สื่อประชาสัมพันธ์ สนง.ป.ป.ช. NACCmedia

242

กิจกรรม/โครงการด้านการบริการเหล่านีค้ ่อนข้างยากท่ีหน่วยงานตรวจสอบจะหาหลกั ฐานมา
ยืนยนั การทจุ ริต อยา่ งไรก็ตาม สํานกั งานคณะกรรมการตรวจเงินแผน่ ดนิ (สตง.) ก็ไมไ่ ด้น่ิงนอนใจ
ในเร่ืองนี ้ดงั จะเห็นได้จากการที่เมื่อเจ้าพนกั งานเข้าไปตรวจสอบองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นแตล่ ะ
แห่งก็จะมีการให้คําแนะนําในประเด็นนีด้ ้วยเสมอ นอกจากนีแ้ ล้วในกรณีที่องค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่ินบางแห่งถูกร้องเรียนในประเด็นนี ้ เม่ือเจ้าพนกั งานของสตง. เข้าไปตรวจสอบก็จะมีการ
สอบถาม ตลอดจนหาหลกั ฐาน พยานแวดล้อมมาเป็ นส่วนหน่ึงในการพิจารณาด้วย เช่น การหา
หลักฐานว่ามีการจ่ายเงินตามจํานวนท่ีขอเบิกจ่ายหรือไม่ เอกสารทางการเงินมีความถูกต้อง
สมบูรณ์หรือไม่ เป็ นต้น รวมทงั้ ได้จดั ส่งระเบียบเกี่ยวกับเร่ืองนีไ้ ปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ได้รับทราบและถือปฏิบตั ดิ ้วย อนั เป็ นการป้ องปรามการกระทําทจุ ริตในอีกทางหนง่ึ ด้วย

อน่ึง เพ่ือสะท้อนข้อเท็จจริงส่วนนีใ้ ห้ชดั เจนย่ิงขึน้ คณะผ้วู ิจยั ขอนําเสนอตวั อย่างข้อมลู
เกี่ยวกบั การจดั ทํางบประมาณรายจา่ ยทวั่ ไป ประจําปี งบประมาณ พ.ศ. 2555 ขององค์การบริหาร
สว่ นจงั หวดั แห่งหนงึ่ ในภาคใต้6 ซงึ่ ได้ตงั้ งบประมาณเพื่อการทศั นศกึ ษา การจดั งานเฉลมิ ฉลองตา่ ง ๆ
และกิจกรรมด้านการพฒั นาคณุ ภาพชีวิตไว้เป็ นจํานวนมาก กล่าวคือ องค์การบริหารสว่ นจงั หวดั
แห่งนีไ้ ด้ตงั้ งบประมาณรายจ่ายได้ทงั้ สิน้ 74,400,540 บาท แยกเป็ น 1) รายจ่ายประจํา ตงั้ ไว้
73,395,140 บาท และ 2) รายจ่ายเพ่ือการลงทุน ตัง้ ไว้ 1,005,400 บาท ซ่ึงเมื่อพิจารณาใน
รายละเอียดจะพบว่างบประมาณในส่วนของการทศั นศกึ ษา การจดั งานเฉลิมฉลองต่าง ๆ และ
กิจกรรมด้านการพฒั นาคุณภาพชีวิต ถูกจัดอยู่ในงบรายจ่ายประจํา หมวดค่าตอบแทน ใช้สอย
และวสั ดุ ซง่ึ ในหมวดนีต้ งั้ งบประมาณไว้รวม 72,397,240 บาท เป็ นงบประมาณในส่วนของค่า
ดําเนินการในการประชมุ อบรม สมั มนา ทศั นศกึ ษาดงู าน การจดั งาน/กิจกรรม ทงั้ สิน้ 51,555,240
บาท คดิ เป็ นร้อยละ 70.24 ของงบประมาณรายจ่ายประจําทงั้ หมด และคดิ เป็ นร้อยละ 71.21 ของ
งบรายจ่ายประจํา หมวดคา่ ตอบแทน ใช้สอยและวสั ดุ จากข้อเท็จจริงดงั กลา่ วข้างต้นบ่งชีใ้ ห้เห็น
วา่ องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นได้ให้ความสาํ คญั กบั กิจกรรมด้านการบริการมากขนึ ้ ซงึ่ มีแนวโน้มวา่
จะมีการทจุ ริตในกระบวนการจดั ซือ้ จดั จ้างในกิจกรรมเหลา่ นีม้ ากขนึ ้ ตามไปด้วย

กล่าวโดยสรุป ปัจจุบนั พบการทุจริตในการจดั ซือ้ จดั จ้างขององค์การบริหารส่วนจงั หวดั
เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตําบลในประเทศไทยในกิจกรรม/โครงการท่ีหลากหลายมากขึน้
โดยเฉพาะอย่างยิ่งกิจกรรมประเภททัศนศึกษา กิจกรรมบันเทิง ตลอดจนกิจกรรมส่งเสริม
ศิลปวัฒนธรรม ซ่ึงเป็ นกิจกรรม/โครงการเพื่อส่งเสริมคุณภาพชีวิตของประชาชน แต่ก็มิได้

6 คณะผ้วู ิจยั ขอสงวนชื่อและแหลง่ ที่มาของข้อมลู เน่ืองจากข้อมลู ท่ีนําเสนออาจสง่ ผลกระทบต่อองค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่ินแหง่ นนั้ อยา่ งไรกต็ าม สามารถดรู ายละเอียดได้ในภาคผนวก 4

243

หมายความว่าการทจุ ริตในรูปแบบเดิม ๆ จะลดน้อยลงไป ในทางตรงกนั ข้ามเม่ือพิจารณาข้อมลู
จากการสํารวจภาคสนาม รวมทงั้ ข้อมลู เชิงคณุ ภาพและเชิงปริมาณของสํานกั งานคณะกรรมการ
ป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) กลบั สะท้อนให้เห็นวา่ ยงั คงมีการทจุ ริตในเรื่อง
การจดั ซือ้ จดั จ้างในกิจกรรมด้านโครงสร้ างพืน้ ฐานอยู่เป็ นจํานวนมาก เพียงแต่มีการกระทําใน
ลกั ษณะท่ีเป็ นขบวนการ รวมทงั้ พยายามทําให้แนบเนียนยง่ิ ขนึ ้

7.3.3 วิธีการทุจริตกับรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ

ข้อมลู เชิงคณุ ภาพจากสํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ
(ป.ป.ช.) และจากการสํารวจภาคสนาม พบวา่ องค์การบริหารสว่ นจงั หวดั และเทศบาลขนาดใหญ่
มกั จะทําการทุจริตโดยใช้วิธีพิเศษ วิธีประกวดราคา และวิธีสอบราคา ขณะท่ีเทศบาลขนาดเล็ก
และองค์การบริหารส่วนตําบลมักจะทําการทุจริตโดยใช้ วิธีสอบราคา และวิธีตกลงราคา
ข้อเท็จจริงส่วนนีส้ อดคล้องกับงบประมาณตามลําดบั ชนั้ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละ
รูปแบบ ยกตวั อย่างเช่น ในกรณีขององค์การบริหารส่วนตําบลจะแบ่งออกเป็ น 3 ลําดบั ชนั ้ คือ
(1) องค์การบริหารส่วนตําบลขนาดใหญ่ มีรายได้ไม่รวมเงินอุดหนุนสงู กว่า 20 ล้านบาทต่อปี
(2) องค์การบริหารสว่ นตําบลขนาดกลาง มีรายได้ไม่รวมเงินอดุ หนนุ อยรู่ ะหวา่ ง 6-20 ล้านบาทตอ่
ปี และ (3) องค์การบริหารสว่ นตําบลขนาดเล็ก มีรายได้ไม่รวมเงินอดุ หนนุ น้อยกว่า 6 ล้านบาทตอ่
ปี เป็ นต้น7

  “....ที่ใหญ่ ๆ การทจุ ริตท่ีพบเห็นจะเป็ นวิธีพิเศษทงั้ หมด คือลกั ษณะการท่ีให้อํานาจของ
ผ้บู ริหารตดั สนิ ใจ โดยท่ีไมไ่ ด้ผา่ นประกวดหรือสอบราคา สว่ นใหญ่ก็จะเป็ นอยา่ งนี.้..”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 16 กรกฎาคม 2553

 

“....พวกเทศบาลเลก็ ๆ หรือ อบต.โครงการสว่ นใหญ่เงินน้อย ไมค่ อ่ ยมีโครงการขนาดใหญ่
หรอก 2-3 ปี บางทีมีงานเดียว พวกท่ีทจุ ริตก็จะเอาทกุ วิธีการ ตงั้ แตก่ ารตกลงราคา การประกวด
ราคา เงินน้อยก็เอา บางทีแคห่ ลกั พนั ....”

ขา้ ราชการประจําทอ้ งถ่ินจงั หวดั แห่งหน่ึง, สมั ภาษณ์ 20 ธนั วาคม 2553

7 (ออนไลน์) เข้าถงึ วนั ท่ี 10 กนั ยายน 255 4, จาก http://thaipoliticsgovernment.org

244

“....ผมเคยเห็นกบั ตา บางทีผ้รู ับเหมามายื่นซองเงินให้นายกฯเลย โครงการทําพวกถนนนน่ั
แหละ ได้เงินไมก่ ี่พนั หรอก เพราะ พวก อบต.ทําทีหนง่ึ ไมเ่ กินแสน....”

ผูป้ ฏิบตั ิงานในองค์กรแห่งหน่ึง, สมั ภาษณ์ 27 ธนั วาคม 2553

“....คิดว่า อบต. (องค์การบริหารส่วนตําบล) ทุจริตมากที่สุด ในแง่จํานวนนะ เพราะใน
ประเทศไทยมี อบต.เยอะมาก แต่ถ้าดใู นแง่มลู ค่า ไม่แน่ใจเพราะองค์กรใหญ่ ๆ อย่างเช่น อบจ.
(องค์การบริหารสว่ นจงั หวดั ) เทศบาลนคร เวลาทจุ ริตแตล่ ะครัง้ จะได้เงินเยอะแตพ่ วกนีอ้ าจทําได้
ไมถ่ ี่เท่า อบต....”

ขา้ ราชการประจําทอ้ งถ่ินจงั หวดั แห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 18 ตลุ าคม 2553

“....หากให้ผมบอกว่าองค์กรแบบไหนทุจริตมากกว่ากัน อนั นีผ้ มตอบไม่ได้เพราะไม่มี
ตวั เลขอย่ใู นมือ แตผ่ มคิดว่าถ้าดทู ่ีจํานวน อบต. (องค์การบริหารส่วนตําบล)น่าจะทจุ ริตมากท่ีสดุ
เพราะ มีจํานวนมากท่ีสดุ แตพ่ วกนีเ้ขาทจุ ริตได้เงินทีละน้อย ไม่เหมือนพวก อบจ.(องค์การบริหาร
สว่ นจงั หวดั ) หรือ เทศบาล ท่ีเขาทจุ ริตกนั ทีได้เงินเยอะ แต่จํานวนองค์กรแบบนีม้ ีไม่มากเท่า อบต
....”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 16 กรกฎาคม 2553

จากข้อมลู ข้างต้น สามารถสรุปได้ว่ามีการทุจริตในเรื่องการจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทํา
โครงสร้างพืน้ ฐานในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินทกุ รูปแบบของประเทศไทย อย่างไรก็ตาม มีส่ิงท่ี
น่าสังเกต คือ แม้จะไม่สามารถระบุมูลค่าของการทุจริตในการดําเนินการจัดซือ้ จัดจ้างและ
การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐานขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินแต่ละรูปแบบได้ แต่จากข้อมลู ทงั้ ใน
สว่ นของสํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) และจากการ
สํารวจภาคสนาม ทําให้สามารถกลา่ วได้วา่ วธิ ีการทจุ ริตในเร่ืองการจดั ซือ้ จดั จ้างมีความสมั พนั ธ์กบั
รูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน กล่าวคือ ในกรณีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาด
ใหญ่มกั ตรวจพบการทุจริตในเรื่องการจดั ซือ้ จดั จ้างด้วยวิธีพิเศษ วิธีประกวดราคา และวิธีสอบ
ราคา ซ่ึงการดําเนินการจัดซือ้ จัดจ้างด้วยวิธีการเหล่านีว้ งเงินในการดําเนินการแต่ละครัง้ จะมี
จํานวนมาก สอดคล้องกบั ขอบเขตความรับผิดชอบและจํานวนงบประมาณท่ีองค์กรปกครองสว่ น
ท้องถิ่นเหลา่ นีไ้ ด้รับในแตล่ ะปี งบประมาณ ขณะเดียวกนั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นขนาดเลก็ มกั
ตรวจพบการทุจริตในเรื่องการจดั ซือ้ จัดจ้างด้วยวิธีตกลงราคา และวิธีสอบราคา เน่ืองจากการ
ดําเนินการจัดซือ้ จัดจ้ างด้วยวิธีการเหล่านีว้ งเงินในการดําเนินการแต่ละครัง้ จะไม่มากนัก

245

สอดคล้องกบั ขอบเขตความรับผดิ ชอบและจํานวนงบประมาณที่องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นเหลา่ นี ้
ได้รับในแตล่ ะปี งบประมาณ

  7.3.4 วงเงินการจัดซือ้ จัดจ้างและการจัดทาํ โครงสร้างพืน้ ฐานกับผู้กระทาํ การ
ทจุ ริต

การสํารวจภาคสนามพบข้อมลู ที่น่าสนใจเกี่ยวกบั วงเงินการจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทํา
โครงสร้างพืน้ ฐานกบั ผ้กู ระทําการทจุ ริต กลา่ วคอื เจ้าพนกั งานของสํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั
และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ซงึ่ เป็ นผ้รู วบรวมสํานวนคดีที่มีการชีม้ ลู ความผิดด้าน
การจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย
สะท้อนข้อมูลว่าวงเงินการจัดซือ้ จัดจ้างและการจัดทําโครงสร้ างพืน้ ฐานมีความสัมพันธ์กับ
ผ้กู ระทําความผิด กลา่ วคือ หากเป็ นวงเงินน้อย ซง่ึ ใช้วิธีการตกลงราคาไมเ่ กิน 100,000 บาท ผ้ทู ํา
การทจุ ริตสว่ นใหญ่จะเป็ นเจ้าหน้าที่ 

  “…มีข้อที่น่าสงั เกต คือ การจดั ซือ้ จดั จ้างขึน้ อย่กู บั วงเงิน ถ้าเป็ นวงเงินไม่เกิน 100,000
บาท จะใช้วิธีการตกลงราคาซง่ึ การทจุ ริตในกรณีนีส้ ว่ นใหญ่เจ้าหน้าที่จะเป็ นคนทํา...ถ้าตกลงราคา
ไมเ่ กิน 100,000 บาท ก็จะเป็ นสาํ หรับซอื ้ วสั ดอุ ปุ กรณ์ที่เลก็ ๆ น้อย ๆ สามารถซือ้ จากใครก็ได้เพียง
แค่สืบราคามาคนท่ีจะทุจริตก็จะเป็ นเจ้าหน้าที่ระดบั ล่างท่ีเป็ นคนไปติดต่อไปซือ้ เช่น ซือ้ สมุด
ปากกา ดนิ สอ ท่ีใช้ในสํานกั งาน โต๊ะ เก้าอี ้เป็ นต้น...”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 16 กรกฎาคม 2553

อย่างไรก็ตาม ยิ่งงบประมาณในการจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐานสงู มาก
ขนึ ้ เท่าไร ผ้เู ข้ามามีสว่ นเกี่ยวข้องในการกระทําการทจุ ริตก็จะเป็ นผ้มู ีตาํ แหน่งใหญ่ขนึ ้ ตามไปด้วย

  “...ขยับมาเป็ นวิธีสอบราคามีวงเงินท่ีสูงขึน้ ผู้บริหารมักจะเข้ามาเก่ียวข้อง แต่ถ้าใช้วิธี
ตกลงราคาในส่วนของผ้บู ริหารส่วนใหญ่จะไม่ค่อยมามากมายเพราะว่าเหมือนกับได้เปอร์เซ็นต์
เล็ก ๆ น้อย ๆ อาจจะแคห่ ลกั ร้อยหลกั พนั ซงึ่ ผ้บู ริหารอาจจะไม่สนใจก็ได้ แต่ถ้าสอบราคาขึน้ ไปที่
งบประมาณระดบั หลักแสนขึน้ ไป ผู้บริหารก็จะเร่ิมมีบทบาทที่จะมาครอบงําเจ้าหน้าที่ว่าต้อง
ช่วยเหลือผ้รู ับข้างรายนี ้หรือหาหนทางให้ผ้รู ับจ้างท่ีเป็ นพรรคพวกของตนเองได้งาน ย่ิงถ้าเป็ นวิธีท่ี
สงู ขนึ ้ เช่น ประกวดราคาหรือ e-Auction ก็จะมีบทบาทมาก...”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 16 กรกฎาคม 2553

246

อน่ึง จากการสํารวจภาคสนามพบข้อสงั เกตที่น่าสนใจบางประการ กล่าวคือ ในกรณีของ
องค์การบริหารส่วนตําบลท่ีอย่หู ่างไกลหรือมีงบประมาณน้อยนนั้ การทุจริตที่เกิดขึน้ ในกรณีของ
การจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน ผู้บริหารและ/หรือข้าราชการท้องถ่ินจะเข้ามา
เกี่ยวข้องในทกุ วิธีของการจดั ซือ้ จดั จ้าง โดยผู้บริหารและ/หรือข้าราชการจะเป็ นผ้จู ดั หาห้างร้าน/
ผ้ปู ระกอบการมาทําสญั ญากบั องค์การบริหารสว่ นตําบล

“....กรณีที่มีการชีม้ ลู ความผิดในเร่ืองการจดั ซือ้ จดั จ้างนนั้ ในจงั หวดั นี ้ผมเห็นหลายกรณี
แล้วรู้สกึ เสียใจ คือ จากหลกั ฐานและได้มีโอกาสพดู คยุ กบั เจ้าหน้าท่ีเหลา่ นนั้ เขาก็ยอมรับวา่ ทจุ ริต
จริง เงินที่เขาทจุ ริตก็ไมม่ ากมายอะไร แคห่ ลกั หมื่น มีหลายกรณี เช่น ทําถนน ซือ้ ของเล็ก ๆ น้อย ๆ
เป็ นต้น ที่มากไปกวา่ นนั้ คือ เขาไมไ่ ด้ทําคนเดียว ผ้บู ริหาร นกั การเมืองเข้ามาเก่ียวข้องทงั้ นนั้ แหละ
บางคดีคนพวกนีก้ ็ไม่หลดุ หรอก แต่บางกรณีคนพวกนีก้ ็หลดุ คนท่ีรับผิดมีแต่เจ้าหน้าที่ เสียดาย
อนาคต เงินก็ไมไ่ ด้มากมายอะไร....”

ขา้ ราชการประจําทอ้ งถิ่นจงั หวดั แห่งหน่ึง, สมั ภาษณ์ 21 ธนั วาคม 2553

“....ผมขอให้ข้อมลู อย่างหนึ่ง ในท่ีที่มีงบประมาณน้อย ๆ สว่ นใหญ่ก็พวกที่อย่ไู กล ๆ หรือ
พวก อบต.(องค์การบริหารส่วนตําบล) น่ันแหละ ในการจัดซือ้ จัดจ้ างรวมทัง้ การสร้ าง
สาธารณูปโภคต่าง ๆ บางท่ีนายกฯก็ร่วมมือกบั ปลดั ฯ บางที่นายกฯก็มีทีมงานของตนเองจดั การ
เอง โดยใช้เจ้าหน้าท่ีเป็ นเครื่องมือ เขาจะสง่ั เจ้าหน้าท่ีให้ทําทกุ อยา่ งตามท่ีเขาต้องการเจ้าหน้าที่ก็
ไมก่ ล้าเถียง กลวั โดนย้าย โดนแกล้ง อยไู่ มไ่ ด้....”

นายกองค์การบริหารสว่ นตําบลแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 20 ตลุ าคม 2553

หากวิเคราะห์ถึงสาเหตขุ องปรากฏการณ์นีอ้ าจกล่าวได้ว่าเน่ืองจากในกรณีขององค์การ
บริหารสว่ นตําบลนนั้ โดยสว่ นใหญ่จะมีงบประมาณน้อย โดยเฉพาะอยา่ งยิง่ ในช่วงเวลาท่ีผา่ นมามี
แนวโน้มอย่างชดั เจนวา่ องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นจะได้รับงบประมาณน้อยลง ประกอบกบั พืน้ ท่ี
และจํานวนประชากรท่ีองค์การบริหารส่วนตําบลรับผิดชอบดูแลนัน้ มีขนาด/ปริมาณน้อยเม่ือ
เปรียบเทียบกบั องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอ่ืน ๆ ดงั นนั้ โครงการ/กิจกรรมส่วนใหญ่จึงมี
ขนาดเล็ก ใช้งบประมาณน้อยตามไปด้วย ส่งผลให้การจดั ซือ้ จดั จ้างส่วนใหญ่จะใช้วิธีการตกลง
ราคา ดงั นัน้ หากต้องการแสวงหาผลประโยชน์จากการจัดซือ้ จัดจ้างและการจัดทําโครงสร้ าง
พืน้ ฐาน ผ้บู ริหารและ/หรือข้าราชการจงึ ต้องเข้ามามีสว่ นเกี่ยวข้องกบั กระบวนการทจุ ริตด้วยในทกุ
วธิ ีการ

247

7.3.5 การใช้ดลุ พนิ ิจกับการทจุ ริต

เมื่อกลา่ วถึงการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นจะพบวา่ ในการจดั ซอื ้ จดั จ้างและการ
จดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐานได้ให้ดลุ พินิจแก่ผ้บู ริหาร รวมทงั้ ผ้ปู ฏิบตั ิงานในการดําเนินงานหลายส่วน
เช่น การให้อํานาจใช้ดลุ พินิจในกรณีของการจดั ซือ้ จดั จ้างด้วยวิธีการตกลงราคา เป็ นต้น โดยจาก
การลงพืน้ ท่ีเก็บข้อมลู ของคณะผ้วู ิจยั พบว่า การให้อํานาจแก่ผ้บู ริหารและผ้ปู ฏิบตั ิงานในการใช้
ดลุ พินิจในสว่ นของวิธีการตกลงราคานนั้ ก่อให้เกิดการทจุ ริตในหลายขนั้ ตอน เช่น การแบ่งซือ้ แบ่ง
จ้างเพ่ือใช้วิธีการตกลงราคา การเลือกห้างร้าน/ผู้ประกอบการที่มาทําสญั ญากบั องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถ่ินโดยไม่มีการแข่งขนั อย่างยตุ ิธรรม เป็ นต้น อย่างไรก็ตาม มีการตงั้ ข้อสงั เกตในเร่ืองนี ้
หลายแง่มมุ เช่น ในแง่มมุ ของผ้ปู ระกอบการนนั้ เห็นว่าวิธีการตกลงราคาจะทําให้เกิดการผกู ขาด
ไมม่ ีการแขง่ ขนั อย่างเสรี อาจนํามาซงึ่ การสญู เสียผลประโยชน์ของรัฐ รวมทงั้ ในหลายกรณีองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นจะใช้วิธีการแบ่งซือ้ แบ่งจ้างเพื่อให้วงเงินน้อย สามารถใช้การตกลงราคาได้
ซง่ึ ในความเป็ นจริงระเบียบฯได้กําหนดเอาไว้แล้วว่าไม่สามารถกระทําได้ แต่ก็พบว่ามีการกระทํา
เช่นนีอ้ ยเู่ นือง ๆ เป็ นต้น

“....เคยไปประมลู งานที่เทศบาลมาครัง้ หนง่ึ ได้งานด้วยแตไ่ ม่คอ่ ยค้มุ ครับ เพราะ ต้องจ่าย
เยอะ เข้าไปครัง้ เดียว ก็ไม่เข้าไปอีกเลย เพราะ เห็นว่าไม่ค้มุ อีกอย่างหน่ึง คือ เขามีเจ้าพ่ออย่แู ล้ว
เขาเรียกคนของเขามาทําเลย อยา่ งทําถนน พี่ไปดเู ถอะ สายหนงึ่ เก้าหม่ืน แสนนึง เราเห็นแล้วรู้เลย
วา่ ใครเป็ นคนทํา ในวงการแตล่ ะที่เขาจะรู้กนั แม้วา่ เราจะอยใู่ นพืน้ ท่ี แตไ่ มม่ ีสายสมั พนั ธ์กบั องค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่ินเหลา่ นี ้ ก็อยา่ หวงั เลยวา่ เราจะได้งาน เพราะ เขาจะทําโครงการแตล่ ะครัง้ เขา
จะทําเลก็ ๆ เพ่ือให้เขามีอํานาจในการเลือกคนมาทํา ถ้าทําโครงการงบประมาณมาก มนั ก็ต้องแขง่
กนั ต้องเปิ ดเผย เขาก็พยายามเลีย่ งทกุ วถิ ีทาง....”

ผูป้ ระกอบการรายหน่ึง, สมั ภาษณ์ 24 กนั ยายน 2553

“....ระเบียบฯเขาก็กําหนดไว้อยแู่ ล้ววา่ ไมใ่ ห้แบง่ ซือ้ แบง่ จ้าง แตก่ ็ต้องยอมรับว่าพวก อบต.
ก็ยงั ทําอยู่ บางทีถนนสายหนึ่ง 7-8 หมื่นบาท เห็นแค่นีก้ ็รู้แล้ว เราก็เตือนเป็ นระยะ แตเ่ ขามกั จะมี
ข้ออ้างตา่ ง ๆ นานา...”

ผูบ้ ริหารของกรมสง่ เสริมการปกครองทอ้ งถ่ิน, สมั ภาษณ์ 7 ธนั วาคม 2553

ในกรณีของการให้อํานาจแก่ผ้บู ริหารในการใช้ดลุ พินิจในกรณีของการจดั ซือ้ จดั จ้างโดยวิธี
พิเศษก็เป็ นอีกช่องทางหนึ่งที่ทําให้ เกิดการทุจริตได้ โดยข้อมูลเชิงคุณภาพจากสํานักงาน
คณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.)และจากการสํารวจภาคสนาม

248

ของคณะผู้วิจยั พบข้อเท็จจริงที่สอดคล้องกัน คือ ผ้บู ริหารโดยเฉพาะอย่างย่ิงในองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่มักจะเลือกใช้วิธีการจัดซือ้ จัดจ้างโดยวิธีพิเศษ แทนการสอบราคาและ
ประกวดราคา เน่ืองจากการใช้วิธีพิเศษได้ให้อํานาจในการใช้ดลุ พินิจของผ้บู ริหาร อย่างไรก็ตาม
เม่ือวิเคราะห์แล้วจะเห็นได้ว่า แม้การจัดซือ้ จัดจ้างโดยวิธีพิเศษจะให้อํานาจแก่ผู้บริหาร แต่ก็มี
ระเบียบกํากับเอาไว้ว่าจะสามารถใช้วิธีพิเศษได้ในกรณีใดบ้าง ซ่ึงในมุมมองของผู้บริหารและ
ผู้ปฏิบตั ิงานจะมองว่าแม้เป็ นการให้อํานาจในการใช้ดุลพินิจ แต่ก็มีระเบียบกํากับไว้ว่าจะต้อง
เลือกห้างร้ าน/ผู้ประกอบการที่เสนอราคาตํ่าท่ีสุด แต่ผู้ท่ีเสนอราคาต่ําท่ีสุดมักจะทํางานไม่ได้
คณุ ภาพหรือคณุ ภาพไม่ดีเท่ากบั ผ้ทู ่ีเสนอราคามาสงู กว่า แต่คณะกรรมการก็ไม่สามารถเลือกผ้ทู ่ี
คาดวา่ จะทํางานได้ดีกวา่ ได้หากห้างร้านนนั้ เสนอราคามาสงู กวา่ ซง่ึ ทําให้รัฐเสียผลประโยชน์ในแง่
ที่ว่าอาจได้งานที่มีคณุ ภาพไม่ดี แตห่ ากคณะกรรมการเลือกผ้ปู ระกอบการที่เสนอราคามาสงู กว่า
แตเ่ ห็นว่าน่าจะทํางานได้คณุ ภาพมากกวา่ ก็จะถกู ร้องเรียนจากฝ่ ายตรงกนั ข้ามหรือผ้ปู ระกอบการ
ที่เสนอราคาตํ่ากวา่ วา่ มีการกระทําทจุ ริตเกิดขนึ ้

“....ปัญหาที่พบ คือ ในบางกรณีที่เราต้องใช้วธิ ีพเิ ศษในการจดั ซอื ้ จดั จ้าง เราก็อยากได้งาน
ที่มีคณุ ภาพ แตเ่ จ้า (ผ้ปู ระกอบการ) ที่เรารู้วา่ เขาทํางานมีคณุ ภาพ มกั จะเสนอราคามาสงู สว่ นเจ้า
(ผู้ประกอบการ)ที่เสนอราคามาต่ําเรารู้เลยว่างานของเขาสู้ไม่ได้ แต่เราต้ องเลือกเจ้ า
(ผ้ปู ระกอบการ) ท่ีเสนอราคามาตํ่าท่ีสดุ ไม่อย่างนนั้ เราก็ถกู ร้องเรียน เม่ือเป็ นอย่างนีก้ ็จะได้งานท่ี
ไมม่ ีคณุ ภาพผา่ นไปไมก่ ี่ปี ก็ต้องทําใหมแ่ ตเ่ ราก็ไมร่ ู้วา่ จะทําอยา่ งไรจงึ จะแก้ปัญหาในสว่ นนีไ้ ด้....”

ขา้ ราชการองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ินแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 23 กนั ยายน 2553

“....ความจริงแล้วอยากเสนอให้เปล่ียนวงเงินในการจดั ซือ้ จดั จ้างนะ อย่างวิธีการตกลง
ราคา ท่ีระเบียบกําหนดไว้ไม่เกิน 100,000 บาท ตอนนีเ้ งินแสนจะเอาไปทําอะไรได้ เวลาจะทํา
โครงการอะไรสกั อยา่ ง เราก็ต้องใช้วิธีการสอบราคาแทนการตกลงราคา เพราะ โครงการนนั้ ต้องใช้
งบมากกว่า 100,000 บาท ซงึ่ ทําให้เสียเวลามาก เพราะ มีหลายขนั้ ตอน กรรมการก็ต้องตงั้ หลาย
ชดุ บางทีมนั ไม่ทนั เหตกุ ารณ์ ถ้าขยายวงเงินการจดั ซือ้ จดั จ้างด้วยวิธีการตกลงราคาให้มากกว่านี ้
น่าจะทําให้การปฏิบตั งิ านรวดเร็ว และคลอ่ งตวั ขนึ ้ ....”

ขา้ ราชการองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ินแห่งหน่ึง, สมั ภาษณ์ 3 สิงหาคม 2553

“.....รู้อยแู่ ล้ววา่ ต้องเลือกท่ีเสนอราคามาตํ่าท่ีสดุ ดงั นนั้ เวลาที่มีการเสนอราคามาเขาจะมี
การเตรียมการมาเป็ นอยา่ งดี เขาก็จะเสนอราคามาตาํ่ ท่ีสดุ เพ่ือให้ได้งานไป....”

ผบู้ ริหารของกรมส่งเสริมการปกครองทอ้ งถ่ิน, สมั ภาษณ์ 23 กรกฎาคม 2553

249

นอกจากนีแ้ ล้ว ยงั พบว่าในกรณีของการใช้เงินสะสมคอ่ นข้างจะเป็ นปัญหาอย่พู อสมควร
แม้จะมีระเบียบกําหนดไว้ว่าองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นสามารถใช้เงินสะสมได้ในกรณีใดบ้าง แต่
ก็พบว่าเงินสะสมที่ถกู นํามาใช้ในหลายกรณีไม่มีความเหมาะสม แม้จะผ่านขนั้ ตอนการขออนมุ ตั ิ
อยา่ งถกู ต้อง ขณะที่อีกหลายกรณีเป็ นการใช้เงินสะสมที่ไมถ่ กู ต้องตามระเบียบ อยา่ งไรก็ตามไมว่ า่
จะเป็ นกรณีใดก็ตาม เม่ือได้รับอนุมตั ิให้ใช้เงินสะสมแล้ว มักจะมีการทุจริตในขนั้ ตอนต่อ ๆ ไป
ทงั้ นีเ้น่ืองมาจากการใช้เงินสะสมในแตล่ ะครัง้ มกั เป็ นวงเงินจํานวนมาก

“....คดีที่เจอส่วนหน่ึง คือ ขออนุมัติใช้ เงินสะสมในกรณีท่ีไม่เหมาะสม บางกรณีก็
เหมาะสม สามารถทําได้ แต่พออนมุ ตั ิไปแล้ว กลบั มีการทจุ ริตในการใช้เงินในขนั้ ตอนอ่ืน ๆ เพราะ
สว่ นใหญ่การขอใช้เงินสะสมมกั จะเป็ นวงเงินจํานวนมาก....”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช. , สมั ภาษณ์ 16 กรกฎาคม 2553

จากที่กลา่ วมาทงั้ หมดข้างต้นจะเห็นได้วา่ การให้อํานาจแก่ผ้บู ริหารหรือสภาท้องถ่ินในการ
ใช้ดลุ ยพินิจในการจัดซือ้ จัดจ้างและการจัดทําโครงสร้ างพืน้ ฐาน รวมทัง้ ในกรณีของการใช้เงิน
สะสมอาจเป็ นท่ีมาหนึ่งของการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อีกทัง้ อาจทําให้เกิดการ
แข่งขนั ท่ีไม่เป็ นธรรม ซง่ึ นําไปส่กู ารเสียผลประโยชน์ของภาครัฐได้ อย่างไรก็ตามในอีกแง่มมุ หนึ่ง
หากไม่เปิ ดโอกาสในการใช้ดลุ พินิจเลยหรือเปิ ดโอกาสน้อยจนเกินไป ก็อาจนําไปส่คู วามล่าช้าใน
กระบวนการจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐานได้ ซงึ่ สามารถก่อให้เกิดผลเสียต่อการ
ปฏิบตั ิงานขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นเช่นเดียวกนั ดงั นนั้ จงึ ควรมีการทบทวนประเด็นในเรื่อง
การให้อํานาจใช้ดลุ พินิจของผ้บู ริหาร รวมทงั้ ผ้ปู ฏิบตั งิ านในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินเพื่อให้เกิด
ความเหมาะสม

กล่าวโดยสรุป เมื่อพิจารณาความถี่ในการทุจริตขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินใน
ประเทศไทย โดยเฉพาะอย่างย่ิงองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วน
ตาํ บล ในกระบวนการจดั ซอื ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน พบว่า การจดั ซือ้ จดั จ้างมีการ
ทจุ ริตมากที่สดุ โดยสามารถกระทําการทจุ ริตได้ในทกุ วิธีการและทกุ ขนั้ ตอนของการดําเนินการ
สําหรับประเภทของกิจกรรม/โครงการท่ีทําการทุจริตนนั้ พบว่า ในปัจจุบนั มีแนวโน้มการทจุ ริตใน
กิจกรรมประเภททศั นศึกษา กิจกรรมบนั เทิง ตลอดจนกิจกรรมส่งเสริมศิลปวฒั นธรรม ซ่ึงเป็ น
กิจกรรม/โครงการด้านการบริการมากขนึ ้ ในขณะเดียวกนั การทจุ ริตในการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน
ก็ยงั คงมีอยเู่ ป็ นจํานวนมาก เพียงแตม่ ีการกระทําในลกั ษณะท่ีเป็ นขบวนการ รวมทงั้ พยายามทําให้
แนบเนียนย่ิงขนึ ้ ส่วนวิธีการทจุ ริตในเรื่องการจดั ซือ้ จดั จ้าง พบว่า มีความสมั พนั ธ์กบั รูปแบบของ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กล่าวคือ ในกรณีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่มกั ตรวจ

250

พบการทุจริตในเรื่องการจัดซือ้ จัดจ้างด้วยวิธีพิเศษ วิธีประกวดราคาและวิธีสอบราคา ในทาง
ตรงกันข้ามองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินขนาดเล็กมกั ตรวจพบการทุจริตในเร่ืองการจดั ซือ้ จดั จ้าง
ด้วยวิธีตกลงราคา และวธิ ีสอบราคา นอกจากนีแ้ ล้วยงั พบความสมั พนั ธ์ระหวา่ งวงเงินการจดั ซือ้ จดั
จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐานกบั ผ้กู ระทําการทจุ ริตด้วย โดยพบวา่ หากเป็ นวงเงินน้อย ซง่ึ ใช้
วิธีการตกลงราคา ผ้ทู ําการทจุ ริตสว่ นใหญ่จะเป็ นเจ้าหน้าที่ แตย่ ่ิงงบประมาณในการจดั ซือ้ จดั จ้าง
และการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐานสงู มากขนึ ้ เท่าไร ผ้เู ข้ามามีส่วนเก่ียวข้องในการกระทําการทจุ ริตก็
จะเป็ นผ้มู ีตําแหน่งใหญ่ขนึ ้ ตามไปด้วย อย่างไรก็ตาม ในกรณีขององค์การบริหารส่วนตําบลที่อยู่
ห่างไกลหรือมีงบประมาณน้อยนนั้ การทจุ ริตที่เกิดขึน้ ในกรณีของการจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทํา
โครงสร้ างพืน้ ฐานจะมีผู้บริหารและ/หรือข้าราชการท้องถ่ินจะเข้ามาเกี่ยวข้องในทุกวิธีของการ
จดั ซือ้ จัดจ้าง สุดท้าย คือ ประเด็นในเร่ืองการให้อํานาจใช้ดุลพินิจ การให้อํานาจมากหรือน้อย
เกินไปยอ่ มก่อให้เกิดผลเสียตอ่ การปฏบิ ตั งิ านขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินได้  

7.4 การทจุ ริตในการบริหารงานบุคคล

การทจุ ริตในเร่ืองการบริหารงานบคุ คลเป็ นหน่ึงในขอบเขตการศกึ ษาวิจยั ครัง้ นีด้ ้วย โดย
การทุจริตในการบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนจงั หวดั เทศบาล และองค์การบริหาร
ส่วนตําบลในประเทศไทย มีการเปล่ียนแปลงรูปแบบตลอดจนวิธีการอยู่ตลอดเวลา แม้ว่าจะมี
ความพยายามจากภาคส่วนต่าง ๆ ในการแก้ไขปัญหาการบริหารงานบุคคลเพื่อเป็ นการส่งเสริม
คณุ ภาพชีวิตของบคุ ลากรในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น ตลอดจนเพ่ือเป็ นการป้ องกนั การทจุ ริตที่
อาจเกิดขึน้ ได้ในกระบวนการบริหารงานบุคคลอีกทางหนึ่งด้วย อย่างไรก็ตามยงั คงปรากฏการ
ทุจริ ตด้ านการบริ หารงานบุคคลในองค์กรปกครองส่วนท้ องถ่ินของประเทศไทยดังข้ อมูลเชิง
ปริมาณและเชิงคณุ ภาพจากสํานกั งานคณะกรรมการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ
(ป.ป.ช.) ท่ีคณะผ้วู ิจยั ได้นําเสนอมาแล้วข้างต้น
  จากการสํารวจภาคสนาม พบข้อเท็จจริงท่ีน่าสนใจเกี่ยวกับการทุจริตในเรื่องการ
บริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย โดยเฉพาะอย่างย่ิงองค์การ
บริหารสว่ นจงั หวดั เทศบาล และองค์การบริหารสว่ นตาํ บล ดงั นี ้

7.4.1 ความถ่ใี นการทจุ ริต

การทจุ ริตในเรื่องการบริหารงานบคุ คลนนั้ เกิดขนึ ้ ได้ในทกุ ขนั้ ตอนของการดําเนินการไมว่ ่า
จะเป็ นการสอบ การบรรจุ การแต่งตงั้ การโยกย้าย การจ่ายโบนัส ซึ่งไม่สามารถจําแนกได้ว่า

251

ขนั้ ตอนใดและองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินประเภทใดมีการทุจริตในเร่ืองการบริหารงานบุคคล
มากกว่ากนั ข้อมลู จากการสํารวจภาคสนามสะท้อนให้เห็นว่าการทจุ ริตท่ีเกิดขึน้ เป็ นเร่ืองของการ
สมยอมกันภายในเครือข่ายความสมั พนั ธ์ของการบริหารงานบุคคล เช่น ผู้บริหาร เจ้าพนกั งาน
ลกู จ้าง นายหน้า เป็ นต้น ดงั นนั้ ข้อเท็จจริงเก่ียวกบั การบริหารงานบคุ คลจะปรากฏขนึ ้ มาก็ตอ่ เม่ือ
ผลประโยชน์ที่มีการตอ่ รองกนั ภายในเครือขา่ ยไมล่ งตวั

“....การบริหารงานบคุ คลก็มีการทจุ ริตเกิดขนึ ้ ได้เหมือนกบั การจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทํา
โครงสร้างพืน้ ฐาน แต่การพิสจู น์ทําได้ยากกว่า เพราะในการทุจริตเรื่องนีม้ กั ไม่ค่อยมีหลกั ฐานที่
ชดั เจนมาแสดง ไม่เหมือนการทจุ ริตอย่างอื่น เชื่อว่าน่าจะมีการทจุ ริตเรื่องนีเ้ ยอะนะ แต่ไม่ค่อยมี
คนร้องเรียนมากเทา่ ไร ตราบใดที่คนยงั รู้สกึ วา่ พอรับได้ก็จะไมล่ กุ ขนึ ้ มาร้องเรียน...”

ขา้ ราชการองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ินแห่งหน่ึง, สมั ภาษณ์20 สิงหาคม 2553

“....หนเู ชื่อวา่ มีการทจุ ริตในเรื่องการบริหารงานบคุ คลจริง เพราะหนเู คยโดนเรียกเงินตอน
จะบรรจุมาแล้ว แต่ไม่ใช่ท่ีน่ีที่เรียกเงินนะ ท่ีอื่นเรียก พอหนูเข้าไปติดต่อนายกฯก็เรียกเข้าไปพบ
และบอกวา่ ต้องจ่ายเงิน 50,000 บาท ถงึ จะได้บรรจุ แตห่ นไู ม่จ่าย ก็เลยไม่ได้ รอมาเรื่อย ๆ ก็มาได้
ที่น่ี ที่นี่ไมต่ ้องจา่ ยเงินเลย คนท่ีน่ีใจดี....”

ขา้ ราชการองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่นแห่งหน่ึง, สมั ภาษณ์ 15 มกราคม 2554

“....เร่ืองนีจ้ ริงอยู่แล้ว เพราะลูกน้องของผมเคยมาเล่าให้ฟังว่า ตอนนีเ้ ขาขอย้ายจาก
สํานกั งานของผมกลบั ไปที่ท้องถิ่นใกล้บ้านของเขา เขาถกู เรียกเงินด้วยเสียไปเป็ นแสน แต่เขาก็
ยอม เพราะ อยากอยใู่ กล้บ้าน เขามาเลา่ ให้ผมฟังทีหลงั ผมยงั บอกเขาไปเลยวา่ จา่ ยทําไม ทําไมไม่
มาบอกผม ผมก็พอรู้จกั คน เรื่องแคน่ ีช้ ่วยกนั ได้อยแู่ ล้ว....”

ผูป้ ฏิบตั ิงานในองค์กรแห่งหน่ึง, สมั ภาษณ์ 27 ธนั วาคม 2553

“....พี่เช่ือวา่ มีการทจุ ริตนะ แตพ่ ี่ไมเ่ คยเห็นหรอกนะ พวกลกู น้องบางคนเลา่ ให้ฟังว่าก่อนที่
เขาจะได้มาบรรจุที่น่ี เคยไปว่ิงเต้นขอบรรจุท่ีอื่นก่อนแต่ก็ไม่ได้ เพราะ ถูกเรียกเงินแล้วไม่ให้เขา
อยา่ งในภาคอีสาน อาจารย์คงเคยได้ยิน คงจะจริงบ้างแหละ....”

ขา้ ราชการองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ินแห่งหน่ึง, สมั ภาษณ์ 28 ตลุ าคม 2553

อย่างไรก็ตาม เม่ือพิจารณาข้อมูลภาคสนามร่วมกับข้อมูลเชิงปริมาณของสํานักงาน
คณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) พบว่า การกระทําความผิดใน
เร่ืองการบริหารงานบุคคลมีความถี่เป็ นลําดบั ที่สาม รองจากการจัดซือ้ จัดจ้าง และการจัดทํา

252

โครงสร้างพืน้ ฐาน โดยในระหว่างปี พ.ศ. 2547-2552 ป.ป.ช.ได้ชีม้ ลู ความผิดเร่ืองการบริหารงาน
บคุ คลขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินทงั้ สนิ ้ 13 คดี จากจํานวนคดที ี่มีการชีม้ ลู ความผิดทงั้ สนิ ้ 63 คดี

7.4.2 ขัน้ ตอนการทจุ ริต

สําหรับขัน้ ตอนการทุจริตของการบริหารงานบุคคลในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของ
ประเทศไทยนนั้ พบวา่ มีการทจุ ริตเกิดขนึ ้ ในทกุ ขนั้ ตอน อยา่ งไรก็ตาม ข้อมลู การสํารวจภาคสนาม
จากสํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) สะท้อนให้เห็นวา่
นับตัง้ แต่มีการระเบียบกําหนดให้มีการจ่ายเงินโบนัสให้กับบุคลากรขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่ิน ป.ป.ช. ได้รับเรื่องร้องเรียนเก่ียวกบั การเรียกรับเงินโบนสั ของผ้บู ริหารท้องถิ่นเป็ นจํานวน
มาก ซ่ึงในขณะท่ีงานวิจัยชิน้ นีก้ ําลังดําเนินการศึกษานัน้ ยังไม่มีข้อมูลการชีม้ ูลความผิดใน
ประเดน็ นีอ้ อกมา

“...ช่วงนีเ้ รื่องที่ฮิตมากจะเป็ นเร่ืองท่ีเกี่ยวกบั การรับโบนสั ท้องถิ่น ท้องถิ่นมีอํานาจในการ
จัดการงบประมาณของตัวเองท่ีจะให้กับเจ้าหน้าท่ีทุกคนในสิน้ ปี งบประมาณ คือผู้บริหารหรือ
ผ้อู นมุ ตั ิจะไม่สามารถจะมีสิทธิได้รับโบนสั แต่เขาก็จะเรียกเอาเงินตวั นี ้สมมติว่าอนมุ ตั ิโบนสั 2.5
เท่า เวลารับเงินก็รับ 2.5 เท่า แต่อีก 0.5 ก็ต้องมาคืนผู้บริหาร คือ เขารู้กันถ้าไม่เอามาคืนก็ไม่
อนมุ ตั ใิ ห้...”

    เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 23 กรกฎาคม 2553

 

คณะผ้ ูวิจัยได้ นําข้ อเท็จจริ งดังกล่าวลงไปสอบถามบุคลากรขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่ิน รวมทงั้ บคุ ลากรของหน่วยงานที่เก่ียวข้อง พบข้อมลู ท่ีสอดคล้องกนั กลา่ วคือ มีการทจุ ริต
ในทุกขัน้ ตอนของการบริหารงานบุคคล แต่วิธีการท่ีใช้ในการทุจริตในแต่ละขัน้ ตอนจะมีการ
เปลย่ี นแปลงไปตามข้อกฎหมาย หรือระเบียบท่ีเปล่ียนแปลงไป นอกจากนีแ้ ล้ว เมื่อมีระเบียบใหม่ ๆ
เกิดขนึ ้ ในการบริหารงานบคุ คล เช่น การจ่ายเงินโบนสั เป็ นต้น ก็จะพบการทจุ ริตในขนั้ ตอนใหม่ ๆ
ของการบริหารงานบคุ คลตามมาเสมอ

“....ท่ีนี่พวกเราก็แบ่งเงินโบนัสที่ได้ ให้ ผ้ ูบริ หารและคนทํางานท่ีจ้ างเหมามาเหมือนกัน
หวั หน้าจะเป็ นคนเก็บ ไม่คอ่ ยเห็นมีใครว่าอะไรนะ มีบางคนที่แอบบ่นบ้างว่าทําไมต้องให้ แต่ก็ให้
นะ เพราะทํางานมาด้วยกนั ....”

ขา้ ราชการองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นแห่งหน่ึง, สมั ภาษณ์ 8 มกราคม 2554

253

“....อย่ามองว่าเป็ นการทุจริตเลยนะ มนั ก็เป็ นการแลกเปล่ียนผลประโยชน์ธรรมดาน่ัน
แหละ นายกฯเขาอนมุ ตั ใิ ห้พวกเรา เราก็ตอบแทนเขาบ้าง ยงั ไงเราก็ยงั ได้อยู่ ถ้าเขาไม่อนมุ ตั ิให้เรา
เราก็ไมไ่ ด้....”

ขา้ ราชการองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นแห่งหน่ึง, สมั ภาษณ์ 25 ตลุ าคม 2553

อน่ึง ข้อมลู จากการสํารวจภาคสนามยงั สะท้อนให้เห็นวา่ การทจุ ริตในเร่ืองการบริหารงาน
บคุ คลนนั้ ยงั มีความซบั ซ้อนมากไปกวา่ นนั้ กลา่ วคือ

ในส่วนของการเรียกรับเงินโบนัสนัน้ ในหลายกรณีผู้บริหารท้องถิ่นจะใช้วิธีการสง่ั ให้ผู้
ประเมนิ ประเมนิ บคุ คลที่ตนมีความสนิทชิดเชือ้ หรือบคุ คลท่ีรับปากวา่ จะแบง่ เปอร์เซ็นต์ให้ผ้บู ริหาร
มากหากได้รับโบนสั มาก ให้ประเมินให้ได้คะแนนสงู ซง่ึ วิธีการนีม้ กั มีการถกู ร้องเรียนมาก แต่เมื่อ
นําขนึ ้ มาพจิ ารณา ผ้บู ริหารมกั จะรอดตวั เพราะเป็ นเรื่องของการใช้ดลุ พินิจ ประกอบกบั การตรวจ
ผลงานจะพิจารณาจากเอกสารเป็ นหลกั ไม่ได้พิจารณาผลงานท่ีแท้จริง และเมื่อคณะกรรมการ
ข้าราชการหรือพนกั งานขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นระดบั จงั หวดั มาตรวจสอบ พบว่า ในบาง
จังหวัดองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นมีการจ่ายเงินให้ กับคณะกรรมการที่มาตรวจ รวมทัง้
คณะกรรมการกลางระดบั จงั หวดั ด้วย

“....การเอาผิดผ้บู ริหารท้องถ่ินในเร่ืองการบริหารงานบคุ คลทําได้ยากมาก เพราะ หน่ึง หา
หลกั ฐานไม่คอ่ ยได้ เม่ือก่อนแยก่ วา่ นีอ้ ีก เดี๋ยวนีค้ นพยายามเก็บหลกั ฐานเยอะมากขนึ ้ ทงั้ อดั เสียง
ถ่ายรูป ถ่ายธนบตั ร แจ้งตํารวจ แต่ก็ชัดเจนบ้าง ไม่ชัดเจนบ้าง ในหลายกรณี ผู้บริหารก็หลุด
เพราะ หลกั ฐานไม่แน่นหนา แต่ก็มีกรณีท่ีไม่หลุดเหมือนกัน เพราะ หลกั ฐานชัดเจน สอง การ
บริหารงานบคุ คลยงั ขนึ ้ อยกู่ บั ดลุ พินิจของคนอยมู่ าก หลกั เกณฑ์การวดั ตา่ ง ๆ บางครัง้ ใช้ไม่ได้ผล
รวมทงั้ ไมม่ ีการกําหนดบทลงโทษท่ีชดั เจน เราทําได้อยา่ งมากก็ตกั เตอื น....”

ขา้ ราชการของสํานกั งานสง่ เสริมการปกครองทอ้ งถ่ินจงั หวดั หนึ่ง,
สมั ภาษณ์ 25 มกราคม 2554

“....พ่ีเป็ นคณะกรรมการตรวจระดบั จงั หวดั ด้วย ยอมรับว่ามีการจ่ายเงินให้คณะกรรมการ
จริง อยา่ งพ่ีไปตรวจแตล่ ะแหง่ เขาจะเอาเงินใสซ่ องให้ประมาณครัง้ ละ 5,000 บาท....”

ขา้ ราชการของสํานกั งานส่งเสริมการปกครองทอ้ งถ่ินจงั หวดั หนึ่ง,
สมั ภาษณ์ 12 พฤศจิกายน 2553

254

นอกจากนีแ้ ล้ว ในหลายพืน้ ท่ีผ้บู ริหารจะใช้วธิ ีเปิ ดกรอบอตั รากําลงั เพ่ือรับคนเข้าทํางานให้
เต็มที่เพื่อให้รายจ่ายในสว่ นของการบริหารงานบคุ คลอย่ทู ่ี 40% ตามกฎหมาย อนั จะส่งผลให้ไม่
ต้องจา่ ยเงินโบนสั แตผ่ ้บู ริหารจะไปเรียกรับเงินกบั ผ้ทู ่ีต้องการเข้ามาทํางานแทน

“....เดี๋ยวนีก้ ารทจุ ริตมีสารพดั รูปแบบ อย่างเรื่องการจ่ายเงินโบนสั เหมือนกนั บางท้องถิ่น
ไมจ่ ่ายเงินนะ บอกวา่ ไมม่ ีเงินแล้ว แตเ่ อาเงินไปจ้างลกู จ้างหมด ผ้บู ริหารก็จะได้ประโยชน์จากสว่ น
นีแ้ ทนเงินโบนสั ....”

ขา้ ราชการองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ินแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 12 กนั ยายน 2553

บางพืน้ ที่แม้ค่าใช้จ่ายในส่วนของการบริหารงานบคุ คลจะไม่ถึง 40% ของรายจ่าย แต่
ผ้บู ริหารท้องถิ่นจะใช้อํานาจที่ตนเองมีอยไู่ ม่อนมุ ตั ใิ ห้จ่ายเงินโบนสั โดยให้เหตผุ ลวา่ งบประมาณที่
มีอยตู่ ้องนําไปพฒั นาในสว่ นอ่ืน โดยสว่ นใหญ่จะนําไปลงทนุ ในสว่ นของโครงสร้างพืน้ ฐาน ซงึ่ ผ้ใู ห้
ข้อมลู เห็นว่าเป็ นการโยกย้ายงบประมาณเพื่อการทจุ ริต กล่าวคือ แทนที่จะเป็ นการทุจริตในเร่ือง
การบริหารงานบคุ คลก็นํางบประมาณไปทจุ ริตในเรื่องโครงสร้างพืน้ ฐานหรือจดั ซือ้ จดั จ้างแทน

“....ท่ีน่ีไม่ได้จ่ายเงินโบนสั มาตงั้ แต่ปี ท่ีแล้ว ปี นีก้ ็ไม่ได้ ผู้บริหารเขาบอกว่าเรามีงบน้อย
ต้องเอางบไปสร้างสาธารณปู โภคเพ่ือประชาชนจะดีกวา่ เขาก็เอางบไปท่มุ ตรงนนั้ เยอะ แตไ่ มเ่ ห็นมี
ใครว่าอะไร ไม่ได้ก็ไม่ได้ แต่ก็ไม่รู้นะว่าเจามีนอกมีในอะไรหรือเปลา่ ถ้าจะทุจริตก็ทําได้นน่ั แหละ
ย่งิ ทํางา่ ยใหญ่เลย ไมม่ ีใครรู้เห็นนี่....”

ขา้ ราชการองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 12 กนั ยายน 2553

กล่าวโดยสรุป เม่ือพิจารณาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย โดยเฉพาะอย่าง
ย่ิงองค์การบริหารส่วนจังหวดั เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตําบล พบว่า มีการทุจริตในทุก
ขนั้ ตอนของการบริหารงานบคุ คล ไม่ว่าจะเป็ นขนั้ ตอนของการสรรหา การโยกย้าย รวมทงั้ การให้
ความดีความชอบ ซงึ่ ไมส่ ามารถระบไุ ด้วา่ องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินรูปแบบใดมีการทจุ ริตในเรื่อง
การบริหารงานบคุ คลมากกว่ากนั นอกจากนีแ้ ล้ว ยงั พบการเปล่ียนแปลงในเรื่องวิธีการทจุ ริตด้วย
โดยการเปล่ียนแปลงกฎหมาย ตลอดจนระเบียบตา่ ง ๆ ในด้านการบริหารงานบคุ คลเป็ นเงื่อนไขที่
สาํ คญั ประการหนงึ่ ท่ีทําให้มีการปรับเปลี่ยนวิธีการทจุ ริตในแตล่ ะขนั้ ตอนของการบริหารงานบคุ คล
ในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

255

7.5 การทจุ ริตในการออกใบอนุญาต

องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเป็ นองค์กรฝ่ ายปกครองและเป็ นผู้ใช้อํานาจปกครองในการ
ดําเนินการตามอํานาจหน้าที่ของตน ดงั นนั้ การดําเนินการต่าง ๆ จะต้องมีกฎหมายให้อํานาจแก่
องค์กรหรือเจ้าหน้าท่ี และองค์กรหรือเจ้าหน้าท่ีนัน้ จะต้องดําเนินการตามอํานาจหน้าที่ภายใต้
ขอบเขตของกฎหมายเพ่ือค้มุ ครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ซงึ่ กฎหมายอนั เป็ นท่ีมาของการใช้
อํานาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนนั้ มีทงั้ กฎหมายในลําดบั พระราชบญั ญัติ และกฎหมาย
ลําดบั รอง เชน่ ระเบยี บกระทรวง ประกาศกระทรวง และข้อบญั ญตั ทิ ้องถิ่น เป็ นต้น

สําหรับในกฎหมายลําดบั พระราชบญั ญัติที่เก่ียวข้องกับการออกใบอนุญาต ซ่ึงราชการ
สว่ นกลางมอบหมายอํานาจให้แก่องค์กรหรือเจ้าหน้าท่ีขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินดําเนินการ
แทน เช่น พระราชบญั ญตั ิควบคมุ อาคาร พ.ศ. 2522 พระราชบญั ญตั กิ ารสาธารณสขุ พ.ศ. 2535
พระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็ นระเบียบเรียบร้ อยของบ้านเมือง พ.ศ.2535
พระราชบญั ญัติส่งเสริมและรักษาคณุ ภาพส่ิงแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 พระราชบญั ญัติ
ควบคมุ การฆ่าและจําหน่ายเนือ้ สตั ว์ พ.ศ. 2535 พระราชบญั ญตั คิ วบคมุ การโฆษณาโดยใช้เครื่อง
ขยายเสียง พ.ศ. 2493 พระราชบญั ญตั ิสสุ านและฌาปนสถาน พ.ศ. 2528 เป็ นต้น จากกฎหมาย
ดงั กล่าวทําให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินสามารถอาศยั อํานาจจากพระราชบญั ญัติเหล่านีอ้ อก
ข้อบญั ญตั ทิ ้องถ่ิน หรือ เทศบญั ญตั ิ อนั มีลกั ษณะเป็ นกฎ เพื่อนํามาใช้ในการควบคมุ ดแู ล ในเร่ือง
การออกใบอนญุ าตในเขตพืน้ ที่ของตน

จากการสํารวจภาคสนาม พบข้อเท็จจริงที่น่าสนใจเก่ียวกับการทุจริตในเรื่องการออก
ใบอนญุ าตขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นในประเทศไทย โดยเฉพาะอย่างย่ิงองค์การบริหารสว่ น
จงั หวดั เทศบาล และองค์การบริหารสว่ นตาํ บล ดงั นี ้

7.5.1 ความถ่ใี นการทุจริต

เมื่อพิจารณาข้อมลู เปรียบเทียบระหว่างการทจุ ริตใน 4 รูปแบบ ได้แก่ การจดั ซือ้ จดั จ้าง
การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงานบุคคล และการออกใบอนุญาต ขององค์การบริหาร
ส่วนจงั หวดั เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตําบลในประเทศไทย ซ่ึงสํานกั งานคณะกรรมการ
ป้ องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ได้ชีม้ ูลความผิดคดีเหล่านีใ้ นช่วงปี พ.ศ.
2547-2552 พบว่า มีการทจุ ริตในการออกใบอนญุ าตน้อยที่สดุ กลา่ วคือ จากจํานวนคดีที่มีการชี ้
มลู ความผิดทงั้ สนิ ้ 63 คดี เป็ นคดีการทจุ ริตในการออกใบอนญุ าตเพียง 5 คดเี ท่านนั้

256

สําหรับสาเหตทุ ่ีทําให้การทจุ ริตในเร่ืองการออกใบอนญุ าตขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น
ปรากฏออกมาน้ อยนัน้ ข้ อมูลจากการสํารวจภาคสนามสามารถนํามาใช้ ในการอธิบาย
ปรากฏการณ์ได้ กล่าวคือ ในการออกใบอนุญาตประเภทต่าง ๆ นนั้ มีระเบียบ แนวทางปฏิบตั ิท่ี
ชดั เจน ซง่ึ องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินแตล่ ะแห่งจะต้องทําการประชาสมั พนั ธ์และแจ้งให้ประชาชน
ทราบ ส่งผลให้เป็ นการปิ ดโอกาสในการกระทําการทจุ ริตในอีกทางหน่งึ นอกจากนีแ้ ล้ว คา่ ใช้จ่าย
หรือคา่ ธรรมเนียมในการออกใบอนญุ าตตา่ ง ๆ นนั้ มีมลู คา่ ไมส่ งู มากนกั ประชาชนในฐานะผ้มู ีสว่ น
เกี่ยวข้องกับกระบวนการออกใบอนุญาต และเป็ นสาเหตุหน่ึงที่ทําให้เกิดการทุจริตจึงไม่ค่อย
หลกี เลีย่ งคา่ ใช้จ่ายในสว่ นนีม้ ากนกั

“....เราจะออกไปตรวจพืน้ ท่ี หากพบว่ามีการละเมิดกฎหมาย ไม่ขอใบอนญุ าตตา่ ง ๆ เรา
ก็จะบอกให้ประชาชนได้ทราบ เขาก็จะมาทําให้ถกู ต้อง ไม่ค่อยมีคนหลีกเลี่ยงหรอก เพราะ เสีย
ค่าธรรมเนียมไม่เยอะ ตอนแรกที่เขาไม่มา ส่วนหนึ่งเพราะเขาไม่รู้ บางคนก็รู้ แต่เนื่องจากเปิ ด
กิจการใหม่ เลยไม่รู้ว่ากิจการตวั เองจะไปรอดหรือเปล่า ก็เลยยงั ไม่มาขออนญุ าตในการทํากิจการ
แตเ่ ม่ือเราเข้าไปบอก เขาก็เข้าใจและมาทําให้ถกู ต้อง....”

ขา้ ราชการองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นแห่งหน่ึง, สมั ภาษณ์ 7 กนั ยายน 2553

“....ที่สํานักงานจะมีการทําป้ ายประชาสมั พันธ์เก่ียวกับขัน้ ตอนในการออกใบอนุญาต
ตา่ ง ๆ ให้ประชาชนได้ทราบ เช่น ในการขอก่อสร้างอาคาร การขอใบอนญุ าต เป็ นต้น ซง่ึ ในความ
เป็ นจริงแล้ว เราทําได้ให้เร็วกว่าขนั้ ตอนท่ีกําหนด และพยายามอํานวยความสะดวกให้คนที่มา
ติดต่อให้มากท่ีสดุ จะได้ไม่เกิดปัญหา ท่ีนี่ไม่ค่อยมีปัญหาหรอก เพราะ เรามีกฎเกณฑ์ท่ีชัดเจน
และคนมาขอใบอนญุ าตไมม่ าก....”

ขา้ ราชการองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นแห่งหน่ึง, สมั ภาษณ์ 27 ตลุ าคม 2553

กล่าวโดยสรุป การทุจริตในการออกใบอนุญาตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนัน้ มี
หลกั ฐานปรากฏออกมาน้อยกวา่ การทจุ ริตประเภทอื่น ๆ ทงั้ นีอ้ าจเนื่องมาจากเงื่อนไขประการหนง่ึ
คือ การท่ีมีระเบียบ รวมทงั้ แนวทางปฏิบตั ิท่ีชดั เจน รวมทงั้ ค่าใช้จ่ายตา่ ง ๆ ในการออกใบอนญุ าต
ไมส่ งู มากนกั ทําให้ประชาชนไมค่ อ่ ยหลกี เลยี่ งการจา่ ยคา่ ธรรมเนียมเหลา่ นี ้

7.5.2 ประเภทของการทจุ ริต

จากการสํารวจภาคสนามของคณะผู้วิจยั พบข้อมลู ท่ีน่าสนใจเก่ียวกับประเภทของการ
ทจุ ริตในเรื่องการออกใบอนุญาต คือ มกั พบการทุจริตในการออกใบอนญุ าตก่อสร้างอาคารตาม

257

พระราชบญั ญตั ิควบคมุ อาคาร พ.ศ. 2522 โดยการที่เจ้าหน้าท่ีผ้มู ีอํานาจในการพิจารณาอนญุ าต
เข้าไปมีส่วนได้เสียในการขออนุญาต เช่น การท่ีเจ้าหน้าที่ช่าง ซ่ึงมีอํานาจในการพิจารณาออก
ใบอนุญาตก่อสร้ างอาคารรับจ้างเขียนแบบก่อสร้ างจากเอกชนผู้ประสงค์จะขอใบอนุญาตเอง
เป็ นต้น ในบางกรณีเจ้าพนักงานจะเรียกรับเงินเพ่ือให้ดําเนินการออกใบอนุญาตให้แก่เอกชน
เป็ นไปด้วยความรวดเร็วยิง่ ขนึ ้ เป็ นต้น

“....บางทีคนที่มาขออนุญาตก่อสร้างอาคาร เขาไม่ชอบแบบที่ทางเรามีให้ เขาบอกว่าไม่
สวย เชย เขาก็จะไปจ้างวศิ วกรที่เขียนแบบได้ซงึ่ ทํางานในเทศบาลมาเขียนแบบให้เขา ทีนีช้ ่างพวก
นีเ้ ขาจะมีวิธีการหลบหลีก คือ ตวั เองเป็ นคนเขียน แต่ให้เพ่ือนท่ีอย่อู ีกพืน้ ท่ีหนึ่งเป็ นคนเซ็นรับรอง
แทน เพ่ือหลีกเล่ียงข้อครหา เราก็เห็นว่ามนั ไม่ถูกต้องนะ เพราะ ช่างก็ทํางานกับเรา เขาคือผ้มู ี
สว่ นได้เสยี โดยตรง....”

ขา้ ราชการองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 15 กนั ยายน 2553

“....ยอมรับว่ามีการจ่ายเงินค่าเสียเวลาให้ กับทางเทศบาลเพื่อให้ เขาออกใบอนุญาต
ก่อสร้างอาคารให้เร็ว ๆ เพราะ ธุรกิจของเราไปกู้ยืมเงินมาลงทุน ย่ิงออกใบอนุญาตช้า เราย่ิงทํา
อะไรไมไ่ ด้ ดอกเบีย้ ก็เดินไปทกุ วนั จ่ายเงินใต้โต๊ะดีกว่า แม้จะจ่ายสงู แตก่ ็ไมเ่ ท่าดอกเบีย้ ที่เราต้อง
เสีย....”

ผปู้ ระกอบการรายหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 4 มกราคม 2554

“....อาจารย์ต้องเข้าใจว่ามนั กลายเป็ นธรรมเนียมไปแล้ว อย่างในชนบทหรือแม้กระทงั่ ใน
เมืองก็ตาม ตอนเย็นพวกเทศบาลกบั ประชาชนก็มานงั่ กินเหล้าด้วยกนั กินกนั ไปกินกนั มา เวลามี
เร่ืองอะไรก็จะช่วยกนั ไมเ่ ว้นแม้แตเ่ รื่องนี ้(การออกใบอนญุ าต) บางทีมนั ผิดนิด ๆ หน่อย ๆ ก็ยอม
กนั ไป ใครจะเข้ามาตรวจสอบละ่ ไมไ่ ด้สร้างอะไรใหญ่โต ไมไ่ ด้กระทบใคร....”

ขา้ ราชการองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 22 ตลุ าคม 2553

กล่าวโดยสรุป เมื่อพิจารณาประเภทของการทุจริตในเรื่องการออกใบอนุญาตจะพบว่า
มักมีการทุจริตในการออกใบอนุญาตก่อสร้ างอาคารตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.
2522 โดยการที่เจ้าหน้าท่ีผ้มู ีอํานาจในการพิจารณาอนญุ าตเข้าไปมีสว่ นได้เสียในการขออนญุ าต
รวมทัง้ มีการรับเงินเพ่ืออํานวยความสะดวกให้แก่ประชาชนที่ต้องการขอใบอนุญาตหรือต่อ
ใบอนุญาต ซ่ึงข้อมูลดงั กล่าวข้างต้นสอดคล้องกับข้อมูลที่ปรากฏตามสื่อเป็ นระยะ ๆ ว่ามีการ
ทุจริตเกิดขึน้ ในขัน้ ตอนของการออกใบอนุญาตก่อสร้ างต่าง ๆ อันนําไปสู่การก่อให้เกิดความ
เดือดร้อน ความเสียหายแก่บคุ คลท่ีมีสว่ นเก่ียวข้องและสาธารณะด้วย

258

อย่างไรก็ตาม มิได้หมายความว่าจะพบการทจุ ริตในเรื่องการออกใบอนุญาตเฉพาะเรื่อง
การก่อสร้างตา่ ง ๆ เทา่ นนั้ การทจุ ริตในเรื่องการออกใบอนญุ าตยงั พบในกรณีอ่ืน ๆ ด้วย เช่น กรณี
การออกอาญาบตั รหมไู ม่ครบทําให้เทศบาลสญู เสียรายได้ การเรียกเก็บคา่ ธรรมเนียมกรณีหาบเร่
แผงลอย รวมทัง้ ธุรกิจโรงแรม ท่ีพักอาศัยท่ีไม่สอดคล้องกับความเป็ นจริง หรือแม้กระท่ังการ
ยกั ยอกเงินค่าธรรมเนียมการออกใบอนญุ าตของเจ้าพนกั งาน เป็ นต้น เพียงแต่การทุจริตในกรณี
เหลา่ นีอ้ าจปรากฎหลกั ฐานหรือข้อเท็จจริงน้อยกวา่ ในกรณีของการก่อสร้างเทา่ นนั้

7.5.3 ท่ตี งั้ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ กับการทจุ ริต

ข้อมลู จากการสํารวจภาคสนามท่ีสาํ คญั อีกประการหนง่ึ คือ ในการทจุ ริตเกี่ยวกบั การออก
ใบอนุญาตนัน้ มักจะพบในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ และตัง้ อยู่ในเขตที่มีความ
เจริญเติบโตด้านเศรษฐกิจ เหตุที่เป็ นเช่นนีส้ ามารถอธิบายได้ร่วมกับประเภทของการทุจริต
กล่าวคือ เมื่อกล่าวถึงประเภทของการทุจริตในเร่ืองการออกใบอนุญาต ซ่ึงมกั จะพบในกรณีของ
การออกใบอนญุ าตก่อสร้างอาคาร และการออกใบอนญุ าตก่อสร้างอาคารท่ีมกั จะพบการทจุ ริต
มกั เป็ นอาคารประเภทสํานกั งาน อาคารเพื่อการพาณิชย์ ดงั นนั้ จากธรรมชาติของการทุจริตใน
เรื่องการจดั ซือ้ จดั จ้างข้างต้นจงึ มกั พบในพืน้ ที่ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินที่มีการกระจกุ ตวั ของ
ความเจริญสงู

“....พืน้ ที่นีไ้ ม่เคยได้ยินว่าทุจริตเรื่องการออกใบอนุญาตนะ เพราะ เป็ น อบต.(องค์การ
บริหารส่วนตําบล) เล็ก ๆ อย่ไู กล ปี หนึ่ง ๆ จะมีคนมาขออนญุ าตไม่เกิน 10 ราย สว่ นใหญ่ก็สร้าง
บ้านธรรมดาเป็ นชาวบ้านท่ีน่ีแหละ เลยไมม่ ีการทจุ ริตหรอก การทจุ ริตจะมีมากในพืน้ ที่ที่เจริญพวก
นีเ้ขาทําธุรกิจ มนั ก็ต้องจ่ายอยแู่ ล้ว เพราะ เป็ นไปไม่ได้ว่าจะทําทกุ อยา่ งถกู หมด อีกอย่างหนึ่งพวก
นีเ้ ขาจ่ายเพราะ ต้องการความรวดเร็ว จากท่ีต้องรอเป็ นเดือน คร่ึงเดือน ถ้าจ่ายไปแล้ว อาจรอไม่
ถงึ อาทิตย์....”

ขา้ ราชการองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 18 กนั ยายน 2553

“....ร้อยทงั้ ร้อยต้องจา่ ย แม้เราจะทําตามระเบียบทงั้ หมด แตถ่ ้าไมจ่ ่าย พวกเจ้าหน้าที่ก็จะ
หาทางตงิ โนน่ ตงิ น่ี อธิบายไปไมม่ ีประโยชน์ เสียเวลาเปลา่ ๆ....”

ผปู้ ระกอบการรายหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 1 กมุ ภาพนั ธ์ 2554

“....ก็ต้องยอมรับวา่ คงจะมีบ้างในเร่ืองการออกใบอนญุ าตที่มีการเรียกเงินกนั นะ แตค่ งไม่
เยอะหรอก เพราะ ไม่เคยได้ยิน ถ้าจะมีก็ต้องเป็ นเทศบาลใหญ่ ๆ หรือพืน้ ที่เศรษฐกิจ เพราะ ทุก

259

อย่างต้องเป็ นเงินเป็ นทอง เขาทําธุรกิจกนั ต่างฝ่ ายต่างพ่ึงพาอาศยั กนั คนรับก็อยากได้ คนจ่ายก็
ยนิ ดีจ่าย เลยไมม่ ีเรื่องร้องเรียนเข้ามา....”

ขา้ ราชการของสํานกั งานส่งเสริมการปกครองทอ้ งถ่ินจงั หวดั หนึ่ง,
สมั ภาษณ์ 12 พฤศจิกายน 2553

จากข้อมลู ดงั กลา่ วข้างต้น สามารถสรุปได้ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินขนาดใหญ่ และ
ตงั้ อย่ใู นพืน้ ที่ที่มีความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจสงู มีแนวโน้มว่ามกั จะเป็ นพืน้ ท่ีที่มีการทจุ ริตใน
เรื่องการออกใบอนญุ าตมากกวา่ องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินขนาดเลก็ และตงั้ อยใู่ นพืน้ ที่ห่างไกล

กล่าวโดยสรุป การทุจริตในเรื่องการออกใบอนุญาตขององค์การบริหารส่วนจังหวัด
เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตําบลในประเทศไทยนนั้ มีหลกั ฐานการชีม้ ลู ความผิดน้อยกว่า
การทุจริตในประเภทอ่ืน ๆ โดยมักพบการทุจริตในเรื่องการออกใบอนุญาตก่อสร้ างต่าง ๆ และ
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินขนาดใหญ่ รวมทงั้ ตงั้ อย่ใู นพืน้ ท่ีที่มีความเจริญสงู มกั ถกู ระบุว่ามีการ
ทจุ ริตในเรื่องการออกใบอนญุ าตมากกวา่ พืน้ ท่ีอื่น ๆ

7.6 รูปแบบการทจุ ริต

จากการอธิบายปรากฏการณ์การทุจริตแต่ละประเภทขององค์การบริหารส่วนจังหวัด
เทศบาล และองค์การบริหารสว่ นตําบลข้างต้น สะท้อนให้เห็นแง่มมุ ตา่ ง ๆ ของการทจุ ริตในแต่ละ
ประเภท อย่างไรก็ตาม เพื่อให้เกิดความชดั เจนในการศกึ ษามากขนึ ้ ในหวั ข้อนีจ้ ะเป็ นการนําเสนอ
ผลการศึกษาในส่วนของรูปแบบการกระทําการทุจริต โดยแบ่งตามประเภทของการทุจริต ซึ่งมี
รายละเอียด ดงั นี ้

7.6.1 การทุจริตในการจัดซือ้ จดั จ้าง

ดงั ที่ได้เสนอข้อมลู เชิงคณุ ภาพจากสํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการ
ทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) มาแล้วจะเห็นได้ว่าการทุจริตที่เกิดขึน้ ในการจัดซือ้ จัดจ้างขององค์กร
ปกครองสว่ นท้องถิ่นในประเทศไทยนนั้ มีการทจุ ริตในหลายรูปแบบ เชน่ การขออนมุ ตั ใิ ช้เงินสะสม
เพื่อดําเนินการจดั ซอื ้ จดั จ้างท่ีไมเ่ หมาะสมหรือไม่ถกู ต้อง การสร้างหลกั ฐานเท็จประกอบการจดั ซือ้
จดั จ้าง การสมยอมราคา เป็ นต้น ซึ่งข้อเท็จจริงดงั กล่าวสอดคล้องกบั ข้อมลู ท่ีคณะผ้วู ิจยั ได้จาก
การสํารวจภาคสนาม กลา่ วคือ สามารถพบการทจุ ริตในทกุ ขนั้ ตอน และทกุ วิธีของการจดั ซือ้ จดั จ้าง
ตลอดจนรูปแบบการทจุ ริตก็มีความหลากหลาย ดงั ตวั อยา่ งรายละเอียด ตอ่ ไปนี ้ 

260

  “...เด๋ียวนีก้ ารทจุ ริตมีหลายหลายรูปแบบตงั้ แตเ่ ริ่มโครงการ ไม่มีในเทศบญั ญตั ิก็เอามาทํา
แล้วก็ค่อยไปทําข้อบญั ญัติท่ีหลงั เงินอนุมัติยังไม่มาก็เร่ิมทําไปก่อน พอเป็ นข้อบญั ญัติไปแล้ว
พอจะมีการจดั ซือ้ จดั จ้างก็เข้าข่าย พ.ร.บ. ฮวั้ มากท่ีสดุ ไมเ่ ป็ นไปตามกติกา ปกปิ ด ประกาศพอสง่
ประกาศไปแต่ไม่พบจํานวนวัน ส่งไปก็ไม่ได้ส่งให้ผู้ท่ีมีอาชีพรายนี ้ ใช้เป็ นการจ้างไปรษณีย์ทํา
เหมือนวา่ ได้สง่ ประกาศไปยงั ผ้ทู ่ีมีอาชีพรายนนั้ แล้ว พบไปเช็คที่ไปรษณีย์ปรากฏวา่ ไมม่ ีแตส่ ง่ เรื่อง
มาทางเราวา่ มี...”

กรรมการ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 9 มิถนุ ายน 2553

“...มีปัญหามาก ๆ ก็เป็ นปัญหาในเรื่องของการล็อคสเป็ ก คือ การไปกําหนดรายละเอียด
ของการซอื ้ คณุ สมบตั ขิ องผ้เู สนอราคาเพ่ือเอือ้ ประโยชน์ให้กบั ผ้เู สนอราคารายใดรายหนง่ึ .”

“...เป็ นเรื่องเกี่ยวกบั การปกปิ ดขา่ วสารการประมลู การซอื ้ การจ้าง...”

“...เร่ืองการทจุ ริตในการสอบราคาท่ีพบบอ่ ยๆ คือ เริ่มต้นตงั้ แตเ่ รื่องของประกาศ เร่ืองของ
การเผยแพร่ก็คือ หน่ึง เร่ืองของการท่ีไปกําหนดสเป็ ก เป็ นการกีดกัน กําหนดรายละเอียดใน
ประกาศ อาจจะเป็ นในเรื่องของคุณสมบตั ิ เร่ืองของเอกสารหลักฐานบางตัว สอง พอถัดจาก
ขนั้ ตอนการกําหนดคณุ สมบตั ิ กําหนดรายละเอียด ก็จะเป็ นขนั้ ตอนของการเผยแพร่ข้อมลู ขา่ วสาร
บางที่ก็ทําหลกั ฐานหลอก ๆ ว่าปิ ดมีถ่ายรูปไว้เสร็จดึงออกก็มี บางที่ก็ส่งประกาศไปให้แต่พรรค
พวกตวั เองก็มี บางแห่งผ้เู สนอราคามาขอรับเอกสารเพ่ิมคือไม่ใช่รายช่ือที่สง่ ไปให้มาขอรับเอกสาร
เพิ่มเพราะรู้มาจากใครก็ตามก็ไมใ่ ห้ก็มี การสง่ เอกสารของท้องถิ่นขนั้ ตาํ่ ต้อง 5 รายขนึ ้ ไป...”

“...วิธีการตกลงราคา ถ้าดตู ามชื่อก็คงไม่ยากทกุ วิธีจะเร่ิมเหมือนกนั ในรายงานต้องมีการ
ระบเุ หตผุ ลความจําเป็ น ต้องมีรายละเอียดของวสั ดทุ ่ีจะซือ้ ต้องมีกําหนดการสง่ ของ ต้องมีบอกวา่
วิธีอะไร ตงั้ กรรมการอย่างไร หลงั จากท่ีนายกฯอนุมตั ิเสร็จแล้วก็เป็ นหน้าที่ของเจ้าหน้าท่ีพสั ดไุ ป
ติดต่อตกลงราคากบั ผ้ทู ่ีมีอาชีพโดยตรงให้เขามาเสนอราคา หลงั จากการเสนอราคาถ้าเห็นว่าเป็ น
ราคาที่เหมาะสมแล้วเสนอไปท่ีนายกฯอนุมตั ิให้ซือ้ หรือจ้างเสร็จแล้วก็ทําสญั ญาส่งของหรืองาน
จ้างแล้วก็เบกิ เงิน การตกลงราคาสว่ นใหญ่แล้วจะไมค่ อ่ ยมีการทจุ ริต ก็เพราะว่ามนั เป็ นการแข่งขนั
ราคา แตอ่ าจจะเกิดเป็ นบางกรณีเท่านนั้ เรื่องของการท่ีมีผ้เู สนอราคาบางรายมายื่นหนงั สือวางไว้
กบั นายกฯ หรือ กบั ท้องถิ่น บอกว่าหากมีการก่อสร้างก็ให้ติดตอ่ กลบั ไปท่ีเขาด้วยหรือบางทีเขาก็
เสนอราคามาเลย ในหลกั การของเราโดยเฉพาะ อบต. กรมฯก็เลยต้องมีหนงั สือซกั ซ้อมไปบอกว่า
ถึงแม้จะเป็ นวิธีการตกลงราคาก็ตาม แต่หากมีผู้ใดก็ตามมาวางหนังสือเสนอราคาแข่งก็ขอให้
พิจารณาไว้ด้วย...”

261

“...สอบราคา หากมาทําสญั ญาเสร็จอาจมีการแก้ไขงานเพ่ือเอือ้ ประโยชน์ให้แก่ผ้รู ับเหมา
ไปตรวจรับงานทัง้ ๆ ที่งานไม่เรียบร้ อยเพื่อจะช่วยให้ผู้รับเหมาไม่เสียค่าปรับก็มี ไปขยายเวลา
ให้แก่ผ้รู ับเหมาโดยท่ีไมม่ ีเหตตุ ามระเบียบก็ดี นี่ก็อาจจะเป็ นการทจุ ริตอีกแบบหนึง่ คือไปช่วยเหลือ
ผู้รับเหมาให้ไม่ต้องเสียค่าปรับ นี่คือกระบวนการสญั ญา หลกั ๆ เลยอยู่ที่รายละเอียด สเป็ ค
คณุ สมบตั แิ ละขนั้ ตอนของการเผยแพร่ขา่ วสาร...”

“...ในเร่ืองของการสอบและประกวดราคาการทุจริตอาจเกิดขึน้ ในกระบวนการของ
คณะกรรมการในการคดั เลือก อาจจะเกิดขึน้ จากการใช้ดลุ ยพินิจของคณะกรรมการ ถ้าเป็ นสอบ
ราคาคือ การเปิ ดซอง ถ้าเป็ นประกวดราคาคือ ตรงการพิจารณาผล ตรงนีก้ ็อาจจะเกิดช่องทางใน
การทจุ ริตได้เช่นกนั โดยการใช้ดลุ ยพินิจในการคดั เลือกโดยมีเจตนาทุจริตไม่เอาคนท่ีถกู ต้องและ
ตํ่าสุดโดยไม่มีเหตุผล จงใจตดั สิทธิเขาออกจากการเสนอราคาด้วยเหตุผลที่ไม่สมเหตุสมผลก็
เกิดขนึ ้ ได้ เพราะฉะนนั้ ถ้าสรุปในภาพรวมมนั เกิดขึน้ ตงั้ แตข่ นั้ ตอนการทําประกาศได้ เรื่องของการ
กําหนดคณุ สมบตั ิ กําหนดรายละเอียด การใช้ดลุ ยพินิจและขนั้ ตอนของการทําสญั ญา ก็คือการที่
กรรมการไปตรวจรับงาน การควบคมุ งานก็จะมีผลตอ่ การทจุ ริตได้...”

“...ในบางเร่ื องถ้ าเกิดว่าระเบียบเขียนไว้ กว้ างมากการใช้ ดุลยพินิจก็จะกว้ างไปด้ วย
เพราะฉะนนั้ การแก้ตรงนีก้ ็อาจจะชว่ ยได้ในบางสว่ นในการตีความ เช่น เรื่องของการที่ผ้เู สนอราคา
ย่ืนเอกสารโดยไมต่ ดิ อาการแสตมป์ ถามว่าระเบียบมีหรือไม่? ระเบียบไม่ได้เขียนเรื่องพวกนีแ้ ตม่ นั
เป็ นขนั้ ตอนการปฏิบตั ิ ในฐานะคนปฏิบตั ิกรรมการแตล่ ะชดุ ก็จะมีความรู้ไม่เหมือนกนั ไม่เท่ากนั
บางคนก็อาจจะบอกวา่ มนั เป็ นสาระสาํ คญั ต้องตดั ทิง้ แตบ่ างคนพอเห็นคําพิพากษาศาลฎีกาแล้วก็
ผ่อนปรน แต่บางคนเขารู้แต่เขาอยากจะตดั ออก คืออยากจะช่วยอีกรายหนึ่งเขาก็ใช้ช่องทางนี ้
แหละ...”

ผูบ้ ริหารกรมสง่ เสริมการปกครองส่วนทอ้ งถิ่น, สมั ภาษณ์ 23 กรกฎาคม 2553

 

  “...เป็ นข้อบกพร่องของทางอําเภอซง่ึ ทางระเบียบพสั ดุ เขาจะกําหนดให้ทางอบต.ต้องส่ง
ใบประกาศโครงการตา่ ง ๆ ไปติดท่ีศนู ย์ข้อมลู ของอําเภอทราบ ถ้าเจ้าหน้าที่ทางอําเภอไม่เคร่งครัด
ในตรงนีน้ ะ คือลกั ษณะท่ีว่าไม่ตรวจสอบกนั จริง ๆ แล้วให้ความร่วมมือมนั ก็เป็ นช่องทางท่ีทําให้
งานราชการท่ีเปิ ดสอบราคาหรือประกวดราคา แทนท่ีจะมีผ้เู ข้าเสนอราคาเยอะ เพราะบางครัง้ พอ
เข้าไปตรวจสอบที่อําเภอ เพราะเป็ นศนู ย์ข้อมลู ข่าวสาร บางทีทางอําเภอเขาก็ไม่สนใจ หรือปิ ดไม่
ปิ ดเขาก็ไมส่ นใจแทนท่ีจะชว่ ยในการเปิ ดเผยข้อมลู ตา่ ง ๆ บางทีเจ้าหน้าที่ของอําเภอเขาไมไ่ ด้ใสใ่ จ
ตรงนี ้ก็เป็ นกรณีที่ร้องกนั มามาก…”

262

ผบู้ ริหารกรมสง่ เสริมการปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน, สมั ภาษณ์ 16 กรกฎาคม 2553

“...ท่ีเขาร้ องมาก็มีนะ อย่างเรื่องฮัว้ พ.ร.บ.ฮัว้ ในลกั ษณะพฤติการณ์ที่กีดกันไม่ให้เข้า
ประมลู หรือวา่ ขม่ ขกู่ ารประมลู …”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 16 กรกฎาคม 2553

“...ผู้รับเหมาเขามาเป็ นกลุ่ม ๆ เขาเป็ นเพ่ือนกันเราไม่รู้หรอกนี่ก็คือวิธีที่เขาจะเข้ามา
ชว่ ยกนั ...” 

ขา้ ราชการสว่ นการคลงั องค์การบริหารสว่ นตําบลแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 19 สิงหาคม 2553

“...ถกู สงั่ ให้เอาของมาก่อนแล้วใบสง่ั ตามหลงั เราก็รับไป มนั อยทู่ ่ีพืน้ ท่ีท่ีเราอยู่ ถ้าพืน้ ท่ีนนั้
คนร้ องเรียนเยอะเราก็เหนื่อยหน่อย...”

เจ้าพนกั งานองค์การบริหารสว่ นตําบลแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 27 สิงหาคม 2553

“...เร่ืองการตรวจรับก็ตรวจรับไมต่ รงสเป็ ก จะตรวจรับทีก็ต้องเห็นเงินมาก่อน...”
สมั ภาษณ์กรรมการ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 9 มิถนุ ายน 2553 

จากท่ีได้กลา่ วมาทงั้ หมดข้างต้น สามารถสรุปได้วา่ พบการทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้างในทกุ
วิธีการ รวมทงั้ ในทุกขนั้ ตอนของการดําเนินการ ไล่เรียงตงั้ แต่ขนั้ ตอนก่อนการดําเนินการซือ้ หรือ
การจ้าง ซงึ่ เป็ นการสาํ รวจความต้องการของหน่วยงานและประชาชน ขนั้ ตอนการดาํ เนินการจดั ซือ้
จดั จ้าง ขนั้ ตอนการอนมุ ตั ใิ ห้มีการสง่ั ซือ้ หรือสง่ั จ้าง ขนั้ ตอนการทําสญั ญาซือ้ หรือจ้างขนั้ ตอนการ
ตรวจรับและตรวจสอบพสั ด ุ ซง่ึ มีความแตกตา่ งกนั ออกไปตามวิธีการจดั ซือ้ จดั จ้าง และขนั้ ตอน
การเบกิ จ่ายพสั ด ุ

7.6.2 การทจุ ริตในการจดั ทาํ โครงสร้างพืน้ ฐาน

แม้การจดั ซือ้ จดั จ้างกบั การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐานจะมีกระบวนการบางสว่ นที่เกี่ยวเน่ือง
สมั พนั ธ์กนั กล่าวคือ ในขนั้ ตอนของการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐานจะต้องใช้การจดั ซือ้ จดั จ้างเข้ามา
ในการดําเนินการด้วย อย่างไรก็ตาม ข้อมลู จากการสํารวจภาคสนามของคณะผ้วู ิจยั สะท้อนให้
เห็นว่านอกเหนือจากขนั้ ตอนการจดั ซือ้ จดั จ้างแล้ว ในกระบวนการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐานยงั พบ
การทจุ ริตในลกั ษณะตา่ ง ๆ อีกมากมาย ดงั ตวั อยา่ งรายละเอียดตอ่ ไปนี ้

“...การคดิ โครงการท่ีไม่ได้จําเป็ นมากมายเพียงแตม่ ีธงว่าจะใช้เงินงบประมาณและการใช้
แต่ละครัง้ ก็จะมีผลประโยชน์เข้ามาเก่ียวข้องด้วย ตรงนีอ้ ธิบายได้ว่าพอนกั การเมืองท้องถ่ินเข้าสู่

263

ตําแหนง่ ก็จะคดิ แล้ววา่ จะทําอะไรในการตอบแทนฐานเสียงและก็มกั จะเป็ นเรื่องการดแู ลโครงสร้าง
พืน้ ฐาน จริง ๆ แล้วส่ิงท่ีทําก็ดีเพียงแตเ่ วลาลงสกู่ ารจดั ซือ้ จดั จ้างจริง ๆ ก็จะมาวนเหมือนตอนแรก
ถ้าซอื ้ ก็มกั ได้ของไมม่ ีคณุ ภาพ ถ้าจ้างก็จะได้ผ้รู ับจ้างซงึ่ เป็ นพรรคพวกแทนที่จะให้มาส้รู าคากนั เอง
แข่งขนั ราคากันเอง ให้ราชการได้ประโยชน์มาก ๆ ก็ไปฮัว้ ไปล็อกมา ซ่ึงเป็ นพรรคพวกตนเองก็
เบยี ดราคากลาง หรือแทนท่ีราชการจะจ้างได้ถกู กวา่ นนั้ ก็เป็ นจ้างแพง...”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 23 กรกฎาคม 2553 

  “...การจดั การก่อสร้างอาคารสกั ท่ีหนงึ่ เคยพบว่ายงั ไม่ได้มีการเริ่มต้นการก่อสร้างเลยแต่
กลบั มีการขอเบกิ เงินลว่ งหน้าแล้ว...” 

นายกเทศมนตรีเทศบาลแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 24 สิงหาคม 2553

“...ใช้เหล็กไม่ได้ขนาดบ้าง เทคอนกรีตไม่ได้มาตรฐานบ้าง ระยะทางขาดไปบ้าง กว้างไป
บ้าง พอเอาดนิ ลกู รังลงก็ตรวจสอบไมไ่ ด้เพราะทําชว่ งหน้าฝน...”

สมั ภาษณ์เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 16 กรกฎาคม 2553
  
  “...ตรวจรับงานโดยที่ไม่ไปตรวจก็มีแตว่ า่ จ่ายเงินนี่จ่ายให้ไปซือ้ อปุ กรณ์อยา่ งเดียวแตไ่ ม่มี
การไปคมุ ไปตรวจว่าเขาซือ้ จริงไหม เขาก็จะสมรู้ร่วมคิดกบั ผู้รับเหมา มนั อย่ใู นลกั ษณะที่มองไม่
เห็น ถ้าทําเสร็จแล้วมนั ไม่สามารถรู้ว่าข้างในมีอะไรบ้าง บางที่เราต้องเจาะดู อย่างถนนก็ต้องเจาะ
ดสู มุ่ ทกุ 100 เมตร วา่ ตรงนีใ้ ช้เหลก็ ได้ขนาดไหม มีเทหินชนั้ ไหนบ้าง เป็ นไปตามแผนงานหรือเปลา่
...”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 23 กรกฎาคม 2553

 

“....คนคมุ นี่แหละจะปลอ่ ยให้เขาทําได้ไม่ถึงตามเกณฑ์ เพราะจริง ๆ เขาต้องคมุ ทกุ วนั แต่
ไมไ่ ปทกุ วนั เพราะวสั ดไุ ปใต้ดินแล้ว จริง ๆ คนคมุ จะต้องรู้ หินเท่าไหร่ ดินเท่าไหร่ คนคมุ สําคญั ใน
ส่วนช่างก่อสร้ าง ขนาดของวสั ดุ ขนาดความหนาไม่ถึง สร้ างเสร็จแล้วไปเจาะตรวจพบว่าไม่ได้
ขนาด พอเวลาสร้าง คนคมุ บอกว่าถกู หมด เขาจะรายงานคณะกรรมการทกุ อาทิตย์และเขาต้องดู
ทกุ วนั ตามจริงนงั่ เทียนกนั ทํา...”

ผูอ้ ํานวยการกองคลงั เทศบาลนครแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 4 สิงหาคม 2553

“...เร่ืองไปตรวจงานทําแบบไมต่ รงตามสเป็ ก...”
เจ้าหนา้ ทีอ่ งค์การบริหารส่วนตําบลแห่งหน่ึง 19 สิงหาคม 2553

 

264

  กล่าวโดยสรุป การทุจริตในการจัดทําโครงสร้ างพืน้ ฐานนัน้ พบว่าการทุจริตจะอยู่ใน
โครงการสร้าง ซอ่ มบํารุงสาธารณปู โภคต่าง ๆ เช่น ถนน ไฟฟ้ า นํา้ ประปา คคู ลอง อาคารสถานท่ี
เป็ นต้น ซงึ่ มีขนั้ ตอนการทจุ ริตเก่ียวข้องกบั การจดั ซือ้ จดั จ้างด้วย นอกจากนีแ้ ล้วการทจุ ริตในเร่ือง
การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐานยงั เป็ นกิจกรรมที่นกั การเมืองท้องถิ่นนิยมทํา เนื่องจากเป็ นการตอบ
แทนหวั คะแนนและรักษาฐานเสียงทางการเมือง ตลอดจนสามารถกระทําการทุจริตได้ในหลาย
ลกั ษณะและกระทําได้ในทกุ ขนั้ ตอนของการดาํ เนินการ 

  7.6.3 การทจุ ริตในเร่ืองการบริหารงานบุคคล

ข้อมลู จากการสาํ รวจภาคสนามสะท้อนให้เห็นรูปแบบของการทจุ ริตในเรื่องการบริหารงาน
บคุ คลได้เป็ นอย่างดี โดยพบว่าในทกุ กระบวนการหรือขนั้ ตอนของการบริหารงานบคุ คลล้วนมีการ
ทจุ ริตเกิดขึน้ ทงั้ สิน้ ซงึ่ การทจุ ริตที่เกิดขนึ ้ เป็ นเรื่องของการสมยอมผลประโยชน์ระหว่างผ้มู ีอํานาจ
และผู้ด้อยอํานาจ หากผลประโยชน์ลงตัวก็จะไม่มีการเปิ ดเผยข้อมูลในการทุจริต แต่หาก
ผลประโยชน์ไม่ลงตัวหรือมีการละเมิดในสัญญาที่ได้ตกลงกันไว้ ก็มักนําไปสู่การร้ องเรียน
การเปิ ดเผยข้อมลู การสบื สวน สอบสวน และตดั สนิ ความผิดในท้ายที่สดุ

คณะผู้วิจัยขอนําเสนอข้อมูลเชิงคุณภาพที่ได้จากการสมั ภาษณ์ผู้บริหาร เจ้าพนักงาน
รวมทงั้ บคุ คลในหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อสะท้อนให้เห็นลกั ษณะการทจุ ริตในเรื่องการบริหารงาน
บคุ คล โดยมีตวั อยา่ งรายละเอียด ดงั นี ้

“...การทจุ ริตในเร่ืองการบริหารงานบคุ คลก็จะมีทงั้ ในเรื่องการบรรจุ การแตง่ ตงั้ การโยกย้าย
สว่ นมากจะทจุ ริตในเร่ืองรับเงิน บางครัง้ ก็เป็ นการสบั เปลี่ยนบญั ชีผี...”

“...เรื่องโยกย้ายหรือแตง่ ตงั้ ที่เราจะเจอแทบจะทกุ อนั ก็คือเรียกรับเงิน เวลาเรียกรับเงินถ้า
โดยปกตแิ ล้วที่เคยเห็นมามนั จะไมม่ ีหลกั ฐาน...”

ผบู้ ริหารกรมสง่ เสริมปกครองส่วนทอ้ งถิ่นท่านหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 16 กรกฎาคม 2553

“...ตอนนีท้ ่ีเป็ นท่ีสนใจก็คือ การโอน การย้าย การจ้างลูกจ้าง โอนย้ายยังทําได้น้อย
เพราะว่าจะมีกรอบตําแหน่งเจ้าพนกั งานบงั คบั อยู่ ไม่ใช่ว่านึกจะเอาโอนมาเท่าไหร่ก็ได้ อนั นีจ้ ะมี
กรอบ แต่ถ้าเป็ นการจ้างลกู จ้าง เช่น ลกู จ้างชว่ั คราว หรือลกู จ้างตามภารกิจสี่ปี จะจ้างเยอะมาก
บางท่ี อบต.เล็ก ๆ ลกู จ้างเกือบ ๆ ร้อยก็มี ทงั้ ๆ ท่ีสญั ญาปี เดียวเวลาจะต่อสญั ญาอีกก็จะมีการ
ตอ่ รอง แตก่ ารเข้าครัง้ แรกอาจจะต้องให้ประโยชน์เยอะหนอ่ ย…”

265

“...หลงั ๆ นีก้ ็จะมีมาเกี่ยวกบั เร่ืองบริหารงานบคุ คล เช่น การโอนจากหน่วยงานอ่ืนเพื่อมา
เป็ นพนกั งานของท้องถิ่น เช่น คนในพืน้ ที่รับราชการเป็ นทหาร ตํารวจอยทู่ ี่อื่น หรือส่วนราชการอื่น
แล้วอยากกลบั ส่ภู มู ิลําเนาก็จะเปิ ดกรอบอตั ราตําแหน่ง ขอจากกรรมการของแต่ละจงั หวดั พอมี
กรอบ มีตําแหน่งก็จะมีการตกลงกนั ว่าจะรับโอนหรือไม่ในราคาเท่าไหร่ บางทีก็จะเป็ นซีละเท่าไหร่
บางท่ีก็ซลี ะแสน...”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 23 กรกฎาคม 2553

“...สว่ นใหญ่การทจุ ริตจะไปอยทู่ ่ีการบรรจแุ ตง่ ตงั้ มากกวา่ เพราะในการโอนย้ายถ้าไปเรียก
โอนแบบเร่ือยเป่ื อยเขาก็สามารถไมโ่ อนให้ก็ได้ แตใ่ นการบรรจแุ ตง่ ตงั้ มนั ไมใ่ ช่ถ้าท่ีนี่ไมเ่ อาเขาก็ยงั
ไม่ได้ตําแหน่งและในการบรรจแุ ต่งตงั้ ก็ต้องดเู ร่ืองที่ว่างในการทํางานของท่ีนนั้ ๆ ด้วย ระเบียบใน
การบรรจุ ในกรณีเปิ ดสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถ้าเป็ น อบจ. (องค์การบริหารส่วนจงั หวดั )
เปิ ดสอบจะสามารถบรรจไุ ด้ในจงั หวดั นนั้ ๆ ดงั นนั้ ถ้าจะลงในจงั หวดั ไหนก็สามารถเรียกได้...”

“...สมยั ก่อนอย่างจะทจุ ริตในเร่ืองการจดั สอบแต่ก่อนทางกรมจะเป็ นผ้จู ดั ทําการสอบเอง
สอบภาค ก. มาสอบกบั กรมพอสอบเสร็จก็ให้แต่ละองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน มนั มีอย่สู องอย่าง
อย่างแรกก็คือทางกรมฯส่งไปเองส่งไปเทศบาลแต่ละท่ีหรือไม่ก็ทางเทศบาลไปขอบญั ชีกรมฯมา
อยา่ งนีก้ ารทจุ ริตก็จะเปลย่ี นไปจะไมไ่ ด้อยกู่ บั ท้องถ่ินแตจ่ ะอยทู่ ่ีกรมฯแทน...”

“...สมยั นี ้กฎหมายที่ถ่ายโอนธุรกิจเขาก็จะมอบอํานาจให้กบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
แตพ่ อหลงั ๆ ทางองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินขนาดเลก็ ก็มีการเปิ ดสอบเช่นกนั แตล่ ะครัง้ คอ่ นข้างท่ี
จะมีข้อร้ องเรียนเยอะก็เลยทําให้ภาพของมาตรฐานในการตรวจสอบขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่ินเริ่มตํ่าลงมีเรื่องของศาลปกครองเยอะ แต่ความจริงไม่จริงอนั นีก้ ็ว่ากนั อีกทีจนทําให้ทาง
กรมฯต้องหนั กลบั มาทําการจดั สอบเองเหมือนเดมิ ...”

เจ้าหนา้ ทีเ่ ทศบาลแห่งหน่ึง, สมั ภาษณ์ 24 สิงหาคม 2553

“....ท่ีเคยได้ยินมา คือ ในเรื่องเก่ียวกบั ประเดน็ การให้เงินเพ่ือได้รับตําแหน่งเข้ามา ขนั้ ตอน
ท่ีมีการทจุ ริตกนั จะเกิดจากขนั้ ตอนท่ีเสนอช่ือไป ถ้าไมม่ ีเราต้องเปิ ดกรอบ...”

เจ้าหนา้ ทีเ่ ทศบาลแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 19 สิงหาคม 2553

“...ตอนนนั้ เราเปิ ดสอบ 10 ตําแหน่งทงั้ หมดเราบรรจไุ ป 40 คน ตอนมาใหม่ ๆ เว้นไป 7-8
ปี เจอปัญหาที่สําคญั คือ โอนไมไ่ ด้ ไม่มีใครอยากเปิ ดสอบภาควิชาเฉพาะตําแหน่ง ต้องตรวจสอบ
รวมคะแนนให้มหาวิทยาลยั ทําได้มากไมย่ าก ตรวจสอบวิชาเฉพาะ เจอถงึ ขนาดตาํ แหน่งท่ีน่ีกบั ถกู

266

ย้ายไปต้องนง่ั ปิ ดห้องเฉพาะว่าฉนั จะเลือกอะไร สดุ ท้ายก็เอาอย่างนีล้ ่ะกนั ทําเสร็จก็ออกเลย คน
สอบทจุ ริต เขาผา่ นการสอบทกุ อยา่ งแล้วได้ทกุ อยา่ งแล้วเราไปเจอตอนสอบสมั ภาษณ์ เราดปู ระวตั ิ
เขา ในส่วนตวั ไม่มีอะไรจะถาม แต่มนั น่าสงสยั วา่ ทําไมมาเป็ นกลมุ่ ๆ จึงขอเริ่มดคู ะแนน ก็เลยเอา
คะแนนมาดู ถูกก็ถูกเหมือนกัน ผิดก็ผิดเหมือนกนั แต่ท่ีเป็ นปัญหา คือผิดในข้อเดียวกันทงั้ หมด
คือผิดเป็ นกล่มุ ๆ และท่ีผิดข้อเดียวกนั เป็ นข้อย่อย สดุ ท้ายเราจะให้คนโกงอย่ใู นระบบเนี่ย ฉะนนั้
เราปฏิญาณไว้เตม็ ที่วา่ จะไมท่ ําอีกแล้ว ถ้าเราไมท่ ําตามระบบเราจะถกู ฟ้ อง...”

“...มีคนเป็ นแมข่ า่ ยซงึ่ เป็ นข้าราชการเป็ นคนรู้ ลกั ษณะนีก้ ็ยงั ทําทวั่ ประเทศจริง ๆ ลกั ษณะ
ที่ทําดเู นียนมาก ซึ่งกล่าวได้ว่า ไม่ใช่เจ้าหน้าที่เรา แต่เป็ นบุคคลท่ีเคยสอบ พวกนีท้ ําจนชํานาญ
แล้ว สง่ิ ที่มนั เป็ นปัญหาคือ ผิดข้อเดียวกนั ผิดข้อยอ่ ยเดียวกนั บางที 10 คน บางที 15 คน ซง่ึ พวก
นีม้ ีการเตรียมกนั ก่อนวา่ จะสง่ ซกิ กนั อยา่ งไร ซง่ึ เขาก็เช่ือวา่ มีการโกงกนั เกิดขนึ ้ จริง ๆ แตไ่ มส่ ามารถ
ทําอะไรได้ เนื่องจากเทคโนโลยีไมเ่ อือ้ อํานวยให้ตรวจสอบ...”

ปลดั เทศบาลแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 4 สิงหาคม 2553

“....ตอบแบบตรง ๆ เลยนะ มนั มีเรื่องการรับเงินจริง แตอ่ ยา่ มองวา่ นกั การเมืองเรียกรับเงิน
ฝ่ ายเดียวนะ บางทีคนที่รอบรรจนุ น่ั แหละมาเป็ นคนเสนอให้ เพราะ เขากลวั ไมไ่ ด้รับการบรรจ.ุ ...”

นายกองค์การบริหารส่วนตําบลแห่งหน่ึง, สมั ภาษณ์ 23 พฤศจิกายน 2553

“....บางท้องถิ่นมีการปลอมบญั ชีผ้สู อบแข่งขนั แล้วเรียกรับเงิน พอปลอมบญั ชีแล้วก็ส่ง
บญั ชีนนั้ ไปให้ท่ีอื่น เพราะ ท้องถิ่นของตวั เองไมม่ ีกรอบอตั รากําลงั แล้ว....”

ขา้ ราชการของสํานกั งานสง่ เสริมการปกครองทอ้ งถ่ินจงั หวดั หนึ่ง,
สมั ภาษณ์ 12 พฤศจิกายน 2553

“....เรียกรับสินบน แต่ทางเหนือไม่ค่อยมีหรอก มีก็ทางอีสานได้ยินว่าเยอะเหมือนกนั ได้
ยินว่าเรียก 200,000 บาท ตรงนีต้ ้องเสียให้นกั การเมืองท้องถ่ิน ทางเหนือไม่ค่อยมีเพราะว่าส่วน
ใหญ่ต้องการคน มีความจําเป็ นมากกวา่ ....”

เจ้าพนกั งานองค์การบริหารสว่ นตําบลแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 27 สิงหาคม 2553

“....มนั มีปัญหาในเรื่องระเบียบการบริหารงานบุคคล อย่างในเร่ืองการโอนย้าย มนั ต้อง
เป็ นความยินยอมของสามฝ่ าย คือ ต้นสงั กดั ฝ่ ายรับโอน และตวั คนท่ีต้องการโอน ถ้าฝ่ ายใดฝ่ าย
หนึ่งไม่ยินยอมก็ไม่ได้ อาจารย์รู้ไหม บางที่ปลดั ถกู สง่ั ย้ายไปแขวนไว้ ให้เฝ้ ารถดบั เพลิงก็ยงั มีเลย
เขาอยากย้าย แต่ผู้บริหารอยากแกล้ง ไม่ยอมเซ็นย้ายให้ก็ย้ายไม่ได้ บางครัง้ คนท่ีอยากย้ายจะ

267

ยอมจ่ายเงินให้ต้นสงั กดั หรือฝ่ ายที่รับจ่าย บางทีก็จ่ายฝ่ ายเดียว บางทีต้องจ่ายทงั้ สองฝ่ าย ถึงจะ
ได้ย้ายได้...”

ปลดั เทศบาลแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 28 ตลุ าคม 2553

“...พนกั งานสว่ นท้องถิ่นตําแหนง่ ธุรการก็มีผ้ชู ่วยธรุ การเนือ้ งานไมจ่ ําเป็ นแตว่ า่ จ้างให้เยอะ
เข้าไว้เพราะจ้างคนแรกเข้าอาจจะหลายหม่ืนหน่อย ในแต่ละปี มีการประเมินว่าจะจ้างต่อหรือไม่
อนั นีก้ ็จะมีการแลกเปล่ียนผลประโยชน์แตว่ า่ ในการตอ่ อาจจะไมม่ ากเท่าครัง้ แรก ท่ีฮ็อตที่สดุ ตอนนี ้
เรื่องโบนสั ก็คือว่าผ้บู ริหารจะเป็ นคนประเมินว่าพนกั งานลกู จ้างจะได้รับโบนสั ในจํานวนเท่าไหร่ ก็
จะเป็ นคนประเมินจะต่อรองตงั้ แต่ก่อนประเมินจะเรียกเก็บเป็ นเปอร์เซ็นต์ในกรณีนีจ้ ะเป็ นเรื่อง
ผลประโยชน์เสียมากกวา่ จากที่ควรจะได้น้อยทงั้ ๆ ที่ตวั เองอาจจะไมไ่ ด้มีผลงานแตว่ า่ ให้เยอะโดย
หกั เปอร์เซน็ ต์ก็สมประโยชน์กนั ไป นอกจากที่ไหนไมส่ มประโยชน์ก็จะมาร้องเรียนทีหลงั ...”

“...สมมติว่าคณุ เป็ นนายกฯ เราเป็ นพนกั งานอาจจะมีการต่อรองไว้แล้วว่าให้เราก่ีเดือน
อะไรก็ตามแต่ จะแบง่ ก่ีเปอร์เซน็ ต์...”

“…ตามคําร้องเรียนมีบางที่ถึงขนาดว่าถ้าก่อนเช็คของโบนสั จะออกก็จะย่ืนคําขาดเลยว่า
ทกุ คนต้องเอาเงินให้นายกฯ ก่อนเที่ยงเพื่อจะเซน็ เช็คแล้วช่วงบา่ ยจะได้เงินกนั ...

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 23 กรกฎาคม 2553

“...อยา่ งในเรื่องเปอร์เซน็ ของเงินโบนสั ของผ้บู ริหารในที่เลก็ ๆ ก็มีบ้าง...”
สมั ภาษณ์เจ้าหนา้ ทีเ่ ทศบาลแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 24 สิงหาคม 2553

“...ตรงสว่ นโบนสั ที่ยกมา 5 เทา่ นนั้ อาจจะมีแบง่ ให้ทางนายกฯ รวมทงั้ ทางจงั หวดั ด้วย คํา
วา่ จงั หวดั นนั้ หมายถงึ ใคร ? คอื ไมร่ ู้ก็เป็ นเพราะวา่ ตรงนีค้ ือใต้ดนิ เค้าไมค่ อ่ ยพดู กนั ท่ีเรารู้ เรารู้ด้วย
พฤตนิ ยั ท่ีเรารู้และเรารู้ว่าสว่ นใหญ่มีวิธีการคิดอยา่ งนี ้อยู่ ๆ เราได้ 2 เท่า หรือ 3 เท่าก็ยงั ดีกวา่ เรา
ไมไ่ ด้เลยใช่ไหม ทกุ คนมีหมด ถามวา่ ใครไมเ่ อา จงึ ทําให้ทกุ คนปิ ดปากสนิท...”

ปลดั เทศบาลแห่งหน่ึง, สมั ภาษณ์ 4 สิงหาคม 2553

“...ท่ีฮ็อตที่สดุ ตอนนีเ้ รื่องโบนสั ก็คือว่าผู้บริหารจะเป็ นคนประเมินว่าพนกั งานลกู จ้างจะ
ได้รับโบนสั ในจํานวนเท่าไหร่ ก็จะเป็ นคนประเมินจะต่อรองตงั้ แต่ก่อนประเมินจะเรียกเก็บเป็ น
เปอร์เซน็ ต์ในกรณีนีจ้ ะเป็ นเรื่องผลประโยชน์เสยี มากกว่า จากที่ควรจะได้น้อยทงั้ ๆ ที่ตวั เองอาจจะ
ไมไ่ ด้มีผลงานแตว่ า่ ให้เยอะโดยหกั เปอร์เซน็ ต์ก็สมประโยชน์กนั ไป นอกจากที่ไหนไมส่ มประโยชน์ก็
จะมาร้องเรียนทีหลงั ...”

268

“...ถ้าเป็ นลกั ษณะคาํ ร้องจะเยอะแตว่ า่ ในลกั ษณะท่ีวา่ จะเอาผิดได้จริงหรือหรือไมค่ อ่ นข้าง
หาหลกั ฐานยาก เน่ืองจากเวลาจ่ายเงินกนั สมมตหิ กั 5 เปอร์เซน็ ต์ หรือ 10 เปอร์เซ็นต์ ไม่ได้หกั จาก
ยอดที่จะจ่าย สมมตเิ ราเป็ นนายกฯแล้วมีทีม สมมติว่าเราต้องได้ 100 ก็จ่ายจริงแตก่ ่อนที่จะจ่าย
ต้องเอาเงินสดมาให้เรา ประมาณนี.้..”

“....ก็ตกลง หรือบางท่ีอาจจะไม่ตกลงเป็ นรายบุคคลก็ได้เหมือนเป็ นกติกากลางเลยว่า
นายกฯเอา 10 ไม่มีใครโต้แย้งแล้วนายกฯอาจจะไม่ตดั สมมติจะให้ 5 เท่า ถ้า 5 เท่า เปอร์เซ็นต์ก็
สงู ขนึ ้ นายกฯก็ไม่ตดั ทงั้ ท่ีคนนีอ้ าจจะประเมินแล้วได้ 3 หรือ 4 เท่า นายกฯก็ให้ 5 เท่าไปเลย คราว
นีร้ ัฐก็จะเสยี เงินกบั เร่ืองพวกนีเ้ยอะ เพราะโดยเฉลีย่ แล้วเท่าที่ถามมา 3 เท่ายงั ถือวา่ น้อย คือ 3 เทา่
ของเงินเดือน....”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 23 กรกฎาคม 2553

“...เคยได้ ยินมาว่าในองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นบางท่ีจะมีการทุจริ ตในเรื่ องการหัก
เปอร์เซ็นต์จากเงินโบนสั ของตวั ข้าราชการสว่ นท้องถิ่น เช่น คะแนนประเมินได้ 5 เท่า ก็ทําเร่ืองให้
ได้ 5 เทา่ อาจจะหกั 1 เทา่ ออกไปแบง่ ในสว่ นผ้บู ริหาร...”

เจ้าพนกั งานเทศบาลแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 26 สิงหาคม 2553

กล่าวโดยสรุป ข้อมลู จากการสํารวจภาคสนามสะท้อนให้เห็นลกั ษณะการทุจริตในเร่ือง
การบริหารงานบคุ คลขององค์การบริหารส่วนจงั หวดั เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตําบลของ
ประเทศไทย วา่ ประกอบไปด้วย

1) การทุจริตในการสอบแข่งขันเพ่ือบรรจุแต่งตัง้ บุคคลเป็ นข้าราชการหรือ
พนกั งานสว่ นท้องถิ่น โดยมีลกั ษณะการทจุ ริต คอื  

(1) การเรียกรับเงินเพ่ือให้เป็ นผ้สู อบแข่งขนั ได้ โดยองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นท่ีจดั การสอบแขง่ ขนั เองทําการเรียกรับเงินจากผ้สู มคั รสอบเข้าแขง่ ขนั

(2) ในกรณีท่ีผ้สู อบแขง่ ขนั ได้แตย่ งั ไม่ได้รับการบรรจแุ ตง่ ตงั้ ซงึ่ ได้รับการ
ขึน้ บัญชีไว้ ผู้ท่ีได้รับการขึน้ บัญชีจะทําการติดต่อองค์กรปกครองส่วนท้ องถ่ินที่เปิ ดกรอบ
อตั รากําลงั แล้วทําการเสนอคา่ ตอบแทนให้เพ่ือให้มีการขอใช้บญั ชีและบรรจตุ นเข้าทํางาน

(3) การปลอมบญั ชีผ้สู อบแขง่ ขนั ได้โดยเรียกคา่ ตอบแทนในการทําปลอม
บญั ชี แล้วสง่ บญั ชีดงั กลา่ วไปให้กบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินที่ขอใช้บญั ชี

2) การทุจริตในการเรียกรับเงินจากผู้ที่ผ่านการบรรจุแต่งตงั้ แล้วแต่ต้องมีการ
ประเมนิ ผลการทดลองปฏิบตั งิ าน เพ่ือที่จะลงนามผา่ นการทดลองงานให้

269

3) การทจุ ริตในการโอนบุคลากรไปดํารงตําแหน่งยงั องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
อ่ืน โดยผ้มู ีอํานาจรับโอนและ/หรือต้นสงั กดั จะมีการเรียกรับเงินหรือผลประโยชน์ตอบแทนเพื่อรับ
โอนหรือในการขอกําหนดตําแหน่งรองรับการโอน

4) การทจุ ริตโดยการเรียกรับผลประโยชน์ตอบแทนเพื่อเลื่อนระดบั หรือกําหนด
ตําแหน่งให้

5) การทจุ ริตในการพิจารณาให้เงินโบนสั โดยมีการตกลงในการแบง่ สว่ นแบง่ ให้
ผ้บู ริหาร เพื่อให้มีผลตอ่ การประเมินผลการปฏิบตั งิ าน

7.6.4 การทจุ ริตในเร่ืองการออกใบอนุญาต

การดําเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในเรื่องการออกใบอนุญาตนัน้ จะเป็ น
ลกั ษณะของการท่ีองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินได้รับการกระจายภารกิจมาจากหน่วยงานราชการ
สว่ นกลางโดยมีกฎหมายกําหนดให้องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินเป็ นผ้ใู ช้อํานาจโดยที่จะมหี นว่ ยงาน
อ่ืนๆของรัฐเป็ นผู้กํากับดแู ล เช่น เร่ืองของการขอใบอนุญาตก่อสร้ างอาคารสถานที่ การรือ้ ถอน
การทําลาย ต้องปฏิบตั ิอย่ภู ายใต้พระราชบญั ญัติควบคมุ อาคาร พ.ศ. 2522 ซ่งึ อย่ใู นการกํากบั
ดแู ลของกรมโยธาธิการ กระทรวงมหาดไทย สว่ นเร่ืองของการขอใบอนญุ าตการประกอบอาหารจะ
อยใู่ นพระราชบญั ญตั กิ ารสาธารณสขุ พ.ศ. 2535 ซงึ่ กระทรวงสาธารณสขุ ซง่ึ เป็ นหน่วยงานหลกั ที่
ต้องดูแล เป็ นต้น องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินในฐานะท่ีเป็ นหน่วยงานรอง เป็ นหน่วยงานที่ทํา
หน้าที่สง่ เสริมและสนบั สนนุ จะต้องปฏิบตั ติ ามข้อกฎหมายที่ใช้บงั คบั นนั้

สําหรับลักษณะการทุจริตในการออกใบอนุญาตนัน้ ข้อมูลจากการสํารวจภาคสนาม
พบว่า มกั จะอยู่ในลกั ษณะของการที่เจ้าหน้าท่ีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเรียกรับเงินหรือ
ผลประโยชน์อื่น ๆ จากผ้มู าตดิ ตอ่ ขอใบอนญุ าตเพื่อที่จะออกใบอนญุ าต หรือตอ่ ใบอนญุ าตให้ 

 

“...การออกใบอนุญาตถ้าภาพรวมจริง ๆ ผมว่ามีน้อย เรื่องทุจริตการออกใบอนุญาต
เพราะวา่ โดยธรรมชาตขิ องคนท่ีขอใบอนญุ าตทําอะไรสกั อยา่ งมนั จะไมส่ มบรู ณ์ร้อยเปอร์เซน็ ต์ มนั
จะมีอะไรบกพร่องนิด ๆ หน่อย ๆ มนั อาจจะไปพร้ อมสินบน พร้ อมสินนํา้ ใจ อะไรก็ตามมนั ก็จะ
สะดวกยิ่งในเชิงธรุ กิจทงั้ หลายเค้าไมไ่ ปมือเปลา่ มนั กลายเป็ นเร่ืองสมประโยชน์กนั คนขอก็มีความ
บกพร่องอยดู่ ้วย คนอนญุ าตก็ทําเป็ นไมเ่ ห็น ก็อนญุ าตไป แตถ่ ้าถงึ ขนั้ ทจุ ริตทําผิดขนั้ ร้ายแรงรุนแรง
ส่วนตวั ผมเห็นว่าน้อย แล้วถ้าประเภทเค้าทําถูกต้องหมดแล้วไปเรียกเงินส่วนใหญ่จะทําไม่ได้
เพราะว่ากฎหมายมันก็จะล็อกอยู่ว่าการอนุญาตแต่ละอย่างมนั ก็จะมีเวลามาเกี่ยวว่าอนุญาต

270

หรือไมอ่ นญุ าตก็ต้องตอบเค้าภายในเวลาเท่าไหร่ ดงั นนั้ ถ้าเค้าถกู เค้าเอาตายเลยไม่ค่อยมีปัญหา
...”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 23 กรกฎาคม 2553

“...ที่เจอบอ่ ยที่สดุ คือการออกใบอาญาบตั รหมไู ม่ครบ ตรงนีจ้ ะเป็ นจดุ ออ่ นท่ีสดุ เพราะบาง
ทีคนท่ีรับไม่ใช่หมอ เพราะว่าหมอก็จะมีงานท่ีจะต้องทํา ตรงสว่ นนนั้ ก็จะว่างและจะมีเจ้าหน้าที่มา
ดแู ลแทน ซง่ึ ตรงนีก้ ็จะคมุ ยาก อาจทําให้หมเู กินบ้าง ไมค่ รบบ้าง” 

 

“...หมูเกินอย่างท่ีคุณหมอพูดในประเด็นแรก ผลประโยชน์จะตกไปที่ใคร ? ก็จะเป็ น
ผ้ปู ระกอบการ คือสว่ นใหญ่จะเป็ นการขอกบั คนงานโดยการใช้ความสนิทสนม พนกั งานก็ไมม่ ีสว่ น
ได้สว่ นเสียก็จะปล่อย ๆ ไป เพราะไม่มีใครได้ประโยชน์ แต่ความจริงจะเสียประโยชน์ตรงลายเซ็น
ของคนที่อนุญาต แต่ถ้าแอบเอาหมเู กิน ฆ่าหมเู กิน แล้วเอาไปขายท่ีตลาด ถ้าวนั นนั้ ตรงกับวนั ท่ี
ตํารวจที่มาจบั เนือ้ เถ่ือนพอดี คนท่ีจะมีปัญหาก็คือเขียง เขียงหมู (คนขายหม)ู คือคนท่ีเส่ียงที่สดุ
ถ้าเกิดหมไู มม่ ีใบอาญาบตั ร...”

เจ้าพนกั งานเทศบาลนครแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 26 สิงหาคม 2553

 

อย่างไรก็ตาม ในบางกรณีประชาชนหรือผ้ปู ระกอบการจะเป็ นผ้เู สนอผลประโยชน์ให้กบั
เจ้าพนักงานที่ทีหน้าท่ีในการออกใบอนุญาต เพื่อการดําเนินการออกใบอนุญาตไม่มีปัญหา
เป็ นไปอยา่ งรวดเร็ว

“....จา่ ยเงินให้เจ้าหน้าที่ตงั้ แตแ่ รกเลย คือ เข้าไปย่ืนเรื่องขอใบอนญุ าตอะไรก็ย่ืนเงินให้เลย
ถือเป็ นนํา้ ใจเลก็ น้อย เขาก็จะจดั การให้เราทกุ อยา่ ง มนั สะดวกดี เราไมต่ ้องเสียเวลา...”

ประชาชนในพืน้ ทีห่ นึ่ง, สมั ภาษณ์ 4 มกราคม 2554

“....บางท่ีก็ไม่ได้จ่ายเงินหรอก เจอกนั ในวงเหล้าก็คยุ กนั ว่าจะไปติดตอ่ อะไรที่อบต. บอก
ให้เขาดแู ลให้หนอ่ ย เราก็เลีย้ งข้าว เลยี ้ งนํา้ นิดหนอ่ ยนะ ถือวา่ เป็ นปกต.ิ ..” 

ประชาชนในพืน้ ทีห่ น่ึง, สมั ภาษณ์ 2 กมุ ภาพนั ธ์ 2554 
 

กลา่ วโดยสรุป ลกั ษณะการทจุ ริตในเรื่องการออกใบอนญุ าตในองค์การบริหารสว่ นจงั หวดั
เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตําบลในประเทศไทยนัน้ จะอยู่ในลักษณะของการเรียกรับ
ผลประโยชน์ของเจ้าพนกั งาน หรือการเสนอผลประโยชน์ให้กบั เจ้าพนกั งานโดยผ้ปู ระสงค์จะขอ

271

ใบอนญุ าต หรือตอ่ ใบอนญุ าต เพื่อให้เกิดความสะดวกรวดเร็วในการได้รับใบอนญุ าต อีกทงั้ ในบาง
กรณีก็เป็ นการจ่ายผลประโยชน์เพ่ือปกปิ ดความบกพร่องตา่ ง ๆ ในการขอใบอนญุ าต 
 
7.7 สาเหตขุ องการทจุ ริต

สําหรับสาเหตขุ องการทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินนนั้ มีอย่ดู ้วยกนั หลายประการ
ข้อมลู จากการศกึ ษาข้อมลู ภาคสนามทําให้คณะผ้วู ิจยั สามารถอธิบายและวิเคราะห์สาเหตขุ องการ
กระทําการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ โดยในการศึกษาครัง้ นีแ้ บ่งการอธิบาย และ
การวิเคราะห์สาเหตขุ องการทุจริตออกเป็ น 2 ส่วน คือ สาเหตใุ นภาพรวม และ สาเหตเุ ฉพาะ
ประเภทการทจุ ริต ซงึ่ มีรายละเอียด ดงั นี ้

7.7.1 สาเหตใุ นภาพรวม

การอธิบายสาเหตทุ ่ีนํามาส่กู ารกระทําทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินของประเทศ
ไทยนัน้ แม้ว่าจะมีการทุจริตในหลายประเภท ไม่ว่าจะเป็ นการทุจริตในเรื่องการจัดซือ้ จัดจ้าง
การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงานบุคคล และการออกใบอนุญาตก็ตาม แต่สาเหตบุ าง
ประการท่ีทําให้เกิดการทจุ ริตนนั้ เป็ นสาเหตทุ ี่พบได้ในการทจุ ริตทกุ ประเภท ขณะที่สาเหตอุ ีกสว่ น
หน่ึงมีลกั ษณะเฉพาะเจาะจงของการทุจริตในบางประเภทเท่านนั้ ดงั นัน้ ก่อนท่ีจะอธิบายและ
วเิ คราะห์สาเหตเุ ฉพาะตามประเภทของการทจุ ริต คณะผ้วู จิ ยั จกั ได้นําเสนอสาเหตใุ นภาพรวมก่อน
ดงั มีรายละเอียด คือ

1) ระบบอุปถัมภ์
ระบบอปุ ถมั ภ์กบั สงั คมไทยเป็ นสิ่งที่อย่คู ่กู นั มาอยา่ งยาวนาน ในกรณีขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นก็เช่นเดียวกัน ข้อมลู จากการสํารวจภาคสนามและการสมั ภาษณ์ผู้ท่ีมีส่วน
เก่ียวข้อง สะท้อนให้เห็นว่าการทุจริตที่เกิดขึน้ ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยมี
สาเหตหุ นงึ่ มาจากระบบอปุ ถมั ภ์ทงั้ ในแนวดงิ่ และแนวราบ

“...มนั ต้องเร่ิมจากการเมืองระดบั ชาติเพราะถ้าตราบใดที่ อบต. (องค์การบริหาร
สว่ นตําบล) เทศบาล อบจ. (องค์การบริหารส่วนจงั หวดั ) ยงั เป็ นฐานเสียงของการเมืองระดบั ชาติ
อยู่ การที่การเมืองระดับชาติจะไปออกกฎออกระเบียบที่ให้มันเข้มงวดจนฐานเสียงตัวเองไม่
สามารถท่ีจะบริหารงบประมาณอะไรได้สะดวกมากนกั เค้าก็จะละเลย คือ ไมท่ ําอยา่ งนนั้ ไม่ใช่เค้า
ไม่รู้นะ มนั เป็ นปัญหาที่สะท้อนมาทกุ รูปแบบ ทกุ สว่ น ทกุ ฝ่ ายเค้ารู้หมดวิธีการเหล่านีไ้ ม่มีใครไม่รู้

272

ในแง่การจบั กมุ พยานหลกั ฐานมนั ก็เป็ นเร่ือง ๆ ไป แต่ว่าวิธีการภาพรวมทกุ คนรู้ ตรงนีเ้ ป็ นปัญหา
อนั ดบั แรกฐานเสียงนี่สําคญั คือ การจะไปออกนโยบาย จะไปออกกฎหมายที่กระทบท้องถ่ิน เค้าก็
ไม่ออก หากมีการเร่งรัด มีการทวงถาม เค้าก็เล่ือนไปเร่ือยผัดผ่อนไปเรื่อย อย่างเรื่องโบนัสก็
เหมือนกนั ได้ข่าวมาหลายทีแล้ววา่ เค้าจะควบคมุ คือ หลกั เกณฑ์การจ่ายอาจจะเหมือนเดิมแต่ว่า
เม็ดเงินที่จะเอามาจ่ายต้องเกิดจากรายได้ที่ท้องถ่ินแต่ละแห่งจดั เก็บได้ เคยมีข่าวนีอ้ อกมาแตไ่ ม่รู้
ความคืบหน้าว่าถึงไหนแล้วเพราะเค้าก็ยงั จ่ายกันปกติอยู่ บางท่ีเอาเงินสะสมไปจ่าย ซ่ึงมนั ผิด
ระเบยี บ ไมส่ ามารถทําได้ ที่สาํ คญั อีกอยา่ งหนง่ึ ที่ผมวา่ คณุ ภาพของคน ตงั้ แตก่ ารเลือกตงั้ ต้องมอง
ทงั้ คนเลือกและผ้สู มคั รด้วย บางทีตวั เลือกก็มีแคน่ นั้ ก็ต้องเลือก อยา่ ว่า อบต.(องค์การบริหารสว่ น
ตําบล) เลย ระดบั ประเทศยงั ล้มลกุ คลกุ คลาน แตถ่ ้ามองในแง่ข้อดขี ้อเสยี ของการกระจายอํานาจก็
ต้องรอเวลาและอีกอยา่ งเร่ืองทศั นคตดิ ้วย อย่างประชาชนที่มีผลการวิจยั ออกมาว่าแม้จะทจุ ริตแต่
ถ้าให้ประโยชน์เค้าบ้างเค้าก็รับได้ เป็ นทศั นคติของคนส่วนรวม อีกอย่างวฒั นธรรมบ้านเราเน้น
เร่ืองนํา้ ร้อนนํา้ ชา สนิ นํา้ ใจ สนิ บน...”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 23 กรกฎาคม 2553

“.. .เคยได้ ยิน มา ว่าเวลาที่ จะขอตัง้ งบป ระ มาณต้ องขอผ่า น ไป ท า ง
กระทรวงมหาดไทยก่อนหรือไม่ ? ที่จริงแล้วทางเราตงั้ เองแล้วก็เสนอจงั หวดั ผ่านสภาท้องถ่ินเรา
บริหารงานคือเงินของเราเอง แตก่ ็จะมีของรัฐบาลท่ีอนมุ ตั เิ งินอดุ หนนุ คือทางท้องถิ่นมีงบประมาณ
เป็ นของตวั เองจะทําออกมาก็ต้องผ่านสภาท้องถิ่นโดยความเห็นชอบของท่านผ้วู ่าราชการจงั หวดั
อยา่ งในขนั้ ตอนท่ีจะให้ท่านผ้วู า่ ฯลงนามจะต้องมีการแลกเปลย่ี นหรือไมว่ า่ ต้องมีสว่ นหนง่ึ ท่ีท้องถ่ิน
จะต้องให้ คอื ตอนนีไ้ มต่ ้องมีเปอร์เซน็ ต์ มนั ไปของมนั เอง คือต้องเอือ้ อาทรตอ่ กนั อยา่ งบางครัง้ ทาง
จงั หวดั ขอความช่วยเหลือมายงั ท้องถิ่น อย่างเช่น งานกาชาด เป็ นต้น คือจะออกมาในรูปแบบของ
ความสมั พนั ธ์ ในสว่ นของเรื่องการทจุ ริตถามว่ามนั ทจุ ริตหรือไม่ บางที่คําว่าทจุ ริตอาจจะหมายถึง
การโกงกินแตบ่ างเร่ืองเป็ นเรื่องตามนํา้ ถามวา่ ทจุ ริตหรือไม่ ก็ไมร่ ู้นะ...”

เจ้าหนา้ ทีเ่ ทศบาลแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 19 สิงหาคม 2553

“...ธรรมชาติของการเป็ นอย่ขู องคนไทยท่ีเราอย่กู นั มายืดยาว เพราะตามชมุ ชนที่
เป็ น เทศบาล อบต.(องค์การบริหารส่วนตําบล) อบจ. (องค์การบริหารสว่ นจงั หวดั ) ก็เป็ นคนใน
พืน้ ที่เม่ือมนั เกิดการทจุ ริตเกิดขนึ ้ มาก็อยใู่ นเครือญาตกิ นั นนั้ แหละ ก็ไมอ่ ยากเอาเร่ือง ก็เลยเกิดการ
เอือ้ อาทรกนั ตามวถิ ีชีวิตของคนไทย ก็เลยทําให้การทจุ ริตเพ่มิ พนู ...”

สมั ภาษณ์กรรมการ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 9 มิถนุ ายน 2553

273

“...อย่างปกติของบประมาณเข้าไปมนั จะผ่านยากง่ายอย่างไร? กว่าจะได้ก็ยาก
พอสมควร ได้ไม่ตรงตามยอดเงินท่ีทางเราขอไปแต่ก็ไม่ได้แตกต่างมาก แต่ถ้านายกฯไม่เก่งจะขอ
ไมไ่ ด้และที่รู้มาลา่ สดุ วา่ ถ้าคณุ อยากได้งานคณุ ต้องจ่ายมา 10% ให้ก่อนเลยแล้วเงินก็ยงั ไม่มาไมร่ ู้
วา่ จะได้จริงหรือไม่ ท่ีให้น่ีมาจากสว่ นกลางไมใ่ ชส่ ว่ นภมู ิภาค ก็คือเขาจะมาเสนอเลยวา่ เขาสามารถ
ดึงงบให้ได้แต่คุณต้องจ่ายมา10% คําว่าดึงงบตรงนีอ้ าจจะเป็ นเงินอุดหนุนเฉพาะกิจเพราะ
งบประมาณตรงนนั้ มนั ขนึ ้ อยกู่ บั การบริหารอยแู่ ล้ว...”

เจ้าหนา้ ทีอ่ งค์การบริหารสว่ นตําบลแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 19 สิงหาคม 2553

“...ในฐานะท่ีท่านเป็ นข้าราชการประจําแล้วที่น่ีก็ท้องถิ่นนิยมสงู มีบทบาทกบั ท่าน
บ้างหรือไม่ ? ก็มีอิทธิพลอย่พู อตวั ถ้าจะพดู ถึงเรื่องของงบประมาณก็มีอิทธิพล เขาสามารถท่ีจะ
บีบบงั คบั ให้เราตงั้ งบประมาณเพื่อรองรับกิจการ ทงั้ กิจการที่เป็ นส่วนรวมและกิจการท่ีเป็ นส่วน
หน้าถามวา่ อึดอดั ไหมก็อึดอดั แต่ก็ทําอะไรไม่ได้ แตพ่ อมองไปในภาพรวมแล้วมนั ดี แต่การกระทํา
อาจไม่ดี หมายถึงว่าให้เราไปอดุ หนนุ อะไรอย่างนีม้ นั ไมถ่ กู ต้อง ถ้าคณุ ทํามาถกู ต้องใคร ๆ ก็อยาก
ให้ และพอเขาทําอะไรไม่ถกู ต้องก็จะมีหนงั สือมาหาทางเราว่าคณุ จะอดุ หนุนได้เฉพาะการศึกษา
หน่วยงานราชการในจงั หวดั ท่ีขอมา มลู นิธิที่จดั ตงั้ ถกู ต้องตามกฎหมายหนึ่งปี ขนึ ้ ไปแล้วมีรากฐาน
แข็งแรงดแู ล้วนายกฯเห็นวา่ สามารถที่จะอดุ หนนุ ได้ก็ให้ แตบ่ างทีเขาให้ช่ือมาเรารับไมไ่ ด้ แล้วเขาก็
ต่อสู้กันเองแต่มาตกหนักท่ีเราประมาณนี ้ เพราะว่า สตง.(สํานักงานคณะกรรมการตรวจเงิน
แผน่ ดนิ ) เวลามาตรวจเขาก็คงไมไ่ ด้มาเอาท่ีเรา เพราะเราก็คงจะบอกได้แคว่ า่ เขาให้เราตงั้ เราก็ต้อง
ตงั้ ตามนนั้ เวลาคณุ ตามเร่ืองก็ไปตามท่ีต้นตอบ้างไมใ่ ชม่ าตามที่เรา เราก็ตงั้ ตามหนงั สือสง่ั การ ถ้า
ไมป่ ฏบิ ตั ติ ามเขาก็ไมย่ อม...”

เจ้าหนา้ ทีอ่ งค์การบริหารสว่ นตําบลแห่งหน่ึง, สมั ภาษณ์ 19 สิงหาคม 2553

“...น่าจะมาจากผลประโยชน์ อาจจะมาจากสินนํา้ ใจก่อน แล้วก็ถกู พฒั นามาเป็ น
ลกั ษณะของสนิ บน อาจจะทําให้เกิดการทจุ ริตขนึ ้ มา ซง่ึ ความจริงถ้าคนเกิดความสํานกึ ดีขนึ ้ มาเขา
คงรู้อยแู่ ก่ใจวา่ อนั ไหนดี อนั ไหนไมด่ ี...”

เจ้าพนกั งานเทศบาลแห่งหน่ึง, สมั ภาษณ์ 26 สิงหาคม 2553

จากข้อมลู ที่ยกขึน้ มาอธิบายข้างต้นสามารถสรุปได้ว่า ระบบอปุ ถมั ภ์เป็ นสาเหตุ
หน่ึงของการกระทําการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยในโครงสร้างการบริหารจดั การ
ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินจะมีระบบอุปถัมภ์แฝงอยู่ตลอดเวลา ทงั้ การอุปถมั ภ์ในแนวราบ
และแนวด่ิง ซงึ่ ระบบอปุ ถมั ภ์นีฝ้ ังรากลกึ ในสงั คมไทยมาเป็ นเวลานาน และเป็ นส่วนหน่ึงในระบบ

274

ความสมั พนั ธ์ของคนในสงั คม ดงั นนั้ ระบบนีจ้ ึงกลายเป็ นเงื่อนไขสําคญั ประการหนึ่งท่ีทําให้คน
กระทําการทจุ ริต ทงั้ นีก้ ็เพื่อรักษาสายสมั พนั ธ์ทงั้ ในเชิงสว่ นตวั และเชิงการทํางาน

2) โครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ
โครงสร้ างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ให้อํานาจแก่ผู้บริหารท้องถ่ินเป็ น
อยา่ งมาก ไมว่ า่ จะเป็ นในเร่ืองการจดั ซือ้ จดั จ้าง การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงานบคุ คล
และการออกใบอนุญาต ส่งผลให้ข้าราชการและพนักงานส่วนท้องถิ่นต้องปฏิบตั ิตามนโยบาย
และแนวทางของนกั การเมืองท้องถ่ิน โดยข้อมลู จากสํารวจภาคสนามสะท้อนให้เห็นว่าในหลาย
กรณีการต้องปฏิบตั ติ ามคําสง่ั ของนกั การเมืองท้องถิ่นนําไปสกู่ ารทจุ ริตอยา่ งหลกี เล่ยี งไมไ่ ด้

“...พนกั งานท้องถ่ินต้องทําตามคําสงั่ ที่ไมส่ ามารถหลีกเล่ียงได้นี่ก็คือหน่งึ ปัจจยั ท่ี
ทําให้ต้องทุจริต บางทีโดนจับ บางทีถูกลงโทษ แต่ว่าคนสั่งรอดตลอด เพราะไม่มีเอกสารหรือ
พยานหลกั ฐานท่ียืนยนั ความเก่ียวข้องเลย คนที่ถกู กระทําต้องยอมตายแทนผ้บู งั คบั บญั ชา ยอม
ติดคกุ แทน เคยมีกรณีที่ถกู จบั ติดคกุ แทน แต่ว่าเขา (ผู้บงั คบั บญั ชา)จ่ายทุกอย่างให้กบั ทางบ้าน
เพราะไม่ก่ีปี ก็ออกมาแล้ว เขาอยภู่ ายใต้อํานาจที่ไมส่ ามารถหลีกเลี่ยงหรือว่าขดั ขืนได้ เขาทําตาม
หน้าท่ีเขา...”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 16 กรกฎาคม 2553

“...มนั เป็ นปัญหากบั การทํางานมากเลย กบั การทํางานในปัจจบุ นั หรือแม้แตอ่ ยา่ ง
สมมตวิ า่ เราเสนอไปนาย ก นาย ข และนาย ค แตน่ ายกฯ บอกวา่ นาย A นาย B และนาย C แล้ว
ตกลงเอาไหม ? คือเจออย่างนีบ้ ่อย ๆ เราขีเ้ กียจท่ีจะมานง่ั แก้ นงั่ พิมพ์กลบั ไปว่าเปล่ียนใหม่เอา
นาย A นาย B ละนาย C เราเจอสกั 3 ครัง้ เจ้าหน้าท่ีประจําจะทํางานกนั อย่างไร วนั หลงั เราตงั้
นาย ก เพราะอะไร เราไม่ต้องพดู เพราะมนั อย่ทู ่ีนายกฯตกลงมนั ใช่หรือเปลา่ อยา่ งวนั นีเ้ม่ือเรา
เป็ นอิสระ เมื่อมีปัญหาเราตอบได้ เม่ือนายกฯมา นายกฯบอกไม่รู้ผมว่าอนั นีด้ ีกว่า เราเจออยู่ 2-3
ครัง้ แล้ว หลงั จากนนั้ เราต้องถามเค้าแล้ว เราถามเพราะอะไร เพราะให้ง่ายตอ่ การปฏิบตั ิงานของ
เรา เพราะการเวียนของทางเทศบาลใช้ระยะเวลาในการเวียนเอกสารนาน เป็ นอาทิตย์ยิ่งเทศบาล
ใหญ่ ๆ ย่ิงใช้เวลานาน กว่าจะผ่านตรงนัน้ ตรงนี ้ กว่าจะมาถึงนายกฯแล้วมนั กลบั เปลี่ยนใหม่
แล้วทีนีเ้ ราก็ต้องตงั้ เร่ืองขึน้ มาใหม่ จนงานจะออกมาแล้ว มีระยะเวลาทํางาน ส่วนใหญ่หลาย
เทศบาลจากประสบการณ์ พอเอาใครป๊ับ วนั หลงั ถ้ามีเรื่อง นายกฯก็ต้องปรับได้ ก็ผมไมร่ ู้ ไม่มีลาย
ลกั ษณ์อกั ษร ผมก็เซน็ ทกุ อยา่ งที่ปลดั เสนอ แล้ววนั นนั้ คนเป็ นปลดั เทศบาลจะพดู ว่า ก็นายกพลาด
ทกุ ที เราจะพดู ได้ไหม วนั นีต้ วั นีค้ อื ตวั ใหญ่...”

275

ปลดั เทศบาลแห่งหนึ่ง , สมั ภาษณ์ 4 สิงหาคม 2553

จากข้อมลู ข้างต้น สามารถสรุปได้ว่าโครงสร้ างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
โดยเฉพาะอย่างย่ิงการให้อํานาจแก่ผู้บริหารหรือนักการเมืองท้องถิ่นมากเกินไป รวมทัง้ การท่ี
กฎหมายหลายฉบบั เปิ ดช่องให้ผ้บู ริหารไมต่ ้องเข้ามามีสว่ นร่วมโดยตรงกบั การดําเนินกิจกรรมของ
องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น เชน่ ไมต่ ้องเข้ามาเป็ นกรรมการ เป็ นต้น เป็ นเงื่อนไขสําคญั อีกประการ
หนึ่งท่ีทําให้เกิดการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินของประเทศไทย ดงั นนั้ มาตรการหนึ่งใน
การที่จะป้ องกันการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน คือ การพิจารณาในเรื่องโครงสร้างของ
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นเกี่ยวกับขอบเขตการให้อํานาจแก่
ผ้บู ริหารท้องถิ่น

3) ปัจจยั ทางด้านสังคมและเศรษฐกจิ
การเข้าสแู่ วดวงการเมืองของนกั การเมืองท้องถ่ินนนั้ เป็ นท่ียอมรับวา่ ต้องใช้ต้นทนุ
สูง ไม่ว่าจะเป็ นต้นทุนทางสังคม และต้นทุนทางเศรษฐกิจ ดงั นัน้ เมื่อสามารถก้าวเข้ามาเป็ น
ผ้บู ริหารท้องถิ่นได้ก็จะเกิดปรากฎการณ์ท่ีเรียกวา่ “ถอนทนุ คนื ” กลบั มา

“...สาเหตุจริง ๆ ของการทุจริต คือ ต้องการถอนทุนคืน ต้องยอมรับว่าเป็ นทุก
ท้องถ่ิน เช่น แค่ตําแหน่งนายก อบต. (องค์การบริหารส่วนตําบล) ต้องใช้ทุนในการเข้ามาสู่
ตําแหน่งสงู ไม่ว่าโดยวิธีการใดก็ตามดงั นนั้ เวลาเข้ามาดํารงตําแหน่งถ้าเงินเดือน ค่าตอบแทนทกุ
อย่างคูณส่ีปี ในวาระหน่ึงขาดทุนเห็น ๆ จึงเล็งเห็นได้เลยว่าต้องได้มากกว่านัน้ จึงจะคุ้ม ดงั นัน้
วิธีการท่ีนิยมมาก ๆ ก็คือ การทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้าง หลงั ๆ นีก้ ็จะมีมาเกี่ยวกบั เร่ืองบริหารงาน
บคุ คล เช่น การโอนจากหน่วยงานอ่ืนเพ่ือมาเป็ นพนกั งานของท้องถิ่น เช่น คนในพืน้ ที่รับราชการ
เป็ นทหาร ตํารวจอยู่ที่อื่น หรือส่วนราชการอื่น แล้วอยากกลับสู่ภูมิลําเนาก็จะเปิ ดกรอบอัตรา
ตําแหน่งขอจากกรรมการของแต่ละจงั หวดั พอมีกรอบ มีตําแหน่งก็จะมีการตกลงกนั ว่าจะรับโอน
หรือไมใ่ นราคาเทา่ ไหร่ บางทีก็จะเป็ นซีละเทา่ ไหร่ซลี ะแสน ก็มีหลายอยา่ งที่เป็ นขา่ ว...”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 23 กรกฎาคม 2553

อย่างไรก็ตาม นอกจากนกั การเมืองท้องถ่ินแล้ว ปฏิเสธไม่ได้เลยว่าข้าราชการ พนกั งาน
ท้องถิ่น รวมทงั้ สภา และภาคประชาชนที่เข้ามามีส่วนร่วมในกิจกรรมท้องถิ่น ล้วนเป็ นสาเหตุที่
ก่อให้เกิดการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นทงั้ สนิ ้

276

4) ความด้อยประสิทธิภาพในการตรวจสอบการทุจริต
การตรวจสอบเป็ นกลไกหน่ึงที่สามารถช่วยป้ องกันและปราบปรามการทุจริตใน
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ อย่างไรก็ตาม ข้อมลู จากการศึกษาภาคสนามสะท้อนให้เห็นว่า
ประสิทธิภาพของกลไกการตรวจสอบการดําเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้ องถ่ินในประเทศ
ไทยยงั ไม่ดีเท่าท่ีควร โดยเฉพาะอย่างย่ิงในส่วนของความล่าช้าในการตรวจสอบและการลงโทษ
ทําให้ผ้กู ระทําความผิดไม่เกรงกลวั ต่อการรับโทษเม่ือตนเองกระทําความผิด อีกทงั้ เงื่อนไขหน่ึงท่ี
นําไปส่กู ารชีม้ ลู ความผิด คือ พยานและหลกั ฐาน ดงั นนั้ ในหลายกรณีที่ไม่สามารถหาพยานและ
หลกั ฐานมายืนยนั การกระทําทจุ ริตได้ ผ้กู ระทําการทจุ ริตก็จะรอดพ้นจากการถกู ลงโทษ

“...เจ้าหน้าที่ที่มีสว่ นเก่ียวข้องด้วยไมม่ ากก็น้อยจะเกิดความเกรงกลวั ในการที่จะ
ให้ข้อมลู เพราะในบางครัง้ อาจจะโดนไปด้วย ทําให้ไมม่ ีหลกั ฐานในการเอาผดิ ดาํ เนินคด.ี ...”

“...คนท่ีทําผิดเกิดความเกรงกลวั น้อยเนื่องจากกระบวนการยตุ ิธรรมของบ้านเรา
ช้า บางทีเล่นการเมืองเม่ือสิบปี ที่แล้วเพิ่งจะมาโดนคดีตอนหลงั จากเลิกเล่นไปแล้วก็มี บางคน
เสียชีวิตไปแล้ว คดยี งั ไมไ่ ด้ตดั สนิ เลย....”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 23 กรกฎาคม 2553

“...ส่ือมวลชนยงั ทําหน้าที่ไม่เตม็ ที่ ไม่มีมาตรการควบคมุ ก็คือไม่เผยแพร่ ยกยอ่ ง
คนดีตแี ผค่ นชวั่ ...”

สมั ภาษณ์กรรมการ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 9 มิถนุ ายน 2553

“...คิดว่าตวั ท่ีสามสําคญั (การตรวจสอบ) ตวั ท่ีสามนี่แหละท่ีเป็ นจดุ อ่อน จดุ บอด
เพราะว่าหนึง่ ต้องยอมรับว่าที่จงั หวดั อําเภอก็ไมใ่ ช่ผ้เู ช่ียวชาญเฉพาะเรื่อง ผ้เู ชี่ยวชาญเฉพาะเร่ือง
อยทู่ ่ีสว่ นกลาง เพราะฉะนนั้ การลงไปกํากบั ดแู ลการตรวจสอบบางทีเขาอยใู่ นพืน้ ท่ีเขาควรจะทําได้
ดกี วา่ เน่ืองจากกระบวนการในการไปตรวจสอบของเขาไมใ่ ช่ผ้เู ชี่ยวชาญ เพราะฉะนนั้ การไปให้การ
แนะนําในบางเรื่องหรือการไปตรวจสอบบางเร่ืองบางทีไม่เห็น บางทีไม่สามารถไปทําได้ทุกจุด
ท้องถ่ินอาจจะเป็ นห้าสิบหกสิบแห่งในแตล่ ะจงั หวดั ใหญ่ๆก็อาจจะไปดแู ลไม่ทว่ั ถึง จะดแู ลเฉพาะ
ในกรณีท่ีมีการร้องเรียนขึน้ มา เพราะฉะนนั้ ท่ีผ่านมาเราจะเห็นว่า อบต. (องค์การบริหารส่วน
ตําบล) เอง เทศบาลเองก็ไม่ได้รับการดแู ลเช่นกนั บางครัง้ เขาก็คิดวา่ สิง่ ที่เขาทํามนั ถกู นายกฯไป
สง่ั แบบนีก้ ็ไม่เห็นจะมีใครว่าเลย อนั นีค้ ืออาจจะเป็ นจุดด้อย ถ้าเกิดว่ามีทีมงานที่เข้มแข็งระดบั
จังหวัดลงไปช่วยกันดูมันคงจะช่วยลดปัญหาได้มากกว่านีแ้ ละจะทําให้เกิดความเกรงกลัวว่า
จงั หวดั เข้ามาตรวจสอบ กระบวนการนีน้ ่าจะดแู ลเป็ นพิเศษหน่อย เพราะกรมฯทําหน้าท่ีเป็ นได้แค่

277

พ่ีเลีย้ ง แต่ถ้าเกิดเจตนาทุจริตบางทีจังหวัดรู้มากกว่ากรมฯอีก แต่เจตนาเล่ียง ถามว่าผู้ว่าฯ
นายอําเภอมีกลไกอะไรถ้าเป็ นฝ่ ายบริหารเค้าไม่มีวินยั แตเ่ รามีกลไกท่ีจะเอาเขาออกจากตําแหน่ง
ผ้วู า่ ฯมีอํานาจท่ีจะสง่ั นายกฯ อบต. (องค์การบริหารสว่ นตําบล) ออกจากตําแหน่ง รัฐมนตรีวา่ การ
กระทรวงมหาดไทยมีอํานาจที่สง่ั นายกเทศมนตรีออกจากตําแหน่ง ถ้าสอบสวนแล้วพิสจู น์ได้วา่ ทํา
ผดิ เส่ือมเสยี ตอ่ หน้าที่ก็สามารถให้ออกจากตําแหนง่ ได้ นี่คอื ฝ่ ายบริหาร สว่ นข้าราชการประจําเขา
ก็จะมีวินยั มีแพ่ง มีอาญากํากบั เพราะฉะนนั้ เรื่องพวกนีจ้ งั หวดั อําเภอต้องเข้าไปดเู ป็ นพิเศษ แต่
มนั ยากตรงที่วา่ เขาเองก็ไมใ่ ช้ผ้เู ชี่ยวชาญ...”

ผูบ้ ริหารกรมสง่ เสริมการปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน, สมั ภาษณ์ 16 กรกฎาคม 2553

ดังนัน้ หากต้องการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตในองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นให้เกิดผล มีความจําเป็ นอยา่ งยิ่งท่ีจะต้องพฒั นากลไกการตรวจสอบให้มีประสทิ ธิภาพ

อน่ึง หน่วยงานตรวจสอบภายนอกดงั ท่ีได้กล่าวมาแล้วข้างต้น คณะผู้วิจัยยัง
พบว่า หน่วยงานตรวจสอบภายในซึง่ อย่ใู นโครงสร้างการบริหารจดั การขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นแตล่ ะแห่งยงั มีความด้อยประสิทธิภาพในการปฏิบตั ิงานด้วย จงึ กลายเป็ นเง่ือนไขหน่งึ ท่ีทํา
ให้การกระทําการทจุ ริตสามารถกระทําได้ไมย่ ากมากนกั

ความด้อยประสิทธิภาพหน่วยงานตรวจสอบภายในเกิดขึน้ เน่ืองจาก องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นมกั จะนําพนกั งานจ้างที่ไม่มีหรือมีประสบการณ์น้อย หรือไม่มีความรู้ ความ
เชี่ยวชาญในเร่ืองท่ีต้องตรวจสอบ ทําให้หน่วยงานอ่ืน ๆ ภายในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินไมเ่ ช่ือฟัง

“....ในโครงสร้างของเรามีหน่วยงานตรวจสอบภายใน แตต่ อนนีย้ งั ไมม่ ีคนทํางาน
ในสว่ นนีเ้ลย มีแตโ่ ครงสร้างเฉย ๆ....”

ขา้ ราชการองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ินแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 21 ธนั วาคม 2553

“....หน่วยงานตรวจสอบภายในก็มีนะ แตอ่ าจารย์ไปดเู องเถอะ ผมคดิ วา่ ตราบใด
ท่ีเรายงั มีระบบการบริหารงานบคุ คลไมด่ ี มนั ก็จะเป็ นปัญหาอย่างนีไ้ ปตลอด แม้เราจะมีโครงสร้าง
มีอตั รา แต่คนที่เข้ามาทํางานเขาไม่สามารถทําได้อย่างเต็มท่ี เพราะเขาใหม่ ประสบการณ์น้อย
สว่ นคนเก่า ไมม่ ีใครอยากมาทําหรอก....”

ขา้ ราชการองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินแห่งหน่ึง, สมั ภาษณ์ 18 ตลุ าคม 2553

“....คนที่ทํางานอย่ใู นหน่วยตรวจสอบภายในของที่นี่มีไม่ก่ีคนหรอก สว่ นใหญ่ก็เด็กใหม่
ทัง้ นนั้ จบแค่ ปวช. หรือ ปวส. ประสบการณ์ก็ไม่มี ถามอะไรก็ไม่รู้เร่ือง ใครจะไปเชื่อถือ อีก
หน่อยก็คงลาออก เพราะ เห็นน้องเขามีความอดึ อดั ในการทํางานเหมือนกนั ....”

278

ขา้ ราชการองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ินแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 27 ตลุ าคม 2553

สามารถกล่าวได้ว่า ความคิดเห็นของบุคลากรในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
เก่ียวกับหน่วยงานตรวจสอบภายในข้างต้น สะท้อนให้เห็นจุดอ่อน รวมทงั้ ปัญหาของหน่วยงาน
ตรวจสอบภายในได้เป็ นอย่างดี ดงั นนั้ จําเป็ นอย่างย่ิงท่ีหน่วยงานท่ีเก่ียวข้อง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง
กรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ินต้องดําเนินการปรับปรุง เปล่ียนแปลงในเนือ้ หาและรายละเอียด
ของหนว่ ยงานดงั กลา่ ว เพ่ือก่อให้เกิดประสทิ ธิภาพในการปฏบิ ตั งิ านอยา่ งแท้จริง

5) การถอื ปฏบิ ตั โิ ดยยดึ ตามบรรทดั ฐานจากส่วนกลาง
ข้ อมูลจากการศึกษาภาคสนามสะท้ อนให้ เห็นว่า ข้ าราชการส่วนกลาง
นกั การเมืองท้องถิ่น รวมทัง้ ข้าราชการประจําท้องถิ่น ต่างให้ความเห็นตรงกันว่าการถือปฏิบตั ิ
(เลียนแบบ) โดยยึดตามบรรทดั ฐานของส่วนกลางเป็ นเง่ือนไขประการหน่ึงท่ีทําให้เกิดพฤติกรรม
การทจุ ริต กลา่ วอีกนยั หน่ึง คือ เม่ือข้าราชการสว่ นท้องถ่ินเห็นข้าราชการสว่ นกลางสามารถปฏิบตั ิ
ได้ ตนก็จะปฏิบตั ติ าม แม้ในบางครัง้ จะรู้วา่ ไมถ่ กู ต้องหรือไมเ่ หมาะสมก็ตาม

“...คนที่ทจุ ริตมากท่ีสดุ ก็คือส่วนกลาง อย่างกฎหมายบอกอายุ 65 ปี ต้องออก
จากตําแหน่ง ก็ยงั ไมย่ อมออก ท่ีมาหากนั นีม้ นั เป็ นปลายเหตุ จะต้องไปดทู ่ีต้นเหตเุ รื่องอยา่ งนี ้สตง.
(สาํ นกั งานคณะกรรมการตรวจเงินแผน่ ดนิ ) ต้องเข้าไปดแู ลจะมาให้ท้องถิ่นเป็ นผ้จู ดั การไมไ่ ด้...”

นายกเทศมนตรีเทศบาลแห่งหน่ึง, สมั ภาษณ์ 24 สิงหาคม 2553

สาเหตปุ ระการหนึ่งที่ทําให้ท้องถิ่นเกิดการยึดถือบรรทัดฐานจากส่วนกลางนัน้
อาจเน่ืองมาจากการท่ีโครงสร้างและระบบการบริหารจดั การขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่มี
“ระบบพ่ีเลีย้ ง” เหมือนกับการบริหารราชการส่วนกลาง ดงั นนั้ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น
จําเป็ นอย่างยิ่งที่จะต้องพัฒนาระบบการบริหารจัดการในส่วนนีเ้ พ่ือให้เกิดบรรทัดฐานในการ
ปฏบิ ตั งิ านที่ดี ซงึ่ เป็ นการป้ องกนั การทจุ ริตได้อีกทางหนง่ึ ด้วย

6) คุณภาพของคน
ประเดน็ ในเรื่องคณุ ภาพของคนเป็ นสง่ิ หนง่ึ ที่ต้องนําขนึ ้ มาพิจารณาหากต้องการที่
จะพฒั นามาตรการในการป้ องกนั และปราบปรามการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทงั้ นี ้
เนื่องจากข้อมลู จากการศึกษาภาคสนามส่วนหน่ึงสะท้อนให้เห็นว่าปัญหาการทุจริตที่เกิดขึน้ ใน
องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นนนั้ มีสาเหตมุ าจากการที่คนขาดจิตสํานึก ไมม่ ีความรู้ ความสามารถท่ี
เพียงพอในการปฏิบตั งิ าน

279

“...การกระจายอํานาจข้อดีก็มีมาก แต่ข้อเสียก็คือคณุ ภาพของคนยงั ไม่ถึงก็จะ
เสียอย่างท่ีปรากฏในท้องถ่ินจะเยอะมาก และที่เห็นก็คือวา่ คนท่ีมาเลน่ การเมืองท้องถิ่นส่วนใหญ่
จะเป็ นผ้มู ีอาชีพในทางรับจ้าง รับเหมา ซงึ่ ถนดั ในด้านนนั้ อย่แู ล้ว และก็มีธุรกิจของครอบครัวของ
ตนเอง คือพร้อมที่จะให้จ้าง พร้อมท่ีจะขายของให้แก่ท้องถิ่น ก็จะมีแตค่ นอาชีพประมาณนีท้ ี่เข้าสู่
วงการเมืองท้องถ่ิน....”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 23 กรกฎาคม 2553

“...เราเห่อกบั การกระจายอํานาจ การกระจายงบประมาณ โดยถือว่าถ้ากระจาย
ให้มากเท่าไหร่น่ันคือความเป็ นประชาธิปไตย การกระจายโครงการให้กับองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่ิน มากๆ โดยไมด่ วู า่ เขาโตพอที่จะรับผดิ ชอบหรือยงั ...”

สมั ภาษณ์กรรมการ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 9 มิถนุ ายน 2553

“...คนไมร่ ู้จกั พอ ไมร่ ู้จกั หน้าท่ีตนเอง พอเห็นช่องทางก็ใช้อํานาจหน้าที่โดยเฉพาะ
ข้าราชการประจํา ถ้าเขาไมพ่ อใจเขาจะทําอะไรกบั เราก็ได้ เราก็เลยไมอ่ ยากขดั เราทํางานทกุ วนั หา
รายได้เลีย้ งครอบครัวพอ...”

เจ้าพนกั งานองค์การบริหารสว่ นตําบลแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 27 สิงหาคม 2553

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าในปัจจุบนั หน่วยงานท่ีเก่ียวข้องจะให้ความสําคญั กับการ
พฒั นาคณุ ภาพของคนเป็ นอย่างมาก แตก่ ็ยงั พบว่ายงั มีช่องว่างอีกพอสมควรท่ีทําให้คณุ ภาพของ
คนท้องถ่ินยงั ไมไ่ ด้รับการพฒั นาเทา่ ท่ีควร ดงั นนั้ หน่วยงานที่เก่ียวข้องจงึ ควรเร่งดาํ เนินการในเรื่อง
นีอ้ ยา่ งตอ่ เนื่อง

อน่ึง เมื่อกล่าวถึงเรื่องคุณภาพของคน ส่ิงที่งานวิจัยให้ความสําคัญด้วยก็คือ
คณุ ภาพของคนในพืน้ ที่ เพราะ การทุจริตในหลายกรณีไม่ได้เกิดขึน้ จากฝ่ ายขององค์กรปกครอง
สว่ นท้องถ่ินแตเ่ พียงฝ่ ายเดียว แตป่ ระชาชนในพืน้ ท่ีซงึ่ เป็ นเจ้าของอํานาจประชาธิปไตยก็เป็ นสว่ นท่ี
มีความสําคญั มากเช่นเดียวกนั ดงั นนั้ หากต้องการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปราศจากเรื่อง
การทุจริต จําเป็ นอย่างยิ่งท่ีจะต้องให้ความสําคญั กบั การพฒั นาคณุ ภาพของคนในภาพรวมของ
สงั คมด้วย

กลา่ วโดยสรุป เมื่อพิจารณาสาเหตทุ ่ีสง่ ผลให้เกิดการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ น
ท้องถิ่นในประเทศไทย โดยเฉพาะอยา่ งย่งิ องค์การบริหารสว่ นจงั หวดั เทศบาล และองค์การบริหาร
ส่วนตําบลจะพบว่าเกิดจากปัจจัยเงื่อนไขหลายประการ ได้แก่ ระบบอุปถัมภ์ในสังคมไทย
โครงสร้างขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นท่ีให้อํานาจแก่ผ้บู ริหารและ/หรือนกั การเมืองท้องถ่ินมาก

280

เกินไป รวมทงั้ ปัจจยั ทางด้านสงั คมและเศรษฐกิจของการเข้าสอู่ งค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินไมว่ า่ จะ
เป็ นนกั การเมือง ข้าราชการ ลกู จ้าง ล้วนใช้ต้นทนุ ทางเศรษฐกิจสงู ดงั นนั้ จึงต้องมีการถอนทนุ คืน
นอกจากนีแ้ ล้วความด้อยประสิทธิภาพในการตรวจสอบการทุจริตของหน่วยงานตรวจสอบก็เป็ น
ปัจจยั สําคญั ที่ทําให้ผ้กู ระทําความผิดไม่เกรงกลวั ตอ่ การถกู ลงโทษ เง่ือนไขในเร่ืองการถือปฏิบตั ิ
โดยยดึ ตามบรรทดั ฐานจากสว่ นกลาง โดยท่ีองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นขาด “ระบบพ่ีเลีย้ ง” ก็เป็ น
ปัจจยั ที่ทําให้เกิดการทจุ ริตขนึ ้ ได้ สดุ ท้าย คือ คณุ ภาพของคนที่ยงั ต้องได้รับการพฒั นา ทงั้ ในสว่ น
ของหน่วยงานและประชาชน

  7.7.2 สาเหตเุ ฉพาะประเภทการทจุ ริต

หวั ข้อที่ผ่านมาได้กลา่ วถึงสาเหตใุ นภาพรวมท่ีก่อให้เกิดการทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นของประเทศไทยไปแล้ว ดงั นนั้ ในส่วนนีจ้ ะเป็ นการอธิบายและวิเคราะห์ให้เห็นถึงสาเหตุ
เฉพาะท่ีทําให้เกิดการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยแบ่งเป็ นการทุจริตในการจัดซือ้
จัดจ้างและการจัดทําโครงสร้ างพืน้ ฐาน การทุจริตในการบริหารงานบุคคล และการทุจริตใน
การออกใบอนญุ าต ซงึ่ มีรายละเอียด ดงั นี ้

 

1) การทจุ ริตในการจดั ซือ้ จัดจ้างและการจดั ทาํ โครงสร้างพนื้ ฐาน
ข้ อมูลจากการสํารวจภาคสนามสะท้ อนให้ เห็นถึงสาเหตุของการทุจริ ตในการ
จดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน ดงั นี ้

(1) กฎเกณฑ์ทางกฎหมายท่ใี ช้ในการดาํ เนินการจัดซือ้ จดั จ้าง  
ในการดําเนินการในการจัดซือ้ จัดจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
จําเป็ นต้องดําเนินการตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพสั ดฯุ ท่ีจะกําหนดหลกั เกณฑ์
หรื อเง่ือนไขในการดําเนินการจัดซือ้ จัดจ้ างเอาไว้ ซึ่งจากการศึกษาพบว่าระเบียบ
กระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพัสดุฯ มีช่องว่างบางประการที่ก่อให้เกิดโอกาสท่ีผู้ปฏิบัติตาม
ระเบียบสามารถอาศยั ช่องว่างดงั กล่าวในการกระทําการอนั เป็ นการทจุ ริตได้ สําหรับช่องว่างของ
ระเบียบที่ก่อให้เกิดการทจุ ริตนนั้ แบง่ ได้เป็ นสองกรณีคอื
• กรณีท่ีระเบียบไม่ได้ให้อํานาจในการใช้ดลุ พินิจแก่เจ้าหน้าท่ีโดยตรง
แต่เจ้าหน้าที่ได้อาศยั ช่องว่างในการบิดเบือนระเบียบเพื่อที่จะดําเนินการตามความต้องการของ
ตนเองได้ เช่น กรณีของการลดวงเงินในการจดั ซือ้ จดั จ้างเพื่อให้วิธีการจดั ซือ้ จดั จ้างเปลี่ยนแปลงไป
เป็ นต้น

281

“....ท้องถ่ินเขาก็อยากจดั การอะไรเองทงั้ หมด อย่างกรณีท่ีพบ คือ การ
แบ่งซือ้ แบ่งจ้าง ทัง้ ๆ ที่ระเบียบฯระบุห้ามไว้อย่างชัดเจน แต่เขาก็ทํา เพ่ือให้วงเงินมนั น้อยลง
พอที่จะใช้วธิ ีตกลงราคาได้ เขาจะได้จดั การเองทงั้ หมด....”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 16 กรกฎาคม 2553

• การที่ระเบยี บได้ให้อํานาจแก่เจ้าหน้าท่ีในการใช้ดลุ พินิจในการเลือกท่ี
จะกระทําการอย่างใดอย่างหน่ึงแล้วเจ้าหน้าที่ได้ใช้ดลุ พินิจไปในทางที่เอือ้ ประโยชน์ให้แก่ตนเอง
เพื่อกระทําการอนั เป็ นการทุจริต เช่น การใช้ดลุ พินิจในการเลือกผ้ปู ระกอบการท่ีมีความสมั พนั ธ์
หรือให้ประโยชน์กบั ตนในการเข้ามาเป็ นคสู่ ญั ญาในกรณีของการใช้การซือ้ หรือการจ้างโดยวิธีตก
ลงราคา หรือ การใช้ดลุ พนิ ิจในการยกเลกิ การสอบราคาหรือประกวดราคา เป็ นต้น

“...สว่ นใหญ่การทจุ ริตท่ีพบเห็นจะเป็ นวิธีพิเศษทงั้ หมด คือ ลกั ษณะการ
ที่ให้อํานาจของผ้บู ริหารตดั สินใจ โดยที่ไม่ได้ผ่านลกั ษณะเร่ืองประกวดหรือสอบราคา สว่ นใหญ่ก็
จะเป็ นอยา่ งนี.้..”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 16 กรกฎาคม 2553

“...วิธีพิเศษให้อํานาจผ้บู ริหารในองค์กรนนั้ สามารถจดั ซือ้ โดยเร่งดว่ นได้
และเขาไปตดิ ตอ่ ใครก็ได้ อยา่ งเชน่ ซือ้ หนงั สือให้โรงเรียน แล้วเขาก็ไปตกลงกบั บริษัทที่ขายหนงั สือ
ให้กบั โรงเรียนแล้วนําหนงั สือไปให้โรงเรียน เขาจะซือ้ เฉพาะห้างร้านท่ีเขาคยุ กนั ได้ คนท่ีขายก็อยาก
ขาย แล้วสามารถตกลงกนั ได้ วธิ ีนีม้ นั ใช้อํานาจของผ้บู ริหาร...”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 16 กรกฎาคม 2553

“...กรณีโครงการตา่ ง ๆ บางครัง้ เราต้องมีเงินสํารองจ่ายเพ่ือให้งานสําเร็จ
ลลุ ว่ งไปได้ด้วยดี อยา่ งสมมตวิ า่ ทางกองคลงั ตงั้ งบประมาณไว้ 100,000 บาท เพ่ือโครงการศกึ ษาดู
งานของพนกั งานในกองในส่วนตรงนีก้ ็อาจจะมีการยืมเงินกนั เกิดขึน้ และหลงั จากที่ทางเราให้ยืม
เงินแล้ว เอกสารท่ีเขารวบรวมมาเพื่อทําการเซน็ ยืมเงิน บางครัง้ เราตรวจสอบดกู ็สามารถรู้ได้วา่ เป็ น
การทจุ ริต เราสามารถที่จะทดสอบโดยการที่เราประสานไปทางร้านค้าว่าเงินท่ีเขายืมไปได้ไปซือ้
ของจริงตามท่ีระบไุ ว้หรือไม่ ทางร้านค้าก็จะบอกเราวา่ แท้จริงราคาคือเท่าไหร่ และทางผ้ตู งั้ เบิกเงิน
ให้ตงั้ ราคาสงู ขนึ ้ เท่าไหร่ ซง่ึ นีก้ ็เป็ นการทจุ ริตเล็ก ๆ ท่ีเขาสามารถทําได้ เพราะเราไม่ได้เป็ นคนเข้า
ไปจดั ซือ้ จดั จ้างตรงนนั้ แต่ถามว่าผิดระเบียบหรือไม่ ก็ไม่ผิดหรอกเพราะเราให้ยืมตามโครงการ

282

ระเบยี บก็เขียนไว้วา่ ให้เราจ่ายเงินให้เขาได้ ให้เจ้าหน้าท่ีผ้มู ีหน้าที่จะต้องเป็ นคนดาํ เนินการ ในเรื่อง
ของระเบยี บตวั นีส้ ําคญั ที่สดุ ที่ทําให้เกิดชอ่ งวา่ งท่ีจะทจุ ริต...”

เจ้าหนา้ ทีเ่ ทศบาลแห่งหนึ่ง ,สมั ภาษณ์ 19 สิงหาคม 2553

กลา่ วโดยสรุป กฎเกณฑ์ทางกฎหมายท่ีใช้ในการดําเนินการจดั ซือ้ จดั จ้าง

ท่ีเอือ้ ให้เกิดการทุจริต คือ การอาศยั ช่องว่างของกฎหมายในการบิดเบือนระเบียบ และการให้

อํานาจแก่ผ้ปู ฏบิ ตั งิ านมากจนเกินไป

   (2) การกาํ หนดราคากลาง

การทุจริตในการจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐานส่วนหน่ึง

เร่ิมขึน้ จากการกําหนดราคากลางท่ีไม่สอดคล้องกบั ความเป็ นจริงโดยมีลกั ษณะเป็ นการกําหนด

ราคากลางให้สงู เกินจริงเพื่อแสวงหาประโยชน์จากส่วนต่างจากราคากลางท่ีกําหนดกับราคาที่

แท้จริง และถึงแม้ว่าการจดั ทําราคากลางในงานก่อสร้างจะได้กระทําโดยคณะกรรมการกําหนด

ราคากลางที่จะต้องคํานวณหาราคากลางจากราคาวสั ดหุ รือส่ิงก่อสร้างท่ีกรมการค้าภายในหรือ

สํานักงานพาณิชย์จังหวัดกําหนด อย่างไรก็ตามพบว่า ราคาวัสดุหรือสิ่งก่อสร้ างท่ีกรมการค้า

ภายในหรือสํานกั งานพาณิชย์จังหวัดกําหนดนัน้ ยงั ไม่ครอบคลุมรายการท่ีองค์กรปกครองส่วน

ท้องถ่ินต้องการจดั หา และราคาไม่มีความเป็ นปัจจบุ นั   ซงึ่ ปัญหาดงั กล่าวส่วนหน่ึงได้ก่อให้เกิด

ช่องว่างให้ในการกําหนดราคากลางที่สงู เกินราคาท่ีแท้จริงตามท้องตลาดและนํามาซึ่งโอกาสใน

การทจุ ริต  

(3) การแลกเปล่ียนผลประโยชน์

สําหรับสภาพปัญหาท่ีเกิดจากการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์นนั้ สามารถ

แบง่ ความสมั พนั ธ์ออกเป็ น 3 กรณี คอื กรณีแรก การแลกเปล่ยี นผลประโยชน์ระหว่างผ้ปู ระกอบการ

ด้วยกนั เอง กรณีท่ีสอง การแลกเปล่ียนผลประโยชน์ระหว่างผู้ประกอบการกับบุคลากรในองค์กร

ปกครองส่วนท้องถ่ิน และ กรณีท่ีสาม การแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ระหว่างนกั การเมืองระดบั ชาติ

องค์กรเจ้าหน้าที่จากราชการสว่ นกลางกบั ผ้บู ริหารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

กรณีแรก การแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ระหว่างผ้ปู ระกอบการด้วยกนั เอง

ในกรณีนีจ้ ะพบการทจุ ริตในรูปแบบของการสมยอมในการเสนอราคาหรือฮวั้ ประมลู ซง่ึ ถึงแม้วา่ ใน

ปัจจบุ นั จะมีพระราชบญั ญตั วิ า่ ด้วยความผิดเกี่ยวกบั การเสนอราคาตอ่ หน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2542

มาบงั คบั ใช้กบั การกระทําความผิดอนั เป็ นการสมยอมราคา แต่จากการศึกษาพบว่าการบงั คบั ใช้

กฎหมายดงั กลา่ วยงั หยอ่ นยานอย่มู าก โดยสาเหตหุ น่ึงก็เนื่องมาจากพยานหลกั ฐานที่ใช้ในการนํา

ตวั ผู้กระทําความผิดมาลงโทษหาได้ยาก หรือในกรณีท่ีผู้ที่กระทําการอันมีลกั ษณะเป็ นการฮัว้

283

ประมลู เป็ นผ้มู ีอิทธิพลหรือเป็ นนกั การเมือง ตวั เจ้าหน้าที่ก็มกั ไม่กล้าท่ีจะดําเนินการตามกฎหมาย
เพราะเกรงวา่ อาจจะเกิดผลร้ายตอ่ ตนเอง

 

      “...ในการจัดซือ้ จัดจ้ าง เราจะประกาศตามระเบียบพัสดุฯ ก็มีการ
ประกาศ ติดประกาศ เราก็ทํา แต่ถามว่ามีการสมยอมรึเปล่า เรียนตามตรงว่า มี แต่มีก็เป็ นเร่ือง
ของผ้ปู ระกอบการ เขาไปตกลงกนั เราไม่สามารถรู้ได้ บางครัง้ เราไม่รู้เลย แตบ่ างครัง้ เรารู้ แตก่ ็ไม่
มีหลกั ฐานท่ีจะเอาผิด...”

รองนายกเทศมนตรีเทศบาลนครแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 26 สิงหาคม 2553

อน่ึง ในปัจจุบนั นีก้ ารจดั ซือ้ จดั จ้างมีระบบการจดั ซือ้ จดั จ้างภาครัฐด้วย
ระบบอิเล็กทรอนิกส์ แตใ่ นทางปฏิบตั ิยงั พบว่าระบบการจดั ซือ้ จดั จ้างภาครัฐระบบอิเล็กทรอนิกส์
นนั้ ยงั คงพบปัญหาเรื่องการทจุ ริตอยใู่ นลกั ษณะของการฮวั้

“...e-Auction ของท้องถิ่นก็ไปเอาแนวทางของราชการมาใช้คือ การ
จดั ซือ้ จดั จ้างเกิน 2,000,000 บาท ซง่ึ เดิมก็คือการประกวดราคา ถามว่าแก้ไขปัญหาการทจุ ริตได้
หรือไม่? ผมคดิ ว่ามนั ไม่ใช่เลย เพราะการทจุ ริตมนั สามารถดําเนินการก่อนที่จะเข้าประมลู อย่แู ล้ว
และให้เปลี่ยนเป็ นการเสนอราคาทางอินเตอร์เน็ตแทนแต่กระบวนการเหล่านีก้ ็ไม่สามารถลด
กระบวนการการทุจริตลงได้ เพราะหนึ่งคณุ ก็ต้องมาซือ้ แบบท่ีหน่วยงาน คณุ ก็ต้องเจอกนั คณุ ก็
ต้องรู้วา่ ใครมาซือ้ บ้าง สองการท่ีคณุ ต้องไปยื่นเอกสารหลกั ฐาน ถงึ แม้จะเป็ น e-Auction คณุ ก็ต้อง
ไปย่ืนเอกสารท่ีหนว่ ยงาน ก็ต้องย่ืนหลกั ประกนั ตรวจสอบเรื่องผลงานคณุ สมบตั ติ า่ ง ๆ ก็ต้องไปเจอ
กนั อีก หลงั จากที่คณุ ผา่ นการตรวจสอบคณุ สมบตั ิ ก็ต้องไปเคาะไปเคาะราคา และไปสถานที่ที่เขา
จดั ไว้ให้เพื่อไปอบรม บริษัทท่ีจดั ประมลู เขาก็ต้องไปอบรมอีก...”

ผูบ้ ริหารกรมสง่ เสริมการปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน, สมั ภาษณ์ 16 กรกฎาคม 2553

“...สมยั นีจ้ ะใช้วิธีการยื่นทางอิเล็กโทรนิกส์ ถามว่าป้ องกนั ได้หรือไม่ ผม
ว่าป้ องกันไม่ได้ ฮัว้ กันได้ ย่ิงเดี๋ยวนี ้ เป็ นเร่ืองของการที่ให้เปิ ดเผยข้อมูลข่าวสาร สมมุติว่าเรา
กําหนดเวลาขายแบบประกวดราคาถงึ วนั ที่ 10 จะยื่นซองวนั ท่ี 15 หลงั วนั ท่ี 10 เขา (ห้างร้าน) ก็ทํา
หนงั สือมาขอรายละเอียดว่าผ้ทู ่ีจะมาซือ้ แบบนนั้ มีกี่ราย เขาก็จะอ้าง พ.ร.บ.ข้อมลู ข่าวสารฯ ซงึ่ เรา
ต้องให้เขา อนั นีถ้ ือว่าเป็ นช่องทาง แล้วย่ิงเร่ืองราคากลาง เขาก็ทําเร่ืองขอมาว่าราคากลางเท่าไร
ขอรายละเอียดเพ่ือประกอบการพิจารณาในการเข้าประกวดราคา แต่ในความรู้สึกผม ถ้าใน
ลกั ษณะการจัดซือ้ จดั จ้าง ถ้าจะสู้ราคาก็คงจะไม่ต้องสนใจในเร่ืองราคากลาง ถามว่าเขาทําได้
เมื่อไร แคน่ นั้ พอ นี่เค้าก็จะเอาราคากลางไปเพ่ือจะได้มีการตกลงกนั ก่อน....”

284

รองนายกเทศมนตรีเทศบาลแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 26 สิงหาคม 2553

“…ถ้าตามที่คิดมนั ไม่ได้ป้ องกนั อะไรเลยยิ่งเปิ ดโอกาสให้เขาได้ง่ายกว่า
เพราะว่าเขาจะต้องไปประชมุ กนั ก่อน จากการที่ต้องเรียกไปประชุมกนั ก่อนหนึ่งวนั วนั นนั้ เขาจะ
เจอกนั หมด เขาสามารถรวม lobby กนั ได้หมดเลย ถ้าเขาจะทํา...ถ้ามองแค่ระบบมนั จะดีมาก
เพราะว่าคนจะเคาะจากบ้านก็ได้ไม่จําเป็ นจะต้องรวมกนั อย่ตู รงไหน ใครมี Net ก็เคาะได้เลย คือ
ตามหลกั การนะดี แตว่ า่ จริงๆคนมนั ไมใ่ ช่อยา่ งนนั้ ผ้รู ับจ้างบางคนก็พยายามที่จะเจอกนั อยทู่ กุ ที..”

ผูอ้ ํานวยการกองคลงั เทศบาลนครแห่งหน่ึง, สมั ภาษณ์ 4 สิงหาคม 2553

“...การทจุ ริตเขาจะเปลี่ยนรูปแบบในการทจุ ริตตลอด แต่ก่อนการจดั ซือ้
จดั จ้างก็จะมีการตกลงราคาประกวดราคา แตต่ อนนีม้ ีกฎหมายใหม่ คือการจดั ซอื ้ จดั จ้างด้วยระบบ
อิเล็กทรอนิกส์ ซง่ึ นีร้ ัฐบาลชดุ ก่อนเขาคิดว่าจะเป็ นการป้ องกนั ได้ดี แตค่ วามเป็ นจริงเท่าท่ีทกุ คนก็
ทราบกนั ดวี า่ อนั นีค้ อื ชอ่ งโหวข่ องทางกฎหมาย คือ เขาไปตกลงราคากนั ท่ีบริษัทกลาง บริษัทกลาง
จะเป็ นบริษัทที่ประเทศไทยจะนบั ได้เลยว่ามีไม่กี่บริษัท ซงึ่ เขาจะจดั ฮวั้ กนั ที่นี่และการท่ีเราต้องส่ง
คนลงไป พอผ้รู ับเหมาลงไปมนั จะมีอตั ราการเสี่ยงสงู เคยมีกรณีท่ีเราทําแตว่ ่ามนั ก็ลําบาก มนั เป็ น
อะไรท่ีทจุ ริตง่ายแตต่ รวจสอบยาก การวิจยั ต้องวิจยั วา่ สามารถแก้ไขตวั กฎหมายระบบ e-Auction
ได้หรือไม่ เพื่ออะไร การฮวั้ กนั เขาเคาะกนั ทางจอคอมพวิ เตอร์เลย เขาส้รู าคากนั ขนึ ้ หน้าจอเลย...”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 16 กรกฎาคม 2553

“...อย่างการประกวดทางอิเล็กทรอนิกส์ เขาจะไม่มาคุยกันท่ีหน้างาน
เพราะเขาคยุ กนั เรียบร้อยแล้ว มาเคาะอยา่ งเดยี ว”

รองนายกเทศมนตรีเทศบาลแห่งหน่ึง, สมั ภาษณ์ 26 สิงหาคม 2553

ด้วยกนั ...” “...วิธีการ e-Auction เป็ นการฮัว้ กันได้ง่าย ๆ เพราะ เขาไปเคาะราคา
เจ้าหนา้ ทีอ่ งค์การบริหารสว่ นตําบลแห่งหนึ่ง, สมั ภาษณ์ 19 สิงหาคม 2553

นอกจากนีแ้ ล้วการที่ระเบียบพสั ดฯุ ได้มีการกําหนดถึงมาตรการในการ
ป้ องกนั การมีผลประโยชน์ร่วมกนั ของผ้เู สนอราคาแตล่ ะรายและการป้ องกนั การฮวั้ ประมลู ไว้ โดย
ในส่วนของการป้ องกันการมีผลประโยชน์ร่วมกันของผู้เสนอราคาแต่ละรายนัน้ ระเบียบพัสดุฯ
กําหนดให้ต้องมีการตรวจสอบคณุ สมบตั ิของผ้เู สนอราคาหรือผ้เู สนองานแตล่ ะรายว่าเป็ นผ้เู สนอ

285

ราคาท่ีมีผลประโยชน์ร่วมกนั หรือไม่8 ก่อนการเปิ ดซองสอบราคา ประกวดราคา หรือเสนองาน ซงึ่
หากปรากฏว่ามีผู้เสนอราคาหรือผู้เสนองานเป็ นผู้เสนอราคาที่มีผลประโยชน์ร่วมกนั เจ้าหน้าท่ี
สามารถตดั รายชื่อผ้เู สนอราคาหรือผู้เสนองานดงั กล่าวออกจากการเสนองานหรือเสนอราคาใน
ครัง้ นนั้ ได้

ส่วนในกรณีของการฮัว้ ประมูลนัน้ ระเบียบพสั ดุได้กําหนดว่าในกรณีท่ี
ตรวจพบว่าผ้เู สนอราคาหรือผ้เู สนองานได้กระทําการอนั เป็ นการขดั ขวางการขดั ขวางการแข่งขนั
ราคาอย่างเป็ นธรรม9 ก่อนหรือในขณะท่ีมีการเปิ ดซองสอบราคา ประกวดราคา หรือเสนองาน
เจ้าหน้าที่ตรวจสอบคณุ สมบตั ิสามารถตดั รายช่ือบคุ คลดงั กลา่ วออกจากการจดั ซือ้ จดั จ้างในครัง้
นัน้ ได้ และหากในกรณีท่ีมีการเปิ ดซองสอบราคา ประกวดราคา หรือเสนองานแล้วและมีการ
ตรวจสอบผ้เู สนอราคาหรือผ้เู สนองานว่าเป็ นผ้เู สนอราคาท่ีมีผลประโยชน์ร่วมกนั กบั ผ้เู สนอราคา
หรือเสนองานรายอ่ืน หรือกระทําการเป็ นการขัดขวางการแข่งขันราคาอย่างเป็ นธรรมหรือไม่
ซง่ึ หากพบพฤตกิ ารณ์ดงั กลา่ วผ้บู ริหารท้องถ่ินจะมีอํานาจในการตดั รายช่ือบคุ คลนนั้ ออกจากบญั ชี
รายชื่อผ้มู ีสิทธิเสนองานหรือเสนอราคา และเสนอต่อผ้วู ่าราชการจงั หวดั เพื่อพิจารณาให้ผ้เู สนอ
ราคาหรือผ้เู สนองานท่ีถกู ตดั รายชื่อนนั้ ตกเป็ นผ้ทู ิง้ งาน และผ้วู ่าราชการจงั หวดั อาจสง่ั ยกเลิกการ
เปิ ดซองสอบราคา ประกวดราคา หรือเสนองานได้

8  “ผ้เู สนอราคาท่ีมีผลประโยชน์ร่วมกนั ” หมายความว่า บคุ คลธรรมดาหรือนิติบคุ คลท่ีเข้าเสนอราคา
ขายในการซือ้ พสั ดขุ องหน่วยการบริหารราชการสว่ นท้องถ่ิน หรือเข้าเสนอราคา เพื่อรับจ้างทําพสั ดุ หรือเข้าเสนอ
งานเพื่อรับจ้างเป็ นที่ปรึกษา หรือรับจ้างออกแบบและควบคุมงาน ให้แก่หน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถ่ิน
เป็นผ้มู ีสว่ นได้เสียไมว่ า่ โดยทางตรงหรือทางอ้อมในกิจการของบคุ คลธรรมดาหรือนิติบคุ คลอ่ืนที่เข้าร่วมการเสนอ
ราคาหรือเข้าเสนองานให้แก่หน่วยการบริหารราชการสว่ นท้องถิ่นนนั้ ในคราวเดียวกนั ...”

9  “การขดั ขวางการแข่งขนั ราคาอย่างเป็ นธรรม” หมายความว่า การท่ีผ้เู สนอราคาหรือผ้เู สนองานราย
หน่ึงหรือหลายรายกระทําการอย่างใด ๆ อนั เป็ นการขดั ขวาง หรือเป็ นอปุ สรรคหรือไม่เปิ ดโอกาสให้มีการแข่งขนั
ราคาอยา่ งเป็นธรรมในการเสนอราคา หรือเสนองานต่อหน่วยการบริหารราชการสว่ นท้องถิ่น ไม่ว่าจะกระทําโดย
การสมยอมกนั หรือโดยการให้ ขอให้ หรือรับว่าจะให้ เรียก รับ หรือยอมจะรับเงิน หรือทรัพย์สิน หรือประโยชน์
อ่ืนใด หรือใช้กําลงั ประทษุ ร้ายหรือข่มขู่ว่าจะใช้กําลงั ประทษุ ร้าย หรือแสดงเอกสารเป็ นเท็จ หรือการกระทําใด
โดยทุจริต ทงั้ นีโ้ ดยมีวัตถุประสงค์ท่ีจะแสวงหาประโยชน์ในระหว่างผู้เสนอราคาหรือผู้เสนองานด้วยกนั หรือ
เพ่ือให้ประโยชน์แก่ผ้เู สนอราคา หรือผ้เู สนอราคารายใดเป็ นผ้มู ีสิทธิทําสญั ญากบั หน่วยการบริหารราชการสว่ น
ท้องถ่ินนนั้ หรือเพื่อหลีกเล่ียงการแข่งขนั ราคาอย่างเป็ นธรรม หรือเพ่ือให้เกิดความได้เปรียบหน่วยการบริหาร
ราชการสว่ นท้องถิ่นโดยมิใชเ่ ป็นไปในทางการประกอบธุรกิจปกติ”

286

อย่างไรก็ตาม กลไกตามระเบียบพัสดุฯดังท่ีได้กล่าวมากลับประสบ
ปัญหาในการบังคบั ใช้ โดยพบว่ามีการดําเนินการกับผู้เสนอราคาหรือผู้เสนองานในกรณีท่ีมี
ผลประโยชน์ร่วมกนั หรือมีการฮวั้ ประมลู เกิดขึน้ น้อยมาก ทงั้ นีส้ ่วนหน่ึงเกิดจากข้อจํากดั ทางด้าน
พยานหลกั ฐานในการดําเนินการกบั ผ้กู ระทําผิดโดยหากการสงสยั วา่ การซือ้ หรือการจ้างในครัง้ นนั้
มีการฮวั้ ประมลู จากพฤติกรรมของผ้เู ข้าร่วมการ สอบราคาหรือประกวดราคา เช่น การที่มีผ้สู นใจ
มาซอื ้ ซองสอบราคาหรือประกวดราคาจํานวนหลายราย แตป่ รากฏวา่ มีบคุ คลที่ยื่นซองเป็ นจํานวน
ท่ีน้อยกว่าตอนที่มีการซือ้ ซองเป็ นอย่างมาก หรือกรณีท่ีมีการเปิ ดซองการสอบราคาหรือประกวด
ราคา พบว่าบ่อยครัง้ ผู้ท่ีเสนอราคาต่ําสุดจะเสนอราคาต่ํากว่าราคากลางหรือสงู กว่าผู้ชนะการ
แข่งขนั เสนอราคาเพียงหน่ึงบาทหรือบางกรณีก็ต่ํากว่าราคากลางเพียงห้าสิบสตางค์ ซง่ึ หากมีการ
แข่งขนั กนั ตามปกติแล้วลกั ษณะการเสนอราคาเช่นนีไ้ ม่น่าจะเกิดขนึ ้ ได้ แตเ่ จ้าหน้าท่ีก็ไม่สามารถ
ดําเนินการเอาผดิ ตามกฎหมายท่ีให้อํานาจได้เนื่องจากไม่มีพยานหลกั ฐานที่เพียงพอที่จะกลา่ วหา
เพราะการกระทําท่ีเป็ นการฮวั้ ประมลู ผ้มู ีสว่ นร่วมมกั ร่วมมือกนั และจะรู้กนั เฉพาะกลมุ่ คนท่ีเข้าร่วม
แข่งขนั ที่จะตกลงประสานผลประโยชน์เท่านนั้ จากเหตผุ ลดงั กลา่ วทําให้แม้เจ้าหน้าที่จะมีอํานาจ
ในการเสนอเร่ืองเพ่ือให้มีการดําเนินการเอาผิดตามกฎหมายแตพ่ ฤตกิ รรมการฮวั้ ประมลู ท่ีได้กลา่ ว
มาก็ยังถือว่าเป็ นสิ่งที่ถูกต้องตามระเบียบฯ อยู่ หากเจ้าหน้าท่ีดําเนินการตามกฎหมายผู้ถูก
กลา่ วหาก็จะกลา่ วอ้างวา่ ตนดําเนินการถกู ต้องตามระเบียบทกุ ประการและเจ้าหน้าที่ไม่มีหลกั ฐาน
ในการเอาผิดตนได้ และตวั เจ้าหน้าที่เองก็อาจถกู ร้องเรียนวา่ ใช้อํานาจโดยมชิ อบได้

กรณีท่ีสอง การแลกเปล่ียนผลประโยชน์ระหว่างผู้ประกอบการกับ
บคุ ลากรในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นหรือประชาชนท่ีเข้ามามีสว่ นร่วม ในกรณีนีพ้ บการทจุ ริตใน
รูปแบบของการที่ผู้ประกอบการจะเป็ นผ้ใู ห้เงินหรือผลประโยชน์แก่บุคลากรขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่น เพ่ือให้ตนเองได้รับเลือกเป็ นค่สู ญั ญา เพื่อให้ได้รับความสะดวกในการเบิกจ่ายเงิน
และพบว่าการกระทําลกั ษณะดงั กล่าวได้กลายเป็ นธรรมเนียมปฏิบตั ิท่ีเป็ นอนั รู้กันในวงการ ผู้
ประกอบกิจการรับเหมาก่อสร้ างที่จะต้ องแบ่งเปอร์ เซ็นต์ของรายได้ ที่ตนจะได้ รับส่วนหนึ่งให้ กับ
บุคลากรในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นอกจากนีใ้ นกรณีท่ีประชาชนได้รับการคดั เลือกให้เป็ น
กรรมการในการตรวจรับงานผ้ปู ระกอบการก็จะมีการให้เงินแก่ประชาชนท่ีเข้าร่วมด้วยเพื่อให้งาน
ของตนผ่านการตรวจรับและในบางกรณีประชาชนที่เข้ามาเป็ นกรรมการก็จะเรียกเงินจาก
ผ้ปู ระกอบการเสยี เอง

กรณีที่สาม การแลกเปล่ียนผลประโยชน์ระหว่างนกั การเมืองระดบั ชาติ
องค์กรเจ้าหน้าท่ีจากราชการสว่ นกลางและผ้บู ริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยลกั ษณะ

287

ของการแลกเปลยี่ นผลประโยชน์มกั จะเกิดขนึ ้ ในการดาํ เนินการตามโครงการก่อสร้างตา่ ง ๆ ที่ได้รับ
งบประมาณจากเงินอุดหนุนเฉพาะกิจจากรัฐบาลตัง้ แต่ขัน้ ตอนของการของบประมาณจาก
สว่ นกลางไปจนถงึ ขนั้ ตอนในการดาํ เนินโครงการให้เป็ นไปตามท่ีมีการกําหนดไว้

ในขนั้ ตอนของการเสนอโครงการเพ่ือขอเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ รูปแบบ
ของการทจุ ริตที่พบคอื ผ้บู ริหารท้องถิ่นที่ต้องการเงินอดุ หนนุ เฉพาะกิจจะทําการเสนอโครงการของ
ท้องถ่ินตนไปยงั หน่วยงานราชการส่วนกลางซึ่งระหว่างนัน้ จะมีการติดต่อกับผู้มีอํานาจในการ
อนุมัติเงินอุดหนุนเฉพาะกิจเพื่อเสนอขอแบ่งเงินจํานวนหนึ่งจากงบประมาณของโครงการที่ได้
เสนอไปให้แก่ผ้มู ีอํานาจอนุมตั ิโครงการหรือข้าราชการส่วนกลาง หรือนกั การเมืองระดบั ชาติท่ีมี
ส่วนเก่ียวข้องแลกกับการท่ีโครงการของตนจะได้รับการอนุมตั ิ หรือบางกรณีผู้มีอํานาจในการ
อนมุ ตั กิ ็จะเป็ นผ้เู รียกรับสว่ นแบง่ จากงบประมาณของโครงการจากผ้บู ริหารท้องถ่ินเสียเอง

เม่ือองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นได้รับการอนมุ ตั โิ ครงการที่ได้เสนอไปก็จะ
มีการดําเนินการตามโครงการ ซง่ึ ในระหว่างการดําเนินโครงการนน่ั เององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
จะถกู แทรกแซงจากข้าราชการในสว่ นภมู ภิ าค รวมถึงนกั การเมืองระดบั ชาตใิ นการใช้ความสมั พนั ธ์
ส่วนตวั หรืออิทธิพลในรูปแบบของการมีคําสง่ั ท่ีไม่เป็ นทางการหรือร้องขอให้ผ้บู ริหารท้องถิ่นแบ่ง
เงินงบประมาณจากเงินอดุ หนนุ เฉพาะกิจที่ได้รับจํานวนหน่ึงให้ตนหรือขอให้ช่วยเหลือคนของตน
ให้ได้รับเลือกให้เป็ นผ้ชู นะการจดั ซือ้ จดั จ้างในโครงการนนั้ ซ่ึงส่งผลให้เกิดปัญหาในการทุจริตใน
กระบวนการจดั ซอื ้ จดั จ้างอีกทอดหนงึ่

(4) ปัจจัยทางด้านการเมือง
สาเหตขุ องการเกิดการทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้าง
พืน้ ฐานส่วนหนึ่งเกิดขึน้ จากปัจจัยทางด้านการเมืองซ่ึงมีสาเหตุท่ีคล้ายคลึงกับการทุจริตใน
ระดบั ชาติ โดยปัญหาทางการเมืองที่พบประการแรก ได้แก่ การเข้าส่ตู ําแหน่งของนักการเมือง
ท้องถ่ินท่ีต้องผา่ นการเลอื กตงั้ ซงึ่ ในการเลือกตงั้ แตล่ ะครัง้ นกั การเมืองต้องใช้เงินในการเลือกตงั้ สงู
และพบว่าจะต้องมีการจ่ายเงินให้กบั ประชาชนเพื่อให้เลือกตนเองหรือท่ีเรียกวา่ การซือ้ เสียง จึงทํา
ให้เกิดเป็ นต้นทนุ ในการเข้าส่ตู ําแหน่ง สง่ ผลให้เม่ือนกั การเมืองได้รับตําแหน่งแล้วก็จะต้องทําการ
ถอนทนุ คืนโดยการทําการทจุ ริต สาเหตปุ ระการถดั มาคือ นกั การเมืองท้องถิ่นมกั มีความเก่ียวข้อง
กบั นกั การเมืองในระดบั ชาติและความสมั พนั ธ์ในรูปแบบของการอปุ ถมั ภ์ช่วยเหลือซ่ึงกนั และกนั
เช่น เป็ นญาติพ่ีน้องกัน หรือนักการเมืองท้องถิ่นเป็ นหัวคะแนนให้แก่นักการเมืองในระดบั ชาติ
เป็ นต้น ซงึ่ ความสมั พนั ธ์ในรูปแบบดงั กลา่ วทําให้นกั การเมืองในระดบั ชาตสิ ามารถเข้ามาแทรกแซง
การดาํ เนินการขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินได้สงู อนั นํามาสปู่ ัญหาการทจุ ริตในท่ีสดุ

288

“...พนักงานในท้องถิ่นมักจะต้องจํายอมนักการเมืองท้องถ่ิน เพ่ือให้
สามารถอยไู่ ด้ดงั นนั้ ก็กลายเป็ นความร่วมมือไปโดยปริยาย เหมือนกบั วา่ ความกดดนั สงู เป็ นสงั คม
เลก็ ๆการท่ีจะอยไู่ ด้หรือไมไ่ ด้ นายกฯเป็ นผ้ใู ห้คณุ ให้โทษได้มาก ดงั นนั้ ก็ต้องจํายอม...”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 23 กรกฎาคม 2553

“...นกั การเมืองรู้สกึ ว่าเขามีค่าใช้จ่ายเยอะ มีต้นทุนในการทํางาน อย่าง
เรื่องลงเลือกตงั้ ก็เข้าใจว่าถ้าไม่จ่ายเงินก็จะไม่ได้รับการเลือกตงั้ ดงั นนั้ เมื่อเขาจ่ายเงินไปแล้ว เขา
ก็ต้องมาถอนทนุ คนื ...”

เจ้าหนา้ ที่ ป.ป.ช., สมั ภาษณ์ 16 กรกฎาคม 2553

นอกจากนีพ้ บว่าในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินบางแห่งท่ีนักการเมือง
เป็ นผ้มู ีอิทธิพลก็จะทําการครอบงําหรือทําการข่มข่เู จ้าหน้าท่ีท้องถ่ินจนต้องยอมเป็ นเครื่องมือใน
การทําการทุจริ ตให้ ซ่ึงเม่ือพิจารณาประกอบกับอํานาจในการบริ หารงานบุคคลของผ้ ูบริ หาร
ท้องถิ่นที่มีต่อเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นก็ย่ิงทําการเจ้าหน้าท่ีท้องถ่ินไม่สามารถขดั ขวางผลประโยชน์ของ
นกั การเมืองได้ สําหรับอิทธิพลของนกั การเมืองยงั รวมไปถึงใช้อิทธิพลในการกีดกนั ผ้เู สนอราคา
รายอื่น การบีบบงั คบั ให้มีการตรวจรับงาน หรือการใช้อิทธิพลเพื่อให้เจ้าหน้าที่หรือประชาชนเกิด
ความเกรงกลวั ไมก่ ล้าร้องเรียน หรือเป็ นพยานในการนําเอาผดิ ผ้ทู จุ ริต

(5) การขาดความโปร่งใสในการดาํ เนินการจดั ซือ้ จัดจ้าง
การทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐานส่วนหน่ึง
เกิดจากการขาดความโปร่งใสในการดําเนินการในขนั้ ตอนตา่ ง ๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
จากการไมป่ ระชาสมั พนั ธ์ถึงข้อมลู ขา่ วสารตา่ ง ๆ ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นให้สาธารณชนได้
ทราบหรือไม่ให้ความสําคญั กบั การมีสว่ นร่วมในการดําเนินการในการจดั ซือ้ จดั จ้างของประชาชน
ในท้องถ่ิน ซงึ่ ถงึ แม้วา่ ในปัจจบุ นั จะได้มีการดาํ เนินการในการสร้างความโปร่งใสในขนั้ ตอนของการ
จดั ซอื ้ จดั จ้างหรือการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐานไว้บ้างแล้ว เชน่ องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นต้องมีการ
ประกาศข่าวการจดั ซือ้ จดั จ้างให้แพร่หลายและกําหนดระยะเวลาในการประกาศท่ีชดั เจนตามที่
กําหนดในระเบียบหรือหนงั สือสง่ั การของกระทรวงมหาดไทย หรือ การกําหนดให้ขนั้ ตอนในการ
ดําเนินการในการจดั ซือ้ จดั จ้างบางวิธีการต้องกระทําในรูปแบบของคณะกรรมการชดุ ต่าง ๆ หรือ
การเปิ ดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีสว่ นร่วมในการเป็ นกรรมการในการจดั ซือ้ จดั จ้างหรือการตรวจ
รับงาน เป็ นต้น
อยา่ งไรก็ตาม พบวา่ มาตรการในการสร้างความโปร่งใสในการดําเนินการ
จดั ซอื ้ จดั จ้างขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินดงั กลา่ วยงั ขาดประสทิ ธิภาพเท่าที่ควร เน่ืองจาก

289

• ประชาชนท่ีเข้าร่วมเป็ นกรรมการในการจดั ซือ้ จดั จ้างขาดความรู้ในเรื่อง
ท่ีตนเข้าเป็ นกรรมการ และ ในท้องถ่ินขนาดใหญ่ประชาชนมกั ไมใ่ ห้ความร่วมมือในการเข้าร่วม

• องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นบางแห่งมีจํานวนเจ้าหน้าที่ไม่เพียงพอ ทํา
ให้ขาดการหมนุ เวียนบุคลากรท่ีทําหน้าท่ีในการเป็ นกรรมการชุดต่าง ๆ ขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นทําให้มีโอกาสเกิดการทุจริตได้ง่ายขึน้ เน่ืองจากเดิมก่อนมีการประกาศใช้ระเบียบพสั ดฯุ
ฉบบั ใหม่ระเบียบพสั ดฯุ ฉบบั เก่า ได้กําหนดให้การดําเนินการในการจดั ซือ้ จดั จ้างในบางขนั้ ตอน
ต้องกระทําโดยคณะกรรมการท่ีได้รับการแต่งตงั้ ขึน้ โดยผู้บริหารท้องถ่ินซ่ึงเดิมผู้ท่ีจะได้รับการ
แตง่ ตงั้ ให้เป็ นคณะกรรมการจะถกู จํากดั ด้วยระดบั หรือ “ซี” ของเจ้าหน้าที่ ทําให้ในองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถ่ินบางแห่งที่มีจํานวนบคุ คลกรท่ีมีคณุ สมบตั ิดงั กล่าวน้อยขาดการหมนุ เวียนในการเข้า
เป็ นกรรมการชุดต่าง ๆ อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันระเบียบพัสดุฯที่ได้มีการแก้ไขใหม่ได้มีการ
ปรับปรุงคุณสมบัติของคณะกรรมการจัดซือ้ จัดจ้าง โดยการแต่งตัง้ คณะกรรมการต่าง ๆ ให้
คํานึงถึงลกั ษณะหน้าที่และความรับผิดชอบของผู้ที่ได้รับแต่งตงั้ เป็ นสําคญั โดยไม่อ้างอิงระดบั
หรือ ซี อีกซ่ึงส่วนหนึ่งก็จะช่วยให้มีการหมนุ เวียนเจ้าหน้าท่ีให้สามารถสบั เปลี่ยนกันเข้ามาเป็ น
คณะกรรมการได้มากขนึ ้

(6) การขาดกลไกการตรวจสอบท่มี ีประสิทธิภาพ
จากการศกึ ษาพบว่า ระบบการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินไม่
มีประสิทธิภาพทงั้ นีม้ ีสาเหตจุ ากระบบการตรวจสอบภายในขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินไม่ได้
ถกู ให้ความสําคญั เท่าที่ควร องค์กรตรวจสอบภายในขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นมกั ถกู จดั ตงั้
ขึน้ มาแต่เพียงลอย ๆ และผู้ตรวจสอบไม่มีความรู้ความสามารถ สําหรับผู้บริหารเองก็ไม่
ควบคมุ ดแู ลให้เจ้าหน้าท่ีปฏบิ ตั ติ ามกฎหมาย สว่ นกลไกการตรวจสอบโดยสภาท้องถ่ินที่มีหน้าท่ีใน
การตรวจสอบการทํางานของฝ่ ายบริหารก็ไม่สามารถนํามาใช้ตรวจสอบได้เน่ืองจากสมาชิกสภา
สว่ นใหญ่กลายเป็ นพวกเดยี วกบั ผ้บู ริหารท้องถิ่น

นอกจากนีก้ ลไกการตรวจสอบจากองค์กรภายนอกองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่ินก็ไม่สามารถทําการตรวจสอบได้อย่างทว่ั ถึงเนื่องจากกําลงั คนไม่เพียงพอที่จะสามารถทํา
การตรวจสอบองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินได้ทกุ ที่ อีกทงั้ หากพบวา่ มีการทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้าง
กระบวนการในการปราบปรามผ้กู ระทําผิดก็ขาดประสิทธิภาพเนื่องจากการดําเนินการทงั้ ในชนั้
การสอบสวนและชนั้ พิจารณาคดีเป็ นไปอย่างลา่ ช้า มีข้อจํากดั ในการแสวงหาพยานหลกั ฐาน และ
เจ้าหน้าที่ไมก่ ล้าดาํ เนินการกบั ผ้กู ระทําการทจุ ริต

290

สําหรับกลไกการตรวจสอบโดยภาคประชาชนนนั้ แม้ว่าจะมีประชาชนให้
ความสนใจเข้าร่วมเป็ นกรรมการในการจดั ซือ้ จดั จ้างแตใ่ นทางปฏิบตั พิ บวา่ ประชาชนท่ีได้รับเลือก
มาร่วมดําเนินการส่วนหนึ่งเป็ นการจดั ตงั้ ขึน้ โดยอาศยั ความสมั พนั ธ์โดยส่วนตวั ของนกั การเมือง
ท้องถ่ิน อีกทงั้ ประชาชนที่เข้าร่วมก็ขาดความรู้ความเข้าใจในเรื่องของระเบียบพสั ดุ หรือกฎหมายที่
เกี่ยวข้องจงึ ทําให้การตรวจสอบโดยภาคประชาชนจงึ ยงั ไมไ่ ด้ผลดีเท่าใดนกั

จากสภาพปัญหาท่ีได้กล่าวมาข้างต้นสามารถสรุปถึงปัจจยั ท่ีเป็ นสาเหตุ
ท่ีทําให้เกิดการทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐานขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นได้ตามแผนภมู ดิ งั ตอ่ ไปนี ้
 
 

291

แผนภมู ทิ ่ี 7.1 : สาเหตุของการทุจริตในการจัดซือ้ จัดจ้างและการจัดทาํ โครงสร้างพืน้ ฐานขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ

    

ด้านการแลกเปลีย่ นผลประโยชน์ ด้านมาตรฐานร าคากลาง ด้านกฎหมาย

ผ้ปู ระกอบการให้ผลประโยชน์แกน่ กั การเมอื ง ราคากลางทีก่ ําหนดไว้ไมเ่ ป็นปัจจบุ นั   ช่องว่างทางกฎหมาย
เจ้าหน้าที่ของท้องถ่ินหรือประชาชนทเี่ กี่ยวข้อง ราคากลางท่กี ําหนดไว้ไมค่ รบถ้วน

 

เพ่ือให้ได้รับงาน การฮวั้ ประมลู ระหวา่ งผ้ปู ระกอบการ   ไมป่ ฏิบตั ิตามกฎหมาย การทจุ ริตในการ
ธรรมเนียมปฏิบตั ิ   ไมน่ ําหลกั ผ้มู สี ว่ นได้เสียมาปรับใช้ จดั ซอื ้ จดั จ้าง
ผ้บู ริหารให้ผลประโยชน์แก่นกั การเมือง   และการจดั ทํา
จงู ใจให้ผ่านการตรวจรับงาน ระดบั ชาติหรือข้าราชการจากส่วนกลาง   การตรวจสอบจากองค์กรตรวจสอบไมท่ ว่ั ถงึ โครงสร้ าง
ให้ได้รับเงินตามสญั ญา ระบบการตรวจสอบภายในไม่มปี ระสิทธิภาพ
เพื่อดงึ งบประมาณ พืน้ ฐาน
การแทรกแซงของนกั การเมืองใน เพื่อรักษาความสมั พนั ธ์

ไมม่ ีการประชาสมั พนั ธ์ถงึ ข่าวสารอย่างเพียงพอ
ประชาชนขาดความรู้/ไมใ่ ห้ความร่วมมอื

การซอื ้ เสยี งในการเลือกตงั้ ทําให้ต้องถอนทนุ คืน ขาดการหมนุ เวียนบคุ ลากร กลไกการตรวจสอบโดยสภาท้องถ่ินมจี ดุ ออ่ น
กลไกการตรวจสอบภาคประชาชนไมเ่ ข้มแขง็
อทิ ธิพลของนกั การเมอื ง การปราบปรามผ้กู ระทําผิดขาดประสิทธิภาพ

ด้านการเมือง ด้านความโปร่งใส ด้านการตรวจสอบ ข้อจํากดั ในการแสวงหาพยานหลกั ฐาน
กระบวนการลา่ ช้าทําให้คนไมเ่ กรงกลวั

เจ้าหน้าทไ่ี ม่กล้า/ละเลยไมด่ ําเนินการ