สื่อประชาสัมพันธ์ สนง.ป.ป.ช. NACCmedia

94

• ขาดการยอมรับมาตรฐานทางจริยธรรมในวิชาชีพ
• วฒั นธรรมองค์กรไมเ่ ข้มงวดกบั การฝ่ าฝื นระเบียบองค์กร

4.2.3 กรณีศึกษาเก่ียวกับการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ และมาตรการใน
การแก้ไขปัญหาของออสเตรเลีย8

ในกรณีของการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินของประเทศออสเตรเลียนนั้ เน่ืองจาก
ออสเตรเลียเป็ นรัฐรวมท่ีแบ่งเป็ นมลรัฐตา่ ง ๆ มากมาย การศกึ ษาครัง้ นีค้ ณะผ้วู ิจยั จึงขอยกตวั อย่าง
ข้อมลู การทุจริตคอรัปช่ันในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของมลรัฐนิวเซาธ์เวลส์ ซึ่งจากการศึกษา
สามารถสรุปข้อมลู ได้ดงั นีค้ ือ

1) สาเหตโุ ดยท่วั ไปของการคอร์รัปช่ัน
จากการศึกษาพบว่าสาเหตโุ ดยทว่ั ไปที่ทําให้เกิดการทุจริตในองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น ประกอบไปด้วย
• องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินขาดแผนการในการป้ องกันการคอร์รัปชั่นภายใน
องค์กรท่ีดี โดยพบว่ามีสภาท้องถิ่นของมลรัฐเพียงร้ อยละ 15 เท่านัน้ ที่มีแผนการป้ องกันการ
คอร์รัปชน่ั
• การขาดการประชาสัมพันธ์แผนในการป้ องกันการคอร์รัปช่ันท่ีดี โดยจาก
การศกึ ษาพบวา่ แม้จะมีการโฆษณาการป้ องกนั คอร์รัปชน่ั ทางแผน่ พบั แตม่ ีเจ้าหน้าที่เพียงร้อยละ 22
เท่านนั้ ท่ีทราบถึงการประชาสมั พนั ธ์ดงั กล่าว อย่างไรก็ดี มีเจ้าหน้าที่จํานวนถึงสามในส่ีท่ีกล่าวว่า
ท้องถิ่นมิได้ให้ ข้อมูลแก่ชุมชนเกี่ยวกับการให้ สินบนมากเพียงพอ หรือหากให้ ข้อมูลดังกล่าว
เจ้าหน้าที่ก็ไมท่ ราบ
• ความสมั พนั ธ์ระหวา่ งผ้บู ริหารและนายกเทศมนตรีกบั สมาชิกสภาท้องถ่ินนําไปสู่
การทุจริตได้ โดยสภาท้องถิ่นมีอํานาจปลดผู้บริหารได้โดยไม่ต้องให้เหตผุ ล และสภาท้องถ่ินมกั มี
ผลประโยชน์ทบั ซ้อนกบั ท้องถ่ินซงึ่ เป็ นอนั ตรายตอ่ ผ้บู ริหาร

8 ICAC. Corruption Resistance, Strategies Research Risks in Local Government : Research
Findings Summary. (Online) Retrieved March 8, 2011, from www. www.icac.nsw.gov.au/.../1667-
corruption-resistance

95

• การให้ดลุ พินิจแก่ผ้บู ริหารและเจ้าหน้าที่ของท้องถิ่น ซง่ึ พบว่ามีการให้เจ้าหน้าที่
และสมาชิกสภาท้องถ่ินมีอํานาจดลุ พินิจท่ีกว้างมาก จงึ ทําให้ผ้บู ริหารหรือเจ้าหน้าที่ใช้ดลุ พนิ ิจดงั กลา่ ว
ไปในทางท่ีมิชอบ

• องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีระบบการเบิกจ่ายเงินที่ขาดประสิทธิภาพ โดย
พบวา่ ปัจจบุ นั แม้ท้องถิ่นแตล่ ะแห่งจะมีการนําเอาระบบการเงินอิเล็กทรอนิกส์มาใช้ แตใ่ นทางปฏิบตั ิ
มกั นิยมใช้ระบบเงินสดเชน่ เดมิ มากกวา่

• องค์กรปกครองท้องถ่ินได้พฒั นาบทบาทกระทํากิจการเหมือนเอกชนมากขนึ ้ เช่น
แสวงหากําไร มีความเป็ นอิสระด้านงบประมาณ เป็ นต้น จงึ ทําให้มีโอกาสในการแสวงหาประโยชน์
จากกิจการดงั กลา่ วได้มากขนึ ้

2) รูปแบบการทุจริต
จากรายงานผลการศึกษาพบว่ารู ปแบบการทุจริ ตประกอบไปด้ วยการใช้ ทรัพย์สิน
โดยมชิ อบ การลกั ทรัพย์โดยเฉพาะอปุ กรณ์ก่อสร้างซงึ่ มกั เป็ นลกู จ้างรายวนั การเอือ้ ประโยชน์ให้พวก
พ้องในขนั้ ตอนตา่ ง ๆ เชน่ การสรรหา การออกใบอนญุ าต การรับสนิ บน เป็ นต้น

3) มาตรการในการป้ องกันการทจุ ริต
(1) กรณีการจัดซอื้ จดั จ้าง
• นิวเซาธ์เวลส์มีกฎหมายและระเบียบท้องถิ่น ค.ศ. 1999 ว่าด้วยการย่ืน

ประมลู ซงึ่ เป็ นกฎหมายที่กําหนดกรอบการจดั ซือ้ จดั จ้าง
• สภาท้องถ่ินโดยส่วนใหญ่จะมีเอกสารท่ีเป็ นกรอบทางจริยธรรมและ

ตอ่ ต้านคอร์รัปชน่ั โดยเป็ นสําเนาประมวลวิธีย่ืนประมลู ของส่วนท้องถ่ินของกรมการปกครองท้องถิ่น
ประมวลวธิ ีย่ืนประมลู จดั ซือ้ จดั จ้างของกรมงานและบริการสาธารณะ และประมวลวธิ ีจดั ซือ้ จดั จ้าง

• มีการประกาศโฆษณาตารางอตั ราราคาเพ่ือให้ราคาและมลู ค่าที่ดีที่สดุ
นอกจากนีผ้ ู้สนใจสามารถเข้าร่วมได้ทว่ั ไป สญั ญาท่ีมีมลู ค่าต่ํากว่า 100 ดอลล่าร์จะต้องประกาศ
แจ้ง ขณะท่ีการย่ืนประมลู ต้องมีมลู ค่ามากกว่า 100 ดอลล่าร์ขึน้ ไป สภาท้องถิ่นได้เก็บข้อมลู การใช้
จา่ ยของสญั ญาแตล่ ะฉบบั อยา่ งตอ่ เนื่องซงึ่ ทําให้กระบวนการเป็ นไปโดยโปร่งใส ตรวจสอบได้งา่ ย

• กําหนดมาตรฐานท่ีเป็ นประโยชน์เพ่ือเลี่ยงปัญหาทางจริยธรรมเม่ือเข้า
ทําสญั ญาแล้ว

• แจ้งข้อมลู มาตรฐานจริยธรรมแก่คสู่ ญั ญา

96

อย่างไรก็ตาม จากการนําเอามาตรการดังกล่าวมาใช้นัน้ พบว่ามีปัญหา
ปัญหาในการนํามาตรการไปปฏิบตั ดิ งั นี ้

• คสู่ ญั ญาไม่ทราบและไม่สนใจกรอบทางจริยธรรมของสภาเช่น ข้อตกลง
ให้ปฏิบตั ติ ามหลกั จริยธรรมและการนิยามการปฏิบตั ขิ ้างต้น เป็ นต้น

• แม้จะกําหนดให้การทําสญั ญาต้องประกาศแจ้ง แต่ท้องถิ่นบางแห่งยงั
ใช้ดลุ พนิ ิจหรือการมอบอํานาจในเรื่องดงั กลา่ วซง่ึ ทําให้เกิดการคอร์รัปชนั่ ได้งา่ ย

• สภาท้องถิ่นได้กําหนดพฤติการณ์ท่ีไม่ต้องปฏิบตั ิตามขนั้ ตอนจดั ซือ้ จดั
จ้าง นอกจากนีย้ งั เจรจาตอ่ รองกบั คสู่ ญั ญาโดยตรงด้วย

• การทําสญั ญาบางฉบบั ไม่ได้รับการบนั ทึก รวมถึงรายละเอียดว่าด้วย
การชําระเงินเป็ นงวด ๆ หรือการเปลย่ี นแปลงสญั ญา

• แม้ การจัดซือ้ จัดจ้ างจะมีอัตราราคาแน่นอน แต่ด้ วยลักษณะที่
หลากหลายของท้องถิ่นแต่ละแห่งและดลุ พินิจตามกฎหมายปกครองท้องถิ่นทําให้ท้องถ่ินมีวิธีการ
จดั ซือ้ จดั จ้างมากมายซง่ึ ลกั ลน่ั กนั และก่อให้เกิดการทจุ ริต

จากปัญหาดงั กล่าวได้มีมาตรการในการแก้ไขโดยการสร้ างความเข้าใจ
และความมนั่ ใจแก่คสู่ ญั ญาและสาธารณชนและมีการเปิ ดโอกาสให้เข้าทําสญั ญากบั รัฐให้มากขนึ ้

(2) กรณีการตรวจสอบภายใน
มาตรการในการตรวจสอบภายในขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นมี
องค์ประกอบที่สําคญั คือ มีการกําหนดแผนตรวจสอบเพ่ือระบขุ อบเขต ประเดน็ และกระบวนการโดย
ผู้ตรวจสอบมีอํานาจหน้าท่ีตามกฎหมาย มีอํานาจกระทําการ ควบคุมการตรวจสอบและจัดทํา
รายงาน นอกจากนีย้ งั มีคณะกรรมาธิการตรวจสอบด้วย สําหรับแนวทางในการตรวจสอบจะมี กฎ
บตั รท่ีวางกรอบวา่ ด้วยอํานาจและเขตอํานาจของผ้ตู รวจสอบท่ีองค์กรในการตรวจสอบจะต้องนําไป
ถือปฏิบตั ิ ทงั้ นี ้การตรวจสอบดงั กล่าวจะเน้นท่ีการปฏิบตั ิการหรือการกระทําการว่ามีกระบวนการ
และผลลัพธ์เป็ นเช่นไร โดยจากผลสํารวจที่ได้มีการศึกษาพบว่าในท้องถิ่นท่ีมีขนาดใหญ่ การ
ตรวจสอบดงั กลา่ วจะมีความสาํ คญั มาก
แม้ องค์กรปกครองส่วนท้ องถ่ินของออสเตรเลียจะมีการวางระบบการ
ตรวจสอบภายในแล้วก็ตามแตก่ ็ยงั พบวา่ ระบบการตรวจสอบดงั กลา่ วไมไ่ ด้ผลท่ีดีเท่าท่ีควรเน่ืองจาก
สาเหตดุ งั ตอ่ ไปนี ้
• มีหลายท้องถ่ินที่ไม่มีแผนการดังกล่าวและมีท้องถ่ินไม่กี่แห่งท่ีมีแผน
ตรวจสอบระยะยาว

97

• มีท้องถิ่นจํานวนน้อยมากท่ีมีการตรวจสอบเป็ นประจําทกุ ปี สว่ นมากจะ
เน้นไปในเรื่องการพฒั นาท้องถิ่นและการบริหารจดั การ

• ท้องถ่ินส่วนใหญ่ใช้งบประมาณประจําปี ไปกับการตรวจสอบน้อยกว่า
ร้อยละ 1 ขณะที่บางท้องถ่ินไมไ่ ด้ใช้งบประมาณกบั เร่ืองดงั กลา่ วเลย

• การขาดบุคลากรเก่ียวกับการตรวจสอบและขาดงบประมาณที่ใช้เป็ น
เงินเดอื นของผ้ตู รวจสอบ

• ขาดมาตรการที่จะบงั คบั ให้ปฏิบตั ติ ามรายงานของผ้ตู รวจสอบ
• ท้องถิ่นในเขตเมืองและท้องถ่ินท่ีมีจํานวนพนกั งานตงั้ แต่ 500 คนขึน้ ไป
จะให้ความสําคญั กบั การตรวจสอบมากกวา่ ท้องถ่ินชนบทและท้องถ่ินที่มีพนกั งานน้อย
เน่ืองจากการตรวจสอบภายในถือเป็ นสง่ิ ท่ีสําคญั มาก แตใ่ นทางปฏิบตั ิแล้ว
องค์กรท้องถิ่นมกั ละเลยหรือไม่ให้ความสําคญั ต่อระบบตรวจสอบภายใน และไม่จดั สรรทรัพยากร
และงบประมาณเพื่อสนบั สนนุ ระบบการตรวจสอบภายใน ดงั นนั้ จึงมีข้อเสนอในการให้ความสําคญั
กบั การตรวจสอบโดยจดั สรรทรัพยากรให้เพียงพอในแตล่ ะแห่ง
(3) กรณีของการใช้ประมวลจริยธรรม
ประมวลจริยธรรมได้กําหนดส่ิงที่ยอมรับได้และยอมรับไม่ได้ ส่ิงใดเป็ นไป
ตามหลกั จริยธรรมหรือไม่ นอกจากนีย้ งั กําหนดบทลงโทษ ความรับผิดชอบของเจ้าหน้าที่และท้องถ่ิน
ข้อแนะนําการรับส่ิงของและประโยชน์ การใช้ข้อมูลและทรัพยากร การมีผลประโยชน์ขดั กันทาง
การเงินและไม่ใช่การเงิน แต่มาตรการในการใช้ประมวลจริยธรรมก็พบว่ามีปัญหา โดยพบว่า
ประมวลจริยธรรมในแตล่ ะท้องที่มีเนือ้ หาไม่เหมือนกนั บางแห่งไมม่ ีประเดน็ ว่าด้วยการใช้ ยาเสพตดิ
และแอลกอฮอล์ การใช้อินเตอร์เน็ต การร้องทกุ ข์และความรับผิดชอบในการตรากฎหมายท่ีค้มุ ครอง
เด็ก ซง่ึ ท้องถิ่นท่ีขาดประเด็นดงั กล่าวยงั มิได้รับมาบญั ญัติในประมวลของตนแต่อย่างใด อีกทงั้ ตวั
เจ้าหน้าท่ีเองก็ไม่ทราบและไม่อ้างอิงถึงประมวลจริยธรรม รวมทงั้ ไม่ทราบว่าประมวลจริยธรรมมี
ขอบเขตใช้กับทัง้ เจ้าหน้าท่ีและท้องถิ่น กรณีนีม้ ีผลให้ท้องถิ่นสามารถเข้าถึงข้อมูลที่ตนไม่มีสิทธิ
เข้าถึงได้ เพราะเจ้าหน้าท่ีไม่ทราบว่าการกระทําดงั กลา่ วผิดจริยธรรมซึง่ สาเหตหุ นึ่งอาจเกิดขนึ ้ จาก
การที่เจ้าหน้าที่ขาดการอบรมและแนะนําเรื่องประมวลจริยธรรม
จากปัญหาดงั กล่าวจึงมีการการแก้ไขโดยการแจ้งให้ทราบถึงขอบเขตของ
ประมวลจริยธรรมการอบรมเจ้าหน้าท่ี การตรวจสอบการปฏิบตั ติ ามประมวล และการกําหนดโทษให้
ชดั เจนในกรณีที่มีการฝ่ าฝื นประมวลจริยธรรม

98

(4) กรณีการแก้ปัญหาอันเน่ืองมาจากปฏิสัมพันธ์ระหว่างเจ้าหน้าท่ี
กับสมาชิกสภาท้องถ่นิ

เนื่องจากความสมั พนั ธ์ระหวา่ งนกั การเมืองกบั เจ้าหน้าท่ีมกั อย่ใู นฐานะท่ีไม่
เทา่ เทียมกนั ในทางอํานาจซงึ่ อาจทําให้นกั การเมืองใช้อํานาจที่เหนือการในการสง่ั หรือข่มข่เู จ้าหน้าที่
ดงั นนั้ จงึ ได้มีการแก้ไขสภาพดงั กลา่ วโดยการกําหนดให้การขอข้อมลู จากเจ้าหน้าที่ของสมาชิกสภา
ท้องถิ่นจะต้องกระทําโดยผ่านบุคคลท่ีสามมากกว่าผ่านเจ้าหน้าท่ีผู้ให้ข้อมูลโดยตรง ดงั นัน้ หาก
เจ้าหน้าที่เห็นวา่ เรื่องดงั กลา่ วไมเ่ หมาะสมก็สามารถหลกี เลย่ี งได้งา่ ยกวา่

มาตรการดงั กล่าวประสบปัญหาจากการที่เจ้าหน้าท่ีส่วนใหญ่ไม่ทราบว่า
บุคคลใดได้รับมอบหมายมาจากสมาชิกสภาท้องถ่ินเพื่อมาขอข้อมูล และเจ้าหน้าท่ีไม่ทราบว่า
สมาชิกสภาท้องถ่ินท่ีมาขอข้อมลู ได้ดําเนินกระบวนการและนโยบายถกู ต้องหรือไม่ และเจ้าหน้าท่ี
บางคนยงั เห็นว่าสมาชิกสภาท้องถิ่นไม่เคยปฏิบตั ิตามกระบวนการท่ีถกู ต้องเลยหรือปฏิบตั ิบางครัง้
จึงได้ มีการเสนอวิธี การในการแก้ ไขปั ญหาโดยให้ สมาชิกสภาท้ องถ่ินและเจ้ าหน้ าที่ต้ องได้ รับการ
อบรมเกี่ยวกบั การตดิ ตอ่ ระหวา่ งกนั ซงึ่ ระบบตา่ ง ๆ ต้องสอดคล้องกบั กฎเกณฑ์และมีบทลงโทษ

(5) กรณีการรับทรัพย์สินและผลประโยชน์ และกรณีผลประโยชน์
ขัดกัน

มาตรการในการป้ องกันการรับสินบนและการมีผลประโยชน์ขัดกันของ
บุคลากรในท้องถิ่น คือ ท้องถ่ินจะมีนโยบายเก่ียวกับการรับทรัพย์สินและผลประโยชน์ และมีการ
จดทะเบียนการรับทรัพย์สินและผลประโยชน์ดงั กล่าวซึ่งจะเปิ ดเผยต่อสาธารณะด้วย โดยมีข้อมูล
ผ้ใู ห้ ผ้รู ับ ประเภททรัพย์สิน มลู คา่ และผลของการรับ และยงั มีการประกาศผลประโยชน์ทางการเงิน
และไมใ่ ช่การเงินของเจ้าหน้าที่ให้แก่สาธารณชนได้ทราบด้วย

อยา่ งไรก็ตามพบวา่ มาตรการท่ีกลา่ วมาข้างต้นไมป่ ระสบผลสําเร็จเทา่ ที่ควร
จากสาเหตดุ งั ตอ่ ไปนี ้

• การประกาศดังกล่าวไม่กําหนดวิธีและเวลาปฏิบัติของสมาชิกสภา
ท้องถิ่น

• ท้องถ่ินในเมืองจะให้ความสาํ คญั กบั การประกาศดงั กลา่ วมากกวา่

• เจ้าหน้าท่ียงั ไมท่ ราบถงึ นโยบาย มาตรการและการประกาศดงั กลา่ ว

• ท้องถิ่นไมไ่ ด้ให้ข้อเสนอแนะหรือการอบรมแก่เจ้าหน้าท่ี
ดงั นัน้ จึงมีการเสนอการแก้ไขปัญหาโดยการจัดให้มีการอบรมเจ้าหน้าที่
เก่ียวกับกฎเกณฑ์เรื่องการรับทรัพย์สินและผลประโยชน์ และมีการปรับปรุงระบบการจัดการของ
ท้องถิ่นต้องสอดคล้องกบั กฎเกณฑ์เหลา่ นนั้ และมีบทลงโทษในกรณีท่ีมีการฝ่ าฝื น  

99

(6) กรณีของการเปิ ดเผยท่ไี ด้รับการคุ้มครอง
กฎหมายว่าด้วยการเปิ ดเผยท่ีได้รับการคุ้มครอง ค.ศ. 1994 (Protected
Disclosures Act) มีเนือ้ หาคือ เจ้าหน้าท่ีที่รายงานการคอร์รัปชนั่ อธรรมาภิบาล หรือความเสียหาย
ในภาครัฐย่อมได้รับการค้มุ ครองจากการกลน่ั แกล้ง กฎหมายดงั กล่าวจึงเป็ นกลไกสําคญั ท่ีต่อต้าน
คอร์รัปชน่ั ทงั้ นี ้ ท้องถ่ินโดยส่วนใหญ่มกั ทราบถึงกฎหมายดงั กล่าวและมกั มีระบบรายงานภายใน
ตามกฎหมายฉบบั นี ้
จากการนํามาตรการข้างต้นมาใช้พบวา่ มีปัญหาดงั นี ้
• การรับรู้ถึงกฎหมายดังกล่าวมีอยู่ในระดับผู้บริหารท้ องถ่ิน เช่น
นายกเทศมนตรีเท่านนั้ มีเจ้าหน้าท่ีท้องถ่ินสว่ นน้อยท่ีทราบวา่ มีกฎหมายดงั กลา่ ว ทงั้ นีเ้นื่องจากฝ่ าย
บริหารไม่ได้ให้ข้อมลู เก่ียวกบั กฎหมายให้เจ้าหน้าที่ ซงึ่ รวมถึงวิธีร้องเรียนไม่วา่ โดยหนงั สือหรือปาก
เปล่านนั้ ก็มีเจ้าหน้าที่ทราบน้อยมาก นอกจากนีเ้ จ้าหน้าที่ไม่มากนกั ท่ีทราบว่าสามารถร้องเรียนได้
โดยไมต่ ้องระบชุ ่ือตนเอง
• มีเจ้าหน้าท่ีไม่มากนกั ที่มน่ั ใจว่าเม่ือเขารายงานเรื่องดงั กล่าวแล้วจะมี
การดาํ เนินการอยา่ งเหมาะสมตามมา
ดังนัน้ จึงได้มีการเสนอให้มีการแก้ไขปัญหาโดยการให้ความรู้เก่ียวกับ
กฎหมายวา่ ด้วยการเปิ ดเผยท่ีได้รับการค้มุ ครอง ค.ศ. 1994 แก่เจ้าหน้าที่ให้มากขนึ ้
(7) กรณีการสรรหาบุคลากร
ในการป้ องกนั ปัญหาการทจุ ริตในเร่ืองการบริหารงานบุคคลได้มีมาตรการ
ดงั ตอ่ ไปนี ้
• นําระบบคณุ ธรรมมาใช้ในการบริหารงานบคุ คล โดยกระบวนการสรรหา
ท่ีอาศยั ระบบคุณธรรมย่อมสร้ างบรรยากาศที่คาดหวังต่อจริยธรรมของเจ้าหน้าท่ี กระบวนการ
ดงั กลา่ วยงั ให้โอกาสท้องถ่ินตรวจสอบข้อตกลงที่จะปฏิบตั ติ ามหลกั จริยธรรมและสนบั สนนุ มาตรฐาน
ทางจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ด้วย
• นําข้อตกลงที่จะปฏิบตั ิตามหลกั จริยธรรมไปใช้ในการสมั ภาษณ์งาน
และมีการกําหนดไว้ในคาํ อธิบายงาน วธิ ีคดั เลอื กงานและการประกาศโฆษณารับสมคั รงานด้วย
• ให้มีการตรวจสอบข้อตกลงที่จะปฏิบัติตามหลักจริยธรรม เนื่องจาก
ท้องถ่ินท่ีมีการตรวจสอบข้อตกลงดงั กลา่ วมากก็จะมีกลไกป้ องกนั คอร์รัปชน่ั อ่ืน ๆ มากด้วย เช่น การ
เปิ ดเผยที่ได้รับการค้มุ ครองและการร้องเรียนจะปรากฏในประมวลจริยธรรม เป็ นต้น
แตจ่ ากการตดิ ตามการดําเนินการตามมาตรการดงั กลา่ ว พบวา่

100

• ท้องถ่ินไม่ให้ความสนใจในการตรวจสอบข้อตกลงท่ีจะปฏิบตั ิตามหลกั
จริยธรรม ซ่ึงจากการนํามาตรการในการตรวจสอบไปใช้พบว่าท้องถ่ินท่ีมีการตรวจสอบข้อตกลง
ดงั กล่าวน้อยก็จะมีกลไกป้ องกนั คอร์รัปชนั่ น้อย ท้องถ่ินที่ไม่การตรวจสอบในขนั้ ตอนสรรหาจะไม่มี
ข้อตกลงดงั กลา่ วและสญั ญาจ้างมกั มีเนือ้ หาที่ไมเ่ ป็ นไปตามการจดั ซอื ้ จดั จ้างที่ถกู ต้อง

• ผ้บู ริหารท้องถิ่นข้างต้นไมท่ ราบวิธีตรวจสอบทางจริยธรรมในการสรรหา
หรือมกั คิดว่ากระบวนการท่ีมีอย่กู ็เพียงพอแล้ว พวกเขาคิดวา่ การประเมินจริยธรรมเป็ นเร่ืองยาก ไม่
จําเป็ นและไร้มาตรฐานจริยธรรมไม่ใช่เรื่องสําคญั ของท้องถ่ิน ไม่มีทรัพยากรในส่วนนี ้หรือข้อตกลง
จริยธรรมดงั กลา่ วไมไ่ ด้วดั จากการสรรหาโดยตรง

• พบวา่ มีท้องถิ่นน้อยมากท่ีสง่ ข้อมลู ป้ องกนั คอร์รัปชน่ั ให้ผ้สู มคั รงานทราบ
จากปัญหาท่ีพบจึงได้มีการเสนอให้มีการแก้ไขปัญหาท่ีท้องถ่ินไม่ปฏิบตั ิ
ตามมาตรการข้างต้นโดยกําหนดให้ท้องถ่ินท่ีไมไ่ ด้ตรวจสอบจริยธรรมจะต้องได้รับการเปิ ดเผยโอกาส
ท่ีจะเกิดคอร์รัปชนั่

4.3 บทเรียนจากประเทศฝร่ังเศส

ฝรั่งเศสเป็ นประเทศท่ีมีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยในระบบกึ่งประธานาธิบดี โดยมี
ประธานาธิบดีท่ีมาจากการเลือกตงั้ โดยตรงของประชาชนเป็ นประมขุ ของประเทศ และเป็ นผ้แู ตง่ ตงั้
นายกรัฐมนตรีซ่ึงเป็ นหวั หน้าฝ่ ายบริหาร และมีฝ่ ายนิติบญั ญัติอนั ประกอบด้วยสองสภาคือ สภา
ผ้แู ทนราษฎรที่มาจากการเลือกตงั้ โดยตรงของประชาชน มีวาระการดํารงตําแหน่ง 5 ปี และวฒุ ิสภา
ที่มาจากการเลือกตงั้ โดยอ้อมและหมนุ เวียนออกจากตําแหน่งจํานวน 1 ใน 3 ทกุ 3 ปี และมีศาลเป็ น
องค์กรผ้ใู ช้อํานาจนิตบิ ญั ญตั ติ ามหลกั การแบง่ แยกอํานาจเช่นเดยี วกบั หลาย ๆประเทศ9

ประเทศฝรั่งเศสเป็ นรัฐเด่ียวและมีการจดั ระบบบริหารราชการแผน่ ดนิ แบง่ ออกเป็ น 3 ระดบั
ประกอบด้วย การบริหารราชการส่วนกลาง การบริหารราชการส่วนภมู ิภาค และการบริหารราชการ
สว่ นท้องถ่ิน โดยมีผ้วู า่ ราชการจงั หวดั และผ้วู า่ ราชการภาคทําหน้าท่ีเป็ นผ้แู ทนรัฐบาลในสว่ นภมู ิภาค

9 นครินทร์ เมฆไตรรัตน์และคณะ, 2545, น.69 – 85 น.87 – 91 น.98-105. และ สมคิด เลิศไพฑรู ย์, การ
ปกครองท้องถ่ินประเทศฝรั่งเศส, กรุงเทพ : โครงการสง่ เสริมการบริหารจดั การท่ีดีโดยกระจายอํานาจส่ทู ้องถิ่น
สาํ นกั งาน ก.พ. , 2543, น. 2.

101

และมีอํานาจสําคญั ในการกํากบั ดแู ลราชการส่วนท้องถ่ิน รวมตลอดถึงการฟ้ องศาลปกครองเพื่อให้
เพกิ ถอนการดาํ เนินการตา่ ง ๆ ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินท่ีไมช่ อบด้วยกฎหมาย

ในสว่ นของการบริหารราชการสว่ นกลาง โครงสร้างการบริหารราชการสว่ นกลาง ประกอบไป
ด้วยสว่ นสาํ คญั 3 สว่ น คอื

1) ประธานาธิบดี มาจากการเลือกตงั้ โดยตรงของประชาชน มีฐานะเป็ นประมขุ สงู สดุ และ
เป็ นผ้นู ําในฝ่ ายบริหารของประเทศจะใช้อํานาจทางการบริหารร่วมกบั นายกรัฐมนตรี

2) นายกรัฐมนตรี มาจากหัวหน้าพรรคการเมืองเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรซึ่ง
ประธานาธิบดีได้แตง่ ตงั้ ขนึ ้ มีฐานะเป็ นหวั หน้าคณะรัฐมนตรีในการบริหารกิจการตา่ ง ๆ ของประเทศ

3) รัฐมนตรี มีฐานะเป็ นสมาชิกของคณะรัฐมนตรี เพื่อร่วมบริหารกิจการของประเทศ
ขณะเดียวกันก็เป็ นรัฐมนตรีประจํากระทรวงและกรมต่าง ๆ เพื่อดูแลงานเฉพาะด้าน ตามที่ได้รับ
มอบหมาย

การบริหารราชการส่วนภูมิภาคเป็ นการบริหารราชการที่ส่วนกลางได้แบ่งอํานาจออกไป
(déconcentration) เพื่อให้ตวั แทนของรัฐเข้าไปดแู ลและบริหารกิจการตา่ ง ๆ ในพืน้ ท่ีนอกศนู ย์กลาง
การบริหารราชการสว่ นภมู ิภาคจะแบง่ เขตการปกครองออกเป็ นสามระดบั คอื ภาค (Région) จงั หวดั
(Départment) และอําเภอ (Arrondissement)โดยมีข้าราชการที่แต่งตงั้ จากส่วนกลาง คือ ผู้ว่า
ราชการจงั หวดั (Préfet) และนายอําเภอ (Sub-préfet) โดยผู้ว่าราชการจงั หวดั เป็ นผ้มู ีอํานาจดแู ล
การปกครองในระดบั จังหวดั และในกรณีของจงั หวดั ที่เป็ นเมืองหลวงของภาค (Region) ผู้ว่า
ราชการจงั หวดั นนั้ ก็จะทําหน้าที่ปกครองในระดบั ภาคด้วย สว่ นนายอําเภอก็เป็ นผ้มู ีอํานาจดแู ลการ
ปกครองในระดบั อําเภอ

การบริหารราชการสว่ นภมู ภิ าคนี ้มีองค์ประกอบท่ีสาํ คญั 2 สว่ น กลา่ วคือ
1) ผ้วู า่ ราชการจงั หวดั (prefet)
ผ้วู ่าราชการจงั หวดั เป็ นข้าราชการส่วนกลางในสงั กดั กระทรวงมหาดไทย โดยอํานาจหน้าที่
ของผ้วู า่ ราชการจงั หวดั แบง่ ออกเป็ น 2 ประการ คือเป็ นตวั แทนของรัฐในจงั หวดั (representant de l
‘Etat) และเป็ นผ้บู งั คบั บญั ชาข้าราชการในจงั หวดั (le chef des services de l’ Etat dans le
department) ผ้วู า่ ราชการจงั หวดั ถือได้วา่ เป็ นสถาบนั ทางการบริหารปกครองท่ีมีความสําคญั ช้านาน
และมีความใกล้ชิดกบั การบริหารราชการในระดบั ท้องถ่ินมากท่ีสดุ เน่ืองจากแตเ่ ดมิ นนั้ ผ้วู ่าราชการ
จังหวัดมีหน้าท่ีในการกํากับดูแลทางการปกครอง (la tutelle administrative)เหนือหน่วยการ
ปกครองท้องถ่ิน ทงั้ ในด้านการกระทํา องค์กร และการคลงั อยา่ งไรก็ดี ภายหลงั กระบวนการกระจาย
อํานาจในปี ค.ศ.1982 อํานาจสว่ นนีไ้ ด้ถกู ตดั ออกไป โดยถกู โอนให้ไปอย่ใู นความรับผิดชอบของศาล

102

ปกครอง (tribunaux administratifs) และศาลตรวจเงินแผน่ ดินภาค (les Chambres régionales

des comptes) เหลอื แตเ่ พียงอํานาจในการกํากบั ดแู ล “ภายหลงั ” (posteriori) การกระทําของหน่วย

การปกครองท้องถิ่น กลา่ วคือ หากเห็นวา่ การกระทําใด ๆ ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นไมช่ อบด้วย

กฎหมาย ก็สามารถนําเร่ืองฟ้ องร้องศาลปกครองเพื่อเพกิ ถอนการกระทําดงั กลา่ ว

2) หน่วยงานของกระทรวงประจําสว่ นภมู ิภาค

จากกฎหมาย เมื่อปี ค.ศ. 1992 หน่วยงานของกระทรวงต่าง ๆ ในโครงสร้ างการบริหาร

ราชการสว่ นกลางอาจจะเข้าไปจดั ตงั้ สํานกั งานในท้องถ่ินตา่ ง ๆ เพ่ือลงไปให้บริการหรือปฏิบตั หิ น้าที่

นอกศูนย์กลาง โดยต้ องกําหนดเป็ นเขตภาค(circonscriptions régionales)เขตจังหวัด

(circonscriptions départmentales) และเขตอําเภอ (circonscriptions d’arrondissements) ทงั้ นี ้

ไม่จําเป็ นที่ทุกกระทรวงจะต้องออกไปจดั ตงั้ หน่วยงานของตนในแต่ละเขต หากแต่ขึน้ อยู่กบั ความ

จําเป็ นของกระทรวงนนั้ ๆ

สําหรับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นในฝร่ังเศสนนั้ จากเหตกุ ารณ์การปฏิวตั ิฝรั่งเศสในปี

ค.ศ. 1789 ได้นํามาซึ่งการเร่ิมต้นในการพฒั นาการของระบบการปกครองท้องถ่ินสมยั ใหม่ใน

ประเทศฝร่ังเศส โดยมีรากฐานความคิดในการจัดการปกครอง คือ การมุ่งขจัดความแตกต่างใน

หน่วยงานหรือองค์กรทางการเมืองในรูปแบบต่าง ๆ ทัง้ ในเขตเมืองและเขตชนบท ให้อยู่ภายใต้

รากฐานของกฎหมายอนั เดียวกนั ดงั นนั้ สิทธิพิเศษและความได้เปรียบต่าง ๆ ที่เคยมีจะต้องขจดั ให้

หมดไป หน่วยงานหรือองค์กรทางการเมืองแบบเดิมในชุมชนต่าง ๆ จึงถูกแปรเปล่ียนไปสู่องค์กร

ปกครองสว่ นท้องถ่ินที่มีรูปแบบเดยี วกนั ทว่ั ประเทศ ซง่ึ ได้แก่ “คอมมนู หรือ เทศบาล” (Commune)

4.3.1 องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ในฝร่ังเศส10

1) รูปแบบและโครงสร้างการบริหารราชการส่วนท้องถ่นิ

ประเทศฝร่ังเศสมีองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินทัง้ หมด 4 รูปแบบด้วยกัน ได้แก่
เทศบาล จังหวัด ภาค และหน่วยการปกครองท้องถ่ินรูปแบบพิเศษ สําหรับในส่วนของการจัด
โครงสร้างภายในขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นในแตล่ ะรูปแบบนนั้ จะมีการแยกชดั เจนระหว่างฝ่ าย
นิติบัญญัติ ซึ่งจะมีสภาท้ องถิ่นโดยสมาชิกจะมาจากการเลือกตัง้ และฝ่ ายบริ หารซ่ึงมี
นายกเทศมนตรีสําหรับการปกครองท้ องถิ่นในรูปแบบเทศบาล ส่วนจังหวัดและภาคจะมี
ประธานสภาทําหน้าท่ีเป็ นผ้บู ริหาร โดยจารีตทางการปกครองแล้ว การจดั โครงสร้างภายในองค์กร

10 สรุปจากนครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ, เพ่งิ อ้าง.

103

ปกครองส่วนท้องถิ่นของฝรั่งเศสมีแนวโน้มที่จะเน้นความเข้มแข็งของฝ่ ายบริหาร เน่ืองจากสภา
ท้องถ่ินไม่มีอํานาจถอดถอนผู้บริหาร และการทํางานของฝ่ ายบริหารจะมีตําแหน่งทงั้ ในฐานะผู้นํา
ฝ่ ายบริหารและประธานสภาท้องถิ่นไปพร้ อม ๆ กัน โดยถือว่าผู้นําทางการบริหารของท้องถิ่น
เปรียบเสมือนกบั ผ้นู ําขององค์กรและชมุ ชนท้องถิ่น มีบทบาทในการระดมสรรพกําลงั ต่าง ๆ ให้การ
บริหารกิจการสาธารณะเป็ นไปโดยเรียบร้อยและตอบสนองความต้องการของชมุ ชน

(1) เทศบาล (Commune)
เทศบาลถือได้ว่าเป็ นหน่วยการปกครองท้องถิ่นในระดบั รากฐานที่มีความ
เก่าแก่และมีขนาดเล็กที่สดุ เมื่อเทียบกบั ประเภทอ่ืน ๆ โดยทว่ั ไป แม้เทศบาลจะถกู มองว่าเป็ นหน่วย
การปกครองท้องถิ่นท่ีมีขนาดเล็กและขาดศกั ยภาพทางการบริหาร แตใ่ นอีกด้านหนึ่ง ประชาชนชาว
ฝรั่งเศสกลบั มีความผกู พนั และระบตุ นเองเข้ากบั คอมมนู ท่ีตนอาศยั อย่อู ยา่ งแนบแน่น เน่ืองจากคอม
มนู นนั้ เปรียบเสมือนกบั สญั ลกั ษณ์ของการแสดงตนเองในฐานะพลเมือง
คอมมนู หรือเทศบาลแบง่ ออกได้เป็ น 2 ลกั ษณะ คือ เทศบาลขนาดเล็กและ
ขนาดกลาง ซงึ่ มีประชากรในพืน้ ที่น้อยกว่า 20,000 คน และมีลกั ษณะทางชมุ ชนเป็ นเมืองขนาดเล็ก
หรือเป็ นหม่บู ้านตามชนบททําให้ต้องพง่ึ พาและรับการปกป้ องจากองค์กรปกครองในระดบั ที่สงู กว่า
โดยเฉพาะอย่างยิ่งจงั หวดั อีกลกั ษณะหน่ึงคือเทศบาลขนาดใหญ่ซึ่งจะอยู่ในชุมชนที่มีสภาพของ
ความเป็ นเมืองสงู มีศกั ยภาพและทรัพยากรทงั้ ในทางการเงินและบคุ ลากร ไม่ต้องพึ่งพาองค์กรทาง
ปกครองอื่น ๆ มากเท่าเทศบาลขนาดเลก็ และกลาง
เทศบาลทุกแห่งจะมีการจัดโครงสร้ างภายในแยกออกเป็ นสองส่วน
ประกอบด้วยสภาเทศบาล (conseil municipal) ทําหน้าท่ีนิติบญั ญตั ิ และนายกเทศมนตรี (maire)
ทําหน้าท่ีด้านการบริหาร ซงึ่ มีรายละเอียดดงั ตอ่ ไปนี ้
ก. สภาเทศบาล
สภาเทศบาล ประกอบไปด้วยสมาชิกสภาเทศบาลมีท่ีมาจากการเลือกตงั้
ของประชาชน และมีวาระการดาํ รงตําแหนง่ 6 ปี สาํ หรับจํานวนสมาชิกสภาจะแปรผนั ไปตามจํานวน
ประชาชนภายในเทศบาลแตล่ ะแห่งซงึ่ กําหนดไว้ตายตวั เป็ นลําดบั ขนั้ โดยทว่ั ไปแล้วสภาเทศบาลมี
อํานาจหน้าที่ตดั สินใจในเรื่องการจดั การเกี่ยวกบั ทรัพย์สินของเทศบาล การจดั การด้านการคลงั และ
การงบประมาณ การจดั การด้านการบริหารงานบคุ คล และการเข้าร่วมหรือลงทนุ ในองค์กรวิสาหกิจ
ข. นายกเทศมนตรี
นายกเทศมนตรี (maire) มีฐานะเป็ นผ้นู ําฝ่ ายบริหารของเทศบาล มีท่ีมา
จากการเลือกตัง้ โดยทางอ้ อม กล่าวคือ มาจากการเลือกตัง้ ในหมู่สมาชิกสภาเทศบาล
นายกเทศมนตรีจะมีบทบาทหน้าที่ 2 ด้านด้วยกนั กลา่ วคือ ในด้านหนงึ่ จะมีสถานะเป็ นผ้บู ริหารของ

104

เทศบาล และในอีกด้านหนึ่ง กฎหมายก็ได้กําหนดให้นายกเทศมนตรีเป็ นตัวแทนของรัฐในเวลา
เดยี วกนั ด้วย ที่นา่ สนใจก็คอื นายกเทศมนตรีไมส่ ามารถถกู เพกิ ถอนโดยสภาเทศบาลได้ การเพิกถอน
จะทําได้โดยพระราชกฤษฎีกาของคณะรัฐมนตรี (décret en Conseil des ministres)

บทบาทและอํานาจหน้าท่ีของนายกเทศมนตรีจะแยกออกเป็ นสองด้าน
กลา่ วคือ บทบาทในฐานะตวั แทนของรัฐสว่ นกลาง (agent de l’ Etat) และบทบาทในฐานะผ้บู ริหาร
ของเทศบาล (organe executive de la commune) ซง่ึ มีรายละเอียดดงั นี ้

• นายกเทศมนตรีในฐานะตวั แทนของรฐั
ในฐานะตวั แทนของรัฐ นายกเทศมนตรีมีหน้าที่ต้องรับผิดชอบในงานด้าน
การรักษาความสงบเรียบร้อยภายในชมุ ชน, การทะเบียนและการสํารวจสํามะโนประชากร, ดแู ลการ
เลือกตงั้ และจดั ทําบญั ชีรายชื่อผ้มู ีสิทธิ์เลือกตงั้ , การเกณฑ์ทหาร, การออกใบอนญุ าต ลา่ สตั ว์ เป็ น
ต้น นอกจากนี ้กฎหมายยงั กําหนดให้นายกเทศมนตรีและคณะเทศมนตรีมีฐานะเป็ นเจ้าหน้าท่ีด้าน
งานตํารวจซึ่งโดยทวั่ ไป หน้าที่ในฐานะตวั แทนของรัฐเหล่านีจ้ ะถูกถ่ายโอนลงไปให้เจ้าหน้าที่ของ
เทศบาลเป็ นผ้รู ับผิดชอบ
• นายกเทศมนตรีในฐานะผูบ้ ริหารของเทศบาล
โดยท่ัวไปบทบาทหน้าที่ของนายกเทศมนตรีจะมีอยู่ด้วยกัน 3 ประการ
กลา่ วคอื
ประการที่หน่ึง เก่ียวกับการประชุมสภาเทศบาล : นายกเทศมนตรีจะทํา
หน้าที่เรียกประชมุ สภา กําหนดวาระการประชมุ จดั เตรียมมตเิ พื่อเสนอให้สภาลงมติ และยงั ทําหน้าท่ี
เป็ นประธานในการประชมุ สภาเทศบาลด้วย
ประการทีส่ อง เกี่ยวกบั การปฏิบตั ิตามมติของสภาเทศบาล : อํานาจในการ
ตดั สินใจของสภาเทศบาล ในทางปฏิบตั ิแล้ว จะกระทําผ่านนายกเทศมนตรี ดงั นนั้ อํานาจหน้าที่ใน
ด้านการเงิน การคลงั การดแู ลและใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินของเทศบาล การทําสญั ญาจดั ซือ้ จดั จ้าง
เหลา่ นีท้ ่ีผ้ดู ําเนินการบริหาร ได้แก่ นายกเทศมนตรี
ประการที่สาม เกี่ยวกับการบริหารงานของเทศบาล : นายกเทศมนตรีมี
ฐานะเป็ นหวั หน้าสํานกั งานเทศบาล ถือเป็ นผู้บงั คบั บญั ชาสูงสดุ ของข้าราชการประจําสํานกั งาน
เทศบาล จึงมีอํานาจในการบริหารงานบุคคลโดยทั่วไป เช่น การแต่งตัง้ การเลื่อนตําแหน่ง
การพิจารณาลงโทษ เป็ นต้น

105

(2) จงั หวัด (Départment)
จงั หวดั เป็ นเขตการปกครองที่ถกู กําหนดขนึ ้ ภายหลงั การปฏิวตั ิฝร่ังเศส โดย
ความม่งุ หวงั ให้เป็ นองค์กรระหว่างกลางท่ีเชื่อมโยงการปกครองในระดบั ท้องถิ่นเข้ากบั รัฐส่วนกลาง
ทําให้จังหวัดกลายเป็ นการปกครองส่วนภูมิภาคท่ีดํารงอยู่คู่กับระบบการเมืองการปกครองของ
ฝร่ังเศสมาช้านาน โดยอย่ภู ายใต้การบริหารของผ้วู ่าราชการจงั หวดั ซึ่งแต่งตงั้ จากส่วนกลาง และ
ศาลาวา่ การจงั หวดั ก็เปรียบเสมือนกบั เป็ นศนู ย์รวมหรือจดุ บรรจบของผลประโยชน์ในระดบั ท้องถ่ินที่
นักการเมืองท้องถิ่น ชนชัน้ นําท้องถิ่น และข้าราชการส่วนกลางจะเข้ามานง่ั เจรจาต่อรอง และทํา
ความตกลง ทงั้ ทางการเมืองและบริหารในระดบั ท้องถิ่น
การปกครองท้ องถิ่นในรูปแบบจังหวัดมีอํานาจหน้ าที่ในการให้ความ
สนบั สนนุ การทํางานของหน่วยการปกครองท้องถ่ินในรูปแบบเทศบาล จดั ทําบริการสาธารณะท่ีเกิน
ขีดความสามารถของเทศบาลหรือกิจการท่ีครอบคลุมพืน้ ที่ขนาดใหญ่ รวมถึงบทบาทในฐานะผู้
ประสานงานระหวา่ งหนว่ ยการปกครองท้องถิ่นหรือองค์กรความร่วมมือเพ่ือจดั ทําบริการตา่ ง ๆ
การจัดโครงสร้ างองค์กรภายในจังหวัดก็มีลกั ษณะเช่นเดียวกับเทศบาล
กลา่ วคือ แยกออกเป็ น 2 ฝ่ ายระหวา่ งฝ่ ายนิตบิ ญั ญตั ิ คือ สภาจงั หวดั (conseil général) และฝ่ าย
บริหาร คือ ประธานสภาจงั หวดั (president du conseil général) และนอกจากนีย้ งั มี “คณะกรรมาธิการ
จงั หวดั ” (departmental bureau) ทําหน้าท่ีเป็ นองค์กรระหว่างกลาง เพ่ือคอยเช่ือมโยงการทํางาน
ของฝ่ ายสภาและฝ่ ายบริหาร
ก. สภาจงั หวดั
สภาจงั หวดั ประกอบไปด้วยสมาชิกสภา ซง่ึ มาจากการเลือกตงั้ ภายในเขต
จงั หวดั นนั้ สว่ นการเลือกตงั้ จะแบง่ ไปตามเขตท่ีเรียกว่า “กงั ต็อง” (canton) แตล่ ะกงั ต็องมีสิทธิเลือก
สมาชิกจังหวัดจํานวน 1 คน ส่วนจํานวนกังต็องในเขตจังหวัดจะขึน้ อยู่กับจํานวนประชากรของ
จงั หวดั นนั้ ๆ สมาชิกสภาจงั หวดั มีวาระการดํารงตําแหน่ง 6 ปี แต่ทกุ ๆ 3 ปี สมาชิกสภาจงั หวดั
จํานวนก่งึ หนงึ่ จะต้องมีการเลอื กตงั้ ใหม่
สาํ หรับอํานาจหน้าท่ีของสภาจงั หวดั โดยทว่ั ไปก็คล้ายคลงึ กบั สภาเทศบาล
เว้นแต่ในเรื่องอํานาจหน้าท่ีบางอย่างที่กําหนดไว้เพิ่มเติมสําหรับจังหวัดโดยเฉพาะ เช่น ด้าน
เศรษฐกิจ ซึ่งให้อํานาจสภาจังหวดั สามารถจดั ตงั้ องค์กร เพื่อให้บริการทางด้านอุตสาหกรรมและ
พาณิชยกรรม โดยได้รับการสนบั สนนุ ทางการเงินจากสภาจงั หวดั เป็ นต้น กลา่ วได้วา่ สภาจงั หวดั มี
อํานาจหน้าที่อยา่ งกว้างขวางตามหลกั “ความสามารถทวั่ ไป” ที่สามารถตดั สนิ ใจและดาํ เนินกิจกรรม
ตา่ ง ๆ ได้ทกุ เรื่องที่เห็นวา่ เก่ียวข้องกบั ผลประโยชน์ของจงั หวดั

106

ข. ประธานสภาจงั หวดั
ประธานสภาจงั หวดั มีที่มาจากการเลือกตงั้ ของสมาชิกสภาจงั หวดั และมี
วาระการดํารงตําแหน่ง 3 ปี ซง่ึ ภายหลงั กระบวนการกระจายอํานาจในปี ค.ศ. 1982 ได้มีการถ่าย
โอนอํานาจทางการบริหารของผ้วู ่าราชการจงั หวดั ไปให้กบั ประธานสภาจงั หวดั ทําให้ประธานสภา
จังหวัดดํารงตําแหน่งผู้นําทางการบริหารควบคู่ไปกับตําแหน่งประธานสภา สําหรับบทบาทและ
อํานาจหน้าที่ในฐานะผ้นู ําทางการบริหารก็มีลกั ษณะเชน่ เดยี วกนั กบั นายกเทศมนตรี
ง. คณะกรรมาธิการจงั หวดั
คณะกรรมาธิการจงั หวดั มีสมาชิกอย่รู ะหว่าง 10-15 คน โดยประกอบด้วย
ประธานสภาจงั หวดั , รองประธานสภาจงั หวดั 4-10 คน และสมาชิกสภาจงั หวดั อีกจํานวนหน่ึง มี
อํานาจหน้าที่ตามท่ีได้รับมอบหมายจากสภาจงั หวดั ในลกั ษณะที่เป็ นสว่ นขยายจากฝ่ ายบริหาร และ
เช่ือมโยงการทํางานของฝ่ ายบริหารเข้ากับฝ่ ายสภา คณะกรรมาธิการจังหวัดไม่ถือว่าเป็ นคณะ
ผู้บริหารของประธานสภาจังหวัดและไม่ได้ร่วมใช้อํานาจหน้าท่ีของฝ่ ายบริหารมีบทบาทในการ
ทํางานตา่ ง ๆ แทนสภาตามท่ีได้รับมอบหมาย ยกเว้นแตใ่ นเรื่องการงบประมาณ
(3) ภาค (Région)
การจดั ตงั้ เขตการปกครองในรูปของภาคเกิดการรวบเอาจงั หวดั ต่าง ๆ เข้า
ไว้ด้วยกนั โดยให้ผ้วู ่าราชการจงั หวดั ในเขตจงั หวดั ศนู ย์กลางทําหน้าที่เป็ นผ้วู ่าราชการภาค เพ่ือคอย
ประสานงานหน่วยราชการต่าง ๆ ในระดบั ภาค รวมถึงเป็ นผ้ดู แู ลคณะกรรมการพฒั นาเศรษฐกิจใน
ระดบั ภาคชดุ ตา่ ง ๆ ซงึ่ เป็ นกลไกพิเศษที่รัฐจดั ตงั้ ขนึ ้ เพ่ือผลด้านการพฒั นา
ภาคมีลกั ษณะเป็ นหน่วยการปกครองท้องถ่ินในโครงสร้างส่วนบนเพ่ือทํา
หน้าท่ีด้านยทุ ธศาสตร์และการวางแผนในระดบั ท้องถิ่น และถกู จดั วางบทบาทในฐานะองค์กรพี่เลีย้ ง
เพ่ือทําหน้าที่วางกรอบสนบั สนนุ และจดั หาทรัพยากรที่จําเป็ นต่าง ๆ ให้กบั จงั หวดั และเทศบาล ซ่ึง
ถกู จดั วางให้เป็ นองค์กรในระดบั ปฏบิ ตั กิ าร
โครงสร้างองค์กรของภาคจะประกอบไปด้วย 3 สว่ น คือ สภาภาค (conseil
régional) ทําหน้าที่ฝ่ ายสภา ประธานสภาภาค (president du conseil régional) ทําหน้าท่ีฝ่ าย
บริหาร และคณะกรรมการเศรษฐกิจและสงั คม (comité économique et social : ECOSOCs) ทํา
หน้าที่เป็ นองค์กรที่ปรึกษา ซง่ึ มีรายละเอียดดงั ตอ่ ไปนี ้
ก. สภาภาค
สมาชิกสภาเทศบาลมาจากการเลือกตงั้ ของประชาชน โดยใช้เขตจงั หวดั ที่
อย่ใู นภาคนนั้ ๆ เป็ นเขตเลือกตงั้ ตามจํานวนท่ีกฎหมายกําหนดไว้ สมาชิกสภาภาคมีวาระการดํารง
ตําแหน่ง 6 ปี บทบาทคล้ายกบั เป็ นองค์กรด้านยทุ ธศาสตร์และการวางแผน กลา่ วคือ จะทําหน้าที่ใน

107

การร่วมพิจารณาและดําเนินการตามแผนพฒั นาระดบั ชาติและกําหนดแผนพฒั นาภาคเพื่อพฒั นา
และปรับปรุงพืน้ ท่ีในระดบั ภาค โดยอยู่ภายใต้กรอบของแผนระดบั ชาติและต้องผ่านกระบวนการ
ปรึกษาหารือกบั หนว่ ยการปกครองท้องถ่ินอ่ืน ๆ ที่อยภู่ ายในภาค

นอกจากนี ้ยงั มีอํานาจหน้าท่ีในการสง่ เสริมการพฒั นาทางเศรษฐกิจ สงั คม
กองสาธารณสขุ วฒั นธรรม และวิทยาศาสตร์ แตท่ งั้ นีก้ ารใช้อํานาจหน้าท่ีดงั กล่าวต้องไมก่ ระทบต่อ
บทบาทของจงั หวดั และเทศบาล สมาชิกสภาภาคยงั มีอํานาจหน้าที่เพ่ิมเติม ซง่ึ ไม่มีในสภาเทศบาล
และสภาจงั หวดั นนั่ คือ การทําหน้าที่เลือกสมาชิกวฒุ ิสภา (sénateur)

สภาภาคยงั อาจมอบหมายอํานาจบางอยา่ งไปยงั “คณะกรรมาธิการภาค”
เพ่ือทําหน้าที่บางอยา่ งแทนสภาได้เชน่ เดียวกนั กบั กรณีของคณะกรรมาธิการจงั หวดั

ข. คณะกรรมการเศรษฐกิจและสงั คม
คณะกรรมการนี ้ จะมีสมาชิกอยู่ระหว่าง 40-110 คน มีองค์ประกอบของ
สมาชิกตามท่ีมาอยดู่ ้วยกนั 4 ประเภท คือ ตวั แทนขององค์กรท่ีมีสว่ นร่วมในการดําเนินกิจกรรมของ
ภาค และผ้ทู รงคณุ วฒุ ิตา่ ง ๆ ตามที่กําหนดไว้ในกฎหมาย มีวาระการดาํ รงตําแหน่ง 6 ปี
ค. องค์กรฝ่ ายบริหาร
ประธานสภาภาคมีสถานะเป็ นฝ่ ายบริหารของภาค มีท่ีมาโดยการเลือกตงั้
จากสมาชิกสภาภาค และมีวาระการดํารงตําแหน่ง 6 ปี มีขอบข่ายอํานาจหน้าท่ีคล้ายคลึงกับ
ประธานสภาจงั หวดั (เว้นแต่ในบางเร่ืองท่ีกําหนดให้เป็ นหน้าท่ีของประธานสภาจงั หวดั โดยเฉพาะ
เช่น ตํารวจจราจร เป็ นต้น) แต่จะเน้นหนักในเรื่องที่เกี่ยวกับการวางแผนและการวิจัย และจะทํา
หน้าท่ีในฐานะผ้บู ริหารจดั การกิจการตา่ ง ๆ ท่ีเกี่ยวข้องกบั คณะกรรมการเศรษฐกิจและสงั คม
(4) หน่วยการปกครองท้องถ่นิ รูปแบบพเิ ศษ
นอกเหนือจากองค์กรปกครองท้องถ่ินทงั้ สามรูปแบบข้างต้นแล้ว ในฝรั่งเศส
ยังได้มีการจัดตัง้ หน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ เพื่อทําหน้าที่ในเขตเมืองใหญ่
(les grandes villes) ท่ีมีจํานวนประชากรหนาแน่นและมีสภาพความเป็ นเมืองสงู ซง่ึ ประกอบไปด้วย
การปกครองท้องถิ่นในนครปารีส (Ville-de-Paris) และการปกครองท้องถ่ินในเขตเมืองใหญ่อีกสอง
แห่ง คอื Lyon และ Marseille
ก. นครปารีส
นครปารีสเป็ นเมืองหลวงของประเทศและเป็ นเขตจงั หวดั พิเศษ สําหรับใน
ปัจจุบนั การบริหารปกครองในเขตนครปารีสจะมีสองสถานะพร้อม ๆ กนั กล่าวคือ เป็ นทงั้ เทศบาล
(commune) และจังหวัด (department) และได้มีการกระจายอํานาจลงไปยังเขตหรืออําเภอ

108

(arrondissement) ทําให้นครปารีสมีหน่วยการปกครองท้องถิ่นทัง้ หมด 3 รูปแบบ ซ้อนทับกันอยู่
ภายใน คือ เทศบาลนครปารีส จงั หวดั ปารีสและเขต arrondissements

ข. เมืองใหญ่ (Lyon และ Marseille)
การปกครองท้องถิ่นในเขตเมืองใหญ่ของฝรั่งเศสได้แก่ การบริหารงานใน
เขตเมือง Lyon และเมือง Marseille และภายในพืน้ ที่เทศบาลยงั ได้มีการซอยแบง่ พืน้ ท่ีออกเป็ นเขต
ยอ่ ย ๆ (arrondissements) โดยเมือง Lyon มี 9 เขต และเมือง Marseille มี 16 เขต และภายในเขต
ต่าง ๆ ก็จะมีรูปแบบการบริหารงาน โดยมีสภาเขตและนายกเทศมนตรีเขตเช่นเดียวกันกับการ
บริหารของนครปารีส

2) ความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลาง ส่วนภมู ิภาค และส่วนท้องถ่นิ
ในอดีตมักจะมีการกล่าวกันว่าระบบการปกครองท้องถิ่นในฝร่ังเศสนัน้ มีอิสระ
คอ่ นข้างน้อย เน่ืองจากถกู ควบคมุ อยา่ งใกล้ชิดจากสว่ นกลางผา่ นทางตวั แทนของรัฐในโครงสร้างการ
บริหารราชการสว่ นภมู ิภาค อย่างไรก็ดี สภาพการณ์ดงั กล่าวก็ได้เปล่ียนแปลงไปมากมายภายหลงั
กระบวนการกระจายอํานาจในปี ค.ศ. 1982 โดยเร่ืองหนงึ่ ท่ีเป็ นประเดน็ สาํ คญั ในการกระจายอํานาจ
ไปสทู่ ้องถิ่นก็คือ การยกเลิกอํานาจในการกํากบั ดแู ลทางปกครอง (la tutelle administrative) ที่
ส่วนกลางมีเหนือหน่วยการปกครองท้องถิ่น โดยตวั แทนของรัฐผู้ใช้อํานาจดงั กล่าวซ่ึงได้แก่ ผู้ว่า
ราชการจังหวัด สามารถควบคุมการตดั สินใจ “ก่อน” การกระทําของหน่วยการปกครองท้องถ่ิน
รวมถึงยงั ได้ยกเลิกอํานาจในการ “ให้ความเห็นชอบ” โดยแต่เดิม หากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ต้องทํานิติกรรมทางการปกครองจะต้องขอความเห็นชอบจากรัฐหรือตัวแทนของรัฐ นอกจากนี ้
อํานาจในการควบคมุ ทางการคลงั ที่ผู้ว่าราชการจงั หวดั เคยมีก็ถกู ถอดถอนออกไป โดยในปัจจุบนั
ผ้วู ่าราชการจงั หวดั สามารถดแู ลท้องถ่ินได้เฉพาะ “ภายหลงั ” การกระทํา โดยอํานาจในการกํากับ
ดแู ลดงั กลา่ วจะถกู ถ่ายโอนไปอยใู่ นอํานาจศาลปกครองและศาลตรวจเงินแผน่ ดนิ
นอกจากนี ้โดยสถานะทางกฎหมายแล้ว หน่วยการปกครองท้องถิ่นในฝร่ังเศสถือได้
ว่ามีสถานะตามหลกั กฎหมายมหาชนท่ีก้าวหน้ามากที่สดุ ประเทศหน่ึง ดงั นนั้ ท้องถ่ินจึงค่อนข้างมี
อิสระในการดําเนินกิจกรรมต่าง ๆ เพื่อประโยชน์ของชมุ ชนท้องถ่ิน อย่างไรก็ดี ผลจากการถ่ายโอน
อํานาจหน้าท่ีใหม่ ๆ เพิ่มขึน้ ให้กบั หน่วยการปกครองท้องถิ่นภายหลงั กระบวนการกระจายอํานาจก็
ทําให้ท้องถ่ินจําต้องพง่ึ พิงสว่ นกลางมากขนึ ้ โดยเฉพาะในด้านบคุ ลากรที่มีความเชี่ยวชาญ เน่ืองจาก
หน่วยการปกครองท้องถิ่นโดยส่วนใหญ่มกั จะมีขนาดเลก็ และขาดความพร้อมหลายด้าน กระนนั้ ก็ดี
การใช้อํานาจในการเข้ามาควบคมุ จากสว่ นกลางมกั จะเป็ นไปอย่างระมดั ระวงั โดยไม่ให้กระทบต่อ
ผลประโยชน์ของท้องถ่ิน เน่ืองจากระบบความสมั พันธ์ระหว่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วน

109

ท้องถิ่นในฝร่ังเศสมิได้มีแตเ่ พียงความสมั พนั ธ์ตามกรอบท่ีกําหนดไว้ในกฎหมาย หากแต่ยงั มีระบบ
ความสมั พนั ธ์ในอีกด้านหน่ึง ซ่ึงมีความสําคญั ไม่น้อยไปกว่ากัน ได้แก่ ความสมั พนั ธ์อย่างไม่เป็ น
ทางการในรูปของการใช้อิทธิพล

เน่ืองจากฝรั่งเศสจะมีระบบที่เรียกว่า “การควบตําแหน่ง” (cumul des mandats)
โดยเปิ ดโอกาสให้นักการเมืองสามารถดํารงตําแหน่งทางการเมือง 2 ตําแหน่งได้ในเวลาเดียวกัน
ดงั นนั้ นายกเทศมนตรีของเทศบาล หรือสมาชิกสภาจงั หวดั จงึ สามารถเข้าไปนง่ั ในสภาระดบั ชาตใิ น
เวลาเดียวกนั ได้ หรือแม้แตก่ ารเข้าไปนง่ั ในตําแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยก็เคยปรากฏ
อยู่ ระบบดงั กล่าวจงึ สร้างช่องทางการติดตอ่ ส่ือสารอย่างไม่เป็ นทางการที่เปิ ดโอกาสให้นกั การเมือง
ท้องถ่ินสามารถเข้าไปปกป้ องผลประโยชน์ของท้องถิ่น และเจรจาต่อรองกับหน่วยงานราชการ
สว่ นกลางได้

นอกจากนี ้ ความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่นในระดับอนุภูมิภาคก็มี
ลกั ษณะของระบบความสมั พนั ธ์ที่โดดเดน่ มาช้านาน นน่ั คอื ความสมั พนั ธ์ที่เกิดขนึ ้ ภายในศาลากลาง
จงั หวดั ดงั ท่ีมกั จะมีการกลา่ ววา่ จงั หวดั นนั้ เปรียบเสมือนกบั เป็ นจดุ บรรจบของผลประโยชน์ในระดบั
ท้องถ่ิน เน่ืองจากในทางปฏิบตั ิแล้ว การบริหารปกครองภายในพืน้ ท่ีท้องถิ่นของฝรั่งเศส ล้วนเป็ นผล
มาจากการเจรจาต่อรองอย่างไม่เป็ นทางการ โดยกลุ่มท่ีมีบทบาทสําคัญ ได้แก่ กลุ่ม “ชนชัน้ นํา
ท้องถ่ิน” ท่ีมีอิทธิพลทางการเมือง ทงั้ ในระดบั ท้องถิ่นและระดบั ชาติ ซง่ึ จะเข้ามามีปฏิสมั พนั ธ์ร่วมกบั
กล่มุ บคุ คลตา่ ง ๆ ทงั้ ตวั แทนของรัฐสว่ นกลาง ข้าราชการสว่ นภมู ิภาค และนกั การเมืองในระดบั ตา่ ง ๆ
ซง่ึ ระบบเชน่ นีท้ ําให้ผลประโยชน์และความต้องการของทงั้ ฝ่ ายท้องถิ่นและฝ่ ายสว่ นกลางสามารถมา
บรรจบกันได้ ดงั นัน้ อาจกล่าวได้ว่าระบบความสมั พนั ธ์ระหว่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วน
ท้องถ่ินในฝรั่งเศส เป็ นระบบความสมั พนั ธ์ท่ีมีลกั ษณะที่เรียกวา่ “การพง่ึ พงิ กนั ในเชิงอํานาจ” ท่ีแตล่ ะ
ฝ่ ายตา่ งก็มี “ทรัพยากร” ที่เป็ นฐานอํานาจของตน ไม่ว่าจะเป็ นในแง่ของกฎหมาย ทรัพยากรทางการ
คลงั อํานาจทางการเมือง ข้อมูลข่าวสาร เป็ นต้น และก็ใช้ทรัพยากรดงั กล่าวให้เป็ นประโยชน์ใน
ระบบความสมั พนั ธ์ภายใต้การเจรจาตอ่ รองกบั องค์กรหรือหน่วยงานอ่ืน ๆ ท่ีเกี่ยวข้อง และโดยเหตทุ ่ี
ตา่ งฝ่ ายตา่ งก็มีทรัพยากรบางอย่างท่ีอีกฝ่ ายไม่มี ดงั นนั้ การพง่ึ พาซงึ่ กนั และกนั ภายใต้กระบวนการ
ของการเจรจาตอ่ รองและการแปรเปลีย่ นจงึ เกิดขนึ ้

110

4.3.2 การตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ในฝร่ังเศส

1) การควบคุมและตรวจสอบการปฏบิ ตั ริ าชการ
ดงั ที่ได้กลา่ วมาแล้วว่า ภายหลงั กระบวนการกระจายอํานาจได้มีการยกเลิกอํานาจ
ในการกํากบั ดแู ลทางปกครองของผ้วู ่าราชการจงั หวดั ทําให้อํานาจในการเข้าไปควบคมุ ทํางานของ
ท้องถิ่นโดยตรงจงึ ไมม่ ี ดงั นนั้ การตรวจสอบการปฏิบตั ริ าชการจากรัฐบาลกลางจึงมีลกั ษณะของการ
ควบคมุ เป็ นไปตามกฎหมายและปกป้ องผลประโยชน์ของประชาชนเป็ นการทวั่ ไปมากกวา่ ที่จะเข้าไป
แทรกแซงหรือชีน้ ําการทํางานของท้องถิ่นโดยตรง ซง่ึ โดยทวั่ ไปจะมีดงั นี ้

(1) การควบคุมเหนือองค์กรและตวั บุคคล : การควบคมุ สภาท้องถิ่น
การควบคุมสภาท้องถิ่นมีฐานแนวคิดจากหลกั การว่าด้วยความต่อเนื่อง
(principe de continuité) ในการจดั ทําบริการสาธารณะ ซง่ึ มีคณุ คา่ เป็ นรัฐธรรมนญู ทําให้รัฐบาล
หรือตวั แทนของรัฐบาลสามารถเข้าไป “แทรกแซง” การดําเนินการของสภาท้องถิ่นได้หากมีการ
ดําเนินการอย่างไม่เป็ นปกติ การเข้าไปแทรกแซงดงั กล่าวได้แก่ อํานาจในการ “ยุบสภาท้องถิ่น”
(la dissolution) ซงึ่ การจะใช้อํานาจดงั กลา่ วจะเป็ นไปภายใต้เง่ือนไขเดยี วเท่านนั้ นน่ั คือ สภาทอ้ งถิ่น
ไม่สามารถดําเนินการได้ตามปกติเพือ่ บริหารงานขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน ซ่งึ สามารถทําได้
สามารถโดยการตราเป็ นพระราชกฤษฎีกาของคณะรัฐมนตรี ทงั้ นี ้จะต้องประกอบไปด้วยคําอธิบาย
เหตผุ ลที่ต้องมีการยบุ สภาและรัฐบาลต้องรีบรายงานตอ่ รัฐสภาทนั ที
ก. การควบคมุ สมาชิกสภาทอ้ งถิ่น
โดยทว่ั ไปจะเป็ นการควบคมุ “คณุ สมบตั ”ิ ของสมาชิกสภาท้องถ่ินให้เป็ นไป
ตามกฎหมาย โดยภายหลงั การเลือกตงั้ หากพบว่าสมาชิกขาดคณุ สมบตั ิหรือมีลกั ษณะต้องห้ามใน
การดํารงตําแหน่ง การปลดสมาชิกสภาเทศบาลและสมาชิกสภาภาคทําได้โดยการออกประกาศของ
ผ้วู ่าราชการจงั หวดั สว่ นการปลดสมาชิกสภาจงั หวดั สามารถทําได้โดยสภาจงั หวดั นอกจากนี ้หาก
สมาชิกสภาท้องถ่ินไม่ปฏิบตั หิ น้าที่ตามท่ีกฎหมายกําหนดโดยไม่มีเหตอุ นั ควรก็สามารถถกู ตดั สนิ ให้
พ้นจากตาํ แหนง่ ใดโดยคําวนิ ิจฉยั ของศาลปกครอง (tribunal administratif)
ข. การควบคมุ ฝ่ ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่น
โดยทั่วไปฝ่ ายบริหารจะถูกควบคุมโดยสภาท้องถิ่นอยู่แล้ว แต่เนื่องจาก
นายกเทศมนตรีของเทศบาลมีสถานะเป็ นตวั แทนของรัฐ นอกเหนือจากการเป็ นผ้บู ริหารของท้องถ่ิน
ดงั นัน้ กฎหมายจึงได้ให้อํานาจรัฐบาลในการพักงานและสัง่ ปลดออกจากตําแหน่งได้ กล่าวคือ
นายกเทศมนตรีรวมถึงเทศมนตรี อาจถูกสง่ั พกั งานได้ในระยะเวลาไม่เกิน 1 เดือน โดยคําสงั่ ของ
รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ทงั้ นี ้ต้องแสดงเหตผุ ลของการสง่ั พกั งานไว้ด้วย ส่วนการปลด

111

ออกจากตําแหน่งสามารถกระทําได้โดยการตราพระราชกฤษฎีกาของคณะรัฐมนตรี ซง่ึ ต้องแสดงเหตุ
ในการปลดด้วยเช่นกนั

(2) การควบคุมเหนือการตดั สินใจ
การควบคมุ ในที่นีไ้ ม่ได้หมายถึงอํานาจในการพิจารณาอนมุ ตั ิหรืออนุญาต
การตัดสินใจก่อนการกระทําขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน แต่มีลักษณะเป็ นการตรวจสอบ
“ภายหลงั ” จากที่ได้มีการตดั สินใจไปแล้ว โดยภายหลงั จากท่ีท้องถ่ินมีมติ การตดั สนิ ใจ หรือคําสง่ั ใด ๆ
แล้วก็ต้องส่งให้ตวั แทนของรัฐท่ีเก่ียวข้องนําไปพิจารณา แตท่ งั้ นีต้ วั แทนของรัฐไม่มีอํานาจในการสงั่
เพิกถอนหรือระงบั การตดั สนิ ใจดงั กลา่ ว โดยหากพิจารณาแล้วเห็นวา่ การตดั สินใจของท้องถ่ินไม่อยู่
ในอํานาจหน้าท่ี, กระทําการโดยผิดวิธี หรือขดั ต่อกฎหมายหรือระเบียบข้อบงั คบั ก็สามารถนําเรื่อง
สง่ ฟ้ องร้องศาลปกครองตอ่ ไป
(3) การควบคุมทางการคลัง
ในอดีตรัฐบาลและตวั แทนของรัฐมีอํานาจโดยตรงในการควบคุมทางการ
คลังและการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ในปัจจุบันได้มีการยกเลิกอํานาจ
ดงั กลา่ วไป โดยโอนให้อยใู่ นความรับผดิ ชอบของกลไกที่สร้างขนึ ้ มาใหม่ นน่ั คอื ศาลตรวจเงินแผ่นดนิ
ภาค ซึ่งมีลักษณะเป็ นการควบคุมให้ถูกต้องหรือชอบกฎหมาย ทัง้ ในด้านระบบบัญชี ระบบ
งบประมาณ และการบริหารงบประมาณ ขณะเดียวกันก็ทําหน้าที่เป็ นปรึกษาทางการคลงั ให้กับ
ท้องถิ่น เพื่อให้มีการปฏบิ ตั ทิ ่ีถกู ต้อง

2) การควบคุมโดยราชการส่วนกลาง
โดยเหตุท่ีอํานาจในการควบคุมของส่วนกลางต่อท้ องถ่ินโดยตรงได้ ถูกยกเลิกไป
ดงั นัน้ องค์กรผู้ใช้อํานาจในการควบคุมดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบนั จึงมีบทบาท
หน้าท่ีในสามลกั ษณะ กลา่ วคือ ในประการทีห่ น่ึง มีบทบาทในการควบคมุ ท้องถิ่นที่เป็ นแตเ่ พียงการ
“ควบคมุ ให้ชอบด้วยกฎหมาย” มิใช่การเข้าไปแทรกแซงการทํางานท่ีอย่ใู นอํานาจหน้าที่ของท้องถ่ิน
ประการที่สอง มีบทบาทในฐานะองค์กรปกครองท้องถ่ินด้วยกันเอง หรือระหว่างองค์กรปกครอง
ท้องถ่ินกบั องค์กรปกครองอื่น ๆ และประการที่สาม มีบทบาทในฐานะผู้ให้คําปรึกษาหรือแนะแนว
การปฏิบตั ิให้กบั องค์การปกครองส่วนท้องถ่ิน เพ่ือให้การดําเนินงานเป็ นไปโดยถูกต้อง ในปัจจุบนั
องค์กรท่ีมีบทบาทดงั กลา่ ว มีอยดู่ ้วยกนั 3 องค์กร ดงั ตอ่ ไปนี ้

(1) ผู้ว่าราชการจังหวัด
แม้อํานาจในการกํากบั ดแู ลทางปกครองของผ้วู า่ ราชการจงั หวดั จะถกู ยกเลิก
ไป แตผ่ ้วู า่ ราชการจงั หวดั ก็ยงั คงมีบทบาทสําคญั ในการดแู ลการปฏิบตั ิงานของท้องถิ่นให้เป็ นไปโดย

112

เรียบร้อยและถกู ต้องตามกฎหมาย โดยเฉพาะการใช้อํานาจในการส่งเรื่องฟ้ องร้องต่อศาลปกครอง
หากเห็นว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินมีการปฏิบตั ิที่ไม่ถกู ต้อง รวมถึงการจงู ใจในรูปแบบตา่ ง ๆ ให้
ท้องถิ่นมีการปฏิบตั ทิ ่ีถกู ต้องตามกฎหมาย นอกจากนี ้ยงั มีบทบาทในฐานะ “กรรมการ” ในการเจรจา
ไกลเ่ กลี่ยข้อขดั แย้งตา่ ง ๆ ที่อาจมีขนึ ้ โดยเฉพาะข้อขดั แย้งด้านการบริหารงานบคุ คล ในเร่ืองคา่ จ้าง
คา่ ตอบแทน หรือสญั ญาการจ้างงานระหวา่ งองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นกบั สหภาพแรงงาน

(2) ศาลปกครอง
การจัดตัง้ ศาลปกครองเพ่ือทําหน้ าที่เป็ นองค์กรตุลาการกลางในการ
พจิ ารณาและวนิ ิจฉยั ข้อขดั แย้งทางปกครอง ถือเป็ นความก้าวหน้าครัง้ สาํ คญั ในกระบวนการกระจาย
อํานาจไปสทู่ ้องถิ่นของฝรั่งเศส เนื่องจากว่ารัฐสว่ นกลางไม่สามารถท่ีจะใช้อํานาจเข้าไปควยคมุ หรือ
แทรกแซงกิจการของท้องถ่ินได้โดยอสิ ระ แตป่ ระเดน็ ความขดั แย้งตา่ ง ๆ จะถกู สง่ ให้ศาลปกครองเป็ น
ผ้วู ินิจฉยั ตีความและตดั สิน ดงั นนั้ ศาลปกครองนอกจากจะเป็ นองค์กรในการควบคมุ การประพฤติ
ปฏิบตั ิขององค์กรส่วนท้องถ่ินให้เป็ นไปตามอํานาจหน้าที่และตามท่ีกฎหมายกําหนดไว้แล้ว ศาล
ปกครองก็ยงั มีฐานะเป็ นหลกั ประกนั ว่า ความเป็ นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามอํานาจ
หน้าท่ีในการกระทําเพื่อประโยชน์ของชมุ ชน จะไมถ่ กู บน่ั ทอนโดยอํานาจรัฐสว่ นกลาง
(3) ศาลบัญชีภมู ิภาค
ภายหลงั กฎหมายกลางเก่ียวกับการกระจายอํานาจได้ออกบงั คบั ใช้ในปี
ค.ศ. 1982 ได้มีการสร้างกลไกควบคมุ ทางการคลงั ขนึ ้ มาใหม่ โดยใช้ระบบการควบคมุ “ความชอบ
ด้วยกฎหมาย” เช่นเดียวกันกับประเด็นทางปกครองที่มีศาลปกครอง นั่นคือ ศาลบญั ชีภูมิภาค
(la chambers régionales des comptes)
ศาลบัญชีภูมิภาค จัดตงั้ ขึน้ ตามรัฐบัญญัติที่ 82-213 ลงวันที่ 2 มีนาคม
1982 ว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพของชมุ ชน กลมุ่ จงั หวดั และภมู ิภาค (les droits et libertés des
communes, des mpost ms s et des mpost) โดยกฎหมายฉบบั นีม้ ีวตั ถปุ ระสงค์สําคญั ในการ
กระจายอํานาจเพื่อให้ผ้บู ริหารที่ได้รับเลือกตงั้ มีเสรีภาพในการบริหารจดั การชมุ ชน กลมุ่ จงั หวดั และ
ภูมิภาค อนั ทําให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ต้องอยู่ภายใต้การกํากับดูแลและตรวจสอบจาก
ตวั แทนของรัฐจากส่วนกลาง อย่างไรก็ตาม กฎหมายดังกล่าวได้จัดตงั้ ศาลบัญชีภูมิภาคขึน้ เพื่อ
ดําเนินการตรวจสอบการใช้จ่ายเงินงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่าง ๆ ดงั นนั้ ศาล
บญั ชีภูมิภาคจึงมีลกั ษณะการทํางานคล้ายคลึงกับศาลบัญชี เพียงแต่มีระดบั ความรับผิดชอบท่ี
ต่างกัน กล่าวคือ ศาลบญั ชีภูมิภาคจะเป็ นองค์กรทําหน้าที่ควบคมุ ตรวจสอบในระดบั ขององค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่ินท่ีตงั้ อย่ใู นภมู ิภาคนนั้ ในทางภมู ิศาสตร์ เช่น มีอํานาจตรวจสอบองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นตลอดจนองค์กรหรือหน่วยงานต่าง ๆ ท่ีเป็ นขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินด้วย

113

โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ โรงพยาบาล โรงเรียนหรือ สถานศกึ ษาตา่ ง ๆ หน่วยงานด้านการจดั หาที่พกั อาศยั
สมาคมที่รับเงินจากสนบั สนนุ จากองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน เป็ นต้น

โครงสร้ างของศาลบัญชีภูมิภาคจะประกอบไปด้วย ประธานที่มาจาก
ผ้พู ิพากษาของศาลบญั ชี สว่ นผ้พู ิพากษาจะมีจํานวนอย่างน้อย 2 คน โดยปัจจบุ นั ศาลบญั ชีภมู ิภาค
มีอยทู่ งั้ หมด 26 แห่ง กระจายอยใู่ นทกุ ภาคของฝร่ังเศส มีอํานาจหน้าที่ใน 3 ประการ ดงั ตอ่ ไปนี1้ 1

ก. การควบคมุ บญั ชี (le contrôle comptables ) ในหน้าที่นีศ้ าลบญั ชี
ภูมิภาคจะทําหน้าที่เสมือน “ศาล” กล่าวคือ ทําหน้าท่ีพิพากษาบญั ชีของทุกองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่ินในเขตพืน้ ท่ีที่รับผิดชอบ โดยศาลบญั ชีภมู ภิ าคมีหน้าที่ควบคมุ ตรวจสอบบญั ชีรายรับรายจา่ ย
ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินวา่ เป็ นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซง่ึ ในการทําหน้าที่ดงั กลา่ วนี ้
ศาลบญั ชีภมู ิภาคจะทําการตรวจสอบเอกสารหลกั ฐานการจ่ายเงินทุกชนิดขององค์กรปกครองสว่ น
ท้องถิ่น12

ข. การควบคมุ งบประมาณ (le contrôle budgétaires) ศาลบญั ชีภมู ิภาค
จะทําหน้าที่เสมือนหนึ่ง “องค์กรควบคมุ ของฝ่ ายบริหาร” กล่าวคือ จะทําหน้าที่ควบคมุ งบประมาณ
ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน โดยในทางกฎหมายนนั้ งบประมาณขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น
มีผลใช้บงั คบั ได้ทนั ทีที่ได้มีการประกาศใช้และได้สง่ ไปยงั ตวั แทนของรัฐภายในระยะเวลา 15 วนั นบั
แต่วนั ที่มีการลงมติอนมุ ตั ิให้ใช้งบประมาณนนั้ โดยสภาท้องถิ่น การควบคมุ งบประมาณขององค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่ินจะทําโดยตวั แทนของรัฐร่วมกบั ศาลบญั ชีภมู ิภาค ดงั ตวั อย่างเช่น หากเกิดการ
ลงมติในงบประมาณไม่ทนั เวลาโดยงบประมาณมิได้ผ่านการพิจารณาจากสภาท้องถิ่นภายในวนั ท่ี
31 มีนาคม ตวั แทนของรัฐจะต้องฟ้ องศาลบญั ชีภูมิภาค ซ่ึงศาลบญั ชีภูมิภาคจะต้องเสนอระบบ
งบประมาณใหมภ่ ายใน 1 เดือนตอ่ ตวั แทนของรัฐเพื่อนําไปจดั ทําเป็ นงบประมาณตอ่ ไป หรือในกรณี
ที่รายจ่ายบงั คบั (dépense obligatoires) มิได้กําหนดไว้ในงบประมาณ ตวั แทนของรัฐสามารถฟ้ อง
ศาลบญั ชีภมู ิภาคได้ เป็ นต้น

ค. การควบคมุ ดา้ นการบริหาร (le contrôle de gestion) หน้าท่ีในการ
ตรวจสอบด้ านการบริหารนี ้ ศาลบัญชีภูมิภาคสามารถให้ ข้ อเสนอแนะเก่ียวกับการบริหาร

11 นนั ทวฒั น์ บรมานนั ท์, การปกครองท้องถ่ินฝร่ังเศส, กรุงเทพฯ : สถาบนั นโยบายศกึ ษา, 2544, น.122-
124.

12 อรพิน ผลสวุ รรณ สบายรูป, การควบคมุ การบงั คบั ใช้งบประมาณและการบริหารการคลงั โดยองค์กร
ศาลในระบบการคลงั สาธารณะฝรั่งเศส, กรุงเทพฯ : รวมบทความกฎหมายการคลงั 2 สํานกั พิมพ์วิญญชู น, 2537,
น. 79.

114

งบประมาณแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินที่อยู่ในเขตพืน้ ท่ีความรับผิดชอบของตน ซ่ึงในหน้าท่ีนี ้
ศาลบญั ชีภมู ภิ าคจะทําหน้าที่เป็ น “ท่ีปรึกษา” ด้านการเงินการคลงั ให้แก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

นอกจากนี ้ ตงั้ แต่ปี ค.ศ. 1992 เป็ นต้นมา ศาลบญั ชีภูมิภาคยงั มีอํานาจ
ตรวจสอบสญั ญาบางประเภทที่ทําโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอีกด้วย เช่น สญั ญาจดั ซือ้ จดั จ้าง
ข้อตกลงการมอบอํานาจในการบริการสาธารณะ เป็ นต้น อํานาจหน้าที่ของศาลบญั ชีภมู ิภาคในสว่ น
นีเ้ กิดขึน้ เน่ืองจากเหตทุ ี่ว่าการตดั สินใจเก่ียวกับเงินงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินไม่
ต้องผ่านการพิจาณาตรวจสอบของตวั แทนของรัฐจากส่วนกลางก่อนอีกต่อไปแล้ว ดงั นัน้ จึงโอน
อํานาจการตรวจสอบไปยงั ศาลบญั ชีภมู ิภาคแทน

สาํ หรับในสว่ นของการลงโทษกรณีที่มีการทําผิดกฎหมายหรือผิดขนั้ ตอนใน
เรื่องการเงินการคลงั นัน้ ศาลบญั ชีภูมิภาคมีอํานาจกําหนดบทลงโทษได้ แต่จะกระทําได้เฉพาะ
ผู้กระทําความผิดเก่ียวกับการงบประมาณที่ทําหน้ าท่ีเป็ นสมุห์บัญชีหรือเจ้ าพนักงานบัญชี
(comptable) เท่านนั้ แต่หากผ้ทู ี่กระทําความผิดเป็ นผ้มู ีอํานาจสง่ั จ่าย (ordonnateur) ศาลบญั ชี
ภมู ิภาคจะมีอํานาจเฉพาะการเสนอแนะแก่ผ้มู ีอํานาจลงโทษซงึ่ ได้แก่ศาลวินยั งบประมาณและ การ
คลงั อนั เป็ นองค์กรที่ทําหน้าที่พพิ ากษาลงโทษผ้บู ริหารที่กระทําผดิ ทางงบประมาณ13

3) การตรวจสอบการทุจริต
ระบบของสถาบนั เพ่ือการป้ องกันและควบคมุ การทุจริตในฝร่ังเศสแบ่งโครงสร้ าง
ของสถาบนั ออกได้เป็ น 2 รูปแบบ คือ การป้ องกนั และการควบคมุ

(1) การป้ องกัน
ศนู ย์บริการกลางเพ่ือการป้ องกนั การทจุ ริต (Service central de prévention
de la corruption : SCPC) ก่อตงั้ ขนึ ้ เม่ือปี 1993 มีโครงสร้างแบบหน่วยงานระหว่างองค์กรโดยขนึ ้ ตรง
ตอ่ รัฐมนตรีวา่ การกระทรวงยตุ ิธรรมและนายกรัฐมนตรี เป็ นศนู ย์กลางข้อมลู เกี่ยวกบั การสืบค้นและ
การป้ องกันการกระทําผิดท่ีเกี่ยวข้องกับการทุจริตทัง้ ทางตรงและทางอ้อม รวมทัง้ การทุจริตใน
ภาคเอกชนทงั้ ผ้บู ริหารและพนกั งาน ผลประโยชน์ท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมาย การข่มขคู่ กุ คาม อิทธิพล
ทางการค้า และการให้ความช่วยเหลือองค์กรตุลาการที่จะสืบสวนสอบสวนการกระทําผิด และ
องค์กรต่าง ๆ รายงานประจําปี ของศนู ย์ฯ จะเป็ นบทสรุปของพืน้ ที่ท่ีมีความเสี่ยงต่อการทุจริตท่ีเพิ่ม
มากขนึ ้ เป็ นข้อเสนอที่วเิ คราะห์และแนะนําเพ่ือให้เกิดการป้ องกนั ความเสีย่ ง นอกจากนี ้ศนู ย์ยงั เสนอ
รูปแบบการฝึ กอบรมเพื่อเป็ นการบริการของรัฐเช่นจะปฏิบตั ิตนอย่างไรเพ่ือช่วยให้การตรวจค้นหา

13 นนั ทวฒั น์ บรมานนั ท์, อ้างแล้ว, น. 23-24.

115

สาเหตขุ องการฉ้อโกงและการทุจริต การสร้างไดอะแกรมความเสี่ยงและรูปแบบตวั ชีว้ ดั เพ่ือพิสจู น์
ความเป็ นไปได้ในการระบุ การสาธิตและการพสิ จู น์การจดั การการฉ้อฉล นอกจากนีย้ งั มีการฝึกอบรม
ในสถาบนั การศกึ ษาตา่ งๆ เชน่ Ecole nationale d`administration, Ecole de la Magistrature เป็ นต้น

(2) การควบคุม
การควบคมุ สว่ นมากดําเนินการภายในกระทรวงและหน่วยงานภาครัฐตา่ ง ๆ
และมีผู้ตรวจการประจํากระทรวงโดยเฉพาะสถาบนั ตรวจสอบทางการคลงั ของกระทรวงการคลงั
สถาบนั ตรวจสอบทางการบริหารของกระทรวงมหาดไทย และสํานักงานคณะกรรมการคุ้มครอง
ผ้บู ริโภคและการแข่งขนั ในกระทรวงการคลงั อย่างไรก็ตาม แต่ละกระทรวงจะมีสถาบนั ตรวจสอบ
ของตนเองเพ่ือเป็ นการสนบั สนนุ ธรรมาภบิ าล และเพ่ือเป็ นการควบคมุ การบริหารกิจการภายในไม่ให้
เกิดอธรรมาภบิ าล การฉ้อฉลและการทจุ ริต
การควบคมุ รูปแบบอื่น ๆ เช่น การควบคมุ จากภายนอก เป็ นต้น อย่ภู ายใต้
การควบคมุ จากโครงสร้ างอํานาจรัฐ การควบคุมแบบหลงั นีเ้ ป็ นหน้าที่ของเขตท้องท่ีและและศาล
ปกครอง เช่น ด้านการคลังก็จะถูกควบคุมดูแลโดยสภาผู้ตรวจสอบบญั ชีท้องถ่ิน หรือศาลบญั ชี
นอกจากนีย้ งั มีกลไกรัฐสภาผา่ นทางคณะกรรมการเฉพาะกิจเม่ือมีกรณีจําเป็ น
นอกจากกรอบการทํางานที่กล่าวมาแล้ว ก็จะมีคณะกรรมการจริยธรรม 3
คณะ ซง่ึ ถกู ตงั้ ขึน้ เม่ือปี 1995 และเป็ นคณะกรรมการของแตล่ ะภาคสว่ นทงั้ ราชการส่วนกลาง ส่วน
ท้องถิ่นและสว่ นสาธารณสขุ คณะกรรมการดงั กล่าวเป็ นส่ิงจําเป็ นเน่ืองจากมีการแปรรูปวิสาหกิจ
จํานวนมากไปเป็ นของเอกชนเมื่อสิน้ ทศวรรษ 1990 ซ่ึงสร้ างปัญหาเจ้าหน้าท่ีรัฐซ่ึงรับตําแหน่งใน
เอกชนในเวลาเดียวกนั ประกอบกบั การกระจายอํานาจก็ทําให้เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นซง่ึ เก่ียวกบั เศรษฐกิจ
ชมุ ชนนนั้ อาจมีผลประโยชน์ขดั กนั ก็ได้ อย่างไรก็ดี คณะกรรมการทงั้ สามได้รวมเป็ นคณะกรรมการ
เดียวตามกฎหมายว่าด้วยความทนั สมยั ในการบริหารงานภาครัฐ (Act on Modernization de la
function public) ลงวนั ที่ 6 กมุ ภาพนั ธ์ 2007
คณะกรรมการนีป้ ระกอบด้วยตัวแทนจากศาลปกครอง ศาลบัญชี และ
บุคคลท่ีมีคุณสมบัติอีก 3 คน โดยได้รับการแต่งตัง้ ทุก ๆ 3 ปี คดีที่ขึน้ สู่การวินิจฉัยมักเป็ นกรณี
เกี่ยวกบั เจ้าหน้าที่จะลาออกไปทํางานภาคเอกชนซง่ึ คณะกรรมการจะมีเวลาวินิจฉยั หนง่ึ เดือน คําขอ
ต้องประกอบด้วย คําร้ องของเจ้าหน้าท่ีเก่ียวกับหน้าที่ทางราชการและเอกชน ความเห็นของ
หน่วยงานและระเบียบของราชการและเอกชน จากนนั้ จะมี rapporteur ทําหน้าที่นดั ผ้เู กี่ยวข้องโดยมี
ประเด็นทางจริยธรรม หน่วยงานไม่จําต้องผกู พนั ตามความเห็น แต่ในทางข้อเท็จจริงมกั จะปฏิบตั ิ
ตาม ในแตล่ ะปี จะมีความเห็นเก่ียวกบั การไปทํางานเอกชน 5,000 ครัง้ นอกจากนีย้ งั มีกรณีเจ้าหน้าท่ี
เกษียณหางานเอกชนและเจ้าหน้าที่รัฐย้ายไปองค์กรปกครองท้องถ่ิน

116

4.3.3 กรณีศึกษาเก่ียวกับการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ และมาตรการใน
การแก้ไขปัญหาของประเทศฝร่ังเศส

ระบบการป้ องกันการทจุ ริตในการบริหารงานภาครัฐของฝร่ังเศสมีที่มาอย่บู นหลกั การและ
กฎระเบียบต่าง ๆ และมีการจดั ตงั้ สถาบนั ใหม่ ๆ ขึน้ เพ่ือรองรับหลกั การทํางานที่มีอยู่ เพื่อให้การ
ป้ องกนั มีประสทิ ธิภาพและปรับปรุงกลไกควบคมุ การทจุ ริตตา่ ง ๆ

1) นิยามของการคอร์รัปช่ัน
นิยามการคอร์รัปชน่ั ของฝรั่งเศสมี 2 นิยาม คือ คอร์รัปชนั่ เชิงรับ และคอร์รัปชน่ั เชิง
รุก การคอร์รัปชน่ั เชิงรับ คือ การวิ่งเต้นหรือรับประโยชน์ท่ีมิควรได้หรือสิ่งอื่นใดจากบคุ คลอื่นเพ่ือให้
บคุ คลนนั้ ได้กระทําการของตน สว่ นคอร์รัปชน่ั เชิงรุก คือ สญั ญาหรือให้ประโยชน์ท่ีมิควรได้ ซง่ึ นิยาม
ดงั กลา่ วนํามาซงึ่ มาตรการในการพิจารณาลงโทษผ้มู ีสว่ นคอร์รัปชน่ั ที่แยกจากกนั ปัจจบุ นั การให้หรือ
รับส่ิงของไม่เป็ นการคอร์รัปชน่ั แต่อาจเป็ นการส่อวา่ คอร์รัปชน่ั เท่านนั้ ดงั นนั้ จึงจําเป็ นต้องพิสจู น์ถึง
ข้อตกลงที่เกี่ยวข้องกบั การกระทําดงั กลา่ ว ทงั้ นีจ้ ากการศกึ ษาพบวา่ องค์กรรัฐจะเตือนมิให้ลกู จ้างรับ
ของใด ๆ เว้นแต่สิ่งของนนั้ จะมีราคาสมฐานะโดยให้ตามธรรมเนียมหรือเป็ นทางการ เช่น วนั สิน้ ปี
หรือประเพณีทางการ เป็ นต้น

2) มาตรการในการต่อต้านการทจุ ริตคอร์รัปช่ัน
(1) มาตรการทางระเบยี บว่าด้วยกิจกรรมสาธารณะ
ระเบียบว่าด้วยกิจกรรมสาธารณะมีหลักการสําคญั ที่ว่าองค์กรรัฐต้องมี

วตั ถปุ ระสงค์และดลุ พินิจไม่แสวงหาประโยชน์และเคารพหลกั นิติธรรมซึ่งจะช่วยมิให้เกิดคอร์รัปชน่ั
ระเบียบดงั กลา่ วได้กลา่ วถึงการมีคณะกรรมการจริยธรรมในแตล่ ะหน่วยงานทําหน้าที่ในการควบคมุ
การปรับปรุง การตีความ และการปฏิบตั ติ ามกฎนี ้นอกจากนีค้ ณะกรรมการจะเป็ นผ้วู ินิจฉยั การย้าย
ข้ารัฐการไปยงั ภาคเอกชน อนมุ ตั กิ ารลาออกของข้ารัฐการในกรณีมิอาจปฏบิ ตั หิ น้าท่ีได้

ในระเบียบได้กลา่ วถึงกิจกรรมของรัฐบางอย่างท่ีต้องดแู ลใกล้ชิดซงึ่ รวมถึง
การจดั ซือ้ จดั จ้างท่ีอาจผกู ขาดแก่ค่สู ญั ญารายเดียวหรือเจ้าหน้าที่อาจเรียกค่าตอบแทนเพ่ือแลกกบั
สญั ญา กิจกรรมอีกประการคือ การอนมุ ตั ทิ างปกครองบางประการเชน่ ที่อยอู่ าศยั การก่อสร้าง เป็ นต้น
ซง่ึ กระบวนการออกใบอนญุ าตนีอ้ าจจงู ใจให้เจ้าหน้าท่ีทจุ ริต นอกจากนีก้ ารจดั การภาษีและศลุ กากร
ก็เป็ นเหตจุ งู ใจให้ทจุ ริตได้มากเพราะข้อมลู เป็ นความลบั เจ้าหน้าที่สามารถใช้อํานาจตดั สินความรับ
ผดิ ของผ้เู สยี ภาษีได้หรือใช้อํานาจกลนั่ แกล้งโดยตรวจสอบเงินบอ่ ยครัง้ เกินไป

117

อย่างไรก็ตาม การปฏิรูปเพื่อแก้ ปัญหาการทุจริตยังคงมีอุปสรรคอยู่
เน่ืองจาก ความลบั ของสญั ญาที่เปิ ดโอกาสให้ตกลงอย่างไม่เป็ นทางการ การปฏิรูปทําให้ส่งผลเสีย
ตอ่ การปฏบิ ตั ติ ามกฎหมายและสร้างความลา่ ช้าให้ระบบราชการ

(2) มาตรการตามประมวลกฎหมายอาญา
ประมวลกฎหมายอาญากํ าหนดให้ เจ้ าหน้ าท่ีรัฐที่ทราบถึงการกระทํา
ความผิดอาญาต้องแจ้งต่ออยั การ นอกจากนี ้กฎหมายอาญาของฝรั่งเศสยงั กําหนดหมวดว่าด้วย
“การกระทําความผิดต่อหน้าที่” ได้แก่ ความผิดเก่ียวกับการเรียกร้ องหรือการยกเว้นภาษีอย่างไม่
ถกู ต้อง (432-10) การคอร์รัปชนั่ เชิงรุกและรับ (432-11 433-1) กรณีเจ้าหน้าท่ีรัฐต่างประเทศหรือ
องค์กรระหว่างประเทศ (435-1 435-2 435-3 และ 435-4) กรณีบุคคลท่ีมิใช่เจ้าหน้าที่รัฐ (445-1)
การรับผลประโยชน์อย่างไม่ถกู ต้อง (432-11 433-1) ในกรณีเจ้าหน้าท่ีต่างชาติหรือองค์กรระหว่าง
ประเทศ (435-1-4) กรณีบคุ คลท่ีมิใช่ข้าราชการ (445-1) การรับประโยชน์โดยมิชอบด้วยกฎหมาย
(432-12) ความผิดเกี่ยวกบั การจํากดั การเข้าถึงการประมลู ตอ่ รัฐ (432-14) การรับประโยชน์โดย มิ
ชอบด้วยกฎหมายของอดีตข้าราชการ (433-13) การยกั ยอกเงินของรัฐ (432-15)
(3) มาตรการในการจัดตัง้ องค์กรในการควบคุมและตรวจสอบการ
ทุจริต
ฝรั่งเศสได้ ให้ ความสําคัญกับองค์กรที่ทําหน้ าท่ีในการป้ องกันและ
ปราบปรามการคอร์รัปชนั่ อนั ได้แก่ ศนู ย์ป้ องกนั คอร์รัปชนั่ สงั กดั กระทรวงยตุ ิธรรม องค์กรสอบสวน
การจดั ซือ้ จดั จ้าง องค์กร TRACFIN (Traitement du renseignement et action contre les circuits
financiers clandestins) ทําหน้าที่รวบรวมธุรกรรมการเงินต้องสงสยั และให้ข้อมลู นีแ้ ก่ศาล องค์กร
FICOBA (Le Fichier national des comptes bancaires et assimilés) สงั กดั กระทรวงเศรษฐกิจ
การคลงั และการจ้างงานทําหน้าท่ีให้คาํ ปรึกษาเรื่องบญั ชีธนาคารในฝรั่งเศส คณะกรรมการนโยบาย
การแข่งขนั ผ้บู ริโภคและควบคมุ การฉ้อฉล (Direction Générale de la Concurrence, de la
Consommation et de la Répression des Fraudes : DGCCRF) ทําหน้าที่ตรวจสอบและสอบสวน
ในเรื่องการแข่งขนั องค์กรควบคมุ การปกครองในแต่ละท้องถ่ิน คณะกรรมการควบคมุ การรณรงค์
เลือกตงั้ และการเงินของพรรคการเมือง คณะกรรมการเพ่ือความโปร่งใสทางการเงินของนกั การเมือง
และสภาสมานฉนั ท์ทําหน้าท่ีฟ้ องร้องการกระทําท่ีไมเ่ ป็ นธรรม

118

(4) มาตรการการจัดโครงสร้างการต่อสู้คอร์รัปช่ันโดยองค์กรตุลาการ
การคอร์รัปชั่นมักเก่ียวข้ องกับเรื่องทางเศรษฐกิจและการเงิน ดังนัน้
นบั ตงั้ แต่ ค.ศ. 1994 ได้มีความพยายามจะเพม่ิ ความเช่ียวชาญให้แก่ผ้พู ิพากษา ในศาลอทุ ธรณ์จะมี
ศาลท่ีทําหน้าท่ีรับฟังคดเี กี่ยวกบั เศรษฐกิจการเงิน ใน ค.ศ. 1999 คณะกรรมการตลุ าการแห่งปารีสได้
จดั ตงั้ แผนกท่ีทําหน้าท่ีเก่ียวกบั อาชญากรรมเศรษฐกิจร้ายแรงโดยเฉพาะรวมถึงการคอร์รัปชนั่ และมี
เขตอํานาจในความผดิ เชน่ การซอื ้ ขายกนั ในวงใน ความผดิ เก่ียวกบั ห้นุ อาชญากรรมเก่ียวกบั การเงิน
และภาษี คดีสาธารณสขุ และคดีปลอมแปลง เป็ นต้น บคุ ลากรในแผนกนีไ้ ด้แก่ พนกั งานสอบสวน
และผ้เู ชี่ยวชาญจากสํานกั งานอยั การในแตล่ ะสาขาโดยจะพฒั นาความร่วมมือ
นอกจากนีก้ ฎหมายยงั กําหนดให้มีผู้ช่วยท่ีทํางานร่วมกับผู้พิพากษาและ
ช่วยวิเคราะห์คดีและเตรียมเอกสารซึ่งได้แก่ เจ้าหน้าที่เก่ียวกับภาษี ศุลกากร ธนาคารแห่งชาติ
แพทย์ สตั วแพทย์และเภสชั กร
ในสาํ นกั งานตํารวจแห่งปารีสมีแผนกสอบสวนอาชญากรรมซงึ่ มีเขตอํานาจ
ด้านเศรษฐกิจและการเงิน ส่วนกระทรวงมหาดไทยก็ได้จดั ตงั้ สํานกั งานต่อส้กู ารทุจริตทางการเงิน
ขณะที่ศูนย์ป้ องกันคอร์รัปชั่นก็มีอํานาจให้ความช่วยเหลือด้านผู้เชี่ยวชาญและเทคนิคในการ
สอบสวน ให้คําแนะนําแก่ผ้พู ิพากษาและพนกั งานสอบสวนในเรื่องการจดั การ ข้อเสนอและวิธีและ
การวิเคราะห์พยานหลกั ฐาน พนักงานสอบสวนจะเตรียมคดีเพ่ือสอบสวนโดยเฉพาะการรวบรวม
ข้อมลู วา่ เอาผิดผ้ตู ้องหาได้หรือไมแ่ ละสง่ พยานหลกั ฐานให้ศาลเมื่อมีความเห็นไมต่ รงกนั ในองค์คณะ
พนกั งานสอบสวนยงั สามารถยึดทรัพย์สินและปิ ดสมดุ บญั ชีได้ ส่วนอํานาจริบทรัพย์นนั้ เป็ นอํานาจ
ของศาล
วิธี สอบสวนมีหลายทางรวมถึงการตรวจสอบว่าคู่สัญญาได้ พบปะกับ
เจ้าหน้าท่ีบอ่ ยครัง้ หรือไม่ การตรวจสอบสญั ญาจดั ซือ้ จดั จ้างเน่ืองจากสญั ญาระหว่างคสู่ ญั ญา บาง
กรณียงั ขาดการควบคมุ และไม่มีบทลงโทษหากไร้ประสทิ ธิภาพ การสอบสวนไม่เพียงหยดุ การปฏิบตั ิ
เหล่านีแ้ ต่ยงั สามารถฟ้ องตอ่ ศาลในข้อหาเอือ้ ประโยชน์ แทรกแซงการจดั ซือ้ จดั จ้าง ยกั ยอกเงินของ
รัฐ ปลอมใบเสร็จและรับสินบน ข้าราชการก็อาจมีสว่ นแจ้งข้อมลู การทจุ ริตซง่ึ ต้องประเมินข้อมลู และ
ตรวจสอบสญั ญา หลงั จากนนั้ จึงสอบสวนด้านเศรษฐกิจและการเงินเพ่ือเข้าใจสภาพแวดล้อมของ
ค่สู ญั ญาโดยตรวจสอบสถานะทางการเงินซ่งึ มกั พบว่าค่สู ญั ญาจะมีการติดต่อระหว่างกนั และเป็ น
ตวั ชีว้ ดั วา่ มีการฮวั้ กนั ในระดบั หนงึ่

119

(5) มาตรการในการหลีกเล่ียงสถานการณ์ท่ีจะทําให้เจ้าหน้าท่ีรัฐมี
โอกาสท่จี ะละเมดิ กฎหมาย หรือเกดิ ผลประโยชน์ขัดกัน

มาตรการในการหลีกเล่ียงสถานการณ์ที่จะทําให้เจ้าหน้าท่ีรัฐมีโอกาสท่ีจะ
ละเมดิ กฎหมาย หรือเกิดผลประโยชน์ขดั กนั ประกอบด้วยหลกั การ 3 ประการ คือ

ก. การปฏิบตั ิหน้าทีเ่ ป็นการเฉพาะ คือ ห้ามเจ้าหน้าท่ีรัฐทํางานในภาครัฐ
และภาคเอกชนในเวลาเดียวกนั ตามที่กําหนดไว้ในกฎหมายปัจจบุ นั กฎระเบียบนีม้ ีผลใช้บงั คบั กบั
ทงั้ ข้าราชการ พนกั งานตามสญั ญา และคณะรัฐมนตรี กรณีการฝ่ าฝื นกฎระเบียบ จะมีการลงโทษ
ทางวินยั ซงึ่ มีการกําหนดระดบั จากการเตือนหนง่ึ ครัง้ ไปจนถงึ การไลอ่ อก

ข. กฎว่าด้วยความไม่มีส่วนได้เสีย หมายความว่า เจ้าหน้าที่รัฐได้รับ
ผลประโยชน์อนั ไมส่ มควรจากงานที่ทํา ความต้องการความเป็ นกลางถกู กําหนดไว้ในกฎหมาย

ค. หลักความขัดแย้ง เพื่อเป็ นการหลีกเลี่ยงความไม่เป็ นกลางในการ
ตัดสินใจ ซ่ึงเป็ นหน้ าท่ีของคณะกรรมการจริยธรรม ซ่ึงถูกตัง้ ขึน้ เพื่อป้ องกันการขัดกันของ
ผลประโยชน์

(6) มาตรการทางด้านจริยธรรม
ในฝรั่งเศส วิชาชีพต่าง ๆ จะมีประมวลจริยธรรม เช่น สถาปนิก ทนั ตแพทย์
ศลั ยแพทย์ แพทย์และพยาบาล เภสชั กรและสตั วแพทย์ เป็ นต้น ประมวลจริยธรรมเหลา่ นีร้ ับรองโดย
รัฐบาล โดยจะนิยามความรับผิดชอบทางวิชาชีพโดยเฉพาะการให้ความสําคญั กับความสมั พนั ธ์
ระหว่างลกู ค้า ผ้ปู ่ วยและบุคลากร และการประกอบวิชาชีพ กฎหมายเหลา่ นีค้ รอบคลมุ ข้าราชการ
ด้วย เช่น ข้าราชการที่เป็ นแพทย์ หรือสถาปนิก เป็ นต้น สมาชิกจะต้องถกู ควบคมุ ทงั้ จากกฎหมาย
ระเบยี บข้าราชการพลเรือน และประมวลจริยธรรมในวชิ าชีพ
(7) มาตรการในการสร้างระบบการตรวจสอบ
ฝร่ังเศสได้ มีการสร้ างระบบการตรวจสอบโดยเฉพาะอันประกอบ
ประกอบด้วย การตรวจสอบแบบก่อน หรือการตรวจสอบกระบวนการบริหารงานภายเพ่ือป้ องกนั การ
ขดั กนั ของผลประโยชน์และการคอร์รัปชน่ั โดยมงุ่ เน้นความโปร่งใสและความรับผิดชอบทางปกครอง
และการตรวจสอบแบบหลงั ซง่ึ ได้แก่ ศาลบญั ชีและสภาตรวจเงินท้องถ่ิน
(8) มาตรการในทางบญั ชีและการตรวจสอบทางการเงนิ ละบญั ชี
ระบบการบญั ชีของฝรั่งเศสมีการแบง่ แยกหน้าท่ีความรับผิดชอบระหวา่ ง “ผู้
มีอํานาจสงั่ จ่าย” (ordonnateur) และ “เจ้าพนกั งานบญั ชี” (complable) อยา่ งชดั เจน โดยในส่วน
ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินนนั้ ผ้บู ริหารท้องถ่ินจะเป็ นผ้มู ีอํานาจสง่ั จ่าย ส่วนเจ้าพนกั งานบญั ชี

120

ซึ่งเป็ นผู้มีอํานาจจ่ายจะเป็ นเจ้าหน้าท่ีท่ีสงั กัดกระทรวงการคลังไม่ขึน้ กับผู้บริหารท้องถ่ิน ทัง้ นี ้
เพ่ือให้เป็ นการอํานาจและตรวจสอบซงึ่ กนั และกนั โดยมีอํานาจตามกฎหมายรองรับ

ส่วนการตรวจสอบทางบัญชีจะทําโดยศาลบัญชีภูมิภาคซ่ึงจะทําการ
ตรวจสอบทางบญั ชีจากบญั ชีท่ีเจ้าพนกั งานบญั ชีที่มีอํานาจจ่ายเป็ นผ้เู ก็บไว้ โดยศาลบญั ชีภมู ิภาค
จะมีเพียงอํานาจในการพิพากษาวนิ ิจฉยั เฉพาะความถกู ต้องเหมาะสมของบญั ชีที่จดั ทําโดยพนกั งาน
บญั ชีเท่านนั้ ไม่มีอํานาจลงโทษตวั เจ้าพนกั งานบญั ชีแตอ่ ย่างใด ซง่ึ ในกรณีท่ีปรากฏความผิดในการ
ปฏิบัติหน้าท่ีของเจ้าพนักงานบัญชีก็จะเป็ นการดําเนินการทางวินัยหรือทางอาญาเพ่ือให้มีการ
ดําเนินการลงโทษตอ่ ไป

จากระบบการบัญชีท่ีใช้ การแบ่งแยกหน้ าที่ระหว่างผ้ ูบริ หารท้ องถ่ินกับ
เจ้าพนกั งานบญั ชี การให้เจ้าพนกั งานบญั ชีเป็ นผ้ถู ือบญั ชีในการรับจ่ายเงินไว้กบั ตนและให้ศาลบญั ชี
ภมู ิภาคเป็ นผ้ตู รวจสอบจากบญั ชีดงั กล่าว ทําให้เจ้าพนกั งานบญั ชีไม่ถกู กดดนั จากผ้บู ริหารท้องถิ่น
และต้องระมัดระวังในการรับหรือจ่ายเงินให้ถูกต้องตามระเบียบซึ่งมาตรการดังกล่าวถือเป็ น
มาตรการในการป้ องกนั การทจุ ริตได้ดวี ิธีหนง่ึ ของฝร่ังเศส

(9) มาตรการในทางการบริหารงานบุคคล
การปฏิบตั ิงานในภาครัฐมีกฎเกณฑ์ป้ องกนั การทุจริตหรือการฝ่ าฝื นหน้าท่ี
ทงั้ การสรรหา การฝึ กอบรม การโยกย้ายตําแหน่ง การเพิ่มเงินเดือนเจ้าหน้าที่ การกําหนดค่าทํางาน
ลว่ งเวลาและโบนสั นอกจากนีเ้พื่อหลีกเลี่ยงการสรรหาเข้าทํางานที่เอือ้ ประโยชน์ให้พวกพ้องจะต้อง
มีการดําเนินการที่สําคญั คือเรื่องการสอบแข่งขนั ซง่ึ จะเป็ นกระบวนการทางกฎหมายที่เป็ นเคร่ือง
ป้ องกนั การทจุ ริตไว้หลายชนั้ ทงั้ จากตวั เจ้าหน้าท่ีรัฐเอง หรือจากผ้มู าใช้บริการ เพ่ือเป็ นการประกนั
ตามหลกั ความเสมอภาค ความเป็ นกลาง และความเป็ นธรรมท่ีคาดหวงั ได้จากระบบราชการ
มาตรการทางการบริ หารงานบุคคลเริ่ มต้ นจากการแจ้ งบอกเจ้ าหน้ าท่ีรัฐ
เก่ียวกบั กฎระเบยี บพืน้ ฐานและจริยธรรมในวชิ าชีพ เพื่อควบคมุ ความประพฤตแิ ละการปฏิบตั งิ านใน
วิชาชีพ การฝึ กอบรมสว่ นมากจะให้ข้อมลู เก่ียวกบั ความรับผิดทางอาญา นอกจากนีย้ งั มีศนู ย์บริการ
กลางเพ่ือการป้ องกันการทุจริต ซ่ึงจะจัดการประชุมและฝึ กอบรมเพ่ือให้ความรู้แก่เจ้าหน้าที่รัฐ
เก่ียวกบั ภาวะเสี่ยงท่ีจะก่อให้เกิดการทจุ ริต โดยเฉพาะสถานการณ์ หรือบคุ คลที่พร้อมจะเปิ ดเผยถึง
การทจุ ริตในหน้าที่
ในบริ บทของภาวะเส่ียงที่จะก่อให้ เกิดการทุจริ ตก็จะมีระบบการโยกย้ าย
โดยเฉพาะข้าราชการระดบั สงู และการบริหารงานที่สาํ คญั ของกระทรวงการคลงั หรือกระทรวงกิจการ
สาธารณะ การโยกย้ายคําสงั่ ไม่ใช่เพื่อป้ องกนั การทจุ ริตเท่านนั้ แตย่ งั ทําให้เกิดการบริหารงานท่ีดีขึน้
ด้วยโดยเฉพาะเร่ืองการชว่ ยราชการท่ีต้องการการตดั สนิ ใจที่เกี่ยวข้องกบั เรื่องการคลงั อยา่ งสาํ คญั

121

(10) มาตรการในเร่ืองข้อมูลข่าวสารในภาครัฐ
มาตรการในการให้ ข้ อมูลข่าวสารถูกกําหนดไว้ ในกฎหมายหลายฉบับ
โดยเฉพาะกฎหมายฉบบั ท่ี 2000-321 ซงึ่ ประกาศใช้เม่ือเดือนเมษายน ปี 2000 เรื่องรัฐกบั สิทธิของ
พลเมือง คณะกรรมการว่าด้วยการเข้าถึงเอกสารราชการมีหน้าท่ีและบทบาทสําคญั ในการควบคมุ
และบงั คบั การให้เป็ นไปตามกฎหมาย เพ่ือเป็ นหลกั ประกนั วา่ ประชาชนมีสิทธิที่จะเข้าถึงเอกสารของ
ทางราชการและเป็ นหลกั ประกันถึงความโปร่งใสของภาครัฐ ตลอดจนภาคเอกชนก็จะได้รับการ
สนบั สนุนทางการเงินจากรัฐ หรือการได้รับผลประโยชน์สาธารณะ รวมทงั้ การใช้เทคโนโลยีใหม่ ๆ
เช่น อินเตอร์เน็ต เป็ นต้น เพื่อช่วยให้การบริหารงานของรัฐมีความโปร่งใสมากยิง่ ขนึ ้

4.4 บทเรียนจากประเทศญ่ีป่ ุน

ญี่ป่ ุนถือได้ ว่าเป็ นประเทศหนึ่งในเอเชียท่ีมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยซ่ึงมี
พระมหากษัตริย์เป็ นประมุขเช่นเดียวกับประเทศไทย สําหรับการปกครองของประเทศญี่ป่ ุนใน
ปัจจบุ นั นีเ้ป็ นผลมาจากการปฏิรูปของคณะยดึ ครองสหรัฐอเมริกา ภายหลงั สงครามโลกครัง้ ที่สองซงึ่
ญ่ีป่ นุ พ่ายแพ้สงครามให้กบั ประเทศสมั พนั ธมิตรทงั้ หลาย และสหรัฐอเมริกาได้เข้าครอบครองพร้อม
กับปฏิรูประบบเศรษฐกิจ ระบบการเมือง และการบริหารของญี่ป่ ุน โดยให้ความสําคัญกับการ
กระจายอํานาจไปสู่ท้ องถ่ินให้ ท้ องถ่ินมีอิสระท่ีจะปกครองตนเองตามหลักการของระบอบ
ประชาธิปไตย14

ประเทศญี่ป่ นุ มีสถานะเป็ นรัฐเด่ียวมีการจดั โครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็ น 2
สว่ น คอื การบริหารราชการสว่ นกลาง และการบริหารราชการสว่ นท้องถ่ิน

การบริหารราชการในส่วนกลางนนั้ ญ่ีป่ นุ ใช้ระบบการปกครองแบบรัฐสภา มีนายกรัฐมนตรี
รับผิดชอบในการบริหารสูงสุด มาจากเสียงสนับสนุนส่วนใหญ่ในสภา โดยนายกรัฐมนตรีจะ
บริหารงานของ รัฐบาลผ่านกระทรวง (Ministries) หน่วยงาน (Agencies) และองค์การบริหารงาน
ตา่ งๆ (Administrative Bodies)

สําหรับในส่วนของการบริหารราชการส่วนท้องถ่ินของญ่ีป่ นุ ซ่ึงแบ่งออกเป็ น 2 ระดบั ใช้
รูปแบบประธานาธิบดีตามอย่างสหรัฐอเมริกา ที่ผู้ว่าราชการจังหวดั และนายกเทศมนตรีซ่ึงเป็ น
หวั หน้าฝ่ ายบริหารมาจากการเลอื กตงั้ โดยตรงของประชาชน

14 นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ, อ้างแล้ว, น. 149 – 166.

 

122

4.4.1 องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ในญ่ีป่ ุน

1) รูปแบบและโครงสร้างของหน่วยการปกครองท้องถ่นิ
รูปแบบหน่วยการปกครองท้องถ่ินของญ่ีป่ นุ แยกออกเป็ น 2 ประเภทใหญ่ ๆ คือ
รูปแบบทวั่ ไป และ รูปแบบพเิ ศษ

(1) รูปแบบท่วั ไป
โครงสร้ างของรูปแบบท่ัวไปสามารถแบ่งออกเป็ น 2 ระดบั คือ ระดบั บน
ได้แก่ จังหวัด (Prefectures) และระดบั ล่างได้แก่ เทศบาล (Municipal) ซึ่งการปกครองในระดบั
จงั หวดั นีจ้ ะมีพืน้ ท่ีการดําเนินการท่ีครอบคลมุ หน่วยการปกครองท้องถิ่นระดบั เทศบาลทงั้ หมดท่ีขึน้
ตรงกบั จงั หวดั แต่ลกั ษณะเช่นนีไ้ ม่ได้หมายความว่าเทศบาลเป็ นหน่วยงานภายใต้สงั กดั ของจงั หวดั
ฉะนนั้ จงั หวดั จึงไม่สามารถใช้อํานาจสง่ั การเทศบาลได้ จะมีก็เฉพาะอํานาจในการให้คําแนะนําและ
แนวทางแก่เทศบาลเท่านนั้ ดงั นนั้ ทงั้ จงั หวดั และเทศบาลจงึ มีสถานะเป็ นหน่วยการปกครองท้องถิ่นท่ี
เท่าเทียมกันจะแตกต่างกันก็เฉพาะในด้านขนาดพืน้ ท่ีรับผิดชอบและศกั ยภาพในการให้บริการแก่
ประชาชน
ก. ระดบั บนหรือจงั หวดั
ทําหน้าที่เป็ นหน่วยงานกลางที่เช่ือมการติดต่อระหว่างรัฐบาลกลางกับ
เทศบาล และเป็ นหน่วยงานท่ีดําเนินกิจการครอบคลุมพืน้ ท่ีกว้างขวาง ดําเนินกิจการที่ต้องการ
มาตรฐานเดียวกัน และดําเนินกิจการที่ใหญ่เกินกว่าศกั ยภาพของเทศบาลท่ีจะกระทําได้ รวมทัง้
ปฏิบตั หิ น้าที่เป็ นตวั แทนของรัฐบาลกลาง ในปัจจบุ นั มีจงั หวดั ทงั้ สนิ ้ 47แห่ง ซงึ่ มีช่ือเรียกในภาษาญ่ีป่ นุ
แตกตา่ งกนั ไป
ข. ระดบั ล่างหรือเทศบาล
เป็ นหน่วยการปกครองท้องถิ่นระดบั ลา่ งสดุ ท่ีให้บริการด้านพืน้ ฐานทวั่ ไปแก่
ประชาชน แบ่งออกเป็ น 3 ประเภท คือ เทศบาลนคร (Cities/Shi) เทศบาลเมือง (Towns/Cho or
Machi) และเทศบาลหม่บู ้าน (Villages/Son or Mura) ซง่ึ ในสว่ นของเทศบาลเมืองก็ยงั มี เทศบาล
มหานคร (Designate Cities) ซงึ่ เป็ นเทศบาลนครท่ีมีขนาดใหญ่ คือ มีประชากรเกิน 500,000 คนขนึ ้
ไป ตามมติของคณะรัฐมนตรี ซึ่งเทศบาลนครพิเศษนีม้ ีอยู่ด้วย 12 แห่ง ได้แก่ Osaka, Kyoto,
Nagoya, Yokohama, Kobe, Kitakyusyu, Sapporo, Kawasaki, Fukuoka, Hiroshima, Sendai
และ Chiba โดยเทศบาลนครพิเศษเหล่านีจ้ ะมีสถานะที่พิเศษกว่าเทศบาลนครทวั่ ไปคือ จะได้รับ
อํานาจหน้าท่ีในการดําเนินกิจการตา่ ง ๆ อยา่ งกว้างขวางเท่าเทียมกบั ในระดบั จงั หวดั และ ในปี ค.ศ.
1994 รัฐบาลได้ริเริ่มจัดตัง้ รัฐบาลนครขนาดใหญ่ที่มีพืน้ ท่ีเกินกว่า 100 ตารางกิโลเมตร และมี

123

ประชากรเกิน 300,000 คนขึน้ ไป ขึน้ เป็ นเทศบาลนครศนู ย์กลาง (Core Cities) มีอํานาจหน้าที่
กว้างขวางเชน่ เดียวกบั เทศบาลนครพเิ ศษขนึ ้ อีกด้วย

(2) รูปแบบพเิ ศษ
นอกจากหน่วยการปกครองท้องถ่ินทว่ั ไปท่ีกล่าวไปข้างต้นแล้ว กฎหมายก็
ยงั กําหนดให้มีหน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขึน้ เพ่ือช่วยให้การดําเนินงานสอดคล้องกบั
สภาพแวดล้อมกบั ท้องถ่ินมากย่งิ ขนึ ้ หน่วยการปกครองท้องถ่ินรูปแบบพเิ ศษนีป้ ระกอบด้วย
ก. เขตพิเศษ (Special Wards/Ku)
การปกครองท้องถิ่นรูปแบบนีม้ ีเฉพาะในโตเกียวเท่านนั้ โดยเขตพิเศษแต่
ละแห่งจะมีนายกเทศมนตรีและสมาชิกสภาที่มาจากการเลือกตงั้ ร่วมกนั เป็ นผ้ดู แู ลสว่ นอํานาจหน้าท่ี
ของเขตพิเศษก็จะเพิ่มขนึ ้ จนมีลกั ษณะใกล้เคียงกบั เทศบาลนคร โดยมีข้อยกเว้นบางประการ เช่น ไม่
มีอํานาจหน้าที่ในการดบั เพลงิ การประปา การระบาย และการวางแผนงานในบางเร่ืองเหมือนอยา่ ง
เทศบาล เป็ นต้น
ข. สหภาพองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน (Cooperatives of Local Authorities
/ Jimukumiai)
องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินอาจสร้างความร่วมมือระหว่างกนั โดยอาจตกลง
กนั ก่อตงั้ สหภาพท้องถิ่น โดยได้รับความเห็นชอบจากรัฐมนตรีหรือผ้วู ่าราชการจงั หวดั แล้วแต่กรณี
เพื่อร่วมกนั ดําเนินกิจการที่ศกั ยภาพของท้องถิ่นขนาดเล็กไม่สามารถจดั ทําได้ โดยรูปแบบสหภาพ
ท้องถ่ินตามกฎหมายกําหนดให้มีอยดู่ ้วยกนั 4 ประเภทคอื
• สหภาพธุรการทว่ั ไป (Partial Cooperative/Ichibu – jimukumiai) เป็ น
สหภาพท่ีท้องถิ่นมอบหมายการจดั กิจการสาธารณะ ในพืน้ ที่พิเศษบางพืน้ ที่ให้สหภาพดําเนินการ
แทนดงั เชน่ กิจการเกี่ยวกบั การกําจดั ขยะ กิจการเก่ียวกบั การอคั คีภยั กิจการเก่ียวกบั การศกึ ษาภาค
บงั คบั เป็ นต้น ซง่ึ สหภาพประเภทนีเ้ป็ นท่ีนิยมจดั ตงั้ กนั มากในท้องถ่ิน
• สหภาพเขตกว้าง (Wide Area Union/Koiki - rengo) สหภาพนีไ้ ม่ได้
รับผิดชอบเฉพาะการดําเนินการในพืน้ ท่ีกว้างเท่านนั้ แต่ยงั ดําเนินการในกิจการบางอย่างท่ีรัฐบาล
กลางมอบหมายให้ด้วย
• สหภาพธรุ การรวม (Full Cooperative) เป็ นสหภาพท่ีท้องถิ่นมอบหมาย
หน้าท่ีทงั้ หมดของตนให้กบั หนว่ ยงานของสหภาพ ซงึ่ สหภาพประเภทนีย้ งั ไมม่ ีการจดั ตงั้ ขนึ ้

124

• สหภาพธุรการราชการ (Joint – Office Cooperative) เป็ นสหภาพท่ี
ท้องถ่ินรวมสาํ นกั งานบริหารไว้ด้วยกนั เพ่ือทําหน้าท่ีในทางธุรการประเภทเดียวกนั สหภาพประเภทนี ้
ก็ยงั ไมป่ รากฏ

ค. เขตทรพั ย์สิน (Property Wards)
เป็ นหน่วยงานที่จดั ตงั้ ขึน้ เพ่ือทําหน้าท่ีบริหารและจดั การกบั ทรัพย์สินของ
หนว่ ยการปกครองสว่ นท้องถิ่นบางประการ เชน่ คลองชลประทาน หนอง บงึ พืน้ ท่ีทําการเกษตร ฯลฯ
บางครัง้ ยงั เป็ นการรวมตวั กนั ของหนว่ ยการปกครองสว่ นท้องถิ่นอีกด้วย
ง. บรรษทั พฒั นาทอ้ งถ่ิน (Local Development Corporations)
เกิดจากการร่วมกนั ดําเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินสองแห่งขึน้
ไป โดยมีวตั ถปุ ระสงค์เพื่อการจดั หา และเตรียมสถานท่ีสําหรับการก่อสร้างสิ่งอํานวยความสะดวก
ต่าง ๆ ท่ีได้กําหนดไว้ในแผนพฒั นาภูมิภาค โครงการดงั กล่าวได้แก่ การสร้ างสนามบิน และการ
พฒั นาเมือง เป็ นต้น
สําหรับโครงสร้ างภายในหรือรูปแบบของจัดองค์กรภายในหน่วยการ
ปกครองสว่ นท้องถ่ินนนั้ การจดั องค์กรของจงั หวดั และเทศบาลในญี่ป่ นุ ประกอบด้วยสภาท้องถ่ินเป็ น
ฝ่ ายนิติบญั ญตั ิ และผ้วู ่าราชการจงั หวดั และนายกเทศมนตรีเป็ นหวั หน้าฝ่ ายบริหาร การบริหารงาน
ภายในและอํานาจหน้าที่ของแตล่ ะฝ่ ายมีลกั ษณะดงั นี ้คือ
(1) สภาท้องถ่นิ
ประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการเลือกตงั้ โดยตรงจากประชาชนในพืน้ ท่ี
ของหน่วยการปกครองสว่ นท้องถ่ินนนั้ ๆ ให้อย่ใู นตําแหน่งคราวละ 4 ปี สําหรับจํานวนสมาชิกท้องถิ่น
จะแตกตา่ งกนั ไปตามขนาดของประชากร
ในการประชุมสภาท้องถิ่นครัง้ แรกนนั้ จะมีการเลือกตงั้ สมาชิกด้วยกันเอง
ขนึ ้ มาเป็ นประธานสภาและรองประธานสภา ทําหน้าท่ีดําเนินกิจการของสภาให้เป็ นไปตามระเบียบ
ของสภาและเรียกประชมุ สภาสมยั สามญั และสมยั วิสามญั กระประชมุ สามญั โดยทวั่ ไปจะมี 4 สมยั
ตอ่ ปี สว่ นระยะเวลาในการประชมุ แตล่ ะสมยั นนั้ เป็ นอํานาจของสภาที่จะกําหนดขนึ ้ สําหรับการเรียก
ประชมุ สมยั วสิ ามญั นนั้ โดยทว่ั ไปแล้วจะมีขนึ ้ ได้ก็ตอ่ เมื่อมีการร้องขอของสมาชิกโดยสว่ นใหญ่
อํานาจหน้าที่ของสภาท้องถิ่น กฎหมายกําหนดไว้ดงั นี ้
• อํานาจในการออกกฎหมาย เปล่ียนแปลง หรือยกเลิกกฎหมายและ
ข้อบงั คบั ตา่ งๆ
• อํานาจในการอนมุ ตั งิ บประมาณประจําปี ที่เสนอเข้ามาโดยฝ่ ายบริหาร

125

• อํานาจในการกําหนดหลักการเกี่ยวกับการสร้ างอัตราภาษีอากรของ
ท้องถ่ิน คา่ ธรรมเนียม และขอบขา่ ยการกระทําสญั ญาตา่ ง ๆ

• อํานาจในการอนมุ ตั จิ ดั ซือ้ หรือยกเลกิ ทรัพย์สนิ สาธารณะ
• อํานาจในการแตง่ ตงั้ เจ้าหน้าท่ีเพ่ือตรวจสอบบญั ชีของเทศบาล
• อํานาจในการตงั้ กระท้ถู ามข้อข้องใจเกี่ยวกบั การใช้อํานาจต่าง ๆ ของ
ฝ่ ายบริหาร ซง่ึ รวมทงั้ การลงมตไิ มไ่ ว้วางใจ อนั เป็ นผลให้ฝ่ ายบริหารต้องลาออก หรืออาจยบุ สภาได้
ภายในสบิ วนั นบั จากวนั ที่ลงมติ หากไมย่ บุ สภาหลงั จากสบิ วนั ก็ให้ถือวา่ พ้นตําแหน่งเป็ นต้น
(2) ฝ่ ายบริหาร
ประกอบด้วย 2 ส่วนใหญ่ ๆ คือ หัวหน้าฝ่ ายบริหาร (ผู้ว่าราชการจังหวัด
และนายกเทศมนตรี) และ คณะกรรมการบริหารด้านต่าง ๆ ทําหน้าที่เป็ นคณะกรรมการอิสระ
รับผิดชอบบริหารงานเฉพาะด้าน เช่น ด้านการศึกษา และด้านความปลอดภยั เป็ นต้น ซงึ่ ในแต่ละ
สว่ นมีรายละเอียดดงั นี ้
ก. หวั หนา้ ฝ่ ายบริหาร
เป็ นบุคคลที่มาจากการเลือกตัง้ โดยตรงจากประชาชน ไม่ว่าจะเป็ นผู้ว่า
ราชการจงั หวดั หรือ นายกเทศมนตรี โดยมีระยะเวลาในการอยู่ในตําแหน่ง 4 ปี ในการปฏิบตั ิงาน
หวั หน้าฝ่ ายบริหารสามารถแต่งตงั้ รองผ้วู ่าราชการจงั หวดั หรือรองนายกเทศมนตรี และหวั หน้าฝ่ าย
บญั ชี (chief accountant) และสมหุ ์บญั ชี (treasurer) มาช่วยในการปฏิบตั ิงานตามหน้าที่ที่
รับผิดชอบได้ โดยการแตง่ ตงั้ นีต้ ้องได้รับความเห็นชอบจากสภาท้องถิ่นก่อน และจะอยใู่ นตําแหน่งได้
คราวละ 4 ปี
อํานาจของหวั หน้าฝ่ ายบริหาร ตามท่ีกฎหมายกําหนดมีดงั นี ้
• อํานาจในการบริหารงานตามท่ีบญั ญตั วิ า่ เป็ นอํานาจหน้าที่ของจงั หวดั
• อํานาจในการเสนอร่างกฎหมายให้สภาท้องถิ่นพิจารณา
• อํานาจในการจดั เตรียมและบริหารงบประมาณรวมทงั้ ควบคมุ ดแู ลบญั ชี
การเงิน
• อํานาจในการจดั เก็บภาษี คา่ ธรรมเนียมและคา่ ปรับ
• อํานาจในการแตง่ ตงั้ และควบคมุ ดแู ลเจ้าหน้าท่ีของท้องถ่ิน
• อํานาจในการอนุมตั ิสญั ญา จดั ตงั้ บริหารกิจการสาธารณะ และธุรกิจ
สาธารณะ ตลอดจนการเข้าถือสทิ ธ์ิ จดั การ ย้าย โอนทรัพย์สนิ และการเก็บรักษาเอกสารสาธารณะ
• อํานาจในการเรียกประชมุ สภา

126

• อํานาจท่ีจะเสนอเร่ืองหรือปัญหาต่าง ๆ ท่ีเห็นสมควรให้สภาเทศบาล
ประชมุ พิจารณา

• อํานาจในการยบั ยงั้ ร่างกฎหมาย
• อํานาจในการยบุ สภาท้องถิ่น เป็ นต้น
นอกจากอํานาจต่าง ๆ เหล่านีแ้ ล้ว ฝ่ ายบริหารยงั มีอํานาจดําเนินกิจการ
บางอย่างแทนรัฐบาลกลาง ดงั นัน้ หัวหน้าฝ่ ายบริหารจึงมีพนั ธะตามกฎหมายท่ีจะทําหน้าท่ีเป็ น
ตวั แทนของรัฐบาลกลางในการดแู ลให้กิจการนนั้ ๆ สําเร็จลลุ ่วงไปตามระเบียบและแนวทางท่ีรัฐบาล
กลางวางไว้
ข. คณะกรรมการบริหารดา้ นต่าง ๆ
เป็ นหน่วยงานท่ีกฎหมายกําหนดขนึ ้ มาเพื่อถ่วงดลุ ไมใ่ ห้อํานาจบริหารอยใู่ น
มือของผ้วู ่าราชการจงั หวดั และนายกเทศมนตรีมากเกินไป โดยคณะกรรมการนีจ้ ะเข้ามาช่วยในการ
บริหารงานและดําเนินกิจการพเิ ศษท่ีต้องการความเป็ นกลางทางการเมืองและไมม่ ีอคติในการปฏิบตั ิ
หน้าท่ี คณะกรรมการนีจ้ งึ ทํางานเป็ นอิสระจากหวั หน้าฝ่ ายบริหารพอสมควร สําหรับที่มาของสมาชิก
ของคณะกรรมการบริหารนีโ้ ดยสว่ นใหญ่ก็ยงั คงได้รับการแต่งตงั้ จากหวั หน้าฝ่ ายบริหารภายใต้การ
อนมุ ติจากสภาท้องถิ่น และอย่ใู นตําแหน่งคราวละ 3 - 4 ปี จะมีก็เฉพาะคณะกรรมการบริหารการ
เลอื กตงั้ (Election Administration Committee) เท่านนั้ ท่ีอํานาจในการแตง่ ตงั้ สมาชิกเป็ นของสภา
ท้องถ่ิน โดยการคดั เลอื กมาจากผ้มู ีสทิ ธิเลือกตงั้ ในพืน้ ท่ี
สว่ นการทํางานของคณะกรรมการบริหารนีจ้ ะทํางานแบบไม่เต็มเวลา เว้น
แต่กฎหมายกําหนดเป็ นอย่างอื่น และคณะกรรมการเหล่านีจ้ ะไม่มีอํานาจในการจดั ทําหรือบริหาร
งบประมาณไม่มีอํานาจในการเสนอร่างกฎหมาย ไม่มีอํานาจกําหนดอตั ราภาษี และค่าธรรมเนียม
อ่ืน ๆ และไมม่ ีอํานาจในการสง่ หลกั ฐานบญั ชีให้กบั สภาท้องถ่ิน
จะเห็นได้ว่า การจัดตงั้ องค์กรภายในท้องถิ่นของญ่ีป่ ุนนัน้ ยึดระบบการ
เลือกตงั้ โดยตรงจากประชาชนเป็ นหลกั ทงั้ หวั หน้าฝ่ ายบริหารและสภาท้องถ่ินตามหลกั การแบง่ แยก
อํานาจ (separation of power) และหลกั การถ่วงดลุ อํานาจซงึ่ กนั และกนั (check and balance) ซง่ึ
หลักการจัดองค์กรในรูปแบบนีญ้ ่ีป่ ุนได้ รับอิทธิพลมาจากรูปแบบประธานาธิบดีท่ีใช้ กันใน
สหรัฐอเมริกา แตอ่ ยา่ งไรก็ดีในทางปฏิบตั จิ ริง ฝ่ ายบริหารกลบั มีความเข้มแข็งมากกวา่ ฝ่ ายสภา ทงั้ นี ้
เนื่องจากอํานาจในการปฏบิ ตั กิ ิจการตา่ ง ๆ ในท้องถ่ินเกือบทกุ ด้านนนั้ เป็ นอํานาจของฝ่ ายบริหาร

127

  2) ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางและส่วนท้องถ่นิ
ตามหลกั การทว่ั ไปแล้ว รัฐบาลกลางกบั สว่ นท้องถิ่นตา่ งต้องพ่ึงพาอาศยั ซง่ึ กนั และ

กนั รัฐบาลกลางต้องเคารพความเป็ นอสิ ระของท้องถิ่น โดยรัฐบาลกลางจะต้องเข้าแทรกแซงท้องถ่ิน
ให้น้อยท่ีสุด และควรเป็ นในเร่ืองของการให้คําแนะนํา สนับสนุน และการให้ความช่วยเหลือทาง
วิชาการหรือทางเทคนิคเท่านนั้ ตามปรัชญาพืน้ ฐานของกฎหมายปกครองตนเองของท้องถ่ิน แต่ใน
ความเป็ นจริงรัฐบาลกลางกลบั เข้ามามีบทบาทในกิจการสว่ นท้องถิ่นอยา่ งกว้างขวาง ไม่ว่าจะเป็ นใน
เรื่องการกําหนดกฎหมายท่ีวางมาตรฐานในการบริหาร การกําหนดให้ท้องถิ่นต้องขออนุมตั ิในบาง
เร่ือง การมอบหมายหน้าที่ของส่วนกลางไปให้ท้องถิ่นดําเนินการ การให้เงินสนบั สนุน หรือการให้
ความเห็นชอบในการก้ยู ืมเงินของท้องถ่ิน และการแตง่ ตงั้ เจ้าหน้าท่ีไปประจําในท้องถ่ิน เป็ นต้น ซง่ึ
ลกั ษณะตา่ ง ๆ เหลา่ นีส้ ามารถประมวลการเข้าแทรกแซงของรัฐบาลกลางได้ สามวิถีทางใหญ่ ๆ คือ

(1) การแทรกแซงโดยกฎหมาย
โดยหน่วยการปกครองสว่ นท้องถ่ินถกู กฎหมายห้ามไมใ่ ห้ออกกฎหมายและ
กฎระเบียบใด ๆ ท่ีขดั แย้งกบั กฎหมายแหง่ ชาติ ซง่ึ ลกั ษณะเชน่ นีแ้ ตกตา่ งจากของสหรัฐอเมริกาท่ีระบุ
วา่ เป็ นของรัฐบาลกลางให้เป็ นอํานาจของท้องถ่ิน
(2) การแทรกแซงโดยฝ่ ายบริหาร
โดยท้องถ่ินจะถกู กําหนดให้ดาํ เนินการตา่ ง ๆ ตาม “การชีแ้ นะเชิงบริหาร” ที่
กฎหมายเขียนไว้อย่างกว้างขวาง ซง่ึ ในบางครัง้ มีลกั ษณะเป็ นการก้าวล่วงเข้าสคู่ วามเป็ นอิสระของ
ท้องถิ่น
นอกจากในเรื่องของการชีแ้ นะเชิงบริหารแล้ว หน่วยงานในระดบั ชาติบาง
หนว่ ยงานก็พยายามเข้าไปมีบทบาทในท้องถิ่น โดยสว่ นหนง่ึ มกั จะลงไปจดั ตงั้ สํานกั งานสาขาของตน
ในพืน้ ท่ีระดบั ภาคหรือเขต (Region) โดยหนว่ ยงานเหลา่ นีไ้ ด้แก่ กระทรวงยตุ ธิ รรม กระทรวงการคลงั
กระทรวงเกษตร ป่ าไม้ และประมง กระทรวงการก่อสร้ าง สุขภาพ และสวสั ดิการ และกระทรวง
ไปรษณีย์และโทรคมนาคม เป็ นต้น ซงึ่ สํานกั งานยอ่ ยของกระทรวงตา่ ง ๆ เหลา่ นีก้ ็จะมีอํานาจในการ
บริหารจดั การท่ีขนึ ้ ตรงตอ่ เจ้าหน้าท่ีเจ้าสงั กดั ท่ีสว่ นกลางเท่านนั้ และอีกบางสว่ นก็จะเข้าไปมีบทบาท
โดยการมอบหมายหน้าท่ีให้แก่ฝ่ ายบริหารของท้องถิ่นในฐานะที่เป็ นตวั แทนของหน่วยงานระดบั ชาติ
เหล่านนั้ ซ่ึงฐานะการเป็ นตวั แทนนีเ้ ป็ นฝ่ ายบริหารของท้องถิ่นจะผกู พนั กบั หน่วยงานระดบั ชาติใน
ลกั ษณะที่เป็ นแขนขาหรือเคร่ืองมือในการบริหารที่ต้องฟังคําสง่ั จากหนว่ ยงานที่สงั กดั เท่านนั้
(3) การแทรกแซงทางการคลัง
ท้องถิ่นจะถกู ควบคมุ จากสว่ นกลางอยา่ งมากในด้านการคลงั โดยเฉพาะใน
ท้องถ่ินท่ีมีรายได้ไม่เพียงพอต่อรายจ่าย ซงึ่ จําเป็ นต้องพ่ึงพาการเงินจากรัฐบาลกลางในรูปของเงิน

128

อดุ หนนุ และการก้ยู ืมเงินตา่ ง ๆ โดยรัฐบาลกลางเป็ นผ้ตู ดั สนิ ใจในการแบง่ สรรเงินอดุ หนนุ และอนมุ ตั ิ
การก้ยู ืมตา่ ง ๆ ของท้องถิ่น ซงึ่ ทําให้ท้องถ่ินไมเ่ ป็ นอิสระในการดแู ลใช้จ่ายของตนได้อยา่ งเตม็ ท่ี

อย่างไรก็ดี กระบวนการแทรกแซงต่าง ๆ เหล่านี ้ ก็ไม่ได้เกิดขึน้ จากความ
ต้องการของรัฐบาลกลางเพียงอย่างเดียว แต่ยังเกิดขึน้ จากความต้องการของท้องถ่ินเองด้วย ที่
ต้องการขอความช่วยเหลือทางการเงิน ขอโครงการพฒั นาต่าง ๆ และขอคําชีแ้ นะเชิงบริหาร จาก
กระทรวงและหน่วยงานระดบั ชาติ เพ่ือมาแก้ไขข้อจํากดั ทางการคลงั ท่ีเป็ นอยขู่ องท้องถิ่น ในลกั ษณะ
เช่นนีท้ ้องถ่ินบางแห่งก็พยายามเข้าไปโน้มน้าวและกดดนั ให้ข้าราชการหรือหน่วยงานต่าง ๆ เสนอ
นโยบายและโครงการท่ีเป็ นประโยชน์แก่ท้องถิ่นของตน วิธีการกดดนั ทางการเมืองที่ท้องถ่ินนิยม
ปฏิบตั ิคือ การเรียกร้องผ่านพรรคการเมืองในเวทีระดบั ชาติ ซง่ึ ในระยะหลงั ท่ีอิทธิพลและความรอบรู้
ด้านนโยบายของฝ่ ายนักการเมืองมีสูงทัดเทียมหรือในบางด้านมากกว่าฝ่ ายข้าราชการ เสียง
เรียกร้องจากนกั การเมืองและท้องถ่ินจึงเป็ นเสียงท่ีราชการสว่ นกลางจะต้องรับฟัง ดงั นนั้ ท้องถ่ินที่มี
ศกั ยภาพทางการเมืองมากพอก็สามารถเป็ นผ้สู ร้างและผ้เู รียกร้องโครงการสวสั ดกิ ารสงั คมตา่ ง ๆ ใน
ฐานะที่เป็ น “ห้นุ สว่ น” มากกว่าที่จะเป็ น “ตวั แทน” ของรัฐบาลกลาง และความสมั พนั ธ์ระหว่าง
ท้องถิ่นและรัฐบาลกลางในเงื่อนไขเช่นนี ้ ก็มีลกั ษณะเป็ นการร่วมมือและตอบสนองซ่ึงกันและกัน
อยา่ งมาก

4.4.2 การตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ในญ่ีป่ ุน

1) การควบคุมจากส่วนกลาง
การบริหารการปกครองท้องถิ่นในประเทศญี่ป่ นุ ก็เหมือนกบั การปกครองท้องถ่ินใน
ประเทศอ่ืน ๆ ในแง่ท่ีว่ารัฐบาลกลางจําเป็ นท่ีจะต้องเข้ามามีบทบาทในการควบคมุ การปกครองใน
ระดบั ท้องถิ่น เพราะอย่างน้อยท่ีสุดก็เพื่อจะได้เกิดความมน่ั คงและความเป็ นอันหนึ่งอนั เดียวกัน
ภายในชาติเป็ นสําคัญ และในเร่ืองของการควบคุมหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นก็เป็ นความ
รับผิดชอบของกระทรวงบริหารงานสาธารณะ กิจการภายใน บริการไปรษณีย์ และโทรคมนาคม
(Ministry of Public Management, Home Affairs, Postal Service and Telecommunication) ซง่ึ
มีรัฐมนตรีรับผิดชอบดูแลและควบคุมการใช้อํานาจขององค์กรต่าง ๆ ในการบริหารการปกครอง
ท้องถ่ินโดยท่ัวไป และมีหน้าที่สําคัญในการประสานงานกับกระทรวงและหน่วยงานต่าง ๆ ท่ี
เกี่ยวข้องกบั กิจการท้องถิ่น ดงั เช่น กระทรวงการคลงั (Ministry of Finance) และกระทรวงก่อสร้าง
สขุ ภาพและสวสั ดกิ าร (Ministry of Construction, Health and Welfare) เป็ นต้น นอกจากนีย้ งั ต้อง
รายงานแผนการดําเนินงานเกี่ยวกับท้องถิ่นต่อนายกรัฐมนตรี อย่างไรก็ดี อาจสรุปบทบาทการ
ควบคมุ จากสว่ นกลางท่ีสําคญั ๆ ดงั นี ้

129

(1) รัฐมนตรีวา่ การกระทรวงกิจการภายในมีอํานาจให้คาํ ปรึกษาหารือ เรียก
ข้อมลู ตรวจสอบการดาํ เนินการ หรือขอให้สง่ รายงานในกิจการตา่ ง ๆ ของท้องถ่ิน

(2) ในกรณีที่พบว่าการดําเนินการของหน่วยการปกครองส่วนท้องถ่ินผิด
กฎหมาย ละเลยการเก็บรายได้อยา่ งมาก ใช้เงินรายได้ของท้องถ่ินอย่างไมเ่ หมาะสม บกพร่องในการ
ให้บริการ นายกรัฐมนตรีอาจเรียกร้องให้แก้ไขความบกพร่องผิดพลาด และหากผ้บู ริหารของท้องถ่ิน
นนั้ ยงั ไมส่ ามารถที่จะแก้ไขกระทําการให้ถกู ต้องเหมาะสมแล้ว นายกรัฐมนตรีโดยการรับรองของศาล
สูงสามารถถอดถอนฝ่ ายบริหารได้ ทัง้ นี ้ นายกรัฐมนตรีอาจจะมอบหมายให้ผู้ว่าราชการจังหวัด
ดําเนินการแทนสาํ หรับในกรณีของเทศบาลก็ได้

นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกิจการภายในอาจจะขอให้ผ้วู ่า
ราชการจงั หวดั ดําเนินการสอบสวนเร่ืองที่เก่ียวกบั เทศบาล เมื่อได้รับอํานาจดงั กล่าว รัฐมนตรีหรือ
ผ้วู ่าราชการจงั หวดั อาจให้ผ้สู อบบญั ชีท้องถิ่นตรวจสอบ ในกรณีนีผ้ ้สู อบบญั ชีทําหน้าท่ีภายในกรอบ
คาํ สง่ั และการบงั คบั บญั ชาของรัฐมนตรีหรือผ้วู า่ ราชการจงั หวดั แล้วแตก่ รณี

2) การตรวจสอบการปฏิบัตริ าชการของท้องถ่นิ ญ่ีป่ ุน
การตรวจสอบการปฏิบัติราชการของท้องถ่ินญี่ป่ ุนนัน้ ได้จัดแบ่งองค์กรในการ
ตรวจสอบออกได้เป็ นสองระบบใหญ่ ๆ คือ ระบบคณะกรรมการตรวจสอบ และระบบผู้ตรวจสอบ
ภายนอก

(1) ระบบคณะกรรมการตรวจสอบ
เป็ นระบบดําเนินการโดยคณะกรรมการอิสระที่หน่วยปกครองท้องถ่ินจดั ตงั้
ขนึ ้ ประเภทของการตรวจสอบของคณะกรรมการตรวจสอบมีดงั นี ้
ก. การตรวจสอบทว่ั ไป
เป็ นการตรวจสอบที่คณะกรรมการตรวจสอบมีอิสระในการดําเนินการ
ตรวจสอบตามความเห็นของตนเอง โดยประเภทของการตรวจคอื
• ตรวจสอบการเงิน เป็ นการตรวจสอบการบริหารและการปฏิบัติงาน
ธุรการท่ีเกี่ยวกบั การเงินของหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่น โดยจะดําเนินการตรวจสอบเป็ นประจํา
อยา่ งน้อย 1 ครัง้ ในงวดปี บญั ชี และตรวจสอบเป็ นครัง้ คราวเม่ือพจิ ารณาเห็นสมควร
• ตรวจสอบการปกครอง เป็ นการตรวจสอบการจัดการด้านธุรการใน
หนว่ ยการปกครองสว่ นท้องถิ่น

130

ข. การตรวจสอบพิเศษ
การตรวจสอบพเิ ศษเป็ นการตรวจสอบเม่ือมีการร้องขอโดยแบง่ เป็ น
• การตรวจสอบเมื่อหวั หน้าหน่วยการปกครองสว่ นท้องถ่ินร้องขอ
• การตรวจสอบเมื่อประชาชนร้องขอโดยตรง
• การตรวจสอบเมื่อสมาชิกสภาท้องถ่ินร้องขอ
• การตรวจสอบตามคาํ ร้องขอการตรวจสอบจากประชาชน
• การตรวจสอบเม่ือมีการร้ องขอจากหัวหน้าหน่วยการปกครองส่วน
ท้องถ่ิน ในกรณีพวั พนั กบั การชดเชยความเสียหาย
• อํานาจอ่ืน ๆ
กรณีนีเ้ ป็ นการตรวจสอบรายรับรายจ่ายประจําเดือน โดยจะตรวจสอบ
รายรับรายจา่ ยที่เป็ นเงินสดของหนว่ ยปกครองสว่ นท้องถ่ินทกุ เดอื น
สําหรับการรายงานผลการตรวจสอบ หรือการกําหนดมาตรการที่ใช้ปฏิบตั ิ
ตามความเห็นของคณะกรรมการตรวจสอบต้องผ่านความเห็นชอบจากสภาท้องถิ่น ถึงแม้ว่า
คณะกรรมการตรวจสอบจะเป็ นหน่วยงานอิสระที่สามารถดําเนินการตรวจสอบตามลําพงั ได้ โดยไม่
ต้องรอรับมตกิ ารลงคะแนนก็ตาม
(2) ระบบผู้ตรวจสอบภายนอก
เป็ นระบบที่จะเพ่ิมความมีอิสระในการบริหารงาน และเพิ่มศกั ยภาพให้กบั
องค์กรตรวจสอบในท้องถ่ิน ซงึ่ ระบบนีเ้ ป็ นระบบใหม่ท่ีเพ่ิงเริ่มใช้เม่ือปี ค.ศ. 1999 โดยสาระสําคญั
ของระบบนีค้ อื
• เป็ นระบบท่ีมีการจ้างผ้ทู รงคณุ วฒุ ภิ ายนอกที่มีความสามารถเฉพาะด้าน
• ผู้ตรวจสอบภายนอกจะทําการตรวจสอบและส่งรายงานเสนอใน
ประเดน็ หรือหวั ข้อตามท่ีระบใุ นสญั ญาเทา่ นนั้ ซงึ่ จะตา่ งกบั กรรมการตรวจสอบ
รูปแบบของการตรวจสอบมี 2 ประเภทคือ การตรวจสอบโดยรวม กบั แยก
ตรวจสอบเป็ นรายหวั ข้อ ซงึ่ ในที่นีค้ ณะกรรมการตรวจสอบมีอํานาจที่จะทําการตรวจสอบภายนอกได้
ทงั้ ในสว่ นของการจดั ทําสญั ญาจ้าง โดยคณะกรรมการตรวจสอบจะทําการตรวจสอบร่างสญั ญาและ
เสนอความเห็นไปยงั หวั หน้าฝ่ ายบริหาร และในสว่ นของการดําเนินงาน เมื่อได้รับการร้องขอจากผ้มู ี
อํานาจ ดงั เช่น หวั หน้าฝ่ ายบริหาร ประธานสภาท้องถ่ิน หรือประชาชน ให้ทําการตรวจสอบวา่ ผ้ตู รวจ
สอบภายนอกทําตามขนั้ ตอนในสญั ญาหรือไม่
ในสว่ นประเภทของหวั ข้อในการตรวจสอบจะประกอบไปด้วย

131

• การใช้งบประมาณ เชน่ การบริหารงานของฝ่ ายธุรการ งบประมาณของ
ฝ่ ายเกษตรและโยธา เป็ นต้น

• ทรัพย์สินส่วนรวม เช่น การดูแลบริหารพืน้ ท่ีสาธารณะ โดยเฉพาะ
อสงั หาริมทรัพย์ท่ีไมไ่ ด้ใช้ เป็ นต้น

• สง่ิ ของ เช่น สภาพการใช้งานในสงิ่ ของในสิง่ ปลกู สร้างสาธารณะและใน
แผนกตา่ ง ๆ ของสาขาเกษตรป่ าไม้ ประมง เป็ นต้น

• ภาระหนีส้ ิน เช่น การบริ หารจัดการเงินกู้ยืม รายรับค้ างรับ
นอกเหนือจากภาษี เป็ นต้น

• เงินทนุ เช่น การบริหารกองทนุ พฒั นาท่ีดนิ เป็ นต้น
• กิจการสาธารณปู โภค เช่น การบริหารโรงพยาบาล เป็ นต้น
• องค์กรช่วยเหลือด้านการเงิน เช่น สภาพการเงินในรัฐวิสาหกิจที่ดูแล
เกี่ยวกบั การพฒั นาท่ีดนิ เป็ นต้น

3) การตรวจสอบการเงนิ และการบญั ชี
การตรวจสอบการเงินและบญั ชีในภาครัฐรวมถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของ
ญี่ป่ นุ ได้แก่ สํานกั งานตรวจเงินแผ่นดิน (Board of Audit : BOA) ซง่ึ มีโครงสร้างที่ประกอบไปด้วย
คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (Audit Commission) ทําหน้าที่เป็ นผู้กําหนดนโยบายและวาง
หลักเกณฑ์ ในการดําเนินการของสํานักงานตรวจเงินแผ่นดินและสํานักบริ หารทั่วไป15
(General Executive Bureau) เป็ นฝ่ ายบริหารงานตรวจสอบ มีเลขาธิการ (Secretary General)
เป็ นผ้บู งั คบั บญั ชาในการปฏบิ ตั งิ าน
ภารกิจในการตรวจสอบของสํานกั งานตรวจเงินแผ่นดินของญ่ีป่ นุ มีวตั ถปุ ระสงค์ใน
การตรวจอยู่ท่ีการตรวจความชอบด้ วยกฎหมายในการรับเงินหรื อจ่ายเงินของเจ้ าหน้ าท่ีรัฐและ
หน่วยงานของรัฐ นอกจากวตั ถปุ ระสงค์ด้านการตรวจความชอบด้วยกฎหมายแล้วยงั มีวตั ถปุ ระสงค์
ในการตรวจเพ่ือให้ทราบถึงความประหยดั ความมีประสิทธิภาพ และความมีประสิทธิผลของการ
ดําเนินงาน นอกจากนีย้ งั ทําให้ทราบว่ารายการทางบญั ชีนนั้ สะท้อนถึงสถานการณ์ทางการเงินโดย
เป็ นไปตามงบประมาณที่วางไว้หรือไม1่ 6

15 The Board of Audit Law, Article 12
16 The Board of Audit Law, Article 20 (3)

132

สําหรับบทบาทในการตรวจสอบของสํานักงานตรวจเงินแผ่นดินของญี่ป่ ุนจะ
ประกอบไปด้วย

• บทบาทในการวางกฎเกณฑ์ ยกเลิก แก้ไขกฎหมาย พระราชบญั ญัติ หรือ
ข้อบงั คบั และการใช้คําแนะนํา

• บทบาทในการตรวจสอบบญั ชีรับ–จ่ายของรัฐ
• บทบาทในการวนิ ิจฉยั ชีข้ าดผ้กู ระทําผดิ
• บทบาทในการตรวจสอบสญั ญาซอื ้ และสญั ญาจ้าง
• บทบาทในการตรวจสอบระบบงานที่ใช้คอมพิวเตอร์
หลงั จากที่คณะผ้ตู รวจสอบพบปัญหาข้อบกพร่องต่าง ๆ ของหน่วยรับตรวจ ก็จะ
รายงานผลการตรวจสอบแก่ผ้บู ริหารของหน่วยรับตรวจให้ทราบ จากนนั้ ก็จะทําการรวบรวมผลการ
ตรวจสอบท่ีมีสาระสําคญั เสนอตอ่ คณะกรรมการ (Board Commission) เพื่อที่จะได้ทําการรวบรวม
และจดั ทําเป็ นรายงานประจําปี เสนอคณะรัฐมนตรีและเสนอรัฐสภาตอ่ ไป

4) การตรวจสอบการทุจริต17
การป้ องกันและปราบปรามการทุจริตของญ่ีป่ ุนจะไม่มีองค์กรอิสระท่ีทําหน้าท่ี
ดังกล่าวดังเช่นกรณีของประเทศไทย แต่จะอยู่ในรูปแบบของคณะกรรมการท่ีมีอํานาจในการ
ตรวจสอบกิจการตา่ ง ๆ เฉพาะเร่ือง เช่น ในกรณีของการจดั ซือ้ จดั จ้างจะมี คณะกรรมการตรวจสอบ
การจดั ซือ้ จดั จ้างภาครัฐ (Government Procurement Review Board) ซงึ่ จะมีหน้าที่รับฟังเร่ืองร้อง
ทุกข์ สําหรับในระดบั ท้องถิ่นนนั้ ผ้เู สียหายต้องร้องต่อคณะกรรมการภายใน 10 วนั หลงั จากพบ
มลู เหตนุ นั้ ๆ หรือในกรณีของการบริหารงานบคุ คล จะมีคณะกรรมการบคุ ลากรท้องถิ่นที่มีความเป็ น
อิสระและเป็ นกลางมีหน้าท่ีในการกําหนดนโยบายและประเด็นต่าง ๆ เกี่ยวกบั ข้าราชการส่วนท้องถ่ิน
เป็ นต้น

17 “ADB/OECD Anti-Corruption for Asia and Pacific : Anti-Corruption Policy in Asia and the
Pacific Self-Assessment Report Japan . (Online) Retrieved February 16, 2011, from
http://www.oecd.org/dataoecd/34/26/35053760.pdf

133

4.4.3 กรณีศกึ ษาเก่ียวกับการทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ และมาตรการใน
การแก้ไขปัญหาของญ่ีป่ นุ 18

จากการศกึ ษาในกรณีปัญหาการทจุ ริตในการจดั ซือ้ จดั จ้างญี่ป่ นุ พบว่า ปัญหาการทจุ ริตใน
การจดั ซือ้ จดั จ้างขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินในญ่ีป่ นุ เกิดขนึ ้ สาเหตดุ งั ตอ่ ไปนี ้

• ญ่ีป่ นุ ไมม่ ีองค์กรเก่ียวกบั การจดั ซือ้ จดั จ้างโดยเฉพาะ ดงั นนั้ องค์กรของรัฐแตล่ ะแห่งจึงมี
กระบวนการการจดั ซอื ้ จดั จ้างของตนเองซง่ึ ยอ่ มขาดเอกภาพและเอือ้ ตอ่ การทจุ ริตได้งา่ ย

• มาตรการในระดับท้องถิ่นเข้มงวดน้อยกว่ามาตรการในระดับรัฐบาลกลาง เช่น การ
เปิ ดเผยข้อมลู การทํางานของระดบั รัฐบาลกลางนนั้ มีมากกวา่ เป็ นต้น

• กระบวนการทํางานของรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถ่ินในบางเรื่องยังขาดกฎหมาย
เฉพาะ เช่น ในเรื่องจดั ซือ้ จดั จ้าง เป็ นต้น สว่ นในกรณีที่มีกฎหมายบญั ญตั ิไว้เป็ นการเฉพาะก็ยงั ขาด
แผนการอบรมเจ้าหน้าท่ีให้เป็ นไปตามกฎหมาย

จากปัญหาการทุจริตในการจดั ซือ้ จดั จ้างที่เกิดขึน้ จึงนํามาซ่ึงมาตรการในการแก้ไขปัญหา
ดงั ตอ่ ไปนี ้

• จดั ให้มีเอกสารว่าด้วย “คําถามคําตอบในเร่ืองสญั ญาจดั ซือ้ จดั จ้างภาครัฐ” แก่ผ้ทู ่ีต้องการทํา
สญั ญากบั รัฐ

• การย่ืนประมลู แบบจํากดั (Restricted tendering) ซงึ่ ใช้ในกรณีที่มีผ้จู ดั ซือ้ จดั จ้างที่ผ่าน
เกณฑ์จํานวนไม่มาก โดยจะกําหนดคณุ สมบตั ิของผ้มู ีสิทธิยื่นประมลู จากนนั้ จึงประกาศเป็ นบญั ชี
รายชื่อ

• การเจรจาโดยตรงซง่ึ ใช้ในกรณีท่ีเวลาจํากดั จนมิอาจปฏิบตั ติ ามกระบวนการอื่น ๆ ได้ แต่
การเจรจานนั้ ต้องประกาศให้ทราบลว่ งหน้า

• การโฆษณาการจัดซือ้ จดั จ้างภาครัฐโดยปรากฏในราชกิจจานุเบกษาของรัฐบาลหรือ
ท้องถิ่น ซ่ึงการโฆษณานีจ้ ะเพิ่มโอกาสให้มีผ้ยู ่ืนประมลู มากขึน้ และลดโอกาสคอร์รัปชน่ั โดยกําหนด
สถานท่ีและระยะเวลาย่ืนและเปิ ดประมลู ผ้ชู นะประมลู และมลู คา่ ของสญั ญาจะได้รับการประกาศใน
ราชกิจจานเุ บกษา

• การกําหนดเวลาเพ่ือให้ผ้ยู ่ืนประมลู เตรียมตวั มาตรการดงั กลา่ วจะประกาศจํานวนการ
จดั ซือ้ จดั จ้างที่จะเกิดขึน้ ในแต่ละปี งบประมาณ โดยการย่ืนประมลู ทว่ั ไปจะมีระยะเวลา 40 วนั การ

18 เพิ่งอ้าง.

134

ย่ืนประมลู แบบจํากดั มีเวลา 20 วนั สว่ นกรณีท่ีมีมลู คา่ จดั ซือ้ จดั จ้างมากกวา่ 16 ล้านเยน (144,000
ดอลลา่ ร์สหรัฐ) จะมีระยะเวลา 50 วนั

• การหมนุ เวียนบคุ ลากรท่ีทําหน้าที่จดั ซอื ้ จดั จ้างเพื่อป้ องกนั การเอือ้ ประโยชน์
• มาตรการลงโทษโดยเจ้าหน้าท่ีท่ีรับสินบนต้องได้รับโทษจําคกุ มากกว่า 7 ปี ผ้ใู ห้สินบนมี
โทษจําคกุ 3 ปี หรือปรับตงั้ แต่ 2.5 ล้านเยนขนึ ้ ไป (22,600 ดอลลา่ ร์สหรัฐ) และถกู ห้ามยื่นประมลู ใน
อนาคต กรณีท่ีสัญญาจัดซือ้ จัดจ้ างไม่เป็ นไปตามกฎหมาย สัญญาย่อมสิน้ สุดลงและให้ เร่ิม
กระบวนการดงั กลา่ วใหมโ่ ดยเปิ ดโอกาสให้ผ้ยู ่ืนประมลู คนอ่ืน ๆ
• การเปิ ดโอกาสให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลเอกสารการจัดซือ้ จัดจ้างได้ซึ่งข้อมูล
ดงั กลา่ วจะเก็บไว้ในหน่วยงานท่ีทําการจดั ซือ้ จดั จ้างอยา่ งน้อย 5 ปี
สําหรับกรณีปัญหาการทจุ ริตในการบริหารงานบคุ คลนนั้ พบว่า ญี่ป่ นุ ได้มีการแก้ไขปัญญา
ดงั กลา่ วโดย
• กําหนดให้รัฐบาลท้องถิ่นสามารถปรับเงื่อนไขการจ้างได้ตามความเหมาะสม เช่น
เงินเดือน เป็ นต้น และยงั สามารถพิจารณาคา่ ตอบแทนจากปัจจยั อ่ืน ๆ เช่น การดํารงชีพ รายได้ของ
ท้องถ่ิน พนกั งานเอกชนและข้าราชการในท้องถิ่นอื่น ๆ ไว้ในกฎหมายว่าด้วยบริการสาธารณะส่วน
ท้องถ่ิน
• การแตง่ ตงั้ ข้าราชการท้องถิ่นต้องเป็ นไปตามผลทดสอบและผลการปฏบิ ตั หิ น้าท่ี

4.5 การนําบทเรียนและประสบการณ์ในการแก้ไขปัญหาการทุจริตในองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่นิ ในต่างประเทศมาปรับใช้กับประเทศไทย

จากท่ีได้ทําการศึกษาถึงการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของต่างประเทศ พบว่า
องค์กรปกครองส่วนท้ องถ่ินในแต่ละประเทศต่างก็ประสบปั ญหาการทุจริ ตในองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นเช่นเดียวกนั โดยจากการศึกษาจะพบถึงปัญหาการทุจริตโดยทว่ั ๆ ไป สําหรับประเภทของ
การทุจริตในการจดั ซือ้ จดั จ้างและการจดั ทําโครงสร้างพืน้ ฐาน การบริหารงานบุคคลและการออก
ใบอนญุ าตนนั้ จากข้อมลู ท่ีได้ศกึ ษาพบว่า ได้มีการกล่าวถึงไว้บ้างแตไ่ ม่มากนกั อย่างไรก็ตาม อาจ
สรุปได้ว่ารูปแบบการทจุ ริตจะมีลกั ษณะที่คล้ายคลงึ กนั กลา่ วคือ การที่บคุ ลากรขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถ่ินการรับสินบน การยกั ยอก การข่มขู่ และการเอือ้ ประโยชน์ให้แก่พวกพ้อง โดยอาศยั
อํานาจหน้าที่ของตน

135

สําหรับมาตรการในการแก้ไขปัญหาการทจุ ริตของแตล่ ะประเทศนนั้ โดยรวมแล้วอาจสรุปได้
ว่ามีพืน้ ฐานภายใต้หลกั การเดียวกนั ได้แก่ หลกั ความโปร่งใสหรือหลกั การมีส่วนร่วมของประชาชน
หลกั ความรับผิดชอบ หลกั การห้ามบคุ ลากรเป็ นผ้มู ีส่วนได้เสียกบั หน้าท่ีของตน โดยนําเอาหลกั การ
ดงั กล่าวมาเสริมสร้างกระบวนการในการดําเนินการของท้องถิ่น นอกจากนีไ้ ด้มีการจดั ทําประมวล
จริยธรรมและการฝึกอบรมในการควบคมุ การปฏิบตั หิ น้าที่ของเจ้าหน้าที่ มาตรการในการแสดงบญั ชี
หรือเปิ ดเผยข้อมลู ทางการเงินของนกั การเมืองท้องถ่ิน พรรคการเมืองหรือขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น เพื่อเป็ นการป้ องกนั หรือลดโอกาส แรงจงู ใจ หรือความเสี่ยงในการทจุ ริต

นอกจากนีแ้ ตล่ ะประเทศได้ให้ความสําคญั กบั องค์กรท่ีทําหน้าที่ในการตรวจสอบทงั้ ทางด้าน
การเงินและการทจุ ริต โดยในด้านขององค์กรในการตรวจสอบการทจุ ริตของทงั้ ส่ีประเทศนนั้ พบว่า
แต่ละประเทศล้วนแต่มีองค์กรท่ีมีอํานาจหน้าที่ในการตรวจสอบการทจุ ริตด้วยกนั ทงั้ สิน้ แตแ่ ตกตา่ ง
กนั ตรงรูปแบบขององค์กร กลา่ วคือ มีเพียงมลรัฐนิวเซาท์เวลส์ของออสเตรเลยี เท่านนั้ ท่ีมีลกั ษณะเป็ น
องค์กรอิสระเช่นในประเทศไทย ในขณะท่ีอีกสามประเทศองค์กรที่ทําหน้าท่ีในการตรวจสอบการ
ทุจริตจะเป็ นองค์กรท่ีอยู่ภายใต้โครงสร้างการบริการงานของรัฐบาล สําหรับกรณีขององค์กรท่ีทํา
หน้าท่ีตรวจสอบทางการเงิน พบวา่ ประเทศฝร่ังเศสมีองค์กรตรวจเงินแผน่ ดนิ ท่ีมีลกั ษณะเดน่ กว่าอีก
สามประเทศ กล่าวคือ จดั องค์กรในรูปแบบของศาลบญั ชี และมีศาลบญั ชีภูมิภาคเป็ นองค์กรท่ีทํา
หน้ าท่ีในการตรวจสอบทางการเงินและบัญชีขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นซ่ึงจะช่วยให้ การ
ตรวจสอบทางการเงินตอ่ องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นเป็ นไปได้อยา่ งทว่ั ถึงมากขนึ ้

136

ตารางท่ี 4.1 : สรุปมาตรการการป้ องกันและปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่นิ ท่เี ป็ นการทบทวนบทเรียนของต่างประเทศ

ประเทศ มาตรการ

สหรัฐอเมริกา • จดั ให้มีประมวลจริยธรรมขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น

• จดั ให้มีกฎหมายเกี่ยวกบั ผลประโยชน์ขดั กนั ของผ้ดู าํ รงตําแหนง่ ตา่ ง ๆ

• การเปิ ดเผยกระบวนการจดั ทํานโยบายแก่สาธารณชน

• ประกาศถงึ ผลประโยชน์และความเกี่ยวข้องทางนโยบายของบคุ คลที่มี

สว่ นเกี่ยวข้องกบั การดาํ เนินการตา่ ง ๆ

• เปิ ดเผยข้อมลู การประชมุ ของฝ่ ายบริหาร สภา หรือคณะกรรมการตา่ ง ๆ

ของท้องถิ่น

• กําหนดและบงั คบั ใช้มาตรการจํากดั การใช้จ่ายเงินในการเลอื กตงั้

• การให้บคุ ลากรท้องถิ่นมีสว่ นร่วมในการกําหนดกฎเกณฑ์ที่ใช้บงั คบั กบั ตน

• การจดั อบรมเกี่ยวกบั การทจุ ริตและบทลงโทษให้แก่พนกั งานใหมไ่ ด้ทราบ

ออสเตรเลีย • สภาท้องถ่ินโดยจะมีเอกสารท่ีเป็ นกรอบทางจริยธรรมและต่อต้าน

คอร์รัปชั่นโดยเป็ นสําเนาประมวลวิธีย่ืนประมูลของกรมการปกครองท้องถิ่น

ประมวลวิธีย่ืนประมูลจัดซือ้ จัดจ้างของกรมงานและบริการสาธารณะ และ

ประมวลวิธีจดั ซือ้ จดั จ้าง

• มีตารางอตั ราราคาประกาศโฆษณาเพ่ือให้ราคาและมลู คา่ ท่ีดีที่สดุ

• กําหนดมาตรฐานที่เป็ นประโยชน์เพ่ือเล่ยี งปัญหาทางจริยธรรมเม่ือเข้า

ทําสญั ญาแล้ว

• แจ้งข้อมลู มาตรฐานจริยธรรมแก่คสู่ ญั ญา

• มาตรการในการตรวจสอบภายในขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี

องค์ประกอบท่ีสําคัญ ๆ คือ มีการกําหนดแผนตรวจสอบเพื่อระบุขอบเขต

ประเด็นและกระบวนการ โดยผู้ตรวจสอบมีอํานาจหน้าท่ีตามกฎหมายมี

อํานาจกระทําการ ควบคมุ การตรวจสอบและจดั ทํารายงาน

137

ตารางท่ี 4.1 : สรุปมาตรการการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตในองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่นิ ท่เี ป็ นการทบทวนบทเรียนของต่างประเทศ (ต่อ)

ประเทศ มาตรการ
ฝร่ังเศส • ประมวลจริยธรรม กําหนดบทลงโทษ ความรับผิดชอบของเจ้าหน้าที่
และท้องถ่ิน ข้อแนะนําการรับสิ่งของและประโยชน์ การใช้ข้อมลู และทรัพยากร
การมีผลประโยชน์ขดั กนั ทางการเงินและไมใ่ ชก่ ารเงิน

• มาตรการในการป้ องกนั การรับสนิ บนและการมีผลประโยชน์ ท้องถิ่นจะ
มีนโยบายเกี่ยวกบั การรับทรัพย์สินและผลประโยชน์ และมีการจดทะเบียนการ
รับทรัพย์สนิ และผลประโยชน์ ซง่ึ จะเปิ ดเผยตอ่ สาธารณะ

• การประกาศผลประโยชน์ทางการเงินและไม่ใช่การเงินของเจ้าหน้าท่ี
ให้แก่สาธารณชน

• นําระบบคณุ ธรรมมาใช้ในการบริหารงานบคุ คล
• มีข้อตกลงท่ีจะปฏิบตั ติ ามหลกั จริยธรรมโดยใช้ในขนั้ ตอนการรับสมคั ร
งาน การสมั ภาษณ์งาน และมีการกําหนดไว้ในคําอธิบายงาน

• มีการให้ความหมายเกี่ยวกับกฎระเบียบและหน้าท่ีต่าง ๆ การฝ่ าฝื น
และบทลงโทษท่ีรุนแรง (heavily sanctioned) และการสร้างรูปแบบของ
กฎเกณฑ์การป้ องกนั การทจุ ริต (preventive provisions)

• ห้ามเจ้าหน้าที่รัฐทํางานในภาครัฐและภาคเอกชนในเวลาเดียวกนั
• มีระเบยี บที่เข้มงวด กลา่ วคอื กรณีการฝ่ าฝื นกฎระเบียบ (violation) จะ
มีการลงโทษทางวินยั (disciplinary sanctions) ซง่ึ มีการกําหนดระดบั จากการ
เตอื นเพียงอยา่ งเดยี ว (single warning) ไปจนถึงการไลอ่ อก (dismissal)

• กฎระเบียบเรื่องความเป็ นกลาง
• มีคณะกรรมการพทิ กั ษ์จรรยาบรรณในวชิ าชีพ (Ethics Commission)
เพ่ือหลีกเล่ยี งความลําเอียงในการตดั สนิ ใจ

138

ตารางท่ี 4.1 : สรุปมาตรการการป้ องกันและปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่นิ ท่เี ป็ นการทบทวนบทเรียนของต่างประเทศ (ต่อ)

ประเทศ มาตรการ
• มีระบบตรวจสอบพิเศษ ประกอบด้วย A priori checks และการ
ตรวจสอบแบบ A posteriori checks เป็ นการป้ องกนั ความขดั แย้งด้าน
ผลประโยชน์ การบริหารงานแบบโปร่งใส การทุจริต เป็ นต้น โดยใช้ระบบการ
ตรวจสอบแบบระบบสองขวั้ (double-key system)
**A priori checks คือ การตรวจสอบกระบวนการบริหารงานภายใน
**A posteriori checks คือ ศาลตรวจสอบบญั ชี (court of auditors/Cour des
Comptes) และสภาผ้ตู รวจสอบบญั ชีท้องถ่ิน (regional chambers of
auditors/ chambres régionales des Comptes) เพ่ือตรวจสอบอํานาจการ
เบกิ จา่ ยเงินของภาครัฐ (the accounts of public authorities)

• มีกระบวนการทางกฎหมายเพ่ือป้ องกนั เร่ืองการจดั สรรบคุ ลากรตงั้ แต่
การสอบแข่งขนั มีระบบป้ องกนั หลายขนั้ ตอน เริ่มจากการบริการฝึ กอบรม (in-
service training)เพ่ือแจ้งเจ้าหน้าท่ีรัฐเกี่ยวกบั กฎระเบียบพืน้ ฐานและจริยธรรม
ในวิชาชีพ เพ่ือควบคมุ ความประพฤตแิ ละการปฏิบตั งิ านในวิชาชีพ

• มีศนู ย์บริการกลางเพื่อการป้ องกนั การทจุ ริต (Service central de
prevention de la corruption/SCPC) ขึน้ ตรงตอ่ รัฐมนตรีว่าการกระทรวง
ยตุ ธิ รรมและนายกรัฐมนตรี
**เป็ นศูนย์กลางข้อมูลเก่ียวกับการสืบค้นและการป้ องกันการกระทําผิดท่ี
เก่ียวข้องกบั การทจุ ริตทงั้ ทางตรงและทางอ้อม รวมทงั้ การทจุ ริตในภาคเอกชน
ทัง้ ผู้บริหารและพนักงาน ผลประโยชน์ที่ไม่ชอบด้ วยกฎหมาย(undue
advantage)ก า ร ข่ ม ขู่ คุก ค า ม (extorsion) อิ ท ธิ พ ล ท า ง ก า ร ค้ า (trading
influence) และการให้ความช่วยเหลือเมื่อมีผ้รู ้องขอ

• มีระบบการโยกย้ายและการเปลี่ยนแปลงคําสงั่ (system of mandatory
mobility) โดยเฉพาะข้าราชการระดับสูงและการบริหารงานที่สําคญั ของ
กระทรวงการคลงั หรือกระทรวงกิจการสาธารณะ (senior state officials and
senior management)

139

ตารางท่ี 4.1 : สรุปมาตรการการป้ องกันและปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่นิ ท่เี ป็ นการทบทวนบทเรียนของต่างประเทศ (ต่อ)

ประเทศ มาตรการ
• คณะกรรมการตรวจสอบข้อมลู ข่าวสารการบริหารงานของทางราชการ
(Commission on access to administrative documents/CIDA) มีหน้าท่ีและ
บทบาทสําคญั ในการควบคุมและบงั คบั การให้เป็ นไปตามกฎหมาย เพ่ือเป็ น
หลักประกันว่าประชาชนมีสิทธิ ที่ จะขอดูเอกสารของทางราชการ
(administrative documents) และเป็ นหลกั ประกนั ถึงความโปร่งใสของภาครัฐ

• มีกฎหมายเก่ียวกบั จรรยาบรรณในวิชาชีพ (code of ethics /Deontologie)
โดยเฉพาะเช่น สถาปนิก ทนั ตแพทย์ ศลั ยแพทย์ แพทย์ พยาบาล เภสชั กรและ
สตั วแพทย์ เป็ นต้น กฎหมายจรรรยาบรรณเหลา่ นีอ้ อกโดยรัฐบาล

• กําหนดให้มีคณะกรรมการพิทกั ษ์จรรยาบรรณในวิชาชีพขึน้ (Ethics
Commissions/Commissions de Deontologie) มีข้อบงั คบั จํากดั การย้ายงาน
ของเจ้าหน้าท่ีของรัฐเพ่ือไปทํางานยงั ภาคเอกชน

• มีผ้ตู รวจการประจํากระทรวง โดยเฉพาะสถาบนั ตรวจสอบทางการคลงั
ของกระทรวงการคลงั สถาบนั ตรวจสอบทางการบริหารของกระทรวงมหาดไทย
และสํานกั งานคณะกรรมการค้มุ ครองผ้บู ริโภค

• มีคณะกรรมการพิทักษ์ จรรยาบรรณในวิชาชีพ 3 คณะ (Ethics
Commissions) คือ 1) คณะกรรมการภาคสว่ นราชการสว่ นกลาง 2) คณะกรรมการ
ภาคสว่ นท้องถ่ิน และ 3) คณะกรรมการภาคสว่ นสาธารณสขุ

• มีการแบ่งแยกหน้าท่ีความรับผิดชอบระหว่าง “ผู้มีอํานาจสั่งจ่าย”
(ordonnateur) และ “เจ้าพนกั งานบญั ชี” (complable) อย่างชดั เจน โดยใน
สว่ นขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินนนั้ ผ้บู ริหารท้องถ่ินจะเป็ นผ้มู ีอํานาจสง่ั จ่าย
ส่วนเจ้ าพนักงานบัญชีซ่ึงเป็ นผู้มีอํานาจจ่ายจะเป็ นเจ้ าหน้ าที่ที่สังกัด
กระทรวงการคลงั ไมข่ นึ ้ กบั ผ้บู ริหารท้องถ่ิน

• การตรวจสอบทางบัญชีจะทําโดยศาลบัญชีภูมิภาคซึ่งจะทําการ
ตรวจสอบทางบญั ชีจากบญั ชีที่เจ้าพนกั งานบญั ชีที่มีอํานาจจ่ายเป็ นผ้เู ก็บไว้

140

ตารางท่ี 4.1 : สรุปมาตรการการป้ องกันและปราบปรามการทจุ ริตในองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่นิ ท่เี ป็ นการทบทวนบทเรียนของต่างประเทศ (ต่อ)

ประเทศ มาตรการ
ญ่ีป่ นุ • มีระบบการตรวจสอบเงินแผ่นดินในรูปแบบขององค์กรศาลท่ีทําหน้าที่
ในการตรวจสอบท้องถ่ินโดยเฉพาะและกระจายตวั ไปตามแตล่ ะภมู ิภาค

• จัดทําเอกสารว่าด้วย “คําถามคําตอบในเร่ืองสัญญาจัดซือ้ จัดจ้าง
ภาครัฐ” แก่ผ้ทู ่ีต้องการทําสญั ญากบั รัฐ

• การย่ืนประมลู แบบจํากดั (Restricted tendering)
• การเจรจาโดยตรงซึ่งใช้ ในกรณีที่เวลาจํากัดจนมิอาจปฏิบัติตาม
กระบวนการอ่ืน ๆ ได้ แตก่ ารเจรจานนั้ ต้องประกาศให้ทราบลว่ งหน้า
• การจดั ซือ้ จดั จ้างภาครัฐปรากฏในราชกิจจานเุ บกษา ผ้ชู นะประมลู และ
มลู คา่ ของสญั ญาจะได้รับการประกาศในราชกิจจานเุ บกษา
• การกําหนดเวลาเพ่ือให้ผู้ย่ืนประมูล มาตรการดังกล่าวจะประกาศ
จํานวนการจดั ซอื ้ จดั จ้างท่ีจะเกิดขนึ ้ ในแตล่ ะปี งบประมาณ
• การหมุนเวียนบุคลากรที่ทําหน้าท่ีจัดซือ้ จัดจ้างเพ่ือป้ องกันการเอือ้
ประโยชน์
• การเปิ ดโอกาสให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลเอกสารการจัดซือ้
จดั จ้างได้ ข้อมลู ดงั กลา่ วจะถกู เก็บไว้อยา่ งน้อย 5 ปี
• กําหนดให้รัฐบาลท้องถิ่นสามารถปรับเงื่อนไขการจ้างได้ตามความ
เหมาะสม
• การแต่งตัง้ ข้าราชการท้องถ่ินต้องเป็ นไปตามผลทดสอบและผลการ
ปฏิบตั หิ น้าที่

จากที่ได้สรุปตามตารางข้างต้นจะเห็นได้ว่าแตล่ ะประเทศจะมีมาตรการในการป้ องกนั และ
ปราบปรามการทุจริตท่ีทงั้ เหมือนและแตกต่างกัน สําหรับในกรณีการจดั ซือ้ จดั จ้างนนั้ มาตรการท่ี
น่าจะนํามาปรับใช้กับประเทศไทย คือ การกําหนดให้แจ้งคู่สญั ญาให้ทราบถึงมาตรฐานจริยธรรม
ระหว่างค่สู ญั ญาในการจดั ซือ้ จดั จ้าง การจดั ทําเอกสารว่าด้วยคําถามคําตอบในเรื่องสญั ญาจดั ซือ้
จดั จ้าง เพ่ือความโปร่งใสในทกุ ระบวนการดําเนินการ นอกจากนีอ้ งค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นควรมี

141

มาตรการในการป้ องกนั การรับสินบน และการมีผลประโยชน์ โดยการจดั ทํานโยบายเก่ียวกบั การรับ
ทรัพย์สินและรับผลประโยชน์ ทงั้ นีใ้ นสภาวการณ์ของสงั คมไทย เป็ นระบบที่มีการตอบแทนสินนํา้ ใจ
หากผู้ได้รับทรัพย์สินและผู้รับผลประโยชน์ นําของดังกล่าวเหล่านัน้ มาใช้เพื่อประโยชน์ของทาง
ราชการ จึงควรมีการจดทะเบียนทรัพย์สินท่ีจะต้องเปิ ดเผยต่อสาธารณชนทราบ นอกจากนีก้ าร
หมุนเวียนบุคลากรที่ทําหน้าที่จัดซือ้ จัดจ้างเพ่ือป้ องกันการเอือ้ ประโยชน์ก็เป็ นประเด็นท่ีควรให้
นํา้ หนกั ด้วยเช่นกนั สว่ นระบบการตรวจสอบภายในนนั้ จะมีความคล้ายคลงึ กนั แตก่ รณีของประเทศ
ออสเตรเลียนัน้ จะมีการกําหนดถึงองค์ประกอบในการตรวจสอบภายในขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นที่มีกระบวนการตงั้ แตก่ ารจดั ทําแผนงานการตรวจสอบ การจดั ทํารายงาน การจดั ทําอํานาจ
ขอบเขตหน้าท่ี รวมถงึ มีประมวลจริยธรรมทางวชิ าชีพเพื่อเป็ นมาตรฐานในการประกอบวิชาชีพให้กบั
ผ้ตู รวจสอบบญั ชี โดยกระบวนการทงั้ หมดนีจ้ ะอย่ภู ายใต้ความดแู ลของคณะกรรมการการตรวจสอบ
ท่ีได้รับการแตง่ ตงั้ ขนึ ้ โดยเฉพาะ

สําหรับมาตรการการแก้ไขในประเด็นการบริหารงานบคุ คล ดงั กรณีศกึ ษาจากต่างประเทศ
สะท้อนออกมาในเร่ืองจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ บคุ ลกรของรัฐและองค์กรเอง ซง่ึ มาตรการดงั กลา่ วคือ
เร่ืองการกําหนดจริยธรรมในวิชาชีพ เพื่อให้เจ้าหน้าท่ีของรัฐทราบเกี่ยวกบั กฎระเบียบพืน้ ฐานและ
จริยธรรมในวชิ าชีพ เพื่อควบคมุ ความประพฤติและการปฏิบตั ิงานในวิชาชีพ และมีการวางกฎเกณฑ์
ในวิชาชีพราชการ นอกจากนนั้ ยงั มีกฎหมายเก่ียวกบั จรรยาบรรณในวิชาชีพอื่น ๆ

สว่ นมาตรการที่จะนํามาการปรับใช้กบั ประเทศไทยนนั้ คือ คา่ นิยมในเรื่องคณุ ธรรม จริยธรรม
ในระดบั ปัจเจกบคุ คล รวมทงั้ กระต้นุ จิตสํานึกของประชาชนตงั้ แตร่ ะดบั เดก็ และเยาวชนซง่ึ พบวา่ ใน
ปัจจบุ นั ได้มีองค์กรหลายองค์กรของประเทศไทย เช่น สํานกั งานผ้ตู รวจการแผ่นดิน ท่ีมีหน้าที่จดั ทํา
ประมวลจริยธรรมของนักการเมือง เจ้าหน้าที่ของรัฐ ว่าควรประกอบไปด้วยจริยธรรมด้านใด
นอกจากนีย้ งั มีกรุงเทพมหานคร ร่วมกบั ศนู ย์สาธารณประโยชน์และประชาสงั คม สถาบนั บณั ฑิตพฒั
นบริหารศาสตร์ (นิด้า) และองค์กรเพ่ือความโปร่งใสในประเทศไทย จดั ทําหลกั สตู ร “โตไปไม่โกง”
เพื่อสอนนกั เรียนระดบั อนบุ าล-ป.3 ในโรงเรียนสงั กดั กรุงเทพมหานคร เพื่อเป็ นการปลกู ฝังคา่ นิยม
และจิตสํานกั ที่ดงี าม ยดึ มนั่ ความซ่ือสตั ย์และตอ่ ต้านการทจุ ริตคอร์รัปชนั่ โดยเนือ้ หามงุ่ เน้นการสอน
ให้เด็กยดึ มน่ั ในคา่ นิยม 5 ประการ ประกอบด้วย ความซ่ือสตั ย์สจุ ริต การมีจิตสาธารณะ ความเป็ น
ธรรมทางสงั คม กระทําอยา่ งรับผิดชอบ และเป็ นอยอู่ ยา่ งพอเพียง

ประเดน็ สดุ ท้าย คอื มาตรการการป้ องกนั นนั้ กรณีในตา่ งประเทศ เชน่ กฎหมายของประเทศ
ฝรั่งเศสมีการกําหนดบทลงโทษท่ีรุนแรง และมีการสร้างกฎเกณฑ์ในการป้ องกนั การทจุ ริต มีการวาง

142

กฎระเบียบท่ีเข้มงวด กรณีท่ีมีการฝ่ าฝื นจะมีการลงโทษทางวินยั ซงึ่ มีการยกระดบั ความเข้มข้นและ
ความรุนแรงของการลงโทษ ตงั้ แตก่ ารตกั เตอื นไปจนถงึ การไลอ่ อก