บทท่ี หน้า
ภาคผนวก 3 กําหนดจํานวนเงินคา่ ใช้จา่ ยในการเลือกตงั้ ของผ้สู มคั รรับเลือกตงั้
สมาชิกสภาท้องถิ่นและผ้บู ริหารท้องถิ่น จงั หวดั นครราชสีมา
ปี 2552.................................................................................... 393
ภาคผนวก 4 รายละเอียดงบประมาณรายจ่ายทว่ั ไป ประจําปี งบประมาณ
พ.ศ. 2555 องค์การบริหารสว่ นจงั หวดั แหง่ หนงึ่ ในภาคใต้
รายจา่ ยจําแนกตามหนว่ ยงาน
หนว่ ยงาน กองแผนและงบประมาณ .......................................... 395
ภาคผนวก 5 ภาพรวมของการปกครองสว่ นท้องถ่ินในประเทศไทย................... 400
ภาคผนวก 6 สาระสาํ คญั ของระเบยี บกระทรวงมหาดไทยวา่ ด้วยการพสั ดุ
ของหนว่ ยบริหารราชการสว่ นท้องถิ่น (ฉบบั ที่ 9) พ.ศ. 2553........ 424
ภาคผนวก 7 สรุปความคดิ เห็นและข้อเสนอแนะจากเวทีการระดม
ความคดิ เห็นใน 4 ภาค............................................................ 426
ประวัตนิ ักวจิ ยั ............................................................................................................. 429
(7)
สารบัญตาราง
ตารางท่ี หน้า
3.1 การจดั เวทีภาค........................................................................................ 50
3.2 สรุปพืน้ ที่/องค์กร และ กลมุ่ ตวั อยา่ งในการศกึ ษา........................................ 55
3.3 สรุปข้อมลู ท่ีได้จากสาํ นกั ปราบปรามการทจุ ริตภาคการเมือง 2
สํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาติ ............. 58
3.4 พืน้ ท่ีตวั อยา่ งในการเก็บรวบรวมข้อมลู ...................................................... 60
4.1 สรุปมาตรการการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริต
ที่เป็ นการทบทวนบทเรียนของตา่ งประเทศ................................................. 136
6.1 กลไกในการตรวจสอบการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น.................... 212
7.1 สถานภาพของผ้ถู กู กลา่ วหาร้องเรียนวา่ กระทําการทจุ ริตใน
องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินที่อยรู่ ะหวา่ งดาํ เนินการ .................................... 219
7.2 สถานภาพบคุ คลท่ีเป็ นผ้กู ลา่ วหาและสถานภาพบคุ คลท่ีถกู ชีม้ ลู
วา่ กระทําการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน ...................................... 220
7.3 รูปแบบขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินที่ถกู ชีม้ ลู วา่ มีการทจุ ริตเกิดขนึ ้ .......... 221
7.4 ปริมาณคดตี ามปี พ.ศ. ที่มกี ารร้องเรียนและการชีม้ ลู ความผดิ
ในเรื่องการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน)......................................... 222
7.5 ประเภทของการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน .................................. 223
7.6 ภมู ิภาคซงึ่ เป็นที่ตงั้ ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินที่ถกู ชีม้ ลู
วา่ มีการกระทําการทจุ ริต .......................................................................... 224
7.7 วงเงินความเสยี หายที่เกิดขนึ ้ จากการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน..... 225
7.8 สรุปผลการศกึ ษาการทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้าง.......................................... 301
7.9 สรุปผลการศกึ ษาการทจุ ริตในการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน .......................... 308
7.10 สรุปผลการศกึ ษาการทจุ ริตในการบริหารงานบคุ คล.................................... 313
7.11 สรุปผลการศกึ ษาการทจุ ริตในการออกใบอนญุ าต ...................................... 316
8.1 มาตรการในการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้าง
และการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน ............................................................... 357
(8)
ตารางท่ี หน้า
8.2 มาตรการในการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตในการบริหารงานบคุ คล.................... 361
8.3 มาตรการในการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตในการออกใบอนญุ าต ...................... 364
8.4 มาตรการในการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตในภาพรวม...................................... 371
(9)
สารบัญแผนภมู ิ
แผนภมู ิท่ี หน้า
2.1 กรอบแนวคดิ ในการศกึ ษา........................................................................ 46
3.1 สรุปวธิ ีการเก็บรวบรวมข้อมลู ................................................................... 51
3.2 สรุปขนั้ ตอนการเก็บรวบรวมข้อมลู การวิเคราะห์ และการนําเสนอข้อมลู ....... 63
3.3 สรุปแผนผงั ในการดําเนินการวิจยั ............................................................. 65
7.1 สาเหตขุ องการทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทํา
โครงสร้างพืน้ ฐานขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น....................................... 291
7.2 สาเหตขุ องการทจุ ริตในการบริหารงานบคุ คลของ
องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน...................................................................... 295
7.3 สาเหตขุ องการทจุ ริตในการออกใบอนญุ าตขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน .. 299
(10)
บทท่ี 1
บทนํา
1.1 ความเป็ นมาและความสาํ คญั ของปัญหา
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเป็ นหน่วยงานของรัฐภายใต้โครงสร้ างการจัดระเบียบบริหาร
ราชการตามหลกั การกระจายอํานาจการปกครอง ที่ม่งุ เน้นการกระจายอํานาจจากส่วนกลางลงสู่
ท้องถ่ินและเป็ นกลไกหน่ึงในการส่งเสริมการปกครองในระบอบประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2550 ซง่ึ เป็ นรัฐธรรมนญู ฉบบั ปัจจบุ นั ให้ความสําคญั ตอ่ การกระจาย
อํานาจการปกครองสทู่ ้องถิ่น โดยกําหนดไว้ในหมวด14 วา่ ด้วยการปกครองสว่ นท้องถ่ิน ตงั้ แตม่ าตรา
281 ถึงมาตรา 290 ซงึ่ รัฐจะต้องให้ความเป็ นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินตามหลกั แห่งการ
ปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น และสง่ เสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
เป็ นหน่วยงานหลกั ในการจดั ทําบริการสาธารณะ และมีส่วนร่วมในการตดั สินใจแก้ไขปัญหาในพืน้ ท่ี
โดยกําหนดให้ท้องถ่ินมีบคุ ลากร งบประมาณ และมีอํานาจอิสระในการบริหารจดั การเป็ นของตนเอง
ทงั้ ในด้านการพฒั นาเศรษฐกิจ การวางระบบสาธารณปู โภคและสาธารณูปการ การจดั บริการและ
สวสั ดิการสงั คม ด้านโครงสร้างพืน้ ฐานและสารสนเทศอย่างทว่ั ถึงภายในท้องถิ่น ภายใต้หลกั การ
กระจายอํานาจสู่ส่วนท้องถิ่น รัฐบาลซึ่งเป็ นองค์กรฝ่ ายบริหารมีอํานาจเพียงกํากับดูแลองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นให้อยู่ภายใต้หลักความชอบด้วยกฎหมายเท่านัน้ รัฐบาลไม่มีอํานาจบงั คับ
บญั ชาโดยตรงตอ่ การบริหาร บคุ ลากร และการเงินการคลงั ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
ดงั นนั้ การกระจายอํานาจจึงกลายเป็ นประเด็นทางการเมืองและได้ทําให้องค์กรปกครอง
ท้องถิ่นมีบทบาทและความสําคญั มากขึน้ ด้วยเหตผุ ลหลายประการ กลา่ วคือ ประการแรก จํานวน
หน่วยการปกครองทอ้ งถิ่นเพ่ิมมากขึ้น โดยจากเดิมประเทศไทยมีหน่วยการปกครองท้องถ่ินจํานวน
น้อยประมาณ 1,000 แห่ง หากแตใ่ นระยะเวลาอนั สนั้ ตงั้ แต่ พ.ศ. 2537 ที่มีพระราชบญั ญตั สิ ภา
ตําบลและองค์การบริหารสว่ นตําบล จนถึงปัจจบุ นั ประเทศไทยมีหน่วยการปกครองท้องถิ่นรวมกนั
ทกุ ประเภทเป็ นจํานวนถึง 7,853 แห่ง (ข้อมลู ณ วนั ที่ 20 มิถนุ ายน 2554)1ทุกพืน้ ท่ีอยู่ในเขต
รับผดิ ชอบขององค์กรปกครองท้องถ่ินรูปแบบตา่ ง ๆ
การเกิดขึน้ ขององค์กรปกครองท้องถิ่นท่ีต้องมีทงั้ สภาท้องถ่ินและฝ่ ายบริหารที่มาจากการ
เลือกตงั้ สง่ ผลให้เกิดนกั การเมืองท้องถ่ินจํานวนมาก โดยคา่ ตอบแทนของนกั การเมืองท้องถิ่นไมส่ งู
1 สว่ นวิจยั และพฒั นาระบบ รูปแบบและโครงสร้าง สาํ นกั พฒั นาระบบ รูปแบบและโครงสร้าง กรม
สง่ เสริมการปกครองท้องถิ่น.(ออนไลน์) สบื ค้นเมื่อวนั ที่ 15 สงิ หาคม 2554, จาก www.thailocaladmin.go.th (ดู
รายละเอียดเพิ่มเติมได้ท่ีภาคผนวก 1)
2
มากนกั ยกตวั อย่างเช่น ในกรณีขององค์การบริหารส่วนตําบลซึ่งมีรายได้เกิน 50 ล้านบาทนนั้
ระเบียบกระทรวงมหาดไทยวา่ ด้วยเงินคา่ ตอบแทน นายกองค์กรบริหารสว่ นตําบล รองนายกองค์การ
บริหารสว่ นตาํ บล ประธานสภาองค์การบริหารสว่ นตาํ บล รองประธานสภาองค์การบริหารสว่ นตําบล
สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตําบล เลขานุการนายกองค์การบริหารส่วนตําบล และเลขานุการ
สภาองค์การบริหารสว่ นตําบล พ.ศ. 2554 กําหนดให้คา่ ตอบแทนรายเดือนแก่นายกองค์กรบริหาร
สว่ นตําบลเป็ นจํานวนเงิน 22,080 บาท/เดือน เงินคา่ ตอบแทนประจําตําแหน่ง 2,000 บาท/เดือน
เงินค่าตอบแทนพิเศษ 2,000 บาท/เดือน รวมอตั ราค่าตอบแทนนายกองค์กรบริหารส่วนตําบลที่มี
รายได้เกิน 50 ล้านบาท เป็ นเงิน 26,080 บาท/เดือน2 เป็ นต้น แตน่ ายกองค์การบริหารส่วนตําบล
เหล่านีม้ ีค่าใช้จ่ายท่ีเกิดขนึ ้ ก่อน ระหว่างและหลงั การเลือกตงั้ หรือการดํารงตําแหน่งมากและเกิดขึน้
ตลอดเวลา โดยพิจารณาข้อมลู ได้จากพระราชบญั ญตั ิการเลือกตงั้ สมาชิกสภาท้องถ่ินหรือผ้บู ริหาร
ท้องถ่ิน พ.ศ. 2545 หมวด 6 คา่ ใช้จ่ายในการเลือกตงั้ และวิธีการหาเสียงเลือกตงั้ มาตรา 54 บญั ญตั ิ
ไว้ว่า ให้คณะกรรมการการเลือกตงั้ ประจําจังหวัด ประกาศกําหนดจํานวนเงินค่าใช้จ่ายในการ
เลือกตงั้ ของผ้สู มคั รตามหลกั เกณฑ์และวิธีการท่ีคณะกรรมการการเลือกตงั้ กําหนดโดยประกาศใน
ราชกิจจานเุ บกษา ซงึ่ สํานกั งานคณะกรรมการการเลือกตงั้ ประจําจงั หวดั นครราชสีมาได้ประกาศ
กําหนดจํานวนเงินค่าใช้จ่ายในการเลือกตงั้ ของผ้สู มคั รรับเลือกตงั้ สมาชิกสภาท้องถิ่นและผ้บู ริหาร
ท้องถ่ิน จงั หวดั นครราชสีมา ปี 2552 โดยผ้สู มคั รตาํ แหน่งนายกองค์การบริหารสว่ นตําบลต้องเสียคา่
สมคั รคนละ 2,000 บาท และสามารถใช้จ่ายในการเลือกตงั้ ได้ไม่เกิน 300,000 บาท (กรณีองค์การ
บริหารสว่ นตําบลขนาดเลก็ )3
จากกรณีตวั อยา่ งข้างต้นสะท้อนให้เห็นวา่ คา่ ตอบแทนของนกั การเมืองท้องถ่ินตามกฎหมาย
ไม่สงู มากนกั แตเ่ มื่อพิจารณาคา่ ใช้จ่ายท่ีเกิดขนึ ้ ก่อนการเลือกตงั้ ตามท่ีพระราชบญั ญตั ไิ ด้กําหนดไว้
จะพบว่าอนุญาตให้ผู้สมัครรับเลือกตงั้ ใช้จ่ายในการเลือกตัง้ ได้สูง ซ่ึงโดยปกติแล้วนักการเมือง
ท้องถิ่นก็จะรายงานรายรับและรายจ่ายให้คณะกรรมการการเลือกตงั้ ประจําจงั หวดั ทราบในอตั รา
2 ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยเงินค่าตอบแทน นายกองค์กรบริหารสว่ นตําบล รองนายกองค์การ
บริหารสว่ นตําบล ประธานสภาองค์การบริหารสว่ นตําบล รองประธานสภาองค์การบริหารสว่ นตําบล สมาชิกสภา
องค์การบริหารส่วนตําบล เลขานุการนายกองค์การบริหารส่วนตําบล และเลขานุการสภาองค์การบริหารส่วน
ตําบล (ฉบบั ท่ี 3) พ.ศ. 2553.(ออนไลน์)สบื ค้นเม่ือวนั ท่ี 15 สงิ หาคม 2554,แหลง่ ท่ีมา www.thailocaladmin.go.th
(ดรู ายละเอียดเพ่มิ เตมิ ได้ท่ีภาคผนวก 2)
3 พระราชบญั ญตั ิการเลือกตงั้ สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผ้บู ริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2545. (ออนไลน์) สืบค้นเม่ือ
วนั ที่ 15 สงิ หาคม 2554, จาก www.2.etc.go.th (ดรู ายละเอียดเพม่ิ เตมิ ได้ท่ีภาคผนวก 3)
3
ตามที่กฎหมายกําหนดไว้ นอกจากนีแ้ ล้ว เม่ือผู้สมัครได้รับการเลือกตัง้ ก็จะมีค่าใช้จ่ายเกิดขึน้
ระหวา่ งการดํารงตําแหน่งเป็ นจํานวนมาก ดงั ข้อมลู ที่ได้จากการสมั ภาษณ์นายกองค์การบริหารสว่ น
ตําบลแห่งหนึ่งที่ระบวุ ่า “เมื่อได้รับการเลือกตงั้ แล้วมีค่าใช้จ่ายเกิดขึน้ ตามมามากมาย ซงึ่ ค่าใช้จ่าย
เหล่านีไ้ ม่สามารถเบิกจ่ายได้ตามระเบียบราชการ เช่น ค่าจดั เลีย้ งในงานมงคลต่าง ๆ คา่ ช่วยเหลือ
ปะชาชนในพืน้ ท่ีท่ีมีความเดือดร้ อนในประเด็นส่วนบุคคล เป็ นต้น แต่เป็ นเร่ืองท่ีต้องจ่ายเพราะ
สงั คมไทยมีวฒั นธรรมแบบนี”้ 4 ทงั้ นี ้ปัจจยั ดงั กลา่ วข้างต้นจงึ กลายเป็ นเง่ือนไขประการหนึ่งท่ีนําไปสู่
การทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นได้ และแม้การทจุ ริตในองค์กรปกครองท้องถ่ินจะมีมลู คา่ ไม่
มากนกั ในแตล่ ะกรณีเมื่อเปรียบเทียบกบั ระดบั ชาติ หากแตพ่ ิจารณาในภาพรวมขององค์กรปกครอง
ท้องถ่ินทงั้ หมดก็ยอ่ มก่อให้เกิดความเสยี หายตอ่ ประเทศชาตเิ ป็ นจํานวนมาก
ประการท่ีสอง อํานาจหนา้ ทีข่ ององค์กรปกครองทอ้ งถิ่นขยายขอบเขตกว้างขวางขึ้น เดิม
องค์กรปกครองท้องถ่ินมีอํานาจหน้าท่ี รวมทงั้ การบริการสาธารณะในท้องถ่ินตนเองน้อยมาก ภารกิจ
จํานวนมากไม่ว่าเล็กหรือใหญ่ดําเนินการโดยหน่วยงานของราชการส่วนกลางหรือภมู ิภาค รวมทงั้
รัฐวิสาหกิจหรือหน่วยงานของรัฐในรูปอ่ืน ๆ แม้แตเ่ รื่องท่ีเกี่ยวข้องกบั องค์กรปกครองท้องถิ่นโดยตรง
มกั เป็ นการตดั สินใจจากสว่ นกลาง โดยท้องถ่ินเป็ นแค่ผ้ปู ฏิบตั ิ แตด่ ้วยบทบญั ญตั ิของรัฐธรรมนญู
พ.ศ. 2540 ประกอบกบั พระราชบญั ญตั ิกําหนดแผนและขนั้ ตอนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กร
ปกครองสว่ นท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และแผนปฏิบตั ิการกําหนดขนั้ ตอนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่ิน พ.ศ. 2545 สง่ ผลให้องค์กรปกครองท้องถิ่นมีอํานาจหน้าที่รับผิดชอบมากขนึ ้ มี
การกําหนดให้มีการถ่ายโอนภารกิจของสว่ นราชการให้องค์กรปกครองท้องถิ่นรวม 245 เร่ือง มีสว่ น
ราชการที่ถ่ายโอน 50 กรม ใน 11 กระทรวง โดยแบง่ ภารกิจออกเป็ น 6 ด้าน คือ ด้านโครงสร้าง
พืน้ ฐาน ด้านงานสง่ เสริมคณุ ภาพชีวิต ด้านการจดั ระเบียบชมุ ชน และการรักษาความสงบเรียบร้อย
ด้านวางแผน การสง่ เสริมการลงทนุ พาณิชยกรรมและการท่องเที่ยว ด้านการบริหารจดั การและการ
อนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อม และด้านศิลปวฒั นธรรม จารีตประเพณีและภมู ิปัญญา
ท้องถ่ิน5 ในเร่ืองการถ่ายโอนดงั กลา่ ว มิตทิ ี่สําคญั มิใช่เพียงหน้าที่ที่ครอบคลมุ มากขนึ ้ และกระทบตอ่
ประชาชนทกุ ด้าน หากยงั หมายถึงอํานาจอสิ ระในการตดั สนิ ใจของท้องถิ่นที่เพม่ิ มากขนึ ้ (discretion)
ในบทบาทที่หลากหลายเป็ นทงั้ ผ้อู อกและบงั คบั ใช้กฎหมาย ผ้จู ดั บริการสาธารณะ และผ้ใู ห้เงิน
4 สมั ภาษณ์นายกองค์การบริหารสว่ นตําบลแหง่ หนง่ึ , สมั ภาษณ์เมื่อวนั ท่ี 12 กนั ยายน 2553.
5 สํานักงานคณะกรรมการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่น สํานักงานปลัดสํานัก
นายกรัฐมนตรี, ค่มู ือประชาชน/องค์กรปกครองท้องถ่ินเก่ียวกบั การกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่น,
เอกสารประกอบการสมั มนาวชิ าการเรื่อง การกระจายอํานาจสทู่ ้องถิ่น : ประชาชนได้อะไร, วนั ที่ 18 ตลุ าคม 2545.
4
อดุ หนนุ อาทิ การออกข้อบญั ญตั ทิ ้องถิ่น การออกหรือตอ่ ใบอนญุ าต การกําหนดเขตผงั เมือง และ
การตดั สนิ ใจให้เงินอดุ หนนุ หรือทําโครงการ รวมทงั้ การจดั ซือ้ จดั จ้าง เป็ นต้น จะเป็ นอํานาจตดั สินใจ
ของผ้บู ริหารท้องถ่ิน ในสภาพเชน่ นีเ้ป็ นปัจจยั ท่ีเอือ้ ให้เกิดพฤตกิ รรมการทจุ ริตได้เช่นกนั
ประการที่สาม คือ จํานวนเงินทีเ่ ป็นรายไดข้ องทอ้ งถิ่นเพ่ิมมากขึ้น พระราชบญั ญตั ิกําหนด
แผนและขนั้ ตอนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่น พ.ศ. 2542 นบั ได้ว่าเป็ นกฎหมาย
ฉบบั สําคญั ที่มีสว่ นในการปรับเปลี่ยนกระบวนทศั น์ (paradigm shift) ในการพฒั นาประเทศทงั้ ใน
มติ ขิ องการให้บริการสาธารณะ และในมิตดิ ้านการจดั สรรงบประมาณแผน่ ดนิ โดยเฉพาะอย่างยิ่งใน
ด้านที่เกี่ยวข้องกับการจดั สรรงบประมาณแผ่นดินนนั้ กฎหมายฉบบั ดงั กล่าวได้ส่งผลให้สดั ส่วน
รายรับขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นเพ่ิมสงู ขนึ ้ จากร้อยละ 11.5 ในปี พ.ศ. 2544 มาเป็ นร้อยละ
20.7 ในปี พ.ศ. 2545 อยา่ งไรก็ตาม หากจําแนกประเภทของรายรับขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
อาจพบว่ารายรับที่เป็ นภาษีที่ท้องถิ่นจดั เก็บเอง (locally levied taxes) อาจมีสดั สว่ นที่ไม่สงู มากนกั
ในขณะท่ีรายรับส่วนใหญ่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินจะมาจากภาษีท่ีราชการส่วนกลางเป็ นผู้
จดั เก็บแล้วจดั สรรให้แก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นและเงินอดุ หนนุ จากรัฐบาลกลาง6 ด้วยข้อเท็จจริง
ข้างต้นทําให้องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นถกู มองว่าเป็ นแหลง่ หาผลประโยชน์ และถ้าขาดการบริหาร
จดั การท่ีดียอ่ มนํามาสคู่ วามเสียหายตอ่ ประเทศชาตไิ ด้
จากข้อมลู ผลงานการวิจยั บทความและปรากฏการณ์ทางสงั คมที่เกิดขนึ ้ ซง่ึ ถกู นําเสนอผ่าน
ส่ือมวลชนแขนงตา่ ง ๆ อาทิ โทรทศั น์ วิทยุ หนงั สอื พิมพ์ สื่ออิเลคทรอนิคส์ เป็ นต้น ทําให้ทราบวา่ การ
ทจุ ริตประพฤตมิ ชิ อบเกิดขนึ ้ ในทกุ วงการ ทงั้ ในระดบั ท้องถิ่น ระดบั ชาติ และระดบั นานาชาติ ไม่ว่าจะ
เป็ นหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชนหรือแม้แตอ่ งค์กรระดบั โลก ก็มีการทจุ ริตประพฤตมิ ิชอบเกิดขนึ ้ และ
ปรากฏเป็ นขา่ วตลอดมา
สําหรับประเทศไทยนนั้ มีข่าวการทจุ ริตประพฤติมิชอบเกิดขนึ ้ ในองค์กรตา่ ง ๆ อยเู่ สมอ ทงั้ ท่ี
ตรวจสอบพบโดยหน่วยงานของรัฐเอง องค์กรอิสระ หรือตรวจสอบพบการทจุ ริตโดยภาคประชาชน
หรือสื่อมวลชน7 เพราะการทจุ ริตเป็ นส่ิงท่ีสงั่ สมและหยง่ั รากลกึ มายาวนานจนกลายเป็ นคา่ นิยมของ
สงั คม โดยเห็นว่าการทจุ ริตคอร์รัปชน่ั ไม่ใช่เร่ืองเสียหาย สําหรับประเทศไทยก็มีผ้กู ลา่ วว่าการทจุ ริต
6 สํานกั งานโครงการพฒั นาแห่งสหประชาชาติประจําประเทศไทย, บทสรุปสําหรับผ้บู ริหาร ข้อเสนอเชิง
นโยบายด้านการกระจายอํานาจ, น. 15. (ออนไลน์) สบื ค้นเม่ือวนั ท่ี 12 กนั ยายน 2553, จาก www.undp.or.th
7 สรุ ชาติ แสนทวีสขุ , “องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน การบริหารไม่โปร่งใสเพราะการควบคมุ ภายใน
บกพร่อง”, (ออนไลน์) สืบค้นเมื่อวนั ท่ี 15 กนั ยายน 2552, จาก www.thailocalmeet.com
5
คอร์รัปชนั่ นนั้ “กินลกึ ถึงกระดกู และฝังอย่ใู น DNA ของสงั คมไทย”8 อยา่ งไรก็ตาม แม้การทจุ ริตใน
สงั คมไทยจะยงั คงอยู่ และมีประชาชนบางสว่ นท่ีเห็นว่า “การทจุ ริต” เป็ นสิ่งท่ีตนเองยอมรับได้ก็ตาม
แต่ในข้อเท็จจริงแล้วปฏิเสธไม่ได้ว่าการทุจริตนําไปสผู่ ลกระทบด้านลบมากมาย เช่น ก่อให้เกิดการ
สูญเสียทรัพยากร การเมืองขาดเสถียรภาพ การลดขีดความสามารถในการทํางานของบุคลากร
เป็ นต้น
ดงั นนั้ ประเทศไทย รวมทงั้ นานาชาติจึงได้มีการจดั ตงั้ หน่วยงานตรวจสอบการทุจริตขึน้ มา
ซ่ึงครอบคลุมถึงการตรวจสอบการปฏิบตั ิงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินด้วย โดยโครงสร้ าง
บทบาท หน้ าที่ขององค์กรเหล่านีจ้ ะมีทัง้ ความเหมือนและความแตกต่างกัน ทัง้ นีข้ ึน้ อยู่กับ
แนวความคิด รวมทัง้ โครงสร้ างในการบริหารราชการแผ่นดินของแต่ละประเทศ การศึกษา
ประสบการณ์ของตา่ งประเทศในประเดน็ เกี่ยวกบั โครงสร้างการบริหารจดั การ ตลอดจนสภาพปัญหา
รูปแบบ วิธีการ และสาเหตขุ องการทจุ ริต รวมทงั้ มาตรการในการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศต่าง ๆ จึงเป็ นประโยชน์อย่างย่ิงในการนํามาปรับใช้เพื่อการป้ องกนั
และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินของประเทศไทย
การป้ องกนั และปราบปรามการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้กลายเป็ นประเด็นท่ี
ภาคส่วนต่าง ๆ ในสังคมให้ความสําคัญ โดยหากพิจารณารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
พทุ ธศกั ราช 2550 จะเห็นได้ว่ามีการส่งเสริมให้มีการตรวจสอบการดําเนินงานขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นโดยภาคประชาชน นอกเหนือไปจากการตรวจสอบโดยองค์กรภาครัฐและองค์กรอิสระ
ตามรัฐธรรมนญู
รัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2550 หมวดท่ี 11 ว่าด้วยองค์กรอิสระตาม
รัฐธรรมนญู ตงั้ แตม่ าตรา 229 ถึงมาตรา 254 บญั ญตั ใิ ห้มีองค์กรอิสระทําหน้าท่ีในการควบคมุ ดแู ล
ตรวจสอบการบริหารงานขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นในทกุ ขนั้ ตอน9 กลา่ วคือ คณะกรรมการการ
เลือกตงั้ มีอํานาจหน้าที่ในการออกหรือวางกฎระเบียบ รวมทงั้ ควบคมุ และดําเนินการเลือกตงั้ หรือ
8 ประสงค์ เลศิ รัตนวิสทุ ธ์ิ บรรณาธิการอาวโุ ส หนงั สือพิมพ์มติชน กลา่ วในงานสมั มนาวนั ตอ่ ต้าน การ
ทจุ ริตคอร์รัปชนั่ โลก (International Anti-Corruption Day) จดั โดยสหประชาชาติ ที่กรุงเทพมหานคร วนั ที่ 12
ธันวาคม พ.ศ. 2550 อ้างถึงใน สริ ิลกั ษณา คอมนั ตร์ และคณะ, ทจุ ริตคอร์รัปชน่ั กบั ประเด็นทางวฒั นธรรม ใน
ตอนที่ 3 บทความทางวิชาการเก่ียวกบั การต่อต้านการทจุ ริตคอร์รัปชนั่ , วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปี ที่ 1 ฉบบั ท่ี 1
มกราคม 2551.
9 รัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2550. (ออนไลน์) สืบค้นเม่ือวนั ที่ 15 กนั ยายน 2552,
จาก www.ombudsman.go.th
6
สรรหาสมาชิกสภาท้องถ่ิน และผ้บู ริหารท้องถ่ินให้เป็ นไปโดยสจุ ริตและเท่ียงธรรม ขณะท่ีผ้ตู รวจการ
แผน่ ดนิ มีอํานาจหน้าท่ีในการพจิ ารณา สอบสวน ตรวจสอบหาข้อเท็จจริงตามคําร้องเรียนในกรณีที่
มีการไม่ปฏิบตั ิตามกฎหมาย หรือปฏิบตั ินอกเหนืออํานาจหน้าที่ รวมทงั้ การละเลยไม่ปฏิบตั ิตาม
หน้าที่ของข้าราชการ พนกั งาน หรือลูกจ้างของราชการส่วนท้องถ่ิน ส่วนคณะกรรมการตรวจเงิน
แผ่นดิน มีอํานาจหน้าท่ีกําหนดหลกั เกณฑ์มาตรฐานเกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดิน ให้คําปรึกษา
แนะนํา และเสนอแนะให้มีการแก้ไขข้อบกพร่องเกี่ยวกบั การตรวจเงินแผน่ ดนิ ของราชการสว่ นท้องถิ่น
สําหรับคณะกรรมการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ มีอํานาจหน้าที่ในการไต่สวน
ตรวจสอบ วินิจฉัย สรุปสํานวน พร้อมทงั้ จดั ทําความคิดเห็นเกี่ยวกบั การทจุ ริตขององค์กรปกครอง
สว่ นท้องถิ่น ตลอดจนศกึ ษาและสนบั สนนุ ให้มีการศกึ ษาวิจยั และเผยแพร่ความรู้เกี่ยวกบั การทจุ ริต
ในวงราชการและการเมือง
องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนญู ข้างต้น รวมทงั้ หนว่ ยงานท่ีเกี่ยวข้องสว่ นอื่น ๆ เช่น กรมสง่ เสริม
การปกครองท้องถ่ิน เป็ นต้น เป็ นองค์กรท่ีมีหน้าท่ีในการกํากบั ดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินได้
แสวงหามาตรการหรือแนวทางในการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตในองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นหลายวิธี เช่น การควบคุมการใช้อํานาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การปรับปรุงการ
บริหารภายในองค์กร การปรับปรุงกฎหมายท่ีเกี่ยวข้องกับการปฏิบตั ิงานและ การตรวจสอบการ
ทํางานขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน เป็ นต้น ทงั้ นีก้ ็เพ่ือบรรเทา ตลอดจนแก้ไขปัญหาการทจุ ริตใน
องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินของประเทศไทยให้หมดไป
จากที่กล่าวมาทงั้ หมดข้างต้นจะเห็นได้ว่าการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตในองค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่ินของประเทศไทยนัน้ มีการดําเนินการโดยภาคส่วนต่าง ๆ มาอย่างต่อเน่ือง
แตก่ ็ยงั พบข้อมลู และพฤตกิ รรมการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นอยเู่ สมอ ซง่ึ สะท้อนให้เห็นวา่
การทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นมีการปรับเปล่ียนรูปแบบ วิธีการอยา่ งตอ่ เน่ือง แม้จะมีความ
พยายามในการแก้ไขระเบียบ ข้อบงั คบั กฎหมาย รวมทงั้ การพฒั นาโครงการ กิจกรรม ช่องทางใน
การป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องแล้วก็ตาม
อย่างไรก็ตาม เมื่อยงั คงพบเห็นการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินของประเทศไทยอยู่
จงึ เป็ นหน้าท่ีของทกุ ภาคสว่ นท่ีจะต้องร่วมมือกนั ในการแก้ไขปัญหาดงั กลา่ ว ทงั้ นีก้ ็เป็ นการเสริมสร้าง
ความเข้มแข็งของท้องถ่ิน อนั จะนําไปส่กู ารพฒั นาชุมชนให้มีความเจริญก้าวหน้า ซึ่งในท้ายที่สดุ
แล้วผลประโยชน์ตา่ ง ๆ ก็จะสง่ กลบั ไปยงั สงั คมในทกุ ระดบั
ดงั นนั้ องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสํานกั งานคณะกรรมการป้ องกัน
และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ซง่ึ เป็ นองค์กรหน่ึงที่มีหน้าที่ในการตรวจสอบการทจุ ริต
7
ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงจําเป็ นต้องมีความรู้ ความเข้าใจเกี่ยวกับระเบียบ ข้อบังคับ
กฎหมายท่ีออกโดยหน่วยงาน องค์กรท่ีเก่ียวข้อง รวมทงั้ บทเรียนการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตในองค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่ินของต่างประเทศ ตลอดจนสภาพปัญหา รูปแบบ สาเหตุของการทุจริตในการ
ดาํ เนินกิจกรรมด้านการจดั ซอื ้ จดั จ้าง การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงานบคุ คล และการออก
ใบอนญุ าตขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินในประเทศไทยที่มีการเปลี่ยนแปลงอยตู่ ลอดเวลา เพ่ือจะ
นําไปสู่การแสวงหามาตรการในการป้ องกันและการปราบปรามการทุจริตในองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นของประเทศไทยท่ีเหมาะสมตอ่ ไป
1.2 วัตถุประสงค์ของการวิจัย
1) เพ่ือแสวงหาความรู้เกี่ยวกับโครงสร้ าง ภมู ิหลงั และพฒั นาการขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น ตลอดจนกระบวนการและขนั้ ตอนตา่ ง ๆ ในการดําเนินงานด้านการจดั ซือ้ จดั จ้าง การจดั ทํา
โครงสร้ างพืน้ ฐาน การบริหารงานบุคคล และการออกใบอนุญาตขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
รูปแบบทว่ั ไปของประเทศไทย
2) เพื่อแสวงหาความรู้จากประสบการณ์ในตา่ งประเทศเก่ียวกบั มาตรการในการป้ องกนั และ
ปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น อนั จะนําไปส่กู ารประยกุ ต์ ปรับใช้เพ่ือการแก้ไข
ปัญหาการทจุ ริตภายในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นรูปแบบทวั่ ไปของประเทศไทย
3) เพ่ือแสวงหาความรู้เกี่ยวกบั สภาพปัญหา สาเหตขุ องการทจุ ริต ตลอดจนรูปแบบ ประเภท
และความถ่ีของการทจุ ริตที่เกิดขนึ ้ ในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินของประเทศไทยรูปแบบทว่ั ไป
4) เพื่อนําข้อมลู ท่ีได้จากการศกึ ษามาทําการวิเคราะห์เพื่อเสนอมาตรการในการป้ องกนั และ
ปราบปรามท่ีเหมาะสมและเสนอแนะแนวทางในการแก้ไขปัญหาการทุจริตท่ีเกิดขึน้ ในองค์กร
ปกครองสว่ นท้องถิ่นรูปแบบทวั่ ไปของประเทศไทย
1.3 ขอบเขตของการวจิ ยั
การศึกษาเร่ือง “การป้ องกันและปราบปรามการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน”
มุ่งเน้นไปที่การศึกษาองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.)ของประเทศไทยเฉพาะในรูปแบบทัว่ ไป
ได้แก่ องค์การบริหารสว่ นจงั หวดั (อบจ.) เทศบาล และองค์การบริหารสว่ นตําบล (อบต.)โดยไมร่ วม
องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน (อปท.) รูปแบบพิเศษของประเทศไทย ได้แก่ กรุงเทพมหานคร และเมือง
8
พทั ยา แบ่งการอธิบายขอบเขตในการศกึ ษาออกเป็ น 3 หวั ข้อ ได้แก่ ขอบเขตพืน้ ที่ ขอบเขตเวลา
และขอบเขตเนือ้ หา มีรายละเอียดดงั นี ้
1.3.1 ขอบเขตพืน้ ท่ี
เนื่องจากการศึกษาครัง้ นีม้ ่งุ เน้นไปที่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) ของประเทศไทย
เฉพาะในรูปแบบทว่ั ไป ได้แก่ องค์การบริหารสว่ นจงั หวดั (อบจ.) เทศบาล และองค์การบริหารสว่ น
ตําบล (อบต.) โดยแบง่ การศกึ ษาและวิเคราะห์ออกเป็ น 2 ระดบั คือ ระดบั ประเทศ และระดบั พืน้ ท่ี
ดงั นนั้ ขอบเขตด้านพืน้ ที่จงึ ประกอบด้วย
1) ระดบั ประเทศ
ทกุ พืน้ ที่ของประเทศไทยมีองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินดแู ล รับผิดชอบในการบริหาร
จดั การประชาชนและกิจกรรมตา่ ง ๆ ของพืน้ ท่ี ดงั นนั้ เพ่ือให้ได้ข้อมลู เกี่ยวกบั พฒั นาการและบริบท
พืน้ ฐานขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน ตลอดจนสภาพปัญหา สาเหตทุ ่ีทําให้เกิดการทจุ ริต รวมทงั้
รูปแบบการทจุ ริตท่ีเกิดขนึ ้ ในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินรูปแบบทวั่ ไป อนั จะนํามาสกู่ ารวางแนวทาง
มาตรการ และวิธีการบงั คบั ใช้มาตรการเพ่ือการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น
รูปแบบทวั่ ไปของประเทศไทย ตลอดจนการป้ องกนั ปัญหาท่ีจะเกิดขนึ ้ ในอนาคต ซง่ึ เป็ นวตั ถปุ ระสงค์
หลกั ของการศกึ ษาครัง้ นี ้ จึงจําเป็ นต้องมีการศกึ ษาทงั้ ในระดบั มหภาคและจลุ ภาค โดยในระดบั มห
ภาคนนั้ ขอบเขตพืน้ ท่ีในการศึกษาจึงเป็ นภาพรวมระดบั ประเทศ โดยจะศึกษาจากเอกสาร เช่น
รายงานประจําปี ฐานข้อมูล รายงานการวิจัย กฎหมายท่ีเกี่ยวข้องจากแหล่งต่าง ๆ ได้แก่
สํานักงานคณะกรรมการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) , สํานักงาน
คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) , ผ้ตู รวจการแผ่นดิน, สํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และ
ปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.), สถาบนั พระปกเกล้า, กรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน,
สํานักงานส่งเสริมการปกครองท้องถ่ินจังหวัด เป็ นต้น นอกจากนีแ้ ล้วคณะผู้วิจัยยังได้มีการเก็บ
รวบรวมข้อมลู เอกสารจากผลงานวิจยั หนงั สือ ตํารา บทความ สื่ออิเล็คทรอนิกส์ ฯลฯ ในประเด็น
ที่เกี่ยวข้องกบั การศกึ ษาจากแหล่งต่าง ๆ เช่น ห้องสมดุ ราชกิจจานเุ บกษา เว็ปไซต์ บุคคลท่ีได้ถือ
ครองเอกสาร ป้ ายประกาศของทางราชการ เป็ นต้น
การสัมภาษณ์บุคลากรของหน่วยงานต่าง ๆ ที่ดําเนินงานเก่ียวข้องกับองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ได้แก่ สํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการ
ทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.), สํานกั งานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.), ผู้ตรวจการแผ่นดิน,
กรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน, สํานกั งานส่งเสริมการปกครองท้องถ่ินจงั หวดั , สมาคมองค์การ
9
บริหารส่วนตําบลแห่งประเทศไทย, สมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย เป็ นต้น รวมทัง้
นักวิชาการ ผู้ทรงคุณวุฒิ ก็เป็ นอีกแหล่งข้อมูลหนึ่งที่ทําให้คณะผู้วิจัยได้ข้อมูลภาพรวมใน
ระดบั มหภาคด้วย
2) ระดบั พืน้ ท่ี
ข้อมลู และความรู้เก่ียวกบั การป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครอง
สว่ นท้องถ่ินรูปแบบทว่ั ไปของประเทศไทยท่ีปรากฏออกสสู่ าธารณะมีน้อยและไม่ครอบคลมุ ในหลาย
ประเด็น เนื่องจากมีข้อจํากดั ในเง่ือนไขตา่ ง ๆ นอกจากนีแ้ ล้วยงั เป็ นการศกึ ษาเฉพาะประเด็น ด้วย
ข้อเท็จจริงข้างต้นสง่ ผลให้มาตรการในการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตขององค์กรปกครองสว่ น
ท้องถิ่นไม่กระจ่างนกั การศึกษาขอบเขตในระดบั ประเทศเพียงอย่างเดียวจึงไม่เพียงพอ ดงั นนั้ ใน
การศึกษาครัง้ นีจ้ ึงม่งุ ขอบเขตการศึกษาในระดบั พืน้ ท่ีด้วย กล่าวคือ คณะผ้วู ิจัยได้เดินทางไปเก็บ
ข้อมูลเชิงลึกในพืน้ ที่ แต่เน่ืองด้วยข้อจํากัดทางด้านเวลาและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีเป็ น
จํานวนมาก จึงทําให้ไม่สามารถศึกษาได้ครอบคลมุ ทุกพืน้ ท่ี จําเป็ นต้องมีการคดั เลือกพืน้ ที่ศึกษา
เพ่ือให้ได้ฐานข้อมลู และความรู้ที่เจาะลกึ ระดบั พืน้ ท่ีควบค่ไู ปกบั ภาพรวมระดบั ประเทศ ซงึ่ จะทําให้ผู้
ที่มีสว่ นเก่ียวข้องกบั การป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินรูปแบบทวั่ ไป
สามารถนําผลการศกึ ษาไปใช้ประโยชน์ในการสร้างและพฒั นาแนวทาง ยทุ ธศาสตร์ นโยบาย และ
มาตรการท่ีจําเป็ นเพื่อผลกั ดนั การป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
รูปแบบทว่ั ไปของประเทศไทยได้
สําหรับพืน้ ท่ีศึกษาแบบเจาะลึกขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนนั้ คณะผ้วู ิจยั อิง
ตามข้อมลู สถิตทิ ่ีได้จากสํานกั ปราบปรามการทจุ ริตภาคการเมือง 2 สํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั
และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ซงึ่ คณะผ้วู ิจยั ได้ออกแบบตารางข้อมลู โดยใช้เกณฑ์เร่ือง
ความเข้มข้น ความถ่ี และลกั ษณะของการเกิดการทจุ ริต นอกจากนีย้ งั ครอบคลมุ องค์กรปกครองสว่ น
ท้องถิ่นรูปแบบทวั่ ไปของประเทศไทยเท่านนั้
ทัง้ นี ้ จากการรวบรวมข้อมูลคดีการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีการ
ร้องเรียนและสํานกั ปราบปรามการทุจริตภาคการเมือง 2 สํานักงานคณะกรรมการป้ องกนั และ
ปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ได้ชีม้ ลู ความผิดขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินของประเทศ
ไทยรูปแบบทวั่ ไปใน 4 ประเภทของการทจุ ริต ได้แก่ การทจุ ริตจดั ซอื ้ จดั จ้างทว่ั ไป การทจุ ริตโครงสร้าง
พืน้ ฐาน การทจุ ริตการบริหารงานบคุ คล และการทุจริตในการออกใบอนุญาต ตงั้ แต่ปี พ.ศ.2547-
2552 พบว่า มีการชีม้ ลู ทงั้ สิน้ 61 คดี ดงั นนั้ คณะผ้วู ิจยั จึงได้ทําการจําแนกและสมุ่ ตวั อย่าง โดยใช้
เกณฑ์ในเร่ืองความครอบคลมุ ในทุกประเภทขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ความถ่ีในการเกิดขึน้
10
ของการทจุ ริตในพืน้ ที่ ประเภทของการเกิดการทจุ ริต ซง่ึ ทําการสมั ภาษณ์เชิงลกึ นกั การเมืองท้องถ่ิน
ข้าราชการ พนักงานและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ภาคประชาชน และภาคเอกชน
ทงั้ สนิ ้ 20 พืน้ ที่
นอกจากนีแ้ ล้ว คณะผู้วิจัยยงั ได้ข้อมลู เก่ียวกบั การทุจริตขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปของประเทศไทยในระดบั พืน้ ที่จากหน่วยงานที่เก่ียวข้อง โดยการสมั ภาษณ์
บคุ ลากรของหนว่ ยงานตา่ ง ๆ เชน่ สํานกั งานสง่ เสริมการปกครองท้องถิ่นจงั หวดั เป็ นต้น
1.3.2 ขอบเขตเวลา
สําหรับขอบเขตเวลาในการศกึ ษานนั้ คณะผ้วู ิจยั ได้ทําการศกึ ษาโดยการเก็บรวบรวมข้อมลู
ทงั้ ในส่วนของเอกสารและภาคสนามเพื่อให้ได้ข้อมลู ที่ครบถ้วนมากที่สดุ รวมทงั้ เป็ นการตรวจสอบ
ข้อมลู ไปในตวั ด้วย โดยขอบเขตเวลาในการศกึ ษาครัง้ นี ้คณะผ้วู ิจยั ได้สืบค้นข้อมลู ย้อนหลงั ไปตงั้ แต่
ปี พ.ศ. 2543 เป็ นต้นมาจนถงึ ปัจจบุ นั
สาเหตทุ ี่ศึกษาข้อมลู ย้อนหลงั ไปตงั้ แต่ปี พ.ศ. 2543 เป็ นต้นมา เน่ืองจากคณะผ้วู ิจยั ได้อิง
ตามข้อมลู การถกู กลา่ วหาร้องเรียนขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินรูปแบบทวั่ ไปท่ีถกู คดั เลือกมาเป็ น
กล่มุ ตวั อย่างจํานวน 20 พืน้ ที่ดงั ท่ีได้กล่าวมาแล้วข้างต้น โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินท่ีถูก
ร้ องเรียนและสํานักงานคณะกรรมการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ชีม้ ูล
ความผิดถกู ร้องเรียนตงั้ แตป่ ี พ.ศ.2543 เป็ นต้นมา ดงั นนั้ คณะผ้วู ิจยั จึงกําหนดขอบเขตด้านเวลาใน
การศกึ ษาโดยสืบค้นข้อมลู ย้อนหลงั ไปตงั้ แตป่ ี พ.ศ. 2543 เป็ นต้นมาจนถงึ ปัจจบุ นั
1.3.3 ขอบเขตเนือ้ หา
การศกึ ษาเร่ือง “การป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น” ในครัง้
นี ้ ประกอบด้วยเนือ้ หาหลกั ดงั นี ้
1) ข้อเท็จจริงเก่ียวกับโครงสร้ างการบริหารราชการแผ่นดิน หน่วยงานตรวจสอบ
รวมทัง้ กรณีศึกษาสภาพปัญหา สาเหตุ รูปแบบการทุจริตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใน
ต่างประเทศ ได้แก่ ประเทศสหรัฐอเมริกา ประเทศออสเตรเลีย ประเทศฝร่ังเศส และประเทศญ่ีป่ นุ
รวมทัง้ มาตรการในการแก้ไขปัญหาการทุจริต เพ่ือนํามาสู่การประยุกต์ ปรับใช้เพื่อป้ องกันและ
ปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินรูปแบบทว่ั ไปของประเทศไทย
2) โครงสร้าง ภูมิหลงั และพฒั นาการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตลอดจน
กระบวนการและขนั้ ตอนตา่ ง ๆ ตามระเบียบ ข้อบงั คบั กฎหมายในการดาํ เนินงานด้านการจดั ซือ้ จดั จ้าง
11
การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงานบคุ คล และการออกใบอนญุ าตขององค์กรปกครองสว่ น
ท้องถ่ินรูปแบบทวั่ ไปของประเทศไทย
3) การตรวจสอบการทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินรูปแบบทว่ั ไปของประเทศ
ไทย โดยผ่านช่องทาง กลไก หน่วยงาน องค์กรต่าง ๆ ได้แก่ สภาท้องถ่ิน องค์กรผู้มีอํานาจในการ
กํากบั ดแู ล องค์กรที่มีบทบาทในการป้ องกนั และปราบปรามการการทจุ ริต องค์กรตลุ าการ และภาค
ประชาชน
4) สภาพปัญหา สาเหตทุ ี่ทําให้เกิดการทจุ ริต ตลอดจนรูปแบบ ประเภท และความถ่ี
ของการทจุ ริตท่ีเกิดขนึ ้ ในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นรูปแบบทวั่ ไปของประเทศไทย
5) มาตรการในการป้ องกนั ท่ีเหมาะสมและแนวทางในการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตใน
องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นรูปแบบทวั่ ไปของประเทศไทย
1.4 เค้าโครงรายงานการวจิ ัย
รายงานการวิจยั เร่ือง “การป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น”
ในครัง้ นี ้ คณะผ้วู จิ ยั มีการนําเสนอเนือ้ หาตามลาํ ดบั ดงั นี ้
เนือ้ หาในสว่ นของบทนําสะท้อนให้เห็นสถานการณ์การทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ของประเทศไทยในภาพรวมว่ามีลักษณะ รวมทัง้ สาเหตุมาจากเง่ือนไขใดบ้าง ซึ่งนํามาสู่การตงั้
คําถามเกี่ยวกับมาตรการในการป้ องกันและแก้ไขการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินของ
ประเทศไทย จากนนั้ ได้อธิบายให้เห็นถึงวตั ถปุ ระสงค์ในการศกึ ษา ตลอดจนขอบเขตในการศกึ ษาทงั้
ในสว่ นของพืน้ ที่ เวลา และเนือ้ หา
สําหรับในบทที่สอง เป็ นการกล่าวถึงการทบทวนแนวคิด ทฤษฎี รวมทงั้ งานวิจยั ท่ีเก่ียวข้อง
กบั การทุจริตคอร์รัปชนั่ ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งประกอบด้วย แนวคิดเก่ียวกับการทุจริต
คอร์รัปชน่ั แนวคดิ และทฤษฎีเก่ียวกบั การปกครองท้องถิ่น และงานวิจยั ท่ีเก่ียวข้องกบั การตอ่ ต้านการ
ทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน โดยการทบทวนวรรณกรรมดงั กล่าวข้างต้นนําไปสู่การสร้ าง
กรอบแนวคดิ ในการศกึ ษา
บทท่ีสาม เป็ นการอธิบายให้เห็นถึงระเบียบวิธีวิจัยซ่ึงเป็ นที่มาของข้อมูลที่จะใช้ในการ
วิเคราะห์เก่ียวกบั การทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย โดยกล่าวถึงวิธีการเก็บ
รวบรวมข้อมูล กลุ่มตวั อย่างในการศึกษา ขัน้ ตอนการเก็บรวบรวมข้อมูล การวิเคราะห์ และการ
นําเสนอข้อมลู ตลอดจนแนวทางในการดําเนินการวิจยั
12
สว่ นบทท่ีส่ี คณะผ้วู ิจยั ได้อธิบายถึงองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นและการตรวจสอบการทจุ ริต
ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินในตา่ งประเทศ ซง่ึ ยกตวั อยา่ งกรณีศกึ ษาจํานวน 4 ประเทศ ได้แก่
ประเทศสหรัฐอเมริกา ประเทศออสเตรเลีย ประเทศฝร่ังเศส ประเทศญ่ีป่ ุน โดยศึกษาถึงรูปแบบ
โครงสร้ างความสมั พนั ธ์ระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถ่ิน รวมทัง้ บทบาทในการตรวจสอบองค์กร
ปกครองสว่ นท้องถิ่น โดยเน้นท่ีการตรวจสอบทางด้านการเงิน การบญั ชี และการตรวจสอบการทจุ ริต
ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินในแต่ละประเทศ เพื่อนํามาเป็ นข้อมลู ที่ใช้ในการวิเคราะห์เพื่อเสนอ
มาตรการในการป้ องกันและปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินรูปแบบทว่ั ไปของ
ประเทศไทย
บทท่ีห้า เป็ นการกล่าวถึงกฎหมายท่ีเกี่ยวข้องกับการดําเนินงานขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่ินรูปแบบท่ัวไปของประเทศไทย โดยกฎหมายนัน้ ครอบคลุมกิจกรรมส่ีประเภทในองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น คือ การจดั ซือ้ จดั จ้าง การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงานบุคคล และ
การออกใบอนญุ าตขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น
สําหรับบทที่หก ครอบคลุมในเร่ืองการตรวจสอบการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
รูปแบบท่ัวไปของประเทศไทย ซึ่งเนือ้ หาประกอบด้วยกลไกการตรวจสอบการทุจริตในองค์กร
ปกครองสว่ นท้องถิ่นของไทยในแง่มมุ ของกฎหมายและองค์กรท่ีทําหน้าที่ในการตรวจสอบ โดยแบ่ง
หวั ข้อออกเป็ น การตรวจสอบโดยสภาท้องถิ่น การตรวจสอบโดยองค์กรผ้มู ีอํานาจในการกํากบั ดแู ล
การตรวจสอบโดยองค์กรท่ีมีบทบาทในการป้ องกนั และปราบการการทจุ ริต การตรวจสอบโดยองค์กร
ตลุ าการ และการตรวจสอบโดยภาคประชาชน
บทที่เจ็ด เป็ นการนําเสนอผลการศึกษาซึ่งครอบคลุมประเด็นในเร่ืองลักษณะ ความถี่
รูปแบบ สาเหตุ และแบบแผนการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นรูปแบบทว่ั ไปของประเทศไทย
ในเร่ืองการจดั ซือ้ จดั จ้าง การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงานบคุ คล และการออกใบอนญุ าต
และบทท่ีแปด บทสรุป เป็ นการนําเสนอสรุปผลการศึกษา รวมทงั้ วิเคราะห์ถึงสภาพปัญหา
และสาเหตขุ องการทจุ ริต ตลอดจนข้อเสนอแนะถึงมาตรการในการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริต
ในด้านการจัดซือ้ จัดจ้างและการจัดทําโครงสร้ างพืน้ ฐาน การบริหารงานบุคคล และ การออก
ใบอนญุ าตขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินรูปแบบทว่ั ไปในประเทศไทย
13
บทท่ี 2
กรอบแนวคดิ ทฤษฎี และวรรณกรรมท่เี ก่ียวข้อง
การทบทวนวรรณกรรมในบทนี ้ ประกอบด้วย แนวคิด ทฤษฎี และงานวิจยั จากเอกสารท่ี
เกี่ยวข้องกบั การทจุ ริตคอร์รัปชน่ั ในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน ซงึ่ สามารถสรุปได้ ดงั นี ้
2.1 แนวคดิ เก่ียวกับการทจุ ริตคอร์รัปช่ัน
2.1.1 ความหมายของการทุจริตคอร์รัปช่ัน
ในวงวิชาการมักจะมีการใช้ คําว่า “ทุจริต”, “คอร์รัปช่ัน”, “ฉ้ อราษฏร์บังหลวง” และ
“ประพฤติมิชอบ” สลบั กนั ไป เพ่ือใช้อธิบายพฤติกรรมที่ไม่สจุ ริตหรือไม่ชอบมาพากลของบคุ คลหรือ
กลมุ่ บคุ คล ซงึ่ ขดั ตอ่ กฎหมายหรือศีลธรรมอนั ดงี ามของสงั คม ทงั้ นีอ้ าจเน่ืองจากพฤตกิ รรมของคนใน
สังคมมีความหลากหลายซับซ้อนจึงเป็ นการยากท่ีจะบัญญัติคําจํากัดความเป็ นที่ชัดเจนและ
ครอบคลมุ วา่ พฤตกิ รรมใดเป็ นการทจุ ริต, คอร์รัปชน่ั , ฉ้อราษฏร์บงั หลวง หรือ ประพฤตมิ ชิ อบ
แวดวงวิชาการได้มีความพยายามในการอธิบายความหมายของคําต่าง ๆ ข้างต้น โดย
พจนานุกรมไทย ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 25421 ได้ให้คําจํากดั ความของคําว่าทจุ ริตว่า
หมายถึง ความประพฤติชว่ั ไม่สจุ ริตหรือไม่ซ่ือสตั ย์ คดโกง ไม่สะอาด และไม่บริสทุ ธ์ิไม่ถกู ต้องตาม
ทํานองคลองธรรมและไมช่ อบด้วยกฎหมาย
พระราชบัญญัติป้ องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ
พ.ศ.25182 ได้นิยามคาํ วา่ ทจุ ริต หมายถึง การท่ีเจ้าหน้าท่ีของรัฐปฏิบตั หิ รือไม่ปฏิบตั กิ ารอยา่ งใดใน
ตําแหนง่ หรือใช้อํานาจในตําแหนง่ หน้าที่ดงั กลา่ วนนั้ โดยมิชอบ หรือใช้สทิ ธิความเป็ นเจ้าหน้าท่ีของรัฐ
เพื่อแสวงหาประโยชน์ท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมายสําหรับตนเองหรือผ้อู ื่น ส่วนการประพฤติมิชอบในวง
ราชการนัน้ หมายถึง การท่ีเจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติการอย่างใดในตําแหน่งหรือใช้
อํานาจในตําแหน่งหน้าที่โดยมิชอบ อนั เป็ นการฝ่ าฝื นกฎหมาย ระเบียบ แบบแผนหรือคําสงั่ ไม่ว่า
การปฏิบตั ิหรือไมป่ ฏิบตั ินนั้ จะเป็ นการทจุ ริตด้วยหรือไมก่ ็ตาม ทงั้ นีใ้ ห้รวมถึงการประมาทเลินเลอ่ ใน
หน้าท่ีราชการ อนั เป็ นเหตใุ ห้เสยี หายแก่ราชการอยา่ งร้ายแรง
1 พจนานกุ รมไทย ฉบบั ราชบณั ฑติ ยสถาน พ.ศ. 2542.
2 พระราชบญั ญตั ิป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตและประพฤติมชิ อบในวงราชการ พ.ศ. 2518.
14
สัญญา สัญญาวิวัฒน์3 ให้คําจํากดั ความเก่ียวกบั การทจุ ริตว่าเป็ นกรณีที่ผ้อู ย่ใู นตําแหน่ง
หรือมีอํานาจในองค์กรสาธารณะหรือองค์กรเอกชนได้ใช้หรืองดเว้นการใช้ตําแหน่งหรืออํานาจหน้าที่
เพื่อผลประโยชน์สาํ หรับตนเองหรือพรรคพวก โดยผดิ กฎหมายหรือผิดศลี ธรรม
อุดม รัฐอมฤต4 เห็นว่าการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการเป็ นเรื่องของการใช้
อํานาจหรืออิทธิพลในตําแหน่งหน้าที่ราชการเพ่ือประโยชน์ส่วนตน เนื่องจากเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็ นผู้
ได้รับมอบหมายให้มีอํานาจกระทําการตา่ ง ๆ แทนรัฐ โดยมีวตั ถปุ ระสงค์เพื่อให้เป็ นผ้รู ักษาประโยชน์
ร่วมกนั ของมหาชน อํานาจเหลา่ นีไ้ มไ่ ด้ผกู ติดกบั ตวั บคุ คล แตจ่ ะมาจากสถานภาพการเป็ นเจ้าหน้าที่
ซ่ึงเป็ นกลไกของรัฐบาลในการดําเนินงานเพ่ือส่วนรวม ดงั นัน้ การที่เจ้าหน้าท่ีของรัฐมีพฤติกรรม
เบี่ยงเบนไปเพื่อประโยชน์ส่วนตวั ญาติพ่ีน้อง พรรคพวกหรือเห็นแก่ความมง่ั คงั่ และสถานภาพที่จะ
ได้รับ หรือทําให้เกิดความเสียหายแก่ผ้หู นึ่งผ้ใู ดหรือราชการ ต้องถือว่าเป็ นการทจุ ริตและประพฤติมิ
ชอบในวงราชการ
ผาสุก พงษ์ไพจิตร และ สังศิต พิริยะรังสรรค์5 เห็นว่าการทุจริตคอร์รัปชั่น มิได้เกิด
เฉพาะภายในวงการราชการเท่านนั้ โดยให้ความหมายของการคอร์รัปชน่ั ว่าหมายถึง การแสวงหาคา่
เช่าทางเศรษฐกิจ (rent-seeking) ของภาคธุรกิจในรูปของการให้ สินบนหรือสิ่งตอบแทนแก่
นกั การเมืองหรือข้าราชการเพ่ือให้ได้มาซง่ึ คา่ เช่าทางเศรษฐกิจหรือกําไรท่ีได้จากการได้สมั ปทานผลติ
ขายสนิ ค้าท่ีถกู จํากดั จํานวนโดยนโยบายของรัฐบาลด้วย
ศุภชัย ยาวะประภาษ และคณะ6 ได้ให้คาํ จํากดั ความวา่ คอร์รัปชน่ั หมายถึง
1) มีการรับ ให้สงิ่ ของ ทงั้ ที่เป็ นตวั เงินและไมใ่ ช่ตวั เงิน
2) การช่วยเหลือพวกพ้องเพ่ือหาผลประโยชน์ในอนาคต
3) การยกั ยอกเงินหรือทรัพย์สนิ ของแผน่ ดนิ
4) การจงใจละเว้นการปฏบิ ตั หิ น้าที่อนั ก่อให้เกิดความเสียหายตอ่ สว่ นรวม
3 สญั ญา สญั ญาววิ ฒั น์, ปัญหาสงั คม, กรุงเทพฯ : จฬุ าลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั , 2540, น. 138.
4 อดุ ม รัฐอมฤต, ปัญหาบางประการเก่ียวกบั กฎหมายป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตและประพฤติ มิ
ชอบในวงราชการ, กรุงเทพฯ : คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์, 2530, น. 17-19.
5 ผาสกุ พงษ์ไพจิตร และ สงั ศิต พิริยะรังสรรค์, คอร์รัปชน่ั กบั ประชาธิปไตยไทย, กรุงเทพ : 179 การ
พิมพ์, 2533, น. 7.
6 ศภุ ชยั ยาวะประภาษ และคณะ, รายงานการวิจยั คอร์รัปชนั่ ในประเทศไทย คอร์รัปชน่ั และการซือ้ ขาย
ตําแหนง่ ในทศั นะข้าราชการ, 2544, น.4-8.
15
ทนั พันธ์ นาคะตะ และอรทยั ก๊กผล7 ได้จําแนกการคอร์รัปชน่ั ออกเป็ น 4 แง่มมุ กลา่ วคือ
การมองในด้านการใช้ตําแหน่งหน้าที่การงาน การมองในด้านที่กระทบกระเทือนตอ่ ผลประโยชน์ของ
ส่วนรวม การมองในด้ านกฎหมาย และการมองในด้ านศีลธรรม ซ่ึงจํ าแนกได้ ดังนี ้
1) ด้านการใช้ตาํ แหนง่ หน้าที่การงาน คอร์รัปชน่ั หมายถึง การใช้อํานาจหน้าที่เพ่ือประโยชน์
ส่วนตัวโดยมิชอบ เป็ นเร่ืองของการรับเงินหรือสิ่งมีค่าเป็ นเงินสําหรับการกระทําบางอย่างซึ่ง
เจ้าหน้าท่ีผู้นนั้ มีหน้าที่จะต้องทําอยู่แล้ว หรือจะต้องงดการกระทําอยู่แล้ว ดงั นนั้ คอร์รัปชนั่ จึงเป็ น
พฤติกรรมเบี่ยงเบนจากข้อบญั ญัติที่ได้รับมาเพ่ือประโยชน์ส่วนตวั หรือพวกพ้อง ซ่ึงได้แก่ การรับ
สินบน การใช้ ระบบพวกพ้ องและการใช้ จ่ายงบประมาณแผ่นดินอย่างผิดกฎหมาย
2) ด้านที่กระทบกระเทือนตอ่ ผลประโยชน์ของสว่ นรวม คอร์รัปชน่ั หมายถึง การกระทําของผู้
มีอํานาจท่ีถูกชักนําด้วยเงินหรือสิ่งตอบแทนอ่ืน ซึ่งไม่พึงจะมีสิทธิได้รับตามกฎหมาย โดยให้
ประโยชน์แก่ผ้ทู ่ีให้สง่ิ ตอบแทนนนั้ ทําให้ผลประโยชน์ของประชาชนโดยสว่ นรวมได้รับความเสียหาย
ซง่ึ ผลประโยชน์ที่ผ้คู อร์รัปชน่ั จะได้รับ ได้แก่ การมีอํานาจหน้าท่ี การได้ยอมรับนบั ถือ ความเป็ นอยทู่ ่ีดี
ขนึ ้ เป็ นต้น
3) ด้านกฎหมาย คอร์รัปชนั่ ตามกฎหมายได้ให้ความหมายวา่ คอร์รัปชนั่ ของฝ่ ายบริหารหรือ
รัฐบาลเกิดขึน้ ก็ต่อเมื่อการไหลเวียนของรายรับของรัฐบาลหรือรายได้ประชาชาติไปในทิศทางที่เป็ น
การเพ่ิมความมั่นคงส่วนบุคคลให้กับสมาชิกของรัฐบาลชุดนัน้ ๆ ซึ่งนับว่าเป็ นการกระทําท่ีผิด
กฎหมาย แต่ก็มีนกั วิชาการบางคนเห็นว่า ความหมายตามกฎหมายดงั กล่าวไม่มีความครอบคลมุ
เพียงพอสําหรับกฎหมายไทย
4) ด้านศีลธรรม คอร์รัปชนั่ หมายถึง การกระทําซ่ึงละเมิดหลกั แห่งศีลธรรมในเร่ืองต่าง ๆ
การทําให้เสยี ซง่ึ หลกั แห่งความซอ่ื สตั ย์ การกระทําที่เป็ นคณุ งามความดีหรือกฎแห่งศีลธรรม
อย่างไรก็ตาม นักวิชาการ เช่น วารินทร์ วงศ์หาญเชาว์8 ได้กล่าวถึงการฉ้อราษฎร์
บงั หลวงวา่ เป็ นสงิ่ ท่ีสะท้อนให้เห็นถึงการแทรกแฝงอยใู่ นระบบคดิ ความเช่ือของแตล่ ะสงั คมเป็ นเรื่อง
ที่เน้นไปในทางด้านความรู้สกึ (subjective) เป็ นเรื่องที่เก่ียวกบั ระบบคณุ คา่ (value system) เป็ นสงิ่
ท่ียากต่อการกําหนด การท่ีจะบอกว่า “อะไรคือการฉ้อราษฎร์บงั หลวง” ย่อมขึน้ อย่กู บั จุดอ้างอิง
(reference point) ท่ีใช้ การท่ีจะเอามาตรฐานของสงั คมหนงึ่ ไปวดั พฤตกิ รรมของอีกสงั คมหนงึ่ วา่ เป็ น
7 เพ่งิ อ้าง.
8 อ้างถงึ ใน พรศกั ดิ์ ผอ่ งแผ้ว และคณะ, รายงานการวิจยั เร่ือง องค์ความรู้วา่ ด้วยการทจุ ริตและประพฤติ
มชิ อบในวงราชการไทย, เสนอต่อสํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตและประพฤติมิชอบใน
วงราชการ, 2539, น.12.
16
การฉ้อราษฎร์บงั หลวงหรือไม่นนั้ ต้องทําด้วยความระมดั ระวงั อย่างย่ิง นอกจากนีแ้ นวคิดการฉ้อ
ราษฎร์บงั หลวงไมว่ า่ จะเกิดขนึ ้ ในสงั คมใดยอ่ มมีพลวตั ในตวั เอง นนั่ คอื ความหมายของการฉ้อราษฎร์
บงั หลวงยอ่ มเปลี่ยนได้เสมอ สดุ แตแ่ บบกําหนดของสงั คมในตอนนนั้
ขณะที่ โกวทิ ย์ พวงงาม9 ได้สรุปความหมายอยา่ งง่ายๆ ไว้ว่า “ฉ้อราษฎร์” คือ การโกงเงิน
ราษฎร “บงั หลวง” คือ การโกงเงินหลวง ส่วนความหมายของ “คอร์รัปชน่ั ” ไม่มีความหมายตายตวั
หากแตข่ นึ ้ อยกู่ บั ผ้กู ําหนดความหมายวา่ ต้องการสื่อคําว่าคอร์รัปชน่ั ในความหมายใด ซง่ึ มกั สอดคล้อง
กบั ผ้ทู ี่ต้องการศกึ ษา ในประเทศไทยเอง กฎหมายไทยมิได้ใช้คําว่า “คอร์รัปชนั่ ” หากใช้คําว่า “การ
ทจุ ริตตอ่ หน้าท่ี” ซง่ึ เป็ นเรื่องของการใช้ตําแหน่งหน้าที่หรือทําให้เข้าใจผิดวา่ มีตําแหน่งหน้าที่นนั้ ๆ หา
ผลประโยชน์อนั มิควรได้ ทงั้ ยงั มีคําท่ีแสดงถึงคอร์รัปชน่ั ของข้าราชการอยู่แล้ว อนั ได้แก่ คําว่า “ฉ้อ
ราษฎร์บงั หลวง” ซง่ึ นกั วชิ าการหลายทา่ นก็มีความเห็นวา่ ทงั้ สองคือสง่ิ เดยี วกนั
สําหรับแวดวงวิชาการในต่างประเทศได้อธิบายความหมายของคําต่างๆข้างต้นไว้ เช่น Funk
and Wagnals New Standard Dictionary of the English Language10 ให้ความหมายไว้ว่า
คอร์รัปชน่ั หมายถงึ การใช้อํานาจไปในทางท่ีไมซ่ ื่อตรงตอ่ หน้าท่ีโดยเฉพาะการกินสนิ บน
The Shorter Oxford English Dictionary11 ให้คําอธิบายไว้วา่ คอร์รัปชน่ั เป็ นการกระทําท่ี
ทําให้ความซ่ือตรงเส่ือม จากการรับสินบนเพ่ือช่วยเหลือกัน จากการใช้วิธีปฏิบตั ิมิชอบ หรือการ
ปฏิบตั มิ ิชอบ
Encyclopedia Britannica12 ได้อธิบายไว้ว่า “การปฏิบตั ิมิชอบ” (Corrupt practices) มี
ความหมายรวมไปถงึ การกินสนิ บนและใช้อทิ ธิพลเกินขอบเขตโดยเฉพาะการเลอื กตงั้
Carl Friedrich13 ได้ให้ความหมายว่าการฉ้อราษฎร์บงั หลวงปรากฏอย่ใู นทกุ แห่งหน เป็ น
การใช้อํานาจในการกระทําสิ่งหนึ่งสิ่งใดโดยได้รับสินบน รางวลั หรือเงินทองตอบแทน ซงึ่ การกระทํา
นนั้ เป็ นการทําลายประโยชน์ของสาธารณะ
9 โกวิทย์ พวงงาม, แนวทางการพฒั นาและเสริมสร้างกลไกการป้ องกนั การทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ น
ท้องถ่ิน, สถาบนั วจิ ยั และให้คําปรึกษาแหง่ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์, 2550, น. 17.
10 อ้างถงึ ใน พรศกั ด์ิ ผอ่ งแผ้ว และคณะ, น. 34.
11 เพิ่งอ้าง.
12 เพิ่งอ้าง.
13 เพิ่งอ้าง.
17
David H. Bayley14 ได้ให้ความหมายวา่ คอร์รัปชน่ั ในสว่ นที่เกี่ยวกบั การรับสินบนนนั้ เป็ น
ถ้อยคําท่ีมีความหมายกว้างขวางครอบคลมุ ถึงการใช้อํานาจหน้าที่ในทางที่ผิด อนั เกิดจากการเห็น
ประโยชน์สว่ นตนเป็ นที่ตงั้ ซง่ึ ไมจ่ ําเป็ นต้องเป็ นเงินตราเสมอไป
Edward van Roy15 สรุปไว้วา่ การคอร์รัปชน่ั เป็ นการใช้อํานาจเพ่ือให้ได้มาซง่ึ กําไร ฉนั ทามติ
หรืออภิสิทธิ์ หรือเพื่อผลประโยชน์ของกลมุ่ หรือชนชนั้ ซง่ึ ออกมาในลกั ษณะเป็ นการกระทําท่ีละเมิด
กฎหมายหรือละเมดิ มาตรฐานความประพฤตทิ างศลี ธรรมท่ีเทิดทนู กนั
จากที่กล่าวมาทัง้ หมดข้างต้น สามารถสรุปได้ว่า คําว่า“คอร์รัปชั่น” และ “ฉ้อราษฎร์บงั
หลวง” มีความหมายที่ครอบคลมุ ว่าคําว่า “ทจุ ริต” โดย คอร์รัปชนั่ และ ฉ้อราษฎร์บงั หลวงนนั้ กิน
ความถึง พฤติกรรมท่ีไม่ซื่อตรงต่อหน้าที่ ซง่ึ ครอบคลมุ การกระทําท่ีผิดตามข้อบญั ญตั ิของกฎหมาย
รวมทงั้ ผิดหรือไม่เหมาะสมกบั ศีลธรรมของสงั คม เพ่ือให้ได้มาซงึ่ อํานาจ ทรัพย์สิน เงินทอง ตลอดจน
ประโยชน์อ่ืนใดแก่ตนเองและหรือพวกพ้อง โดยนกั วิชาการหลายท่านเห็นพ้องกนั ว่าทงั้ สองคํานีม้ ี
ความหมายเดียวกัน อีกทัง้ ยงั มีความหมายไม่ตายตวั ขึน้ อย่กู ับว่าต้องการสื่อไปในความหมายใด
และหากเงื่อนไขหรือบริบทของสงั คมเปล่ียนไป ความหมายของคําก็จะเปลี่ยนไปด้วย ส่วนคําว่า
ทจุ ริตนนั้ คือ การที่บคุ คลหรือกล่มุ บคุ คลปฏิบตั ิหรือละเว้นการปฏิบตั กิ ารอยา่ งใดในตําแหน่งหรือใช้
อํานาจในตําแหน่งหน้าที่ดงั กล่าวนนั้ โดยมิชอบด้วยกฎหมาย หรือใช้สิทธิความเป็ นเจ้าหน้าที่เพื่อ
แสวงหาประโยชน์ท่ีไมช่ อบด้วยกฎหมายสาํ หรับตนเองหรือผ้อู ื่น
นอกจากนี ้ รูปแบบหรือประเภทของการคอร์รัปชั่นท่ีพบได้ในระบบรัฐบาลส่วนท้องถิ่นมี
ลกั ษณะดงั นี ้คอื 16
สินบน เป็ นการเสนอบางสง่ิ ให้ซง่ึ มกั เสนอในรูปของเงิน แตก่ ็อาจอยใู่ นรูปของทรัพย์สนิ หรือ
บริการก็ได้ การเสนอดงั กลา่ วก็เพื่อจะได้รับผลประโยชน์ที่ไม่เป็ นธรรม ผลประโยชน์เช่นว่าอาจเป็ น
การโน้มน้าวความคดิ การกระทํา หรือการตดั สนิ ใจของบคุ คล การลดคา่ ธรรมเนียม เร่งเงินช่วยเหลือ
ของรัฐบาล หรือเปลยี่ นผลลพั ธ์ของกระบวนการทางกฎหมาย เป็ นต้น
14 เพิง่ อ้าง.
15 เพงิ่ อ้าง.
16 Types of Corruption Found in Local Government. (online) Retrieved Match 7,
2011, from www.politicalcorruption.net/2009/01/30/types-of-corruption-found-in-local-government/
18
กรรโชก เป็ นการขหู่ รือทําความเสียหายแก่บคุ คล ช่ือเสียง หรือทรัพย์สินเพ่ือให้ได้มาซง่ึ เงิน
การกระทํา บริการ หรือทรัพย์สินอื่นอย่างไม่เป็ นธรรม ซ่ึงการรีดเอาทรัพย์เป็ นรูปแบบหน่ึงของ
กรรโชกด้วยเช่นกนั
ยักยอก คือ การเอาไปหรือยึดอย่างผิดกฎหมายซง่ึ เงินหรือทรัพย์สินที่ผ้เู ป็ นเจ้าของมอบไว้
ในครอบครองของอีกบคุ คลหนงึ่ ในภาษาการเมืองเรียกว่า graft ซงึ่ หมายถึงการที่เจ้าหน้าที่รัฐใช้เงิน
ของรัฐอยา่ งไมช่ อบด้วยกฎหมายเพ่ือวตั ถปุ ระสงค์สว่ นตน
การเกื้อกูลญาติมิตร เป็ นการให้ประโยชน์แก่บุคคลหรือกล่มุ บุคคลที่เป็ นญาติเม่ือมีการ
เล่ือนขนั้ เสนองาน ขึน้ เงินเดือน และประโยชน์อ่ืน สิ่งนีม้ ีพืน้ ฐานจากความคิดท่ีเชื่อว่าบุคคลต้อง
เคารพและให้ความชว่ ยเหลือครอบครัวในทกุ สถานการณ์ รวมถึงในทางการเมืองและธุรกิจ ความคิด
นีเ้ป็ นเหตใุ ห้เจ้าหน้าที่รัฐมอบสทิ ธิพิเศษและตําแหนง่ แก่ญาตโิ ดยไมค่ าํ นงึ ถงึ ความสามารถ
ระบบอุปถัมภ์ ประกอบด้วย การที่เจ้าหน้าที่รัฐหรือผ้สู มคั รให้ประโยชน์ เข้าทําสญั ญา หรือ
แต่งตงั้ บคุ คลให้ดํารงตําแหน่ง แลกเปลี่ยนกบั การสนบั สนนุ ทางการเมือง หลายครัง้ ท่ีระบบอปุ ถมั ภ์
ถูกใช้เพื่อให้ได้มาซ่ึงการสนับสนุนและคะแนนเสียงในการเลือกตัง้ หรือการออกกฎหมาย ระบบ
อุปถัมภ์ไม่สนใจกฎเกณฑ์ของรัฐบาลส่วนท้องถ่ินและใช้ช่องทางส่วนบุคคลแทนช่องทางอนั เป็ น
ทางการเพื่อให้ได้มาซง่ึ ประโยชน์
การท่ีได้ทบทวนวรรณกรรมดังกล่าวข้างต้น คณะผู้วิจัยขอให้นิยามว่า “การทุจริต
ในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ” หมายถงึ การท่บี ุคคลหรือกลุ่มบุคคลดงั ต่อไปนี้ 1) ผู้บริหาร
ท้องถ่นิ 2) สภาท้องถ่นิ 3) ข้าราชการท้องถ่นิ 4) พนักงานส่วนท้องถ่นิ 5) ลูกจ้างขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่นิ 6) ภาคประชาชนท่ไี ด้รับการแต่งตงั้ จากองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ให้
เข้ามามีส่วนร่วมในการดาํ เนินกิจกรรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ได้ใช้อาํ นาจหน้าท่ี
หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าท่ี หรือใช้โอกาสท่ีตนมีเน่ืองมาจากอาํ นาจหน้าท่ีในการแสวงหา
ผลประโยชน์ให้กับตนเองหรือผู้อ่ืน จากการดําเนินการในการจัดซือ้ จัดจ้าง การจัดทํา
โครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงานบุคคล และการออกใบอนุญาตขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่นิ ทงั้ นีไ้ ม่ว่าการกระทาํ ดงั กล่าวจะชอบหรือมิชอบด้วยกฎหมายกต็ าม
นอกจากนีย้ ังหมายรวมถึงบุคคลหรือกลุ่มบุคคลท่ีเข้ามามีส่วนเก่ียวข้องในการ
ดาํ เนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ได้แก่ 1) ภาคประชาชน 2) ภาคธุรกิจ 3) ภาค
องค์กรพัฒนาเอกชน 4) ภาคส่ือมวลชน ท่ไี ด้กระทาํ การใด ๆ หรือละเว้นการกระทาํ การใด
ๆ เพ่ือให้ตนเองหรือผู้อ่ืนได้รับผลประโยชน์จากการดําเนินการในการจัดซือ้ จัดจ้าง การ
จัดทาํ โครงสร้างพนื้ ฐาน การบริหารงานบุคคล และการออกใบอนุญาตขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถ่นิ ทงั้ นีไ้ ม่ว่าการกระทาํ ดงั กล่าวจะชอบหรือมชิ อบด้วยกฎหมายก็ตาม
19
2.1.2 ลักษณะพฤตกิ รรมและสภาพปัญหาของการทจุ ริตคอร์รัปช่ัน
การทจุ ริตคอร์รัปชน่ั เป็ นพฤตกิ รรมท่ีมีลกั ษณะพิเศษเฉพาะตวั เก่ียวกบั ลกั ษณะวิธีการในการ
กระทํา รูปแบบวิธีการในการทจุ ริตคอร์รัปชน่ั จากรายงานการวิจยั และรายงานการสรุปผลคดีตา่ ง ๆ
นนั้ จะสรุปจากสถานการณ์ท่ีเกิดขนึ ้ จึงเป็ นการเรียนรู้พฤติการณ์ รูปแบบ วิธีการที่เกิดขนึ ้ แล้วจงึ เป็ น
การยากที่จะคาดการณ์ลว่ งหน้าวา่ คอร์รัปชนั่ ในครัง้ ตอ่ ไปจะเป็ นวิธีการใด ซงึ่ แล้วแตผ่ ้ทู ่ีกระทําจะคดิ
สร้างสรรค์รูปแบบวิธีการขนึ ้ มาเพ่ือให้ได้มาซงึ่ ประโยชน์อนั มีควรได้ตอ่ พวกพ้อง
พรศักด์ิ ผ่องแผ้ว และคณะ17 ได้แยกประเภทของคอร์รัปชั่นออกเป็ น 2 กลุ่มตวั แปร
ได้แก่
1) การคอร์รัปชน่ั ประเภทฉ้อราษฎร์ ประกอบด้วยตวั ชีว้ ดั ตอ่ ไปนี ้
(1.1) กินเศษกินเลย ยกเอาบางสว่ นไว้เป็ นของตน
(1.2) กินใต้โต๊ะ รับประโยชน์จากการบริการโดยไมถ่ กู กฎหมาย
(1.3) กินเปลา่ เรียกทรัพย์สนิ เพมิ่ และกินประโยชน์
(1.4) กินนอกกินใน เอาประโยชน์เกินจากราคา
(1.5) กินตามนํา้ หารายได้จากการปฏิบตั หิ น้าท่ีในตําแหนง่
(1.6) มีการรับสนิ บน รับประโยชน์ตอบแทน
(1.7) มีการจูงใจ หน่วงเหนี่ยว กลน่ั แกล้ง เรียกร้อง ข่มขู่ บงั คบั เพื่อประโยชน์ส่วน
ตนหรือพวกพ้อง
(1.8) มีการกระทําผิด บดิ เบอื น หลีกเลย่ี ง ฝ่ าฝื นกฎระเบยี บ
2) การคอร์รัปชนั่ ประเภทบงั หลวง ประกอบด้วยตวั ชีว้ ดั ตอ่ ไปนี ้
(2.1) มีการปลอมแปลงเอกสาร หลกั ฐานเพ่ือผลประโยชน์
(2.2) มีการลกั ขโมย การเอาสง่ิ ที่ตนไมม่ ีสทิ ธิหรือไมไ่ ด้รับอนญุ าต
(2.3) มีการเอือ้ ให้หลีกเล่ยี งภาษี ทงั้ ทางตรงและทางอ้อม
(2.4) มีการใช้ความรุนแรง ทบุ ตี ทําร้ายจนถึงพยายามฆา่
Rose – Ackeman18 เห็นว่าอํานาจหน้าที่ของภาครัฐท่ีเป็ นบอ่ เกิดแห่งคอร์รัปชน่ั สามารถ
แบง่ ออกเป็ น 4 รูปแบบคอื
17 พรศกั ดิ์ ผอ่ งแผ้ว และคณะ, น. 34.
20
1) การอนุญาตให้ละเว้นจากการปฏิบตั ิตามกฎระเบียบของรัฐ เพื่อลดต้นทุนการทําธุรกิจ
เชน่ ในกรณีที่ตาํ รวจจราจรรับสนิ บนจากผ้ทู ี่ฝ่ าฝื นกฎระเบยี บจราจรหรือการหลบเล่ยี งภาษี เป็ นต้น
2) การจดั สรรประโยชน์หรือทรัพยากรที่มีจํากดั (scare resources) ในรูปของสงิ่ ของบริการ
หรือสทิ ธิให้แก่เอกชน เช่น การออกใบอนญุ าตการประกอบธุรกิจ การรับซอื ้ สนิ ค้าในราคาที่รัฐประกนั
ตลอดจนการให้สมั ปทานและการจดั ซือ้ จดั จ้าง เป็ นต้น
3) ข้าราชการสร้างอปุ สรรคในการให้บริการแก่ประชาชนและภาคธุรกิจ เนื่องจากเงินเดือน
และผลตอบแทนท่ีตํ่าเกินไป จนขาดแรงจงู ใจในการทํางาน สินบนในกรณีนีเ้ ปรียบเสมือนเงินโบนสั
(เบยี ้ ขยนั ) ของข้าราชการ เช่น การสร้างความลา่ ช้าในการให้บริการทําบตั รประชาชน ใบอนญุ าตขบั
ข่ีรถยนต์ หนงั สือเดนิ ทาง เป็ นต้น
4) ธุรกิจหลายประเภทผิดกฎหมาย เอกชนจึงจ่ายสินบนแก่เจ้าหน้าท่ีของรัฐเพ่ือให้ตน
สามารถประกอบอาชญากรรมได้โดยไม่ถกู จบั กมุ เช่น การค้ายาเสพติด โสเภณี การพนนั ซีดีเถ่ือน
เป็ นต้น
ความเห็นของ นิพนธ์ พัวพงศกร19 นัน้ เห็นว่าคอร์รัปชั่นในประเทศไทยมีทัง้ 4 รูปแบบ
ข้างต้น และเชื่อว่าคอร์รัปชน่ั จากงบประมาณจดั ซือ้ จดั จ้างของทางราชการน่าจะมีวงเงินของการ
คอร์รัปชน่ั มากท่ีสดุ
ปัญหาคอร์รัปชน่ั ในโครงการจดั จ้างของทางราชการโดยเฉพาะอยา่ งยิ่งงานก่อสร้างเป็ นส่งิ ที่
มีมาตลอด แต่ในช่วงหลงั วิกฤตเศรษฐกิจคอร์รัปชัน่ กลบั รุนแรงขึน้ เน่ืองจากธุรกิจการก่อสร้ างใน
ภาคเอกชนหยดุ ชะงกั จากปัญหาหนีส้ นิ และงบประมาณในการก่อสร้างภาครัฐถกู ตดั ทอนเป็ นจํานวน
มาก ทําให้มีโครงการจํานวนน้อย ผ้รู ับเหมาต้องแย่งชิงกนั เพื่อท่ีจะมีรายได้ให้อย่รู อดได้ในสภาวะ
เศรษฐกิจถดถอย ผ้รู ับเหมาท่ีเคยประกอบธุรกิจในภาคเอกชนก็ต้องหนั มาหาโครงการของภาครัฐ แต่
กลบั พบว่าหน่วยงานของภาครัฐแต่ละแห่งมีเครือข่ายผู้รับเหมา “เจ้าประจํา” ท่ีผูกขาดการจดั ซือ้
จดั จ้างอยแู่ ล้ว ความอตั คตั ของโครงการทําให้ผ้ปู ระกอบการรายใหญ่ที่มีสายป่ านยาวเข้ามาครอบงํา
ธุรกิจการก่อสร้างโดยสนิ ้ เชิง ทําให้ผ้ปู ระกอบการรายยอ่ ยไม่สามารถอย่ไู ด้ เพราะไมส่ ามารถแข่งขนั
ได้ ผลเสียของการทําธุรกิจแบบ “เรียนลดั ” ส่งผลให้ธุรกิจนีอ้ ย่ไู ด้จากการสร้างเครือข่ายสมั พนั ธ์กบั
ข้าราชการประจําและนักการเมือง โดยไม่มีการพัฒนาศักยภาพในการแข่งขันแต่อย่างใด แต่
ความสัมพันธ์ ดังกล่าวไม่มีความแน่นอนและไม่สามารถรั บรองได้ ว่าบริ ษัทจะอยู่ได้ ตลอดไป
18 อ้างถึงในนิพนธ์ พวั พงศกร และคณะ, รายงานการวิจยั เรื่อง ยทุ ธศาสตร์การต่อต้านคอร์รัปชน่ั ใน
ประเทศไทย พ.ศ. 2543, เสนอตอ่ สถาบนั วจิ ยั เพ่ือการพฒั นาประเทศ, 2543.
19 เพ่งิ อ้าง.
21
เน่ืองจากการเปลี่ยนแปลงของงบประมาณและการเปล่ียนแปลงของตัวบุคคลในภาครัฐที่มีการ
เกี่ยวข้อง
สมจติ ต์ ห้องสาํ เร็ง20 มองวา่ ลกั ษณะของคอร์รัปชนั่ อาจจําแนกออกได้เป็ น 3 ลกั ษณะ ดงั นี ้
1) การกระทําที่ผิดกฎหมาย โดยแยกเป็ นความผิดต่อตําแหน่งหน้าที่ราชการ คือการใช้
อํานาจในตาํ แหน่งหน้าท่ีกระทําใด ๆหรือละเว้นการกระทําใด ๆ ข่มขืนใจ จงู ใจ เรียกหรือริบทรัพย์สิน
ใด ๆ หรือประโยชน์อย่างอื่นให้แก่ตนเองหรือผู้อ่ืน และความผิดต่อเจ้าพนักงาน คือ การท่ีบุคคล
ธรรมดากระทําการคอร์รัปชนั่
2) การกระทําที่ไม่ผิดกฎหมายแต่ผิดศีลธรรมหรือจรรยาบรรณ เช่น การที่ข้าราชการชัน้
ผ้ใู หญ่นําเอาทหาร ข้าราชการไปใช้ในกิจสว่ นตวั เป็ นต้น
3) การได้รับผลประโยชน์ตอบแทนจากตําแหน่งหน้าท่ีราชการโดยชอบด้วยกฎหมายและ
ชอบด้วยศีลธรรม เป็ นการกระทําท่ีไม่ผิดกฎหมายหรือจรรยาบรรณ ใกล้เคียงกับลกั ษณะท่ี 2 เช่น
กรณีที่ข้าราชการได้รับค่าตอบแทนต่าง ๆ ตามหน้าที่ราชการที่ได้รับแต่งตัง้ แม้ว่าจะมีกฎหรือ
ระเบียบกําหนดคา่ ตอบแทนเหลา่ นนั้ เน่ืองจากได้รับเงินเดอื นและคา่ ตอบแทนเป็ นประจําอยแู่ ล้ว
วุฒิพงษ์ เพรียบจริยวัฒน์21 ได้นําเสนอรูปแบบคอร์รัปชนั่ ในหนงั สือ “ค่มู ือทรราช” ว่ามี
ทงั้ หมด 4 รูปแบบ ดงั นี ้
1) คอร์รัปชนั่ จากการจดั ซอื ้ จดั หา (Procurement Corruption)
2) คอร์รัปชน่ั จากการให้สมั ปทานและสทิ ธิพเิ ศษ (Concessionary Corruption)
3) คอร์รัปชนั่ จากการขายสาธารณสมบตั ิ (Privatization Corruption)
4) คอร์รัปชนั่ จากการกํากบั ดแู ล (Regulatory Corruption)
ทินพันธ์ุ นาคะตะ22 สรุปว่าปัญหาใหญ่ของระบบราชการไทย คือ การทุจริตคอร์รัปช่ัน
เป็ นทีม ข้าราชการสว่ นใหญ่มีกลมุ่ มีพวก มีระบบอปุ ถมั ภ์ทกุ กลมุ่ และทกุ ระดบั ตา่ งได้รับผลประโยชน์
ร่วมกันจากคอร์รัปชนั่ พ่อค้าได้กําไรมากขึน้ เจ้าหน้าที่ก็มีรายได้พิเศษ ผ้บู งั คบั บญั ชาก็พอใจท่ีได้
ปฏิบตั ิหน้าที่สําเร็จ ไม่มีการร้ องเรียน ไม่มีการขดั แย้งใด ๆ ดงั นนั้ ในกระบวนการคอร์รัปชน่ั นนั้ จึง
20 อ้างถงึ ในศภุ ชยั ยาวะประภาษ และคณะ, น. 4 – 8.
21 วฒุ ิพงษ์ เพรียบจริยวฒั น์, ค่มู ือทรราช : แบบเรียนวิชาทรราชวิทยา, กรุงเทพฯ : สถาบนั สหสั วรรษ,
2543, น. 18-24.
22 ทินพนั ธ์ุ นาคะตะ, รัฐศาสตร์ : ทฤษฎี แนวความคิด ปัญหาสําคญั และแนวทางศึกษาวิเคราะห์
การเมือง, กรุงเทพฯ : โครงการเอกสารและตํารา, 2541.
22
เรียกได้ว่าเป็ นคดีที่มีโจทย์ และเป็ นการยากที่จะหาความผิดจากบคุ คลเหล่านี ้เพราะเขาใช้ระเบียบ
กฎเกณฑ์ท่ีเป็ นข้ออ้างวา่ ได้ทําตามระเบยี บของทางราชการแล้ว
นิพนธ์ พัวพงศกร และคณะ23 ได้แบ่งกล่มุ พฤติกรรมคอร์รัปชนั่ ในประเทศไทยทงั้ ท่ีเกิด
จากการทุจริตของข้าราชการ การร่วมกันคอร์รัปชน่ั ของข้าราชการและนักธุรกิจ และคอร์รัปช่ันใน
ภาคเอกชน ดงั นี ้
1) การทจุ ริตของเจ้าหน้าที่ท่ีมีหน้าท่ีรับผดิ ชอบด้านการเงินและการบญั ชี
การท่ีพนกั งานบญั ชียกั ยอกเงินของหลวงไปใช้สว่ นตวั แล้วแสดงรายการรับจ่ายเงินไว้ไม่ตรง
ต่อความเป็ นจริง ตัวอย่างเช่น การที่เจ้าหน้าท่ีการเงินปลอมลายมือช่ือผู้มีอํานาจถอนเงินจาก
ธนาคารแล้วใช้วิธีการทางบญั ชีปกปิ ดความผิดโดยทําการยกั ยอกเงินงบประมาณแผ่นดิน เป็ นต้น
2) การทจุ ริตเกี่ยวกบั การจดั ซอื ้ จดั จ้าง (Procurement Kickback)
การคอร์รัปชั่นในแวดวงราชการไทยเกิดขึน้ จากการใช้กฎหมายและระเบียบที่มีอยู่เป็ น
เคร่ืองมือในการหาผลประโยชน์ของกลมุ่ บคุ คลที่มีผลประโยชน์ร่วมกนั อนั ได้แก่ ข้าราชการและพอ่ ค้า
3) การแสวงหาผลประโยชน์จากงานให้บริการประชาชน งานตรวจสอบหรือควบคมุ งานที่
เกี่ยวกบั ความยตุ ธิ รรม
การรับหรือการเรียกสินบน หมายถึง กรณีท่ีเจ้าหน้าที่ของรัฐเรียกร้ องเอาทรัพย์สินหรือ
ผลประโยชน์โดยไมช่ อบด้วยกฎหมาย หรือกรณีที่ผ้อู ่ืนหยบิ ย่ืนทรัพย์สนิ หรือผลประโยชน์ให้เจ้าหน้าที่
เพ่ือให้ใช้อํานาจตามกฎหมายทําการอยา่ งใดอยา่ งหนงึ่ ให้ประโยชน์แก่ตน
4) การจ่ายสินบนเพ่ือให้ได้การผกู ขาดกิจการบางประการที่ต้องได้รับสมั ปทานจากรัฐบาล
และจา่ ยเพ่ือให้คงสภาพการผกู ขาดนนั้ ไว้
นอกจากการทุจริตในวงราชการซึ่งอาจกระทําโดยข้าราชการหรือข้าราชการสมคบกับนกั
ธุรกิจแล้วยังมีแล้วยังมีการทุจริตต่อรายได้ของรัฐโดยเอกชนอีก เช่น การโกงภาษีมูลค่าเพ่ิม การ
ตกแตง่ บญั ชีเพ่ือหลีกเล่ียงภาษี เป็ นต้น
ในระดบั ความรุนแรงของคอร์รัปชน่ั อาจประเมนิ ได้ใน 2 มิติ คอื 1) มติ ทิ างการเงินและ 2) มิติ
ทางสงั คม ตวั อย่างเช่น หากพิจารณาจากวงเงินแล้วการทจุ ริตคอร์รัปชน่ั ในวงการจดั ซือ้ จดั จ้าง เช่น
การก่อสร้าง และการให้สมั ปทานกิจการสาธารณปู โภคจะเป็ นการทจุ ริตคอร์รัปชน่ั ท่ีมีความเสียหาย
มากที่สดุ เพราะมีจํานวนเม็ดเงินท่ีเก่ียวข้องมากที่สดุ เน่ืองจากงบประมาณของรัฐหรือทรัพยากรสว่ น
23 นิพนธ์ พวั พงศกร และคณะ, น. 35.
23
ใหญ่จะไปตกอยู่กับกับธุรกรรมในส่วนนี ้ แต่หากพิจารณาจากมิติทางสงั คมแล้ว จะเห็นได้ว่าการ
ทจุ ริตคอร์รัปชน่ั ที่ก่อความเสียหายที่สดุ คือ การทจุ ริตคอร์รัปชน่ั ในกระบวนการยตุ ิธรรมนําไปส่กู าร
ลม่ สลายของระบบการเมืองการปกครองและการจดั ระเบยี บของสงั คมในประเทศ
นอกจากนี ้ ระดับความรุนแรงของคอร์รัปช่ันอาจขึน้ อยู่กับว่าคอร์รัปชั่นดังกล่าวเป็ น
คอร์รัปช่ันที่เป็ นครัง้ คราว (Occasional) หรือที่เป็ นระบบ (Systemic) คอร์รัปช่ันแบบครัง้ คราว
หมายถึง การทุจริตที่ขึน้ อยู่กับตวั บุคคลหรือการทุจริตท่ีจํากัดอยู่เฉพาะในบางหน่วยงานของรัฐ
ในทางตรงกนั ข้ามการทุจริตคอร์รัปชน่ั แบบเป็ นระบบ หมายถึง กรณีที่ต้องมีการส่งส่วย จ่ายค่านํา้
ร้อนนํา้ ชาหรือใต้โต๊ะเป็ นกิจจะลกั ษณะเพื่อท่ีจะสามารถประกอบธุรกิจหรือดําเนินชีวิตประจําวนั ได้
คอร์รัปช่ันที่เป็ นระบบมักมีค่าใช้จ่ายท่ีบริษัทเอกชนต้องเสนอให้และมีการกําหนดอตั ราการแบ่ง
ผลประโยชน์ระหว่างเจ้าหน้าท่ีของรัฐหรือนกั การเมืองท่ีเกี่ยวข้องอย่างชดั เจน คอร์รัปชนั่ อย่างเป็ น
ระบบเกิดผลเสียอย่างรุนแรงต่อเศรษฐกิจและสงั คม เพราะเจ้าหน้าที่ของรัฐจะเรียกร้องให้เอกชน
จ่ายเงินสินบนเพื่อแลกกบั บริการของรัฐ และเป็ นไปได้ว่าการเรียกร้องจะทวีความรุนแรงและขยาย
ขอบเขตกว้างขวางขึน้ กรณีเช่นนี ้ ข้ออ้างที่ว่าคอร์รัปชั่นช่วยให้ ระบบราชการทํางานอย่างมี
ประสทิ ธิภาพจงึ ไมถ่ กู ต้อง
ปัจจยั ที่ทําให้การทจุ ริตคอร์รัปชน่ั แบบเป็ นระบบเป็ นการทจุ ริตท่ีอนั ตรายมากที่สดุ คือ การ
ขาดจิตสาํ นกึ ของผ้ปู ฏบิ ตั หิ น้าท่ีทงั้ ข้าราชการประจํา นกั การเมืองท้องถ่ิน นกั การเมืองระดบั ชาติ และ
บคุ คลอ่ืน ๆ ที่เกี่ยวข้อง เม่ือมีการทจุ ริตคอร์รัปชนั่ ในวงกว้างและเป็ นระบบแล้ว เจ้าหน้าท่ีของรัฐ นกั
ธรุ กิจ และประชาชนทว่ั ไปมีแนวโน้มท่ีจะเห็นวา่ เป็ นเรื่องธรรมดา ทําให้ไมร่ ู้สกึ วา่ การทจุ ริตคอร์รัปชน่ั
เป็ นสิ่งที่เสียหายและไม่มีความสํานึกหรือรู้สึกผิดท่ีจะเข้าไปมีส่วนร่วมในการทุจริตคอร์รัปชั่น
นอกจากนนั้ หากในสงั คมมีสดั สว่ นของจํานวนผ้ทู จุ ริตเพิ่มขนึ ้ โอกาสท่ีคนอ่ืน ๆ ในสงั คมจะตดั สนิ ใจ
กระทําการทจุ ริตจะมีมากขนึ ้ ทําให้สงั คมมีปัญหาการทจุ ริตคอร์รัปชน่ั เพ่มิ ขนึ ้ สรู่ ะดบั ที่เป็ นอนั ตราย
Tanzi (1994) และ Rose-Ackerman (1978)24 ได้แบ่งการทจุ ริตหรือการคอร์รัปชน่ั
ออกเป็ น 2 ประเภทด้วยกนั คือ
1) การทจุ ริตโดยข้าราชการ (administrative or bureaucratic corruption) ซงึ่ หมายถึงการ
กระทําที่มีการใช้ หน่วยงานราชการเพื่อมุ่งแสวงหาผลประโยชน์ในทางการเงินท่ีเป็ นไปตาม
วตั ถปุ ระสงค์และเป้ าหมายการปฏบิ ตั งิ านของหนว่ ยงานนนั้ ๆ มากกวา่ ประโยชน์สาธารณะ
24 อ้างถงึ ใน ผาสกุ พงษ์ไพจิตร และคณะ, น. 26-31.
24
2) การทจุ ริตโดยนกั การเมือง (political corruption) เป็ นการใช้หน่วยงานของทางราชการ
โดยบรรดานักการเมืองเพ่ือมุ่งแสวงหาผลประโยชน์ในทางการเงินมากกว่าประโยชน์สาธารณะ
เชน่ เดยี วกนั
Shleifer และ Vishney (1993)25 ได้แบ่งลกั ษณะของการทจุ ริตโดยข้าราชการออกเป็ น 2
ประเภทยอ่ ย คือ
1) การคอร์รัปชน่ั ตามนํา้ (corruption without theft) จะปรากฏขึน้ เม่ือเจ้าหน้าท่ีของรัฐ
ต้องการสินบนโดยให้มีการจ่ายตามช่องทางปกติของทางราชการ แต่ให้เพ่ิมสินบนรวมเข้าไว้กบั การ
จ่ายค่าบริการของหน่วยงานนนั้ ๆ โดยท่ีเงินค่าบริการปกติท่ีหน่วยงานนนั้ จะต้องได้รับก็ยงั คงได้รับ
ตอ่ ไป
2) การคอร์รัปชน่ั ทวนนํา้ (corruption with theft) เป็ นการคอร์รัปชน่ั ในลกั ษณะที่เจ้าหน้าที่
ของรัฐจะเรียกร้ องเงินจากผู้ขอรับบริการโดยตรง โดยที่หน่วยงานนัน้ ไม่ได้มีการเรียกเก็บเงิน
คา่ บริการแตอ่ ยา่ งใด
Klitgard (1995)26 ได้ระบถุ ึงปัจจยั ที่เป็ นสาเหตสุ ําคญั ท่ีจะทําให้เกิดการทจุ ริตโดยข้าราชการ
ขนึ ้ ได้ไว้ 3 ประการ คือ
1) การมีอํานาจผกู ขาดของหน่วยงานราชการ (monopoly power of officials) อํานาจ
ประเภทนีเ้กิดจากการใช้กฎหมายเป็ นเคร่ืองมือในการกําหนดให้มีขนึ ้ โดยภายใต้กรอบของกฎหมาย
ดงั กล่าวได้ระบใุ ห้หน่วยงานหน่ึงมีอํานาจหน้าท่ีสิทธิขาดแต่เพียงหน่วยงานเดียวในการดําเนินการ
ในบางกรณีอํานาจผกู ขาดสามารถเกิดขึน้ ได้จากความขาดแคลน (shortage) ของส่ิงตา่ ง ๆ ซง่ึ มา
จากกฎข้อบังคับของรัฐบาลท่ีมีผลต่อราคา หรือการผลิตสินค้านัน้ ๆ หรือในอีกนัยหน่ึงก็คือ
หน่วยงานของรัฐนนั่ เองที่อาจเป็ นผ้สู ร้างความขาดแคลนให้เกิดขนึ ้ เพื่อใช้เป็ นโอกาสในการเรียกรับ
เงินใต้โต๊ะหรือสนิ บนตอ่ ไป
2) ระดบั ของการมีวิจารณญาณของหน่วยงานราชการต่าง ๆ ที่ได้รับการอนุญาตให้
ดําเนินการ (The degree of discretion that officials are permitted to exercise) อาจกลา่ วได้ว่า
การที่หน่วยงานต่าง ๆ ของรัฐสามารถเรียกรับเงินใต้โต๊ะหรือสินบนได้นนั้ ไม่เพียงแต่จะขึน้ อยู่กับ
อํานาจการผกู ขาด (monopoly) ของหน่วยงานนนั้ ๆ แต่เพียงเหตเุ ดียว แต่ยงั ขึน้ อย่กู บั กฎระเบียบ
และข้อบงั คบั ตา่ ง ๆ (rules and regulations) ท่ีจะใช้เป็ นเครื่องมือสําคญั ในการสง่ มอบสนิ ค้าหรือ
บริการต่าง ๆ ของรัฐให้แก่ผู้หน่ึงผู้ใดได้อีกด้วย การใช้วิจารณญาณของหน่วยงานรัฐเป็ นการเปิ ด
25 เพง่ิ อ้าง.
26 เพง่ิ อ้าง.
25
โอกาสให้แก่บรรดาข้าราชการท่ีจะตีความกฎระเบียบไปในทางที่เอือ้ ประโยชน์ต่อการเรียกรับเงินใต้
โต๊ะจากผ้ทู ี่ต้องเข้ามาตดิ ตอ่ เพ่ือขอรับหรือซือ้ สนิ ค้าและบริการจากหนว่ ยงานของรัฐเหลา่ นนั้
3) ระดบั ของการมีระบบความรับผิดชอบและความโปร่งใสในหน่วยงานของรัฐ (The
degree to which there are systems of accountability and transparency in an institution)
กรณีนีเ้ กิดขึน้ จากความไม่เท่าเทียมกนั ในโอกาสที่จะเข้าถึงหรือได้รับข้อมลู ข่าวสารของผ้ทู ่ีมาขอใช้
บริการ สง่ ผลให้เกิดความยากลาํ บากท่ีจะตดิ ตามตรวจสอบการดาํ เนินงานของบรรดาข้าราชการหรือ
หน่วยงานตา่ ง ๆ ได้อย่างมีประสทิ ธิผล วิธีการหลีกเล่ียงการตรวจสอบท่ีนิยมกระทําก็คือ การกลา่ ว
อ้างวา่ ต้องมีการเพ่มิ การควบคมุ ทางลาํ ดบั ชนั้ ในการบงั คบั บญั ชาผา่ นหนว่ ยงานของรัฐให้มากขนึ ้
นอกจากนี ้ทองสุด กล่ินประภศั 27 ยงั สรุปถงึ ระดบั ของการทจุ ริตคอร์รัปชนั่ วา่ มี 3 ระดบั คือ
ระดับแรก การทจุ ริตทวั่ ๆ ไป เช่น การรับเงินต่าง ๆ ใช้สิทธิไม่ถกู ต้อง จ้างแรงงานเท็จ การเรียกรับ
เงิน เป็ นต้น ระดับที่สอง การทุจริตในเรื่องของโครงการ เช่น การฮัว้ ทุจริตโครงการรับจํานําข้าว
โครงการนม อาหารเสริมของนกั เรียน เป็ นต้น ระดับท่ีสาม คือ การทจุ ริตเชิงนโยบาย ซงึ่ การทุจริต
ประเภทนีก้ ารตรวจสอบจะไร้ร่องรอย จะไมป่ รากฏหลกั ฐาน แตผ่ ้ไู ด้รับผลประโยชน์คอื เจ้าหน้าท่ีของรัฐ
2.1.3 สาเหตขุ องการทจุ ริตคอร์รัปช่ัน
ประเวศ วะสี28 ได้กลา่ วไว้ในงานสมั มนา “เราจะป้ องกนั แก้ไขปัญหาการทจุ ริตคอร์รัปชนั่
ในยคุ ปฎิรูปกนั อยา่ งไร” ว่าสาเหตทุ ี่สงั คมไทยมีการทจุ ริตเกิดขนึ ้ นนั้ เน่ืองมาจากเหตผุ ล 3 ประการ
คือ
1) โครงสร้ างเชิงอํานาจ ลักษณะสังคมไทยเป็ นสังคมเป็ นความสัมพันธ์กันเชิงอํานาจ
ระหวา่ งผ้มู ีอํานาจกบั ผ้ไู ม่มีอํานาจ เป็ นความสมั พนั ธ์ทางด่งิ จะเกิดพฤติกรรมตา่ ง ๆ ท่ีผ้มู ีอํานาจใช้
อํานาจหาประโยชน์ มีความฉ้อฉลมาก ผ้ไู มม่ ีอํานาจจะแสวงหาความอปุ ถมั ภ์จากเจ้านายตน สงั คม
ใดท่ีมีความสมั พนั ธ์ทางดิ่ง ที่เรียกวา่ Vertical Relationship เศรษฐกิจจะไม่ดี การเมืองจะไม่ดีและ
ศีลธรรมจะไมด่ ี
2) แนวทางการพฒั นา ที่ผา่ นมาเรารับแนวทางการพฒั นาของตะวนั ตกเข้ามา ที่เน้นเงินเป็ น
ตวั ตงั้ ดงั นนั้ จงึ เป็ นการสง่ เสริมให้เกิดการทจุ ริตคอร์รัปชนั่
27 สมาคมข้าราชการพลเรือนแหง่ ประเทศไทย, เราจะป้ องกนั แก้ไขปัญหาการทจุ ริตคอร์รัปชน่ั ในยคุ ปฎิรูป
กนั อยา่ งไร, กรุงเทพ : สมาคมข้าราชการพลเรือนแหง่ ประเทศไทย, 2547, น. 43-46.
28 เพ่ิงอ้าง, น. 13-17.
26
3) ความอ่อนแอในระบบ ทงั้ ระบบการเมือง ระบบราชการ ระบบการศึกษา ระบบศาสนา
ระบบสื่อมวลชน
สุธี อากาศฤกษ์29 กลา่ วถึงสาเหตทุ ี่ทําให้เกิดการทจุ ริตคอร์รัปชน่ั ว่าเกิดจากสาเหตใุ นตวั
บคุ คลผ้กู ระทําผิด ซง่ึ มีองค์ประกอบ 4 ประการ ได้แก่ การมีโอกาส การมีส่ิงจงู ใจหรือส่ิงล่อใจ การ
เส่ยี งภยั โดยผลท่ีจะได้รับค้มุ คา่ มากกวา่ การถกู จบั กมุ และประการสดุ ท้ายได้แก่ความซื่อสตั ย์สจุ ริต
สัญญา สัญญาวิวัฒน์30 กล่าวถึงสาเหตุของการทุจริตว่าเกิดจากความช่ัวในจิตใจของ
บคุ คล และการขาดระเบยี บขาดบรรทดั ฐานทางสงั คม
นิพนธ์ พวั พงศกร และคณะ31 ได้นําเสนอผลการศกึ ษาวิจยั เร่ือง ยทุ ธศาสตร์การตอ่ ต้าน
คอร์รัปชน่ั ในประเทศไทย พ.ศ. 2543 โดยได้กลา่ วถึงต้นตอของการคอร์รัปชนั่ ในวงราชการไทยว่าเกิด
จากอํานาจหน้าที่ของรัฐ 2 ด้านใหญ่ ๆ ได้แก่อํานาจการอนุญาตให้ละเว้นจากการปฏิบัติตาม
กฎระเบียบ เช่น การทจุ ริตในกระบวนการจดั เก็บภาษีศลุ กากร เป็ นต้น สําหรับด้านท่ีสอง เกิดจาก
อํานาจการจดั สรรผลประโยชน์หรือสิทธิในการใช้ทรัพยากร เช่น การสมั ปทานต่าง ๆ การจดั ซือ้ จดั
จ้างหรือการใช้จา่ ยเงินงบประมาณแผน่ ดนิ เพื่อการทําโครงการตา่ ง ๆ เป็ นต้น
เกรียงศักด์ิ เจริญวงศ์ศักด์ิ32 เห็นว่าโครงสร้ างรากฐานอันแข็งแกร่งของระบบทุจริต
คอร์รัปชน่ั ที่มีอยเู่ น่ืองจาก
1) ระบบการเมืองและระบบราชการมีเกราะกําบงั ที่แนน่ หนา
อํานาจทางการเมืองอยู่ในมือของกลุ่มคนเพียงไม่ก่ีกลุ่ม ส่วนใหญ่จะเป็ นผู้มีอิทธิพลใน
ท้องถ่ิน มีอํานาจเงิน คนกล่มุ นีม้ ีสมั พนั ธภาพท่ีแน่นหนากับประชาชนท้องถิ่นทว่ั ไป กล่มุ ธุรกิจและ
ข้าราชการประจํา ส่วนระบบราชการประจําจะมีโครงสร้างปิ ดและมีสมั พนั ธภาพที่ยึดโยงอย่างแน่น
หนาระหว่างข้าราชการระดับต่าง ๆ ระบบที่แน่นหนานีจ้ ะส่งผลทําให้มีการจัดสรรผลประโยชน์
ระหว่างคนในกลุ่มอย่างลงตวั มีการปกปิ ดการกระทําผิดอย่างแนบเนียน มีฐานอํานาจท่ีหากใคร
บงั อาจเอือ้ มมือเข้าไปแก้ไขอาจเดือดร้อนได้ ดงั นนั้ ประชาชนจึงมกั ไม่มีส่วนรู้เห็นหรือไม่กล้าเข้าไป
แทรกแซงการกระทําผิดต่าง ๆ ของคนกล่มุ นี ้หรือส่ือมวลชนแม้จะล่วงรู้ถึงการกระทําผิดแต่ก็ยงั ไม่
29 อ้างถงึ ใน พรศกั ด์ิ ผอ่ งแผ้ว และคณะ, น. 26.
30 สญั ญา สญั ญาวิวฒั น์, 2540, น.139.
31 นิพนธ์ พวั พงศกร และคณะ, 2543.
32 เกรียงศกั ด์ิ เจริญวงศ์ศกั ด์ิ, กลเมด็ เดด็ ปี กคอร์รับชน่ั , กรุงเทพฯ : บริษัทซคั เซส มีเดีย จํากดั , 2547, น.
22-26.
27
สามารถดําเนินการใด ๆ ได้มาก เนื่องจากยงั ไม่มีระบบที่ประกนั ความปลอดภยั ในชีวิตของเขาได้
อยา่ งเพียงพอ
รากลึกของฐานอํานาจที่ฝังอย่ใู นระบบส่งผลให้คนกล่มุ นีส้ ามารถคอร์รัปชน่ั ต่อไปได้ ไม่ว่า
จะเป็ นการร่วมกันโกง การช่วยกันปกปิ ด การบิดเบือนเอกสาร การที่หัวหน้าปกป้ องลูกน้อง การ
ทําลายค่แู ข่ง การหาช่องโหว่ของกฎหมาย การใช้เส้นสาย การสร้างเครือข่ายความสมั พนั ธ์และการ
ล่อด้วยผลประโยชน์เพื่อเปิ ดช่องการคอร์รัปช่ัน การส่งถ่ายอํานาจผ่านระบบเครือญาติ หรือ
แม้กระทงั่ การคกุ คามขเู่ ข็ญทําลายผ้ทู ่ีตงั้ ตนขนึ ้ เป็ นคแู่ ขง่ ตน
2) ภาคประชาชนขาดความเข้มแขง็ และขาดผ้นู ําในการตอ่ ต้านคอร์รัปชนั่ ที่แข็งแกร่ง
ภาคประชาชนยังขาดความตื่นตัวประชาชนส่วนใหญ่ยังไม่รู้สึกเดือดร้ อนหรือรับรู้ถึง
ผลกระทบของการคอร์รัปชนั่ ในระบบเท่าที่ควรเป็ น ภาคประชาสงั คมซงึ่ อนั ที่จริงควรจะมีบทบาทใน
การปกป้ องผลประโยชน์ในกลมุ่ ของตนกลบั ทําได้อย่างจํากดั ประชาชนไมเ่ คยชินกบั การรวมกลมุ่ กนั
อีกทัง้ ยังขาดผู้นําท่ีมีอุดมการณ์และมีจํานวนมากเพียงพอในทุก ๆ กลุ่มสงั คมท่ีช่วยกันต่อต้าน
คอร์รัปชน่ั
ประชาชนท่ีเคยได้รับผลประโยชน์สว่ นตวั จากนกั การเมืองหรือจากระบบราชการ เช่น ได้รับ
เงินทุกครัง้ ท่ีเลือกตงั้ หรือติดสินบนข้าราชการจะทําให้ธุรกิจดําเนินไปได้เร็วกว่า ย่อมไม่เห็นว่าการ
คอร์รัปชน่ั ส่งผลเสียต่อเขา เขาย่อมมีความคิดว่าการรักษาความสมั พนั ธ์ภายใต้ระบบอปุ ถมั ภ์ของ
นกั การเมืองและข้าราชการส่งผลดีต่อตนเอง ดงั นนั้ จึงเป็ นการยากที่คนเหล่านีจ้ ะเปล่ียนใจหนั มา
ตอ่ ต้านคอร์รัปชนั่ และยดึ มน่ั ในความถกู ต้อง เพราะเขาจะต้องเสยี ผลประโยชน์หากกระทําเชน่ นนั้
3) คา่ นิยมที่เป็ นอปุ สรรคฝังรากลกึ ในสงั คม
คา่ นิยมของคนในสงั คมท่ีเป็ นเหตใุ ห้เกิดพฤติกรรมคอร์รัปชน่ั อาทิ คา่ นิยมในสงั คมอปุ ถมั ภ์
เช่น คณะนิยม นํา้ พึ่งเรือเสือพ่งึ ป่ า และใช้ความกตญั ญใู นทางที่ผิด ฯลฯ คา่ นิยมในสงั คมธนานิยม
เช่น ยกย่องเงินทอง ยกย่องวตั ถุ ชื่อเสียงเกียรติยศ ฯลฯ ค่านิยมในสงั คมรู้รักษาตวั รอดเป็ นยอดดี
เช่น เข้าเมืองตาหล่ิวต้องหล่ิวตาตาม อย่าแกว่งเท้าหาเสีย้ น ประนีประนอม ฯลฯ ค่านิยมเหล่านี ้
สง่ เสริมให้คนในสงั คมไมเ่ ฉพาะนกั การเมืองหรือข้าราชการเท่านนั้ แม้แตป่ ระชาชนธรรมดาทว่ั ไปยงั มี
แนวโน้มของความไมซ่ ื่อสตั ย์สจุ ริต ไมเ่ คารพกฎหมายของบ้านเมือง ไมม่ ีระเบียบวินยั จนเรียกได้ว่า
เป็ นลกั ษณะทวั่ ไปของคนในสงั คม
4) การขาดจิตสาํ นกึ เพื่อสว่ นรวม
ปัจจบุ นั คนในสงั คมยงั ขาดอดุ มการณ์ ขาดจิตสํานึกเพ่ือสว่ นรวม ไม่ว่าจะเป็ น นกั การเมือง
ข้าราชการ นกั ธุรกิจและประชาชน เนื่องจากประเทศชาติไมเ่ คยมีอดุ มการณ์ที่ยดึ โยงให้คนแต่ละคน
28
ปรารถนาท่ีจะทําประโยชน์ให้ประเทศชาติ จงึ มีจํานวนน้อยเท่านนั้ ท่ีมงุ่ หมายเข้ามาอยใู่ นระบบตา่ ง ๆ
ในสังคมเพื่อปกป้ องประโยชน์ของประเทศชาติ ในขณะที่คนส่วนใหญ่เข้ามาเพื่อประโยชน์ของ
ตนเอง เพ่ือประโยชน์ของพวกพ้องและญาตมิ ิตรในกลมุ่ ของตน นกั การเมืองนนั้ หากมีการสร้างระบบ
ตา่ ง ๆ ขนึ ้ มาเพ่ือตอ่ ต้านผลประโยชน์ทงั้ ทางตรงทางอ้อม สว่ นชาวบ้านซงึ่ เคยได้รับเงินซือ้ เสียง หาก
ตอ่ ไปเขาไมไ่ ด้เงินนนั้ เพราะการตรวจสอบดีขนึ ้ แทนท่ีเขาจะยินดีทําตามด้วยหวั ใจท่ีตระหนกั วา่ เป็ น
ผลดตี อ่ ภาพรวม เรากลบั จะเห็นเขาพยายามหาทางหลบเล่ียงกฎหมายตา่ ง ๆ เพ่ือให้ตนเองได้รับเงิน
รางวลั หรือของกํานลั ทงั้ นีเ้ กิดจากการอยากได้ผลประโยชน์เข้าตวั มากกว่ารักษาผลประโยชน์ของ
ชาตนิ น่ั เอง
นิพนธ์ พัวพงศกร และคณะ33 เห็นว่า สาเหตขุ องการทจุ ริตเกิดขึน้ เพราะช่องโหว่ทาง
กฎหมาย เช่น การเปิ ดช่องทางให้เจ้าหน้าท่ีของรัฐใช้ดลุ พินิจได้อย่างมากมายในการวินิจฉัยสง่ั การ
ไม่ว่าจะเป็ นไปในทางผ่อนผนั หรือเข้มงวด ให้คณุ ให้โทษแก่บคุ คลที่มีประโยชน์เก่ียวข้องได้ ในบาง
กรณีอาจปฏิบัติงานด้วยความรวดเร็วหรือเตะถ่วงเร่ืองให้ช้าก็ได้ ซึ่งการท่ีกฎหมายเปิ ดช่องให้
ดงั กลา่ วทําให้ประชาชนต้องมอบผลประโยชน์บางอย่างเพื่อให้เร่ืองของตนได้ผา่ นการพิจารณาอย่าง
ที่ต้องการ การที่ข้าราชการดําเนินการได้ตามอําเภอใจดงั กล่าวเป็ นเพราะระบบราชการติดตาม
ตรวจสอบของไทยไมม่ ีประสทิ ธิภาพ
นอกจากนี ้อุดม รัฐอมฤต34 ยงั ได้จําแนกสาเหตขุ องการทุจริตในระบบราชการออกเป็ น
2 ลกั ษณะ คือ สาเหตทุ างสงั คม เศรษฐกิจและการเมือง กบั สาเหตทุ ี่เก่ียวข้องกบั กฎหมาย ดงั นี ้
1) สาเหตทุ างสงั คม เศรษฐกิจและการเมือง
เป็ นปัจจยั สําคญั ตอ่ การทจุ ริต ได้แก่ คา่ นิยมของสงั คม วฒั นธรรมและประเพณี โดยเฉพาะ
สงั คมท่ีนิยมการบริโภค สงั คมที่นิยมยกย่องคนมง่ั มีและผ้มู ีอํานาจ ทําให้การแข่งขนั ในการบริโภค
และการแสวงหาตําแหน่งและอํานาจโดยมิชอบ มิได้คํานึงถึงวิถีทางว่าจะถูกจะผิดอย่างไรหรือไม่
โดยเฉพาะอย่างยิ่งสถานะทางสงั คมระหว่างเจ้าหน้าท่ีของรัฐกบั ราษฎรท่ีมีความแตกตา่ งกนั มากใน
เรื่องระดบั การศกึ ษา ประชาชนท่ีมีการศกึ ษาไม่สงู เม่ือเทียบกบั ข้าราชการ ทําให้ในการเข้ามาตดิ ต่อ
ราชการตกอยู่ในฐานะต้องพ่ึงพิง อยู่ในฐานะผู้อยู่ภายใต้อํานาจของผู้ปกครองท่ีต้องเอาใจผู้ท่ีมี
อํานาจในลกั ษณะขอร้องกราบกราน หรือประจบประแจง แทนที่จะเป็ นการเรียกร้องให้เจ้าหน้าท่ีของ
รัฐให้บริการตามสทิ ธิที่ประชาชนพงึ ได้รับ
33 นิพนธ์ พวั พงศกร และคณะ, 2543, น. 18.
34 อดุ ม รัฐอมฤต, การแก้ไขปัญหาการทจุ ริตในระบบการเมืองและวงราชการไทย, 2544, น. 17-19.
29
นอกจากนี ้ ในค่านิยมของสงั คมท่ีคิดว่าตําแหน่งในงานราชการเป็ นสมบตั ิส่วนบุคคลและ
เป็ นสง่ิ ท่ีเสริมฐานะทางสงั คมของบคุ คลให้เหนือกวา่ ราษฎรทว่ั ไป ก็เป็ นสาเหตทุ ี่สําคญั ของการทจุ ริต
ในระบบราชการ การตดั สินใจในตําแหน่งหน้าท่ีซง่ึ มีส่วนช่วยเหลือบุคคลบางคน มกั ถกู มองว่าเป็ น
การให้คณุ สว่ นตวั ไมใ่ ช่เป็ นเพียงผลของความสมั พนั ธ์ที่กําหนดโดยกฎหมายทําให้ประชาชนรู้สกึ เป็ น
หนีบ้ ญุ คณุ ตอ่ เจ้าหน้าที่ของรัฐท่ีเกี่ยวข้อง ในขณะเดียวกนั กบั ที่เจ้าหน้าท่ีของรัฐก็เห็นว่าตนมีอํานาจ
ดุลพินิจเหนือการตัดสินใจนัน้ ๆ ไปในทางเป็ นคุณหรือเป็ นโทษกับใครที่ตนต้องการก็ได้ ดังนัน้
ความสมั พนั ธ์ระหว่างบคุ คลที่มาติดต่อกับเจ้าหน้าท่ีของรัฐจึงมกั ถกู พิจารณาว่าเป็ นเครื่องกําหนด
พฤติกรรมในการปฏิบตั ิหน้าที่ของผ้อู ย่ใู นตําแหน่งหน้าท่ีราชการ ธรรมเนียมในการให้ของขวญั กับ
การให้สินบนเพ่ือสร้างความสมั พนั ธ์ท่ีดีกบั เจ้าหน้าท่ีของรัฐจึงดจู ะเป็ นส่ิงท่ีมีอย่ใู นสงั คมเช่นนีเ้ สมอ
และในหลายกรณีแยกออกจากกันได้ยาก ในระบบงานของรัฐท่ีเจ้าหน้าท่ีของรัฐมีรายได้ต่ําและ
ต้องการรายได้เพ่ิมเติมให้พอต่อการดํารงตนในสงั คม ตําแหน่งหน้าท่ีจึงกลายเป็ นเครื่องมือในการ
แสวงหาผลประโยชน์ตามธรรมเนียมปฏิบตั ิ การให้สินนํา้ ใจหรือสนิ บนจึงเป็ นเสมือนคา่ ธรรมเนียมท่ี
ชว่ ยให้งานบริการสาธารณะดาํ เนินไปได้
สภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจก็เป็ นปัจจัยที่ก่อให้เกิดการทุจริตในระบบงานของรัฐ ใน
สภาวการณ์ท่ีรัฐบาลมีบทบาทความรับผิดชอบเพิม่ ขนึ ้ อยา่ งมากในกลไกทางเศรษฐกิจ ภารกิจของรัฐ
ทําให้รัฐเป็ นแหลง่ ทรัพย์สนิ ที่จะต้องมีการรวบรวมจดั เก็บและใช้จา่ ยเพื่อการบริการสาธารณะ รวมถึง
เป็ นแหล่งสิทธิพิเศษทงั้ หลาย เพราะมีการใช้อํานาจรัฐในการตดั สินใจเกี่ยวกับการเมืองและการ
บริการ ซง่ึ มีผลกระทบตอ่ ประโยชน์ของเอกชนที่มีประโยชน์ในเรื่องนนั้ ๆ แตกตา่ งกนั อาทิ ผ้ปู ระกอบ
ธุรกิจอาจต้องเผชิญกับกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับของรัฐท่ีมีความซับซ้อนหรือปัญหาความไม่
แน่นอนในการรับประโยชน์จากรัฐตามที่ตนประสงค์ จงึ ยอ่ มเป็ นเรื่องง่ายตอ่ การที่ผ้ปู ระกอบธุรกิจจะ
ใช้วิธีการแก้ปัญหาดงั กล่าวด้วยการอาศยั ความสมั พนั ธ์ส่วนตวั ท่ีมีกบั เจ้าหน้าที่ของรัฐผ้มู ีตําแหน่ง
หน้าที่เก่ียวข้อง หรือใช้ทรัพย์สนิ เงินทองเป็ นเคร่ืองมือเพ่ือให้ผ้มู ีตําแหน่งหรืออํานาจหน้าที่เกี่ยวข้อง
ตดั สินใจไปในทางที่เป็ นประโยชน์ต่อผ้ทู ี่ให้ประโยชน์หรือทรัพย์สินแก่ตนแทนท่ีจะปฏิบตั ิหน้าที่ไป
ตามกฎหมายบ้านเมือง โดยเฉพาะสิทธิพิเศษในธุรกิจที่มีผลประโยชน์มลู ค่ามหาศาล การทจุ ริตใน
ระบบราชการยอ่ มมีโอกาสเกิดได้มากขนึ ้
สาเหตทุ างการเมืองก็เป็ นอีกปัจจยั หน่ึงของการเกิดทจุ ริตในระบบงานของรัฐ James C.
Scott ได้ชีใ้ ห้เห็นถึงสาเหตนุ ีด้ ้วยการวิเคราะห์ โครงสร้างทางการเมืองในระบบ “พวก” (Clique) หรือ
ระบบอปุ ถมั ภ์ (patron – client relationship) ที่เป็ นอยใู่ นความสมั พนั ธ์แบบบงั คบั บญั ชาระหว่าง
นกั การเมืองกบั ข้าราชการประจํา หรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐระดบั สงู ของไทย ความสมั พนั ธ์ในลกั ษณะนี ้
30
เอือ้ ต่อการทุจริตในระบบงานของรัฐเนื่องจากเป็ นส่ิงท่ีมีอยู่และได้ถกู ใช้เป็ นฐานในการแข่งขนั ทาง
การเมืองเพ่ือยดึ เหน่ียวอํานาจในการบริหารงานของรัฐไว้กบั กลมุ่ การเมืองของฝ่ ายนนั้ ๆ
2) สาเหตทุ ี่เกี่ยวข้องกบั กฎหมาย
ในการศกึ ษาระบบราชการในภมู ภิ าคเอเชีย Gunnar Myrdal (1968)35 ได้พบวา่ ในประเทศที่
เป็ นสงั คมพหุนิยม ผ้คู นมีพืน้ เพท่ีแตกต่างกนั มีความผกู พนั ต่อกล่มุ และสถาบนั แตกต่างกนั และมี
ความรู้สกึ เป็ นคนร่วมสงั คมเดียวกนั น้อยมาก ในสภาวะดงั กลา่ วกฎหมายได้กลายเป็ นสง่ิ จําเป็ นท่ีจะ
ทําให้เกิดสํานึกและความรับผิดชอบต่อส่วนรวม การทุจริตในระบบราชการที่แพร่ระบาดเป็ น
ปรากฏการณ์ท่ีแสดงให้ เห็นถึงรัฐบาลท่ีอ่อนแอ เพราะไม่สามารถบังคับใช้ กฎหมายอย่างมี
ประสทิ ธิภาพ
อํานาจในการจดั ทําบริการสาธารณะในรัฐสมยั ใหมม่ ีท่ีมาจากบทบญั ญตั ขิ องกฎหมาย และ
เม่ือเป็ นผู้ใช้อํานาจตามกฎหมายก็มีโอกาสท่ีจะใช้อํานาจไปในทางท่ีผิด เน่ืองจากในการปฏิบตั ิ
หน้าที่ตามกฎหมายและระเบียบคําสงั่ ท่ีเกี่ยวข้องหลายกรณี ข้อกําหนดเหลา่ นนั้ ทําให้เจ้าหน้าท่ีของ
รัฐต้องพิจารณาการกระทําต่าง ๆ ในอํานาจหน้าที่ไปตามที่เห็นวา่ ถกู ต้อง และถ้ากฎเกณฑ์นนั้ ๆ ไม่
รัดกุมก็เป็ นช่องทางให้มีการใช้ดลุ พินิจไปในทางมิชอบได้อย่างง่ายขึน้ แต่ถึงแม้จะมีกฎหมายที่ดี
เพียงใดก็ตามก็จะต้องมีระบบควบคมุ การตรวจการใช้อํานาจท่ีเพียงพอและเหมาะสมกบั งานของรัฐนนั้
สังศิต พิริยะรังสรรค์ และ ผาสุก พงษ์ไพจิตร36 ได้สํารวจความคิดเห็นของประชาชน
กล่มุ ต่าง ๆ เกี่ยวกับเส้นแบ่งระหว่างสินนํา้ ใจกับคอร์รัปชั่น เห็นว่าการที่ประชาชนส่วนหนึ่งยงั ไม่
ชดั เจนในเร่ืองหน้าที่ของข้าราชการในการให้บริการสาธารณะ ทําให้คนไทยและข้าราชการสว่ นหน่ึง
ยอมรับการให้สินนํา้ ใจแก่ข้าราชการ กระบวนการต่อต้านคอร์รัปชน่ั จากฝ่ ายประชาชนจึงไมเ่ ข้มแข็ง
ส่งผลให้คอร์รัปช่ันในวงราชการและการเมืองไทยคงอยู่ต่อไปอย่างไม่สิน้ สุด นอกจากนีต้ วั ระบบ
ราชการเองก็เป็ นต้นเหตทุ ี่สําคญั อีกประการหนึ่งของคอร์รัปชนั่ ในระบบราชการ การตงั้ เงินเดือนต่ํา
แตอ่ นญุ าตให้ข้าราชการใช้อํานาจหรือเวลาไปหาผลประโยชน์หรือรายได้เพ่ิมเติมได้ การสร้างระบบ
อปุ ถมั ภ์โดยข้าราชการ ผ้ใู หญ่ต้องแสวงหารายได้พิเศษด้วยการฉ้อราษฎร์บงั หลวงเพ่ือเลีย้ งลกู น้อง
และสร้างเกราะค้มุ กนั การตรวจสอบพฤตกิ รรมทจุ ริตของตน การที่ระบบราชการมีขนั้ ตอนมากมาย มี
กฎระเบียบที่เข้มงวดและข้าราชการสามารถปกปิ ดข้อมลู การตดั สนิ ใจของตนต่อสาธารณะได้ ทําให้
ธุรกิจจําต้องใช้เงินหรือผลประโยชน์ “ซือ้ ความสะดวก” กับข้าราชการ ทงั้ นี ้สงั ศิตและผาสกุ ยงั ได้
อธิบายเพ่ิมเติม สรุปได้ว่าการที่สงั คมยกย่องวตั ถแุ ละ นบั ถือคนร่ํารวย ประกอบกบั ความเห็นแก่ตวั
35 อ้างถงึ ในอดุ ม รัฐอมฤต, น. 17 – 19.
36 อ้างถงึ ในนิพนธ์ พวั พงศกร และคณะ, 2543, น. 3-5.
31
ความโลภมาก การใช้ชีวติ ที่ฟ้ งุ เฟ้ อของข้าราชการเป็ นแรงผลกั ดนั ที่ทําให้เกิดการทจุ ริตเช่นกนั แตเ่ ชื่อ
ว่าคอร์รัปชนั่ เป็ นปัญหาในเชิงระบบมากกว่าเป็ นปัญหาเก่ียวกบั ปัจเจกบคุ คลดงั กล่าว ดงั นนั้ ถ้าตวั
ระบบราชการได้ รับการแก้ ไขปรับปรุ งก็จะทําให้ ปั ญหาช่องทางในการตอบสนองความต้ องการของ
ปัจเจกบคุ คลดงั กลา่ วลดน้อยลงได้
ผาสุก พงษ์ ไพจิตร และคณะ37 เห็นว่านอกจากการคอร์ รัปช่ันมีมูลเหตุมาจาก
ตวั ข้าราชการและระบบราชการแล้ว สาเหตอุ ีกอย่างหน่ึงก็คือ การจ่ายเงินใต้โต๊ะซง่ึ มาจากนกั ธุรกิจ
เองต้องการลดต้นทนุ เช่น กรณีความลา่ ช้าในกระบวนการผา่ นพธิ ีศลุ กากรท่ีมีขนั้ ตอนมากมาย ทําให้
ผู้นําเข้าต้องเสียค่าเช่าโกดังเพิ่มขึน้ เป็ นเหตุจูงใจให้ นักธุรกิจยอมจ่ายเงินเพื่อให้ สินค้าผ่าน
กระบวนการออกไปอย่างรวดเร็ว ส่วนปัญหาในการจดั เก็บและคืนภาษีมลู คา่ เพ่ิมท่ีมีการหลีกเลี่ยง
และโกงการคืนภาษีเกิดจากระบบภาษีที่มีช่องโหว่ทัง้ ทางด้านการจัดเก็บและการคืนภาษี หรือ
ปริมาณงานท่ีมากเกินกวา่ เจ้าหน้าท่ีจะตรวจสอบได้
ชาํ นาญ ปริบาล38 ได้ศกึ ษาถึงสาเหตขุ องการสมยอมของการเสนอราคาพบว่า มีสาเหตทุ ่ี
ทําให้เกิดการฉ้อโกงรัฐที่สําคญั 4 ประการ ได้แก่
1) เกิดจากหลกั เกณฑ์และแนวทางปฏบิ ตั ขิ องทางราชการที่ไมร่ ัดกมุ เพียงพอ
2) เกิดจากผ้เู สนอราคาร่วมตกลงกนั ทําการฉ้อโกงรัฐ
3) เกิดจากเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยหย่อนยานไม่จริงจงั ในการปฏิบตั ิงานและมีเจตนาทจุ ริต
โดยเฉพาะผ้บู งั คบั บญั ชาสงู สดุ ของหนว่ ยงานไมเ่ ข้มงวดกวดขนั หรือมีสว่ นร่วมในการกระทําความผิด
เสยี เองในฐานะตวั การ ผ้ใู ช้หรือผ้สู นบั สนนุ
4) เกิดจากนกั การเมืองทกุ ระดบั เข้าแทรกแซง เพื่อแสวงหาผลประโยชน์โดยมชิ อบ
สําหรับปัจจยั หรือมลู เหตอุ นั นําไปสพู่ ฤตกิ รรมการทจุ ริต แบง่ ได้เป็ น 2 กลมุ่ ได้แก่
1) ปัจจยั สว่ นบคุ คล ได้แก่ พฤติกรรมส่วนตวั ของข้าราชการ ความเคยชินกบั การท่ีจะได้รับ
“คา่ นํา้ ร้อนนํา้ ชา” การขาดอดุ มการณ์ ขาดจิตสาํ นกึ เพ่ือสว่ นรวม
2) ปัจจยั ภายนอก ประกอบด้วย
37 เพิง่ อ้าง, น. 19.
38 ชํานาญ ปริบาล, ปัญหาการดําเนินคดีอาญาแก่ผ้ทู จุ ริต : ตามพระราชบญั ญัติว่าด้วยความผิด
เกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ.2542, วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต มหาวิทยาลัย
รามคําแหง, 2546.
32
(1) เศรษฐกิจ ได้แก่ รายได้ของข้าราชการน้อยหรือตํ่ามาก ไม่ได้สดั สว่ นกบั คา่ ครอง
ชีพที่สงู ขนึ ้ ข้าราชการชนั้ ผ้ใู หญ่ ตําแหนง่ สงู แตร่ ายได้น้อย ไมส่ ามารถรักษาสถานภาพทางสงั คมของ
ตนเองได้ การเตบิ โตของระบบทนุ นิยมท่ีเน้นการบริโภค สร้างนิสยั การอยากได้ อยากมี
(2) สงั คม ได้แก่ ค่านิยมของสงั คมท่ียกย่องคนมีเงิน คนรํ่ารวย การเปรียบเทียบ
ฐานะความเป็ นอย่ขู องตนกบั คนอาชีพอื่น ทําให้เกิดความทะเยอทะยานอยากมีอยากได้เหมือนคน
อ่ืน การสร้างระบบอปุ ถมั ภ์โดยข้าราชการผ้ใู หญ่ต้องหารายได้พิเศษด้วยการฉ้อราษฎร์บงั หลวงเพื่อ
เลีย้ งลกู น้องและสร้างเกราะค้มุ กนั การตรวจสอบพฤติกรรมการทจุ ริตของตน คา่ นิยมในสงั คมรู้รักษา
ตวั รอดเป็ นยอดด ี
(3) วฒั นธรรม ได้แก่ ประเพณีที่ปฏิบตั ิของข้าราชการที่มีการแนะนําคําสงั่ สอนกนั
อย่างไม่เป็ นทางการ การตัง้ เงินเดือนต่ําแต่อนุญาตให้ ข้ าราชการใช้ อํานาจหรือเวลาไปหา
ผลประโยชน์หรือรายได้เพ่ิมเติม การนิยมจ่ายเงินของนักธุรกิจให้กับข้าราชการที่ต้องการความ
สะดวกรวดเร็ว หรือการบริการท่ีดกี วา่ ด้วยการลดต้นทนุ ท่ีจะต้องปฏิบตั ติ ามระเบียบ
(4) การเมือง ได้แก่ การคอร์รัปชน่ั ของข้าราชการแยกไมอ่ อกจากระบบการเมืองการ
ร่วมมือของคนสองกลมุ่ อํานาจทางการเมืองอย่ใู นมือของกลมุ่ คนเพียงไม่กี่กลมุ่ สว่ นใหญ่จะเป็ นผ้มู ี
อิทธิพลในท้องถ่ิน การยดึ โยงอยา่ งแน่นหนาระหวา่ งข้าราชการระดบั ตา่ ง ๆ มีการจดั สรรผลประโยชน์
ระหวา่ งคนในกลมุ่ อยา่ งลงตวั มีการปกปิ ดการกระทําผิดอยา่ งแนบเนียน
(5) ระบบราชการ ได้แก่ การบริหารงานขาดประสิทธิภาพ ความบกพร่องในการ
บริหารงานเปิ ดโอกาสให้เกิดการคอร์รัปช่ัน การใช้ดุลพินิจมากและการผูกขาดอํานาจ ระบบท่ีมี
กฎเกณฑ์มากเกินไป ขนั้ ตอนระเบียบราชการมีมากเกินไป การตกอย่ใู ต้ภาวะแวดล้อมและอิทธิพล
ของผ้ทู จุ ริตมีทางเป็ นไปได้ท่ีผ้นู นั้ จะกระทําการทจุ ริตด้วย ข้าราชการใหม่ ๆ ไม่สามารถรักษาความดี
ไว้ได้ เพราะถกู คนเก่าครอบงํา การรวมอํานาจ ระบบราชการมีลกั ษณะท่ีรวมศนู ย์ ทําให้ไม่มีระบบ
ตรวจสอบท่ีเป็ นจริงและมีประสิทธิภาพ การท่ีข้าราชการผ้ใู หญ่คอร์รัปชน่ั ให้เห็นเป็ นตวั อย่างแล้วไม่
ถกู ลงโทษ
(6) กฎหมายและระเบยี บ ได้แก่ กฎหมายมี “ชอ่ งโหว”่ ท่ีทําให้คอร์รัปชน่ั แทรกตวั อยู่
ได้ คตทิ างวิธีพจิ ารณาความท่ีวา่ “บคุ คลยงั บริสทุ ธิ์อยจู่ นกว่าจะพิสจู น์ได้ว่ามีความผิดจริง” ราษฎรที่
รู้เห็นคอร์รัปช่นั ก็เป็ นโจทย์ฟ้ องร้องมิได้เนื่องจากไม่ใช่ผู้เสียหาย ย่ิงกว่านนั้ กระบวนการพิจารณา
พิพากษายงั ยุ่งยากซบั ซ้อนจนกลายเป็ นผลดีแก่ผู้ทุจริต ขนั้ ตอนทางกฎหมายหรือระเบียบปฏิบตั ิ
ยุ่งยาก ซับซ้อนมีขัน้ ตอนมาก ทําให้ระบบงานเทอะทะ ล่าช้าจนเกิดช่องทางให้ข้าราชการหา
ประโยชน์ได้
33
(7) การตรวจสอบ ได้แก่ ภาคประชาชนขาดความเข้มแข็ง ประชาชนสว่ นหนง่ึ ยงั ไม่
ชดั เจนในเรื่องหน้าท่ีของข้าราชการในการบริการสาธารณะ กระบวนการตอ่ ต้านคอร์รัปชน่ั จากฝ่ าย
ประชาชนจงึ ไมเ่ ข้มแขง็ การขาดการควบคมุ ตรวจสอบของหนว่ ยงานที่ตรวจสอบหรือกํากบั ดแู ลอยา่ ง
จริงจงั การเรียนรู้และเลียนแบบจากข้าราชการท่ีกระทําแล้วถือว่าไม่ผิดกฎหมาย คือ “จะจบั ก็ไม่ได้
สอบก็ไมไ่ ด้” การเลยี นแบบการกินตามนํา้
(8) สาเหตอุ ่ืน ๆ ได้แก่ อิทธิพลของภรรยาหรือผ้หู ญิง เนื่องจากเป็ นผ้ใู กล้ชิดสามีอนั
เป็ นตัวการสําคัญที่สนับสนุนและส่งเสริมให้สามีของตนทําการคอร์รัปช่ันเพื่อความเป็ นอยู่ของ
ครอบครัว การพนนั ทําให้ข้าราชการที่เสียพนนั มีแนวโน้มจะคอร์รัปชน่ั มากขนึ ้
2.1.4 แนวทางแก้ไขปั ญหาการทุจริตโดยเฉพาะการทุจริตคอร์ รัปช่ันท่ีเกิดจาก
เจ้าหน้าท่ขี องรัฐ
ประเวศ วะสี39 ได้เสนอแนวทางการแก้ไขไว้ในงานสมั มนา “เราจะป้ องกนั แก้ไขปัญหาการ
ทจุ ริตคอร์รัปชนั่ ในยคุ ปฎริ ูปกนั อยา่ งไร” โดยใช้ “มรรคแปด” กลา่ วคอื
1) การวิจยั ต้องมีการวิจยั หากขาดการเห็นพ้องก็จะไม่มีพลงั ขบั เคล่ือนให้มีการทําวิจยั ให้
มากกวา่ นี ้เพื่อนําผลมากระต้นุ จิตสาํ นกึ ของคนทงั้ ประเทศให้คดิ วา่ คอร์รัปชน่ั เป็ นวาระแห่งชาติ
2) ส่ือมวลชน ในต่างประเทศส่ือมวลชนคือสิ่งท่ีหยุดยัง้ การคอร์รัปชั่นได้มากที่สุดดังนัน้
ส่ือมวลชนที่ทําหน้าท่ี Investigative Journalism สาํ คญั มากที่สดุ ท่ีจะหยดุ ยงั้ คอร์รัปชนั่
3) องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนญู ท่ีจดั ตงั้ มาตามรัฐธรรมนญู เป็ นเครื่องมือของประชาชนเรา
ต้องเน้นเรื่องการเมืองของพลเมือง (Empower Public) ประชาชนต้องเข้ามามีสว่ นร่วมกบั องค์กร
อสิ ระ การร่วมมือกนั จะมีพลงั เกิดขนึ ้
4) ตงั้ กองทนุ วิจยั คอร์รัปชน่ั
5) ปฎิรูปความสัมพันธ์ระหว่างระบบราชการกับการเมือง ต้องปฎิรูปไม่ให้นักการเมือง
ล้วงลกู ข้าราชการ
6) ความโปร่งใส ความเป็ นสาธารณะต้องให้รู้กนั ทวั่ สงั คมไทยอยใู่ นความมืด หากทําตรงนี ้
ให้รายละเอียดให้รู้กนั ทวั่ การประมลู ทกุ ชนิดต้องเปิ ดเผยหมด ให้ประชาชนเห็นวา่ ขนั้ ตอนทําอะไรกนั
บ้าง พดู อะไรกนั บ้าง
7) ระบบการศกึ ษา ระบบการศกึ ษาของเราทงั้ หมดเป็ นระบบที่อย่นู อกสงั คม คือไม่รู้ร้อน รู้
หนาวกบั สงั คม ไม่ร่วมทกุ ข์ร่วมสขุ ไม่ร่วมแก้ปัญหา เราต้องปฏิรูปการศกึ ษาให้เป็ นระบบที่เข้ามาอยู่
39 สมาคมข้าราชการพลเรือนแหง่ ประเทศไทย, 2547, น. 18-27.
34
ในสงั คม ปัจจบุ นั เน้นทอ่ งหนงั สืออยา่ งเดียวถ่ายทอดความรู้เก่า ไมส่ ร้างความรู้ใหมต่ ามสถานการณ์
ความเป็ นจริงและโยงความรู้
8) เราต้องก้าวไปสภู่ พภมู คิ วามรู้ใหมข่ องการพฒั นา ปัจจบุ นั เรานิยมวตั ถุ คดิ แตเ่ ร่ืองเงินทอง
เอาเงินเป็ นตวั ตงั้ ทําให้เกิดการแตกแยก เกิดการทําลายไปทว่ั เราต้องสร้างจิตสํานกึ ใหม่ ยกจิตสํานกึ
ให้สงู ขนึ ้
สัญญา สัญญาวิวัฒน์40 ได้สรุปแนวทางการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตไว้ ดงั นี ้
1) อบรมขัดเกลาข้าราชการหรือผู้อยู่ในตําแหน่งอํานาจหน้าท่ีให้มีคุณธรรม มุ่งแสวงหา
ความสขุ ทางใจและลดคา่ นิยมการบริโภคทางวตั ถุ
2) ออกกฎหมายกําหนดโทษแก่ผ้ทู ี่ทจุ ริตให้รุนแรงขนึ ้
3) ให้ความรู้แก่ประชาชนโดยทว่ั ไปเพื่อให้รู้เท่าทนั
4) เร่งสร้างความเจริญทางด้านเศรษฐกิจและการเมือง
5) ให้สวสั ดิการ เงินเดือน หรือค่าตอบแทน สําหรับผู้ที่มีตําแหน่งอํานาจอย่างเพียงพอต่อ
การครองชีพตามฐาน
6) ใช้ระบบหมนุ เวียนผ้ดู าํ รงตาํ แหนง่ ที่มีอํานาจอยเู่ สมอ
7) ให้ประชาชนมีสว่ นร่วมในการเลือกตงั้ ผ้ดู ํารงตาํ แหน่งตา่ ง ๆ
8) ควรให้เจ้าหน้าท่ีของรัฐมีการแสดงทรัพย์สินก่อนและหลงั การดํารงตําแหน่งทุกคนทุก
ระดบั
นิพนธ์ พัวพงศกร และคณะ41 ได้นําเสนอผลงานเร่ืองแผนปฏิบตั ิการสร้างสงั คมปลอด
คอร์รัปชน่ั ตามยทุ ธศาสตร์ตอ่ ต้านคอร์รัปชนั่ ในประเทศไทย พ.ศ. 2543 โดยการรวบรวมข้อเสนอแนะ
และข้อสรุปเชิงนโยบายจากผลงงานวิจยั ต่าง ๆ ทงั้ ในประเทศและตา่ งประเทศรวมทงั้ ผลการสมั มนา
เร่ืองยุทธศาสตร์การต่อต้านการคอร์รัปชั่น ซึ่งจัดโดยสํานักงานข้าราชการพลเรือน เม่ือวันที่ 28
สงิ หาคม 2543 และวนั ท่ี 5 ตลุ าคม 2543 สรุปได้ 4 แนวทางดงั นี ้
1) การตดั โอกาสมิให้มีการแสวงหาผลประโยชน์จากทรัพยากรของรัฐที่มีอยู่อย่างจํากัด
โดยเฉพาะโครงการท่ีไม่ก่อให้เกิดประโยชน์แก่สังคม ต้องมีการวางระบบป้ องกันมิให้มีการโอน
งบประมาณในกิจกรรมท่ีอาจก่อให้เกิดการร่ัวไหลของงบประมาณ เปลี่ยนแปลงวิธีการจัดสรร
ผลประโยชน์ด้วยการมิให้เจ้าหน้าที่มีโอกาสใช้ดุลยพินิจ เช่น การส่งเสริมการแข่งขันหรือระบบ
ประมูลงานอย่างเสรี โดยจะต้องมีมาตรการป้ องกันการสมยอมในการเสนอราคาอย่างจริงจัง
40 สญั ญา สญั ญาวิวฒั น์, 2540, น. 141.
41 นิพนธ์ พวั พงศกร และคณะ, 2543, น. 33.
35
หลีกเลี่ยงการกําหนดคุณลักษณะเฉพาะของสินค้าที่จะจัดซือ้ จัดจ้ าง ใช้ ระบบคอมพิวเตอร์
อิเล็กทรอนิกส์ในการจดั ซือ้ จดั จ้าง มีการจดั ทําทะเบียนรายช่ือและผลงานของผ้ปู ระกอบการรายเก่า
และสง่ เสริมผ้ปู ระกอบการรายใหม่ ๆ ให้มีโอกาสเข้าร่วมการแขง่ ขนั ราคา ตลอดจนกําหนดมาตรการ
ตรวจสอบและลงโทษผ้ทู ี่ทจุ ริตอยา่ งจริงจงั เป็ นต้น
2) การลดอํานาจในการบงั คบั ใช้กฎหมาย โดยเฉพาะการทําธุรกิจที่ผดิ กฎหมายให้เป็ นธุรกิจ
ท่ีถกู กฎหมายโดยรัฐเข้ามากํากบั ดแู ลธุรกิจเหลา่ นนั้ สําหรับองค์กรอิสระหรือเจ้าหน้าที่ที่มีอํานาจใน
การอนมุ ตั อิ นญุ าตทรัพยากรท่ีมีอยอู่ ยา่ งจํากดั เช่น คลืน่ ความถี่ เป็ นต้น จะต้องกลน่ั กรองมใิ ห้ผ้ทู ี่เคย
อย่ใู นแวดวงธุรกิจหรือมีผลประโยชน์เกี่ยวข้องกบั อํานาจหน้าที่ หรือมีผลประโยชน์ขดั กนั กบั งานใน
อํานาจหน้าที่เข้ามาทําหน้าท่ีเหล่านนั้ มีการกําหนดกฎเกณฑ์ระเบียบวิธีปฏิบตั ิและขนั้ ตอนการใช้
ดลุ พนิ ิจอยา่ งโปร่งใส และกําหนดกรอบความรับผิดชอบในการตดั สนิ ใจของผ้มู ีอํานาจไว้อยา่ งชดั เจน
3) การสร้างเงื่อนไขเพื่อลดแรงจูงใจของเจ้าหน้าท่ีของรัฐที่คิดจะทําการทจุ ริตด้วยการเพิ่ม
เงินเดือนคา่ ตอบแทนให้สงู ในขณะที่ต้องเพ่มิ โทษแก่ผ้กู ระทําการทจุ ริต ทงั้ นีเ้พื่อเป็ นการเพิม่ ต้นทนุ ใน
การทจุ ริต ทําให้เจ้าหน้าที่ของรัฐรู้สกึ วา่ ไมค่ ้มุ คา่ ที่จะทําการทจุ ริต นอกจากนนั้ ต้องตงั้ รางวลั หรือแบง่
ผลประโยชน์ที่ได้ รับจากการตรวจยึดทรัพย์สินของผ้ ูทุจริ ตให้ แก่เจ้ าหน้ าที่ท่ีมีหน้ าที่ตรวจสอบการ
ทุจริต มีมาตรการค้มุ ครองข้าราชการหรือพยานหรือประชาชนท่ีช่วยเหลือในการชีเ้ บาะแสเพ่ือให้
ประชาชนกล้าที่จะร่วมมือในการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริต
4) การสร้างเครือข่ายป้ องกันและต่อต้านการทุจริต โดยให้ความสําคญั กบั สื่อมวลชนและ
องค์กรภาคประชาชนในการปราบปรามการทจุ ริต องค์กรอิสระท่ีมีหน้าที่ในการตรวจสอบการทจุ ริต
จะต้องพิสูจน์ความสุจริตของตนเอง โดยยึดหลกั การบนพืน้ ฐานของข้อมูลและหลกั ฐานมากกว่า
กระแสสงั คม และจะต้องมีการประสานงานระหว่างหน่วยงานท่ีมีหน้าท่ีตรวจสอบอย่างใกล้ชิด
สนบั สนนุ การศกึ ษาวจิ ยั การทจุ ริต โดยเฉพาะการเจาะลกึ ในบางหน่วยงาน สร้างจิตสาํ นกึ การตอ่ ต้าน
การทจุ ริต สร้างระบบรับแจ้งข้อมลู ขา่ วสารการทจุ ริต มีเครือข่ายติดตามการร้องเรียน มีการเผยแพร่
ข้อมลู การทจุ ริตทางสอื่ ตา่ ง ๆ ปฏริ ูปความสมั พนั ธ์ระหว่างข้าราชการกบั นกั การเมือง เพ่ือป้ องกนั การ
ล้วงลกู มีการปฏิรูประบบกฎหมายที่เกี่ยวข้องกบั การป้ องกนั และปราบปรามการทุจริตอย่างจริงจงั
และเป็ นระบบ สร้างระบบราชการให้โปร่งใสตรวจสอบได้ โดยเฉพาะหน่วยงานระดบั ท้องถิ่นหลงั
การกระจายอํานาจ และสร้ างความเข้มแข็งของสงั คม ส่งเสริมให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมทุก
กระบวนการให้มากท่ีสดุ
36
ขณะท่ี เกรียงศกั ดิ์ เจริญวงศ์ศกั ด์ิ42 ได้เสนอแนวทางการป้ องกันและแก้ปัญหาคอร์รัปชน่ั
เพ่ือให้การคอร์รัปชน่ั ในสงั คมไทยมีจํานวนลดน้อยลง ดงั นี ้
1) การเพิ่มโทษให้หนกั ขึน้ จนมีผลฉดุ รัง้ ทงั้ ผ้ใู ห้และผ้รู ับ เป็ นการเพิ่มโทษให้หนกั ขึน้ ทงั้ สอง
ฝ่ าย เช่น ในส่วนของเจ้าหน้าท่ีท่ีคอร์รัปชนั่ ต้องรับโทษเพ่ิมขึน้ เป็ นมากกว่าโทษปกติจากความผิด
ทวั่ ไป ขณะท่ีเอกชนจะถกู ปรับอย่างหนกั และมีโทษทางอาญา ตลอดจนขนึ ้ บญั ชีดําให้ไมส่ ามารถรับ
การจดั สรรผลประโยชน์จากภาครัฐอีกตอ่ ไป
2) การสร้ างเครือข่ายแนวลึกต้านคอร์รัปชนั่ ควรเปิ ดโอกาสสร้ างกล่มุ เคลื่อนไหวเพื่อขจดั
คอร์รัปชั่น โดยมีลักษณะท่ีเป็ นตาข่ายอย่างถี่ยิบที่เฝ้ าตรวจสอบการทํางานของหน่วยราชการ
ตา่ ง ๆ อยตู่ ลอดเวลา ตงั้ แตร่ ะดบั กระทรวง กรม จนถงึ องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
3) หน่วยงานราชการต้องเปิ ดเผยข้อมลู หน่วยงานราชการควรเปล่ียนหลกั คิดเก่ียวกบั การ
ปกปิ ดข้อมลู จากเดมิ ท่ีต้องปกปิ ดมาใช้หลกั ที่วา่ ข้อมลู ทกุ อยา่ งเปิ ดเผยได้หมด และหากข้อมลู ใดท่ีจะ
ไมเ่ ปิ ดเผย จะต้องมีเหตผุ ลสนบั สนนุ การปกปิ ดที่เพียงพอ
4) การสร้างค่านิยมที่ถกู ต้อง การคอร์รัปชน่ั เป็ นปัญหาระดบั ค่านิยมที่เกิดขึน้ ในสงั คมไทย
ด้วยเหตนุ ีก้ ารแก้ไขการคอร์รัปชน่ั จะต้องจดั การแก้ไขในระดบั คา่ นิยม โดยสร้างคา่ นิยมของคนไทยใน
เรื่องการเห็นผลประโยชน์สว่ นรวมมากกว่าการช่วยเหลือพวกพ้องในการทําผิดกฎหมาย การประสบ
ความสําเร็จในชีวิตด้วยความเพียรมากกว่าการได้ทรัพย์สินเพราะคดโกง การยดึ คณุ ธรรมจริยธรรม
มากกวา่ รํ่ารวยจากการฉ้อโกงประชาชน เป็ นต้น
5) เชิดชูคนต้นแบบที่ซื่อสตั ย์และทําความดี แบบอย่างการกระทําเป็ นส่ิงที่สําคญั และมี
ความหมายมากย่ิงกว่าคําพดู ดงั นนั้ สงั คมไทยจะต้องร่วมกนั เชิดชคู นต้นแบบ ซง่ึ ไมเ่ พียงเชิดชเู พียง
รูปแบบพิธีการเทา่ นนั้ โดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ คนต้นแบบในเร่ืองความซ่ือสตั ย์และความดีงาม โดยเร่ิมต้น
จากท่ีโรงเรียน สถาบนั การทํางาน และหน่วยงานของรัฐ หากสงั คมไทยเต็มไปด้วย คนต้นแบบแห่ง
ความซือ่ สตั ย์และทําความดีและให้การสนบั สนนุ ยกย่องคน สงั คมไทยจะเต็มไปด้วยคนเลียนแบบใน
การทําดี
6) มีกลไก ถ่วงดลุ ตรวจสอบการทํางาน การสร้างกลไกในการถ่วงดลุ หน่วยราชการโดยมิให้
หนว่ ยราชการใช้อํานาจโดยขาดการตรวจสอบ
42 เกรียงศกั ดิ์ เจริญวงศ์ศกั ด,์ิ 2547, น.52-77.
37
7) ให้การศกึ ษาแก่เด็กและเยาวชน ให้มีแนวคิดท่ีถกู ต้องในเร่ืองความซ่ือสตั ย์ เสียสละเพื่อ
ประโยชน์สว่ นรวมในกิจกรรมการเรียนการสอนของชนั้ เรียน จะมีสว่ นทําให้เมื่อเยาวชนเหลา่ นีเ้ติบโต
ขนึ ้ เป็ นผ้ใู หญ่จะประพฤตปิ ฏิบตั ติ นเป็ นพลเมืองท่ีดี เห็นแก่ผลประโยชน์สว่ นรวมและตอ่ ต้านการคดโกง
2.2 แนวคดิ และทฤษฎีเก่ียวกับการปกครองท้องถ่นิ
2.2.1 ความหมายของการปกครองท้องถ่นิ
หลกั การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน แบ่งออกเป็ น 3 หลกั การ ได้แก่ หลกั การรวม
อํานาจ (Centralization) หลกั การแบง่ แยกอํานาจ (Deconcentration) และหลกั การกระจายอํานาจ
(Decentralization) สําหรับการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินประเทศไทยโดยเฉพาะการ
ปกครองท้องถิ่นซึ่งเป็ นไปตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พ.ศ.2550 และพระราชบญั ญัติ
ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และฉบบั แก้ไขเพ่ิมเตมิ ถือเป็ นการจดั ระเบียบการบริหาร
ราชการแผน่ ดนิ ที่เป็ นไปตามหลกั การกระจายอํานาจบนพืน้ ฐานของความเป็ นรัฐเดีย่ วตามหลกั ความ
เป็ นเอกภาพแห่งรัฐ โดยเปิ ดโอกาสให้ประชาชนในท้องถ่ินหรือชุมชนได้มีส่วนร่วมในการปกครอง
ตนเอง
ประหยัด หงส์ทองคํา43 ให้คําจํากัดความของการปกครองท้องถ่ิน สรุปได้ว่าเป็ นการ
ปกครองของชมุ ชน มีอํานาจอิสระในการปฏิบตั ิหน้าที่ในขอบเขตท่ีเหมาะสม มีสิทธิตามกฎหมายท่ี
ตราข้อบญั ญตั ิท้องถิ่นและบริหารงบประมาณ มีองค์กรนิติบญั ญตั ิและบริหารท่ีมาจากการเลือกตงั้
ของประชาชน และประชาชนมีสว่ นร่วมในการปกครองตนเอง
ประทาน คงฤทธ์ิศึกษากร44 ได้ให้ความหมายว่า การปกครองท้องถ่ินเป็ นระบบการ
ปกครองที่เป็ นผลสืบเน่ืองมาจากการกระจายอํานาจทางการปกครองของรัฐ ทําให้เกิดการทําหน้าท่ี
ปกครองท้องถ่ินโดยคนในท้องถิ่นนนั้ ๆ องค์กรนีถ้ กู จดั ตงั้ และควบคมุ โดยรัฐบาลแตม่ ีอํานาจในการ
กําหนดนโยบายและควบคมุ ให้มีการปฏิบตั ิให้เป็ นไปตามนโยบายของตนเอง ซ่ึงการปกครองส่วน
ท้องถ่ินตามกรอบแนวคดิ ของ ประทาน คงฤทธ์ิศกึ ษากร อาจแยกเป็ นองค์ประกอบดงั นี ้
1) หน่วยการปกครองท้องถ่ิน เป็ นหน่วยการปกครองท่ีมีลกั ษณะเป็ นนิติบุคคลจดั ตงั้ โดย
กฎหมาย
43 ประหยดั หงส์ทองคํา, การปกครองท้องถิ่นไทย, กรุงเทพมหานคร : ไทยวฒั นาพานิช, 2526.
44 เพิง่ อ้าง.
38
2) หน่วยการปกครองท้องถ่ินที่ได้รับการจดั ตงั้ จะต้องมีอํานาจปกครองตนเอง มีอิสระในการ
บริหารงาน กําหนดนโยบาย ตดั สินใจหรือดําเนินกิจการใด ๆ ตามอํานาจหน้าที่โดยไม่อยู่ในสาย
บงั คบั บญั ชาของหนว่ ยงานทางราชการที่เป็ นตวั แทนของรัฐบาลกลาง
3) หน่วยการปกครองท้องถ่ินต้องเป็ นองค์กรท่ีสมาชิกมาจากการเลือกตงั้ โดยประชาชนใน
ท้องถิ่น เพื่อแสดงถงึ การเข้ามามีสว่ นร่วมทางการเมืองการปกครองของประชาชน
4) หน่วยการปกครองท้องถ่ินจะต้องมีรายได้เป็ นของตนเอง โดยมีอํานาจในการจดั เก็บภาษี
หรือจดั หารายได้เองภายใต้บทบญั ญตั ขิ องกฎหมายที่รัฐบาลกลางเป็ นผ้กู ําหนด
5) หน่วยการปกครองท้องถิ่นควรมีอํานาจในการกําหนดนโยบายและมีการควบคมุ ให้มีการ
ปฏิบตั ิให้เป็ นไปตามนโยบายของตน ตามครรลองของการปกครองที่ประชาชนมีส่วนร่วมในทาง
การเมืองการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยอยา่ งแท้จริง
6) การปกครองท้องถ่ินนนั้ ๆ ควรมีอํานาจในการตรากฎหมาย ข้อบงั คบั สําหรับใช้บงั คบั ในเขต
พืน้ ที่ท้องถิ่นของตนเอง เพ่ือกํากับให้มีการปฏิบตั ิไปตามนโยบายหรือความต้องการแห่งท้องถ่ินได้แต่
ทงั้ นีก้ ฎข้อบงั คบั ทงั้ ปวงยอ่ มไมข่ ดั ตอ่ กฎหมายหรือข้อบงั คบั อ่ืนใดของรัฐบาลกลาง
7) หน่วยการปกครองท้องถ่ินท่ีได้รับการจดั ตงั้ ตามกฎหมายจะต้องอย่ภู ายใต้การกํากบั ดแู ล
ของรัฐบาลกลาง ทงั้ นีเ้พราะการมีอิสระในการปกครองตนเองต้องไม่มีลกั ษณะเป็ นรัฐอิสระหรือขดั กบั
หลกั การความเป็ นเอกภาพของรัฐ เพียงแต่การกํากับดแู ลนัน้ จะกระทําได้เท่าท่ีกฎหมายให้อํานาจ
เทา่ นนั้ เพื่อประโยชน์และความมนั่ คงแหง่ รัฐและประโยชน์ของประชาชนโดยสว่ นรวม
Encyclopedia Britannica45 นนั้ การปกครองท้องถ่ินคือ การที่รัฐบาลกลางมอบอํานาจ
หน้าท่ีท่ีได้กําหนดอย่างชัดเจนให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีเขตพืน้ ที่ปกครองที่กําหนดไว้
แน่นอนซึ่งพืน้ ที่ท่ีว่านีอ้ ย่ภู ายในประเทศ ในขณะที่ The New Columbia Encyclopedia ได้ให้
ความหมายของ การปกครองท้องถิ่นว่าเป็ นการบริหารงานทางการเมืองของหน่วยย่อยที่มีพืน้ ที่และ
ประชากรของประเทศซงึ่ มีขนาดเลก็ ท่ีสดุ
John J.Clarke46 ให้ความหมายของการปกครองท้องถิ่นเชิงนิยามว่าเป็ นการปกครองของ
ประเทศหรือรัฐท่ีมีหน้าท่ีท่ีสําคญั ในการรับผิดชอบดําเนินการในเรื่องตา่ ง ๆ ท่ีเกี่ยวข้องกบั ประชาชน
ในท้องถิ่นเขตใดเขตหนงึ่ โดยเฉพาะโดยมีองค์การบริหารสว่ นท้องถ่ินนนั้ เป็ นผ้บู ริหารงานดงั กลา่ วโดย
ได้รับการมอบอํานาจดงั กลา่ วจากรัฐบาลกลาง
45 (ออนไลน์) สืบค้นเม่ือวนั ท่ี 1 กมุ ภาพนั ธ์ 2554, จาก www.britannica.com
46 อ้างถึงใน พรชัย เทพปัญญา, การปกครองท้องถ่ินเปรียบเทียบ : การปกครองท้องถ่ินเบือ้ งต้น,
กรุงเทพฯ : มหาวทิ ยาลยั รามคําแหง, 2537.
39
Emil J.Sady47 ได้ให้ความหมายของการปกครองสว่ นท้องถ่ินวา่ เป็ นหน่วยการปกครองทาง
การเมืองท่ีอย่ใู นระดบั ตํ่าลงมาจากชาติหรือระดบั มลรัฐและรัฐ (ในกรณีที่ประเทศเป็ นสหรัฐหรือรัฐ
รวม) ซง่ึ ก่อตงั้ โดยกฎหมายและมีอํานาจอย่างเพียงพอที่จะทํากิจกรรมในท้องถ่ินโดยตนเอง รวมทงั้
อํานาจเก็บภาษีหรือการให้แรงงานเพื่อบรรลวุ ตั ถปุ ระสงค์ท่ีวางไว้ เจ้าหน้าท่ีของหน่วยงานดงั กลา่ วนี ้
อาจจะได้รับการเลือกตงั้ หรือการจัดสรร (แต่งตงั้ ) ขึน้ มาโดยท้องถ่ินก็ได้ เช่นเดียวกับที่ Haris
G.Montagu48 ท่ีให้ความหมายการปกครองท้องถิ่นว่า เป็ นการปกครองท่ีอยู่ภายใต้หน่วยการ
ปกครองระดบั ประเทศท่ีเป็ นรัฐเด่ยี ว และอยตู่ ่าํ กวา่ หน่วยการปกครองระดบั มลรัฐในประเทศที่เป็ นรัฐ
รวม โดยท่ีเจ้าหน้าที่ของหน่วยการปกครองดงั กลา่ วรับผิดชอบในขนั้ ตอนการให้บริการสาธารณะกบั
ประชาชนในท้องถิ่นท่ีได้รับมอบจากรัฐบาลกลางหรือรัฐบาลมลรัฐ โดยปราศจากการควบคมุ ของ
หนว่ ยการปกครองสว่ นภมู ิภาคและสว่ นกลาง แตก่ ารปกครองท้องถิ่นดงั กลา่ วยงั อย่ภู ายใต้บทบงั คบั
วา่ ด้วยอํานาจสงู สดุ ของประเทศ มิใช่วา่ กลายเป็ นรัฐอิสระหรือมีอธิปัตย์ของตนเอง
จากคําจํากดั ความหรือความหมายของคําว่า การปกครองท้องถ่ินข้างต้น พอสรุปได้ว่าการ
ปกครองท้องถ่ินคือ การปกครองท่ีรัฐบาลกลางมอบอํานาจให้แก่องค์กรที่เป็ นตวั แทนของประชาชน
ในชมุ ชนหรือท้องถิ่นหนง่ึ ๆ เพื่อดําเนินการปกครองตนเอง โดยหน่วยการปกครองท้องถิ่นเหลา่ นนั้ จะ
ทําหน้าท่ีเกี่ยวกบั การบริหารพฒั นาและให้บริการประชาชนในเขตพืน้ ที่ของตนเอง องค์กรปกครอง
ท้องถิ่นดงั กล่าวนีม้ ีอํานาจในการกําหนดนโยบาย ตดั สินใจและดําเนินกิจการภายใต้ขอบเขตของ
กฎหมายท่ีกําหนดไว้อยา่ งอสิ ระแตต่ ้องอยภู่ ายใต้การกํากบั ดแู ลของรัฐบาลกลาง
2.2.2 แนวความคดิ เก่ียวกับการกระจายอาํ นาจ
แนวคิดการกระจายอํานาจการปกครองนัน้ เป็ นไปเพื่อแบ่งเบาภาระของรัฐบาลกลาง
โดยที่รัฐบาลกลางมอบอํานาจบางประการของตนให้องค์การปกครองท้องถ่ินไปจดั บริการสาธารณะ
ตา่ ง ๆ เพ่ือประชาชน ด้วยการปกครองอยา่ งมีอํานาจอสิ ระในการปฏิบตั หิ น้าท่ีอยา่ งเพียงพอ
47 เพิ่งอ้าง.
48 อ้างถงึ ใน ลขิ ิต ธีรเวคนิ , ววิ ฒั นาการการเมืองการปกครองไทย, กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์,
2540, น. 286.
40
ธเนศวร์ เจริญเมือง49 ให้ความหมายวา่ การกระจายอํานาจ คือ ระบบการบริหารประเทศ
ที่เปิ ดโอกาสให้ท้องถิ่นตา่ ง ๆ มีอํานาจในการจดั การ ดแู ลกิจการหลาย ๆ ด้านของตนเอง ไม่ใช่ปลอ่ ย
ให้รัฐบาลกลางรวมศนู ย์อํานาจในการจดั กิจการแทบทกุ อยา่ งของสว่ นท้องถ่ิน
ชูวงศ์ ฉายะบุตร50 ชีว้ า่ การกระจายอํานาจ คือ การที่รัฐมอบอํานาจหน้าที่ในการบริหาร
หรือกิจการบางอยา่ งของตนให้องค์กรปกครองหรือสถาบนั ของรัฐไปกระทําหรือดําเนินการโดยอยใู่ น
การควบคุมดูแลของรัฐบาลกลาง หรือ การกระจายอํานาจ คือ การที่ส่วนกลางโอนหรือกระจาย
อํานาจปกครองบางสว่ นให้ประชาชนในท้องถ่ินได้ปกครองตนเอง โดยสว่ นกลางคอยควบคมุ มิให้การ
ปกครองส่วนท้องถ่ินดําเนินการออกนอกขอบเขตตามท่ีกฎหมายได้กําหนดไว้ การปกครองส่วน
ท้องถ่ินและการกระจายอํานาจนนั้ ต้องเน้นการมีส่วนร่วมของประชาชนในท้องถิ่นในการปกครอง
ตนเองในท้องถ่ินของประชาชน โดยเฉพาะการมีส่วนร่วมในการเลือกตวั แทนของตนเข้าไปปฏิบตั ิ
หน้าท่ีทงั้ เป็ นผ้บู ริหารหรือฝ่ ายนิตบิ ญั ญตั ขิ ององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
ในขณะท่ี ประหยัด หงษ์ทองคํา51 กล่าวว่า หลกั การกระจายอํานาจการปกครองก็คือ
การท่ีรัฐได้มอบอํานาจบางอย่างให้แก่องค์กรปกครองท้องถ่ินจัดทําบริการสาธารณะต่าง ๆ เพื่อ
บริการประชาชน ในการนีอ้ งค์กรปกครองท้องถิ่นจะมีอํานาจอิสระ (Autonomy) ในการปฏิบตั หิ น้าท่ี
อยา่ งเพียงพอ
นอกจากนี ้ ยงั เสนอความคดิ เพิ่มเตมิ วา่ การกระจายอํานาจปกครองนนั้ นอกจากจะเป็ นการ
แบง่ เบาภาระของรัฐบาลกลางโดยมอบให้องค์กรปกครองท้องถ่ินไปจดั ทําแล้ว ยงั เป็ นการลดอํานาจ
ของรัฐบาลกลาง ในส่วนที่เกี่ยวกับหน้าที่ท่ีได้มอบให้องค์กรปกครองท้องถิ่นรับไปจดั ทําด้วย ทงั้ นี ้
เพราะเมื่อรัฐบาลกลางได้มอบหน้าที่ให้องค์กรปกครองท้องถ่ินรับไปจดั ทําแล้ว เพื่อให้การปฏิบตั ิ
หน้าท่ีขององค์กรปกครองท้องถิ่นได้ผลดี รัฐบาลกลางจะต้องมอบอํานาจในสว่ นท่ีเกี่ยวกบั หน้าที่นนั้ ๆ
ให้แก่องค์กรปกครองท้องถ่ินด้วย โดยหลักการกระจายอํานาจปกครองนัน้ มีลกั ษณะท่ีสําคัญ 3
ประการคือ
1) มีองค์กรเป็ นนิตบิ คุ คลเป็ นเอกเทศ การกระจายอํานาจปกครองนนั้ จะต้องมีองค์กรเป็ นนิติ
บคุ คลตา่ งหากจากองค์กรของรัฐบาลกลาง การมีองค์กรเป็ นนิติบคุ คลตา่ งหากนีก้ ็เพื่อประโยชน์ใน
49 ธเนศวร์ เจริญเมือง, 100 ปี การปกครองท้องถ่ินไทย พ.ศ.2440-2550, กรุงเทพฯ : สํานกั พิมพ์คบไฟ,
2539, น. 59.
50 เพิง่ อ้าง.
51 ประหยดั หงส์ทองคํา, 2526, น. 4-5.
41
การปฏิบตั ิหน้าท่ีของตนเอง องค์กรเหล่านีจ้ ะต้องมีงบประมาณของตวั เอง มีทรัพย์สิน หนีส้ ินของ
ตนเอง และมีเจ้าหน้าท่ีเพื่อการปฏิบตั หิ น้าที่ของตนเอง เป็ นต้น
2) องค์กรนนั้ จะต้องมีอํานาจอิสระในการปฏิบตั ิหน้าท่ี (Autonomy) ความมีอํานาจอิสระใน
การปฏิบตั ิหน้าท่ีเป็ นหลกั การที่สําคญั ประการหน่ึงของการกระจายอํานาจปกครองเพราะถ้าองค์กร
นนั้ ไมม่ ีอํานาจอสิ ระในการปฏบิ ตั หิ น้าท่ี จะต้องรอคาํ สง่ั จากรัฐบาลกลางอย่เู สมอ องค์กรเช่นนีก้ ็จะมี
ลกั ษณะไมผ่ ิดไปจากหน่วยการปกครองสว่ นภมู ิภาค ซง่ึ มีฐานะเป็ นตวั แทนของรัฐบาลกลางท่ีประจํา
อยู่ในภูมิภาคต่าง ๆ ทว่ั ประเทศ องค์กรปกครองท้องถิ่นจะต้องมีอํานาจอิสระในการปฏิบตั ิภารกิจ
ของตนเอง ตลอดจนมีอิสระพอสมควรในการกําหนดนโยบาย หรือการตดั สินใจในการแก้ปัญหาตา่ ง ๆ
ได้ แต่ก็มีข้อน่าสงั เกตว่า อํานาจอิสระขององค์กรปกครองท้องถ่ินนัน้ จะต้องมีพอสมควรไม่มาก
จนเกินไปจนทําให้เกิดความกระทบกระเทือนตอ่ เอกภาพและอธิปไตย (Unity and Sovereignty)
ของประเทศ หรือกล่าวอีกนัยหน่ึง องค์กรปกครองท้องถิ่นมิใช่เป็ นสถาบันการเมืองท่ีมีอํานาจ
อธิปไตยเป็ นของตนเอง หากแตว่ ่ามีอํานาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกําหนดให้และให้มีองค์กรท่ีจําเป็ น
สําหรับทําหน้าที่ทางด้านนิตบิ ญั ญตั ิ และบริหารกิจการอนั เป็ นหน้าท่ีของตนเทา่ นนั้
3) ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการปกครองตนเองอย่างกว้างขวาง การมีส่วนร่วมใน
การปกครองตนเองในท้องถิ่นของประชาชนนนั้ อาจจะทําได้หลายระดบั แล้วแต่ความสามารถและ
ความสนใจของประชาชนในท้องถิ่นนัน้ เป็ นสําคัญ เช่น ประชาชนบางคนอาจจะมีส่วนร่วมใน
กิจกรรมของท้องถ่ินเฉพาะการไปใช้สิทธิออกเสียงเลือกตงั้ ตวั แทนของตนเข้าไปปฏิบัติหน้าที่ใน
ตาํ แหน่งตา่ ง ๆ ขององค์กรปกครองท้องถิ่นเทา่ นนั้ แตบ่ างคนอาจมีความสนใจท่ีจะเข้ามามีสว่ นร่วม
ในกิจกรรมการปกครองตนเองของท้องถ่ินมากกว่านนั้ เช่น สนใจท่ีจะเข้าฟังการประชมุ สภาเทศบาล
สนใจที่จะเอาใจใสด่ แู ลการปฏิบตั หิ น้าที่ของคณะเทศมนตรี หรือประชาชนบางคนอาจจะสนใจมาก
ถงึ กบั สมคั รเข้ารับเลอื กตงั้ เป็ นตวั แทนของประชาชน เพ่ือให้ได้มีโอกาสเข้ามามีบทบาทในการดําเนิน
กิจกรรมอนั เป็ นหน้าท่ีขององค์กรปกครองท้องถ่ินด้วยตนเองก็อาจจะทําได้
ลิขิต ธีรเวคิน52 ได้ให้ความสําคญั กบั การกระจายอํานาจ โดยกล่าวไว้ว่าการกระจาย
อํานาจการปกครองมีความสําคญั ในทางการเมือง เศรษฐกิจ และสงั คม สรุปได้ 2 ประเด็นใหญ่ ๆ
ดงั นี ้
1) การกระจายอํานาจเป็ นรากแก้วของระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย เน่ืองด้วย
ประชาธิปไตยต้องประกอบด้วยโครงสร้างส่วนบน คือ ระดบั ชาติ และโครงสร้างส่วนฐาน คือ ระดบั
52 ลขิ ิต ธีรเวคิน, 2540.
42
ท้องถ่ิน การปกครองตนเองในรูปแบบการปกครองท้องถิ่นอย่างแท้จริงคือรากแก้วเป็ นฐานเสริม
สําคญั ย่ิงของการพฒั นาระบบการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตย
2) การกระจายอํานาจมีความสําคญั ในทางเศรษฐกิจและสงั คม ในด้านการพฒั นาชนบท
โดยเฉพาะการมีส่วนร่วมของประชาชน ซ่ึงจะมีลกั ษณะดงั กล่าวเกิดขึน้ ต้องอาศยั โครงสร้ างการ
ปกครองตนเองในลกั ษณะท่ีมีความเป็ นอิสระพอสมควร ซงึ่ จะเกิดขึน้ ได้ก็ต้องมีการกระจายอํานาจ
อยา่ งแท้จริง
www.isc.ru.ac.th53 ให้ความหมายของการกระจายอํานาจว่า หมายถึง การถ่ายโอนอํานาจ
การตดั สนิ ใจ ทรัพยากร และภารกิจ จากภาครัฐสว่ นกลาง ให้แก่องค์กรอ่ืนใด ไม่วา่ จะเป็ นองค์กร
ภาครัฐส่วนภมู ิภาค องค์กรอิสระ องค์กรท้องถิ่น องค์กรเอกชน โดยเฉพาะภาคประชาชน ไป
ดําเนินการแทน ซงึ่ การถ่ายโอนดงั กลา่ ว อาจจะมีลกั ษณะเป็ นการถ่ายโอนเฉพาะภารกิจ ซง่ึ เป็ นการ
แบง่ ภารกิจให้แก่องค์กรท่ีได้รับการกระจายอํานาจดําเนินการ หรือ เป็ นการถ่ายโอนโดยยดึ พืน้ ท่ีเป็ น
หลกั ซงึ่ เป็ นการแบง่ พืน้ ที่เป็ นหนว่ ยงานยอ่ ยในการดาํ เนินการ
2.3 งานวจิ ัยท่เี ก่ียวข้องกับการต่อต้านการทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ
จากการทบทวนงานวิจยั พบว่างานวิจยั ท่ีมีเนือ้ หาเน้นเรื่องการทุจริตคอร์รัปช่นั ในองค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่ินนนั้ ยงั มีไม่มากนกั อย่างไรก็ดี พบว่ามีนกั วิชาการที่ได้ทําการวิจยั ในเร่ืองทุจริต
คอร์รัปชน่ั ในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นบ้าง เช่น
นวลน้อย ตรีรัตน์ และคณะ54 ได้ทําการวิจัยเรื่อง การมีส่วนร่วมของประชาชนในการ
ดําเนินงานขององค์การบริหารสว่ นตําบล หรือ อบต. โดยสรุปผลว่า การมีสว่ นร่วมของประชาชนอยู่
ในระดบั ต่ํา และมีค่อนข้างจํากดั ในเร่ืองการรับรู้ข้อมลู ข่าวสาร รวมทงั้ ในเรื่องการมีส่วนร่วมในการ
ตัดสินใจเชิงนโยบาย หรือการมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการดําเนินงานของ อบต.อยู่ในระดับ
คอ่ นข้างตํ่า ซงึ่ มีสาเหตมุ าจากความสมั พนั ธ์ระหว่าง อบต. และชมุ ชนเป็ นไปอย่างคอ่ นข้างห่างเหิน
ในขณะที่ความสมั พนั ธ์ระหว่าง อบต. กบั กล่มุ นกั การเมืองท้องถิ่นหรือระดบั ชาตินนั้ คอ่ นข้างสงู โดย
53 สํานกั งานปลดั กระทรวงสาธารณสขุ . นโยบายพรรคการเมืองต่อการกระจายอํานาจด้านสขุ ภาพ.
(ออนไลน์) สบื ค้นเมื่อวนั ที่ 24 พฤษภาคม 2554, จาก www.isc.ru.ac.th
54 อ้างถึงในโกวิทย์ พวงงาม, แนวทางการพฒั นาและเสริมสร้างกลไกการป้ องกนั การทจุ ริตในองค์กร
ปกครองสว่ นท้องถิ่น, 2550, น.66-67.
43
สมั พนั ธ์กนั ในรูปแบบของเครือญาติ เพื่อนฝงู และหวั คะแนน นอกจากนีค้ วามสมั พนั ธ์ระหว่าง อบต.
กนั นกั ธรุ กิจมีลกั ษณะที่พงึ่ พา และแบง่ บนั ผลประโชน์กนั
ด้านความสมั พนั ธ์ระหว่าง อบต. กบั กลมุ่ ข้าราชการนนั้ รัฐยงั คงมีบทบาทในการกํากบั ดแู ล
บริหารงาน อบต. ข้าราชการยงั คงมีอิทธิพลต่อ อบต.ในระดบั สงู ความสมั พนั ธ์ดงั กล่าว ก่อให้เกิด
พฤติกรรมที่ไม่โปร่งใสของการดําเนินงานของท้ องถ่ิน เช่น ปัญหาการทุจริต ระบบอุปถัมภ์
นอกจากนีย้ ังกล่าวถึงการกระจายอํานาจว่า หน่วยงานของรัฐบาลนัน้ มีอํานาจในการบังคับใช้
กฎหมายหรือกฎระเบียบแบบเบ็ดเสร็จ และมีดลุ ยพินิจมาก ดงั นัน้ จึงมีความเส่ียงท่ีจะทุจริตและ
คอร์รัปชน่ั ได้มาก อย่างไรก็ตาม หากมีการสร้างกรอบความรับผิดชอบ (accountability) และระบุ
อํานาจหน้ าที่ไว้ ให้ ชัดเจนและมีระบบการทํางานที่โปร่งใสในทุกขัน้ ตอน (transparency)
แล้วก็จะชว่ ยป้ องกนั และลดการทจุ ริตลงได้
อรพนิ ธ์ สพโชคชัย และคณะ55 ได้สรุปสาเหตขุ องการทจุ ริตคอร์รัปชนั่ และความไมโ่ ปร่งใส
ในองค์การบริหารสว่ นตาํ บลไว้ 5 ประการ คือ
1) การควบคมุ และการแทรกแซงจากหนว่ ยงานสว่ นกลางและข้าราชการกลมุ่ อิทธิพลท้องถิ่น
ยงั อยใู่ นระดบั สงู
2) การทุจริตจากช่องว่างการบริหารงานด้านการคลงั โดยเฉพาะอย่างย่ิงในเรื่องของการ
จดั ซอื ้ จดั จ้าง
3) การทจุ ริตจากช่องวา่ งของกฎหมาย ระเบียบ และข้อบงั คบั ตา่ ง ๆ ซง่ึ ยงั มีความไม่ชดั เจน
และรัดกมุ เพียงพอ
4) การตรวจสอบการดําเนินงานขององค์การบริหารสว่ นตําบลยงั ออ่ นแอ ทงั้ ในด้านภาครัฐ
สว่ นกลางและภาคประชาชน
5) ความพร้อมของบคุ ลากรและคา่ ตอบแทนต่ํา
ดงั นนั้ การทุจริตคอร์รัปชน่ั นนั้ เป็ นพฤติกรรมพิเศษเฉพาะตวั ท่ีมีลกั ษณะ รูปแบบ วิธีการที่
หลากหลาย และเป็ นพฤติกรรมท่ีได้เกิดขึน้ ไปแล้ว จึงยากท่ีจะคาดการณ์ล่วงหน้าว่าการทุจริต
คอร์รัปชั่นครัง้ ต่อไปจะมีลกั ษณะ รูปแบบและวิธีการอย่างไร ซ่ึงลกั ษณะ วิธีการ และรูปแบบนนั้ ก็
สามารถมีได้หลากหลายแล้วแตส่ ภาพแวดล้อม บริบทสงั คมที่เปล่ียนแปลงไป นอกจากนีย้ งั พบว่าผ้ทู ี่
กระทําผิดนนั้ สามารถหาช่องทางหรือหลีกเลีย่ งกฎหมาย เพื่อประโยชน์สว่ นตนและพรรคพวกของตน
ได้อีกประการหนง่ึ
55 เพ่งิ อ้าง, น.67-68.
44
งานวิจยั ของนิพนธ์ พัวพงศกร และคณะ56 พบว่า การทจุ ริตในวงการจดั ซือ้ จดั จ้างและ
ในบางกรณีการจดั ซือ้ จดั จ้างนนั้ ไมไ่ ด้เริ่มขนั้ ตอนในขนั้ การประมลู หรือการสืบราคา แต่เร่ิมต้นตงั้ แต่
ขนั้ ริเริ่มโครงการ อตั ราสนิ บนท่ีนกั ธุรกิจต้องจ่ายให้นกั การเมืองและข้าราชการสําหรับโครงการจดั ซือ้
จดั จ้างนนั้ จะอย่ใู นอตั ราเฉล่ียร้อยละ 5-10 ของวงเงินงบประมาณจดั ซือ้ สว่ นโครงการจดั จ้างจะต้อง
จ่ายประมาณร้อยละ 10-20 ของงบประมาณจดั จ้าง และในบางโครงการอตั ราสนิ บนจา่ ยกนั สงู สดุ ถงึ
ร้อยละ 20-40 การท่ีอตั ราสนิ บนดงั กลา่ วเพิ่มมากขนึ ้ สว่ นหน่ึงเป็ นเพราะการลดลงของงบประมาณ
เน่ืองจากวิกฤตเิ ศรษฐกิจ และอีกสว่ นหนงึ่ เป็ นผลจากการกระจายงบประมาณสทู่ ้องถ่ิน ซง่ึ ปัญหาการ
ทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้างระดบั ท้องถ่ินนนั้ เกิดขึน้ จากระบบการตรวจสอบและคานอํานาจ รวมถึงการ
บริหารจดั การโครงการของท้องถิ่นยงั ไมเ่ ข้มแข็งพอ
การทุจริตในโครงการจดั ซือ้ จดั จ้างเป็ นกระบวนการที่ต้องมีเครือข่ายที่ไว้วางใจได้ระหว่าง
กล่มุ บุคคลที่อยู่ในเครือข่าย ได้แก่ นักการเมืองผู้กํากับดูแลหน่วยงานของรัฐ ข้าราชการระดบั สูง
ตลอดจนข้าราชการที่ดแู ลโครงการของหน่วยงานนนั้ ๆ
กระบวนการทุจริตในวงการจัดซือ้ จดั จ้างจะมีการสร้ างภูมิคุ้มกันคนในกล่มุ อย่างเข้มแข็ง
โดยเฉพาะหวั หน้ากลมุ่ ผ้ทู ี่เกี่ยวข้องกบั กระบวนการทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้างจะดําเนินการจดั ซือ้ จดั
จ้างถูกต้องตามตามระเบียบพัสดุอย่างเคร่งครัด การเรียกร้ องผลประโยชน์จากนักธุรกิจจะไม่มี
หลกั ฐาน ปัจจบุ นั มีการใช้บริษัทเอกชนเป็ นตวั กลางในการสง่ ผา่ นเงินคา่ สินบนแทนการใช้ข้าราชการ
นอกจากนนั้ ในบางเครือข่ายมีการขยายเครือข่ายให้ครอบคลมุ ไปถึงคนบางคนในองค์กรท่ีมีหน้าที่
ด้านการควบคมุ และปราบปราบการทจุ ริต กระบวนการทจุ ริตจงึ มีการสร้างเกราะป้ องกนั ตนเองอย่าง
แน่นหนา การสร้างเกราะป้ องกันตวั เป็ นส่วนหน่ึงของกระบวนการปรับตวั เพื่อให้สามารถเอาชนะ
กลไกการปราบปรามการทจุ ริต
2.4 กรอบแนวคดิ ในการศกึ ษา
จากการทบทวนวรรณกรรมสามารถนํามาสร้ างเป็ นกรอบคิดในการวิจัยได้ กล่าวคือ ใน
การศกึ ษาครัง้ นีม้ ่งุ เน้นไปที่การทจุ ริตในองค์กรปกรองสว่ นท้องถ่ินรูปแบบทวั่ ไปของประเทศไทย โดย
ศกึ ษาการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นผา่ นการดาํ เนินงานในเรื่องการจดั ซอื ้ จดั จ้าง การจดั ทํา
โครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงานบคุ คล และการออกใบอนญุ าต
56 เพง่ิ อ้าง, น.68-69.
The words you are searching are inside this book. To get more targeted content, please make full-text search by clicking here.
รายงานวิจัยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในอปท
Discover the best professional documents and content resources in AnyFlip Document Base.
Search
สื่อประชาสัมพันธ์ สนง.ป.ป.ช. NACCmedia
- 1 - 50
- 51 - 100
- 101 - 150
- 151 - 200
- 201 - 250
- 251 - 300
- 301 - 350
- 351 - 400
- 401 - 450
- 451 - 496
Pages: