สื่อประชาสัมพันธ์ สนง.ป.ป.ช. NACCmedia

343

ให้นําบทบญั ญตั ิในวรรคหนึ่งมาใช้บงั คบั กบั คสู่ มรสของเจ้าหน้าท่ีของรัฐตามวรรค
สอง โดยให้ถือวา่ การดาํ เนินกิจการของคสู่ มรสดงั กลา่ ว เป็ นการดําเนินกิจการของเจ้าหน้าท่ีของรัฐ”

การกระทําอนั เป็ นการฝ่ าฝื นบทบญั ญตั ใิ นมาตรา 100 จะมีผลทําให้ผ้ฝู ่ าฝื นมีโทษ
ทางอาญาตามมาตรา 1221 อย่างไรก็ตาม ข้อห้ามและบทลงโทษตามพระราชบัญญัติประกอบ
รัฐธรรมนญู ฯ ฉบบั ดงั กลา่ วก็มีผลต่อบคุ คลผ้ดู ํารงตําแหน่งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีเท่านนั้ ซงึ่ ไม่
รวมถึงนกั การเมืองท้องถิ่น ตามประกาศคณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ
เรื่อง กําหนดตําแหน่งเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ต้องห้ามมิให้ดําเนินกิจการตามความในมาตรา 100 แห่ง
พระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรัฐธรรมนญู วา่ ด้วยการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542

ส่วนในกรณีของเจ้ าหน้ าท่ีท้ องถิ่นในตําแหน่งท่ีนอกเหนือจากที่กฎหมายจัดตัง้
องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นได้กําหนดไว้นนั้ ไมพ่ บวา่ ได้มีกฎหมายท่ีกลา่ วถึงหลกั ผ้มู ีสว่ นได้เสียเอาไว้
โดยตรง อีกทงั้ ในระเบยี บกระทรวงมหาดไทยวา่ ด้วยการพสั ดฯุ ก็ไมไ่ ด้มีการกําหนดให้นําหลกั ผ้มู ีสว่ น
ได้เสียของผ้บู ริหาร สมาชิกสภาท้องถิ่นและเจ้าหน้าที่ของท้องถ่ินมาใช้ในการตรวจสอบคณุ สมบตั ิ
ของผ้เู ข้าร่วมในการเสนอราคาเอาไว้จึงทําให้เกิดการแสวงหาประโยชน์แก่ตนเองหรือเอือ้ ประโยชน์
แก่ผ้ใู กล้ชิดของตนในการดําเนินการจดั ซอื ้ จดั จ้างขนึ ้ ได้

ดงั นนั้ การแก้ไขปัญหาการมีส่วนได้เสียหรือการเป็ นมีผลประโยชน์ขดั กันกับการ
ปฏิบตั ิหน้าที่ของบคุ ลากรที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินจึงควรมีการนําหลกั ผ้มู ีสว่ นได้เสียมาใช้
ในการดําเนินการตามอํานาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินอย่างจริงจัง ผ่านการปรับ
มาตรการทางกฎหมายที่มีอย่แู ล้ว ตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และควร
สร้ างมาตรการในการกําหนดโทษทางอาญาแก่สมาชิกสภาท้องถ่ิน ผู้บริหารท้องถิ่น รองผู้บริหาร
ท้องถ่ิน เลขานกุ ารผ้บู ริหารท้องถิ่น และที่ปรึกษาผ้บู ริหารท้องถิ่น ที่ฝ่ าฝื นหลกั ผ้มู ีสว่ นได้เสยี ดงั กลา่ ว

  3) ปัญหาการขาดประสิทธิภาพในการตรวจสอบการดาํ เนินการขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่นิ

องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นต้องถูกตรวจสอบโดยองค์กรต่าง ๆ ทัง้ จากการ
ตรวจสอบภายในขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอง การตรวจสอบจากผ้กู ํากบั ดแู ล การตรวจสอบ
จาก สตง. และหากมีการตรวจสอบแล้วพบว่ามีการกระทําอนั เป็ นการทจุ ริต ป.ป.ช. และ ป.ป.ท.จะ

1 “มาตรา 122 เจ้าหน้าที่ของรัฐผ้ใู ดฝ่ าฝื นบทบญั ญตั มิ าตรา 100 มาตรา 101 หรือมาตรา 103 ต้องระวาง
โทษจําคกุ ไมเ่ กินสามปี หรือปรับไมเ่ กินหกหม่ืนบาท หรือทงั้ จําทงั้ ปรับ...”

344

เป็ นองค์กรหลกั ในการดําเนินการกับผู้กระทําการทุจริต นอกจากนีย้ ังมีการตรวจสอบจากภาค
ประชาชนควบคกู่ นั ไปด้วย อย่างไรก็ตาม ระบบกลไกการตรวจสอบดงั กล่าวก็ยงั ไม่สามารถป้ องกนั
หรือแก้ไขปัญหาการทจุ ริตท่ีเกิดขนึ ้ ได้ อนั มีสาเหตจุ ากท่ีการตรวจสอบองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินยงั
ไม่สามารถทําได้อย่างครอบคลุม อีกทัง้ บางกรณียังพบว่าปัญหาการขาดประสิทธิภาพของการ
ตรวจสอบมาจากปัจจยั ทางด้านคณุ สมบตั ิของผ้ตู รวจสอบด้วย เช่น บุคคลผู้ทําหน้าท่ีในการตรวจ
ขาดความรู้ ขาดความน่าเชื่อถือ เป็ นต้น ดงั นนั้ เพ่ือให้การตรวจสอบการดําเนินการทางด้านการ
จดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐานขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินมีประสทิ ธิภาพมากขนึ ้
ซง่ึ ในการวิเคราะห์ถึงการปรับปรุงประสิทธิภาพในการตรวจสอบการดําเนินการขององค์กรปกครอง
สว่ นท้องถิ่น ทางคณะวิจยั ขอนําเสนอในประเดน็ ดงั ตอ่ ไปนี ้

(1) การสร้างและปรับปรุงกลไกในการตรวจสอบในส่วนการบริหาร
ราชการส่วนท้องถ่นิ โดยเฉพาะ

ในปัจจุบนั กลไกในการตรวจสอบการดําเนินการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
โดยเฉพาะนนั้ มีเพียงการตรวจสอบผา่ นระบบการกํากบั ดแู ลโดยกระทรวงมหาดไทยซงึ่ มีกรมสง่ เสริมการ
ปกครองท้องถ่ินและสํานกั งานท้องถิ่นจงั หวดั เป็ นเครื่องมือในการดําเนินการสนบั สนุนการดําเนินการ
และตรวจสอบการดาํ เนินการขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นเท่านนั้ แตจ่ ํานวนของเจ้าหน้าที่ที่หน้าที่ใน
การตรวจสอบมีไม่เพียงพอกับจํานวนขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นทําให้ การตรวจสอบสอบไม่
ทวั่ ถึง ดงั นนั้ จงึ ควรมีการสร้างกลไกในการตรวจสอบองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นในลกั ษณะอ่ืนให้มากขนึ ้

นอกจากนีใ้ นส่วนของกลไกในการตรวจสอบภายในขององค์กรปกครอง
สว่ นท้องถิ่นเองทงั้ สภาท้องถิ่นอนั เป็ นกลไกในการตรวจสอบทางการเมือง และหน่วยงานตรวจสอบ
ภายในของแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ไม่สามารถทําหน้าท่ีในการตรวจสอบได้จริง โดยใน
สว่ นของสภาท้องถ่ินนนั้ ถึงแม้สมาชิกสภาท้องถิ่นและผ้บู ริหารท้องถ่ินจะล้วนมาจากการเลือกตงั้ แต่
สภาท้องถ่ินไม่มีอํานาจในการลงมติไม่ไว้วางใจฝ่ ายบริหาร อีกทงั้ ตวั ผ้บู ริหารท้องถิ่นสามารถปฏิเสธ
ท่ีจะไม่ตอบกระท้ขู องสมาชิกสภาท้องถ่ินได้ และหากในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินใดมีฝ่ ายบริหาร
และสภาท่ีมาจากกลมุ่ หรือพรรคการเมืองเดียวกนั กลไกการตรวจสอบโดยสภาท้องถ่ินก็จะเกิดขนึ ้ ได้
ยาก ดงั นนั้ จึงควรมีการศึกษาถึงแนวทางในการปรับปรุงโครงสร้ างและบทบาทหน้าท่ีขององค์กร
ปกครองสว่ นท้องถิ่นวา่ มีควรมีเปล่ยี นแปลงหรือไมแ่ ละอยา่ งไร ซงึ่ ในการจดั เวทีนําเสนอผลการศกึ ษา
ของงานวจิ ยั ชิน้ นีไ้ ด้มีการหยิบนําเอาประเดน็ การปรับโครงสร้างของสภาท้องถ่ินขนึ ้ มาอภิปรายโดยมี
ข้อเสนอว่าสภาท้องถิ่นควรประกอบไปด้วยสมาชิกท่ีมาทัง้ จากการเลือกตงั้ ทางหน่ึงและมาจาก
ตวั แทนของกลมุ่ ประชาสงั คม กล่มุ หม่บู ้าน หรือในชมุ ชน อีกทางหนึ่ง ซง่ึ ทางคณะผ้วู ิจยั มีความเห็น
ว่าหากมีการเปล่ียนแปลงตามข้อเสนอดงั กล่าวในปัจจุบนั จะเป็ นการขดั กบั รัฐธรรมนูญในมาตรา

345

284 แตอ่ ย่างไรก็ตามข้อเสนอดงั กลา่ วก็เป็ นประเดน็ ที่น่าจะต้องทําการศกึ ษาถึงข้อดีข้อเสียตอ่ ไปใน
อนาคต

สําหรับกลไกของหน่วยงานตรวจสอบภายในขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นนนั้ ถึงแม้ว่าจะมีการกําหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินมีหน่วยงานตรวจสอบภายใน แต่
จากการศึกษาพบว่าการตรวจสอบของหน่วยงานตรวจสอบภายในยังขาดประสิทธิภาพ ทัง้ นี ้
เนื่องจากองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นมกั ไมค่ อ่ ยให้ความสําคญั ในการคดั เลือกบคุ คลผ้มู าทําหน้าท่ีใน
การตรวจสอบ โดยในบางแห่งได้มีการนําเจ้าหน้าท่ีเพิ่งเริ่มทํางานในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น หรือ
มีอายุและประสบการณ์น้อยมาทําหน้าที่ในการตรวจ จึงทําให้เจ้าหน้าท่ีดงั กล่าวถกู กดดนั จากผ้มู ี
ตําแหน่งสงู กว่า หรือไม่ได้รับความร่วมมือในการตรวจสอบจากหน่วยรับตรวจ ดงั นนั้ จึงควรมีการให้
ความสําคญั กับการจดั โครงสร้างของหน่วยงานตรวจสอบภายในและการคดั เลือกบุคคลเข้ามาทํา
หน้าที่ในการตรวจสอบดงั กลา่ วด้วย

(2) บทบาทของสํานักงานการตรวจเงินแผ่นดินในการตรวจสอบ
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ

การตรวจสอบองค์กรส่วนท้ องถ่ินของสํานักงานการตรวจเงินแผ่นดินจะ
กระทําโดยสํานักงานการตรวจเงินแผ่นดินภูมิภาคที่ตัง้ อยู่ตามภูมิภาคต่าง ๆ ของประเทศ
แต่ถึงแม้ว่าสํานกั งานการตรวจเงินแผ่นดินจะได้ขยายหน่วยงานของตนไปกระจายอย่ตู ามภมู ิภาค
ต่าง ๆ แล้วก็ตามก็ยงั ไม่สามารถทําการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ครบทุกแห่ง ดงั นนั้
จึงควรหามาตรการท่ีจะสามารถทําให้การตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเป็ นไปได้อย่าง
ครอบคลมุ มากขนึ ้

นอกจากนีท้ างคณะผ้วู ิจยั พบว่าในการดําเนินการตรวจสอบของสํานกั งาน
การตรวจเงินแผ่นดินโดยคณะผ้ตู รวจสอบแต่ละชุด ยงั ไม่มีมาตรฐานหรือเกณฑ์ในการตรวจสอบที่
เป็ นไปในทิศทางเดียวกัน อีกทัง้ พบว่าในบางกรณีการตีความระเบียบท่ีใช้ในการตรวจสอบของ
สํานกั งานการตรวจเงินแผน่ ดนิ ไมต่ รงกบั การตีความของหน่วยงานผ้ทู ําหน้าท่ีในการกํากบั ดแู ลทําให้
เกิดความสบั สนแก่หน่วยรับตรวจในการดําเนินการให้ถกู ต้องตามมาตรฐานท่ีตา่ งกนั ดงั กลา่ ว ดงั นนั้
จึงควรให้มีการประสานงานกันระหว่างองค์กรทําหน้าที่ในการตรวจสอบทัง้ หลายเพ่ือแสวงหา
มาตรการหรือเกณฑ์ในการตรวจสอบให้เป็ นไปในทิศทางเดยี วกนั

346

(3) บทบาทของคณะกรรมการป้ องกันและปราบปรามการทุจริต
แห่งชาติ

ปั จจุบันประเทศไทยมีองค์กรท่ีมีภารกิจหลักในการตรวจสอบและ
ปราบปรามการทจุ ริตโดยเฉพาะได้แก่ คณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ หรือ
ป.ป.ช. และคณะกรรมการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ หรือ ป.ป.ท. โดย ป.ป.ท.
มีหน้าที่หลกั ในการตรวจสอบและปราบปรามการทจุ ริตการทจุ ริตของเจ้าหน้าที่รัฐในระดบั ต่ํากวา่ ซี 8
ลงไป แต่ ป.ป.ช. จะทําหน้าท่ีตรวจสอบเจ้าหน้าที่ของรัฐตงั้ แต่ระดบั 8 ขึน้ ไปซงึ่ รวมถึงนกั การเมือง
ทงั้ ในระดบั ท้องถิ่น จนถึงระดบั ชาติ ซงึ่ องค์กรทงั้ สองจะทําหน้าที่ในการสวบสวนและชีม้ ลู ความผิด
และนําคดีเข้าสกู่ ารพิจารณาตดั สนิ คดีโดยศาลตอ่ ไป

ถึงแม้วา่ ประเทศไทยจะมีองค์กรในการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตถึง
สององค์กร แต่ในด้านของการดําเนินการปราบปรามนัน้ พบว่ามีปัญหาสําคัญท่ีส่งผลต่อการ
ดําเนินการปราบปรามการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินอันได้แก่ ปัญหาความล่าช้าของ
กระบวนการยุติธรรมในการดําเนินการกับผู้กระทําความผิด ซ่ึงจากความล่าช้าดงั กล่าวส่งผลให้
นกั การเมืองท้องถิ่น ข้าราชการหรือพนกั งานท้องถ่ิน รวมถึงเอกชนผ้เู ก่ียวข้องกบั การดําเนินการของ
องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น เช่น ผ้ปู ระกอบการค้า ผ้รู ับเหมาก่อสร้าง ไม่ยําเกรงต่อการลงโทษตาม
กฎหมาย

ในกรณีของการทําหน้าที่ของ ป.ป.ช. ทางคณะผ้วู ิจยั มีความเห็นว่าปัญหา
ความลา่ ช้าในการดาํ เนินการปราบปรามการทจุ ริตนนั้ เกิดขนึ ้ เน่ืองจากโครงสร้างของ ป.ป.ช.ที่กระจกุ
ตวั อยู่ที่ส่วนกลางมากจนเกินไปและจํานวนอตั รากําลงั ท่ีไม่เพียงพอ ทําให้การในการดําเนินการ
สอบสวนเรื่องร้องเรียนท่ีมีอยเู่ ป็ นจํานวนมากตามพืน้ ท่ีตา่ ง ๆ ทว่ั ประเทศเป็ นไปได้อยา่ งลา่ ช้า และยงั
ส่งผลต่อความสามารถในการแสวงหาพยานหลกั ฐานที่เก่ียวกับการกระทําทุจริตด้วย ซึ่งปัจจุบนั
ป.ป.ช. ได้มีการปรับปรุงโครงสร้ างและอตั รากําลงั ใหม่โดยการจัดตงั้ ป.ป.ช. จังหวดั ขึน้ ในแต่ละ
ภูมิภาค โดยนอกจากจะมีบทบาทในเชิงของการป้ องกันการทุจริตแล้วยังมีบทบาทในทางการ
ปราบปรามการทุจริตผ่านการตรวจสอบข้อเท็จจริงในเรื่องท่ีมีการกล่าวหาเจ้าหน้าที่ของรัฐและทํา
การรวบรวมพยานหลกั ฐานเสนอคณะกรรมการ ป.ป.ช. รวมถึงการตรวจสอบความถกู ต้องและความ
มีอยู่จริง รวมทงั้ ความเปล่ียนแปลงของทรัพย์สินและหนีส้ ินตามบญั ชีแสดงรายการทรัพย์สินและ
หนีส้ ินและเอกสารประกอบท่ียื่นต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. ซึ่งคณะผู้วิจัยมีความเห็นว่าการปรับ
โครงสร้างและบทบาทดงั กล่าวของ ป.ป.ช. น่าจะช่วยแก้ไขปัญหาความล่าช้าในการสวบสวนและ
แสวงหาพยานหลกั ฐานได้ดียิ่งขนึ ้ ทงั้ นีท้ างคณะผ้วู ิจยั ทางคณะผ้วู ิจยั มีความเห็นเพิ่มเตมิ วา่ ป.ป.ช.
ควรมีการมาตรการในการป้ องปรามการทุจริตผ่านกลไกภาคประชาชนควบคู่ไปด้วยอีกทางหน่ึง

347

เพราะประชาชนในท้องถ่ินเป็ นผ้อู ย่ใู นพืน้ ท่ีและมีความใกล้ชิดกบั องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินซ่ึงจะ
ช่วยตรวจสอบการทํางานขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินได้ดกี วา่ ภาครัฐ

(4) บทบาทภาคประชาชนในการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่นิ

ถึงแม้วา่ ประชาชนได้รับการรับรองและค้มุ ครองสิทธิเสรีภาพในการเข้าไปมี
ส่วนร่ วมในการดําเนินการและการตรวจสอบการดําเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้ องถ่ินตาม
รัฐธรรมนูญและกฎหมายลําดบั รองฉบบั ต่าง ๆ แต่ในทางปฏิบตั ิแล้วกลไกการตรวจสอบองค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่ินของภาคประชาชนยงั ไม่ได้ผลดีเท่าที่ควร ทัง้ นีเ้ นื่องจากประชาชนขาดความ
กระตือรือร้นในการใช้สิทธิของตน มองว่าตนเองไม่ได้รับประโยชน์จากการใช้สิทธิตามกฎหมายและ
อาจไม่ได้รับความปลอดภยั จากการร้ องเรียนหรือทําหน้าท่ีในการตรวจสอบของตน นอกจากนีใ้ น
กรณีของการดาํ เนินกิจกรรมที่มีประชาชนเข้าร่วมก็พบวา่ ประชาชนขาดความรู้ความเข้าใจในบทบาท
ของตนเพราะไมม่ ีความรู้ในเรื่องระเบียบ กฎหมายหรือการดําเนินงานของทางราชการ การทําหน้าที่
ของประชาชนบอ่ ยครัง้ จึงเป็ นไปเพ่ือให้ถกู ต้องตามนโยบายหรือขนั้ ตอนที่กําหนดไว้จากทางราชการ
เท่านนั ้

ในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวจึงควรเริ่มจากการสร้ างแรงจูงใจและสร้ าง
ความมน่ั ใจในความปลอดภยั ให้แก่ประชาชน ซงึ่ เม่ือพิจารณาตามกฎหมายของ ป.ป.ช. ในสว่ นของ
มาตรการส่งเสริมการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตที่ให้การคุ้มครองและให้การช่วยเหลือแก่
ผ้กู ลา่ วหา ผ้เู สียหาย ผ้ทู ําคําร้อง ผ้รู ้องทกุ ข์กลา่ วโทษ ผ้ใู ห้ถ้อยคํา หรือผ้ทู ี่แจ้งเบาะแสหรือข้อมลู แก่
ป.ป.ช. แล้วทางคณะผ้วู ิจยั มีความเห็นวา่ มาตรการตามกฎหมายที่ได้ถกู กําหนดขนึ ้ นีจ้ ะเป็ นเครื่องมือ
หนึ่งในการสร้ างความมน่ั ใจให้กับประชาชนในการดําเนินการกบั เจ้าหน้าท่ีท่ีกระทําการทุจริต ซ่ึง
มาตรการดงั กล่าวควรถกู นําไปใช้ในการให้ความค้มุ ครองแก่ประชาชนที่มีสว่ นร่วมในการตรวจสอบ
การทุจริตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในกรณีที่นอกเหนืออํานาจหน้าท่ีของ ป.ป.ช. ด้วย ใน
ขณะเดียวกนั ก็ควรมีมาตรการในการเสริมสร้างความรู้ให้แก่ประชาชนในเรื่องกฎระเบียบที่ท้องถิ่นใช้
ดาํ เนินการเช่น ระเบียบพสั ดฯุ และสร้างความเข้าใจถงึ สทิ ธิตามกฎหมายในการตรวจสอบและเข้าไป
มีสว่ นร่วมของประชาชนในท้องถิ่นไปพร้อมกนั ด้วย

4) ปัญหาทางด้านจาํ นวนขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ
ในปัจจุบนั องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินของไทยมีจํานวนถึง 7,853 แห่ง ซ่ึงเป็ น
สาเหตุหนึ่งที่ทําให้องค์กรภายนอกที่ทําหน้าท่ีในการตรวจสอบ เช่น สตง.หรือหน่วยตรวจของ
สํานกั งานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจงั หวดั ท่ีตงั้ อยู่ในจงั หวดั ต่าง ๆ ไม่สามารถเข้าตรวจสอบได้

348

ครบทกุ แห่ง โดยเฉพาะในกรณีการตรวจสอบโดย สตง.นนั้ พบว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาด
เล็ก ได้แก่ องค์การบริหารส่วนตําบล และเทศบาลตําบล จะได้รับการตรวจสอบจาก สตง.เพียง
จํานวนหน่ึงครัง้ ในระยะเวลาห้าปี ซึ่งทําให้ไม่สามารถตรวจพบความบกพร่องในการจัดทําบญั ชี
เพื่อท่ีจะได้ทําการแก้ไขได้อย่างทนั ท่วงที อีกทงั้ ในกรณีท่ีมีการทุจริตก็จะทําให้การดําเนินในการ
ปราบปรามมีความลา่ ช้าตามไปด้วย

เม่ือจํานวนขององค์กรปกครองส่วนท้ องถ่ินท่ีมีมากแต่องค์กรและเจ้ าหน้ าท่ีท่ีทํา
หน้าท่ีในการตรวจสอบมีจํานวนไมเ่ พียงพอกบั ภารกิจในการตรวจสอบองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นให้
ได้ครบทกุ ท่ี ดงั นนั้ การที่จะแก้ปัญหาดงั กลา่ วนอกจากจะต้องเพิ่มศกั ยภาพขององค์กรท่ีมีหน้าที่ใน
การตรวจสอบแล้วก็ควรที่จะต้องลดจํานวนขององค์กรที่จะต้องได้รับการตรวจสอบลงด้วยเพ่ือให้ผู้
ตรวจสอบสามารถทําการตรวจสอบได้อยา่ งทว่ั ถึงมากขนึ ้

5) ปัญหาการรับสินบนและการมีผลประโยชน์จากการอํานาจหน้าท่ีของ
นักการเมืองและเจ้าหน้าท่ี

จากการศกึ ษาพบวา่ มีกรณีท่ีเจ้าหน้าท่ีหรือผ้บู ริหารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น
ได้รับการเสนอทรัพย์สินหรือผลประโยชน์จากเอกชนผ้มู าทําการตดิ ตอ่ หรือเป็ นคสู่ ญั ญา ซงึ่ ในสภาพ
ของสงั คมไทยคงปฏิเสธไมไ่ ด้ถงึ ความสมั พนั ธ์ในลกั ษณะดงั กลา่ ว เช่น ในกรณีของการเข้าทําสญั ญา
หรือกรณีของการต่อรองราคาในการซือ้ หรือการจ้าง พบว่าเอกชนผู้เข้าทําสญั ญาหรือเข้าร่วมการ
ต่อรองราคามกั จะมีธรรมเนียมในการให้ทรัพย์สินหรือผลประโยชน์อื่นใดแก่เจ้าหน้าที่หรือผ้บู ริหาร
เป็ นต้น แตก่ ารรับทรัพย์สินหรือผลประโยชน์นนั้ อาจแบง่ ได้เป็ นสองกรณี คือ กรณีแรกเจ้าหน้าท่ีหรือ
ผ้บู ริหารเก็บทรัพย์สนิ หรือผลประโยชน์ที่ได้รับมาแก่ตนเองหรือพวกพ้องซงึ่ เป็ นกรณีที่องค์กรปกครอง
สว่ นท้องถ่ินไมไ่ ด้รับประโยชน์ กบั อีกกรณีหน่ึงคือการรับทรัพย์สนิ หรือผลประโยชน์นนั้ เพ่ือประโยชน์
ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน เช่น นําเงินเข้าเป็ นกองกลางเพ่ือใช้ทํากิจกรรมตา่ ง ๆ เน่ืองจากมอง
ว่าสะดวกต่อการเบิกจ่ายเพราะไม่ต้องดําเนินการตามระเบียบ ซงึ่ ทงั้ สองกรณีเป็ นสิ่งท่ีไม่ชอบด้วย
กฎหมายและเป็ นสงิ่ ท่ีขดั ตอ่ จริยธรรมในการปฏิบตั ิหน้าที่ แตเ่ ม่ือพิจารณาถึงผลตอ่ สว่ นสว่ นรวมจาก
การรับทรัพย์สินหรือผลประโยชน์จะเห็นว่ากรณีแรกเป็ นการทุจริตอย่างชัดแจ้ง ส่วนกรณีหลงั มี
ลกั ษณะที่คอ่ นข้างจะคลมุ เครือ
    ปัญหาที่ตามมาก็คอื ในเมื่อสภาพสงั คมของไทยมีลกั ษณะท่ีเกือ้ หนนุ หรืออปุ ถมั ภ์ซง่ึ
กนั และกนั ซงึ่ การแก้พฤติกรรมดงั กลา่ วอาจต้องใช้เวลานานหรือเป็ นไปได้ยาก ดงั นนั้ การยอมให้มี
การรับทรัพย์สินหรือผลประโยชน์อนั เป็ นไปเพื่อองค์ปกครองส่วนท้องถิ่นจึงน่าจะเป็ นส่ิงที่ยอมรับได้
แต่ทงั้ นีจ้ ะต้องมีการควบคมุ การกระทําดงั กล่าวให้มีความโปร่งใสและสามารถตรวจสอบได้ ซ่ึงใน

349

กรณี ของมลรั ฐนิวเซาท์ เวลส์ ของประเทศออสเตรเลียได้ มีนโยบายเก่ี ยวกับการรับทรั พย์ สินและ
ผลประโยชน์ของท้องถ่ินโดยการยอมให้มีการกระทําในลกั ษณะดงั กลา่ วได้แตจ่ ะต้องมีการควบคมุ ซงึ่
มาตรการท่ีถกู นํามาใช้ได้แก่การที่กําหนดให้มีการจดทะเบียนการรับทรัพย์สินและผลประโยชน์ และ
จะต้องมีการนําทะเบียนดงั กล่าวมาเปิ ดเผยโดยการประกาศผลประโยชน์ทางการเงินและไม่ใช่
การเงินของเจ้าหน้าท่ีให้แก่สาธารณชนได้ทราบ ซง่ึ ทางคณะผ้วู ิจยั มีความเห็นวา่ มาตรการดงั กลา่ ว
ควรถกู นํามาปรับใช้กบั ประเทศไทยด้วย

6) ปัญหาการขาดประสิทธิภาพในดาํ เนินการทางกฎหมายกับผู้กระทาํ การ
ทจุ ริตโดยข้าราชการหรือพนักงานท้องถ่นิ

จากการศกึ ษาพบวา่ สาเหตหุ นงึ่ ท่ีทําให้การดําเนินการทางกฎหมายกบั ผ้ทู จุ ริตไมไ่ ด้
ผลดเี ท่าที่ควรก็คือ เม่ือมีการพบถึงการกระทําอนั เป็ นการทจุ ริตประชาชน เจ้าหน้าท่ีรัฐหรือบคุ คลผ้ทู ี่
เก่ียวข้องกบั การทุจริตส่วนหน่ึงไม่ดําเนินการร้องเรียน หรือดําเนินการกบั ผ้กู ระทําการทุจริตเพราะ
เกรงวา่ จะเกิดอนั ตรายหรือตนอาจได้รับผลร้ายหากเข้าไปยงุ่ เก่ียว

ปัญหานีใ้ นปัจจบุ นั ได้มีกฎหมายที่ให้การค้มุ ครองผ้กู ลา่ วหา ผ้ใู ห้ข้อมลู เก่ียวกบั การ
ทจุ ริตและประพฤตมิ ิชอบของเจ้าหน้าที่รัฐเข้ามาช่วยเสริมสร้างกลไกในการปราบปรามการทจุ ริตให้ดี
ย่ิงขึน้ โดยกฎหมายดังกล่าวได้แก่ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้ องกันและ
ปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542 ตามมาตรา 103/1-103/6 ที่กําหนดถึงมาตรการค้มุ ครองช่วยเหลือ
แก่ผ้กู ลา่ วหา ผ้เู สียหาย ผ้ทู ําคําร้อง ผ้รู ้องทกุ ข์กลา่ วโทษ ผ้ใู ห้ถ้อยคํา หรือผ้ทู ี่แจ้งเบาะแสหรือข้อมลู
ใดเก่ียวกบั การทจุ ริตต่อหน้าท่ี การร่ํารวยผิดปกติ หรือข้อมลู อ่ืนอนั เป็ นประโยชน์ตอ่ การดําเนินการ
ตามพระราชบญั ญัติ และกฎ ก.พ.ว่าด้วยหลกั เกณฑ์และวิธีการการให้บําเหน็จความชอบ การกัน
เป็ นพยาน การลดโทษ และการให้ความค้มุ ครองพยาน พ.ศ.2553 ซง่ึ อาศยั อํานาจตามความใน
มาตรา 8 (5) และมาตรา 98 วรรคสี่ แห่งพระราชบญั ญตั ริ ะเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2551 ซงึ่ ใน
กฎ ก.พ. ดงั กลา่ วนํามาใช้กบั ข้าราชการพลเรือนสามญั

ในกรณีของพระราชบญั ญตั ิประกอบรัฐธรรมนญู วา่ ด้วยการป้ องกนั และปราบปราม
การทจุ ริต พ.ศ. 2542 ได้มีมาตรการสําคญั ได้แก่

• มาตรการในการให้การคุ้มครองผู้กล่าวหา ผู้เสียหาย ผู้ทําคําร้ อง ผู้ร้ องทุกข์
กล่าวโทษ ผู้ให้ถ้อยคํา หรือผู้ที่แจ้งเบาะแสหรือข้อมูลใดเกี่ยวกับการทุจริตต่อหน้าท่ี การร่ํารวย
ผิดปกติ หรือข้อมลู อื่นอนั เป็ นประโยชน์ต่อการดําเนินการตามพระราชบญั ญตั ิประกอบรัฐธรรมนูญ
วา่ ด้วยการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542 ตามกฎหมายวา่ ด้วยการค้มุ ครองพยาน

350

• มาตรการในการให้สทิ ธิแก่ผ้กู ลา่ วหา ผ้เู สียหาย ผ้ทู ําคําร้อง ผ้รู ้องทกุ ข์กลา่ วโทษ
ผ้ใู ห้ถ้อยคํา หรือผ้ทู ี่แจ้งเบาะแสหรือข้อมลู หรือสามี ภริยา ผ้บู ุพการี ผ้สู ืบสนั ดาน หรือบคุ คลอ่ืนท่ีมี
ความสมั พนั ธ์ใกล้ชิดกบั บคุ คลดงั กลา่ วในการขอรับคา่ ตอบแทนในกรณีท่ีได้รับความเสียหายเพราะมี
การกระทําผิดอาญาโดยเจตนา เนื่องจากการดําเนินการหรือการให้ถ้อยคํา หรือแจ้งเบาะแสหรือ
ข้อมลู 2

• มาตรการในการให้เงินสินบนแก่ผู้กล่าวหา ผู้เสียหาย ผู้ทําคําร้ อง ผู้ร้ องทุกข์
กลา่ วโทษ ผ้ใู ห้ถ้อยคาํ หรือผ้ทู ่ีแจ้งเบาะแสหรือข้อมลู การทจุ ริต3

• มาตรการในการคุ้มครองเจ้าหน้าที่รัฐซึ่งเป็ นผู้กล่าวหา ผู้เสียหาย ผู้ทําคําร้ อง
ผ้รู ้องทกุ ข์กล่าวโทษ ผ้ใู ห้ถ้อยคํา หรือผ้ทู ี่แจ้งเบาะแสหรือข้อมลู ใดเก่ียวกบั การทุจริตต่อหน้าท่ี การ
รํ่ารวยผิดปกติ หรือข้อมลู อื่นอนั เป็ นประโยชน์ โดยอาจมีสิทธิได้รับการพิจารณาเล่ือนขนั้ เงินเดือน
และระดบั ตําแหน่ง และมีสทิ ธิได้รับความค้มุ ครองหรือมีมาตรการอื่นที่สมควร4

• มาตรการในการกันผู้กระทําผิดหรือมีส่วนในการกระทําผิดเป็ นพยานโดยไม่
ดาํ เนินคดี5

สําหรับมาตรการตามกฎ ก.พ.ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการการให้ บําเหน็จ
ความชอบ การกนั เป็ นพยาน การลดโทษ และการให้ความค้มุ ครองพยาน พ.ศ.2553 ได้แก่

• มาตรการในการค้มุ ครองพยานและให้บาํ เหน็จความชอบเป็ นกรณีพิเศษ6
• มาตรการในการกนั เป็ นพยาน การลดโทษ หรือการให้ความค้มุ ครอง7

2 พระราชบญั ญตั ิประกอบรัฐธรรมนญู ว่าด้วยการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542 มาตรา
103/2.

3 พระราชบญั ญตั ิประกอบรัฐธรรมนญู ว่าด้วยการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542 มาตรา
103/3.

4 พระราชบญั ญตั ิประกอบรัฐธรรมนญู วา่ ด้วยการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542 มาตรา
103/4 และ 103/5.

5 พระราชบญั ญัติประกอบรัฐธรรมนญู วา่ ด้วยการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542 มาตรา
103/6.

6 กฎ ก.พ.ว่าด้วยหลกั เกณฑ์และวิธีการการให้บําเหน็จความชอบ การกนั เป็ นพยาน การลดโทษและการ
ให้ความค้มุ ครองพยาน พ.ศ. 2553 ข้อ 3 ข้อ 7-12 และ ข้อ17-18.

7 กฎ ก.พ.วา่ ด้วยหลกั เกณฑ์และวิธีการการให้บําเหน็จความชอบ การกนั เป็ นพยาน การลดโทษ และการ
ให้ความค้มุ ครองพยาน พ.ศ. 2553 ข้อ 4 และ ข้อ 16.

351

จากหลกั การของ ก.พ. มีผลในการช่วยสร้างกําลงั ใจ และความมนั่ ใจแก่ข้าราชการ
ในการดําเนินการทางกฎหมายกบั ผ้ทู ี่กระทําการทุจริต และยงั ช่วยให้ข้าราชการที่ทําผิดโดยไม่ได้
ตงั้ ใจหรือยอมรับผิดและให้การอนั เป็ นประโยชน์แก่รัฐได้รับการลดโทษทางวินยั ซง่ึ หลกั การตามกฎ
ก.พ. ดงั กลา่ วจะชว่ ยให้การปราบปรามการทจุ ริตในภาครัฐมีประสทิ ธิภาพมากยงิ่ ขนึ ้

อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ว่ากฎหมายทงั้ สองฉบบั จะได้กล่าวถึงมาตรการในการค้มุ ครองพยาน
และการให้ผลประโยชน์ตอบแทนแก่ผ้ทู ี่ร้องเรียนหรือให้ข้อมลู ท่ีเป็ นประโยชน์ในการปราบปรามการ
ทจุ ริตก็ตาม แตพ่ บวา่ มีข้อจํากดั ในการบงั คบั ใช้มาตรการที่ได้บญั ญตั ไิ ว้ในกฎหมาย กลา่ วคือในกรณี
พระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรัฐธรรมนญู ว่าด้วยการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542 นนั้ แม้
จะให้ความค้มุ ครองทงั้ ประชาชนและเจ้าหน้าที่รัฐที่ร้องเรียนหรือให้ข้อมลู การทุจริต แต่การทุจริตที่
เกิดขึน้ จะต้องเข้าส่กู ระบวนการในความรับผิดชอบ ป.ป.ช. แล้วและส่วนใหญ่เป็ นการให้อํานาจแก่
คณะกรรมการ ป.ป.ช.ในการที่จะให้มีการใช้มาตรการดงั กลา่ วซง่ึ หากเป็ นกรณีท่ีเรื่องการทจุ ริตยงั ไม่
เข้าสกู่ ระบวนการของ ป.ป.ช. บคุ คลผ้รู ้องเรียนหรือให้ข้อมลู จะยงั ไมไ่ ด้รับความค้มุ ครอง สว่ นในกรณี
ของกฎ ก.พ. นนั้ มาตรการต่าง ๆ จะถกู นํามาใช้กบั ข้าราชการพลเรือนโดยข้าราชการหรือพนกั งาน
ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินนัน้ ไม่อยู่ในขอบเขตตามกฎ ก.พ. ดังนัน้ จึงควรมีนํามาตรการ
ดงั กลา่ วมาให้ความค้มุ ครองกบั กรณีบคุ ลากรหรือเจ้าหน้าท่ีขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินด้วย

7) ปัญหาการผูกขาดอํานาจของผู้ดํารงตาํ แหน่งทางการเมืองในองค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่นิ

ภายหลงั การประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2540 จนถึง
ปัจจุบนั ที่มาของผ้บู ริหารของท้องถิ่นได้มีการเปลี่ยนแปลงไปจากก่อนการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ
แห่งราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2540 โดยการให้ผู้บริหารของท้องถ่ินมีท่ีมาจากการเลือกตงั้ ของ
ประชาชนซึง่ ในเริ่มแรกที่มาของผ้บู ริหารท้องถิ่นส่วนใหญ่เป็ นการเลือกตงั้ ผ้บู ริหารท้องถิ่นทางอ้อม
กล่าวคือ การให้ประชาชนเลือกสมาชิกสภาท้องถิ่นแล้วให้สภาท้องถ่ินความเห็นชอบในการเลือก
ผ้บู ริหารท้องถิ่น หรือในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินบางประเภทก็ให้ประชาชนเป็ นผ้เู ลือกผ้บู ริหารได้
โดยตรง ต่อมาได้มีการพฒั นาการในเรื่องของรูปแบบของการเลือกตงั้ อนั ได้แก่การเปลี่ยนแปลงจาก
การเลือกตงั้ ผ้บู ริหารท้องถิ่นทางอ้อมมาสกู่ ารเลือกตงั้ ผ้บู ริหารท้องถ่ินทางตรงทงั้ หมดใน พ.ศ. 2546
ซงึ่ นอกจากจะมีการเปล่ียนแปลงในเร่ืองที่มาของผ้บู ริหารท้องถ่ินแล้วยงั มีการเปลี่ยนแปลงในเรื่อง
ของการกําหนดวาระในการดํารงตาํ แหนง่ ของผ้บู ริหารท้องถ่ินด้วยเช่นกนั

ในส่วนขององค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตําบล
ก่อนท่ีจะมีการแก้ไขพระราชบญั ญัติจัดตงั้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเภทต่าง ๆ ใน ปี พ.ศ.

352

2546 ท่ีมาและวาระการดํารงตําแหน่งของผ้บู ริหารท้องถิ่นเป็ นรูปแบบเดียวกนั คือผ้บู ริหารของ
ท้องถิ่นล้วนมีที่มาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่นหรือมาจากการเลือกตงั้ ทางอ้อมโดยการท่ีสภา
ท้องถ่ินมาจากการเลือกตงั้ ของประชาชนจากนนั้ สภาท้องถิ่นก็จะทําการเลือกผ้บู ริหารท้องถิ่นจาก
สมาชิกสภาท้องถิ่นอีกทีหน่ึง ในส่วนของวาระการดํารงตําแหน่งของผู้บริหารท้องถิ่นนัน้ มีการ
กําหนดให้ผู้บริหารท้องถิ่นมีวาระการดํารงตําแหน่ง 4 ปี ตามวาระของสภาท้องถ่ินและจะดํารง
ตําแหน่งติดต่อกันกี่วาระก็ได้ แต่ในกรณีของเทศบาลนครและเทศบาลเมืองผู้บริหารท้องถ่ินจะมา
จากการเลือกตงั้ โดยตรงของประชาชน มีวาระการดํารงตําแหน่ง 4 ปี แตจ่ ะดํารงตําแหน่งติดต่อกนั
เกิน 2 วาระไมไ่ ด้

อยา่ งไรก็ตาม การได้มาซงึ่ ผ้บู ริหารท้องถิ่นโดยทางอ้อมนนั้ มีจดุ ออ่ นในเรื่องของการ
เกิดการต่อรองผลประโยชน์ระหว่างสภากับผู้บริหารท้องถิ่น จึงทําให้การบริหารงานของผู้บริหาร
ท้องถ่ินขาดเสถียรภาพ ขาดความเป็ นตวั ของตวั เองและยงั อาจมีผลทําให้ขาดความรับผิดชอบต่อ
ประชาชนในท้องถ่ินได้ จากจดุ อ่อนดงั กล่าวทําให้ในปี พ.ศ. 2546 ก็ได้มีการแก้ไขกฎหมายจดั ตงั้
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินในส่วนของที่มาและวาระการดํารงตําแหน่งของผู้บริหารท้องถ่ิน การ
เปลย่ี นแปลงดงั กลา่ วสง่ ผลตอ่ ท่ีมาและวาระการดํารงตําแหน่งของผ้บู ริหารท้องถิ่นทกุ ประเภทโดยทํา
ให้ผ้บู ริหารท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตงั้ โดยตรงของประชาชนและได้มีการกําหนดวาระการดํารง
ตําแหน่งของผ้บู ริหารท้องถิ่นโดยห้ามไมใ่ ห้ผ้บู ริหารที่ได้รับการเลือกตงั้ เข้ามานนั้ ดํารงตําแหน่งติดกนั
เกิน 2 วาระ แตห่ ากดํารงตําแหน่ง 2 วาระ ติดตอ่ กนั แล้วจะสามารถดํารงตําแหน่งได้เมื่อพ้น 4 ปี นบั
แต่วนั ที่พ้นจากตําแหน่ง ทงั้ ในองค์การบริหารส่วนจงั หวดั เทศบาลทุกประเภทและองค์การบริหาร
สว่ นตาํ บล ตอ่ มาในปี พ.ศ. 2552 ได้มีการแก้ไขพระราชบญั ญตั ิจดั ตงั้ องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นแต่
ละประเภทอีกครัง้ หนง่ึ โดยยงั คงให้ผ้บู ริหารท้องถิ่นท่ีมาจากการเลือกตงั้ โดยตรงเช่นเดิมแตไ่ ด้มีการ
เปลี่ยนแปลงการกําหนดวาระการดํารงตําแหนง่ ของผ้บู ริหารท้องถิ่นจากเดิมที่สามารถดํารงตําแหน่ง
ได้คราวละ 4 ปี และดํารงตําแหน่งตดิ ตอ่ กนั ได้ไมเ่ กิน 2 วาระ มาเป็ นการดํารงตําแหน่งได้คราวละ 4
ปี โดยไมจ่ ํากดั วาระ

จากที่ได้กล่าวมาจะเห็นว่าก่อนการเปลี่ยนแปลงกฎหมายในปี พ.ศ. 2552 การ
กําหนดวาระการดํารงตําแหน่งของผู้บริหารท้องถ่ินจะขึน้ อยู่กับท่ีมาของผู้บริหารท้องถิ่น โดยหาก
ผ้บู ริหารท้องถิ่นมีท่ีมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่นจะไมม่ ีการจํากดั สมยั การดาํ รงตําแหนง่ ของ
ผ้บู ริหารท้องถ่ิน แตห่ ากผ้บู ริหารท้องถิ่นมีท่ีมาจาการเลือกตงั้ ทางตรงโดยประชาชนก็จะมีการจํากดั
ไม่ให้ผ้บู ริหารท้องถ่ินดํารงตําแหน่งติดต่อกนั เกิน 2 วาระ ทงั้ นีก้ ็เพ่ือเป็ นการป้ องกนั การผกู ขาด
อํานาจของนักการเมืองเน่ืองจากหากผ้ ูบริ หารท้ องถ่ินมีท่ีมาจากความเห็นชอบของสภาโอกาสที่

353

ผ้บู ริหารคนเดยี วกนั จะได้รับเลอื กจากสภาให้ดาํ รงตําแหน่งตดิ ตอ่ กนั คงเป็ นไปได้ยากเพราะเมื่อมีการ
ยบุ สภาท้องถ่ินผู้บริหารท้องถิ่นก็ต้องสิน้ สุดตําแหน่งลงด้วยและจะต้องมีการเลือกตงั้ สมาชิกสภา
ท้องถิ่นใหมซ่ งึ่ สภาชดุ ใหม่อาจเลือกผ้บู ริหารที่ตนสนบั สนนุ ท่ีไม่ใช่ผ้บู ริหารเดิมได้ ในขณะท่ีการดํารง
ตําแหน่งของผ้บู ริหารที่มาจากการเลือกตงั้ โดยตรงของประชาชนไม่สิน้ สดุ ลงเมื่อมีการยุบสภาหรือ
เม่ืออายขุ องสภาสิน้ สดุ ลงซงึ่ หากผ้บู ริหารคนเดิมชนะการเลือกตงั้ ติดต่อกนั ก็สามารถดํารงตําแหน่ง
ตอ่ ไปได้อย่างไม่จํากดั แตเ่ ม่ือมีการแก้ไขกฎหมายในปี พ.ศ. 2552 ที่ยกเลกิ ข้อจํากดั ที่ไม่ให้ผ้บู ริหาร
ท้องถิ่นดํารงตําแหน่งตดิ ตอ่ กนั เกิน 2 วาระ ส่ิงท่ีเกิดขนึ ้ ตามมาก็คือ หากผ้บู ริหารท้องถ่ินคนใดชนะ
การเลือกตงั้ ก็จะสามารถดาํ รงตําแหนง่ ตอ่ เน่ืองกนั ไปได้ไมจ่ ํากดั

การไม่จํากดั วาระการดํารงตําแหน่งอยา่ งตอ่ เน่ืองของผ้บู ริหารท้องถ่ินในแง่มมุ หน่ึง
กลา่ วได้วา่ เป็ นการสนบั สนนุ หลกั ความเป็ นประชาธิปไตยในท้องถิ่นเน่ืองจากเป็ นการให้ความสําคญั
กับการแสดงเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถ่ินผ่านการเลือกตัง้ ผู้ที่จะมาบริหารท้องถ่ินของ
ประชาชนในท้องถิ่นโดยถือว่าตราบใดท่ีประชาชนยังต้องการให้ผู้ใดดํารงตําแหน่งเป็ นผู้บริหาร
ท้องถิ่นบุคคลดงั กล่าวก็จะได้บริหารท้องถิ่นนัน้ ต่อไป แต่ในทางกลบั กันการที่ให้ผู้บริหารท้องถ่ิน
สามารถดํารงตาํ แหน่งตดิ ตอ่ กนั ไปโดยไมจ่ ํากดั ก็จะก่อให้เกิดการผกู ขาดทางอํานาจและนกั การเมือง
ก็จะสร้ างอิทธิพลให้แก่ตนเองก่อให้เกิดเป็ นระบบอุปถัมภ์ภายในท้องถ่ินที่ยากแก่การตรวจสอบ
ดงั นนั้ จึงมีโอกาสท่ีทําให้เกิดการใช้อํานาจเกินขอบเขตตามที่กฎหมายกําหนดหรือการใช้อํานาจไป
ในทางที่ผิดอนั ก่อให้เกิดปัญหาการทจุ ริตในท้องถิ่นขนั้ มาได้งา่ ยด้วยเช่นกนั

ดงั นนั้ หากวิเคราะห์ถึงการกําหนดวาระการดํารงตําแหน่งของนกั การเมืองท้องถิ่น
เพ่ือให้มีป้ องกนั การผกู ขาดอํานาจของผ้ดู าํ รงตําแหนง่ ทางการเมืองในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินอนั
เป็ นสาเหตหุ นึ่งของการเกิดการทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยแล้ว ทางคณะผ้วู ิจยั มี
ความเห็นวา่ ควรมีการจํากดั วาระการดาํ รงตําแหน่งของผ้บู ริหารท้องถิ่นโดยให้สามารถดํารงตําแหน่ง
ติดต่อกนั ได้เพียง 2 วาระเท่านนั้ เน่ืองจากในทางวิชาการแล้วการดํารงตําแหน่งติดตอ่ กนั ยาวนาน
ผ้บู ริหารหรือนกั การเมืองท้องถ่ินก็จะมีการสงั่ สมอํานาจ มีการสร้างเครือขา่ ยในกลมุ่ พวกพ้องของตน
ซงึ่ สภาพดงั กลา่ วก่อให้เกิดการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินได้ง่ายยิง่ ขนึ ้ ตามไปด้วย

8.3 ข้อเสนอแนะ

จากการศึกษาถึงปัญหาการทุจริตในการจัดซือ้ จัดจ้าง การจัดทําโครงสร้ างพืน้ ฐาน การ
บริหารงานบคุ คล และการออกใบอนญุ าต ซ่ึงได้อภิปรายถึงผลการศกึ ษาและแนวทางในการแก้ไข

354

ปัญหาไปแล้วนัน้ ทางคณะผู้วิจัยขอเสนอมาตรการในการป้ องกันและปราบปรามการทุจริต
ดงั ตอ่ ไปนี ้

8.3.1 มาตรการในการป้ องกันการทจุ ริตในการจดั ซอื้ จดั จ้างและการจัดทาํ โครงสร้าง
พนื้ ฐาน

จากท่ีคณะผ้วู จิ ยั ได้อภปิ รายถงึ ปัญหาการทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้าง
พืน้ ฐานในหวั ข้อ 8.2.1 มาตรการในการป้ องกนั การทจุ ริตท่ีคณะผ้วู จิ ยั ขอเสนอ ได้แก่

1) มาตรการในการป้ องกันการทจุ ริตในการจัดซือ้ จัดจ้างโดยวิธีตกลงราคา
เสนอให้มีการเพ่ิมวงเงินในการการจัดซือ้ จัดจ้างโดยวิธีตกลงราคาจาก 100,000
บาท เป็ น 200,000 บาท เพื่อเป็ นการแก้ไขปัญหาการแบง่ ซือ้ แบง่ จ้างในกรณีของการจดั ซือ้ จดั จ้างที่
มีวงเงินไม่มากซงึ่ จะช่วยทําให้การแบง่ ซือ้ แบง่ จ้างของผ้ปู ฏิบตั ิงานท่ีต้องการให้เกิดความรวดเร็วใน
การบริหารราชการลดลง

2) มาตรการในการป้ องกันผู้บริหารและเจ้าหน้าท่ีมีส่วนได้เสียกับการ
ดาํ เนินการจัดซือ้ จดั จ้าง

คณะผู้วิจยั ได้แบ่งมาตรการในการป้ องกันผู้บริหารและเจ้าหน้าที่มีส่วนได้เสียกับ
การดาํ เนินการจดั ซอื ้ จดั จ้าง ออกเป็ นสองประการ คือ

(1) เสนอให้มีการนําเอาหลกั ผ้มู ีส่วนได้เสียตามมาตรา 13 และ มาตรา 16
ของ พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาปรับใช้เป็ นเกณฑ์ในการคัดเลือกผู้มี
คณุ สมบตั ิในการเข้าทําการขายหรือรับจ้างกบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นก่อนที่จะมีการดําเนินการ
จดั ซอื ้ จดั จ้างเพื่อป้ องกนั การใช้ดลุ พนิ ิจตามอําเภอใจในการเลือกผ้ขู ายหรือผ้รู ับจ้างที่มีความสมั พนั ธ์
ใกล้ชิดกบั ตนมาเป็ นคสู่ ญั ญาหรือแสวงหาผลประโยชน์จากโอกาสเหลา่ นนั้

(2) เสนอให้มีการแก้ไขระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพสั ดฯุ โดย
บญั ญตั ิให้มีการนําหลกั ผ้มู ีสว่ นได้เสียมาใช้ในการตรวจสอบความมีสว่ นได้เสียระหว่างผ้บู ริหารและ
เจ้าหน้าท่ีขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินท่ีมีสว่ นเก่ียวข้องกบั การดําเนินการจดั ซือ้ จดั จ้างในครัง้ นนั้
กบั เอกชนผ้เู ข้าร่วมการเสนอราคาหรือเสนองานและให้นํามาเป็ นเกณฑ์ในการตรวจสอบคณุ สมบตั ิ
ของผ้เู ข้าร่วมการเสนอราคา และควรมีกําหนดถึงลกั ษณะของความสมั พนั ธ์เป็ นการเป็ นผ้มู ีสว่ นได้
เสียเอาไว้ในระเบยี บพสั ดฯุ ไว้อยา่ งชดั เจนด้วย

355

3) มาตรการในการสร้างความโปร่งใสในการดาํ เนินการจดั ซอื้ จัดจ้าง
สาเหตทุ ่ีทําให้เกิดการทจุ ริตประการหน่งึ คือการขาดความโปร่งใสในการดําเนินการ
หรือการปฏิบตั ิหน้าที่ขององค์กรส่วนท้องถิ่น ดงั นนั้ เพ่ือแก้ไขปัญหาการทุจริตจึงควรสร้ างความ
โปร่งใสให้เกิดขนึ ้ ซง่ึ คณะผ้วู จิ ยั มีข้อเสนอดงั นี ้

(1) เสนอให้มีการกําหนดให้นําประชาชนมาเป็ นกรรมการในการจดั ซือ้
จัดจ้างโดยเฉพาะในขัน้ ตอนของการตรวจรับงาน แต่ทัง้ นีม้ ีจะต้องมีการกําหนดคุณสมบัติของ
ประชาชนผ้เู ข้าร่วมเป็ นกรรมการในชดุ ตา่ ง ๆ โดยกําหนดวฒุ ิการศกึ ษา หรือ อาชีพของผ้เู ข้าร่วม

(2) จัดให้มีการขึน้ ทะเบียนรายชื่อของบุคคลที่มีคุณสมบตั ิท่ีเหมาะสมใน
การเข้าร่วมเป็ นกรรมการไว้เพ่ือให้ได้ประชาชนที่มีความรู้ ความชํานาญเก่ียวกบั โครงการที่ตนเข้า
ร่วมเป็ นกรรมการอยา่ งแท้จริง

(3) ให้มีการจัดทํา ”คู่มือประชาชน” ซ่ึงบอกแนวทางหรือวิธีการในการมี
ส่วนร่วมในเร่ืองท่ีประชาชนเข้ามามีบทบาทอนั เป็ นการให้ความรู้ถึงแนวทางหรือวิธีการในการทํา
หน้าที่เป็ นกรรมการแก่ประชาชนผ้เู ข้ามามีสว่ นร่วมเพ่ือให้ประชาชนสามารถใช้เป็ นคมู่ ือในการมีสว่ น
ร่วมของตนได้อยา่ งถกู วธิ ี

(4) ให้มีการหมนุ เวียนเจ้าหน้าท่ีที่เข้ามาทําหน้าท่ีเป็ นกรรมการในการจดั ซอื ้
จดั จ้างชดุ ตา่ ง ๆ เพื่อป้ องกนั ไมใ่ ห้เจ้าหน้าที่ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินมีความใกล้ชิดสนิทสนม
กบั ผ้ขู ายหรือผ้รู ับจ้างที่เข้าร่วมในการซือ้ หรือการจ้างมากเกินไป อนั ทําให้มีโอกาสเกิดการทจุ ริตได้
ง่าย ทัง้ นีห้ ากในกรณีท่ีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดมีบุคลากรไม่เพียงพอองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นสามารถแก้ปัญหาโดยการขอความร่วมมือจากองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินข้างเคียงในการยืม
ตวั บุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินข้างเคียงมาร่วมเป็ นกรรมการ ตามท่ีกฎหมายจัดจัง้
องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นได้เปิ ดช่องให้สามารถกระทําได้

4) มาตรการในการแก้ปัญหาการกาํ หนดราคากลาง
ทางคณะผู้วิจัยขอเสนอให้มีองค์กรในรูปแบบคณะกรรมการในระดบั อําเภอหรือ
ระดบั จงั หวดั ที่ทําหน้าที่ในการกําหนดราคามาตรฐานของราคาวสั ดหุ รือส่ิงก่อสร้างไว้เพื่อให้มีความ
เหมาะสมกับสภาพของแต่ละพืน้ ท่ีและให้ครอบคลุมรายการท่ีกรมการค้าภายในหรือสํานักงาน
พาณิชย์จงั หวดั ไมไ่ ด้กําหนดไว้และให้มีการเผยแพร่ราคากลางที่ได้มีการกําหนดไปยงั องค์กรปกครอง
สว่ นท้องถ่ินแตล่ ะแห่งอยา่ งรวดเร็วเพื่อให้องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นสามารถนํามาตรฐานหรือราคา
กลางดงั กล่าวนําไปใช้เป็ นเกณฑ์ในการกําหนดราคากลางให้ตรงตามความเป็ นจริงมากที่สดุ อนั จะ

356

เป็ นการป้ องกนั ไมใ่ ห้องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นกําหนดราคากลางสงู เกินจริงอนั อาจนํามาซงึ่ ปัญหา
ในการทจุ ริตได้อีกทางหนง่ึ

5) มาตรการในการป้ องกันการแลกเปล่ียนผลประโยชน์ ระหว่ าง
ผู้ประกอบการด้วยกันเอง และระหว่างผู้ประกอบการกับบุคลากรในองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่นิ

เน่ืองจากการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตจากการฮัว้ ประมูลนัน้ มี
พระราชบญั ญัติว่าด้วยความผิดเก่ียวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2542 และ
มาตรการในการส่งเสริมการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตตามพระราชบัญญัติประกอบ
รัฐธรรมนญู วา่ ด้วยการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542 ซงึ่ คณะผ้วู ิจยั มีความเห็นวา่ หาก
มีการบงั คบั ใช้มาตรการตามกฎหมายดงั กลา่ วอยา่ งเคร่งครัดแล้วปัญหาการฮวั้ ประมลู น่าจะลดลงได้
คณะผ้วู ิจยั จึงให้ความสําคญั กบั การเสริมสร้างจริยธรรมในการประกอบธุรกิจของผ้ปู ระกอบการใน
การเข้าเป็ นคสู่ ญั ญากบั ภาครัฐ

ดงั นนั้ คณะผ้วู จิ ยั จงึ ให้มีการจดั ทํามาตรฐานจริยธรรมระหวา่ งคสู่ ญั ญาในการจดั ซือ้
จดั จ้างโดยกําหนดถึงกฎเกณฑ์เก่ียวกบั จริยธรรมหรือจรรยาบรรณของคสู่ ญั ญาว่าจะต้องกระทําการ
หรือไมค่ วรกระทําการอยา่ งไร และมีการแจ้งมาตรฐานทางจริยธรรมดงั กลา่ วแก่ผ้เู ข้าร่วมการซือ้ หรือ
การจ้างให้ได้ทราบก่อนเร่ิมกระบวนการจดั ซือ้ จดั จ้าง

6) มาตรการในการป้ องกนั การทจุ ริตในขัน้ ตอนของการเบกิ จ่ายเงนิ
ในกรณีของปัญหาการทุจริตในขัน้ ตอนของการเบิกจ่ายเงินนีท้ างคณะผู้วิจัยขอ
เสนอมาตรการในการป้ องกนั และแก้ไขปัญหา ดงั นี ้คือ

(1) เสนอให้มีการปรับเปล่ียนระบบการจ่ายเงินขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นจากที่ใช้การจ่ายโดยเช็คมาเป็ นระบบการโอนเงินผ่านบญั ชีธนาคารแทนเพื่อลดการติดต่อ
ระหวา่ งเจ้าหน้าท่ีและผ้รู ับเงิน นอกจากนีค้ วรมีการกําหนดระยะเวลาในการจา่ ยเงินให้มีความชดั เจน
มากขนึ ้ เพื่อที่ผ้รู ับเงินจะได้ทราบกําหนดระยะเวลาในการรับเงินของตนได้อยา่ งแน่นอนอนั จะเป็ นการ
ชว่ ยลดการประวิงเวลาจากเจ้าหน้าที่ได้อีกทางหนง่ึ

(2) เสนอให้มีการนําระบบการเบิกจ่ายและตรวจสอบการจ่ายเงินของ
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินของประเทศฝร่ังเศสมาปรับใช้ โดยให้มีการให้หวั หน้าส่วนการคลงั เป็ น
ผ้ถู ือบญั ชีการเบิกจ่ายเงินซง่ึ ต้องถกู ตรวจสอบการเบกิ จ่ายเงินจากบญั ชีนนั้ โดย สตง. หรือองค์กรอ่ืน
ที่มีหน้าที่ในการตรวจสอบเพ่ือเป็ นการป้ องกนั ไมใ่ ห้มีการทจุ ริตในการเบกิ จ่ายเงินเกิดขนึ ้

357

ตารางท่ ี 8.1 : มาตรการในการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตในการจดั ซอื้ จดั จ้างและการจัดทาํ

โครงสร้างพืน้ ฐาน 

ปัญหาการทจุ ริต มาตรการท่เี สนอ

1. ปัญหาช่องว่างของกฎ/ระเบียบ

1.1 การทุจริตโดยการอาศัยช่องว่างจาก • ให้เพิ่มวงเงินการจัดซือ้ จัดจ้างโดยวิธี

การใช้ วิธีการจัดซือ้ จัดจ้างตามระเบียบ ตกลงราคาจาก 100,000 บาท เป็ น 200,000

โดยทําการแบ่งซือ้ แบ่งจ้างเพ่ือหลีกเล่ียง บาท เพ่ือให้สอดคล้องกับสภาพข้อเท็จจริงใน
การปฏิบัตติ ามระเบยี บ
ปัจจุบันที่สินค้ามีราคาสูงขึน้ ซ่ึงจะทําให้การ

แบง่ ซือ้ แบง่ จ้างลดลง

1.2 การเปิ ดโอกาสให้มีการใช้ดุลพนิ ิจ • เสนอให้มีการนําเอาหลกั ผ้มู ีสว่ นได้เสีย

ในการเลือกผู้ขายหรือผู้รับจ้างโดยตรงใน ตามมาตรา 13 และ มาตรา 16 ของ พ.ร.บ. วิธี
กรณีของการตกลงราคา
ปฏบิ ตั ริ าชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาปรับ

ใช้เป็ นเกณฑ์ในการคัดเลือกผู้มีคุณสมบัติใน

การเข้ าทําการขายหรื อรับจ้ างกับองค์กร

ปกครองส่วนท้ องถิ่นก่อนที่จะมีการดําเนินการ

จดั ซือ้ จดั จ้างโดยพิจารณาความสมั พนั ธ์ระหวา่ ง

ผ้บู ริหารและเจ้าหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วน

ท้องถ่ินท่ีมีอํานาจในการพิจารณาหรือตดั สินใจ

กับผ้เู สนอราคาหรือผู้รับจ้างท่ีเก่ียวข้องกับการ

ดาํ เนินการในเร่ืองนนั้ ๆ

• ให้มีการแก้ไขระเบียบกระทรวงมหาดไทย

ว่าด้วยการพสั ดฯุ  โดยบญั ญัติให้มีการนําหลกั ผ้มู ี

สว่ นได้เสียระหวา่ งบคุ ลากรขององค์กรปกครองสว่ น

ท้องถิ่นกับผู้เสนอราคาหรือผู้รับจ้างมาเป็ นเกณฑ์

ในการตรวจสอบคณุ สมบตั ิของผู้เข้าร่วมการเสนอ

ราคา และให้ มีการกํ าหนดถึงลักษณะของ

ความสมั พันธ์เป็ นการเป็ นผู้มีส่วนได้เสียเอาไว้ใน

ระเบียบพสั ดฯุ ไว้อยา่ งชดั เจนด้วย

358

ตารางท่ ี 8.1 : มาตรการในการแก้ไขปัญหาการทุจริตในการจดั ซอื้ จัดจ้างและการจดั ทาํ

โครงสร้างพนื้ ฐาน (ต่อ)

ปัญหาการทจุ ริต มาตรการท่เี สนอ

2. ปั ญหาการขาดความโปร่ งใสในการ • ให้มีการกําหนดให้นําประชาชนมาเป็ น

ดาํ เนินการจัดซอื้ จดั จ้าง
2.1 ประชาชนท่ีเข้าร่ วมเป็ นกรรมการ กรรมการในการจัดซือ้ จัดจ้ างโดยเฉพาะใน
ในการจัดซือ้ จัดจ้างขาดความรู้ในเร่ืองท่ตี น ขนั้ ตอนของการตรวจรับงาน

เข้ าเป็ นกรรมการ และในท้องถ่ินขนาด • ใ ห้ มี ก า ร กํ า ห น ด คุ ณ ส ม บั ติ ข อ ง

ใหญ่ประชาชนมักไม่ให้ความร่วมมือในการ ประชาชนผู้เข้าร่วมเป็ นกรรมการในชุดต่าง ๆ
เข้ าร่ วม
โดยกําหนดวุฒิการศึกษา หรือ อาชีพของ

ผ้เู ข้าร่วม

• ใ ห้ มี ก า ร ขึ น้ ท ะ เ บี ย น ร า ย ช่ื อ ข อ ง

ประชาชนท่ีจะผ้เู ข้าร่วมเป็ นกรรมการในชดุ ตา่ ง ๆ

ไว้เพื่อให้ได้ประชาชนท่ีมีความรู้ ความชํานาญ

เกี่ยวกับโครงการที่ตนเข้าร่วมเป็ นกรรมการ

อยา่ งแท้จริง

• ให้มีการจดั ทํา”ค่มู ือประชาชน” ซง่ึ บอก

แนวทางหรือวิธีการในการมีส่วนร่วมในเรื่องที่

ประชาชนเข้ ามามีบทบาทเพ่ือให้ ประชาชน

สามารถใช้เป็ นค่มู ือในการมีส่วนร่วมของตนได้

อยา่ งถกู วิธี

2.2. องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินบาง • เสนอให้มีการหมนุ เวียนเจ้าหน้าท่ีท่ีเข้า
แห่งมีจํานวนเจ้าหน้าท่ีไม่เพียงพอ ทําให้ มาทําหน้าท่ีเป็ นกรรมการในชุดต่าง ๆ มากขึน้  

ขาดการหมุนเวียนบุคลากรท่ีทําหน้าท่ีใน ทัง้ นีห้ ากจํานวนบุคลากรไม่เพียงพอให้ มี

การเป็ นกรรมการชุดต่างๆ ขององค์กร ทาํ แก้ปัญหาโดยการขอความร่วมมือจากองค์กร
ให้มีโอกาสเกดิ การทจุ ริตได้ง่ายขนึ้
ปกครองส่วนท้ องถ่ินข้ างเคียงในการยืมตัว

บุคลากรมาร่วมเป็ นกรรมการตามที่กฎหมาย

จดั ตงั้ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินได้เปิ ดช่องให้

สามารถทําได้

359

ตารางท่ ี 8.1 : มาตรการในการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทาํ

โครงสร้างพนื้ ฐาน (ต่อ)

ปัญหาการทจุ ริต มาตรการท่เี สนอ
3. ปัญหาในการกาํ หนดราคากลาง
• เ ส น อ ใ ห้ มี อ ง ค์ ก ร ใ น รู ป แ บ บ
คณะกรรมการในระดบั อําเภอหรือจังหวดั ท่ีทํา
หน้ าที่กําหนดราคามาตรฐานของวัสดุหรือ
ส่ิงก่อสร้างไว้เพ่ือให้มีความเหมาะสมกบั สภาพ
ของแต่ละพืน้ ที่และให้ ครอบคลุมรายการท่ี
กรมการค้ าภายในหรือสํานักงานพาณิชย์
จังหวัดไม่ได้กําหนดไว้ รวมถึงให้มีการแจ้ง
ประกาศอย่างรวดเร็ วเพ่ือให้ การกําหนดราคา
กลางตรงตามความเป็ นจริงมากที่สดุ อนั จะเป็ น
การป้ องกันไม่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
กําหนดราคากลางสงู เกินจริง

4.ปั ญหาการแลกเปล่ียนผลประโยชน์ • ให้ มีการจัดทํามาตรฐานจริยธรรม
ระหว่ างผู้ประกอบการด้วยกันเอง และ ระหว่างคู่สัญญาในการจัดซือ้ จัดจ้ างโดย
ระหว่ างผู้ประกอบการกับบุคลากรใน กําหนดถึงกฎเกณฑ์เกี่ยวกับจริยธรรมหรือ

องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ จรรยาบรรณของค่สู ญั ญาว่าจะต้องกระทําการ

หรือไม่ควรกระทําการอย่างไร และมีการแจ้ง

มาตรฐานทางจริ ยธรรมดังกล่าวแก่ผ้ ูเข้ าร่ วม

การซือ้ หรื อการจ้ างให้ ได้ ทราบก่อนเร่ิ ม

กระบวนการจดั ซือ้ จดั จ้าง

360

ตารางท่ ี 8.1 : มาตรการในการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตในการจดั ซือ้ จัดจ้างและการจัดทาํ

โครงสร้างพืน้ ฐาน (ต่อ)

ปัญหาการทจุ ริต มาตรการท่เี สนอ
5. ปัญหาการทจุ ริตในขัน้ ตอนของการเบกิ • เสนอให้ มีการปรับเปล่ียนระบบการ
จ่ายเงนิ ให้แก่ผู้ขายหรือผู้รับจ้าง จา่ ยเงินขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินจากท่ีใช้
การจ่ายโดยเช็คมาเป็ นระบบการโอนเงินผ่าน
บัญชีธนาคารแทนเพ่ือลดการติดต่อระหว่าง
เจ้าหน้าที่และผ้รู ับเงิน

• ให้หัวหน้าส่วนการคลังเป็ นผู้ถือบัญชี
การเบิกจ่ายเงินซึ่งต้ องถูกตรวจสอบการเบิก
จ่ายเงินจากบญั ชีนนั้ โดย สตง. หรือองค์กรอ่ืนท่ี
มีหน้าที่ในการตรวจสอบ

8.3.2 มาตรการในการป้ องกันการทุจริตในการบริหารงานบุคคล

1) ให้มีการแบ่งแยกอํานาจเพ่ือให้มีการคานอํานาจในการบริหารงานบคุ คลกัน
ระหวา่ งผ้บู ริหารท้องถิ่นกบั ปลดั ท้องถิ่น โดยเสนอให้มีการแบง่ อํานาจบริหารงานบคุ คลภายในองค์กร
ปกครองสว่ นท้องถิ่นออกเป็ นสองระดบั กลา่ วคือ ให้ผ้บู ริหารท้องถ่ินมีอํานาจในการบริหารงานบคุ คล
ในระดบั ปลดั ท้องถ่ิน รองปลดั ท้องถ่ิน และหวั หน้าหน่วยงานตา่ ง ๆ นอกเหนือจากนนั้ ให้เป็ นอํานาจ
ในการบริหารงานบคุ คลของปลดั ท้องถิ่น

2) ให้มีการปรับปรุงโครงสร้างและอํานาจหน้าท่ีขององค์กรบริหารงานบคุ คลของ
ท้องถิ่นโดยเสนอมาตรการ ดงั นี ้

(1) ให้มีการจัดตงั้ "องค์กรกลาง" ขึน้ เพ่ือทําหน้าที่ในการกําหนดทิศทาง
นโยบาย ในการบริหารและพฒั นาทรัพยากรบุคคล ทงั้ ในภาพรวมขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
และขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นแตล่ ะประเภท

(2) จดั โครงสร้างขององค์กรบริหารงานบคุ คลของท้องถิ่นในระดบั จงั หวดั ให้
เหลือเพียงองค์กรเดียวจากเดิมท่ีแยกออกเป็ นสามองค์กรตามประเภทขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น

361

(3) ให้"องค์กรกลาง"เป็ นผ้จู ดั ให้มีการสอบแข่งขนั บรรจุแต่งตงั้ บุคคลเป็ น
ข้าราชการท้องถ่ินแล้วทําการขึน้ บญั ชีผ้ทู ี่สอบแข่งขนั ได้ไว้ แล้วให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินบรรจุ
แต่งตงั้ บุคคลจากบญั ชีดงั กล่าวแทนการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดสอบเอง ทัง้ นีใ้ ห้มีการ
ยกเว้นให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ ได้แก่ องค์การบริหารสว่ นจงั หวดั และเทศบาลนคร
ให้ สามารถจัดการสอบเองได้ เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้ องถ่ินขนาดใหญ่มีความต้ องการ
ทางด้านกําลงั คนเพื่อรองรับภารกิจที่หลากหลายกวา่ องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินขนาดเลก็ ซง่ึ หากรอ
ให้มีการจดั สอบโดยองค์กรกลางแต่เพียงอย่างเดียวอาจทําให้เกิดปัญหาในการปฏิบตั ิราชการได้
ดังนัน้ หากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ใดมีความพร้ อมในการจัดสอบเองก็สามารถ
ดําเนินการจดั สอบสอบแขง่ ขนั บรรจแุ ตง่ ตงั้ บคุ คลเป็ นข้าราชการท้องถิ่นได้เอง

3) ให้มีการแก้ไขกฎหมายบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินโดย
บญั ญตั ิถึงการบรรจุ แตง่ ตงั้ การย้าย การโอนการรับโอน การเลื่อนระดบั การเล่ือนขนึ ้ เงินเดือน การ
สอบสวน การลงโทษทางวินยั การให้ออกจากราชการ การอทุ ธรณ์และการร้องทกุ ข์ ในกฎหมายฉบบั
ดงั กล่าวอย่างอย่างชัดเจน แทนการกําหนดเป็ นมาตรฐานในการบริหารงานบุคคลอย่างเช่นใน
ปัจจบุ นั

ตารางท่ี 8.2 : มาตรการในการแก้ไขปัญหาการทุจริตในการบริหารงานบุคคล

ปัญหาการทจุ ริต มาตรการท่เี สนอ

1. ปั ญหาจากอํานาจของผู้บริหารของ

องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ท่มี ีมากเกินไป • เสนอให้มีการแบ่งแยกอํานาจเพ่ือให้มี

มาตรา 15 มาตรา 23 และมาตรา 25 ของ การคานอํานาจในการบริหารงานบุคคลกัน

พ.ร.บ. ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถ่ิน ระหว่างผู้บริหารท้องถิ่นกับปลัดท้องถ่ิน โดย

พ.ศ. 2542 ได้กําหนดให้อํานาจในการออก เสนอให้ มีการแบ่งอํานาจบริหารงานบุคคล

คําส่งั เก่ียวกับการบรรจุ แต่งตัง้ การย้าย การ ภายในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นออกเป็ นสอง

โอนการรับโอน การเล่ือนระดับ การเล่ือนขึน้ ระดบั  กล่าวคือ ให้ผ้บู ริหารท้องถิ่นมีอํานาจใน

เงินเดือน การสอบสวน การลงโทษทางวนิ ยั การ การบริหารงานบคุ คลในระดบั ปลดั ท้องถ่ิน รอง

ให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์และการร้ อง ปลัดท้ องถิ่น และหัวหน้ าหน่วยงานต่างๆ 

ทกุ ข์เป็ นของผ้บู ริหารของท้องถิ่นเป็ นอย่างมาก นอกเหนื อจากนัน้ ให้ เป็ นอํานาจในการ

ทําให้มีการใช้อํานาจโดยมิชอบในการทําการ บริหารงานบคุ คลของปลดั ท้องถิ่น 

ทจุ ริต  

 

362

ตารางท่ี 8.2 : มาตรการในการแก้ไขปัญหาการทุจริตในการบริหารงานบุคคล (ต่อ)

ปัญหาการทจุ ริต มาตรการท่เี สนอ

• เสนอให้มีการแก้ไขกฎหมายบริหารงาน

บคุ คลขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินโดยบญั ญตั ิ

ถึงการบรรจุ แต่งตงั้ การย้าย การโอนการรับโอน

การเล่ือนระดับ การเลื่อนขึน้ เงินเดือน การ

  สอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจาก
ราชการ การอทุ ธรณ์และการร้องทกุ ข์ ในกฎหมาย

ฉบบั ดงั กล่าวอย่างอย่างชัดเจน แทนการกําหนด

มาตรฐานในการบริหารงานบคุ คลในปัจจบุ นั

2. ปัญหาในเชิงองค์กรบริหารงานบุคคล • ให้มีการจัดตัง้ "องค์กรกลาง" ขึน้ เพื่อทํา
ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ
หน้ าท่ีในการกําหนดทิศทาง นโยบาย ในการ
องค์กรที่ทําหน้าท่ีในการบริหารงานบุคคล บริหารและพฒั นาทรัพยากรบคุ คล ทงั้ ในภาพรวม
ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีจํานวนมาก ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินและขององค์กร
เกินไป โดยมีด้วยกนั ถึง 3 ระดบั ได้แก่ ก.ถ. ก. ปกครองสว่ นท้องถ่ินแตล่ ะประเภท
กลาง และก.จงั หวดั ) โดยในส่วนของ ก.กลาง • จดั โครงสร้างขององค์กรบริหารงานบุคคล
และ ก.จังหวัดยังได้มีการแยกประเภทของ ของท้องถ่ินในระดบั จังหวัดให้เหลือเพียงองค์กร
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทําให้เกิดความ เดียวจากเดิมที่แยกตามประเภทขององค์กร
สบั สนในการใช้อํานาจของคณะกรรมการแตล่ ะ ปกครองสว่ นท้องถ่ิน 
ระดับ อีกทัง้ การมีคณะกรรมการในหลาย
ประเภทนีท้ ําให้ การบริหารงานบุคคลของ • ให้ "องค์กรกลาง"เป็ นผู้จัดให้ มีการ
องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นขาดความคล่องตวั สอบแข่งขันบรรจุแต่งตัง้ บุคคลเป็ นข้าราชการ
แ ล ะ ก า ร มี อ ง ค์ ก ร บ ริ ห า ร ง า น บุค ค ล ใ น ร ะ ดับ ท้องถ่ินแล้วทําการขึน้ บัญชีผู้ท่ีสอบแข่งขันได้ไว้
จังหวดั ท่ีมีอํานาจในการให้ความเห็นชอบกับ แล้ วให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถ่ินบรรจุแต่งตัง้
การใช้อํานาจของผ้บู ริหารด้วยแล้วก็ยิ่งทําให้มี บุคคลจากบัญชีดังกล่าวแทนการให้ องค์กร
โอกาสเกิดการทจุ ริตขึน้ ในองค์กรท่ีมีอํานาจใน ปกครองสว่ นท้องถ่ินจดั สอบเอง ทงั้ นีย้ กเว้นองค์กร
การบริหารงานบคุ คลภายในจงั หวดั ขึน้ อีกทาง ปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ ได้แก่ องค์การ
หนง่ึ ด้วย บริหารส่วนจังหวดั และเทศบาลนคร ให้สามารถ
จดั การสอบได้เอง

363

8.3.3 มาตรการในการป้ องกันการทจุ ริตในการออกใบอนุญาต

เนื่องจากปัญหาการทจุ ริตในการออกใบอนญุ าตเกิดขึน้ จากการใช้อํานาจตามกฎหมายที่มิ
ชอบของเจ้าหน้าที่ และความลา่ ช้าในการปฏิบตั ิราชการขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน ดงั นนั้ การ
แก้ปัญญาจึงอย่ทู ี่การให้ความสําคญั กบั การปฏิบตั ิหน้าท่ีตามกฎหมายโดยควรให้ความสําคญั ไปท่ี
การปฏิบตั ติ ามพระราชบญั ญตั วิ ิธีปฏิบตั ริ าชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เน่ืองจากหากมีการดแู ลให้
ดําเนินการออกใบอนญุ าตเป็ นไปอย่างถกู ต้องตามหลกั เกณฑ์ตามกฎหมายดงั กลา่ วแล้วการทจุ ริตก็
จะเกิดขนึ ้ ได้ยาก สว่ นในด้านของระบบการปฏิบตั ริ าชการขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นก็ควรมีการ
ปรับปรุงระบบการบริหารราชการให้มีประสิทธิภาพและให้ความสะดวกประชาชนผ้มู าตดิ ตอ่ มากขนึ ้
ดงั นนั้ ทางคณะผ้วู จิ ยั จงึ ขอเสนอมาตรการในการป้ องกนั การทจุ ริตในการออกใบอนญุ าตดงั ตอ่ ไปนี ้

1) เสนอให้มีการประกาศหลกั เกณฑ์ในการพจิ ารณาคําขออนญุ าตและระยะเวลาใน
การพิจารณาคําขอให้ประชาชนทราบอยา่ งชดั เจน

2) เสนอให้มีการลดขนั้ ตอนในการพิจารณาคําขออนญุ าตเพ่ือให้ระยะเวลาในการ
พิจารณาคําขอลดน้ อยลงโดยจากเดิมท่ีเจ้ าหน้ าท่ีที่เก่ียวข้ องในการพิจารณาคําขออนุญาตจะ
พจิ ารณาคําขอแยกกนั ตามแตล่ ะฝ่ ายให้เปลยี่ นรูปแบบโดยการให้เจ้าหน้าท่ีท่ีเกี่ยวข้องมาประชมุ เพ่ือ
พิจารณาคําขออนญุ าตร่วมกนั ในคราวเดียวซง่ึ จะทําให้มีการพิจารณาคําขออนญุ าตได้เสร็จภายใน
การประชมุ ครัง้ เดยี ว

3) ในกรณีการขออนญุ าตก่อสร้างอาคารที่ต้องมีการได้รับการอนมุ ตั แิ บบแปลนจาก
เจ้าหน้าที่ซงึ่ ในขนั้ ตอนดงั กล่าวเป็ นการเปิ ดโอกาสให้เกิดการทจุ ริตในการเรียกรับเงินจากเจ้าหน้าที่
ได้ ทางคณะผ้วู จิ ยั จงึ ขอเสนอให้องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นมีการออกแบบแปลนสําเร็จรูปให้มีความ
หลากหลายเพื่อให้บริการแก่ประชาชนได้เลือกซึ่งมาตรการดงั กล่าวจะช่วยลดขนั้ ตอนในการตรวจ
แบบแปลนของเจ้ าหน้ าท่ีลงและจะช่วยลดโอกาสในการทุจริ ตในการเรี ยกรับเงินหรื อแสวงหา
ประโยชน์จากการดําเนินการตรวจแบบแปลนของเจ้าหน้าที่ลดลงด้วย

4) เสนอให้มีการให้ความรู้ในเรื่องการออกคําสงั่ ทางปกครองตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบตั ิ
ราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และให้นําเนือ้ หาของ พ.ร.บ. วิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง พ.ศ.
2539 ไปเป็ นส่วนหนึ่งของข้อสอบแข่งขนั รับบุคลากรรวมถึงใช้เป็ นเกณฑ์ในการประเมินผลการ
ปฏิบตั ิการของเจ้าหน้าท่ีด้วยเพราะการใช้มาตรการในการฝึ กอบรมอาจไม่เพียงพอ เนื่องการจาก
ศกึ ษาพบว่าเจ้าหน้าที่ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินยงั ขาดความรู้ในเร่ือง พ.ร.บ.วิธีปฏิบตั ริ าชการ
ทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งทําให้ละเลยหลกั เกณฑ์หรือขนั้ ตอนในการออกใบอนุญาตตามที่

364

กฎหมายกําหนดและอาจสง่ ผลให้เกิดปัญหาการทจุ ริต รวมถึงทําให้ประชาชนไมไ่ ด้การค้มุ ครองสิทธิ
ตามกฎหมาย

5) ในกรณีท่ีมีการเก็บรายได้ตา่ ง ๆ องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินจะต้องไมใ่ ห้ลกู จ้าง
เป็ นผ้มู ีหน้าที่ในการเก็บรายได้แตค่ วรให้ข้าราชการหรือพนกั งานท้องถ่ินเป็ นผ้มู ีหน้าท่ีดงั กลา่ ว แตใ่ น
กรณีท่ีองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินใดขาดแคลนกําลงั คนก็สามารถให้ลกู จ้างขององค์กรปกครองสว่ น
ท้องถ่ินสามารถจดั เก็บรายได้ได้แตจ่ ะต้องมีการตดิ ตามดแู ลอยา่ งใกล้ชิดและให้มีการกําหนดให้ผ้ทู ํา
หน้าท่ีจดั เก็บรายได้วางเงินประกนั เอาไว้ก่อนเข้าทํางาน และองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินก็จะต้องมี
การติดตามดแู ลอย่างใกล้ชิดและเสนอให้มีการกําหนดให้ผู้ทําหน้าที่จดั เก็บรายได้วางเงินประกัน
เอาไว้ก่อนเข้าทํางานด้วย

ตารางท่ี 8.3 : มาตรการในการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตในการออกใบอนุญาต

ปัญหาการทจุ ริต มาตรการท่เี สนอ

1. เจ้ าหน้ าท่ีใช้ ดุลพินิ จโดยมิชอบด้ วย • เสนอให้มีการประกาศหลกั เกณฑ์ในการ
กฎหมายเพ่ือเรียกรับประโยชน์
พิจารณาคําขออนุญาตและระยะเวลาในการ
2. ผู้ขอใบอนุญาตให้ ขอให้หรือรับว่าจะให้ พิจารณาคาํ ขอให้ประชาชนทราบอยา่ งชดั เจน
เงินหรื อประโยชน์ อ่ืนใดแก่ เจ้ าหน้ าท่ีเพ่ือให้
ตนได้รับใบอนุญาตหรือได้รับใบอนุญาตเร็ว • ในกรณีของการขอใบอนุญาตท่ีต้องผ่าน
ขนึ ้ พิจารณาโดยเจ้าหน้าที่จากหลายฝ่ าย เสนอให้มี

3. การท่ีเจ้าหน้าท่ีผู้มีอาํ นาจพิจารณาอนุญาต การลดขัน้ ตอนในการพิจารณาคําขออนุญาต
เข้าไปมีส่วนได้เสียกับผู้ขอใบอนุญาต เช่น ใน เพ่ือให้ระยะเวลาในการพิจารณาคําขอลดน้อยลง
กรณีของการพิจารณาคําขออนุญาตปลูกสร้ าง เช่น จากเดิมที่เจ้ าหน้ าที่ท่ีเกี่ยวข้ องในการ

อาคาร พบว่ามีกรณีท่ีเจ้าหน้าที่ช่างขององค์กร พิจารณาคําขออนญุ าตจะพิจารณาคําขอแยกกนั

ปกครองส่วนท้องถ่ินบางแห่งได้รับจ้างเขียนแบบ ตามแต่ละฝ่ าย อาจเปล่ียนรูปแบบโดยการให้

อาคารให้แก่ผ้ขู อใบอนญุ าต ในขณะเดียวกนั ก็เป็ น เจ้าหน้าที่ท่ีเก่ียวข้องมาประชมุ เพื่อพิจารณาคําขอ

ผ้พู จิ ารณาอนญุ าตด้วย อนุญาตร่ วมกันในคราวเดียวซึ่งจะทําให้ มีการ

พิจารณาคําขออนญุ าตได้เสร็จภายในการประชุม

ครัง้ เดยี ว

365

ตารางท่ี 8.3 : มาตรการในการแก้ไขปัญหาการทุจริตในการออกใบอนุญาต (ต่อ)

ปัญหาการทจุ ริต มาตรการท่เี สนอ
• ในกรณีการขออนุญาตก่อสร้ างอาคารที่
ต้ องมีการได้ รับการอนุมัติแบบแปลนจาก
เจ้าหน้าที่ คณะผู้วิจยั ขอเสนอให้องค์กรปกครอง
ส่วนท้ องถ่ินมีการออกแบบแปลนสําเร็ จรู ปให้ มี
ความหลากหลายเพื่อให้ บริ การแก่ประชาชนได้
เลอื ก

• ให้มีการให้ความรู้ในเรื่องการออกคําส่ัง
ทางปกครองตาม พ.ร.บ. วธิ ีปฏบิ ตั ริ าชการ และให้
มีการกําหนดให้ นําไปเป็ นส่วนหนึ่งของข้ อ
สอบแขง่ ขนั รับบคุ ลากรรวมถึงใช้เป็ นเกณฑ์ในการ
ประเมินผลการปฏิบตั กิ ารของเจ้าหน้าท่ีด้วย

• ในกรณีที่มีการเก็บรายได้ต่าง ๆ องค์กร
ปกครองส่วนท้ องถิ่นให้ ข้ าราชการหรื อพนักงาน
ท้องถ่ินเป็ นผ้มู ีหน้าที่จดั เก็บรายได้โดยตรง แต่ใน
กรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นใดขาดแคลน
กําลงั คนก็สามารถให้ลกู จ้างขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นสามารถจดั เก็บรายได้ได้แต่จะต้องมี
การติดตามดูแลอย่างใกล้ ชิดและให้ มีการ
กําหนดให้ผ้ทู ําหน้าที่จดั เก็บรายได้วางเงินประกนั
เอาไว้ก่อนเข้าทํางาน

366

8.3.4 มาตรการในการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตในภาพรวม

นอกเหนือข้อเสนอถึงมาตรการเฉพาะเร่ืองในด้านการป้ องกนั การทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้าง
การจัดทําโครงสร้ างพืน้ ฐาน การบริหารงานบุคคล และการออกใบอนุญาตตามท่ีได้กล่าวมาแล้ว
ข้างต้นนนั้ ทางคณะผ้วู ิจยั ขอเสนอมาตรการท่ีควรนํามาใช้ในการเสริมสร้างกลไกในการป้ องกนั และ
ปราบปรามการทุจริ ตในองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นในภาพรวมซ่ึงควรนําไปดําเนินการควบคู่กับ
มาตรการเฉพาะด้านตอ่ ไป ดงั นี ้

1) มาตรการในการเสริมสร้ างความรู้ความเข้าใจเก่ียวกับกฎหมาย กฎ
ระเบยี บต่าง ๆ ท่เี ก่ียวข้องกับการดาํ เนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ

มาตรการในการเสริมสร้างความรู้ให้แก่เจ้าหน้าท่ีขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น ท่ี
คณะผ้วู จิ ยั เสนอ ได้แก่

(1) ให้องค์กรผ้มู ีอํานาจในการกํากบั ดแู ลรวมถึงองค์กรท่ีมีอํานาจในการ
ตรวจสอบ จดั การอบรมให้ความรู้ในกฎ หรือระเบียบท่ีเก่ียวข้องกบั การปฏิบตั ิตามอํานาจหน้าท่ีของ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแก่บุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ทัง้ ท่ีเป็ นผ้บู ริหาร สมาชิก
สภาท้องถ่ินและเจ้าหน้าที่ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินอยา่ งสมํ่าเสมอ

(2) ให้มีการให้ความรู้ในเรื่องความรับผิดชอบตามอํานาจหน้าท่ีของ
เจ้าหน้าท่ีในแต่ละตําแหน่งอย่างชดั เจนเพื่อให้บคุ ลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ทราบถึง
บทบาท อํานาจหน้าท่ีของตน เพ่ือแก้ปัญหาการละเลยการปฏิบตั ิหน้าที่หรือปฏิบตั ิหน้าที่โดยไม่
ถกู ต้องจนทําให้ต้องมีการทจุ ริตในภายหลงั

(3) เสนอให้หน่วยงานท่ีมีหน้าที่ในการตรวจสอบทงั้ ในแง่ของการป้ องกนั
และปราบปรามการทจุ ริตเปิ ดเผยตวั อยา่ งของบคุ คลที่ต้องรับผิดอนั เนื่องมาจากการกระทําความผิด
อนั เน่ืองมาจากการทจุ ริตเพ่ือให้เป็ นตวั อย่างแก่สงั คมซึ่งจะเป็ นมาตรการในการป้ องปรามให้ผ้ทู ี่จะ
กระทําการทจุ ริตได้ยบั ยงั้ ชง่ั ใจในการกระทําของตน

2) มาตรการในการป้ องกันสมาชิกสภาท้องถ่ิน ผู้บริหารท้องถ่ิน รอง
ผู้บริหารท้องถ่ิน เลขานุการผู้บริหารท้องถ่ิน และท่ีปรึกษาผู้บริหารท้องถ่ิน เข้าไปมีส่วนได้
เสียในการดาํ เนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ

เน่ืองจากกฎหมายจดั ตงั้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละฉบบั ไม่ได้มีการกําหนด
โทษในทางอาญาแก่ สมาชิกสภาท้องถิ่น ผ้บู ริหารท้องถิ่น รองผ้บู ริหารท้องถ่ิน เลขานกุ ารผ้บู ริหาร
ท้องถ่ิน และที่ปรึกษาผ้บู ริหารท้องถิ่นท่ีผ้มู ีส่วนได้เสียไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมในสญั ญาท่ีองค์กร

367

ปกครองสว่ นท้องถ่ินนนั้ เป็ นคสู่ ญั ญา หรือในกิจการที่ได้กระทําให้แก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินหรือ
ท่ีองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินจะกระทํา สว่ นในกรณีของพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรัฐธรรมนญู วา่ ด้วย
การป้ องกนั และปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 ในมาตรา 100 ที่ห้ามมิให้เจ้าหน้าท่ีของรัฐและคู่
สมรสเข้าไปมีส่วนร่วมในการดําเนินกิจการที่ตนเองมีส่วนได้เสียก็ไม่ครอบคลมุ ถึงกรณีของสมาชิก
สภาท้องถ่ิน ผ้บู ริหารท้องถ่ิน รองผ้บู ริหารท้องถ่ิน เลขานกุ ารผ้บู ริหารท้องถิ่น และที่ปรึกษาผ้บู ริหาร
ท้องถ่ิน ซงึ่ อาจทําให้ผ้ดู ํารงตาํ แหนง่ ดงั กลา่ วขาดความเกรงกลวั ตอ่ กฎหมาย

ดงั นัน้ คณะผู้วิจัยขอเสนอให้มีการกําหนดโทษทางอาญาแก่สมาชิกสภาท้องถ่ิน
ผ้บู ริหารท้องถิ่น รองผ้บู ริหารท้องถิ่น เลขานุการผ้บู ริหารท้องถ่ิน และท่ีปรึกษาผ้บู ริหารท้องถ่ินท่ีฝ่ า
ฝื นหลกั ผู้มีส่วนได้เสีย โดยแก้ไขในกฎหมายจัดตงั้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือแก้ไขประกาศ
คณะกรรมการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เร่ือง กําหนดตําแหน่งเจ้าหน้าท่ีของรัฐท่ี
ต้องห้ามมใิ ห้ดาํ เนินกิจการตามความในมาตรา 100 แห่งพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรัฐธรรมนญู วา่ ด้วย
การป้ องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 โดยให้ครอบคลมุ ถึงผ้ดู ํารงตําแหน่งที่สําคญั ของ
องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินด้วย

  3) มาตรการในการแก้ไขปัญหาการขาดประสิทธิภาพในการตรวจสอบการ
ดาํ เนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ

(1) มาตรการในการสร้างและปรับปรุงกลไกในการตรวจสอบในส่วน
การบริหารราชการส่วนท้องถ่นิ โดยเฉพาะ 

ก. สร้างกลไกในการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มากข้ึน โดย
เสนอให้มีคณะกรรมการตรวจสอบเฉพาะกิจ (หรืออาจเรียกว่า สภาตรวจสอบ) โดยให้องค์กร
ดงั กลา่ วได้รับการจดั ตงั้ ขนึ ้ ตามกฎหมายเพื่อทําหน้าที่ตรวจสอบการบริหารงานและกิจการสาธารณะ
ขององค์กรปกครองท้องถิ่นเป็ นรายแผนงานหรือโครงการเมื่อมีผ้รู ้องเรียน หรือหน่วยงานอื่น ๆ รวมถงึ
องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินนนั้ เองร้องขอ หรือเมื่อคณะกรรมการเห็นสมควร

ข. ปรับปรุงหน่วยงานตรวจสอบภายในขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่
ขาดประสิทธิภาพในการทําให้หน้าตรวจสอบ โดยการแก้ไขระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการ
ตรวจสอบภายในขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน พ.ศ. 2545 โดยให้มีการกําหนดคณุ สมบตั ขิ องผ้ทู ํา
หน้าที่ตรวจสอบภายในในเร่ืองวยั วฒุ ิ วฒุ ิการศกึ ษา และกระสบการณ์ในการทํางาน มาเป็ นเกณฑ์
ในการคดั เลอื กบคุ ลากรที่จะมาทําหน้าที่ดงั กลา่ วด้วย

368

(2) มาตรการปรับปรุงบทบาทของสาํ นักงานการตรวจเงนิ แผ่นดนิ  
ก. เพ่ิมช่องทางในการตรวจสอบของสํานกั งานการตรวจเงินแผ่นดินใหม้ าก
ข้ึน เน่ืองจากสํานกั งานตรวจเงินแผ่นดินไม่สามารถทําการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้
ครบทุกแห่งเนื่องจากติดขดั ด้านกําลงั คน ดงั นนั้ ทางคณะผู้วิจยั จึงเสนอให้สํานกั งานการตรวจเงิน
แผน่ ดินนําช่องทางในการตรวจสอบตามมาตรา 51 ของพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรัฐธรรมนญู วา่ ด้วย
การตรวจเงินแผน่ ดนิ พ.ศ. 2542 ที่เปิ ดช่องให้สํานกั งานการตรวจเงินแผน่ ดนิ สามารถวา่ จ้างท่ีปรึกษา
ผ้เู ช่ียวชาญหรือสํานกั งานเอกชนมาทําหน้าที่ในการตรวจสอบการรับจ่าย การเก็บรักษา และการใช้
จ่ายเงินและทรัพย์สินอื่นของหน่วยรับตรวจ หรือท่ีอยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยรับตรวจ แทน
สํานกั งานการตรวจเงินแผน่ ดนิ มาใช้เพื่อให้สามารถตรวจสอบการดาํ เนินการขององค์กรปกครองสว่ น
ท้องถิ่นให้ได้มากยิ่งขนึ ้ โดยให้มีการกําหนดเป้ าหมายในการเข้าตรวจองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินให้
ครอบคลมุ มากขนึ ้ โดยต้องมีองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นจํานวนไมน่ ้อยกวา่ 50 เปอร์เซน็ ต์ของทงั้ หมด
ได้รับการตรวจในแตล่ ะปี
ข. สร้างมาตรฐานในการตรวจสอบของคณะผูต้ รวจสอบแต่ละชดุ ใหเ้ ป็นไป
ในทิศทางเดียวกนั เพ่ือเป็ นการแก้ปัญหาในเรื่องข้อตําหนิขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินที่มีต่อการ
ตรวจสอบของสํานักงานการตรวจเงินแผ่นดินถึงมาตรฐานหรือเกณฑ์ในการตรวจสอบและการ
ตีความระเบียบท่ีใช้ ในการตรวจสอบของสํานักงานการตรวจเงินแผ่นดินที่ตีความไม่ตรงกับการ
ตีความของหน่วยงานผู้ทําหน้าที่ในการกํากับดแู ลทําให้เกิดความสบั สนแก่หน่วยรับตรวจในการ
ดําเนินการให้ถูกต้องตามมาตรฐานท่ีต่างกันดงั กล่าว ดงั นนั้ จึงขอเสนอให้มีการประสานงานกัน
ระหวา่ งองค์กรทําหน้าท่ีในการตรวจสอบทงั้ หลายเพ่ือแสวงหามาตรการหรือเกณฑ์ในการตรวจสอบ
ให้เป็ นไปในทิศทางเดียวกนั และเสนอให้สํานกั งานการตรวจเงินแผ่นดินทําการสรุปประเด็นปัญหา
หรือข้อบกพร่องท่ีพบจากการตรวจหน่วยรับตรวจแล้วทําการเผยแพร่ให้แก่เจ้าหน้าที่ของสํานกั งาน
การตรวจเงินแผ่นดินแต่ละชุด และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งได้รับทราบเพ่ือนํามาเป็ น
แนวทางในการปฏิบตั หิ น้าที่ของตน
(3) มาตรการในการแก้ ไขปั ญหาความล่ าช้ าในการดําเนินการ
ปราบปรามการทจุ ริต
เสนอให้ ป.ป.ช. สร้างเครือข่ายประชาชนในการตรวจสอบการดําเนินการ
ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินโดยเปิ ดโอกาสให้ประชาชนเข้าร่วมในการตรวจสอบการทจุ ริตในการ
ดําเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพ่ือเป็ นการป้ องปรามมิให้ผู้ที่จะกระทําการอนั เป็ นการ
ทจุ ริตกระทําความผิดได้โดยง่าย โดยเสนอให้มีโครงการสายลบั ป.ป.ช. โดยการให้ประชาชนท่ีสนใจ

369

ทําการขึน้ ทะเบียนเพื่อเป็ นสายลบั เอาไว้ และหากพบว่ามีทุจริตเกิดขึน้ ก็จะหน้าท่ีเป็ นผ้รู ายงานต่อ
ป.ป.ช. โดยตรง

(4) มาตรการในการส่งเสริมบทบาทของภาคประชาชนในการ
ตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ
      เนื่องจากปัญหาการขาดความกระตือรือร้ นในการแสดงบทบาทในการมี
สว่ นร่วมของประชาชน รวมถงึ การขาดความรู้ความเข้าใจในบทบาทของประชาชนท่ีเข้าไปมีสว่ นร่วม
ในการดําเนินการหรือการตรวจสอบการดําเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทางคณะผ้วู ิจยั
จงึ มีข้อเสนอ ดงั นี ้

ก. การใหค้ วามรู้แก่ประชาชนและชมุ ชนในทอ้ งถิ่น เสนอให้มีการให้ความรู้
แก่ประชาชนและชุมชนในท้ องถิ่นโดยการจัดอบรมในเร่ื องกฎระเบียบที่ท้ องถิ่นใช้ ดําเนินการเช่น 
ระเบียบพสั ดฯุ  และสร้างความเข้าใจถึงสิทธิตามกฎหมายในการตรวจสอบและเข้าไปมีส่วนร่วมของ
ประชาชนในในท้องถ่ิน 

ข. สร้างแนวทางในการมีส่วนร่วมของประชาชนให้ชดั เจน โดยเสนอให้มี
การจดั ทําคมู่ ือประชาชนมอบให้แก่ประชาชนที่เข้าไปมีสว่ นร่วมในการดําเนินการหรือการตรวจสอบ
การดําเนินการขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินเพ่ือประชาชนทราบถึงวิธีการในการทําหน้าท่ีของตน
อยา่ งชดั เจนโดยคมู่ ือประชาชนนนั้ จะต้องมีเนือ้ หาที่เข้าใจได้ง่าย และมีความเหมาะสมตามลกั ษณะ
ของแตล่ ะพืน้ ที่เพื่อให้การทําหน้าที่ของประชาชนมีประสทิ ธิภาพมากขนึ ้    

4) มาตรการในการลดจาํ นวนขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเพ่ือให้มีการ
ตรวจสอบได้อย่างท่วั ถงึ

เน่ืองจากองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินของไทยมีจํานวนมากทําให้องค์กรที่มีหน้าท่ีใน
การตรวจสอบองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน ไม่สามารถเข้าตรวจสอบได้ครบทกุ แห่ง ทําให้ไม่สามารถ
พบการทจุ ริตอยา่ งทนั ทว่ งทีและยงั สง่ ผลให้การดาํ เนินในการปราบปรามมีความลา่ ช้าตามไปด้วย

ดงั นนั้ ทางคณะผู้วิจยั จึงขอเสนอให้มีการยุบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นท่ีอยู่
ใกล้เคียงกนั เข้าด้วยกนั แล้วจดั ตงั้ เป็ นองค์กรเดียวในรูปแบบของ “องค์การบริหารส่วนอําเภอ” โดย
หน่ึงอําเภอให้มีหนึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ทัง้ นีก้ ารยุบรวมดังกล่าวต้องไม่เป็ นการลด
งบประมาณและจํานวนบคุ คลกรขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินท่ีเข้ารวมกนั ซง่ึ การยบุ รวมดงั กลา่ ว
จะสง่ ผลให้กลไกในการตรวจสอบองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นตามที่ได้เสนอไปในข้อ 3) สามารถทํา
การตรวจสอบได้อยา่ งมีประสทิ ธิภาพมากขนึ ้ ด้วย

370

5) มาตรการในการป้ องกันการรับสินบนและการมีผลประโยชน์
    สงั คมของไทยมีวฒั นธรรมที่มีลกั ษณะเกือ้ หนนุ หรืออปุ ถมั ภ์ซง่ึ กนั และกนั การจะแก้
พฤติกรรมดังกล่าวอาจต้องใช้เวลานานหรือเป็ นไปได้ยาก ทางคณะผู้วิจัยจึงขอเสนอให้มีการ
กําหนดให้มีการจดทะเบียนการรับทรัพย์สินและผลประโยชน์ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับมา
จากการดําเนินการตามอํานาจหน้ าที่ของตน และให้ มีการนําทะเบียนมาประกาศให้ แก่ประชาชน
ได้รับทราบในทกุ ปี

6) มาตรการในการให้บําเหน็จความชอบ การกันเป็ นพยาน การลดโทษ
และการให้ความคุ้มครองพยาน แก่ข้าราชการหรือพนักงานท้องถ่ินผู้ให้ข้อมูลหรือให้
ถ้อยคาํ ในการดาํ เนินคดกี ับผู้กระทาํ การทุจริต

ปัจจบุ นั แม้จะมีการกําหนดมาตรการในการให้บําเหน็จความชอบ การกนั เป็ นพยาน
การลดโทษ และการให้ความค้มุ ครองพยาน แก่ข้าราชการหรือพนกั งานท้องถิ่นผ้ใู ห้ข้อมลู หรือให้
ถ้อยคําในการดําเนินคดีกบั ผ้กู ระทําการทุจริตดงั กล่าวไว้ในพระราชบญั ญตั ิประกอบรัฐธรรมนญู ว่า
ด้วยการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542 และกฎ ก.พ.วา่ ด้วยหลกั เกณฑ์และวิธีการการ
ให้บําเหน็จความชอบ การกนั เป็ นพยาน การลดโทษ และการให้ความค้มุ ครองพยาน พ.ศ. 2553 แต่
พบว่ามีข้อจํากัดในการบงั คบั ใช้มาตรการท่ีได้บญั ญัติไว้ในกฎหมายในการนํามาใช้กับกรณีของ
องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นด้วยกนั ทงั้ คู่

ดงั นนั้ เพื่อให้มาตรการในการค้มุ ครองหรือให้ประโยชน์แก่ข้าราชการหรือพนกั งาน
ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นที่ดาํ เนินการหรือมีสว่ นร่วมในการดาํ เนินการเอาผดิ กบั ผ้ทู ี่ทจุ ริตอยา่ ง
ครอบคลุมยิ่งขึน้ ทางคณะผู้วิจัยจึงขอเสนอให้มีการนําหลักการของกฎ ก.พ. มาใช้กับกรณีของ
องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินในช่วงเวลาก่อนท่ีจะได้รับความค้มุ ครองตามกฎหมาย ป.ป.ช. ด้วยโดย
ในเริ่มแรกให้มีการอ้างถึงมตคิ ณะรัฐมนตรีที่เห็นชอบกบั หลกั การดงั กลา่ ว และในอนาคตให้มีการนํา
หลกั การดงั กลา่ วมาตราเป็ นกฎ หรือระเบยี บท่ีใช้กบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินโดยเฉพาะ

7) มาตรการในการจาํ กัดวาระในการดาํ รงตาํ แหน่งของผู้บริหารท้องถ่นิ
เสนอให้มีการจํากดั วาระการดาํ รงตาํ แหน่งของผ้บู ริหารท้องถ่ินโดยให้สามารถดํารง
ตําแหน่งติดต่อกนั ได้เพียง 2 วาระเพื่อเป็ นการป้ องกนั การผกู ขาดอํานาจของผ้ดู ํารงตําแหน่งทาง
การเมืองในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นอนั เป็ นสาเหตหุ นงึ่ ของการเกิดการทจุ ริต

371

ตารางท่ี 8.4 : มาตรการในการแก้ไขปัญหาการทุจริตในภาพรวม

ปัญหาการทจุ ริต มาตรการท่เี สนอ

1. เจ้าหน้าท่ีผู้บังคับใช้กฎหมายบางส่วนขาด • องค์กรผ้มู ีอํานาจในการกํากบั ดแู ล รวมถึง
ความเข้ าใจในบทบัญญัติต่ างๆท่ีตนต้ อง องค์กรท่ีมีอํานาจในการตรวจสอบต้ องมีการ
ปฏิบัติตามซ่ึงอาจนําไปสู่โอกาสในการเกิด จัดการอบรมให้ความรู้ในกฎ หรือระเบียบแก่ตัว
การทุจริตได้
เจ้ าหน้ าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้ องถ่ินอย่าง

สมํ่าเสมอ ทัง้ นีค้ วรเน้ นการให้ ความรู้เก่ียวกับ

หลกั เกณฑ์ในการปฏิบตั ิราชการตาม พ.ร.บ. วิธี

ปฏิบตั ิราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ควบค่กู ับ

การให้ความรู้ในกฎหมายเฉพาะท่ีใช้ดําเนินการใน

เรื่องตา่ ง ๆ โดยเฉพาะด้วยและเสนอให้มีการสอบ

ความรู้ในเรื่องวิธีปฏิบัติราชการตาม พ.ร.บ.

ดังกล่าวด้ วยเพราะการใช้ มาตรการในการ

ฝึกอบรมอาจไมเ่ พียงพอ

• เสนอให้ มีการให้ ความรู้ในเรื่องความ

รับผิดชอบตามอํานาจหน้ าท่ีของเจ้ าหน้ าท่ีในแต่

ละตําแหน่งและเปิ ดเผยความรับผิดที่เกิดขึน้ จาก

การทุจริตเพ่ือให้เป็ นตัวอย่างแก่สังคมซ่ึงจะเป็ น

มาตรการในการป้ องปรามให้ผู้ที่จะกระทําการ

ทจุ ริตได้ยบั ยงั้ ชง่ั ใจในการกระทําของตน

372

ตารางท่ี 8.4 : มาตรการในการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตในภาพรวม (ต่อ)

ปัญหาการทจุ ริต มาตรการท่เี สนอ

• องค์กรที่มีอํานาจในการตรวจสอบหรือ

กํากับดแู ลต้องมีการสร้ างความเข้าใจถึงแนวทาง

ในการกํากับดูแลหรือตรวจสอบร่วมกันทัง้ ใน

ระหวา่ งตา่ งองค์กรอนั ได้แก่ สตง. และกรมสง่ เสริม

การปกครองท้องถ่ิน หรือระหว่างองค์กรเก่ียวกัน

อนั ได้แก่ คณะผู้ตรวจของ สตง.และของกรมการ

ส่งเสริมฯ ในแต่ละชดุ เพ่ือให้การตรวจสอบเป็ นไป

ตามมาตรฐานเดยี วกนั

2. นักการเมืองหรือเจ้าหน้าท่ีขององค์กร • ให้มีการกําหนดโทษทางอาญาแก่สมาชิก
ปกครองส่วนท้องถ่ินเข้าไปมีส่วนได้เสียไม่ว่า สภาท้องถ่ิน ผู้บริหารท้องถิ่น รองผู้บริหารท้องถิ่น
ทางตรงหรือทางอ้อมในสัญญาหรือกิจการท่ี เลขานุการผู้บริหารท้องถิ่น และที่ปรึกษาผู้บริหาร
กระทาํ กับองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ
ท้องถิ่น ที่ฝ่ าฝื นหลกั ผ้มู ีสว่ นได้เสยี โดยการแก้ไขใน

กฎหมายจัดตัง้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือ

แก้ ไขประกาศคณะกรรมการป้ อ ง กัน แ ล ะ

ปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เรื่ อง กําหนด

ตําแหน่งเจ้ าหน้ าที่ของรัฐที่ต้ องห้ ามมิให้ ดําเนิน

กิ จ ก า ร ต า ม ค ว า ม ใ น ม า ต ร า 100 แ ห่ ง

พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้ วยการ

ป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542 โดย

ให้ครอบคลมุ ถึงผ้ดู ํารงตําแหน่งที่สําคญั ขององค์กร

ปกครองสว่ นท้องถ่ินด้วย

373

ตารางท่ี 8.4 : มาตรการในการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตในภาพรวม (ต่อ)

ปัญหาการทจุ ริต มาตรการท่เี สนอ

3. การตรวจสอบการดาํ เนินการขององค์กร

ปกครองส่วนท้องถ่นิ ขาดประสิทธิภาพ

3.1. บทบาทขององค์กรหรือหน่วยงานท่ีมี

หน้ าท่ีในการตรวจสอบองค์ กรปกครองส่ วน

ท้องถ่นิ

ก. สร้ างกลไกในการตรวจสอบ • เสนอให้มีคณะกรรมการตรวจสอบเฉพาะ

องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ให้มากขนึ้ กิจ (หรืออาจเรียกวา่ สภาตรวจสอบ) โดยให้องค์กร

ดังกล่าวได้รับการจัดตัง้ ขึน้ ตามกฎหมายเพื่อทํา

หน้ าที่ตรวจสอบการบริ หารงานและกิจการ

สาธารณะขององค์กรปกครองท้ องถ่ินเป็ นราย

แผนงานหรื อโครงการเม่ือมีผู้ร้ องเรี ยน หรื อ

หน่วยงานอ่ืนๆรวมถึงองค์กรปกครองส่วนท้ องถ่ิน

นนั้ เองร้องขอ หรือเม่ือคณะกรรมการเห็นสมควร

ข. บทบาทของหน่วยงานตรวจสอบ • ให้มีการแก้ไขระเบียบกระทรวงมหาดไทย

ภายในขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ว่าด้ วยการตรวจสอบภายในขององค์กรปกครอง

สว่ นท้องถ่ิน พ.ศ. 2545 โดยควรกําหนดคณุ สมบตั ิ

ของผ้ ูทํ าหน้ าท่ี ตรวจสอบภายในในเร่ื องวัยวุฒิ

วฒุ ิการศกึ ษา และกระสบการณ์ในการทํางาน มา

เป็ นเกณฑ์ในการคัดเลือกบุคลากรท่ีจะมาทํา

หน้าที่ดงั กลา่ วด้วย

3.2 บทบาทของสํานักงานการตรวจเงิน • เสนอให้ สตง.ทําการประสานงานกับ
แผ่นดนิ (สตง.)
องค์กรที่ทําหน้ าท่ีในการกํ ากับดูแลท้ องถิ่นเพื่อ

แสวงหาแนวทางในการตรวจสอบให้เป็ นไปใน

ทิศทางเดยี วกนั

374

ตารางท่ี 8.4 : มาตรการในการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตในภาพรวม (ต่อ)

ปัญหาการทจุ ริต มาตรการท่เี สนอ

• เสนอให้ สตง.นําช่องทางในการตรวจสอบ
ตามมาตรา 51 ของพระราชบัญญัติประกอบ

รัฐธรรมนญู ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินพ.ศ. 2542

ที่เปิ ดช่องให้ สตง.สามารถว่าจ้ างที่ปรึ กษา

ผ้ ูเช่ียวชาญหรื อสํานักงานเอกชนมาทําหน้ าที่ใน

การตรวจสอบการรับจ่าย การเก็บรักษา และการใช้

จ่ายเงินและทรัพย์สินอ่ืนของหน่วยรับตรวจ หรือที่

อยใู่ นความรับผดิ ชอบของหนว่ ยรับตรวจแทน สตง.

มาใช้เพ่ือให้สามารถตรวจสอบการดําเนินการของ

อปท.ให้ได้มากยิ่งขนึ ้

 

3.3 ความล่าช้าของกระบวนการยุติธรรม • ให้ ป.ป.ช. สร้างเครือข่ายประชาชนในการ

ในการดาํ เนินการกับผู้กระทาํ ความผดิ ตรวจสอบการดําเนินการขององค์กรปกครองส่วน

ท้องถ่ินโดยเปิ ดโอกาสให้ประชาชนเข้าร่วมในการ

ตรวจสอบการทุจริตในการดําเนินการขององค์กร

ปกครองสว่ นท้องถ่ินเพ่ือเป็ นการป้ องปรามมิให้ผ้ทู ่ี

จะกระทําการทจุ ริตกระทําความผิดได้โดยงา่ ย

• เสนอให้มีโครงการสายลบั ป.ป.ช. โดยการ
ให้ประชาชนที่สนใจทําการขึน้ ทะเบียนเพ่ือเป็ น

สายลับเอาไว้ และหากพบว่ามีทุจริตเกิดขึน้ ก็จะ

หน้าที่เป็ นผ้รู ายงานตอ่ ป.ป.ช. โดยตรง

3.4 บทบาทของภาคประชาชนในท้องถ่นิ • ให้มีการให้ความรู้แก่ประชาชนและชมุ ชน
ในท้ องถ่ินโดยการจัดอบรมในเรื่ องกฎระเบียบที่
ท้องถิ่นใช้ดําเนินการเช่น ระเบียบพสั ดฯุ และสร้าง
ความเข้าใจถึงสทิ ธิตามกฎหมายในการตรวจสอบ
และเข้าไปมีสว่ นร่วมของประชาชนในในท้องถ่ิน

375

ตารางท่ี 8.4 : มาตรการในการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตในภาพรวม (ต่อ)

ปัญหาการทจุ ริต มาตรการท่เี สนอ

• ให้ มีการจัดทําคู่มือประชาชนเพื่อสร้ าง

ความชัดเจนถึงวิธีการในการใช้สิทธิของตน โดย

ค่มู ือประชาชนจะต้องมีเนือ้ หาท่ีเข้าใจได้ง่าย และ

มีความเหมาะสมตามลกั ษณะของแตล่ ะพืน้ ที่

4. องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ มีจาํ นวนมาก • ให้ มีการยุบรวมองค์กรปกครองส่วน

เกนิ ไปทาํ ไม่สามารถทาํ การตรวจสอบได้อย่าง ท้องถิ่นท่ีอย่ใู กล้เคียงกนั เข้าด้วยกนั แล้วจดั ตงั้ เป็ น
ท่วั ถงึ องค์กรเดียวในรูปแบบของ “องค์การบริหารส่วน

อําเภอ” โดยหนึ่งอําเภอให้มีหนึ่งองค์กรปกครอง

สว่ นท้องถ่ิน แตท่ งั้ นีก้ ารยบุ รวมดงั กลา่ วต้องไมเ่ ป็ น

การลดงบประมาณและจํานวนบุคคลกรของ

องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นท่ีเข้ารวมกนั

5. การรับสินบนและการมีผลประโยชน์ • เสนอให้มีการกําหนดให้มีการจดทะเบียน

การรับทรัพย์สินและผลประโยชน์ที่องค์กรปกครอง

สว่ นท้องถิ่นได้รับมาจากการดาํ เนินการตามอํานาจ

หน้าท่ีของตน และให้มีการนําทะเบียนมาประกาศ

ให้แก่ประชาชนได้รับทราบในทกุ ปี

6. เจ้าหน้าท่ขี าดแรงจงู ใจและขาดความม่ันใจ • ให้มีการนําหลกั การของกฎ ก.พ.ว่าด้วย
ในความปลอดภยั ในการดาํ เนินการกับ
หลกั เกณฑ์และวิธีการการให้บําเหน็จความชอบ
ผู้กระทาํ การทุจริต
การกันเป็ นพยาน การลดโทษ และการให้ความ

คุ้มครองพยาน พ.ศ.2553 มาใช้ กับกรณีของ

เจ้าหน้าท่ีขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินควบคไู่ ป

กับมาตรการในการคุ้มครองพยานตามกฎหมาย

ของ ป.ป.ช. ด้วย ทงั้ นีใ้ นการนํากฎ ก.พ. มาใช้นนั้

ในเริ่มแรกให้มีการอ้างมตคิ ณะรัฐมนตรีที่เห็นชอบ

กับหลักการดังกล่าว และในอนาคตให้มีการนํา

หลกั การดงั กล่าวมาตราเป็ นกฎ หรือระเบียบที่ใช้

กบั องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินโดยเฉพาะ

376

ตารางท่ี 8.4 : มาตรการในการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตในภาพรวม (ต่อ)

ปัญหาการทจุ ริต มาตรการท่เี สนอ

7. การจํากัดวาระในการดํารงตําแหน่ งของ • เสนอให้ มีการจํ ากัดวาระการดํารง
ผู้บริหารท้องถ่ินเพ่ือให้มีป้ องกันการผูกขาด ตําแหน่งของผู้บริหารท้องถ่ินโดยให้สามารถดํารง
อํานาจของผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมืองใน ตาํ แหน่งตดิ ตอ่ กนั ได้เพียง 2 วาระ
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ

8.4 บทสรุปส่งท้าย

ปัญหาการทจุ ริตเกิดขนึ ้ ได้ในทกุ ในทกุ ประเทศ ทกุ ภาคสว่ นในสงั คม ทงั้ ในองค์กรภาคเอกชน
หรือหน่วยงานหรือองค์กรภาครัฐ ในส่วนของการทุจริตในองค์กรภาครัฐ การทุจริตเกิดขึน้ ได้ทงั้ ใน
หน่วยราชการส่วนกลาง ส่วนภมู ิภาค และสว่ นท้องถ่ิน จากสาเหตแุ ละปัจจยั หลายประการ ทงั้ จาก
โครงสร้างขององค์กร ระบบการดําเนินการขององค์กร การบงั คบั ใช้กฎหมาย ระเบียบตา่ ง ๆ ท่ีหย่อน
ยาน ระบบการเมืองที่เอือ้ ต่อการทจุ ริต การเลือกตงั้ ท่ีเต็มไปด้วยการซือ้ สิทธิขายเสียง สภาพสงั คมท่ี
เตม็ ไปด้วยระบบพวกพ้อง การแขง่ ขนั ทางเศรษฐกิจ และสาเหตอุ ื่น ๆ อีกมากมาย

สําหรับการศกึ ษาถึงปัญหาการทจุ ริตในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นของประเทศไทยพบว่ามี
ปัญหาการทจุ ริตอย่หู ลากหลายรูปแบบ และได้มีการพยายามสร้างกลไกหรือมาตรการในการแก้ไข
ปัญหาโดยการใช้มาตรการทางกฎหมายในการควบคมุ การดําเนินภารกิจต่าง ๆ ให้เป็ นไปโดยชอบ
เช่น การให้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นต้องดําเนินการจัดซือ้ จัดจ้ าง หรือการจัดทําและใช้
งบประมาณตามกฎเกณฑ์ที่ได้มีการวางไว้ การสร้ างกลไกในการตรวจสอบและลงโทษผ้ทู ่ีทําการ
ทจุ ริต เช่น การจดั ตงั้ องค์กรท่ีทําหน้าที่ในการตรวจสอบทางการเงิน องค์กรท่ีทําหน้าที่ในการป้ องกนั
และปราบปรามการทจุ ริต ซง่ึ เมื่อพิจารณาจากกฎหมายท่ีเกี่ยวข้องกบั การควบคมุ การดําเนินภารกิจ
ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือกฎหมายเกี่ยวกับการตรวจสอบรวมถึงการป้ องกันและ
ปราบปรามการทจุ ริตของไทย ก็พบว่าได้มีการวางมาตรการในการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริต
ไว้ตามแนวทางที่ตา่ งประเทศได้ทํา ได้แก่

• การควบคมุ การใช้อํานาจขององค์กรหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยกฎหมาย เช่น การ
ออกกฎเกณฑ์ในการจัดซือ้ จัดจ้าง การบริหารงานบุคคลหรือการออกใบอนุญาต โดยให้องค์กร
เจ้าหน้าท่ีดําเนินการตามกฎเกณฑ์ดงั กลา่ ว

377

• การนําเอาหลักผู้มีส่วนได้เสียมาเป็ นเกณฑ์ในการตรวจสอบการใช้อํานาจของ
เจ้าหน้าที่ โดยการกําหนดเก่ียวกบั ความเป็ นผ้มู ีสว่ นได้เสีย และการมีผลประโยชน์ขดั กนั ของผ้ดู ํารง
ตาํ แหนง่ ตา่ ง ๆ

• การสร้ างความโปร่งใสในการดําเนินการตามอํานาจหน้าที่ โดยให้มีการเผยแพร่
ข้อมลู ข่าวสาร กิจกรรมหรือผลการดําเนินงานให้ประชาชนได้รับทราบ หรือการให้ประชนชนเข้าไปมี
สว่ นร่วมในการดาํ เนินการ

• การสร้างระบบการตรวจสอบทางการเงินและบญั ชี
• การสร้างกลไกในการตรวจสอบการทจุ ริต
• การเอาผดิ และดําเนินการลงโทษกบั ผ้ทู ําการทจุ ริต
• การนําระบบคณุ ธรรมมาใช้ในการบริหารงานบคุ คลแทนระบบอปุ ถมั ภ์ เป็ นต้น

แตอ่ ยา่ งไรก็ตามแม้ในปัจจบุ นั ประเทศไทยจะได้มีการพยายามพฒั นากลไกในการแก้ปัญหา
การทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินไปแล้วก็ตามก็ยงั พบว่าการทจุ ริตยงั คงไมห่ มดไปจากสงั คม
ซง่ึ การจะแก้ไขปัญหาดงั กลา่ วทางหนง่ึ ก็จะต้องอาศยั กลไกทางกฎหมายตลอดจนบทบาทขององค์กร
เจ้าหน้าที่ในภาครัฐ โดยสําหรับในส่วนขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินควรมีการเปล่ียนวฒั นธรรม
ขององค์กรท่ีเก่ียวโยงกบั ความเป็ นระบบอปุ ถมั ภ์มาเป็ นระบบคณุ ธรรม ผ้ปู ฏิบตั ิงานต้องมีคณุ ธรรม
ไม่คิดแสวงหาผลประโยชน์อนั ไม่ควรได้โดยอาศยั อํานาจหน้าท่ีของตน ควรมีการยึดถือกฎหมาย
ระเบียบหรือข้อบงั คบั เป็ นใหญ่ โดยมีการบงั คบั และปฏิบตั ิตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด และปฏิบตั ิ
หน้าที่โดยคํานงึ ผลประโยชน์อนั จะตกแก่ประชาชนในท้องถ่ินเป็ นสําคญั

นอกจากนีอ้ งค์กรท่ีทําหน้าที่ในการตรวจสอบและกํากับดูแลก็ควรทําหน้าท่ีของตนอย่าง
เต็มท่ีเพ่ือป้ องกันไม่ให้มีการทุจริตเกิดขึน้ ทัง้ ในแง่ของการสร้ างความรู้ความเข้าใจท่ีถูกต้องให้แก่
เจ้าหน้าท่ีผ้ปู ฏิบตั ิงานและการตรวจสอบท่ีไมม่ ่งุ เน้นท่ีจะจบั ผิดหน่วยรับตรวจเพียงอย่างเดียวแตค่ วร
แนะนําวิธีการดําเนินการถกู ต้องให้แก่หน่วยรับตรวจเพื่อที่จะนําไปปรับปรุงการปฏิบตั ิงานของตน
ด้วยและหากในการกรณีท่ีมีการทุจริตเกิดขึน้ แล้วก็ควรดําเนินการปราบปรามตามกฎหมายอย่าง
จริงจงั เพ่ือนําผ้กู ระทําความผิดมาลงโทษให้เป็ นตวั เองแก่สงั คมและจะเป็ นการช่วยให้ผ้ทู ี่จะกระทํา
การทจุ ริตไมก่ ล้าท่ีจะกระทําการอนั เป็ นการทจุ ริตขนึ ้

แต่นอกจากการแก้ไขปัญหาการทุจริตโดยอาศยั กลไกทางกฎหมายตลอดจนบทบาทของ
องค์กรเจ้าหน้าที่ในภาครัฐแล้วนนั้ หากเราพิจารณาถึงสาเหตขุ องการทจุ ริตที่แท้จริงแล้วก็อาจกลา่ ว
ได้วา่ “คน” เป็ นปัจจยั ท่ีสําคญั ท่ีทําให้เกิดการทจุ ริตเพราะเป็ นผ้คู ดิ และลงมือกระทําการทจุ ริต ดงั นนั้

378

ในการท่ีจะป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินอย่างได้ผลนนั้ จงึ มีความ
จําเป็ นอยา่ งย่ิงท่ีจะต้องได้รับความร่วมมือจากทกุ คนหรือทกุ ภาคสว่ นในสงั คม โดยมาตรการที่ควรให้
ความสําคญั มากที่สดุ ควรเป็ นมาตรการในเชิงของการป้ องกนั ไม่ให้มีการทจุ ริตเกิดขนึ ้ ซง่ึ ควรเร่ิมจาก
การปลกู ฝังคา่ นิยมของคนในสงั คมในการตอ่ ต้านการทจุ ริตทกุ รูปแบบ การส่งเสริมให้มีมาตรการใน
การลงโทษในเชิงสงั คมแก่บุคคลที่ทําการทจุ ริต และการสร้างจิตสํานึกในการคํานึงถึงผลประโยชน์
สว่ นรวมมากกวา่ ผลประโยชน์สว่ นตวั

เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็ นองค์กรที่มีความใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุด
องค์กรหนง่ึ และเป็ นองค์กรท่ีมีหน้าที่หลกั ในการตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถ่ินของ
ตนเอง ดงั นนั้ ประชาชนในท้องถิ่นนนั้ ๆ จงึ ควรให้ความสนใจในการดําเนินการด้านตา่ ง ๆ ขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถ่ินของตนโดยทําหน้าที่ในการตรวจสอบการดําเนินการดงั กล่าวของท้องถ่ินเพ่ือ
รักษาผลประโยชน์ให้แก่ท้องถิ่นของตน

จากท่ีกล่าวมาจึงเห็นได้ว่าการจะป้ องกนั และปราบปรามการทุจริตในองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นได้นนั้ จะต้องอาศยั ความร่วมมือจากหลากหลายฝ่ ายด้วยกนั จงึ จะสามารถแก้ไขปัญหาท่ีมีอยู่
อย่างยาวนานในสงั คมไทยได้ ทงั้ นีป้ ัจจยั ท่ีมีความสําคญั อย่างย่ิงก็คือ “คน” ในสงั คมโดยหากคนใน
สงั คมไม่เห็นความสําคญั ของปัญหาดงั กลา่ วและไม่เปล่ียนแปลงคา่ นิยม แนวคิดหรือทศั นคติเดิม ๆ
ของตน การแก้ปัญหาการทุจริตก็คงจะเกิดขึน้ ได้ยากแม้ว่าจะได้มีมาตรการในการป้ องกันและ
ปราบปรามดีเพียงใดก็ตาม

379

บรรณานุกรม

หนังสือ

เกียรตศิ กั ด์ิ จีรเธียรนาถ. การทุจริตในองค์การ = Fraud within organization. กรุงเทพฯ : บพิธ
การพมิ พ์, 2527.

_________. กลเมด็ เดด็ ปี กคอร์รัปช่ัน. กรุงเทพฯ : บจก. ซคั เซส มีเดีย. 2547.
โกวิทย์ พวงงาม. การเลือกตงั้ ผู้บริหารท้องถ่นิ โดยตรง. กรุงเทพฯ : วญิ ญชู น, 2547.
_________. การปกครองท้องถ่ินไทย หลักการและมิติใหม่ในอนาคต. (พิมพ์ครัง้ ที่ 9)

กรุงเทพฯ : วิญญชู น, 2552.

_________. แนวทางการพัฒนาและเสริมสร้ างกลไกการป้ องกันการทุจริตในองค์การ
ปกครองส่วนท้องถ่ิน .สถาบนั วิจยั และให้คําปรึกษาแห่งมหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์,
2550.

_________. ทิศทางการปกครองท้องถ่ินไทยในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่. กรุงเทพฯ : เสมา
ธรรม, 2550.

คณะกรรมการเพื่อทําหน้าท่ีสนบั สนุนและติดตามการดําเนินงาน. เอกสารสรุปผลการประชุม
เชงิ ปฏบิ ตั กิ าร เร่ืองการป้ องกันและปราบปรามการทุจริต.กรุงเทพฯ: บริษัทรําไทย
เพรส จํากดั , 2544.

คณะกรรมาธิการวิสามญั . กระบวนการโกงชาต.ิ ไมป่ รากฏสาํ นกั พมิ พ์, 2549.
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์. การทุจริตและประพฤติมิชอบในประเทศไทย.

กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์เดอื นตลุ า, 2545.

โครงการส่งเสริมการบริหารจัดการท่ีดีโดยการกระจายอํานาจสู่ท้องถ่ิน. วิวัฒนาการการ
ปกครองท้องถ่นิ ไทย. กรุงเทพฯ : นํ่ากงั การพมิ พ์, 2543.

380

เจริญ เจษฎาวลั ย์. แนวการป้ องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบ ภาคราชการ. กรุงเทพฯ,
2550.

จิรศกั ด์ิ สีใจเจริญ. “การมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารงานขององค์การบริหารส่วน
ตาํ บล : ศึกษาเฉพาะกรณีอาํ เภอบ้านโฮ่งจังหวัดลาํ พูน” . รายงานการค้นคว้าแบบ
อิสระ รัฐศาสตรมหาบณั ฑิต สาขาการเมืองการปกครอง มหาวทิ ยาลยั เชียงใหม,่ 2543.

จําทูล กองสาร์. ปัญหาการคอร์รัปช่ันในวงราชการไทย. สถาบนั บณั ฑิตพฒั นศาสตร์ คณะ
รัฐศาสตร์, 2515.

ชินนะพงษ์ บํารุงทรัพย์. รายงานการศึกษาวิจัย เร่ือง การคอร์รัปช่ันในการซือ้ ขายตาํ แหน่ง
ในระบบราชการ. กรุงเทพฯ : ห้างห้นุ สว่ นจํากดั ฟันนี่พลบั บลชิ ช่ิง, 2546.

ชํานาญ ปริบาล. ปัญหาการดําเนินคดีอาญาแก่ผู้ทุจริต : ตามพระราชบัญญัติว่าด้วย
ความผิดเก่ียวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ.2542. วิทยานิพนธ์นิติ
ศาสตรมหาบณั ฑิต มหาวิทยาลัยรามคําแหง, 2546.

ทินพนั ธ์ุ นาคะตะ. รัฐศาสตร์ : ทฤษฎี แนวความคิด ปัญหาสําคัญและแนวทางศึกษา
วเิ คราะห์การเมือง. กรุงเทพฯ : โครงการเอกสารและตาํ รา, 2541.

ธวชั ชยั สีสวุ รรณ. พฤตกิ รรมการทุจริตเงนิ งบประมาณแผ่นดนิ : ศกึ ษากรณีองค์การบริหาร
ส่วนจงั หวัดขอนแก่น.คณะพฒั นาสงั คม สถาบนั บณั ฑิตพฒั นบริหารศาสตร์, 2540.

ธีรยทุ ธ บญุ มี. ระบบอุปถมั ภ์ในสังคมไทย.เอกสารประกอบการสอนชดุ วิชาสงั คมและวฒั นธรรม
ไทย หน่วยท่ี ๑- ๗ .ก, 2533.

นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ. ทิศทางการปกครองส่วนท้องถ่ินของไทยและต่างประเทศ
เปรียบเทยี บ. กรุงเทพฯ : สาํ นกั งานคณะกรรมการกฤษฎีกา, 2545.

นนั ทวฒั น์ บรมานนั ท์. การปกครองท้องถ่นิ ฝร่ังเศส. กรุงเทพฯ : สถาบนั นโยบายศกึ ษา, 2544.

_________.การปกครองส่วนท้องถ่ินตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540.
กรุงเทพฯ : วญิ ญชู น, 2545.

381

นวลน้อย ตรีรัตน์ และคณะ. รายงายการวิจัยการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจสอบ
ขององค์การบริหารส่วนตาํ บล. สํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการ
ทจุ ริตแหง่ ชาต,ิ 2546.

_________. รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ ชุดโครงการวิจัยการติดตามและประเมินผลบังคับ
ใช้ รัฐธรรมนูญ เร่ือง การตรวจสอบการทุจริตของผู้ดํารงตําแหน่ งต่างๆ.
กรุงเทพฯ : สาํ นกั งานกองทนุ สนบั สนนุ การวิจยั (สกว.) และสถาบนั พระปกเกล้า, 2546.

นิพนธ์ พวั พงศกร และคณะ. “ยุทธศาสตร์การต่อต้านคอร์รัปช่ันในประเทศไทย พ.ศ. 2543.
รายงานผลการวจิ ยั สถาบนั วิจยั เพื่อการพฒั นาประเทศ,2543.

บฆู อรี ยีหมะ. การปกครองท้องถ่นิ ไทย. กรุงเทพฯ : โรงพมิ พ์จฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลยั , 2550.

ปรัชญา เวสารัชช์. การปกครองท้องถ่ินประเทศญ่ีป่ ุน. กรุงเทพฯ : โครงการสง่ เสริมการบริหาร
จดั การท่ีดีโดยกระจายอํานาจสทู่ ้องถิ่น สํานกั งาน ก.พ., 2543.

ประธาน คงฤทธิ์ศึกษากร.การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถ่ินเปรียบเทียบ :
สหรัฐอเมริกา ฝร่ังเศส ญ่ีป่ ุน และไทย ,2543.

ประหยดั หงษ์ทองคํา. การปกครองท้องถ่นิ ไทย. กรุงเทพมหานคร: ไทยวฒั นาพานิช, 2526.

ผาสกุ พงษ์ไพจิตร และ สงั สติ พิริยะรังสรรค์. คอร์รัปช่ันกับประชาธิปไตยไทย. กรุงเทพฯ : 179
การพิมพ์ , 2533.

ฝ่ ายตรวจสอบระบบบญั ชี กองราชการสว่ นตําบล กรมการปกครอง. 31 ธนั วาคม 2544.

พรศกั ด์ิ ผ่องแผ้ว และคณะ.รายงานผลการวิจัยเร่ือง องค์ความรู้ว่าด้วยการทุจริตและ
ประพฤติมิชอบในวงราชการไทย. เสนอต่อสํานักงานคณะกรรมการป้ องกันและ
ปราบปรามการทจุ ริตและประพฤตมิ ชิ อบในวงราชการ, 2539.

มณเฑียร เจริญผล. การตรวจสอบการดาํ เนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินโดยการ
ควบคุมของสาํ นักงานตรวจเงนิ แผ่นดนิ . กรุงเทพฯ : สถาบนั พระปกเกล้า, 2550.

ลิขิต ธีรเวคิน. วิวัฒนาการการเมืองการปกครองไทย. กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์,
2540.

382

วิทยากร เชียงกลุ . แนวทางปราบคอร์รัปช่ันอย่างได้ผล : เปรียบเทียบไทยกับประเทศอ่ืน,
2549.

วันนพ สมจินตนากุล. บรรยายเร่ือง สมรรถนะและองค์ความรู้ท่ีจําเป็ นของเจ้าหน้าท่ี
ตรวจสอบภายในเพ่ือป้ องกันและปราบปรามการทุจริต ณ กรมสง่ เสริมอตุ สาหกรรม
เม่ือวนั ที่ 29 กรกฎาคม 2552.

ศภุ ชยั ยาวะประภาษ และคณะ. รายงานการวิจัยคอร์รัปช่ันในประเทศไทย คอร์รัปช่ันและ
การซอื้ ขายตาํ แหน่งในทศั นะข้าราชการ, 2544.

สถาบนั พระปกเกล้า. การกระจายอาํ นาจและการปกครองท้องถ่ินในประเทศไทย. กรุงเทพฯ:
สาํ นกั พิมพ์ธรรมดาเพรส บจก., 2545.

สญั ญา สญั ญาวิวัฒน์. ปัญหาสังคม.หนังสือประกอบการสอนวิชาสังคมและวัฒนธรรม.
กรุงเทพฯ : จฬุ าลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั , 2540.

สมคิด เลิศไพฑูรย์. การกระจายอํานาจตามพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขัน้ ตอนการ
กระจายอํานาจให้ แก่ องค์ กรปกครองส่ วนท้ องถ่ิน พ.ศ. 2542. กรุงเทพฯ:
มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์, 2543.

_________. การปกครองท้องถ่นิ ประเทศฝร่ังเศส. กรุงเทพ : โครงการสง่ เสริมการบริหารจดั การ
ที่ดีโดยกระจายอํานาจสทู่ ้องถ่ิน สาํ นกั งาน ก.พ., 2543.

_________. กฎหมายปกครองท้องถ่นิ . กรุงเทพฯ : ธรรกมลการพมิ พ์, 2550.

_________. รวมบทความกฎหมายการปกครองท้องถ่ิน. กรุงเทพฯ : สํานกั พิมพ์นิติธรรม,
2539

สมาคมข้าราชการพลเรือนแห่งประเทศไทย. เราจะป้ องกันแก้ไขปัญหาการทุจริตคอร์รัปช่ันใน
ยุคปฏิรูปกันอย่างไร. กรุงเทพฯ : สมาคมข้าราชการพลเรือนแหง่ ประเทศไทย, 2547.

สิริภทั ร ประภาวงศ์. “ปัญหาและอุปสรรคในการดาํ เนินงานขององค์การบริหารส่วนตําบล
อําเภอไพศาลี จังหวัดนครสวรรค์ ” .รายงานการค้ นคว้ าแบบอิสระรัฐศาสตร
มหาบณั ฑิต สาขาการเมืองการปกครอง มหาวิทยาลยั เชียงใหม,่ 2545.

383

สํานกั กฎหมายสํานกั งานเลขาธิการวฒุ ิสภา. ประมวลหลักการสําคัญเก่ียวกับกฎหมายการ
ปกครองส่วนท้องถ่ินในแต่ละรูปแบบ. กรุงเทพฯ : กล่มุ งานการพิมพ์ สํานกั การพิมพ์
สํานกั งานเลขาธิการวฒุ สิ ภา, 2547.

สํานักงานคณะกรรมการการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สํานักงานปลัด
สํานักนายกรัฐมนตรี. แผนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
(ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2551 และแผนปฏิบัติการกําหนดขัน้ ตอนการกระจายอํานาจ
ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ (ฉบบั ท่ี 2). ม.ป.ป.

_________. คู่มือประชาชน/องค์กรปกครองท้องถ่ินเก่ียวกับการกระจายอํานาจให้แก่
องค์กรปกครองท้องถ่นิ . เอกสารประกอบการสมั มนาวชิ าการเร่ือง การกระจายอํานาจสู่
ท้องถ่ิน: ประชาชนได้อะไร วนั ที่ 18 ตลุ าคม 2545.

สํานกั งานคณะกรรมการการกระจายอํานาจ, สํานกั งานปลดั สํานกั นายกรัฐมนตรี. รายงานการ
ประชุม คณะอนุกรรมการด้านการเงนิ การคลัง งบประมาณและบุคลากร ครัง้ ท่ี
4/2545, 25 มถิ นุ ายน 2545 ณ ห้องประชมุ 501 ตกึ บญั ชาการ ทําเนียบรัฐบาล.

สํานกั งานคณะกรรมการข้อมลู ข่าวสารของทางราชการ. พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของ
ทางราชการ พ.ศ. 2540 .กรุงเทพมหานคร : อรุณการพิมพ์, 2542.

สํานกั งานคณะกรรมการการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาต.ิ การทุจริตในรัฐวิสาหกิจ
ปัญหาและแนวทางแก้ไข. กรุงเทพฯ, 2553.

สํานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. รายงานผลการสัมมนาเร่ือง การแก้ไขปัญหาการ
ทุจริตในระบบการเมืองและวงราชการไทย. กรุงเทพฯ : สํานกั งานเลขาธิการสภา
ผ้แู ทนราษฎร, 2549.

อดุ ม รัฐอมฤต. การแก้ไขปัญหาการทุจริตในระบบการเมืองและวงราชการไทย. กรุงเทพฯ :
กองการพมิ พ์ สํานกั งานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร, 2544.

อมร เลาหมนตรี. กระบวนการยุตธิ รรมกับการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตคอร์รัปช่ัน
ในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน. งานเอกสารวิชาการ วิทยาลยั การยตุ ิธรรม สํานกั งาน
ศาลยตุ ธิ รรม, 2551.

384

อนสุ รณ์ ลิ่มมณี และคณะ.รายงานฉบับสมบูรณ์โครงการศึกษาวิจัยการทุจริตและประพฤติ
มิชอบในหน่วยงานราชการไทย กรณีศึกษา : กรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน
กระทรวงมหาดไทย, 2547.

อมรา พงศาพิชย์ และ ปรีชา ควุ ินทร์พนั ธ์. ระบบอุปถัมภ์. กรุงเทพฯ : สํานกั พิมพ์จฬุ าลงกรณ์
มหาวิทยาลยั , 2539.

อรทัย ก๊กผล. การพัฒนาระบบจัดซือ้ จัดจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน. กรุงเทพฯ :
เอ.พี. กราฟิ ค ดไี ซน์และการพิมพ์ จํากดั , 2547.

_________. “การคอร์ รัปชันในระบบราชการไทย”. รายงานผลการวิจัย สํานักงาน ป.ป.ป.
,2541.

_________. “ดัชนีคอรัปชันของไทย : การสร้ างและตรวจสอบความเช่ือถือได้”. รายงาน
ผลการวจิ ยั เสนอตอ่ สํานกั งานคณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ
(ป.ป.ช.),2544.

_________. รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ การตรวจสอบการทุจริตของผู้ดาํ รงตาํ แหน่งต่างๆ.
สํานกั งานกองทนุ สนบั สนนุ การวจิ ยั (สกว.) และสถาบนั พระปกเกล้า, 2546.

บทความ

สิริลกั ษณา คอมันตร์ และคณะ. ทุจริตคอร์รัปชันกับประเด็นทางวัฒนธรรมใน ตอนท่ี 3
บทความทางวิชาการเก่ียวกับการต่อต้านการทุจริตคอร์ รัปช่ัน, วารสารวิชาการ
ป.ป.ช. ปี ที่ 1 ฉบบั ท่ี 1 มกราคม 2551.

กฎหมาย ระเบยี บ ความเหน็ ทางกฎหมายท่เี ก่ียวข้อง

รัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2540
รัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2550

385

ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยเงินค่าตอบแทน นายกองค์กรบริหารส่วนตําบล รองนายก
องค์การบริหารส่วนตําบล ประธานสภาองค์การบริหารส่วนตําบล รองประธานสภา
องค์การบริหารส่วนตําบล สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตําบล เลขานุการนายก
องค์การบริหารสว่ นตําบล และเลขานกุ ารสภาองค์การบริหารสว่ นตําบล (ฉบบั ที่ 3) พ.ศ.
2553

พระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรัฐธรรมนญู วา่ ด้วยการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ.2542
พระราชบญั ญตั กิ ําหนดแผนขนั้ ตอนการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น
พ.ศ.2542

พระราชบญั ญตั คิ วบคมุ อาคาร พ.ศ. 2522
พระราชบญั ญตั คิ วบคมุ การฆา่ และจําหนา่ ยเนือ้ สตั ว์ พ.ศ. 2535
พระราชบญั ญตั คิ วบคมุ การโฆษณาโดยใช้เครื่องขยายเสียง พ.ศ. 2493
พระราชบญั ญตั เิ ทศบาล พ.ศ. 2496 แก้ไขเพมิ่ เตมิ พ.ศ. 2546
พระราชบญั ญตั ปิ ้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตและประพฤตมิ ิชอบในวงราชการ พ.ศ. 2518
พระราชบญั ญตั ริ ักษาความสะอาดและความเป็ นระเบยี บเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2535
พระราชบญั ญตั ริ ะเบียบบริหารงานบคุ คลสว่ นท้องถ่ิน พ.ศ. 2542
พระราชบญั ญตั วิ า่ ด้วยความผิดเกี่ยวกบั การเสนอราคาตอ่ หน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2542
พระราชบญั ญตั วิ ธิ ีปฏบิ ตั ริ าชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
พระราชบญั ญตั สิ ง่ เสริมและรักษาคณุ ภาพสงิ่ แวดล้อมแหง่ ชาติ พ.ศ. 2535
พระราชบญั ญตั สิ ภาตําบลและองค์การบริหารสว่ นตาํ บล พ.ศ. 2537 แก้ไขเพ่ิมเตมิ พ.ศ. 2546
พระราชบญั ญตั สิ สุ านและฌาปนสถาน พ.ศ. 2528
พระราชบญั ญตั สิ าธารณสขุ พ.ศ. 2535
พระราชบญั ญตั อิ งค์การบริหารสว่ นจงั หวดั พ.ศ. 2540
กฎ ก.พ.วา่ ด้วยหลกั เกณฑ์และวิธีการการให้บาํ เหน็จความชอบ การกนั เป็ นพยาน การลดโทษ และ

การให้ความค้มุ ครองพยาน พ.ศ.2553
ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพัสดุขององค์การบริหารส่วนตําบล พ.ศ. 2538 [แก้ไข

เพ่ิมเตมิ ถงึ (ฉบบั ที่ 4) พ.ศ. 2547]
ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพสั ดขุ องหน่วยการบริหารราชการสว่ นท้องถ่ิน พ.ศ. 2535

[แก้ไขเพมิ่ เตมิ ถงึ (ฉบบั ท่ี 8) พ.ศ. 2547]

386

ประกาศคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถ่ิน เรื่อง การกําหนดมาตรฐาน
กลางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ในการประชุม ครัง้ ที่ 6/2544 เมื่อวันที่ 14
มถิ นุ ายน 2544

ประกาศคณะกรรมการป.ป.ช. เรื่อง กําหนดเกณฑ์รายได้ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินเพ่ือให้
ผ้บู ริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถ่ิน เป็ นผ้ดู ํารงตําแหน่งทางการเมือง (ฉบบั ที่2) พ.ศ.
2543.

ประกาศคณะกรรมการป.ป.ช. เรื่อง กําหนดตําแหน่งเจ้าหน้าท่ีของรัฐที่ต้องห้ามมิให้ดําเนินการ
ตามความในมาตรา 100 ลงวนั ท่ี 15 กมุ ภาพนั ธ์ 2544.

บนั ทึกสํานกั งานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องการเป็ นผ้มู ีส่วนได้เสียของสมาชิกสภาเทศบาลใน
สญั ญาท่ีเทศบาลเป็ นคสู่ ญั ญา (กรณีเทศบาลตําบลวงั สะพงุ ) เรื่องเสร็จท่ี 605/2545.

ข้อมูลทางอเิ ล็กทรอนิกส์

ADB/OECD Anti-Corruption for Asia and Pacific : Anti-Corruption Policy in Asia and the Pacific Self-
Assessment Report Japan . Retrieved February 16, 2011, from
www.oecd.org/dataoecd/34/26/35053760.pdf

Australasian Council of Auditor-General, Role of the Auditor General, Retrieved September 1, 2009,
from www.acag.org.au/acrolecv.htm

Corruption in local government. Retrieved March 7, 2011, from
www.politicalcorruption.net/2009/01/30/types-of-corruption-found-in-local-government/

CORRUPTION RESISTANCE,strategies research ricks in local government : research
findings summary.Retrieved March 12, 2011 from www. Icac.nsw.gov.au.

French working paper on anti-corruption. Retrieved March 18,2001 , from www.oecd.org

ICAC. Corruption Resistance, Strategies Research Risks in Local Government : Research Findings
Summary. Retrieved March 8, 2011, from www.icac.nsw.gov.au/.../1667-corruption-
resistance

387

Theodore R. Lyman and others. Prevention, Detection, and Correction of Corruption in Local
Government : A Presentation of Potential Models. Retrieved March 7, 2011, from
www.ncjrs.gov/pdffiles1/Digitization/50199NCJRS.pdf



388

ภาคผนวก



389

ภาคผนวก 1 ข้อมูลจาํ นวนองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ

1) องค์การบริหารสว่ นจงั หวดั 76 แหง่
2,010 แหง่
2) เทศบาล
5,765 แห่ง
เทศบาลนคร 27 แหง่ 2 แห่ง

เทศบาลเมือง 145 แหง่

เทศบาลตาํ บล 1,838 แห่ง

3) องค์การบริหารสว่ นตาํ บล

4) องค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพเิ ศษ

(กรุงเทพมหานครและเมืองพทั ยา)

รวมทงั้ สนิ้ 7,853 แห่ง

ข้อมูล ณ วันท่ี 20 มิถุนายน 2554
รวบรวมโดย : ส่วนวจิ ยั และพฒั นาระบบ รูปแบบและโครงสร้าง

สาํ นักพัฒนาระบบ รูปแบบและโครงสร้าง
กรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่นิ

390