นวัตกรรมการบริหารท้องถิ่นไทย

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย
Innovation for Local Administration in Thailand
ราคา 350 บาท

ข้อมูลทางบรรณานุกรม
ธิตวิ ุฒิ หมน่ั มี
นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย พระนครศรีอยธุ ยา : มหาวทิ ยาลัยมหาจุฬาลง
กรณราชวทิ ยาลยั , 420 หนา้
I นวตั กรรมการบรหิ ารทอ้ งถ่ินไทย II ชื่อเรื่อง
ISBN 978-616-300-795-7

คณะกรรมการพจิ ารณาผลงานวชิ าการประเภท หนังสือ
: ศ.ดร.บุญทัน ดอกไธสง มหาวทิ ยาลยั มหาจฬุ าลงกรณราชวทิ ยาลัย
: รศ.ดร.อัจฉรา หลอ่ ตระกูล มหาวทิ ยาลยั ราชภัฏพระนครศรีอยธุ ยา
: รศ.ดร.อตพิ ร เกดิ เรือง มหาวทิ ยาลยั ชินวตั ร

ออกแบบปก พระมหาประสทิ ธิ์ เตชปญฺโญ

พิมพ์ที่ โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวทิ ยาลัย

พิมพค์ รั้งท่ี 1 : เมษายน 2564

พิมพ์คร้ังท่ี 2 : เมษายน 2565

จัดพิมพโ์ ดย โรงพมิ พ์มหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย ตำบลลำไทร อำเภอวัง
นอ้ ย จังหวัดพระนครศรีอยธุ ยา

จัดจำหนา่ ยโดย ธิติวุฒิ หมนั่ มี

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย | ก

คำนำ

หนังสื่อ นวัตกรรมการบริหารท้องถ่ินไทย เป็นหนังสือที่ผู้เขียนได้รวบรวมและ
เรียบเรียงจากแนวคิด ทฤษฎีของนักวิชาการท้ังไทยและต่างประเทศเก่ียวกับการบริหาร
ท้องถิ่นไทยและได้นำเสนอประเด็นเก่ียวกับนวัตกรรมการบริหารท้องถ่ินเพ่ือให้ผู้สนใจได้
เห็นถึงนวัตกรรมใหม่ ๆ ทางการบริหารท้องถ่ิน ซ่ึงในหนังสือเล่มนี้มีเน้ือหาประกอบด้วย
ความรู้เบื้องต้นเก่ียวกับบริหารการปกครองส่วนท้องถ่ิน รูปแบบและโครงสร้างองค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่ิน การบริหารงานองค์กรสว่ นทอ้ งถ่ิน นวัตกรรมการบริหารส่วนท้องถิ่น
การจัดองค์การ การมีส่วนร่วม การกำกับดูแลองค์กรปกครองท้องถ่นิ องค์การบริหารส่วน
จังหวดั เทศบาล องคก์ ารบริหารส่วนตำบล เมืองพทั ยา กรุงเทพมหานคร องคก์ รปกครอง
สว่ นท้องถ่ินในกลุ่มประเทศอาเซยี น

หนังสือเล่มนี้สำเร็จได้ด้วยความเอื้อเฟื้อของกัลยามิตรที่ให้ความช่วยเหลือทาง
วิชาการจนสำเร็จลุล่วงได้ด้วยดี หวังเป็นอย่างยิ่งว่าหนังสือเล่มนี้คงจักเป็นประโยชน์ในวง
วิชาการและแกผ่ ทู้ ี่สนใจเกี่ยวกับการบริหารทอ้ งถน่ิ

ธติ ิวุฒิ หมั่นมี
ภาควชิ ารฐั ศาสตร์
คณะสังคมศาสตร์มหาวิทยาลัยมหาจฬุ าลงกรราชวิทายลยั

นวัตกรรมการบริหารท้องถิ่นไทย | ข

สารบญั

เร่อื ง หนา้

คำนำ ก

สารบญั ข

บทท่ี 1 ความรู้เบ้อื งต้นเกยี่ วกับบริหารการปกครองสว่ นท้องถน่ิ 1

เน้ือหาประจำบท 1

จุดประสงคข์ องบท 1

1.1 ความหมายของการปกครองทอ้ งถ่นิ 2

1.2 ความเปน็ มาของการปกครองทอ้ งถน่ิ 8

1.3 องคป์ ระกอบการปกครองท้องถ่ิน 11

1.4 ความสำคัญของการปกครองทอ้ งถิ่น 14

1.5 วัตถุประสงค์ของการปกครองท้องถน่ิ 21

1.6 หนา้ ทรี่ บั ผดิ ชอบของการปกครองทอ้ งถ่ิน 22

1.7 ความสมั พันธร์ ะหว่างรัฐกับการบริหารราชการองค์การปกครอง

ท้องถ่นิ 26

1.8 ความเปน็ อสิ ระขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ 28

1.9 ระบบและกลไกการตรวจสอบและกำกับดูแลองค์กรปกครอง

ส่วนทอ้ งถ่นิ 30

คำถามทา้ ยบท 33

อา้ งองิ ประจำบท 34

บทท่ี 2 รูปแบบและโครงสรา้ งองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ 36

เนือ้ หาประจำบท 36
จดุ ประสงค์ของบท 36

นวัตกรรมการบริหารทอ้ งถิน่ ไทย | ค

เร่ือง หน้า

2.1 ความหมายรปู แบบและโครงสร้างของการปกครองสว่ นท้องถ่ิน 37

2.2 โครงสรา้ งการปกครองสว่ นท้องถ่นิ 40

2.2.1 โครงสร้างองคก์ ารบริหารส่วนจงั หวัด (อบจ.) 40

2.2.2 โครงสร้างเทศบาล 55

2.2.3 โครงสรา้ งองคก์ ารบริหารสว่ นตำบล 65

คำถามทา้ ยบท 71

อ้างองิ ประจำบท 72

บทที่ 3 การบรหิ ารงานองค์กรส่วนทอ้ งถ่ิน 73

เนอื้ หาประจำบท 73
จุดประสงค์ของบท 73
3.1 ความหมายของการบริหาร 74
3.2 แรงผลักทเี่ ป็นจุดเรมิ่ ต้นของการบริหารงานเชิงยุทธศาสตร์ 78
3.3 ลกั ษณะของการกำหนดยุทธศาสตร์การพฒั นา 79
3.4 ความสำคัญและลกั ษณะของการจดั การเชงิ กลยทุ ธ์ 79
3.5 การกำหนดยทุ ธศาสตรพ์ ัฒนาท้องถน่ิ ในประเทศไทย 81
3.6 ประเภทของแผนพฒั นาท้องถ่ิน 83
3.7 ลักษณะสำคญั ของการบริหารสว่ นภมู ิภาค 92
คำถามทา้ ยบท 100
อา้ งอิงประจำบท 101

นวัตกรรมการบริหารท้องถนิ่ ไทย | ง

เร่อื ง หน้า

บทที่ 4 นวตั กรรมการบรหิ ารส่วนท้องถน่ิ 103

เนอื้ หาประจำบท 103
จดุ ประสงคข์ องบท 103
4.1 ความหมายของนวัตกรรม 104
4.2 ประเภทของนวตั กรรม 106
4.3 ความสำคญั ของนวตั กรรมตอ่ องค์กร 107
4.4. แนวคดิ เกี่ยวกับนวตั กรรมท้องถน่ิ 109
4.5 นวตั กรรมปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน 117
4.6 การบรหิ ารจัดการให้เกดิ นวตั กรรมต่อการปกครองสว่ นท้องถ่ิน 119
4.7 การบรหิ ารจดั การนวัตกรรม 122
4.8 ลักษณะการบริหารงานขององค์กรท่มี ีนวตั กรรม 132
4.9 องคป์ ระกอบขององค์กรทมี่ ีนวตั กรรม 134
4.10 การบรหิ ารจดั การนวัตกรรมองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ 136
คำถามทา้ ยบท 138
อา้ งองิ ประจำบท 139

บทที่ 5 การจดั องค์การ 141

เนื้อหาประจำบท 141
จุดประสงคข์ องบท 141
5.1 ความหมายของการจัดองคก์ าร 142
5.2 ความสำคญั ของการจดั องค์การ 144
5.3 วฒั นธรรมองค์การ 145
5.4 ความหมายของวัฒนธรรมองคก์ าร 145

นวัตกรรมการบรหิ ารทอ้ งถิน่ ไทย | จ

เร่อื ง หน้า

5.5 ปัจจัยที่ทำใหเ้ กิดวฒั นธรรมองค์การ 147
5.6 ลกั ษณะของวัฒนธรรมองคก์ าร 148
5.7 ระดับของวฒั นธรรมองค์การ 148
5.8 ส่วนประกอบขององคก์ าร 151
5.9 รูปแบบองค์การ 154
5.10 หลักการจัดองคก์ าร 160
5.11 โครงสร้างองค์การ 161
5.12 องคป์ ระกอบของโครงสรา้ งองค์การ 163
173
คำถามทา้ ยบท 174
อ้างองิ ประจำบท
176
บทท่ี 6 การมีสว่ นรว่ ม
176
เนอื้ หาประจำบท 176
จุดประสงคข์ องบท 177
6.1 ความหมายการมีส่วนร่วม 181
6.2 กระบวนการมีสว่ นร่วมของประชาชน 185
6.3 รปู แบบการมีส่วนร่วม 188
6.4 ทฤษฎเี ก่ียวกบั การมีส่วนร่วม 194
6.5 การมสี ว่ นร่วมทางการเมือง 200
6.6 รปู แปบและกจิ กรรมการมสี ่วนรว่ มทางการเมือง 208
6.7 การมีสว่ นรว่ มทางการเมอื งของประชาชน 211
คำถามท้ายบท 212
อา้ งองิ ประจำบท

นวตั กรรมการบริหารท้องถ่นิ ไทย | ฉ

เรอ่ื ง หน้า

บทท่ี 7 การกำกับดแู ลองคก์ รปกครองทอ้ งถิน่ 216

เนื้อหาประจำบท 216
จุดประสงค์ของบท 216
7.1 ความหมายของการกำกับดูแลองค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่ 217
7.2 รูปแบบการกำกับดแู ลองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ 219
7.3 การกำกบั ดูแลเทศบาล 221
7.4 การกำกับดแู ลองค์การบริหารสว่ นจังหวัด 224
7.5 การกำกบั ดูแลองคก์ ารบริหารส่วนตำบล 226
7.6 การกำกับดูแลเมืองพัทยา 228
7.7 การกำกบั ดแู ลกรงุ เทพมหานคร 229
7.8 การกำกับดูแลองค์กรปกครองท้องถน่ิ โดยภาคประชาชน 231
คำถามท้ายบท 238
อ้างองิ ประจำบท 239

บทที่ 8 องคก์ ารบริหารส่วนจงั หวดั 241

เน้ือหาประจำบท 241
จดุ ประสงค์ของบท 241
8.1 ความเป็นมาองค์การบริหารสว่ นจงั หวดั 242
8.2 โครงสร้างองคก์ ารบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) 243
8.3 องค์การบริหารส่วนจงั หวดั 245
8.4 การกำกับดูแลองค์การบรหิ ารส่วนจังหวดั 252
8.5 อำนาจหน้าทขี่ ององคก์ ารบรหิ ารส่วนจงั หวดั 255
8.6 การบรหิ ารการคลังขององค์การบรหิ ารสว่ นจังหวดั 256

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่นิ ไทย | ช

เรื่อง หนา้

คำถามท้ายบท 258
อา้ งองิ ประจำบท 259

บทที่ 9 เทศบาล 260

เนอ้ื หาประจำบท 260
จุดประสงคข์ องบท 260
9.1 ความเป็นมาเทศบาล 261
9.2 โครงสรา้ งเทศบาล 261
9.3 เทศบาล 263
9.4 การกำกับดูแลเทศบาล 278
9.5 อำนาจหนา้ ที่ของเทศบาล 281
9.6 การบรหิ ารการคลงั เทศบาล 284
คำถามท้ายบท 290
อ้างอิงประจำบท 291

บทที่ 10 องคก์ ารบริหารส่วนตำบล 292

เนื้อหาประจำบท 292
จุดประสงคข์ องบท 292
10.1 ความเป็นมาองค์การบรหิ ารสว่ นตำบล 293
10.2 โครงสร้างขององค์การบรหิ ารส่วนตำบล 295
10.3 องคก์ ารบรหิ ารส่วนตำบล 297
10.4 การกำกับดแู ลองค์การบริหารสว่ นตำบล 306
10.5 อำนาจหน้าท่ีขององคก์ ารบรหิ ารสว่ นตำบล 307
10.6 การคลังขององคก์ ารบริหารส่วนตำบล 309

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย | ซ

เร่ือง หน้า

คำถามท้ายบท 312
อ้างองิ ประจำบท 313

บทที่ 11 เมอื งพัทยา 314

เน้ือหาประจำบท 314
จดุ ประสงคข์ องบท 314
11.1 ความเปน็ มาของเมืองพทั ยา 315
11.2 โครงสรา้ งเมืองพัทยา 315
11.3 เมืองพัทยา 322
11.4 การควบคมุ กำกบั ดูแลเมืองพัทยา 325
11.5 อำนาจหน้าท่ขี องเมอื งพทั ยา 326
11.6 การคลังท้องถ่ินเมืองพัทยา 330
คำถามทา้ ยบท 332
อา้ งอิงประจำบท 333

บทที่ 12 กรุงเทพมหานคร 334

เนอ้ื หาประจำบท 334
จดุ ประสงคข์ องบท 334
12.1 ความเปน็ มาของกรงุ เทพมหานคร 335
12.2 โครงสร้างกรุงเทพมหานครในปจั จบุ นั 336
12.3 กรุงเทพมหานคร 340
12.4 การกำกบั ดูแลกรุงเทพมหานคร 345
12.5 อำนาจหนา้ ที่ของกรงุ เทพมหานคร 347
12.6 การคลงั ส่วนท้องถิ่นของกรุงเทพมหานคร 351

นวตั กรรมการบริหารท้องถนิ่ ไทย | ฌ

เรื่อง หน้า

คำถามทา้ ยบท 355
อ้างอิงประจำบท 356

บทที่ 13 องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิน่ ในกลมุ่ ประเทศอาเซยี น 357

เนอ้ื หาประจำบท 357
จดุ ประสงคข์ องบท 357
13.1 ความรเู้ บือ้ งต้นเกยี่ วกับประชาคมอาเซียน 359
13.2 ความหมาย และความสำคญั ของประชาคมอาเซียน 360
13.3 องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ินในกลุ่มประเทศอาเซยี น 369
13.4 เนการาบรไู นดารุสซาลาม 370
13.5 ราชอาณาจักรกมั พูชา 373
13.6 สาธารณรฐั อนิ โดนเี ซยี 378
13.7 สาธารณรฐั ประชาธิปไตยประชาชนลาว 381
13.8 สหพนั ธรัฐมาเลเซยี 385
13.9 สาธารณรัฐแห่งสหภาพเมยี นมา 389
13.10 สาธารณรัฐฟลิ ิปปนิ ส์ 392
13.11 สาธารณรฐั สงิ คโปร์ 395
13.12 ราชอาณาจกั รไทย 398
13.13 สาธารณรฐั สังคมนยิ มเวียดนาม 400
คำถามทา้ ยบท 404
อา้ งองิ ประจำบท 405
บรรณานุกรม 406
ประวตั ผิ เู้ ขยี น 420

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถนิ่ ไทย | 1

บทที่ 1

ความรเู้ บ้ืองตน้ เกย่ี วกบั บรหิ ารการปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ

เนอ้ื หาประจำบท

1.1 ความหมายของการปกครองทอ้ งถ่ิน
1.2 ความเปน็ มาของการปกครองทอ้ งถิ่น
1.3 องค์ประกอบการปกครองท้องถ่นิ
1.4 ความสำคัญของการปกครองท้องถนิ่
1.5 วัตถปุ ระสงคข์ องการปกครองทอ้ งถน่ิ
1.6 หนา้ ทีร่ ับผดิ ชอบของการปกครองทอ้ งถน่ิ
1.7 ความสัมพันธร์ ะหวา่ งรัฐกับการบรหิ ารราชการองค์การปกครองท้องถ่ิน
1.8 ความเปน็ อิสระขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิน่
1.9 ระบบและกลไกการตรวจสอบและกำกับดแู ลองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่นิ

จดุ ประสงคข์ องบท

1.1 บอกความเป็นมาของการปกครองท้องถ่ินได้
1.2 อธบิ ายความหมายของการปกครองท้องถิ่นได้
1.3 อธบิ ายองคป์ ระกอบการปกครองท้องถิน่ ได้
1.4 บอกความสำคญั ของการปกครองท้องถ่ินได้
1.5 ทราบถงึ วัตถุประสงค์ของการปกครองทอ้ งถนิ่
1.6 บอกหนา้ ที่รับผดิ ชอบของการปกครองท้องถ่ินได้
1.7 อธิบายความสมั พันธร์ ะหวา่ งรัฐกบั การบริหารราชการองค์การปกครองท้องถน่ิ
ได้
1.8 อธบิ ายความเป็นอสิ ระขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินได้
1.9 วิเคราะห์ระบบและกลไกการตรวจสอบและกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วน
ท้องถ่นิ ได้

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่นิ ไทย | 2

1.1 ความหมายของการปกครองทอ้ งถ่ิน

การปกครองท้องถิ่นในรูปแบบของการปกครองตนเอง (Local Self

Government) มีนักวิชาการหลายท่านได้ใหค้ วามหมายไวด้ ังต่อไปนี้

เมื่อมีการรวมอำนาจการปกครองเข้าสู่ศูนย์กลางจนเกิดเป็นรัฐหรือประเทศขึ้น
มาแล้วต่อมาประชาชนมีความสามารถพึ่งตนเองได้ทั้งทางการเมืองและเศรษฐกิจการรวม
อำนาจการปกครองประเทศอาจไม่เหมาะสมจึงมีการกระจายอำนาจการปกครองนี้ไปให้
ท้องถิ่นปกครองตนเอง เม่ือศกึ ษาแนวคิดหรือนิยามคำว่า”การปกครองสว่ นท้องถน่ิ ” แล้ว
จะพบว่ามผี ้รู ้หู ลายทา่ นทไ่ี ดใ้ ห้คำนยิ ามอย่างหลากหลายดังนี้

การปกครองส่วนท้องถิ่น หมายถึง กระบวนการปกครองที่เกิดจากระบบการ
กระจายอำนาจปกครอง จากส่วนกลางไปยังท้องถิ่น เพื่อวัตถุประสงค์ในอันที่จะให้
ประชาชนในท้องถิ่นได้มีโอกาสเรียนรู้และดำเนินงานต่าง ๆ ในการปกครองท้องถิ่นด้วย
ตนเอง เพอ่ื สนองความต้องการและแก้ไขปัญหาด้วยตัวเองของตัวเอง1

การปกครองท้องถิ่นไว้ว่า การปกครองในรูปลักษณ์กระจายอำนาจการปกครอง
บางอย่าง ซึ่งรัฐได้มอบหมายให้ท้องถิ่นทำกันเอง เพื่อให้ประชาชนในท้องถิ่นได้มีโอกาส
ปกครอง และบริหารงานของท้องถิ่นด้วยตนเอง เพื่อสนองความต้องการมีส่วนร่วมของ
ประชาชนในแตล่ ะท้องถิ่นย่อมจะทราบความต้องการของทอ้ งถน่ิ นั้น ๆ ได้ดีกว่าบคุ คลและ
ย่อมมีความผูกพันต่อท้องถิ่นนั้น ๆ ยิ่งกว่าผู้อื่นโดยมีเจ้าหน้าที่ซึ่งราษฎรในท้องถิ่นได้
เลือกตั้งขึ้นมาท้ังหมด หรือแต่บางส่วนมาบริหารราชการในทอ้ งถิน่ โดยมีงบประมาณของ
ตนเอง และมีอสิ ระในการบรหิ ารงานพอสมควร2

Holloway กล่าวว่า การปกครองส่วนท้องถิ่น หมายถึงองค์การที่มีอาณาเขต
แน่นอน มปี ระชากรตามหลักเกณฑ์ท่ีกำหนดไว้ มีอำนาจปกครองตนเอง มกี ารบริหารงาน
คลังของตนเอง และมีสภาของท้องถิ่นที่สมาชิกของท้องถิ่นได้รับการเลือกตั้งจาก
ประชาชน3นอกจากน้ีการปกครองส่วนท้องถ่นิ คือการปกครองส่วนหนึง่ ของประเทศซึ่งมี
อำนาจอิสระ (Autonomy) ในการปฏิบัติที่ตามสมควร อำนาจอิสระในการปฏิบัติหน้าที่

1ดำรง ลัทธพิพัฒน์, การพัฒนาการเมืองในท้องถิ่น ทฤษฎีและแนวความคิดในการพัฒนา

ประเทศ, (กรงุ เทพมหานคร : โรงพิมพ์มหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร,์ 2508). หน้า 39.

2วิทยา อังคณา, รักแนวความคิดในการกระจายอำนาจปกครองท้องถิ่น, (กรงุ เทพมหานคร :

สหายบล๊อกและการพมิ พ์, 2524), หนา้ 15.

3W.V.Holloway,State and Local Government in the United State, (New York:

Mc Graw Hill Book Company Inc, 1951).

นวตั กรรมการบริหารท้องถิน่ ไทย | 3

จะต้องไม่มากจนมีผลกระทบกระเทือนต่ออำนาจอธิปไตยของรัฐ เพราะองค์การปกครอง
ท้องถิ่นมิใช่ชมุ ชนที่มอี ำนาจอธิปไตย องค์การปกครองท้องถิ่นมีสิทธิตามกฎหมาย (Legal
rights) และมีองค์การที่จำเป็น(Necessary organization) เพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติ
หนา้ ท่ขี ององค์การปกครองสว่ นท้องถ่ิน4 และการปกครองท้องถิน่ คอื องคก์ ารสาธารณะท่ี
มอี ำนาจในการตัดสนิ ใจและบรหิ ารนโยบายสาธารณะต่าง ๆ ในขอบเขตจำกัดภายในพื้นท่ี
เล็ก ๆ ซ่งึ เปน็ หน่วยการปกครองรองจากหนว่ ยปกครองส่วนภูมิภาคหรือรัฐบาลแหง่ ชาติ5

การปกครองส่วนท้องถิ่น คือ การปกครองที่รัฐบาลมอบอำนาจให้แก่
ประชาชนในท้องถิ่นจัดการปกครองและดำเนินการต่าง ๆ และดำเนินการเพื่อประโยชน์
ของรัฐและผลประโยชน์ของท้องถิ่น โดยมีการจัดตั้งองค์การขึ้นทำหน้าที่ปกครองท้องถ่ิน
นั้น ๆ องค์การนี้ถกู จดั ต้ังและควบคมุ โดยรัฐบาล แต่ก็มีอำนาจในการกำหนดนโยบายและ
ควบคุมใหม้ กี ารปฏิบัติเป็นไปตามนโยบายของตนเองได้

จากนิยามต่าง ๆ ข้างต้นสามารถสรุปหลักการปกครองท้องถิ่นในสาระสำคัญได้
ดงั นี้

1. การปกครองของชุมชนหนึ่ง ซึ่งชุมชนเหล่านั้นอาจมีความแตกต่างกันในด้าน
ความเจริญ จำนวนของประชาชนและขนาดของพื้นที่ เช่น หน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นของ
ไทยจัดเป็น องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.)
กรุงเทพมหานคร และเมอื งพทั ยา

2. หนว่ ยการปกครองท้องถิ่นจะต้องมีอำนาจอสิ ระ (Autonomy) มีอิสระใน
การปฏิบัติหน้าที่ตามความเหมาะสม อำนาจจะต้องมีขอบเขตพอสมควร เพื่อให้เกิด
ประโยชน์ตอ่ การปฎบิ ัตหิ นา้ ท่ขี องหนว่ ยการปกครองท้องถน่ิ อยา่ งแทจ้ ริง

3. หนว่ ยการปกครองทอ้ งถ่นิ จะต้องมสี ิทธติ ามกฎหมาย (Legal Rights) ใน
การดำเนินการปกครองตนเอง สิทธิตามกฎหมายแบ่งได้เป็น 2 ประเภทคือ

4W.A. Robson, Local Government, (New York : The Maomillian, 1953).
5D.Lockard, Local Government, (New York: The Macmillan Company & The Free
press, 1972).

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย | 4

3.1. หน่วยการปกครองท้องถิ่นมีสิทธิที่จะตรากฎหมายหรือระเบียบ
ข้อบังคับต่างๆ ขององค์กรปกครองท้องถนิ่ เพ่อื ประโยชน์ในการบริหารตามหน้าท่ีและเพื่อ
ใช้บังคับประชาชนในทอ้ งถน่ิ นั้นๆ เช่น เทศบัญญตั ิ ข้อบังคับ สุขาภบิ าล เป็นต้น

3.1. สิทธิที่เป็นหลักในการดำเนินการบริหารท้องถิ่น คือ อำนาจใน
การกำหนดงบประมาณเพื่อบริหารกจิ การตามอำนาจหนา้ ทีข่ องหนว่ ยการปกครองท้องถ่ิน
น้ันๆ

4. มีองค์กรที่จำเป็นในการบริหารและการปกครองตนเอง องค์กรที่จำเป็นของ
ท้องถิ่นจัดแบ่งเป็น 2 ฝ่าย คือ องค์กรฝ่ายบริหารและองค์กรฝ่ายนิติบัญญตั ิ เช่น การปกครอง
ท้องถิ่นแบบเทศบาลจะมีคณะเทศมนตรีหรือนายกเทศมนตรีเป็นฝ่ายบริหาร และสภาเทศบาล
เปน็ ฝา่ ยนิติบัญญตั ิ เป็นต้น

5. ประชาชนในท้องถ่ินมีสว่ นร่วมในการปกครองทอ้ งถิ่น เพราะประชาชน
ในท้องถิ่นย่อมเป็นผู้ที่รู้ปัญหาและวิธีแก้ไขปัญหาของตนเองอย่างแท้จริง หน่วยงาน
ปกครองส่วนท้องถิ่นจึงจำเป็นต่อคนในท้องถิ่น เพื่อตอบสนองความต้องการของคนท่ี
อาศัยอยู่ในชุมชนและอยู่ภายใต้การควบคุมของประชาชนในท้องถิ่น นอกจากนั้นยังเป็น
การฝึกให้ประชาชนในท้องถิ่นเข้าใจระบบการเมืองการปกครองและกลไกของ
ประชาธิปไตยอยา่ งแทจ้ ริง15

ดังนั้น การปกครองท้องถิ่น จะประสบผลสำเร็จในด้านการบริหารจัดการพัฒนา
ได้นั้นจะต้องให้ประชาชนในพื้นที่ได้เข้ามามีส่วนร่วมในกิจกรรมต่างๆ เพราะการดำเนิน
กิจการต่างๆ ของรัฐย่อมมีเป้าหมายอยู่ที่ผลประโยชน์ของประชาชน การให้ประชาชนมี
ส่วนร่วมจึงมีเหตุผลและความชอบธรรม ภายในท้องถิ่นนั้นๆ ซึ่งเป็นที่ยอมรับและช่วย
สร้างความมั่นคงยั่งยืนให้กับการปกครองระบอบประชาธิปไตย และจะต้องทำให้
ประชาชนมที ศั นคติทดี่ ตี ่อการปกครองสว่ นท้องถิ่น โดยเฉพาะประชาชนท่อี าศัยอยู่ในเขต
รับผิดชอบ ซึ่งจะต้องให้ความสำคัญเรื่องนี้เป็นอย่างยิ่ง เพราะการสร้างการปกครอง
ท้องถิ่นให้เปน็ ประชาธิปไตย และประชาธิปไตยที่วา่ นี้ก็คอื ประชาชนเข้ามามีสว่ นช่วยเป็น
เจ้าขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและมีความใกล้ชิดกับการปกครองส่วนท้องถิ่น ถ้า
ราษฎรหรือประชาชนในท้องถิน่ ไดเ้ รมิ่ ทำสิง่ ทีด่ ีๆ แก่บ้านเมือง องคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่น

นวตั กรรมการบริหารท้องถ่นิ ไทย | 5

ต้องกระตือรือร้น สนใจที่จะเข้าไปช่วยเหลือ ส่งเสริม ให้ประชาชนในพื้นที่มีงานทำและมี
อาชีพพร้อมกบั มีชวี ติ ทีด่ ี มีความสงบสุขด้วย

การปกครองท้องถิ่นในรปู ของการปกครองตนเอง เป็นเรื่องทีม่ ีความสัมพันธ์กัน
อย่างมากกับแนวคิดและทฤษฎีในการกระจายอำนาจ (Decentralization) และยังเป็น
หน่วยงานปกครองที่อยู่ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุดรูปแบบหนึ่ง โดยปกติการปกครอง
ส่วนทอ้ งถ่ินจะเปิดโอกาสใหป้ ระชาชนในเขตท้องถนิ่ นน้ั ๆ เลือกตงั้ ผูแ้ ทนของตนเข้าไปทำ
หนา้ ทเี่ ป็นผบู้ ริหารท้องถน่ิ หรือเปน็ สมาชิกสภาท้องถิ่น เพื่อเลือกผบู้ รหิ ารท้องถิ่นอีกทีหน่ึง
(เรียกว่าการเลือกตั้งโดยตรงหรือโดยอ้อมตามลำดับ) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมี
อำนาจอิสระ (Autonomy) ในการบริหารจากรัฐได้ในระดับหนึ่งตามขอบเขตที่กฎหมาย
กำหนด เพราะเปน็ การปกครองท่ีเกดิ ข้ึนโดยประชาชนทร่ี ูแ้ ละเข้าใจในปัญหา รวมถงึ ความ
ต้องการของประชาชนในชุมชนและหมู่บ้านด้วยกันอย่างแท้จริง นอกจากนั้นยังสามารถ
แก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นในพื้นที่รับผิดชอบได้อย่างตรงประเด็น รวดเร็วและมีประสิทธิภาพ
และเนื่องจากเจตนารมณ์ของการปกครองท้องถิ่นได้ถูกกำหนดขึ้นบนพื้นฐานทฤษฎีการ
กระจายอำนาจและอุดมการณ์ประชาธิปไตย ที่มุ่งเปิดโอกาสและสนับสนุนให้ประชาชน
เขา้ มามีสว่ นร่วมในกระบวนการทางการเมอื งและกจิ กรรมการปกครองตนเอง

ดังนั้น จึงมีนักคิด นักทฤษฎี และนักรัฐประศาสนศาสตร์ได้ให้นิยามหรือ
ความหมายไว้ ในหลากหลายมิติ เปน็ ต้นวา่ การปกครองท้องถิน่ คือ หนว่ ยการปกครองซ่ึง
รัฐได้จัดตั้งขึ้นและให้มีอำนาจในการปกครองตนเอง (Autonomy) มีสิทธิทางกฎหมาย
(Legal Rights) และต้องมีองค์กรที่จำเป็นในการปกครอง (Necessary Organization)
เพื่อปฏิบัติหน้าที่ให้มีความมุ่งหมายของการปกครองท้องถิ่นนั้น ๆ6 ซึ่งเป็นหน่วยงานการ
ปกครองที่มีหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวข้องกับการให้บริการประชาชนในเขตพื้นที่หนึ่งพื้นท่ใี ด
โดยเฉพาะ และถูกจัดตั้งและอยู่ในความดูแลของรัฐบาลกลาง7 ให้อำนาจ หรือกระจาย
อำนาจไปให้หน่วยการปกครองท้องถิ่นเพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนในท้องถิ่นได้มีอำนาจ

6 William A. Robson, “Local Government” in Encyclopedia of Social Science,
Vol. x, (New York : The Macmillan Company, 1975), pp. 574.

7 John J. Clark, Outline of Local Government of The United Kingdom,
(London : Sir Issac Pitman and Son Ltd, 1957), pp. 87-89.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถนิ่ ไทย | 6

การปกครองร่วมกันทั้งหมดหรือเพียงบางส่วน ในการบริหารท้องถิ่นตามหลักการที่ว่าถ้า
อำนาจการปกครองมาจากประชาชนในท้องถิ่น แล้วรัฐบาลของท้องถิ่นจึงจำเป็นต้องมี
องค์กรของตนเอง อันเกิดจากการกระจายอำนาจของรัฐบาลกลางโดยให้องค์กรอันมิได้
เป็นส่วนหนึ่งของรัฐบาล มีอำนาจในการตัดสินใจและบริหารงานภายในเขตอำนาจของ
ตน8

การปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินเป็นองค์กรที่มอี าณาเขตแนน่ อน มปี ระชากรตามหลักท่ี
กำหนดไว้ มีอำนาจปกครองตนเอง มีการคลังของตนเองและมีสภาท้องถิ่นที่สมาชิกได้รับ
การเลอื กต้ังจากประชาชน9 รวมถงึ ผูท้ ่มี หี นา้ ทีบ่ รหิ าร มีความรบั ผดิ ชอบ มอี ิสระปราศจาก
การควบคุมของหน่วยการบริหารราชการส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาค แต่ยังอยู่ภายใต้บท
บังคับว่าด้วยอำนาจสูงสุดและไม่ได้กลายเป็นรัฐอิสระใหม่แต่อย่างใด10 โดยให้ถือเป็น
หนว่ ยการปกครองทางการเมืองที่อย่ใู นระดบั ตำ่ จากจากรัฐ ซง่ึ ถกู ก่อตัง้ โดยกฎหมาย11

ขณะเดียวกันนกั วชิ าการทางรฐั ประศาสนศาสตร์ของไทยยังได้ให้ความหมาย
เกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นไว้ว่า การปกครองท้องถิ่น คือ การปกครองที่รัฐบาลมอบ
อำนาจให้กับประชาชนในท้องที่ใดท้องที่หนึ่งจัดการปกครองและดำเนินกิจการบางอย่าง
โดยดำเนินการกันเองเพื่อบำบัดความต้องการของตน มีความเป็นอิสระในการบริหารงาน
แต่ก็ถูกรัฐบาลควบคุมตามความเหมาะสม12 เป็นระบบการปกครองทีม่ ีผลสืบเนือ่ งมาจาก
การกระจายอำนาจทางการปกครองของรฐั และโดยนัยน้จี ะเกิดองค์การทำหนา้ ท่ีปกครอง

8 Daniel Wit, A Comparative Survey of Local Government and
Administration, (Bangkok : Prachandra Printing Press, 1996), pp. 14-17.

9 Holloway William V., State and Local Government, (London : George Allen
& Unwind, 1974) pp. 101-103.

10 Harris G. Mongtagu, Comparative Local Government, (Great Britain : William
Brendon and Son Ltd., 1984), p. 574.

11 อีไมล์ เจ. ซัดด้ี, อ้างถึงใน อุทัย หิรัญโต, การปกครองท้องถิ่น, (กรุงเทพมหานคร :
สำนกั พิมพ์โอเดียน สโตร์, 2523), หน้า 4.

12 อุทัย หริ ญั โต, การปกครองท้องถิ่น, (กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์โอเดียนสโตร์, 2523),
หน้า 2.

นวตั กรรมการบริหารท้องถิ่นไทย | 7

ท้องถิ่นโดยคนในท้องถิ่นนั้น ๆ และองค์การนี้จัดตั้งและถูกควบคุมโดยรัฐบาล แต่ก็มี
อำนาจในการกำหนดนโยบายและควบคุมการปฏิบัติให้เป็นไปตามนโยบายของตนเอง 13
ทั้งนี้ถือเป็นการปกครองของท้องถิ่นที่มีรูปแบบแตกต่างกันออกไปตามความเจริญ
ประชากร หรือขนาดพื้นที่ มีความเป็นอิสระ มีทั้งฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ (สภา)
ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนให้เข้ามามีส่วนร่วมกันในการบริหารและตรวจสอบ
และมีสิทธิตรากฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับของท้องถิ่นได้ รวมถึงสิทธิในการกำหนด
งบประมาณเพ่ือบรหิ ารกิจการตามอำนาจหน้าท่ีทีม่ ีอยู่14

ขณะเดียวกัน การปกครองท้องถิ่นยังหมายถึง กระบวนการปกครองตนเองโดย
ประชาชนในหน่วยชุมชนหรือหน่วยการปกครองต่าง ๆ ในลักษณะหน่วยของรัฐบาล
ท้องถิ่นที่กระจายอยู่ทั่วประเทศ15 ทั้งนี้จะต้องเปน็ การจัดระบบการปกครองที่มีอาณาเขต
ที่แน่นอน แต่ไม่มีความเป็นอธิปไตยหรือแยกเป็นรัฐอิสระไปจากประเทศ เป็นชุมชนที่มี
สิทธิตามกฎหมายและจัดองค์การโดยอิสระปราศจากการควบคุมจากภายนอก16 รัฐบาล
กลางมีหน้าที่เพียงมอบอำนาจให้กับประชาชนในท้องถิ่นไปดำเนินการปกครองตนเอง
และจัดทำการบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองความตอ้ งการของคนในท้องถ่ิน17 ประชาชน
ในทอ้ งถ่นิ มีส่วนรว่ มในการเลือกตั้งผูบ้ ริหารและตรวจสอบผลการดำเนนิ งาน ทัง้ นี้จะต้องมี

13 ประทาน คงฤทธศิ ึกษากร, การปกครองเมืองพัทยา, (กรุงเทพมหานคร : สหายบลอ๊ กและ
การพมิ พ,์ 2524), หนา้ 15.

14 โกวิทย์ พวงงาม, การปกครองท้องถิ่นไทย, (กรุงเทพมหานคร : วิญญูชน, 2552), หน้า
29-30.

15 ดำรง ลัทธพิพัฒน์, การพัฒนาการเมืองในท้องถิ่น : ทฤษฎีและแนวความคิดในการ
พัฒนาประเทศ, (กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์, 2508), หน้า 121.

16 ถวัลย์รัฐ วรเทพพุฒิพงษ์, การปกครองท้องถิ่น : ประชาธิปไตยและรัฐธรรมนูญฉบับ
ประชาชน, (กรงุ เทพมหานคร : สมาคมรัฐธรรมนูญเพ่ือประชาชน, 2543), หน้า 176.

17 วิศิษฐ์ ทวีเศรษฐ, การเมืองการปกครองไทย, (กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัย
รามคำแหง, 2543), หน้า 415.

นวตั กรรมการบริหารท้องถน่ิ ไทย | 8

การกำหนดโครงสร้าง บทบาท อำนาจ หน้าที่อย่างชัดเจน โดยมีรัฐบาลกลางคอยกำกับ
ดูแลและสนบั สนุนในเร่อื งตา่ งๆ18

สรุปได้ว่า การปกครองส่วนท้องถิ่น หมายถึง หน่วยการปกครองที่อยู่ใน
ระดับฐานรากของสังคมในระบอบประชาธิปไตย มีคนหรือประชาชนในชมุ ชนหรือท้องถิน่
นั้นได้มีโอกาสและมีส่วนร่วมกันในการจัดการปกครองตนเอง โดยมีกฎหมายรองรับสิทธิ
อันชอบธรรมและมีอิสระในการที่จะบริหารจัดการ ตัดสินใจ และแก้ไขปัญหาทุกสิ่งอย่าง
ในชุมชนและท้องถิน่ ให้เป็นไปตามความตอ้ งการและเพื่อประโยชนข์ องคนในทอ้ งถิ่นนัน้ ๆ

1.2 ความเป็นมาของการปกครองท้องถ่ิน

การปกครองส่วนท้องถน่ิ (Local Government) เป็นระบบการปกครองทยี่ อมรับ
กันว่าเปน็ รากแกว้ ของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ท้งั น้เี พราะเปน็ การเปิดโอกาส
ให้ประชาชนได้เรียนรู้เรื่องการปกครองระดับท้องถิ่นโดยการกระทำด้วยตนเอง ซึ่งจะ
อำนวยผลให้เกิดความชำนาญและมีประสบการณ์ ที่สามารถจะเข้าไปมีส่วนร่วมในการ
ปกครองในระดับชาติในโอกาสต่อไปได้เป็นอย่างดี ดังนั้น จึงเป็นหน้าที่ของรัฐบาลใน
ระบอบประชาธิปไตยที่จะต้องสนับสนุนให้ประชาชน ได้มีส่วนร่วมในการบริหารงานของ
ท้องถิ่น โดยถือว่าจะเป็นรากฐานที่ก่อใหเ้ กิดการพัฒนาประชาธิปไตยในระดับชาติ เพราะ
การปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นการกระจายอำนาจของรัฐบาล และเปิดโอกาสให้ประชาชน
ได้ใช้ศักยภาพของตนเองสร้างความเจริญให้แก่ชุมชน โดยการปฏิบัติงานร่วมกันภายใต้
การควบคุมของรัฐ เมื่อใดที่การปกครองท้องถิ่นมั่นคงและมีการบริหารงานอย่างมี
ประสิทธิภาพก็จะสรา้ งความเป็นปึกแผ่นให้แก่ประเทศชาติและประชาชนได้มากที่สุด

การปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นมาจากความจำเป็นของรัฐในการ
กระจายอำนาจการปกครองบางส่วน ให้ท้องถิ่นดำเนินกิจการบางอย่างได้เพื่อประโยชน์
ของท้องถิ่นเอง การปกครองส่วนท้องถิ่นจึงมิใช้การปกครองโดยอิสระอย่างสิ้นเชิง หรือ
มใิ ชก่ ารปกครองท่ีเกิดจากสิทธิของชุมชนของท้องถ่ิน แต่เป็นผลเกดิ จากรัฐ คือรัฐเป็นผู้ให้

18 สมบัติ ธำรงธัญวงศ์, การเมืองไทย, (กรุงเทพมหานคร : คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบัน
บณั ฑติ พัฒนบรหิ ารศาสตร์, 2549), หน้า 742.

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่นิ ไทย | 9

กำเนิดการปกครองส่วนท้องถิ่นและรัฐย่อมสามารถควบคุมการปกครองท้องถิ่นได้ ความ
เป็นอิสระของแต่ละท้องถิ่นหรือการปลอดจากการควบคุมของรัฐจะมีมากน้อยเพียงใดนัน้
ขนึ้ อย่กู ับการปฏบิ ตั ิท่แี ตกต่างกนั ไปภายในรัฐแต่ละรัฐ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งที่เป็นองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และ
องค์การบริหารส่วนตำบล นับเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปที่มีหน้าที่ใน
การจัดบริการสาธารณะให้กับประชาชนในเขตพื้นที่ปกครอง อันจำเป็นต้องมีศักยภาพใน
การใหบ้ รกิ ารสาธารณะแก้ไขปัญหาเดือดร้อน และตอบสนองความต้องการของประชาชน
ได้อย่างแท้จริงและมากที่สุด สิ่งที่ท้าทายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบัน คือการที่
องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่นิ จะต้องปรบั กลยุทธ์ ทศั นคติ วิธีคิด วิธีการทางานของบุคลากร
ขององค์การไปสู่การเป็นราชการยุคใหม่ มุ่งปฏิบัติเพื่อเป้าหมายคือการพัฒนาท้องถิ่นให้
เจริญก้าวหนา้ และให้ประชาชนในทอ้ งถน่ิ มคี ุณภาพชีวิตท่ีดีขน้ึ

ความเปน็ มาของการปกครองท้องถิ่นหรืออาจเรยี กวา่ พัฒนาการปกครองท้องถ่ิน
ของไทยจดั ลำดับขัน้ ตอนของการพัฒนาการตามยคุ ตามสมยั ได้ดังน้ี

ยุคท่ี 1 ในช่วงปี พ.ศ. 2440 สมยั รชั กาลที่ 5 ทรงมพี ระราชกำหนดให้มีการปกครอง
ท้องถิ่นในรูปแบบสุขาภิบาลเป็นครั้งแรกที่กรุงเทพ โดยแบ่งสุขาภิบาลเป็น 2 ประเภท คือ
สุขาภิบาลเมือง มีกรรมการ 11 คน และสุขาภิบาลตำบล มีกรรมการ 5 คน ทั้งสอง
ประเภทนี้มีองค์กรทางานชุดเดียวกัน คือ คณะกรรมการสุขาภิบาล ซึ่งทำหน้าที่ทั้งด้านนิติ
บญั ญตั แิ ละบริหาร โดยกรรมการท้ังหมดล้วนเปน็ ข้าราชการส่วนภูมิภาค ข้ันต่อมาถูกมองว่า
มิใช่การปกครองท้องถิ่นตามเจตนาของทฤษฎีหรือตามหลักการ เพราะคณะกรรมการส่วน
ใหญ่เป็นขา้ ราชการ องค์กรท้องถิ่นในรูปแบบสุขาภิบาลจึงถูกยกเลิก และถูกนำกลับมาใช้อีก
ระยะหนึ่ง เมื่อปี พ.ศ. 2495 สมัยรัฐบาล จอมพล ป.พิบูลสงคราม และคงอยู่จนถึงวันที่ 25
พฤษภาคม พ.ศ. 2542 โดยไดร้ บั การเปล่ยี นแปลงใหเ้ ป็นเทศบาลตำบล

ยุคท่ี 2 องค์กรปกครองท้องถน่ิ ในรูปแบบเทศบาล ไดถ้ ูกกำหนดข้ึนโดยคณะรัฐบาล
ของคณะราษฎร ในปี พ.ศ. 2476 และในระยะเวลานั้นคณะรัฐบาลดังกล่าวได้สั่งยกเลิก
องค์กรสุขาภิบาลไปชั่วระยะหนึ่ง จนกระท่ังถึงรัฐบาล จอมพล ป.พิบลู สงคราม ได้เล็งเห็นว่า
การปกครองท้องถิ่นรูปแบบสุขาภิบาลยังสามารถทำประโยชนแ์ ก่บ้านเมืองได้ จึงประกาศให้

นวัตกรรมการบริหารท้องถิ่นไทย | 10

นำกลับมาใช้อีกระยะหนึ่งในปี พ.ศ. 2495 (ควบคู่กับระบบเทศบาล) จนกระทั่งถึงปี พ.ศ.
2542 ตามท่ีกล่าวมาแลว้

ยุคที่ 3 รัฐบาลจอมพล ป.พิบูลสงคราม ได้ออกพระราชบัญญัติระเบียบบริหาร
ราชการส่วนจงั หวัด จดั ตง้ั องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ดำเนินการปกครองท้องถิ่น
นอกเขตเทศบาลและสุขาภิบาล โดยรัฐบาลยังคงแต่งตั้งข้าราชการประจำไปควบคุมการ
ปกครองท้องถิ่นในระดับจังหวัด

3.1 องคก์ ารบริหารส่วนจงั หวดั (อบจ.) ทีพ่ ัวพันกับเทศบาล
3.2 องคก์ ารบริหารสว่ นจงั หวดั (อบจ.) ท่ีมีความเปน็ เอกเทศ
ยุคที่ 4 รัฐบาลจอมพล ป.พิบูลสงคราม ได้ออกพระราชบัญญัติระเบียบบริหาร
ราชการ ส่วนตำบลกำหนดให้ตำบลมีฐานะเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่น มีการจัดต้ัง
องค์กรบริหารสว่ นตำบล (อบต.) ซึ่งมีฐานะเปน็ นิติบุคคล มีรายได้ รายจ่ายเปน็ ของตนเอง
และสามารถดำเนินกิจการสว่ นตำบลได้อย่างอิสระ แตแ่ ล้ว อบต. กม็ ลี ักษณะคล้ายคลึงกับ
อบจ. น่ันคอื แต่งตงั้ คนของรฐั บาลไดแ้ ก่ กำนันและผใู้ หญ่บา้ นเข้าไปควบคมุ ดแู ล
4.1 อบต. ยุคท่ี 1 (บวกกับสภาตำบล) พ.ศ. 2496
4.2 อบต. ยคุ ที่ 2 ตามพระราชบัญญตั ิ พ.ศ. 2537 บวกกบั สภาตำบล คือ ตำบลท่ี
รายได้ไมถ่ ึง แตเ่ ป็นนติ ิบุคคลทง้ั สองหน่วย
ยุคท่ี 5 กรุงเทพมหานคร โดยมวี ิวฒั นาการเปน็ ขนั้ ตอนดังนี้
5.1 ยคุ เทศบาลกรงุ เทพและเทศบาลธนบรุ ี
5.2 ยุคจงั หวดั พระนครและจงั หวัดธนบุรี
5.3 ตามพระราชบัญญัติรวม 4 องค์กรนี้ให้เป็น “กรุงเทพมหานคร” เป็นองค์กร
สว่ นกลางหรือส่วนท้องถน่ิ เพราะวา่ ผู้ว่า กทม. เขา้ รวม ครม.
รัฐบาลได้ตราพระราชบัญญัติรับรองฐานะที่เป็นองค์กรท้องถิ่นเป็นอย่างเดียวจน
ตราบเทา่ ทกุ วนั น้ี

ยุคที่ 6 เมืองพัทยา (องค์กรท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ) ถือตามรูปแบบเทศบาล
พิเศษ คือถือตามรูปแบบเทศบาลพิเศษของสหรัฐอเมริกา โดยเปลี่ยนฐานะของสุขาภิบาล
นาเกลอื (บ้านพัทยา) ตำบลนาเกลือ อำเภอบางละมงุ จงั หวดั ชลบรุ ี

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถ่นิ ไทย | 11

ในระยะแรกตั้งแต่ปี พ.ศ. 2524–2546 บริหารงานในรูปแบบผู้จัดการเมือง
โดยมสี ภาเมอื งพัทยาเปน็ ฝ่ายนิติบญั ญัติ ประธานเปน็ นายกเมืองพัทยา ผู้บรหิ ารได้แก่ปลัด
เมอื งพัทยา ซึง่ ทางสภาร่วมกันสรรหาคดั เลอื กมา (นกั บริหารแบบมอื อาชีพ)

ครั้นต่อมา เมื่อปี พ.ศ. 2536 โดยอาศัยประวัติการบริหารในระบบนักบริหาร
มืออาชีพ งานไม่สำเรจ็ ในระดับเป็นท่นี า่ พอใจ จงึ ปรบั ระบบเมอื งพัทยา มาใชร้ ะบบเหมือน
เทศบาลแตย่ ังเรียกชอ่ื ว่า “เมอื งพัทยา”3

1.3 องค์ประกอบการปกครองทอ้ งถ่นิ

ระบบการปกครองท้องถิ่นจะต้องมีองค์ประกอบด้วย 8 ประการ คอื 19
1. สถานะตามกฎหมาย (Legal Status) หมายความว่า มีกำหนดเรื่องการ

ปกครองท้องถิ่นไว้ในรฐั ธรรมนูญของประเทศ การปกครองท้องถิ่นในประเทศไทยน้ันจะมี
ความเข้มเข็งกว่าการปกครองท้องถิ่นที่จัดตั้งโดยกฎหมายอื่น เพราะข้อความที่กำหนดไว้
ในรัฐธรรมนูญนั้นเป็นการแสดงให้เห็นว่าประเทศนั้นมีนโยบายที่จะกระจายอำนาจอย่าง
แทจ้ รงิ

2. พื้นที่และระดับ (Area and Level) ปัจจัยที่มีความสำคัญต่อการกำหนด
พื้นที่และระดับของหน่วยการปกครองท้องถิ่นมีหลายประการ เช่น ปัจจัยทางภูมิศาสตร์
ประวัติศาสตร์ เชื้อชาติและความสำนึกในการปกครองตนเองของประชาชน จึงได้มี
กฎเกณฑ์ที่จะกำหนดพื้นที่และระดบั ของหน่วยงานการปกครองท้องถิ่นออกเป็น 2 ระดบั
คือหน่วยการปกครองท้องถิ่นขนาดเล็กและขนาดใหญ่ สำหรับขนาดของพื้นที่จาก
การศึกษาขององค์การสหประชาชาติ โดยองค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ
(FAO) องค์การศกึ ษาวิทยาศาสตร์และวฒั นธรรม (UNESCO) องคก์ ารอนามัยโลก (WHO)
และสำนักกิจการสังคม (Bureau of Social Affair) ได้ให้ความเห็นว่า หน่วยการปกครอง
ทอ้ งถน่ิ ทส่ี ามารถให้บริการและบริหารงานอยา่ งมปี ระสิทธภิ าพได้ควรมีประชากรประมาณ

19 อทุ ยั หิรญั โต, การปกครองทอ้ งถิ่น, (กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์โอเดียนสโตร์, 2523),
หน้า 22.

นวตั กรรมการบริหารท้องถิน่ ไทย | 12

50,000 คน แต่ก็ยังมีปัจจัยอ่ืนที่ต้องพิจารณาด้วย เช่น ประสิทธิภาพในการบริหารรายได้
และบุคลากรเป็นตน้

3. การกระจายอำนาจหน้าที่ การที่จะกำหนดให้ท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่มาก
นอ้ ยเพียงใดข้ึนอย่กู ับนโยบายทางการเมอื งและการปกครองของรฐั บาลเปน็ สำคัญ

4. องค์การนิติบุคคลจัดตั้งโดยผลแห่งกฎหมาย แยกจากรัฐบาลกลางหรือ
รัฐบาลแห่งชาติ มขี อบเขตการปกครองทแ่ี นน่ อน มอี ำนาจในการกำหนดนโยบาย ออกกฎ
ขอ้ บังคบั ควบคุมให้มีการปฏิบัตติ ามนโยบายนน้ั ๆ

5. การเลือกตั้ง สมาชิกองค์การหรือคณะผู้บริหารจะต้องได้รับเลือกตั้งจาก
ประชาชนในท้องถิ่นนั้น ๆ ทั้งหมดหรือบางส่วน เพื่อแสดงถึงการเข้ามีส่วนร่วมทางการ
เมอื งการปกครองของประชาชนโดยเลอื กผู้บรหิ ารท้องถิ่นของตนเอง

6. อิสระในการปกครองท้องถิ่น สามารถใช้ดุลพินิจของตนเองในการปฏิบัติ
กิจการในขอบเขตของกฎหมายโดยไมต่ ้องขออนุมตั ิจากรัฐบาลกลาง และไมอ่ ยู่ในสายการ
บังคับบัญชาของหนว่ ยงานราชการ

7. งบประมาณของตนเอง มีอำนาจในการจัดเก็บรายได้ การจัดเกบ็ ภาษีตาม
ขอบเขตที่กฎหมายให้อำนาจในการจัดเก็บ เพื่อให้ท้องถิ่นมีรายได้เพียงพอที่จะทะนุบำรงุ
ท้องถิ่นให้เจริญก้าวหน้าตอ่ ไป

8. การควบคุมดูแลของรัฐ เมื่อได้รับการจัดตั้งขึ้นแล้วยังคงอยู่ในการกำกับ
ดูแลจากรัฐ เพื่อประโยชน์และความมั่นคงของรัฐและประชาชนโดยส่วนรวม โดยการมี
อิสระในการดำเนินงานของหน่วยการปกครองท้องถิ่นนั้น เพราะมิฉะนั้นแล้วท้องถิ่นจะ
กลายเป็นรฐั อธปิ ไตยไป รฐั ตอ้ งสงวนอำนาจในการควบคุมดูแลอยู่

คำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีแต่งตั้งคณะกรรมการปรับปรุงการบริหารการปกครอง
ท้องถิ่นตามคำสั่งที่ 262/2535 เมื่อวันที่ 11 ธันวาคม 2535 เพื่อศึกษาระบบการบริหาร
การปกครองท้องถิ่นของไทยท่ีดำเนินการอยู่ในทุกรูปแบบ หาแนวทางและข้อเสนอในการ
ปรับปรุงโครงสร้างอำนาจหน้าที่ การคลังและงบประมาณ ตลอดจนความสมั พันธ์ระหวา่ ง

นวตั กรรมการบริหารท้องถิ่นไทย | 13

รัฐบาล หน่วยงานราชการส่วนกลาง และส่วนภูมิภาคกับหน่วยการปกครองส่วนท้องถ่ิน
โดยกลา่ วถึงองคป์ ระกอบการปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ไว้ ดังนี้20

1. เปน็ องค์กรทมี่ ฐี านะเป็นนิตบิ ุคคล และทบวงการเมอื ง
2. มีสภาและผู้บริหารระดับท้องถิ่นมีที่มาจากการเลือกตั้งตามหลักการที่
บัญญตั ใิ นกฎหมายรัฐธรรมนญู
3. มอี ิสระในการปกครองตนเอง
4. มเี ขตการปกครองท่ีชัดเจนและเหมาะสม
5. มงี บประมาณรายไดท้ ี่เปน็ ของตนเองอยา่ งเพียงพอ
6. มบี ุคลากรปฏบิ ตั ิงานของตนเอง
7. มีอำนาจท้องที่ทเ่ี หมาะสมต่อการให้บริการ
8. มีอำนาจออกข้อบังคับเป็นกฎหมายของท้องถิ่นภายใต้ขอบเขตของ
กฎหมายแมบ่ ท
9. มคี วามสัมพันธ์กบั ส่วนกลางในฐานะเป็นหน่วยงานระดับรองของรัฐ
ในทัศนะของนักวิชาการอื่น ๆ ซึ่งไม่จำกัดเฉพาะหน่วยงานของภาครัฐ ได้เรียบ
เรียงว่าองค์กรปกครองทอ้ งถน่ิ จะต้องมอี งคป์ ระกอบสำคัญ 5 ประการ ไดแ้ ก2่ 1
1. มีขอบเขตพ้ืนท่ชี ดั เจน (Defined Boundaries)
2. เปน็ นติ ิบคุ คล (Legal Idenetity)
3. มโี ครงสร้างอำนาจหน้าทที่ ่กี ำหนดโดยกฎหมายทัว่ ไป และกฎหมายพเิ ศษ
4. มีความเป็นอิสระในการบริหาร และการคลงั ทแ่ี น่นอน

20 ประทาน คงฤทธิศึกษากร, การปกครองท้องถิ่น, พิมพ์ครั้งที่ 3, (กรุงเทพมหานคร :
สถาบนั บัณฑิตพฒั นบริหารศาสตร์, 2535), หน้า 138.

21 ปิยะ กิจถาวร ผศ., เอกสารประกอบการเรียน ชุดที่ 1 วิชา 196-206 การปกครอง
ท ้ อ ง ถ ิ ่ น ข อ ง ไ ท ย ( Thai Local Government) , [อ อ น ไ ล น์ ], แ ห ล ่ ง ท ี ่ ม า :
http://www.google.co.th/, (10 ตลุ าตม พ.ศ. 2557).

นวัตกรรมการบริหารท้องถน่ิ ไทย | 14

1.4 ความสำคญั ของการปกครองท้องถน่ิ

ภายใต้ระบบการปกครองของแต่ละประเทศส่วนใหญ่จะประกอบด้วย ความ
แตกต่างหลากหลายของสภาพภูมิประเทศ ดินฟ้าอากาศ ขนบธรรมเนียมประเพณี
วัฒนธรรม เชื้อชาติ ภาษาและสภาพปัญหาของพื้นท่ี ความแตกต่างหลากหลายนี้ย่อม
นำไปสู่ความจำเป็นและความต้องการบริหารจัดการวิถีชีวิตความเป็นอยู่ที่แตกต่างกัน
ออกไป การจัดทำบริการสาธารณะโดยรัฐบาลซึ่งตั้งอยู่ที่ส่วนกลาง จึงมิอาจตอบสนอง
ความต้องการซง่ึ แตกต่างหลากหลายกันน้ันได้อย่างมปี ระสิทธิภาพ และทันท่วงทีกับสภาพ
ปญั หาของแต่ละทอ้ งถ่ิน

นอกจากน้ี ในแงข่ นบธรรมเนยี มประเพณีและวัฒนธรรมของแต่ละท้องถิน่ ซึ่งเป็น
ผลของประวัติศาสตร์และการสะสมภูมิปัญญาอันยาวนาน ย่อมก่อให้เกิดเอกลักษณ์และ
ความภาคภูมิใจของแต่ละท้องถิ่นในการที่จะดำเนินรอยตามหรืออนุรักษ์ วิถีชีวิตเช่นนั้น
เอาไว้ ซึ่งการดำเนินการจำเปน็ ต้องอาศัยความรู้ความเขา้ ใจในเอกลักษณ์ของแต่ละท้องถ่ิน
อย่างลึกซึ้ง ในแง่นี้เป็นที่ยอมรับกันว่าประชาชนซึ่งเกิดและอาศัยอยู่ในท้องถิ่นนั้น น่าจะ
เป็นผู้ที่มีความรู้ ความเข้าใจวิถีชีวิตของชุมชนท้องถิ่นได้ดีกว่าคนจากที่อื่น ด้วยเหตุผล
ดังกล่าวจึงนำไปสู่แนวคิดเรื่องการปกครองตนเองโดยคนท้องถิ่นซึ่งพัฒนามาเป็นระบบ
การปกครองท้องถนิ่ ภายใต้รัฐชาตใิ นภายหลัง

จากแนวความคิดในการปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อสนับสนุนวัตถุประสงค์ทางการ
ปกครองของรัฐบาล ในอันที่จะรักษาความมั่นคงและความผาสุกของประชาชน ยึด
หลักการกระจายอำนาจปกครอง และเพื่อให้สอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตย โดย
ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองตนเอง ความสำคัญของการปกครองท้องถิ่นสามารถ

นวตั กรรมการบริหารท้องถิน่ ไทย | 15

สรุปได้ดังที่ผู้เชี่ยวชาญทั้ง ชูวงศ์ ฉายะบุตร22, ประหยัด หงส์ทองคำ23 และวิทยา นภาศิริ
กุลกิจ24 ดังนี้

1. การปกครองท้องถิ่นถือเป็นรากฐานของการปกครองระบอบ
ประชาธิปไตยเพราะเป็นสถาบันฝึกสอนการเมืองการปกครองให้แก่ประชาชน ทำให้เกิด
ความคุ้นเคยในการใชส้ ิทธิและหนา้ ที่พลเมือง อนั จะนำมาสคู่ วามศรัทธาเล่ือมใสในระบอบ
ประชาธปิ ไตย

2. การปกครองทอ้ งถิ่นเป็นการแบง่ เบาภาระของรฐั บาล
3. การปกครองท้องถิ่นจะทำให้ประชาชนรู้จักการปกครองตนเอง เพราะ
เปิดโอกาสให้ประชาชนได้เข้าไปมีส่วนร่วมทางการเมือง ซึ่งจะทำให้ประชาชนเกิดสำนึก
ของตนเองต่อท้องถิ่น ประชาชนจะมีส่วนรับรู้ถึงอุปสรรค ปัญหา และช่วยกนั แกไ้ ขปัญหา
ของท้องถน่ิ ของตน
4. การปกครองท้องถิ่นสามารถตอบสนองความต้องการของท้องถิ่นตรง
เปา้ หมาย และมปี ระสิทธิภาพ
5. การปกครองท้องถิ่นจะเป็นแหล่งสร้างผู้นำทางการเมืองและทางการ
บริหารของประเทศในอนาคต
6. การปกครองท้องถิ่นสอดคล้องกับแนวคิดในการพัฒนาชนบทแบบ
พ่ึงตนเอง
ความสำคัญของการปกครองท้องถิ่นออกเป็น 2 ลักษณะ คือความสำคัญต่อชีวิต
ความเป็นอยู่ของประชาชนในทอ้ งถิ่น และความเจริญกา้ วหน้าของท้องถิน่ กับความสำคญั
ต่อการพัฒนาประชาธิปไตยและการพฒั นาประเทศ

22 ชูวงศ์ ฉายะบตุ ร, การปกครองท้องถิ่นไทย, (กรงุ เทพมหานคร : พฆิ เนศพรน้ิ ติ้ง เซน็ เตอร์,
2539), หนา้ 28-29.

23 ประหยัด หงส์ทองคำ, การปกครองท้องถิ่นไทย, พิมพ์ครั้งท่ี 2, (กรุงเทพมหานคร :
จฬุ าลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั , 2526), หน้า 13-16.

24 วิทยา นภาศิริกุลกิจ, การเมืองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย , พิมพ์ครั้งท่ี 3,
(กรุงเทพมหานคร : โรงพมิ พม์ หาวิทยาลยั รามคำแหง, 2523), หน้า 25.

นวตั กรรมการบริหารท้องถ่นิ ไทย | 16

1. ความสำคัญต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนในท้องถิ่นและความ
เจริญก้าวหน้าของท้องถิ่น เนื่องจากความแตกต่างหลากหลายของท้องถิ่นดังที่ได้กล่าวไป
แลว้ ดงั น้นั การบรหิ ารจดั การทเี่ หมาะสมและสอดคล้องกับสภาพของท้องถิ่นแต่ละท้องถิ่น
ย่อมนำมาซง่ึ การแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนให้หมดไป ตลอดจนอนุรกั ษแ์ ละบำรุงรักษาสิ่ง
ที่ดอี ยแู่ ล้วใหด้ ียง่ิ ขึ้น ซงึ่ อาจพจิ ารณาในด้านทส่ี ำคัญ ดังน้ี

1.1 ด้านการส่งเสริมและอนุรักษ์ทรพั ยากรของท้องถิน่ แนวคิดนี้ตั้งอยู่
บนฐานความเชื่อว่าคนท้องถิ่นยอมเป็นผู้ที่ได้ใช้ประโยชน์โดยตรงจากความอุดมสมบูรณ์
ของทรัพยากรของท้องถิ่น ดังนั้นจึงย่อมมีความหวงแหนและมีจิตสำนึกในการอนุรักษ์
ทรัพยากรของท้องถิ่นให้สามารถใช้ได้อย่างยัง่ ยืนชั่วลกู ชั่วหลาน จิตสำนึกเชน่ นี้นา่ จะมีสงู
กว่าคนจากท้องถิ่นอื่น หรือคนส่วนกลางส่งไปปฏิบัติหน้าที่ในท้องถิ่น ดังนั้น จึงควรให้
ชุมชนหรือท้องถิ่นได้มีบทบาทหรือมีส่วนร่วมในกระบวนการบริหารจัดการกับทรัพยากร
ของท้องถน่ิ ไม่วา่ จะเปน็ ทรัพยากรในดิน น้ำ ป่า ไม้ หรอื ทรพั ยากรดา้ นการทอ่ งเท่ยี วอื่น

1.2 ด้านการส่งเสริมและอนุรักษ์ขนบธรรมเนียมประเพณีและ
วัฒนธรรมท้องถิ่น เช่นเดียวกันกับการส่งเสริมและอนุรักษ์ทรัพยากรประชาชนในท้องถ่นิ
ย่อมมีความผูกพันกับขนบธรรมเนียมประเพณีและวัฒนธรรมท้องถิ่น เนื่องจากสิ่งเหล่าน้ี
คือวิถีชีวิตของคนท้องถิ่นซึ่งสืบทอดกันมาเป็นเวลานาน ดังนั้นจึงน่าจะมีความรัก ความ
หวงแหน ในขนบธรรมเนียมประเพณีและวัฒนธรรมท้องถิ่นที่ดีงามได้ยิ่งกว่าคนจาก
ทอ้ งถิ่นอ่นื จงึ ควรให้ทอ้ งถ่ินไดม้ ีบทบาทตลอดจนมสี ว่ นรว่ มในการดำเนินการ

1.3 ด้านการบริหารจัดการสาธารณูปโภค ความจำเป็นขั้นพื้นฐานและ
การพัฒนาคุณภาพชีวิต ความแตกต่างหลากหลายของสภาพท้องถิ่นนำไปสู่ความจำเป็น
และความต้องการด้านสาธารณูปโภค ความจำเป็นพื้นฐานตลอดจนพัฒนาคุณภาพชีวิตท่ี
แตกต่างกัน เช่น ในท้องถิ่นภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ความต้องการด้านสาธารณูปโภค
หรือโครงสร้างพื้นฐานอาจเน้นหนักไปที่แหล่งน้ำ เพื่อการอุปโภคบริโภค การเกษตร
ในขณะที่ภาคกลางไม่มีปัญหาด้านแหล่งน้ำ แต่มีปัญหาด้านการคมนาคมและการพัฒนา
อุตสาหกรรมเพื่อรองรับกับการจ้างงาน ตลอดจนระบบการจัดการกับปัญหาด้าน
สงิ่ แวดล้อมท่ีเกิดขึ้นจากการพัฒนาอตุ สาหกรรมนั้นเปน็ ตน้

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถนิ่ ไทย | 17

เมื่อความต้องการของแต่ละท้องถิ่นมีความแตกต่างหลากหลายกันเช่นนี้ การ
บริหารจัดการเพื่อตอบสนองกับความต้องการจึงต้องแตกต่างกันออกไป ดังนั้น การให้
ท้องถิ่นมีบทบาทและมีส่วนร่วมในการกำหนดความต้องการตลอดจนมีส่วนร่วมในการ
บรหิ ารจัดการตนเองจงึ มคี วามสำคัญและจำเปน็ อยา่ งย่งิ

2. ความสำคัญต่อการพัฒนาประชาธปิ ไตยและการพัฒนาประเทศ
2.1 ความสำคัญต่อการพัฒนาประชาธิปไตย ความสำคัญของการ

ปกครองท้องถิ่นต่อความรู้และความเข้าใจพื้นฐานและการพัฒนาประชาธิปไตยนั้นเป็นท่ี
เข้าใจและยอมรับกันมาช้านานแล้ว25 ตัวอย่างดังปรากฏในบันทึกของพระบาทสมเด็จ
พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวในเอกสาร Democracy in Siam ดังมีข้อความตอนหนึ่งว่า “ถ้ามี
การยอมรับกันว่าวันใดวันหนึ่งเราอาจจะต้องถูกบังคับให้มีประชาธิปไตยแบบใดแบบหนึง่
ในประเทศสยาม เราจะต้องเตรียมตัวของเราอย่างค่อยเป็นค่อยไป เราจะต้องเรียนรู้และ
ทดลองเพื่อจะได้รู้ว่าระบบการปกครองแบบรัฐสภาจะดำเนินการไปได้อย่างไรในประเทศ
สยาม เราจะต้องพยายามให้การศกึ ษาแก่ประชาชนเพ่ือที่จะใหป้ ระชาชนมีความสำนึกทาง
การเมืองที่จะตระหนักถึงผลประโยชน์ที่แท้จริงเหล่าน้ี (ของพวกเขา) เพื่อที่ประชาชนจะ
ไดไ้ ม่ถกู ชกั นำไปโดยพวกนักปลกุ ระดม หรือพวกทฝ่ี ันหวานถึงพระศรีอาริย์ ถ้าเราจะต้องมี
รัฐสภา เราจะต้องสอนประชาชนว่าจะออกเสียงอย่างไร และจะเลือกผู้แทนที่มีจิตใจ
ฝักใฝก่ ับผลประโยชนข์ องพวกเขาอยา่ งแทจ้ ริงอย่างไร มันจะเป็นการดีกว่าแน่นอนสำหรับ
ประชาชนที่จะเริ่มต้นด้วยการควบคุมกิจการท้องถิ่นก่อนที่พวกเขาพยายามที่จะควบคุม
กิจการของรัฐโดยผ่านทางสภา ข้าพเจ้าเชื่ออย่างจริงใจว่าถ้าการปฏิรูปเหล่านี้ได้เริ่มใช้
อย่างค่อยเปน็ คอ่ ยไปเช่นวธิ ีนี้ การปกครองระบอบประชาธปิ ไตยสามารถจะนำมาใชไ้ ด้โดย
ไม่มีผลเสยี มากนัก แตก่ ระบวนการนี้ต้องค่อยเปน็ ค่อยไปและมีการกระทำอย่างระมัดระวัง
ถ้าการทดลองน้ลี ม้ เหลวลงในทกุ ขนั้ ตอน เม่อื น้นั จึงจะเป็นไปได้ทจี่ ะชักจูงประชาชนให้เช่ือ
ว่าประชาธิปไตยเป็นไปไม่ได้สำหรับประเทศสยาม อันตรายอยู่ที่ความไม่อดทน”
นอกจากนั้นพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวยังได้ทรงพระราชทานสัมภาษณ์แก่

25 วิชชุกร นาคธน, ร.ม. การเมืองการปกครอง, (คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ :
มหาวทิ ยาลัยราชภัฏพระนครศรีอยุธยา, 2550), หนา้ 3-6.

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถิน่ ไทย | 18

หนังสือพิมพ์ New York Times ฉบับวันท่ี 28 เมษายน พ.ศ. 2474 ว่า “ข้าพเจ้าเห็นว่า
สิทธิเลือกตัง้ ของประชาชนควรจะเริม่ ตน้ ท่ีการปกครองท้องถิ่นในรูปเทศบาล ข้าพเจ้าเชอื่
ว่าประชาชนควรมีสิทธ์ มีเสียงในกิจการท้องถิ่น เรากำลังพยายามให้การศึกษาเรื่องนี้แก่
เขา ขา้ พเจ้าเห็นว่าจะเปน็ การผดิ พลาดถ้าเรามกี ารปกครองระบอบรัฐสภากอ่ นท่ีประชาชน
มีโอกาสเรียนรู้และมีประสบการณ์อย่างดีเกี่ยวกับการใช้สิทธิเลือกตั้ งในกิจการปกครอง
ท้องถน่ิ ”26

ดังนั้นจะเห็นได้ว่าการปกครองท้องถิ่นเป็นสิ่งพื้นฐานในการสร้างความรู้ และ
ความเข้าใจระบอบประชาธิปไตยซึ่งมีหลักการขั้นพื้นฐานแบบเดียวกัน เพียงแต่
ประชาธิปไตยระดับชาตินัน้ มีความสลับซับซ้อนมากกว่า นอกจากนั้นการปกครองท้องถิ่น
ยังเป็นแหล่งฝึกฝนและพัฒนาบุคลากร เพื่อเข้าสู่การเมืองระดับชาติ ในประเทศที่ระบบ
พรรคการเมอื งและการเลือกตั้งมคี วามเข้มแข็ง ผู้นำประเทศหรือนกั การเมืองระดับชาติมัก
เปน็ ผู้ทีเ่ ร่ิมตน้ บทบาททางการเมืองของคนจากการสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาระดับ
ท้องถิ่นหรือผู้บริหารระดับท้องถิ่นมาก่อนทั้งสิ้น ตัวอย่างเช่น ประธานาธิบดีของ
สหรัฐอเมริกาจำนวนมากพัฒนาตนเองเข้าสู่การเมืองระดับชาติด้วยการก้าวมาจากการ
ดำรงตำแหน่งผู้ว่าการมลรัฐมาก่อน แม้กระท่ังในประเทศไทยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร
จำนวนมากพฒั นาตนเองมาจากการเปน็ สมาชิกสภาองคก์ ารบรหิ ารสว่ นจังหวัด (สจ.) หรือ
สมาชิกสภาเทศบาล

2.2 ความสำคัญต่อการพัฒนาประเทศ ความเจริญเติบโตทางด้าน
เศรษฐกิจและสังคมของประเทศนั้นนอกเหนือจากนโยบายการพัฒนาประเทศของรัฐบาล
ท้องถิ่นต่างถือได้ว่าเป็นกำลังสำคัญอย่างยิ่ง เนื่องจากเป็นแหล่งทรัพยากร เป็นแหล่ง
วตั ถุดบิ เป็นแหลง่ ผลติ ตลอดจนเปน็ ตลาดทีส่ ำคญั ของประเทศ ดังนั้นการพฒั นาทอ้ งถ่ินให้
มีความเจริญเติบโตและมีระบบบริหารจัดการที่ดี จึงเป็นปัจจัยสำคัญต่อการสร้างความ
เจริญทางเศรษฐกิจของประเทศ กรณีของประเทศไทยการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมซึ่ง
ส่วนหนึ่งรัฐได้ดำเนินนโยบายผ่านทางระบบบริหารราชการส่วนกลาง (กระทรวง ทบวง

26 ประหยัด หงส์ทองคำ, การปกครองท้องถิ่นไทย, พิมพ์ครั้งที่ 2, (กรุงเทพมหานคร :
จฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลัย, 2526), หนา้ 42.

นวัตกรรมการบริหารท้องถ่ินไทย | 19

กรม) และระบบบริหารราชการส่วนภูมิภาค (จังหวัด อำเภอ) แล้วพระราชบัญญัติกำหนด
แผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ได้
กำหนดให้รัฐบาลจดั สรรงบประมาณให้กับองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินไม่ต่ำกว่าร้อยละ 35
ของงบประมาณแผ่นดินนับว่าเป็นเม็ดเงินจำนวนมาก และเมื่อรวมกับรายได้ที่องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บได้เองหรือจากทรัพย์สิน หรือเงินสะสมที่มีอยู่ก็เป็นปริมาณที่
เกือบเทา่ กบั รายจา่ ยของรัฐบาลทีเดียว

ดังนั้น ต้องถือว่าการปกครองท้องถิ่นเป็นพื้นฐานในการพัฒนาประเทศทางด้าน
เศรษฐกิจและสังคมที่สำคัญ ในแง่ที่ว่าเป็นแหล่งจ้างงานและเป็นที่มาของกิจกรรมด้าน
เศรษฐกิจที่สำคัญแหล่งหนึ่งของประเทศ นอกจากนั้นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบ
เทศบาล กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยาเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ทำหน้าที่ใน
การจัดทำบริการสาธารณะในเขตที่มีความเจริญทางเศรษฐกิจและสังคมสูง และมีส่วน
อย่างสำคัญในการสร้างความเจริญและการพัฒนาทางด้านเศรษฐกิจและสังคมของ
ประเทศในภาพรวม27

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร โดยหนังสือและสื่อเผยแพร่ เรื่องการ
ปกครองส่วนท้องถิ่นและอำนาจหน้าที่ของกำนันและผู้ใหญ่บ้าน ได้สรุปความสำคัญของ
การปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ไวด้ ังนี้

1. การปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นรากฐานของการปกครองตามระบอบ
ประชาธิปไตย เพราะถือว่าเป็นการให้ประชาชนรู้จักการเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมือง
รู้จักใช้สิทธิและหน้าที่ในการเป็นพลเมืองเพื่อนำไปสู่การเมืองในระบอบประชาธิปไตยท่ี
สมบูรณ์

2. การปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชน
ในท้องถิ่นหรือชุมชนได้ตรงเป้าหมายและมีประสิทธิภาพ เนื่องจากประชาชนในท้องถ่ิน
ยอ่ มทจี่ ะรู้ปัญหาได้ดกี ว่าคนนอกพ้ืนท่ี สง่ ผลใหก้ ารแก้ปญั หาเป็นไปโดยประสทิ ธภิ าพ

27 วิชชุกร นาคธน. ร.ม., การเมืองการปกครอง, (คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ :
มหาวิทยาลยั ราชภัฏพระนครศรีอยุธยา, 2550), หน้า 7-8.

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย | 20

3. การปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นการแบ่งเบาภาระของรัฐบาล เพราะแต่เดิม
รัฐบาลดำเนินกิจการเกี่ยวกับการปกครองหรือการบริการสาธารณะเอง เมื่อมอบอำนาจ
บางส่วนให้กับองค์กรอื่นแล้วภาระของรัฐบาลจึงลดลง แต่ทั้งนี้ภายใต้การกำกับดูแลของ
รัฐบาลดว้ ย

4. การปกครองส่วนท้องถิ่นจะเป็นแหล่งสร้างผู้นำทางการเมือง เนื่องจาก
การปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นกำหนดให้มีการเลือกตั้งคณะบุคคลเข้ามาบริหารงานใน
ท้องถิ่นนั้น ดังนั้นจึงเป็นการส่งเสริมให้บุคคลเข้ามาร่วมดำเนินงานทางการเมืองการ
ปกครองเพ่ือสร้างนกั การเมอื งสกู่ ารบรหิ ารประเทศในอนาคต

5. การปกครองส่วนท้องถิ่นจะทำให้ประชาชนรู้จักการปกครองตนเอง
เมื่อประชาชนในท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมืองแล้ว จะทำให้คนในท้องถิ่นนั้น
ตระหนกั ถงึ คุณคา่ และเกิดจติ สำนกึ ทดี่ ใี นการรักษาผลประโยชน์ของชมุ ชน นอกจากนนั้ คน
ในชุมชนยังสามารถเข้ามาแก้ไขปัญหาเพราะรู้จักปัญหาได้ดีกว่า และการเข้ามาร่วม
ตรวจสอบเปน็ การถ่วงดุลอำนาจ28

สรุปได้ว่า การปกครองส่วนท้องถิ่นนับว่ามีความสำคัญต่อการพัฒนาประเทศ
ทางด้านเศรษฐกิจและสังคมทั้งในเขตเมืองและชนบท รวมถึงด้านการเมืองการปกครอง
และการบริหาร กล่าวคือในด้านการเมืองการปกครองนั้นเป็นการปูพื้นฐานการปกครอง
ระบอบประชาธปิ ไตยและเรียนรู้การปกครองตนเอง ส่วนด้านการบริหารนั้น เป็นการแบง่
เบาภาระรัฐบาลและประชาชนในท้องถิ่นได้หาทางสนองแก้ปัญหาด้วยตนเอง ด้วยกลไก
การบริหารตา่ ง ๆ ท้ังในแง่ของการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการจัดการ เป็น
ตน้

28 สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, หนังสือและสื่อเผยแพร่ เรื่องการปกครองส่วน
ท้องถิ่นและอำนาจหน้าที่ของกำนันและผู้ใหญ่บ้าน, (กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์สำนักงาน
เลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร, 2555), หนา้ 16-17.

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่นิ ไทย | 21

1.5 วัตถุประสงค์ของการปกครองทอ้ งถ่ิน

หากกล่าวถึงวัตถุประสงค์ของการปกครองท้องถิ่น มีนักวิชาการหลายท่านได้ให้
แนวคิดไว้ หลากหลายทัศนะ ดังเช่น ชูวงศ์ ฉายะบุตร ได้กล่าวถึงวัตถุประสงค์ของการ
ปกครองท้องถ่ินไว้ ดงั น้ี29

1. ช่วยแบ่งเบาภาระของรฐั บาลเนื่องจากในการบริหารประเทศจะต้องอาศัย
งบประมาณเป็นหลักหากเงินงบประมาณจำกัดภารกิจที่จะต้องบริการให้ชุมชนต่างๆ อาจ
ไม่เพียงพอ ดังนั้นหากจัดให้มีการปกครองท้องถิ่นหน่วยการปกครองท้องถิ่นนั้น ๆ
สามารถมีรายได้มีเงินงบประมาณของตนเอง เพียงพอที่จะดำเนินการสร้างสรรค์ความ
เจริญให้กับท้องถิ่นได้ จึงเป็นการแบ่งเบาภาระของรัฐบาลได้เป็นอย่างมากทั้งในด้าน
การเงิน ตวั บุคคล ตลอดจนเวลาที่ใชใ้ นการดำเนินงาน

2. เพื่อสนองตอบต่อความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นอย่างแท้จริง
เนื่องจากประเทศมีขนาดกว้างใหญ่ ความต้องการของประชาชนในแต่ละท้องถิ่นย่อมมี
ความแตกต่างกันการรอรับการบริการจากรัฐบาลแต่อย่างเดียวอาจไม่ตรงตามความ
ต้องการที่แทจ้ รงิ และล่าช้า หน่วยการปกครองท้องถน่ิ ทมี่ ีประชาชนในท้องถิน่ เป็นผู้บริหาร
เทา่ นนั้ จึงจะสามารถตอบสนองความตอ้ งการน้ันได้

3. เพ่ือความประหยัด โดยทที่ ้องถนิ่ แตล่ ะแหง่ มคี วามแตกตา่ งกันสภาพความ
เป็นอยู่ของประชาชนก็แตกต่างกันด้วย การจัดตั้งหน่วยการปกครองท้องถิ่นขึ้นจึงจำเป็น
โดยให้อำนาจหน่วยการปกครองท้องถิ่นจัดเก็บภาษีอากร ซึ่งเป็นวิธีการหารายได้ให้กับ
ท้องถิ่นเพื่อนำไปใช้ในการบริหารกิจการของท้องถิ่นทำให้ประหยัดเงินงบประมาณของ
รัฐบาลที่จะต้องจ่ายให้กับท้องถิ่นทั่วประเทศเป็นอันมาก และแม้จะมีการจัดสรรเงิน
งบประมาณจากรฐั บาลไปใหบ้ า้ งแต่ก็มเี งอื่ นไขท่ีกำหนดไวอ้ ย่างรอบคอบ

4. เพื่อให้หน่วยการปกครองท้องถิ่นเป็นสถานที่ให้การศึกษาการปกครอง
ระบอบประชาธิปไตยแกป่ ระชาชน จากการที่การปกครองท้องถ่ินเปิดโอกาสให้ประชาชน
มีส่วนร่วมในการปกครองตนเอง ไม่ว่าจะโดยการสมัครรับเลือกตั้งเพื่อให้ประชาชนใน

29 ชูวงศ์ ฉายะบุตร, การปกครองท้องถิ่นไทย, พิมพ์ครั้งท่ี 3, (กรุงเทพมหานคร : พิฆเณศพ
รน้ิ ตง้ิ เซน็ เตอร์, 2539), หนา้ 27-28.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย | 22

ท้องถิ่นเลือกเข้าไปทำหน้าที่ฝา่ ยบรหิ ารหรือฝ่ายนติ ิบัญญัตขิ องหน่วยการปกครองทอ้ งถิ่น
ก็ตาม การปฏิบัติหน้าที่ที่แตกต่างกันนี้มีส่วนในการส่งเสริมการเรียนรู้ถึงกระบวนการ
ปกครองระบอบประชาธปิ ไตยในระดับชาติได้เป็นอยา่ งดี

แต่ในทัศนะของ จิรศักด์ิ เกษียณบุตร ได้กล่าวว่า การปกครองท้องถิ่นหรือการ
บริหารราชการส่วนท้องถิ่นนั้นเป็นการจัดรูปแบบการปกครองในลักษณะการกระจาย
อำนาจการปกครองโดยมวี ัตถปุ ระสงค์ทส่ี ำคัญ 3 ประการ คอื 30

1. เปน็ โรงเรยี นประชาธปิ ไตย เพือ่ ให้ประชาชนได้เรียนรู้และเขา้ ใจถึงวิธีการ
ปกครองตนเองตามระบอบประชาธิปไตย

2. เปน็ การกระจายอำนาจให้ประชาชนไดป้ กครองตนเอง เพอ่ื แบง่ เบาภาระ
ของรัฐบาลกลาง

3. เป็นการให้หน่วยงานระดับท้องถิ่นดำเนินจดั บริการสาธารณะ และงานที่
รัฐบาลกลางกำหนดแทนรฐั บาลกลาง

สรุปได้ว่า วัตถุประสงค์ของการปกครองส่วนท้องถิ่น หมายถึง การกระจาย
อำนาจในท้องถิ่น เพื่อให้มีบทบาทในการปกครองตนเอง ทั้งนี้ รัฐบาลมีอำนาจในการ
กำหนดนโยบายและควบคมุ การปฏบิ ัตงิ านของท้องถ่ิน เพ่ือใหเ้ ป็นไปตามระเบียบกฎหมาย
และบังเกิดผลดีแก่ประชาชนโดยส่วนรวม จะเห็นได้ว่าการจัดให้มีหน่วยการปกครอง
ท้องถิ่นขึ้นไม่ว่าจะเป็นรูปแบบใดก็เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน และทำให้
ระชาชนได้เข้ามีส่วนร่วมในการตัดสินใจอนาคตของตนเองในท้องถิ่นนั้น ๆ ได้สอดคล้อง
กับสถานการณ์การปกครองในปัจจุบันอยา่ งมีประสทิ ธภิ าพ

1.6 หนา้ ทร่ี ับผดิ ชอบของการปกครองท้องถ่ิน

ตามกฎหมายรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยกำหนดให้รัฐต้องให้ความเป็น
อิสระแก่ท้องถิน่ ตามหลักแหง่ การปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในทอ้ งถ่ิน
และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย การปกครอง การ

30 จิรศกั ดิ เ์ กษยี ณบตุ ร, องค์การบริหารสว่ นจังหวัดและเทศบาล ปญั หาขดั ข้องแนวทางแก้ไข
และการพัฒนาในอนาคต, วารสารเทศภิบาล, (4 เมษายน 2536), หนา้ 31.

นวัตกรรมการบริหารท้องถ่นิ ไทย | 23

บริหาร การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลังและมีอำนาจหน้าที่ของตนเอง
โดยเฉพาะ จึงทำให้ประชาชนมีพันธะต่อท้องถิ่นที่จะต้องเข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนา
ท้องถิ่นหรือเข้าไปเป็นหรือเข้าไปเป็นผู้บริหารท้องถิ่นหรือเป็นผู้ตรวจสอบการดำเนินงาน
ของท้องถิ่น เป็นต้น

สาระสำคัญของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยที่เกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น ได้แก่

1. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบายและ
การบริหารงานแต่ต้องคำนึงถึงความสอดคล้องกับการพัฒนาของจังหวัดและประเทศเป็น
สว่ นรวมดว้ ย

2. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมได้รับการส่งเสริมสนับสนุนให้มีความ
เข้มแขง็ ในการบรหิ ารงานที่มปี ระสิทธิภาพ

3. ให้มีกฎหมายรายได้ท้องถิ่น เพื่อกำหนดอำนาจหน้าที่ในการจัดเก็บภาษี
และรายไดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยคำนึงถึงระดับขั้นการพัฒนาทางเศรษฐกจิ
และสถานการณ์คลงั ของท้องถิ่น และความยัง่ ยืนทางการคลังของรฐั

4. องคก์ รปกครองส่วนท้องถ่นิ มสี ทิ ธิจดั การศึกษาและการฝึกอาชวี ิตตามความ
เหมาสมและความต้องการ และเข้าไปมีส่วนร่วมกับการจัดการศึกษาของรัฐ โดยต้อง
คำนงึ ถงึ ความสอดคลอ้ งกับมาตรฐานการศึกษาของชาติ

5. ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ในการบำรุงรักษา
ศลิ ปวัฒนธรรม จารตี ประเพณี ภูมิปัญญาทอ้ งถ่นิ และวฒั นธรรมอนั ดงี ามของทอ้ งถิ่น

6. ให้มีการตรากฎหมายเก่ียวกับอำนาจหน้าท่ีขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
ในการส่งเสริม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม โดยเพิ่มเติมสาระสำคัญของกฎหมาย
ดังกล่าวจากที่เคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญอีกประการหนึ่งก็คือ การมีส่วนร่วมของชุมชน
ท้องถิน่

จากบทบัญญัตขิ องรฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย และกฎหมายอน่ื ๆ แล้วจะ
เห็นได้ว่า มีเจตนารมณ์ และความมุ่งมั่นที่จะกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นอย่างจริงจัง มี
การดำเนินการทีเ่ ปน็ รูปธรรมอย่างเป็นขั้นตอนและชัดเจนตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
โดยการกำหนดให้ส่วนราชการ ข้าราชการ ที่จะดำเนินกิจกรรมของทางราชการอย่างใด

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่นิ ไทย | 24

อย่างหนึ่งแล้วนั้นรัฐต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารราชการ มี
การกำหนดแนวทาง นอกจากนี้ เจตนารมณ์ที่ต้องการให้หน่วยงานของรัฐทั้งหลายปรับสู่
การบรหิ ารราชการแบบมสี ่วนร่วม ซึ่งจะต้องพจิ ารณาถึงกฎหมายท่ีเกยี่ วข้องดว้ ยว่าได้เปิด
โอกาสให้ประชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมมากน้อยเพียงใด31 ซึ่งลักษณะหน้าท่ี
รับผิดชอบในหนว่ ยการปกครองท้องถนิ่ น้นั รฐั ดำเนนิ การได้ 2 ลักษณะ คือ

1) บัญญัติไว้ในกฎหมายหรือพระราชบัญญัติอันเป็นการทั่วไป ทั้งนี้ก็เพ่ือ
ต้องการความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันหรือความคล้ายคลึงกัน เช่น การบัญญัติหน้าที่ของ
เทศบาลในพระราชบัญญัติเทศบาลที่กำหนดให้เทศบาลทุกเทศบาลมีหน้าที่ซึ่งแบ่ง
ออกเป็นหนา้ ทีบ่ งั คบั ใหก้ ระทำและหน้าท่ีใหเ้ ลือกกระทำได้

2) บัญญัติไว้ในกฎหมายเป็นการเฉพาะเจาะจง แต่ละหน่วยการปกครอง
ท้องถิ่นในลักษณะนี้รัฐบาลจะตรากฎหมายหรือพระราชบัญญัติจัดตั้งหน่วยการปกครอง
ท้องถิ่น พร้อมทั้งกำหนดหน้าที่รับผิดชอบขึ้นมาพร้อมๆ กับกฎหมายนั้น เช่น การตรา
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2548 ก็ได้กำหนดหน้าที่
รบั ผดิ ชอบไวช้ ดั เจน32

ภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540
รูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินไทยไดม้ ีการปรบั เปล่ียนโครงสร้างขององคก์ รปกครอง
สว่ นท้องถนิ่ ในแตล่ ะรปู แบบการปกครองท้องถิน่ ไทยในปัจจบุ นั แบ่งออกเปน็

1. รูปแบบท่ัวไปไดแ้ ก่
1.1 องคก์ รบรหิ ารสว่ นจงั หวัด (อบจ.)
1.2 เทศบาล
1.3 องคก์ รบรหิ ารสว่ นตำบล (อบต.)

2. รปู แบบพิเศษ ไดแ้ ก่
2.1 กรงุ เทพมหานคร

31กติ ตวิ รรณ ธีระตระกูล, “การมสี ว่ นร่วมของประชาชนเก่ียวกับการปกครองส่วนท้องถ่ินในเขต
เทศบาลเมืองตราด”, วิทยานิพนธร์ ัฐประศาสนศาสตรมหาบัณฑิต, (สาขานโยบายสาธารณะ), (บัณฑติ
วิทยาลยั : มหาวิทยาลยั บรู พา, 2546).

32เร่อื งเดียวกัน, หนา้ 17-18.

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่นิ ไทย | 25

2.2 เมืองพัทยา
องค์กรบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดขึ้นตาม
พระราชบัญญัติองค์กรบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 และฉบับแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3)
พ.ศ. 2546 ซึ่งได้บัญญัติให้จังหวัดหนึ่งให้มีองค์กรบริหารส่วนจังหวัดเป็นนิติบุคคล และ
เป็นราชการส่วนท้องถิ่น เขตของการบริหารส่วนจังหวัด ได้แก่ เขตจังหวัด ซ่ึงมีโครงสร้าง
ขององค์กรบริหารส่วนจังหวดั ประกอบด้วย สภาจงั หวัดซงึ่ มาจากการเลือกต้ังโดยตรงของ
ประชาชนและนายกองคก์ รบรหิ ารสว่ นจังหวัดซง่ึ มาจากการเลือกต้งั โดยตรงของประชาชน
เทศบาล เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญตั ิเทศบาล
พ.ศ. 2496 และแกไ้ ขเพิม่ เติมจนถึงฉบบั ที่ 12 พ.ศ. 2546 กำหนดหลักเกณฑ์การพิจารณา
จดั ตัง้ เป็นเทศบาล ประกอบดว้ ย 3 ประการ ดังนี้
1) จำนวนและความหนาแนน่ ของประชากรในท้องถ่ินน้นั
2) ความเจริญทางเศรษฐกิจ โดยพิจารณาจากการเก็บรายได้ตามที่กฎหมาย
กำหนดและงบประมาณรายจา่ ยในการดำเนนิ กิจการของทอ้ งถ่นิ นั้น
3) ความสำคัญทางการเมืองของท้องถิ่น โดยพิจารณาถึงศักยภาพของท้องถิ่นน้ัน
วา่ จะสามารถพัฒนาความเจรญิ ไดร้ วดเรว็
โครงสร้างของเทศบาลประกอบด้วย สภาเทศบาลและฝ่ายบริหาร ซึ่งปัจจุบันน้ี
ฝ่ายบริหารมีที่มา 2 ทางคือ ถ้าเป็นคณะเทศมนตรีนั้นจะมาจากมติของสภาเทศบาลหรือ
มาจากการเลือกตั้งทางอ้อมของประชาชน ถ้าเป็นนายกเทศมนตรีจะมาจากการเลือกตั้ง
โดยตรงจากประชาชน
องค์กรบริหารส่วนตำบล (อบต.) เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดตั้งตาม
พระราชบญั ญัติสภาตำบลและองค์กรบรหิ ารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 และแกไ้ ขเพมิ่ เติมฉบับ
ท่ี 5 พ.ศ. 2546 ซงึ่ ได้บญั ญตั ิใหส้ ภาตำบลมรี ายได้เฉลี่ย 3 ปี ยอ้ นหลงั เกิน 150,000 บาท
ให้ยกฐานะเป็นองค์กรบริหารส่วนตำบล ซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยแบ่ง
โครงสร้างออกเป็น สภาองค์กรบริหารส่วนตำบล ประกอบด้วย สมาชิกที่มาจากการ
เลือกตั้งของราษฎรในเขตหมู่บ้าน ๆ ละ 2 คน และนายกองค์กรบริหารส่วนตำบลมาจาก
การเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาพท้องถ่ิน
หรือผู้บรหิ ารท้องถนิ่ พ.ศ. 2546

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย | 26

กรุงเทพมหานคร (กทม.) เป็นการปกครองรูปแบบพิเศษมีฐานเป็นนิติบุคคลท่ี
จดั ต้งั ขน้ึ ตามพระราชบัญญตั ิระเบียบบรหิ ารราชการกรงุ เทพมหานคร พ.ศ. 2528

เมืองพัทยา เป็นการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมีฐานะเป็นนิติบุคคล เป็น
ราชการส่วนท้องถิ่น ที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา
พ.ศ. 2542

1.7 ความสมั พันธ์ระหว่างรัฐกบั การบริหารราชการองค์การปกครองทอ้ งถน่ิ

สำหรับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับบริหารราชการองค์กรปกครองท้องถิ่นนั้น จะ
ขอกล่าวถึง 2 ประการ ได้แก่ ความสัมพันธ์ในเชิงการจัดการภารกิจระหว่างรัฐกับการ
บรหิ ารราชการขององคก์ รปกครองท้องถิน่ และความสมั พันธใ์ นเชิงการควบคมุ กำกบั ดแู ล

1. ความสัมพันธ์ในเชิงการจัดการภารกิจระหว่างภารกิจของรัฐ33 ภารกิจทาง
ปกครอง ภารกิจทางปกครองนั้นได้แก่ การรักษาความสงบเรียบร้อยภายในประเทศ การ
ป้องกันประเทศ การต่างประเทศ การอำนวยความยุติธรรม ฯลฯ ภารกิจประเภทนี้เป็น
ภารกิจโดยแทข้ องรัฐ ซ่ึงโดยทั่วไปรฐั จะดำเนินการเองภารกจิ ทางเศรษฐกจิ

2. ภารกิจทางเศรษฐกิจนั้นได้แก่ การให้บริการสาธารณะทางอุตสาหกรรม
และพาณิชยกรรม เช่น การขนส่ง การเดินรถไฟ การไปรษณีย์โทรเลข การไฟฟ้า การ
ประปา ฯลฯภารกิจประเภทนี้รัฐอาจเป็นผู้ดำเนินการเองโดยผ่านส่วนราชการหรือ
รฐั วสิ าหกิจ หรือ อาจมอบให้เอกชนเปน็ ผดู้ ำเนินการแทนภายใต้การกำกับดูแลของรัฐ

3. ภารกิจทางสังคม ภารกิจทางสังคมได้แก่ การให้บริการทางสาธารณะทาง
สังคม เช่น การให้บริการการศึกษา การรักษาพยาบาล การสาธารณสุข การกีฬา การ
ส่งเสริมศิลปวัฒนธรรม ฯลฯ ภารกิจประเภทนี้รัฐอาจเป็นผู้ดำเนินการเอง โดยผ่านส่วน
ราชการหรอื รัฐวิสาหกิจหรืออาจมอบให้เอกชนเปน็ ผู้ดำเนินการแทนภายใต้การกำกับดูแล
ของรฐั ก็ได้

33ชาญชยั แสวงศกั ด์ิ, รวมคำบรรยายพระราชบัญญัตคิ วามรบั ผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่
พ.ศ. 2539, (กรุงเทพมหานคร : วญิ ญูชน, 2541), หนา้ 23.

นวัตกรรมการบริหารท้องถ่ินไทย | 27

4. ภารกิจทางท้องถิ่น ภารกิจของทอ้ งถิ่นเกิดขึ้นจากลกั ษณะของสภาพชมุ ชน
เอง โดยภารกิจดงั กลา่ ว น้นั เป็นเรื่องที่รฐั ไมส่ ามารถ เขา้ ไปสอดส่องดแู ลไดโ้ ดยทั่วถึง อยา่ ง
มีประสิทธิ์ภาพ อีกทั้งโดยลักษณะของภารกิจ ก็เป็นเรื่องของความต้องการ เฉพาะแต่ละ
ชุมชน เช่น การรักษาความสะอาด การกำจัดขยะมูลฝอย การให้มีน้ำสะอาด ตลาด โรง
ฆ่าสัตว์ สสุ าน ฌาปนสถาน ฯลฯ

2. ความสัมพนั ธ์ในเชิงควบคุมกำกับดแู ล
ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองท้องถิ่นอยู่ที่การควบคุมกำกับซึ่งเป็น
องค์ประกอบที่สำคัญประการหนึ่งของการกระจายอำนาจ การกระจายอำนาจโดย
ปราศจากการควบคุมกำกบั ย่อมทำใหร้ ฐั เดยี่ วไมส่ ามารถดำรงตนอยู่ได้
การควบคุมกำกับนั้นแบ่งออกได้เป็น 2 ประเภทใหญ่ๆ คือ การควบคุมกำกับ
โดยตรงและการควบคมุ กำกบั โดยออ้ ม

1. การควบคุมกำกับโดยตรง การควบคุมกำกับโดยตรงยังแยกออกเป็น 2
กรณดี ว้ ยกัน คอื

ก. การควบคมุ กำกับตวั บคุ คลหรอื องคก์ ร
การควบคุมตัวบุคคลหรือองค์กรเป็นการควบคุมสถานภาพทางกฎหมาย
ของคณะบุคคลหรือบุคคลเดียวที่อยู่ในรูปของคณะบุคคล (เช่น คณะเทศมนตรี สภา
เทศบาล นายกเทศมนตรี) อยา่ งเช่นกรณที ี่ผู้วา่ ราชการจงั หวดั เหน็ ว่าผูบ้ ริหารท้องถิ่นผู้ใด
ปฏิบัติการไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่ หรือมีความประพฤติในทางที่จะนำมาซึ่งความเสื่อม
เสียแก่ศักดิ์ตำแหน่ง ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจเสนอความเห็นต่อรัฐมนตรีว่าการ
กระทรวงมหาดไทยเพื่อส่งั ใหผ้ ูบ้ ริหารท้องถนิ่ ออกจากตำแหน่งได้
ข. การควบคุมกำกบั การกระทำ
การกระทำทสี่ ำคัญขององค์กรปกครองท้องถิน่ ที่ต้องอย่ภู ายใต้การควบคุม
กำกับของรัฐได้แก่การให้ความเห็นชอบตอ่ งบประมาณขององค์กรปกครองท้องถิ่น การสง่ั
เพกิ ถอนหรอื การส่งั ใหร้ ะงับการกระทำอยา่ งใดอยา่ งหน่งึ
2. การควบคุมกำกับโดยอ้อม การควบคุมกำกับโดยอ้อมแยกเป็น 2 กรณี
ดว้ ยกัน คือ
ก. การใหเ้ งินอดุ หนุน

นวัตกรรมการบริหารท้องถิ่นไทย | 28

การให้เงินอุดหนุนเป็นมาตรการในการควบคุมกำกับโดยทางอ้อมประการ
หน่ึง ทุกปรี ฐั จะจดั สรรเงินอุดหนุนให้แก่องคก์ รปกครองท้องถน่ิ

1.8 ความเป็นอสิ ระขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่น

ในส่วนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.
2550 กำหนดแนวทางเกี่ยวกับความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งกำหนด
ว่ารัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครอง
ตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถ่ินและส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
เปน็ หนว่ ยงานหลักในการจัดทำบรกิ ารสาธารณะและมสี ่วนร่วมในการตดั สินใจแก้ไขปัญหา
ในพื้นที่ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ย่อมมีสิทธิจัดตั้งเป็นองค์กรปกครอง
ท้องถิน่ ทงั้ นี้ตามท่ีกฎหมายบัญญตั ิ34

ความเป็นอิสระตามหลักการปกครองท้องถิ่น หมายถึง ความเป็นอิสระในการคิด
และการปฏิบัตภิ ายใตส้ ิ่งที่กฎหมายกำหนดนั่นเองความเปน็ อิสระขององค์กรปกครองส่วน
ทอ้ งถน่ิ มอี งค์ประกอบ 4 ประการ คอื

1) มอี ำนาจและหนา้ ทต่ี ามกฎหมายอยา่ งชัดเจน
หมายความว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องมีกฎหมายระบุหน้าที่เอาไว้
ใหช้ ัดเจนว่าสามารถจะทำกิจกรรมหรือภารกิจอะไรได้บา้ ง หนา้ ที่ทกี่ ำหนดไวต้ ามกฎหมาย
จะต้องครอบคลุมภารกิจต่างๆที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตอยู่อย่างมีความสุขของประชาชน
ในเขตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น รวมทั้งมีอำนาจตามกฎหมายอย่างเพียงพอต่อ
การปฏิบัติหน้าที่เพื่อให้สามารถดำเนินการใด ๆ ให้บรรลุตามวัตถุประสงค์ของประชาชน
ในท้องถิ่นนั้นได้ แต่อย่างไรก็ตามอำนาจและหน้าที่นี้จะต้องมีอยู่เท่าที่จำเป็นไม่น้อย
เกินไปจนไม่สามารถบังคับการใด ๆ ให้เป็นไปตามหน้าที่ของตน ขณะเดียวกันก็ต้องไม่
มากจนเกนิ ขอบเขตและกระทบหรอื ซำ้ ซ้อนกับอำนาจของรัฐบาลกลางจนกระท่ังเกิดความ
สับสนในการใช้อำนาจหนา้ ที่ต่อประชาชนและอาจกระทบกระเทอื นต่อหลักการแห่งบรู ณ
ภาพแหง่ ดินแดนซ่งึ เป็นเรอื่ งสำคัญตอ่ การดำรงอยู่และบทบาทของรฐั

34 รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 78

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่นิ ไทย | 29

2) มผี นู้ ำและบุคลากรของตนเอง
หมายความว่า องคก์ รปกครองส่วนท้องถนิ่ ท่ีเปน็ อิสระอยา่ งแท้จริงน้ัน ผู้นำซึ่ง
ถอื เป็นสว่ นสำคญั ของการบรหิ ารขับเคล่ือนองคก์ รปกครองปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น จะตอ้ งมา
จากประชาชนในท้องถิ่นเองหรือคนซึ่งประชาชนในท้องถิ่นให้ความไว้วางใจให้ทำหน้าท่ี
เป็นผู้นำท้องถิ่นนั้นและต้องมิใช่บุคคลซึ่งได้รับการแต่งตั้งจากรัฐบาล ซึ่งอาจไม่ใช่คนที่
ท้องถิ่นต้องการ รวมถึงไม่มีความรู้ความเข้าใจวิถีชีวิตความเป็นอยู่ตลอดจน
ขนบธรรมเนียมประเพณีและความต้องการของท้องถิ่นมากพออีกทั้งอาจไม่ฟังเสียงหรือ
ความต้องการของประชาชนท้องถิ่นเน่ืองจากจะต้องปฏบิ ัติตามคำสัง่ ผู้บังคับบัญชาซึ่งอาจ
สังกัดอยู่กับภูมิภาคหรือส่วนกลาง นอกจากนั้นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจมีความ
จำเป็นที่ต้องใช้เจ้าหน้าที่หรือบุคคลากรจากท้องถิ่น หรืออย่างน้อยที่สุดผู้บริหารท้องถิ่น
ต้องสามารถสั่งการบังคับบัญชาเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้
ดำเนินการตามความตอ้ งการของท้องถนิ่ ได้ มใิ ช่เจา้ หน้าท่สี ังกดั ส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาค
ซง่ึ โดยสายการบงั คับบญั ชาแลว้ จะตอ้ งรับฟังคำส่ังจากตน้ สังกัดของตนเป็นประการสำคญั
3) มีงบประมาณและรายได้เป็นของตนเอง
การมีงบประมาณและรายได้เป็นของตนเองนับเปน็ หัวใจสำคัญของการปฏิบัติ
หน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและนับเป็นหัวใจของหลักการแห่งความเป็นอิสระ
เนื่องจากงบประมาณและรายได้ของท้องถิ่น คือจุดเริ่มต้นของกิจกรรมทางการบรหิ ารทุก
ชนิด หากท้องถิ่นใดมีงบประมาณและรายได้น้อยอาจไม่เพียงพอหรืออาจไม่สามารถ
ดำเนินกิจกรรมให้ตอบสนองกับความต้องการของประชาชนในเขตองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นนั้นได้ เมื่อเป็นเช่นนี้ถือได้ว่าไม่สามารถดำเนินการให้เป็นไปตามหลักของการ
ปกครองตนเองซึ่งเป็นเจตนารมณ์แห่งการปกครองท้องถิ่นได้ แม้รัฐบาลจะมีงบประมาณ
สนับสนุนในรูปของเงินอุดหนุนต่าง ๆ ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ตาม แต่ส่วน
ใหญ่จะเป็นในรูปของเงินอุดหนุนเฉพาะกิจซึ่งรัฐบาลจะเป็นผู้กำหนดวัตถุประสงค์
เป้าหมาย ตลอดจนวิธีการดำเนินการรวมถึงการควบคุมตรวจสอบทำให้องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นนั้นๆ ไม่สามารถดำเนินกิจกรรมที่เป็นความต้องการอันแท้จริงของประชาชน
ในทอ้ งถ่นิ ได้ทำใหข้ าดลักษณะ “ความเป็นตวั ของตัวเอง” ซง่ึ ไมเ่ ป็นไปตามเจตนารมณ์ของ

นวัตกรรมการบริหารท้องถ่นิ ไทย | 30

การปกครองท้องถิ่นที่แท้จริง ดังนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีอิสระโดยการมี
งบประมาณและรายได้เปน็ ของตนเอง

4) มสี ถานะเปน็ นติ บิ ุคคล
หมายถึงการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีสถานะหรือมีอำนาจเป็นบุคคล
ตามกฎหมาย ในการที่จะทำนิติกรรมใด ๆ ได้ด้วยตนเองโดยไม่ต้องอาศัยหน่วยงานอ่ืน
หรือบุคคลอื่นเป็นผู้ดำเนินการให้ ทั้งนี้เนื่องจากในการปฏิบัติหน้าที่ในการให้บริการ
สาธารณะแก่ประชาชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำเป็นต้องมีกิจกรรมต่าง ๆ ใน
ลักษณะที่ต้องทำนิติกรรมกับบุคคล ซึ่งเป็นหน่วยงานภายนอกเชน่ การซื้อ การขาย การ
เป็นคู่สัญญา การจ้าง การฟ้องรอ้ งดำเนนิ คดี หรือถกู ฟ้องร้องดำเนนิ คดใี นทางแพง่ เปน็ ต้น

1.9 ระบบและกลไกการตรวจสอบและกำกับดูแลองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ

การตรวจสอบองคก์ รปกครองส่วนท้องถิน่ ในประเทศไทยสามารถกระทำไดห้ ลาย
ช่องทางซึ่งทางคณะผู้วิจัยได้แบ่งกลไกที่ทำหน้าที่ในการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นออกเป็นการตรวจสอบโดยกลไกทางการเมือง การตรวจสอบโดยองค์กรผู้มอี ำนาจ
กำกับดูแล การตรวจสอบโดยองค์กรที่มีบทบาทในการป้องกันและปราบปรามการทุจริต
การตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการ และการตรวจสอบจากภาคประชาชน โดยสามารถสรุป
ถึงกลไกและวิธกี ารในการตรวจสอบไดด้ ังนี้

การตรวจสอบโดยกลไกทางการเมือง
การตรวจสอบโดยกลไกทางการเมืองเป็นการตรวจสอบภายใต้หลักการแบ่งแยก
อาจและถ่วงดุลอำนาจระหว่างสภาและฝ่ายบริหาร อันได้แก่ บทบาทของรัฐสภาและสภา
ท้องถิ่น โดยในส่วนของการตรวจสอบโดยรัฐสภาเป็นการตรวจสอบโดยคณะกรรมาธิการ
ของรฐั สภาทเ่ี รยี กว่าคณะกรรมาธิการ ป.ป.ช. สภาผู้แทนราษฎร ทำหน้าทใ่ี นการพิจารณา
สอบสวน หรือศึกษาเรื่องใด ๆ ที่เกี่ยวกับกระบวนการและมาตรการในการป้องกันแล
ปราบปรามการทุจริตประพฤติมิชอบอันเกิดจากการบริหารราชการแผ่นดินซึ่งรวมถึงการ
ทำการตรวจสอบองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินในฐานะทเ่ี ปน็ ส่วนหนง่ึ ขององค์กรฝ่ายบริหาร
ด้วยส่วนการตรวจสอบโดยสภาท้องถิ่นเป็นการตรวจสอบโดยสภาของแต่ละองค์กร

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถน่ิ ไทย | 31

ปกครองส่วนท้องถิ่นผ่านการพิจารณาร่างข้อบัญญัติงบประมาณขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น การพจิ ารณารา่ งข้อบัญญัตทิ ้องถน่ิ การต้งั กระทู้ถาม และการเปดิ อภิปรายทัว่ ไป

การตรวจสอบโดยองคก์ รผมู้ ีอำนาจในการกำกบั ดแู ล
ไดแ้ ก่การตรวจสอบโดยกระทรวงมหาดไทยผา่ นการใช้อำนาจตามกฎหมายในการ
แต่งต้งั และถอดถอนบคุ คลผดู้ ำรงตำแหนง่ ในองคก์ รปกครองสว่ นท้องถน่ิ หรอื การใช้อำนาจ
ลงโทษทางวินัยต่อเจ้าหน้าที่ของท้องถิ่น การให้ความเห็นชอบ การอนุญาต อนุมัติ เพิก
ถอน ระงับยับยั้ง สั่งยกเลิกการกระทำที่ขัดหรือแย้งกับกฎหมาย การให้ความเห็นชอบ
หรือไม่เห็นชอบในงบประมาณของท้องถิ่นการควบคุมโดยการออกกฎ ระเบียบ ข้อบังคับ
คำสั่ง ประกาศหรือหนังสือเวียน คำสั่งวินิจฉัย การกำหนดมาตรฐานให้องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นถือปฏิบัติ รวมถึงการพิจารณาอุทธรณ์คำส่ังทางปกครองที่อยู่ในอำนาจของ
องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน

การตรวจสอบโดยองค์กรที่มีบทบาทในการป้องกันและปราบปรามการทุจริต
โดยแบง่ กลไกในการตรวจสอบดงั นี้

1) คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ มีอำนาจหน้าที่
ในการตรวจสอบความถูกต้องและความมีอยู่จริงของทรัพย์สินและหนีสิ้น ตรวจสอบการ
กระทำอันเป็นความผิดตามกฎหมายว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงาน
ของรัฐ และทำการตรวจสอบในกรณีที่มีผู้กล่าวหาว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งมิใช่ผู้ดำรง
ตำแหน่งทางการเมือง ร่ำรวยผิดปกติ ทุจริตต่อหน้าที่กระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่
ราชการหรอื กระทำความผดิ ตอ่ ตำแหนง่ หนา้ ที่ในการยุติธรรม

2) คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ทำหน้าที่ในการตรวจสอบและดูแลการ
ใช้จ่ายเงินและทรัพย์สินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีวัตถุประสงค์ในการ
ตรวจสอบถึงความชอบด้วยกฎหมาย และตรวจสอบถึงความมีประสิทธิภาพในการใช้
จ่ายเงินทั ในส่วนที่เปน็ เงินจากงบประมาณหรือจากรายได้อื่น ๆ ขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิน่

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย | 32

3) ผู้ตรวจการแผ่นดิน มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาและสอบสวนหา
ข้อเท็จจริงในกรณีที่มีคำร้องเรียนว่า ข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยราชการ
หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่นไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย หรือปฏิบัติ
นอกเหนืออำนาจหน้าที่ตามกฎหมายหรือปฏิบัติหรือละเลยไม่ปฏิบัติหน้าที่อันก่อให้เกิด
ความเสยี หายแกผ่ ูร้ ้องเรียนหรือประชาชนโดยไม่เป็นธรรม

4) คณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทุจรติ ในภาครฐั มีอำนาจหน้าท่ี
ในการไต่สวนขอ้ เทจ็ จริงและช้ีมลู เกีย่ วกบั การกระทำการทุจริตในภาครฐั ของเจ้าหนา้ ท่ีของ
รัฐและสรุปสำนวนพร้อมทั้ง ความเห็นส่งพนักงานอัยการเพื่อฟ้องคดีอาญาต่อเจ้าหน้าท่ี
ของรัฐ

5) การตรวจสอบโดยองคก์ รตุลาการ เปน็ การตรวจสอบในกรณที มี่ ีการนำข้อ
พพิ าทเข้าสู่การพจิ ารณาของศาลโดยแบ่งการตรวจสอบโดยศาลยุติธรรมและศาลปกครอง
โดยศาลยุติธรรมมีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาพิพากษาคดีแพ่งในคดีที่เจ้าหน้าที่ของรัฐ
ตำแหน่งทั่วไปซึ่งไม่ใช่ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองถูกกล่าวหาว่าร่ ำรวยผิดปกติและมีคำ
ขอให้ทรัพย์สินตกเป็นของแผ่นดิน และการพิจารณาพิพากษาคดีอาญาในคดีที่เจ้าหน้าที่
ของรัฐตำแหน่งทั่วไปซึ่งไม่ใช่ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิด
ฐานทุจริตต่อหน้าที่ราชการ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม ส่วน
กรณีของศาลปกครองมีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาพิพากษาคดีปกครอง อันได้แก่ คดี
พิพาทเกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
กระทำการโดยมิชอบด้วยกฎหมาย คดีพิพาทเกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือ
เจ้าหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นละเลยการปฏิบัติหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่ล่า ช้า
คดีพิพาทเกี่ยวกับการทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
หรือเจ้าหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย คดี
พิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง คดีที่มีกฎหมายกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
หรือเจ้าหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นฟ้องคดีต่อศาลเพื่อบังคับให้บุคคลต้อง
กระทำหรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใด และคดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมาย
กำหนดให้อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง

นวตั กรรมการบริหารท้องถ่ินไทย | 33

การตรวจสอบจากภาคประชาชน
ประชาชนในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสิทธิในการเข้าไปมีส่วนร่วมในการ
ปกครองตนเองผ่านองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่กฎหมายได้รับรองสิทธิไว้ ซึ่งการใช้
สิทธิของประชาชนจะเป็นการช่วยใหเ้ กิดการตรวจสอบการดำเนินการขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นได้ทางหนึ่ง โดยกลไกในการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยภาค
ประชาชนประกอบไปด้วย

คำถามท้ายบท

1.1 จงอธิบายความหมายของการปกครองท้องถนิ่
1.2 จงบอกความเปน็ มาของการปกครองท้องถนิ่
1.3 จงอธิบายองค์ประกอบการปกครองท้องถ่ิน
1.4 จงบอกความสำคัญของการปกครองท้องถ่ิน
1.5 จงบอกถึงวัตถปุ ระสงค์ของการปกครองทอ้ งถน่ิ
1.6 จงบอกหน้าท่ีรบั ผิดชอบของการปกครองท้องถิน่
1.7 จงอธิบายความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับการบริหารราชการองค์การปกครอง
ท้องถนิ่
1.8 จงอธิบายความเป็นอิสระขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น
1.9 จงวิเคราะห์ระบบและกลไกการตรวจสอบและกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วน
ท้องถน่ิ

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย | 34

อา้ งอิงประจำบท

กิตติวรรณ ธีระตระกูล. “การมีส่วนร่วมของประชาชนเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่นใน
เขตเทศบาลเมืองตราด”. วิทยานิพนธ์รัฐประศาสนศาสตรมหาบัณฑิต. สาขา
นโยบายสาธารณะ. บัณฑติ วิทยาลยั : มหาวทิ ยาลยั บรู พา, 2546.

โกวิทย์ พวงงาม. การปกครองท้องถนิ่ ไทย. กรงุ เทพมหานคร : วญิ ญูชน, 2552.
จริ ศกั ด์ิ เกษียณบตุ ร. องคก์ ารบรหิ ารสว่ นจังหวัดและเทศบาล ปญั หาขัดข้องแนวทางแก้ไข

และการพฒั นาในอนาคต. วารสารเทศภิบาล. 4 เมษายน 2536.
ชูวงศ์ ฉายะบุตร. การปกครองท้องถิ่นไทย. กรุงเทพมหานคร : พิฆเนศพริ้นติ้ง เซ็นเตอร์,

2539.
ชาญชัย แสวงศักด์ิ. รวมคำบรรยายพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของ

เจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539. กรุงเทพมหานคร : วิญญชู น. 2541, หน้า 23.
ดำรง ลัทธพิพัฒน์. การพัฒนาการเมืองในท้องถิ่น : ทฤษฎีและแนวความคิดในการ

พัฒนาประเทศ. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์, 2508.
ถวัลย์รัฐ วรเทพพุฒิพงษ์. การปกครองท้องถิ่น : ประชาธิปไตยและรัฐธรรมนูญฉบับ

ประชาชน. กรุงเทพมหานคร : สมาคมรัฐธรรมนูญเพ่อื ประชาชน, 2543.
ปิยะ กิจถาวร ผศ.. เอกสารประกอบการเรียน ชุดที่ 1 วิชา 196-206 การปกครอง

ท้องถิ่นของไทย Thai Local Government. [ออนไลน์]. แหล่งที่มา :
http://www.google.co.th/. 10 ตลุ าตม พ.ศ. 25564.
ประทาน คงฤทธิศึกษากร. การปกครองเมืองพัทยา. กรุงเทพมหานคร : สหายบล๊อกและ
การพมิ พ์, 2524.
. การปกครองท้องถนิ่ . พมิ พค์ ร้ังที่ 3. กรงุ เทพมหานคร : สถาบันบัณฑิตพัฒนบริ
หารศาสตร์, 2535.
ประหยัด หงส์ทองคำ. การปกครองท้องถิ่นไทย. พิมพ์ครั้งท่ี 2. กรุงเทพมหานคร :
จฬุ าลงกรณ์มหาวทิ ยาลัย, 2526.
รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 78

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย | 35

วิทยา นภาศิริกุลกิจ. การเมืองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย. พิมพ์ครั้งท่ี 3.
กรงุ เทพมหานคร : โรงพิมพม์ หาวทิ ยาลยั รามคำแหง, 2523.

วิชชุกร นาคธน. ร.ม. การเมืองการปกครอง. คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ :
มหาวทิ ยาลัยราชภัฏพระนครศรีอยธุ ยา, 2550.

วิศิษฐ์ ทวีเศรษฐ. การเมืองการปกครองไทย. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัย
รามคำแหง, 2543.

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. หนังสือและสื่อเผยแพร่ เรื่องการปกครองส่วน
ท้องถิ่นและอำนาจหน้าที่ของกำนันและผู้ใหญ่บ้าน. กรุงเทพมหานคร :
สำนักพมิ พส์ ำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2555.

สมบัติ ธำรงธัญวงศ์. การเมืองไทย. กรุงเทพมหานคร : คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบัน
บัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, 2549.

อุทยั หิรัญโต. การปกครองทอ้ งถ่ิน. กรุงเทพมหานคร : สำนกั พมิ พโ์ อเดยี นสโตร์, 2523.
D.Lockard, Local Government, New York: The Macmillan Company & The

Free press, 1972.
Daniel Wit. A Comparative Survey of Local Government and

Administration. Bangkok : Prachandra Printing Press. 1996.
Holloway William V.. State and Local Government. London : George Allen

& Unwind. 1974.
Harris G. Mongtagu. Comparative Local Government. Great Britain : William

Brendon and Son Ltd.. 1984.
John J. Clark. Outline of Local Government of The United Kingdom.

London : Sir Issac Pitman and Son Ltd. 1957.
William A. Robson. “Local Government” in Encyclopedia of Social

Science. Vol. x. New York : The Macmillan Company. 1975.
W.V.Holloway,State and Local Government in the United State, New York:

Mc Graw Hill Book Company Inc, 1951.
W.A. Robson, Local Government, New York : The Maomillian, 1953.

นวัตกรรมการบริหารท้องถิ่นไทย | 36

บทที่ 2

รปู แบบและโครงสร้างองคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่น

เนื้อหาประจำบท

2.1 ความหมายรปู แบบและโครงสรา้ งของการปกครองสว่ นท้องถ่นิ
2.2 โครงสรา้ งการปกครองส่วนท้องถนิ่

2.2.1 โครงสร้างองคก์ ารบริหารสว่ นจังหวัด (อบจ.)
2.2.2 โครงสร้างเทศบาล
2.2.3 โครงสร้างองค์การบริหารส่วนตำบล

จดุ ประสงค์ของบท

2.1 บอกความหมายรูปแบบและโครงสรา้ งของการปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน
2.2 อธิบายโครงโครงสรา้ งการปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ ดังต่อไปนีไ้ ด้

2.2.1 อธิบายโครงสร้างองค์การบริหารสว่ นจังหวดั (อบจ.)ได้
2.2.2 อธบิ ายโครงสร้างเทศบาลได้
2.2.3 อธิบายโครงสรา้ งองคก์ ารบริหารส่วนตำบลได้

นวตั กรรมการบริหารท้องถนิ่ ไทย | 37

2.1 ความหมายรปู แบบและโครงสรา้ งของการปกครองสว่ นท้องถน่ิ

รูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หมายถึง ลักษณะการจัดโครงสร้าง
ทางการบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งมีอยู่อย่างหลากหลายในประเทศต่าง
ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับความเหมาะสมของขนาดและความสำคัญของท้องถิ่นนั้น ตัวอย่างเช่น การ
บรหิ ารทอ้ งถิน่ ในเขตนครหลวงของประเทศตา่ งซึ่งถือว่าเป็นเมืองหรือท้องถ่ินที่สำคัญที่สุด
ของประเทศ มักจะใช้รูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เป็นรูปแบบพิเศษหรือแบบ
เฉพาะ ทั้งนี้กเ็ น่ืองมาจาก ขนาด จำนวนประชากร กจิ กรรมของเมือง รวมท้งั สภาพปัญหา
ของเมืองที่มีความสลับซับซ้อนมากกว่าเมืองทั่วไป ปัจจัยต่าง ๆ เหล่านี้ย่อมมีผลโดยตรง
ต่อการกำหนดรูปแบบโครงสร้างทางการบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้
จุดมุ่งหมายสูงสดุ กค็ ือเพื่อประสิทธภิ าพและประสทิ ธิผลทางการบริหารที่มุ่งตอบสนองกับ
ความตอ้ งการของประชาชนน่ันเอง

แม้ว่ารูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของแต่ละประเทศ จะมีความแตกต่าง
หลากหลายตามสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจสังคมการเมืองและวัฒนธรรมดังได้กล่าว
ข้างต้น แต่โดยหลักพื้นฐานแล้วมีความคล้ายคลึงกันหรือใกล้เคียงกัน เพียงอาจเรียกชื่อ
หรือมรี ายละเอียดแตกต่างกันเพยี งเลก็ น้อย หรอื อาจมลี ักษณะผสมผสานกนั

สำหรับรูปแบบการปกครองท้องถิ่นนั้นส่วนใหญ่ มีต้นกำเนิดมาจากประเทศ
อังกฤษและสหรัฐอเมริกา ทั้งนี้ลักษณะของการปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วๆ ไปในปัจจุบัน
สามารถแบ่งออกได้ 5 รูปแบบ1 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยในปัจจุบันมี
อยู่ 5 รูปแบบ แบ่งออกเป็นรูปแบบทั่วไป 3 รูปแบบ ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด
(อบจ.) เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) และรูปแบบพิเศษ 2 รูปแบบ ได้แก่
กรุงเทพมหานคร (กทม.) และเมืองพัทยา แต่เดิมรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นมี 6
รูปแบบ คือ มีรูปแบบสุขาภิบาลซึ่งเป็นรูปแบบที่เก่าแก่ที่สุด ปัจจุบันสุขาภิบาล
เปลี่ยนแปลงฐานะเป็นเทศบาลตำบลทุกแห่ง จึงไม่มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบ
สขุ าภบิ าลอกี ตอ่ ไป

1 สมบัติ ธำรงธัญวงศ์, การเมืองไทย, (กรุงเทพมหานคร : คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบัน
บณั ฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตร์, 2549), หน้า 746-756.

นวัตกรรมการบริหารท้องถ่นิ ไทย | 38

1. รปู แบบท่ัวไป ได้แก่ องคก์ ารบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล และองค์การ
บริหารส่วนตำบล (อบต.) ซึ่งตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจาย
อำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ได้บัญญัติให้องค์การบริหารส่วน
จังหวัดเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นขนาดใหญ่ที่มีพื้นที่ครอบคลุมเทศบาลและองค์การ
บริหารส่วนตำบล โดยองค์การบริหารส่วนจังหวัดนี้จะมีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำ
แผนพัฒนาจังหวัด ประสานงานให้ความร่วมมือและสนับสนุนหน่วยการปกครองท้องถ่ิน
ขนาดเล็ก ตลอดทั้งดำเนินการในกิจการที่หน่วยการปกครองท้องถิ่นขนาดเล็กไม่สามารถ
ทำได้ เพราะกิจการดังกล่าวเป็นกิจการทีค่ รอบคลุมพื้นที่กว้าง เป็นกิจการทีต่ อ้ งการความ
เป็นเอกภาพและเป็นเรื่องที่เกินขีดความสามารถของหน่วยการปกครองท้องถิ่นขนาดเล็ก
จะกระทำได้ ในสว่ นของเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล ซง่ึ เป็นหน่วยการปกครอง
ทอ้ งถน่ิ ขนาดเล็ก กม็ อี ำนาจหน้าท่ีในการใหบ้ ริการสาธารณะต่างๆ ภายในพื้นท่ีรับผิดชอบ
ของตนเอง

2. รูปแบบพิเศษ ได้แก่ กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา ซึ่งตามพระราชบัญญัติ
กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่น พ.ศ. 2542
ได้บัญญัติให้ กรุงเทพมหานครมีฐานะเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นขนาดใหญ่มีอำนาจ
หน้าที่เทียบเท่ากับองค์การบริหารส่วนจังหวดั ในขณะที่เมืองพัทยามีฐานะเป็นหน่วยการ
ปกครองท้องถิ่นขนาดเล็กที่มีพืน้ ที่อยู่ในเขตองค์การบริหารส่วนจังหวัด อำนาจหน้าที่ของ
เมืองพัทยาจึงเทียบเท่ากับเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล2 ดังแสดงในแผนภาพ
ตอ่ ไปนี้

2 สมคิด เลิศไพฑูรย์, การกระจายอำนาจตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการ
กระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2543, (กรุงเทพมหานคร : ศูนย์ศึกษาการ
พฒั นาประชาธปิ ไตย มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์, 2543), หนา้ 12.

นวตั กรรมการบริหารท้องถนิ่ ไทย | 39

การบรหิ ารราชการสว่ นกลาง สำนักนายกรฐั มนตรี
กระทรวง
ทบวง

การบริหารราชการสว่ นภมู ิภาค จงั หวดั
อำเภอ

ตำบล

หม่บู ้าน

การบริหารราชการส่วนท้องถ่ิน

รปู แบบทัว่ ไป รปู แบบพิเศษ

องคก์ ารบริหารส่วนจงั หวัด กรุงเทพมหานคร เมืองพทั ยา

เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล

แผนภาพท่ี 2.1 รปู แบบและโครงสรา้ งการจัดระเบยี บการบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ
แหลง่ ท่ีมา: นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ รศ. และคณะ, (ทศิ ทางการปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ ของ

ไทยและต่างประเทศ), [ออนไลน์]