วารสารการเมือง การบริหารและกฎหมาย

CHAPTER 1

จากขอ้ มูลขา้ งตน้ กล่าวไดว้ า่ ปัญหาการคอร์รัปชนั มีความเช่ือมโยงกบั องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน
ซ่ึงเป็นผปู้ ฏิบตั ิหนา้ ท่ี ตามภารกิจเพ่ือใหบ้ ริการสาธารณะเพ่ือประโยชน์ของประชาชนในทอ้ งถิ่น หากวา่ การ
ปฏิบตั ิหน้าท่ีดงั กล่าว มีแนวโน้มของการทุจริตการคอร์รัปชนั เกิดข้ึนจะส่งผลเสียหายต่อการพฒั นาระบบ
สาธารณูปโภค ส่งผลต่อคุณภาพชีวิตท่ีดีของประชาชนส่วนท้องถ่ินโดยฝังลึกในการปรับรูปแบบและ
พฤติกรรมไปอยา่ งไม่สิ้นสุด ไม่เกรงกลวั ต่อกฎหมาย อานาจรัฐ และการตรวจสอบ อนั เป็ นประเด็นปัญหา
สาคญั และอุปสรรคต่อการพฒั นาประเทศชาติ เหตุผลน้ีเองนามาซ่ึงความสนใจที่ผูว้ ิจยั สนใจทาการศึกษา
เกี่ยวกับปัจจยั ที่มีผลต่อการคอร์รัปชันขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพ่ือเป็ นขอ้ มูลในการพิจารณา
เสนอแนะมาตรการในการป้องกนั การทุจริตการคอร์รัปชนั โดยแทจ้ ริงต่อไป

วตั ถุประสงค์การวจิ ัย

1. เพื่อศึกษาระดบั ลกั ษณะของการคอร์รัปชนั ที่ปรากฏไดจ้ ากการปฏิบตั ิงานขององคก์ รปกครอง
ส่วนทอ้ งถิ่น

2. เพอื่ ศึกษาระดบั ปัจจยั ท่ีมีผลตอ่ การคอร์รัปชนั ขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน
3. เพื่อศึกษาเปรียบเทียบความแตกต่างของปัจจยั ที่มีผลต่อการคอร์รัปชนั และลกั ษณะของการ
คอร์รัปชนั ขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน จาแนกตามปัจจยั ขอ้ มูลส่วนบุคคล
4. เพื่อศึกษาความสัมพนั ธ์ระหว่างปัจจยั ต่าง ๆ ที่มีผลต่อการคอร์รัปชันกบั ลกั ษณะของการ
คอร์รัปชนั ขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน

คณะรัฐศาสตร์และนิตศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 41

พชรดนยั วชั รธนพฒั น์ธาดา

กรอบแนวคดิ ในการวจิ ยั

จากการศึกษาแนวคิด ทฤษฎี และงานวิจยั ที่เก่ียวขอ้ ง สามารถสรุปกรอบแนวคิดการวิจยั ได้
ดงั ภาพท่ี 1

ปัจจัยส่ วนบุคคล ลกั ษณะของการคอร์รัปชัน

1. เพศ 1. การยกั ยอก (Embezzlement)
2. อายุ 2. การเรียกรับเงิน (Extortion) หรือการใหส้ ินบน
3. ระดบั การศึกษา
4. ระยะเวลาการปฏิบตั ิงาน (bribery)
5. กลุ่มงาน 3. การเลือกจา้ งหรือแตง่ ต้งั ญาติและพวกพอ้ ง

ปัจจัยทม่ี ผี ลต่อการคอร์รัปชัน (Nepotism)
4. การใหส้ ัมปทานเฉพาะพรรคพวก (Cronyism)
1. โอกาส (Opportunity) 5. การใชข้ อ้ มูลภายใน เพื่อการคา้ (Insider trading)
2. สิ่งจูงใจ (Incentive) 6. การฟอกเงิน (Money laundering)
3. ความเส่ียงภยั (Risk) 7. การมีผลประโยชน์ทบั ซอ้ น (Conflict of
4. ความซ่ือสตั ย์ (Honesty)
Interest)
8. การเอ้ือประโยชน์ (Trading Influence)

ภาพท่ี 1 กรอบแนวคิดในการวจิ ยั

ทบทวนวรรณกรรม

ผวู้ จิ ยั ไดท้ บทวนวรรณกรรมท่ีเกี่ยวขอ้ ง เพ่ือนามาเป็นกรอบแนวคิดในการวจิ ยั
ความหมาย คอร์รัปชัน
คอร์รัปชัน (Corruption) สานักงาน ป.ป.ช. ได้ให้ความหมายว่า เป็ นการกระทาบางอย่างโดย
เจตนาเพ่ือให้ไดป้ ระโยชน์ที่ไม่สอดคลอ้ งกบั หน้าที่ในฐานะเจา้ หน้าท่ีและไม่สอดคลอ้ งกบั สิทธิของผูอ้ ื่น
การใช้อานาจหนา้ ท่ีที่ไดร้ ับมอบหมายโดยมิชอบเพื่อประโยชน์ส่วนตน การทุจริตต่อหนา้ ที่ การฉ้อราษฎร์
บงั หลวง การกินสินบนและการแสวงหาอานาจโดยวธิ ีการอนั ผดิ ธรรมนองคลองธรรม ในภาษาองั กฤษ และ

42 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ท่ี 12 ฉบับที่ 2

CHAPTER 1

ภาษาฝร่ังเศส มีรากศพั ทม์ าจากภาษาลาติน Corruptus ตามความหมายในพจนานุกรรม Black law dictionary
ให้ความหมายว่า “…การกระทาไม่ชอบด้วยกฎหมาย เป็ นการกระทาท่ีช่ัวและฉ้อโกง โดยมีเจตนาท่ีจะ
หลีกเล่ียงกฎหมาย รวมท้งั การกระทาที่ขดั ต่อตาแหน่งหนา้ ท่ีและสิทธิของผูอ้ ื่น นอกจากน้ียงั หมายถึงการที่
บุคคลใดบุคคลหน่ึงซ่ึงประชาชนไว้ วางใจกระทาผิดต่อตาแหน่งหน้าท่ีราชการ โดยการรับหรือยอมรับ
ประโยชน์สาหรับตนเองหรือผอู้ ื่น” (พรศกั ด์ิ ผอ่ งแผว้ , 2544, หนา้ 2)

การแบ่งประเภท ลกั ษณะ องค์ประกอบของการคอร์รัปชัน
การแบ่งตามขนาด คือ 1) การคอร์รัปชันขนาดเล็ก (Petty Corruption) 2) การคอร์รัปชัน
ขนาดใหญ่ (Grand Corruption)
การแบ่งตามระดับ คือ 1) คอร์ รัปชันเชิ งบุคคล (Incidental) 2) คอร์รัปชันเชิ งสถาบัน
(Institutional) และ 3) คอร์รัปชนั เชิงระบบ (Systematic)
แนวคดิ ทฤษฎที เี่ กย่ี วข้องกบั การทจุ ริตคอร์รัปชัน
1. ทฤษฎีสามเหลี่ยมของการทุจริต (Fraud Triangle) ของโดนาล์ด อาร์ เครสซ่ี (Donald R
Cressey) ในทศวรรษ 1980 ที่ว่าการทุจริต มีโอกาสจะเกิดข้ึนสูงหากมีเหตุการณ์หรือปัจจยั เสี่ยงการทุจริต
เกิดข้ึนท้งั 3 ดา้ น ดงั น้ี

1.1 มีความกดดนั หรือแรงจูงใจ (Pressure or Incentive) ผูท้ ุจริตมีความกดดนั ให้กระทาทุจริต
ซ่ึงอาจเกิดจาก 1) ความกดดนั ในการปฏิบตั ิงาน เช่น ไดร้ ับการมอบหมายให้ปฏิบตั ิหน้าท่ี โดยไดป้ ฏิบตั ิ
เพราะเห็นว่าเป็ นคาส่ังของผบู้ งั คบั บญั ชา 2) ความกดดนั ส่วนตวั เช่น ความเดือดร้อนทางการเงิน หรือจาก
อุปนิสยั ส่วนตวั

1.2 มีโอกาสในการกระทาผิด (Opportunity) ได้แก่ โอกาสในการกระทาทุจริต โอกาสที่จะ
ปกปิ ดการกระทา และโอกาสที่จะแปลงสภาพทรัพยส์ ินที่ได้จากการทุจริต โอกาสในการกระทาผดิ เกิดจาก
จุดอ่อนในการควบคุมภายในที่จะป้องกนั และคน้ พบการทุจริตไดท้ นั เวลา ไดแ้ ก่ 1) การควบคุมแบบป้องกนั
เช่น ขาดการแบ่งแยกหนา้ ที่ท่ีสาคญั การละเมิดหรือยกเวน้ การควบคุมไม่ตอ้ งไดร้ ับการตรวจสอบ ขาดการ
ควบคุมการเขา้ ถึงทรัพยส์ ิน ทาให้เกิดโอกาสการทุจริต 2) การควบคุมแบบคน้ พบ เช่น ไม่มีระบบร่องรอย
การตรวจสอบ (Audit Trail) ทาให้สามารถทาความผิดไดโ้ ดยไร้ร่องรอยหรือตรวจพบยาก ไม่มีระบบการ
ควบคุมแบบอตั โนมตั ิหรือคน้ พบไดใ้ นเวลาเกิดจริง

1.3 มีขอ้ อา้ งหรือเหตุผลท่ีผิด (Rationale) เช่น อา้ งดา้ นความจาเป็ นเดือดร้อนส่วนตวั อา้ งว่า
เป็ นประเพณีทางธุรกิจ ไม่ทราบว่าเป็ นความผิด เพราะเป็ นส่ิงที่ใคร ๆ ก็ทา หรืออา้ งวา่ ทาเพื่อประโยชน์
ส่วนรวม

2. ทฤษฎีความน่าจะเป็ นที่ทาให้เกิดการทุจริต ของ ครอส และแมคกาฮาน (Kross and Mcgahan)
อธิบายทฤษฎีความน่าจะเป็ นท่ีทาให้เกิดการทุจริตว่ามี 3 องค์ประกอบ คือ ความไม่ซื่อสัตยข์ องบุคคล

คณะรัฐศาสตร์และนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 43

พชรดนัย วชั รธนพฒั น์ธาดา

โอกาส และการจูงใจให้ทุจริต โดยท้งั 3 องคป์ ระกอบน้ีมีความสัมพนั ธ์เกี่ยวโยงกนั จะขาดองคป์ ระกอบใด
องคป์ ระกอบหน่ึงไม่ได้ เขียนเป็ นสูตรได้ (สานกั งานคณะกรรมการขา้ ราชการพลเรือน, 2549, หนา้ 60-61)
ดงั น้ี

P1 =D X O X M
P1หมายถึง ความน่าจะเป็ นท่ีจะเกิดการทุจริตข้ึน ซ่ึงเกิดจากการคูณกนั ขององคป์ ระกอบ D O
M คา่ ท่ีได้ มีค่า 0 ถึง 1
D (Dishonesty factor) หมายถึง ค่าความไม่ซ่ือสัตยข์ องบุคคลที่คาดวา่ จะทาการทุจริตซ่ึงจะ
ไดร้ ับการประเมินโดยบุคคลหรือคณะบุคคล มีค่า 0 ถึง 1 โดย ค่า 0 หมายถึง มีความซื่อสัตย์ ค่า 1 หมายถึง
ไมม่ ีใครเชื่อวา่ บุคคลน้นั มีความซื่อสตั ย์
O (Opportunity factor) หมายถึง ค่าของโอกาสที่เอ้ืออานวยตอ่ การทุจริตซ่ึงกาหนดไดล้ กั ษณะ
เดียวกบั คา่ D
M (Motive factor) หมายถึง ค่าของปัจจัยท่ีจูงใจให้บุคคลน้ันตดั สินใจทาการทุจริตซ่ึงใช้
หลกั เกณฑด์ งั กล่าวขา้ งตน้ เพอื่ กาหนดค่า M ซ่ึงมีคา่ 0 ถึง 1
อธิบายไดว้ า่ ถา้ องคป์ ระกอบตวั ใดตวั หน่ึงมีค่าเท่ากบั 0 แสดงวา่ ความน่าจะเป็ นท่ีจะเกิดการ
ทุจริต (P1) ก็จะมีค่าเท่ากบั 0 ดว้ ย ซ่ึงหมายความวา่ การทุจริตไม่มีโอกาสจะเกิดข้ึนตามความคาดคะเนของ
บุคคลหรือคณะบุคคล ทฤษฎีความน่าจะเป็ นจะเป็ นที่ทาให้เกิดการทุจริตไดใ้ ห้ความสาคญั กบั องคป์ ระกอบ
D, O และ M แต่ละองคป์ ระกอบเท่ากนั

วธิ ดี าเนินการวจิ ัย

ขอบเขตของการวจิ ัย
1. ขอบเขตดา้ นเน้ือหา

1.1 ศึกษาปัจจยั ท่ีมีผลต่อการคอร์รัปชันขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน สังเคราะห์จาก
แนวคิดทฤษฎีความน่าจะเป็ นท่ีทาใหเ้ กิดการทุจริตของ ครอส และแมคกาฮาน Kross and Mcgahan (อา้ งถึง
ใน สานกั งานคณะกรรมการขา้ ราชการพลเรือน, 2549) ทฤษฎีสามเหล่ียมของการทุจริต (Fraud Triangle)
ของ โดนัลด์ เครสซีย์ Donald Crassey (1980 อ้างถึงใน อุษณา ภัทรมนตรี , 2552, หน้า 12-19) และ สุธี
อากาศฤกษ์ (2545) คือ ลกั ษณะการคอร์รัปชนั และปัจจยั ที่มีผลต่อการคอร์รัปชนั

1.2 ศึกษาปัจจยั บางประการท่ีน่าจะมีผลต่อการคอร์รัปชนั ขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่นใน
ซ่ึงไดจ้ ากปัจจยั ส่วนบุคคล คือ เพศ อายุ ระดบั การศึกษา ระยะเวลาการปฏิบตั ิงาน และกลุ่มงาน

44 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ที่ 12 ฉบับท่ี 2

CHAPTER 1

2. ขอบเขตดา้ นประชากรและกลุ่มตวั อยา่ ง
2.1 ประชากรที่ใชใ้ นการวิจยั ไดแ้ ก่ บุคลากรกลุ่มงานกฎหมายระเบียบและเรื่องร้องทุกข์ และ

บุคลากรกลุ่มงานการเงินบญั ชีและการตรวจสอบ สังกดั สานักงานส่งเสริมการปกครองท้องถ่ินจงั หวดั
ฝ่ ายละ 2 คน รวมประชากรท้งั สิ้นจานวน 304 คน

2.2 กลุ่มตวั อย่างที่ใช้เป็ นบุคลากร 1) งานกฎหมายระเบียบและเร่ืองร้องทุกข์ 2) กลุ่มงาน
การเงินบญั ชีและการตรวจสอบ ที่สังกดั สานกั งานส่งเสริมการปกครองทอ้ งถิ่นจงั หวดั กาหนดขนาดของ
กลุ่มตวั อยา่ งโดยใชต้ ารางสาเร็จของ Krejcie & Morgan (1970) ไดก้ ลุ่มตวั อยา่ งจานวน 175 คน และใชก้ าร
สุ่มอยา่ งง่าย (Simple Random Sampling)

3. ขอบเขตด้านตวั แปร ตัวแปรต้น (Independent variable) ได้แก่ ข้อมูลท่ัวไปของผูใ้ ห้ข้อมูล
ตัวแปรตาม (Dependent variable) ได้แก่ ปัจจัยที่น่าจะส่งผลต่อต่อการคอร์รัปชันขององค์กรปกครอง
ส่วนทอ้ งถ่ิน จาแนกเป็นลกั ษณะของการคอร์รัปชนั และปัจจยั ท่ีมีผลต่อการคอร์รัปชนั

เครื่องมือทใ่ี ช้ในการวจิ ัย
ใชแ้ บบสอบถาม (Questionnaires) ที่ผา่ นการตรวจสอบความตรงเชิงเน้ือหา และความถูกตอ้ งของ
ภาษาจากผูเ้ ชี่ยวชาญจานวน 3 ท่านและนาแบบสอบถามท่ีผ่านการประเมินแลว้ นามาปรับปรุงแกไ้ ขให้มี
ความเหมาะสมยิ่งข้ึน ก่อนนาไปทดลองใช้ (try - out) เพื่อทดสอบหาความเช่ือมน่ั กับกลุ่มท่ีมีลักษณะ
ใกลเ้ คียงกบั กลุ่มประชากรของการศึกษา ที่มิใช่กลุ่มตวั อยา่ งจริงของการวิจยั คร้ังน้ี จานวน 30 คน แลว้ ทา
การหาค่าความเช่ือม่ันของแบบสอบถามท้ังฉบับและรายข้อ ด้วยวิธีการหาค่าสัมประสิทธ์ิแอลฟา
ของครอนบคั ไดค้ ่าสัมประสิทธ์ิความเชื่อมน่ั ท้งั ฉบบั เท่ากบั .942 เก็บรวบรวมขอ้ มูล โดยการส่งจดหมาย
ลงทะเบียน และขอใหผ้ ตู้ อบแบบสอบถามส่งคืนภายในระยะเวลา 1 เดือน
สถติ ทิ ใี่ ช้ในการวเิ คราะห์ข้อมูล
1. สถิติพ้ืนฐาน ไดแ้ ก่ คา่ ความถ่ี (Frequency) คา่ ร้อยละ (Percentage) ค่าเฉล่ีย (Mean) และค่าส่วน
เบี่ยงเบนมาตรฐาน (Standard Deviation)
2. สถิติท่ีใชใ้ นการทดสอบสมมติฐาน ไดแ้ ก่ สถิติการทดสอบ (t-test) ใชส้ าหรับทดสอบนยั สาคญั
ของความแตกต่างของค่าเฉล่ียของกลุ่มตวั อยา่ ง 2 กลุ่ม สถิติทดสอบ (f-test) ใชส้ าหรับทดสอบนยั สาคญั ของ
ความแตกต่างของค่าเฉลี่ย กลุ่มตวั อยา่ ง 3 กลุ่มข้ึนไป ใช้การวิเคราะห์ความแปรปรวนทางเดียว (One-Way
ANOVA) เพื่อ ศึกษาปัจจยั ส่วนบุคคลกบั ความคิดเห็นต่อปัจจยั ที่มีผลต่อการคอร์รัปชนั ใช้การเปรียบเทียบ
เชิงซอ้ นดว้ ยวธิ ี Least Significant Difference (LSD) ของปัจจยั ส่วนบุคคลต่อความคิดเห็นต่อปัจจยั ท่ีมีผลต่อ
การคอร์รัปชันและใช้สถิติสัมประสิทธ์ิสหสัมพนั ธ์ Spearman Rank Correlation เพ่ือหาความสัมพนั ธ์
ระหว่างลกั ษณะการคอร์รัปชันที่มีความสัมพนั ธ์กับปัจจยั ท่ีมีผลต่อการคอร์รัปชันขององค์กรปกครอง
ส่วนทอ้ งถิ่น

คณะรัฐศาสตร์และนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 45

พชรดนยั วชั รธนพฒั น์ธาดา

ผลการวจิ ัย

1. ลกั ษณะของการคอร์รัปชนั ที่พบไดจ้ ากการปฏิบตั ิงานขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่นโดย
ภาพรวมและรายด้านอยู่ในระดบั ปานกลาง รายด้าน พบว่า ด้านการยกั ยอกมีค่าเฉล่ียสูงสุด ( ̅ = 3.22)
รองลงมาคือการใช้ขอ้ มูลภายในเพื่อการคา้ ( ̅ = 3.15) และดา้ นท่ีค่าเฉล่ียต่าสุดคือดา้ นการมีผลประโยชน์
ทบั ซอ้ น ( ̅ = 2.58) ตามลาดบั ดงั แสดงในตาราง 1

ตารางท่ี 1 ค่าเฉลี่ยและส่วนเบ่ียงเบนมาตรฐาน และการแปลผลเกี่ยวกบั ลกั ษณะของการคอร์รัปชนั ที่พบได้
จากการปฏิบตั ิงานขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่น

ลกั ษณะของการคอร์รัปชัน ̅ S.D. แปลผล
1. การยกั ยอก 3.22 .94 ปานกลาง
2. การเรียกรับเงิน หรือการใหส้ ินบน 2.68 1.01 ปานกลาง
3. การเลือกจา้ งหรือแตง่ ต้งั ญาติและพวกพอ้ ง 2.69 .83 ปานกลาง
4. การใหส้ มั ปทานเฉพาะพรรคพวก 2.62 1.02 ปานกลาง
5. การใชข้ อ้ มูลภายในเพ่อื การคา้ เพ่ือประโยชนต์ น 3.15 1.21 ปานกลาง
6. การฟอกเงิน 2.63 .95 ปานกลาง
7. การมีผลประโยชนท์ บั ซอ้ น 2.58 1.00 ปานกลาง
8. การเอ้ือประโยชน์ 2.78 1.01 ปานกลาง
2.79 .80 ปานกลาง
รวม

2. ปัจจยั ที่มีผลต่อการคอร์รัปชนั ขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่นภาพรวมอยใู่ นระดบั ปานกลาง
( ̅ = 2.59) รายดา้ นพบว่าอยู่ในระดบั ปานกลาง 3 ด้าน คือด้านความเสี่ยงภยั มีค่าเฉลี่ยสูงสุด ( ̅ = 2.94)
รองลงมาคือดา้ นโอกาส ( ̅ = 2.78) และอยใู่ นระดบั นอ้ ย คือดา้ นส่ิงจูงใจ ( ̅ = 2.03) ดงั แสดงในตาราง 2

46 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ท่ี 12 ฉบบั ที่ 2

CHAPTER 1

ตารางท่ี 2 คา่ เฉลี่ยและส่วนเบ่ียงเบนมาตรฐาน และการแปลผลเก่ียวกบั ปัจจยั ท่ีมีผลตอ่ การคอร์รัปชนั ท่ีพบ
ไดจ้ ากการปฏิบตั ิงานขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่น

ปัจจัยทม่ี ีผลต่อการคอร์รัปชัน ̅ S.D. แปลผล
1. โอกาส
2. สิ่งจูงใจ 2.78 .97 ปานกลาง
3. ความเส่ียงภยั
4. ความซ่ือสัตย์ 2.03 .73 นอ้ ย

รวม 2.94 .90 ปานกลาง

2.59 1.08 ปานกลาง

2.59 .82 ปานกลาง

3. การศึกษาเปรียบเทียบความแตกต่างของปัจจยั ท่ีมีผลต่อการคอร์รัปชนั ขององค์กรปกครอง
ส่วนทอ้ งถ่ิน และลกั ษณะของการคอร์รัปชนั จาแนกตามปัจจยั ขอ้ มูลส่วนบุคคล พบวา่

ลกั ษณะของการคอร์รัปชัน
1) เพศ อายุ ระยะเวลาการปฏิบตั ิงาน และกลุ่มงานท่ีแตกต่างกนั ภาพรวมไม่ส่งผลต่อลกั ษณะ

การการคอร์รัปชนั
2) ระดบั การศึกษาท่ีแตกต่างกนั ส่งผลต่อการคอร์รัปชนั ขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่นใน

ดา้ นการยกั ยอก การเรียกรับเงิน และการมีผลประโยชนท์ บั ซอ้ น อยา่ งมีนยั สาคญั ทางสถิติท่ีระดบั .05

ปัจจัยทมี่ ีผลต่อการคอร์รัปชัน
1) เพศ และระดับการศึกษาท่ีแตกต่างกัน ส่งผลต่อปัจจยั ท่ีมีผลต่อการคอร์รัปชันอย่างมี

นยั สาคญั ทางสถิติที่ระดบั .05
2) อายุ ระยะเวลาการปฏิบตั ิงานและกลุ่มงานที่สังกดั ท่ีแตกต่างกนั ไม่ส่งผลต่อปัจจยั ท่ีมีผลต่อ

การคอร์รัปชนั
4. เพ่ือศึกษาความสัมพนั ธ์ของลกั ษณะของการคอร์รัปชันกับความคิดเห็นปัจจยั ท่ีมีผลต่อการ

คอร์รัปชนั ขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน
1) ลกั ษณะของการคอร์รัปชนั ภาพรวมมีความสัมพนั ธ์กบั ความคิดเห็นปัจจยั ที่มีผลต่อการ

คอร์รัปชนั ขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่นอยา่ งมีนยั สาคญั ทางสถิติ ท่ีระดบั .01 โดยที่ลกั ษณะของการ
คอร์รัปชันมีความสัมพนั ธ์ทางบวกกบั ปัจจยั ที่มีผลต่อการคอร์รัปชันขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ินใน
ระดับสูงมาก (r = .92**) และเม่ือพิจารณาเป็ นรายด้าน พบว่า ลกั ษณะการคอร์รัปชัน มีความสัมพนั ธ์
ทางบวกกบั ความคิดเห็นปัจจยั ที่มีผลต่อการคอร์รัปชนั ขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่นมีความสัมพนั ธ์กนั

คณะรัฐศาสตร์และนิตศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 47

พชรดนยั วชั รธนพฒั น์ธาดา

ในระดบั ปานกลาง 3 ดา้ น คือดา้ น การยกั ยอก การเรียกรับเงินหรือการให้สินบน และดา้ นการเลือกจา้ งหรือ
แต่งต้ังญาติและพวกพ้อง ส่วนด้านท่ีเหลือ พบว่า ลักษณะการคอร์รัปชันมีความสัมพันธ์ทางบวกกับ
ความคิดเห็นปัจจยั ที่มีผลตอ่ การคอร์รัปชนั ขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน มีความสัมพนั ธ์กนั ในระดบั สูง

2) ความคิดเห็นปัจจยั ท่ีมีผลต่อการคอร์รัปชนั กบั ลกั ษณะของการคอร์รัปชนั มีความสัมพนั ธ์
ทางบวกเป็ นไปในทิศทางเดียวกนั กบั ความคิดเห็นปัจจยั ดา้ นโอกาส ด้านส่ิงจูงใจ ดา้ นความเสี่ยงภยั และ
ด้านความซื่อสัตยท์ ี่มีผลต่อการคอร์รัปชันขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน โดยมีความสัมพนั ธ์กนั ใน
ระดบั สูงท้งั 4 ดา้ น (Sig = .00) โดยดา้ นความซ่ือสตั ยอ์ ยใู่ นอนั ดบั แรก รองลงมาคือ ดา้ นความเสี่ยงภยั ส่วนท่ี
มีคา่ เฉลี่ยต่าสุดคือดา้ นสิ่งจูงใจ

อภปิ รายผล

1.จากผลการวิจยั จะเห็นได้ว่าลกั ษณะการคอร์รัปชันท่ีพบได้จากการปฏิบัติงานขององค์กร
ปกครองส่วนทอ้ งถ่ินมีลกั ษณะการคอร์รัปชนั ท้งั หมด 8 ลกั ษณะ ประกอบดว้ ย การยกั ยอก การเรียกรับเงิน
หรือการให้สินบน การเลือกจา้ งหรือแต่งต้งั ญาติและพวกพอ้ ง การให้สัมปทานเฉพาะพรรคพวก การใช้
ขอ้ มูลภายในเพ่ือการคา้ การฟอกเงิน การมีผลประโยชน์ทบั ซอ้ น และประการสุดทา้ ย คือการเอ้ือประโยชน์
เม่ือวเิ คราะห์ลกั ษระการคอร์รัปชันขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน พบวา่ ลกั ษณะการคอร์รัปชนั ท่ีพบได้
จากการปฏิบตั ิงานขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่นโดยภาพรวมและรายดา้ น อยใู่ นระดบั ปานกลาง ลกั ษณะ
เช่นน้ีแสดงว่ามีการคอร์รัปชันเกิดข้ึนจริง โดยจะเห็นว่าสอดคล้องกบั งานวิจยั เชิงประจกั ษ์ของ (โกวิทย์
พวงงาม, 2549, หนา้ 3) ที่พบวา่ หน่วยงานที่ถูกร้องเรียนวา่ มีการคอร์รัปชนั มากที่สุดในช่วงปี พ.ศ. 2543 –
2550 คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม การท่ีเป็ นเช่นน้ีอาจเป็ นเพราะว่าพฤติกรรมการ
คอร์รัปชนั ในองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่นโดยเฉพาะอยา่ งย่ิง ในการบริหารงานบุคคลมกั จะมีพฤติกรรม
ท่ีไม่พึงประสงคเ์ กิดข้ึน ซ่ึงพฤติกรรมท้งั 8 ประการ เป็ นประเด็นที่ทาให้บุคลากรผทู้ ่ีถูกกระทาฝังใจแลว้ ได้
ร้องเรียนถึงคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือสานกั งานคณะกรรมการป้องกนั
และปราบปรามการทุจริตในภาครัฐจนตรวจพบการทุจริตดงั กล่าว

2. ปัจจัยที่มีผลต่อการคอร์รัปชันขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินมีปัจจยั ท้ังหมด 4 ปัจจัย
ประกอบดว้ ยปัจจยั ด้านโอกาส ปัจจยั ด้านสิ่งจูงใจ ปัจจยั ด้านความเสี่ยงภยั และปัจจยั ด้านความซื่อสัตย์
ปรากฏวา่ ปัจจยั ท่ีมีผลต่อการคอร์รัปชนั ขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน โดยภาพรวมอยใู่ นระดบั ปานกลาง
ส่วนรายด้านพบว่าอยู่ในระดับปานกลาง 3 ด้าน คือด้านความเส่ียงภัย มีค่าเฉล่ียสูงสุด รองลงมาคือ
ดา้ นโอกาส และอยใู่ นระดบั นอ้ ย 1 ดา้ น คือดา้ นสิ่งจูงใจ ปัจจยั เหล่าน้ีท่ีทาให้เกิดการคอร์รัปชนั สอดคลอ้ ง
กับทฤษฏีแอ๊ปเปิ้ ลเน่า (Bad Apple Theory) กล่าวคือ เม่ือการตรวจสอบไม่มีความเข้มแข็งทาให้ผู้ท่ี
คอร์รัปชนั ไม่ถูกลงโทษทาใหเ้ พ่ิมโอกาสที่จะทาให้คนตดั สินใจ ที่จะคอร์รัปชนั มากข้ึนเพราะเป็ นการเปิ ด

48 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ที่ 12 ฉบับท่ี 2

CHAPTER 1

โอกาสในการกระทาความผิดว่าจะลดความเส่ียงท่ีจะถูกจบั มากน้อยแค่ไหน (สานักงานคณะกรรมการ
ป้องกนั และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ, 2557, หน้า 8) นอกจากน้นั การตรวจสอบยงั ส่งผลต่อสิ่งจูงใจ
และความซื่อสัตย์ เม่ือคนผดิ ไม่ถูกลงโทษและคนผดิ รายไดม้ ากข้ึน ประกอบกบั ค่านิยมที่คนไทยยึดถือคนที่
มีฐานะทาใหย้ อมเส่ียงภยั ในการคอร์รัปชนั ในองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่น เพราะถึงแมว้ า่ แต่ละบุคคลจะมี
ความซื่อสัตย์ แต่ทวา่ ค่านิยมของสังคมไทยในการยกยอ่ งสรรเสริญคนรวยมากกวา่ คนท่ีกระทาความดี หรือ
การท่ีสังคมไทยป็ นสังคมอุปถมั ภ์ หรือบุคคลน้นั ตกอยใู่ นสถานการณ์ที่จาเป็ นและสถานการณ์ทาให้บุคคล
เกิดความขดั แยง้ ในตนเอง จนนาไปสู่การตดั สินใจในการคอร์รัปชนั (สุนทรี เนียมณรงค,์ 2554, หนา้ 6)

3. ปัจจยั ที่มีผลต่อการคอร์รัปชนั ขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่นตามปัจจยั ส่วนบุคคล พบว่า
ระ ดับ ก ารศึ ก ษ าที่ แต ก ต่ างกัน ส่ งผล ต่ อค วาม คิ ด เห็ น ข องลัก ษ ณ ะ การค อ ร์ รัป ชัน ข อ งอ งค์ก รป ก ค รอ ง
ส่วนทอ้ งถิ่นในดา้ นการยกั ยอก การเรียกรับเงิน และการมีผลประโยชน์ทบั ซอ้ น แสดงวา่ การท่ีผใู้ หข้ อ้ มูลได้
สะทอ้ นความคิดเห็นออกมาตามระดบั การศึกษายงิ่ มีการศึกษาสูง กจ็ ะสะทอ้ นความคิดเห็นออกมาวา่ ปัจจยั ที่
มีผลต่อการคอร์รัปชนั ขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่นสูงตามไปดว้ ย เป็ นเพราะการศึกษาไม่ไดเ้ พียงแค่ทา
ให้มีความรู้เฉพาะทางมากข้ึนเท่าน้นั แต่ยงั ช่วยพฒั นาทกั ษะการวิเคราะห์และการคิดอยา่ งมีวิจารณญาณ
รวมถึงทกั ษะตา่ ง ๆ มีวฒุ ิภาวะและผา่ นประสบการณ์ต่าง ๆ มามากทาใหส้ ะทอ้ นความคิดเห็นไดแ้ ตกต่างกนั
และพบวา่ ปัจจยั ส่วนบุคคล คือ เพศ และระดบั การศึกษาท่ีแตกต่างกนั ส่งผลกบั ความคิดเห็นปัจจยั ท่ีมีผลต่อ
การคอร์รัปชันท้ัง 4 ด้าน สอดคล้องกับงานวิจยั ของ (บงกช สุทัศน์ ณ อยุธยา, 2557, หน้า 256) เร่ือง
การสร้างจิตสานึกของความเป็ นไทยค่านิยมเพ่ือการต่อตา้ นป้องกนั การทุจริตคอร์รัปชนั ผลการวิจยั พบวา่
ปัจจยั พ้ืนฐานดา้ นเพศและระดบั การศึกษา กบั ความคิดเห็นของประชาชนที่มีต่อการทุจริตคอร์รัปชนั ของ
นกั การเมืองแตกตา่ งกนั เป็นที่น่าสังเกตวา่ การตดั สินใจเลือกนกั การเมืองโดยพจิ ารณาคุณสมบตั ิส่วนตวั ของ
นกั การเมือง มีผลมาจากเพศและระดบั การศึกษาของประชาชนดว้ ย

4. ความสัมพนั ธ์ของลกั ษณะการคอร์รัปชนั กบั ความคิดเห็นปัจจยั ท่ีมีผลต่อการคอร์รัปชนั ของ
องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน

4.1 ลักษณะการคอร์รัปชันในภาพรวมมีความสัมพนั ธ์กับความคิดเห็นปัจจยั ท่ีมีผลต่อการ
คอร์รัปชนั ขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน โดยมีความสัมพนั ธ์ทางบวกระดบั สูงมาก ส่วนรายดา้ นพบวา่
ลกั ษณะการคอร์รัปชนั มีความสัมพนั ธ์ทางบวกระดบั ปานกลาง 3 ดา้ น คือ ดา้ นการยกั ยอก ดา้ นการเรียกรับ
เงินหรือการให้สินบน ดา้ นการเลือกจา้ งหรือแต่งต้งั ญาติและพวกพอ้ ง ส่วนดา้ นท่ีเหลือพบว่าลกั ษณะการ
คอร์รัปชันมีความสัมพนั ธ์ทางบวกมีความสัมพันธ์กันในระดับสูง ท้งั น้ีเป็ นเพราะว่าลักษณะของการ
คอร์รัปชันขา้ งต้นเป็ นปัจจยั ท่ีมีผลต่อการคอร์รัปชันขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน ซ่ึงสอดคลอ้ งกบั
งานวิจยั ของ (พรศกั ด์ิ ผ่องแพว้ , 2544, หน้า 13) ท่ีพบว่าตวั แปรที่มีอิทธิพลต่อลกั ษณะการคอร์รัปชันมี 4
ตวั แปร คือ โอกาสของอานาจ สิ่งจูงใจ การตรวจสอบ และความซื่อสตั ย์ โดยสองตวั แปรแรกเป็นตวั แปรเชิง

คณะรัฐศาสตร์และนิตศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 49

พชรดนัย วชั รธนพฒั น์ธาดา

บวกท่ีเอ้ือต่อการใหเ้ กิดการคอร์รัปชนั ในลกั ษณะต่าง ๆ กล่าวคือ เม่ือมีการผกู ขาดอานาจสูงและมีส่ิงจูงใจ
สูง ก็จะทาให้มีลกั ษณะการคอร์รัปชนั สูงตามมา ส่วนสองตวั แปรหลงั มีอิทธิพลต่อการลดลกั ษณะของการ
คอร์รัปชัน กล่าวคือ เมื่อองค์กรมีการการตรวจสอบสูงและความซ่ือสัตย์สูง จะทาให้พฤติกรรมการ
คอร์รัปชนั ในองคก์ รนอ้ ยลง

4.2 ความคิดเห็นปัจจยั ที่มีผลต่อการคอร์รัปชันกบั ลักษณะการคอร์รัปชันมีความสัมพนั ธ์
ทางบวกเป็ นไปในทิศทางเดียวกนั โดยความคิดเห็นปัจจยั ท่ีมีผลต่อการคอร์รัปชนั ดา้ นโอกาส ดา้ นส่ิงจูงใจ
ดา้ นความเสี่ยงภยั และดา้ นความซื่อสัตยท์ ี่มีผลต่อการคอร์รัปชันขององค์กรปกครอง ส่วนทอ้ งถ่ิน ท้งั 4
ดา้ น โดยมีความสัมพนั ธ์กนั ในระดบั สูง ที่เป็ นเช่นน้ีผูว้ จิ ยั เห็นวา่ ปัจจยั ท่ีมีผลต่อการคอร์รัปชนั ที่เกิดข้ึนใน
องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน ลว้ นมาจากการคอร์รัปชนั ของบุคคลมากท่ีสุด เพราะเป็ นกระบวนการข้นั แรก
ของการคดั กรองบุคลากรที่มีความซ่ือสัตย์ มีความสามารถมาทางาน ในระบบราชการ เป็นปัจจยั ภายใน ท่ีอยู่
ในใจหรือในตวั บุคคล มีองคป์ ระกอบดว้ ยกนั 4 ประการ ไดแ้ ก่ โอกาส ส่ิงจูงใจ การเสี่ยงภยั ความซ่ือสัตย์
เช่น โอกาส ที่มีการเปิ ดโอกาสให้ทุจริตก็จะทุจริต ส่ิงจูงใจท่ีอยู่ในลกั ษณะของเงิน หรือสิ่งตอบแทนอ่ืน ๆ
การขาดคุณธรรมความซ่ือสัตย์ ซ่ึงปัจจยั ภายในที่เกิดจากตวั บุคคลน้นั สามารถรับรู้ไดว้ า่ การทุจริตน้นั จะมา
ในลักษณะของผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of interest) สอดคล้องกับ (สานักงานป้ องกันและ
ปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ, 2560, หนา้ 6-7) ท่ีกล่าวไวว้ า่ การทุจริตในการสอบแข่งขนั ซ่ึงมีการเรียกรับ
เงินสูง มีผูเ้ กี่ยวขอ้ งหลายคน และทาเป็ นกระบวนการ ทาใหก้ ระบวนการคดั เลือกบรรจุบุคลากรขององคก์ ร
ปกครองส่วนทอ้ งถ่ินขาดประสิทธิภาพ มีผลทาใหไ้ ดบ้ ุคลากรที่ไม่มีจิตสานึกในความซ่ือสัตยส์ ุจริต ไม่เช่ือ
ในระบบคุณธรรม อนั ส่งผลต่อการปฏิบตั ิหนา้ ท่ีและอาจมีพฤติกรรมเรียกรับผลประโยชน์เป็นลูกโซ่ เพราะ
ตอ้ งการเอาคืน และเห็นวา่ เป็นธรรมเนียมปฏิบตั ิที่ทากนั อยา่ งเป็ นปกติของระบบราชการ รวมท้งั อาจนาไปสู่
การคอร์รัปชนั อ่ืน ๆ ดว้ ย ขอ้ คน้ พบดงั กล่าวสอดคลอ้ งกบั ทฤษฎีสามเหลี่ยมท่ีวา่ การทุจริตในองคก์ รไม่วา่ จะ
เป็ นรูปแบบใดมักจะเกิดจาก 3 ปัจจัยท่ี เรียกว่าสามเหลี่ยมทุจริต (The Fraud Triangle) ประกอบด้วย
1) ความตอ้ งการและแรงจูงใจ 2) โอกาส และ 3) ความมีเหตุมีผลและความซ่ือสัตย์ แค่ปัจจยั ใดปัจจยั หน่ึงก็
สามารถกระตุน้ ให้ตวั บุคคลกระทาทุจริตได้ ดงั น้นั การปิ ดโอกาสในการก่อการทุจริตโดยการเสริมจุดแข็ง
ของการควบคุมภายในน้ัน จะเป็ นการป้องกนั ให้องค์กรไดเ้ ป็ นอย่างดี และยงั สอดคล้องกบั งานวิจยั ของ
(พรศกั ด์ิ โชติพินิจ, 2558, หน้า 101) ที่ศึกษาเรื่องปัจจยั ต่อตา้ นการคอร์รัปชนั ที่มีอิทธิพลต่อพฤติกรรมการ
คอร์รัปชนั ในองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่นในภาคตะวนั ออกเฉียงเหนือ ศึกษาในองค์การบริหารส่วนตาบล
ผลการวิจยั พบว่า องคก์ ารบริหารส่วนตาบลมีการคอร์รัปชนั ทางการบริหารอยูใ่ นระดบั สูง โดยพบปัจจยั
ต่อตา้ นการ คอร์รัปชนั ไดแ้ ก่ การยดึ ความโปร่งใส การกาจดั โอกาส การลดการผูกขาดอานาจ การยึดหลกั
ป้องกนั ความเสี่ยง การยึดหลกั ความซ่ือสัตย์ การยึดหลักคุณธรรม การยึดหลกั ความรู้ และการยึดหลกั
ความรับผดิ ชอบ

50 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ที่ 12 ฉบบั ท่ี 2

CHAPTER 1

5. แนวทางการป้องกนั การคอร์รัปชนั ขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน จาแนกและจดั ประเภท
ตามหมวดหมู่ สรุปไดด้ งั น้ี

5.1 ปัจจยั ที่มีผลต่อการคอร์รัปชันขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่น คือ ระบบอุปถมั ภ์ และ
กฎหมายระเบียบมีช่องโหว่

5.2 แนวทางป้องกนั การทุจริตการคอร์รัปชนั ขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน คือ การบงั คบั ใช้
กฎหมาย การลงโทษ การส่งเสริมมาตรการตรวจสอบโดยภาคประชาชน และการปรับปรุงกฎหมายและ
ระเบียบขอ้ บงั คบั

ข้อเสนอแนะ

ข้อเสนอแนะในการนาผลการวจิ ัยไปใช้
1. จากผลการวิจยั พบวา่ ลกั ษณะการคอร์รัปชนั ที่พบไดจ้ ากการปฏิบตั ิงานขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นมีลกั ษณะการคอร์รัปชนั ท้งั หมด 8 ลักษณะ ประกอบด้วย การยกั ยอก การเรียกรับเงินหรือ
การให้สินบน การเลือกจา้ งหรือแต่งต้งั ญาติและพวกพอ้ ง การให้สัมปทานเฉพาะพรรคพวก การใช้ขอ้ มูล
ภายในเพ่อื การคา้ การฟอกเงิน การมีผลประโยชนท์ บั ซอ้ น และประการสุดทา้ ยคือ การเอ้ือประโยชน์ พบวา่
ลกั ษณะการคอร์รัปชนั ที่พบไดจ้ ากการปฏิบตั ิงานขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ินโดยภาพรวมและรายดา้ น
อยู่ในระดบั ปานกลาง ลกั ษณะเช่นน้ีแสดงว่ามีการคอร์รัปชนั เกิดข้ึนจริง ดงั น้นั กระทรวงมหาดไทยโดย
กรมส่งเสริมการปกครองส่วนทอ้ งถ่ินควรมอบนโยบายให้บุคลากรสังกดั องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่นไดม้ ี
การป้องกนั และปราบปรามการคอร์รัปชันภายในองค์กร โดยตระหนกั ถึงลกั ษณะการคอร์รัปชนั ดงั กล่าว
ท้งั น้ีควรให้สานักงานท้องถิ่นจงั หวดั เป็ นผูก้ ากบั ดูแลการดาเนินนโยบายอีกช้ันหน่ึงโดยการฝึ กอบรม
ผูบ้ ริหารระดบั สูงขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่นแต่ละปี และควรมีการพฒั นาระบบการตรวจสอบการ
คอร์รัปชนั ใหม้ ีความเขม้ แขง็ ดว้ ย
2. ปัจจัยท่ีมีผลต่อการคอร์รัปชันขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีปัจจยั ท้ังหมด 4 ปัจจัย
ประกอบด้วยปัจจยั ด้านโอกาส ปัจจยั ด้านสิ่งจูงใจ ปัจจยั ด้านความเส่ียงภยั และปัจจยั ด้านความซื่อสัตย์
ปรากฏวา่ ปัจจยั ที่มีผลต่อการคอร์รัปชนั ขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่นโดยภาพรวมอยใู่ นระดบั ปานกลาง
ส่วนรายด้านพบว่า อยู่ในระดับปานกลาง 3 ด้าน คือ ด้านความเสี่ยงภัยมีค่าเฉล่ียสูงสุด รองลงมาคือ
ดา้ นโอกาส และอยู่ในระดบั น้อย 1 ดา้ น คือด้านส่ิงจูงใจ ปัจจยั เหล่าน้ีที่ทาให้เกิดการคอร์รัปชัน ดังน้ัน
เพ่ือขจดั ปัจจยั ดงั กล่าว ภาครัฐควรมีกระบวนการตรวจสอบท่ีชดั เจน มีกลไกติดตามและประเมินผลอย่าง
สม่าเสมอ ใชม้ าตรการทางสังคม มีการบงั คบั ใชก้ ฎหมายอยา่ งเคร่งครัด เป็ นธรรม ควรใหป้ ระชาชนเขา้ มามี
ส่วนร่วมในการตรวจสอบดว้ ยในลกั ษณะองคก์ รเฝ้าระวงั

คณะรัฐศาสตร์และนิตศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 51

พชรดนัย วชั รธนพฒั น์ธาดา

3. ลกั ษณะของการคอร์รัปชนั กบั ความคิดเห็นปัจจยั ท่ีมีผลต่อการคอร์รัปชนั ขององคก์ รปกครอง
ส่วนทอ้ งถ่ิน มีความสัมพนั ธ์กนั ทางบวกในระดบั สูงมาก แสดงวา่ มีความสมั พนั ธ์ไปในทิศทางเดียวกนั และ
ตวั แปรหน่ึงมีค่าสูง อีกตวั หน่ึงจะสูงไปด้วย ดังน้ัน การปรับปรุงระบบการบริหารในองค์กรปกครอง
ส่วนทอ้ งถ่ินเป็ นสิ่งจาเป็ น ควรเนน้ การพฒั นาระบบท่ีทาให้การคอร์รัปชนั ลดนอ้ ยลง และกาจดั ปัจจยั ที่มีผล
ต่อการคอร์รัปชันด้วยการเพิ่มประสิทธิภาพในการทางาน ระบบตรวจสอบการทางานที่ทาให้การเมือง
ทอ้ งถ่ินที่เข้ามาแทรกแซงการทางานขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ินให้น้อยท่ีสุด เสริมสร้างการสร้าง
ค่านิยมในการทางานท่ียึดถือระบบคุณธรรมมากกว่าระบบอุปถัมภ์ และการสร้างระบบถ่วงดุลในการ
ตดั สินใจท่ีเก่ียวขอ้ งกบั ผลประโยชนส์ าธารณะ

ข้อเสนอแนะในการวจิ ัยคร้ังต่อไป
จากผลการวิจัย มีตัวแปรท่ีส่งผลต่อการคอร์รปชัน จึงควรวิจยั ในเชิงคุณภาพ (Qualitative
Research) และการวิจยั และพฒั นา (Research and Development) เป็ นกรอบในการวิจยั เพื่อหาประสิทธิภาพ
ในการควบคุมการคอร์รัปชนั ไดค้ รอบคลุมมากข้ึน

กติ ตกิ รรมประกาศ

ผูว้ ิจัยขอขอบพระคุณ รองศาสตราจารย์ ดร.ประภาพรรณ รักเล้ียง อธิการบดีมหาวิทยาลัย
พิษณุโลก ขอขอบคุณ อาจารยส์ ุนทร รักเล้ียง อุปนายกสภามหาวิทยาลยั พิษณุโลก และสถาบนั วิจยั และ
พฒั นา มหาวทิ ยาลยั พษิ ณุโลก ที่ไดม้ อบทุนสนบั สนุนในการทาวจิ ยั ในคร้ังน้ีสาเร็จลุล่วงได้

52 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ที่ 12 ฉบับที่ 2

CHAPTER 1

รายการอ้างองิ

กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย. (2561). ข้อมูลท่ัวไปองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน. ประกาศสานกั
ทะเบียนกลาง, กรมการปกครอง.

กฤษณ์ วงศ์วิเศษธร. (2561). การทุจริ ตคอร์ รัปชันในองค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่น. วนั ท่ีค้นข้อมูล 26
กนั ยายน 2561, เขา้ ถึงไดจ้ าก http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title

โกวิทย์ พวงงาม. (2549). รายงานการวิจัยประเมินองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินท่ีมีความเป็ นเลิศด้านความ
โปร่งใสและการมสี ่วนร่ วมของประชาชน. กรุงเทพฯ: โรงพิมพม์ ิสเตอร์ก็อบป้ี .

บงกช สุทศั น์ ณ อยุธยา. (2557). การสร้างจิตสานึกของความเป็ นไทยค่านิยมเพ่ือการต่อตา้ นป้องกนั การ
ทุจริตคอร์รัปชนั . วารสารศรีนครินทรวิโรฒวิจัยและพัฒนา, 6(11).

พรศกั ด์ิ โชติพินิจ. (2558). ปัจจยั ต่อตา้ นการคอร์รัปชนั ที่มีอิทธิพลต่อพฤติกรรมการคอร์รัปชนั ในองค์กร
ปกครองส่วนทอ้ งถ่ินในภาคตะวนั ออกเฉียงเหนือ: ศึกษาในองคก์ ารบริหารส่วนตาบล. วารสาร
รัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยกาฬสินธ์ุ, 4(2).

พรศกั ด์ิ ผ่องแผว้ . (2544). ดัชนีคอร์ รัปชันของไทย: การสร้ างและการตรวจสอบความช่ือถือได้. รายงาน
ผลการวจิ ยั เสนอตอ่ มูลนิธิอาเซียและสานกั งานคณะกรรมการ ป.ป.ช.

วิชัย รูปขาดี. (2552). การประเมินองค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่นที่มีความเป็ นเลิศด้านความโปร่ งใสและ
ส่งเสริมการมสี ่วนร่วมของประชาชน. นนทบุรี: สถาบนั บณั ฑิตนบริหารศาสตร์.

สานกั งานคณะกรรมการขา้ ราชการพลเรือน. (2549). คู่มือการจัดทาแผนกลยทุ ธ์การบริหารทรัพยากรบคุ คล.
กรุงเทพฯ: บริษทั พ.ี เอ.ลีฟวง่ิ จากดั .

สานกั งานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ. (2557). สถานการณ์ด้านการทุจริตใน
ประเทศไทย. กรุงเทพฯ: หา้ งหุน้ ส่วนจากดั อรุณการพิมพ.์

สานักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ. (2560). ยุทธศาสตร์ ชาติว่าด้วย
การป้องกันและปราบปรามการทุจริต ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560 - 2564). กรุงเทพฯ: หา้ งหุน้ ส่วนจากดั
อรุณการพมิ พ.์

สุธี อากาศฤกษ์. (2545). การดาเนินการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ
เพื่อความมนั่ คงแห่งชาติ. กรุงเทพฯ: วทิ ยาลยั ป้องกนั ราชอาณาจกั ร.

สุนทรี เนียมณรงค์ (2554). ผลประโยชน์ทบั ซ้อนและการสมรู้ร่วมคิดท่ีมีผลต่อการคอร์รัปชันในองค์กร
ปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน. วารสารสถาบนั พระปกเกล้า, 4(3).

อุษณา ภัทรมนตรี. (2552). การตรวจสอบภายในสมัยใหม่ (พิมพ์คร้ังท่ี 3). กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์จามจุรี
โปรดกั ท.์

คณะรัฐศาสตร์และนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 53

พชรดนัย วชั รธนพฒั น์ธาดา

Krejcie, R. V., & Morgan, D. W. (1970). Determining sample size for research activities. Educational and
Psychological Measurement, 30(3), 607-610.

Transparency International. (2017). Corruption Perceptions Index. Retrieved September 26, 2018, from
https://www.voathai.com/a/transparency-corruption-index/4270044.html

54 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ที่ 12 ฉบับท่ี 2

CHAPTER 2

มหาวทิ ยาลยั ในกากบั ของรัฐในบริบทของเสรีนิยมใหม่
Autonomous University in the Context of Neo-liberalism

จารุณี มุมบา้ นเซ่า (Jarunee Mumbansao)
นิสิตปริญญาเอก หลกั สูตรรัฐศาสตรดุษฎีบณั ฑิต สาขาวชิ าเศรษศาสตร์การเมืองและการบริหารจดั การ

คณะรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา
PhD students, Doctor of Political Science Program (Economics, Politics and Management)

Faculty of Political Science and Law, Burapha University
E-mail: [email protected]
Received: 12 July 2019
Revised: 21 October 2019
Accepted: 29 November 2019

บทคดั ย่อ

มหาวทิ ยาลยั ของไทยในระยะเริ่มตน้ ลว้ นจดั ต้งั ข้ึนในฐานะมหาวทิ ยาลยั ของรัฐ มีเป้าหมายสาคญั
คือการผลิตกาลงั คนท่ีมีความรู้ ความสามารถ และเทคนิคข้นั สูง ป้อนระบบราชการและระบบเศรษฐกิจของ
ประเทศ เม่ือผา่ นกาลเวลาไดม้ ีการปรับเปลี่ยนระบบท้งั ภายนอก ไดแ้ ก่ นโยบายของรัฐ การกากบั ควบคุม
ฯลฯ และการเปลี่ยนแปลงภายใน ไดแ้ ก่ สถานะ การบริหารจดั การ ฯลฯ ตลอดเวลาเพ่ือให้สอดคล้องกบั
การเปล่ียนแปลงของระบบเศรษฐกิจ การเมือง และสังคมของโลก การปรับเปล่ียนสถานภาพจาก
มหาวิทยาลยั ของรัฐมาเป็ นมหาวิทยาลยั ในกากบั ของรัฐถือเป็ นการเปล่ียนแปลงคร้ังสาคญั อีกคร้ังหน่ึงที่ทา
ให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในอุดมการณ์ของการอุดมศึกษา โดยมุ่งหวงั ให้เกิดความเป็ นอิสระในการบริหาร
จดั การด้านงบประมาณและทรัพยส์ ิน การบริหารบุคลากรเพ่ือจูงใจบุคลากรที่มีคุณภาพ และอิสระทาง
วิชาการ เพ่ือให้มหาวิทยาลยั สามารถดารงอยู่ได้ สามารถตอบสนองความตอ้ งการและความคาดหวงั ของ
สังคมท่ีรับเอาหลักคิดเสรี นิยมใหม่เป็ นแนวคิดพ้ืนฐานการกาหนดนโยบายด้านต่าง ๆ ได้อย่างมี
ประสิทธิภาพ

แนวคิดการปรับเปล่ียนสถานภาพมหาวิทยาลยั ของรัฐให้เป็ นมหาวิทยาลยั ในกากบั ของรัฐใน
ประเทศไทยเร่ิมตน้ ในปี พ.ศ. 2507 และมาเป็ นจริงคร้ังแรกในปี พ.ศ. 2533 เม่ือมหาวิทยาลยั สุรนารี จดั ต้งั
เป็ นมหาวิทยาลยั ในกากบั ของรัฐแห่งแรกในประเทศไทย ปัจจยั ที่มีอิทธิพลต่อการปรับเปลี่ยนสถานะเป็ น
มหาวิทยาลยั ในกากับของรัฐคือ 1) แรงผลักดันจากองค์กรระหว่างประเทศ เช่น ธนาคารโลก องค์การ

คณะรัฐศาสตร์และนิตศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 55

จารุณี มมุ บ้านเซ่า

สหประชาชาติ กองทุนการเงินระหวา่ งประเทศ องคก์ ารการคา้ โลก ท่ีสนับสนุนแนวคิดและหลกั การเสรี
นิยมใหม่ 2) การส่งต่อนโยบายดา้ นการศึกษา” (Educational Transfer) เช่น การแพร่กระจายดา้ นการศึกษา
(Educational Diffusion) การยดึ ตวั อยา่ งจากบทเรียน การหยบิ ยมื นโยบายหรือการแพร่กระจายดา้ นการศึกษา
ประกอบดว้ ยกระบวนการทางตรงและทางออ้ ม และ 3) กระบวนการทาให้การศึกษาเป็ นสินคา้ ซ่ึงเป็ นผล
สืบเน่ืองจากการรับเอาแนวคิดเสรีนิยมใหมม่ าเป็ นแนวทางการดาเนินงานของรัฐ

คาสาคญั : อุดมศึกษา, มหาวทิ ยาลยั ในกากบั ของรัฐ, เสรีนิยมใหม่

Abstract

The early Thai universities were established as state universities. The main goal is to produce
highly skilled manpower and techniques for the government and economic system of the country. Over
time, both external systems have been modified, including government policies, regulation, etc., and
internal changes, including management, status of the university, etc. In accordance with changes in the
global economic, political and social systems of the world. The change of status from a public university
to an autonomous university is a major change once again causing a change in the ideology of higher
education. Changes aim to achieve independence in the management of budget and assets. Personnel
management to motivate qualified personnel, and academic freedom So that the university can survive to
meet the needs and expectations of societies that adopt the new liberal thinking concept as the basic
concept of policy formulation effectively.

The concept of changing the status of public universities to be autonomous universities in
Thailand started in 1964 and came true for the first time in 1990 when Suranaree University Established
as the first autonomous university in Thailand. Factors that influence the change of status to a state-
controlled university are: 1) momentum from international organizations such as the World Bank, the
United Nations International Monetary Fund World Trade Organization That supports new liberal
concepts and principles. 2) Educational Transfer, such as Educational Diffusion, taking samples from
lessons Borrowing policies or spreading education consists of direct and indirect processes. 3) The process
of making education as a product which is the result of adopting a new liberal concept as a guideline for
state operations.

Keyword: Higher education, Autonomous university, Neo-liberalism

56 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ที่ 12 ฉบบั ที่ 2

CHAPTER 2

กาเนิดมหาวทิ ยาลยั ไทย

แนวคิดการจัดต้ังมหาวิทยาลัยในประเทศไทยปรากฏคร้ังแรกในรัชสมัยพระบาทสมเด็จ
พระจอมเกลา้ เจา้ อยูห่ วั รัชกาลท่ี 4 โดยคณะมิชชนั นารีชาวอเมริกนั นามาเผยแพร่ ผทู้ ่ีมีบทบาทมากที่สุดคือ
หมอบรัดเลย์ แนวคิดนาเสนอคร้ังแรกในหนงั สือพมิ พบ์ างกอกรีคอร์ดเดอร์ ฉบบั วนั ที่ 1 มิถุนายน พ.ศ. 2408
มีใจความเสนอแนะให้จัดต้งั มหาวิทยาลัยข้ึนในไทย สาหรับประชาชนมาเรียนรู้ศิลปวิทยาการ และ
ภาษาต่างประเทศ เพือ่ อานวยความสะดวกในการติดต่อกบั ต่างชาติ เน่ืองจากไทยในขณะน้นั มีสัมพนั ธไมตรี
กบั ต่างประเทศแลว้ แต่การจดั ต้งั มาหวิทยาลยั ไม่ได้เกิดข้ึนในขณะน้ัน เนื่องจากไทยยงั ไม่มีสถานศึกษา
ระดบั ประถมศึกษาและมธั ยมศึกษา

การปฏิรูประบบราชการในรัชสมยั พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจา้ อยู่หัว ได้เปล่ียนแปลง
รูปแบบการปกครองของรัฐไทยจากแบบจารีตประเพณีท่ีมีการปกครองแบบหลวม ๆ มีอานาจกระจดั
กระจายอยู่ตามหัวเมืองต่าง ๆ มาเป็ นการรวมศูนยอ์ านาจอยูท่ ่ีส่วนกลาง พระมหากษตั ริยส์ ่งผ่านพระราช
อานาจการบริหารบา้ นเมืองผา่ นกระทรวงต่างๆ ท่ีจดั ต้งั ข้ึนโดยมีภารกิจเฉพาะ ตามระบบการแบ่งงานกนั ทา
ตามความชานาญ ดว้ ยระบบกระทรวงและเทศาภิบาลที่ดูแลหวั เมือง การเปลี่ยนแปลงระบบการปกครองมา
เป็ นกระทรวงทาให้มีความตอ้ งการบุคลากรท่ีมีทกั ษะความรู้ ความชานาญเฉพาะด้านตามภารกิจของ
หน่วยงาน ซ่ึงตอ้ งไดร้ ับการศึกษาและฝึกอบรมอยา่ งเป็นระบบ

ในระยะเร่ิมตน้ ของการปฏิรูประบบราชการ บุคลากรที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลา้ เจา้ อยหู่ วั
เตรียมไวร้ องรับระบบราชการแบบใหม่ไม่เพียงพอ ขาดแคลนบุคลากรท้ังด้านปริมาณและคุณภาพ
การแก้ปัญหาเฉพาะทาโดยการจา้ งชาวต่างประเทศมาเป็ นท่ีปรึกษาและผูบ้ ริหารระดบั สูงของกระทรวง
รวมท้งั การส่งพระราชโอรสและบุคคลไปศึกษาต่อยงั ต่างประเทศ เพื่อเรียนรู้ศิลปวิทยากรแลว้ กลบั มารับ
ราชการในประเทศไทย การขาดแคลนบุคลากรจึงเป็ นอุปสรรคสาคญั ของระบบราชการไทยสมยั น้นั แมว้ ่า
ในขณะน้ันไทยมีระบบการศึกษาพ้ืนฐานแล้ว แต่ความรู้ไม่เพียงพอสาหรับการบริหารจดั การและการ
ปฏิบตั ิงานท่ีตอ้ งใชเ้ ทคนิคข้นั สูง

การขยายการศึกษาไปสู่ระดบั อุดมศึกษามีสาเหตุสาคญั จากความขาดแคลนบุคลากรท่ีมีทกั ษะ
ความรู้ความชานาญดา้ นเทคนิคข้นั สูง สถาบนั การศึกษาข้นั สูงที่จดั ต้งั ข้ึนในสมยั น้นั คือ โรงเรียนแผนท่ี
จดั ต้งั ข้ึนเมื่อ พ.ศ. 2425 โรงเรียนนายรอยพระจุลจอมเกลา้ จดั ต้งั เม่ือ พ.ศ. 2430 โรงเรียนแพทยากร จดั ต้งั
เมื่อ พ.ศ. 2432 โรงเรียฝึ กหดั ครู จดั ต้งั เมื่อ พ.ศ. 2435 มหามกุฏราชวิทยาลยั จดั ต้งั เม่ือ พ.ศ. 2436 โรงเรียน
กฏหมาย จดั ต้งั เมื่อ พ.ศ. 2440 แต่สถาบนั การศึกษาระดบั สูงที่จดั ต้งั ข้ึนน้ีทาหนา้ ท่ีผลิตบุคลากรใหก้ บั ระบบ
ราชการไดใ้ นระดบั หน่ึงเท่าน้นั เนื่องจากขาดความพร้อมดา้ นงบประมาณ สถานที่ และบุคลากร (อมรวิชช์
นาครทรรพ และคณะ, 2555)

คณะรัฐศาสตร์และนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 57

จารุณี มมุ บ้านเซ่า

ความคิดการพฒั นาการศึกษาระดบั สูงในประเทศไทยใหม้ ีคุณภาพมากข้ึนท้งั ปริมาณและคุณภาพ
เป็ นที่มาของแผนโครงการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2441 ประกาศใชเ้ ม่ือวนั ท่ี 17 มิถุนายน พ.ศ. 2441 เพื่อเป็ น
แนวทางการจดั การศึกษาอย่างมีแบบแผน ขยายการศึกษาระดบั ประถมศึกษาและมธั ยมศึกษาเพ่ือเป็ น
พ้นื ฐานไปสู่การขยายตวั ของการศึกษาระดบั สูงต่อไป

โครงการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2441 ยงั มีเป้าหมายขยายการศึกษาของไทยไปถึงระดบั อุดมศึกษา
โดยกาหนดใหม้ ีการจดั ต้งั รัตนโกสินทร์สากลวทิ ยาลยั ข้ึนเป็ นสถาบนั อุดมศึกษาแห่งแรกของไทย แตไ่ มไ่ ดม้ ี
การจดั ต้งั ข้ึนเนื่องจากขาดความพร้อมและการศึกษาข้นั สูงที่มีอยยู่ งั ขาดคุณภาพเทา่ ที่ควร

โรงเรียนมหาดเล็กซ่ึงต่อมายกระดับเป็ นโรงเรียนข้าราชการพลเรือนของพระบาทสมเด็จ
พระจุลจอมเกลา้ เจา้ อยหู่ วั เม่ือวนั ท่ี 1 มกราคม พ.ศ. 2454 นบั เป็นสถาบนั อุดมศึกษาแห่งแรกในประเทศไทย
มีภารกิจในการผลิตบุคลากรที่มีความรู้เทคนิควิทยาเฉพาะทางในหลายสาขาวิชาเพื่อไปรับราชการใน
กระทรวงตา่ ง ๆ

โรงเรียนขา้ ราชการพลเรือนในระยะแรกเปิ ดสอนความรู้เฉพาะอยา่ ง ไดแ้ ก่ การปกครอง กฏหมาย
การฑูต การช่าง การแพทย์ การเพาะปลูก การคา้ ขาย การเป็ นครู ซ่ึงมีรูปแบบคล้ายกบั อุดมศึกษาของ
ประเทศญี่ป่ ุนมาก การจดั การเรียนการสอนแบ่งออกเป็ น 2 ช้นั คือ ช้นั ต่า สอนโดยไม่ใช้ภาษาต่างประเทศ
และช้นั สูงสอนโดยผเู้ รียนตอ้ งมีความรู้ภาษาต่างประเทศอยา่ งนอ้ ย 2 ภาษา เมื่อสาเร็จการศึกษาแลว้ สามารถ
ถวายตวั เป็นมหาดเลก็ หลวงไดด้ ว้ ย

ตอ่ มาพระบาทสมเด็จพระมงกฏุ เกลา้ เจา้ อยูห่ วั มีประราชประสงคย์ กฐานะของโรงเรียนขา้ ราชการ
พลเรือนข้ึนเป็ นจุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั เม่ือวนั ที่ 26 มีนาคม 2459 นบั เป็ นจุดเร่ิมตน้ ของการอุดมศึกษาใน
ประเทศไทยซ่ึงเม่ือแรกต้งั แบ่งออกเป็ น 4 คณะ ได้แก่ คณะรัฐประศาสนศาสตร์ คณะแพทยศาสตร์
คณะอกั ษรศาสตร์และวทิ ยาศาสตร์ คณะวิศวกรรมศาสตร์ (กฤษณา พิทกั ษอ์ รรณพ, 2516 อา้ งถึงใน สมโชติ
วรี ภทั รเวธ, 2550, หนา้ 10)

การเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 เป็ นความพยายามสถาปนาระบอบการปกครองแบบ
ประชาธิปไตยอนั มีพระมหากษตั ริยเ์ ป็ นประมุขข้ึนในประเทศไทย การจดั ต้งั มหาวทิ ยาลยั วชิ าธรรมศาสตร์
และการเมือง เป็ นผลต่อเนื่องของกระบวนการสร้างสถาบนั การศึกษาเพ่ือรองรับระบอบการปกครองใหม่
และเพ่ือปลูกฝังอุดมการณ์ทางการเมืองรูปแบบใหมใ่ หก้ บั ประชาชนไทย มหาวิทยาลยั วิชาธรรมศาสตร์และ
การเมืองจดั ต้งั ข้ึนโดยพระราชบญั ญตั ิวิชามหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์และการเมือง พ.ศ. 2477 มีเหตุผลของ
การจดั ต้งั คือ จดั การศึกษาวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองให้ไดใ้ นระดบั มหาวิทยาลยั ในอารยประเทศ และ
เลือกเอาวนั ท่ี 27 มิถุนายน 2477 เป็ นวนั สถาปนามหาวิทยาลยั รวมท้งั การใหค้ วามรู้แก่ประชาชนเพ่ือนาไปสู่
การมีส่วนร่วมทางการเมือง อนั เป็ นหลกั การสาคญั ของการปกครองระบอบประชาธิปไตยที่อานาจสูงสุด
เป็ นของประชาชน

58 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ท่ี 12 ฉบบั ท่ี 2

CHAPTER 2

พระราชบญั ญตั ิวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง พ.ศ. 2477 กาหนดให้มหาวิทยาลยั มีสถานะเป็ น
นิติบุคคล ไม่ได้เป็ นส่วนหน่ึงของระบบราชการ เปิ ดโอกาสให้การบริหารจดั การมีความเป็ นอิสระ เช่น
เปิ ดโอกาสให้บุคคลท้งั ภายในและภายนอกมีส่วนร่วมกาหนดนโยบายการบริหารมหาวิทยาลยั ได้ และมี
อิสระในการบริหารเงินรายไดท้ ่ีเกิดจากทรัพยส์ ินของมหาวทิ ยาลยั ภายใตก้ ารตรวจสอบควบคุมจากภายนอก

ในระยะเร่ิมตน้ มหาวทิ ยาลยั วชิ าธรรมศาสตร์และการเมืองเป็ นมหาวิทยาลยั เปิ ด มีหลกั สูตรสอน
เฉพาะวิชาที่เกี่ยวข้องกบั นิติศาสตร์ รัฐศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ เน้นสายศิลป์ ไม่มีการเรียนการสอนสาย
วิทยาศาสตร์ การจดั การเรียนการสอนไม่ไดม้ ีการแบ่งออกเป็ นคณะ เป็ นการเรียนหลกั สูตรธรรมศาสตร์
บณั ฑิตเพียงหลกั สูตรเดียว

ต่อมาในปี พ.ศ. 2486 มีการจดั ต้งั มหาวทิ ยาลยั เพ่ิมข้ึนอีก 3 แห่ง ไดแ้ ก่ มหาวทิ ยาลยั เกษตรศาสตร์
มหาวทิ ยาลยั แพทยศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั ศิลปากร และในปี พ.ศ. 2499

ในสมยั จอมพล ป. พิบูลยส์ งคราม ดารงตาแหน่งนายกรัฐมนตรี มีการจดั ต้งั สภามหาวิทยาลยั
แห่งชาติข้ึน มีนายกรัฐมนตรีเป็ นประธาน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ เป็ นรองประธาน
คณะกรรมการโดยตาแหน่งประกอบด้วย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงท่ีเก่ียวข้อง คือ กระทรวงเกษตร
กระทรวงสาธารณสุข กระทรวงวฒั นธรรม กระทรวงการคลงั และอธิการบดีมหาวิทยาลยั ในขณะน้ัน คือ
อธิการบดีจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย อธิการบดีมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผูบ้ ัญชาการมหาวิทยาลัย
แพทยศาสตร์ อธิการบดีมหาวิทยาลยั เกษตรศาสตร์ ผูอ้ านวยการมหาวิทยาลยั ศิลปกร และคณะกรรมการ
ผทู้ รงคุณวุฒิ 12 คนท่ีทรงพระกรุณาโปรดเกลา้ ฯ และมีเลขาธิการสภามหาวทิ ยาลยั แห่งชาติ เป็ นกรรมการ
และเลขานุการโดยตาแหน่ง มีอานาจหนา้ บริหารกิจการของมหาวทิ ยาลยั

ต่อมามีการจดั ต้งั มหาวทิ ยาลยั เชียงใหม่ เป็ นมหาวทิ ยาลยั แห่งแรกที่ทางราชการจดั ต้งั ข้ึนในส่วน
ภูมิภาคของประเทศไทยตามโครงการพฒั นาการศึกษาในส่วนภูมิภาค พ.ศ. 2501 มหาวิทยาลยั ขอนแก่น
เป็ นสถาบันอุดมศึกษาแห่งแรกของภาคตะวนั ออกเฉียงเหนือ และมหาวิทยาลัยสงขลานคริ นทร์
มหาวทิ ยาลยั แห่งแรกของภาคใต้ ในปี พ.ศ. 2505

การพฒั นามหาวิทยาลยั ที่เกิดข้ึนแมจ้ ะช่วยให้มหาวิทยาลยั สามารถตอบสนองแผนกาลงั คนของ
ประเทศไดร้ ะดบั หน่ึง แต่ยงั ปรากฏปัญหาอีกหลายประการ ไดแ้ ก่ การให้ความสาคญั ไม่เท่ากนั ระหว่าง
มหาวทิ ยาลยั ในเมืองกบั ต่างจงั หวดั การให้น้าหนงั การพฒั นาไม่เท่ากนั ระหว่างการศึกษาสายวิทยาศาสตร์
และสายสงั คมศาสตร์ ความออ่ นแอของสภาการศึกษาท่ีไมส่ ามารถต่อรองงบประมาณใหก้ บั มหาวทิ ยาลยั ได้
รวมท้งั ปัญหาท่ีสาคญั ประการหน่ึงคือ อตั ราเงินเดือนไม่ดึงดูดคนเก่งให้มาทางานเป็ นอาจารย์ ปัญหาเหล่าน้ี
นามาสู่การเคล่ือนไหวเพื่อหาแนวทางแก้ไขด้วยหลักการ “มหาวิทยาลยั ในกากับของรัฐ” ที่ให้อิสระ
มหาวิทยาลยั ในการบริหารจดั ากรตนเองแยกออกจากระบบราชการ อยา่ งไรก็ตามจากความเห็นต่อตา้ นจาก
ผบู้ ริหารและอาจารย์ ประกอบกบั เกิดการปฏิวตั ิในปี พ.ศ. 2515 ทาให้การออกนอกระบบราชการชะงกั ไป

คณะรัฐศาสตร์และนิตศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 59

จารุณี มมุ บ้านเซ่า

โดยมีการจดั ต้งั ทบวงมหาวิทยาลยั ข้ึนมาทาหน้าท่ีแทนสภาการศึกษา ทาหน้าที่กากบั ดูแลมหาวิทยาลยั ท้งั
ของรัฐและเอกชน

การศึกษากบั แนวคดิ แนวเสรีนิยมใหม่

มิลตนั ฟรีดแมน (Milton Friedman) ผูน้ าทางความคิดเสรีนิยมใหม่เขียนในบทนาหนงั สือทุนนิยม
กบั เสรีภาพ (Capitalism and Freedom) ในปี ค.ศ. 1962 วา่ สาหรับเสรีชน (Free man) แลว้ รัฐเกิดข้ึนจากการ
รวมตวั ของปัจเจก รัฐจึงไม่มีอานาจเหนือประชาชน แมว้ า่ ประชาชนจะมีความภาคภูมิใจในมรดกความเป็ น
รัฐท่ีมีวฒั นธรรมร่วมกนั แต่ประชาชนยอมรับรัฐในฐานะแนวทาง (Means) หรือเครื่องมือ (Instrumental)
สาหรับการบรรลุวตั ถุประสงคข์ องตน ประชาชนจึงไม่มีหนา้ ท่ีทาให้รัฐบรรลุวตั ถุประสงค์ใดๆ เพียงแต่มี
หนา้ ที่เท่าท่ีคนส่วนใหญต่ กลงใจกาหนดร่วมกนั เท่าน้นั (Friedman, 1962, p. 10)

รัฐในทศั นะของฟรีดแมนไม่สามารถแทรกแซงการใชช้ ีวติ ประจาวนั ของประชาชนได้ รัฐมีหนา้ ท่ี
เพียงการอานวยความสะดวกและสร้างส่ิงแวดลอ้ มที่เหมาะสมสาหรับประชาชนในการเลือกใชช้ ีวติ อยา่ งมี
เสรีภาพและเสมอภาคมากที่สุด

ฟรีดแมน เสนอหลกั เกณฑเ์ ป็นแนวปฏิบตั ิของรัฐไว้ 2 ประการ และต่อมาไดก้ ลายเป็นแนวปฏิบตั ิ
สาหรับผนู้ ิยมลทั ธิเสรีนิยมใหม่ แนวปฏิบตั ิดงั กล่าวไดแ้ ก่ (Friedman, 1962, p. 10)

1) ขอบเขตการดาเนินงานของรัฐมีจากัด รัฐมีหน้าท่ีปกป้อง คุม้ ครอง และรับรองการใช้
เสรีภาพของประชาชน รักษาความสงบเรียนร้อยจากภัยภายในประเทศและภัยจากการรุกรานของ
ต่างประเทศ ส่งเสริมและบังคบั ใช้กฎหมายทางแพ่ง สนับสนุนให้มีการแข่งขนั ภายใต้ระบบตลาดเสรี
คุม้ ครองเสรีภาพในการนับถือศาสนา การคิดและแสดงออกอยา่ งเสรี รัฐอาจจะเขา้ แทรกแซงหรือดาเนิน
กิจกรรมบางอยา่ งที่เอกชนไม่ประสงค์จะทาเอง แต่ตอ้ งให้แน่ใจวา่ กิจกรรมดงั กล่าวเป็ นไปเพื่อประโยชน์
ของประชาชนและสังคมส่วนรวมโดยแทจ้ ริง

2) การกระจายอานาจของรัฐไปยงั องคก์ รปกครองระดบั ทอ้ งถ่ิน เพื่อให้ประชาชนในทอ้ งถิ่น
สามารถตรวจสอบการปฏิบตั ิงานของผูบ้ ริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินทอ้ งถ่ิน และหากประชาชน
ไม่พึงพอใจนโยบายหรือผลการดาเนินงานของผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การรักษา
ความสงบ การรักษาความสะอาด การจดั การระบบการศึกษา ฯลฯ ก็สามารถยา้ ยภูมิลาเนาไปอาศยั ใน
ทอ้ งถิ่นอ่ืนได้

ในทศั นะของแนวคิดเสรีนิยมใหม่การศึกษาเป็ นไดท้ ้งั สิทธิมนุษยชนและการลงทุนพฒั นาทุน
มนุษย์ การศึกษาเพ่ิมโอกาสในการเลื่อนช้นั ทางสังคม (Social Mobility) การศึกษาเป็ นหนทางการแกป้ ัญหา
สังคม เช่น ความไม่เป็ นธรรมทางสังคม ยกระดบั ฐานะความเป็ นอยู่ แก้ปัญหาเด็กและเยาวชนกระทา
ความผิด ปัญหาการวา่ งงาน ปัญสุขภาพของประชาชน และลดการใชค้ วามรุนแรง นอกจากน้นั การศึกษายงั

60 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ท่ี 12 ฉบับท่ี 2

CHAPTER 2

ช่วยให้สังคมมีพฒั นาการทางเศรษฐกิจ เสริมสร้างทุนมนุษย์ สนบั สนุนประชาธิปไตย และสร้างความเป็ น
เอกภาพของประเทศชาติ (Taiko, 2012)

ในทศั นะของแนวคิดเสรีนิยมใหม่ รัฐไม่ควรเขา้ ไปสนบั สนุนหรือแทรกแซงการบริหารจดั การ
รัฐควรปล่อยให้สถาบนั อุดมศึกษาเป็ นอิสระท้งั การบริหารและการจดั หางบประมาณ หากรัฐต้องการ
สนบั สนุนการศึกษาระดบั อุดมศึกษาควรสนบั สนุนเฉพาะหลกั สูตรที่รัฐเห็นวา่ จาเป็นตอ่ การพฒั นาเศรษฐกิจ
เทา่ น้นั และควรสนบั สนุนตรงไปท่ีผเู้ รียน โดยให้ผเู้ รียนเป็ นผเู้ ลือกวา่ จะเรียนที่สถาบนั ใดมากกวา่ สนบั สนุน
ไปที่สถาบนั การศึกษา ซ่ึงจะทาใหก้ ารใชจ้ ่ายงบประมาณมีประสิทธิภาพมากกวา่

การอุดมศึกษาทาหนา้ ท่ีผลิตกาลงั คนที่มีทกั ษะความรู้สาหรับตลาดแรงงานในระบบทุนนิยมอยา่ ง
เขม้ ขน้ ในขณะหนา้ ท่ีอื่น ๆ เช่น การอบรมสั่งสอนผเู้ รียนในดา้ นจริยธรรม ศีลธรรม ความเป็ นพลเมือง ฯลฯ
กลบั ทาไดน้ อ้ ยกวา่ การศึกษาระดบั ประถมและมธั ยมศึกษา ส่งผลใหก้ ารศึกษาในระดบั อุดมศึกษาคลา้ ยกบั
การฝึ กอบรมให้ความรู้แก่แรงงานเพ่ือให้สามารถทางานได้มีประสิทธิภาพมากข้ึน Levidow (2002)
เรียกปรากฎการณ์น้ีวา่ “ทุนนิยมทางวชิ าการ” (Academic Capitalism)

นบั ต้งั แต่คริสตท์ ศวรรษ 1980 เป็นตน้ มา สถาบนั การอุดมศึกษาถูกร้องขอให้นาระบบการบริหาร
จดั การแบบภาคธุรกิจมาใช้ เพ่ือความอยู่รอดในสถานการณ์ที่รัฐบาลตดั ลดงบประมาณสนับสนุนการ
อุดมศึกษาลง แนวทางการบริหารสถาบนั อุดมศึกษาจึงมุ่งไปที่การหารายไดจ้ ากการเปิ ดการเรียนการสอน
และทุนสนบั สนุนการวจิ ยั จากภายนอกซ่ึงเป็นการวจิ ยั เพอื่ ตอบสนองความตอ้ งการหรือแกป้ ัญหาใหก้ บั ผใู้ ห้
ทุน

ปรากฎการณ์ดงั กล่าวแสดงให้เห็นถึงผลที่เกิดจากการครอบงาของลทั ธิเสรีนิยมใหมท่ ี่มีต่อสังคม
ภายใตแ้ นวคิดเสรีนิยมใหม่ซ่ึงปฏิเสธการแทรกแซงของกลไกรัฐและเช่ือมน่ั การจดั สรรทรัพยากรโดยกลไก
ตลาด สถาบนั อุดมศึกษาเป็นหน่ึงในกิจกรรมท่ีรัฐตอ้ งลดการสนบั สนุนงบประมาณและหนั มาใชก้ ลไกตลาด
แทน ส่งผลให้สถาบันอุดมศึกษาต้องปรับตัวเพื่อให้อยู่รอดในทิศทางการทาให้การศึกษาเป็ นการค้า
เช่นเดียวกบั ธุรกิจการคา้ อื่น ๆ โดยใชก้ ลไกตลาดเป็ นเครื่องมือในการจดั สรรงบประมาณและคดั เลือกบุคคล
เขา้ รับการศึกษา

ผลจากการรับแนวคิดเสรีนิยมใหม่ (Neo-liberalism) เข้ามาเป็ นแนวทางหลักในการจดั สรร
งบประมาณและการบริหารประเทศ ส่งผลให้การลงทุนการศึกษาโดยเฉพาะการอุดมศึกษาถูกตดั ลด
งบประมาณลง และนาระบบตลาดมาใช้แปลงการศึกษาให้เป็ นสินค้าแทนการสนับสนุนโดยรัฐ การนา
วิธีการคานวณต้นทุนและกาไรในการจัดการศึกษามาเป็ นเคร่ืองมือวดั ประสิทธิภาพของการศึกษา
ความรับผิดชอบตอ่ สังคม และคุณภาพการศึกษา ทาใหก้ ารศึกษากลายเป็ นสินคา้ ที่ซ้ือขายกนั ในระบบตลาด
เป็ นการศึกษาสาหรับผูม้ ีกาลังซ้ือ ความสัมพนั ธ์ระหว่างอาจารยแ์ ละลูกศิษยก์ ลายมาเป็ นความสัมพนั ธ์
ระหวา่ งผขู้ ายสินคา้ กบั ลูกคา้ แทน

คณะรัฐศาสตร์และนิตศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 61

จารุณี มุมบ้านเซ่า

แนวโนม้ การแปรรูปรัฐวสิ าหกิจ (Privatization) หรือการแปรรูปกิจการของรัฐให้เป็ นของเอกชน
โดยเชื่อวา่ จะเพ่ิมประสิทธิภาพของการดาเนินงานให้มากยงิ่ ข้ึน นโยบายการแปรรูปรัฐวสิ าหกิจถูกนามาใช้
ในการอุดมศึกษาด้วย เนื่องจากมองว่าการศึกษาระดบั อุดมศึกษาให้ประโยชน์แก่ผูเ้ รียนมากกว่าสังคม
ส่วนร่วม ดงั น้นั ผไู้ ดร้ ับประโยชน์จึงควรเป็นผจู้ ่ายค่าใชจ้ า่ ยในการศึกษาน้นั เอง

ลทั ธิเสรีนิยมใหม่ปฏิเสธการดาเนินการหรือการแทรกแซงของรัฐในการจดั สวสั ดิการสังคม
ซ่ึงการอุดมศึกษาเป็ นส่วนหน่ึงของสวสั ดิการสังคม เพราะเชื่อว่ากลไกตลาดเป็ นกลไกที่มีประสิทธิภาพ
สูงสุดในการจดั สรรทรัพยากรทางสังคม บนความเช่ือวา่ มนุษยเ์ ป็ นผมู้ ีเหตุผล (Rational) สามารถตดั สินใจ
เลือกส่ิงต่าง ๆ ไดเ้ หมาะสมกบั สถานะของตนเองมากท่ีสุด รัฐไม่ควรเขา้ ไปแทรกแซงการตดั สินใจเลือก
ดงั กล่าวเพราะรัฐไมม่ ีขอ้ มูลที่เพียงพอ ประกอบกบั กลไกรัฐมีประสิทธิภาพนอ้ ยกวา่ เม่ือเทียบกบั กลไกตลาด

การทาให้การอุดมศึกษาเป็ นสินคา้ เอกชน (Private Goods) แทนการเป็ นสินคา้ สาธารณะ (Public
Goods) ท่ีผเู้ รียนตอ้ งลงทุนซ้ือดว้ ยตนเองแพร่กระจายไปทว่ั ยโุ รปเริ่มตน้ ในช่วงปลายคริสตศ์ ตวรรท่ี 20 และ
ตน้ คริสตศ์ ตวรรษท่ี 21 มีแนวโนม้ จะแพร่ขยายไปทว่ั โลกภายใตแ้ นวคิดเสรีนิยมใหม่ที่จากดั การลงทุนของ
รัฐไวเ้ ทา่ ที่จาเป็นเท่าน้นั

การปรับเปลี่ยนระบบการอุดมศึกษาให้เป็ นสินคา้ เอกชนเกิดข้ึนและดาเนินไปพร้อม ๆ กบั การ
ปรับเปล่ียนอุดมการณ์ของการอุดมศึกษาจากท่ีเคยให้ความสาคญั กบั การสนองตอบความตอ้ งการและ
ประโยชน์ของสังคมเป็ นสาคญั (Public Interest Oriented) มาเป็ นให้ความสาคญั กบั ผูเ้ รียนหรือลูกคา้ เป็ น
สาคัญ (Customer Oriented) เพื่ อแย่งชิ งผู้เรี ยน ห รื อลู ก ค้าให้ได้มากที่ สุ ดเพ่ื อความอยู่รอดของ
สถาบนั การศึกษา (Lynch, 2004, p. 1)

การบริหารจดั การมหาวทิ ยาลยั ตกไปอยกู่ บั นกั ลงทุนท่ีมีแนวทางการบริหารแบบมืออาชีพ วดั ผล
การดาเนินงานดว้ ยกาไรหรือขาดทุนท่ีเป็ นมูลค่าเงิน แทนที่การวดั ผลการดาเนินงานของมหาวิทยาลยั ที่เคย
ไดร้ ับการสนบั สนุนจากรัฐในรูปแบบของสวสั ดิการของรัฐที่ไม่เนน้ กาไร (Lynch, 2004)

คาร์นอย (Carnoy, 1995) จาแนกแนวทางการปฏิรูประบบการศึกษาที่เป็ นผลมาจากลทั ธิเสรีนิยม
ใหม่ออกเป็ น 3 แนวทางคือ 1) การปฏิรูปโดยการผลกั ดนั ของการแข่งขนั (Competitiveness-driven reform)
2) การปฏิรูปโดยการผลกั ดนั ทางการเงิน (Finance-driven reform 3) การปฏิรูปโดยการผลกั ดนั จากความ
เสมอภาค (Equity-driven reform)

รัฐท่ีนากลไกตลาดมาใช้ถูกเรียกว่าว่า รัฐระบบตลาด (Market state) และเรียกคนในรัฐระบบ
ตลาดว่า พลเมืองผูบ้ ริโภค (Consumer citizen) อันแสดงถึงข้อจากัดและบทบาทของรัฐและพลเมือง
กล่าวคือ รัฐระบบตลาดเป็ นรัฐท่ีมีบทบาทแทรกแซงการตดั สินใจของพลเมืองนอ้ ยที่สุด ทาหน้าเป็ นเพียง
กรรมการกากับควบคุมให้การแข่งขนั ในระบบตลาดเป็ นธรรมมากที่สุดเท่าน้ัน รวมท้ังมีหน้าที่สร้าง
ทางเลือก (Choice) สาหรับพลเมืองเลือกใชห้ รือเลือกบริโภค ส่วนพลเมืองผูบ้ ริโภคมีบทบาทหนา้ ที่ในการ
เลือกตดั สินใจจะซ้ือหรือใช้สวสั ดิการสังคมให้เหมาะสมกบั สถานภาพของตนเอง โดยกาลงั ซ้ือของตนเอง

62 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ท่ี 12 ฉบับที่ 2

CHAPTER 2

และไม่หวงั พ่ึงพิงรัฐใหเ้ ขา้ มาสนบั สนุนงบประมาณเหมือนเช่นรัฐในอดีต ความเป็ นธรรมตามแนวคิดเสรนี
นิยมใหม่คือ ทุก ๆ คนมีโอกาสเลือก แต่จะเลือกได้หรือไม่ข้ึนอยูกับกาลังซ้ือของคน ๆ น้ันเอง ไม่ใช่
ความผดิ ของรัฐหรือระบบตลาดแต่อยา่ งใด

บทบาทที่สาคญั ท่ีสุดของสถาบนั การศึกษาข้นั สูงหรืออุดมศึกษาคือ การผลิตบณั ฑิตท่ีมีคุณสมบตั ิ
เหมาะสมกบั ตลาดแรงงาน มีความสามารถในการแข่งขนั เหนือกวา่ คนท่ีไม่ไดร้ ับการศึกษา และเป็ นผูช้ นะ
ในการแข่งขันแย่งชิงทรัพยากรทางสังคม เช่น เงิน อานาจ เกียรติยศ สถานะทางสังคม ฯลฯ ส่วนการ
เสริมสร้างคุณสมบตั ิของบณั ฑิตดา้ นประโยชน์ส่วนรวมไดร้ ับความสาคญั รองลงมา ส่งผลใหค้ ุณสมบตั ิของ
บณั ฑิตภายใตแ้ นวคิดเสรีนิยมใหม่กลายมาเป็ นมนุษยเ์ ศรษฐกิจ (Economic man) มีอิสระในการเลือก เป็ นผู้
มีเหตุผลและใชเ้ หตุผลในการเลือกบริโภค (Rational) เชื่อมน่ั ในระบบตลาด (Market Oriented) และมีความ
สนใจในประโยชนส์ ่วนตน (Self Interest)

การสนับสนุนหรือการลงทุนในการอุดมศึกษาโดยรัฐจึงกลายเป็ นขอ้ ห้ามสาหรับการเปิ ดเสรี
การคา้ โลกภายใตแ้ นวคิดเสรีนิยมใหม่ เพราะทาให้เกิดการแข่งขนั ที่ไม่เป็ นธรรมระหว่างมหาวิทยาลยั ท่ี
ไดร้ ับการสนบั สนุนจากรัฐและมหาวทิ ยาลยั ที่ไม่ไดร้ ับการสนบั สนุน รวมท้งั ถือเป็ นการเลือกปฏิบตั ิของรัฐ
ซ่ึงขดั แยง้ กบั หลกั การของการคา้ โลกท่ีรัฐตอ้ งปฏิบตั ิกบั ทุกประเทศสมาชิกอยา่ งเท่าเทียมกนั เช่นเดียวกบั
ปฏิบตั ิต่อคนในประเทศตนเอง

เพ่ือสร้างเวทีการแข่งขนั ของการอุดมศึกษาระดบั โลก “มาตรฐานสถาบนั การศึกษา” ไดก้ ลายมา
เป็ นเครื่องมือสาหรับใหข้ อ้ มูลแก่ผูเ้ รียนวา่ มหาวทิ ยาลยั ใดดีกวา่ มหาวทิ ยาลยั ใด การจดั อนั ดบั ความสามารถ
ของมหาวิทยาลยั ภายใตก้ ฎเกณฑ์ท่ีถูกกาหนดโดยประเทศตะวนั ตก เช่น Research Assessment Exercise:
RAE และ Teaching Quality Assurance: TQA ท่ีพฒั นาข้ึนสาหรับการจดั อนั ดบั (Rating) ในประเทศองั กฤษ
ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าขาดความน่าเชื่อถือและความเป็ นระบบ ปัจจุบันไม่เพียงแต่ใช้อย่างแพร่หลายใน
ประเทศอังกฤษเท่าน้ันแต่ยงั แพร่หลายไปยงั ประเทศอ่ืน ๆ ท่ัวโลก (Tight, 2000, Turner, 2005 cited in
Lynch, 2006) และกลายเป็ นเครื่องมือการโฆษณาชวนเช่ือของสถาบนั การศึกษาในประเทศตะวนั ตกท่ีมี
ความกา้ วหนา้ ดา้ นการศึกษามากกวา่ สาหรับดึงดูดลูกคา้ จากประเทศต่าง ๆ ทว่ั โลก สาหรับประเทศกาลงั
พฒั นาแลว้ ปรากฎการณ์ท่ีเกิดข้ึนกบั การอุดมศึกษาภายใตล้ ทั ธิเสรีนิยมใหม่เป็นเสมือนการตกเป็นอาณานิคม
ทางปัญญาของประเทศตะวนั ตกผนู้ าระบบการวดั มาตรฐานการศึกษามาใช้ (Lynch, 2006)

ปรากฎการณ์ของการผลิตสินคา้ และบริการในยุโรปที่สาคญั ประการหน่ึงคือ ผลกาไรจากการ
ผลิตสินคา้ อุตสาหกรรมลดลงในขณะท่ีผลกาไรจากภาคบริการ (Service sector) เพิ่มสูงข้ึนสวนทางกบั การ
ลดลงของผลกาไรจากการผลิตสินคา้ ทาให้ประเทศต่าง ๆ ท่ีมีความกา้ วหน้าด้านการอุดมศึกษารวมท้งั
องค์การการค้าระหว่างประเทศ (World Trade Organization: WTO) ผลักดันการเปิ ดเสรีทางการค้าโลก
โดยรวมการอุดมศึกษาเป็ นหน่ึงในสินค้าภาคบริการด้วย (Robertson et al, 2002) เนื่องจากสัดส่วนการ

คณะรัฐศาสตร์และนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 63

จารุณี มุมบ้านเซ่า

ให้บริการดา้ นการศึกษาในโลกมีมูลค่าสูงถึง 2 ลา้ นลา้ นเหรียญดอลล่าห์สหรัฐ (UNESCO, 2000) เพ่ือมา
ทดแทนผลกาไรจากการผลิตสินค้าอุตสาหกรรมที่ประเทศตะวนั ตกไม่สามารถแข่งขนั กับประเทศใน
ตะวนั ออกไดอ้ ีกแลว้ การศึกษาไดก้ ลายเป็ นภาคการลงทุนท่ีให้ผลตอบแทนอตั ราสูงกวา่ และเป็ นท่ีสนใจแก่
นกั ลงทุนมากกวา่ การลงทุนในภาคอุตสาหกรรมแบบด้งั เดิม (Moe et al, 1999 cited in Lynch, 2006) ส่งผล
ให้มหาวิทยาลัยกลายเป็ นนอุตสาหกรรมการให้บริการที่แสวงหากาไร จากรายงานด้านการศึกษาใน
สหรัฐอเมริกา ค.ศ. 2001 พบว่า วิทยาลยั และมหาวิทยาลยั 650 แห่งในสหรัฐอเมริกามีตวั ช้ีวดั ผลการการ
ดาเนินงานที่สาคญั ท่ีสุดคือ “กาไร” (Morey, 2004)

การปรับเปล่ียนอุดมการณ์ของอุดมศึกษาจากเป้าหมายหลกั การสร้างสรรคส์ งั คมมาสู่เป้าหมายผล
กาไรส่งผลใหม้ หาวทิ ยาลยั ตอ้ งปรับตวั เองใหส้ อดคลอ้ งกบั สถานการณ์ตามไปดว้ ย มหาวิทยาลยั ของรัฐตอ้ ง
ปรับตวั เองออกจากระบบเก่าที่ลา้ สมยั ปรับเปลี่ยนเป็นองคก์ รภาคเอกชน ใชว้ ธิ ีการบริหารจดั การแบบเอกชน
เพอ่ื ใหต้ นเองอยรู่ อดและสร้างผลกาไรตอบแทนผถู้ ือหุ้นได้

นอกเหนือจากการปรับเปลี่ยนวตั ถุประสงคก์ ารทาวิจยั ใหต้ อบโจทยด์ า้ นเศรษฐกิจ โดยการวจิ ยั ท่ี
ทาข้ึนตอ้ งใชป้ ระโยชน์ทางเศรษฐกิจได้ และเป้าหมายการเรียนการสอนท่ีมุ่งเนน้ ใหผ้ ูเ้ รียนพฒั นาทกั ษะดา้ น
อาชีพแลว้ การปรับเปลี่ยนวฒั นธรรมและวธิ ีการปฏิบตั ิงานของบุคลากรในสถานศึกษา เช่น การประชุมของ
บุคลากร การเตรียมการสอน การทบทวนการทางาน ฯลฯ ตอ้ งบนั ทึกและการวดั กิจกรรมเหล่าน้ีไวเ้ พ่ือเป็ น
หลกั ฐานตลอดเวลาภายใตข้ อ้ อา้ งการประกนั คุณภาพการศึกษาท่ีไม่มีความเช่ือมนั่ ไวว้ างใจในตวั บุคคล
แต่ให้ความเชื่อมน่ั ในการตรวจสอบจากบุคคลภายนอกและหลกั ฐานเชิงประจกั ษ์เช่นเดียวกบั ระบบการ
ตรวจสอบมาตรฐานกระบวนการผลิตสินคา้ ในโรงงานอุตสาหกรรม

เสรีนิยมใหม่กบั การศึกษาของไทย

ประเทศไทยเริ่มนาแนวคิดเสรีนิยมใหม่มาเป็นทิศทางการดาเนินนโยบายเศรษฐกิจอในยคุ รัฐบาล
พลเอกชาติชาย ชุณหะวนั ซ่ึงเขา้ รับตาแหน่งนายกรัฐมนตรี ภายหลงั การเลือกต้งั ปี พ.ศ. 2532 และ พลเอก
เปรม ติณสูลานนท์ ตดั สินใจไม่รับตาแหน่งนายกรัฐมนตรี ถือเป็นการสิ้นสุดของแนวคิดอนุรักษน์ ิยมภายใต้
ระบอบประชาธิปไตยคร่ึงใบ (ธีรยุทธ บุญมี, 2556, หน้า 143) ตรงกบั ยุคของนายกรัฐมนตรีมาร์กาเร็ต
แทชเชอร์ ของประเทศองั กฤษ และประธานาธิบดีโรนลั ด์ เรแกน ของประเทศสหรัฐอเมริกา ซ่ึงท้งั สองเป็ น
ผนู้ าแนวคิดเสรีนิยมใหม่มาเป็นแนวทางการกาหนดนโยบายเศรษฐกิจในประเทศของตน

แมว้ า่ ก่อนหน้าน้ีประเทศไทยจะไดร้ ับคาแนะนาจากธนาคารโลกให้นาแนวคิดเสรีนิมยมมาใช้
โดยทาเป็ นขอ้ เสนอแนะในรายงานของคณะสารวจเศรษฐกิจไทยโดยทวั่ ไป ซ่ึงประเทศไทยขอความร่วมมือ
จากธนาคารโลกให้จดั ส่งผูเ้ ช่ียวชาญมาสารวจเศรษฐกิจของประเทศไทยและทารายงานเสนอต่อรัฐบาล

64 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ท่ี 12 ฉบับท่ี 2

CHAPTER 2

ซ่ึงธนาคารโลกตอบรับและส่งคณะสารวจเขา้ มาดาเนินการในปี พ.ศ. 2500 การสารวจครอบคลุมด้าน
สาธารณูปโภค การศึกษา และสงั คม (สรรเสริญ วงศช์ ะอุ่ม, 2554, หนา้ 8)

แต่รัฐบาลในยุคน้ันและยุคต่อ ๆ มาก็ไม่ได้นาผลที่ธนาคารโลกเสนอมาใช้มากเท่าไรนัก
เพราะการลงทุนในภาคอุตสาหกรรมแมร้ ัฐจะอนุญาติให้เอกชนเขา้ มามีบทบาทแต่เป็ นไปในลกั ษณะการ
ผกู ขาดดว้ ยระบบสัมปทาน และการนาผบู้ ริหารประเทศเขา้ เป็ นหุน้ ส่วนการลงทุน ไม่ไดอ้ นุญาติใหเ้ ป็ นการ
แข่งขนั ของภาคเอกชนอยา่ งเสรี แต่กล่าวไดว้ า่ รัฐบาลเปล่ียนแนวนโยบายทางเศรษฐกิจจากทุนนิยมโดยรัฐ
หันมาส่งเสริมอุตสาหกรรมแบบเสรีนิยม เน้นให้เอกชนเป็ นผูป้ ระกอบการแทนรัฐ ซ่ึงลดบทบาทไปทา
หนา้ ที่ส่งเสริมและสนบั สนุนโครงสร้างพ้ืนฐานทางเศรษฐกิจเพอ่ื ลดอุปสรรคในการลงทุนดา้ นอุตสาหกรรม

นโยบายสาธารณะที่แสดงถึงการนาแนวคิดเสรีนิยมใหมม่ าเป็ นแนวทางที่ชดั เจน 2 นโยบาย ซ่ึงมี
ผลตอ่ การเปลี่ยนแปลงระบบเศรษฐกิจและสงั คมของประเทศไทย คือ

1) การแปรรูปรัฐวสิ าหกิจ (Privatization) ซ่ึงเร่ิมตน้ ในยคุ ของรัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวนั
และมาสาเร็จบางส่วนในสมยั รัฐบาลนายอานนั ท์ ปันยารชุน เป็ นการเลิกผูกขาดของอุตสาหกรรมหลาย ๆ
ดา้ น

2) การเปิ ดเสรีทางการเงิน (BIBF) เริ่มตน้ สมยั รัฐบาลนายอานนั ท์ ปันยารชุน และมาสาเร็จใน
ยุครัฐบาลนายชวน หลีกภัย โดยมี นายธาริ นทร์ นิ มานเหมินทร์ ดารงตาแหน่งรัฐมนตรี ว่าการ
กระทรวงการคลงั ในขณะน้นั

ช่วงระหวา่ งปี พ.ศ. 2532-2538 เศรษฐกิจไทยขยายตวั อยา่ งต่อเน่ืองในอตั ราเฉลี่ยร้อยละ 9.9 มีการ
ปรับเพิ่มราคาสินคา้ ราคาอสังหาริมทรัพยเ์ พ่ิมสูงข้ึนอยา่ งรวดเร็ว การเติบโตของเศรษฐกิจฟองสบู่คู่ขนาน
ไปกบั การขยายตวั ของสถาบนั อุดมศึกษาอยา่ งต่อเน่ืองท้งั ในแง่สถาบนั และหลกั สูตร สภาพการณ์ดงั กล่าว
ส่งผลให้เกิดการปรับการดาเนินงานของสถาบันอุดมศึกษาภายใต้การผลักดัน “นโยบายเพิ่มขีด
ความสามารถและบทบาทของประเทศในประชาคมโลกดว้ ยการศึกษา” เพื่อพฒั นามหาวิทยาลยั ให้เป็ น
สากล และเพ่ือการแข่งขนั ไปพร้อมๆ กบั การพฒั นาคุณภาพการศึกษา (อมรวิชช์ นาครทรรพ และคณะ,
2555, หนา้ 231)

คณะรัฐศาสตร์และนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 65

จารุณี มุมบ้านเซ่า

นโยบายมหาวทิ ยาลยั ในกากบั ของรัฐในประเทศไทย

แนวคิดการปรับเปล่ียนมหาวทิ ยาลยั ของรัฐใหเ้ ป็นมหาวทิ ยาลยั ในกากบั ของรัฐภายใตแ้ นวคิดเสรี
นิยมใหม่ท่ีไม่ตอ้ งการให้รัฐแทรกแซงการบริหารมหาวิทยาลยั เพ่ือให้เกิดความเป็ นอิสระทางการบริหาร
จดั การและอิสระทางวชิ าการ เกิดข้ึนคร้ังแรกในปี พ.ศ. 2507 ในขณะที่ประเทศไทยปกครองโดยรัฐบาลของ
จอมพล ถนอม กิตติขจร ท่ีมาจากการทารัฐประหาร ซ่ึงรัฐบาลในขณะน้นั มีนโยบายต่อตา้ นการแพร่ขยาย
ของลทั ธิคอมมิวนิสตท์ ่ียงั คุกรุ่นในช่วงทศวรรษ 2500 มีการสอดส่องการรวมกลุ่มเคลื่อนไหวทางการเมือง
อย่างใกลช้ ิด และลุกลามไปถึงการคุกคามเสรีภาพทางวิชาการในมหาวิทยาลยั ในขณะน้ันนามาซ่ึงความ
ไม่พอใจของบุคลากรในมหาวทิ ยาลยั

กลุ่มนกั วิชาการได้จดั การประชุมระดมความคิดเพ่ือเสนอแนวทางการปฏิรูประบบอุดมศึกษา
มีการสมั มนาคร้ังแรกท่ีคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลยั ในเรื่องปัญหาและบทบาทของมหาวทิ ยาลยั
ในประเทศไทย ผลจากการระดมความคิดเห็นไดข้ อ้ เสนอการปฏิรูปโครงสร้างระบบบริหารมหาวิทยาลยั
เพ่ือความเป็ นอิสระในการบริหารจดั การ และการจดั ระบบความสัมพนั ธ์ระหว่างรัฐกบั มหาวิทยาลยั ใน
รูปแบบการกากับมากกว่าการควบคุม และมีการจัดต่อมาอีก 3 คร้ัง จนได้มีการหยิบยกประเด็น
“มหาวิทยาลัยควรอยู่ในกากับหรื อออกนอกระบบราชการ” มาพิจารณา และมีการเสนอแนวคิด
“มหาวทิ ยาลยั ในกากบั รัฐบาล” โดยมุง่ หมายใหม้ หาวทิ ยาลยั เป็นระบบอิสระ (Autonomous System)

ขอ้ เสนอการเป็ นมหาวิทยาลัยในกากบั ของรัฐถูกนาเสนอต่อรัฐบาลจอมพล ถนอม กิตติขจร
ท่ามกลางบรรยากาศของความแตกแยกทางการเมือง ทาให้ไม่บรรลุเป้าประสงค์ ส่งผลให้การออกนอก
ระบบระงบั ไปในปี พ.ศ. 2514

นโยบายมหาวิทยาลัยในกากับของรัฐเร่ิมเห็นเป็ นผลชัดเจนเมื่อมหาวิทยาลัยสุรนารี ซ่ึงเป็ น
มหาวิทยาลยั แห่งแรกที่จดั ต้งั ข้ึนโดยมีสถานะเป็ นมหาวิทยาลยั ในกากบั ของรัฐ เมื่อวนั ที่ 27 กรกฎาคม พ.ศ.
2533 นอกจากเหตุผลความเป็ นอิสระในการบริหารจดั การแลว้ ยงั มีเหตุผลจากสถานการณ์ทางเศรษฐกิจที่
กาลงั ฟ้ื นตวั ในช่วงปลายทศวรรษ 2520 ภายหลงั การลดค่าเงินบาทในสมยั รัฐบาลพลเอก เปรม ติณสูลานนท์
ส่งผลให้เกิดปัญหาสมองไหลจากสถาบนั การศึกษาของรัฐไปยงั ภาคเอกชน เนื่องจากไดร้ ับค่าตอบแทน
แรงจูงใจและบรรยากาศการทางานท่ีทา้ ทายกวา่ (อมรวิชช์ นาครทรรพ และคณะ, 2555, หน้า 239) หากมี
การมีสถานะเป็ นมหาวิทยาลยั ในกากบั ของรัฐแลจ้ ะทาใหม้ หาวทิ ยาลยั มีอิสระกาหนดค่าตอบแทนอาจารยท์ ่ี
สามารถแข่งขนั ไดโ้ ดยไม่ติดกรอบเงินเดือนขา้ ราชการพลเรือน แสดงให้เห็นถึงความสามารถในการปรับตวั
ของการบริหารจดั การเม่ือเป็นมหาวทิ ยาลยั ในกากบั ของรัฐ

นอกจากเหตุผลดา้ นความคล่องตวั ในการบริหารจดั การแลว้ ยงั มีเหตุผลทางการเมืองท่ีเป็ นปัจจยั
ผลักดันให้เกิดมหาวิทยาลัยสุรนารี จากความประสงค์ของพลเอก ชาติชาย ชุณหะวนั นายกรัฐมนตรี

66 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ที่ 12 ฉบบั ที่ 2

CHAPTER 2

ท่ีตอ้ งการใหเ้ กิดมหาวทิ ยาลยั ข้ึนในจงั หวดั นครราชสีมา รวมท้งั ความตอ้ งการของ Technocrat ที่ตอ้ งการให้
มีมหาวทิ ยาลยั ในกากบั ของรัฐซ่ึงเป็นนวตั กรรมใหม่ของสถาบนั อุดมศึกษาของไทย

วกิ ฤติเศรษฐกิจตม้ ยากุง้ ในปี พ.ศ. 2540 นบั เป็ นปัจจยั เร่งสาคญั ท่ีส่งผลให้สถาบนั อุดมศึกษาของ
รัฐตอ้ งปรับตวั อย่างจริงจงั เน่ืองจากรัฐบาลไม่สามารถอุดหนุนงบประมาณในช่วงวิกฤติไดเ้ ช่นท่ีผ่านมา
ประกอบกบั ในช่วงเวลาเศรษฐกิจฟองสบู่ก่อนเกิดวิกฤติ สถาบนั อุดมศึกษาของไทยเองก็เติบโตคู่ขนานไป
พร้อม ๆ กบั การเติบโตของเศรษฐกิจท่ีเติบโตดว้ ยอตั ราเร่งอยา่ งไม่เคยมีมาก่อน โดยไม่มีใครคาดคิดวา่ ใน
ขณะที่ประเทศไทยคาดการณ์วา่ จะพฒั นาเป็ นเสือตวั ที่ห้าแห่งเอเซียจะเกิดวิกฤติเศรษฐกิจข้ึนอย่างไม่ทนั
เตรียมตวั มาก่อน

วิกฤติเศรษฐกิจต้มยากุ้งส่งผลท้ังทางตรงและทางอ้อมต่ออุดมศึกษาไทย ผลทางตรงคือ
ความตอ้ งการเขา้ ศึกษาระดบั อุดมศึกษาลดลงเนื่องจากครัวเรือนมีรายไดล้ ดลงอนั เป็ นผลจากวิกฤติเศรษฐกิจ
ประมาณการวา่ มีนกั ศึกษาตอ้ งออกจากสถาบนั อุดมศึกษาอนั เป็นผลจากวกิ ฤติเศรษฐกิจมากกวา่ 800,000 คน
(Punyaratabandhu, 1999 cited in Lao, 2015, p. 63) ทาใหค้ วามตอ้ งการเขา้ ศึกษาในมหาวิทยาลยั ของรัฐและ
มหาวิทยาลยั เปิ ดท่ีมีค่าใช้จ่ายต่ากว่าเพ่ิมข้ึน โดยมีจานวนผูป้ ระสงคเ์ ขา้ ศึกษาเพิ่มข้ึนร้อยละ 22.7 และมีผู้
ประสงคเ์ ขา้ ศึกษามหาวทิ ยาลยั เปิ ดเพ่ิมข้ึนร้อยละ 6 (Varghese, 2001 cited in Lao, 2015, p. 63)

การตดั ลดงบประมาณของอุดมศึกษาในส่วนของงบลงทุนส่งผลให้โครงการขยายวิทยาเขตของ
มหาวิทยาลยั ต่างๆ ที่วางแผนไวต้ อ้ งลม้ เลิกหรือชะงกั กลางคนั เช่น การขยายวิทยาเขตของมหาวิทยาลัย
ศรีนครินทรวิโรฒไปยงั ภาคใต้ การขยายวิทยาเขตของมหาวิทยาลยั เกษตรศาสตร์ไปจงั หวดั กระบ่ี ฯลฯ
รวมไปถึงผรู้ ับทุนไปศึกษาต่อตา่ งประเทศกวา่ 700 คนตอ้ งถูกยกเลิกเนื่องจากรัฐบาลขาดแคลนงบประมาณ
(Achava-Amrung, 2002 cited in Lao, 2015, p. 64)

ผลจากวิกฤติเศรษฐกิจตม้ ยากุง้ ทาให้รัฐบาลไทยตอ้ งขอกูเ้ งินจากกองทุนการเงินระหวา่ งประเทศ
(International Monetary Fund: IMF) สาหรับแก้ปัญหาด้านการเงินการคลังของประเทศ และกู้เงินจาก
ธนาคารพฒั นาเอซีย (Asian Development Bank: ADB) เพอ่ื แกป้ ัญหาดา้ นสังคมท่ีไดร้ ับผลกระทบจากวิกฤต
เศรษฐกิจ

ธนาคารพัฒนาเอเซีย (Asia Development Bank: ADB) อนุมัติเงินกู้เพื่อแก้ปัญหาด้านสังคม
(Social Sector Program: SSP) ท่ีออกแบบมาเพ่ือลดผลกระทบระยะส้ันจากวิกฤตเศรษฐกิจและสร้าง
ความเขม้ แข็งเพ่ือการเติบโตในระยะยาว จานวน 500 ลา้ นเหรียญดอลล่าห์สหรัฐ เงินกูน้ ้ีเป็ นส่วนหน่ึงของ
โครงการช่วยเหลือประเทศไทยจากผลกระทบของวิกฤตเศรษฐกิจตม้ ยากุ้ง โดยกองทุนการเงินระหว่าง
ประเทศ (International Monetary Fund: IMF)

ธนาคารพฒั นาเอเซียกาหนดนโยบายจานวน 30 นโยบายที่รัฐบาลไทยตอ้ งดาเนินการตามเงื่อนไข
การกู้เงิน โดยมี 14 นโยบายต้องดาเนินการก่อนการอนุมตั ิเงินกู้งวดแรกจานวน 300 ล้านเหรียญสหรัฐ

คณะรัฐศาสตร์และนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 67

จารุณี มมุ บ้านเซ่า

นโยบายที่รัฐบาลไทยตอ้ งดาเนินการตามเง่ือนไขการกู้ท่ีเก่ียวขอ้ งกบั การอุดมศึกษา คือ การปรับปรุงการ
ดาเนินงานดา้ นการอุดมศึกษา 4 ประการ ได้แก่ 1) แนะนาให้สถาบนั อุดมศึกษาควบคุมการดาเนินงานที่
ไม่ก่อให้เกิดรายได้ 2) จดั ต้งั ระบบควบคุมคุณภาพ 3) ยินยอมปรับสถานะของมหาวิทยาลยั ของรัฐให้เป็ น
มหาวิทยาลัยในกากับของรัฐภายในปี พ.ศ. 2545 4) ปรับเปล่ียนมหาวิทยาลัยของรัฐ 1 แห่งให้เป็ น
มหาวทิ ยาลยั ในกากบั ของรัฐภายในปี พ.ศ. 2541

ต่อมาทบวงมหาวทิ ยาลยั ไดผ้ ลกั ดนั เรื่องน้ีมาตลอด โดยจดั ทาหนงั สือสมุดปกขาวเรื่อง “หลกั การ
และแนวปฏิบตั ิมหาวทิ ยาลยั ในกากบั รัฐบาล” เม่ือเดือนกนั ยายน 2541 เพื่อสนบั สนุนและทาความเขา้ ใจกบั
ประชาคมภายในมหาวิทยาลยั ต่าง ๆ และให้แต่ละมหาวิทยาลยั เตรียมความพร้อมสู่การออกนอกระบบใน
อนาคต

ต้งั แต่ พ.ศ. 2550 เป็ นตน้ มา มีมหาวิทยาลยั ท่ีออกนอกระบบเพิ่มเติมดงั น้ี มหาวิทยาลยั มหิดล
เม่ือวนั ท่ี 16 ตุลาคม2550, มหาวิทยาลยั เทคโนโลยีพระจอมเกลา้ พระนครเหนือ เมื่อวนั ที่ 26 ธนั วาคม 2550
มหาวิทยาลยั บูรพา เมื่อวนั ที่ 9 มกราคม 2551 มหาวิทยาลยั ทกั ษิณ เม่ือวนั ท่ี 5 กุมภาพนั ธ์ 2551 จุฬาลงกรณ์
มหาวิทยาลัย เมื่อวนั ท่ี 6 กุมภาพนั ธ์ 2551 มหาวิทยาลยั เชียงใหม่ เมื่อวนั ที่ 6 มีนาคม 2551 และสถาบัน
เทคโนโลยพี ระจอมเกลา้ เจา้ คุณทหารลาดกระบงั เม่ือวนั ท่ี 7 มีนาคม 2551

ในช่วงระยะเวลาเร่ิมตน้ การบริหารมหาวิทยาลยั กระทาโดยระบบราชการที่มีการกากบั ควบคุม
มหาวิทยาลยั แบบเขม้ งวดโดยระบบราชการในช่วงน้ีสามารถอธิบายไดด้ ว้ ยความตอ้ งการของรัฐในการผลิต
ซ้าทรัพยากรแรงงานท่ีมีความรู้ความสามารถเพื่อตอบสนองความตอ้ งการของหน่วยงานราชการในขณะน้นั
พร้อม ๆ กบั การฝึ กให้เคารพระเบียบกฎเกณฑ์สาหรับการไปปฏิบตั ิงานขา้ ราชการ อนั เป็ นการผลิตซ้าเพื่อ
สืบทอดวิถีการผลิตแบบขา้ ราชการในรัฐสมบูรณายาสิทธิราชย์ พิจารณาไดจ้ ากพระราชบญั ญตั ิจุฬาลงกรณ์
มหาวิทยาลยั พุทธศกั ราช 2477 กาหนดวตั ถุประสงคก์ ารจดั ต้งั จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลยั ไว้ 2 ประการ คือ
เพื่อเป็ นสถานศึกษาและคน้ ควา้ ในศาสตร์ต่าง ๆ โดยมุ่งจะส่งเสริมวชิ าชีพช้นั สูงสาหรับการฝึกฝนผเู้ รียนให้
พร้อมสาหรับการเขา้ รับราชการ และ 2) เพ่ือทานุบารุงวฒั นธรรมแห่งชาติ ซ่ึงหมายถึงการธารงวฒั นธรรม
หรือกรอบแนวทางที่คนในชาติยอมรับร่วมกนั ใหด้ ารงสืบไป

รัฐไทยใหค้ วามสาคญั และพยายามควบคุมระบบการศึกษาไวภ้ ายใตก้ ารบงั คบั บญั ชาของรัฐต้งั แต่
มีการจัดต้ังสถาบันการศึกษาช้ันสูงและสถาบันอุดมศึกษาข้ึนมา เนื่องจากสถาบันการศึกษารวมท้ัง
สถาบนั อุดมศึกษาเป็ นเครื่องมือของรัฐในการปลูกฝังอุดมการณ์ที่รัฐพึงประสงค์ รวมท้งั เป็ นเครื่องมือผลิต
กาลงั คนเขา้ สู่ตลาดแรงงานท้งั ท่ีเป็ นของภาครัฐและเอกชน เพ่ือให้เกิดการพฒั นาการทางเศรษฐกิจของ
ประเทศไปในนโยบายที่รัฐกาหนดไว้

การเปลี่ยนแปลงนโยบายการควบคุมมหาวิทยาลยั ของรัฐไทยอยา่ งจริงจงั เริ่มตน้ ในปี พ.ศ. 2532
ในสมยั ของรัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวณั พร้อมกบั การจดั ทาแผนอุดมศึกษาระยะยาว 15 ปี ฉบบั ที่ 1

68 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ท่ี 12 ฉบบั ที่ 2

CHAPTER 2

ซ่ึงมี ศาสตราจารย์ ดร. วิจิตร ศรีสอา้ น ผูซ้ ่ึงสนับสนุนการปรับเปล่ียนสถานภาพของมหวิทยาลยั ให้เป็ น
มหาวทิ ยาลยั ในกากบั ของรัฐ

แผนอุดมศึกษาระยะยาว 15 ปี ฉบับที่ 1 มีแนวคิดในดา้ นการบริหารจดั การเน้นพฒั นาระบบ
อุดมศึกษาให้เป็ นระบบท่ีมีเอกภาพ มีพลวตั รในการปรับตวั มีศกั ยภาพในการพ่ึงตนเองสูง และมีความ
หลากหลายเพื่อตอบสนองภารกิจและกลุ่มเป้าหมายที่แตกต่างกนั รวมท้งั การพฒั นาระบบบริหารภายใน
สถาบนั อุดมศึกษาใหม้ ีประสิทธิภาพและเป็นอิสระจากกรอบความคิดและวธิ ีการของระบบราชการ

แนวคิดการบริหารสถาบันอุดมศึกษาท่ีแผนอุดมศึกษาระยะยาว 15 ปี ฉบบั ท่ี 1 ระบุไวอ้ ย่าง
ชดั เจนคือ การพฒั นาไปสู่ความเป็ นมหาวิยาลยั ในกากบั ของรัฐ เพื่อให้การบริหารจดั การเกิดประสิทธิภาพ
มากยิง่ ข้ึน ซ่ึงไม่สามารถทาไดถ้ า้ ยงั ติดอยใู่ นกรอบความคิดและระเบียบกฎเกณฑ์ของระบบราชการ และมี
เป้าหมายวา่ มหาวิทยาลยั ของรัฐท่ีมีอยูท่ ้งั หมดในขณะน้นั ตอ้ งปรับเปล่ียนสถานะเป็ นมหาวิทยาลยั ในกากบั
ของรัฐท้งั หมดภายในช่วงระยะเวลาของแผนน้ี

รัฐบาลนายอานนั ท์ ปันยารชุน ซ่ึงจดั ต้งั ข้ึนภายหลงั คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.)
นาโดย พลเอก สุนทร คงสมพงษ์ ยดึ อานาจการปกครอง ไดแ้ ถลงนโยบายต่อสภานิติบญั ญตั ิแห่งชาติ เมื่อ
วนั ที่ 4 เมษายน พ.ศ. 2534 มีสาระสาคญั ในส่วนท่ีเกี่ยวข้องกับการอุดมศึกษาคือ พฒั นาระบบบริหาร
สถาบนั อุดมศึกษาของรัฐให้มีความเป็ นอิสระ คล่องตวั มีประสิทธิภาพ และประสิทธิผลมากข้ึน (สุเมธ
แยม้ นุ่น และคณะ, 2536, หนา้ 10)

ปัญหาของระบบราชการที่เป็ นขอ้ จากดั ต่อการพฒั นาไปสู่ความเป็ นเลิศของมหาวิทยาลยั มี 3
ประการ คือ (สุรพล นิติไกรพจน์, 2542 อา้ งถึงใน สุรพล นิติไกรพจน์ และกฤติน ด่ิงแกว้ , 2559, หน้า 131-
133)

1) ระบบราชการมีสายการบงั คบั บญั ชาและระดบั ช้นั ของการตดั สินใจยาวไกล ในบางกรณี
งานราชการบางอย่างอาจต้องรอการตดั สินใจไปถึงระดับกรม กระทรวง ระดับรัฐมนตรี หรือระดับ
คณะรัฐมนตรี ทาให้การตดั สินใจเร่งด่วนในภารกิจจาเป็ นเฉพาะหน้ากระทาไม่ไดท้ นั ท่วงที อาจก่อให้เกิด
ความเสียหายหรือกระทบต่อประโยชน์สาธารณะจากความล่าชา้ ดงั กล่าว

2) ระบบราชการมีระเบียบ ข้อบังคับ และคาส่ังจานวนมากเพ่ือกาหนดหลักเกณฑ์การ
ปฏิบตั ิงาน เพ่ือป้องกันไม่ให้ขา้ ราชการที่มีกระจายอยู่ทวั่ ประเทศใช้ดุลพินิจตามอาเภอใจหรือแสวงหา
ประโยชน์อนั มิควรไดโ้ ดยมิชอบ การมีกรอบการปฏิบตั ิงานก่อให้เกิดความเคยชินและสร้างวฒั นธรรมที่
มุง่ เนน้ ขอ้ บงั คบั มากกวา่ ประสิทธิภาพในการปฏิบตั ิงาน ก่อใหเ้ กิดความเชื่อท่ีเลวร้ายข้ึนในหมู่ขา้ ราชการวา่
การปฏิบัติตามข้ันตอนของระเบียบข้อบังคับอย่างเคร่งครัด แม้จะทาให้การปฏิบัติงานล่าช้าและ
ไร้ประสิทธิภาพเพียงใด ก็จะยงั ผลดีแก่ขา้ ราชการผูน้ ้ันมากกวา่ การปฏิบตั ิงานอยา่ งรวดเร็วแต่ไปขดั หรือ
ไม่เป็นไปตามข้นั ตอนหรือแบบแผนขอ้ บงั คบั ซ่ึงทาใหผ้ ปู้ ฏิบตั ิงานถูกสอบสวนและลงโทษทางวนิ ยั ได้

คณะรัฐศาสตร์และนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 69

จารุณี มุมบ้านเซ่า

3) ระบบราชการมีมาตรฐานการจ้างงานเพียงมาตรฐานเดียว เนื่องจากระบบราชการเน้น
ความเสมอภาคและเท่าเทียมของขา้ ราชการท่ีมีคุณวุฒและประสบการณ์อยา่ งเดียวกนั ดงั น้นั จึงเป็ นการยาก
หรือเป็ นไปไมไ่ ดท้ ี่ส่วนราชการใดจะสามารถกาหนดมาตรฐานการจา้ งที่สูงกวา่ มาตรฐานที่มีอยไู่ ด้ เพราะจะ
ก่อใหเ้ กิดความไมเ่ ป็นธรรมในระบบราชการ และก่อใหเ้ กิดความไดเ้ ปรียบเสียเปรียบระหวา่ งส่วนราชการ

การบริหารมหาวิทยาลยั เมื่อมาอยู่ภายใตร้ ะบบราชการย่อมประสบปัญหาจากขอ้ จากดั เหล่าน้ี
มหาวิทยาลยั ท่ีดาเนินงานภายใตร้ ะบบราชการพบกบั อุปสรรคต้งั แต่การบรรจุแต่งต้งั พิจารณาบาเหน็จ
ความชอบของบุคลากร ซ่ึงไม่เป็ นผลดีต่อมหาวิทยาลยั และไม่เหมาะอยา่ งยิ่งเมื่อพิจารณากบั ภารกิจอ่ืน ๆ
ท้งั ดา้ นการวิจยั และการอานวยประโยชน์แก่สังคม รูปแบบท่ีเหมาะสมกบั มหาวทิ ยาคือระบบที่ให้อิสระและ
ความคล่องตวั แก่อาจารยแ์ ละผูบ้ ริหารมหาวิทยาลัย โดยเป็ นระบบภายใต้การกากบั ของรัฐบาล (ป๋ วย
อ๊ึงภากรณ์, 2514 อา้ งถึงใน สุรพล นิติไกรพจน์ และกฤติน ดิ่งแกว้ , 2559, หนา้ 134)

ปัญหาความเป็ นอิสระทางวิชาการเป็ นปัญหาใหญ่สาหรับประเทศไทย อาจารยแ์ มจ้ ะเป็ นผูม้ ี
บทบาทสาคญั ในการแสวงหาความรู้ แต่ถูกควบคุมโดยรัฐซ่ึงมีอานาจควบคุมในฐานะผูบ้ ังคับบัญชา
การตกอยภู่ ายใตร้ ะบบราชการมาเป็ นเวลานาน ทาให้เกิดทศั นคติและค่านิยมของบุคลากรกลุ่มหน่ึงท่ียดึ เอา
แบบพิธีและกฎข้อบังคับทางราชการเป็ นแบบอย่างในการดาเนินชีวิตในมหาวิทยาลัย อาจารย์ใน
มหาวทิ ยาลยั จึงไมอ่ าจถูกปกครองในลกั ษณะเดียวกบั ขา้ ราชการอ่ืน ๆ ได้ (ชยั อนนั ต์ สมุทวณิช, 2526 อา้ งถึง
ใน สุรพล นิติไกรพจน์ และกฤติน ด่ิงแกว้ , 2559, .หนา้ 135)

ผลกระทบจากการเป็ นมหาวทิ ยาลยั ในกากบั ของรัฐ

หลกั การสาคญั ของมหาวิทยาลยั ในกากบั ของรัฐประการหน่ึงคือ ความอิสระในการบริหารจดั การ
สามารถพฒั นาระบบบริหารและจดั การของตนเองได้ (วจิ ิตร ศรีสอา้ น, 2552, หนา้ 40)

โดยสรุปแล้วมหาวิทยาลยั ในกากบั ทาให้เกิดการเปล่ียนแปลงระบบการบริหารจดั การที่สาคญั
3 ประการ คือ (สานกั งานเลขาธิการสภาการศึกษา, 2560, หนา้ ฎ)

1) การเปล่ียนแปลงระบบการบริหารบุคคล สภามหาวิทยาลยั มีอานาจในการกาหนดระบบ
บริหารงานบุคคลซ่ึงรวมถึงการสรรหา การบรรจุแต่งต้งั การพน้ จากตาแหน่ง การไดร้ ับสวสั ดิการและสิทธิ
ประโยชน์เงินเดือนและค่าตอบแทน การวางแผนกาลงั คน การพฒั นาบุคลากร และอื่น ๆ ท่ีเกี่ยวขอ้ งกบั
ระบบการบริหารงานบุคคล ในช่วงของระยะเวลาการเปลี่ยนผ่านไปเป็ นมหาวิทยาลัยในกากับของรัฐ
บุคลากรจะมีสองประเภท คือ พนกั งานมหาวิทยาลยั ท้งั ที่มาจากขา้ ราชการที่สมคั รใจปรับเปลี่ยนสถานภาพ
และบุคลากรที่เป็ นพนักงานมหาวิทยาลัยมาต้งั แต่ต้น กับข้าราชการท่ีไม่สมัครใจเปลี่ยนสถานภาพ
หากบุคลากรกลุ่มน้ีเปลี่ยนใจปรับเปล่ียนสถานะภายหลงั กฎหมายกาหนดใหค้ งสิทธิการเป็ นสมาชิกกองทุน
บาเหน็จบานาญขา้ ราชการและสิทธิประโยชนอ์ ่ืนตามที่รัฐกาหนดไว้

70 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ท่ี 12 ฉบบั ที่ 2

CHAPTER 2

ระเบียบการบริหารงานบุคคลให้มหาวทิ ยาลยั ตราเป็ นขอ้ บงั คบั โดยมีองคก์ รบริหารงานบุคคล
ที่บุคลากรมีส่วนร่วม และยึดหลกั การบริหารในระบบคุณธรรม (Merit system) มีระบบการประเมินผลการ
ทางานของบุคลากรที่โปร่งใส

2) การบริหารงบประมาณและทรัพย์สิน สภามหาวิทยาลัยมีอานาจกาหนดระบบบริหาร
การเงินการงบประมาณและทรัพยส์ ินซ่ึงรวมถึงการวางแผนการจดั หา การจดั สรร และการใช้ทรัพยากร
กาหนด ระเบียบวิธีและกฎเกณฑ์ต่าง ๆ เก่ียวกบั การจดั หา จดั สรร และการใชท้ รัพยากรท้งั จากงบประมาณ
แผน่ ดิน และเงินไดจ้ ากแหล่งตา่ ง ๆ

ในทุกปี รัฐบาลจะจดั สรรเงินอุดหนุนท่วั ไปให้แก่มหาวิทยาลยั เป็ นจานวนที่เพียงพอเพื่อ
ดาเนินการตามนโยบายของ รัฐบาลและการประกันคุณภาพการศึกษา โดยให้ถือว่าเป็ นเงินรายได้ของ
มหาวทิ ยาลยั กรณีรายไดไ้ ม่เพียพอกบั รายจ่ายและมหาวิทยาลยั ไม่สามารถหาเงินสนบั สนุนจากแหล่งอ่ืนได้
รัฐพึงจดั สรรงบประมาณให้แก่มหาวิทยาลัยเท่าที่จาเป็ น ท้ังน้ีรายได้ของมหาวิทยาลัยไม่ต้องนาส่ง
กระทรวงการคลงั

มหาวทิ ยาลยั สามารถถือกรรมสิทธ์ิในอสังหาริมทรัพยไ์ ด้ รวมท้งั อสงั หาริมทรัพยท์ ่ีมีผอู้ ุทิศให้
หรือได้มาโดยการซ้ือด้วยเงินรายได้ของมหาวิทยาลัยไม่ถือเป็ นท่ีราชพสั ดุและให้เป็ นกรรมสิทธ์ิของ
มหาวิทยาลยั โดยให้มหาวิทยาลยั มีอานาจปกครอง ดูแล บารุงรักษา ใช้ จดั หาประโยชน์จากที่ราชพสั ดุได้
รายไดท้ ่ีเกิดข้ึนใหถ้ ือเป็นรายไดข้ องมหาวทิ ยาลยั

ท้งั น้ี มหาวิทยาลยั ตอ้ งมีระบบบริหารการเงินและระบบบญั ชีที่มีประสิทธิภาพ โดยไม่ขดั แยง้
กบั มาตรฐานและนโยบายการบญั ชีที่รัฐกาหนด การจ่ายเงินตอ้ งทาเป็ นงบประมาณรายจ่ายประจาปี โดยการ
อนุมตั ิของสภามหาวทิ ยาลยั และมีกลไกตรวจสอบการใชจ้ า่ ยเงินภายในและภายนอกมหาวทิ ยาลยั

3) การบริหารวชิ าการ สภามหาวทิ ยาลยั มีอานาจในการอนุมตั ิหลกั สูตร การเปิ ดสอนหลกั สูตร
การจดั ต้งั ยุบเลิก หน่วยงานต่าง ๆ ของมหาวทิ ยาลยั การพฒั นากระบวนการประกนั คุณภาพการศึกษา และ
การดาเนินการทางวิชาการอ่ืน ๆ ท้งั น้ีตอ้ งเป็ นไปตามหลกั เสรีภาพทางวชิ าการ และสอดคลอ้ งกบั นโยบาย
และมาตรฐานวิชาการของหน่วยงานกลาง สภามหาวิทยาลยั และผบู้ ริหารมหาวทิ ยาลยั มีหนา้ ที่ส่งเสริม และ
สนบั สนุนใหม้ ีการทาวจิ ยั และนาผลงานวจิ ยั ไปใชใ้ หเ้ กิดประโยชนต์ ่อ สังคม ชุมชน และประเทศชาติ

การผลิตบณั ฑิต การวจิ ยั การบริการวิชาการแก่สังคม และการทาบารุงศิลปะวฒั นธรรม ตอ้ งมี
ประสิทธิภาพสอดคล้องกบั ความต้องการของสังคม นโยบายของรัฐบาล และแผนการพฒั นาประเทศ
โดยใหโ้ อกาสทางการศึกษาแก่ประชาชนโดยไม่เลือกปฏิบตั ิ

สิ่งซ่ึงนามาอธิบายและสร้างความชอบธรรมให้กบั มหาวทิ ยาลยั ในกากบั ของรัฐคือ ความเป็ น
อิสระ และประสิทธิภาพภายใตส้ ถานการณ์การเปล่ียนแปลง ดงั น้ี

คณะรัฐศาสตร์และนิตศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 71

จารุณี มุมบ้านเซ่า

1) ความเป็ นอิสระของมหาวิทยาลัย สามารถจาแนกออกเป็ น 3 ประการ คือ (1) ความเป็ น
อิสระทางการบริหารจดั การ การบริหารจดั การมหาวิทยาลยั ในกากบั ของรัฐจะมีสภามหาวิทยาลยั ที่สามารถ
ออกกฏ ขอ้ บงั คบั ระเบียบ และประกาศต่าง ๆ ไดด้ ว้ ยตนเอง กล่าวคือการบริหารจดั การภยในมหาวทิ ยาลยั
จะสิ้นสุดที่สภามหาวิทยาลยั เท่าน้ัน ทาให้เกิดคงวามคล่องตวั ในการบริหารจดั การมากข้ึน (2) ความเป็ น
อิสระในการบริหารงานบุคคล โดยไมต่ อ้ งนาระบบการบริหารขา้ ราชการพลเรือนมาใช้ เพ่อื ให้มหาวทิ ยาลยั
สามารถดึงดูดบุคลากรท่ีมีความรู้ความสามารถ รวมท้ังการรักษาคนดีให้อยู่กับมหาวิทยาลัย
โดยมหาวิทยาลยั ในกากบั ของรัฐสามารถกาหนดอตั ราเงินเดือนและผลประโยชน์เก้ือกูลของตนเองโดย
ไม่ตอ้ งอยูภ่ ายในกรอบอตั ราเงินเดือนขา้ ราชการพลเรือน การกาหนดเง่ือนไขการจา้ งและการประเมินการ
ปฏิบตั ิงานของบุคลากรภายใตห้ ลกั การ “เขา้ ยากออกง่าย” แทนท่ีหลกั การ “เขา้ ยากออกยาก” ของระบบ
ราชการ และ (3) ความเป็ นอิสระในการจดั การทางการเงินและทรัพยส์ ิน เร่ิมตน้ จากเปล่ียนแปลงการรับเงิน
จากรัฐบาลจากหมวดเงินงบประมาณไปเป็ นเงินอุดหนุน ทาให้การบริหารจดั การทางการเงินคล่องตวั ข้ึน
รวมท้งั ไม่ตอ้ งส่งเงินอุดหนุนคืนคลงั เม่ือใชไ้ ม่หมด นอกจากน้นั มหาวิทยาลยั ในกากบั ของรัฐสามารถหา
รายไดจ้ ากทรัพยส์ ินท่ีตนเองครอบครองเพื่อประโยชน์ของมหาวิทยาลยั โดยไม่ตอ้ งส่งรายได้ดงั กล่าวให้
รัฐบาล (4) เสรีภาพทางวิชาการ เป็ นอีกประเด็นหน่ึงที่ถูกหยิบยกข้ึนมาทุกคร้ังเม่ือมีการพูดถึงการเป็ น
มหาวิทยาลยั ในกากบั ของรัฐ เนื่องจากสถานะการเป็ นหน่วยงานรัฐและมีรัฐบาลเป็นผูบ้ งั คบั บญั ชาสูงสุดไม่
เอ้ือตอ่ การมีเสรีภาพทางวชิ าการ

2) ประสิทธิภาพภายใต้สถานการณ์การเปล่ียนแปลง ภายใตก้ ระแสการเปล่ียนแปลงของ
เศรษฐกิจ การเมือง และสังคมท้งั ระดบั ชาติ ระดบั ภูมิภาค และระดบั โลก ทาใหม้ หาวิทยาลยั ถูกคาดหวงั ให้
ทาหน้าท่ีผลิตความรู้และบุคลากร อย่างมีประสิทธิภาพเพื่อการพฒั นาประเทศให้สอดคล้องกับบริบท
การเปลี่ยนแปลง ซ่ึงมีการสร้างการรับรู้อยา่ งต่อเน่ืองวา่ ภารกิจดงั กล่าวของมหาวทิ ยาลยั จะไม่บรรลุผลเลย
หากมหาวิทยาลยั ยงั คงมีสถานะเป็ นหน่วยงานของรัฐซ่ึงมีระบบการทางานท่ีขาดประสิทธิภาพ จึงมีความ
จาเป็นตอ้ งนามหาวทิ ยาลยั ออกจากระบบราชการและสร้างความเป็นอิสระเพ่อื ใหส้ ามารถปฏิบตั ิภารกิจท่ีทุก
คนคาดหวงั ไดอ้ ยา่ งยดื หยนุ่ คล่องตวั และมีประสิทธิภาพมากยง่ิ ข้ึน ดงั ที่แผนอุดมศึกษาระยาว 15 ปี ฉบบั ท่ี 1
(พ.ศ. 2533-2547) ซ่ึงเป็ นจุดผลิกผนั ที่สาคญั ของวาทกรรม “มหาวทิ ยาลยั ในกากบั ของรัฐ” ให้คาอธิบายไว้
วา่

72 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ท่ี 12 ฉบับที่ 2

CHAPTER 2

“หากย้อนดูเหตุการณ์ประวัติศาสตร์ การพฒั นาอุดมศึกษาไทยนับตั้งแต่รัชสมยั พระบาทสมเดจ็
พระจุลจอมเกล้าเจ้าอย่หู ัวเป็ นต้นมา จะเห้นได้ว่า รัฐได้จัดระบบอุดมศึกษาเพื่อรองรับนโยบายการ
พฒั นาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศมาโดยตลอด......

อย่างไรก็ตาม การสนองตอบต่อนโยบายการพัฒนาของรัฐในช่วงเวลาที่ผ่านมานั้น ยังคงมี
ขดี จากัด อันเนื่องมาจากกศุ โลบายการพัฒนาของรัฐบาลในอดีต.....

ระบบอุดมศึกษาเอง จากการเป็ นส่วนของระบบราชการมานานกไ็ ด้ก่อปัญหาประสิทธิภาพ
ภายใน ในด้านระบบการบริหารการเงิน บุคลากร ระเบียบกฎเกณฑ์ต่าง ๆ ของทางราชการทาให้
ระบบอุดมศึกษาเฉ่ือยชาต่อกาเรปลี่ยนแปลง บุคลากรอุดมศึกษาจานวนไม่น้อยก็ชินชาและยอม
จานนต่อกรอบระบบราชการ ไม่สามารถพัฒนาความคิดนอกกรอบของระบบราชการท่ีเน้นความ
ถูกต้ องตามระเบียบกฎเกณฑ์ และข้ันตอนเหนื อเป้ าหมายและสั มฤทธิ ผล นอกจากนั้น
สถาบันอุดมศึกษาของรัฐหลายแห่ ง มีสภาพความเป็ นองค์กรทางการเองสูงขึ้นทุกขณะ มีการ
สู ญเสี ยนักวิชาการและผู้ท่ีมีความสามารถออกไปจากระบบ คุณ ภาพอาจารย์ตกต่าลง
สถาบันอุดมศึกษากาลงั เผชิญกับปัญหาวิกฤติด้านการบริหารและภาวะผ้นู า...

เมื่อพิจารณาภารกิจของอุดมศึกษาในท่ามกลางบรรยากาศดังกล่าว ก็ยิ่งเห็นถึงความจาเป็ นใน
การทบทวนภารกิจอันพึงมีต่อสังคม การปรับปรุงระบบอุดมศึกษาให้มีประสิทธิภาพ สอดคล้อง
การสภาพการณ์ของโลกท่ีเปลย่ี นแปลงอย่างรวดเร็ว ความเฉ่ือยชาในการตอบสนองต่อสภาพปัญหา
และความต้องการต่าง ๆ เช่นในอดีต อาจทาให้อุดมศึกษาไทยกลายเป็ นสถาบันที่มีความหมายต่อ
สังคมน้อยลงไปในที่สุด”

การปกครองชีวญาณเป็ นการยา้ ยวิธีคิดวิเคราะห์การปกครองของรัฐจากการครอบงาด้วย
โครงสร้างอธิปัตย์ (Structures of Sovereignty) มาสู่การปกครองดว้ ยเทคนิควิธีของการปกครอง (Technic of
Government) โดยเชื่อวา่ อานาจการปกครองไมไ่ ดอ้ ยูท่ ่ีสถาบนั หรือรัฐซ่ึงเป็ นผผู้ ูกขาดการใชอ้ านาจแต่เพียง
ผเู้ ดียว แต่เป็ นสภาวะจิตใจ หรือชีวญาณ (Mentality) ที่อยูใ่ นใจของเราเอง ซ่ึงผสมผสานข้ึนมาจากสถาบนั
วธิ ีดาเนินการ การวเิ คราะห์ การทบทวน การคิดคานวณ และกลยทุ ธ์ ที่ปล่อยให้อานาจที่ซบั ซ้อนปฏิบตั ิการ
ได้ โดยเกี่ยวขอ้ งกบั การนิยามความหมาย หรือการสร้างวาทกรรม

คณะรัฐศาสตร์และนิตศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 73

จารุณี มุมบ้านเซ่า

นัยของความแตกต่างระหว่างการปกครองแบบใช้อานาจของรัฐกบั การปกครองชีวญาณคือ
การปกครองแบบใชอ้ านาจมีรัฐซ่ึงเป็ นสถาบนั ภายนอกตวั คนเป็ นผูด้ าเนินการ แต่ปกครองชีวญาณเป็ นการ
ปกครองท่ีมีพลงั อานาจบงั คบั อยูภ่ ายในตวั คนเอง หรือเป็ นการปกครองท่ีทาไดด้ ว้ ยตนเองไม่ผูกติดอยกู่ บั
สถาบนั ภายนอกที่ใชอ้ านาจปกครองในฐานะอธิปัตย์ หากแต่เกิดจากคนเราไปยอมรับความคิดหน่ึงวา่ เป็ น
ความจริง และนาความจริงน้นั มาใชป้ กครองหรือควบคุมตนเอง

การปกครองชีวญาณเป็ นการใชอ้ านาจเชิงสร้างสรรคด์ ว้ ยการเขา้ ไปเสริมสร้างประสิทธิภาพผา่ น
การจดั ระเบียบ ควบคุม ตรวจสอบ รวมไปถึงการสร้างบรรทดั ฐานท่ีทุกคนในสังคมยอมรับปฏิบตั ิในทิศทาง
เดียวกนั สิ่งเหล่าน้ีเป็ นเทคนิค/ เครื่องมือควบคุมวนิ ยั ของอานาจแบบใหม่โดยผถู้ ูกควบคุมไม่รู้สึกตวั วา่ ถูก
ควบคุม (เบญวรรณ อุปฌาย,์ 2559, หนา้ 119)

มหาวิทยาลยั ในกากับของรัฐเป็ นรูปแบบการปกครองชีวญาณ ท่ีถูกสร้างข้ึนเพ่ือปรับเปลี่ยน
ความสัมพนั ธ์ระหว่างรัฐบาลกบั มหาวิทยาลัยในกากับของรัฐจากการกากับควบคุมด้วยการใช้อานาจ
โดยตรง มาสู่การควบคุมชีวญาณด้วยชีวอานาจท่ีเกิดจากจิตใจของผูถ้ ูกควบคุม โดยใช้มาตรฐานคุณวุฒิ
ระดบั อุดมศึกษาแห่งชาติ (มคอ.) เป็ นเคร่ืองมือ/ เทคนิคการควบคุมวินยั ที่ใช้ จดั ระเบียบ ควบคุม ตรวจสอบ
รวมไปถึงการลงโทษและให้รางวัล โดยมุ่งหวงั ให้มาตรฐานคุณวุฒิระดับอุดมศึกษาแห่งชาติ (มคอ.)
กลายเป็ นบรรทดั ฐานสาหรับการดาเนินการอุดมศึกษาในประเทศไทย โดยการประกนั คุณภาพอุดมศึกษา
ศึกษาซ่ึงมีท่ีมาจากกระบวนการโบโลนญา ท่ีเป็ นการประชุมและขอ้ ตกลงระดบั รัฐมนตรีระหวา่ งประเทศใน
ยโุ รป เพื่อสร้างมาตรฐานและคุณภาพของอุดมศึกษา และไดร้ ับการประกาศในปี พ.ศ. 2542 มีเป้าหมายเพื่อ
สร้างความเป็ นหน่ึงเดียวของการอุดมศึกษาในยุโรปภายในปี พ.ศ. 2553 ขอ้ ความท่ีประกาศในการประชุม
เรียกร้องให้เปิ ดเสรีเพื่อสร้างความร่วมมือทางอุดมศึกษาขา้ มพรมแดนและการแลกเปล่ียนทางการศึกษาและ
กิจกรรมอื่น ๆ โดยการใช้การปฏิรูปการศึกษาในยุโรปเป็ นตน้ แบบ (ปิ่ นแกว้ เหลืองอร่ามศรี และอรัญญา
ศิริผล, 2558, หนา้ 56)

บทสรุป

การเปลี่ยนแปลงไปสู่มหาวทิ ยาลยั ในกากบั ของรัฐมีแรงผลกั ดนั ท่ีสาคญั 3 ประการคือ
1. แรงผลักดนั จากองค์กรระหว่างประเทศ เช่น ธนาคารโลก องค์การสหประชาชาติ กองทุน
การเงินระหว่างประเทศ องค์การการคา้ โลก ท่ีสนับสนุนแนวคิดและหลกั การเสรีนิยมใหม่ อิทธิพลของ
ตา่ งประเทศเขา้ มามีบทบาทต่อการศึกษาของไทยมีท้งั ในรูปแบบผทู้ รงคุณวฒุ ิ องคก์ รเอกชน องคก์ รของรัฐ
องคก์ รระหวา่ งประเทศ มูลนิธิ ความร่วมมือระหวา่ งสถาบนั ตลอดจนการดูงานระหวา่ งประเทศ มีผลต่อการ
นาปรัชญาและแนวคิดการจดั การศึกษา การจดั หลกั สูตร และการจดั การเรียนการสอนของต่างประเทศมา
ประยกุ ตใ์ ชใ้ นประเทศไทย

74 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ท่ี 12 ฉบับท่ี 2

CHAPTER 2

2. การส่งต่อนโยบายดา้ นการศึกษา” (Educational Transfer) เช่น การแพร่กระจายดา้ นการศึกษา
(Educational Diffusion) การยดึ ตวั อยา่ งจากบทเรียน การหยบิ ยมื นโยบายหรือการแพร่กระจายดา้ นการศึกษา
ประกอบดว้ ยกระบวนการทางตรงและทางออ้ ม เป็ นท้งั การถ่ายโอนโดยใชก้ าลงั บงั คบั และการถ่ายโอนโดย
การเรียนรู้ เป็ นกระบวนการท่ีเกิดโดยต้งั ใจและไม่ต้งั ใจ (Perry and Tor, 2009) การพฒั นานโยบายการศึกษา
ของไทยไดน้ าเอาปรัชญาการศึกษาจากต่างประเทศมาใช้ เช่น นโยบายผูเ้ รียนเป็ นศูนยก์ ลาง การเรียนรู้ดว้ ย
ประสบการณ์ การศึกษาตลอดชีวิต การปฏิรูปการศึกษา การประกันคุณภาพการศึกษา การจดั อันดับ
การศึกษา ฯลฯ (ไพฑูรย์ สินลารัตน์ และคณะ, 2550, หนา้ ค)

3. กระบวนการทาให้เป็ นสินค้า (Commodification) เป็ นคาท่ีใช้ในทางสังคมศาสตร์มาเป็ น
เวลานาน การทาให้เป็ นสินค้าเป็ นผลสืบเน่ืองจากรัฐรับเอาแนวคิดเสรีนิยมใหม่มาเป็ นแนวทางการ
ดาเนินงานของตน การทาให้เป็ นสินคา้ เริ่มตน้ นามาใชส้ าหรับปรากฎการณ์ที่รัฐลดระดบั การจดั สวสั ดิการ
สังคมและถ่ายโอนให้ระบบตลาดดาเนินการแทน ต่อมาไดน้ ามาใชเ้ ป็นแนวทางการการกาหนดนโยบายการ
อุดมศึกษาของรัฐ (Miller, 2010, p. 99) ส่งผลให้การอุดมศึกษาซ่ึงก่อนหน้าน้ีเคยเป็ น “สินคา้ สาธารณะ”*
(Public Goods) กลายมาเป็น “สินคา้ เอกชน”** (Private Goods) แทน

ในระยะเริ่มต้นการอุดมศึกษาถูกสถาปนาข้ึนมาเพื่อเป็ นเคร่ืองมือและยึดโยงอยู่กับรัฐและ
การเมือง เพื่อเป็ นเครื่องมือทางสังคมสาหรับปลูกฝังอุดมการณ์และพฒั นาศกั ยภาพพลเมืองใหเ้ หมาะสมกบั
การพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ในช่วงน้ีเองภารกิจการสนับสนุน กากับ และควบคุม
สถาบนั อุดมศึกษาจึงเป็ นภารกิจสาคญั ของรัฐ เน่ืองจากรัฐมองว่านอกจากผูเ้ รียนที่ได้รับประโยชน์จาก
การศึกษาแล้ว สังคมก็ได้รับประโยชน์จากการท่ีสมาชิกได้รับการศึกษา รัฐท่ีรับเอาภารกิจการจดั การ
อุดมศึกษามาใชเ้ รียกวา่ รัฐท่ีใชอ้ านาจแทรกแซงสังคมสูง

* สินคา้ สาธารณะ (Public Goods) มีคุณลกั ษณะบางประการท่ีทาใหไ้ ม่มีการผลิตตามความตอ้ งการของตลาด คือ
1) สินคา้ หรือบริการที่ทุกคนสามารถใช้ได้โดยไม่ตอ้ งจ่ายค่าสินคา้ หรือบริการน้ันโดยตรง (แต่อาจตอ้ งเสีย

ทางออ้ มในรูปของภาษี) การใชส้ ินคา้ หรือบริการจึงไม่ถูกกีดกนั โดยความสามารถในการจ่ายใด ๆ (Non-excludability)
2) ไม่มีความเป็ นปรปักษห์ รือความขดั แยง้ ในการใช้ การบริโภคสินคา้ หรือบริการสาธารณะของบุคคลใดบุคคล

หน่ึงไม่ไดท้ าใหผ้ บู้ ริโภคอื่นตอ้ งบริโภคสินคา้ น้นั ลดนอ้ ยลง การบริโภคสินคา้ สาธารณะไม่มีการแข่งขนั แยง่ ชิงกนั (Non-
rival in Consumption) เม่ือมีการผลิตเพื่อบุคคลใดบุคคลหน่ึงหรือกลุ่มใดกลุ่มหน่ึงแลว้ บุคคลอ่ืน ๆ ก็สามารถบริโภคได้
โดยไม่ตอ้ งเสียตน้ ทุนเพ่มิ ข้ึน ในทานองเดียวกนั ผบู้ ริโภคไม่สามารถปฏิเสธไมใ่ หม้ ีการผลิตและการใชส้ ินคา้ หรือบริการน้นั
ได้ แมต้ นเองไมช่ อบ
**สินคา้ เอกชน (Private Goods) เป็ นสินคา้ และบริการทว่ั ไป ซ่ึงผูบ้ ริโภคตอ้ งจ่ายเงินค่าสินคา้ หรือบริการจึงมีสิทธ์ิใชไ้ ด้
สินคา้ และบริการเอกชนมีอยอู่ ยา่ งจากดั ถา้ มีการบริโภคมากข้ึนและไม่มีการผลิตเพ่ิม จะเหลือสินคา้ ให้ผูอ้ ื่นบริโภคได้
นอ้ ยลง นอกจากน้ีผทู้ ี่ไมย่ นิ ดีจ่ายเงินซ้ือสินคา้ หรือใชบ้ ริการจะไม่สามารถใชส้ ินคา้ น้นั ได้

คณะรัฐศาสตร์และนิตศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 75

จารุณี มุมบ้านเซ่า

ในทางตรงขา้ มรัฐท่ีรับแนวคิดเสรีนิยมซ่ึงเชื่อมนั่ ในกลไกตลาด และปฏิเสธการแทรกแซงของรัฐ
เพราะมองวา่ รัฐตอ้ งมีขนาดการแทรกแซงน้อยหรือเรียกว่า “รัฐขนาดเล็ก” (Minimal State) และเสรีภาพ
ของปัเจกบุคคล จะยกภารกิจการจดั การอุดมศึกษาใหเ้ ป็ นของตลาดแทน โดยรัฐทาหนา้ ที่เพียงผรู้ ักษากติกา
การแขง่ ขนั เสรีเท่าน้นั

แนวคิดเสรีนิยมใหม่มองวา่ การศึกษาเป็ นสินคา้ ชนิดหน่ึงในทอ้ งตลาดที่ผูเ้ รียนตอ้ งลงทุนดว้ ย
ตนเอง และการศึกษาระดบั สูงจะสร้างโอกาสให้ปัจเจกชนขยบั ฐานะทางสังคม ดงั น้นั รัฐจึงไม่จาเป็ นตอ้ ง
รับภาระดงั กล่าวแทนปัจเจกบุคคล สถาบนั อุดมศึกษาจึงถูกผลกั ในออกจากการเป็ นหน่วยงานรัฐที่รัฐตอ้ ง
สนับสนุนไปเป็ นของเอกชน (Privatization) และพยายามลดบทบาทในการรับผิดชอบในการควบคุม
สถาบนั อุดมศึกษาลง โดยเรียกการกระทาน้ีวา่ “การปฏิรูปการศึกษา” “การให้สถาบนั อุดมศึกษาออกนอก
ระบบ” ส่งผลให้สถาบันอุดมศึกษาตอ้ งหาเล้ียงตนเองและปรับการดาเนินงานให้มีประสิทธิภาพและ
คุณภาพพมากข้ึน เพื่อใหส้ ามารถแขง่ ขนั กบั สถาบนั อุดมศึกษาอื่นได้

การอุดมศึกษาภายใตส้ ังคมท่ีเป็ นส่วนหน่ึงของเสรีนิยมใหม่ การศึกษาระดบั สูงกลายเป็ นสิ่งท่ี
ผคู้ นตอ้ งการเพ่ือความสาเร็จในยุคเศรษฐกิจฐานความรู้ ทาให้สถาบนั อุดมศึกษากลายเป็ นกลไกสาคญั ของ
การพฒั นาระบบเศรษฐกิจ ดงั น้ันสิ่งท่ีไม่ตรงกับความตอ้ งการของตลาดจึงเป็ นสิ่งที่ไม่พึงประสงค์ของ
สถาบนั อุดมศึกษาที่มีสถานะเป็นหน่วยงานท่ีไมข่ ้ึนตอ่ รัฐและตอ้ งหาเล้ียงตนเอง

มหาวทิ ยาลยั ของไทยในระยะเร่ิมตน้ ลว้ นจดั ต้งั ข้ึนในฐานะมหาวทิ ยาลยั ของรัฐ มีเป้าหมายสาคญั
คือการผลิตกาลงั คนท่ีมีความรู้ ความสามารถ และเทคนิคข้นั สูง ป้อนระบบราชการและระบบเศรษฐกิจของ
ประเทศ เม่ือผ่านกาลเวลาไดม้ ีการปรับเปล่ียนระบบท้งั ภายนอก ไดแ้ ก่ นโยบายของรัฐ การกากบั ควบคุม
ฯลฯ และการเปลี่ยนแปลงภายใน ไดแ้ ก่ สถานะ การบริหารจดั การ ฯลฯ ตลอดเวลาเพื่อให้สอดคลอ้ งกบั การ
เปลี่ยนแปลงของระบบเศรษฐกิจ การเมือง และสังคมของโลก การปรับเปล่ียนสถานภาพจากมหาวิทยาลยั
ของรัฐมาเป็ นมหาวิทยาลยั ในกากบั ของรัฐถือเป็ นการเปล่ียนแปลงคร้ังสาคญั อีกคร้ังหน่ึงที่ทาให้เกิดการ
เปลี่ยนแปลงในอุดมการณ์ของการอุดมศึกษา โดยมุ่งหวงั ให้เกิดความเป็ นอิสระในการบริหารจดั การดา้ น
การเงิน บุคลากร และวชิ าการ เพื่อใหม้ หาวทิ ยาลยั สามารถดารงอยูไ่ ด้ สามารถตอบสนองความตอ้ งการและ
ความคาดหวงั ของสังคมท่ีรับเอาหลกั คิดเสรีนิยมใหม่เป็ นแนวคิดพ้ืนฐานการกาหนดนโยบายดา้ นต่างๆ ได้
อยา่ งมีประสิทธิภาพ

76 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ที่ 12 ฉบับท่ี 2

CHAPTER 2

รายการอ้างองิ

ธีรยุทธ บุญมี. (2556). อดีตการเมืองไทย ทิศทางการเมืองไทยในอนาคต มุมมองบนพื้นฐานปัจจัยการ
เปลย่ี นแปลงในวิถชี ีวิตและกระบวนทัศของคนไทย. กรุงเทพฯ: สถาบนั พระปกเกลา้ .

เบญวรรณ อุปฌาย.์ (2559). การบริหารจดั การชีวติ ของประชาชนในมิติดา้ นส่ิงแวดลอ้ ม. วารสารการจัดการ
ส่ิงแวดล้อม, 12(2). / 2529.

ปิ่ นแกว้ เหลืองอร่ามศรี และอรัญญา ศิริผล. (2558). ย้อนพินิจการประกันคุณภาพอุดมศึกษาด้านสังคมวิทยา
และมานษุ ยวิทยา. เชียงใหม่: มหาวทิ ยาลยั เชียงใหม่.

ไพฑูรย์ สินลารัตน์, วราภรณ์ บวรศิริ, พรชุลี อาชวอารุง และพนั ศุกด์ิ พลสารัมย.์ (2550). อิทธิพลทางการ
ศึกษาของต่างประเทศที่มีต่อการจัดการศึกษาของไทย. กรุงเทพฯ: คณะครุศาสตร์ จุฬาลงกรณ์
มหาวทิ ยาลยั .

วิจิตร ศรีสอา้ น. (2552). มหาวิทยาลัยในกากับของรัฐในทัศนะของ ศาสตราจารย์ ดร. วิจิตร ศรีสอ้าน.
นครศรีธรรมราช: มหาวทิ ยาลยั วลยั ลกั ษณ์

สมโชติ วรี ภทั รเวธ. (2550). พฒั นาการของมหาวิทยาลัยไทย พ.ศ. 2459-2500. วทิ ยานิพนธ์อกั ษรศาสตร
มหาบณั ฑิต, ภาควชิ าประวตั ิศาสตร์, บณั ฑิตวทิ ยาลยั , จุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั .

สรรเสริญ วงศช์ ะอุ่ม. (2554). การวางแผนพฒั นาประเทศ. กรุงเทพฯ: ศูนยก์ ารพิมพเ์ พชรรุ่ง.
สุเมธ แยม้ นุ่น และคณะ. (2536). การพัฒนาระบบบริหารสถาบันอุดมศึกษาของรัฐทีมิใช่ส่ วนราชการ.

กรุงเทพฯ: กระทรวงศึกษาธิการ.
สุรพล นิติไกรพจน์ และกฤติน ดิ่งแกว้ . (2559). มหาวิทยาลัยไทย: พัฒนาการมหาวิทยาลัยในกากับและ

กฏหมายท่ีเกยี่ วข้องกบั การบริหารงาน. กรุงเทพฯ: สานกั พิมพม์ หาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์.
สานักงานเลขาธิการสภาการศึกษา. (2560). รายงานการวิจัย “ประสิทธิภาพและการบริหารจัดการของ

มหาวิทยาลยั ในกากับของรัฐ”. กรุงเทพฯ: กระทรวงศึกษาธิการ.
อมรวชิ ช์ นาครทรรพ และคณะ. (2555). อุดมศึกษาไทยในรอบศตวรรษ. กรุงเทพฯ: สถาบนั รามจิตติ.
Miller, B. (2010). Skills for sale: what is being commodified in higher education?. Journal of Further and

Higher Education, 34(2), 199-206.
Carnoy, M. (1995). Rates of Return to Education. In Carnoy, M. The International Encyclopedia of the

Economics of Education. Oxford, UK: Pergamon.
Lynch, K. ( 2006) . Neo-liberalism and Marketization: the implications for higher education. European

Education Research Journal, 5(1).

คณะรัฐศาสตร์และนิตศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 77

จารุณี มมุ บ้านเซ่า

Perry. L. B., & Geok-hwa Tor. (2009). Understanding educational transfer: theoretical perspectives and
conceptual frameworks. New York: Springer link.

Levidow, L. ( 2002) . Marketizing Higher Education: Neoliberal Strategies and Counter-Strategies.
K. Robins and F. Webster, eds, In The Virtual University? Knowledge, Markets and
Management. (pp. 227-248). Oxford, UK: Oxford University Press.

Morey, A. L. (2004). Globalization and the Emergence of For-Profit Higher Education. Higher Education,
48(1), 131-150.

Friedman, M. (1962). Capitalism and Freedom. Chicago: The University of Chicago.
Lao, R. (2015). A Critica Study of Thailand’s Higher Education Reforms The culture of borrowing.

London: Routledge.
Robertson, S. (2002). Changing Governance, Changing Equality? Understanding the Politics of Public-

Private Partnerships in Europe. In ESF/SCSS Exploratory Workshop on “Globalisation,
Education Restructuring and Social Cohesion in Europe”, Barcelona, Spain.
UNESCO. (2000). The right to education: towards education for all throughout life. France: UNESCO
Publishing.
Yusa Taiko. (2012). Neoliberal Education Reforms and Debates around Neoliberalism: Finace-driven
Reforms in Chilean Higher Education. Losangeles: University of California.

78 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ที่ 12 ฉบบั ท่ี 2

CHAPTER 3

มาตรการรักษาความม่นั คงในพืน้ ทจ่ี ุดผ่านแดนทางบกของประเทศไทยท่ีเหมาะสม*
Appropriate Security Measures in Land Crossing Areas in Thailand

ธรรมม์ ยรุ า สุรัติสุพพตั (Thimmayura Surarat Supharat)1
ธีรพงษ์ บวั หลา้ (Thiraphong BuaLa)2

1นิสิตระดบั ดุษฎีบณั ฑิต และขา้ ราชการตารวจตรวจคนเขา้ เมือง
Student in Philosophy of Doctoral in Strategy and Security, Faculty of Political Science and Law, Burapha

University and Immigration Officer
2ผชู้ ่วยศาสตราจารย์ ดร., อาจารยป์ ระจาภาควชิ ารัฐประศาสนศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์

มหาวทิ ยาลยั บูรพา
Assistant Professor, Dr., Department of Public Administration, Faculty of political Science and law,

Burapha University
E-mail: [email protected]

Received: 10 May 2019
Revised: 19 August 2019
Accepted: 18 September 2019

บทคดั ย่อ

การพฒั นาระบบการรักษาความมน่ั คงบนพ้ืนที่ชายแดน ณ จุดตรวจผ่านแดนถาวรทางบกของ
ประเทศไทยจาเป็ นต้องสร้างมาตรการทางความม่นั คงท่ีเป็ นท้ังเคร่ืองมือรักษาความมั่นคงพร้อมกับ
การอานวยความสะดวกทางเศรษฐกิจในเวลาเดียวกนั ดงั น้นั การพฒั นาระบบของพิธีการตรวจคนเขา้ เมือง
พิธีการทางศุลกากร เพ่ืออานวยความสะดวกทางการคา้ ชายแดน ตอ้ งปรับแนวคิดมิติทางเศรษฐกิจเสริมมิติ

* บทความวิจยั น้ีปรับปรุงจากบางส่วนของดุษฎีนิพนธ์ สาขายทุ ธศาสตร์และความมน่ั คง คณะรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์
มหาวิทยาลยั บูรพา โดยมี ผูช้ ่วยศาสตราจารย์ ดร. ธีรพงษ์ บวั หลา้ เป็ นที่ปรึกษาดุษฎีนิพนธ์ ซ่ึงดุษฎีนิพนธ์น้ีไดร้ ับทุน
สนบั สนุนการจดั ทาจากคณะรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา

This article improve from some parts of Dissertation in Philosophy of Doctoral in Strategy and Security,
Faculty of Political Science and Law, Burapha University and Advisor is Assistant Professor Doctor Thiraphong Bualar,
This Dissertation funded by Faculty of Political Science and Law, Burapha University.

คณะรัฐศาสตร์และนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 79

ธรรม์มยรุ า สุรัตสิ ุพพตั / ธีรพงษ์ บวั หล้า

ทางความมน่ั คงดว้ ยโดยระบบบริหารจดั การและใชเ้ ทคโนโลยีทนั สมยั ไปพร้อมกนั เพ่ือป้องกนั ภยั คุกคาม
ความมนั่ คงใหมท่ ่ีมีความซบั ซอ้ น หลากหลายที่อาจขา้ มแดนมาจากตา่ งประเทศ

บทความน้ีเป็ นส่ วนหน่ึงของงานวิจัย เรื่ อง การรักษาความมั่นคงชายแดนทางบกผ่าน
กระบวนการตรวจคนเขา้ และออกเมืองของประเทศไทย โดยใช้เคร่ืองมือในการวิจยั ดงั ต่อไปน้ี 1) การ
สัมภาษณ์แบบเจาะจง 2) การลงพ้ืนท่ีวจิ ยั เพ่ือสังเกตการณ์ในพ้ืนที่เขตเศรษฐกิจพิเศษ 3) การประชุมระดม
สมองท้งั แบบทางการและไมเ่ ป็นทางการ และ 4) การแจกแบบสอบถาม

มีวตั ถุประสงค์เพื่อเสนอแนะมาตรการรักษาความมนั่ คงที่เป็ นมาตรฐานในกระบวนการของ
ระบบตรวจคนเขา้ และ ออก เมืองที่เหมาะสมสามารถอานวยความสะดวกของผูเ้ ดินทางเขา้ ออก และช่วย
พฒั นาระบบเศรษฐกิจในพ้นื ท่ีชายแดนพร้อมยกระดบั การรักษาความมนั่ คง

คาสาคญั : การพฒั นา, มาตรการรักษาความมน่ั คง, ระบบตรวจคนเขา้ และออกเมือง

Abstract

The appropriate immigration control at land border checkpoints should be improved both of
economic dimension and security dimension. Most of recent immigration control policies are the security
dimension that not facilitate the economic dimension. While the globalization; technology, transportation,
communication, is pushing the migration of person, goods and service crossing the border, is pulling the
threats come in the internal area.

This article is part of the thesis of the security at land border checkpoint via Immigration
Procedures of Thailand. Finding draw from face-to face interview, field survey in special economic zones,
formal and informal brain storming and questionnaire.

The objective is to purpose the appropriate security measurements in immigration control at
land border checkpoints to enhance the national security and facilitate the economic activities in border
zone.

Keywords: Development, Security measurements, Immigration control system

80 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ที่ 12 ฉบบั ท่ี 2

CHAPTER 3

บทนา

พ้ืนท่ีจุดตรวจผ่านแดนถาวรทางบกเป็ นจุดที่ต้งั ของจุดตรวจระหวา่ งสองประเทศท่ีมีชายแดน
ติดกนั (โทมสั เนล, 2016) เปรียบเสมือนเป็ นประตูควบคุมภยั คุกคามจากภายนอกประเทศ (ฮมั มาร์, 1992)
มาตรการรักษาความมนั่ คงชายแดนของรัฐเกิดข้ึนเพื่อบังคับใช้ควบคุมการเข้าและออกของผูเ้ ดินทาง
ขา้ มแดน และสินคา้ นาเขา้ ส่งออกตลอดจนสินคา้ ผา่ นแดน จากเหตุการณ์ 9/11 ในประเทศสหรัฐอเมริกาเป็ น
ปรากฏการณ์ทางประวตั ิศาสตร์ในศตวรรษ 21 จากภยั คุกคามขา้ มชาติจาการก่อการร้าย ถือวา่ เป็ นภยั คุกคาม
ความมนั่ คงรูปแบบใหม่ (Non-Traditional Security) ส่งผลต่อการปฏิรูปนโยบาย การพฒั นาระบบการ
ควบคุมความมน่ั คงชายแดนและระบบการตรวจคน ของที่ผ่านเขา้ ออกพรมแดนของประเทศเป็ นระบบ
ตรวจสอบและควบคุม (Immigration Check and Control) เพ่ือป้องกนั ภยั คุกคามขา้ มชาติ นอกจากมาตรการ
ควบคุมทางกายภาพ ณ จุดตรวจผ่านแดน ยงั สร้างมาตรการควบคุมจากภายนอกประเทศเพ่ือคัดกรอง
(Screen) ผเู้ ดินทางล่วงหนา้ ก่อนถึงประเทศ บนพ้ืนฐานการประเมินความเสี่ยงและระบุช้ีบุคคลที่น่าเชื่อวา่ จะ
เป็ นภยั คุกคามด้วยการสุ่มตรวจ การเก็บข้อมูลส่วนตวั ของผูเ้ ดินทางรวมถึงขอ้ มูลชีวภาพเป็ นรายบุคคล
(Valsamis Mitsilegas, 2015)

ประเทศทางทวีปยุโรปและทวีปออสเตรเลีย มีนโยบายแสวงหาพันธมิตรระหว่างประเทศ
โดยจดั การผ่านสถานทูตปะจาประเทศตน้ ทางของภยั คุกคาม สร้างหลกั สูตรการอบรมพฒั นาบุคลากรของ
หน่วยงานศุลกากร ตรวจคนเขา้ เมือง ทางดา้ นพฒั นาทกั ษะทางภาษาและเทคนิคการปฏิบตั ิหนา้ ที่ เช่น การ
ตรวจสอบหนังสือเดินทาง (Document Verification) การสร้างครูพ่ีเล้ียง (Training the Trainer) เพ่ือสร้าง
เครือขา่ ยขอ้ มูลขา่ วกรองขา้ มชาติ

ประเทศสิงคโปร์ปฏิรูปหน่วยงานภาครัฐที่รับผิดชอบงานตรวจคนเข้าเมือง โดยบูรณาการ
บุคลากรจากหน่วยงานศุลกากร ตรวจคนเข้าเมือง และหน่วยงานความมั่นคงอื่น ๆ ต้ังกระทรวงเพ่ือ
รับผิดชอบงานบริหารจดั การจุดตรวจและงานตรวจคนเขา้ เมือง (Immigration and Checkpoint Authority:
ICA) แลว้ จดั หลกั สูตรอบรมให้ความรู้ทางเทคนิค กฎหมายเพ่ือสามารถปฏิบตั ิงานได้จริง และใช้ระบบ
เทคโนโลยสี ารสนเทศมาควบคุมการเขา้ ออกท้งั ผเู้ ดินทางและตรวจสอบสินคา้ ขา้ มแดน

ประเทศเกาหลีใต้ ใชร้ ะบบฐานขอ้ มูลเชิงบูรณาการเพื่อสร้างความรวดเร็วในการตรวจสอบและ
เพิ่มศกั ยภาพการตรวจคดั กรองผเู้ ดินทางใหแ้ มน่ ยา (To Support fast and accurate border management) ดว้ ย
ระบบควบคุมขอ้ มูลชีวภาพเพื่อควบคุมผูเ้ ดินทางเขา้ ออกท่ีเคยกระทาผิดและปฏิเสธการเขา้ ประเทศจาก
ฐานข้อมูลเดิม (FBIS: Foreign Biometric Information Management) ระบบ SES (Smart Entry Service)
ดงั น้ัน นโยบายการควบคุม (Control) การขา้ มแดนระหว่างประเทศ หรือนโยบายงานตรวจ คนเขา้ เมือง
(Immigration Control Policy) เป็ นนโยบายท่ีรัฐบาลไทย ตอ้ งประเมินยุทธศาสตร์ นโยบายว่า สานักงาน

คณะรัฐศาสตร์และนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 81

ธรรม์มยรุ า สุรัตสิ ุพพตั / ธีรพงษ์ บัวหล้า

ตรวจคนเขา้ เมืองมีบทบาทอยา่ งไรในการสร้างกฎ ระเบียบในการควบคุมการเขา้ การออก และจะใชอ้ ะไร
ควบคุมบริหารจดั การชายแดน ปัจจยั ใดที่เป็ นตวั ส่งเสริมและขอ้ จากดั ของการควบคุมบริหารจดั การชายแดน
เพ่ือใหส้ อดคลอ้ งกบั สถานการณ์โลกและภยั คุกคามความมน่ั คง

บทความ

บทความน้ีมีวตั ถุประสงค์ เพื่อตรวจสอบปัญหาการรักษาความมนั่ คงชายแดนในกระบวนการพิธี
การคนเข้าเมือง (Immigration Control Systems) ณ จุดตรวจผ่านแดนทางบกของประเทศไทย ซ่ึ งมี
หน่วยงานรักษาความมนั่ คงของรัฐหลายหน่วยงานปฏิบตั ิหน้าที่ร่วมกนั และหน่ึงในกระบวนการน้ันมี
เจา้ หนา้ ที่ตรวจคนเขา้ เมือง ตวั แทนของ “สานกั งานตรวจคนเขา้ เมือง* หรือ สตม.” ในฐานะด่านตรวจคนเขา้
เมือง ทาหน้าที่ดูแล ควบคุมคนต่างดา้ วและตรวจคดั กรองผูเ้ ดินทางผ่านจุดตรวจผา่ นแดน ซ่ึงเป็ นหน่ึงใน
มาตรการรักษาความมนั่ คงชายแดน (Border Control) ท่ีเจา้ หน้าท่ีตรวจคนเขา้ เมืองจะทาหน้าท่ีป้องกนั
(Prevention) สืบคน้ (Detection) คดั กรอง (Screening) และกกั กนั (Containment) ณ จุดตรวจผา่ นแดนถาวร
ท้งั ทางบก ทางน้าและทางอากาศ ที่ถูกจดั ต้ังข้ึนตามประกาศกระทรวงมหาดไทย และผูศ้ ึกษาตอ้ งการ
นาเสนอมาตรการท่ีเหมาะสมเป็ นการพฒั นาระบบการควบคุมความมนั่ คงชายแดนและระบบการตรวจคน
ส่ิงของ ท่ีผา่ นเขา้ ออก พรมแดนทางบกของประเทศไทยและประเทศเพอ่ื นบา้ นท้งั 4 ประเทศ

จากผลการศึกษา พบวา่ ผูก้ าหนดนโยบายขาดความรู้ความเขา้ ใจในการบริหารจดั การชายแดน
ณ จุดตรวจผ่านแดนถาวรทางบก ส่งผลต่อกระบวนการทางานของเจา้ หน้าท่ีรักษาความมน่ั คงในจุดตรวจ
ระหว่างประเทศ ไดแ้ ก่ เจา้ หน้าท่ีตรวจคนเขา้ เมือง ศุลกากร และเจา้ หน้าท่ีกกั กนั โรค ตรวจพืชและสัตว์
(Immigration Customs and Quarantine: ICQ ) เช่น ปัญหาโครงสร้างทางกายภาพของจุดตรวจและระบบ
เทคโนโลยีสารสนเทศถูกออกแบบจากพ้ืนฐานความเขา้ ใจของบุคคลของหน่วยงานราชการในพ้ืนที่ท้งั ฝ่ าย
ปกครองของจงั หวดั ชายแดนและฝ่ ายทหารซ่ึงไม่มีอานาจหนา้ ท่ีในพ้ืนท่ีจุดตรวจผา่ นแดนระหวา่ งประเทศ
และมีพ้ืนฐานความเขา้ ใจว่า พ้ืนท่ีตลอดแนวชายแดนเป็ นพ้ืนที่ความรับผิดชอบของทหาร ทหารและ
เจา้ หนา้ ท่ีปกครองตอ้ งเขา้ มาปฏิบตั ิรักษาประตูทางเขา้ ออกประเทศ

ความทา้ ทายทางวิชาการเก่ียวกบั นโยบายการควบคุมการอพยพโยกยา้ ยถิ่น เป็ นเรื่องที่เก่ียวกบั
การควบคุมประชากรของรัฐ เข้า ออกประเทศ และควบคุมคนต่างชาติ จากต่างประเทศเขา้ รัฐของตน
จากการค้นพบ ผูศ้ ึกษา พบกลุ่มนักวิชาการที่เช่ือมน่ั เชิงอุดมคติเกี่ยวกบั ความสาคัญของผลประโยชน์
แห่งชาติตามขอบเขตอานาจอธิปไตยของรัฐ โดยเช่ือว่าจุดเร่ิมตน้ ของการควบคุมตรวจสอบคนขา้ มแดน

* สานกั งานตรวจคนเขา้ เมือง หรือ สตม. อยภู่ ายใตก้ ารบริหารของสานกั งานตารวจแห่งชาติ (สตช.) สานกั นายกรัฐมนตรี
ปฏิบัติงาน ณ จุดตรวจผ่านแดนถาวร ที่จดั ต้งั ตามประกาศกระทรวงมหาดไทย เจา้ หน้าท่ีตรวจคนเขา้ เมืองมีอานาจตาม
พระราชบญั ญตั ิตรวจคนเขา้ เมือง พ.ศ. 2522 และเป็ นขา้ ราชการตารวจ

82 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ท่ี 12 ฉบบั ที่ 2

CHAPTER 3

เกิดข้ึนจากทฤษฎีการกาเนิดรัฐ (State Building Theory) จากการลงนามสนธิสัญญาเวสตฟ์ าเลีย (The Treaty
of Westphalia) ในปี 1648 หลงั สิ้นสุดสงครามสามสิบปี ในยุโรป (ค.ศ. 1618-1648) เป็ นจุดเร่ิมตน้ ของการ
เกิดความเป็ นรัฐชาติ (Nation State) (สุกญั ญา มกราวุธ และอรณัญช์ สุขเกษม, 2558) นาไปสู่ความรู้สึกเป็ น
ชาตินิยม การมีประชากรที่มีเช้ือชาติ วฒั นธรรมเดียวกนั โดยคิดผูกติดกบั ดินแดน อาณาเขตและอานาจ
อธิปไตยของรัฐอยูภ่ ายในอาณาเขตท่ีชัดเจน ส่งผลต่อแนวคิดของรัฐต่าง ๆ เป็ นการแบ่งแยกความเป็ นเรา
และความเป็ นอื่น ดงั น้ัน รัฐตอ้ งเพิ่มความเขม้ งวดของบทบาทรัฐในการเขา้ ควบคุมความมนั่ คงชายแดน
ณ จุดตรวจผา่ นแดน เพอื่ ป้องกนั ภยั คุกคามทุกรูปแบบ

ในขณะที่กลุ่มนักวิชาการที่ให้นิยามความหมายของ ความมั่นคงใหม่ที่มีความท้าทายจาก
ภยั คุกคามท่ีหลากหลายและซ้ าซ้อน เพราะปรากฏการณ์โลกาภิวตั น์ สร้างความท้าทายต่อภารกิจใน
กระบวนการตรวจคนเข้าเมือง จากบรรยากาศการเคล่ือนยา้ ยของผูค้ น มีการอพยพโยกยา้ ยถ่ินระหว่าง
ประเทศท้งั ระยะส้ันและระยะยาว พานกั ขา้ มประเทศเกิดข้ึนแบบไม่เคยมีมาก่อน กลายเป็ นเร่ืองปกติทาได้
ง่าย เป็ นผลจากการพฒั นาเทคโนโลยกี ารคมนาคม การขนส่ง สารสนเทศและการส่ือสาร ทาใหค้ ่าใชจ้ ่ายทุก
อยา่ งถูกลงทาใหค้ นสามารถเขา้ ถึงทรัพยากรไดไ้ ม่แตกต่างกนั สามารถแลกเปล่ียน ส่ือสารกนั ง่ายข้ึนทาให้
สงั คมโลกกลายเป็ นสังคมทอ้ งถ่ิน ประกอบกบั การบูรนาการความร่วมมือทางเศรษฐกิจระดบั อนุภูมิภาคของ
ความร่วมมืออนุภาคลุ่มแม่น้าโขง* ระดบั ภูมิภาคเอเชียตะวนั ออกเฉียงใตข้ องประชาคมอาเซียน ทาให้เกิด
การลงทุนภาคอุตสาหกรรมระหวา่ งประเทศ (Kenichi Ohmaae, 1995)

เม่ือรูปแบบการเคล่ือนไหวทางสังคมของประชากรโลกท่ีเปลี่ยนแปลงไป ผูเ้ ดินทางขา้ มแดน
กลายเป็ นไดท้ ้งั คนดีและผรู้ ้าย ทาใหย้ ทุ ธศาสตร์ของการบริหารจดั การความมน่ั คงของชาติผา่ นกระบวนการ
พิธีการคนเข้าเมืองถูกท้าทาย จากภัยคุกคามรูปแบบใหม่ของอาชญากรรมข้ามชาติ การก่อการร้าย
การลกั ลอบหลบหนีเขา้ เมือง การลกั ลอบขนสินคา้ ผา่ นแดนผดิ กฎหมาย โรคอุบตั ิใหม่ ปัญหาความมน่ั คงมี
ความหลากหลายและซบั ซ้อนมากข้ึน รัฐจาเป็ นตอ้ งทบทวนบทบาทในการควบคุมความมน่ั คงในลกั ษณะ
คู่ขนานกับการพัฒนาเศรษฐกิจในพ้ืนท่ีชายแดน โดยนาเสนอให้ลดบทบาทของรัฐลงเพื่ออานวย
ความสะดวกทางการคา้ ชายแดน เพือ่ สร้างพลงั อานาจทางเศรษฐกิจของรัฐ

อย่างไรก็ดี งานวิชาการส่วนใหญ่จะเน้นนโยบายการควบคุมการโยกยา้ ยถ่ิน การควบคุมเชิง
ประชากรศาสตร์ ความสาคญั พ้ืนที่ชายแดนท้งั มิติสังคม วฒั นธรรม ยงั ไม่มีงานวชิ าการทางดา้ นการบริหาร
จดั การชายแดนในพ้ืนท่ีจุดตรวจระหว่างประเทศท่ีชัดเจน จนเม่ือปี 2016 ผูศ้ ึกษาได้พบ ทฤษฎีเกี่ยวกบั

* กรอบความร่วมมืออนุภาคลุ่มแม่น้าโขง ประกอบดว้ ย 6 ประเทศ คือ เมียนมาร์ ไทย ลาว กัมพูชา เวียดนาม และจีน
(มณฑลยูนนานและมณฑลกวางสี โดยใชแ้ นวคิดของพ้ืนท่ีใชป้ ระโยชน์ในแม่น้าโขงร่วมกันเพื่อเป็ นสัญลกั ษณ์จุดเช่ือ
ความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งประเทศ ท้งั มิติเศรษฐกิจและสงั คม วฒั นธรรม)

คณะรัฐศาสตร์และนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 83

ธรรม์มยรุ า สุรัตสิ ุพพตั / ธีรพงษ์ บวั หล้า

ชายแดน (Theory of Borders) ของผชู้ ่วยศาตราจารย์ โทมสั เนล นกั วิชาการมหาวทิ ยาลยั เดนเวอร์ ที่ตอ้ งการ
สร้างกรอบแนวคิดเก่ียวกบั การบริหารจดั การชายแดนที่ชดั เจนและสามารถนาไปปฏิบตั ิได้จริงโดยได้
นาเสนอกรณีศึกษาของการควบคุมชายแดนทางบกประเทศสหรัฐอเมริกาและประเทศเมก็ ซิโก ใชแ้ นวคิด
เกี่ยวกับการเมืองของการเคลื่อนไหว (Kino - politics) ทางสังคมโดยอธิบายพ้ืนฐานของธรรมชาติการ
เคลื่อนไหวที่อยูใ่ นสถานะที่ไม่หยดุ นิ่ง มาอธิบาย พลวตั ของพ้ืนท่ีชายแดน ทาใหเ้ กิดพ้ืนท่ีเชิงอานาจในการ
ตรวจสอบ (Inspection)การควบคุมของเจ้าหน้าท่ีบังคับใช้กฎหมายท่ีไม่ใช่ทหาร (Police Checkpoint)
ในพ้ืนที่จุดตรวจความมนั่ คง (Security Checkpoint) และใช้ขอ้ มูลในการควบคุมตรวจสอบ (Information
Checkpoint) เพื่อประเมินวิเคราะห์ปัญหาและภยั คุกคามท่ีอาจเกิดจากผูเ้ ดินทางขา้ มแดน อีกท้งั เขายงั เสนอ
กรอบวิธีคิดในการบริหารจดั การชายแดนที่ครอบคลุมมิติความสาคญั ของพ้ืนที่ชาแยดน มิติกฎหมาย มิติ
การเมือง และมิติเศรษฐกิจ

โทมลั เนล โตแ้ ยง้ วา่ ความเป็ นชาติ หรือการเกิดข้ึนของแนวคิดรัฐชาติสมยั ใหม่ มุ่งเพ่ือหยดุ การ
เคลื่อนยา้ ยของผคู้ นจานวนมากซ่ึงขดั แยง้ กบั สภาวะความเป็ นโลกาภิวฒั น์ที่มีลกั ษณะของการเคล่ือนยา้ ยที่
เกิดข้ึนทว่ั โลกและมีจานวนมากสะท้อนความเขา้ ใจพ้ืนฐานเกี่ยวกบั ธรรมชาติของความเป็ นชายแดนท่ี
ผดิ พลาด เพราะเขา้ ใจวา่ ขอบเขตของชายแดนของประเทศหน่ึงถูกยดึ ติดกบั พ้ืนท่ีทางภูมิศาสตร์ของเส้นเขต
แดน ยุทธศาสตร์การบริหารจดั การชายแดนจึงมุ่งเพื่อรักษาผลประโยชน์แห่งชาติเพียงมิติความมนั่ คง
ดา้ นเดียว

ผศู้ ึกษา เห็นสอดคลอ้ งกบั ความคิดของโทมสั เนล ที่เจา้ หนา้ ท่ีรักษาความมน่ั คงและนกั วิชาการมี
ความเขา้ ใจการบริหารชายแดนท่ีแคบ และไม่มีนักวิชาการท่ีกล้านาเสนอกรอบแนวคิด ทฤษฎีเกี่ยวกบั
ชายแดนท่ีเป็นที่ยอมรับไดท้ วั่ ไปใหส้ อดคลอ้ งกบั ปรากฎการณ์ในศตวรรษท่ี 21 แนวคิดของโทมสั เนล และ
สามารถใชเ้ ป็ นกรอบในการศึกษาการบริหารจดั การชายแดน ณ จุดตรวจผา่ นแดนระหว่างประเทศ ไดแ้ ละ
นามาประยกุ ตใ์ ชก้ บั การปฏิบตั ิงานทางความมน่ั คงไดจ้ ริง

จากการศึกษา พบงานวิชาการในประเทศไทย ส่วนใหญ่ใหค้ วามหมายของภยั คุกคามความมน่ั คง
ของชาติท่ีกาลงั ถูกทา้ ทาย ความหมายของพ้ืนท่ีชายแดนและปัญหาในเชิงนโยบาย โดยไม่มีการศึกษาเชิงลึก
เก่ียวกับยุทธศาสตร์เกี่ยวกับการบริหารพ้ืนที่ชายแดน ณ จุดตรวจผ่านแดน ประกอบกับผู้ศึกษามี
ประสบการณ์การทางานดา้ นพิธีการตรวจคนเขา้ เมืองท้งั ในพ้ืนที่จุดตรวจทางอากาศและทางบก ไดพ้ บเห็น
ปัญหาในการปฏิบตั ิงาน ณ จุดตรวจผา่ นแดนถาวรทางบก ท่ีหลากหลายแตกต่างกนั จึงมีความสนใจศึกษา
งานวิชาการต่างประเทศในการบริหารจดั การบริเวณจุดตรวจผ่านแดนของสถานบนั อพยพโยกยา้ ยถิ่น
(Immigration Policy Institute) และศึกษาในระดบั ปริญญาเอก ดา้ นยุทธศาสตร์ความมนั่ คงเพ่ือให้มีความรู้
ความเขา้ ใจเกี่ยวกบั การบริหารจดั การชายแดนท่ีกวา้ งและลึกซ้ึงมากข้ึน นอกจากน้ีไดม้ ีโอกาสเข้าร่วม
ฝึ กอบรมระหว่างประเทศโดยการสนับสนุนขององคก์ ารระหวา่ งประเทศเพื่อการโยกยา้ ยถ่ินฐาน (IOM)

84 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ที่ 12 ฉบับท่ี 2

CHAPTER 3

ท่ีจงั หวดั อุบลราชธานีและกรุงเทพฯ โครงการพฒั นาความร่วมมือทางเศรษฐกิจในอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้าโขง
ท่ีจงั หวดั ขอนแก่น และสถานทูตออสเตรเลียท้งั ในประเทศไทยและประเทศเวียดนาม และศึกษาดูงานการ
บริหารจดั การชายแดนของด่านวูดแลนดป์ ระเทศสิงคโปร์ จึงมีความเห็นวา่ ประเทศไทยควรมีงานวิชาการ
ทางด้านการบริหารจดั การชายแดน ณ จุดตรวจผ่านแดน ท่ีเป็ นกรอบแนวคิด ทฤษฎี เพ่ือเป็ นแนวทาง
กาหนดนโยบายและมีความชัดเจนในทางปฏิบตั ิมากข้ึน เพื่อสร้างความเขา้ ใจให้กบั ภาครับ ภาคสังคม
มากยงิ่ ข้ึน

หากวิเคราะห์ลกั ษณะพ้ืนที่ทางกายภาพของประเทศไทย จะพบว่า เป็ นประเทศที่มีปัจจยั ทาง
ภูมิรัฐศาสตร์เป็ นศูนยก์ ลางการคมนาคมเชื่อมต่อประเทศในภูมิภาคเอเชีย ทางบกมีพรมแดนทางบกเช่ือมต่อ
กบั ประเทศเพ่ือนบา้ น 4 ประเทศ ไดแ้ ก่ พม่า ลาว มาเลเซีย และกมั พูชา เป็ นระยะทางยาว 4,863 กิโลเมตร
(ชาญวิทย์ เกษตรศิริ และกาญจนี ละอองศรี, 2553) ตลอดแนวชายแดนทางบกมีจานวนช่องทางเข้า
ออกประเทศจานวน 89 ช่องทาง* เป็ นด่านตรวจคนเขา้ เมือง ตามประกาศกระทรวงมหาดไทยในฐานะของ
จุดตรวจผา่ นแดนถาวรทางบกจานวน 36 ช่องทาง ท่ีเป็ นพ้ืนท่ีตรวจสอบ (Inspection) ของพิธีการงานตรวจ
คนเขา้ เมือง (Immigration Control System) และศูนยก์ ลางทางการบินเชื่อมต่อประเทศในภูมิภาคเอเชียกบั
ประเทศนอกภูมิภาค และจากขอ้ มูลสถิติของ การท่าอากาศแห่งประเทศไทย (Airports of Thailand Public
Company Limited, 2015) ปี งบประมาน 2015 มีสายการบินระหว่างประเทศมากกว่า 365,000 เที่ยวบินท่ี
เดินทางเขา้ และออก ผา่ นสนามบินนานาชาติทว่ั ประเทศท้งั 7 แห่ง และสายการบินภายในประเทศมากกวา่
340,000 เท่ียวบิน ซ่ึงวิเคราะห์ได้ว่า เม่ือปริมาณผูเ้ ดินทางข้ามแดนท้ังทางบกและทางอากาศ มากข้ึน
ผูโ้ ดยสารทางอากาศจากประเทศนอกภูมิภาคสามารถใช้เส้นทางคมนาคมทางบกเพื่อข้ามแดนระหว่าง
ประเทศทางบกในคร้ังเดียว หรือ หลายคร้ัง ณ จุดตรวจผา่ นแดนถาวรทางบก ปริมาณภยั คุกคามความมน่ั คง
ก็จะมีแนวโน้มเพ่ิมข้ึนเพราะจานวนสถิติท่ีเดินทางเพิ่มข้ึน ลกั ษณะการกระทาผิดก็จะเปล่ียนแปลงไปตาม
รูปแบบที่บุคคลแต่ละสัญชาติชานาญ ความหลากหลายซบั ซ้อนของปัญหาภยั คุกคามก็จะมีมากข้ึนกวา่ เดิม
เม่ือเปรียบเทียบกบั อดีตที่มีเพยี งผเู้ ดินทางขา้ มแดนสองสญั ชาติของประเทศเพ่อื นบา้ น

ระเบียบวธิ วี จิ ยั

บทความงานวิจยั น้ีเป็ นส่วนหน่ึงของงานวจิ ยั ทางดา้ นความมน่ั คง เก่ียวกบั การรักษาความมนั่ คง
ชายแดนทางบกผ่านกระบวนการตรวจคนเข้าและออกเมืองของประเทศไทย เป็ นงานวิจยั เชิงคุณภาพ
(Qualitative Research) เพราะกระบวนการรักษาความมั่นคงในพ้ืนท่ีจุดตรวจผ่านแดนจาเป็ นลงพ้ืนท่ี
สงั เกตการณ์ปรากฎการณ์ในพ้ืนท่ีให้ทราบถึงสภาพแวดลอ้ ม พฤติกรรมของสังคม วฒั นธรรม และทบทวน

* ขอ้ มลู จาก ศนู ยเ์ ทคโนโลยสี ารสนเทศ สานกั งานตรวจคนเขา้ เมือง เม่ือ ตลุ าคม 2559 85
คณะรัฐศาสตร์และนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา

ธรรม์มยุรา สุรัตสิ ุพพตั / ธีรพงษ์ บวั หล้า

งานวิจยั เอกสารทางราชการ รายงานการประชุม นอกจากน้ีจาเป็ นตอ้ งใช้วิธีการศึกษาแบบปรากฎการณ์
นิยม ในพ้ืนท่ีศึกษา ใหเ้ ขา้ ใจสภาพปัญหาการปฏิบตั ิงานรักษาความมนั่ คงผา่ นกระบวนงานตรวจคนเขา้
และออกเมือง ณ จุดผ่านแดนถาวรทางบก จานวน 6 จุด ในพื้นที่ 5 จงั หวดั ไดแ้ ก่ เชียงราย ตาก
หนองคาย นครพนม และมุกดาหาร* โดยมีหลกั เกณฑ์การเลือกพื้นที่ 5 หลกั ไดแ้ ก่ 1. เป็ นพื้นที่เขต
เศรษฐกิจพิเศษ 2. มีมูลค่าการคา้ ชายแดนมากกวา่ ปี ละ 500,000,000 บาท (ห้าร้อยลา้ นบาท) 3. มีสถิติคน
เดินทางเขา้ ออกมากกวา่ ปี ละ 500,000 คน (ห้าแสนคน) 4. ศกั ยภาพของที่ต้งั 4.1 เมืองหลวง 4.2 มีสถานทูต
ไทย 4.3 เส้นทางเช่ือมต่อมากกว่า 3 ประเทศ 4.4 มีการขนส่งทางเครื่องบิน โดยมีระยะห่างจากจุดตรวจ
ไม่เกิน 100 กิโลเมตร ซ่ึงพ้นื ที่จะถูกเลือกตอ้ งมีศกั ยภาพของท่ีต้งั อยา่ งนอ้ ย 2 ขอ้ จาก 4 ขอ้

ผศู้ ึกษาเลือกใช้เครื่องมือ จานวน 4 วิธี ไดแ้ ก่ 1) การลงพ้ืนที่ภาคสนามโดยใชแ้ บบจดบนั ทึก
จากการสังเกตการณ์และการถ่ายภาพ 2) การประชุมสัมมนากลุ่ม (Focus Group) 3) แบบสัมภาษณ์
เพ่ือสัมภาษณ์กลุ่มผูใ้ ห้ขอ้ มูลแบบเจาะจง และ 4) แบบสอบถาม เพื่อนาขอ้ มูลท้งั หมดมาวิเคราะห์สร้าง
มาตรการรักษาความมน่ั คง ในกระบวนการของระบบตรวจคนเขา้ ออก เมืองที่เหมาะสม เพื่อนาเสนอ
ยุทธศาสตร์การพฒั นามาตรการรักษาความมนั่ คงชายแดนทางบก (Land Border Security Control) ณ จุด
ตรวจผา่ นแดนถาวรทางบก

จากการลงพ้ืนที่สงั เกตการณ์ สัมภาษณ์แบบเจาะจงและแบบสอบถามมีรูปแบบของแนวคาถามท่ี
มีโครงสร้างคาถามเดียวกนั ดงั น้ี

1. ระบบตรวจคนเขา้ ออกประเทศในการตรวจอนุญาตคนตา่ งดา้ ว ของประเทศไทยเป็นอยา่ งไร
2. นโยบายเก่ียวกบั แรงานต่างดา้ วท่ีสามารถเขา้ มาทางานในประเทศ มีผลต่อความมนั่ คงของชาติ
อยา่ งไร และมีผลตอ่ สงั คมและเศรษฐกิจอยา่ งไร
3. นโยบายตรวจคนเขา้ เมืองที่คดั กรองคนต่างดา้ วเขา้ มาทางด่านตรวจทางอากาศ หรือด่านตรวจ
ชายแดนทางบก มีความละเอียดอ่อนตอ่ ความมน่ั คงของประเทศอยา่ งไร
4. กระบวนการทางานของหน่วยงานตา่ ง ๆ ท่ีด่านตรวจชายแดนทางบก ควรเป็นอยา่ งไร
5. กระบวนการทางานของเจา้ หน้าที่ตรวจคนเข้าเมือง ที่ด่านตรวจชายแดนทางบก ควรเป็ น
อยา่ งไร
6. นโยบายทางความมนั่ คงชายแดนทางบก ควรมีลกั ษณะอย่างไร และในอีก 10 ปี ข้างหน้า
ควรเป็นอยา่ งไร
7. การบริหารจดั การด่านชายแดนทางบก ในจินตนาการของท่าน มนั ควรเป็นอยา่ งไร

* เขตพฒั นาเศรษฐกิจพิเศษ ระยะท่ี 1 ไดแ้ ก่ 1) อ.แม่สอด จ.ตาก 2) อ.อรัญประเทศ จ.สระแกว้ 3) อ.คลองใหญ่ จ.ตราด
4) จ.มุกดาหาร 5) อ.สะเดา จ.สงขลา และระยะที่ 2 ได้แก่ จ.เชียงราย จ.กาญจนบุรี จ.หนองคาย จ.นครพนม และ
จ.นราธิวาส

86 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ท่ี 12 ฉบบั ท่ี 2

CHAPTER 3

8. ในด่านตรวจชายแดนทางบก ควรมี 8.1 ลาดับการคัดกรอง และสกัดก้ัน (CIQ :Custom,
Immigration, Quarantine) 8.2 พ้ืนท่ีตรวจร่วมระหวา่ งเจา้ หนา้ ท่ีประจาจุดตรวจของสองประเทศเพื่อนบา้ น
(CCA :Common Control Area) 8.3 ระบบตรวจโดยใช้ข้อมูลทางชีวภาพ เช่น ลายพิมพ์นิ้วมือ ม่านตา
(Biometric System ) 8.4 ระบบการบริ หารจัดการเทคโนโลยีสารสนเทศ (Information Technology
Management System) หรือไม่ เช่น คอมพิวเตอร์ การบริหารฐานข้อมูล การจดั เก็บข้อมูล การเชื่อมโยง
ข้อมูล เครื่ องอ่านหนังสื อเดินทาง 8.5 การออกแบบโครงสร้างทางสถาปั ตยกรรม ท่ีเหมาะสม
ต่อกระบวนการป้องกนั และควบคุม ความมนั่ คง (Architecture Infrastructure Control ) 8.6 การคดั กรองช้นั
แรก ก่อนถึงระบบการตรวจคัดกรองคน สิ่งของ และพาหนะ (First Checking ) 8.7 ห้องสอบปากคา
แยกสัดส่วนชัดเจน (Inquiry Station :First/ Second ) 8.8 เครื่องสแกน เอกซเรยส์ ่ิงของของคนเดินทางเขา้
ออกประเทศ (X-ray Scanning Area) 8.9 เจา้ หน้าท่ีซ่ึงสามารถสื่อสารภาษาทอ้ งถิ่น (Local Language Skill)
ภาษาองั กฤษ (English Language Skill) และเจา้ หนา้ ที่ซ่ึงเชี่ยวชาญดา้ นบริหารจดั การเทคโนโลยสี ารสนเทศ
หรือไม่

การเลือกกล่มุ ผู้ให้ข้อมูล

บทความน้ีมีวตั ถุประสงค์ตอ้ งการนาความคิดเห็นของผูบ้ ริหารงานตรวจคนเขา้ เมืองระดบั ตน้
ถึงระดบั สูง และของเจา้ หนา้ ท่ีระดบั ปฏิบตั ิ นอกจากน้ีมีความคิดเห็นของผูบ้ ริหารสภาความมนั่ คงแห่งชาติ
และผบู้ ริหารระดบั สูงของกรมศุลกากร เพ่ือสอบทานขอ้ มูลเป็ นการลดอคติในงานวิจยั ของผูก้ ลุ่มให้ขอ้ มูล
และของตวั ผศู้ ึกษาเอง เนื่องจากเป็ นเจา้ หนา้ ท่ีตรวจคนเขา้ เมืองในตาแหน่งผูบ้ ริหารระดบั ตน้ ท่ีนานโยบาย
ไปปฏิบัติจริง โดยใช้เครื่องมือ 3 วิธี ได้แก่ 1) การประชุมสัมมนากลุ่ม (Focus Group) ท้ังรูปแบบเป็ น
ทางการและไม่เป็ นทางการ เช่น การประชุมระหวา่ งหน่วยงานรักษาความมนั่ คงชายแดน จงั หวดั หนองคาย
และรูปแบบไม่เป็ นทางการ เช่น การทานอาหารค่าร่วมกนั ระหวา่ งเพ่อื นขา้ ราชการตรวจคนเขา้ เมือง จงั หวดั
เชียงราย การน่ังด่ืมกาแฟร่วมกับผูป้ ระกอบการธุรกิจนาเข้า ส่งออก จงั หวดั เชียงราย และกลุ่มเพื่อน
ขา้ ราชการตารวจตรวจคนเขา้ เมือง ในจงั หวดั มุกดาหาร นครพนม เพ่ือสร้างบรรยากาศความเป็ นกนั เอง
โดยใชก้ ารพูดคุยสอบถามตามโครงสร้างคาถามท่ีถูกกาหนดไว้ 2) แบบสัมภาษณ์ เพ่ือสัมภาษณ์กลุ่มผูใ้ ห้
ขอ้ มูลแบบเจาะจง โดยเลือกผูท้ ี่มีประสบการณ์ในการทางานบริหารจดั การชายแดนมากกวา่ 3 ปี และเคย
ทางานในพ้ืนท่ีวจิ ยั โดยผูศ้ ึกษาจะนดั หมายล่วงหนา้ ทางโทรศพั ท์และนดั หมายสถานท่ีอีกคร้ัง กรณีท่ีผใู้ ห้
ขอ้ มูลไม่สะดวก จะทาการสัมภาษณ์ทางโทรศพั ท์ในวนั หยุดหรือหลงั เวลางาน เพื่อนาขอ้ มูลท้งั หมดมา
วิเคราะห์สร้างมาตรการรักษาความมน่ั คง ในกระบวนการของระบบตรวจคนเขา้ ออก เมืองท่ีเหมาะสม และ

คณะรัฐศาสตร์และนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 87

ธรรม์มยุรา สุรัตสิ ุพพตั / ธีรพงษ์ บัวหล้า

เป็ นวิธีการสร้างความน่าเช่ือถือของงานวิจยั จากแนวโน้มของข้อมูลท่ีเกิดข้ึน และ 3) แบบสอบถาม
เพอื่ สอบถามเจา้ หนา้ ที่ตรวจคนเขา้ เมืองท่ีมีประสบการณ์ทางานตรวจคนเขา้ เมืองมากกวา่ 10 ปี

การเกบ็ ข้อมูลและการวเิ คราะห์

เนื่องจากบทความน้ีเป็ นส่วนหน่ึงของงานวิจยั ระดบั ปริญญาเอก และเป็ นงานวิจยั เชิงปฏิบตั ิการ
เพื่อสร้างความน่าเช่ือถือของผลงาน ผูศ้ ึกษาเลือกใช้วิธีศึกษาหลากหลายวิธีต้งั แต่การลงพ้ืนท่ีสังเกตการณ์
ภาคสนามบริเวณจุดตรวจผ่านแดนถาวรในเขตพ้ืนท่ีเศรษฐกิจ ด้วยการพูดคุยกบั เจา้ หน้าที่ระดับปฏิบตั ิ
ถ่ายภาพ เพื่อตรวจสอบสภาพปัญหาทางกายภาพ ที่พบในขณะน้นั และนดั หมายล่วงหนา้ เพ่ือสัมภาษณ์แบบ
เจาะจงกับผู้บริ หารระดับต้น ระดับกลาง ระดับสู งของ สตม.ในพ้ืนที่ต่างจังหวัดและในพ้ืนที่
กรุงเทพมหานคร ประกอบกบั การรักษาความมน่ั คงชายแดน ณ จุดตรวจผา่ นแดนมีหน่วยงานความมนั่ คงอ่ืน
ที่มีบทบาทท้งั กาหนดนโยบายและปฏิบตั ิงานกบั เจา้ หน้าที่ ตม. ณ ด่านตรวจคนเขา้ เมือง ผูศ้ ึกษาจึงเลือก
สัมภาษณ์เจาะจงผู้บริหารสภาความมั่นคงแห่งชาติ และผูบ้ ริหารระดับสูงของกรมศุลกากร ผูบ้ ริหาร
ด่านศุลกากรดว้ ยเช่นกนั เพื่อนาขอ้ มูลที่ไดม้ าวเิ คราะห์ นาเสนอมาตรการรักษาความมน่ั คงท่ีเป็ นมาตรฐาน
ในกระบวนการของระบบตรวจคนเขา้ และ ออก เมืองที่เหมาะสม และเพ่ือสร้างความเชื่อมน่ั กบั เคร่ืองมือ
ทางยุทธศาสตร์ทางความมน่ั คง ว่า จะสามารถนาไปใช้ได้จริงและมีความเป็ นไปไดท้ ่ีจะประยุกต์ใช้ได้
ทวั่ ประเทศ ผูศ้ ึกษาจึงใช้วิธีการประชุมระดมสมองกลุ่มยอ่ ย ในประเด็นของการสัมภาษณ์แบบเจาะจงมี
รูปแบบของแนวคาถามท่ีมีโครงสร้างคาถามที่ผา่ นการตรวจสอบเคร่ืองมือโดยใหผ้ เู้ ชี่ยวชาญจานวน 3 ท่าน
ตรวจสอบความสอดคลอ้ งระหวา่ งขอ้ คาถามกบั เน้ือหาและความชดั เจนของภาษา เรียบร้อยแลว้

ขอบเขตการศึกษา

1. ขอบเขตพ้ืนที่การศึกษา พ้ืนที่ศึกษา 5 จงั หวดั ซ่ึงเป็ นพ้ืนที่เขตเศรษฐกิจพิเศษ ไดแ้ ก่ เชียงราย
หนองคาย ตาก นครพนม และมุกดาหาร

2. ขอบเขตระยะเวลา เร่ิมศึกษาต้งั แตเ่ ดือนกรกฎาคม 2559 – มกราคม 2561

ผลการศึกษา

จากการศึกษาดว้ ยวธิ ีต่าง ๆ และลงพ้ืนท่ีภาคสนามจุดตรวจผา่ นแดนถาวรทางบก ผศู้ ึกษาสามารถ
สรุปสภาพปัญหาในมาตรการรักษาความมนั่ คง ณ จุดตรวจผา่ นแดนทางบก 3 ประเดน็ ไดแ้ ก่

88 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ท่ี 12 ฉบบั ท่ี 2

CHAPTER 3

1. ปัญหาดา้ นโครงสร้าง
1.1 ปัญหาโครงสร้างกายภาพของจุดตรวจผา่ นแดนทางบก เช่น สภาพปัญหาของโครงสร้าง

ทางกายภาพของจุดตรวจผา่ นแดนทางบกท่ีไม่ไดอ้ อกแบบใหส้ อดคลอ้ งกบั มาตรการรักษาความมน่ั คง หรือ
ปัญหาของพ้นื ที่ต้งั ของจุดตรวจผา่ นแดนถาวร ท่ีเป็นพ้ืนท่ีของเอกชน เป็นตน้

จากขอ้ มูลการสมั ภาษณ์ผบู้ ริหารระดบั กลางของ สตม. ทา่ นหน่ึง กล่าวกบั ผวู้ จิ ยั วา่
“การบริหารจัดการด่านชายแดนทางบก ต้องนิยามให้ชัดเจนว่า เป็ นจุดตรวจผ่านแดนท่ีรถยนต์
เดินทางข้ามแดนระหว่างประเทศได้ ท้ังข้ามแม่นา้ หรือทางบกท่ีมพี ืน้ ท่ีเช่ือมโยงกัน การพัฒนาโครงสร้ าง
เชิงกายภาพ งานสถาปัตยกรรมเพ่ือกาหนดช่องทางการเดินทาง เข้า และออก ต้องชัดเจน การเปิ ดพืน้ ท่ีใหม่
ของจุดตรวจผ่านแดน ต้องจัดสรรพืน้ ท่ีเหมาะสมมากกว่าปัจจุบัน” (สัมภาษณ์ทางโทรศพั ท์ เม่ือวนั ที่ 6 เม.ย.
2560)
การออกแบบโครงสร้างทางสถาปัตยกรรม ในจดั สรรพ้ืนที่การใชส้ อยตามอานาจหน้าที่ หรือ
ท่ีเรียกว่า Function Area ให้กับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ต้องมีการวิเคราะห์แนวโน้มการเจริญเติบโตทาง
เศรษฐกิจควบคู่ไปด้วยดงั กรณีประเด็นปัญหาของจุดตรวจผ่านแดนสะพานมิตรภาพไทย ลาวแห่งที่ 3
จงั หวดั นครพนม จากการสมั ภาษณ์ผบู้ ริหารระดบั ตน้ ของด่านตรวจคนเขา้ เมืองจงั หวดั นครพนม กล่าววา่
“มปี ัญหารถบรรทุกมีระยะเวลาคอยนาน ชะลอตัว ช่องทางสัญจรคับแคบ ไม่มพี ืน้ ที่ลานตรวจ
ทาให้เกิดปัญหาจราจรติดขัดบริเวณจุดตรวจผ่านแดนส่งผลต่อความเสียหายของสินค้าประเภทผลไม้ ที่ต้อง
รอพิธีการตรวจคัดกรองจากหน่วยงาน ณ จุดตรวจผ่านแดน จุดตรวจสะพานมิตรภาพไทย ลาวแห่ งที่ 3
เป็ นเส้นทางนาเขาของสินค้าของบริษัทปูนซีเมนต์ไทย เช่น หิน และปูน เนื่องจากตั้งโรงผลิต ในประเทศ
ลาว และเป็ นเส้นทางส่งสินค้าผลไม้ของภาคตะวันออก ภาคใต้ของประเทศไทย ไปยงั ประเทศเวยี ดนามและ
ประเทศจีน ทาให้มสี ถิติรถบรรทุกเข้าออกวนั ละ 500-600 คัน” (สัมภาษณ์ทางโทรศพั ทเ์ ม่ือวนั ที่ 6 เมษายน
2560)
ผบู้ ริหารระดบั กลางของ สตช. ท่านหน่ึง กล่าวถึง การประเมินความเสี่ยงของภยั คุกคาม เป็ น
เรื่องท่ีตอ้ งใหค้ วามสาคญั
“การออกแบบเชิงโครงสร้ างทางสถาปัตยกรรม และผู้นาหน่วยต้องวิเคราะห์ และประเมิน
ความเส่ียง (Risk Assessment) ภัยคุกคาม การเข้าใจภัยคุกคามร่ วมกัน ลาดับการคัดกรองเป็ นไปตามภัย
คุกคามว่า จุดตรวจผ่านแดนนัน้ มภี ยั คุกคามอย่างไร” (สัมภาษณ์เม่ือวนั ท่ี 6 มกราคม 2560)
นกั วชิ าการท่านหนี่งกล่าวกบั ผวู้ จิ ยั เก่ียวกบั วถิ ีของชีวติ ชายแดน วา่
“ชายแดนเป็ น มิใช้เป็ นเพียงเร่ืองเส้ นเขตแดน มีชีวิตคน มีการค้า การไหลผ่านของคนและ
สินค้า ด่านเล็กและด่านใหญ่ไม่ต่างกัน เป็ นช่ องทางติดต่อระหว่างประชาชนในประเทศเพื่อนบ้าน
ความแตกต่างตรงประเดน็ ปริมาณของคนและสินค้าเท่าน้นั ” (สัมภาษณ์เม่ือวนั ท่ี 25 มกราคม 2560)

คณะรัฐศาสตร์และนิตศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั บูรพา 89

ธรรม์มยุรา สุรัตสิ ุพพตั / ธีรพงษ์ บวั หล้า

1.2 ปัญหาโครงสร้างของระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ เช่น ปัญหาของการบูรณาการทางดา้ น
ขอ้ มูลและดา้ นการเช่ือมตอ่ ระบบเทคโนโลยสี ารสนเทศระหวา่ งหน่วยงาน

จากขอ้ มูลการสัมภาษณ์ผบู้ ริหารของ สมช. กล่าวกบั ผวู้ จิ ยั วา่
“ระบบการตรวจเข้าเมืองของด่านตรวจคนเข้าเมืองทางบก ของระบบคนต้องห้ามและกลุ่ม
เฝ้าดู เฝ้าระวัง ไม่มฐี านข้อมูลท่ีเช่ือมโยง ร่ วมกัน กับหน่วยงานความมั่นคงอื่น ๆ เช่น กระทรวงมหาดไทย”
(สัมภาษณ์เมื่อวนั ที่ 6 มกราคม 2560)
สอดคลอ้ งกบั ผปู้ ระกอบการธุรกิจท่องเท่ียวในพ้ืนท่ีจงั หวดั หนองคาย ท่านหน่ึงกล่าวกบั ผวู้ จิ ยั
วา่
“คนไทยท่ีขอออกบัตรผ่านแดน กับเจ้าหน้าท่ีอาเภอแล้ว ไม่สามารถเดินทางข้ามด่านตรวจได้
เพราะเป็ นบุคคลต้องห้ ามเดินทางออก เพราะปัญหาการไม่เช่ือมโยงข้อมูลระหว่างกรมการปกครองกับ
ระบบเทคโนโลยสี ารสนเทศ จะได้ไม่เสียเวลาในการดาเนินการ” (สัมภาษณ์เม่ือวนั ท่ี 12 มกราคม 2560)
นอกจากปัญหาการไม่เชื่อมโยงระบบฐานขอ้ มูลระหวา่ งหน่วยงานของรัฐบาล เช่น สตม. กบั
กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ศุลกากร แล้วยงั มีผบู้ ริหารระดบั กลางของ สตม. ท่านหน่ึง กล่าวถึง
เช่ือมโยงและแบง่ ปันขอ้ มูลภายระหวา่ งด่านตรวจคนเขา้ เมืองในประเทศไทย กบั ผวู้ จิ ยั วา่
“ระบบเทคโนโลยสี ารสนเทศต้องเช่ือมโยง บูรณาการข้อมลู แบ่งปันข้อมูลระหว่างด่านตรวจ
คนเข้าเมือง ไม่ออกแบบหรือสร้ างระบบเป็ นเอกเทศท่ีมีลักษณะไม่สามารถเชื่อมโยงข้อมูลกับเครือข่าย
ด่านตรวจคนเข้าเมืองในประเทศ (Stand Alone)” (สมั ภาษณ์เม่ือวนั ที่ 6 เมษายน 2560)
2. ปัญหาการจดั ความสัมพนั ธ์เชิงอานาจของหน่วยงานรักษาความมนั่ คงในพ้ืนที่จุดตรวจผ่าน
แดนถาวรทางบก
ท่ีปรึกษาผบู้ ริหารของ สตม. ทา่ นหน่ึงกล่าว กบั ผวู้ จิ ยั วา่
“ระบบราชการไทย เป็ นปัญหาเชิงอานาจและหน้าท่ีมีความซ้าซ้อนกัน ซ่ึงในความเป็ นจริงควร
เป็นเชิงตรวจสอบซึ่งกันและกนั (Recheck) หน่วยงานความมน่ั คงต้องทางานเชิงรุก (Proactive) มากกว่าเดิม
ท่ีเน้นเพียงงานประจาวัน ในเชิงต้ังรับ (Passive) กรณีงานขออยู่ต่อ จาเป็ นต้องเพิ่มการตรวจสอบประวัติ
บุคคลจากสถานทูต หรือ สถานกงสุล ก่อนการอนุมตั ิให้อย่ตู ่อในประเทศในระยะเวลาที่ยาวขึน้ (Apply but
Not Approve) เป็นลกั ษณะการทางานเชิงรุก” (สมั ภาษณ์เมื่อวนั ที่ 9 มีนาคม 2560)
ผบู้ ริหารระดบั กลางของ สตช. ทา่ นหน่ึง กล่าวกบั ผวู้ จิ ยั วา่
“ธรรมชาติของจุดตรวจชายแดนทางบก ปริมาณผู้เดินทางเข้า ออก เป็ นกลุ่มคนท่ีผ่านเข้า ออก
โดยไม่มกี ารคัดกรองตามลาดบั เพราะแต่ละหน่วยงานมีความเป็นเอกเทศในการบริหารจัดการ และบางแห่ง
ต้ังอยู่ห่างกัน ทาให้เจ้าหน้าทีมีโอกาสใช้ดุลยพินิจในการปฏิบัติงานและการแสวงหาผลประโยชน์โดยไม่
ชอบ ส่งผลกระทบต่อการรักษาความมนั่ คงชายแดนทางบก” (สัมภาษณ์เมื่อวนั ที่ 6 มกราคม 2560)

90 วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย ปี ที่ 12 ฉบบั ที่ 2