สื่อประชาสัมพันธ์ สนง.ป.ป.ช. NACCmedia

45

การทจุ ริตท่ีเกิดขนึ ้ ในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นของประเทศไทยนนั้ เม่ือวิเคราะห์ถงึ สาเหตุ
ของการทจุ ริตจะพบว่า สามารถแบ่งการอธิบายสาเหตไุ ด้เป็ น 2 ส่วน คือ สาเหตเุ ฉพาะประเด็น
และสาเหตุในภาพรวม ซึ่งสาเหตุในภาพรวมนัน้ มีอยู่ด้วยกันมากมาย เช่น โครงสร้ างการ
บริหารงาน ระบบอปุ ถมั ภ์ กฎหมาย บุคคล เป็ นต้น ส่ิงเหล่านีเ้ ป็ นบริบท / สภาพแวดล้อม /
เง่ือนไขที่นําไปสกู่ ารทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินซงึ่ ต้องให้ความสนใจด้วย

ประเด็นในการศึกษาการทุจริ ตในองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นของประเทศไทยซ่ึงผ่านการ
ดําเนินงานในเรื่องตา่ ง ๆ ข้างต้นนนั้ สามารถอธิบายและวเิ คราะห์การทจุ ริตในแง่มมุ เกี่ยวกบั ความถ่ี
ในการทจุ ริต ลกั ษณะการทจุ ริต ขนั้ ตอนการทจุ ริต และสาเหตกุ ารทจุ ริต ซงึ่ ส่งิ เหลา่ นีจ้ ะเป็ นข้อมลู
พืน้ ฐานที่จะนํามาวิเคราะห์ร่วมกบั บทเรียนและประสบการณ์ในการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตในองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นในต่างประเทศ เพื่อนํามาส่กู ารเสนอมาตรการในการป้ องกนั และปราบปราม
การทุจริตในการดําเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทวั่ ไปของประเทศไทยเก่ียวกบั
เร่ืองการจดั ซือ้ จดั จ้าง การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงานบคุ คล และการออกใบอนญุ าต
ตอ่ ไป ดงั รายละเอียดท่ีแสดงในแผนภมู ทิ ่ี 2.1

 

46

แผนภมู ทิ ่ี 2.1 : กรอบแนวคดิ ในการศึกษา
การทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ของประเทศไทย

องค์การบริหารส่วนจังหวดั เทศบาล องค์การบริหารส่วนตาํ บล

การจัดซอื้ จดั จ้าง การจัดทาํ โครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงานบุคคล การออกใบอนุญาต

- ความถ่ีในการทุจริต - ความถ่ใี นการทจุ ริต - ความถ่ีในการทุจริต - ความถ่ีในการทุจริต
- ลักษณะของการทจุ ริต - ลักษณะของการทจุ ริต - ลักษณะของการทจุ ริต - ลักษณะของการทจุ ริต
- ขัน้ ตอนของการทจุ ริต - ขัน้ ตอนของการทจุ ริต - ขัน้ ตอนของการทจุ ริต - ขัน้ ตอนของการทจุ ริต
- สาเหตขุ องการทจุ ริต - สาเหตขุ องการทจุ ริต - สาเหตขุ องการทจุ ริต - สาเหตขุ องการทจุ ริต

บริบท / สภาพแวดล้อม / เง่อื นไขท่นี ําไปสู่การทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ของประเทศไทย
เช่น โครงสร้างการบริหารงาน ระบบอุปถมั ภ์ กฎหมาย บุคคล เป็ นต้น

บทเรียนและประสบการณ์ในการป้ องกันและปราบปราม
การทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ในต่างประเทศ

มาตรการในการป้ องกันและปราบปรามการทจุ ริตการทจุ ริตขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ของประเทศไทย

47

บทท่ี 3
ระเบียบวธิ ีวจิ ัย

การศกึ ษาวจิ ยั เรื่อง “การป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น” มี
วัตถุประสงค์แสวงหาความรู้เกี่ยวกับโครงสร้ าง ภูมิหลัง พัฒนาการ ตลอดจนกระบวนการและ
ขนั้ ตอนตา่ ง ๆ ในการดําเนินงาน รวมทงั้ สภาพปัญหา สาเหตุ รูปแบบ ประเภท และความถ่ีของการ
ทุจริตท่ีเกิดขึน้ ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบท่ัวไปของประเทศไทย นอกจากนีแ้ ล้วยังมี
การศึกษาความรู้จากประสบการณ์ในต่างประเทศเก่ียวกบั โครงสร้างการบริหารงาน สภาพปัญหา
สาเหตุ รวมทงั้ มาตรการในการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น โดย
การศกึ ษาดงั กลา่ วข้างต้นนนั้ จะเป็ นฐานข้อมลู และความรู้ที่นําไปสขู่ ้อเสนอเกี่ยวกบั มาตรการในการ
ป้ องกนั และปราบปรามการทุจริตที่เกิดขึน้ ในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินรูปแบบทวั่ ไปของประเทศ
ไทย ดงั นนั้ เพ่ือให้บรรลวุ ตั ถปุ ระสงค์ดงั กลา่ ว คณะผ้วู ิจยั ได้กําหนดระเบียบวิธีวิจยั ในการศกึ ษาไว้
ดงั นี ้

3.1 วธิ ีการเกบ็ รวบรวมข้อมูล

คณะผู้วิจัยมีวิธีการเก็บรวบรวมข้อมูลเพื่อนําไปสู่การอธิบาย วิเคราะห์ และนําเสนอผล
การศกึ ษาใน 2 วิธี คือ

3.1.1 การเก็บรวบรวมข้อมูลจากเอกสาร สําหรับการเก็บรวบรวมข้อมลู จากเอกสารนนั้
คณะผ้วู ิจยั ใช้วธิ ีการรวบรวมจากเอกสาร รายงานและฐานข้อมลู ของสํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั
และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ตลอดจนหน่วยงานอ่ืนที่เกี่ยวข้อง เช่น กรมสง่ เสริมการ
ปกครองท้องถ่ิน, สํานกั งานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจงั หวดั , องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินแต่ละ
แห่ง, สํานักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) , ผู้ตรวจการแผ่นดิน, สํานักงาน
คณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.), สถาบนั พระปกเกล้า เป็ นต้น

นอกเหนือจากการสืบค้นข้อมลู จากแหล่ง/หน่วยงานต่าง ๆ ข้างต้นแล้ว คณะผ้วู ิจยั ยงั ได้มี
การเก็บรวบรวมข้อมลู เอกสารจากผลงานวิจยั หนงั สือ ตํารา บทความ สื่ออิเลคทรอนิกส์ ฯลฯ ใน
ประเด็นที่เก่ียวข้องกบั การศกึ ษาจากแหลง่ ตา่ ง ๆ เช่น ห้องสมดุ ราชกิจจานเุ บกษา เว็ปไซต์ บคุ คลท่ี
ได้ถือครองเอกสาร ป้ ายประกาศของทางราชการ เป็ นต้น

48

การดําเนินการเก็บรวบรวมข้อมูลจากเอกสารและแหล่งข้อมูลข้างต้นนัน้ คณะผู้วิจัยมี
วตั ถปุ ระสงค์เพื่อให้ได้มาซงึ่ 1) ข้อมลู พืน้ ฐานขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินของประเทศไทยใน
ประเด็นตา่ ง ๆ ได้แก่ โครงสร้าง ภมู ิหลงั พฒั นาการ รวมทงั้ กฎหมาย ข้อกําหนดต่าง ๆ ท่ีเกี่ยวข้อง
หลกั ปฏิบตั ิในการดําเนินกิจกรรม 4 ประเภท อนั ประกอบด้วย การจดั ซือ้ จดั จ้าง การจดั ทําโครงสร้าง
พืน้ ฐาน การบริหารงานบคุ คล และการออกใบอนญุ าตขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นรูปแบบทวั่ ไป
ของประเทศไทย โดยคณะผู้วิจยั ได้ใช้ข้อเท็จจริงข้างต้นเป็ นแนวทางในการกําหนดข้อคําถามและ
ประเด็นท่ีใช้ในการสมั ภาษณ์เชิงลึก ตลอดจนใช้เป็ นข้อมลู ในการอธิบาย วิเคราะห์ ร่วมกบั ข้อมลู
ภาคสนาม 2) การตรวจสอบการทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทวั่ ไปของประเทศไทย
โดยผา่ นชอ่ งทาง กลไก หน่วยงานหรือองค์กรตา่ ง ๆ ได้แก่ สภาท้องถิ่น องค์กรผ้มู ีอํานาจในการกํากบั
ดแู ล องค์กรที่มีบทบาทในการป้ องกนั และปราบปรามการการทจุ ริต องค์กรตลุ าการ และภาคประชาชน
ซึง่ คณะผู้วิจยั ได้ใช้ข้อเท็จจริงข้างต้นเป็ นแนวทางในการกําหนดข้อคําถามและประเด็นท่ีใช้ในการ
สมั ภาษณ์เชิงลกึ ตลอดจนใช้เป็ นข้อมลู ในการอธิบาย วิเคราะห์ ร่วมกบั ข้อมลู ภาคสนาม 3) สภาพ
ปัญหา สาเหตทุ ่ีทําให้เกิดการทจุ ริต ตลอดจนรูปแบบ ประเภท และความถ่ีของการทจุ ริตท่ีเกิดขนึ ้ ใน
องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินรูปแบบทวั่ ไปของประเทศไทยในช่วงระยะเวลาท่ีผ่านมา โดยคณะผ้วู ิจยั
ได้ใช้ข้อเท็จจริงข้างต้นเป็ นแนวทางในการกําหนดข้อคําถามและประเดน็ ท่ีใช้ในการสมั ภาษณ์เชิงลกึ
ตลอดจนใช้เป็ นข้อมลู ในการอธิบาย วิเคราะห์ร่วมกบั ข้อมลู ภาคสนาม นอกจากนีแ้ ล้วข้อมลู อีกสว่ น
หนง่ึ ซง่ึ ได้รับมาจากสาํ นกั ปราบปรามการทจุ ริตภาคการเมือง 2 สํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และ
ปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.)เกี่ยวกบั คดีที่มีการชีม้ ลู ความผิดใน 4 ประเภทของการ
ทุจริต ได้แก่ การจดั ซือ้ จดั จ้าง การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงานบุคคล และการออก
ใบอนญุ าต ตงั้ แตป่ ี พ.ศ. 2547-2552 เป็ นข้อมลู ท่ีคณะผ้วู ิจยั ได้นํามาใช้เป็ นฐานในการคดั เลือกกลมุ่
ตวั อยา่ ง ตลอดจนพืน้ ท่ีศกึ ษาด้วย

สําหรับการศกึ ษาเพื่อแสวงหาความรู้เกี่ยวกบั ประเด็นการศกึ ษาในกรณีของตา่ งประเทศนนั้
คณะผู้วิจัยได้รวบรวมข้อมูลจากแหล่งต่าง ๆ เช่น ผลงานวิจัย บทความของนักวิชาการไทยและ
ตา่ งชาตทิ ี่ได้มีการศกึ ษาไว้แล้ว รวมทงั้ ศกึ ษาผา่ นเว็ปไซต์ของหน่วยงานตา่ ง ๆ เช่น World Bank ,
หน่วยงานตรวจสอบของแต่ละประเทศ เป็ นต้น โดยคณะผู้วิจัยมีวัตถุประสงค์เพ่ือให้ได้มาซ่ึง
ข้อเท็จจริงเก่ียวกับโครงสร้ างการบริหารราชการแผ่นดิน หน่วยงานตรวจสอบ รวมทัง้ กรณีศึกษา
สภาพปัญหา สาเหตุ รูปแบบการทจุ ริตขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น และมาตรการในการป้ องกนั
และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นในตา่ งประเทศ ได้แก่ ประเทศสหรัฐอเมริกา

49

ประเทศออสเตรเลยี ประเทศฝรั่งเศส และประเทศญ่ีป่ นุ เพื่อนํามาสกู่ ารประยกุ ต์ ปรับใช้เพ่ือป้ องกนั
และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินรูปแบบทวั่ ไปของประเทศไทย

3.1.2 การเก็บรวบรวมข้อมูลภาคสนาม สําหรับการเก็บรวบรวมข้อมลู ภาคสนามนนั้
คณะผ้วู ิจยั ใช้วิธีการสมั ภาษณ์ และ การจดั เวทีประชมุ ระดมความคิดเห็น เป็ นแหล่งที่มาของข้อมลู
เป็ นหลกั กลา่ วคอื ในสว่ นของการสมั ภาษณ์มงุ่ เป้ าหมายเพ่ือศกึ ษาบริบทเฉพาะขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถ่ินแต่ละแห่ง สภาพปัญหา รูปแบบ สาเหตุของการทุจริต และความคิดเห็นเก่ียวกับ
แนวทาง มาตรการในการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบ
ท่ัวไปของประเทศไทย อันประกอบด้วย การจัดซือ้ จัดจ้าง การจัดทําโครงสร้ างพืน้ ฐาน การ
บริหารงานบุคคล และการออกใบอนุญาต โดยพืน้ ท่ีองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นซึ่งเป็ น
กลมุ่ เป้ าหมายในการศกึ ษาเชิงลกึ นนั้ ได้มาจากข้อมลู ของสํานกั ปราบปรามการทจุ ริตภาคการเมือง 2
สาํ นกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เก่ียวกบั คดีท่ีมีการชีม้ ลู
ความผิดใน 4 ประเภทของการทุจริต ตงั้ แต่ปี พ.ศ.2547-2552 ซ่ึงมีทงั้ สิน้ 61 คดี หลงั จากนนั้
คณะผ้วู จิ ยั ได้มาทําการพิจารณาและคดั เลือกพืน้ ท่ีท่ีจะใช้ในการเก็บรวบรวมข้อมลู ได้ทงั้ สนิ ้ 20 พืน้ ที่

นอกจากการสัมภาษณ์บุคคลที่เก่ียวข้องในพืน้ ที่เป้ าหมายข้างต้นแล้ว คณะผู้วิจัยได้ใช้
วิธีการสมั ภาษณ์เพื่อให้ได้มาซง่ึ ข้อมลู ตามวตั ถปุ ระสงค์ท่ีตงั้ ไว้จากบคุ ลากรของหน่วยงานต่าง ๆ ท่ี
ดําเนินงานสมั พนั ธ์เกี่ยวข้องกบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน ได้แก่ สํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั
และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) , สํานักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ,
ผ้ตู รวจการแผน่ ดนิ , กรมสง่ เสริมการปกครองท้องถ่ิน , สํานกั งานสง่ เสริมการปกครองท้องถ่ินจงั หวดั
, สมาคมองค์การบริหารสว่ นตําบลแห่งประเทศไทย , สมาคมสนั นิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย เป็ น
ต้น รวมทงั้ นกั วิชาการ ผ้ทู รงคณุ วฒุ ิด้วย โดยคณะผ้วู ิจยั มีวตั ถปุ ระสงค์เพื่อให้ได้มาซง่ึ ข้อเท็จจริง
เกี่ยวกบั สภาพปัญหา รูปแบบ สาเหตขุ องการทุจริต และความคิดเห็นเก่ียวกับแนวทาง มาตรการ
เกี่ยวกับการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปของ
ประเทศไทย อนั ประกอบด้วย การจดั ซือ้ จดั จ้าง การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงานบุคคล
และการออกใบอนญุ าต

สําหรับการจัดเวทีประชุมระดมความคิดเห็นนัน้ คณะผู้วิจัยได้ดําเนินการเม่ือมีการเก็บ
รวบรวมข้อมลู ด้วยวิธีการสมั ภาษณ์เสร็จสนิ ้ แล้ว โดยวตั ถปุ ระสงค์ของการประชมุ ระดมความคิดเห็น
นนั้ เพื่อเป็ นการนําเสนอข้อเท็จจริงเกี่ยวกบั การทุจริตขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินของประเทศ
ไทย และมาตรการท่ีคณะผ้วู ิจยั นําเสนอในการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถ่ินรูปแบบท่วั ไปของประเทศไทย รวมทงั้ การรับฟังความคิดเห็นในประเด็นดงั กล่าวว่ามี

50

ความถูกต้อง ครบถ้วนหรือไม่จากผู้เข้าร่วมเวที ตลอดจนความคิดเห็นเพิ่มเติมในประเด็นต่าง ๆ
ดงั กล่าวข้างต้นจากผ้เู ข้าร่วมเวทีด้วย โดยได้จดั เวทีระดมความคิดเห็นทงั้ สิน้ 5 เวที แบ่งเป็ นเวที
ระดับภาคจํานวน 4 เวที ได้แก่ เวทีภาคกลาง เวทีภาคเหนือ เวทีภาคใต้และเวทีภาค
ตะวนั ออกเฉียงเหนือ สําหรับอีก 1 เวทีนนั้ เป็ นเวทีในภาพรวมของประเทศ

ตารางท่ี 3.1 : การจัดเวทภี าค

ลาํ ดบั ท่ี เวทภี าค/จังหวัด วันท่ี เดอื น ปี ท่จี ดั / สถานท่จี ัด ผ้ ูเข้ าร่ วมเวที
เวลา โรงแรมเจริญธานี 45 คน
1 ภาคตะวนั ออกเฉียงเหนือ/
ขอนแก่น 10 กมุ ภาพนั ธ์ 2554 โรงแรมเมโทรโพล 30 คน
เวลา 08.30-12.00 น.
2 ภาคใต้/ภเู ก็ต 14 กมุ ภาพนั ธ์ 2554 โรงแรมมริ าเคลิ 35 คน
เวลา 08.30-12.00 น.
3 ภาคกลาง/ 15 กมุ ภาพนั ธ์ 2554 มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ 40 คน
กรุงเทพมหานคร เวลา 08.30-12.00 น. ศนู ย์ลาํ ปาง 150 คน
17 กมุ ภาพนั ธ์ 2554
4 ภาคเหนือ/ลําปาง เวลา 08.30-12.00 น. รวม

สําหรับเวทีในภาพรวมของประเทศนนั้ คณะผ้วู ิจยั กําหนดกล่มุ เป้ าหมายในการเข้าร่วมเวที
คือ ผ้บู ริหารและผ้ปู ฏิบตั ิงานในพืน้ ท่ีเป้ าหมายที่ได้ทําการลงพืน้ ท่ีเก็บรวบรวมข้อมลู , ผ้บู ริหารและ
ผู้ปฏิบตั ิงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ สํานกั งานคณะกรรมการป้ องกันและปราบปรามการ
ทจุ ริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) , สํานกั งานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) , ผ้ตู รวจการแผ่นดิน ,
กรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน , สํานกั งานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจงั หวดั , สมาคมองค์การ
บริหารส่วนตําบลแห่งประเทศไทย , สมาคมสนั นิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย , นกั วิชาการ และ
ผ้ทู รงคณุ วฒุ ิ จํานวน 50 คน โดยจดั ขนึ ้ ที่กรุงเทพมหานคร

51

แผนภมู ิท่ี 3.1 : สรุปวิธีการเกบ็ รวบรวมข้อมูล

วธิ ีการเกบ็ รวบรวมข้อมูล

การเกบ็ รวบรวมข้อมลู จากเอกสาร การเกบ็ รวบรวมข้อมลู ภาคสนาม
• หน่วยงานตา่ ง ๆ ทีเ่ ก่ียวข้องทงั้ ในระดบั พืน้ ทแี่ ละระดบั ประเทศ • พืน้ ท่ีเป้ าหมาย 20 พนื ้ ทีท่ วั่ ประเทศ
• รายงานการวจิ ยั , วิทยานิพนธ์ , บทความวชิ าการทงั้ ของประเทศไทยและตา่ งประเทศ • หน่วยงานตา่ ง ๆ ท่ีเกี่ยวข้องทงั้ ในระดบั พืน้ ทแี่ ละระดบั ประเทศ
• เอกสารประกอบการอบรม ประชมุ สมั มนา • เวทีระดมความคิดเหน็ ระดบั ภาคและระดบั ประเทศ
• สื่ออิเลก็ ทรอนิกส์ , เวป็ ไซต์
• บคุ คลท่ีได้ถือครองเอกสาร ป้ ายประกาศของทางราชการ 1) บริบทเฉพาะขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นแตล่ ะแหง่
2) สภาพปัญหา รูปแบบ สาเหตขุ องการทจุ ริต
ฯลฯ 3) ความคิดเห็นเกี่ยวกบั แนวทาง มาตรการเก่ียวกบั การป้ องกนั และ
ป ร า บ ป ร า ม ก า ร ทุจ ริ ต ใ น ก า ร ดํ า เ นิ น ง า น ข อ ง อ ง ค์ ก ร ป ก ค ร อ ง
1) ข้อมลู พืน้ ฐานขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นรูปแบบทว่ั ไปของประเทศไทยในประเดน็ ต่าง ๆ ได้แก่ โครงสร้าง ภมู ิหลงั ส่วนท้ องถิ่นรูปแบบท่ัวไปของประเทศไทย อันประกอบด้ วย
พัฒนาการ รวมทัง้ กฎหมาย ข้อกําหนดต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องหลักปฏิบัติในการดําเนินกิจกรรมด้านการจัดซือ้ จัดจ้าง การจัดซือ้ จัดจ้าง การจัดทําโครงสร้ างพืน้ ฐาน การบริหารงาน
การจดั ทําโครงสร้างพนื ้ ฐาน การบริหารงานบคุ คล และการออกใบอนญุ าตขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น บคุ คล และการออกใบอนญุ าต
2) การตรวจสอบการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นรูปแบบทว่ั ไปของประเทศไทย โดยผ่านช่องทาง กลไก หน่วยงาน
องค์กรตา่ ง ๆ ได้แก่ สภาท้องถ่ิน องค์กรผ้มู อี ํานาจในการกํากบั ดแู ล องค์กรท่ีมีบทบาทในการป้ องกนั และปราบปรามการ
การทจุ ริต องค์กรตลุ าการ และภาคประชาชน
3) สภาพปัญหา สาเหตทุ ี่ทําให้เกิดการทุจริต ตลอดจนรูปแบบ ประเภท และความถี่ของการทุจริตที่เกิดขึน้ ในองค์กร
ปกครองสว่ นท้องถิ่นรูปแบบทวั่ ไปของประเทศไทยในชว่ งระยะเวลาทผี่ ่านมา
4) โครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน หน่วยงานตรวจสอบ รวมทงั้ กรณีศกึ ษาสภาพปัญหา สาเหตุ รูปแบบการทจุ ริต
ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และมาตรการในการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินใน
ตา่ งประเทศ

52

3.2 กลุ่มตวั อย่างในการศกึ ษา

จากท่ีได้กลา่ วมาแล้วข้างต้นในสว่ นของการเก็บรวบรวมข้อมลู ภาคสนาม โดยเฉพาะอยา่ ง
ยิ่งการสัมภาษณ์ ซึ่งเป็ นแหล่งท่ีมาสําคญั แหล่งหนึ่งของการศึกษาในครัง้ นีน้ ัน้ คณะผู้วิจัยได้
คดั เลือกกลมุ่ ตวั อยา่ งโดยแบง่ ออกเป็ น 2 สว่ น คอื

ส่วนแรก กลุ่มตัวอย่างท่ีคัดเลือกจากพืน้ ท่ีเป้ าหมายในการศึกษาซึ่งมีอยู่ด้วยกัน
20 พืน้ ที่กระจายตามภูมิภาค ประเภทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และการทุจริตนัน้
คณะผู้วิจัยได้ขอความร่วมมือไปยงั องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินท่ีเป็ นพืน้ ท่ีเป้ าหมายในการเข้า
สมั ภาษณ์บคุ คล/กลมุ่ บคุ คล ดงั นี ้

1) นกั การเมืองท้องถ่ินและข้าราชการสว่ นท้องถิ่น ตลอดจนลกู จ้างขององค์กรปกครอง
สว่ นท้องถ่ิน ได้แก่ นายกองค์การบริหารส่วนจงั หวดั , นายกเทศมนตรี , นายกองค์การบริหาร
ส่วนตําบล , ประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวดั , สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจงั หวดั ,
ประธานสภาเทศบาล , สมาชิกสภาเทศบาล , ประธานสภาองค์การบริหารส่วนตําบล , สมาชิก
สภาองค์การบริหารส่วนตําบล , ปลดั องค์การบริหารส่วนจงั หวดั , ปลดั เทศบาล , ปลดั องค์การ
บริหารส่วนตําบล , ผ้อู ํานวยการกอง/สํานกั การคลงั , เจ้าหน้าที่ส่วนการคลงั , ผ้อู ํานวยการกอง/
สํานักการสาธารณสุข , เจ้าหน้าที่ส่วนการสาธารณสุข , ผู้อํานวยการกอง/สํานักการช่าง ,
เจ้าหน้าที่สว่ นการช่าง , หวั หน้าสํานกั งานปลดั (ดแู ลในเร่ืองของการบริหารงานบคุ คล) , เจ้าหน้าท่ี
ในสว่ นของสํานกั งานปลดั (ดแู ลในเรื่องของการบริหารงานบคุ คล) แหง่ ละ 3-5 คน

2) ภาคเอกชนที่ประกอบธรุ กิจเก่ียวข้องกบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน โดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ
ในสว่ นของการจดั ซอื ้ จดั จ้าง การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน และการออกใบอนญุ าต แหง่ ละ 1 ธรุ กิจ

3) บุคคล/กล่มุ /องค์กรชุมชนที่ดําเนินกิจกรรมเกี่ยวข้องกับองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนของการจัดซือ้ จัดจ้าง การจัดทําโครงสร้ างพืน้ ฐาน และการออก
ใบอนญุ าต แห่งละ1 บคุ คล/กลมุ่ /องค์กรชมุ ชน

อนึ่ง สําหรับกลุ่มตัวอย่างในข้อ 1) นักการเมืองท้องถิ่นและข้าราชการส่วนท้องถ่ิน
ตลอดจนลกู จ้างขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นนนั้ แม้คณะผ้วู ิจยั จะได้ใช้วธิ ีการอยา่ งเป็ นทางการ
คือ การขอความอนเุ คราะห์เข้าสมั ภาษณ์โดยการออกหนงั สือจากสถาบนั วิจยั และให้คําปรึกษา
แห่งมหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์แล้ว รวมทงั้ การใช้ความสมั พนั ธ์อย่างไม่เป็ นทางการในกรณีของ
พืน้ ที่เป้ าหมายท่ีคณะผู้วิจัยมีความค้นุ เคยกับผู้บริหารหรือผู้ปฏิบตั ิงานในพืน้ ที่แล้วก็ตาม แต่ก็
พบวา่ เม่ือเข้าไปในพืน้ ที่เพื่อสมั ภาษณ์สว่ นใหญ่ผ้บู ริหารท้องถิ่นมกั จะมอบหมายให้บคุ คลที่มีสว่ น
เก่ียวข้องในการปฏิบตั ิงานแต่ละส่วนเป็ นผู้ให้ข้อมลู ในขณะท่ีผู้บริหารที่ให้ข้อมูลด้วยตนเองมี

53

จํานวนน้อย ทัง้ นีป้ รากฏการณ์ดังกล่าวยังพบในกรณีของฝ่ ายนิติบัญญัติ (สภา)ขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่ินด้วย ดงั นัน้ คณะผ้วู ิจยั จึงได้พยายามแก้ไขปัญหาที่เกิดขึน้ โดยการขอเข้า
สมั ภาษณ์เพมิ่ เตมิ ในโอกาสท่ีเหมาะสม ซง่ึ ก็ยงั ไมไ่ ด้รับความร่วมมือเท่าท่ีควร คณะผ้วู ิจยั จงึ ได้หา
ทางแก้ไขปัญหาโดยการสมั ภาษณ์หน่วยงานที่เกี่ยวข้องซึ่งดแู ลพืน้ ท่ีเป้ าหมายนนั้ รวมทงั้ การใช้
ความสมั พนั ธ์สว่ นตวั ในการขอความอนเุ คราะห์สมั ภาษณ์อดีตผ้บู ริหารท้องถ่ินนนั้

ส่วนกลุ่มตัวอย่างในข้อ 2) ภาคเอกชน และ ข้อ 3) บุคคล/กลุ่ม/องค์กรชุมชน นัน้
เนื่องจากคณะผู้วิจัยได้ใช้ข้อมูลในส่วนของพืน้ ที่เป้ าหมายเป็ นหลักในการเก็บรวบรวมข้อมูล
ดงั นนั้ กลมุ่ ตวั อย่างในข้อ 2) ภาคเอกชน และ ข้อ 3) บคุ คล/กล่มุ /องค์กรชมุ ชน จึงต้องอาศยั การ
สมั ภาษณ์และการให้ข้อมลู ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินแตล่ ะแห่งเป็ นหลกั ซง่ึ เม่ือลงพืน้ ท่ีจริง
จะพบว่ามีอุปสรรคมากมายที่ทําให้คณะผู้วิจยั ไม่สามารถเก็บรวบรวมข้อมูลในส่วนดงั กล่าวได้
อย่างครบถ้วนตามที่วางเป้ าหมายไว้ ดังนัน้ คณะผู้วิจัยจึงได้แก้ไขปัญหาโดยการสัมภาษณ์
กลมุ่ เป้ าหมายในข้อ 2) ภาคเอกชน และ ข้อ 3) บคุ คล/กล่มุ /องค์กรชมุ ชนอ่ืน ๆ ท่ีไม่ได้อย่ใู นพืน้ ที่
เป้ าหมายด้วย เพื่อให้ได้ข้อมูลท่ีชัดเจน ครบถ้ วนตามจํานวนที่กําหนดไว้ รวมทัง้ เป็ นการ
ตรวจสอบข้อมลู ไปในตวั ด้วย

สําหรับส่วนท่สี อง กลมุ่ ตวั อยา่ งท่ีคดั เลือกจากบคุ ลากรของหนว่ ยงานตา่ ง ๆ ท่ีดําเนินงาน
สมั พนั ธ์เกี่ยวข้องกบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน ดงั นี ้

1) สาํ นกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) สมั ภาษณ์
เจ้าพนักงานท่ีดําเนินการรวบรวมข้อมูลเก่ียวกับการร้ องเรียนและการตรวจสอบการทุจริตของ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งเจ้าพนกั งานท่ีเป็ นผ้ดู แู ลคดี/พืน้ ที่เป้ าหมายของ
การศกึ ษาทงั้ 20 พืน้ ที่ รวมทงั้ เจ้าพนกั งานท่ีรับผิดชอบงานในสว่ นของตา่ งประเทศ นอกจากนีแ้ ล้ว
ยังมีการสัมภาษณ์คณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของสํานักงานคณะกรรมการป้ องกันและ
ปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ด้วย รวมจํานวน 12 คน

2) สํานกั งานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) สมั ภาษณ์ข้าราชการท่ีดแู ลในส่วน
ของฝ่ ายกฎหมาย จํานวน 1 คน

3) ผ้ตู รวจการแผ่นดนิ สมั ภาษณ์ประธานผ้ตู รวจการแผ่นดิน และผ้ตู รวจการแผน่ ดนิ รวม
จํานวน 3 คน

4) กรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน สัมภาษณ์ผู้บริหารในระดับผู้อํานวยการสํานักท่ี
รับผิดชอบงานในส่วนของการจดั ซือ้ จดั จ้าง , การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน , การบริหารงานบคุ คล
และฝ่ ายกฎหมายและรับเรื่องร้องเรียน รวมจํานวน 4 คน

54

5) สํานกั งานสง่ เสริมการปกครองท้องถิ่นจงั หวดั สมั ภาษณ์ท้องถ่ินจงั หวดั รวมทงั้ หวั หน้า
ส่วนการคลงั , หวั หน้าสว่ นมาตรฐานกฎหมายและรับเร่ืองร้องเรียน , หวั หน้าส่วนการบริหารงาน
บคุ คล (ในบางแหง่ ได้มีการมอบหมายให้ผ้ปู ฏบิ ตั งิ านเป็ นผ้ใู ห้ข้อมลู แทน) โดยเน้นเฉพาะจงั หวดั ท่ี
เป็ นที่ตงั้ ของพืน้ ที่เป้ าหมายองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น จํานวน 2-4 คน/จงั หวดั

6) สมาคมองค์การบริหารสว่ นตําบลแหง่ ประเทศไทย สมั ภาษณ์ตวั แทนท่ีได้รับมอบหมาย
จากสมาคมองค์การบริหารสว่ นตําบลแห่งประเทศไทย จํานวน 1 คน

7) สมาคมสนั นิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย สมั ภาษณ์ตวั แทนที่ได้รับมอบหมายจาก
สมาคมสนั นิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย จํานวน 1 คน

8) นกั วิชาการ สมั ภาษณ์นกั วิชาการท่ีสอนหนงั สือในมหาวิทยาลยั ซ่ึงมีความเชี่ยวชาญ
และมีผลงานทางวชิ าการเกี่ยวข้องกบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน จํานวน 1 คน

9) ผ้ทู รงคณุ วฒุ ิ สมั ภาษณ์ข้าราชการบํานาญซงึ่ มีความรู้ ความเชี่ยวชาญเกี่ยวกบั องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีประสบการณ์เป็ นอาจารย์ในมหาวิทยาลยั , ผ้บู ริหารองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่น และเป็ นคณะกรรมการท่ีเกี่ยวข้องกบั การดําเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
รวมจํานวน 2 คน

อน่ึง นอกเหนือจากกลมุ่ ตวั อย่างทงั้ สองสว่ นข้างต้นแล้ว คณะผ้วู ิจยั ตระหนกั ดีวา่ ประเด็น
ในการศึกษาครัง้ นีเ้ ป็ นเรื่องที่ละเอียดอ่อน รวมทงั้ ข้อจํากดั ในการเข้าถึงและการตรวจสอบข้อมลู
ดงั นนั้ เพ่ือให้ได้ผลการศึกษาวิจยั ที่มีความละเอียด ครบถ้วน และถูกต้อง คณะผู้วิจัยได้มีการ
สมั ภาษณ์กลมุ่ ตวั อย่างเพิ่มเตมิ จากสองสว่ นข้างต้น กลา่ วคือ ในการจดั เวทีระดมความคิดเห็นนนั้
ผ้เู ข้าร่วมเวทีบางส่วนได้ให้ข้อมลู ตลอดจนแสดงความคิดเห็นท่ีเป็ นประโยชน์ต่อการศึกษาวิจยั
เป็ นอยา่ งมาก ซง่ึ ผ้เู ข้าร่วมเวทีเหลา่ นีบ้ างสว่ นมาจากพืน้ ท่ีเป้ าหมายและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องซง่ึ
คณะผู้วิจัยได้เดินทางไปสัมภาษณ์มาแล้ว แต่ในครัง้ นัน้ ๆ ไม่ได้มีการสมั ภาษณ์ผู้เข้าร่วมเวที
ดงั กล่าว ในขณะที่ผ้เู ข้าร่วมเวทีบางสว่ นไม่ได้อย่ใู นพืน้ ที่และหน่วยงานเป้ าหมายของคณะผ้วู ิจยั
ดงั นัน้ เม่ือการจัดเวทีเสร็จสิน้ ลง คณะผู้วิจยั ได้ประสานงานไปยงั ผู้เข้าร่วมเวทีเหล่านัน้ เพื่อขอ
ความอนเุ คราะห์เข้าสมั ภาษณ์เพิ่มเติม ซง่ึ ได้รับความร่วมมือเป็ นอย่างดี ส่งผลให้มีกล่มุ ตวั อย่าง
เพม่ิ ขนึ ้ จากท่ีได้กําหนดเอาไว้ในเบอื ้ งต้น

55

ตารางท่ี 3.2 : สรุปพืน้ ท่/ี องค์กร และ กลุ่มตวั อย่างในการศึกษา

ส่วนท่ี พืน้ ท่ี / องค์กรเป้ าหมาย กลุ่มตวั อย่าง จาํ นวน

1 องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น • นักการเมืองท้องถิ่นและข้าราชการส่วนท้องถ่ิน แห่งละ 3-5 คน

จํานวน 20 พืน้ ที่ ตลอดจนลกู จ้างขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น รวม 60-100 คน

• ภาคเอกชนท่ีประกอบธุรกิจเก่ียวข้องกับองค์กร แห่งละ 1 ธุรกิจ

ปกครองสว่ นท้องถิ่น รวม 20 ธุรกิจ

• บคุ คล/กลมุ่ /องค์กรชมุ ชนท่ีดําเนินกิจกรรมเกี่ยวข้อง แห่งละ 1 บุคคล/

กบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น กลมุ่ /องค์กรชมุ ชน

รวม 20 บคุ คล/กลมุ่ /

องค์กรชมุ ชน

2 หน่วยงานท่ีเกี่ยวข้อง ได้แก่

• สาํ นกั งานคณะกรรมการ • คณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของสํานักงาน 1 คน

ป้ องกนั และปราบปรามการ คณะกรรมการป้ องกันและปราบปรามการทุจริต

ทจุ ริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) แหง่ ชาติ (ป.ป.ช.)

• เจ้าพนกั งานที่ดําเนินการรวบรวมข้อมลู เก่ียวกบั การ 10 คน

ร้ องเรียนและการตรวจสอบการทุจริตขององค์กร

ป ก ค ร อ ง ส่ ว น ท้ อ ง ถิ่ น โ ด ย เ ฉ พ า ะ อ ย่ า ง ย่ิ ง

เจ้าพนักงานที่เป็ นผู้ดูแลคดี/พืน้ ที่เป้ าหมายของ

การศกึ ษาทงั้ 20 พืน้ ที่ 1 คน
• เจ้าพนักงานท่ีรับผิดชอบงานวิชาการในส่วนของ

ตา่ งประเทศ

• สาํ นกั งานคณะกรรมการ • ข้าราชการท่ีดแู ลในสว่ นของฝ่ ายกฎหมาย 1 คน

ตรวจเงินแผน่ ดนิ (สตง.)

• ผ้ตู รวจการแผน่ ดนิ • ประธานผ้ตู รวจการแผน่ ดนิ และผ้ตู รวจการแผน่ ดนิ 3 คน

• กรมสง่ เสริมการปกครอง • ผ้บู ริหารระดบั ผ้อู ํานวยการสํานกั ท่ีดแู ลงานในสว่ น 4 คน

ท้องถิ่น ของการจัดซือ้ จัดจ้าง การจัดทําโครงสร้ างพืน้ ฐาน

การบริหารงานบคุ คล และสว่ นกฎหมายและรับเรื่อง

ร้ องเรียน

56

ตารางท่ี 3.2 : สรุปพนื้ ท่/ี องค์กร และ กลุ่มตวั อย่างในการศกึ ษา (ต่อ)

ส่วนท่ี พนื้ ท่ี / องค์กรเป้ าหมาย กลุ่มตวั อย่าง จาํ นวน
2-4 คน/จงั หวดั
• สาํ นกั งานท้องถ่ินจงั หวดั • ท้องถิ่นจงั หวดั
1 คน
สัม ภ า ษ ณ์ ท้ อ ง ถ่ิ น จัง ห วัด • หวั หน้าสว่ นการคลงั 1 คน
1 คน
(เฉพาะจังหวัดท่ีเป็ นที่ตัง้ ของ • หัวหน้ าส่วนมาตรฐานกฎหมายและรับเร่ือง
2 คน
พืน้ ที่เป้ าหมายองค์กรปกครอง ร้องเรียน

สว่ นท้องถ่ิน) • หวั หน้าสว่ นการบริหารงานบคุ คล

• สมาคมองค์การบริหารสว่ น • ตวั แทนท่ีได้รับมอบหมายจากสมาคมองค์การ

ตาํ บลแหง่ ประเทศไทย บริหารสว่ นตําบลแห่งประเทศไทย

• สมาคมสนั นิบาตเทศบาล • ตวั แทนท่ีได้รับมอบหมายจากสมาคมสนั นิบาต

แห่งประเทศไทย เทศบาลแห่งประเทศไทย

• นกั วชิ าการ • นักวิชาการท่ีสอนหนังสือในมหาวิทยาลัยซ่ึงมี

ค ว า ม เ ช่ี ย ว ช า ญ แ ล ะ มี ผ ล ง า น ท า ง วิ ช า ก า ร

เก่ียวข้องกบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

• ผ้ทู รงคณุ วฒุ ิ • ข้าราชการบํานาญซงึ่ มีความรู้ ความเช่ียวชาญ

เก่ียวกับองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น โดยมี

ประสบการณ์เป็ นอาจารย์ในมหาวิทยาลัย ,

ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน และเป็ น

คณะกรรมการที่เก่ียวข้องกบั องค์กรปกครองสว่ น

ท้องถิ่น

หมายเหตุ : คณะผ้วู จิ ยั ขอสงวนช่ือ-นามสกลุ และตําแหนง่ ของผ้ใู ห้สมั ภาษณ์ เน่ืองจากประเดน็
การศกึ ษาคอ่ นข้างออ่ นไหวตอ่ ความรู้สกึ ของสงั คม ตลอดจนผ้ใู ห้สมั ภาษณ์จํานวน
มากขอสงวนนามในการให้สมั ภาษณ์ และข้อมลู จากการสมั ภาษณ์บางสว่ นเป็น
ความคดิ เหน็ หรือประสบการณ์ของผ้ใู ห้สมั ภาษณ์ซงึ่ ไมม่ ีหลกั ฐานยืนยนั ชดั เจน

57

3.3 หลักเกณฑ์การคัดเลือกพืน้ ท่ี

สําหรับหลักเกณฑ์การคัดเลือกพืน้ ที่ศึกษาในการศึกษาวิจัยเร่ือง “การป้ องกันและ
ปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น” ครัง้ นีน้ นั้ คณะผ้วู ิจยั ได้รับข้อเสนอแนะจาก
คณะกรรมการตรวจสอบผลงานวิจยั ของสํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และตรวจสอบการทจุ ริต
แห่งชาติ (ป.ป.ช.) ว่าควรใช้ฐานข้อมูลการทุจริตขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินท่ีสํานักงาน
คณะกรรมการป้ องกนั และตรวจสอบการทจุ ริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ได้มีการชีม้ ลู ความผิดแล้ว ดงั นนั้
คณะผู้วิจัยจึงได้ดําเนินการตามข้อเสนอแนะของคณะกรรมการฯ โดยคณะผู้วิจัยได้ออกแบบ
ตารางรวบรวมข้อมลู เพื่อให้สํานกั ปราบปรามการทุจริตภาคการเมือง 2 (ป.ป.ช.) ให้ข้อมลู ตาม
รายละเอียดในตารางดงั กลา่ ว อนั จะนําไปส่กู ารคดั เลือกพืน้ ท่ีที่จะใช้ในการศกึ ษา โดยมีภาพรวม
โดยสรุป ได้แก่

1) ลกั ษณะการทุจริต จําแนกออกเป็ น 4 ประเภท ได้แก่ การจัดซือ้ จดั จ้าง การจดั ทํา
โครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงานบคุ คล และการออกใบอนญุ าต

2) ปี พ.ศ. ที่มีการร้องเรียน
3) ปี พ.ศ. ท่ีมีการชีม้ ลู ความผดิ
4) ผ้กู ล่าวหา จําแนกออกเป็ น 5 กล่มุ ได้แก่ ผ้บู ริหาร เจ้าหน้าท่ี สมาชิกสภา ประชาชน
และอ่ืน ๆ
5) ผ้ถู กู กลา่ วหา จําแนกออกเป็ น 5 กลมุ่ ได้แก่ ผ้บู ริหาร เจ้าหน้าที่ สมาชิกสภา ประชาชน
และอื่น ๆ
6) ประเภทขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินท่ีถูกร้องเรียน จําแนกออกเป็ น 5 ประเภท
ได้แก่ องค์การบริหารสว่ นจงั หวดั เทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาลตําบล และองค์การบริหาร
สว่ นตําบล
7) ภาคซง่ึ เป็ นท่ีตงั้ ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินที่ถกู ร้องเรียน จําแนกออกเป็ น 6 ภาค
ได้แก่ ภาคเหนือ ภาคใต้ ภาคตะวนั ออก ภาคตะวนั ตก ภาคกลาง และภาคตะวนั ออกเฉียงเหนือ
8) วงเงินท่ีเสียหาย
มีรายละเอียด ดงั นี ้

58

ตารางท่ี 3.3 : สรุปข้อมูลท่ไี ด้จากสาํ นักปราบปรามการทจุ ริตภาคการเมือง 2 สาํ นักงานคณะกรรมการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ

คดี ปี พ.ศ. ผ้กู ล่าวหา ผ้ถู กู กล่าวหา อปท. ท่ตี งั้ วงเงนิ ท่เี สยี หาย
จาํ นวน การชมี้ ูล
ลักษณะ จาํ นวน การ (คด)ี ความผดิ จาํ นวน สถานภาพ จาํ นวน สถานภาพ จาํ นวน ประเภท จาํ นวน ภมู ภิ าค จาํ นวน จาํ นวน จาํ นวน
การทุจริต (คด)ี ร้ องเรียน (คด)ี ผ้บู ริหาร (คน) (แห่ง) เหนือ (แห่ง) (บาท) (คด)ี
การจดั ซอื ้ จดั จ้าง 25 ปี 2542 4 ปี 2547 17 18 (คน) 12 1,000 - 1
อบจ. 3 10,000
ปี 2543 14 ปี 2548 2 ผ้บู ริหาร 29 9
10,001 -
การจดั ทํา 20 ปี 2544 18 ปี 2549 - เจ้าหน้าที่ 10 เจ้าหน้าที่ 42 เทศบาล 5 ใต้ 5 100,000
โครงสร้างพืน้ ฐาน 13 นคร
การบริหารงาน 5 ปี 2545 13 ปี 2550 15 สมาชิกสภา 4 สมาชิกสภา 2 เทศบาล 3 กลาง 11 100,001 - 9
บคุ คล เมอื ง 1,000,000
การออกใบอนญุ าต ปี 2546 6 ปี 2551 9 เทศบาล 17
ปี 2547 - ปี 2552 18 ประชาชน 20 ประชาชน 1 ตําบล ตะวนั 4 1,000,001 - 1
ปี 2548 2 รวม 61 อบต. 33 ออก 10,000,000
ปี 2549 1 61 ตะวนั ตก 2
รวม 63* ปี 2550 2 อื่นๆ 9 อื่นๆ 1 รวม ออก/เหนือ 27 ไมร่ ะบุ 41
ปี 2551 1 รวม 61 รวม 75** 61 รวม 61
61 รวม
รวม

หมายเหตุ : * องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินบางแหง่ ถกู ชีม้ ลู ความผิดในลกั ษณะการทจุ ริตมากกวา่ 1 ลกั ษณะในเวลาเดยี วกนั
** บางคดีมีผ้ถู กู กลา่ วหามากกวา่ 1 ราย

59

จากตารางข้ างต้นเป็ นข้ อมูลที่ได้จากสํานักปราบปรามการทุจริตภาคการเมือง 2
สํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ได้ชีม้ ลู ว่ามีความผิด
ใน 4 ประเภทของการทจุ ริต ได้แก่ การทจุ ริตจดั ซือ้ จดั จ้าง การทจุ ริตโครงสร้างพืน้ ฐาน การทุจริต
การบริหารงานบคุ คล และการทจุ ริตในการออกใบอนญุ าต ตงั้ แตป่ ี พ.ศ. 2547-2552 พบวา่ มีการชี ้
มลู ทงั้ สนิ ้ 61 คดี โดยมีรายละเอียด ดงั นี ้

เม่ือพิจารณาข้อมูลในส่วนของผู้กล่าวหาว่ามีการทุจริตเกิดขึน้ ในองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่ินรูปแบบท่ัวไป ส่วนใหญ่ผู้ท่ีร้ องเรียนหรือแจ้งเร่ือง คือ ประชาชน รองลงมา คือ ผู้บริหาร
เจ้าหน้าท่ี และสมาชิกสภา ตามลําดบั ขณะท่ีผ้ถู กู กล่าวหามีพฤติกรรมการทจุ ริตและถกู ชีม้ ลู
ความผิดส่วนใหญ่ ได้แก่ เจ้าหน้าท่ี และ ผู้บริหาร ส่วนสมาชิกสภาและประชาชนเป็ นผู้ท่ีถูก
กลา่ วหาและถกู ชีม้ ลู ความผดิ น้อยที่สดุ

องค์การบริหารส่วนตําบลเป็ นหน่วยงานท่ีถูกกล่าวหาและถูกชีม้ ูลความผิดมากท่ีสุด
ขณะท่ีองค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็ นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ถูกกล่าวหาและถูกชีม้ ูล
ความผิดน้อยที่สดุ ซง่ึ ข้อมลู ในส่วนนีส้ อดคล้องกบั จํานวนขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินแต่ละ
ประเภทในประเทศไทย

นอกจากนีแ้ ล้วเม่ือพิจารณาในส่วนของภมู ิภาคที่มีการถกู ร้องเรียนและชีม้ ลู ความผิดจะ
พบว่า ภาคตะวันออกเฉียงเหนือมีจํานวนองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินที่ถูกร้ องเรียนและชีม้ ูล
ความผิดมากที่สดุ รองลงมา คือ ภาคเหนือ ภาคกลาง ภาคใต้ ภาคตะวนั ออก และภาคตะวนั ตก
ตามลาํ ดบั

สําหรับวงเงินความเสียหายในคดีท่ีมีการชีม้ ลู ความผิดแล้วนนั้ พบว่า ผ้กู ระทําความผิด
ก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐอย่ใู นวงเงินระหว่าง 10,001 - 100,000 บาท และ 100,001 -
1,000,000 บาท มากที่สดุ

เม่ือได้ข้อมลู ข้างต้นแล้ว คณะผ้วู ิจยั ได้นําข้อมลู ทงั้ หมดมาศึกษาในรายละเอียด และทํา
การกําหนดการลงพืน้ ที่เพื่อเก็บรวบรวมข้อมลู โดยมีเกณฑ์การพิจารณาคดั เลือกพืน้ ท่ี ดงั นี ้

1) เกณฑ์ด้านประเภทขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน โดยทางคณะผู้วิจัยได้ทําการ
คดั เลือกพืน้ ท่ีครอบคลมุ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินทกุ ประเภท ซง่ึ ประกอบด้วย องค์การบริหาร
สว่ นจงั หวดั เทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาลตําบล และ องค์การบริหารสว่ นตาํ บล

2) เกณฑ์ด้านประเภทของการทุจริต โดยทางคณะผู้วิจัยได้ทําการคัดเลือกพืน้ ท่ีให้
ครอบคลุมการทุจริตใน 4 ประเภท ได้แก่ การจัดซือ้ จัดจ้าง การจัดทําโครงสร้ างพืน้ ฐาน การ
บริหารงานบคุ คล และการออกใบอนญุ าต

60

3) เกณฑ์ด้านพืน้ ท่ีท่ีเกิดการทจุ ริต โดยทําการคดั เลือกพืน้ ท่ีในระดบั ภมู ิภาคโดยพิจารณา
จากการกระจกุ ตวั ของการทจุ ริตในแตล่ ะภมู ิภาค กลา่ วคือ หากภมู ิภาคใดมีข้อมลู การทจุ ริตมาก
พืน้ ที่เป้ าหมายในการศึกษาก็จะมากตามไปด้วย แต่ทงั้ นีใ้ นการคดั เลือกพืน้ ท่ีเป้ าหมายต้องมีการ
กระจายไปทกุ ภมู ภิ าค แตป่ ริมาณพืน้ ท่ีเป้ าหมายในแตล่ ะภมู ิภาคจะไมเ่ ทา่ กนั ขนึ ้ อยกู่ บั การกระจกุ
ตวั ของการทจุ ริต

อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอหนึ่งของผู้ทรงคณุ วุฒิจากสํานักงานคณะกรรมการป้ องกันและ
ปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) คือ การพิจารณาในสว่ นของงบประมาณที่มีการทจุ ริตด้วย
ซงึ่ คณะผ้วู ิจยั ได้ตระหนกั ถึงความสําคญั ในส่วนนี ้หากแตเ่ มื่อพิจารณาตามข้อมลู ที่มีอย่จู ะพบว่า
วงเงินทจุ ริตในแตล่ ะกรณีคอ่ นข้างตาํ่ ประกอบกบั ข้อมลู ในสว่ นอ่ืน ๆ มีจํากดั สง่ ผลให้การคดั เลือก
พืน้ ท่ีอาจไมส่ ะท้อนนยั ยะสาํ คญั ในสว่ นของวงเงินทจุ ริต

เม่ือพิจารณาจากเกณฑ์การคดั เลือกที่ได้กลา่ วมาทงั้ หมดทางคณะผ้วู ิจยั ได้กําหนดพืน้ ที่ท่ี
จะทําการเก็บข้อมลู จํานวน 20 แหง่ ตามตารางดงั ตอ่ ไปนี ้

ตารางท่ี 3.4 : พนื้ ท่ตี วั อย่างในการเก็บรวบรวมข้อมูล

ลาํ ดับ ประเภทของ ภมู ภิ าค ประเภทการทุจริต ปี พ.ศ. ปี พ.ศ. มูลค่า
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ท่ี ป.ป.ช. รับ ท่ีมีการชีม้ ูล ความเสียหาย
ตะวนั ออก การจดั ซือ้ จดั จ้าง เร่ืองร้ องเรียน จาก ป.ป.ช.
องค์การบริหารส่วนจังหวัด เฉียงเหนือ (ทจุ ริตจดั ซือ้ จดั จ้าง) ไมร่ ะบุ
1 องค์การบริหารสว่ นจงั หวดั 1 ตะวนั ออก การจดั ซือ้ จดั จ้าง 2542 2552 ไมร่ ะบุ
เฉียงเหนือ (ทจุ ริตจดั ซือ้ จดั จ้าง) 2,800,000 บาท
2 องค์การบริหารสว่ นจงั หวดั 2 ตะวนั ออก 1) การจดั ซือ้ จดั จ้าง 2543 2552
เฉียงเหนือ (พรบ.ฮวั้ ,
3 องค์การบริหารสว่ นจงั หวดั 3 2544 2552
ทจุ ริตจดั ซือ้ จดั จ้าง)
2) โครงสร้างพืน้ ฐาน
(พรบ.ฮวั้ ,
ทจุ ริตจดั ซือ้ จดั จ้าง)

61

ตารางท่ี 3.4 : พืน้ ท่ตี วั อย่างในการเกบ็ รวบรวมข้อมูล (ต่อ)

ลาํ ดับ ประเภทของ ภูมภิ าค ประเภทการทุจริต ปี พ.ศ. ปี พ.ศ. มูลค่า
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ท่ี ป.ป.ช. รับ ท่ีมีการชีม้ ูล ความเสียหาย
เทศบาลนคร กลาง การจดั ซือ้ จดั จ้าง เร่ืองร้ องเรียน จาก ป.ป.ช.
(ทจุ ริตจดั ซือ้ จดั จ้าง) ไมร่ ะบุ
4 เทศบาลนคร 1 กลาง การบริหารงานบคุ คล 2543 2550 ไมร่ ะบุ
5 เทศบาลนคร 2 ตะวนั ออก การจดั ซือ้ จดั จ้าง 2545 2547 ไมร่ ะบุ
6 เทศบาลนคร 3 เฉียงเหนือ (ทจุ ริตจดั ซือ้ จดั จ้าง) 2545 2551 300,000 บาท
7 เทศบาลนคร 4 การบริหารงานบคุ คล 2545 2551 และ
เหนือ 2550 และ 186,972.91 บาท
เทศบาลเมือง และ 2552
8 เทศบาลเมือง 1 การจดั ซือ้ จดั จ้าง 2542 ไมร่ ะบุ
9 เทศบาลเมือง 2 (ทจุ ริตจดั ซือ้ จดั จ้าง) 2544 2552 11,000 บาท
10 เทศบาลเมือง 3 2546 2552 54,520 บาท
ตะวนั ออก โครงสร้างพืน้ ฐาน 2552
เทศบาลตาํ บล เฉียงเหนือ 2544 91,767.16 บาท
11 เทศบาลตําบล 1 ตะวนั ตก การจดั ซือ้ จดั จ้าง 2544 2547 207,476.64 บาท
12 เทศบาลตําบล 2 (ทจุ ริตจดั ซือ้ จดั จ้าง) 2552
กลาง การจดั ซือ้ จดั จ้าง 2544 120,000 บาท
13 เทศบาลตําบล 3 (ทจุ ริตจดั ซือ้ จดั จ้าง) 2545 2548 23,996 บาท
14 เทศบาลตําบล 4 2546 2550
15 เทศบาลตําบล 5 เหนือ การบริหารงานบคุ คล 2552 ไมร่ ะบุ
ใต้ 1) การจดั ซือ้ จดั จ้าง

(ทจุ ริตจดั ซือ้ จดั จ้าง)
2) โครงสร้างพืน้ ฐาน
(ทจุ ริตจดั ซือ้ จดั จ้าง)
ตะวนั ออก การจดั ซือ้ จดั จ้าง
(ทจุ ริตจดั ซือ้ จดั จ้าง)
ตะวนั ออก การออกใบอนญุ าต
เฉียงเหนือ
ตะวนั ออก โครงสร้างพืน้ ฐาน
เฉียงเหนือ (พ.ร.บ.ฮวั้ )

62

ตารางท่ี 3.4 : พืน้ ท่ตี วั อย่างในการเกบ็ รวบรวมข้อมูล (ต่อ)

ลาํ ดับ ประเภทของ ภมู ภิ าค ประเภทการทจุ ริต ปี พ.ศ. ปี พ.ศ. มูลค่า
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ท่ี ป.ป.ช. รับ ท่มี ีการชีม้ ูล ความเสียหาย
องค์การบริหารส่วนตาํ บล ตะวนั ออก การออกใบอนญุ าต เร่ืองร้ องเรียน จาก ป.ป.ช.
เหนือ การจดั ซือ้ จดั จ้าง ไมร่ ะบุ
16 องค์การบริหารสว่ นตําบล 1 (เรียกรับเงินทํา 2543 2550 ไมร่ ะบุ
17 องค์การบริหารสว่ นตําบล 2 กลาง 2544 2550
ตะวนั ออก สญั ญา) 336,000 บาท
18 องค์การบริหารสว่ นตําบล 3 เฉียงเหนือ การจดั ซือ้ จดั จ้าง 2545 2550
19 องค์การบริหารสว่ นตําบล 4 (ทจุ ริตจดั ซือ้ จดั จ้าง) 30,000 บาท
ตะวนั ออก การบริหารงานบคุ คล 2544 2547 ไมร่ ะบุ
20 องค์การบริหารสว่ นตําบล 5 เฉียงเหนือ และ
และ 2548 2552
การจดั ซือ้ จดั จ้าง
2545 2552
(เรียกรับเงิน)
โครงสร้างพืน้ ฐาน
(ทจุ ริตจดั ซือ้ จดั จ้าง)

แผนภมู ทิ ่ี 3.2 : สรุปขัน้ ตอนการเก็บรวบรวมข้อมลู การวิเคราะห์ และการนําเสนอข้อมลู การวเิ คราะห์ข้อมูล 63

การเกบ็ รวบรวมข้อมูล ข้อเทจ็ จริงเก่ียวกับการทุจริตใน การนําเสนอข้อมูล
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ของ
ข้อมูลเอกสาร ข้อมูลภาคสนาม การจดั เวทีระดม
ประเทศไทย ความคิดเหน็ ระดบั
สํานกั ปราบปรามการทจุ ริตภาค องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ จาํ นวน 20 พืน้ ท่ี รูปแบบ วธิ ีการ และสาเหตขุ อง ภาคจํานวน 4 ครัง้
ก า ร เ มื อ ง 2 สํ า นั ก ง า น • นกั การเมืองท้องถ่ิน การทจุ ริตในด้านการจดั ซือ้ จดั จ้าง และ ภาพรวมจํานวน
ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร ป้ อ ง กัน แ ล ะ • ข้าราชการสว่ นท้องถิ่น การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน การ
• พนกั งานสว่ นท้องถิ่น บริหารงานบคุ คล และการออก 1 ครัง้
  ปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาติ • ลกู จ้างสว่ นท้องถ่ิน ใบอนญุ าต
  • ประธานและสมาชิกสภา
  หนว่ ยงานตา่ ง ๆ ที่เก่ียวข้อง • ภาคเอกชน มาตรการในการป้ องกันและ
  • บคุ คล/กลมุ่ /องค์กรชมุ ชน ปราบปรามการทุจริตในองค์กร
  รายงานการวิจยั , วิทยานิพนธ์ ,
  บทความวชิ าการ บุคลากรของหน่วยงานท่เี ก่ียวข้อง ปกครองส่วนท้องถ่นิ ของ
  เอกสารประกอบการอบรม • สํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และปราบปราม ประเทศไทย
  ประชมุ สมั มนา การทจุ ริตแหง่ ชาติ (ป.ป.ช.)
  • สํานกั งานคณะกรรมการตรวจเงินแผน่ ดิน (สตง.) • การจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทํา
• ผ้ตู รวจการแผน่ ดนิ โครงสร้างพืน้ ฐาน
สอ่ื อิเลค็ ทรอนิคส์ • กรมสง่ เสริมการปกครองท้องถิ่น • การบริหารงานบคุ คล
• สาํ นกั งานท้องถ่ินจงั หวดั • การออกใบอนญุ าต
• สมาคมองค์การบริหารสว่ นตําบลแหง่ ประเทศไทย
• สมาคมสนั นิบาตเทศบาลแหง่ ประเทศไทย

นกั วชิ าการ

ผ้ทู รงคณุ วฒุ ิ

64

3.4 แผนผังในการดาํ เนินการวิจัย

การศกึ ษาวจิ ยั เร่ือง “การป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน”
ในครัง้ นีน้ นั้ เพื่อให้บรรลตุ ามวตั ถปุ ระสงค์ท่ีกําหนดไว้ คณะผ้วู ิจยั ได้กําหนดวิธีการเก็บรวบรวม
ข้อมลู ซง่ึ ประกอบไปด้วยการเก็บรวบรวมข้อมลู จากเอกสารและการเก็บรวบรวมข้อมลู ภาคสนาม
นอกจากนีแ้ ล้วในสว่ นของกลมุ่ ตวั อยา่ งท่ีใช้ในการศกึ ษานนั้ คณะผ้วู จิ ยั ได้กําหนดกลมุ่ ตวั อยา่ งทงั้
ในส่วนของพืน้ ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินรูปแบบทว่ั ไปที่สํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และ
ปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ได้ชีม้ ลู ระหว่างปี พ.ศ. 2547-2552 วา่ มีการกระทําทจุ ริต
ในเรื่องการจัดซือ้ จัดจ้าง การจัดทําโครงสร้ างพืน้ ฐาน การบริหารงานบุคคล และการออก
ใบอนญุ าต จํานวนทงั้ สิน้ 20 พืน้ ท่ี รวมทงั้ หน่วยงาน/บคุ คล/กลมุ่ บคุ คลตา่ ง ๆ ที่เก่ียวข้องเพื่อทํา
การสมั ภาษณ์เก็บรวบรวมข้อมลู ภาคสนาม อีกทงั้ มีการเก็บรวบรวมข้อมลู จากการจดั เวทีระดม
ความคิดเห็นทงั้ สนิ ้ 5 เวที ทงั้ นี ้เพื่อให้ได้มาซงึ่ ข้อมลู ที่เป็ นข้อเท็จจริงเก่ียวกบั การทจุ ริตในองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบท่ัวไปของประเทศไทย และข้อเสนอแนะสําหรับภาคส่วนต่าง ๆ ที่
เก่ียวข้องในการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นรูปแบบทวั่ ไปของ
ประเทศไทย

อนงึ่ จดุ ม่งุ หมายประการสําคญั ของการดําเนินการวิจยั ซงึ่ แบง่ ออกเป็ น 2 สว่ นใหญ่ ๆ คือ
การศึกษาเอกสาร โดยเฉพาะอย่างยิ่งฐานข้อมูลจากสํานักงานคณะกรรมการป้ องกันและ
ปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) และการศึกษาภาคสนามนัน้ คือ การสร้ างตัวแบบ
(Model) ในการอธิบายกระบวนการทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม เนื่องจาก
ข้อจํากัดในเร่ืองข้อมูลท่ีสํานักงานคณะกรรมการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ
(ป.ป.ช.) ไม่สามารถเปิ ดเผยได้ทงั้ หมด ประกอบกบั การศึกษาภาคสนามที่ได้ข้อมลู ในภาพกว้าง
สง่ ผลให้ขาดข้อมลู ท่ีจะสามารถนํามาวเิ คราะห์เพื่อสร้างตวั แบบได้

จากท่ีได้กล่าวมาทัง้ หมดข้างต้น สามารถสะท้อนให้เห็นแผนผังในการดําเนินงานของ
คณะผ้วู จิ ยั ดงั นี ้

65

แผนภมู ทิ ่ี 3.3 : สรุปแผนผังในการดาํ เนินการวจิ ยั ภาพรวมในประเดน็
• โครงสร้าง ภมู ิหลงั พฒั นาการ รวมทงั้ กฎหมาย ข้อกําหนดตา่ ง ๆ ที่เก่ียวข้องกบั การดําเนินการด้าน
หนว่ ยงาน/องค์กรในประเทศไทย การจดั ซือ้ จดั จ้าง การจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงานบคุ คล และการออกใบอนญุ าต รวมทงั้ การ
กํากบั ดแู ล การตรวจสอบการดําเนินงานขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินแตล่ ะประเภทในประเทศไทย

• รูปแบบ ประเภท วธิ ีการ สาเหตุ และความถ่ีของการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินในประเทศไทย

การเกบ็ รวบรวม เอกสารเผยแพร่ของหนว่ ยงาน/องค์กร/นกั วชิ าการในตา่ งประเทศ ภาพรวมในประเดน็
ข้อมูลเอกสาร โครงสร้างการบริหารงาน รูปแบบ ลกั ษณะ สาเหตุ รวมทงั้ มาตรการในการป้ องกนั

และปราบปรามการทจุ ริตขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นในตา่ งประเทศ

สาํ นกั ปราบปรามการทจุ ริตภาคการเมือง 2 สํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาติ พืน้ ท่เี ป้ าหมายจาํ นวน 20 พนื้ ท่ี

การเกบ็ รวบรวม การสัมภาษณ์ การทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ
ข้อมูลภาคสนาม • กลมุ่ ตวั อยา่ งในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น • รูปแบบ ประเภท วธิ ีการ และสาเหตขุ องการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
• กลมุ่ ตวั อยา่ งของหนว่ ยงานท่ีเก่ียวข้อง • มาตรการในการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
• นกั วิชาการ , ผ้ทู รงคณุ วฒุ ิ
นําเสนอผลการศกึ ษาท่รี วบรวมได้จากข้อมูลเอกสารและข้อมูลภาคสนาม
การจัดเวทรี ะดมความคดิ เหน็ ของการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ

ข้อเทจ็ จริงเก่ียวกับการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ของประเทศไทย • รูปแบบ ประเภท วิธีการ และสาเหตขุ องการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
รูปแบบ วิธีการ และสาเหตขุ องการทจุ ริตในด้านการจดั ซือ้ จดั จ้าง การจดั ทํา • มาตรการในการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
โครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงานบคุ คล และการออกใบอนญุ าต
รับฟังความคดิ เหน็ เก่ียวกับความถูกต้องและครอบคลุม รวมทัง้ ความคดิ เหน็
มาตรการในการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ของประเทศไทย เพ่มิ เตมิ เก่ียวกับการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ
• การจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน
• การบริหารงานบคุ คล • รูปแบบ ประเภท วิธีการ และสาเหตขุ องการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
• การออกใบอนญุ าต • มาตรการในการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

วเิ คราะห์



66

บทท่ี 4
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ และการตรวจสอบการทจุ ริตในต่างประเทศ

วตั ถปุ ระสงค์ประการหนึง่ ของการศกึ ษาในครัง้ นี ้ คือ เพ่ือแสวงหาความรู้จากประสบการณ์
ในต่างประเทศเกี่ยวกับมาตรการในการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตในองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่ินท่ีมีประสิทธิภาพ ดงั นนั้ เนือ้ หาในสว่ นนีจ้ ะเป็ นการทบทวนบทเรียนของประเทศตา่ ง ๆ เพ่ือ
นําผลการศกึ ษามาพจิ ารณาอนั จะนํามาสกู่ ารประยกุ ต์ ปรับใช้เพ่ือป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริต
ภายในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นของประเทศไทย

ปัญหาการทจุ ริตคอร์รัปชนั่ ในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นของประเทศตา่ ง ๆ มีมาอยา่ งยาวนาน
อย่างไรก็ตาม แต่ละประเทศมีพัฒนาการตลอดจนแนวความคิดในการดําเนินการเพ่ือป้ องกันและ
ปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินที่แตกตา่ งกนั ปัจจยั ที่ก่อให้เกิดความแตกตา่ งนนั้ มี
อย่ดู ้วยกนั หลายประการ อาทิ รูปแบบการปกครอง เงื่อนไขด้านสงั คม วฒั นธรรม กฎหมาย ระเบียบ
รวมทงั้ ประเภทและความรุนแรงของการทจุ ริตท่ีแตกตา่ งกนั เป็ นต้น

อนึ่ง การทําความเข้าใจปรากฏการณ์เพื่อนําไปส่กู ารป้ องกนั และปราบปรามการทุจริตใน
องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นนนั้ มีความจําเป็ นอยา่ งย่งิ ท่ีจะต้องทําความเข้าใจเก่ียวกบั โครงสร้างการ
บริหารราชการแผ่นดินของแต่ละแห่ง เน่ืองจากการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นนนั้ มีลกั ษณะที่ต่าง
จากการบริหารราชการของสว่ นกลางและสว่ นภมู ิภาค เพราะองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินไม่มีอิสระ
ในการปกครองตนเองได้ทงั้ หมด แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยงั คงเป็ นส่วนหน่ึงของรัฐเพียงแต่
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินได้รับการกระจายอํานาจส่วนหนึ่งมาจากรัฐส่วนกลางเท่านัน้ จาก
ลกั ษณะดงั กล่าวทําให้ในการดําเนินการใด ๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องอยู่ภายใต้การ
กํากบั ดแู ลจากรัฐบาลหรือสว่ นกลาง รวมถงึ ต้องถกู ตรวจสอบจากองค์กรผ้มู ีอํานาจในการ กํากบั ดแู ล
และองค์กรอื่น ๆ รวมถึงการตรวจสอบจากภาคประชาชนด้วย ทงั้ นี ้ ในการควบคมุ กํากบั ดแู ลองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นของส่วนกลางจะมีลกั ษณะเป็ นอย่างไรนัน้ ขึน้ อยู่กับรูปแบบ โครงสร้ างและ
ความสมั พนั ธ์ระหวา่ งสว่ นกลางกบั สว่ นท้องถิ่นซงึ่ โดยหลกั แล้วจะมีการกําหนดถึงรูปแบบ โครงสร้าง
และความสมั พนั ธ์เหลา่ นนั้ ไว้โดยกฎหมาย และลกั ษณะดงั กลา่ วนนั้ เองจะมีผลตอ่ การดําเนินการตา่ ง
ๆ ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นและรวมไปถงึ การตรวจสอบองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นด้วย

สําหรับรูปแบบ โครงสร้ าง และความสมั พนั ธ์ระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นของแต่ละ
ประเทศจะเป็ นอย่างไรนนั้ ขึน้ อยู่กับการจดั โครงสร้างในการบริหารราชการแผ่นดินและกฎหมายท่ี
จัดตงั้ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน รวมถึงกฎหมายอ่ืน ๆ ท่ีเกี่ยวข้องของประเทศนัน้ ๆ ซึ่งในงาน
ศึกษาวิจัยชิน้ นีจ้ ะขอยกตวั อย่างถึงการปกครองส่วนท้องถิ่นของต่างประเทศ อันได้แก่ ประเทศ

67

สหรัฐอเมริกา ประเทศออสเตรเลีย ประเทศฝร่ังเศส และประเทศญ่ีป่ ุน โดยศึกษาถึงรูปแบบ
โครงสร้าง ความสมั พนั ธ์ระหวา่ งสว่ นกลางกบั สว่ นท้องถิ่น รวมทงั้ บทบาทขององค์กร หน่วยงานตา่ ง ๆ
ในการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเน้นที่การตรวจสอบทางด้านการเงิน การบญั ชี
และการตรวจสอบการทจุ ริตขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นในแตล่ ะประเทศ เพ่ือนํามาเป็ นข้อมลู ที่
ใช้ในการแสวงหามาตรการในการป้ องกันและปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
รูปแบบทวั่ ไปของไทยตอ่ ไป

4.1 บทเรียนจากประเทศสหรัฐอเมริกา

สหรัฐอเมริกาใช้รูปแบบการปกครองประเทศแบบรัฐรวมที่เป็ นสหพนั ธรัฐ (Federal State)
ประกอบด้วยมลรัฐต่าง ๆ 50 มลรัฐ แบ่งการปกครองหรือมีโครงสร้างภายนอกเป็ นสามสว่ น (Three-
tier system) คือ การปกครองสว่ นกลาง (Federal Government) การปกครองในมลรัฐ (State
Government) และการปกครองท้องถ่ิน (Local Government)

รัฐบาลกลางหรือรัฐบาลสหพนั ธ์ทําหน้าที่เป็ นศนู ย์กลางการปกครองท่ัวทัง้ ประเทศและมี
รัฐธรรมนญู ของสหพนั ธ์เป็ นกฎหมายสงู สดุ ของประเทศ มีฝ่ ายบริหารซง่ึ มีประธานาธิบดีเป็ นผ้นู ํา มี
รัฐสภา (Congress) ประกอบด้วยสองสภา ได้แก่ สภาสงู หรือวฒุ ิสภา (House of Senate) ซง่ึ มา
จากการเลือกตงั้ โดยตรงของประชาชน มลรัฐละ 2 คน และสภาล่างหรือสภาผ้แู ทนราษฎร (House
of Representative) ซง่ึ มีท่ีมาจากการเลือกตงั้ จากประชาชนเช่นกนั จํานวนของสมาชิกสภาขึน้ อยู่
กบั จํานวนของประชาชนในแตล่ ะมลรัฐ สดุ ท้าย คือ ศาลสงู (Supreme Court) ทําหน้าท่ีเป็ นฝ่ าย
ตลุ าการ ในกรณีที่มีการอทุ ธรณ์มาจากศาลอทุ ธรณ์ หรือทําหน้าที่ตดั สินความขดั แย้งในเร่ืองอํานาจ
ระหวา่ งรัฐบาลแตล่ ะรัฐบาล หวั หน้าศาลสงู จะมาจากการแตง่ ตงั้ ของประธานาธิบดี

ส่วนระดับมลรัฐนัน้ แต่ละมลรัฐจะมีรัฐธรรมนูญเป็ นของตนเอง เพ่ือกําหนดรูปแบบการ
ปกครองหรือความสมั พันธ์ของอํานาจต่าง ๆ การปกครองในมลรัฐจะแยกอํานาจในการปกครอง
ออกเป็ น 3 ฝ่ าย เช่นเดียวกบั รัฐบาลกลาง โดยในฝ่ ายบริหารมีผู้ว่าการมลรัฐ (Governor) ซึ่งมา
จากการเลือกตงั ้ โดยตรงของประชาชนเป็ นหวั หน้าสงู สดุ ฝ่ ายนิติบญั ญตั ิของมลรัฐมีสมาชิกที่มา
จากการเลือกตงั้ ของประชาชนเช่นกนั ทําหน้าที่ในการออกกฎหมาย และฝ่ ายตลุ าการประกอบด้วย
ผ้พู พิ ากษาท่ีมาจากการเลือกตงั้ ของประชาชนทําหน้าท่ีในการตดั สนิ คดีตา่ ง ๆ ท่ีเกิดขนึ ้ ภายในมลรัฐ

สําหรับกรณีของปกครองท้องถิ่น (Local Government) ในรัฐธรรมนญู ของสหพนั ธรัฐ ไม่มี
การบญั ญตั ิถึงเนือ้ หาท่ีเกี่ยวกบั การปกครองท้องถ่ินจึงทําให้กลา่ วได้ว่าระบบของสหรัฐอเมริกาเป็ น
การผสมกันของรัฐบาลสหพนั ธ์ รัฐบาลมลรัฐ และการปกครองท้องถิ่น ซึ่งตามหลกั การแล้ว การ

68

ปกครองท้องถ่ินเป็ นผลผลติ ของรัฐบาลมลรัฐ กฎหมายตา่ ง ๆ ท่ีบงั คบั ใช้เก่ียวกบั การปกครองท้องถ่ิน
ขึน้ อยู่กับแต่ละมลรัฐ หน่วยการปกครองท้องถิ่นทัง้ ซิตี ้ (City) ทาวน์และทาวน์ชิพ (Town and
Township) เคาน์ตี ้(County) เขตพิเศษ (Special District) และเขตโรงเรียน (School District) ถกู
จัดตัง้ ขึน้ โดยมลรัฐ มลรัฐจะเป็ นผู้กําหนดขอบเขตอํานาจ เป็ นผู้กําหนดรูปแบบของหน่วยการ
ปกครองท้องถ่ิน กระทงั่ เป็ นผ้ยู กเลิกหน่วยการปกครองท้องถิ่น แต่ในความเป็ นจริงองค์กรปกครอง
ท้องถิ่นจํานวนมากเกิดขนึ ้ หรือถกู จดั ตงั้ ขนึ ้ จากการเรียกร้องของประชาชน มลรัฐเป็ นเพียงผ้ทู ําหน้าท่ี
รับรองสถานภาพเท่านนั ้

4.1.1 องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ในสหรัฐอเมริกา1

1) รูปแบบและโครงสร้างการบริหารราชการส่วนท้องถ่นิ
รูปแบบหรือประเภทขององค์กรปกครองท้องถิ่นในสหรัฐอเมริกาถกู แบง่ โดยลกั ษณะ
ของจํานวนภารกิจหน้าท่ี กล่าวคือ ในสหรัฐอเมริกาจะมีหน่วยการปกครองท้องถิ่นสอง ประเภท
ประเภทแรก เป็ นหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่มีหน้าที่ทวั่ ไปหรือทําหน้าท่ีหลายอย่างในพืน้ ท่ีใดพืน้ ท่ี
หนึ่งโดยเฉพาะ (General Purpose) หน่วยการปกครองท้องถิ่นประเภทนี ้ได้แก่ เคาน์ตี,้ มิวนิซปิ อล
หรือเทศบาล, ทาวน์และทาวน์ชิพ อีกประเภทหนึ่งเป็ นหน่วยการปกครองท้องถ่ินท่ีตงั้ ขึน้ มาให้มี
หน้าที่ใดหน้าท่ีหนึ่งหรือสองสามหน้าท่ีโดยเฉพาะ (Special Purpose) ได้แก่ เขตโรงเรียน และเขต
พเิ ศษ
สําหรับโครงสร้างการบริหารราชการสว่ นท้องถ่ินของประเทศสหรัฐอเมริกาสามารถ
พจิ ารณาได้ตามประเภทของหน่วยการปกครองท้องถ่ินดงั ตอ่ ไปนี ้

(1) เคาท์ตี้ (County)
เคาท์ตีห้ รือที่ในบางมลรัฐเรียกว่า Borough ถูกสร้ างขึน้ หรือริเร่ิมให้มีโดย
มลรัฐ เพื่อเป็ นหน่วยการปกครองที่มีหน้าท่ีตอบสนองงานที่มลรัฐต้องการให้ทํา เคาน์ตีจ้ ึงไม่ได้เป็ น
หน่วยการปกครองสาธารณะที่เกิดการเรียกร้ องให้มีโดยประชาชน และเป็ นหน่วยการปกครอง
ท้องถิ่นประเภทมีหลายหน้าท่ี (General Purpose) มกั จะครอบคลมุ พืน้ ท่ีทางภมู ิศาสตร์กว้างขวาง
และขนาดของพืน้ ที่ของแตล่ ะเคาน์ตีก้ ็มีความแตกตา่ งกนั อย่างมากเช่นเดียวกนั กฎหมายของมลรัฐ
โดยทั่วไปจึงจําแนกประเภทของเคาน์ตีอ้ อกตามขนาดของประชากร เคาน์ตีท้ ี่มีจํานวนประชากร

1 นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ, ทิศทางการปกครองสว่ นท้องถิ่นของไทยและตา่ งประเทศเปรียบเทียบ,
กรุงเทพฯ : สาํ นกั งานคณะกรรมการกฤษฎีกา, 2545.

69

แตกตา่ งกนั อาจมีอํานาจหน้าท่ีที่แตกตา่ งกนั แตโ่ ดยหลกั แล้วหน้าที่ของเคาน์ตี ้ได้แก่ งานด้านตลุ าการ
การรักษาความปลอดภยั แก่สาธารณชน การจดั การเลือกตงั้ การกําจดั ขยะ สาธารณสขุ ห้องสมดุ
การจดั วทิ ยาลยั เทคนิคและวทิ ยาลยั ชมุ ชน การค้มุ ครองสภาวะแวดล้อม เป็ นต้น

เคาน์ตีใ้ นอเมริกาจะมีโครงสร้างภายในหลายรูปแบบ ได้แก่
ก. โครงสร้างภายในแบบคณะกรรมการเคาน์ตีด้ ง้ั เดิม (Traditional County
Commission Structure)
โครงสร้างนีจ้ ะมีคณะกรรมการ 3 คน หรือ 5 คน ท่ีมาจากการเลือกตงั้ มี
วาระ 4 ปี และมีเจ้าหน้าท่ีที่มาจากการเลือกตงั้ หลายตําแหน่ง รูปแบบนีไ้ ม่มีใครคนใดคนหนึ่ง
รับผิดชอบการบริหารงานของเคาน์ตีโ้ ดยตรง คณะกรรมการเคาน์ตีจ้ ะร่วมดแู ลภารกิจหน้าที่ร่วมกบั
เจ้าหน้าท่ีที่มาจากการเลือกตงั้ ด้วยเหตนุ ีค้ วามรับผดิ ชอบตอ่ เคาน์ตีจ้ ึงมีการแยกหรือกระจายออกไป
ดงั นนั้ โครงสร้างเคาน์ตีแ้ บบดงั้ เดิมนีจ้ ึงเป็ นรูปแบบท่ีขาดประสิทธิภาพและความรับผิดชอบ กิจการ
ขององค์กรมกั จะอยใู่ นมือของผ้ทู ี่มใิ ชผ่ ้ชู ํานาญหรือมืออาชีพ
ข. โครงสร้างภายในแบบผบู้ ริหารเคาน์ตี้ (County Administration Structure)
โครงสร้างการบริหารงานแบบผ้บู ริหารเคาน์ตี ้(County Administration) หรือ
ผ้จู ดั การเคาน์ตี ้(County Manager) นีเ้ ป็ นรูปแบบการบริหารงานที่ตงั้ อย่บู นพืน้ ฐานของโครงสร้าง
แบบสภา-ผู้จัดการ (Council-Manager) รูปแบบนีค้ ณะกรรมการจะเป็ นผู้กําหนดนโยบาย และ
แต่งตงั้ ผู้บริหารหรือผู้จดั การให้เป็ นผู้นํานโยบายออกปฏิบตั ิ ผู้บริหารหรือผู้จัดการจะเป็ นผู้จัดทํา
งบประมาณเพื่อให้คณะกรรมการเคาน์ตีพ้ ิจารณา และเป็ นผ้ทู ี่ควบคมุ การบริหารทงั้ หมดในเคาน์ตี ้
แต่โครงสร้ างการบริหารงานรูปแบบนีป้ ระชาชนไม่สามารถควบคุมการบริหารงานของเคาน์ตีไ้ ด้
โดยตรง เพราะผ้บู ริหารมาจากการแตง่ ตงั้ ของคณะกรรมการเคาน์ตี ้แตป่ ระโยชน์ของการบริหารงาน
รูปแบบนีก้ ็คือ ทําให้เคาน์ตีม้ ีผ้นู ําที่เป็ นมืออาชีพ
ค. โครงสร้างภายในแบบชดุ ผูบ้ ริหารเคาน์ตีท้ ีม่ าจากการเลือกตง้ั
บางเคาน์ตใี ้ นอเมริกามีโครงสร้างท่ีผ้บู ริหารเคาน์ตี ้(County Executive) มา
จากการเลือกตงั้ ประชาชนจะเลือกตงั้ ทงั้ คณะกรรมการเคาน์ตีแ้ ละชุดผ้บู ริหารแยกจากกัน ซ่ึงชุด
ผู้บริหารเคาน์ตีน้ ีจ้ ะเป็ นผู้รับผิดชอบสํานักงานของเคาน์ตี ้ และเป็ นผู้แต่งตงั้ เจ้าหน้าท่ีต่าง ๆ โดย
ความเห็นชอบของคณะกรรมการเคาน์ตี ้ โครงสร้างรูปแบบนีจ้ ะมีการแยกอํานาจนิติบญั ญัติและ
อํานาจบริหารออกจากกนั เหมือนโครงสร้างของรัฐบาลมลรัฐหรือรัฐบาลสหพนั ธ์

70

(2) เทศบาล (Municipal)
เทศบาลหรือมิวนิซปิ อล คอื ซติ ี ้มีความแตกตา่ งจากเคาน์ตีใ้ นแง่ของกําเนิด
และภารกิจหน้าที่ ซิตีม้ ีสถานะทางกฎหมายโดยโครงสร้ าง อํานาจหน้าที่ในการดําเนินการจะอยู่
ภายใต้กฎบตั รที่ออกโดยมลรัฐ ซง่ึ โดยสว่ นใหญ่ซิตีต้ งั้ ขนึ ้ จากการเรียกร้องจากประชาชนโดยการทํา
ประชามติ นอกจากนี ้ประชาชนยงั สามารถออกเสียงเพ่ือเลือกช่ือและรูปแบบโครงสร้างของซิตีไ้ ด้
ถ้ากระบวนการทําประชามติสําเร็จ มลรัฐก็จะออกกฎหมายมารองรับและจัดตงั้ ซิตีเ้ พื่อให้มีการ
เลือกตงั้ เจ้าหน้าท่ีต่าง ๆ และจดั ทําบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนท่ีเรียกร้ อง ซิตีเ้ ป็ นหน่วยการ
ปกครองท้องถ่ินท่ีตงั้ ขนึ ้ มามีภาระหน้าที่หลายอย่าง (General Purpose) เป็ นนิติบุคคลท่ีถกู สร้าง
ขนึ ้ มา สามารถถือครองทรัพย์สิน, ขายทรัพย์สิน, ยื่นฟ้ องหรือถกู ฟ้ อง, ก้ยู ืมเงินหรือให้ก้ยู ืมเงิน หรือ
ทําสญั ญา หรือร่วมทําธรุ กิจได้
ในเร่ืองของรูปแบบโครงสร้างของซิตีใ้ นอเมริกานนั้ มีรูปแบบที่หลากหลาย
แต่สามารถกล่าวสรุปได้ว่ารูปแบบโครงสร้างท่ีใช้ในซติ ี ้ได้แก่ รูปแบบนายกเทศมนตรี-สภา (Mayor-
Council), รูปแบบคณะกรรมการ (Commission), รูปแบบสภา-ผ้จู ดั การ (Council-Manager) และ
รูปแบบที่ประชุมเมือง (Town Meeting) ซึ่งเกินกว่าครึ่งหนึ่งของซิตีใ้ นอเมริกาใช้โครงสร้ างแบบ
นายกเทศมนตรี-สภา รองลงมา คือ รูปแบบสภา-ผ้จู ดั การ
ก. โครงสร้างภายในแบบนายกเทศมนตรี-สภา (Mayor-Council)
รูปแบบนายกเทศมนตรี-สภา ออกแบบมาเพ่ือให้มีการแบ่งแยกอํานาจ
ระหวา่ งฝ่ ายนิตบิ ญั ญตั แิ ละฝ่ ายบริหาร ซง่ึ รูปแบบนีส้ ามารถแบง่ ย่อยออกเป็ นแบบนายกเทศมนตรีที่
เข้มแข็ง (strong mayor) และแบบนายกเทศมนตรีท่ีอ่อนแอ (weak mayor) ความแตกต่างคือ
นายกเทศมนตรีท่ีเข้มแข็งจะเป็ นหวั หน้าสงู สดุ ของฝ่ ายบริหาร มีอํานาจในการจดั ทํางบประมาณ มี
โอกาสที่จะเสนอกฎหมายและยงั สามารถยบั ยงั้ กฎหมายท่ีออกโดยสภาอีกด้วย สว่ นนายกเทศมนตรี
ที่ออ่ นแอนนั้ อํานาจดงั กลา่ วจะอยทู่ ่ีสภา ตวั นายกเทศมนตรีมกั จะมีหน้าท่ีในทางพธิ ีกรรมเทา่ นนั้
นายกเทศมนตรีจะใช้อํานาจร่วมกบั เจ้าหน้าท่ีคนอ่ืนที่มาจากการเลือกตงั้
แยกตา่ งหาก เช่น ทนายความของซติ ี,้ ท่ีปรึกษาทางกฎหมายของซิตี,้ เจ้าหน้าที่การเงิน และผ้ตู รวจ
สอบบญั ชี เป็ นต้น และไม่นานมานีซ้ ิตีข้ นาดใหญ่ได้เพ่ิมอํานาจให้แก่นายกเทศมนตรี โดยเฉพาะ
อํานาจในการจดั ทํางบประมาณและอํานาจในการจดั ซอื ้ จดั จ้าง และอํานาจในการควบคมุ บคุ ลากร
ข. โครงสร้างภายในแบบคณะกรรมการ (Commission)
เป็ นรูปแบบท่ีรวมทงั้ อํานาจนิติบญั ญัติและบริหารให้แก่กล่มุ คนเล็ก ๆ ส่วน
ใหญ่ประมาณ 5 คน โดยมีกรรมการคนหนึ่งทําหน้าที่เป็ นประธาน แต่ไม่มีอํานาจเหนือกรรมการคน

71

อ่ืน ๆ คณะกรรมการทกุ คนมีหน้าที่รับผดิ ชอบโดยตรงตอ่ งานของซติ ี ้แตใ่ นทางปฏิบตั กิ รรมการแตล่ ะ
คนจะมีหน้าที่รับผิดชอบงานแต่ละอย่าง เช่น คนหนึ่งดูแลงานด้านคลัง คนหนึ่งดูแลด้านความ
ปลอดภยั เป็ นต้น รูปแบบคณะกรรมการนีถ้ ้าทกุ คนมีความเห็นสอดคล้องกนั การบริหารงานก็มกั จะ
ไม่เกิดปั ญหา แต่ถ้ าเมื่อไหร่ที่คณะกรรมการมีความเห็นท่ีต่างกันและแยกเป็ นฝั กฝ่ ายการ
ประสานงานตา่ ง ๆ ก็จะไมร่ าบรื่น

ค. โครงสร้างภายในแบบสภา-ผูจ้ ดั การ (Council-Manager)
รูปแบบนีเ้ ป็ นการแยกการจดั ทํานโยบายและการบริหารจดั การในซิตีอ้ อก
จากกัน การจัดทํานโยบายจะเป็ นหน้าที่ของสภาซ่ึงมาจากการเลือกตัง้ งานบริหารจัดการได้
มอบหมายให้ผ้บู ริหารมืออาชีพท่ีแตง่ ตงั้ ขนึ ้ โดยสภาซติ ี ้ท่ีเรียกวา่ ผ้จู ดั การ งานบริหารทกุ อยา่ งของซติ ี ้
อยู่ภายใต้การควบคุมของผู้จดั การ แต่ผู้จัดการอยู่ภายใต้การกํากับดูแลของสภาซิตี ้ ซึ่งสภาซิตีม้ ี
อํานาจหน้าที่จะเลิกจ้างผ้จู ดั การได้ รูปแบบสภา-ผ้จู ดั การนี ้นอกจากจะแยกการจดั ทํานโยบายและ
การบริหารจดั การออกจากกันแล้ว ยงั ต้องการให้การบริหารงานของซิตีเ้ กิดประโยชน์สูงสุด แต่ใช้
ต้นทนุ ที่ตํา่ ท่ีสดุ ซง่ึ เป็ นหลกั การทางธุรกิจ
ง. โครงสร้างภายในแบบที่ประชุมเมืองและรูปแบบที่ประชุมเมืองแบบ
ตวั แทน (Town Meeting and Representative Town Meeting)
รูปแบบท่ีประชมุ เมืองแบบตวั แทนเป็ นโครงสร้างท่ีเปิ ดให้ประชาชนทกุ คนซงึ่
เป็ นเจ้าของอํานาจนิติบัญญัติได้เข้าประชุมเมือง คือ การผ่านหรืออนุมัติงบประมาณประจําปี ที่
ประชมุ เมืองจะทําการเลือกคณะกรรมการหรือคณะทํางาน เพ่ือดแู ลงานระหว่างท่ียงั ไมม่ ีการประชมุ
ประชาชนจะเลือกเจ้าหน้าท่ีต่าง ๆ เช่น เจ้าหน้าที่ปกครอง, เจ้าหน้าที่การคลงั , ท่ีปรึกษากฎหมาย,
ตํารวจ, คณะกรรมการโรงเรียน และเจ้าหน้าที่อื่น ๆ เป็ นต้น อย่างไรก็ตามในความเป็ นจริงแล้วการ
เข้ามามีส่วนร่วมของประชาชนมีน้อยมาก โดยในเมืองใหญ่ ๆ ประชาชนเข้าร่วมประชุมเมืองเพียง
ร้อยละ 1-2 เทา่ นนั้ ดงั นนั้ การประชมุ เมืองจงึ มกั จะถกู ครอบงําโดยกลมุ่ การเมืองเลก็ ๆ ที่มีโอกาสเข้า
ประชมุ เสมอ ๆ
(3) ทาวน์และทาวน์ชิพ (Town and Township)
ก. ทาวน์
ในมลรัฐแถบนิวอิงแลนด์จะพบธรรมเนียมการปกครองเข้มแข็งของท้องถ่ิน
ท่ีปกครองตนเองในรูปแบบท่ีเก่าแก่ท่ีสดุ คือ การประชมุ เมือง (Town Meeting) ซง่ึ เป็ นการใช้อํานาจ
ประชาธิปไตยทางตรง เป็ นรูปแบบท่ีผ้มู ีสิทธิเลือกตงั้ จะมาประชมุ กนั ทกุ ปี เพ่ือพดู คยุ ถึงเร่ืองต่าง ๆ
ของชุมชนและวางกฎระเบียบ ทาวน์ถือว่าเป็ นหน่วยย่อยของเคาน์ตี ้รูปแบบนีป้ ระชาชนจะเลือก
คณะทํางาน 3-7 คนขึน้ มา เพ่ือดแู ลกิจการของทาวน์ระหว่างท่ียงั ไม่ประชุม แต่ด้วยการที่ทุกวนั นี ้

72

จํานวนประชากรเพ่ิมขึน้ และปัญหาต่าง ๆ ก็ซบั ซ้อนมากขึน้ ทาวน์หลาย ๆ แห่งจึงได้เปล่ียนจาก
ประชาธิปไตยทางตรงไปใช้ระบบการเลือกตวั แทนเข้าไปประชมุ แทน ทาวน์นีเ้ป็ นหน่วยการปกครอง
ท้องถิ่นประเภทที่มีหลายหน้าท่ี แต่ด้วยจํานวนท่ีมากขึน้ และความซบั ซ้อนของปัญหาต่าง ๆ ทําให้
บางทาวน์ปรับโครงสร้ างให้มีมืออาชีพเข้ามาทําหน้าที่บริหารจัดการในตําแหน่งผู้จัดการ โดย
ประชาชนจะเลือกคณะผ้คู ดั เลือกจํานวนหนึ่งขนึ ้ มาทําหน้าท่ีในการมองหาและแตง่ ตงั้ ผ้จู ดั การ แตก่ ็
มีบางตาํ แหน่งที่มาจากการเลือกตงั้ ของประชาชนด้วย เช่น เจ้าหน้าท่ีปกครองและเจ้าหน้าที่การเงิน

ข. ทาวน์ชิพ
มีภารกิจหน้าท่ีคล้าย ๆ เคาน์ตี ้ โดยเคาน์ตีห้ นึ่งจะมีทาวน์ชิพอย่ปู ระมาณ
10-20 แห่ง ทาวน์ชิพไม่ได้มีอย่ทู ุกมลรัฐหรือไม่ได้มีอยู่ทกุ พืน้ ที่ของมลรัฐ จะพบประมาณคร่ึงหน่ึง
ของมลรัฐตา่ ง ๆ ในสหรัฐอเมริกา ทาวน์ชิพเป็ นหน่วยยอ่ ยของเคาน์ตี ้และทําหน้าท่ีหลายอย่างแทน
เคาน์ตีใ้ นระดบั รากหญ้า เช่น การเลือกตงั้ , การบํารุงรักษาถนน, เก็บภาษี, ดบั เพลิง หรือแม้กระทง่ั
งานท่ีเก่ียวกบั การบงั คบั ใช้กฎหมายในการรักษาความสงบเรียบร้อย เป็ นต้น ทาวน์ชิพเป็ นองค์กรที่
ไมม่ ีกฎหมายรองรับอํานาจและความเป็ นอิสระในการจดั ทําหน้าที่หรือบริการตา่ ง ๆ พืน้ ที่ของทาวน์
ชิพอาจจะมีขนาดหลายตารางไมล์ และเป็ นพืน้ ท่ีในชนบทซ่ึงมีผ้คู นบางเบา โดยทุกวนั นีป้ ระชากร
ของอเมริกาประมาณ 40 ล้านคน หรือ 1 ใน 5 ของประชากรทงั้ หมดอาศยั อยใู่ นทาวน์ชิพ ในสว่ นของ
โครงสร้างของทาวน์ชิพ พบว่า ใช้โครงสร้างแบบคณะกรรมการที่มาจากการเลือกตงั้ ของประชาชน
ซงึ่ อาจจะมีเจ้าหน้าท่ีบางสว่ นมาจากการเลอื กตงั้ แยกตา่ งหากเช่นกนั
(4) เขตพเิ ศษ (Special District)
เขตพิเศษเป็ นหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่ตงั้ ขนึ ้ มาให้มีหน้าท่ีใดหน้าที่หนึ่ง
หรือสองสามหน้าท่ีโดยเฉพาะ (Special Purpose) และยงั ถกู สร้างขนึ ้ มาทํางานหรือบริการท่ีหน่วย
การปกครองอ่ืนไม่ทําหรือทําไม่ได้ โดยประชาชนในพืน้ ที่ดงั กลา่ วสามารถริเร่ิมเพื่อสร้างเขตพิเศษใน
การทําบริการตา่ งกนั ๆ ขนึ ้ มาเอง ขนั้ ตอนก็คือประชาชนไปขอให้มลรัฐจดั ทําประชามติ ถ้าผลออกมา
ว่าประชาชนส่วนใหญ่ต้องการ มลรัฐก็ประกาศจัดตงั้ เขตพิเศษขึน้ จากนัน้ จะมีการเลือกตงั้ หรือ
แตง่ ตงั้ คณะผ้บู ริหาร มีการจ้างบคุ ลากร ทงั้ นีป้ ระชาชนจะต้องเสียภาษีสําหรับบริการดงั กล่าวด้วย
เขตพิเศษส่วนใหญ่จะเป็ นหน่วยการปกครองท้องถิ่นท่ีมีหน้าที่รับผิดชอบเพียงอย่างเดียว จะมีบ้างท่ี
เขตพิเศษมีหน้าที่มากกวา่ 1 อย่าง แตก่ ็มกั จะไม่เกิน 2-3 อย่าง ถ้าไมน่ บั รวมเขตโรงเรียน เขตพิเศษ
สว่ นใหญ่จะเป็ นเขตทรัพยากรธรรมชาติ รองลงมาเป็ นเขตป้ องกนั อคั คีภยั , เขตจดั หานํา้ , เขตควบคมุ
อาคารและพฒั นาชมุ ชน, เขตกําจดั สง่ิ ปฏิกลู , เขตจดั การฌาปนกิจศพ เป็ นต้น
เขตพิเศษเกือบจะทงั้ หมดบริหารงานโดยคณะกรรมการ ซึง่ คณะกรรมการ
ดงั กล่าวมีที่มาแล้วแต่กรณี แต่ส่วนใหญ่จะมาจากการเลือกตงั้ ของประชาชน นอกจากนนั้ ก็จะมา

73

จากการแต่งตงั้ ของเคาน์ตี ้ ซิตี ้ หรือมลรัฐ ขึน้ อยู่กับว่าเขตพิเศษดงั กล่าวนัน้ ถูกสร้ างขึน้ และถูก
กําหนดโครงสร้างอยา่ งไร

(5) เขตโรงเรียน (School District)
เขตโรงเรียนเป็ นเขตพิเศษประเภทหนึ่งที่มีหน้าที่เดียว เขตโรงเรียนบริหาร
โดยคณะกรรมการ ซ่ึงโดยทวั่ ไปมีจํานวน 5-7 คน ซ่ึงมาจากการเลือกตงั้ คณะกรรมการนีม้ ีหน้าท่ี
จดั ทํานโยบายต่าง ๆ ของเขตโรงเรียน และนโยบายท่ีสําคญั ท่ีสดุ คือ เร่ืองการเงิน เนื่องด้วยความ
หลากหลายในการออกกฎหมายที่แตกตา่ งกนั ในมลรัฐตา่ ง ๆ ดงั นนั้ การจดั การศกึ ษาในอเมริกาจงึ มี
ความแตกต่างหลากหลาย บางมลรัฐอาจจะไม่มีเขตโรงเรียนเลย ในขณะท่ีบางมลรัฐกลบั มีเขต
โรงเรียนกวา่ 1,000 เขต
การบริหารงานของเขตโรงเรียนดําเนินการโดยคณะกรรมการเขตโรงเรียน
ซงึ่ สว่ นใหญ่มาจากการเลือกตงั้ มีหน้าท่ีในการกําหนดนโยบายเพ่ือใช้ในเขตโรงเรียน เช่น กําหนดคา่
เลา่ เรียน หลกั สตู ร ตํารา จํานวนครู ค่าจ้างครู เป็ นต้น ปัจจบุ นั เขตโรงเรียนมกั จะมีหวั หน้าสํานกั งาน
ซงึ่ เป็ นมืออาชีพในการรับนโยบายของคณะกรรมการเขตโรงเรียนไปปฏบิ ตั ิ สว่ นจํานวนของเจ้าหน้าท่ี
ก็ขนึ ้ อยกู่ บั ขนาดของเขตโรงเรียนตา่ ง ๆ

2) ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลาง มลรัฐ และองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่นิ

รัฐบาลกลาง มลรัฐ และองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินไม่สามารถแยกจากกนั อย่าง
เดด็ ขาดได้เพราะมีลกั ษณะของการใช้อํานาจร่วมกนั ในระดบั ตา่ ง ๆ และนบั วนั ความร่วมมือระหวา่ ง
รัฐบาลกลาง มลรัฐ และท้องถ่ินก็มีความจําเป็ นเพ่ิมขึน้ เรื่อย ๆ โครงสร้างที่มีทงั้ รัฐบาลกลาง มลรัฐ
และท้องถ่ินที่หลากหลายทํางานร่วมกนั จะทําให้ประชาชนคนหนึ่ง ๆ อยู่ในพืน้ ท่ีการปกครองและ
ต้องเสียภาษีให้องค์กรปกครองตา่ ง ๆ นบั สิบหน่วย สําหรับความสมั พนั ธ์ระหวา่ งรัฐบาลกลาง มลรัฐ
และองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน มกั อยใู่ นรูปแบบดงั ตอ่ ไปนี ้

(1) ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางกับองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่นิ

ก. การใหเ้ งินอดุ หนนุ
ความสมั พนั ธ์ขององค์กรปกครองตา่ ง ๆ ในสหรัฐอเมริกาสว่ นหนึ่งเกิดขนึ ้ ใน
รูปแบบการให้เงินอดุ หนนุ จากรัฐบาลกลาง (Federal grant-in-aid) คนอเมริกาช่ืนชอบการกระจาย
อํานาจ ขณะเดียวกันก็ต้องการให้ปัญหาต่าง ๆ ได้รับการแก้ไข ดังนัน้ ทางออกของความรู้สึก
ดงั กล่าวจึงออกมาในรูปของการให้เงินอดุ หนนุ โครงการต่าง ๆ ได้รับเงินสนบั สนนุ จากรัฐบาลกลาง

74

แต่การปฏิบตั ิงานหรือการจดั ทําภารกิจตา่ ง ๆ เป็ นหน้าที่ของมลรัฐและองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น
รวมถงึ องค์กรเอกชนอ่ืน ๆ ด้วย ความสมั พนั ธ์ดงั กลา่ วสง่ ผลให้รัฐบาลกลางสามารถกําหนดนโยบาย
สาธารณะของมลรัฐและองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินได้ด้วย

การให้เงินอดุ หนนุ เร่ิมขนึ ้ จากความต้องการในการแก้ปัญหาตา่ ง ๆ ซง่ึ มลรัฐ
ไมส่ ามารถให้การช่วยเหลือหรือการสนบั สนนุ แก่ท้องถ่ินได้ ดงั นนั้ ท้องถิ่นจึงหนั ไปขอความช่วยเหลือ
จากสภาคองเกรส (Congress) ซง่ึ เป็ นผ้ทู ี่มีอํานาจในการพจิ ารณาเรื่องงบประมาณ และสภาคองเกรส
ก็ตอบสนองข้อเรียกร้องดงั กลา่ วโดยการให้เงินอดุ หนนุ จํานวนมาก เงินอดุ หนนุ มีสองประเภท ได้แก่
Categorical grant เป็ นเงินอดุ หนนุ สําหรับวตั ถปุ ระสงค์พิเศษ เช่น การอบรม, ทางหลวง, ความ
ปลอดภยั เป็ นต้น เงินอดุ หนุนประเภทนีผ้ ้รู ับการสนบั สนุนไม่มีโอกาสได้เลือกว่าจะเอาเงินไปใช้ทํา
อะไรเพราะได้กําหนดไว้แล้ว และเงินอุดหนุนประเภทนีค้ ิดเป็ นร้ อยละ 80 ของเงินอดุ หนุนทัง้ หมด
สว่ นเงินอดุ หนนุ อีกประเภทหนง่ึ คอื Block grant เงินอดุ หนนุ ประเภทนี ้ผ้รู ับการสนบั สนนุ มีทางเลือก
ที่นําไปใช้มากกวา่ ประเภทแรก

ข. การออกคําสง่ั ยบั ยงั้ โครงการหรือกิจกรรมบางประการของทอ้ งถ่ิน
ความสมั พนั ธ์ระหวา่ งสว่ นกลางกบั ท้องถ่ินในรูปแบบของการออกคําสง่ั จาก
ส่วนกลาง ได้แก่ การที่สภาคองเกรสทําการออกคําสั่งที่มีลกั ษณะเป็ นการยับยัง้ การกระทําบาง
ประการของมลรัฐหรือท้องถิ่น โดยส่วนกลางสามารถสงั่ ให้มลรัฐหรือท้องถิ่นยุติกิจกรรมหรือการ
จดั ทําบริการตา่ ง ๆ ได้ ซง่ึ มลรัฐและท้องถิ่นไมส่ ามารถเล่ียงคําสง่ั ดงั กลา่ วเพราะสว่ นกลางสามารถใช้
กลไกทางศาลบีบให้ปฏบิ ตั ติ าม ซงึ่ นบั วนั คาํ สง่ั ในลกั ษณะดงั กลา่ วจากสว่ นกลางก็จะมีมากขนึ ้ เรื่อย ๆ
หากพิจารณาถึงลักษณะของความสัมพันธ์อันเป็ นการมอบอํานาจของ
ส่วนกลางเป็ นกฎหมายท่ีออกโดยสภาคองเกรสหรือองค์กรทางฝ่ ายบริหารที่ต้องการให้มลรัฐหรือ
ท้องถ่ินมีกิจกรรมหรือจดั ทําบริการตา่ ง ๆ นนั้ จะพบวา่ มีทงั้ อยใู่ นรูปแบบของการกําหนดเง่ือนไขท่ีมา
กบั เงินอดุ หนนุ และการออกคําสง่ั ท่ีเป็ นการยบั ยงั้ โครงการหรือกิจกรรมโดยตรง ซง่ึ ทงั้ สองประการถือ
เป็ นการแทรกแซงองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินทางหนึ่ง แต่อย่างไรก็ตามในกรณีของการแทรกแซง
ผ่านการให้เงินอดุ หนนุ นนั้ ทางมลรัฐและท้องถ่ินสามารถเลี่ยงได้โดยการไม่ของบประมาณดงั กล่าว
แต่ในกรณีของคําสง่ั ท่ีออกมาจากส่วนกลางโดยสภาคองเกรสนนั้ มลรัฐและท้องถิ่นจะหลีกเล่ียงการ
แทรกแซงในรูปแบบดงั กลา่ วได้ยาก
(2) ความสัมพนั ธ์ระหว่างมลรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ
ความสมั พนั ธ์ระหว่างมลรัฐและท้องถิ่นแตกต่างจากความสมั พนั ธ์ระหว่าง
ส่วนกลางกบั ท้องถิ่น กล่าวคือ มลรัฐสามารถบงั คบั ให้ท้องถิ่นปฏิบตั ิตามนโยบายที่มลรัฐต้องการมี
การใช้อํานาจในลกั ษณะท่ีเดด็ ขาดกวา่ สาํ หรับความช่วยเหลือจากมลรัฐตอ่ ท้องถ่ินมีหลายระดบั และ

75

หลายแบบขึน้ อย่กู บั วฒั นธรรมของการรวบอํานาจหรือกระจายอํานาจของแต่ละมลรัฐ เช่นเดียวกบั
ความสมั พนั ธ์ระหวา่ งสว่ นกลางกบั มลรัฐ มลรัฐตา่ ง ๆ ให้เงินช่วยเหลือท้องถิ่นพร้อมกบั คําสง่ั และให้
ยุติโครงการหรือกิจกรรมบางประการของท้องถิ่นได้ ซึ่งมีการต่อต้านคําสัง่ ดงั กล่าวจากท้องถ่ิน
เชน่ กนั เพราะคําสง่ั บางสว่ นมีผลกระทบตอ่ แผนงานของท้องถ่ินและทําให้เกิดข้อจํากดั ในการบริหาร
จดั การ รวมถงึ ทําให้ต้นทนุ สงู ขนึ ้

4.1.2 การตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ในสหรัฐอเมริกา

1) การควบคุมองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ โดยมลรัฐ
การควบคมุ องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นโดยมลรัฐมีรูปแบบในการควบคมุ ดงั ตอ่ ไปนี ้

(1) การควบคุมโดยสภานิตบิ ญั ญัตขิ องมลรัฐ สภานิติบญั ญตั ิของมลรัฐ
มีส่วนเข้ามาควบคมุ เก่ียวกบั การกําหนดอตั ราภาษีของท้องถิ่น การออกกฎหมายของท้องถ่ิน และ
เป็ นที่ปรึกษาการทํางานตา่ ง ๆ ของท้องถิ่น

(2) การควบคุมโดยฝ่ ายตุลาการของมลรัฐ ฝ่ ายตลุ าการของมลรัฐเป็ น
ผู้ตัดสินข้อขัดแย้งในปัญหาระหว่างท้องถิ่นกับมลรัฐ ท้องถ่ินกับเอกชนหรือท้องถ่ินด้วยกันเอง
นอกจากนี ้ตลุ าการยงั มีหน้าที่ตรวจสอบท้องถิ่นวา่ ใช้อํานาจหน้าที่เกินกวา่ อํานาจท่ีกฎหมายกําหนด
หรือไม่

(3) การควบคุมโดยเจ้าหน้าท่ีของมลรัฐ การควบคมุ โดยเจ้าหน้าที่ของ
มลรัฐเป็ นไปในลกั ษณะท่ีหน่วยงานของมลรัฐแต่ละหน่วยงานจะเป็ นผู้ดูแลเรื่องเฉพาะที่เก่ียวกับ
หนว่ ยงานของตนเอง เช่น หน่วยการศกึ ษาของมลรัฐจะเป็ นผ้ดู แู ลเกี่ยวกบั การศกึ ษาของมลรัฐจะเป็ น
ผ้ดู แู ลเก่ียวกบั การศกึ ษาของท้องถ่ิน เช่น กําหนดมาตรฐาน ครู มาตรฐานหนงั สอื หรือหลกั สตู ร เป็ นต้น

(4) การควบคุมทางด้านการเงิน รัฐบาลมลรัฐจะเป็ นผ้ใู ห้การสนบั สนุน
หรือช่วยเหลือทางการเงินแก่ท้องถิ่น เป็ นไปในลกั ษณะที่เรียกวา่ State grant-in-aid ซง่ึ จะนําไป ใช้
จ่ายเกี่ยวกับการศึกษา, สาธารณสุข, การประชาสงเคราะห์ และการสร้ างถนนหนทางต่าง ๆ
นอกจากนี ้เงินจากรัฐบาลกลางบางประเภทที่อดุ หนนุ ท้องถิ่นจะต้องได้รับคําปรึกษาจากมลรัฐก่อน
เช่น การสร้างสนามบนิ และการสร้างที่อยอู่ าศยั เป็ นต้น

(5) การควบคุมโดยรัฐธรรมนูญของมลรัฐ รัฐธรรมนูญของมลรัฐจะ
กําหนดโครงสร้างตลอดจนอํานาจหน้าที่ตา่ ง ๆ ของท้องถ่ิน นอกจากนี ้กฎหมายของท้องถ่ินจะต้อง
ไมข่ ดั กบั รัฐธรรมนญู หรือกฎหมายของมลรัฐ

76

2) การตรวจสอบการเงนิ และการบัญชี
ในกรณีของการตรวจสอบการเงินและการบญั ชีขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินใน
สหรัฐอเมริกาจะถูกแบ่งออกเป็ นการตรวจสอบภายนอกและการตรวจสอบภายใน โดยแม้ทัง้ ผู้
ตรวจสอบภายนอกและภายในของสหรัฐอเมริกาจะมีวิธีการ ระบบ และโปรแกรมการตรวจสอบที่
เป็ นมาตรฐานเดียวกัน แต่ในความเป็ นจริงแล้ว รูปแบบที่แตกต่างกันของการปกครองในระดบั
มลรัฐได้ส่งผลให้การปกครองส่วนท้องถิ่นมีความแตกต่างกันและนน่ั ก็ทําให้การตรวจสอบองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นมีความแตกต่างกันไปด้วย โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินจะเป็ นผู้จัดให้มี
ผ้ตู รวจสอบภายในรูปแบบคณะกรรมการตรวจสอบ ซง่ึ คณะกรรมการดงั กลา่ วถกู มอบหมายโดยสภา
ท้องถิ่นและประกอบไปด้วยสมาชิกสภาท้องถ่ินและพลเมืองบางสว่ น
สําหรับหน้ าที่ในการตรวจสอบนัน้ ผู้ตรวจสอบภายนอกจะทําหน้ าที่ในการ
ตรวจสอบกระบวนการจัดซือ้ จัดจ้างท่ีองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินได้ดําเนินการ นอกจากนีผ้ ู้
ตรวจสอบในนามของคณะกรรมการการตรวจสอบก็มกั จะเข้าไปตรวจในการจดั ซือ้ จดั จ้างด้วย ส่ิงที่
น่าสนใจในการตรวจสอบท้องถ่ินของสหรัฐอเมริกาก็คือทัง้ ผู้ตรวจสอบภายนอกและผู้ตรวจสอบ
ภายในจะม่งุ เน้นไปท่ีการตรวจสอบทางการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และแม้ผ้ตู รวจสอบ
ภายในจะตรวจสอบถึงความเหมาะสมและผลดําเนินการ แต่จดุ สนใจของการตรวจดงั กล่าวก็มกั จะ
ถกู วางอยบู่ นกรอบหรือมาตรฐานทางบญั ชี
สว่ นการรายงานการตรวจสอบของผ้ตู รวจภายในนนั้ ไม่ได้นําไปสกู่ ารตรวจสอบทาง
หนีส้ ินหรือมีการตรวจเอาถูกหรือผิดเป็ นพิเศษ แต่วัตถุประสงค์หลกั ของการตรวจคือการให้การ
สนบั สนนุ หนว่ ยรับตรวจ สว่ นรายงานการตรวจสอบของผ้ตู รวจสอบภายนอกจะเป็ นการตงั้ คําถามกบั
หวั หน้าสว่ นการคลงั ในเร่ืองของบญั ชี

3) การตรวจสอบการทุจริต
สว่ นในกรณีการตรวจสอบการทจุ ริตในสหรัฐอเมริกานนั้ ไมม่ ีองค์กรอิสระท่ีทําหน้าท่ี
ในการตรวจสอบการทจุ ริตโดยตรงอย่างเช่นกรณีของประเทศไทย แต่รัฐบาลกลางมีอํานาจในการ
ตรวจสอบผ้กู ระทําความผิดในท้องถิ่นได้โดยองค์กรหลกั ท่ีสําคญั องค์กรหนึ่งได้แก่ FBI (Federal
Bureau of Investigation) ซง่ึ FBI มีหน้าท่ีในการสืบสวนอาชญากรรมซง่ึ รวมถึงการทจุ ริตโดย
เจ้าหน้าที่ของรัฐทงั้ ในระดบั ของรัฐบาลกลาง มลรัฐและท้องถ่ิน เพ่ือนําเข้าสกู่ ระบวนการทางยตุ ธิ รรม
ตอ่ ไป ซง่ึ บทบาทการสืบสวนการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นของ FBI สามารถแบง่ ชนิดของ
การทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินออกเป็ น

77

• การคอร์รัปชั่นในการบงั คับใช้กฎหมายซึ่งทัง้ ในระดบั มลรัฐ หรือท้องถิ่นจะมี
รูปแบบการทุจริตโดยการจ่ายสินบนเพ่ือให้เจ้าหน้าท่ีกระทําการหรือไม่กระทําการตามหน้าที่ ซึ่ง
รวมถึงการฝ่ าฝื นกฎหมายใด ๆ ที่ไมเ่ ก่ียวข้องกบั หน้าท่ีของเจ้าหน้าท่ีโดยตรงด้วย

• การคอร์รัปชั่นในการบัญญัติกฎหมายในมลรัฐหรือระดับท้องถิ่น มักอยู่ใน
รูปแบบของการจ่ายสนิ บนเพ่ือให้เจ้าหน้าท่ีกระทําหรือละเว้นการกระทํา การให้สินบนดงั กลา่ วทําให้
มีการร่างกฎหมายตามที่ตนต้องการ

• การคอร์รัปชน่ั ในท้องถิ่น อนั เกี่ยวกบั การกระทําอนั ผิดกฎหมายคล้ายคลงึ กบั การ
คอร์รัปชนั่ ในการบญั ญตั ิกฎหมาย ซ่งึ ลกั ษณะโดยทวั่ ไปของการคอร์รัปชนั่ ในท้องถ่ินรวมถึงการให้
สินบนเพ่ือการได้รับการสนบั สนุนทางกฎหมาย การอนุมตั ิพนั ธบตั ร การลดภาษีโดยไม่ชอบด้วย
กฎหมาย การโกงทรัพย์สนิ อยา่ งผดิ กฎหมาย และการวางแผนอย่างลบั ๆ กบั ผ้อู ่ืนในการเวนคืนท่ีดิน
หรือการใช้อิทธิพลในการกําหนดข้อเสนอของที่ดนิ

• การคอร์รัปชนั่ ทางสญั ญา ซงึ่ โดยปกตจิ ะเกี่ยวข้องกบั การจ่ายสนิ บนแก่เจ้าหน้าท่ี
ท้องถ่ินหรือมลรัฐเพ่ือให้ได้รับสิทธิพิเศษในสญั ญาของรัฐ รูปแบบท่ีเกิดขนึ ้ ก็คือ เอกชนผ้ทู ําสญั ญา
หรือตัวแทนและเจ้ าหน้ าท่ีของรัฐ เช่น เจ้ าหน้ าท่ีพัสดุ เจ้ าหน้ าท่ีจัดซือ้ สมาชิกสภา และ
คณะกรรมการเค้าตี ้เป็ นต้น จะเข้าไปเกี่ยวข้องกบั กระบวนการในการทําสญั ญา การให้สิทธิพิเศษที่
ไม่สมควรนีย้ งั รวมไปถึงการปกปิ ดการประมลู การให้ผ้ทู ่ีขาดคณุ สมบตั ิเข้าร่วมการประมลู การให้
การรับรองใบเบกิ เงินหรือใบเสร็จรับเงินที่ไมถ่ กู ต้อง การเปลยี่ นคําสง่ั ซือ้ ที่ไมส่ มควร

• การคอร์รัปช่ันในการดําเนินการตามกฎหมาย เก่ียวข้องกับการจ่ายเงินแก่
เจ้าหน้าที่ท้องถ่ิน มลรัฐหรือรัฐบาลกลาง ให้ปฏบิ ตั หิ น้าที่ที่เป็ นประโยชน์แก่ตน หรือเร่งให้ดําเนินการ
ในการจดั ทําเอกสาร ใบอนญุ าต และการเปล่ียนแปลงผลการตรวจสอบ การจ่ายเงินท่ีผิดกฎหมายนี ้
รวมถึงการจ่ายสินบนให้แก่เจ้าหน้าท่ีเพ่ือให้ใช้ดุลพินิจในการบิดเบือนกฎหมายอันเป็ นการให้
ประโยชน์แก่ตนเองด้วย

78

4.1.3 กรณีศึกษาเก่ียวกับการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินและมาตรการใน
การแก้ไขปัญหาของสหรัฐอเมริกา2

1) การคอร์รัปช่ันในรัฐบาลส่วนท้องถ่นิ
จากการศึกษาถึงสาเหตขุ องการทุจริตในท้องถ่ินของสหรัฐอเมริกาพบว่า มีปัจจยั
ทางประชากรบางประการท่ีปรากฏภายในชมุ ชนท้องถ่ินอาจเป็ นสาเหตหุ รือช่วยส่งเสริมให้เกิดการ
คอร์รัปชั่นในรัฐบาลส่วนท้องถ่ินได้ อย่างไรก็ตาม เนื่องจากมีปัจจัยมากมายท่ีเป็ นเหตุของการ
คอร์รัปชนั่ ในรัฐบาลส่วนท้องถิ่น จึงเป็ นเรื่องที่ยากที่จะศกึ ษารูปแบบการคอร์รัปชนั่ ผ่านการสงั เกต
ข้อเท็จจริง ทงั้ นี ้ เมื่อยทุ ธศาสตร์การวิจยั และแหลง่ ข้อมลู มีการพฒั นาขึน้ ทําให้การศกึ ษาดงั กลา่ วมี
ความก้าวหน้าขนึ ้ อนั สามารถสรุปได้ดงั นี ้

(1) ประเภทของคอร์รัปช่นั ท่พี บในรัฐบาลส่วนท้องถ่นิ
มี รู ป แ บ บ ห รื อ ป ร ะ เ ภ ท ข อ ง ก า ร ค อ ร์ รั ป ช่ัน ม า ก ม า ย ท่ี พ บ ใ น รั ฐ บ า ล ส่ว น
ท้องถ่ินของสหรัฐอเมริกาซง่ึ ความถ่ีในการกระทําการคอร์รัปชน่ั ในประเภทตา่ ง ๆ ก็จะตา่ งกนั ไปในแต่
ละท้องถิ่น นอกจากนี ้ การคอร์รัปช่ันบางประเภทจะพบในรัฐบาลส่วนท้องถ่ินมากกว่าในรัฐบาล
ระดบั ที่ใหญ่กวา่ แตอ่ ยา่ งไรก็ตาม อาจกลา่ วได้วา่ การคอร์รัปชน่ั ในรัฐบาลสว่ นท้องถ่ินจะเกิดได้ง่าย
กว่ารัฐบาลกลางเพราะปฏิสมั พันธ์ระหว่างเอกชนและเจ้าหน้าท่ีรัฐจะมีความอย่างใกล้ชิดและมี
ปฏิสมั พนั ธ์ระหว่างกนั ได้บ่อยกว่า รูปแบบการคอร์รัปชนั่ ที่พบได้ในระบบรัฐบาลสว่ นท้องถ่ิน ได้แก่
การคอร์รัปชั่นทางการเงิน เช่น สินบน กรรโชก ยักยอก เป็ นต้น หรือในรูปแบบอ่ืน อันได้แก่ การ
เกือ้ กลู ญาตมิ ติ รและระบบอปุ ถมั ภ์ ตวั อยา่ งทางประวตั ศิ าสตร์ เช่น Black Horse Cavalry ซงึ่ สมาชิก
นิติบญั ญัติของรัฐนิวยอร์กถกู กล่าวหาว่ารีดเอาทรัพย์จากหลายบริษัท ซึง่ รูปแบบหรือประเภทของ
การคอร์รัปชนั่ ที่พบได้ในระบบรัฐบาลสว่ นท้องถ่ินท่ีได้กลา่ วมานนั้ มีลกั ษณะดงั นี ้คือ
สินบน เป็ นการเสนอบางส่ิงให้ซ่ึงมกั เสนอในรูปของเงินแต่ก็อาจอยู่ในรูป
ของทรัพย์สนิ หรือบริการก็ได้ การเสนอดงั กลา่ วก็เพื่อจะได้รับผลประโยชน์ท่ีไมเ่ ป็ นธรรม ผลประโยชน์
เช่นว่าอาจเป็ นการโน้มน้าวความคิด การกระทํา หรือการตดั สินใจของบุคคล การลดค่าธรรมเนียม
เร่งเงินช่วยเหลือของรัฐบาล หรือเปลย่ี นผลลพั ธ์ของกระบวนการทางกฎหมาย เป็ นต้น

2 Corruption in local government. (Online) Retrieved March 7, 2011, from
http://www.politicalcorruption.net/2009/01/30/types-of-corruption-found-in-local-government/

79

กรรโชก เป็ นการข่หู รือทําความเสียหายแก่บุคคล ช่ือเสียง หรือทรัพย์สิน
เพื่อให้ได้มาซ่ึงเงิน การกระทํา บริการ หรือทรัพย์สินอ่ืนอย่างไม่เป็ นธรรม ซ่ึงการรีดเอาทรัพย์เป็ น
รูปแบบหนง่ึ ของกรรโชกด้วยเช่นกนั

ยักยอก คือ การเอาไปหรือยึดอย่างผิดกฎหมายซึ่งเงินหรือทรัพย์สินท่ี
ผ้เู ป็ นเจ้าของมอบไว้ในครอบครองของอีกบคุ คลหนงึ่ ในภาษาการเมืองเรียกวา่ graft ซงึ่ หมายถึงการ
ท่ีเจ้าหน้าที่รัฐใช้เงินของรัฐอยา่ งไมช่ อบด้วยกฎหมายเพ่ือวตั ถปุ ระสงค์สว่ นตน

การเก้ือกูลญาติมิตร เป็ นการให้ประโยชน์แก่บคุ คลหรือกล่มุ บคุ คลที่เป็ น
ญาตเิ มื่อมีการเลื่อนขนั้ เสนองาน ขนึ ้ เงินเดือน และประโยชน์อ่ืน สิ่งนีม้ ีพืน้ ฐานจากความคดิ ท่ีเชื่อวา่
บุคคลต้องเคารพและให้ความช่วยเหลือครอบครัวในทุกสถานการณ์ รวมถึงในทางการเมืองและ
ธุรกิจ ความคิดนีเ้ ป็ นเหตุให้เจ้าหน้าที่รัฐมอบสิทธิพิเศษและตําแหน่งแก่ญาติโดยไม่คํานึงถึง
ความสามารถ

ระบบอุปถัมภ์ ประกอบด้วยการที่เจ้าหน้าที่รัฐหรือผ้สู มคั รให้ประโยชน์ เข้า
ทําสญั ญา หรือแตง่ ตงั้ บคุ คลให้ดาํ รงตําแหน่ง แลกเปลี่ยนกบั การสนบั สนนุ ทางการเมือง หลายครัง้ ท่ี
ระบบอุปถัมภ์ถูกใช้เพื่อให้ได้มาซ่ึงการสนับสนุนและคะแนนเสียงในการเลือกตัง้ หรือการออก
กฎหมาย ระบบอุปถัมภ์ไม่สนใจกฎเกณฑ์ของรัฐบาลส่วนท้องถิ่นและใช้ช่องทางส่วนบุคคลแทน
ช่องทางอนั เป็ นทางการเพ่ือให้ได้มาซงึ่ ประโยชน์

2) สาเหตขุ องการคอร์รัปช่ัน
จากการศกึ ษาการทจุ ริตคอร์รัปชนั่ ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินในสหรัฐอเมริกา
ในประเดน็ เกี่ยวกบั สาเหตทุ ี่ทําให้เกิดการคอร์รัปชน่ั นนั้ พบวา่ สาเหตทุ ่ีทําให้เกิดการคอร์รัปชน่ั แบง่ ได้
เป็ น 2 ปัจจยั คอื ปัจจยั ที่ควบคมุ ได้และปัจจยั ท่ีควบคมุ ไมไ่ ด้ สําหรับปัจจยั ท่ีควบคมุ ได้ ได้แก่ โอกาส
ในการทําการคอร์รัปชน่ั แรงกระต้นุ ท่ีเป็ นผลประโยชน์ และความเส่ียงในการทําการคอร์รัปชนั่ และ
ปัจจยั ที่ควบคมุ ไมไ่ ด้ ได้แก่ ความซือ่ สตั ย์สจุ ริตของแตล่ ะบคุ คล
นอกจากนีส้ าเหตขุ องการคอร์รัปชนั่ ยงั สามารถมองได้จากปัจจยั ทางประชากรด้วย
โดยลกั ษณะทางสงั คมเศรษฐกิจและขนาดของประชากรซงึ่ ประกอบเป็ นท้องถิ่นเป็ นปัจจยั สง่ เสริมให้
รัฐบาลสว่ นท้องถ่ินมีการคอร์รัปชนั่ รูปแบบการคอร์รัปชนั่ ของรัฐบาลสว่ นท้องถิ่นอาจพบในพืน้ ที่ซงึ่
ลกั ษณะทางประชากรไม่แตกต่างกัน ปัจจยั ทางประชากรท่ีเป็ นเหตหุ รือสนบั สนุนการคอร์รัปชน่ั ใน
รัฐบาลส่วนท้องถิ่นของสหรัฐอเมริกา ได้แก่ ศาสนา เชือ้ ชาติและชนชัน้ ขนาดของท้องถ่ิน สภาพ
เศรษฐกิจท้องถิ่น การศกึ ษา วฒั นธรรมการเมือง และเพศ ปัจจยั บางประการมีสหสมั พนั ธ์ตอ่ กนั และ

80

นําไปสปู่ ัจจยั อ่ืนซงึ่ อาจเป็ นเหตใุ ห้เกิดการคอร์รัปชนั่ มากขนึ ้ ซง่ึ ปัจจยั ทางประชากรท่ีเป็ นเหตใุ ห้เกิด
การคอร์รัปชนั่ ได้แก่

(1) ศาสนา
ศาสนามีอิทธิพลต่อความคิดของประชาชน เช่น ความคิดที่ว่าสิ่งใดสําคญั
หรือเป็ นสิ่งท่ีตนควรเข้าไปมีส่วนร่วม เป็ นต้น โดยปกติแล้วประชาชนจะเข้าไปมีส่วนร่วมในหลาย
กรณี เช่น การมีส่วนร่วมในศาสนา ครอบครัว ชมุ ชน หรือการมีส่วนร่วมในการปกครองส่วนท้องถ่ิน
เป็ นต้น ซงึ่ ระดบั การเข้าไปมีสว่ นร่วมในแต่ละเรื่องของแตล่ ะบุคคลจะไม่เท่าเทียมกนั ตามแตค่ วาม
ภกั ดีต่อส่ิงนนั้ ของแตล่ ะคน ดงั นนั้ หากประชาชนให้ความสําคญั กบั การมีส่วนร่วมทางศาสนามากก็
อาจทําให้การมีส่วนร่วมในด้านอ่ืน ๆ น้อยลงและยิ่งประชาชนมีส่วนในการเมืองส่วนท้องถ่ินน้อย
เท่าใด ประชาชนย่ิงไม่ทราบถึงการคอร์รัปชน่ั ในรัฐบาลส่วนท้องถิ่น และเป็ นผลให้มีการคอร์รัปชน่ั
มากขนึ ้
(2) เชือ้ ชาตแิ ละชนชนั้
การแบง่ แยกทางสงั คมและการบิดเบือนอํานาจทางการเมืองในท้องถิ่นเป็ น
เหตใุ ห้เกิดคอร์รัปชน่ั ในรัฐบาลส่วนท้องถิ่นเพิ่มขึน้ พืน้ ที่ของท้องถ่ินซง่ึ แตกต่างกนั ในความต้องการ
และความคดิ ก่อให้เกิดความขดั แย้งระหวา่ งกนั ในการคดั สรรผ้แู ทนในรัฐบาลสว่ นท้องถ่ินและในการ
ออกกฎหมายที่เป็ นประโยชน์แก่พืน้ ที่ตน ท้องถิ่นที่มีความแตกต่างทางสงั คม เชือ้ ชาติ หรือ
ชนพืน้ เมืองมีแนวโน้มที่จะเกิดการคอร์รัปชนั่ ในเจ้าหน้าท่ีท้องถ่ินมากขึน้ รัฐบาลซึ่งมีความแตกต่าง
กนั ทางเชือ้ ชาติจะมีความเป็ นปฏิปักษ์ภายในระหว่างเชือ้ ชาติและมีแรงจงู ใจที่จะใช้วิถีทางที่ไม่ชอบ
ด้วยกฎหมายเพ่ือให้ได้เปรียบอีกฝ่ ายหนง่ึ
(3) ขนาดของท้องถ่นิ
ท้องถิ่นท่ีมีขนาดใหญ่มีแนวโน้มที่จะเกิดคอร์รัปชัน่ ในรัฐบาลส่วนท้องถิ่น
เนื่องจากท้องถิ่นขนาดใหญ่ย่อมต้องการเจ้าหน้าที่ในการดําเนินภารกิจของท้องถ่ินเป็ นจํานวนมาก
เมื่อเจ้าหน้าที่มีจํานวนมากก็ทําให้ยากท่ีจะติดตามและตรวจสอบการทํางานของเจ้าหน้าท่ีเหลา่ นนั้
ย่ิงกว่านัน้ ท้องถ่ินขนาดใหญ่อาจทําให้การจับกุมและดําเนินคดีแก่เจ้าหน้าที่รัฐส่วนท้องถ่ินผู้
คอร์รัปชน่ั ไมม่ ีประสทิ ธิภาพซงึ่ ถือเป็ นการสง่ เสริมให้เกิดการคอร์รัปชนั่ ในรัฐบาลสว่ นท้องถิ่นเพราะมี
ความเป็ นไปได้น้อยที่จะถกู จบั หรือดาํ เนินคดี ดงั นนั้ เจ้าหน้าท่ีรัฐจํานวนมากอาจเกิดความทจุ ริตหรือ
อยา่ งน้อยก็ถกู ยว่ั ยวนใจให้ทจุ ริต
(4) สภาพเศรษฐกิจส่วนท้องถ่นิ
การพัฒนาเศรษฐกิจในระดับตํ่าเป็ นปัจจัยที่ส่งเสริมให้เกิดคอร์รัปช่ัน
พฤติกรรมทางเศรษฐกิจ เช่น การพึ่งพาอุตสาหกรรมวตั ถุดิบ การค้ายาเสพติด เป็ นลกั ษณะของ

81

เมืองยากจนและพืน้ ท่ีที่มีการคอร์รัปชนั่ มาก เศรษฐกิจที่พึ่งพาในอตุ สาหกรรมบางประเภทนําไปสู่
รัฐบาลท่ีไม่มีเสถียรภาพและจํานวนเงินที่ไม่เพียงพอในการดําเนินกิจการของรัฐบาล เศรษฐกิจที่
เปราะบางเป็ นต้นเหตุทําให้ระดบั ความยากจนเพิ่มมากขึน้ และลดโอกาสท่ีจะหลุดพ้นจากความ
ยากจน ความยากจนเป็ นปัจจยั ที่รับรู้กนั วา่ สง่ เสริมการคอร์รัปชนั่ ในรัฐบาลท้องถ่ิน พืน้ ที่ท่ีเศรษฐกิจ
ล้มเหลวและยากจนมกั ได้รับเงินก้หู รือเงินชว่ ยเหลือเพื่อสนบั สนนุ เศรษฐกิจท้องถิ่นและประชาชน ทํา
ให้เจ้าหน้าที่รัฐสามารถเอาเงินหรือสิ่งของไปเพื่อประโยชน์สว่ นตนอย่างไมช่ อบด้วยกฎหมาย เมื่อมี
เงินไม่เพียงพอเจ้าหน้าท่ีรัฐส่วนท้องถ่ินจึงมกั ได้รับเงินตอบแทนในระดบั ตํ่าซ่ึงเป็ นอีกปัจจยั หนึ่งที่
นําไปสคู่ อร์รัปชนั่ เจ้าหน้าท่ีรัฐซงึ่ รับคา่ ตอบแทนตํ่าและไม่เพียงพอตอ่ ความจําเป็ นในชีวิตมกั ทําการ
คอร์รัปชน่ั และพยายามกระทําบางอย่าง เช่น ยกั ยอกเงินท่ีมอบหมายให้ดแู ล เป็ นต้น คา่ ตอบแทนที่
ต่ําเป็ นต้นเหตขุ องความไม่มน่ั คงทางเศรษฐกิจและสง่ เสริมนกั การเมืองให้ฉวยโอกาสในฐานะที่เป็ น
บคุ คลสาธารณะ ในทางกลบั กนั นกั วิจยั บางคนอ้างว่ายิ่งรัฐบาลส่วนท้องถ่ินมีเงินใช้จ่ายมาก ก็ยิ่งมี
แนวโน้มที่จะใช้เงินอย่างไม่มีประสิทธิภาพ ซง่ึ นําไปสกู่ ารคอร์รัปชนั่ อย่างไรก็ตาม โดยรวมแล้วมกั
เห็นวา่ ท้องถิ่นที่ยากจนจะมีรัฐบาลท้องถ่ินท่ีคอร์รัปชน่ั มากกวา่ ท้องถิ่นท่ีรํ่ารวยกวา่

(5) การศกึ ษา
ระดบั การศึกษาท่ีต่ําซึ่งบ่อยครัง้ เกิดจากความยากจนเป็ นอีกปัจจยั หนึ่งท่ี
สนบั สนนุ การคอร์รัปชนั่ ในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน เน่ืองจากเม่ือประชากรมีการศกึ ษาไมม่ ากก็จะ
ไม่ทราบถึงการดําเนินการของรัฐบาลส่วนท้องถิ่นหรือสิทธิท่ีตนมี ทําให้เจ้าหน้าที่ปกปิ ดการ
คอร์รัปชนั่ จากประชากรท่ีมีระดบั การศกึ ษาที่ตํ่าได้โดยง่าย นอกจากนีพ้ ลเมืองที่ไมม่ ีการศกึ ษามกั ไม่
ตระหนกั ถึงการคอร์รัปชนั่ ในรัฐบาลสว่ นท้องถ่ินหรือไมค่ ดิ วา่ จะหยดุ ยงั้ มนั ได้อยา่ งไร ดงั นนั้ คอร์รัปชน่ั
จึงยงั คงอย่แู ละแพร่ระบาด เมื่อไม่มีความตระหนกั ทางการเมือง พลเมืองจะไม่รู้ว่าตนควรจะเลือก
ผ้สู มคั รคนใดท่ีซ่ือสตั ย์หรือไมร่ ู้ถึงวิธีการท่ีจะป้ องกนั ไม่ให้คอร์รัปชนั่ เกิดขนึ ้ ในรัฐบาลส่วนท้องถ่ิน ส่ิง
นีบ้ ่อยครัง้ เป็ นเหตใุ ห้เจ้าหน้าท่ีรัฐทําการคอร์รัปชนั่ เร่ือยมาโดยใช้ระบบอปุ ถมั ภ์หรือการเกือ้ กลู ญาติ
มิตรเพื่อดํารงอย่ใู นตําแหน่งหรือมีอิทธิพลตอ่ รัฐบาลเป็ นเวลานาน นอกจากนีก้ ารศกึ ษายงั ส่งตอ่ การ
คอร์รัปชน่ั โดยตวั ผ้นู ําการเมืองส่วนท้องถิ่น เน่ืองจากหากผ้นู ําทางการเมืองมีการศึกษาไม่มากก็จะ
ละเลยการสร้างวถิ ีทางในการทําให้ท้องถ่ินมีโครงสร้างท่ีดมี ีประสทิ ธิภาพและประสบกบั ความสําเร็จ
(6) วัฒนธรรมทางการเมอื งของท้องถ่นิ
รัฐบาลสว่ นท้องถิ่นหลายแห่งมีวฒั นธรรมทางการเมืองมาอย่างยาวนานซงึ่
ส่งผลต่อความคาดหวังและพฤติกรรมในการท่ีจะตัดสินว่าสิ่งใดเป็ นสิ่งที่ยอมรับได้หรือไม่ได้ใน
การเมืองท้องถ่ิน ในท้องถิ่นที่มีวฒั นธรรมทางการเมืองท่ีด้อยพฒั นา ความรับผิดชอบต่อประชาชน
และความชอบธรรมมักมีระดบั ต่ําและขาดหลักจรรยาบรรณ อันเป็ นการสนับสนุนให้คอร์รัปช่ัน

82

เกิดขนึ ้ ในรัฐบาลสว่ นท้องถ่ิน เพราะพลเมืองไมร่ ู้วา่ สง่ิ ใดถือวา่ เป็ นการคอร์รัปชน่ั และเจ้าหน้าท่ีรัฐสว่ น
ท้องถ่ินไม่กลวั ท่ีจะคอร์รัปชน่ั เพราะความรับผิดชอบต่อประชาชนต่ํา ในบางท่ีรัฐบาลส่วนท้องถ่ินมี
การคอร์รัปชน่ั เป็ นเวลายาวนานจนพลเมืองเข้าใจว่าเป็ นสิ่งที่ถกู ต้อง ทงั้ นีเ้ พราะทุกคนต่างประสบ
กบั การปฏิบตั ิจากเจ้าหน้าท่ีจนเคยชิน นอกจากนีค้ วามไม่มีเสถียรภาพทางการเมืองเป็ นเวลานานก็
จะนําไปสกู่ ารคอร์รัปชน่ั ในรัฐบาลได้เพราะประชาชนไม่แน่ใจว่ารัฐบาลควรทํางานอย่างไร จึงไม่รู้ว่า
พฤตกิ รรมใดถือเป็ นคอร์รัปชนั่ และจะหยดุ ยงั้ มนั ได้อยา่ งไร

(7) เพศ
งานวจิ ยั หลายชิน้ แสดงให้เห็นวา่ ผ้หู ญิงมีความนา่ เช่ือถือมากกวา่ ผ้ชู ายและ
ทําการอนั เป็ นการคอร์รัปชนั่ น้อยกวา่ การไมม่ ีหรือมีผ้หู ญิงจํานวนน้อยในรัฐบาลสว่ นท้องถ่ินเป็ นอีก
ปัจจยั หนง่ึ ที่สนบั สนนุ การคอร์รัปชน่ั ท้องถ่ินท่ีไม่มีนโยบายในการลดช่องว่างระหวา่ งเพศหรือให้สทิ ธิ
ที่เท่าเทียมกนั กบั เพศหญิงในรัฐบาลมกั มีความซอื่ สตั ย์น้อยและคอร์รัปชนั่ มาก

3) วิธีการในการหยุดยัง้ หรือป้ องกันคอร์รัปช่ันในรัฐบาลส่วนท้องถ่นิ
จากการศกึ ษาถงึ ปัจจยั ทางประชากรที่เป็ นสาเหตขุ องการคอร์รัปชนั่ นนั้ พบวา่ การท่ี
จะแก้ไขปัญหาการคอร์รัปชนั่ ในรัฐบาลส่วนท้องถ่ินนนั้ ส่ิงท่ีจะนํามาแก้ไขปัญหาการทจุ ริตก็คือการ
แก้ไขท่ีปัจจัยต้นเหตุอนั ได้แก่ ศาสนา เชือ้ ชาติและชนชนั้ ขนาดของท้องถิ่น สภาพทางเศรษฐกิจ
การศกึ ษา วฒั นธรรมทางการเมือง และเพศ ท่ีทําให้เกิดการคอร์รัปชนั่ ในรัฐบาลสว่ นท้องถิ่น
สําหรับแนวทางในทางกฎหมายที่ได้มีการนําเสนอให้นํามาใช้ในการป้ องกันและ
ปราบปรามการคอร์รัปชน่ั ในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินของสหรัฐอเมริกานนั้ Theodore R. Lyman
และคณะได้มีข้อเสนอถึงแนวทางดงั กลา่ วดงั นี3้

(1) ควรมีการนําประมวลจริยธรรมมาใช้ในการควบคุมพฤติกรรมของ
เจ้าหน้าท่ี เพราะประมวลจริยธรรมจะเป็ นส่ิงที่บอกเจ้าหน้าท่ีว่าส่ิงใดสามารถทําได้และส่ิงใดทํา
ไม่ได้ หรือกล่าวได้ว่าจะเป็ นเครื่องมือในการบอกแนวทางของพฤติกรรมท่ีห้ามกระทําและควรให้
กระทําให้มีความชดั เจน

(2) ควรจดั ให้มีกฎหมายท่ีกําหนดถึงความมีผลประโยชน์ขดั กนั ของผ้ดู ํารง
ตาํ แหนง่ ตา่ ง ๆ

(3) ควรมีการเปิ ดเผยกระบวนการจดั ทํานโยบายแก่สาธารณชน

3 Theodore R. Lyman and others. Prevention, Detection, and Correction of Corruption in
Local Government : A Presentation of Potential Models. (Online) Retrieved March 7, 2011, from
https://www.ncjrs.gov/pdffiles1/Digitization/50199NCJRS.pdf

83

(4) ควรมีการประกาศถึงผลประโยชน์และความเกี่ยวข้องทางนโยบาย
ตา่ ง ๆ ของบคุ คลที่มีสว่ นเกี่ยวข้องกบั การดําเนินการในเรื่องนนั้ ๆ

(5) ควรมีการเปิ ดเผยข้ อมูลการประชุมของฝ่ ายบริหาร สภา หรื อ
คณะกรรมการตา่ ง ๆ ของท้องถ่ิน เพ่ือให้ทราบถึงสาเหตใุ นการตดั สนิ ใจหรือการออกนโยบายตา่ ง ๆ
รวมถึงให้มีการจดบนั ทกึ ข้อมลู ที่ได้จากการประชมุ ไว้ด้วย

(6) ควรมีการกําหนดและบังคบั ใช้มาตรการจํากัดการใช้จ่ายเงินในการ
เลือกตงั้ โดยให้การเปิ ดเผยเงินที่มีการบริจาคให้แก่พรรคการเมือง นักการเมืองในระดบั ท้องถ่ิน
รวมถึงเจ้าหน้าท่ีของรัฐ และห้ามคสู่ ญั ญาขององค์กร สหภาพแรงงาน กลมุ่ ทางการค้าหรือบริษัทเป็ น
ผ้บู ริจาคเงินให้แก่พรรคการเมือง นกั การเมืองในระดบั ท้องถิ่นรวมถึงเจ้าหน้าที่ของรัฐ

(7) การบงั คบั ใช้กฎหมาย ตวั กฎหมาย และนโยบายท่ีนําไปใช้ในแต่ละ
ท้องถิ่นนนั้ ไมจ่ ําเป็ นต้องเป็ นตวั แบบหรือมาตรฐานเดยี วกนั ทกุ แห่ง แตค่ วรมีการปรับให้เข้ากบั สภาพ
หรือเง่ือนไขของแตล่ ะท้องถ่ิน โดยควรให้เจ้าหน้าท่ีท้องถ่ิน หรือลกู จ้างของท้องถิ่นได้มีสว่ นร่วมในการ
กําหนดกฎหมาย ระเบียบหรือนโยบายตา่ ง ๆ ที่นําไปใช้กบั ตน นอกจากนีค้ วรให้เผยแพร่มาตรการใน
การควบคมุ หรือต่อต้านการคอร์รัปชน่ั ไว้ในเอกสารเดียวกนั ควรมีการกล่าวถึงบทลงโทษไว้โดยชดั
แจ้งและควรมีการอบรมเจ้าหน้าท่ีให้ทราบถึงมาตรการและบทลงโทษเหลา่ นนั้ และเพ่ือให้พนกั งาน
ใหม่ของท้องถิ่นแต่ละคนที่ผ่านการอบรมได้แสดงถึงความเข้าใจในหลกั ความรับผิดชอบของตน
พนักงานเหล่านนั้ จะต้องทําการลงนามอย่างชัดแจ้งว่าตนได้รับทราบและเข้าใจถึงธรรมชาติและ
วตั ถปุ ระสงค์ของการตอ่ ต้านการคอร์รัปชน่ั ด้วย

4.2 บทเรียนจากประเทศออสเตรเลีย

จกั รภพออสเตรเลีย (Commonwealth of Australia) มีการปกครองระบบสหพนั ธรัฐ (Federal
government) ตงั้ แตป่ ี ค.ศ. 1901 โดยแบง่ ออกเป็ น 6 มลรัฐ (state) และ 2 ดนิ แดน ซง่ึ มิได้มีฐานะ
เป็ นรัฐ

โครงสร้างการปกครองภายนอกของประเทศออสเตรเลีย ประกอบด้วย รัฐบาลของจกั รภพ
(The commonwealth government) หรือ รัฐบาลสหพนั ธรัฐ (The federal government) ซง่ึ จดั ทํา
ภารกิจในระดบั ชาติ อาทิ การระหวา่ งประเทศ การป้ องกนั ประเทศ เป็ นต้น

การปกครองชนั้ ท่ีสองของประเทศออสเตรเลียคือการปกครองระดบั มลรัฐ (state) ซ่ึงมีอยู่
ทงั้ สิน้ 6 มลรัฐและ 2 ดินแดนตามที่ได้กล่าวมาแล้ว แต่ละมลรัฐจะมีสภา (ทงั้ วุฒิสภาและสภา
ผ้แู ทนราษฎร) ฝ่ ายบริหาร และฝ่ ายตลุ าการ รวมถึงการมีธรรมนญู (constitution) เป็ นของตวั เอง

84

รัฐบาลของจักรภพออสเตรเลียและของมลรัฐแต่ละมลรัฐจะมีกระทรวง ทบวง กรมของ
ตนเองแยกออกต่างหากจากกัน กระทรวง ทบวง กรมของมลรัฐจะดําเนินการท่ีเกี่ยวกับมลรัฐ
โดยเฉพาะ ส่วนกระทรวง ทบวง กรมของจกั รภพดําเนินการที่เก่ียวข้องกบั ทุก ๆ มลรัฐเป็ นส่วนรวม
นอกเหนือจากนนั้ ข้าราชการประจําของจกั รภพและของรัฐบาลแต่ละมลรัฐก็คนละชุดกนั ต่างฝ่ าย
ตา่ งมีคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนของตนเอง

ในสว่ นขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น (Local Government Authorities) ในออสเตรเลีย
ถือว่าเป็ นหน่วยการปกครองท่ีมีขนาดเล็กมากเม่ือเปรียบเทียบกับองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินใน
ประเทศอื่น อีกทงั้ ยงั มีการจดั โครงสร้างภายในภารกิจหน้าที่ท่ีมีลกั ษณะเฉพาะเป็ นของตนเองอีกด้วย
นอกจากนีก้ ารปกครองส่วนท้องถิ่นในออสเตรเลียไม่ได้ถูกบญั ญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งประเทศ
ออสเตรเลีย หากแต่การจดั ตงั้ องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นเป็ นไปตามกฎหมายของมลรัฐ ซงึ่ บางมล
รัฐอาจบญั ญตั ไิ ว้ในรัฐธรรมนญู ของมลรัฐ หรือรัฐบาลอาจตรากฎหมายเก่ียวกบั องค์กรปกครองสว่ น
ท้องถ่ินขึน้ ใช้เฉพาะในมลรัฐนนั้ ๆ ซ่ึงแน่นอนว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินของแต่ละมลรัฐย่อมมี
โครงสร้างและอํานาจหน้าท่ีตามกฎหมายของมลรัฐที่แต่ละมลรัฐจะได้กําหนดไว้ จากลกั ษณะที่ได้
กล่าวมาจงึ สรุปได้ว่ารูปแบบโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดนิ ของประเทศออสเตรเลียเป็ นระบบ
3 ชัน้ (tree – tier system) ในขณะที่โครงสร้ างของการปกครองส่วนท้องถิ่นเป็ นระบบชัน้ เดียว
(one – tier system) ดงั จะกลา่ วถงึ ตอ่ ไป

4.2.1 องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ในออสเตรเลีย4

1) รูปแบบและโครงสร้างการบริหารราชการส่วนท้องถ่นิ
แม้วา่ จะปกครองด้วยระบบสาธารณรัฐ แตป่ ระเทศออสเตรเลียกลบั มีโครงสร้างการ
บริหารราชการแผ่นดินท่ีไม่ซบั ซ้อนเหมือนกับประเทศสหพนั ธรัฐบางประเทศ อาทิ สหรัฐอเมริกา
สหพนั ธรัฐเยอรมนี เป็ นต้น อยา่ งไรก็ตามการทําความเข้าใจในสว่ นของการปกครองสว่ นท้องถ่ินก็ไม่
ง่ายดายนัก เนื่องจากออสเตรเลียมีพืน้ ที่ที่มีลกั ษณะท่ีแตกต่างหลากหลาย ซ่ึงรายละเอียดจะได้
กลา่ วถึงตอ่ ไป
โครงสร้างภายนอก
การปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศออสเตรเลีย เป็ นระบบชนั้ เดียว (one – tier
system) คือ มีหน่วยงานการปกครองรูปแบบเดียวคือ เทศบาล (Municipality) อย่างไรก็ตาม แม้ว่า
องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นจะเป็ นระบบชนั้ เดียวหากแตก่ ลบั มีความแตกตา่ งหลากหลาย (diversity)

4 นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ, เพง่ิ อ้าง.

85

เป็ นอย่างมาก ซ่ึงความแตกต่างหลากหลายดงั กล่าวมีสาเหตุมาจากขนาดของพืน้ ท่ีและจํานวน
ประชากร ขอบเขตและระดบั ของภารกิจหน้าท่ี จํานวนงบประมาณ ทรัพยากรและพืน้ ฐานทกั ษะ
ความเช่ียวชาญ สภาพทางกายภาพ เศรษฐกิจ สงั คมและวฒั นธรรม โครงสร้างอํานาจและอิทธิพล
ภายในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน และความหลากหลายของกฎหมายของแตล่ ะมลรัฐ ซง่ึ จะสมั พนั ธ์
กบั การกําหนดขนาดขององค์กรบริหารคือ คณะกรรมการ (councils) การใช้สิทธิออกเสียงเลือกตงั้
รวมถงึ ระบบการเลอื กตงั้ อีกด้วย

อย่างไรก็ตาม ได้มีการจดั ประเภทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการวดั จาก
จํานวนประชากรและการพฒั นารวมถึงระยะที่ห่างจากจุดศนู ย์กลางเมืองหลวงในแต่ละมลรัฐ ซึ่ง
สามารถแบง่ ออกได้เป็ น 2 ประเภทหลกั ๆ คือ ประเภทแรก องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินท่ีมีลกั ษณะ
พืน้ ท่ีที่เป็ นเมือง (urban) และประเภทท่สี อง คือ องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นท่ีมีลกั ษณะพืน้ ท่ีท่ีเป็ น
ชนบท (rural) ทงั้ นีแ้ ตล่ ะประเภทก็จดั แบง่ เป็ นประเภทยอ่ ย ๆ ออกไปดงั นี ้

(1) องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินที่มีลกั ษณะพืน้ ท่ีที่เป็ นเมือง จดั แบง่ ออกได้เป็ น
ก. เขตนครหลวงของแต่ละมลรัฐ (Urban Capital City) ซง่ึ มีมลรัฐละ 1 แห่ง
รวมทงั้ สนิ ้ 7 แหง่
ข. เขตมหานคร (Metropolitan Developed) ซงึ่ โดยสว่ นมากแล้วพืน้ ที่เช่นนี ้
จะมีประชากรมากกว่า 100,000 คน หรือมีความหนาแน่นของประชากรมากกวา่ 600 คนตอ่ ตาราง
กิโลเมตร
ค. เขตเมืองปริมณฑล (Regional Towns/City) มีลกั ษณะที่คล้ายคลึงกบั
เมืองท่ีพฒั นาแล้ว หากแตแ่ ตกตา่ งตรงที่เขตท่ีอยรู่ อบนอกมากกวา่
ง. เขตเมืองตามชายขอบประเทศ (Fringe)
นอกจากนีอ้ งค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินท่ีมีลกั ษณะพืน้ ที่ท่ีเป็ นเมืองแต่ละ
ประเภทยงั สามารถแบง่ ออกเป็ นประเภทยอ่ ยเป็ นพืน้ ท่ีขนาดเลก็ กลาง ใหญ่ และใหญ่มาก โดยวดั จาก
จํานวนประชากรอีกด้วย
(2) องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นที่มีลักษณะเป็ นพืน้ ที่ชนบท จํานวน
ประชากรโดยเฉล่ียน้อยกวา่ 20,000 คน ทงั้ นีจ้ ดั แบง่ ออกได้เป็ น
ก. เขตพืน้ ทีท่ ีก่ ําลงั พฒั นา (Significant Growth) เป็ นเขตท่ีอตั ราการเพิ่มของ
จํานวนประชากรโดยเฉลย่ี มากกวา่ 3 เปอร์เซน็ ต์ตอ่ ปี และมีประชากรมากกว่า 5,000 คน รวมถึงเป็ น
พืน้ ที่ท่ีอยไู่ มไ่ กลจากเมืองหลวง
ข. เขตพืน้ ทีเ่ กษตรกรรม (Agricultural) ซ่ึงแบ่งออกเป็ น 4 ประเภทย่อย
ตามจํานวนประชากร

86

ค. เขตพืน้ ทีท่ ีอ่ ยู่ไกลจากเมืองหลวง (Remote) โดยสว่ นมากจะเป็ นชมุ ชน
ชาวพืน้ เมืองตา่ ง ๆ

โครงสร้างภายใน
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศออสเตรเลีย มีการจัดโครงสร้ างภายใน
ออกเป็ น 2 สว่ นคือ สภาเทศบาล และฝ่ ายบริหาร

(1) สภาเทศบาล (councils)
สมาชิกสภาเทศบาลมาจากการเลือกตงั้ โดยตรงของประชาชน ทงั้ นีร้ ะบบ
การเลอื กตงั้ ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินแตล่ ะแห่งในมลรัฐตา่ ง ๆ จะขนึ ้ อย่กู บั การกําหนดโดยมล
รัฐแตล่ ะมลรัฐ ซงึ่ มีทงั้ ระบบเขตเดียว (single – member electorate system) และระบบเขตเดียวหลาย
คน (multi – member electorate system) สภาเทศบาลประกอบด้วย
ก. นายกเทศมนตรี (Mayor of Councils) มาจากการเลอื กตงั้ ของสมาชิกสภา
นายกเทศมนตรีทําหน้าท่ีเป็ นหวั หน้าฝ่ ายสภาและประธานในการประชมุ สภา
ข. สมาชิกสภา (Councillor) สมาชิกสภานัน้ มาจากการเลือกตัง้ ของ
ประชาชนจํานวนสมาชิกของเทศบาลแตล่ ะแห่งอย่รู ะหว่าง 9 – 21 คน ขึน้ อยกู่ บั พืน้ ที่ และจํานวน
ประชากร
(2) ฝ่ ายบริหาร
การบริหารจดั การภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แบ่งออกเป็ น แผนก
(Departments) ตา่ ง ๆ อยภู่ ายใต้การบงั คบั บญั ชาของหวั หน้าฝ่ ายบริหาร (Chief Executive Officer)
ซง่ึ ได้รับการวา่ จ้างตามสญั ญา ประกอบด้วย
ก. หวั หน้าฝ่ ายบริหาร มาจากการแต่งตงั้ ของสภาเทศบาลและได้รับการ
ว่าจ้างตามสญั ญาท่ีทําระหว่างสภาบุคคลนัน้ ๆ หน้าที่ของหัวหน้าฝ่ ายบริหารโดยสรุปได้แก่ การ
แตง่ ตงั้ การควบคมุ ดแู ลการบริหารจดั การและการไลอ่ อกจากตาํ แหน่ง (ในกรณีเจ้าพนกั งานท้องถิ่น)
รวมถงึ สามารถแตง่ ตงั้ ผ้ชู ่วยปฏิบตั งิ าน (Senior Staff) ได้อีกด้วย
ข. ผูช้ ่วยปฏิบตั ิงาน หรือท่ีเรียกวา่ Senior Staff อยภู่ ายใต้การบงั คบั บญั ชา
โดยตรงของหวั หน้าฝ่ ายบริหาร ทําหน้าท่ีเป็ นหวั หน้าแผนกตา่ ง ๆ ภายในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น
ผ้ชู ว่ ยปฏิบตั งิ านนนั้ ได้รับการแตง่ ตงั้ และวา่ จ้างตามสญั ญา
ค. เจ้าพนกั งานทอ้ งถ่ิน (Council Staff) เป็ นเจ้าพนกั งานทว่ั ไปที่ทําหน้าที่
ปฏบิ ตั ภิ ารกิจของท้องถ่ิน อยภู่ ายใต้การบญั ชาของหวั หน้าฝ่ ายบริหารและหวั หน้าแผนกตา่ ง ๆ
ในการปฏิบตั ิงานขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน ฝ่ ายบริหารไม่ได้มาจาก
การเลือกตงั้ ของประชาชนและมีสถานะที่มาจากการว่าจ้าง ดงั นนั้ การตรวจสอบการปฏิบตั ิงานจึง

87

เป็ นสง่ิ ที่จําเป็ นท่ีฝ่ ายสภาต้องดาํ เนินการ ทงั้ นี ้ในสว่ นของหวั หน้าฝ่ ายบริหารเองนนั้ ก็มีอํานาจในการ
ตรวจสอบการปฏบิ ตั งิ านของผ้ใู ต้บงั คบั บญั ชาระดบั ลา่ งลงไปด้วย

อย่างไรก็ตาม ลักษณะการบริหารจัดการภายในองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นมีแนวโน้มท่ีกําลงั เปล่ียนแปลงไปคือ ประการแรก การลดบทบาทของสมาชิกสภาเทศบาล
โดยจํากัดให้มีบทบาทด้านการกําหนดโยบายแทนท่ีการเป็ นผู้บริหารจัดการ และประการท่ีสอง
การดาํ เนินการเพื่อพฒั นาประสทิ ธิผลของการทํางานของเทศบาล

2) ความสัมพนั ธ์ระหว่างราชการส่วนกลาง มลรัฐ และส่วนท้องถ่นิ
ออสเตรเลียเป็ นประเทศที่มีรัฐบาลสหพนั ธรัฐเกิดภายหลงั การเกิดของรัฐบาลแห่ง
มลรัฐ ดงั นนั้ มลรัฐจงึ เป็ นระดบั ชนั้ ของการปกครองท่ีเข้มแข็งมากซงึ่ นน่ั หมายถึงการเป็ นองค์กรที่ทํา
หน้าท่ีควบคมุ ดแู ลและจดั ตงั้ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินขึน้ โดยตรง นอกเหนือจากนนั้ ยงั ทําหน้าที่
เป็ นผ้จู ดั สรรงบประมาณให้กบั ท้องถิ่นอีกด้วย ส่งผลให้ความสมั พนั ธ์ระหว่างรัฐบาลสหพนั ธ์ซงึ่ เป็ น
รัฐบาลในสว่ นกลางกบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นจึงไม่เป็ นรูปธรรมมากนกั ยกเว้นในสว่ นของการ
ให้เงินอุดหนนุ ช่วยเหลือแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินประเภทหนึ่งท่ีรัฐบาลสหพนั ธ์ให้โดยตรงคือ
เงินอดุ หนุนแบบเฉพาะเจาะจง (แบบมีเง่ือนไขให้ปฏิบตั ิภารกิจหนึ่ง) ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ได้รับมอบจากรัฐบาลสหพนั ธ์โดยตรง
ทัง้ นี ้ อาจสรุปรูปแบบของความสัมพันธ์ได้ ว่ารัฐบาลสหพันธ์มีลักษณะของ
ความสมั พนั ธ์กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทงั้ ท่ีผ่านทางรัฐบาลแห่งมลรัฐ และความสมั พนั ธ์กับ
ท้องถิ่นโดยตรง อย่างไรก็ตาม โดยส่วนมากแล้วความสมั พันธ์ทางตรงนีก้ ็ไม่ค่อยมีลกั ษณะท่ีเป็ น
รูปธรรมนัก เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่ภายใต้การกํากับดูแลของรัฐบาลแห่งมลรัฐ
นนั่ เอง ในขณะท่ีความสมั พนั ธ์ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินกบั รัฐนนั้ ค่อนข้างมีมากและอาจ
เรียกได้วา่ เป็ นความสมั พนั ธ์ในทางตรง

(1) ความสัมพนั ธ์ระหว่างรัฐบาลสหพนั ธ์กับรัฐบาลแห่งรัฐ
ในส่วนของความสมั พนั ธ์ระหว่างรัฐบาลสหพนั ธ์กบั รัฐบาลแห่งมลรัฐนนั้ มี
การประสานงานผา่ นรูปแบบ ดงั ตอ่ ไปนี ้
ก. รูปแบบขององค์กรทีเ่ ป็นทางการ ซง่ึ โดยสว่ นมากจะเป็ นองค์กรท่ีเกี่ยวกบั
การจดั การด้านการเงิน นนั่ คือ คณะกรรมการการเงินสหพนั ธ์ (Commonwealth Grants Commission)
ซึ่งทําหน้าท่ีจัดสรรเงินอุดหนุนช่วยเหลือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้แก่มลรัฐ ต่าง ๆ สภาเงินกู้
(Loan Council) และ ท่ีประชมุ รัฐมนตรี (Premiers’ Conference) เป็ นต้น

88

ข. รูปแบบของการประชมุ รัฐมนตรี เป็ นการประชมุ ประจําปี ร่วมกนั ระหวา่ ง
รัฐมนตรีจากรัฐบาลสหพนั ธ์และรัฐมนตรีของรัฐบาลแห่งมลรัฐ ซึ่งตงั้ เป้ าหมายของการประชมุ เพ่ือ
ประสานงานด้านนโยบายทางเศรษฐกิจและการเงิน

ค. สภารัฐมนตรี (Ministerial councils) เป็ นการประชุมร่วมกันระหว่าง
รัฐมนตรีจากรัฐบาลสหพนั ธ์และรัฐมนตรีของรัฐบาลแห่งมลรัฐ เพื่อปรึกษางานด้านนโยบายในภาค
แบบเฉพาะเจาะจง

ง. การลงนามในสญั ญาทําความตกลงในกิจการต่าง ๆ การร่วมโครงการ
ต่าง ๆ ระหว่างกนั

(2) ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลสหพันธ์กับองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่นิ

ในส่วนของความสมั พนั ธ์ระหว่างรัฐบาลสหพนั ธ์กับองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่ินนนั้ ถกู เชื่อมโยงโดยสาํ นกั งานองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินระดบั ชาติ (The National Office of
Local Government) ซงึ่ เป็ นองค์กรที่ทําหน้าท่ีประสานระหว่างรัฐบาลสหพนั ธ์กบั องค์กรปกครอง
สว่ นท้องถิ่นทว่ั ประเทศ

การดําเนินงานของสํานกั งานองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินระดบั ชาตินนั้ อยู่
ในรูปแบบของการทํางานร่วมกบั สภาท้องถิ่น (Councils) สมาคมองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินในแต่
ละแห่งและรัฐบาล (ทัง้ รัฐบาลสหพันธ์และรัฐบาลแห่งมลรัฐ) โดยมีวัตถุประสงค์คือ เพื่อพัฒนา
ประสิทธิภาพประสิทธิผลและสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ภารกิจหน้าท่ีของสํานักงาน
องค์กรปกครองท้องถ่ินระดบั ชาติ มีดงั ตอ่ ไปนี ้

• บริหารจดั การเงินอดุ หนนุ ชว่ ยเหลอื องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
• จดั ทํารายงานประจําปี ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินทวั่ ประเทศ
• บริหารจดั การกองทุนที่อย่ภู ายใต้โครงการพฒั นาศกั ยภาพขององค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่ิน
• ประสานงานการพัฒนายุทธศาสตร์ทิศทางขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น
• บริหารจดั การโครงการมอบรางวลั นวตั กรรมดีเดน่ แก่องค์กรปกครองสว่ น
ท้องถิ่น เป็ นโครงการมอบรางวลั สําหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินหรือสมาคมท้องถิ่นท่ีมีพฒั นา
และปรับปรุงประสิทธิภาพการบริหารจัดการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดีเด่นที่เรียกว่า รางวัล

89

นวตั กรรมองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินระดบั ชาติ (National Awards for Innovation in Local
Government)

นอกเหนือจากนนั้ ความสมั พนั ธ์ระหวา่ งรัฐบาลสหพนั ธ์องค์กรปกครองสว่ น
ท้องถ่ินท่ีสําคญั ที่สดุ คือ การที่รัฐบาลสหพนั ธ์ให้เงินอดุ หนนุ ช่วยเหลือทางการเงินแก่องค์กรปกครอง
สว่ นท้องถ่ิน ซงึ่ มีทงั้ รูปแบบของการให้โดยตรงและผา่ นทางรัฐบาลแหง่ รัฐดงั ที่ได้กลา่ วไปแล้ว

(3) ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลแห่งมลรัฐกับองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่นิ

“มลรัฐ” นบั ว่าเป็ นหน่วยการปกครองที่มีความสมั พนั ธ์กบั ท้องถิ่นเป็ นอยา่ ง
มาก เนื่องจากเป็ นผ้รู ับผิดชอบในควบคมุ ดแู ลองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นโดยตรง ทงั้ นีค้ วามสมั พนั ธ์
ดงั กล่าวเกิดจากการจดั ตงั้ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินอย่ภู ายใต้กฎหมายของแต่ละมลรัฐ ไม่ว่าจะ
เป็ นการจัดตัง้ ตามกฎหมายโดยตรงและการประกาศจัดตัง้ โดยนายกรัฐมนตรีแห่งรัฐก็ตาม
นอกเหนือจากนนั้ สว่ นที่สําคญั ที่สดุ คือ การจดั สรรเงินให้กบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินที่อย่ภู ายใน
พืน้ ที่นัน้ โดยมีการจัดตัง้ คณะกรรมาธิการการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น (Local
Government Grants Commission) ซงึ่ มีหน้าที่หลกั คือ การจดั ทําความเห็นเสนอร่างรัฐบาลแห่งรัฐ
เก่ียวกบั การจดั สรรเงินช่วยเหลือแก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินในมลรัฐนนั้ ๆ คณะกรรมาธิการชดุ นี ้
ได้รับการจดั ตงั้ ขนึ ้ ภายในมลรัฐแตล่ ะมลรัฐ ยกเว้นในเขตเมืองหลวงแห่งสหพนั ธ์ (กรุงแคนเบอรา) จึง
จดั ได้ว่าเป็ นองค์กรของมลรัฐซึง่ ถกู จดั ตงั้ ภายใต้ข้อเรียกร้องของรัฐบาลสหพนั ธ์เพ่ือให้เป็ นองค์กรท่ี
รับผิดชอบในการดูแลควบคุมเก่ียวกับเงินอุดหนุนช่วยเหลือองค์กรปกครองส่วนท้ องถ่ินท่ีรัฐบาล
สหพนั ธ์จดั สรรให้ โดยที่บคุ คลที่ได้รับการแตง่ ตงั้ ให้เป็ นกรรมาธิการนีอ้ ยา่ งน้อย 2 คน ต้องเป็ นผ้ทู ี่
เก่ียวข้องกบั องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินในมลรัฐนนั้ ๆ หรือไม่ก็เป็ นสมาชิกขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น ซง่ึ ภายหลงั จากคณะกรรมาธิการได้พิจารณาจดั สรรเงินอดุ หนนุ แล้ว นายกรัฐมนตรีแห่งมล
รัฐ (State Minister) จะต้องให้ความเห็นภายใต้ความเห็นต่อการแบ่งสรรจํานวนเงินนัน้ ต่อ
นายกรัฐมนตรีแห่งสหพนั ธ์ (Commonwealth Minister) เพ่ือดําเนินการอนุมตั ิต่อไป ทงั้ นีห้ นึ่งใน
เง่ือนไขของการอนมุ ตั ิคือนายกรัฐมนตรีแห่งสหพนั ธ์จะต้องพึงพอใจต่อข้อเสนอท่ีคณะกรรมาธิการ
จดั ทําด้วย

4.2.2 การตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ในออสเตรเลีย

1) การควบคมุ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ โดยมลรัฐ
เน่ืองจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศออสเตรเลียนัน้ อยู่ภายใต้การ
ควบคมุ ดแู ลโดยตรงของมลรัฐ โดยที่สว่ นกลางคือรัฐบาลสหพนั ธ์ไม่ได้มีบทบาทและอํานาจหน้าท่ีที่

90

เก่ียวข้องในการควบคมุ ดแู ลองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินแตอ่ ย่างใด อยา่ งไรก็ตาม แม้จะดเู หมือนว่า
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินมีอิสระปราศจากการควบคมุ จากรัฐบาลสหพนั ธ์ แต่ในระดบั รัฐแล้วได้
สร้างกลไกอยา่ งหนึ่งขนึ ้ มาเพ่ือควบคมุ ดแู ลองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินโดยตรงนน่ั คือ กระทรวงการ
ปกครองท้องถิ่น (Local Government Department) ซงึ่ ในแตล่ ะรัฐจะมีช่ือเรียกท่ีแตกตา่ งกนั ไป เช่น
รัฐนิวเซาท์เวลส์ มีชื่อเรียกว่า Department of Local Government รัฐควีนแลนด์ มีช่ือเรียกว่า
Department of Communication and Information, Local Government, Planning and Sport
หรือ รัฐออสเตรเลีย มีชื่อเรียกวา่ Office of Local Government เป็ นต้น โดยองค์กรดงั กลา่ วเป็ น
หน่วยงานที่ทําหน้าที่ในการกําหนดกรอบแนวทางนโยบายและกฎหมายให้กบั องค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่ินในรัฐของตน ทงั้ นีจ้ ดุ ม่งุ หมายหลกั คือ การควบคมุ ดแู ลการบริหารจดั การขององค์กรปกครอง
สว่ นท้องถิ่นนน่ั เอง

สว่ นการตรวจสอบการปฏิบตั ทิ างราชการนนั้ ก็เป็ นวธิ ีการหนงึ่ ในการควบคมุ ดแู ล
การทํางานขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน โดยที่การปกครองส่วนท้องถ่ินในออสเตรเลียเป็ นหน่วย
การปกครองซงึ่ อย่ภู ายใต้การควบคมุ ดแู ลของมลรัฐ (state) ดงั นนั้ การตรวจสอบการปฏิบตั ิราชการ
จงึ เป็ นอํานาจหน้าท่ีท่ีมลรัฐแตล่ ะมลรัฐจะดาํ เนินการ ทงั้ นีแ้ ตล่ ะมลรัฐนนั้ ตา่ งมีกระทรวงการปกครอง
ส่วนท้ องถ่ินซ่ึงมีช่ือเรียกที่แตกต่างกันไปและมีรัฐมนตรี ว่าการกระทรวง (Minister) เป็ น
ผ้บู งั คบั บญั ชาสงู สดุ

อํานาจของรัฐมนตรีวา่ การกระทรวงท้องถิ่นท่ีเกี่ยวเน่ืองกบั การตรวจสอบการปฏิบตั ิ
ราชการขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นมีดงั นี ้

(1) การตรวจสอบโดยกฎหมาย ซงึ่ เป็ นการตรวจสอบในกรณีทวั่ ๆ ไปท่ี
มลรัฐใช้ในการตรวจสอบการปฏิบตั งิ านขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินในพืน้ ที่ของตน ได้แก่

• อํานาจในการพิจารณารายงานการเงินหรืองบดุลของท้องถิ่น ในการ
จดั ทํารายงานประจําปี ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินซงึ่ ต้องดําเนินการเป็ นรายปี ไปนนั้ ทงั้ ในส่วน
ของการจัดทําแผนการปฏิบัติงาน หรือในส่วนของการจัดทําแผนการเงิน จะต้ องเสนอให้
รัฐมนตรีวา่ การกระทรวงปกครองท้องถ่ินเป็ นผ้พู ิจารณา ซง่ึ รัฐมนตรีจะเป็ นผ้ใู ห้ความเห็นตอ่ แผนการ
ดาํ เนินการนนั้ ๆ แล้วจดั สง่ คนื กลบั ไปให้องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน

• อํานาจในการร้ องขอข้อมูล ในการนีร้ ัฐมนตรีสามารถร้ องขอข้อมูลท่ี
เก่ียวข้องกบั งบประมาณหรือการดําเนินการขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินเพ่ือตรวจสอบได้ ซง่ึ ตาม
กฎหมายได้บญั ญตั ไิ ว้วา่ ท้องถิ่นจะต้องให้ข้อมลู ทกุ อยา่ งที่รัฐมนตรีร้องขอ

91

• อํานาจในการจํากดั รายได้จากการจดั เก็บภาษีและคา่ ธรรมเนียมตา่ ง ๆ
อํานาจในข้อนีข้ องรัฐมนตรีนนั้ หมายความว่า รัฐมนตรีสามารถกําหนดทิศทางเก่ียวกับการจดั เก็บ
ภาษี และค่าธรรมเนียมซ่ึงองค์กรปกครองส่วนท้ องถ่ินจะต้ องยินยอมดําเนินการตามที่รัฐมนตรี
กําหนด

• รัฐมนตรีมีอํานาจในการแนะแนวทางในการปฏิบตั ิราชการขององค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่ินเพื่อให้ท้องถ่ินปฏิบตั หิ น้าท่ีได้อยา่ งสมบรู ณ์

• อํานาจในการเป็ นที่ปรึกษาให้กบั องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินทกุ แห่งท่ี
อยู่ภายในพืน้ ท่ี นอกเหนือจากนัน้ อํานาจนีย้ งั รวมไปถึงอํานาจในการพิจารณาองค์กรท่ีสามารถ
ประกาศจดั ตงั้ เป็ นองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินได้อีกด้วย

(2) การตรวจสอบโดยคณะกรรมการ เพื่อดําเนินการไต่สวนในเรื่องท่ี
เกี่ยวข้องกบั การบริหารราชการขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ทงั้ นี ้คณะกรรมการไต่สวนจะต้อง
รายงานเสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงปกครองส่วนท้องถ่ิน การไต่สวนในกรณีเช่นนีเ้ กิดขึน้ เมื่อ
ผ้บู ริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินปฏิบตั ิหน้าท่ีโดยผิดกฎหมาย อนั เป็ นผลให้องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถ่ินเสียหายหรือไม่สามารถทํางานต่อไปได้ ทงั้ นี ้ มลรัฐมีอํานาจสงั่ การให้ผู้บริหารองค์กร
ปกครองสว่ นท้องถิ่นกระทําการแก้ไขจนกระทงั่ สง่ิ ผิดกฎหมายเหลา่ นนั้ สนิ ้ สดุ ลง

2) การตรวจสอบการเงนิ และการบัญชี
การควบคมุ และตรวจสอบงบประมาณแผ่นดินของประเทศออสเตรเลีย มีทัง้ การ
ควบคมุ ตรวจสอบโดยองค์กรภายใน คือ ให้อิสระแก่หน่วยงานในการบริหารจดั การทรัพย์สินของ
หน่วยงานตามความเหมาะสม แต่หากเกิดความเสียหายขนึ ้ ผ้มู ีหน้าท่ีรับผิดชอบเก่ียวกบั การบริหาร
จดั การทรัพย์สนิ ต้องรับผิดชอบในความเสยี หายที่เกิดขนึ ้ เว้นแตจ่ ะพสิ จู น์ได้วา่ ตนได้ดําเนินการอยา่ ง
เพียงพอเพื่อป้ องกนั ไมใ่ ห้เกิดความเสียหายแล้ว5 วิธีดงั กลา่ วก็เป็ นการควบคมุ และตรวจสอบภายใน
หน่วยงานประการหนึ่ง และอีกประการหนึ่งคือ การควบคุมตรวจสอบโดยองค์กรภายนอก ซึ่งมี
องค์กรในการปฏิบตั หิ น้าท่ีระดบั สหพนั ธรัฐและระดบั รัฐแยกตา่ งหากจากกนั การตรวจเงินแผน่ ดนิ ใน
ระดบั สหพนั ธรัฐดําเนินการโดย Australian National Audit Office (ANAO) ซง่ึ มี Auditor General
เป็ นผ้บู งั คบั บญั ชา และในการตรวจเงินแผ่นดินในระดบั รัฐต่างก็มีการตรากฎหมายจดั ตงั้ สํานกั งาน
ตรวจเงินแผ่นดินของแตล่ ะรัฐเพ่ือตรวจสอบการใช้จ่ายเงินของรัฐนนั้ ๆ เองแยกตา่ งหากจากกนั เช่น
ในรัฐ New South Wales ก็มีหน่วยงานท่ีทําหน้าท่ีตรวจเงิน คือ The Audit office of New South

5 Financial Management and Accountability Act 1997, Section 42.

92

Wales เป็ นต้น โดย Auditor General ทกุ คนทงั้ ในระดบั สหพนั ธรัฐและระดบั รัฐ เป็ นสมาชิกสถาบนั ที่
มีช่ือวา่ Australasian Council of Auditor-General ซง่ึ สถาบนั ดงั กลา่ วจะวางหลกั เกณฑ์พืน้ ฐาน
เกี่ยวกบั บทบาทของ Auditor General เช่น เรื่องความเป็ นอิสระ และอํานาจหน้าที่ เป็ นต้น เพ่ือให้
เป็ นมาตรฐานเดยี วกนั 6

สําหรับในกรณี การตรวจสอบงบประมาณในองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นของ
ออสเตรเลียมีการตรวจสอบสองรูปแบบคอื การตรวจสอบภายนอกและการตรวจสอบภายใน สําหรับ
การตรวจสอบภายนอกเป็ นหน้าที่ของ Audit General (AG) ในแต่ละมลรัฐ โดยหน่วยตรวจสอบ
ทว่ั ไปนีจ้ ะจดั ตงั้ ทีมการตรวจสอบเองและในบางครัง้ ก็จะทําการจดั หาผ้ตู รวจสอบเอกชน สว่ นในกรณี
ของการตรวจสอบภายในนนั้ ในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินแตล่ ะแหง่ จะมีผ้ตู รวจสอบภายในเป็ นของ
ตนเอง ทงั้ นี ้งานของผ้ตู รวจสอบคือ การวางระเบียบในเอกสารท่ีเรียกว่า The Code of Conduct ซง่ึ
อย่บู นพืน้ ฐานของกฎหมายและหลกั การของ Public Service Act of 1999 และนโยบายของ
Australian National Audit Office (ANAO) ซง่ึ เป็ นองค์กรตรวจสอบในระดบั สหพนั ธ์

ขณะท่ีภารกิจขององค์กรตรวจสอบนนั้ กรณีของผ้ตู รวจสอบภายนอกมีภารกิจใน
การตรวจสอบทางการเงินและการตรวจสอบให้แน่ใจได้ว่าบญั ชีประจําปี มีความถูกต้องเป็ นธรรม
สว่ นองค์กรตรวจสอบภายในจะทําการตรวจการคงอยู่ และความสมั พนั ธ์ของการควบคมุ ภายในและ
ตรวจสอบการดําเนินการขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น ซง่ึ เม่ือได้มีการตรวจแล้วผลการตรวจจะถกู
ทําเป็ นรายงานเพื่อสง่ ไปยงั รัฐสภาแห่งมลรัฐ สว่ นผ้ตู รวจสอบภายในจะรายงานผลตรวจสอบแตล่ ะ
โครงการตอ่ ประธานขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

3) การตรวจสอบการทจุ ริต
สําหรับการตรวจสอบการทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินนนั้ ในแต่ละมลรัฐก็
อาจมีการจดั ตงั้ องค์กรท่ีมีอํานาจหน้าที่ในการตรวจสอบถึงการกระทําอนั เป็ นการทจุ ริตใน วงราชการ
ของตนเอง โดยในที่นีจ้ ะขอยกตวั อย่างกรณีของรัฐนิวเซาธ์เวลส์ ที่ได้มีการจดั ตงั้ คณะกรรมาธิการ
อิสระตอ่ ต้านการทจุ ริตในตําแหน่งหน้าที่ (The Independent Commission Against Corruption :
ICAC) ขนึ ้ มา โดยคณะกรรมาธิการ ICAC นีเ้ป็ นองค์กรที่เป็ นอิสระจากรัฐบาลท่ีบริหารประเทศ แตม่ ี
หน้าที่รับผิดชอบตอ่ ประชาชนในมลรัฐโดยผ่านรัฐสภานิวเซาธ์เวลส์ มีอํานาจหน้าท่ีในการสืบสวน
การทจุ ริตในระบบราชการของมลรัฐซง่ึ รวมถึงองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นด้วย และยงั มีหน้าท่ีในการ

6 Australasian Council of Auditor-General, “Role of the Auditor General”. (Online) Retrieved
September 1, 2009, from www.acag.org.au/acrolecv.htm

93

ระบคุ วามเส่ียงท่ีจะเกิดการทจุ ริตในตําแหนง่ หน้าท่ีและทํางานร่วมกบั ภาครัฐในการจดั กบั ความเส่ียง
เหลา่ นนั้ นอกจากนีย้ งั มีหน้าที่ในการกําหนดมาตรการตอ่ ต้านการทจุ ริตด้วย สําหรับในสว่ นของการ
พิจารณาสืบสวนการทุจริตนนั้ มีกระบวนการเริ่มขึน้ จากการมีการรายงานว่ามีการทุจริตเกิดขึน้ ต่อ
หนว่ ยงานภาครัฐท่ีเก่ียวข้องกบั การทจุ ริตนนั้ ซงึ่ หากหน่วยงานภาครัฐนนั้ ไมส่ ามารถรับหรือไมค่ วรรับ
เร่ืองดงั กล่าวไว้ดําเนินการ คณะกรรมาธิการ ICAC ก็จะมีหน้าท่ีในการดําเนินการต่อไปโดยจะ
พิจารณาวา่ เรื่องดงั กลา่ วเก่ียวข้องหรือมีผลตอ่ เจ้าหน้าที่รัฐบาลรัฐนิวเซาธ์เวลส์หรือหน่วยงานของรัฐ
รัฐนิวเซาธ์เวลส์หรือไม่ และการกระทําดงั กลา่ วถือเป็ นความไมซ่ ื่อสตั ย์หรือเป็ นการใช้หน้าที่ไปในทาง
ที่ไมช่ อบและร้ายแรงพอที่จะถือเป็ นอาชญากรรมหรือมีความผิดทางวินยั หรือมีเหตผุ ลที่เหมาะสมใน
การปลดออกจากราชการหรือไม่ ซึ่งหากเรื่องที่ได้รับการร้ องเรียนมาเข้าตามเกณฑ์ดังกล่าว
คณะกรรมาธิการ ICAC ก็จะมีหน้าที่ในการสบื สวนเอาผดิ แก่ผ้ทู ่ีถกู กลา่ วหาตอ่ ไป

ICAC ได้อธิบายถึงรูปแบบของการทุจริตไว้ว่าการกระทําการทุจริตมีอยู่หลาย
รูปแบบและจะเกิดขนึ ้ ก็ตอ่ เม่ือ7

• เจ้าหน้าที่รัฐกระทําการ หรือพยายามกระทําการอันไม่เหมาะสม โดยการใช้
ความรู้ อํานาจหรือทรัพยากรในตําแหน่งหน้าที่เพ่ือให้เกิดประโยชน์ตอ่ ตนเองหรือตอ่ บคุ คลอ่ืน

• เจ้าหน้าท่ีรัฐกระทําการโดยไม่ซื่อสตั ย์สจุ ริต หรือไม่ยุติธรรม หรือทําลายความ
น่าเชื่อถือของระบบราชการ

• เป็ นสมาชิกกลุ่มอิทธิพลในวงการราชการหรือพยายามสร้ างอิทธิพลและใช้
ตําแหน่งหน้าที่ไปในทางที่ไมซ่ ือ่ สตั ย์สจุ ริต มีอคตหิ รือทําลายความเชื่อถือของระบบราชการ

ทงั้ นีเ้ง่ือนไขท่ีอาจจะทําให้เกิดการทจุ ริต อาจแบง่ ได้เป็น
• ไม่มีนโยบายและข้อปฏิบตั ิในการดําเนินการของหน่วยงาน หรือมีแต่ไม่มีความ
ชดั เจน หรือไมเ่ หมาะสมท่ีจะนําไปบงั คบั ใช้
• การฝึกอบรมพนกั งานท่ีไมม่ ีความเหมาะสม
• การตรวจสอบตา่ ง ๆ เช่น ระบบการตรวจสอบบญั ชีมีความบกพร่อง เป็นต้น
• การสอื่ สารและการรายงานไมช่ ดั เจน
• การดแู ลพนกั งานและการควบคมุ การทํางานมีความไมช่ ดั เจน
• พนกั งานมีอสิ ระในการตดั สนิ ใจสงู
• พนกั งานมีความสมั พนั ธ์อยา่ งใกล้ชิดกบั ผ้รู ับประโยชน์นอกองค์กร

7 (Online) Retrieved March 8, 2011, from www.icac.nsw.gov.au