สื่อประชาสัมพันธ์ สนง.ป.ป.ช. NACCmedia

 

   
 

“       
 ”

   

คณะอนกุ รรมการฝ่ายวิจยั
สำนกั งานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจรติ แห่งชาติ

มีนาคม 2555



รายงานการวจิ ยั

การป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตใน
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ

“Prevention and Suppression of Corruption in Local Government in Thailand”

ทุนสนับสนุนการวจิ ยั ประเภทกาํ หนดเร่ือง ประจาํ ปี 2552

โดย

ศาสตราจารย์ ดร.สมคดิ เลิศไพฑูรย์ หวั หน้าคณะผู้วจิ ยั
อาจารย์ ดร.ศริ ินทร์รัตน์ กาญจนกุญชร
อาจารย์วไิ ลลักษณ์ อยู่สาํ ราญ
อาจารย์นิรมัย พศิ แข
นางสาวอัจจมิ า ฉัตรแก้ว
ร่ วมกับ

สถาบนั วจิ ยั และให้คาํ ปรึกษาแห่งมหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร์
มีนาคม 2555

ความคิดเห็นในสิ่งตีพิมพ์ฉบบั นีเ้ ป็ นของคณะผู้วิจยั และไม่จําเป็ นต้องสะท้อนถึงความ
คิดเห็นของสํานักงาน ป.ป.ช. หรือหน่วยงานสงั กัดของคณะวิจัย สํานกั งาน ป.ป.ช. ไม่
ต้องรับผิดชอบต่อความสูญเสีย ความเสียหาย หรือสิ่งใด ๆ อนั เป็ นผลจากข้อมูลหรือ
ความคิดเห็นจากสิ่งตีพิมพ์ฉบับนี ้ และสํานักงาน ป.ป.ช. ไม่ต้องรับผิดชอบต่อความ
ผิดพลาดหรือผลที่ตามมาท่ีเกิดจากการใช้ข้อมลู ที่ปรากฏอยใู่ นรายงานฉบบั นี ้

ผลงานวจิ ัย โดย
ศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑรู ย์ หวั หน้าคณะผ้วู จิ ยั
อาจารย์ ดร.ศิรินทร์รัตน์ กาญจนกญุ ชร
อาจารย์วิไลลกั ษณ์ อยสู่ าํ ราญ
อาจารย์นิรมยั พิศแข
นางสาวอจั จิมา ฉตั รแก้ว
ร่วมกบั
สถาบนั วิจยั และให้คาํ ปรึกษาแหง่ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์

นําเสนอต่อ
สํานกั งาน ป.ป.ช.
361 ถ.นนทบรุ ี-สนามบนิ นํา้ ต.ทา่ ทราย อ.เมือง จ.นนทบรุ ี 11000

 



กิตตกิ รรมประกาศ

[ [ [ [ [ [ [ [ [[ [ [ [ [ [ [ [ [

รายงานการวิจยั เร่ือง “การป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น”
สําเร็จลุล่วงได้ โดยได้ รับความช่วยเหลือและสนับสนุนจากบุคคลหลายท่าน คณะผู้วิจัย
ขอขอบพระคณุ คณุ ดษุ ฎี สวุ ฒั วิตยากร ผ้อู ํานวยการสํานกั บริหารการคลงั ท้องถ่ิน กรมสง่ เสริมการ
ปกครองท้องถ่ิน ท่ีกรุณารับเป็ นท่ีปรึกษาโครงการวิจยั ฯ ซง่ึ ได้เสียสละเวลาในการตรวจสอบความ
ถกู ต้องของข้อมลู และให้ข้อเสนอแนะท่ีเป็ นประโยชน์อยา่ งยิ่งตอ่ คณะผ้วู ิจยั

ขอบพระคณุ ผ้บู ริหารและบคุ ลากรของหน่วยงานท่ีเก่ียวข้อง ได้แก่ สํานกั งานคณะกรรมการ
ป้ องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น สํานักงาน
ส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจงั หวดั สํานกั งานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ผู้ตรวจการ
แผ่นดิน สํานักงานคณะกรรมการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.) สถาบัน
พระปกเกล้า สมาคมองค์การบริหารส่วนตําบลแห่งประเทศไทย สมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่ง
ประเทศไทย รวมทัง้ นักวิชาการ และผู้ทรงคุณวุฒิท่ีได้ให้ความอนุเคราะห์ข้อมูล ตลอดจนความ
คิดเห็นท่ีเป็ นประโยชน์อย่างมากต่อการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตในองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นในประเทศไทย

รายงานการวิจยั ฉบบั นีจ้ ะไม่มีทางเสร็จสมบรู ณ์ได้หากขาดผ้บู ริหารและบคุ ลากรขององค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่ินทงั้ 20 แห่งในการให้ข้อมลู และชีป้ ระเดน็ ในแง่มมุ ตา่ ง ๆ ซง่ึ เป็ นประโยชน์อย่าง
มากตอ่ คณะผ้วู จิ ยั นอกจากนีข้ อขอบพระคณุ ผ้เู ข้าร่วมเวทีสมั มนาทกุ ท่านท่ีได้สละเวลามาร่วมรับฟัง
และแลกเปลยี่ นความคดิ เห็น ซงึ่ ทําให้คณะผ้วู จิ ยั มีความรู้ ความเข้าใจที่ชดั เจนมากย่งิ ขนึ ้

สดุ ท้ายนี ้ คณะผ้วู ิจยั ขอขอบพระคณุ รองศาสตราจารย์ ดร.โกวิทย์ กงั สนนั ท์ ศาสตราจารย์
ดร.อดุ ม ทุมโฆสิต และ รองศาสตราจารย์ ดร.สิริลกั ษณา คอมนั ตร์ ที่ให้ข้อเสนอแนะและมมุ มองท่ี
เป็ นประโยชน์ต่อโครงการวิจยั ฯ รวมทงั้ ตรวจสอบความถูกต้องของข้อมลู และการนําเสนอผลงาน
ทางวิชาการด้วย นอกจากนีแ้ ล้วยงั ขอขอบพระคณุ สํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และปราบปราม
การทจุ ริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ท่ีได้ให้ทนุ สนบั สนนุ การวิจยั แก่คณะผ้วู ิจยั ในครัง้ นี ้

ขอให้พลงั ของการทํางานด้วยความม่งุ มนั่ ตงั้ ใจเพื่อความสวสั ดีของสงั คม จงเป็ นผลให้ทกุ ๆ
คนได้รับสว่ นในอานิสงส์ท่ีจะพงึ มีจากพลงั แรงงานแรงใจท่ีได้ทําร่วมกนั โดยถ้วนทวั่ ทกุ คนเทอญ

คณะผ้วู จิ ยั
มีนาคม 2555



บทคัดย่อ
สาํ นักงาน ป.ป.ช.

[ [ [ [ [ [ [ [ [[ [ [ [ [ [ [ [ [

ส่วนท่ี 1 รายละเอียดเก่ียวกับโครงการ

ช่ือโครงการ การป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน

Prevention and Suppression of Corruption in Local Government in
Thailand

รายช่ือคณะผู้วิจัย

1. ศาสตราจารย์ ดร. สมคดิ เลศิ ไพฑรู ย์ หวั หน้าโครงการ
คณะนิตศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์

2. อาจารย์ ดร.ศริ ินทร์รัตน์ กาญจนกญุ ชร นกั วจิ ยั
คณะสงั คมสงเคราะห์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์

3. อาจารย์วไิ ลลกั ษณ์ อยสู่ าํ ราญ นกั วจิ ยั
วทิ ยาลยั สหวิทยาการ มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์

4. อาจารย์นิรมยั พศิ แข นกั วจิ ยั
คณะนิตศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์

5. นางสาวอจั จิมา ฉตั รแก้ว ผ้ชู ่วยนกั วจิ ยั

หนว่ ยงานผ้รู ับทนุ สถาบนั วิจยั และให้คาํ ปรึกษาแหง่ มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์
ได้รับทนุ สนบั สนนุ การวจิ ยั ประเภทกําหนดเรื่อง ประจําปี 2552
จํานวนเงิน 3,000,000 บาท
ระยะเวลาทําการวิจยั 2 ปี 6 เดือน ตงั้ แต่ กนั ยายน 2552 ถงึ มีนาคม 2555

ส่วนท่ี 2

บทคดั ย่อ

การศึกษาวิจยั เรื่อง “การป้ องกันและปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น”
ในครัง้ นี ้ มีวตั ถปุ ระสงค์ของการศกึ ษา 4 ประการ ได้แก่ 1) เพื่อแสวงหาความรู้เก่ียวกบั โครงสร้าง
ภมู ิหลงั และพฒั นาการขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น ตลอดจนกระบวนการและขนั้ ตอนต่างๆ ใน
การดําเนินงานด้านการจดั ซอื ้ จดั จ้าง การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงานบคุ คล และการออก
ใบอนญุ าตขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นรูปแบบทว่ั ไปของประเทศไทย 2) เพ่ือแสวงหาความรู้จาก
ประสบการณ์ในต่างประเทศเกี่ยวกับมาตรการในการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตในองค์กร
ปกครองสว่ นท้องถิ่น อนั จะนําไปสกู่ ารประยกุ ต์ ปรับใช้เพื่อการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตภายในองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบท่ัวไปของประเทศไทย 3) เพ่ือแสวงหาความรู้เกี่ยวกับสภาพปัญหา
สาเหตขุ องการทจุ ริต ตลอดจนรูปแบบ ประเภท และความถี่ของการทจุ ริตท่ีเกิดขนึ ้ ในองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถ่ินรูปแบบท่ัวไปของประเทศไทย และ 4) เพื่อนําข้อมูลที่ได้จากการศึกษามาทําการ
วิเคราะห์เพื่อเสนอมาตรการในการป้ องกนั ที่เหมาะสมและเสนอแนะแนวทางในการแก้ไขปัญหาการ
ทจุ ริตท่ีเกิดขนึ ้ ในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นรูปแบบทวั่ ไปของประเทศไทย

ผลการศึกษา พบว่า  องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยต้องดําเนินการด้านการ
จดั ซือ้ จัดจ้าง การจัดทําโครงสร้ างพืน้ ฐาน การบริหารงานบุคคล และการออกใบอนุญาตภายใต้
กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับหลายฉบับ ซ่ึงมีลําดับชัน้ ท่ีแตกต่างกันไป โดยมีรัฐธรรมนูญเป็ น
กฎหมายท่ีวางหลกั การโดยภาพรวม จากนนั้ มีการบญั ญตั ิกําหนดรายละเอียดไว้ในพระราชบญั ญตั ิ
และกฎหมายลําดบั รองต่างๆ ที่ออกโดยกระทรวงมหาดไทยหรือองค์กรท่ีมีอํานาจหน้าที่เกี่ยวข้อง  
ซึ่งการดําเนินการตามอํานาจหน้าท่ีขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินในด้านต่างๆ ดงั กล่าวต้องอยู่
ภายใต้ระบบการตรวจสอบซึง่ มีอย่หู ลายช่องทาง ได้แก่ การตรวจสอบโดยกลไกทางการเมือง การ
ตรวจสอบโดยองค์กรผ้มู ีอํานาจกํากบั ดแู ล การตรวจสอบโดยองค์กรที่มีบทบาทในการป้ องกนั และ
ปราบปรามการทจุ ริต การตรวจสอบโดยองค์กรตลุ าการ และการตรวจสอบจากภาคประชาชน  

สําหรับสภาพข้อเท็จจริงเกี่ยวกบั การทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นของประเทศไทยนนั้
พบว่า องค์การบริหารส่วนตําบลเป็ นหน่วยงานท่ีถูกร้ องเรียนและถูกชีม้ ูลความผิดมากที่สุด
ขณะเดียวกนั การจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐานเป็ นกิจกรรมที่พบว่ามีการกระทําการ
ทจุ ริตมากที่สดุ อย่างไรก็ตาม เป็ นท่ีน่าสงั เกตว่าเมื่อพิจารณาในเชิงพืน้ ท่ีจะพบว่าในบางพืน้ ที่ เช่น
สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ เป็ นต้น เป็ นพืน้ ท่ีที่ไม่พบการถูกชีม้ ูลความผิดในกรณีการทุจริตใน
องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นเลย

‐ 2 ‐ 
 

หากพิจารณาสาเหตขุ องการทจุ ริต สามารถจําแนกได้เป็ น 2 สว่ น คือ ส่วนแรก สาเหตใุ น
ภาพรวม ได้แก่ ระบบอปุ ถมั ภ์ในสงั คมไทย โครงสร้างขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน ปัจจยั ทางด้าน
สงั คมและเศรษฐกิจ ความด้อยประสิทธิภาพในการตรวจสอบการทุจริตของหน่วยงานตรวจสอบ
การถือปฏบิ ตั โิ ดยยดึ ตามบรรทดั ฐานจากสว่ นกลาง และคณุ ภาพของคน ส่วนท่สี อง สาเหตเุ ฉพาะ
ประเภทการทจุ ริต ประกอบด้วย 1) การทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน มี
สาเหตมุ าจากกฎเกณฑ์ทางกฎหมายท่ีใช้ในการดําเนินการจดั ซือ้ จดั จ้าง การกําหนดราคากลางท่ีสงู
กว่าสภาพความเป็ นจริง การแลกเปล่ียนผลประโยชน์ระหว่างผู้ประกอบการด้วยกันเอง ระหว่าง
ผ้ปู ระกอบการกบั บคุ ลากรในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น และระหวา่ งนกั การเมืองระดบั ชาติ องค์กร
เจ้าหน้าที่จากราชการส่วนกลางกบั ผ้บู ริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทงั้ ปัจจยั ทางด้าน
การเมือง ตลอดจนปัจจยั จากการขาดความโปร่งใสในการดําเนินการจดั ซือ้ จดั จ้าง และเงื่อนไขจาก
การขาดกลไกการตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพ 2) การทจุ ริตในเรื่องการบริหารงานบคุ คลมีสาเหตมุ า
จากกฎเกณฑ์ท่ีใช้ในการบริหารงานบคุ คลให้อํานาจในการบริหารงานบคุ คลแก่ผ้บู ริหารขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นมีมากเกินไป รวมทงั้ ปัญหาในเชิงองค์กรบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครอง
สว่ นท้องถิ่นท่ีมีจํานวนมากเกินไป อนั นํามาซง่ึ การทจุ ริตโดยการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ระหว่างผ้มู ี
สว่ นเกี่ยวข้องตามมา 3) การทจุ ริตในเร่ืองการออกใบอนญุ าตมีสาเหตมุ าจาก กฎหมายท่ีมีหลาย
ฉบับซึ่งเจ้าหน้าท่ีผู้มีอํานาจในการออกใบอนุญาตส่วนหน่ึงไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย และมีการ
แลกเปลี่ยนผลประโยชน์ระหว่างเจ้าหน้าที่และผู้ขออนุญาต รวมทัง้ ระบบในการบริหารราชการ
ภายในขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นแตล่ ะแหง่ ท่ีไมม่ ีประสทิ ธิภาพ

สาํ หรับมาตรการในการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นในประเทศไทย
นัน้ มีหลายประการ อย่างไรก็ตามมาตรการเหล่านีม้ ีพืน้ ฐานภายใต้หลกั การเดียวกัน ได้แก่ หลกั
ความโปร่งใสหรือหลกั การมีสว่ นร่วมของประชาชน หลกั ความรับผิดชอบ หลกั การห้ามบคุ ลากรเป็ น
ผู้มีส่วนได้เสียกับหน้าที่ของตน โดยนําเอาหลักการดังกล่าวมาเสริมสร้ างกระบวนการในการ
ดําเนินการของท้องถิ่นเพ่ือเป็ นการป้ องกนั หรือลดโอกาส แรงจงู ใจ หรือความเสย่ี งในการทจุ ริต

‐ 3 ‐ 

 



Abstract

Office of the NACC

The study titled “the Prevention and Suppression of Corruption in Local
Administration Organizations“ has four main objectives: 1) to inquire into the structure,
background and the development of Local Administration Organizations, including the
process as well as procedures of the procurements, the establishment of infra-structure,
personnel management, and the certification of licenses operated by typical Local
Administration Organizations in Thailand ; 2) to search for knowledge based on the
experiences of other countries concerning the measures employed to prevent and
suppress corruptions in the Local Administration Organizations, while aiming at applying
the knowledge to solve the problems of corruption within the typical Local Administration
Organizations in Thailand; 3) to seek the knowledge concerning conditions and causes of
corruptions, as well as the types, characteristics and frequency of incidents of corruptions
which have occurred in the typical Local Administration Organizations in Thailand; and 4)
to analyze the information gathered in the study in order to propose appropriate
prevention measures and to provide recommendations for solving corruption found in
typical Local Administration Organizations in Thailand.

The results of the study point to the fact that Local Administration Organizations
carry out their duties of procurements, infra-structure establishment, personnel
management and certification of licenses under a host of legislations, rules and
regulations with differing hierarchical ordering, while the Constitution provides the general
guidelines. The details stipulated in several legislations and other secondary level of laws
were issued by the Ministry of Interior, or by the organizations with relevant functions and
authority. The findings also indicate that the operation in various capacities of Local
Administration Organizations, which are in accordance with their authority and
responsibility, occur under an inspection system which consists of a number of channels,
namely the inspection through political mechanism, the inspection by the organizations

‐ 4 ‐ 

 

with monitoring power and authority, the inspection by the organizations with specified
roles in corruption prevention and suppression, the inspection by judicial organizations
and the inspection by the people.

   
As for the facts about the conditions of corruptions occurring in the Local

Administration Organizations in Thailand, the results of this study show that the Tambon
Administration Organization is the agency which has received the highest cases of
complaints and is most frequently found guilty. At the same time, procurements and the
implementation of infra structure were found to be activities with the most frequent
incidents of corruption. However, it is worth noting that when taking geographical areas
into consideration, the results show that certain areas such as the three southern
provinces, no Local Administration Organizations have been found guilty of corruption.

As for the causes of corruption, two main segments of findings can be identified.
The first segment has to do with the overall cause of corruption. For instance, the patron-
and-client relations prevalent in the Thai society , the structure of the local administration
organizations; social and economic factors; inefficiency of the inspection process
employed by organizations in charge of inspection, adherences to protocols or norms
based on the central unit and human quality. The second segment of findings on specific
causes of types of corruptions include the followings: 1) Corruptions in procurements and
infra structure implementation are found to be caused by legal criteria used in the actual
process of procurements, the intentionally quoting of prices to make them higher than the
actual market prices; the exchange of interests among individuals in business enterprises
themselves and between the individual entrepreneurs and personnel in Local
Administration Organizations. An exchange of interests is also found between national
level politicians, officers from mid-level governmental agencies, and senior level
administrators of local administration organizations. Political factors and factors related to
a lack of transparency in procurements and the conditions related to a lack of efficient
inspection mechanism form part of the causes of corruption;
2) Corruptions in personnel management are found to be caused by the rules used in
personnel management which grant too much authority to administrators of local

‐ 5 ‐ 

 

administration organizations. The management of too large a number of personnel
becomes problematic and has led to corruption by means of exchanging of interests
among related individuals. 3) Corruption concerning the certification of licenses is found
to be caused by many existing laws, and a number of officers who have the authority in
issuing licenses fail to enforce them. The results point to the fact that an exchange of
interests between the officers and those requesting the licenses is common. In addition,
the ineffective internal administrative system of Local Administration Organizations
contributes to this aspect of corruption.

Lastly, there are a number of measures which can be used to solve corruption
problems in local administrative organizations in Thailand. Nevertheless these measures
are based on the same principle of transparency or people participation, the principle of
accountability as well as the principle of prohibition against Conflict of Interests. All these
principles can be used to enhance the operation of local administration organizations in
order to prevent or reduce the opportunities or motivation or risks of corruptions.

‐ 6 ‐ 
 



บทสรุปสาํ หรับผ้บู ริหาร
(Executive Summary)

[ [ [ [ [ [ [ [ [[ [ [ [ [ [ [ [ [

การศึกษาวิจยั เร่ือง “การป้ องกนั และปราบปรามการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” มี
วตั ถปุ ระสงค์ดงั นี ้

1) เพอ่ื แสวงหาความรู้เก่ียวกบั โครงสร้าง ภมู ิหลงั และพฒั นาการขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น
ตลอดจนกระบวนการและขนั ้ ตอนต่าง ๆ ในการดําเนินงานด้านการจดั ซือ้ จดั จ้าง การจดั ทําโครงสร้ าง
พืน้ ฐาน การบริหารงานบคุ คล และการออกใบอนญุ าตขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นรูปแบบทว่ั ไปใน
ประเทศไทย

2) เพ่ือแสวงหาความรู้จากประสบการณ์ในต่างประเทศเกี่ยวกบั มาตรการในการป้ องกนั และ
ปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน เพื่อนําไปสกู่ ารประยกุ ต์ปรับใช้เพอื่ การแก้ไขปัญหา
การทจุ ริตภายในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นรูปแบบทวั่ ไปของประเทศไทย

3) เพ่ือแสวงหาความรู้เก่ียวกับสภาพปัญหา สาเหตขุ องการทุจริต ตลอดจนรูปแบบ ประเภท
และความถ่ีของการทจุ ริตท่ีเกิดขนึ ้ ในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นรูปแบบทว่ั ไปของประเทศไทย

4) เพ่ือนําข้อมูลที่ได้จากการศึกษามาทําการวิเคราะห์เพื่อเสนอมาตรการในการป้ องกันท่ี
เหมาะสมและเสนอแนะแนวทางในการแก้ไขปัญหาการทุจริตที่เกิดขึน้ ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
รูปแบบทว่ั ไปของประเทศไทย

สําหรับกรอบแนวคิดในการศึกษาวิจัยครัง้ นี ้ คณะผู้วิจัยได้ทบทวนแนวคิด ทฤษฎี และ องค์
ความรู้จากเอกสารและงานวิจัยต่าง ๆ ท่ีเกี่ยวข้องกับการทุจริตคอร์รัปชั่น ประกอบด้วย 1) แนวคิด
เก่ียวกบั การทจุ ริตคอร์รัปชนั่ ซงึ่ ครอบคลมุ ความหมาย ลกั ษณะพฤติกรรมและสภาพปัญหา สาเหตุ และ
แนวทางการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตคอร์รัปช่นั 2) แนวคิดและทฤษฎีเกี่ยวกบั การปกครองท้องถ่ิน โดย
ครอบคลมุ ในสว่ นของความหมายและหลกั การกระจายอํานาจ และ 3) งานวจิ ยั ที่เก่ียวข้อง ซงึ่ เน้นเฉพาะ
ประเดน็ ตา่ ง ๆ ของการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นของประเทศไทยเทา่ นนั้

คณะผู้วิจัยมีวิธีการเก็บรวบรวมข้อมูลเพื่อนําไปสู่การอธิบาย วิเคราะห์ และนําเสนอผล
การศกึ ษาใน 2 วิธีการ คือ

1) การเก็บรวบรวมข้อมลู จากเอกสาร ใช้วิธีการรวบรวมจากเอกสาร ผลงานวิจยั หนงั สือ ตํารา
บทความ สื่ออิเล็กทรอนิกส์ รวมทงั้ ฐานข้อมลู ของสํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการ

(ข)

 

ทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ตลอดจนหน่วยงานอื่นท่ีเก่ียวข้อง เช่น กรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน ,
สํานักงานส่งเสริมการปกครองท้องถ่ินจังหวัด , องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่ง , สํานักงาน
คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) , ผู้ตรวจการแผ่นดิน , สํานักงานคณะกรรมการป้ องกันและ
ปราบปรามการทจุ ริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.), สถาบนั พระปกเกล้า เป็ นต้น

สาํ หรับการศกึ ษาเพื่อแสวงหาความรู้เกี่ยวกบั ประเด็นการศกึ ษาในกรณีศกึ ษาของตา่ งประเทศ
นนั้ คณะผ้วู ิจยั ได้รวบรวมข้อมลู จากแหล่งต่าง ๆ เช่น ผลงานวิจยั บทความของนกั วิชาการไทยและ
ต่างชาติที่ได้มีการศกึ ษาไว้แล้ว รวมทงั้ ศกึ ษาผ่านเว็ปไซต์ของหน่วยงานต่าง ๆ เช่น World Bank ,
หนว่ ยงานตรวจสอบของแตล่ ะประเทศ เป็ นต้น

2) การเก็บรวบรวมข้อมลู ภาคสนาม ใช้วิธีการสมั ภาษณ์และการจดั เวทีประชมุ ระดมความคิดเห็น
เป็ นแหลง่ ท่ีมาของข้อมลู โดยพืน้ ท่ีองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินซ่ึงเป็ นกลมุ่ เป้ าหมายในการศกึ ษาเชิงลกึ นนั้
ได้มาจากข้อมลู เอกสารของสาํ นกั ปราบปรามการทจุ ริตภาคการเมือง 2 สาํ นกั งานคณะกรรมการป้ องกนั
และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เกี่ยวกบั คดีท่ีมีการชีม้ ลู ความผิดใน 4 ประเภทของการทจุ ริต
ตงั้ แตป่ ี พ.ศ.2547-2552 ซงึ่ มีทงั้ สิน้ 61 คดี หลงั จากนนั ้ คณะผ้วู ิจยั ได้มาทําการพิจารณาและคดั เลือกพนื ้ ท่ีท่ี
จะใช้ในการเก็บรวบรวมข้อมลู ได้ทงั้ สนิ ้ 20 พืน้ ที่

นอกจากการสมั ภาษณ์บคุ คลท่ีเก่ียวข้องในพืน้ ท่ีเป้ าหมายข้างต้นแล้ว คณะผ้วู ิจยั ได้ใช้วิธีการ
สมั ภาษณ์เพื่อให้ได้มาซ่งึ ข้อมลู ตามวตั ถปุ ระสงค์ท่ีตงั ้ ไว้จากบคุ ลากรของหน่วยงานต่าง ๆ ท่ีดําเนินงาน
สมั พนั ธ์เกี่ยวข้องกบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น ได้แก่ สํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และปราบปราม
การทจุ ริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) , สํานกั งานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) , ผ้ตู รวจการแผ่นดิน ,
กรมสง่ เสริมการปกครองท้องถ่ิน , สาํ นกั งานสง่ เสริมการปกครองท้องถิ่นจงั หวดั , สมาคมองค์การบริหาร
ส่วนตําบลแห่งประเทศไทย , สมาคมสนั นิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย เป็ นต้น รวมทัง้ นักวิชาการ
ผ้ทู รงคณุ วฒุ ิด้วย

สําหรับการจดั เวทีประชมุ ระดมความคิดเห็นนนั ้ คณะผ้วู ิจยั ได้ดําเนินการเม่ือมีการเก็บรวบรวม
ข้อมลู ด้วยวิธีการสมั ภาษณ์และการศกึ ษาเอกสารเสร็จสนิ ้ แล้ว โดยได้จดั เวทีระดมความคิดเห็นทงั ้ สิน้ 5
เวที แบง่ เป็ นเวทีระดบั ภาคจํานวน 4 เวที ได้แก่ เวทีภาคกลาง , เวทีภาคเหนือ , เวทีภาคใต้ และเวทีภาค
ตะวนั ออกเฉียงเหนอื สาํ หรับอกี 1 เวทีนนั้ เป็ นเวทีในภาพรวมของประเทศ

(ค)

 

ผลการศกึ ษา

วตั ถุประสงค์ท่ี 1 เพอื่ แสวงหาความรู้เกี่ยวกบั โครงสร้าง ภมู ิหลงั และพฒั นาการขององค์กรปกครองสว่ น
ท้องถิ่น ตลอดจนกระบวนการและขัน้ ตอนต่าง ๆ ในการดําเนินงานด้านการจัดซือ้ จัดจ้าง การจัดทํา
โครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงานบคุ คล และการออกใบอนญุ าตขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินรูปแบบ
ทว่ั ไปในประเทศไทย

1.1 กฎหมายท่เี ก่ียวข้องกับการดาํ เนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ

การวิจยั ครัง้ นีค้ รอบคลมุ การศกึ ษาเกี่ยวกบั การทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นของประเทศ
ไทยรูปแบบทว่ั ไปไว้ทงั้ สิน้ 4 ประการ คือ การจดั ซือ้ จดั จ้าง การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงาน
บคุ คล และการออกใบอนญุ าต ดงั นัน้ จึงจําเป็ นต้องพิจารณาถึงกฎหมายท่ีเก่ียวข้องกบั กรอบในการ
ศกึ ษาวิจยั ดงั กลา่ ว โดยพบว่า ในส่วนของการจัดซือ้ จัดจ้างและการจัดทําโครงสร้างพืน้ ฐานของ
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ นนั้ กฎหมายที่วางหลกั เกณฑ์เกี่ยวกบั การดําเนินการในการจดั ซือ้ จดั จ้าง
และการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐานขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินของประเทศไทยในรูปแบบทว่ั ไป ได้แก่
ระเบียบกระทรวงมหาดไทยวา่ ด้วยการพสั ดขุ องหน่วยการบริหารราชการสว่ นท้องถิ่น พ.ศ.2535 [แก้ไข
เพิ่มเติมถึง (ฉบบั ท่ี 9) พ.ศ. 2553] ซึ่งกําหนดถึงวิธีการ ขนั้ ตอน หลกั เกณฑ์ในการดําเนินการด้านการ
พสั ดขุ ององค์กรปกครองท้องถิ่นในรูปแบบต่าง ๆ เอาไว้ โดยได้แบ่งการจดั ซือ้ จดั จ้างออกเป็ น 5 วิธี
ได้แก่ การตกลงราคา การสอบราคา การประกวดราคา วิธีพิเศษ และวิธีกรณีพิเศษ การที่องค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่ินจะใช้การจดั ซือ้ จดั จ้างโดยวิธีใดขึน้ อย่กู บั วงเงินในการซือ้ หรือการจ้างในแต่ละครัง้
และในกรณีของการจดั ซือ้ จดั จ้างวิธีพิเศษและวิธีกรณีพเิ ศษนอกจากจะถกู จํากดั ด้วยวงเงินในการซือ้ หรือ
การจ้างแล้ว ยงั ถกู จํากดั ด้วยเหตกุ ารณ์หรือคณุ ลกั ษณะพิเศษของสิ่งที่ต้องการซือ้ หรือจ้างในการซือ้ หรือ
การจ้างในแต่ละครัง้ ด้วย สว่ นขนั้ ตอนในการจดั ซือ้ จดั จ้างสามารถแบง่ ได้เป็ น 6 ขนั้ ตอน ได้แก่ ขนั้ ตอน
ก่อนการดําเนินการซือ้ หรือการจ้าง ขนั้ ตอนการดําเนินการจดั ซือ้ จดั จ้าง ขนั ้ ตอนการอนมุ ตั ิให้มีการสงั่ ซือ้
หรือสง่ั จ้าง ขนั้ ตอนการทําสญั ญาซือ้ หรือจ้าง ขนั ้ ตอนการตรวจรับและตรวจสอบพสั ดุ และขนั้ ตอนการ
เบกิ จ่ายพสั ดุ โดยในการดําเนินการจดั ซือ้ จดั จ้าง องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นจะต้องดําเนินการให้เป็ นไป
ตามท่ีระเบยี บกระทรวงมหาดไทยวา่ ด้วยการพสั ดฯุ ได้กําหนดไว้

อย่างไรก็ตาม นอกจากองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินจะต้องดําเนินการจดั ซือ้ จดั จ้างตามระเบียบ
กระทรวงมหาดไทยวา่ ด้วยการพสั ดฯุ แล้ว องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินยงั ต้องดําเนินการตามกฎหมายอ่ืน ๆ

(ง)

 

ที่ได้บัญญัติเกี่ยวข้องกับการจัดซือ้ จัดจ้างด้วย ซึ่งในปัจจุบันได้มีการแก้ไขเพ่ิมเติมพระราชบัญญัติ
ประกอบรัฐธรรมนญู ว่าด้วยการป้ องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 โดยพระราชบญั ญัติ
ประกอบรัฐธรรมนญู วา่ ด้วยการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริต (ฉบบั ท่ี 2) พ.ศ. 2554 ซงึ่ ในกฎหมาย
ฉบับดังกล่าวได้กําหนดหลกั เกณฑ์ในการดําเนินการจัดซือ้ จัดจ้างของหน่วยงานภาครัฐเพิ่มเติมอัน
จะต้องถูกนํามาใช้ในการจัดซือ้ จัดจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย ได้แก่ การกําหนดให้
หน่วยงานของรัฐท่ีทําการจดั ซอื ้ จดั จ้างต้องจดั ทําข้อมลู รายละเอยี ดคา่ ใช้จ่ายเก่ียวกบั การจดั ซือ้ จดั จ้างไว้
ในระบบข้อมลู ทางอิเล็กทรอนิกส์ และการกําหนดให้เอกชนท่ีเป็ นคสู่ ญั ญากบั หน่วยงานของรัฐ มีหน้าที่
ต้องแสดงบัญชีรายการรับจ่ายของโครงการที่เป็ นคู่สัญญากับหน่วยงานของรัฐต่อกรมสรรพากร
นอกเหนือจากบญั ชีงบดลุ ปกติท่ีย่ืนประจําปี จากการแก้ไขกฎหมายดงั กล่าวจึง ทําให้องค์กรปกครอง
ส่วนท้ องถ่ินมีหน้ าที่ที่จะต้ องปฏิบัติหลักเกณฑ์ดังกล่าวควบคู่กับการปฏิบัติตามระเบียบ
กระทรวงมหาดไทยวา่ ด้วยการพสั ดฯุ ด้วยเชน่ กนั

สําหรับกฎหมายท่ีเก่ียวกับการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ นนั ้ มี
กฎหมายท่ีเก่ียวข้องอยหู่ ลายฉบบั และมีลําดบั ชนั้ ที่แตกต่างกนั ไป โดยมีรัฐธรรมนญู เป็ นกฎหมายท่ีวาง
หลกั การโดยภาพรวม แล้วจงึ มีการบญั ญตั กิ ําหนดรายละเอยี ดไว้ในพระราชบญั ญตั ิ และกฎหมายลาํ ดบั
รองต่าง ๆ เช่น พระราชบญั ญัติระเบียบบริหารงานบคุ คลสว่ นท้องถ่ิน พ.ศ. 2542 และประกาศที่ออก
โดยองค์กรบริหารงานบคุ คลสว่ นท้องถิ่นตา่ ง ๆ เป็ นต้น

เมอื่ พิจารณาถงึ กฎหมายเก่ียวกบั การบริหารงานบคุ คลขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น จะพบวา่
ผ้บู ริหารท้องถ่ินเป็ นผ้มู ีบทบาทท่ีสําคญั ในการบริหารงานบคุ คลขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นของตน
เพราะผ้บู ริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอํานาจในการออกคําสง่ั เก่ียวกับการบรรจุและแต่งตงั้
การย้าย การโอน การรับโอน การเล่ือนระดบั การเล่ือน ขนั้ เงินเดือน การสอบสวน การลงโทษทางวินยั
การให้ออกจากราชการ การอทุ ธรณ์ และการร้องทกุ ข์ ซง่ึ เป็ นอํานาจในการออกคําสงั่ ที่เป็ นการให้คณุ
หรือให้โทษแก่บคุ คล แตก่ ารใช้อาํ นาจในการบริหารงานบคุ คลดงั กลา่ วจะต้องอยภู่ ายใต้หลกั 3 ประการ
คือ หลกั ความสมคั รใจ หลกั ความยินยอม และหลกั การให้ความเห็นชอบ โดยการบรรจุ แตง่ ตงั ้ โอนหรือ
ย้ายบคุ ลากรของท้องถ่ิน บุคลากรของท้องถิ่นท่ีได้รับคําสง่ั จะต้องมีความสมคั รใจในการบรรจุ แต่งตงั้
โอนย้ายในครัง้ นนั้ และจะต้องได้รับความยินยอมจากผ้บู ริหารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินทเี่ ก่ียวข้อง
นอกจากผ้ทู ่ีจะเข้ามาทํางานมีความสมคั รใจและผ้บู ริหารยินยอมแล้ว ความสมคั รใจและความยินยอม
ดงั กล่าวยังต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการกลางที่ทําหน้าที่ในการบริหารงานบุคคลส่วน
ท้องถ่ินระดบั จงั หวดั ด้วย

(จ)

 

สว่ นการใช้อาํ นาจตามกฎหมายในการออกใบอนุญาตขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ นนั้
กฎหมายท่ีให้อาํ นาจในการออกใบอนญุ าตแก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นนนั้ มีอย่หู ลายฉบบั ด้วยกนั โดย
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภทและแต่ละพืน้ ที่จะมีโอกาสในการอํานาจตามกฎหมายแต่ละ
ฉบบั ที่แตกตา่ งกนั ไปขนึ ้ อยกู่ บั ลกั ษณะของพนื ้ ท่ีท่ีองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินนนั้ ตงั ้ อยู่ โดยกฎหมายที่ให้
อํานาจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการออกใบอนญุ าตมกั เป็ นกฎหมายในลําดบั พระราชบญั ญัติซ่ึง
องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นได้รับการถ่ายโอนภารกิจมาจากราชการสว่ นกลาง โดยกฎหมายท่ีให้อํานาจ
ในการออกใบอนุญาตท่ีสําคญั ยกตวั อย่าง เช่น พระราชบญั ญัติควบคมุ อาคาร พ.ศ. 2522 ท่ีได้ให้
อํานาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการออกใบอนญุ าตการก่อสร้าง ดดั แปลง เคล่ือนย้ายอาคาร
รือ้ ถอน ใช้หรือเปลี่ยนแปลงการใช้อาคารเป็ นการชว่ั คราว หรือ พระราชบญั ญัติการสาธารณสขุ พ.ศ.
2535 ท่ีให้อํานาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินในการออกใบอนุญาตท่ีเกี่ยวกับการควบคุมดูแล
เก่ียวกบั สขุ ลกั ษณะของอาคารและการอยอู่ าศยั ของประชาชน เป็ นต้น และเน่ืองจากการออกใบอนญุ าต
เป็ นคําสงั่ ทางปกครองชนิดหน่ึง ดงั นนั้ ในการดําเนินการออกใบอนญุ าตขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น
นอกจากจะต้องดําเนินการตามกฎหมายเฉพาะที่ให้อํานาจในการออกใบอนญุ าตนนั้ ๆ แล้ว เจ้าหน้าที่
ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินยงั ต้องดําเนินการออกคําสงั่ ทางปกครองตาม พระราชบญั ญตั ิวิธีปฏิบตั ิ
ราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ด้วยเช่นกนั

1.2 กลไกในการตรวจสอบการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ

การตรวจสอบองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินในประเทศไทยสามารถกระทําได้หลายช่องทางซงึ่ ทาง
คณะผู้วิจยั ได้แบ่งกลไกท่ีทําหน้าที่ในการตรวจสอบองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินออกเป็ นการตรวจสอบ
โดยกลไกทางการเมือง การตรวจสอบโดยองค์กรผู้มีอํานาจกํากับดูแล การตรวจสอบโดยองค์กรท่ีมี
บทบาทในการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริต การตรวจสอบโดยองค์กรตลุ าการ และการตรวจสอบ
จากภาคประชาชน โดยสามารถสรุปถงึ กลไกและวิธีการในการตรวจสอบได้ดงั นี ้

1.2,1 การตรวจสอบโดยกลไกทางการเมือง การตรวจสอบโดยกลไกทางการเมืองเป็ นการ
ตรวจสอบภายใต้หลกั การแบง่ แยกอาจและถ่วงดลุ อํานาจระหวา่ งสภาและฝ่ ายบริหาร อนั ได้แก่ บทบาท
ของรัฐสภาและสภาท้ องถ่ิน โดยในส่วนของการตรวจสอบโดยรัฐสภาเป็ นการตรวจสอบโดย
คณะกรรมาธิการของรัฐสภาที่เรียกว่าคณะกรรมาธิการ ป.ป.ช. สภาผ้แู ทนราษฎร ทําหน้าที่ในการ
พิจารณาสอบสวน หรือศึกษาเร่ืองใด ๆ ที่เกี่ยวกับกระบวนการและมาตรการในการป้ องกันและ

(ฉ)

 

ป ร า บ ป ร า ม ก า ร ทุจ ริ ต ป ร ะ พ ฤ ติ มิ ช อบ อันเกิ ด จ า ก ก า รบ ริ ห า ร ร า ช ก า ร แ ผ่ น ดิน ซ่ึงร วมถึ งกา รทํ า ก า ร
ตรวจสอบองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นในฐานะท่ีเป็ นสว่ นหนง่ึ ขององค์กรฝ่ ายบริหารด้วย

ส่วนการตรวจสอบโดยสภาท้องถิ่นเป็ นการตรวจสอบโดยสภาของแต่ละองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นผ่านการพิจารณาร่างข้อบญั ญตั ิงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การพิจารณาร่าง
ข้อบญั ญตั ทิ ้องถิ่น การตงั้ กระท้ถู าม และการเปิ ดอภิปรายทวั่ ไป 

1.2.2 การตรวจสอบโดยองค์กรผู้มีอํานาจในการกาํ กับดูแล ได้แก่ การตรวจสอบโดย
กระทรวงมหาดไทยผา่ นการใช้อํานาจตามกฎหมายในการแตง่ ตงั ้ และถอดถอนบคุ คลผ้ดู ํารงตําแหน่งใน
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินหรือการใช้อํานาจลงโทษทางวินัยต่อเจ้าหน้าที่ของท้องถ่ิน การให้ความ
เหน็ ชอบ การอนญุ าต อนมุ ตั ิ เพกิ ถอน ระงบั ยบั ยงั ้ สง่ั ยกเลิกการกระทําที่ขดั หรือแย้งกบั กฎหมาย การให้
ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบในงบประมาณของท้องถ่ิน การควบคมุ โดยการออกกฎ ระเบียบ ข้อบงั คบั
คําสงั่ ประกาศหรือหนงั สือเวียน คําสงั่ วินิจฉยั การให้ชีแ้ จง การกําหนดมาตรฐานให้องค์กรปกครองสว่ น
ท้องถ่ินถือปฏิบตั ิ รวมถงึ การพิจารณาอทุ ธรณ์คําสง่ั ทางปกครองท่ีอยใู่ นอํานาจขององค์กรปกครองสว่ น
ท้องถ่ิน

1.2.3 การตรวจสอบโดยองค์กรท่มี ีบทบาทในการป้ องกันและปราบปรามการทุจริต โดย
แบง่ กลไกในการตรวจสอบดงั นี ้

• คณะกรรมการป้ องกันและปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ  มีอํานาจหน้าท่ีในการ
ตรวจสอบความถกู ต้องและความมีอยจู่ ริงของทรัพย์สนิ และหนีส้ นิ  ตรวจสอบการกระทําอนั เป็ นความผิด
ตามกฎหมายวา่ ด้วยความผิดเก่ียวกบั การเสนอราคาตอ่ หน่วยงานของรัฐ และทําการตรวจสอบในกรณีที่
มีผ้ ูกล่าวหาว่าเจ้ าหน้ าท่ีของรัฐซ่ึงมิใช่ผ้ ูดํารงตําแหน่งทางการเมือง ร่ํ ารวยผิดปกติ ทุจริ ตต่อหน้ าท ่ี
กระทําความผิดตอ่ ตําแหนง่ หน้าท่ีราชการหรือกระทําความผิดตอ่ ตาํ แหน่งหน้าที่ในการยตุ ธิ รรม 

• คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน  ทําหน้าที่ในการตรวจสอบและดแู ลการใช้จ่ายเงิน
และทรัพย์สินขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน โดยมีวตั ถุประสงค์ในการตรวจสอบถึงความชอบด้วย
กฎหมาย และตรวจสอบถึงความมีประสิทธิภาพในการใช้จ่ายเงินทงั้ ในสว่ นที่เป็ นเงินจากงบประมาณ
หรือจากรายได้อนื่ ๆ ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น 

• ผู้ตรวจการแผ่นดิน มีอํานาจหน้าท่ีในการพิจารณาและสอบสวนหาข้อเท็จจริงใน
กรณีที่มีคําร้องเรียนวา่ ข้าราชการ พนกั งาน หรือลกู จ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ

(ช)

 

หรือราชการส่วนท้องถิ่นไม่ปฏิบตั ิตามกฎหมาย หรือปฏิบตั ินอกเหนืออํานาจหน้าท่ีตามกฎหมายหรือ
ปฏิบตั ิหรือละเลยไมป่ ฏบิ ตั ิหน้าท่ีอนั กอ่ ให้เกิดความเสยี หายแก่ผ้รู ้องเรียนหรือประชาชนโดยไมเ่ ป็ นธรรม

• คณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในภาครัฐ มีอํานาจหน้าที่ในการ
ไต่สวนข้อเท็จจริงและชีม้ ลู เกี่ยวกบั การกระทําการทจุ ริตในภาครัฐของเจ้าหน้าที่ของรัฐและสรุปสํานวน
พร้อมทงั้ ความเห็นสง่ พนกั งานอยั การเพื่อฟ้ องคดอี าญาตอ่ เจ้าหน้าที่ของรัฐ

1.2.4 การตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการ เป็ นการตรวจสอบในกรณีท่ีมีการนําข้อพิพาทเข้าสู่
การพิจารณาของศาลโดยแบ่งการตรวจสอบโดยศาลยุติธรรมและศาลปกครอง โดยศาลยุติธรรมมี
อํานาจหน้ าท่ีในการพิจารณาพิพากษาคดีแพ่งในคดีที่เจ้ าหน้ าที่ของรัฐตําแหน่งท่ัวไปซ่ึงไม่ใช่ผ้ ูดํารง
ตําแหน่งทางการเมืองถกู กลา่ วหาวา่ รํ่ารวยผิดปกติและมีคําขอให้ทรัพย์สินตกเป็ นของแผ่นดิน และการ
พิจารณาพิพากษาคดีอาญาในคดีที่เจ้าหน้าที่ของรัฐตําแหน่งทว่ั ไปซงึ่ ไม่ใช่ผ้ดู ํารงตําแหน่งทางการเมือง
ถกู กลา่ วหาว่ากระทําความผิดฐานทจุ ริตตอ่ หน้าที่ราชการ หรือกระทําความผิดต่อตําแหน่งหน้าที่ในการ
ยตุ ธิ รรม

ส่วนกรณีของศาลปกครองมีอํานาจหน้าท่ีในการพิจารณาพิพากษาคดีปกครอง อนั ได้แก่ คดี
พิพาทเก่ียวกบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินหรือเจ้าหน้าที่ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินกระทําการโดยมิ
ชอบด้วยกฎหมาย คดีพิพาทเกี่ยวกบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าท่ีขององค์กรปกครองสว่ น
ท้องถ่ินละเลยการปฏิบตั ิหน้าท่ีหรือปฏิบตั ิหน้าท่ีลา่ ช้า คดีพิพาทเก่ียวกบั การทําละเมิดหรือความรับผิด
อย่างอื่นขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินหรือเจ้าหน้าที่ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินอนั เกิดจากการใช้
อํานาจตามกฎหมาย คดีพิพาทเกี่ยวกบั สญั ญาทางปกครอง คดีท่ีมีกฎหมายกําหนดให้องค์กรปกครอง
สว่ นท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าท่ีขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นฟ้ องคดีตอ่ ศาลเพ่ือบงั คบั ให้บคุ คลต้องกระทํา
หรือละเว้นกระทําอย่างหนงึ่ อย่างใด และคดีพิพาทเก่ียวกบั เร่ืองท่ีมีกฎหมายกําหนดให้อย่ใู นเขตอํานาจ
ศาลปกครอง

1.2.5 การตรวจสอบจากภาคประชาชน ประชาชนในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินมีสิทธิใน
การเข้าไปมีสว่ นร่วมในการปกครองตนเองผา่ นองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นตามท่ีกฎหมายได้รับรองสิทธิ
ไว้ ซง่ึ การใช้สิทธิของประชาชนจะเป็ นการช่วยให้เกิดการตรวจสอบการดําเนินการขององค์กรปกครอง
สว่ นท้องถิ่นได้ทางหน่ึง โดยกลไกในการตรวจสอบองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินโดยภาคประชาชนประกอบ
ไปด้วย

(ซ)

 

• การเข้าชอื่ ถอดถอนสมาชิกสภาท้องถ่ิน คณะผ้บู ริหารท้องถ่ินหรือผ้บู ริหารท้องถ่ิน
• การให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการหรือการดําเนินการต่าง ๆ ของ
องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น และ
• การควบคมุ โดยกําหนดให้องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นต้องเปิ ดเผยข้อมลู ขา่ วสาร

วัตถุประสงค์ท่ี 2 เพ่ือแสวงหาความรู้จากประสบการณ์ในตา่ งประเทศเกี่ยวกบั มาตรการในการป้ องกนั
และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น เพ่ือนําไปส่กู ารประยกุ ต์ ปรับใช้เพ่ือการแก้ไข
ปัญหาการทจุ ริตภายในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นรูปแบบทว่ั ไปของประเทศไทย

ปัญหาการทจุ ริตคอร์รัปชน่ั ในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินของประเทศตา่ ง ๆ มีมาอยา่ งยาวนาน
ซึง่ งานวิจยั ชิน้ นีไ้ ด้ศกึ ษาการปกครองส่วนท้องถิ่นของต่างประเทศจํานวน 4 ประเทศ ได้แก่ ประเทศ
สหรัฐอเมริกา ประเทศออสเตรเลีย ประเทศฝรั่งเศส และประเทศญี่ป่ นุ โดยศกึ ษาถึงรูปแบบ โครงสร้าง
ความสมั พนั ธ์ระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถ่ิน รวมทัง้ บทบาทในการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่ินโดยเน้นที่การตรวจสอบทางด้านการเงิน การบัญชี และการตรวจสอบการทุจริตขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละประเทศ เพื่อนํามาเป็ นข้อมลู ที่ใช้ในการแสวงหามาตรการในการป้ องกัน
และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นของประเทศไทย

ผลการศึกษา พบว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแตล่ ะประเทศต่างก็ประสบปัญหาการทจุ ริต
ในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเช่นเดียวกัน โดยจากการศึกษาจะพบถึงปัญหาการทุจริตโดยทั่ว ๆ ไป
สําหรับประเภทของการทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงานบคุ คล
และการออกใบอนญุ าตนนั้ จากข้อมลู ท่ีได้ศกึ ษาพบวา่ ได้มีการกลา่ วถึงไว้บ้างแตไ่ มม่ ากนกั แตอ่ ยา่ งไรก็
ตามอาจสรุปได้วา่ รูปแบบการทจุ ริตจะมีลกั ษณะที่คล้ายคลงึ กนั กลา่ วคือ การท่ีบคุ ลากรของท้องถิ่นการ
รับสนิ บน การยกั ยอก การขม่ ขู่ และการเอือ้ ประโยชน์ให้แกพ่ วกพ้อง โดยอาศยั อาํ นาจหน้าที่ของตน

สําหรับมาตรการในการแก้ไขปัญหาการทุจริตของแต่ละประเทศนัน้ โดยรวมแล้วสรุปได้ว่ามี
พืน้ ฐานภายใต้หลกั การเดียวกัน ได้แก่ หลกั ความโปร่งใสหรือหลกั การมีส่วนร่วมของประชาชน หลกั
ความรับผิดชอบ หลกั การห้ามบคุ ลากรเป็ นผ้มู ีสว่ นได้เสียกบั หน้าท่ีของตน โดยนําเอาหลกั การดงั กลา่ ว
มาเสริมสร้างกระบวนการในการดําเนินการของท้องถิ่น นอกจากนีไ้ ด้มีการจดั ทําประมวลจริยธรรมและ
การฝึกอบรมในการควบคมุ การปฏิบตั หิ น้าที่ของเจ้าหน้าที่ มาตรการในการแสดงบญั ชีหรือเปิ ดเผยข้อมลู

(ฌ)

 

ทางการเงินของนกั การเมืองท้องถ่ิน พรรคการเมืองหรือขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อเป็ นการ
ป้ องกนั หรือลดโอกาส แรงจงู ใจ หรือความเสย่ี งในการทจุ ริต

นอกจากนีแ้ ต่ละประเทศได้ให้ความสําคญั กับองค์กรท่ีทําหน้าที่ในการตรวจสอบทงั ้ ทางด้าน
การเงินและการทจุ ริต โดยในด้านขององค์กรในการตรวจสอบการทจุ ริตของทงั ้ 4 ประเทศ พบวา่ แตล่ ะ
ประเทศล้วนแต่มีองค์กรท่ีมีอํานาจหน้าท่ีในการตรวจสอบการทุจริตด้วยกันทงั้ สิน้ แต่แตกต่างกันตรง
รูปแบบขององค์กร กล่าวคือ มีเพียงมลรัฐนิวเซาท์เวลส์ของออสเตรเลียเท่านัน้ ท่ีมีลกั ษณะเป็ นองค์กร
อิสระเช่นในประเทศไทย ในขณะที่อีก 3 ประเทศ องค์กรที่ทําหน้าท่ีในการตรวจสอบการทจุ ริตจะเป็ น
องค์กรที่อยู่ภายใต้โครงสร้ างการบริการงานของรัฐบาล สําหรับกรณีขององค์กรที่ทําหน้าที่ตรวจสอบ
ทางการเงิน พบว่า ประเทศฝรั่งเศสมีองค์กรตรวจเงินแผน่ ดินที่มีลกั ษณะเดน่ กวา่ อีก 3 ประเทศ กลา่ วคือ
จดั องค์กรในรูปแบบของศาลบญั ชี และมีศาลบญั ชีภมู ิภาคเป็ นองค์กรท่ีทําหน้าท่ีในการตรวจสอบทาง
การเงินและบัญชีขององค์กรปกครองส่วนท้ องถ่ินซึ่งจะช่วยให้ การตรวจสอบทางการเงินต่อองค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่ินเป็ นไปได้อยา่ งทวั่ ถงึ มากขนึ ้

สําหรับมาตรการในการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตของแต่ละประเทศมีทงั ้ เหมือนและ
แตกต่างกัน สําหรับในกรณีการจัดซือ้ จัดจ้างนัน้ มาตรการท่ีน่าจะนํามาปรับใช้กับประเทศไทย คือ
การกําหนดให้แจ้งคู่สัญญาให้ทราบถึงมาตรฐานจริยธรรมระหว่างคู่สัญญาในการจัดซือ้ จัดจ้าง
การจดั ทําเอกสารว่าด้วยคําถามคําตอบในเร่ืองสญั ญาจดั ซือ้ จดั จ้าง เพ่ือความโปร่งใสในทกุ ระบวนการ
ดําเนินการ นอกจากนีอ้ งค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรมีมาตรการในการป้ องกนั การรับสินบน และการ
รับผลประโยชน์ โดยการจดั ทํานโยบายเก่ียวกบั การรับทรัพย์สินและรับผลประโยชน์ ทงั้ นีใ้ นสภาวการณ์
ของสงั คมไทย เป็ นระบบที่มีการตอบแทนสินนํา้ ใจ หากผู้ได้รับทรัพย์สินและผู้รับผลประโยชน์นําของ
ดงั กลา่ วเหลา่ นนั้ มาใช้เพ่ือประโยชน์ของทางราชการ จงึ ควรมีการจดทะเบียนทรัพย์สินที่จะต้องเปิ ดเผย
ต่อสาธารณชนทราบ นอกจากนีก้ ารหมุนเวียนบุคลากรท่ีทําหน้าท่ีจัดซือ้ จัดจ้างเพื่อป้ องกันการเอือ้
ประโยชน์ก็เป็ นประเด็นที่ควรให้นํา้ หนักด้วยเช่นกัน ส่วนระบบการตรวจสอบภายในนัน้ จะมีความ
คล้ายคลึงกัน แต่กรณีของประเทศออสเตรเลียนัน้ จะมีการกําหนดถึงองค์ประกอบในการตรวจสอบ
ภายในขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นที่มีกระบวนการตงั้ แตก่ ารจดั ทําแผนงานการตรวจสอบ การจดั ทํา
รายงาน การจดั ทําอาํ นาจขอบเขตหน้าที่ รวมถงึ มีประมวลจริยธรรมทางวิชาชีพเพื่อเป็ นมาตรฐานในการ
ประกอบวิชาชีพให้กับผู้ตรวจสอบบัญชี โดยกระบวนการทัง้ หมดนีจ้ ะอยู่ภายใต้ความดูแลของ
คณะกรรมการการตรวจสอบที่ได้รับการแตง่ ตงั้ ขนึ ้ โดยเฉพาะ

(ญ)

 

สว่ นมาตรการการแก้ไขในประเดน็ การบริหารงานบคุ คลนนั ้ กรณีศกึ ษาจากตา่ งประเทศ สะท้อน
ออกมาในเรื่องจริยธรรมของเจ้าหน้าท่ี บคุ ลากรของรัฐและองค์กรเอง ซง่ึ มาตรการดงั กลา่ วคือ เรื่องการ
กําหนดจริยธรรมในวิชาชีพ เพ่ือให้เจ้าหน้าที่ของรัฐทราบเก่ียวกับกฎระเบียบพืน้ ฐานและจริยธรรมใน
วิชาชีพ เพื่อควบคุมความประพฤติและการปฏิบัติงานในวิชาชีพ และมีการวางกฎเกณฑ์ในวิชาชีพ
ราชการ นอกจากนนั้ ยงั มีกฎหมายเก่ียวกบั จรรยาบรรณในวิชาชีพอื่น ๆ โดยมาตรการที่สามารถนํามา
การปรับใช้กบั ประเทศไทยนนั ้ คือ คา่ นิยมในเร่ืองคณุ ธรรม จริยธรรมในระดบั ปัจเจกบคุ คล รวมทงั้ กระต้นุ
จิตสํานึกของประชาชนตงั้ แต่ระดบั เด็กและเยาวชน ซ่ึงพบว่า ในปัจจบุ นั ได้มีองค์กรหลายองค์กรของ
ประเทศไทย เช่น สํานักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน ที่มีหน้าที่จัดทําประมวลจริยธรรมของนักการเมือง
เจ้าหน้าท่ีของรัฐ ว่าควรประกอบไปด้วยจริยธรรมด้านใด นอกจากนีย้ งั มีกรุงเทพมหานคร ร่วมกบั ศนู ย์
สาธารณประโยชน์และประชาสงั คม สถาบนั บณั ฑิตพฒั นบริหารศาสตร์ (นิด้า) และองค์กรเพื่อความ
โปร่งใสในประเทศไทย จดั ทําหลกั สตู ร “โตไปไม่โกง” เพื่อสอนนกั เรียนระดบั อนบุ าลถึงประถม 3 ใน
โรงเรียนสงั กดั กรุงเทพมหานคร เพือ่ เป็ นการปลกู ฝังคา่ นิยมและจิตสํานกึ ท่ีดีงาม ยดึ มนั่ ความซื่อสตั ย์และ
ตอ่ ต้านการทจุ ริตคอรัปชนั่ โดยเนือ้ หามงุ่ เน้นการสอนให้เดก็ ยดึ มนั่ ในค่านิยม 5 ประการ ประกอบด้วย
ความซ่ือสตั ย์สจุ ริต การมีจิตสาธารณะ ความเป็ นธรรมทางสงั คม กระทําอย่างรับผิดชอบ และเป็ นอยู่
อยา่ งพอเพยี ง

ประเด็นสดุ ท้าย คือ มาตรการการป้ องกันการทุจริตในภาพรวมนัน้ กรณีในต่างประเทศ เช่น
กฎหมายของประเทศฝร่ังเศสมีการกําหนดบทลงโทษท่ีรุนแรง และมีการสร้างกฎเกณฑ์ในการป้ องกัน
การทจุ ริต มีการวางกฎระเบียบที่เข้มงวด กรณีที่มีการฝ่ าฝื นจะมีการลงโทษทางวินยั ซึ่งมีการยกระดบั
ความเข้มข้นและความรุนแรงของการลงโทษ ตงั้ แตก่ ารตกั เตือนไปจนถงึ การไลอ่ อก เป็ นต้น

วัตถุประสงค์ท่ี 3 เพื่อแสวงหาความรู้เก่ียวกบั สภาพปัญหา สาเหตขุ องการทจุ ริต ตลอดจนรูปแบบ
ประเภท และความถี่ของการทจุ ริตท่ีเกิดขนึ ้ ในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินของประเทศไทยแต่ละรูปแบบ
ซง่ึ ครอบคลมุ เฉพาะองค์การบริหารสว่ นจงั หวดั เทศบาล และองค์การบริหารสว่ นตาํ บล

การนําเสนอผลการศกึ ษาตามวตั ถปุ ระสงค์ข้างต้น คณะผ้วู จิ ยั ได้นําเสนอข้อมลู ทส่ี าํ คญั 2 สว่ น
ได้แก่ ข้อมลู จากสํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ซึ่งเป็ น
ข้อมลู ทงั้ ในเชิงปริมาณและเชิงคณุ ภาพ และข้อมลู ที่ได้จากการสํารวจภาคสนามโดยการสมั ภาษณ์เชิงลกึ
การจัดเวทีสมั มนาระดมความคิดเห็นและการศึกษาเอกสารซ่ึงเป็ นข้อมูลเชิงคุณภาพ โดยข้อมูลเชิง

(ฎ)

 

ปริมาณจากสํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาติ (ป.ป.ช.) นนั้ สะท้อนให้
เห็นความถี่ของการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย รวมทัง้ ประเภทขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่ินท่ีถูกกล่าวหา สถานภาพของผู้ถูกกล่าวหา และลกั ษณะของการทุจริตในองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น ส่วนข้อมลู เชิงคณุ ภาพจากสํานักงานคณะกรรมการป้ องกันและปราบปรามการ
ทจุ ริตแหง่ ชาติ (ป.ป.ช.) ชีใ้ ห้เห็นถงึ พฤติกรรมการทจุ ริต ตลอดจนกระบวนการในการทจุ ริต และการชีม้ ลู
ความผิดตามกฎหมายเมื่อมีหลกั ฐานชัดเจนเก่ียวกับการกระทําการทุจริตขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่ินในประเทศไทย

สําหรับข้อมูลที่ได้จากการสํารวจภาคสนามเป็ นข้อมูลเชิงคุณภาพ ซึ่งได้ข้อมูลมาจากการ
สมั ภาษณ์ การจดั เวทีประชมุ ระดมความคิดเห็น รวมทงั้ การศกึ ษาเอกสาร โดยในสว่ นของการสมั ภาษณ์
มงุ่ ไปท่ีพืน้ ท่ซี ง่ึ เป็ นกลมุ่ เป้ าหมายจํานวน 20 พืน้ ที่ และกลมุ่ เป้ าหมายซงึ่ เป็ นบคุ ลากรของหน่วยงานตา่ ง ๆ
ที่ดาํ เนินงานสมั พนั ธ์เก่ียวข้องกบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน ได้แก่ สาํ นกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และ
ปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาติ (ป.ป.ช.) , สาํ นกั งานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) , ผ้ตู รวจการ
แผ่นดิน , กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น , สํานักงานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจังหวัด , สมาคม
องค์การบริหารส่วนตําบลแห่งประเทศไทย , สมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย รวมทัง้
นกั วชิ าการ ผ้ทู รงคณุ วฒุ ิ ดงั รายละเอียดตอ่ ไปนี ้

3.1 ความถ่ขี องการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ

ในระหว่างปี พ.ศ. 2547-2552 สํานักงานคณะกรรมการป้ องกันและปราบปรามการทุจริต
แหง่ ชาติ (ป.ป.ช.) ได้ชีม้ ลู การทจุ ริตที่เกิดขนึ ้ ในองค์การบริหารสว่ นจงั หวดั เทศบาล และองค์การบริหาร
สว่ นตําบล ในกิจกรรม 4 ด้าน คือ การจดั ซือ้ จดั จ้าง การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงานบคุ คล
และการออกใบอนญุ าต จํานวนทงั ้ สิน้ 61 คดี โดยองค์การบริหารสว่ นตําบลเป็ นหน่วยงานท่ีถกู ร้องเรียน
และถูกชีม้ ูลความผิดมากที่สุด ขณะเดียวกันการจัดซือ้ จัดจ้างและการจัดทําโครงสร้ างพืน้ ฐานเป็ น
กิจกรรมที่พบวา่ มีการกระทําการทจุ ริตมากที่สดุ สาํ หรับสถานภาพบคุ คลของผ้ถู กู ร้องเรียนและผ้ถู กู ชีม้ ลู
ความผิดนนั้ พบว่าผ้บู ริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถ่ินเป็ นกลมุ่ ท่ีถกู ร้องเรียนวา่ ได้กระทําการทจุ ริต
มากที่สุด แต่เม่ือมีการชีม้ ูลความผิดเกิดขึน้ กลับพบว่าเจ้าพนักงานผู้ปฏิบัติงานเป็ นกลุ่มท่ีถูกชีม้ ูล
ความผิดมากท่ีสดุ นอกจากนีแ้ ล้วการกระทําการทจุ ริตยงั กระจกุ ตวั อย่ใู นภาคตะวนั ออกเฉียงเหนือมาก
ที่สดุ อย่างไรก็ตามเป็ นที่น่าสงั เกตว่าเม่ือพิจารณาในเชิงพืน้ ท่ีจะพบว่าในบางพืน้ ที่ เช่น สามจังหวดั

(ฏ)

 

ชายแดนภาคใต้ เป็ นต้น เป็ นพืน้ ท่ีที่ไม่พบการถกู ชีม้ ลู ความผิดในกรณีการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ น
ท้องถ่ินเลย

3.2 รูปแบบและสาเหตุของการทุจริต

3.2.1 การทุจริตในการจัดซือ้ จดั จ้างและการจัดทาํ โครงสร้างพนื้ ฐาน
การดําเนินการในการจัดซือ้ จัดจ้างและการจัดทําโครงสร้ างพืน้ ฐานขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่ินจะต้องดําเนินการตามหลกั เกณฑ์ วิธีการ ขนั้ ตอนท่ีระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพสั ดุ
ของหน่วยการบริหารราชการสว่ นท้องถ่ิน พ.ศ. 2535 (แก้ไขเพ่ิมเติมถงึ ฉบบั ที่ 9 พ.ศ. 2553) ได้กําหนดไว้
จากการศกึ ษาทางคณะผ้วู จิ ยั พบรูปแบบและสาเหตขุ องการทจุ ริต ดงั ตอ่ ไปนี ้

1) รูปแบบการทุจริตในการจดั ซือ้ จัดจ้างและการจดั ทาํ โครงสร้างพนื้ ฐาน 
จากการศกึ ษาวิจยั พบวา่ การทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน
เป็ นเร่ืองที่เกิดการทจุ ริตมากที่สดุ  พบการทจุ ริตในทกุ ขนั ้ ตอนและมีหลายวิธีการ ซ่ึงจากการศึกษาของ
คณะผ้วู จิ ยั พบรูปแบบการทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน ดงั นี ้ คือ
• ขออนมุ ตั ิใช้เงนิ สะสมทถ่ี กู ต้องตามระเบียบ แตม่ ีความไมเ่ หมาะสมในการนํามาใช้
• การสร้างหลกั ฐานเท็จในสว่ นของการจดั หาบริษัท ห้างร้านมาประมลู ทําให้ต้องซือ้
สนิ ค้าในราคาที่แพงกวา่ ปกติ
• การตกลงกบั เจ้าของทรัพย์สนิ เพอื่ ซือ้ ขายในราคาท่ีสงู กวา่ ความเป็นจริง รวมทงั ้ การ
ตงั้ คณะกรรมการที่เป็นพรรคพวกตนเองมาเป็ นผ้พู ิจารณา
• การตรวจรับสง่ิ ของท่ีไมค่ รบถ้วนตามสญั ญา
• ปลอมเอกสารการเบิกจ่ายเงิน โดยทําการเบิกจ่ายมากกว่าวงเงินที่ได้รับอนุมตั ิ
และใช้เอกสารปลอมประกอบการเบิกจา่ ย รวมทงั้ ไมม่ ีสงิ่ ของปรากฏตามที่ขอเบิกจา่ ย
• การยกั ยอกเงินโดยปลอมลายมือชื่อผ้เู บิกจ่ายในเช็ค หลงั จากนนั้ ก็เบิกเงินเอามา
เป็ นของตนเอง
• การกําหนดเงื่อนไขในการประกวดราคาซง่ึ เป็ นการสร้างภาระให้แก่ผ้เู ข้าร่วมในการ
ประกวดราคาเกินควร
• การปกปิ ดข่าวสารการประมูลการซือ้ การจ้าง เช่น การไม่ติดประกาศหรือติด
ประกาศไมค่ รบถ้วนตามระเบยี บฯ , การสง่ เอกสารเทจ็ และ/หรือไมค่ รบถ้วนไปให้ผ้ปู ระกอบการ เป็ นต้น

(ฐ)

 

• การใช้ดลุ ยพินิจของคณะกรรมการในการคดั เลอื ก กลา่ วคือ มเี จตนาทจุ ริตไมเ่ ลอื ก
ผ้ทู ี่เสนอราคามาอย่างถกู ต้องและต่ําสดุ โดยไม่มีเหตผุ ล จงใจตดั สิทธิผ้ปู ระกอบการออกจากการเสนอ
ราคาด้วยเหตผุ ลท่ีไมส่ มเหตสุ มผล

• ผ้บู ริหารหรือข้าราชการประจําสงั่ เจ้าหน้าท่ีให้นําเอาส่ิงของมาจากห้างร้ านก่อน
แล้วคอ่ ยสง่ ใบสงั่ ซือ้ ตามไปทีหลงั

• ผ้บู ริหารจดั หาห้างร้านในการซือ้ พสั ดดุ ้วยวิธีการตกลงราคา
• การให้อํานาจผ้บู ริหารในการใช้ดลุ พินิจเลอื กผ้ปู ระกอบการโดยวิธีพิเศษ ดงั นนั้ จึง
มีการเลอื กห้างร้านที่ให้ผลประโยชน์กบั ตนเองมากท่ีสดุ และ/หรือเป็ นพวกพ้องกนั
• การตรวจรับพสั ดไุ มต่ รงตามสเป็ กที่กําหนดหรือไมไ่ ปตรวจรับพสั ดุ แตล่ งนามวา่ ได้
ตรวจรับแล้ว
• การสมยอมราคาในกระบวนการ e-Auction โดยผ้ปู ระกอบการด้วยกนั เองและ/
หรือผ้ปู ระกอบการกบั ผ้บู ริหารท้องถิ่น โดยมีบริษัทกลางเป็ นสอ่ื กลาง
• การขม่ ขไู่ มใ่ ห้เข้าแขง่ ขนั ในการประมลู
• การบรรจโุ ครงการท่ีไม่ได้มีความจําเป็ นมาก เพียงแต่มีธงวา่ จะใช้เงินงบประมาณ
และการใช้แตล่ ะครัง้ ก็จะมีประโยชน์เข้ามาเกี่ยวข้อง
2) สาเหตขุ องการทุจริตในการจัดซอื้ จัดจ้างและการจัดทาํ โครงสร้างพนื้ ฐาน
จากรูปแบบของการทุจริตดงั กล่าวทางคณะผ้วู ิจยั ได้นํามาวิเคราะห์ถึงสาเหตขุ องการ
ทจุ ริตในการจดั ซอื ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพนื ้ ฐานซง่ึ พบสภาพปัญหาที่นําไปสกู่ ารทจุ ริตดงั นี ้

(1) กฎหมายท่ีใช้ในการดําเนินการจัดซือ้ จัดจ้าง  จากการศกึ ษาพบว่า
ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพสั ดฯุ  มีช่องว่างบางประการท่ีก่อให้เกิดโอกาสที่ผู้ปฏิบตั ิตาม
ระเบียบสามารถอาศยั ช่องว่างดงั กลา่ วในการกระทําการอนั เป็ นการทจุ ริตได้นนั้ ได้ สําหรับช่องวา่ งของ
ระเบยี บท่ีกอ่ ให้เกิดการทจุ ริตนนั ้ แบง่ ได้เป็นสองกรณีคอื   

(1.1) กรณีท่ีระเบียบไม่ได้ให้อํานาจในการใช้ดลุ พินิจแก่เจ้าหน้าท่ีโดยตรงแต่
เจ้าหน้าท่ีได้อาศยั ช่องว่างในการบิดเบือนระเบียบเพื่อที่จะดําเนินการตามความต้องการของตนเองได้
ได้แก่ กรณีของการลดวงเงินในการจดั ซอื ้ จดั จ้างเพ่อื ให้วิธีการจดั ซือ้ จดั จ้างเปลย่ี นแปลงไป

(1.2) การที่ระเบียบได้ให้อํานาจแก่เจ้าหน้าท่ีในการใช้ดลุ พนิ ิจในการเลอื กท่ีจะ
กระทําการอยา่ งใดอยา่ งหนง่ึ แล้วเจ้าหน้าที่ได้ใช้ดลุ พินิจไปในทางท่ีเอือ้ ประโยชน์ให้แก่ตนเองเพือ่ กระทํา

(ฑ)

 

การอนั เป็ นการทจุ ริต ได้แก่ การใช้ดลุ พินิจในการเลือกผ้ปู ระกอบการท่ีมีความสมั พนั ธ์หรือให้ประโยชน์
กับตนในการเข้ามาเป็ นคู่สญั ญาในกรณีของการใช้การซือ้ หรือการจ้างโดยวิธีตกลงราคา หรือการใช้
ดลุ พินิจในการยกเลกิ การสอบราคาหรือประกวดราคา เป็ นต้น

(2) การกาํ หนดราคากลาง  เกิดขนึ ้ จากการกําหนดราคากลางที่ไมส่ อดคล้อง
กบั ความเป็ นจริงโดยมีลกั ษณะเป็ นการกําหนดราคากลางให้สงู เกินจริงเพื่อแสวงหาประโยชน์จากสว่ น
ตา่ งจากราคากลางที่กําหนดกบั ราคาตามความเป็ นจริง ซงึ่ ปัญหาดงั กลา่ วสว่ นหนง่ึ เกิดจากชอ่ งว่างของ
มาตรฐานราคากลางท่ีกําหนดโดยพาณิชย์จังหวัดที่ไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็ นจริงของแต่ละ
ท้องถ่ินทําให้มีการใช้ช่องวา่ งดงั กลา่ วในการแสวงหาประโยชน์

(3) การแลกเปล่ยี นผลประโยชน์ แบง่ ความสมั พนั ธ์ออกเป็ น 3 กรณี คือ
(3.1)การแลกเปล่ียนผลประโยชน์ระหว่างผู้ประกอบการด้วยกันเอง กรณี
ดังกล่าวพบการทุจริตในรูปแบบของการสมยอมในการเสนอราคาหรือฮัว้ ประมูล ซ่ึงถึงแม้ว่าจะมี
พระราชบญั ญตั ิวา่ ด้วยความผิดเกี่ยวกบั การเสนอราคาตอ่ หน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2542 มาบงั คบั ใช้กบั
การกระทําความผิดอนั เป็ นการสมยอมราคา และระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพสั ดฯุ จะได้
กําหนดถงึ มาตรการในการป้ องกนั การมีผลประโยชน์ร่วมกนั ของผ้เู สนอราคาแตล่ ะรายเพ่อื ป้ องกนั การฮวั้
ประมลู และวางมาตรการในการป้ องกนั กระทําการอนั เป็ นการขดั ขวางการแข่งขนั ราคาอยา่ งเป็ นธรรมไว้
แต่กลบั พบว่ามีการดําเนินการกบั ผ้เู สนอราคาหรือผ้เู สนองานในกรณีที่มีผลประโยชน์ร่วมกนั หรือมีการ
ฮัว้ ประมลู เกิดขึน้ น้อยมาก เนื่องจากการบังคบั ใช้กฎหมายดังกล่าวยังหย่อนยานเพราะข้อจํากัดทาง
พยานหลกั ฐานที่จะนํามาใช้พิสจู น์ความผิด อิทธิพลของนกั การเมือง และความกงั วลด้านความปลอดภยั
และความเจริญก้าวหน้าของเจ้าหน้าท่ี
(3.2)การแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ระหว่างผ้ปู ระกอบการกบั บคุ ลากรในองค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่ินหรือประชาชนที่เข้ามามีสว่ นร่วม ซง่ึ การกระทําลกั ษณะดงั กลา่ วได้กลายเป็ นธรรมเนียม
ปฏิบตั ทิ ี่เป็นอนั รู้กนั ในวงการผ้ปู ระกอบกิจการรับเหมากอ่ สร้างท่ีจะต้องแบง่ เปอร์เซน็ ต์ของรายได้ที่ตนจะ
ได้รับส่วนหน่ึงให้กับบุคคลกรในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นอกจากนีใ้ นกรณีท่ีประชาชนได้รับการ
คดั เลือกให้เป็ นกรรมการในการตรวจรับงานผ้ปู ระกอบการก็จะมีการให้เงินแก่ประชาชนที่เข้าร่วมด้วย
เพื่อให้งานของตนผ่านการตรวจรับและในบางกรณีประชาชนที่เข้ามาเป็ นกรรมการก็จะเรียกเงินจาก
ผ้ปู ระกอบการเสยี เอง
(3.3)การแลกเปลย่ี นผลประโยชน์ระหวา่ งนกั การเมอื งระดบั ชาติ องค์กรเจ้าหน้าที่
จากราชการส่วนกลางและผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยผู้บริหารท้องถิ่นจะทําการแบ่ง

(ฒ)

 

ผลประโยชน์ที่ได้รับจากงบประมาณท่ีได้มาจากเงินอดุ หนุนเฉพาะกิจมาให้แก่นกั การเมืองในระดบั ชาติ
หรือ ข้าราชการจากส่วนกลางท่ีมีอํานาจในการกํากับดูแล เพื่อตอบแทนในการนํางบประมาณดงั กล่าว
มายังท้องถ่ินของตน รวมถึงการให้เพ่ือสร้ างและรักษาความสมั พันธ์กับนักการเมืองหรือข้าราชการผู้มี
อํานาจการกํากบั ดแู ลตน

(4) ปัจจัยทางด้านการเมือง ปัจจยั ทางการเมืองท่ีส่งผลให้เกิดการทจุ ริต
ได้แก่ การเลือกตงั้ ของนกั การเมืองที่ต้องใช้เงินจํานวนมากในการซือ้ เสียงทําให้เมื่อได้รับตําแหน่งแล้วก็
ต้องมีค่าใช้จ่ายอปุ ถัมภ์แก่ชาวบ้านในพืน้ ท่ี ซ่ึงทําให้นกั การเมืองต้องทําการถอนทนุ คืนโดยการทําการ
ทุจริต นอกจากนีย้ ังมีปัจจัยทางด้านความสัมพันธ์ที่เกือ้ หนุนกันระหว่างนักการเมืองท้องถิ่นกับ
นักการเมืองในระดับชาติ รวมถึงอิทธิพลของนักการเมืองซึ่งอํานาจของนักการเมืองนีเ้ กี่ยวโยงไปถึง
อาํ นาจในการบริหารงานบคุ คลของผ้บู ริหารท้องถ่ินทีม่ ีตอ่ เจ้าหน้าทท่ี ้องถิ่นอยา่ งมากด้วย

(5) การขาดความโปร่งใสในการดาํ เนินการจัดซือ้ จัดจ้าง จากการศกึ ษา
พบวา่ มาตรการในการสร้างความโปร่งใสในการดําเนินการจดั ซือ้ จดั จ้างขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
ดงั กล่าวยงั ขาดประสิทธิภาพเท่าท่ีควร เนื่องจากประชาชนที่เข้าร่วมเป็ นกรรมการในการจดั ซือ้ จัดจ้าง
ขาดความรู้ในเร่ืองท่ีตนเข้าเป็ นกรรมการ และ ในท้องถ่ินขนาดใหญ่ประชาชนมกั ไม่ให้ความร่วมมือใน
การเข้าร่วม องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นบางแห่งมีจํานวนเจ้าหน้าท่ีไม่เพียงพอ ทําให้ขาดการหมนุ เวียน
บคุ ลากรท่ีทําหน้าท่ีในการเป็นกรรมการชดุ ตา่ ง ๆ ทําให้มีโอกาสเกิดการทจุ ริตได้งา่ ยขนึ ้

(6) สภาพปัญหาการทุจริตท่ีเกิดจากการขาดกลไกการตรวจสอบท่ีมี
ประสิทธิภาพ จากการศกึ ษาพบว่าระบบการตรวจสอบองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินไม่มีประสิทธิภาพ
ทัง้ นีม้ ีสาเหตจุ ากระบบการตรวจสอบภายในขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ได้ถกู ให้ความสําคัญ
เทา่ ที่ควร สว่ นกลไกการตรวจสอบโดยสภาท้องถิ่นทม่ี ีหน้าที่ในการตรวจสอบการทํางานของฝ่ ายบริหารก็
ไม่สามารถนํามาใช้ตรวจสอบได้เน่ืองจากสมาชิกสภาส่วนใหญ่กลายเป็ นพวกเดียวกบั ผ้บู ริหารท้องถิ่น
นอกจากนีก้ ลไกการตรวจสอบจากองค์กรภายนอกองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินก็ไม่สามารถทําการ
ตรวจสอบได้อยา่ งทว่ั ถงึ กําลงั คนไม่เพียงพอท่ีจะสามารถทําการตรวจสอบได้ทกุ ที่ อีกทงั ้ หากพบวา่ มีการ
ทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้าง กระบวนการในการปราบปรามผ้กู ระทําผิดก็ขาดประสิทธิภาพเน่ืองจากการ
ดําเนินการทัง้ ในชัน้ การสอบสวนและชัน้ พิจารณาคดีเป็ นไปอย่างล่าช้า มีข้อจํากัดในการแสวงหา
พยานหลกั ฐาน และเจ้าหน้าที่ไมก่ ล้าดําเนินการกบั ผ้กู ระทําการทจุ ริต สําหรับบทบาทภาคประชาชนนนั้
แม้ว่าจะมีประชาชนให้ความสนใจเข้าร่วมเป็ นกรรมการในการจัดซือ้ จัดจ้างแต่ในทางปฏิบัติพบว่า
ประชาชนทไ่ี ด้รับเลอื กมาร่วมดาํ เนินการสว่ นหนงึ่ เป็ นการจดั ตงั้ ขนึ ้ โดยอาศยั ความสมั พนั ธ์โดยสว่ นตวั ของ

(ณ)

 

นักการเมืองท้องถ่ิน อีกทัง้ ประชาชนท่ีเข้าร่วมก็ขาดความรู้ความเข้าใจในเรื่องของระเบียบพัสดุ หรือ
กฎหมายท่ีเกี่ยวข้องจงึ ทําให้การตรวจสอบโดยภาคประชาชนจงึ ยงั ไมไ่ ด้ผลดีเทา่ ใดนกั

3.2.2 การทุจริตในการบริหารงานบุคคล
การบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเป็ นไปตามพระราชบัญญัติระเบียบ
บริหารงานบคุ คลสว่ นท้องถ่ิน พ.ศ. 2542ซงึ่ ถกู ร่างขนึ ้ ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั ร
ไทย พ.ศ. 2540 มีหลกั การสําคญั ในการจดั ตงั ้ องค์กรในการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นออกเป็ น 3
ระดบั ได้แก่ คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบคุ คลสว่ นท้องถ่ิน (ก.ถ.) องค์กรบริหารงานบคุ คล
ส่วนท้องถ่ินในระดบั ชาติ และองค์กรบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นระดับจังหวัด โดยคณะกรรมการ
มาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถ่ิน (ก.ถ.) มีอํานาจหน้ าท่ีสําคัญในการกํากับดูแลการ
บริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการกําหนดมาตรฐานในการดําเนินการด้านการ
บริหารงานบคุ คล แตไ่ มม่ ีอํานาจในการแตง่ ตงั้ หรือถอดถอนพนกั งานสว่ นท้องถ่ิน สว่ นองค์กรบริหารงาน
บุคคลส่วนท้องถ่ินในระดบั ชาติมีอํานาจหน้าท่ีเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นที่มีอย่ทู ว่ั ประเทศในแต่ละรูปแบบโดยการกําหนดมาตรฐานทวั่ ไปเกี่ยวกบั การบริหารงานบคุ คล
สําหรับองค์กรบริหารงานบคุ คลส่วนท้องถ่ินระดบั จงั หวดั มีอํานาจหน้าท่ีในการกําหนดหลกั เกณฑ์และ
ดาํ เนินการเกี่ยวกบั การบริหารงานบคุ คลในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินตามแตล่ ะประเภทในจงั หวดั ของตน
นอกจากนีพ้ ระราชบญั ญตั ิระเบียบบริหารงานบคุ คลสว่ นท้องถิ่น พ.ศ. 2542 กําหนดให้อํานาจ
แกห่ วั หน้าฝ่ ายบริหารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นในการออกคําสง่ั เก่ียวกบั การบรรจแุ ละแตง่ ตงั้ การ
ย้าย การโอน การรับโอน การเลอ่ื นระดบั การเลอ่ื นขนั ้ เงินเดอื น การสอบสวน การลงโทษทางวินยั การให้
ออกจากราชการ การอทุ ธรณ์ และการร้องทกุ ข์ หรือการอ่ืนใดท่ีเก่ียวกบั การบริหารงานบคุ คล แตท่ งั้ นี ้
การกระทําดงั กล่าวจะต้องอยู่ภายใต้หลกั เกณฑ์ที่คณะกรรมการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นระดับ
จงั หวดั ตามแตล่ ะประเภทขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินได้กําหนดไว้ด้วย แต่หากเป็ นกรณีของการออก
คําสง่ั แต่งตงั ้ และการให้ข้าราชการหรือพนกั งานท้องถิ่นพ้นจากตําแหน่งต้องได้รับความเห็นชอบจาก
คณะกรรมการกลางที่ทําหน้าท่ีในการบริหารงานบคุ คลสว่ นท้องถ่ินระดบั จงั หวดั ก่อน

1) รูปแบบการทุจริตในการบริหารงานบุคคล
ผลการศกึ ษาพบรูปแบบการทจุ ริตในการบริหารงานบคุ คล ดงั นี ้
• การเรียกหรือยอมรับเงินของผ้มู ีอํานาจในการบรรจุ แตง่ ตงั้ โยกย้าย พนกั งานหรือ
ข้าราชการท้องถ่ิน

(ด)

 

• การเปิ ดกรอบอตั รากําลงั ในกรณีของลกู จ้างตามภารกิจท่ีมากเกินความจําเป็ นเพื่อ
แสวงหาประโยชน์จากอตั รากําลงั ท่ีเพม่ิ ขนึ ้

• การเรียกรับสว่ นแบง่ จากเงินโบนสั จากผ้ใู ต้บงั คบั บญั ชาโดยผ้บู ริหารท้องถ่ิน
• การอนมุ ตั ใิ ช้เงินสะสมเพื่อจา่ ยโบนสั
• การใช้ช่องว่างของกฎหมายเพ่ือเพ่ิมเงินโบนัสให้แก่ข้าราชการ พนักงาน ลกู จ้าง
ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น
2) สาเหตขุ องการทุจริตในการบริหารงานบุคคล
จากการวิเคราะห์ถงึ สภาพปัญหาและสาเหตขุ องการทจุ ริตในการบริหารงานบคุ คลของ
องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น คณะผ้วู ิจยั ได้สรุปถงึ สภาพปัญหาที่นําไปสกู่ ารทจุ ริตดงั นี ้

(1) กฎหมายในการบริหารงานบุคคล จากการศกึ ษาพบว่ากฎหมายที่ใช้ใน
การบริหารงานบคุ คลมีข้อบกพร่องที่ทําให้เกิดการทจุ ริตผ่านการกระบวนการในการบริหารงานบุคคล
ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นดงั นี ้

(1.1) กฎหมายให้อํานาจในการบริหารงานบุคคลแก่ผู้บริหารขององค์กร
ปกครองสว่ นท้องถิ่นมีมากเกินไป โดยมาตรา 15 มาตรา 23 และมาตรา 25 ของพระราชบญั ญตั ิระเบียบ
บริหารงานบคุ คลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ได้กําหนดให้อํานาจในการออกคําสง่ั เก่ียวกบั การบรรจุ แต่งตงั้
การย้าย การโอนการรับโอน การเลอ่ื นระดบั การเลอื่ นขนึ ้ เงนิ เดอื น การสอบสวน การลงโทษทางวินยั การ
ให้ออกจากราชการ การอทุ ธรณ์และการร้องทกุ ข์เป็ นของผ้บู ริหารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นทงั้ สิน้
ทําให้ผ้บู ริหารใช้อาํ นาจดงั กลา่ วในการเรียกรับเงินหรือผลประโยชน์จากบคุ ลากรในท้องถิ่น

(1.2) ปัญหาในเชิงองค์กรบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
เนื่องจากองค์กรที่ทําหน้าที่ในการบริหารงานบคุ คลขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินมีจํานวนมากเกินไป
โดยมีด้วยกันถึง 3 ระดบั ได้แก่ คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (ก.ถ.)
คณะกรรมการข้าราชการ/พนกั งานสว่ นท้องถิ่น (ก.กลาง) และ คณะกรรมการข้าราชการ/พนกั งานสว่ น
ท้องถ่ินจงั หวดั (ก.จงั หวดั ) ทําให้เกิดความสบั สนในการใช้อํานาจของคณะกรรมการแต่ละระดบั อีกทงั้
ยังทําให้การบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขาดความคล่องตัว และการมีองค์กร
บริหารงานบคุ คลในระดบั จงั หวดั ที่มีอํานาจในการให้ความเห็นชอบกบั การใช้อํานาจของผ้บู ริหารด้วย
แล้วก็ยิ่งทําให้มีโอกาสเกิดการทจุ ริตขึน้ ในองค์กรที่มีอํานาจในการบริหารงานบคุ คลภายในจงั หวดั ขึน้ อีก
ทางหนงึ่

(ต)

 

(2) การแลกเปล่ียนผลประโยชน์ ปัญหานีเ้ กิดขึน้ เน่ืองจากอํานาจในการ
บริ หารงานบุคคลของผ้ ูบริ หารท้ องถิ่นมีมากประกอบกับความต้ องการของพนักงานหรื อข้ าราชการ
ท้องถ่ินที่ต้องการได้รับประโยชน์จากการใช้อํานาจของผู้บริหารท้องถ่ิน ทําให้เกิดความสมั พันธ์ใน
ลกั ษณะที่เป็ นการแลกเปล่ียนผลประโยชน์กนั ระหว่างผ้ใู ห้กบั ผ้รู ับ ในรูปแบบของการเสนอเงินให้แก่ผ้มู ี
อํานาจในการบริหารงานบคุ คลหรือผ้มู ีอํานาจในการบริหารงานบคุ คลเรียกรับเงินจากบคุ คลที่ต้องการ
ตําแหน่งหรือผลประโยชน์จากอํานาจในการบริหารงานบคุ คลของตน เพ่ือปฏิบตั ิหน้าที่ในทางท่ีเป็ นการ
ให้คุณหรือละเว้นการปฏิบตั ิหน้าที่ในทางที่เป็ นการให้โทษ ทัง้ นีส้ าเหตุที่ทําให้ต้องมีการแลกเปล่ียน
ผลประโยชน์กันส่วนใหญ่มักเกิดขึน้ จากความต้องการให้ได้เข้าทํางานหรืออยากได้/เปลี่ยนแปลง
ตําแหน่งซง่ึ จะเกิดขนึ ้ ในกรณีของการบรรจุ แต่งตงั้ เลื่อนขนั้ เล่อื นเงินเดือน สว่ นในกรณีของการโอนย้าย
นนั้ เกิดจากความต้องการเปล่ียนสถานท่ีทํางาน เชน่ ย้ายตามครอบครัว หรือย้ายกลบั ภมู ิลําเนา เป็ นต้น
สําหรับในสว่ นของการให้เงินโบนสั นนั้ เกิดจากการท่ีเจ้าหน้าท่ีต้องการได้รับรายได้เพ่ิมจากเงินเดือนโดย
ปกติของตนในขณะผ้ ูบริ หารก็ต้ องการผลประโยชน์ในรู ปของส่วนแบ่งจากเงินโบนัสของเจ้ าหน้ าที่อนั
เนื่องมาจากผู้บริหารท้องถิ่นไม่มีสิทธิในการได้รับเงินโบนัส ซึ่งลกั ษณะความสมั พนั ธ์ที่แต่ละฝ่ ายต่าง
ต้องการประโยชน์จากอีกฝ่ ายหนงึ่ นนั้ ทําให้เม่ือมีการทจุ ริตก็จะเอาผิดได้ยากเน่ืองจากความสมั พนั ธ์ของ
ผ้ใู ห้และผ้รู ับมีลกั ษณะเป็ นการได้ผลประโยชน์ร่วมกนั

3.3.3 การทุจริตในการออกใบอนุญาต
การออกใบอนญุ าตเป็ นการออกคําสงั่ ทางปกครองที่องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นมีอํานาจตาม
กฎหมายซง่ึ กฎหมายที่ให้อํานาจในการออกใบอนญุ าตแก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นนนั้ มีอยหู่ ลายฉบบั
ด้วยกนั โดยองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินแต่ละประเภทและแตล่ ะพืน้ ที่ จะมีโอกาสในการใช้อํานาจตาม
กฎหมายแต่ละฉบบั ที่แตกต่างกันไปขึน้ อยู่กบั ลกั ษณะของพืน้ ท่ีท่ีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนนั้ ตงั้ อยู่
โดยการออกใบอนุญาตขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินท่ีสําคัญ ได้แก่ การออกใบอนุญาตตาม
พระราชบญั ญตั ิควบคมุ อาคาร พ.ศ.2522 พระราชบญั ญตั ิการสาธารณสขุ พ.ศ. 2535 พระราชบญั ญตั ิ
รักษาความสะอาดและความเป็ นระเบยี บเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2535 พระราชบญั ญตั คิ วบคมุ การ
ฆ่าและจําหน่ายเนือ้ สัตว์ พ.ศ.2535 ฯลฯ แต่จากการศึกษาพบว่า การออกใบอนุญาตตาม
พระราชบญั ญตั คิ วบคมุ อาคาร พ.ศ. 2522 เป็ นเรื่องท่ีมีโอกาสทําการทจุ ริตได้มากท่ีสดุ

(ถ)

 

1) รูปแบบการทุจริตในการออกใบอนุญาต
• เจ้าหน้าท่ีขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินเรียกรับเงินจากผ้มู าติดตอ่ ขอใบอนญุ าต
เพอ่ื ท่ีจะออกใบอนญุ าต หรือตอ่ ใบอนญุ าตให้ 
• ประชาชนหรือผ้ปู ระกอบการให้สินบนแก่เจ้าหน้าที่เพื่อท่ีจะขอใบอนญุ าต หรือต่อ
ใบอนญุ าตได้ในเวลาอนั รวดเร็ว 
• การนําช่ือผ้อู ่นื มาลงนามวา่ เป็ นผ้เู ขียนแบบทงั้ ๆ ท่ีตนเองเป็ นผ้เู ขียนแบบเอง 
• การออกใบอาญาบตั รหมไู มค่ รบ (กรณีโรงฆ่าสตั ว์) ทําให้ท้องถ่ินเสยี ผลประโยชน์
2) สาเหตขุ องการทุจริตในการออกใบอนุญาต

(1) ปัญหาทางด้านกฎหมาย จากการศึกษาพบว่าการทุจริตจะเกิดขึน้ เม่ือ
เจ้าหน้าที่ผ้มู ีอํานาจในการออกใบอนญุ าตสว่ นหนง่ึ ไม่นําหลกั การตามพระราชบญั ญตั ิวิธีปฏิบตั ิราชการ
ทางปกครอง พ.ศ. 2539 โดยเฉพาะการท่ีไม่นําเร่ืองผ้มู ีส่วนได้ส่วนเสียตามมาตรา 13 มาใช้กบั การ
ดําเนินการในการออกใบอนุญาตของตน เช่น การท่ีเจ้าหน้าที่ช่างที่มีอํานาจในการพิจารณาออก
ใบอนญุ าตก่อสร้างอาคารรับจ้างเขียนแบบกอ่ สร้างจากเอกชนผ้ปู ระสงค์จะขอใบอนญุ าต เป็นต้น

(2) การแลกเปล่ียนผลประโยชน์ ผ้ขู อใบอนญุ าตและเจ้าหน้าที่ท่ีเก่ียวข้อง
กบั การพิจารณาและอนมุ ตั คิ ําขออนญุ าตมีการแลกเปลยี่ นผลประโยชน์กนั  โดยผ้ขู อใบอนญุ าตจะเสนอ
หรือให้เงินหรือผลประโยชน์แก่เจ้าหน้าท่ี เน่ืองจากต้องการได้รับความสะดวกรวดเร็วในการขออนญุ าต 
หรื อในกรณี ที่คําขออนุญาตของตนไม่เข้ าเง่ือนไขตามกฎหมายก็อาจให้ ผลประโยชน์ เพื่อจูงใจให้
เจ้าหน้าที่ละเลยข้อบกพร่องนนั ้ ไป ซงึ่ ในกรณีของการขออนญุ าตเพ่ือให้ได้มีการก่อสร้างหรือดําเนินการ
ตามโครงการขนาดใหญ่ของเอกชนท่ีมกั ต้องมีคา่ ใช้จา่ ยจากดอกเบีย้ มากขึน้ ตามระยะเวลา ก็ย่ิงทําให้ผู้
ขอใบอนุญาตพยายามหาช่องทางที่จะทําให้ ตนได้ ใบอนุญาตรวดเร็ วท่ีสุดโดยการท่ีให้ ประโยชน์แก่
เจ้าหน้าท่ีผ้มู ีอํานาจ

(3) ระบบในการบริหารจัดการภายใน ความลา่ ช้าของกระบวนการ ในการ
พิจารณาท่ีต้องอาศยั กฎเกณฑ์การพิจารณาที่ซบั ซ้อน ทําให้ผู้ขอใบอนุญาตไม่ต้องการท่ีจะรอคอยให้
กระบวนการในการพจิ ารณาเป็ นไปตามกระบวนการปกติ ทงั้ นีป้ ัญหาดงั กลา่ วมกั เกิดขนึ ้ จากการที่องค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่ินมีการจดั โครงสร้างการทํางานที่ซํา้ ซ้อนและต้องผา่ นกระบวนการหลายขนั้ ตอน เช่น
ในกรณีของการพจิ ารณาคาํ ขออนญุ าตอาจต้องผา่ นการพจิ ารณาจากเจ้าหน้าที่หลายฝ่ ายโดยสง่ ผ่านกนั
ไปทีละขนั้ ตอนทําให้การพิจารณาเป็ นไปได้อย่างลา่ ช้า และติดตามกระบวนการในการพิจารณาวา่ เรื่อง

(ท)

 

ยงั คงค้างอย่ทู ่ีเจ้าหน้าท่ีท่านใด นอกจากนีอ้ งค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบางพืน้ ท่ีก็มีจํานวนบคุ ลากรไม่
เพียงพอกบั ปริมาณงาน ซึ่งก็เป็ นอีกสาเหตหุ น่ึงท่ีทําให้การบริหารจดั การเป็ นไปอย่างล่าช้าจนส่งผลให้
เอกชนผู้ขออนุญาตต้องทําการติดต่อกับเจ้าหน้าที่ด้วยช่องทางพิเศษที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมายเพื่อให้
ได้รับใบอนญุ าตเร็วขนึ ้

วัตถุประสงค์ท่ี 4 เพ่อื นําข้อมลู ท่ีได้จากการศกึ ษามาทําการวิเคราะห์ถงึ สภาพปัญหา สาเหตกุ ารทจุ ริต
รูปแบบการทจุ ริตและแนวทางในการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินของไทยและ
ของต่างประเทศอนั นํามาสกู่ ารแสวงหามาตรการในการป้ องกนั ที่เหมาะสมและเสนอแนะแนวทางในการ
แก้ไขปัญหาการทจุ ริตที่เกิดขนึ ้ ในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินรูปแบบทว่ั ไปของประเทศไทย

จากสภาพปัญหาของการทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้าง การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงาน
บคุ คล และการออกใบอนญุ าตขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินในประเทศไทย ประกอบกบั บทเรียนจาก
การศกึ ษาในต่างประเทศ คณะผ้วู ิจยั ได้จดั ทํามาตรการในการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตดงั กลา่ ว โดยแบ่ง
การนําเสนอออกเป็ นมาตรการในการป้ องกันการทุจริตในการจัดซือ้ จัดจ้างและการจัดทําโครงสร้ าง
พืน้ ฐาน มาตรการในการป้ องกนั การทจุ ริตในการบริหารงานบคุ คล มาตรการในการป้ องกนั การทจุ ริตใน
การออกใบอนญุ าต และมาตรการในการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในภาพรวม ดงั ตอ่ ไปนี ้

4.1 มาตรการในการป้ องกนั การทุจริตในการจดั ซอื้ จัดจ้างและการจดั ทาํ โครงสร้างพนื้ ฐาน

4.1.1 การป้ องกันการทุจริตในการจัดซือ้ จดั จ้างโดยวธิ ีตกลงราคา
เสนอให้มีการเพิ่มวงเงินในการจดั ซือ้ จดั จ้างโดยวิธีตกลงราคาจาก 100,000 บาท เป็ น 200,000
บาท เพือ่ เป็นการแก้ไขปัญหาการแบง่ ซือ้ แบง่ จ้างในกรณีของการจดั ซือ้ จดั จ้างที่มีวงเงินไมม่ ากซงึ่ จะช่วย
ทําให้การแบง่ ซอื ้ แบง่ จ้างของผ้ปู ฏิบตั งิ านทต่ี ้องการให้เกิดความรวดเร็วในการบริหารราชการลดลง

4.1.2 การป้ องกันผู้บริหารและเจ้าหน้าท่มี ีส่วนได้เสยี กับการดาํ เนินการจัดซอื้ จดั จ้าง
1) เสนอให้มีการนําเอาหลกั ผ้มู ีสว่ นได้เสียตามมาตรา 13 และ มาตรา 16 ของ พ.ร.บ.

วธิ ีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาปรับใช้เป็ นเกณฑ์ในการคดั เลอื กผ้มู ีคณุ สมบตั ใิ นการเข้าทํา
การขายหรือรับจ้างกบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินก่อนที่จะมีการดําเนินการจดั ซือ้ จดั จ้างเพื่อป้ องกนั การ
ใช้ดลุ พินิจตามอําเภอใจในการเลือกผู้ขายหรือผ้รู ับจ้างที่มีความสมั พนั ธ์ใกล้ชิดกบั ตนมาเป็ นค่สู ญั ญา
หรือแสวงหาผลประโยชน์จากโอกาสเหลา่ นนั้

(ธ)

 

2) เสนอให้มีการแก้ไขระเบยี บกระทรวงมหาดไทยวา่ ด้วยการพสั ดฯุ โดยบญั ญตั ิให้มีการ
นําหลกั ผ้มู ีสว่ นได้เสยี ระหวา่ งผ้บู ริหารและเจ้าหน้าท่ีขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินท่ีมีสว่ นเก่ียวข้องกบั
การดําเนินการจดั ซือ้ จดั จ้างในครัง้ นนั้ กบั เอกชนผ้เู ข้าร่วมการเสนอราคาหรือเสนองานมาเป็ นเกณฑ์ใน
การตรวจสอบคณุ สมบตั ขิ องผ้เู ข้าร่วมการเสนอราคา และควรมีกําหนดถึงลกั ษณะของความสมั พนั ธ์เป็ น
การเป็ นผ้มู ีสว่ นได้เสยี เอาไว้ในระเบยี บพสั ดฯุ ไว้อยา่ งชดั เจนด้วย

4.1.3 การสร้างความโปร่งใสในการดาํ เนินการจัดซอื้ จดั จ้าง
1) เสนอให้มีการกําหนดให้นําประชาชนมาเป็ นกรรมการในการจดั ซือ้ จดั จ้างโดยเฉพาะ

ในขัน้ ตอนของการตรวจรับงาน แต่ทัง้ นีม้ ีจะต้องมีการกําหนดคุณสมบตั ิของประชาชนผู้เข้าร่วมเป็ น
กรรมการในชดุ ตา่ ง ๆ โดยกําหนดวฒุ ิการศกึ ษา หรือ อาชีพของผ้เู ข้าร่วม

2) จดั ให้มีการขนึ ้ ทะเบียนรายช่ือของบคุ คลท่ีมีคณุ สมบตั ิที่เหมาะสมในการเข้าร่วมเป็ น
กรรมการไว้เพอ่ื ให้ได้ประชาชนท่ีมีความรู้ ความชํานาญเกี่ยวกบั โครงการท่ีตนเข้าร่วมเป็ นกรรมการอย่าง
แท้จริง

3) ให้มีการจดั ทํา ”คมู่ ือประชาชน” ซง่ึ บอกแนวทางหรือวิธีการในการมีสว่ นร่วมในเร่ืองท่ี
ประชาชนเข้ามามีบทบาทอันเป็ นการให้ความรู้ถึงแนวทางหรือวิธีการในการทําหน้าท่ีเป็ นกรรมการแก่
ประชาชนผ้เู ข้ามามีสว่ นร่วมเพอ่ื ให้ประชาชนสามารถใช้เป็ นคมู่ ือในการมสี ว่ นร่วมของตนได้อยา่ งถกู วิธี

4) ให้มีการหมนุ เวียนเจ้าหน้าท่ีที่เข้ามาทําหน้าที่เป็ นกรรมการในการจดั ซือ้ จดั จ้างชดุ
ตา่ ง ๆ เพอื่ ป้ องกนั ไมใ่ ห้เจ้าหน้าท่ีขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินมีความใกล้ชิดสนิทสนมกบั ผ้ขู ายหรือผู้
รับจ้างที่เข้าร่วมในการซือ้ หรือการจ้างมากเกินไป ทัง้ นีห้ ากในกรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินใดมี
บคุ ลากรไม่เพียงพอองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินสามารถแก้ปัญหาโดยการขอความร่วมมือจากองค์กร
ปกครองสว่ นท้องถิ่นข้างเคียงในการยืมตวั บคุ ลากรขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินข้างเคียงมาร่วมเป็ น
กรรมการ ตามที่กฎหมายจดั จงั้ องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นได้เปิ ดชอ่ งให้สามารถกระทําได้

4.1.4 การแก้ปัญหาการกาํ หนดราคากลาง
เสนอให้มีองค์กรในรูปแบบคณะกรรมการในระดบั อําเภอหรือระดบั จงั หวัดที่ทําหน้าท่ีในการ
กําหนดราคามาตรฐานของราคาวสั ดหุ รือสงิ่ ก่อสร้างไว้เพื่อให้มีความเหมาะสมกบั สภาพของแตล่ ะพืน้ ท่ี
และให้ครอบคลมุ รายการท่ีกรมการค้าภายในหรือสํานกั งานพาณิชย์จงั หวดั ไม่ได้กําหนดไว้และให้มีการ
เผยแพร่ราคากลางที่ได้มีการกําหนดไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินแต่ละแห่งอย่างรวดเร็วเพ่ือให้
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถนํามาตรฐานหรือราคากลางดังกล่าวนําไปใช้เป็ นเกณฑ์ในการ

(น)

 

กําหนดราคากลางให้ตรงตามความเป็ นจริงมากที่สดุ อนั จะเป็ นการป้ องกันไม่ให้องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นกําหนดราคากลางสงู เกินจริงอนั อาจนํามาซง่ึ ปัญหาในการทจุ ริตได้อีกทางหนง่ึ

4.1.5 การป้ องกันการแลกเปล่ียนผลประโยชน์ระหว่างผู้ประกอบการด้วยกันเองและ
ระหว่างผู้ประกอบการกบั บุคลากรในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ

เสนอให้มีการให้ความสาํ คญั กบั การเสริมสร้างจริยธรรมในการประกอบธรุ กิจของผ้ปู ระกอบการ
ในการเข้าเป็ นคสู่ ญั ญากบั ภาครัฐโดยให้มีการจดั ทํามาตรฐานจริยธรรมระหวา่ งคสู่ ญั ญาในการจดั ซือ้ จดั
จ้างโดยกําหนดถึงกฎเกณฑ์เก่ียวกบั จริยธรรมหรือจรรยาบรรณของคสู่ ญั ญาวา่ จะต้องกระทําการหรือไม่
ควรกระทําการอย่างไร และมีการแจ้งมาตรฐานทางจริยธรรมดงั กลา่ วแก่ผ้เู ข้าร่วมการซือ้ หรือการจ้างให้
ได้ทราบก่อนเร่ิมกระบวนการจดั ซอื ้ จดั จ้าง

4.1.6 การป้ องกนั การทุจริตในขัน้ ตอนของการเบกิ จ่ายเงนิ
ในกรณีของปัญหาการทจุ ริตในขนั้ ตอนของการเบิกจ่ายเงินนีท้ างคณะผ้วู ิจยั ขอเสนอมาตรการ
ในการป้ องกนั และแก้ไขปัญหา ดงั นี ้คอื

1) เสนอให้มีการปรับเปลย่ี นระบบการจา่ ยเงินขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นจากที่ใช้การ
จา่ ยโดยเช็คมาเป็ นระบบการโอนเงินผา่ นบญั ชีธนาคารแทนเพอื่ ลดการตดิ ตอ่ ระหวา่ งเจ้าหน้าที่และผ้รู ับเงิน
นอกจากนีค้ วรมีการกําหนดระยะเวลาในการจ่ายเงินให้มีความชัดเจนมากขึน้ เพื่อท่ีผู้รับเงินจะได้ทราบ
กําหนดระยะเวลาในการรับเงินของตนได้อย่างแน่นอนอนั จะเป็ นการช่วยลดการประวิงเวลาจากเจ้าหน้าท่ี
ได้อกี ทางหนงึ่

2) เสนอให้มีการนําระบบการเบิกจ่ายและตรวจสอบการจ่ายเงินขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นของประเทศฝรั่งเศสมาปรับใช้ โดยให้มีการให้หวั หน้าส่วนการคลงั เป็ นผู้ถือบญั ชีการเบิก
จ่ายเงินซึ่งต้องถูกตรวจสอบการเบิกจ่ายเงินจากบัญชีนัน้ โดย สตง. หรือองค์กรอื่นท่ีมีหน้าท่ีในการ
ตรวจสอบเพอ่ื เป็ นการป้ องกนั ไมใ่ ห้มีการทจุ ริตในการเบกิ จา่ ยเงนิ เกิดขนึ ้

4.2 มาตรการในการป้ องกนั การทุจริตในการบริหารงานบุคคล

คณะผ้วู จิ ยั ได้มีข้อเสนอแนะในการป้ องกนั การทจุ ริตในการบริหารงานบคุ คลขององค์กรปกครอง
สว่ นท้องถิ่น ดงั นี ้

(บ)

 

4.2.1 การลดอาํ นาจการบริหารงานบุคคลของผู้บริหารท้องถ่นิ
เสนอให้มีการแบง่ อาํ นาจบริหารงานบคุ คลภายในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินออกเป็ นสองระดบั
กลา่ วคือ ให้ผ้บู ริหารท้องถ่ินมีอํานาจในการบริหารงานบคุ คลในระดบั ปลดั ท้องถ่ิน รองปลดั ท้องถ่ิน และ
หวั หน้าหน่วยงานตา่ ง ๆ นอกเหนือจากนนั้ ให้เป็ นอํานาจในการบริหารงานบคุ คลของปลดั ท้องถ่ิน

4.2.2 การปรับปรุงโครงสร้างและอาํ นาจหน้าท่ขี ององค์กรบริหารงานบุคคลของท้องถ่นิ
1) ให้มีการจดั ตงั้ "องค์กรกลาง" ขนึ ้ เพ่อื ทําหน้าท่ีในการกําหนดทิศทาง นโยบาย ในการ

บริหารและพัฒนาทรัพยากรบุคคล ทัง้ ในภาพรวมขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินและขององค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่ินแตล่ ะประเภท

2) จดั โครงสร้างขององค์กรบริหารงานบคุ คลของท้องถ่ินในระดบั จงั หวดั ให้เหลือเพียง
องค์กรเดยี วจากเดมิ ทแ่ี ยกออกเป็น 3 องค์กรตามประเภทขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน

3) ให้ "องค์กรกลาง"เป็ นผู้จัดให้มีการสอบแข่งขันบรรจุแต่งตงั้ บุคคลเป็ นข้าราชการ
ท้องถิ่นแล้วทําการขึน้ บญั ชีผ้ทู ่ีสอบแข่งขนั ได้ไว้ แล้วให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบรรจุแต่งตงั ้ บคุ คล
จากบญั ชีดงั กลา่ วแทนการให้องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินจดั สอบเอง ทงั้ นีย้ กเว้นองค์กรปกครองสว่ น
ท้องถิ่นขนาดใหญ่ ได้แก่ องค์การบริหารสว่ นจงั หวดั และเทศบาลนครให้สามารถจดั การสอบได้เอง

4.2.3 การปรับปรุงกฎหมายท่ีใช้ในการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ
เสนอให้มีการแก้ไขกฎหมายบริหารงานบคุ คลขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นโดยบญั ญตั ิถึงการ
บรรจุ แต่งตงั้ การย้าย การโอนการรับโอน การเล่ือนระดบั การเลื่อนขนั้ เงินเดือน การสอบสวน การลงโทษ
ทางวินยั การให้ออกจากราชการ การอทุ ธรณ์และการร้องทกุ ข์ ในกฎหมายที่ใช้ในการบริหารงานบคุ คลของ
องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นอยา่ งชดั เจน แทนการกําหนดเป็ นมาตรฐานในการบริหารงานบคุ คลอยา่ งเช่นใน
ปัจจบุ นั

4.3 มาตรการในการป้ องกนั การทุจริตในการออกใบอนุญาต

4.3.1 การประชาสมั พนั ธ์ถงึ หลกั เกณฑ์และขัน้ ตอนในการดาํ เนินการออกใบอนุญาตแก่
ประชาชนทราบ

เสนอให้มีการประกาศหลกั เกณฑ์ในการพิจารณาคาํ ขออนญุ าตและระยะเวลาในการพจิ ารณาคาํ
ขอให้ประชาชนทราบอยา่ งชดั เจน เพอื่ ให้ประชาชนทราบถงึ สทิ ธิของตน

(ป)

 

4.3.2 การปรับปรุงรูปแบบหรือขัน้ ตอนการดําเนินของหน่วยงานและเจ้าหน้าท่ีให้มี
ความคล่องตวั มากขึน้

1) ในกรณีของการขอใบอนญุ าตที่ต้องผา่ นพิจารณาโดยเจ้าหน้าที่จากหลายฝ่ าย เสนอ
ให้มีการลดขนั้ ตอนในการพิจารณาคําขออนญุ าตเพ่ือให้ระยะเวลาในการพิจารณาคําขอลดน้อยลงโดย
จากเดิมท่ีเจ้าหน้าท่ีท่ีเก่ียวข้องในการพิจารณาคําขออนญุ าตจะพิจารณาคําขอแยกกนั ตามแต่ละฝ่ ายให้
เปลี่ยนรูปแบบโดยการให้เจ้าหน้าที่ที่เก่ียวข้องมาประชมุ เพ่อื พิจารณาคําขออนญุ าตร่วมกนั ในคราวเดียวซง่ึ
จะทําให้มีการพจิ ารณาคาํ ขออนญุ าตได้เสร็จภายในการประชมุ ครัง้ เดียว

2) ในกรณีการขออนญุ าตก่อสร้างอาคารท่ีต้องมีการได้รับการอนมุ ตั ิแบบแปลนจาก
เจ้าหน้าที่ซึ่งในขนั้ ตอนดงั กล่าวเป็ นการเปิ ดโอกาสให้เกิดการทจุ ริตในการเรียกรับเงินจากเจ้าหน้าท่ีได้
ทางคณะผ้ ูวิจัยจึงขอเสนอให้ องค์ กรปกครองส่วนท้ องถิ่นมีการออกแบบแปลนสําเร็ จรู ปให้ มีความ
หลากหลายเพ่ือให้บริการแก่ประชาชนได้เลือกซง่ึ มาตรการดงั กลา่ วจะช่วยลดขนั้ ตอนในการตรวจแบบ
แปลนของเจ้าหน้าท่ีลงและจะช่วยลดโอกาสในการทจุ ริตในการเรียกรับเงินหรือแสวงหาประโยชน์จาก
การดําเนินการตรวจแบบแปลนของเจ้าหน้าท่ีลดลงด้วย

4.3.3 การให้ความรู้ในเร่ืองการออกคําส่ังทางปกครองตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการ
ทางปกครอง พ.ศ. 2539

เสนอให้มีการให้ความรู้ในเรื่องการออกคําสงั่ ทางปกครองตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบตั ิราชการทาง
ปกครอง พ.ศ. 2539 และให้นําเนือ้ หาของ พ.ร.บ. วิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ไปเป็ นสว่ น
หนึ่งของข้อสอบแข่งขนั รับบคุ ลากรรวมถึงใช้เป็ นเกณฑ์ในการประเมินผลการปฏิบตั ิการของเจ้าหน้าท่ี
ด้วยเพราะการใช้มาตรการในการฝึ กอบรมอาจไม่เพียงพอ เน่ืองการจากศึกษาพบว่าเจ้าหน้าที่ของ
องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นยงั ขาดความรู้ในเร่ือง พ.ร.บ. วิธีปฏบิ ตั ริ าชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซงึ่ ทํา
ให้ละเลยหลกั เกณฑ์หรือขัน้ ตอนในการออกใบอนุญาตตามที่กฎหมายกําหนดและอาจส่งผลให้เกิด
ปัญหาการทจุ ริต รวมถงึ ทําให้ประชาชนไมไ่ ด้การค้มุ ครองสทิ ธิตามกฎหมาย

4.3.4 การป้ องกนั การทุจริตในกรณีท่มี ีการจดั เกบ็ รายได้
ในกรณีที่มีการเก็บรายได้ต่างๆ องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นให้ข้าราชการหรือพนกั งานท้องถ่ิน
เป็ นผู้มีหน้าที่จัดเก็บรายได้โดยตรง แต่ในกรณีท่ีองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินใดขาดแคลนกําลงั คนก็
สามารถให้ลกู จ้างขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินสามารถจดั เก็บรายได้ได้ แต่จะต้องมีการติดตามดแู ล
อยา่ งใกล้ชิดและให้มีการกําหนดให้ผ้ทู ําหน้าท่ีจดั เก็บรายได้วางเงินประกนั เอาไว้กอ่ นเข้าทํางาน

(ผ)

 

4.4 มาตรการในการป้ องกนั และปราบปรามการทุจริตในภาพรวม

นอกจากข้อเสนอที่เป็ นมาตรการในการป้ องกันการทุจริตในการจัดซือ้ จัดจ้าง การจัดทํา
โครงสร้ างพืน้ ฐาน การบริหารงานบุคคล และการออกใบอนญุ าตที่ได้กล่าวมาแล้ว ทางคณะผู้วิจยั ได้
เสนอมาตรการท่ีควรนํามาใช้ในการเสริมสร้ างกลไกในการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่ินในภาพรวมที่ควรต้องนําไปดําเนินการควบคกู่ บั มาตรการเฉพาะด้านตอ่ ไป ดงั นี ้

4.4.1 การเสริมสร้ างความรู้ความเข้าใจเก่ียวกับกฎหมาย กฎ ระเบียบต่าง ๆ ท่ี
เก่ียวข้องกบั การดาํ เนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ

เสนอให้องค์กรผ้มู ีอํานาจในการกํากบั ดแู ล รวมถึงองค์กรที่มีอํานาจในการตรวจสอบต้องมีการ
จดั การอบรมให้ความรู้ในกฎ หรือระเบียบแก่ตวั เจ้าหน้าที่ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินอยา่ งสมํ่าเสมอ
ทงั้ นีค้ วรเน้นการให้ความรู้เกี่ยวกับหลกั เกณฑ์ในการปฏิบตั ิราชการตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบตั ิราชการทาง
ปกครอง พ.ศ. 2539 ควบค่กู ับการให้ความรู้ในกฎหมายเฉพาะท่ีใช้ดําเนินการในเร่ืองต่าง ๆ โดยเฉพาะ
ด้วยและเสนอให้มีการสอบความรู้ในเรื่องวิธีปฏิบัติราชการตาม พ.ร.บ. ดังกล่าวด้วยเพราะการใช้
มาตรการในการฝึกอบรมอาจไมเ่ พียงพอ และนอกจากการให้ความรู้ในกฎหมายที่ใช้ในการดําเนินการของ
เจ้าหน้าที่แล้วคณะผ้วู ิจยั เสนอให้มีการให้ความรู้ในเร่ืองความรับผิดชอบตามอํานาจหน้าท่ีของเจ้าหน้าท่ี
ในแต่ละตําแหน่งและเปิ ดเผยความรับผิดที่เกิดขึน้ จากการทุจริตเพ่ือให้เป็ นตวั อย่างแก่สงั คมซ่ึงจะเป็ น
มาตรการในการป้ องปรามให้ผ้ทู จ่ี ะกระทําการทจุ ริตได้ยบั ยงั้ ชงั่ ใจในการกระทําของตน

นอกจากนีใ้ นสว่ นขององค์กรที่มีอํานาจในการตรวจสอบหรือกํากบั ดแู ลเองต้องมีการสร้างความ
เข้าใจถงึ แนวทางในการกํากบั ดแู ลหรือตรวจสอบร่วมกนั ทงั้ ในระหวา่ งตา่ งองค์กรอนั ได้แก่ สตง. และกรม
ส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น หรือระหว่างองค์กรเก่ียวกนั อันได้แก่ คณะผู้ตรวจของสตง.และของกรม
สง่ เสริมฯ ในแตล่ ะชดุ เพอ่ื ให้การตรวจสอบเป็ นไปตามมาตรฐานเดียวกนั

4.4.2 การนําเอาหลักผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหรือการเป็ นผู้มีผลประโยชน์ขัดกนั มาใช้ในการ
ดาํ เนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ

เสนอให้มีการกําหนดโทษทางอาญาแกส่ มาชิกสภาท้องถ่ิน ผ้บู ริหารท้องถิ่น รองผ้บู ริหารท้องถ่ิน
เลขานุการผู้บริหารท้องถ่ิน และที่ปรึกษาผู้บริหารท้องถ่ิน ท่ีฝ่ าฝื นหลักผู้มีส่วนได้เสีย โดยแก้ไขใน
กฎหมายจดั ตงั้ องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น หรือแก้ไขประกาศคณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการ
ทจุ ริตแห่งชาติ เร่ืองกําหนดตําแหน่งเจ้าหน้าท่ีของรัฐที่ต้องห้ามมิให้ดําเนินกิจการตามความในมาตรา

(ฝ)

 

100 แห่งพระราชบญั ญตั ิประกอบรัฐธรรมนญู วา่ ด้วยการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542
โดยให้ครอบคลมุ ถงึ ผ้ดู ํารงตาํ แหนง่ ที่สาํ คญั ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินด้วย   

4.4.3 การแก้ไขปัญหาการขาดประสทิ ธิภาพในการตรวจสอบการดาํ เนินการขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่นิ

จากการศึกษาพบว่าระบบกลไกการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นก็ยังไม่สามารถ
ป้ องกันหรือแก้ไขปัญหาการทุจริตที่เกิดขึน้ ได้ อนั มีสาเหตุหลกั อนั เนื่องมาจากการตรวจสอบองค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่ินยงั ไมส่ ามารถทําได้คลอบคลมุ อยา่ งเพยี งพอ อีกทงั้ บางกรณียงั พบวา่ ปัญหาการขาด
ประสิทธิภาพของการตรวจสอบมาจากปัจจยั ทางด้านคณุ สมบตั ิของผ้ตู รวจสอบด้วย เช่น บุคคลผู้ทํา
หน้าท่ีในการตรวจสอบขาดความรู้ ขาดความน่าเช่ือถือ เป็ นต้น ดงั นัน้ เพ่ือให้การตรวจสอบการ
ดําเนินการทางด้านการจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐานขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นมี
ประสทิ ธิภาพมากขนึ ้ ทางคณะผ้วู ิจยั จงึ มีข้อเสนอดงั นี ้คือ
    1) การสร้างและปรับปรุงกลไกในการตรวจสอบในส่วนการบริหารราชการส่วน
ท้องถ่นิ โดยเฉพาะ โดยมีข้อเสนอดงั ตอ่ ไปนี ้

(1) สร้างกลไกในการตรวจสอบองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นให้มากขนึ ้ โดยเสนอให้
มีคณะกรรมการตรวจสอบเฉพาะกิจ (หรืออาจเรียกวา่ สภาตรวจสอบ) โดยให้องค์กรดงั กลา่ วได้รับการ
จดั ตงั้ ขึน้ ตามกฎหมายเพ่ือทําหน้าที่ตรวจสอบการบริหารงานและกิจการสาธารณะขององค์กรปกครอง
ท้องถิ่นเป็ นรายแผนงานหรือโครงการเม่ือมีผ้รู ้องเรียน หรือหน่วยงานอื่น ๆ รวมถึงองค์กรปกครองสว่ น
ท้องถ่ินนนั ้ เองร้องขอหรือเมื่อคณะกรรมการเห็นสมควร

(2) ปรับปรุงหน่วยงานตรวจสอบภายในขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินที่ขาด
ประสิทธิภาพในการทําหน้าที่ตรวจสอบโดยการแก้ไขระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการตรวจสอบ
ภายในขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2545 โดยให้มีการกําหนดคุณสมบตั ิของผู้ทําหน้าท่ี
ตรวจสอบภายใน ในเร่ืองวยั วุฒิ วุฒิการศึกษา และประสบการณ์ในการทํางาน มาเป็ นเกณฑ์ในการ
คดั เลอื กบคุ ลากรท่ีจะมาทําหน้าท่ีดงั กลา่ วด้วย

2) การปรับปรุงบทบาทของสาํ นักงานการตรวจเงนิ แผ่นดนิ
(1) เสนอให้สํานกั งานการตรวจเงินแผ่นดินนําช่องทางในการตรวจสอบตาม

มาตรา 51 ของพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรัฐธรรมนญู วา่ ด้วยการตรวจเงินแผน่ ดนิ พ.ศ. 2542 ที่เปิ ดชอ่ งให้
สาํ นกั งานการตรวจเงินแผน่ ดินสามารถวา่ จ้างท่ีปรึกษา ผ้เู ชี่ยวชาญหรือสํานกั งานเอกชนมาทําหน้าที่ใน
การตรวจสอบการรับจา่ ย การเก็บรักษา และการใช้จ่ายเงินและทรัพย์สินอื่นของหน่วยรับตรวจ หรือที่อยู่

(พ)

 

ในความรับผิดชอบของหนว่ ยรับตรวจแทนสาํ นกั งานการตรวจเงินแผน่ ดินมาใช้เพื่อให้สามารถตรวจสอบ
การดําเนินการขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินให้ได้มากยิ่งขนึ ้

(2) เสนอให้สํานกั งานการตรวจเงินแผ่นดินทําการประสานงานกบั องค์กรท่ีทํา
หน้าท่ีในการกํากบั ดแู ลท้องถ่ินเพอื่ แสวงหาแนวทางในการตรวจสอบให้เป็ นไปในทิศทางเดียวกนั

3) การแก้ไขปัญหาความล่าช้าในการดาํ เนินการปราบปรามการทุจริต เสนอให้
ป.ป.ช. สร้างเครือข่ายประชาชนในการตรวจสอบการดําเนินการขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินโดยเปิ ด
โอกาสให้ประชาชนเข้าร่วมในการตรวจสอบการทจุ ริตในการดําเนินการขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น
เพื่อเป็ นการป้ องปรามมิให้ผ้ทู ี่จะกระทําการอนั เป็ นการทจุ ริตกระทําความผิดได้โดยง่าย โดยเสนอให้มี
โครงการสายลบั ป.ป.ช. โดยการให้ประชาชนที่สนใจทําการขึน้ ทะเบียนเพื่อเป็ นสายลบั เอาไว้ และหาก
พบวา่ มีทจุ ริตเกิดขนึ ้ ก็จะหน้าท่ีเป็นผ้รู ายงานตอ่ ป.ป.ช. โดยตรง
    4) การเสริมสร้างบทบาทของภาคประชาชนในการตรวจสอบองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถ่นิ

(1) เสนอให้มีการให้ความรู้แก่ประชาชนและชมุ ชนในท้องถ่ินโดยการจดั อบรม
ในเรื่องกฎระเบยี บที่ท้องถ่ินใช้ดําเนินการเช่น ระเบียบพสั ดฯุ และสร้างความเข้าใจถงึ สทิ ธิตามกฎหมาย
ในการตรวจสอบและเข้าไปมีสว่ นร่วมของประชาชนในในท้องถ่ิน

(2) เสนอให้มีการจดั ทําคมู่ ือประชาชนมอบให้แก่ประชาชนทีเ่ ข้าไปมีสว่ นร่วมใน
การดําเนินการหรือการตรวจสอบการดําเนินการขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นเพื่อประชาชนทราบถึง
วิธีการในการทําหน้าท่ีของตนอย่างชดั เจนโดยค่มู ือประชาชนนนั้ จะต้องมีเนือ้ หาท่ีเข้าใจได้ง่าย และมี
ความเหมาะสมตามลกั ษณะของแตล่ ะพนื ้ ที่เพอื่ ให้การทําหน้าท่ีของประชาชนมีประสทิ ธิภาพมากขนึ ้

4.4.4 การลดจาํ นวนขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเพ่ือให้มีการตรวจสอบได้อย่าง
ท่วั ถงึ

เสนอให้มีการยุบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นท่ีอยู่ใกล้เคียงกันเข้าด้วยกันแล้วจัดตัง้ เป็ น
องค์กรเดียวในรูปแบบของ “องค์การบริหารส่วนอําเภอ” โดยหนึ่งอําเภอให้มีหน่ึงองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่ิน แต่ทัง้ นีก้ ารยุบรวมดังกล่าวต้องไม่เป็ นการลดงบประมาณและจํานวนบุคคลกรขององค์กร
ปกครองสว่ นท้องถิ่นที่เข้ารวมกนั ซงึ่ การยบุ รวมดงั กลา่ วจะสง่ ผลให้กลไกในการตรวจสอบองค์กรปกครอง
สว่ นท้องถ่ินสามารถทําการตรวจสอบได้อยา่ งมปี ระสทิ ธิภาพมากขนึ ้ ด้วย

(ฟ)

 

4.4.5 การป้ องกนั การรับสนิ บนและการมีผลประโยชน์
สงั คมของไทยมีวฒั นธรรมท่ีมีลกั ษณะเกือ้ หนนุ หรืออปุ ถมั ภ์ซึ่งกนั และกนั การจะแก้พฤติกรรม
ดงั กลา่ วอาจต้องใช้เวลานานหรือเป็ นไปได้ยาก ทางคณะผู้วิจยั จึงขอเสนอให้มีการกําหนดให้มีการจด
ทะเบยี นการรับทรัพย์สินและผลประโยชน์ที่องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินได้รับมาจากการดําเนินการตาม
อาํ นาจหน้าที่ของตน และให้มีการนําทะเบียนมาประกาศให้แกป่ ระชาชนได้รับทราบในทกุ ปี

4.4.6 การให้บาํ เหน็จความชอบ การกันเป็ นพยาน การลดโทษ และการให้ความคุ้มครอง
พยาน แก่ข้าราชการหรือพนักงานท้องถ่นิ ผู้ให้ข้อมูลหรือให้ถ้อยคาํ ในการดาํ เนินคดีกับผู้กระทาํ
การทุจริต

ถงึ แม้วา่ พระราชบญั ญตั ิประกอบรัฐธรรมนญู วา่ ด้วยการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ.
2542 และกฎ ก.พ.วา่ ด้วยหลกั เกณฑ์และวิธีการการให้บาํ เหน็จความชอบ การกนั เป็ นพยาน การลดโทษ
และการให้ความค้มุ ครองพยาน พ.ศ.2553 จะได้กลา่ วถึงมาตรการในการค้มุ ครองพยานและการให้ผล
ประโยชน์ตอบแทนแก่ผ้ทู ี่ร้ องเรียนหรือให้ข้อมลู ที่เป็ นประโยชน์ในการปราบปรามการทจุ ริตก็ตาม แต่
พบวา่ มีข้อจํากดั ในการบงั คบั ใช้มาตรการท่ีได้บญั ญตั ไิ ว้ในกฎหมาย

ทางคณะผ้วู ิจยั จึงขอเสนอให้มีการนําหลกั การของกฎ ก.พ. มาใช้กบั กรณีขององค์กรปกครอง
สว่ นท้องถิ่นในช่วงเวลาก่อนที่จะได้รับความค้มุ ครองตามกฎหมาย ป.ป.ช. ด้วยโดยในเร่ิมแรกให้มีการ
อ้างถึงมติคณะรัฐมนตรีท่ีเห็นชอบกับหลกั การดังกล่าว และในอนาคตให้มีการนําหลักการดังกล่าว
มาตราเป็ นกฎ หรือระเบยี บท่ีใช้กบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นโดยเฉพาะ

4.4.7 การจาํ กดั วาระในการดาํ รงตาํ แหน่งของผู้บริหารท้องถ่นิ
การไม่จํากดั วาระการดํารงตําแหน่งอย่างตอ่ เน่ืองของผ้บู ริหารท้องถ่ินก่อให้เกิดการผกู ขาดทาง
อํานาจและนกั การเมืองก็จะสร้างอิทธิพลให้แก่ตนเองก่อให้เกิดเป็ นระบบอปุ ถมั ภ์ภายในท้องถิ่นท่ียากแก่
การตรวจสอบ ดงั นนั้ จงึ มีโอกาสที่ทําให้เกิดการใช้อํานาจเกินขอบเขตตามที่กฎหมายกําหนดหรือการใช้
อํานาจไปในทางที่ผิดอนั ก่อให้เกิดปัญหาการทจุ ริตในท้องถ่ินขนึ ้ มาได้ง่ายด้วยเช่นกนั ทางคณะผ้วู ิจยั จงึ
เสนอให้มีการจํากดั วาระการดํารงตําแหน่งของผ้บู ริหารท้องถิ่นโดยให้สามารถดํารงตําแหนง่ ติดตอ่ กนั ได้
เพียง 2 วาระเท่านัน้ เนื่องจากในทางวิชาการแล้ว การดํารงตําแหน่งติดต่อกนั ยาวนานผ้บู ริหารหรือ
นักการเมืองท้องถิ่นก็จะมีการสั่งสมอํานาจ มีการสร้ างเครือข่ายในกลุ่มพวกพ้องของตน ซ่ึงสภาพ
ดงั กลา่ วก่อให้เกิดการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินได้งา่ ยยิ่งขนึ ้ ตามไปด้วย

สารบัญ

กติ ตกิ รรมประกาศ หน้า
บทคดั ย่อ (ก) – (ฟ)
บทสรุปสาํ หรับผู้บริหาร
สารบัญ

บทท่ี หน้า

1 บทนํา.............................................................................................................. 1

1.1 ความเป็ นมาและความสําคญั ของปัญหา .................................................. 1
1.2 วตั ถปุ ระสงค์ของการศกึ ษาวจิ ยั ................................................................ 7
1.3 ขอบเขตในการศกึ ษาวจิ ยั ........................................................................ 7

1.3.1 ขอบเขตพืน้ ท่ี........................................................................ 8
1.3.2 ขอบเขตเวลา ........................................................................ 10
1.3.3 ขอบเขตเนือ้ หา ..................................................................... 10
1.4 เค้าโครงรายงานการวิจยั ......................................................................... 11

2 กรอบแนวคดิ ทฤษฎี และวรรณกรรมท่เี ก่ียวข้อง........................................... 13

2.1 แนวคดิ เกี่ยวกบั การทจุ ริตคอร์รัปชนั่ ........................................................ 13
2.1.1 ความหมายของการทจุ ริตคอร์รัปชนั่ ........................................ 13 
2.1.2 ลกั ษณะพฤตกิ รรมและสภาพปัญหาของการทจุ ริตคอร์รัปชน่ั .... 19 
2.1.3 สาเหตขุ องการทจุ ริตคอร์รัปชนั่ .............................................. 25 
2.1.4 แนวทางแก้ไขปัญหาการทจุ ริต โดยเฉพาะการทจุ ริต
คอร์รัปชนั่ ท่ีเกิดจากเจ้าหน้าท่ีของรัฐ .......................................     33 

2.2 แนวคดิ และทฤษฎีเกี่ยวกบั การปกครองท้องถิ่น.......................................... 37
2.2.1 ความหมายของการปกครองท้องถ่ิน ...................................... 37
2.2.2 แนวความคดิ เกี่ยวกบั การกระจายอํานาจ ............................... 39

2.3 งานวจิ ยั ที่เก่ียวข้องกบั การตอ่ ต้านการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน... 42

(1)

บทท่ี หน้า

2.4 กรอบแนวคดิ ในการศกึ ษา ....................................................................... 44

3 ระเบยี บวธิ ีวจิ ัย ............................................................................................... 47

3.1 วธิ ีการเก็บรวบรวมข้อมลู ........................................................................ 47
3.1.1 การเก็บรวบรวมข้อมลู จากเอกสาร ........................................ 47
3.1.2 การเก็บรวบรวมข้อมลู ภาคสนาม .......................................... 49

3.2 กลมุ่ ตวั อยา่ งในการศกึ ษา ...................................................................... 52
3.3 หลกั เกณฑ์การเลือกพนื ้ ที่ ....................................................................... 57
3.4 แผนผงั ในการดําเนินการวจิ ยั ................................................................... 64

4 องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ และการตรวจสอบการทจุ ริตในต่างประเทศ....... 66

4.1 บทเรียนจากประเทศสหรัฐอเมริกา ........................................................... 67
4.1.1 องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินในสหรัฐอเมริกา ............................ 68
4.1.2 การตรวจสอบองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นในสหรัฐอเมริกา........ 75
4.1.3 กรณีศกึ ษาเก่ียวกบั การทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ น
ท้องถ่ินและมาตรการในการแก้ไขปัญหาของสหรัฐอเมริกา ........ 78

4.2 บทเรียนจากประเทศออสเตรเลีย.............................................................. 83
4.2.1 องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินในออสเตรเลีย............................... 84
4.2.2 การตรวจสอบองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินในออสเตรเลยี ........... 89
4.2.3 กรณีศกึ ษาเกี่ยวกบั การทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ น
ท้องถ่ินและมาตรการในการแก้ไขปัญหาของออสเตรเลยี ........... 94

4.3 บทเรียนจากประเทศฝร่ังเศส.................................................................... 100
4.3.1 องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นในฝรั่งเศส..................................... 102
4.3.2 การตรวจสอบองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นในฝรั่งเศส ................ 110
4.3.3 กรณีศกึ ษาเกี่ยวกบั การทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ น
ท้องถ่ินและมาตรการในการแก้ไขปัญหาของฝร่ังเศส................. 116

(2)

บทท่ี หน้า

4.4 บทเรียนจากประเทศญ่ีป่ นุ ....................................................................... 121
4.4.1 องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นในญ่ีป่ นุ ........................................ 122
4.4.2 การตรวจสอบองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นในญ่ีป่ นุ ................... 128
4.4.3 กรณีศกึ ษาเก่ียวกบั การทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ น
ท้องถ่ินและมาตรการในการแก้ไขปัญหาของญี่ป่ นุ .................... 133

4.5 การนําบทเรียนและประสบการณ์ในการแก้ไขปัญหาการทจุ ริต
ในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นในตา่ งประเทศมาปรับใช้กบั ประเทศไทย ....... 134

5 กฎหมายท่เี ก่ียวข้องกับการดาํ เนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ........ 143

5.1 การจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพนื ้ ฐานขององค์กร
ปกครองสว่ นท้องถิ่น ................................................................................ 143
5.1.1 วิธีการจดั ซือ้ จดั จ้าง ............................................................... 145
5.1.2 ขนั้ ตอนการจดั ซอื ้ จดั จ้าง........................................................ 149

5.2 กฎหมายที่เกี่ยวกบั การบริหารงานบคุ คลขององค์กรปกครอง
สว่ นท้องถ่ิน............................................................................................. 169

5.3 การใช้อํานาจตามกฎหมายในการออกใบอนญุ าตขององค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่ิน ................................................................................ 180

6 การตรวจสอบการทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ................................ 186

6.1 การตรวจสอบโดยกลไกทางการเมือง........................................................ 186
6.1.1 คณะกรรมาธิการของรัฐสภา .................................................. 186
6.1.2 สภาท้องถ่ิน .......................................................................... 189

6.2 การตรวจสอบโดยองค์กรผ้มู ีอํานาจในการกํากบั ดแู ล :
กระทรวงมหาดไทย................................................................................. 189
6.2.1 การกํากบั ดแู ลโดยกฎหมายจดั ตงั้ องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน ... 190
6.2.2 การกํากบั ดแู ลโดยกฎระเบยี บ ข้อบงั คบั .................................. 191
6.2.3 การกํากบั ดแู ลโดยกฎหมายอื่นๆ............................................. 194

(3)

บทท่ี หน้า

6.3. การตรวจสอบโดยองค์กรที่มีบทบาทในการป้ องกนั และปราบปรามการ
การทจุ ริต ............................................................................................. 194
6.3.1 คณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาติ .......... 194
6.3.2 คณะกรรมการตรวจเงินแผน่ ดนิ ............................................. 202
6.3.3 ผ้ตู รวจการแผน่ ดนิ ............................................................... 203
6.3.4 คณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในภาครัฐ ........ 204

6.4 การตรวจสอบโดยองค์กรตลุ าการ............................................................. 205
6.4.1 ศาลยตุ ธิ รรมที่มีอํานาจพจิ ารณาพพิ ากษาคดี .......................... 206
6.4.2 ศาลปกครอง......................................................................... 206

6.5 การตรวจสอบจากภาคประชาชน ............................................................. 207
6.5.1 การเข้าชื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น คณะผ้บู ริหารท้องถิ่น
หรือผ้บู ริหารท้องถิ่นโดยประชาชน ......................................... 207
6.5.2 การให้ประชาชนมีสว่ นร่วมในการบริหารกิจการหรือ
การดําเนินการตา่ งๆขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น ............... 208
6.5.3 การควบคมุ โดยกําหนดให้องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
ต้องเปิ ดเผยข้อมลู ขา่ วสาร ...................................................... 210

7 ผลการศกึ ษา................................................................................................. 216

7.1 ความถ่ีของการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน................................... 216
7.2 ลกั ษณะการทจุ ริตและการถกู ชีม้ ลู ความผดิ ของ

องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น ...................................................................... 226
7.2.1 กรณีท่ี 1............................................................................... 227
7.2.2 กรณีที่ 2............................................................................... 228
7.2.3 กรณีที่ 3............................................................................... 229
7.2.4 กรณีท่ี 4............................................................................... 230
7.2.5 กรณีที่ 5............................................................................... 230
7.2.6 กรณีท่ี 6............................................................................... 231
7.2.7 กรณีที่ 7............................................................................... 232

(4)

บทท่ี หน้า

7.2.8 กรณีที่ 8............................................................................... 233
7.2.9 กรณีที่ 9............................................................................... 234
7.2.10 กรณีที่ 10........................................................................... 235
7.3 การทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน .................... 236
7.3.1 ความถ่ีในการทจุ ริต............................................................... 238
7.3.2 ประเภทของกิจกรรม/โครงการท่ีทําการทจุ ริต ........................... 239
7.3.3 วิธีการทจุ ริตกบั รูปแบบขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน ............ 243
7.3.4 วงเงินการจดั ซอื ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐานกบั

ผ้กู ระทําการทจุ ริต ................................................................ 245
7.3.5 การใช้ดลุ พนิ ิจกบั การทจุ ริต.................................................... 247
7.4 การทจุ ริตในการบริหารงานบคุ คล ............................................................ 250
7.4.1 ความถี่ในการทจุ ริต............................................................... 250
7.4.2 ขนั้ ตอนการทจุ ริต ................................................................ 252
7.5 การทจุ ริตในการออกใบอนญุ าต .............................................................. 255
7.5.1 ความถี่ในการทจุ ริต............................................................... 255
7.5.2 ประเภทของการทจุ ริต............................................................ 256
7.5.3 ที่ตงั้ ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นกบั การทจุ ริต..................... 258
7.6 รูปแบบการทจุ ริต.................................................................................... 259
7.6.1 การทจุ ริตในการจดั ซอื ้ จดั จ้าง ................................................... 259
7.6.2 การทจุ ริตในการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน ..................................... 262
7.6.3 การทจุ ริตในเรื่องการบริหารงานบคุ คล ................................... 264
7.6.4 การทจุ ริตในเร่ืองการบริหารงานบคุ คล......................................... 269
7.7 สาเหตขุ องการทจุ ริต ................................................................................. 271
7.7.1 สาเหตใุ นภาพรวม..................................................................... 271
7.7.2 สาเหตขุ องประเภทการทจุ ริต...................................................... 280
7.8 แบบแผนของการทจุ ริต.............................................................................. 318
7.8.1 การจดั ซอื ้ จดั จ้างและจดั ทําโครงการพืน้ ฐาน .............................. 318
7.8.2 การบริหารงานบคุ คล............................................................... 322
7.8.3 การออกใบอนญุ าต.................................................................... 323

(5)

บทท่ี หน้า

8 สรุปผลการศกึ ษาและข้อเสนอแนะ.............................................................. 325

8.1 สรุปผลการศกึ ษา ............................................................................. 325
8.2 การอภปิ รายผลการศกึ ษา.......................................................................... 329

8.2.1 ปัญหาการทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้างและ
การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน ....................................................... 329

8.2.2 ปัญหาการทจุ ริตในการบริหารงานบคุ คล ..................................... 337
8.2.3 ปัญหาการทจุ ริตในการออกใบอนญุ าต ....................................... 338
8.2.4 ปัญหาการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในภาพรวม ............... 340
8.3 ข้อเสนอแนะ ............................................................................................ 353
8.3.1 มาตรการในการป้ องกนั การทจุ ริตในการจดั ซอื ้ จดั จ้าง

และการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน ................................................... 354
8.3.2 มาตรการในการป้ องกนั การทจุ ริตในการบริหารงานบคุ คล ............. 360
8.3.3 มาตรการในการป้ องกนั การทจุ ริตในการออกใบอนญุ าต................ 363
8.3.4 มาตรการในการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในภาพรวม ........ 366
8.4 บทสรุปสง่ ท้าย ............................................................................................ 376

บรรณานุกรม .............................................................................................................. 379

ภาคผนวก ................................................................................................................... 388

ภาคผนวก 1 ข้อมลู จํานวนองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น ................................... 389
ภาคผนวก 2 ระเบียบกระทรวงมหาดไทยวา่ ด้วยเงินคา่ ตอบแทน

นายกองค์การบริหารสว่ นตําบล รองนายกองค์การบริหาร
สว่ นตาํ บล ประธานสภาองค์การบริหารสว่ นตําบล
รองประธานสภาองค์การบริหารสว่ นตําบล
สมาชิกสภาองค์การบริหารสว่ นตาํ บล เลขานกุ าร
นายกองค์การบริหารสว่ นตําบล และ
เลขานกุ ารประธานสภาองค์การบริหารสว่ นตาํ บล ……………….. 390

(6)