นวัตกรรมการบริหารท้องถิ่นไทย

นวตั กรรมการบริหารท้องถิน่ ไทย | 40

2.2 โครงสร้างการปกครองส่วนท้องถิ่น

ตามที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดให้สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการ
เลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ส่วนคณะผู้บริหารท้องถิ่นจะมาจากการเลือกตั้งโดยตรง
ของประชาชน ส่งผลให้เกิดการแก้ไขกฎหมายปรับปรุงโครงสร้างภายในของหน่วยการ
ปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบให้ไปในทิศทางเดียวกัน ซึ่งมุ่งจะให้การปกครองส่วน
ท้องถิน่ เปน็ การปกครอง “โดย” ประชาชนในทอ้ งถ่ินอย่างแท้จรงิ ในสว่ นของรายละเอียด
ของการจดั องคก์ รภายในของหนว่ ยการปกครองส่วนท้องถิน่ แตล่ ะรูปแบบมีดงั น้ี

2.2.1 โครงสรา้ งองค์การบรหิ ารสว่ นจังหวดั (อบจ.)
ถือเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นที่มีขนาดใหญ่เนื่องจากมีเขตพื้นที่รับผิดชอบ
ครอบคลุมพื้นที่ทั้งจังหวัด องค์การบริหารส่วนจังหวัดมีความเป็นมาที่ยาวนานสามารถ
แบง่ ได้เป็น 3 ระยะ คือ ระยะที่ 1 ต้ังแต่ พ.ศ. 2476–2497 เปน็ ระยะท่ีองค์การบริหาร
ส่วนจังหวัดยังไม่มีฐานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ระยะท่ี 2 ตั้งแต่ พ.ศ. 2498–
2539 เป็นระยะที่องค์การบริหารส่วนจังหวัดถือกำเนิดขึ้นในฐานะองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นและเป็นนิติบุคคล แต่ขา้ ราชการส่วนภูมภิ าค (ผวู้ า่ ราชการจังหวดั และคณะ) ยังคง
มอี ำนาจในการบรหิ ารงาน ซึง่ ไม่ใช่ตัวแทนของประชาชนท่ีมาจากการเลือกต้งั และระยะท่ี
3 องค์การบริหารส่วนจังหวัดในยุคปัจจุบัน ซึ่งผ่านกระบวนการแก้ไข ปรับปรุง
เปลี่ยนแปลงตั้งแต่ปี พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา ระยะนี้องค์การบริหารส่วนจังหวัดถือเป็น
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่สอดคล้องกับหลักการปกครองตนเองของท้องถิ่นอย่าง
แท้จริง3 โดยมีผู้บริหารหรือนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดและสมาชิกสภาองค์การ
บริหารสว่ นจงั หวัดมาจากการเลือกต้ังโดยตรงของประชาชน ซ่งึ มรี ายละเอยี ดดังนี้

1. ด้านโครงสร้างองค์การบริหารส่วนจังหวัด หลังการประกา ศใช้
พระราชบัญญัติองคก์ ารบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 และฉบับแก้ไขเพิ่มเติม มีผลทำให้
องค์การบริหารส่วนจังหวัดเกิดการเปลี่ยนแปลงด้านโครงสร้างจากรูปแบบของการ

3 บูฆอรี ยีหมะ, การปกครองท้องถิ่นไทย, (กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์
มหาวทิ ยาลยั , 2550), หนา้ 103.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย | 41

ปกครอง (Form of Government) เดิมที่ใช้รูปแบบสภา–นายกเทศมนตรี (The
Council–Mayor Form) หรือรูปแบบรัฐสภา (Parliamentary System) ซึ่งเป็นรูปแบบ
เดียวกบั การเมอื งการปกครองในระดบั ชาตติ ามที่กำหนดในพระราชบัญญัตริ ะเบยี บบริหาร
ราชการสว่ นจังหวดั พ.ศ. 2498 ซ่ึงสภาองค์การบรหิ ารสว่ นจงั หวัดมาจากการเลือกต้ังของ
ประชาชนแต่ฝ่ายบริหารเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดโดยตำแหน่ง มาสู่รูปแบบใหม่ตาม
พระราชบญั ญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ท่มี ีการแก้ไขใหห้ วั หน้าฝ่ายบริหาร
หรือนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดมาจากการเลือกกันเองของสมาชิกสภา หลังจากนนั้
พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ฉบับแก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 2 พ.ศ.
2542 และฉบับแก้ไขเพ่มิ เติมฉบบั ที่ 3 พ.ศ. 2546 กไ็ ด้เปล่ยี นมาใช้รปู แบบนายกเทศมนตรี
เข้มแข็ง (The Strong Mayor Form) หรือรูปแบบของการเมืองในระบบประธานาธิบดี
(Presidential System) ที่กำหนดให้มีการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด
โดยตรง ดงั แสดงในแผนภาพตอ่ ไปนี้

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่นิ ไทย | 42

องคก์ ารบริหารส่วน

สภาองคก์ ารบรหิ ารส่วนจงั หวดั นายกองค์การบรหิ ารส่วนจงั หวัด

สมาชกิ สภาฯ มาจากการเลือกต้งั โดยตรงของ มาจากการเลอื กตง้ั โดยตรงของประชาชน
ประชาชน

- สมาชกิ สภาฯ มาจากการเลอื กตัง้ อยา่ งนอ้ ยอำเภอละ นายก อบจ. อาจแตง่ ตงั้ บุคคลประกอบดว้ ย
1 คน 1. แตง่ ตง้ั รองนายก อบจ. ได้ 2-4 คน
- อำเภอใดมีสมาชกิ สภาฯ ได้มากกวา่ 1 คน ให้แบง่ เขต 2. แต่งตงั้ เลขานกุ ารและทีป่ รึกษาได้ไม่เกิน 5 คน

เลอื กตั้งเทา่ กบั จานวนสมาชกิ สภาองคก์ ารบรหิ ารสว่ น

จงั หวัดทจี่ ะพึงมใี นอำเภอน้ัน

ประธานสภาองค์การบริหารสว่ นจงั หวัด พนกั งานส่วนจงั หวัด
รองประธานสภาองคก์ ารบรหิ ารสว่ นจังหวัด 2 คน
เลขานุการสภาองค์การบริหารสว่ นจังหวัด 1 คน ปลัด อบจ. สว่ นงานอน่ื ๆ

ประชาชนผมู้ ีสิทธิเลอื กต้งั ในเขต อบจ. เป็นผู้เลือกต้งั ท้ังสมาชิกสภา อบจ. และนายก อบจ. โดยตรง ซ่ึงมบี ตั ร
เลอื กตง้ั มี 2 ใบ ใบหนง่ึ เลือกนายก อบจ. ได้ 1 หมายเลข และอกี ใบหน่ึงเลือกสมาชกิ สภา อบจ.
ได้เพียง 1 หมายเลข

แผนภาพที่ 2.2 โครงสรา้ งขององค์การบรหิ ารสว่ นจงั หวัด ตามพระราชบญั ญตั ริ ะเบยี บ
บรหิ ารราชการสว่ นจังหวัด พ.ศ. 2540 (ฉบับท่ี 3) แกไ้ ขเพ่ิมเตมิ พ.ศ. 2546

แหลง่ ท่ีมา: นครนิ ทร์ เมฆไตรรัตน์ รศ. และคณะ, (ทศิ ทางการปกครองสว่ นท้องถ่ินของ
ไทยและตา่ งประเทศ), [ออนไลน์]

นวตั กรรมการบริหารท้องถิน่ ไทย | 43

จากแผนภาพที่ 2.2 อธบิ ายไดด้ งั น้ี
1. ฝ่ายนิติบัญญัติ หรือ สภาองค์การจังหวัดประกอบด้วยสมาชิกสภา

องค์การบรหิ ารจังหวัดซึ่งมาจากการเลือกตัง้ ของประชาชน มีวาระการดำรงตำแหน่งคราว
ละ 4 ปี ท้ังนขี้ ึน้ อยู่กับจำนวนประชากรเปน็ เกณฑ์ในการแบ่ง ดังนี้

1.1 ประชากรไม่เกิน 500,000 คน มีสมาชิกสภา 24 คน
1.2 ประชากร 500,001 – 1,000,000 คน มีสมาชิกสภา 30 คน
1.3 ประชากร 1,000,001–1,500,000 คน มีสมาชกิ สภา 36 คน
1.4 ประชากร 1,500,001 – 2,000,000 คน มีสมาชิกสภา 42 คน
1.5 ประชากรมากกว่า 2,000,001 คน มีสมาชิกสภา 48 คน
นอกจากนั้นยังได้กำหนดให้อำเภอหนึ่งต้องมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การ
บรหิ ารส่วนจงั หวดั ได้ 1 คน ในกรณที ่ีอำเภอใดมสี มาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้
มากกว่า 1 คน ให้แบ่งเขตอำเภอให้มีเขตเลือกตั้งเท่ากับจำนวนสมาชิกสภาองค์การ
บรหิ ารส่วนจังหวัดท่จี ะพึงมใี นอำเภอนั้น
สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด จะทำการเลือกสมาชิกด้วยกันเองเพื่อ
ดำรงตำแหน่งประธานสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด 1 คน ตำแหน่งรองประธานสภา
องค์การบริหารส่วนจังหวัดอีก 2 คน และตำแหน่งเลขานุการสภาองค์การบริหารส่วน
จังหวัดอีก 1 คน และในปีหนึ่งให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดมีสมัยประชุมสามัญ 2
สมัย สมัยละ 45 วัน แต่ถา้ มีกรณีจำเปน็ ให้ประธานสภาสั่งขยายสมัยประชุมสามัญออกไป
อีกได้แตไ่ มเ่ กนิ 45 วัน
นอกจากสมัยประชุมสามัญแล้ว เมื่อมีความจำเป็นเพื่อประโยชน์ขององค์การ
บรหิ ารสว่ นจังหวดั ประธานสภาองค์การบริหารสว่ นจังหวัด หรอื นายกองค์การบริหารสว่ น
จังหวัด หรอื สมาชกิ สภาองค์การบริหารส่วนจงั หวัดจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของสมาชิก
สภาองคก์ ารบรหิ ารสว่ นจงั หวดั ทัง้ หมดท่ีมีอยอู่ าจเรยี กประชมุ สมยั วสิ ามญั ได้
หากจะมองถงึ อำนาจหน้าที่ของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจงั หวัดนน้ั จาก
การศกึ ษาพบว่าประกอบดว้ ย

นวตั กรรมการบริหารท้องถ่นิ ไทย | 44

1. มีอำนาจหน้าที่ในด้านนิติบัญญัติ ได้แก่ การเสนอและพิจารณาร่าง
ข้อบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด และข้อบัญญัติชั่วคราวเพื่อใช้ในการบริการของ
องค์การบริหารส่วนจงั หวดั

2. มีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมและตรวจสอบการทางานของฝ่ายบริหาร
ด้วยการตั้งกระทู้ถามนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดในเรื่องต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับงานใน
หน้าท่ี การพิจารณาร่างข้อบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี และร่างข้อบัญญัติ
งบประมาณรายจา่ ยเพ่มิ เตมิ

3. มีอำนาจในการเสนอข้อสอบถามต่อประธานสภาองค์การบริหารส่วน
จังหวัด เพื่อให้ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือหัวหน้าส่วนงานราชการในจังหวัดมาชี้แจง
ข้อเท็จจริงอันเกี่ยวกับอำนาจของราชการส่วนภูมิภาค ทั้งนี้ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือ
หัวหน้าส่วนงานราชการในจังหวัดชี้แจงด้วยวาจาหรือทำเป็นหนังสือต่อประธานสภา
องคก์ ารบรหิ ารสว่ นจังหวัดภายในเวลาอันสมควรกไ็ ด้

4. มีอำนาจในการเลือกสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นกรรมการ
สามัญประจำสภา และเลือกบุคคลที่ไม่ได้เป็นสมาชิกเป็นกรรมการวิสามัญ เพื่อกระทำ
กิจการหรือพิจารณาสอบสวนเรื่องใดๆ อันอยู่ในความดูแลของสภาองค์การบริหารส่วน
จงั หวดั แล้วรายงานต่อสภาองคก์ ารบรหิ ารสว่ นจงั หวัด

สำหรับคุณสมบัติของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดนั้นจะต้อง
ประกอบด้วย

1. มีสัญชาตไิ ทยโดยกำเกิด
2. มีอายไุ มต่ ่ำกวา่ 25 ปีบริบูรณใ์ นวันเลอื กต้งั
3. มีชื่อในทะเบียนบ้านในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่สมัครรับเลือกต้ัง
เป็นเวลาตดิ ตอ่ กนั ไม่นอ้ ยกว่าหนึ่งปีนบั ถงึ วันสมคั รรับเลือกต้งั
4. ไมม่ ีลกั ษณะเปน็ บุคคลต้องหา้ มมิให้ใช้สทิ ธเิ ลือกตงั้

นวตั กรรมการบริหารท้องถ่ินไทย | 45

2. ฝ่ายบริหาร หลังการแก้ไขปรับปรงุ พระราชบัญญตั ิองค์การบริหารส่วนจังหวัด
(ฉบับที่ 3) พ.ศ. 25464 โดยได้ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาและมีการประกาศในราช
กิจจานุเบกษา และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันท่ี 5 พฤศจิกายน 2546 ก่อให้เกิดการ
เปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างและดุลยภาพแห่งอำนาจในองค์การบริหารส่วนจังหวัดใหม่
โดยเฉพาะการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดโดยตรงจากประชาชน ซึ่งจะมีผล
ทำให้นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดมีความเข้มแข็งในการบริหารงานมากยิ่งขึ้น ส่วน
สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดจะต้องกลับมาทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติ และ
ดำเนินงานในด้านกิจการสภาขององค์การบรหิ ารสว่ นจังหวดั มากข้ึน

นายกองค์การบริหารส่วนจงั หวดั มาจากการเลือกต้งั โดยตรงของประชาชนผู้มีสิทธิ
เลือกตั้งทั้งจังหวัด มีวาระการดำรงตำแหน่ง 4 ปี และปัจจุบันมีการแก้ไขกฎหมายในเร่อื ง
นี้ให้สามารถดำรงตำแหน่งได้โดยไม่มีการจำกัดวาระ นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด
สามารถแต่งตั้งรองนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดซึ่งไม่ใช่สมาชิกสภาองค์การบริหาร
ส่วนจังหวัดเป็นผู้ช่วย โดยแต่ละองค์การบริหารส่วนจังหวัดมีจำนวนรองนายกองค์การ
บริหารส่วนจังหวัดแตกต่างกันไป ตามเกณฑ์ของสมาชิกสภาองค์การบรหิ ารส่วนจังหวดั ท่ี
แต่ละจังหวัดพึงมี ดังนี้

1. องค์การบริหารส่วนจังหวดั มสี มาชกิ สภาองคก์ ารบริหารสว่ นจังหวัด 48
คน แต่งตงั้ รองนายกองคก์ ารบริหารส่วนจงั หวดั ไดไ้ ม่เกนิ 4 คน

2. องค์การบริหารส่วนจังหวัดมีสมาชกิ สภาองคก์ ารบริหารส่วนจงั หวัด 36
หรือ 42 คน แต่งตั้งรองนายกองค์การบริหารสว่ นจังหวัดไดไ้ ม่เกิน 3 คน

3. องคก์ ารบริหารส่วนจังหวัดมสี มาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจงั หวดั 24
หรอื 30 คน แต่งตงั้ รองนายกองคก์ ารบรหิ ารสว่ นจังหวดั ไดไ้ ม่เกนิ 2 คน

นอกจากนี้ นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดยังสามารถแต่งตั้งเลขานุการนายก
องค์การบริหารส่วนจังหวัดและทีป่ รึกษานายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งไม่ใช่สมาชิก

4 ราชกิจจานุเบกษา ฉบับกฤษฎีกา, เล่มที่ 120 ตอนที่ 107 ก, (ประกาศเมื่อวันท่ี 4
พฤศจกิ ายน 2546).

นวตั กรรมการบริหารท้องถิน่ ไทย | 46

สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้จำนวนรวมกันไม่เกิน 5 คน สำหรับอำนาจหน้าที่ของ
นายกองค์การบริหารส่วนจงั หวดั นนั้ มีดังนี้

1. กำหนดนโยบายและดำเนินการตามนโยบายที่กำหนดไว้ ตลอดจน
รับผิดชอบในการบริหารราชการขององค์การบริหารส่วนจังหวัดให้เป็นไปตามกฎหมาย
ระเบียบ ขอ้ บงั คบั หรอื ข้อบัญญัติ

2. สง่ั อนญุ าต และอนมุ ัตเิ ก่ยี วกับราชการขององค์การบรหิ ารสว่ นจงั หวัด
3. แต่งต้งั และถอดถอนรองนายกองค์การบรหิ ารสว่ นจังหวัด เลขานุการนายก
องคก์ ารบรหิ ารส่วนจงั หวดั และท่ปี รกึ ษานายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด
4. วางระเบียบเพื่อให้งานขององค์การบริหารส่วนจังหวัด เป็นไปด้วยความ
เรยี บรอ้ ย
5. รกั ษาการให้เปน็ ไปตามข้อบัญญตั ิองค์การบรหิ ารส่วนจงั หวัด
6. ปฏิบัติหน้าที่อื่นตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ
สว่ นจังหวัด พ.ศ. 2540 และกฎหมายอนื่
คณุ สมบัตขิ องนายกองคก์ ารบริหารส่วนจังหวัด
1. มอี ายุไมต่ ำ่ กวา่ 30 ปี บรบิ รู ณใ์ นวันเลือกตั้ง
2. สำเร็จการศึกษาไม่ต่ำกว่าระดับปริญญาตรีหรือเทียบเท่า หรือเคยเป็น
สมาชิกสภาจงั หวัด หรือสมาชกิ สภาองค์การบรหิ ารส่วนจงั หวดั หรอื ผู้บริหารท้องถิ่น หรือ
สมาชิกรฐั สภา
3. ไม่เป็นผู้ที่พ้นจากตำแหน่งสมาชิกสภาท้องถิ่น คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือ
ผบู้ ริหารท้องถ่นิ รองผ้บู ริหารท้องถ่นิ เลขานุการหรอื ทปี่ รึกษาผบู้ รหิ ารท้องถิ่น เพราะเหตุ
มีส่วนได้ส่วนเสียไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม ในสัญญาหรือกิจการที่กระทำกับองค์การ
ปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ยังไมถ่ ึง 5 ปีนบั ถึงวนั สมคั รรบั เลอื กต้งั
4. มสี ัญชาตไิ ทยโดยการเกิด
5. มีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านในเขตจังหวัดท่ีสมัครรับเลือกตั้งเป็นเวลาตดิ ต่อกัน
ไม่น้อยกว่า 1 ปี นับถึงวันสมัครรับเลือกตั้ง หรือได้เสียภาษีตามกฎหมายว่าด้วยภาษี
โรงเรือนและที่ดิน หรือกฎหมายว่าด้วยภาษีบำรุงท้องที่ให้กับองค์การบริหารส่วนจังหวัด

นวัตกรรมการบริหารท้องถ่ินไทย | 47

เป็นเวลาติดตอ่ กนั 3 ปี นบั ถึงวนั รับสมคั ร (การเสยี ภาษีคร้งั เดยี วเพ่ือให้มผี ลย้อนหลัง 3 ปี
ไม่เขา้ เกณฑ์ดงั กลา่ วน้ี)

คุณสมบตั ติ อ้ งหา้ มของนายกองค์การบรหิ ารสว่ นจังหวดั
1. ติดยาเสพติดให้โทษ
2. เปน็ บคุ คลล้มละลาย
3. วิกลจรติ หรือจติ ฟน่ั เฟอื นไม่สมประกอบ
4. เป็นภิกษุ สามเณร นักพรต หรอื นักบวช
5. อยใู่ นระหวา่ งถูกเพกิ ถอนสิทธิ์เลอื กตัง้
6. ต้องคำพิพากษาให้รบั โทษจำคกุ และถกู คมุ ขงั อยู่โดยหมายศาล
7. ได้รับโทษจำคุกโดยคำพิพากษาถึงทีส่ ุดให้จำคุกตั้งแต่ 2 ปีขึ้นไป และได้พ้น

โทษมายังไม่ถึง 5 ปนี ับถึงวนั เลอื กต้งั เวน้ แตค่ วามผดิ อันไดก้ ระทำโดยประมาท
8. ต้องคำพิพากษาถึงที่สุดว่าด้วยการกระทำความผิดตามพระราชบัญญัติ

เลือกตัง้ สมาชิกสภาทอ้ งถ่นิ หรือผู้บรหิ ารท้องถิ่น พ.ศ. 2545 ไมว่ ่าจะได้รบั โทษหรือไม่ โดย
พน้ โทษหรือต้องคำพพิ ากษายังไม่ถงึ 5 ปี นบั ถึงวันเลือกตงั้ แลว้ แต่กรณี

9. เคยถูกไลอ่ อก ปลดออก หรือให้ออกจากราชการ หนว่ ยงานของรัฐ หรือ
รัฐวสิ าหกจิ เพราะเหตทุ จุ ริตตอ่ หนา้ ท่ีหรือถือวา่ การกระทำทุจริตและประพฤติมิชอบในวง
ราชการ

10. เคยต้องคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลให้ทรัพย์สินตกเป็นของแผ่นดิน
เพราะร่ำรวยผิดปกตหิ รอื มที รพั ย์สินเพิม่ มากขน้ึ กว่าปกติ

11. เคยถูกถอดถอนออกจากตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิก
วุฒิสภา สมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทย หรือกฎหมายว่าด้วยการลงคะแนนเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถ่ิน
หรือผบู้ ริหารท้องถ่ิน แล้วแตก่ รณี มายงั ไม่ถึง 5 ปี นบั ถึงวนั เลอื กตัง้

12. อยู่ในระหว่างเสียสิทธิ์เพราะไม่ไปทำหน้าที่ใช้สิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภา
ท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น และไม่ได้แจ้งเหตุที่ไม่สามารถไปใช้สิทธิเลือกตั้งต่อ
ผู้อำนวยการเลือกตั้งประจำหน่วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ตนเองมีสิทธ์ิ หรืออยู่

นวัตกรรมการบริหารท้องถิ่นไทย | 48

ระหว่างเสียสิทธิตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทน
ราษฎร และสมาชิกวุฒิสภา

13. เคยถูกคณะกรรมการเลือกตั้งเพิกถอนสิทธิ์สิทธิเลือกตั้งมายังไม่ถึง 1 ปี
นบั ตงั้ แต่วนั ที่คณะกรรมการเลอื กต้ังมีคาสง่ั อันเนื่องมาจากการกระทำการโดยไมส่ ุจริตตาม
พระราชบัญญัติเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2545 หรือตาม
กฎหมายวา่ ด้วยการเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้แทน และสมาชิกวุฒสิ ภา เพื่อใหต้ นเองหรือผู้อื่น
ได้รับการเลือกตงั้ หรือไดร้ บั การเลือกตัง้ โดยไม่สุจรติ

14. เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาทอ้ งถิ่น หรือ
ผู้บรหิ ารทอ้ งถิน่ อยู่

15. เป็นผสู้ มัครรับเลือกต้ัง สมาชกิ สภาผู้แทนราษฎร สมาชกิ วฒุ ิสภา หรือ
เป็นผู้รับสมัครสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
เดยี วกัน หรือองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินอืน่ อยู่

16. เป็นข้าราชการซงึ่ มตี ำแหน่งหรอื เงนิ ประจำ
17. เป็นพนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือส่วน
ราชการท้องถน่ิ หรือเจา้ หนา้ ทอ่ี น่ื ของรฐั
18. เป็นกรรมการเลือกตั้ง กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน กรรมการ ป.ป.ช.
กรรมการสิทธิมนษุ ยชนแห่งชาติ ตลุ าการศาลรัฐธรรมนญู หรอื ผตู้ รวจการแผ่นดนิ รฐั สภา
19. ลักษณะอื่นที่กฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
กำหนด

2. ดา้ นบทบาท อำนาจ หนา้ ที่ขององคก์ ารบริหารส่วนจงั หวดั นับตัง้ แต่ปีพ.ศ.
2540 องค์การบริหารส่วนจังหวัดได้ปรับเปลี่ยนหน้าที่ไปจากเดิม โดยจะมีหน้าที่เป็น
องค์กรปกครองท้องถิ่นระดับจังหวัด ซึ่งเน้นการประสานงานการพัฒนาระหว่างองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับต่ำกว่าภายในจังหวัด พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วน
จงั หวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 45 ไดก้ ำหนดหน้าทีไ่ ว้ ดงั น้ี

1. จัดทำแผนพัฒนาองค์การบริหารส่วนจังหวัดและประสานการจัดทำ
แผนพัฒนาจังหวัดตามระเบียบทค่ี ณะรฐั มนตรีกำหนด

นวัตกรรมการบริหารท้องถ่นิ ไทย | 49

2. สนบั สนุนสภาตำบลและราชการสว่ นท้องถิน่ อื่นในการพฒั นาท้องถ่ิน
3. ประสานและให้ความร่วมมือในการปฏิบัติหน้าที่ของสภาตำบลและ
ราชการส่วนท้องถิน่ อื่น
4. แบ่งสรรเงินซึ่งตามกฎหมายจะต้องแบ่งให้แก่สภาตำบลและราชการสว่ น
ท้องถิน่ อน่ื
5. อำนาจหน้าที่ของจงั หวัดตามพระราชบัญญัติระเบยี บบริหารราชการส่วน
จงั หวัด พ.ศ. 2498 เฉพาะในเขตสภาตำบล
6. คมุ้ ครอง ดูแล และบำรงุ รกั ษาทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดลอ้ ม
7. จัดทำกิจการใด ๆ อันเป็นอำนาจหน้าที่ของราชการส่วนท้องถิ่นอื่นที่อยู่
ในเขตองค์การบริหารส่วนจังหวัด และกิจการน้ันเป็นการสมควรใหร้ าชการสว่ นท้องถิ่นอ่ืน
รว่ มกนั ดำเนนิ การ หรอื ใหอ้ งคก์ ารบริหารสว่ นจังหวัดจัดทำตามทีก่ ำหนดในกฎกระทรวง
8. จัดทำกิจการอื่น ๆ ที่กฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ขององค์การ
บรหิ ารสว่ นจงั หวดั
องค์การบริหารส่วนจังหวัดยังอาจจัดทำกิจการใด ๆ อันเป็นอำนาจหน้าที่ของ
ราชการส่วนทอ้ งถิน่ อนื่ หรือขององคก์ ารบริหารสว่ นจังหวดั อ่นื นอกเขตจงั หวัดได้ เมื่อได้รับ
ความยินยอมจากองค์กรน้ัน ๆ รวมท้งั อำนาจหน้าทข่ี องราชการสว่ นกลางหรือราชการส่วน
ภูมิภาคที่มอบให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดปฏิบัติ ทั้งนี้ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และ
เง่ือนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง และอำนาจหนา้ ทดี่ งั กล่าวข้างตน้
สำหรับการประสานแผนพัฒนาจังหวัดขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ถือว่าเป็น
หัวใจสำคัญของงานตามอำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด โดยเฉพาะการ
กำหนดให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดมีอำนาจหน้าที่ ในการประสานความร่วมมือกับ
ราชการส่วนท้องถิ่นอื่น ทั้งเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล นับเป็นส่วนหนึ่งของ
อำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัดในปัจจุบัน ยิ่งกฎหมายพระราชบัญญัติ
กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542
ได้กำหนดหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัดในการจัดระบบการบริการสาธารณะไว้
จำนวน 29 ประการ ดังนี้

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย | 50

1. การจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่นของตนเองและประสานการจัดทำแผนพัฒนา
จงั หวดั ตามระเบยี บที่คณะรฐั มนตรกี ำหนด

2. การสนับสนุนองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ ในการพัฒนาทอ้ งถนิ่
3. การประสานและให้ความร่วมมือในการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถนิ่
4. การแบ่งสรรเงินซึ่งตามกฎหมายต้องแบ่งให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
อ่นื
5. การคุ้มครอง ดูแล บำรุงรักษาป่าไม้ ที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติและ
ส่งิ แวดลอ้ ม
6. การจดั การศึกษา
7. การส่งเสริมประชาธิปไตย ความเสมอภาคและสทิ ธิเสรภี าพของประชาชน
8. การส่งเสรมิ การมสี ว่ นร่วมของราษฎรในการพัฒนาทอ้ งถ่นิ
9. การส่งเสรมิ พัฒนาเทคโนโลยี
10. การจดั ต้ังและดแู ลระบบบำบดั รกั ษาน้ำเสยี รวม
11. การกาจดั ขยะมลู ฝอยและสิ่งปฏิกลู รวม
12. การจดั การสิ่งแวดล้อมและมลพิษตา่ ง ๆ
13. การจัดการและดูแลสถานขี นสง่ ทง้ั ทางบกและทางน้ำ
14. การสง่ เสรมิ การทอ่ งเท่ียว
15. การพาณิชย์ การส่งเสริมการลงทุน และการทำกิจการไม่ว่าจะดำเนินการ
เอง หรอื รว่ มกับบุคคลอน่ื หรอื จากสหการ
16. การสร้างและบำรุงรักษาทางบกและทางน้ำที่เชื่อมต่อระหว่างองค์กร
ปกครองสว่ นท้องถน่ิ อ่นื
17. การจัดตั้งและดูแลตลาดกลาง
18. การสง่ เสรมิ กฬี า จารตี ประเพณี และวฒั นธรรมอันดีงามของทอ้ งถน่ิ
19. การจัดให้มีโรงพยาบาลจังหวัด การรักษาพยาบาลและการควบคุม
โรคตดิ ตอ่
20. การจดั ให้มพี พิ ิธภณั ฑ์และหอจดหมายเหตุ

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถน่ิ ไทย | 51

21. การขนส่งมวลชนและวิศวกรรมการจราจร
22. การปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภยั
23. การจดั ให้มรี ะบบการรกั ษาความสงบเรียบร้อยภายในจงั หวดั
24. การจัดทำกิจการใดเปน็ อำนาจและหนา้ ท่ีขององค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่
อื่นที่อยู่ในเขต และกิจการนั้นเป็นการสมควรให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นร่วม
ดำเนินการ หรือให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดจัดทำ ทั้งนี้ตามที่คณะกรรมการประกาศ
กำหนด
25. สนับสนุนหรือช่วยเหลือช่วยราชการ หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใน
การพฒั นาท้องถนิ่
26. การให้บริการแก่เอกชน ส่วนราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ
หรอื องคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่นิ อืน่
27. การสังคมสงเคราะห์และการพัฒนาคุณภาพชีวิตเด็ก สตรี คนชรา
และผู้ด้อยโอกาส
28. จัดทำกิจการอื่นใดตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติน้ี หรือกฎหมายอื่น
กำหนดใหเ้ ป็นอำนาจ และหน้าท่ขี ององค์การบริหารส่วนจังหวัด
29. กจิ การอื่นใดท่ีเป็นประโยชนข์ องประชาชนในท้องถ่นิ ตามทค่ี ณะกรรมการ
ประกาศกำหนด
อย่างไรก็ตาม พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ยังได้กำหนดแนวทางการกระจายอำนาจให้แก่
องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ดังน้ี
1. ดำเนินการถ่ายโอนภารกิจการให้บริการสาธารณะที่รัฐดำเนินการให้แก่
องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ภายในกำหนดเวลา คอื ประการแรกภารกิจซำ้ ซ้อนระหว่างรัฐ
และท้องถิ่นให้ดำเนินการเสร็จสิ้นภายใน 4 ปี ประการท่ี 2 ภารกิจที่รัฐจัดบริการในเขต
ของท้องถิ่นและกระทบถึงท้องถิ่นอื่นให้ดำเนินการเสร็จสิ้นภายใน 4 ปี และประการ
สดุ ทา้ ยภารกิจท่ดี ำเนนิ งานตามนโยบายของรัฐบาลใหด้ ำเนนิ การใหเ้ สร็จสนิ้ ภายใน 4 ปี
2. กำหนดขอบเขตความรับผิดชอบในการให้บริการสาธารณะของรัฐและ
ท้องถน่ิ และระหวา่ งทอ้ งถนิ่ ด้วยกนั เองให้ชดั เจน

นวัตกรรมการบริหารท้องถิน่ ไทย | 52

3. กำหนดแนวทางและหลักเกณฑ์ให้รัฐทำหน้าที่ประสานความร่วมมือและ
ชว่ ยเหลือการดำเนนิ งานของท้องถ่ิน

4. กำหนดการจัดสรรภาษีและอากร เงินอุดหนุนและรายได้อื่นให้แก่ท้องถิ่น
โดยในช่วงระยะเวลาไม่เกิน พ.ศ. 2544 ให้ท้องถิ่นมีรายได้เพิ่มขึ้นเป็นสัดส่วนต่อรายรับ
ของรัฐบาลไม่เกินร้อยละ 20 และในช่วงระยะเวลาไม่เกิน พ.ศ. 2549 ให้ท้องถิ่นมีรายได้
เพ่มิ ขึน้ เป็นสดั สว่ นต่อรายรบั ของรัฐบาลไม่นอ้ ยกวา่ ร้อยละ 35

5. การจัดตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปี ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการบริการ
สาธารณะในเขตทอ้ งถิน่ ให้รัฐจดั สรรเงินอุดหนนุ เป็นไปตามความต้องการของท้องถน่ิ

นอกจากนี้ยังให้คณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
จัดทำแผนปฏิบัติการเพื่อกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจตามแผนการกระจา ยอำนาจ
ให้แก่ท้องถิ่น ซึ่งคณะกรรมการฯ ได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการฯ ไปจัดทำแผน โดยวาง
กรอบเง่ือนไขการจัดทำแผนปฏบิ ัตกิ ารเพ่ือกำหนดแนวทางในการกระจายอำนาจ ดังน้ี

1. การถา่ ยโอนตามศกั ยภาพของท้องถนิ่ โดยการแบง่ ความรับผิดชอบ
2. ประชาชนตอ้ งได้รบั การบริการท่ไี มด่ อ้ ยไปกวา่ เดิม
3. การถ่ายโอนตอ้ งคุ้มคา่ กบั การลงทนุ และทรัพยากร
สำหรับรูปแบบของการดำเนินงานหลังการถ่ายโอนอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง
ส่วนทอ้ งถน่ิ จะมีการดำเนนิ การใน 3 รปู แบบ ดังน้ี
1. ท้องถิ่นสามารถดำเนินการได้เอง 3 แบบ คือแต่ละองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นต่างคนต่างทำ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันร่วมกันทำ และกิจกรรมใดท่ี
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ทำเอง อาจพิจารณาซื้อบริการหรือให้เอกชนเข้ามา
ดำเนนิ การจดั ทำ
2. ทั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและองค์กรของรัฐในรูปของราชการ
ส่วนกลางและราชการสว่ นภูมิภาค มีสว่ นรว่ มกันรับผิดชอบและช่วยกันหรือกระทำร่วมกัน
3. เป็นภารกิจซ้ำซ้อนทางกฎหมายซึ่งรัฐจะต้องเป็นผู้ดำเนินการทำต่อไป
หรอื หากทอ้ งถ่ินมีขีดความสามารถทีจ่ ะกระทำได้ กส็ ามารถทำได้
เมื่อมีการจัดทำแผนปฏบิ ัติการเสนอให้คณะรัฐมนตรีใหค้ วามเห็นชอบแล้ว และมี
การรายงานตอ่ รัฐสภาเพอื่ ประกาศในราชกจิ จานุเบกษา และเมื่อประกาศใช้บงั คับแล้วให้มี

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย | 53

ผลผูกพันหนว่ ยงานรัฐที่เกย่ี วข้องต้องดำเนินการตามแผนปฏิบตั ิการน้ัน และในเรื่องน้ีเห็น
ว่าหน่วยงานของรัฐทั้งราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคกับองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น โดยเฉพาะองค์การบริหารส่วนจังหวัดจะต้องรีบดำเนินการประสานแผนพัฒนา
จังหวัด เพื่อให้แนวทางการพัฒนาจังหวัดมีลักษณะเป็นเอกภาพมากยิ่งขึ้น และสิ่งที่
องค์การบริหารส่วนจังหวัดต้องพิจารณาเพื่อให้การทำหน้าที่ของตนเป็นไปตามเป้าหมาย
จำเปน็ ตอ้ งปรับความคิดใหม่ ดงั น้ี

1. เสริมสรา้ งความสามารถในการประสานแผนการจัดทำแผนพฒั นาจงั หวัด
2. เสริมสร้างศักยภาพและขีดความสามารถขององค์การบริหารส่วนจังหวัด
คณะผู้บริหารองค์การบริหารส่วนจังหวัด รวมทั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด
เพื่อรองรับและสอดคล้องกบั ภารกิจการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

3. ด้านรายไดข้ ององค์การบรหิ ารสว่ นจังหวดั มาจากภาษีชนิดตา่ ง ๆ ท่อี งค์การ
บริหารส่วนจังหวัดเป็นผู้จัดเก็บเอง ได้แก่ ภาษีบำรุงท้องที่ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ภาษี
ป้าย และค่าธรรมเนียมต่าง ๆ บางส่วนมาจากภาษีบางชนิดที่รัฐบาลเป็นผู้จัดเก็บแล้ว
จัดสรรให้องค์การบริหารส่วนจงั หวัด เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่มซึ่งจัดเก็บโดยกรมสรรพกร ภาษี
และค่าธรรมเนียมจากรถยนต์และล้อเลื่อนซึ่งจัดเก็บโดยกรมการขนส่งทางบก
ค่าภาคหลวงแร่และค่าภาคหลวงปิโตรเลียมซึ่งจัดเก็บโดยกรมทรัพยากรธรณี และยังมี
งบประมาณบางส่วนที่ได้รับการอุดหนุนจากรัฐบาล นอกจากนี้พระราชบัญญัติองค์การ
บริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ยังกำหนดให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดยังมีอำนาจออก
ขอ้ บญั ญัตเิ พอื่ จัดเก็บรายไดอ้ ่ืน ๆ ดังน้ี

1. ภาษีบำรุงองค์การบริหารส่วนจังหวัดจากสถานค้าปลีกน้ำมันเบนซิน
นำ้ มนั ดเี ซล และน้ำมนั ท่ีคลา้ ยกนั รวมถึงก๊าชปโิ ตรเลียม

2. ค่าธรรมเนียมบำรุงองค์การบรหิ ารส่วนจังหวดั จากผู้ที่เข้าพักในโรงแรม
ตามหลักเกณฑ์และอตั ราท่กี ำหนดในกฎกระทรวง

3. ภาษีอากรและค่าธรรมเนียมเพิ่มขึ้นจากภาษีธุรกิจเฉพาะตามประมวล
รษั ฎากร คา่ ธรรมเนียมใบอนุญาตขายสุราและใบอนญุ าตเล่นการพนนั ไม่เกินร้อยละยีส่ บิ

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย | 54

4. ภาษีมูลค่าเพิ่ม เพิ่มขึ้นจากอัตราเรียกเก็บตามประมวลรัษฎากร กรณีที่
ประมวลรัษฎากรเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มในอัตราร้อยละศูนย์ ให้องค์การบริหารส่วนจังหวัด
จัดเก็บในอัตราร้อยละศูนย์ กรณีที่ประมวลรัษฎากรเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มในอัตราอื่น ให้
องค์การบริหารส่วนจังหวัดจัดเก็บหนึ่งในเก้าของอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มที่เรียกเก็บตาม
ประมวลรษั ฎากร

5. ค่าธรรมเนียมใด ๆ จากผู้ใช้หรือได้รับประโยชน์จากบริการสาธารณะท่ี
องค์การบริหารสว่ นจังหวดั จดั ใหม้ ขี นึ้ ตามระเบียบท่กี ระทรวงมหาดไทยกำหนด

เม่ือองค์การบรหิ ารส่วนจงั หวดั มีรายได้กจ็ ำเป็นต้องกำหนดแนวทางในการใช้จ่าย
ซึ่งระดับประเทศการบริหารงบประมาณแผ่นดินจะกระทำโดยร่างพระราชบัญญัติ
งบประมาณรายจ่ายประจำปี และร่างพระราชบัญญตั ิพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย
ประจำปีนี้จะต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรก่อน รัฐบาลจึงจะนำ
งบประมาณไปใช้จา่ ยในการบริหารประเทศได้ การบรหิ ารงบประมาณขององค์การบริหาร
ส่วนจังหวัดก็ใช้หลักเดียวกัน กล่าวคือ ฝ่ายบริหารจะตอ้ งจดั ทำรา่ งขอ้ บัญญัติงบประมาณ
รายจ่ายประจำปีเพื่อให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดพิจารณาให้ความเห็นชอบก่อน
ฝ่ายบริหารหรือนายกองคก์ ารบรหิ ารส่วนจงั หวัดจึงจะนำงบประมาณไปใชจ้ า่ ยได้

สรุปได้ว่า องค์การบริหารส่วนจังหวัดเริ่มมีกฎหมายมารองรับความเป็นสถานะ
ความเป็นนติ บิ ุคคล รวมถึงใหอ้ ำนาจ บทบาท หน้าที่และเรื่องที่เกี่ยวข้องชดั เจนยิง่ ขึน้ อีก
ทั้งยังได้ถูกบัญญัติไว้เป็นเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ให้ความสำคัญในการกระจาย
อำนาจการปกครองไปสู่องคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่ินต่าง ๆ ผลที่ตามมาคือได้เกิดกฎหมาย
ลูกหลายฉบับที่ร่างขึ้นมาเพื่อรองรับความชอบธรรมที่เปิดโอกาสให้เป็นการปกครองของ
ประชาชน โดยประชาชนและเพ่อื ประชาชนตามวถิ ีทางแห่งประชาธิปไตยท่แี ท้จรงิ ซึ่งจาก
บทบาท อำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด นอกเหนือจากจะมีลักษณะ
คล้ายคลึงกับอำนาจหน้าที่ของเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลแล้ว ยังมีลักษณะที่
ซ้ำซ้อนกับภารกิจ อำนาจ หน้าที่ของรัฐในนามราชการบริหารส่วนกลางและส่วนภูมิภาค
อีกหลายประการ ในส่วนการประสานแผนพัฒนาจังหวัดถือเป็นการบูรณาการร่วมกัน
กรณีรายได้ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด มาจากภาษีชนิดต่าง ๆ ได้แก่ ภาษีบำรุงทอ้ งท่ี
ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ภาษีป้าย และค่าธรรมเนียมต่าง ๆ และยังมีอำนาจออกข้อบัญญัติ

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถน่ิ ไทย | 55

เพื่อจัดเก็บรายได้อื่น ๆ ดังน้ี 1) ภาษีจากสถานค้าปลีกน้ำมันเบนซิน น้ำมันดีเซล และ
นำ้ มันทค่ี ล้ายกนั รวมถงึ กา๊ ชปโิ ตรเลียม 2) คา่ ธรรมเนยี มจากผู้ทเี่ ขา้ พักในโรงแรม 3) ภาษี
อากรและค่าธรรมเนียมใบอนุญาตขายสุราและใบอนุญาตเล่นการพนันไม่เกินร้อยละยี่สิบ
4) ภาษีมลู ค่าเพ่ิม 5) ค่าธรรมเนยี มใด ๆ จากผู้ใช้หรอื ได้รบั ประโยชนจ์ ากบริการสาธารณะ
ที่องคก์ ารบริหารสว่ นจังหวัดจดั ให้มีขน้ึ

2.2.2 โครงสรา้ งเทศบาล
เทศบาลถือเปน็ หน่วยการปกครองท้องถิ่นของไทยที่เก่าแก่ทส่ี ุด มีร่องรอยเกิดขึ้น
ต้ังแตส่ มยั รชั กาลท่ี 5 จากนั้นได้มีพัฒนาการมาตามลำดับ โดยรปู ธรรมนนั้ พระราชบัญญัติ
เทศบาล พ.ศ. 2496 ถือเป็นกฎหมายฉบับแรกที่เกิดผล แต่การจัดตั้งเทศบาลนั้นมิได้ทำ
หรือจัดตั้งขึ้นท่ัวทัง้ ราชอาณาจกั ร เพียงแต่ในเวลานั้นได้จัดตัง้ องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถนิ่
รูปแบบนี้ขึ้นเป็นแห่ง ๆ ตามความเห็นของรัฐบาลในยุคนั้น ๆ ที่เห็นสมควรยกฐานะ
ทอ้ งถิ่นน้นั ข้ึนเปน็ เทศบาลเปน็ ราย ๆ ไป โดยระบุชื่อและเขตของเทศบาลนน้ั ไว้ ดังนี้
1. การจัดตั้งเทศบาลก็ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ของเทศบาลแต่ละประเภท
ตามท่บี ญั ญัตไิ ว้ โดยใชเ้ กณฑป์ ระชากร5 เปน็ ตวั ชว้ี ัด ดงั น้ี

1.1 เทศบาลตำบล ได้แก่ ท้องถิ่นซึ่งมีพระราชกฤษฎีกายกฐานะขึ้นเป็น
เทศบาลตำบล โดยระบุชื่อและเขตเทศบาลไว้ด้วย สำหรับเทศบาลตำบลนั้นมิได้กำหนด
หลกั เกณฑไ์ วโ้ ดยเฉพาะเกี่ยวกบั จำนวนราษฎรและรายได้ของท้องถ่นิ ไว้เหมือนกับเทศบาล
ประเภทอื่น แต่ให้อยู่ในดุลยพินิจของรัฐบาลที่จะพิจารณาตามที่เห็นสมควร เป็นต้นว่า
พื้นที่ใดจะจัดตั้งเป็นเทศบาลตำบลจะต้องมีรายได้ไม่ต่ำกว่า 12 ล้านบาท (ไม่รวมเงิน
อุดหนุน) หรือมีประชากรตั้งแต่ 7,000 คนขึ้นไป หรือ มีความหนาแน่นไม่ต่ำกว่า 1,500
คนตอ่ 1 ตารางกิโลเมตร6

5 ประยูร กาญจนดุล, ปาฐกถา : การปกครองส่วนท้องถิน่ ในประเทศไทย, (กรงุ เทพมหานคร
: สำนกั ธรรมศาสตรแ์ ละการเมอื ง ราชบณั ฑติ ยสถาน, 2544), หน้า 27–28.

6 สนิท จรอนนั ต์, ความเขา้ ใจเร่อื งการปกครองสว่ นท้องถนิ่ , (กรุงเทพมหานคร : บรษิ ัทสุขมุ
และบตุ ร จำกัด, 2543), หน้า 29.

นวตั กรรมการบริหารท้องถน่ิ ไทย | 56

1.2 เทศบาลเมือง ประกอบด้วย 2 ชนิด คือ ตั้งอยู่ในท้องถิ่นอันเป็นที่ตั้งของ
ศาลากลางจังหวัดทุกแห่งซึ่งต้องตั้งเป็นเทศบาลเมือง เว้นแต่บางจังหวัดอาจได้รับการ
แต่งต้ังเปน็ เทศบาลนคร แต่จะต้ังเป็นเทศบาลตำบลไม่ได้ และอีกอย่างคือต้ังอยู่ในชุมชนที่
มีราษฎรตั้งแต่ 10,000 คนขึ้นไป หรือ มีความหนาแน่นไม่ต่ำกว่า 3,000 คนต่อ 1 ตาราง
กิโลเมตร ทั้งนี้มีรายได้พอสมควรแก่การปฏิบัติหน้าที่ซึ่งบังคับไว้โดยกฎหมายเทศบาล
และมพี ระราชกฤษฎีกายกฐานะเปน็ เทศบาลเมือง โดยระบุช่อื และเขตเทศบาลเมืองไว้ด้วย

1.3 เทศบาลนคร ได้แก่ ทอ้ งถ่นิ ชมุ ชนท่มี ีราษฎรอาศยั อยู่อย่างความหนาแน่น
ตั้งแต่ 50,000 คนขึ้นไป หรือมีค่าเฉลี่ยความหนาแน่น 5,000 คนต่อ 1 ตารางกิโลเมตร
ทั้งนี้มีรายได้พอสมควรแก่การปฏิบัติหน้าที่ซึ่งบังคับไว้โดยกฎหมายเทศบาล และมีพระ
ราชกฤษฎีกายกฐานะเปน็ เทศบาลนคร โดยระบุชอื่ และเขตเทศบาลนครไวด้ ว้ ย

เทศบาลที่ได้จัดตั้งขึ้นแล้วนั้นอาจมีการเปลี่ยนแปลงฐานะหรือยุบเลิกได้โดยตรา
พระราชกฤษฎีกา เช่น เทศบาลตำบลเปลี่ยนเป็นเทศบาลเมืองได้โดยพระราชกฤษฎีกาใน
กรณีเช่นน้ี ทรัพย์สิน หนี้สินและสิทธิเรียกร้องของเทศบาลเดิมก็โอนไปเป็นเทศบาลใหม่
และบรรดาเทศบัญญตั ิที่ได้ใช้บังคับอยูก่ ่อนแล้วคงได้บังคบั ได้ตอ่ ไปจนกว่าจะได้มกี ารตรา
เทศบัญญัติขึ้นใหม่ นอกจากการเปลี่ยนแปลงฐานะแล้วเทศบาลอาจถูกยุบเลิกไปได้โดย
พระราชกฤษฎีกา ซึ่งจะต้องระบุถึงวิธีการจัดทรัพย์สินไว้ด้วย ในกรณีเทศบาลถูกยุบเลิก
ท้องถิ่นนั้นกลับเป็นเขตส่วนภูมิภาคตามเดิมเหมือนเมื่อก่อนที่จะได้มีการยกฐานะขึ้นเป็น
เทศบาล

นอกจากนี้ พระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับท่ี 10) พ.ศ. 2542 ได้กำหนดให้สมาชกิ
สภาเทศบาลอยู่ในตำแหน่งคราวละ 4 ปี อีกทั้งกำหนดให้เทศบาลมีหน้าที่ส่งเสริมการ
พัฒนาสตรี เด็กเยาวชน ผู้สูงอายุ และผู้พิการ ตลอดจนการบำรุงศิลปะ จารีตประเพณี
ภูมิปัญญาท้องถิ่น และวัฒนธรรมของท้องถิ่น อนึ่งในปี พ.ศ. 2542 นี้ประเทศไทยได้
ประกาศใช้พระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล ส่งผลให้

นวตั กรรมการบริหารท้องถนิ่ ไทย | 57
สุขาภิบาลท่ัวประเทศได้เปลีย่ นแปลงฐานะเป็นเทศบาลในเวลาอันรวดเร็ว และปัจจัยที่ทำ
ใหส้ ุขาภบิ าลตอ้ งยกฐานะเป็นเทศบาลตำบล7 นัน้ มีสาเหตหุ ลายประการ ประกอบด้วย

ประการแรก เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ที่บัญญัติไว้ในหมวด
การปกครองท้องถิ่น มาตรา 285

ประการที่สอง เป็นนโยบายของรัฐบาลที่ประสงค์จะยกฐานะสุขาภิบาลเป็น
เทศบาลตำบลทั้งหมด เพื่อแก้ไขกฎหมายสุขาภิบาลให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ และ
เพื่อให้เป็นไปตามกระแสเรยี กร้องของประชาชน

ประการทส่ี าม การเสนอพระราชบัญญตั ิการเปล่ียนแปลงฐานะของสุขาภบิ าลเป็น
เทศบาล พ.ศ. 2542 มีผลทาให้สุขาภิบาลทั้งประเทศประมาณ 980 แห่ง ได้รับการยก
ฐานะเป็นเทศบาลตำบลหมดแล้ว

สำหรับโครงสร้างองค์กรของเทศบาลจะประกอบด้วย ฝ่ายบริหาร ได้แก่
นายกเทศมนตรีและฝ่ายนิติบัญญัติหรือสมาชิกสภาเทศบาล ซึ่งทั้ง 2 ฝ่ายมาจากการ
เลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ขณะเดียวกันก็ยังมีการเชื่อมโยงไปยังกลุ่มข้าราชการ
พนกั งาน เจ้าหน้าท่ี ดังในแผนภาพต่อไปน้ี

7 โกวทิ ย์ พวงงาม, การปกครองท้องถิ่นไทย : หลกั การและมติ ใิ หมใ่ นอนาคต, พิมพค์ ร้งั ที่ 3,
(กรงุ เทพมหานคร : สำนักพมิ พว์ ญิ ญชู น, 2544), หน้า 164–165.

นวตั กรรมการบริหารท้องถนิ่ ไทย | 58
เทศบาล

สภาเทศบาล นายกเทศมนตร
มาจากการเลือกตัง้ โดยตรงของประชาชน
สมาชิกสภาฯ มาจากการเลอื กต้งั โดยตรงของ
ประชาชน

- เทศบาลนคร มสี มาชกิ สภาฯ 24 คน นายกเทศมนตรีอาจจะแต่งต้งั บุคคล
- เทศบาลเมือง มสี มาชกิ สภาฯ 18 คน 1. รองนายกเทศมนปตรรีะกอบด้วย
- เทศบาลตำบล มีสมาชิกสภาฯ 12 คน
- เทศบาลนคร แต่งตงั้ รองนายกฯ ได้ 4 คน
ประธานสภาเทศบาล 1 คน - เทศบาลเมอื ง แตง่ ตัง้ รองนายกฯ ได้ 3 คน
รองประธานสภาเทศบาล 1 คน - เทศบาลตำบล แตง่ ตั้งรองนายกฯ ได้ 2 คน

2. ท่ปี รึกษานายกฯ และเลขานกุ ารนายกฯ
- เทศบาลนคร แต่งตัง้ รวมได้ 5 คน
- เทศบาลเมือง แต่งตงั้ รวมได้ 3 คน
- เทศบาลตำบล แต่งตงั้ รวมได้ 2 คน

พนกั งานและลูกจ้างเทศบาล

ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตเทศบาลเป็นผู้เลือกตั้งทัง้ สมาชิกสภาเทศบาลและนายกเทศมนตรีโดยตรง
โดยบัตรเลือกตั้งมี 2 ใบ ใบหนึ่งเลือกนายกเทศมนตรีได้ 1 หมายเลข และอีกใบหนึ่งเลือกสมาชิกสภา
เทศบาล ได้ 6 หมายเลข

แผนภาพที่ 2.3 แสดงโครงสรา้ งเทศบาลตามพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับท่ี 12) พ.ศ.
2546

แหล่งทีม่ า: รศ.นครินทร์ เมฆไตรรตั น์ และคณะ, (ทศิ ทางการปกครองส่วนท้องถน่ิ ของไทย
และต่างประเทศ), [ออนไลน์]

นวตั กรรมการบริหารท้องถน่ิ ไทย | 59

จากแผนภาพท่ี 2.3 อธิบายได้ดงั น้ี
ส่วนแรก สภาเทศบาลประกอบด้วย สมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของ
ประชาชน ซึ่งอยู่ในวาระได้คราวละ 4 ปี โดยจำนวนสมาชิกสภาเทศบาลจะต้องขึ้นอยู่กับ
ประเภทของเทศบาลกล่าวคือ สภาเทศบาลตำบลมีสมาชิกสภาทั้งหมด 12 คน สภา
เทศบาลเมืองมีสมาชิกสภาทั้งหมด 18 คน และสภาเทศบาลนครมีสมาชิกสภาทัง้ หมด 24
คน
สภาเทศบาลจะมีประธานสภา 1 คน และรองประธานสภา 1 คน โดยที่ประชุม
สภาเทศบาลใช้มติเลือกมาจากสมาชิกสภาเทศบาล ประธานสภาเทศบาลมีหน้าที่ดำเนิน
กิจการของสภาเทศบาลให้เป็นไปตามระเบียบข้อบังคับการประชุมสภาเทศบาลและ
ควบคุมบังคับบัญชารักษาความสงบ นอกจากนี้สภาเทศบาลมีสิทธิตั้งกระทู้ถาม
นายกเทศมนตรีหรือรองนายกเทศมนตรี และสามารถเสนอญัตติขอเปิดอภปิ รายทั่วไปโดย
ไม่มีการลงมติ ส่วนในกิจการอื่นใดที่อาจจะกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของเทศบาลหรือ
ประชาชนในท้องถิ่น สมาชิกสภาเทศบาลจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหน่ึงของสมาชิกเท่าที่มีอยู่
หรือนายกเทศมนตรีสามารถเสนอต่อประธานสภาเทศบาลเพื่อให้มีการออกเสียง
ประชามติได้และประกาศใหป้ ระชาชนทราบต่อไป
ส่วนสมัยการประชุมของสภาเทศบาล ผู้ว่าราชการจังหวัดต้องกำหนดให้สมาชิก
สภาเทศบาลมาประชุมกันครั้งแรกภายใน 15 วันนับตั้งแต่วันที่มีการประกาศผลการ
เลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลครบตามจำนวน และให้มีการเลือกประธานสภาเทศบาล 1
คน และรองประธานสภาเทศบาลอีก 1 คน พร้อมกันนั้นก็ให้มีมติร่วมกันว่าในปีหนึ่งให้
สภาเทศบาลมีการประชุมสมัยสามัญ 4 สมัย สมัยหนึ่งไม่เกิน 30 วัน ทั้งนี้อาจจะมีการ
ขยายเวลาการประชุมออกไปได้แต่จะต้องไดร้ ับอนุญาตจากผู้วา่ ราชการจังหวดั สำหรับวัน
เริ่มประชุมสมัยสามัญประจำปีให้สภาเทศบาลเป็นผู้กำหนด ขณะเดียวกันหากมีกรณี
เร่งด่วนสำคัญและเห็นว่ามีความจำเป็นและเป็นประโยชน์ต่อเทศบาลหรือประชาชนใน
ท้องถิ่น ประธานสภาเทศบาลหรือนายกเทศมนตรีหรอื สมาชิกสภาเทศบาลจำนวนไม่น้อย
กว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกที่มีอยู่ อาจทำคำร้องอื่นต่อผู้ว่าราชการจังหวัดเพื่อขอให้เปิดการ
ประชุมสภาสมัยวิสามัญได้ และการประชุมสภาสมัยวิสามัญกำหนดไว้ไม่เกิน 15 วัน แต่

นวตั กรรมการบริหารท้องถน่ิ ไทย | 60

อาจจะขยายออกไปอีกได้แต่ต้องได้รับอนุญาตจากผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นคราว ๆ ไป
คราวละ 15 วัน

ส่วนท่ี 2 นายกเทศมนตรีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน มีวาระการ
ดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปี โดยนายกเทศมนตรีสามารถแต่งตั้งบุคคลที่ไม่ใช่สมาชิกสภา
เทศบาลเข้ามาทำหน้าที่เป็นผู้ช่วยในการบริหารงานเทศบาลในตำแหน่งรอง
นายกเทศมนตรี โดยเทศบาลตำบลสามารถแต่งตั้งรองนายกเทศมนตรีได้ไม่เกิน 2 คน
เทศบาลเมืองแต่ตั้งรองนายกเทศมนตรีได้ไม่เกิน 3 คน และเทศบาลนครสามารถแต่งต้ัง
รองนายกเทศมนตรีได้ไม่เกิน 4 คน พรอ้ มกนั น้ันยังสามารถแต่งต้ังบุคคลเพื่อเข้ารับหน้าที่
ทป่ี รึกษานายกเทศมนตรีและเลขานุการนายกเทศมนตรี โดยเทศบาลตำบลสามารถแต่งต้ัง
รวมกันได้ไม่เกิน 2 คน เทศบาลเมืองสามารถแต่งตั้งรวมกันได้ไม่เกิน 3 คน และเทศบาล
นครสามารถแต่งตงั้ รวมกนั ไดไ้ ม่เกนิ 5 คน

นอกจากนี้กฎหมายยังกำหนดให้นายกเทศมนตรีจะต้องแถลงนโยบายต่อสภา
เทศบาลภายใน 30 วันนับตั้งแต่วันประกาศผลการเลือกตั้งนายกเทศมนตรี และจะต้อง
จดั ทำรายงานผลการปฏบิ ัติงานตามนโยบายทไี่ ด้แถลงไวต้ ่อสภาเทศบาลทกุ ปีดว้ ย

2. อำนาจ หน้าที่เทศบาล ตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 52,
53 และมาตรา 54 และพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 รวมถึงพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 ฉบับ
แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2543 ได้กำหนดหน้าที่ของเทศบาลไว้โดยแบ่งตามประเภทของ
เทศบาล8 ดังนี้

เทศบาลตำบล ได้กำหนดไวใ้ นมาตราที่ 50 ดังน้ี
1. รักษาความสงบเรยี บร้อยของประชาชน
2. ใหม้ ีและบำรุงทางบกและทางนำ้

8 สำนักบริหารราชการส่วนท้องถิ่นกรมการปกครอง, กองราชการส่วนตำบล,
(กรงุ เทพมหานคร : โรงพมิ พอ์ าสารกั ษาดินแดน, 2542), หน้า 149–151.

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถนิ่ ไทย | 61

3. รกษาความสะอาดของถนน หรือทางเดินและที่สาธารณะรวมทั้งการกำจัด
ขยะมูลฝอยและส่งิ ปฏิกูล

4. ปอ้ งกันและระงบั โรคติดต่อ
5. ให้มีเครอื่ งใชใ้ นการดับเพลิง
6. ใหร้ าษฎรได้รบั การศกึ ษาอบรม
7. ส่งเสรมิ การพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผู้สูงอายแุ ละผู้พกิ าร
8. บำรุงศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่นและวัฒนธรรมอันดีของ
ทอ้ งถน่ิ
9. หน้าท่ีอนื่ ตามท่ีกฎหมายบญั ญัติให้เปน็ หน้าท่ขี องเทศบาล

เทศบาลเมอื ง กำหนดไว้ในมาตราที่ 53
1. กิจการตามที่ระบุไว้ในมาตรา 50
2. ให้มีนำ้ สะอาดหรอื การประปา
3. ใหม้ โี รงฆา่ สัตว์
4. ใหม้ ีและบำรงุ สถานที่ทาการพิทกั ษแ์ ละรักษาคนเจบ็ ไข้
5. ใหม้ แี ละบำรุงทางระบายน้ำ
6. ใหม้ แี ละบำรุงส้วมสาธารณะ
7. ให้มีและบำรุงการไฟฟ้า หรือแสงสวา่ งโดยวธิ ีอน่ื
8. ใหม้ กี ารดำเนินกิจการโรงรับจำนำหรือสถานสินเชือ่ ทอ้ งถ่ิน

เทศบาลนคร กำหนดไว้ในมาตราที่ 56
1. กิจการตามทรี่ ะบไุ วใ้ นมาตรา 53
2. ใหม้ ีและบำรงุ การสงเคราะห์มารดาและเด็ก
3. กจิ การอยา่ งอนื่ ซึ่งจำเป็นเพ่ือการสาธารณสขุ
4. การควบคุมสุขลักษณะและอนามัยในร้านจำหน่ายอาหาร โรงมหรสพ

และสถานบริการอืน่
5. จดั การเกยี่ วกบั ทีอ่ ยู่อาศยั และการปรบั ปรงุ แหลง่ เสอ่ื มโทรม

นวัตกรรมการบริหารท้องถิ่นไทย | 62

6. จัดให้มแี ละควบคุมตลาด ท่าเทียบเรอื ทา่ ขา้ ม และทจ่ี อดรถ
7. การวางผังเมอื งและการควบคุมการกอ่ สรา้ ง
8. การสง่ เสริมกิจการการท่องเท่ยี ว
9. กจิ การอื่นๆ ตามมาตรา 54

มีข้อน่าสังเกตต่อประเด็นเรื่องหน้าที่ของเทศบาลประการหนึ่งก็คือ หน้าที่ของ
เทศบาลที่กฎหมายกำหนดไว้ทั้งหมด เทศบาลจะสามารถกระทำได้ก็ต่อเมื่อไม่มีกฎหมาย
อื่น ๆ กำหนดให้เป็นหน้าที่ของหน่วยงานอื่น ๆ อีกแล้วเทศบาลจึงจะสามารถกระทำได้
โดยเห็นได้จากการที่กฎหมายใช้คำนำหน้ามาตราว่า “ภายใต้บังคับแห่งกฎหมาย
เทศบาล… มีหน้าที่ต้องทำในเขตเทศบาล ดังต่อไปนี้ …” คำว่า “ภายใต้บังคับแห่ง
กฎหมาย” ทำให้หน้าที่ของเทศบาลถูกจำกัดไว้ แม้กฎหมายเทศบาลจะกำหนดให้เทศบาล
ทำหน้าที่นั้นได้ แต่ถ้ามีกฎหมายอื่นกำหนดเป็นอย่างอื่น เทศบาลก็ไม่อาจทำหน้าท่ี
ดังกล่าวตามที่กฎหมายเทศบาลกำหนดได้ หรือกระทำได้ก็ด้วยข้อจำกัดตามที่กฎหมาย
อื่นๆ กำหนดเท่านั้น ดังนั้น แม้นว่าในข้อกฎหมายจะได้กำหนดภารกิจหน้าที่ของเทศบาล
เอาไว้อย่างกว้างขวาง แต่ก็มิได้หมายความว่าเทศบาลจะสามารถกระทำได้ในทุกหน้าท่ี
เนอ่ื งจากข้อจำกัดทางกฎหมายดังกลา่ ว

นอกจากนั้นอำนาจหน้าที่ของเทศบาลตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและ
ขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ยังได้กำหนด
หน้าทขี่ องเทศบาลไว้ด้วยเชน่ กันในมาตรา 16 ให้เทศบาล เมอื งพัทยาและองค์การบริหาร
ส่วนตำบล มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของ
ประชาชนในท้องถน่ิ ของตนเองดงั นี้

1. การจัดทำแผนพฒั นาท้องถิ่นของตนเอง
2. การจัดให้มแี ละบำรุงรกั ษาทางบก ทางนำ้ และทางระบายน้ำ
3. การจดั ใหม้ ีและควบคมุ ตลาด ท่าเทียบเรอื ท่าข้าม และทีจ่ อดรถ
4. การสาธารณปู โภคและการกอ่ สร้างอื่น ๆ
5. การสาธารณูปการ
6. การสง่ เสรมิ การฝกึ และประกอบอาชพี

นวตั กรรมการบริหารท้องถ่นิ ไทย | 63

7. การพาณิชย์ และส่งเสรมิ การลงทุน
8. การสง่ เสริมการท่องเที่ยว
9. การจัดการศกึ ษา
10. การสังคมสงเคราะห์ การพัฒนาคุณภาพชีวิตเด็ก สตรี คนชรา
และผู้ด้อยโอกาส
11. การบำรุงรักษาศลิ ปะ จารตี ประเพณี ภมู ปิ ญั ญาทอ้ งถิน่ และวัฒนธรรมอนั
ดขี องทอ้ งถนิ่
12. การปรบั ปรงุ แหล่งชมุ ชนแออัดและการจดั การเก่ียวกับท่ีอยู่อาศยั
13. การจดั ให้มีและบำรงุ รักษาสถานท่พี กั ผอ่ นหย่อนใจ
14. การส่งเสรมิ กีฬา
15. การส่งเสริมประชาธิปไตย ความเสมอภาค และสิทธิเสรีภาพของ
ประชาชน
16. ส่งเสริมการมีสว่ นรว่ มของราษฎรในการพัฒนาท้องถนิ่
17. การรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบา้ นเมือง
18. การกาจัดมูลฝอย สิง่ ปฏกิ ลู แลนำ้ เสยี
19. การสาธารณสุข การอนามยั ครอบครวั และการรักษาพยาบาล
20. การจัดใหม้ แี ละควบคุมสสุ านและฌาปนสถาน
21. การควบคมุ การเล้ยี งสัตว์
22. การจัดให้มีและควบคมุ การฆ่าสัตว์
23. การรักษาความปลอดภัย ความเปน็ ระเบยี บเรียบร้อย และการอนามัยโรง
มหรสพและสาธารณูปโภคสถานอน่ื ๆ
24. การจัดการบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากป่าไม้ที่ดิน
ทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสิง่ แวดลอ้ ม
25. การผังเมอื ง
26. การขนส่งและการวศิ วกรรมจราจร
27. การดูแลรักษาที่สาธารณะ
28. การควบคมุ อาคาร

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย | 64

29. การป้องกนั และบรรเทาสาธารณภยั
30. การรักษาความสงบเรียบร้อย การส่งเสริมและสนับสนุนการป้องกันและ
รกั ษาความปลอดภัยในชวี ิตและทรพั ยส์ นิ
31. กิจการอื่นใดที่เป็นผลประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามที่
คณะกรรมการประกาศกำหนด
การที่กฎหมายกำหนดหน้าที่ของเทศบาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ๆ
ไว้มากมายเช่นนี้ ก็เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึง่ รวมทั้งเทศบาล ต้องเตรียมตัวรบั
การถา่ ยโอนภารกจิ หน้าที่ งบประมาณ และบคุ ลากรให้แก่องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นจาก
รัฐบาล ตามทิศทางที่เป็นผลมาจากบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ
พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งได้กำหนดแผนและขั้นตอนให้มีการถ่ายโอนภารกิจหน้าที่จาก
หนว่ ยงานราชการบริหารสว่ นกลางและสว่ นภมู ภิ าคแกอ่ งคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่นิ
นอกจากนี้ อำนาจหน้าที่ของเทศบาลเมืองดังกล่าวไม่เป็นการตัดอำนาจหน้าท่ี
ของกระทรวง ทบวง กรมหรือองค์การหรือหน่วยงานของรฐั ในอนั ที่จะดำเนินกจิ การใด ๆ
เพื่อประโยชน์ของประชาชนในเทศบาลแต่ต้องแจ้งให้เทศบาลทราบล่วงหน้าตามสมควร
ในกรณีนี้ หากเทศบาลมีความเห็นเกี่ยวกับการดำเนินกิจการดังกล่าวให้กระทรวง ทบวง
กรมหรือองค์การหรือหน่วยงานของรัฐ นำความเห็นของเทศบาลไปประกอบการพิจารณา
ดำเนนิ การนน้ั ดว้ ย
สรุปได้ว่า พระราชบัญญัติเทศบาลตั้งแต่ฉบับแก้ไขเพิ่มเติม ฉบับท่ี 12 พ.ศ.
2546 เป็นต้นมา ได้กำหนดให้สภาเทศบาลและนายกเทศมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง
โดยตรงจากประชาชน และยังเปิดช่องให้นายกเทศมนตรีไม่ต้องพ้นจากตำแหน่งกรณีท่ี
สภาเทศบาลไม่รับหลักการแห่งร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี หรือร่างเทศ
บัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม และนายกเทศมนตรียังสามารถอยู่ในตำแหน่งได้ใน
กรณีที่มีการยุบสภาเทศบาล นอกจากน้ี กำนัน สารวัตรกำนัน แพทย์ประจำตำบล
ผใู้ หญ่บา้ น ผชู้ ว่ ยผใู้ หญ่บา้ นจะถูกยกเลิกเฉพาะในเขตเทศบาลเมืองและเทศบาลนคร ส่วน
เทศบาลตำบลยังให้มีตำแหน่งดังกล่าวต่อไป และอาจจะถูกยกเลิกได้ก็ด้วยกรณีที่เห็นว่า

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย | 65

หมดความจำเป็นและให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยประกาศยกเลิกในราชกิจจา
นุเบกษา

2.2.3 โครงสรา้ งองคก์ ารบริหารส่วนตำบล
องค์การบริหารส่วนตำบล คือ หน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น มีฐานะเป็น
นิติบุคคลและเป็นราชการส่วนท้องถิ่นที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและ
องค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 ซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 2 มีนาคม 2538
องค์การบริหารส่วนตำบลจึงนับเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับพื้นฐาน ที่ตั้งอยู่ใน
พื้นที่ที่มีความเจริญน้อยแต่มีความสำคัญต่อการพัฒนาการเมืองการปกครองในระบอบ
ประชาธิปไตย เนื่องจากเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีจำนวนมากที่สุด ซึ่งมี
รายละเอียดดังนี้

1. โครงสร้างขององค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนตำบลในยคุ
ปัจจุบันดำเนินการตาม “พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.
2537 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับท่ี 5) พ.ศ. 2546”9 ซึ่งการแก้ไขเพิ่มเติมในครั้งน้ี สาระสำคัญ
ประการหนึ่งก็คือ ที่มาของคณะผู้บริหารหรือผู้บริหารขององค์การบริหารส่วนตำบล จาก
เดิมที่มาจากมติของสภาองค์การบริหารส่วนตำบล แต่ตามกฎหมายใหม่นี้คณะผู้บริหาร
หรือผู้บริหารขององค์การบริหารส่วนตำบลให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน
เพื่อให้เหมือนกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเภทอื่น ๆ ทำให้องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นทุกประเภทของไทยในปัจจุบันจะมีผู้บริหารมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของ
ประชาชนท้งั สิ้น

นอกจากนี้ยังเพิ่มอำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนตำบลในด้านการ
บำรุงรักษาศิลปวัฒนธรรม จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น และมีส่วนร่วมในการจัด
การศึกษา อีกทั้งเพิ่มสิทธิของราษฎรในการถอดถอนกรรมการบริหารหรือสมาชิกสภา
องค์การบริหารส่วนตำบล ตลอดจนแก้ไขให้องค์การบริหารส่วนตำบลมีอำนาจเด็ดขาดใน

9 โกวทิ ย์ พวงงาม, การปกครองท้องถิ่นไทย : หลกั การและมิติใหม่ในอนาคต, พิมพค์ ร้ังที่ 3,
(กรุงเทพมหานคร : สำนกั พมิ พ์วญิ ญูชน, 2544), หน้า 277–283.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถน่ิ ไทย | 66

การจดั เก็บภาษีเองด้วย องคก์ ารบริหารส่วนตำบลในปัจจุบันมรี ายละเอียดตา่ ง ๆ ท่ีสำคัญ
ดังน้ี

1.1 ขนาดองค์การบรหิ ารส่วนตำบลท่ีกระจายอยทู่ ว่ั ประเทศมีขนาดที่แตกต่าง
กัน โดยใช้เกณฑ์รายได้เป็นหลักในการพิจารณา แต่เดิมกระทรวงมหาดไทยแบ่งองค์การ
บริหารส่วนตำบลเป็น 5 ช้ัน ตามระดับของรายได้

1.1.1 องคก์ ารบรหิ ารสว่ นตำบลช้ันท่ี 1 มรี ายได้ตัง้ แต่ 20 ล้านบาทขึน้ ไป
1.1.2 องค์การบริหารสว่ นตำบลช้นั ที่ 2 มีรายไดร้ ะหว่าง 12-20 ล้านบาท
1.1.3 องคก์ ารบริหารสว่ นตำบลชน้ั ท่ี 3 มีรายไดร้ ะหวา่ ง 6-12 ลา้ นบาท
1.1.4 องค์การบริหารส่วนตำบลชั้นที่ 4 มรี ายได้ไมเ่ กิน 6 ลา้ นบาท
1.1.5 องคก์ ารบริหารสว่ นตำบลชัน้ ท่ี 5 มรี ายไดไ้ มเ่ กนิ 3 ลา้ นบาท
ต่อมาในปี พ.ศ. 2547 กระทรวงมหาดไทยประกาศยุบองค์การบริหารส่วนตำบล
ท่ีมีจำนวนประชากรไม่ถงึ 2,000 คน และไมส่ ามารถจะดำเนินงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ
รวมเข้ากับองค์กรการบริหารส่วนตำบลอื่นที่มีเขตติดต่อกันภายในอำเภอเดียวกัน และมี
การยกฐานะของสภาตำบลหลายแห่งให้เป็นองค์การบริหารส่วนตำบล ทำให้มีองค์การ
บริหารส่วนตำบลมีจานวนทั้งหมด 6,616 แห่ง ในขณะเดียวกันเกณฑ์ในการแบ่งชั้นและ
จำนวนชั้นที่ใช้อยู่เดิมมีการยกเลิกโดยปัจจุบันหลักเกณฑ์และขนาดขององค์การบริหาร
สว่ นตำบลแบง่ ออกเปน็ ดังน้ี
1. ขนาดใหญ่ มีรายไดไ้ มร่ วมเงินอุดหนนุ 20 ลา้ นบาทข้นึ ไป
2. ขนาดกลาง มีรายได้ไม่รวมเงนิ อดุ หนุน 6-20 ลา้ นบาท
3. ขนาดเล็ก มีรายไดไ้ มร่ วมเงนิ อุดหนุนตำ่ กว่า 6 ลา้ นบาท

1.2 โครงสร้างองค์การบริหารส่วนตำบล ตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและ
องคก์ ารบรหิ ารสว่ นตำบล พ. ศ. 2537 แกไ้ ขเพ่มิ เตมิ (ฉบบั ที่ 5) พ.ศ. 2546 มรี ายละเอยี ด
ดงั ต่อไปนี้

นวัตกรรมการบริหารท้องถิ่นไทย | 67

องคก์ ารบรหิ ารสว่ น

สภาองคก์ ารบริหารสว่ นตำบล นายกองคก์ ารบริหารสว่ นตำบล

สมาชกิ สภามาจากการเลือกตงั้ โดยตรงของ มาจากการเลือกตงั้ โดยตรงของประชาชน
ประชาชน

- สมาชกิ มาจากการเลือกตง้ั หมบู่ ้านละ 2 คน นายก อบต. อาจแต่งตั้งบคุ คลประกอบดว้ ย
- กรณีท่ที งั้ อบต.มี 1 หมบู่ า้ นเลอื กสมาชกิ ได้6คน 1. แต่งตง้ั รองนายก อบต. ได้ 2 คน
- กรณที ีท่ ง้ั อบต. มี 2 หมู่บา้ น เลอื กสมาชกิ ได้ 2. แตง่ ตั้งเลขานุการและทป่ี รึกษาได้ไมเ่ กนิ 1
หมู่บา้ น ละ 3 คน

ประธานสภาองค์การบริหารสว่ นตำบล 1 คน พนักงานสว่ นจงั หวดั

รองประธานสภาองคก์ ารบริหารส่วนตำบล 2 ปลดั องคก์ ารบรหิ ารส่วน สว่ นงานอืน่

สภาองคก์ ารบรหิ ารส่วนตำบล เลอื กปลัด อบต. หรือ
สมาชกิ สภา อบต. 1 คน ขนึ้ ทำหนา้ ทเ่ี ลขานุการสภา

องค์การบรหิ ารสว่ นตำบล

ประชาชนผมู้ สี ทิ ธิเลอื กตั้งในเขต อบต. เปน็ ผูเ้ ลอื กต้ังท้งั สมาชิกสภา อบต. และนายก อบต. โดยตรง ซ่ึง
บัตรเลอื กตั้งมี 2 ใบ ใบหน่ึงเลือกนายก อบต. ได้ 1 หมายเลข และอกี ใบหนึ่งเลอื กสมาชกิ สภา อบต. ได้
ตามเง่อื นไข ดังนี้ อบต. ใดมเี พยี ง 1 หมบู่ า้ นเลอื กได้ 6 หมายเลข, อบต. ใดมี 2 หมบู่ า้ นเลือกได้หม่ลู ะ 3

หมายเลข และหาก อบต. ใดมีมากกวา่ 3 หมู่บ้านให้เลอื กไดห้ มู่บา้ นละ 2 หมายเลข

แผนภาพที่ 2.4 แสดงโครงสร้างขององค์การบริหารส่วนตำบลตามพระราชบัญญัติสภา
ตำบลและองค์การบรหิ ารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 แก้ไขเพมิ่ เติม (ฉบับท่ี 5) พ.ศ. 2546
แหล่งท่มี า: รศ.นครินทร์ เมฆไตรรตั น์ และคณะ, (ทศิ ทางการปกครองส่วนท้องถ่นิ ของไทย
และตา่ งประเทศ), [ออนไลน์]

นวตั กรรมการบริหารท้องถนิ่ ไทย | 68

1.3 สภาองค์การบริหารส่วนตำบลถือเป็นองค์กรหรืออำนาจฝ่ายนิติบัญญัติท่ี
สมาชิกสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรงของราษฎรในแต่ละหมู่บ้าน หมู่บ้านละ 2 คน ใน
กรณีที่เขตองค์การบริหารส่วนตำบลใดมีเพียง 2 หมู่บ้าน ให้มีสมาชิกสภาองค์การบริหาร
ส่วนตำบล หมู่บ้านละ 3 คนและหากองค์การบริหารส่วนตำบลใดมีเพียง 1 หมู่บ้านให้มี
สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลได้ 6 คน สำหรับอายุของสภาองค์การบริหารส่วน
ตำบลมกี ำหนดคราวละ 4 ปี นับแต่วนั เลอื กตงั้

สภาองคก์ ารบรหิ ารสว่ นตำบลมอี ำนาจหน้าทีด่ ังตอ่ ไปนี้
1. ให้ความเห็นชอบแผนพฒั นาองค์การบริหารส่วนตำบล เพื่อเป็นแนวทางใน

การบริหารกิจการขององค์การบรหิ ารส่วนตำบล
2. พจิ ารณาและให้ความเห็นชอบร่างข้อบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบล ร่าง

ข้อบญั ญัตงิ บประมาณรายจ่ายประจำปแี ละรา่ งขอ้ บญั ญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่ม
3. ควบคุมการปฏิบัติงานของนายกองค์การบริหารส่วนตำบลให้เป็นไปตาม

กฎหมาย นโยบาย แผนพฒั นาองค์การบริหารส่วนตำบล ข้อบัญญตั ิ ระเบียบและข้อบังคับ
ของทางราชการ

ส่วนสมยั การประชุมของสภาองคก์ ารบรหิ ารส่วนตำบล นายอำเภอต้องกำหนดให้
สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลมาประชมุ กันครั้งแรกภายใน 15 วันนับตั้งแต่วันท่มี ี
การประกาศผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบรหิ ารสว่ นตำบลครบตามจำนวน และให้
มีการเลือกประธานสภาองค์การบริหารส่วนตำบล 1 คน และรองประธานสภาองค์การ
บริหารส่วนตำบลอีก 1 คน พร้อมกันนั้นก็ให้มีมติร่วมกันว่าในปีหนึ่งให้มีการประชุมสภา
องค์การบริหารส่วนตำบลสมัยสามญั 2 สมัย หรือมากกว่า 2 สมัย แต่ไม่เกิน 4 สมัย สมัย
หน่งึ ๆ ไมเ่ กิน 15 วัน ทง้ั นอี้ าจจะมกี ารขยายเวลาการประชุมออกไปได้อกี แต่จะต้องได้รับ
อนุญาตจากนายอำเภอ สำหรับวันเริ่มประชุมสมัยสามัญประจำปีให้สภาองค์การบริหาร
สว่ นตำบลเป็นผู้กำหนด

ขณะเดียวกันหากมีกรณีเร่งด่วนสำคัญและเห็นว่ามีความจำเป็นและเป็น
ประโยชน์ต่อองค์การบริหารส่วนตำบลหรือประชาชนในท้องถิ่น ประธานสภาองค์การ
บริหารส่วนตำบล หรือนายกสภาองค์การบริหารส่วนตำบล หรือสมาชิกสภาองค์การ

นวตั กรรมการบริหารท้องถิ่นไทย | 69

บริหารส่วนตำบลจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกที่มีอยู่ อาจทำคำร้องอื่นต่อ
นายอำเภอเพื่อขอให้เปิดการประชุมสภาสมัยวิสามัญได้ และการประชุมสภาสมัยวิสามญั
กำหนดไว้ไม่เกิน 7 วัน แต่อาจจะขยายออกไปอีกได้แต่ต้องได้รับอนุญาตจากผู้ว่าราชการ
จังหวดั เปน็ คราวๆ ไป คราวละ 7 วนั

4. นายกองค์การบริหารสว่ นตำบล เป็นหัวหนา้ ฝ่ายบริหารขององค์การบริหาร
ส่วนตำบล มาจากการเลือกตงั้ โดยตรงของราษฎรเช่นเดยี วกนั มวี าระในการดำรงตำแหน่ง
คราวละ 4 ปี นับแต่วันเลือกตั้ง และนายกองค์การบริหารส่วนตำบลมีอำนาจแต่งตั้งรอง
นายกองค์การบริหารส่วนตำบล ซึ่งแต่งตั้งจากบุคคลทั่วไปที่ไม่ใช่สมาชิกสภาองค์การ
บริหารส่วนตำบล หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ไม่เกิน 2 คน และแต่งตั้งเลขานุการนายก
องค์การบริหารสว่ นตำบลทีไ่ ม่ใช่สมาชิกสภาองค์การบรหิ ารส่วนตำบล หรือเจ้าหน้าท่ีของ
รฐั ได้ไม่เกิน 1 คนดว้ ย

นอกจากนั้น กอ่ นเขา้ รับหน้าท่นี ายกองค์การบรหิ ารสว่ นตำบล ตอ้ งแถลงนโยบาย
ต่อสภาองค์การบริหารส่วนตำบลภายใน 30 วัน นับตั้งแต่วันที่มีการประกาศผลเลือกต้ัง
และต้องจัดทำรายงานผลการปฏิบัติงานเสนอต่อสภาองค์การบริหารส่วนตำ บลทุกปี
สำหรบั อำนาจหน้าทีข่ องนายกองคก์ ารบริหารส่วนตำบล มดี ังนี้

1. กำหนดนโยบายโดยไม่ขัดตอ่ กฎหมาย และรบั ผดิ ชอบในการบริหารราชการ
ขององค์การบรหิ ารส่วนตำบลให้เปน็ ไปตามกฎหมาย นโยบาย แผนพฒั นาองค์การบริหาร
ส่วนตำบล ขอ้ บญั ญตั ิ ระเบยี บ และข้อบังคับของทางราชการ

2. สง่ั อนญุ าต และอนุมัตเิ ก่ียวกับราชการขององค์การบรหิ ารสว่ นตำบล
3. แต่งตั้งและถอดถอนรองนายกฯ และเลขานุการนายกองค์การบริหารส่วน
ตำบล
4. วางระเบียบใหง้ านขององค์การบรหิ ารส่วนตำบลเป็นไปดว้ ยความเรียบร้อย
5. รกั ษาการให้เป็นไปตามขอ้ บญั ญัติองค์การบรหิ ารสว่ นตำบล
6. ปฏบิ ัตหิ น้าทีอ่ นื่ ตามทีบ่ ญั ญัตไิ ว้ในพระราชบัญญตั ินี้และกฎหมายอ่นื

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถิน่ ไทย | 70

2. อำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนตำบล มี
บทบาทหน้าทีต่ ามทก่ี ำหนดไว้ในกฎหมาย10 ดังนี้

2.1 มาตรา 66 องค์การบริหารส่วนตำบลมีอำนาจหน้าที่ในการพัฒนาตำบล
ท้ังในดา้ นเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม

2.2 มาตรา 67 ภายใต้บังคบั แห่งกฎหมาย องคก์ ารบริหารส่วนตำบล มีหน้าท่ี
ต้องทำในเขตองคก์ รบรหิ ารส่วนตำบล ดงั ต่อไปนี้

2.2.1 จดั ใหม้ แี ละบำรงุ รกั ษาทางนำ้ และทางบก
2.2.2 รกั ษาความสะอาดของถนน ทางน้ำ ทางเดนิ และท่สี าธารณะ รวมทัง้
กำจดั ขยะมลู ฝอยสิ่งปฏิกลู
2.2.3 ปอ้ งกนั โรคและระงับโรคติดต่อ
2.2.4 ปอ้ งกันและบรรเทาสาธารณภยั
2.2.5 สง่ เสริมการศกึ ษา ศาสนาและวัฒนธรรม
2.2.6 ส่งเสรมิ การพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผ้สู ูงอายุและผู้พกิ าร
2.2.7 คุม้ ครองดูแลและบำรุงรกั ษาทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม
2.2.8 บำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น วัฒนธรรมอันดี
ของทอ้ งถ่ิน
2.2.9 ปฏบิ ัติหนา้ ทอ่ี ืน่ ตามท่ีทางราชการมอบหมายโดยจัดสรรงบประมาณ
หรอื บคุ ลากรใหต้ ามความจำเปน็ และสมควร
2.3 มาตรา 68 องคก์ ารบริหารสว่ นตำบลจัดทำกิจการในเขตตนเองดงั น้ี
2.3.1 ใหม้ นี ้ำเพือ่ การอปุ โภค บริโภคและการเกษตร
2.3.2 ใหม้ แี ละบำรุงการไฟฟ้าหรือแสงสว่างโดยวธิ อี ื่น
2.3.3 ให้มีและบำรุงรกั ษาทางระบายน้ำ
2.3.4 ให้มแี ละบำรงุ สถานทีป่ ระชุม การกีฬา และสวนสาธารณะ
2.2.5 ใหม้ แี ละส่งเสรมิ กล่มุ เกษตรกรและกิจการสหกรณ์

10 สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วน
ตำบล พ.ศ. 2537, (ฉบบั แกไ้ ข, 2553).

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถน่ิ ไทย | 71

2.3.6 สง่ เสรมิ ใหม้ ีอตุ สาหกรรมในครอบครัว
2.3.7 บำรงุ และส่งเสรมิ การประกอบอาชพี ของราษฎร
2.3.8 การค้มุ ครองดแู ลรกั ษาทรพั ย์สนิ อันเปน็ สาธารณะสมบตั ิของแผ่นดิน
2.3.9 หาผลประโยชน์จากทรพั ย์สนิ อันเปน็ สาธารณะสมบตั ขิ องแผน่ ดนิ
2.3.10 ใหม้ ีตลาด ทา่ เทียบเรือ และทา่ ขา้ ม
2.3.11 กิจการเกย่ี วกับพาณชิ ย์
2.3.12 การท่องเทยี่ ว
2.3.13 การผงั เมือง

2.4 มาตรา 69/1 การปฏิบัติงานตามอำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วน
ตำบลต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน โดยใช้วิธีการบรหิ ารกิจการบ้านเมอื งที่ดี
และให้คำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนในกรจัดทำแผนพัฒนาองค์การบริหารส่วน
ตำบล การจัดทำงบประมาณการจัดซื้อจัดจ้าง การตรวจสอบ การประเมินผลการ
ปฏิบัติงาน และการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ทั้งนี้ให้เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ
ว่าด้วยการนน้ั และหลกั เกณฑ์และวิธกี ารที่กระทรวงมหาดไทยกำหนด

คำถามทา้ ยบท

2.1 จงบอกความหมายรูปแบบและโครงสรา้ งของการปกครองสว่ นท้องถน่ิ
2.2 จงอธบิ ายโครงโครงสร้างการปกครองสว่ นท้องถนิ่ ดงั ตอ่ ไปน้ี

2.2.1 จงอธบิ ายถงึ โครงสรา้ งองค์การบรหิ ารสว่ นจังหวัด (อบจ.)
2.2.2 จงอธิบายถึงโครงสรา้ งเทศบาล
2.2.3 จงอธิบายถงึ โครงสร้างองค์การบรหิ ารสว่ นตำบล

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย | 72

อ้างองิ ประจำบท

โกวิทย์ พวงงาม. การปกครองท้องถิ่นไทย : หลักการและมิติใหม่ในอนาคต. พิมพ์ครั้งท่ี
3. กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์วญิ ญูชน, 2544.

บูฆอรี ยีหมะ. การปกครองท้องถิ่นไทย. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์
มหาวิทยาลยั , 2550.

ประยูร กาญจนดุล. ปาฐกถา : การปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย.
กรุงเทพมหานคร : สำนักธรรมศาสตร์และการเมือง ราชบณั ฑิตยสถาน, 2544.

ราชกิจจานุเบกษา ฉบับกฤษฎีกา. เล่มที่ 120 ตอนที่ 107 ก. ประกาศเมื่อวันท่ี 4
พฤศจกิ ายน 2546.

สนิท จรอนันต์. ความเข้าใจเรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่น. กรุงเทพมหานคร : บริษัท
สุขมุ และบตุ ร จำกัด, 2543.

สำนักบริหารราชการส่วนท้องถิ่นกรมการปกครอง. กองราชการส่วนตำบล.
กรุงเทพมหานคร : โรงพมิ พอ์ าสารักษาดินแดน, 2542.

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา. พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วน
ตำบล พ.ศ. 2537. ฉบับแก้ไข, 2553.

สมบัติ ธำรงธัญวงศ์. การเมืองไทย. กรุงเทพมหานคร : คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบัน
บณั ฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, 2549.

สมคิด เลศิ ไพฑรู ย์. การกระจายอำนาจตามพระราชบัญญัตกิ ำหนดแผนและข้นั ตอนการ
กระจายอำนาจใหแ้ ก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2543. กรุงเทพมหานค :
ศูนย์ศึกษาการพัฒนาประชาธปิ ไตย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2543.

นวัตกรรมการบริหารท้องถนิ่ ไทย | 73

บทที่ 3

การบรหิ ารองค์กรสว่ นทอ้ งถ่นิ

เนอ้ื หาประจำบท

3.1 ความหมายของการบรหิ าร
3.2 แรงผลกั ท่เี ป็นจดุ เรมิ่ ต้นของการบรหิ ารงานเชิงยุทธศาสตร์
3.3 ลกั ษณะของการกำหนดยุทธศาสตรก์ ารพฒั นา
3.4 ความสำคญั และลักษณะของการจัดการเชงิ กลยทุ ธ์
3.5 การกำหนดยุทธศาสตรพ์ ฒั นาท้องถ่ินในประเทศไทย
3.6 ประเภทของแผนพฒั นาท้องถน่ิ
3.7 ลักษณะสำคญั ของการบริหารส่วนภมู ิภาค

จุดประสงคข์ องบท

3.1 บอกความหมายของการบริหารได้
3.2 อธิบายถึงแรงผลักทเี่ ป็นจดุ เรม่ิ ตน้ ของการบริหารงานเชิงยุทธศาสตร์ได้
3.3 บอกถงึ ลักษณะของการกำหนดยทุ ธศาสตร์การพฒั นาได้
3.4 บอกถึงความสำคญั และลักษณะของการจดั การเชงิ กลยทุ ธ์ได้
3.5 สามารถกำหนดยทุ ธศาสตร์พฒั นาท้องถิน่ ในประเทศไทยได้
3.6 อธบิ ายถึงประเภทของแผนพฒั นาท้องถ่นิ ได้
3.7 บอกถึงลกั ษณะสำคญั ของการบรหิ ารสว่ นภูมิภาคได้

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถ่นิ ไทย | 74

3.1 ความหมายของการบริหาร

มีผู้ให้ความคิดเห็นเกี่ยวกับความหมายของการบริหารไว้แตกต่างกัน โดยไม่มีคำ
จำกัดความหรือความหมายใดที่ได้รับการยอมรับให้เป็นความหมายสากลนักวิชาการและ
ผู้ปฏิบัติงานในองค์การก็ใช้และให้ความหมายที่แตกต่างกันออกไป แต่อย่างไรก็ตามใน
ความแตกตา่ งดงั กล่าวก็มลี กั ษณะทเี่ ป็นความหมายพอสรุปได้ 6 ประการ ดังน้ี

ประการแรก ความหมายที่เป็นเชิงแนวทางการบริหารงานในภาพรวมของ
องค์การ ที่สร้างความเชื่อมโยงที่ชัดเจนทั้งนโยบาย จุดมุ่งหมาย แนวทางปฏิบัติ และ
ทรัพยากร เพื่อดำเนินงานให้บรรลุผลงาน โดยแนวทางดำเนินงานมีความเหมาะสมกับ
สภาวะแวดล้อม และทรัพยากร ตลอดทั้งมีการเตรียมการเพื่อรองรับความเสี่ยงที่อาจจะ
เกิดขน้ึ 1

ประการที่สอง นอกจากความหมายในเชิงแนวทางแล้วการบริหารงานเชิง
ยุทธศาสตร์ยังมีความหมายในเชิงของการควบคุมการดำเนินงานเพ่ือให้บรรลุผลงานตามท่ี
ได้ตั้งเอาไว้2 นอกจากนั้น เพื่อควบคุมการดำเนินงานโดยกำหนดแบบ และให้ความสำคัญ
กับปัจจยั ที่เป็นมนุษย์ ท่จี ะดำเนนิ งานให้แล้วเสร็จตามเวลา ตามขีดกำลังความสามารถทั้ง
มนุษย์และทรัพยากร ดังนั้น การบริหารเชิงยุทธศาสตร์จึงมีความหมายรวมระหว่าง
แผนการจดั การเชงิ ยทุ ธศาสตร์กับการดำเนนิ การตามแผนด้วย3

ประการที่สาม ความหมายในเชิงของการปรับตัวให้เข้ากับสภาวะแวดล้อม โดย
เห็นว่าในการบริหารงานเชงิ ยุทธศาสตร์หมายรวมถึงการทีอ่ งค์การจะต้องรว่ มกำหนดการ
เปลี่ยนแปลงของปัจจัยภายนอกมิใช่เป็นเพียงการปรับตัว และจะต้องสามารถตอบสนอง
ต่อความเปลี่ยนแปลงทางการเมือง โดยที่หน่วยงานดำเนินงานจะต้องมีความยืดหยุ่นที่

1 J.M. Shafritz and E.W. Russell, Introducing Public Administration (New york:
Pearson Education, Inc., 2005), pp. 330-358.

2Montganare, Daneke, and Bracker, quoted in Mark H. Moore, Creating Public
Value: Strategic Management in Government (Massachusetts: Hasrvard University Press,
1998), p. 8.

3Eadie, quoted in O.E. Hughes, Publidc Management and Administration : An
Introduction (New York: St. Martin’s Press. Inc, 1994), p. 181.

นวตั กรรมการบริหารท้องถ่นิ ไทย | 75

สามารถปรับตัวให้เข้ากับสถานการณ์4 ซึ่งการปรับตัวให้เข้ากับสถานการณ์หมายรวมถึง
การศึกษาปัจจัยที่อยู่ภายในและปัจจัยที่อยู่ภายนอกหน่วยงาน เพื่อมุ่งเน้นให้การ
ปฏบิ ตั งิ านบรรลผุ ลสำเรจ็ 5

ประการท่ีสี่ ความหมายในเชิงการจดั การ หรอื การจดั การเชิงยุทธศาสตร์ หมายถงึ
การปรับเปลี่ยนทิศทางการดำเนินงานขององค์การโดยผู้บริหาร เพื่อให้มีความสอดคล้อง
กบั จุดมงุ่ หมายของหน่วยงาน โดยการปรบั เปลี่ยนทิศทางการดำเนนิ งานจะเกิดขึ้นเม่ือเกิด
การเปลี่ยนแปลงของความต้องการของผู้ใช้บริการ การบริการ ขั้นตอนกระบวนงาน และ
นโยบายการบริการ ตลอดทั้งเงื่อนไขความยุ่งยาก และความผันผวน ของสภาวะแวดล้อม
ของหน่วยงาน6

ประการที่ห้า ความหมายในเชิงการตัดสินใจ คือการตัดสินใจกำหนดจุดมุ่งหมาย
การกำหนดแผนหลักในการดำเนินงานเพื่อบรรลุจุดมุ่งหมาย การกำหนดขอบเขตการ
ดำเนินงานหรือให้บริการ การกำหนดทรัพยากรที่จะต้องใช้ในการบริหารจัดการทั้งเชิง
เศรษฐกิจและทรัพยากรมนุษย์ และการกำหนดลักษณะของสิ่งที่หน่วยงานจะต้องให้คืน
กบั ผู้มีสว่ นเก่ยี วขอ้ งและสงั คม7

ประการที่หก ความหมายของการนำการบริหารงานเชิงยุทธศาสตร์ไปใช้ ซึ่ง
ยุทธศาสตร์ได้ถูกนำไปใช้ใน 5 ลักษณะ ได้แก่ แผน (plan) กลลวง (Ploy) รูปแบบ

4Bozeman and Straussman, quoted in Mark H. Moore, Creating Public Value:
Strategic Management in Government, (Massachusetts: Harvard University Press,
1998), p. 8.

5Chandler, 1962, and Ansoff, Declerk, and Hays, 1976 qyited ub H. Mintzberg and J.B.
Quinn, The Strategy Process, (New Jersey: Prentice Hall International, 1996), pp. 56-57.

6P.C. Nutt and R.W. Backoff, Strategic Management of Public and Third Sector
Organizations, pp. 3-4.

7Andrew, 1980 quoted in P.C. Nutt and R.W. Backoff, Strategic Management of
Public and Third Sector Organizations, (San Francisso: Jossey-Bass Publishers, 1992),
p. 57.

นวัตกรรมการบริหารท้องถิน่ ไทย | 76

(Pattern) ตำแหน่ง (Position) และมุมมอง (Perspective) หรือ 5Ps8ความหมายใน
ลักษณะที่เป็นแผน (Plan) เป็นการกำหนดวิธีการดำเนินงาน (Course of Action)
ล่วงหน้า ที่จะนำมาใช้ในสถานการณ์ต่าง ๆ โดยในการกำหนดวิธีดำเนินงานหรือการ
วางแผนดังกลา่ วจะมีการพิจารณาอยา่ งรอบคอบและมจี ุดมุ่งหมายทช่ี ดั เจนและโดยเฉพาะ
อย่างยง่ิ การวางแผนจะเป็นการสร้างความม่ันใจวา่ การดำเนินงานจะบรรลวุ ตั ถุประสงค์9

ในความหมายที่เป็นกลลวง(Ploy)เป็นความหมายที่เน้นให้เห็นพลวัต (Dynamic)
และมุมมองของการแข่งขัน (Competitive aspects) ในมุมมองนี้จะเป็นการลวงให้ฝ่าย
ตรงข้ามเข้าใจผิดในทิศทางการดำเนินงาน ซึ่งไม่ถูกต้องตามความเป็นจริง และส่งผลให้
ฝ่ายตรงข้ามหลงประเด็นทำให้อีกฝา่ ยหนง่ึ ซงึ่ ออกกลลวงฉวยโอกาสเอาชนะในความหมาย
ที่เป็นรูปแบบ (Pattern) หมายถึงกระแสหรือทิศทางที่เป็นหนึ่งเดียวทางพฤติกรรมของ
การดำเนินงาน (Consistency in behavior) ไม่ว่าจะเป็นการจงใจหรือไม่ก็ตาม โดย
กระแสที่เป็นหนึ่งเดียวหรือยุทธศาสตร์ที่ตระหนักได้ (Realized strategy) นี้มาจาก ทั้ง
ยุทธศาสตรโ์ ดยเจตนา(Intended strategy)และยุทธศาสตร์ฉกุ เฉนิ (Emergent strategy)
ซงึ่ ยทุ ธศาสตรโ์ ดยเจตนา (Intended strategy) สามารถเรียนรู้ได้จากอดีต ท้งั นี้ กอ่ นท่ีจะ
ไปสู่การเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์ที่ตระหนักได้ (Realized strategy) หากผ่านการ
พิจารณาและปรึกษาหารืออย่างจริงจังอาจจะเรียกว่ายุทธศาสตร์แบบปรึกษา หารือ
(Deliberate strategy) ทั้งนี้ในส่วนที่ไม่นำไปสู่การปรึกษาหารือจะกลายเป็นยุทธศาสตร์
แบบปรึกษาหารือ (Deliberate strategy) ทั้งนี้ในส่วนที่ไม่นำไปสู่การปรึกษาหารือจะ
กลายเป็นยุทธศาสตร์ที่ไม่สามารถตระหนักได้ (Unrealized strategy) ส่วนยุทธศาสตร์
ฉุกเฉิน (Emergent strategy) จะไม่สามารถรู้ได้ล่วงหน้า ไม่มีเจตนาที่จะให้เกิดข้ึน
รูปแบบของการปฏิบัติงานจึงไม่เป็นการจงใจแต่จะเป็นการดำเนินงานเฉพาะรายกรณี
และเมอ่ื ไดม้ กี ารดำเนนิ งานเป็นรายกรณแี ลว้

8Mintzberg,1987 quoted in H. Mintzberg and J.B. Quinn, The Strategy Process,
(New Jersey: Prentice Hall International,1996), pp. 10-16.

9P.C. Nutt and R.W. Backoff, Strategic Management of Public and Third Sector
Organizations, p. 62.

นวัตกรรมการบริหารท้องถ่ินไทย | 77

ดงั นั้น ยุทธศาสตรฉ์ กุ เฉิน (Emergent strategy) จงึ สามารถเกิดไดใ้ นทุกระดับไม่
จำเป็นจะตอ้ งเกิดจากฝา่ ยบรหิ ารหรอื ศูนย์กลาง ทง้ั น้ีในความเป็นจรงิ จะไม่สามารถขีดเส้น
แบ่งไดอ้ ย่างเดด็ ขาดวา่ กรณีใดเป็นยุทธศาสตร์โดยเจตนา หรอื เป็นยุทธศาสตร์แบบฉุกเฉิน
แต่มักจะมีทั้งสองอย่างควบคู่กันไป กล่าวคือ จะเป็นลักษณะของยุทธศาสตร์แบบร่ม
(Umbrella strategy) โดยที่มกี ารปรกึ ษาหารือกันในประเด็นท่ีกวา้ ง แตใ่ นขณะเดียวกันก็
ยอมรับรายละเอียดท่ีไม่ได้มกี ารหารือได้10

ในความหมายที่เป็นตำแหน่ง (Position) เห็นว่าการวางตำแหน่งของหน่วยงานที่
เหมาะสมในสภาวะแวดล้อมหนึ่ง ๆ ซงึ่ หมายถงึ ทั้งปัจจัยภายในและภายนอก11 โดยในเชิง
ธรุ กิจ ยทุ ธศาสตร์ หมายถึง การแสวงหาจุดทพี่ บกันของสนิ คา้ และลกู คา้ และการแสวงหา
ตลาดที่กว้างออกไป12 นอกจากนั้นยุทธศาสตร์ที่มีความหมายในเชิงตำแหน่งยังหมายถึง
การหาช่อง (Niche) ที่จะสามารถหลีกเลี่ยงการต่อสู้แข่งขัน ซึ่งอาจจะอยู่ในรูปของความ
รว่ มมอื กนั ระหว่างองคก์ าร ซง่ึ อาจจะเปน็ ความร่วมมอื กบั คแู่ ขง่ ขันก็ได้

ในความหมายที่เป็นมุมมอง (Perspective) ยุทธศาสตร์เป็นมุมมองร่วมกันของ
สมาชิกในองค์การ ซึ่งนำไปสู่การปฏิบัติด้วยความตั้งใจ โดยสมาชิกแต่ละคนได้ถูกผูกโยง
เป็นเอกภาพทั้งความคิดและพฤติกรรม จึงเป็นเรื่องอุดมคติร่วมกันของคนในองค์การใน
การรักษา คุณค่าหลัก (Core value) ขององค์การ และฐานคติ (Preoccupation) ของ
ความหมายการบรหิ ารเชงิ ยุทธศาสตร์ในกรณนี ี้คือการสรา้ งความปรารถนา (Desire) และ
ความคาดหวัง (Aspiration)13

จากแนวคิด ทฤษฎีเกี่ยวกับความหมายของการบริหารงานเชงิ ยุทธศาสตร์และผล
การศึกษาของนักวิชาการต่างๆ ผู้วิจัยประมวลได้ว่า ความหมายของการบริหารงานเชิง

10Henry Mintzberg, The Rise and Fall of Strategic Planning, (New York: Prentice
Hall, 1994), pp. 23.

11Hofer and Schendel, 1978. quoted in H. Mintzberg and J.B. Quinn, The
Strategy Process, (New Jersey: Prentice Hall International, 1996), p. 13.

12Porter, 1980,1985 quoted in Henry Mintzberg, The Rise and Fall of Strategic
Planning, (New York: Prentice Hall, 1994), p. 27.

13Henry Mintzberg, The Rise and Fall of Straategic Planning, pp. 27-29.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถนิ่ ไทย | 78

ยุทธศาสตร์เพื่อการสร้างยุทธศาสตร์การพัฒนาธรรมาภิบาลด้วยหลักพุทธธรรม ในเขต
จงั หวัดภาคกลางตอนบน

3.2 แรงผลกั ที่เปน็ จดุ เริม่ ต้นของการบรหิ ารงานเชิงยุทธศาสตร์

ยุทธศาสตร์มาจากข้อกังวล (Concerns) หรือความยุ่งยาก (Difficulties)
ทอ่ี งคก์ ารจะตอ้ งเขา้ ไปเกีย่ วข้องดำเนินงาน ในขณะทหี่ นว่ ยงานมคี วามซับซ้อนและจะต้อง
เผชิญกับสภาวะที่มีลักษณะเป็นทางสองแพร่ง(Dilemmas)และมีสะภาวการณ์ที่กดดันทำ
ให้องค์การจะต้องปรับปรุงวิธีการทำงานแบบดั้งเดิม ข้อกังวลหรือความยุ่งยากที่สำคัญ
ไดแ้ ก่ การเปน็ องค์การจัดตั้งใหม่หรือองค์การทมี่ ีการเจรญิ เติบโต เนื่องจากองคก์ ารจะต้อง
มีการรวบรวมสรรพกำลังกันอย่างรวดเร็วดังนั้นทิศทางในการดำเนินงานของหน่วยงาน
จะตอ้ งชัดเจน หลายหน่วยงานต้องการความเติบโตแตป่ ัญหาไดแ้ ก่ ไม่ทราบแนช่ ัดว่าจะไป
ในทิศทางใด ความมั่นคงทางการเงินก็เป็นปัจจัยหนึ่งซึ่งจะนำไปสู่การกำหนดยุทธศาสตร์
ในกรณหี นว่ ยงานซ่ึงถูกตดั เงินอุดหนุนจากหน่วยงานสนับสนุนหนึ่งอาจเปลี่ยนทิศทางและ
มุมมองในการดำเนินงานเพื่อรับการสนับสนุนจากอีกหน่วยงานอื่นทดแทนนอกจากนั้น
การเปลยี่ นแปลงคณะกรรมการบริหาร หรือเปลย่ี นผู้บรหิ าร การถูกบังคับด้วยกฎระเบียบ
ปัญหาและความต้องการการบริการจากผู้ใช้บริการ การทำงานเชิงบูรณาการและความ
ร่วมมือในการปฏิบัติงาน ความเฉื่อยไม่ทันการณ์ของการปฏิบัตงิ านในระบบที่ต่อเนื่องกัน
ยาวนาน การเปลี่ยนแปลงทางการเมือง และการปฏิบัติการเพื่อให้บรรลุวิสัยทัศน์ของ
หน่วยงานตลอดทั้งการเพิ่มภาระหน้าที่ขึ้นอย่างรวดเร็ว ล้วนเป็นส่ิงที่เป็นแรงผลักให้เกิด
การบริหารงานเชิงยุทธศาสตร์เพื่อเผชิญกับข้อกังวล และความยุ่งยากดังที่ได้กล่าวแล้ว
ขา้ งตน้ 14

จากแนวคิด ทฤษฎีเกี่ยวกับของแรงผลักที่เป็นจุดเริ่มต้นของการบริหารงาน
เชงิ ยทุ ธศาสตร์ และผลการศกึ ษาของนักวิชาการตา่ งๆ ผู้วิจยั ประมวลได้ว่า แรงผลักที่เป็น

14P.C. Nutt and R.W. Backoff, Strategic Management of Public and Third
Sector Organizations, 1996), pp. 9-17.

นวตั กรรมการบริหารท้องถิ่นไทย | 79

จุดเริ่มต้นของการบริหารงานเชิงยุทธศาสตร์เพื่อการสร้างยุทธศาสตร์การพัฒนาธรรมาภิ
บาลด้วยหลกั พุทธธรรม ในเขตจังหวดั ภาคกลางตอนบน

3.3 ลักษณะของการกำหนดยทุ ธศาสตร์การพฒั นา

ในการก่อตัวของยุทธศาสตร์มีการนำประเด็นเรื่องสภาวะแวดล้อมและเรื่องของ
กาลเวลามาประกอบ ทั้งในอดีต ปัจจุบัน และอนาคต ในการกำหนดยุทธศาสตร์การ
ดำเนนิ งานท่ีมงุ่ เนน้ อนาคตจะกำหนดจุดมุ่งหมายในระยะยาว สว่ นการกำหนดยุทธศาสตร์
การดำเนินงานที่มุ่งให้เกดิ ผลในปัจจุบันจะเน้นหนักในสิ่งท่ีจะตอ้ งปฏบิ ัติงานอย่างเร่งด่วน
แต่อย่างไรก็ตาม การเปลี่ยนแปลงสามารถดำเนินการได้หากเห็นว่าเป็นโอกาสที่ดีหรือมี
ความจำเปน็ ท่เี ดน่ ชัด ทงั้ น้ขี อ้ มูลเกยี่ วกบั อดตี จะนำไปใช้สำหรบั สำรวจค่านยิ มขององค์การ
ที่สามารถนำไปใชใ้ นการดำเนนิ งานในอนาคต15

3.4 ความสำคญั และลกั ษณะของการจดั การเชงิ กลยทุ ธ์

องค์การทุกองค์การทั้งภาครัฐและเอกชนย่อมมีความมุ่งหวังที่จะสร้างความ
เจริญก้าวหน้าให้กับองค์การของตน การจัดการจึงเป็นกระบวนการหนึ่งในการบรรลุ
เป้าหมายนั้น เพราะการจัดการเป็นการใช้ทรัพยากรที่มีอยู่ในการปฏิบัติงานเพื่อให้บรรลุ
เป้าหมายขององค์การ การจัดการเชิงกลยุทธ์เป็นสิ่งที่จะบอกให้รู้ว่าองค์การเราอยู่ที่ไหน
ต้องการบรรลุเป้าหมายอะไร และจะไปสจู่ ดุ หมายน้นั ได้อย่างไร

ในด้านการจัดการเชิงกลยุทธ์มีความสำคัญต่อผู้บริหารยุคใหม่ช่วยการจัดการ
เชงิ กลยทุ ธม์ ีความสำคัญตอ่ ผ้บู ริหารยคุ ใหม่ ซ่งึ การจดั การเชงิ กลยุทธ์มีความสำคัญดงั นี้16

1. การจัดการเชิงกลยุทธ์ เป็นการกำหนดวิสัยทัศน์ ทิศทาง ภารกิจ และ
วัตถุประสงค์ ขององค์กรธุรกิจอย่างเป็นระบบ เพื่อให้องค์การมีทิศทางและเป้าหมายท่ี

15M. Javidanand Ali Dastmalchian,“Why Planningin State InterprisesDoesn’t Work,”
LRP Vol.21, No. 3 (June 1985).

16พิบูล ทีปะบาล, การจดั การเชิงกลยทุ ธ์, (กรุงเทพมหานคร : อมราการพมิ พ,์ 2546), หน้า 54.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถนิ่ ไทย | 80

ชัดเจน และจะต้องมีการปรับปรุงให้สอดคล้องกับสภาวะแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไปตาม
กาลเวลา

2. การจัดการเชิงกลยุทธ์ เป็นการกำหนดวิธีการหรือแนวทางในการดำเนินงาน
และกิจกรรมต่างๆ ขององค์การเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนดขึ้น ในการกำหนด
แนวทางในการดำเนินงานนี้ องค์การจะต้องวิเคราะห์และประเมินปัจจัยต่างๆ ทั้งภายใน
และภายนอกองค์การ เพื่อคิดค้นแนวทางในการดำเนินงานที่เหมาะสมที่สุดในท่ามกลาง
การเปลีย่ นแปลงของปจั จัยตา่ งๆ

3. การจัดการเชิงกลยุทธ์ ครอบคลุมถึงการนำเอาวิธีการหรือแนวทางในการ
ดำเนินทไ่ี ดค้ ิดคน้ มาประยกุ ต์ใชป้ ฏิบตั เิ พอ่ื ให้องค์การสามารถบรรลุถงึ เป้าหมายทีต่ ั้งไว้

4. การวางแผนและการประยุกต์ใช้กลยุทธ์สำหรับธุรกิจเป็นหน้าที่หลักของ
ผู้บริหารองค์การ ที่ผู้บริหารต้องรับผิดชอบ ความสามารถของผู้บริหารในการกำหนด
แนวทางในการดำเนนิ ธุรกิจ การจดั ทำและปฏบิ ตั ติ ามแผนกลยทุ ธ์

5. การจัดการเชงิ กลยทุ ธ์และการตัดสนิ ใจทางดา้ นกลยุทธ์ มักจะมคี วามเก่ียวข้อง
กนั หรอื มผี ลตอ่ การดำเนินงานในระยะยาวขององค์การ

6. การตัดสินใจทางด้านกลยุทธ์อาจนำไปสู่การเปล่ียนแปลง ในด้านต่างๆของ
องค์การตั้งแต่เสาะแสวงหาทรัพยากรที่จำเป็นต้องใช้สำหรับการสร้างความได้เปรียบ
ทางการแขง่ ขัน

7. การตัดสินใจทางกลยุทธ์ยังเกี่ยวข้องกับการดำเนินงาน ในระดับต่างๆของ
องค์การจะต้องสอดคล้องเกื้อกูลกันต่อกลยุทธ์ขององค์การว่าการปฏิบัติตามกลยุทธ์ จะ
เปน็ สาเหตสุ ำคญั นำไปสคู่ วามสำเรจ็ หรอื ล้มเหลวขององค์การ

กลยุทธ์ (Strategy)คือวิธีการ หนทางที่จะนำไปสู่เป้าหมาย และภารกิจของธุรกิจ
นอกจากนนี้ กั วิชาการอีกหลายท่านได้กำหนดความหมายคำวา่ กลยุทธ์ไวว้ า่ มันเป็นวิถีทาง
หรือหนทางที่จะนำพวกเราไปสู่จุดหมายที่ดีกว่าเดิม ซึงจากความหมายดงั กล่าวนี้ กลยุทธ์
ไม่จำเป็นตอ้ งมีแผนเสมอไป แตอ่ าจเปน็ การมุ่งมนั่ การทมุ่ เท การอทุ ศิ แรงกายแรงใจ หรือ
สิ่งใดก็ตามที่จะสามารถขับเคลื่อนธุรกิจจากจุดหนึ่งไปยังอีกจุดเดิมที่ไม่คอยดีไปสู่จุดท่ี
ดกี ว่า

นวัตกรรมการบริหารท้องถ่นิ ไทย | 81

โดยท่ัวไปธุรกจิ กลยทุ ธ์ มี 3 ระดับคือ17
1. กลยุทธร์ ะดับบรษิ ัท (Corporate Strategy)
2. กลยุทธร์ ะดบั ธรุ กิจ (Business Stategy)
3. กลยทุ ธ์ระดบั หน้าท่ี (Functional Strategy)
การกำหนดทิศทางขององค์กร การจัดการเชิงกลยุทธ์ มีองค์ประกอบที่สำคัญ 4 ส่วน
ได้แก1่ 8
1. การกำหนดทศิ ทางองคก์ ร (Direction Setting)
2. วสิ ยั ทศั น์ (Vision)
3. ภารกจิ (Mission)
4. เป้าหมาย (Goal)
สรปุ ได้วา่ กลยทุ ธ์ (Strategy) คือวิธีการ หนทางทจี่ ะนำไปสู่เป้าหมาย และภารกิจ
ของธุรกิจ กลยุทธ์ไม่จำเป็นต้องมีแผนเสมอไป แต่อาจเป็นการมุ่งมั่น การทุ่มเท การอุทิศ
แรงกายแรงใจ หรอื สิ่งใดกต็ ามที่จะสามารถขับเคลื่อนธุรกจิ จากจุดหน่ึงไปยังอีกจุดเดิมท่ีไม่
คอยดีไปสู่จดุ ที่ดีกวา่
จากแนวคิด ทฤษฎีเกี่ยวกับความสำคัญและลักษณะของการจัดการเชิงกลยุทธ์
และผลการศึกษาของนักวิชาการต่างๆ ผู้วิจัยประมวลได้ว่า ความสำคัญและลักษณะของ
การจดั การเชงิ กลยทุ ธ์ เพ่อื การสร้างยุทธศาสตรก์ ารพัฒนาธรรมาภบิ าลดว้ ยหลกั พุทธธรรม
ในเขตจงั หวัดภาคกลางตอนบน

3.5 การกำหนดยทุ ธศาสตร์พัฒนาทอ้ งถิน่ ในประเทศไทย

การกำหนดยทุ ธศาสตร์การพัฒนาขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นในประเทศไทย
ในปัจจุบันเป็นการกำหนดให้มีการดำเนินการจัดทำยุทธศาสตร์การพัฒนาอย่างเป็น
ทางการโดยได้เริ่มดำเนินการอย่างเป็นทางการในครั้งแรกเมื่อปี พ.ศ.2546 ซึ่งเป็นการ

17สุรพล สุยะพรหม และคณะ, ทฤษฎีองค์การและการจัดการเชิงพุทธ, (กรุงเทพมหานคร :
โรงพิมพม์ หาจฬุ าลงกรณราชวทิ ยาลยั , 2545), หน้า 90.

18พบิ ูล ทปี ะบาล, การบริหารเชงิ กลยทุ ธ,์ (กรุงเทพมหานคร : อมราการพมิ พ,์ 2546), หนา้ 54.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย | 82

ดำเนินการตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจัดทำและประสานแผนพัฒนา
ท้องถิ่น พ.ศ.2546 ซึ่งระเบียบดังกล่าวได้กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกแห่ง
ยกเว้นกรุงเทพมหานคร ต้องจัดทำแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาท้องถิ่น แผนพัฒนาสามปี
และแผนปฏิบัติการประจำปี โดยกำหนดให้มีคณะกรรมการพัฒนาท้องถิ่นซึ่งมีนายก
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นประธาน ทำหน้าที่จัดทำแผนยุทธศาสตร์การพัฒนา
ทอ้ งถน่ิ โดยมคี ณะกรรมการส่งเสริมการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิน่ ซึ่งมปี ลดั องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นนั้นๆ เป็นประธานและเป็นฝ่ายช่วยเหลือและดำเนินการจัดทำแผนในทาง
ปฏิบัติ ซึ่งเมื่อคณะกรรมการพัฒนาท้องถิ่นได้จัดทำร่างแผนเสร็จ จะต้องนำเสนอต่อสภา
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้ความเห็นชอบ หากสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
เห็นชอบแล้ว นายกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงจะสามารถประกาศใช้แผนยุทธศาสตร์
การพฒั นาทอ้ งถ่นิ ได้

ในกรณีที่สภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่เห็นชอบให้ส่งคืนคณะกรรมการ
พัฒนาท้องถิ่นเพื่อทบทวน และหากคณะกรรมการพัฒนาท้องถิ่นได้ดำเนินการทบทวน
แล้ว หากสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่เห็นชอบ ให้ส่งแผนยุทธศาสตร์ให้
นายอำเภอท้องที่เป็นผู้พิจารณายกเว้นเทศบาลเมือง หรือเทศบาลนคร หรือ องค์การ
บริหารส่วนจังหวัด ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดพิจารณาให้ความเห็น และความเห็นของ
นายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัดถือเป็นที่สิ้นสุด ต่อมาได้มีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้าง
ของผ้บู รหิ ารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จากการเลือกต้ังทางอ้อมโดยสมาชิกสภาท้องถิ่น
เป็นการเลือกตั้งนายกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยตรง เพื่อให้สอดคล้องกับการปรับ
โครงสร้าง และให้นายกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถดำเนินงานให้เป็นไปตาม
นโยบายที่ได้ประกาศไว้ก่อนการเลือกตั้ง จึงมีการยกเลิกระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่า
ด้วยการจัดทำและประสานแผนพัฒนาท้องถิ่น พ.ศ.2546 และได้ออกระเบียบ
กระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.
2548 โดยให้นายกองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่นมีอำนาจในการประกาศใช้แผนยุทธศาสตร์
การพฒั นาทอ้ งถนิ่

การวางแผนพัฒนาท้องถิ่นตั้งแต่ปี พ.ศ.2546 เป็นต้นมา ได้กำหนดวิธีการจัดทำ
และประสานแผนพัฒนาท้องถิ่นไว้ แต่หลังจากที่ได้มีการประกาศใช้ระเบียบกระทรวง

นวตั กรรมการบริหารท้องถน่ิ ไทย | 83

มหาดไทยว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2548 ไม่ได้มี
การกำหนดกระบวนการประสานแผนพัฒนาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ ทั้งน้ี
เนื่องจากพระราชบัญญัตกิ ำหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 มาตรา 16 และมาตรา 17 บัญญัติให้เทศบาล เมืองพัทยา และ
องค์การบริหารส่วนตำบลมีอำนาจและหน้าที่ในการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่นของตนเอง
ส่วนองค์การบรหิ ารส่วนจังหวดั มหี นา้ ทท่ี ีเ่ กยี่ วข้องกบั การวางแผนแบ่งออกเป็น 2 ส่วน คือ
การจัดทำแผนพัฒนาองค์การบริหารส่วนจังหวัด และการประสานการจัดทำแผนพัฒนา
จังหวัดตามระเบียบที่คณะรัฐมนตรีกำหนด ดังนั้น อำนาจในการออกระเบียบปฏิบัติจึง
แยกเป็น 2 สว่ น

1).กระทรวงมหาดไทยมอี ำนาจออกระเบยี บเกยี่ วกับการจัดทำแผนพฒั นาท้องถน่ิ
2).คณะรัฐมนตรีมีอำนาจออกระเบียบเกี่ยวกับการประสานแผน ซึ่งในปัจจุบันยัง
ไม่มีการออกระเบียบนี้แต่การดำเนินการประสานแผนเป็นไปตามหนังสือสั่งการ
กระทรวงมหาดไทยโดยได้กำหนดให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นหน่วยประสาน
แผนพัฒนาท้องถิ่นให้สอดคล้องและสนับสนุนกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
แผนยุทธศาสตร์พัฒนากลุ่มจังหวัดแผนยุทธศาสตร์พัฒนาจังหวัด และกรอบยุทธศาสตร์
พัฒนาจงั หวดั

3.6 ประเภทของแผนพัฒนาทอ้ งถิน่

1) แผนยุทธศาสตรก์ ารพัฒนา
ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น พ.ศ.2548 ข้อ4วรรคสิบสี่หมายความว่า แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่กำหนดยุทธศาสตร์ และแนวทางการพัฒนาขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งแสดงถึงวิสัยทัศน์ พันธกิจ และจุดมุ่งหมายเพื่อการพัฒนาใน
อนาคต โดยสอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แผนการบริหารราชการ
แผ่นดิน ยุทธศาสตร์การพัฒนาจงั หวดั อำเภอ และแผนชมุ ชน

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่นิ ไทย | 84

2) แผนพฒั นาสามปี
ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น พ.ศ.2548 ข้อ 4 วรรคสิบห้า หมายความว่า แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่สอดคล้องกับแผนยุทธศาสตร์การพัฒนา อันมีลักษณะเป็นการ
กำหนดรายละเอียดแผนงาน โครงการพัฒนาที่จัดขึ้นสำหรับปีงบประมาณแต่ละปี ซึ่งมีความ
ต่อเนื่องและเป็นแผนก้าวหน้าครอบคลุมระยะเวลาสามปีโดยมีการทบทวนเพื่อปรับปรุงเป็น
ประจำทุกปี
นอกจากนั้น ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2548 ข้อง 26 ได้กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทำ
แผนการดำเนินงานที่แสดงแผนงาน โครงการ กิจกรรมที่ดำเนินการจริงทั้งหมดในพื้นที่ของ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละปีงบประมาณ ซึ่งแผนดำเนินงานไม่ถือว่าเป็นแผนพัฒนา
ตามระเบียบท่ีได้กลา่ วแลว้ ขา้ งต้น

3) องคก์ รจัดทำแผนพฒั นาทอ้ งถน่ิ
องค์กรในการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่นแบ่งออกเป็น 2 องค์กรได้แก่
คณะกรรมการพฒั นาทอ้ งถน่ิ และคณะกรรมการสนับสนุนการจัดทำแผนพฒั นาท้องถิ่น

4) คณะกรรมการพฒั นาทอ้ งถนิ่
ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น พ.ศ.2548 ข้อ 7 และ 8 กำหนดให้มีคณะกรรมการการพัฒนาท้องถิ่นไม่น้อยกวา่
17 คน ซึ่งประกอบด้วย 3 ภาคส่วน ได้แก่ ภาคส่วนแรก ภาคองค์กรปกครองส่วนท้องถิน่
8-10 คน จากผู้บริหารท้องถิ่น รองนายก ทุกคน สมาชิกสภาที่สภาคัดเลือก 3 คน ปลัด
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หัวหน้าส่วนการบริหารที่มีหน้าที่จัดทำแผน ภาคส่วนที่สอง
ภาคราชการหรือรัฐวิสาหกิจ ไม่น้อยกว่า 3 คน ซึ่งคัดเลือกโดยผู้บริหารองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่น และภาคส่วนที่สาม ภาคประชาชน 6-9 คน โดยประชาคมเลือกกันเอง 3-6
คน ผู้ทรงคุณวุฒิที่ผู้บรหิ ารท้องถิ่นคัดเลือก 3 คน โดยมีนายกองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ
เป็นประธาน และปลัดองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่นเปน็ กรรมการและเลขานกุ าร

นวตั กรรมการบริหารท้องถน่ิ ไทย | 85

5) อำนาจหน้าท่คี ณะกรรมการพฒั นาท้องถนิ่
ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น พ.ศ.2548 ข้อ 10 และหนังสือกระทรวงมหาดไทยด่วนที่สุด ที่ มท 0810.2/ว
3324 ลงวันที่ 10 ตุลาคม 2548 กำหนดให้คณะกรรมการการพัฒนาท้องถิ่นมีอำนาจ
หน้าที่ได้แก่

(1) กำหนดแนวทางการพัฒนาทอ้ งถน่ิ
(2) รว่ มจดั ทำร่างแผนพฒั นา เสนอแนะแนวทางการพฒั นา
(3) พจิ ารณาร่างแผนพัฒนา และร่างแผนการดำเนนิ งาน
(4) ให้ความเห็นชอบรา่ งข้อกำหนดขอบข่ายและรายละเอียดของงาน (กรณี
มอบใหห้ น่วยงานหรือบุคคลภายนอกจดั ทำหรือร่วมจัดทำ)
(5) พิจารณาใหข้ ้อคิดเห็นเก่ียวกบั การติดตามและประเมนิ ผลแผนพัฒนา
(6) แตง่ ตัง้ ท่ีปรกึ ษา คณะอนุกรรมการหรือคณะทำงานเพื่อช่วยปฏิบตั งิ าน
(7) จัดทำโครงการหรือกิจกรรมเพื่อประกอบการจัดทำแผนตามความต้องการของ
ประชาชน

6) คณะกรรมการสนับสนุนการจดั การจัดทำแผนพฒั นาทอ้ งถิ่น
ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น พ.ศ.2548 ข้อ 7 และ 9 และแนวทางการแต่งตั้งคณะกรรมการสนับสนุนการ
จัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น ตามหนังสือกระทรวงมหาดไทย ด่วนที่สุด ที่ มท 0810.2/ว
3324 ลงวนั ท่ี 10 ตุลาคม 2548 กำหนดใหม้ ีคณะกรรมการสนบั สนนุ การจดั ทำแผนพัฒนา
ทอ้ งถนิ่ ไม่นอ้ ยกวา่ 7 คน ประกอบด้วยภาคองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่นิ ไมน่ ้อยกวา่ 4 คน
ได้แก่ ปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หัวหน้าส่วนราชการที่มีหน้าที่ในการจัดทำ
แผนพัฒนา เจ้าหน้าที่วิเคราะห์นโยบายและแผนหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นที่ผู้บริหาร
มอบหมาย และภาคประชาคม 3 คน โดยที่ประชาคมเป็นผู้เลือกกันเอง โดยมีปลัดองคก์ ร
ปกครองส่วนทอ้ งถ่ินเป็นประธาน และผ้อู ำนวยการหรือหวั หน้าส่วนท่ีมหี น้าท่ีในการจัดทำ
แผนพฒั นาท้องถ่ินเปน็ กรรมการและเลขานุการ

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถน่ิ ไทย | 86

7) หน้าทีค่ ณะกรรมการสนับสนุนการจดั ทำแผนพฒั นาท้องถิน่
ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจัดทำแผนพัฒนาองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น พ.ศ.2548 ข้อ 11 ได้กำหนดให้คณะกรรมการสนับสนุนการจัดทำแผนพัฒนา
ท้องถน่ิ มีหนา้ ทดี่ งั ต่อไปน้ี

(1) จัดทำร่างแผนพฒั นาใหส้ อดคล้องกับแนวทางการพัฒนาท่ีคณะกรรมการ
พัฒนาท้องถ่นิ กำหนด

(2) จัดทำร่างแผนการดำเนนิ งาน
(3) จัดทำร่างข้อกำหนดขอบข่ายและรายละเอียดของงาน (กรณีมอบให้
หน่วยงานหรอื บุคคลภายนอกจัดทำหรือร่วมจดั ทำ)
นักวิชาการบางท่าน ไดเ้ สนอตวั แบบโครงสรา้ งและการทำงานของยุทธศาสตร์การ
พฒั นาและหลักวชิ าการเกีย่ วกับเทคนิคการวจิ ยั และพฒั นา ดังภาพประกอบ

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถนิ่ ไทย | 87

ยุทธศาสตร์การพัฒนา หน่วยทอ้ งถิน่ ที่จะพฒั นา

ทรพั ยากร หนว่ ยระบบ เป้าหมาย ปญั หา ปญั หา
ทม่ี ี ของ ปจั จยั
ในบริบท I PO ยทุ ธศาสตร์ ปญั หาทกุ ขร์ อ้ น
ปัญหา
เปา้ หมาย ปัญหา

หนว่ ยระบบ

I PO ปัญหา
ปัจจยั

โดยอาศัยบรรดาทฤษฎี หลกั วิชา เทคนิควิธี ข้อมูลทเี่ กยี่ วขอ้ ง

แผนภาพท่ี 3.1 ตัวแบบโครงสร้างและการทำงานของยุทธศาสตร์การพัฒนา

จากภาพประกอบ แสดงใหเ้ ห็นวา่ การทำงานของยุทธศาสตร์การพัฒนา ก็คอื หน่วย
ระบบทำงาน ซง่ึ ตอ้ งให้ทรัพยากรเปน็ ปัจจัยนำเข้า (Input) มีกระบวนการ (Process) เปล่ียน
ปัจจัยนั้นๆ ให้เป็นผลผลิต (Output) และหลายหน่วยระบบจะทำงานไปพร้อมๆกัน
กอ่ ให้เกดิ เปา้ หมายยุทธศาสตร์การพัฒนา เปา้ หมายน้เี ลง็ ไปสปู่ ัญหาเป้า ซงึ่ เป็นส่วนหนึ่งของ
ปัญหาเชิงพัฒนา ปัญหาเป้าสำหรับการพัฒนาได้มาจากการวิเคราะห์ของหน่วยงานท้องถ่ิน
จะพัฒนาโดยอาศัยบรรดาทฤษฎี หลักวิชา เทคนิควิธี และข้อมูลที่เกี่ยวข้องมาช่วยในการ
วิเคราะหห์ รือสรา้ งยทุ ธศาสตร์การพฒั นา19

19เฉลียว บุรีภักดี, โครงสร้างทางความคิดเรื่องยุทศาสตร์การพัฒนาเกี่ยวกับระบบทำงาน.
เอกสารประกอบการสอนแนวการศึกษาค้นคว้ารายวิชา 2535, (สกลนคร : สถาบันราชภัฏสกลนคร ,
2545), หน้า 1-2.

นวัตกรรมการบริหารท้องถน่ิ ไทย | 88

ยุทธศาสตร์การพัฒนาคือ ทิศทางหรือแนวทางปฏิบัติงานให้บรรลุพันธกิจและ
ภารกิจ(Mission)ให้สัมฤทธิ์ผลตามวิสัยทัศน์ (Vision) และเป้าประสงค์ขององค์การ
(Corporate Goal) โดยผ่านกระบวนการ ที่สำคัญ คือ 1) การกำหนดเป้าหมาย หรือ
วัตถุประสงค์ ขององค์กร 2)การเลือกวิธีการ หรือกระบวนการในการปฏิบัติ 3)การจัดสรร
ทรัพยากรเพื่อการบริหาร 4) บทบาทหน้าที่ ของบุคลากรและหน่วยงานที่ตามความ
รับผิดชอบของตน และ 5) กระบวนการวดั และประเมนิ ผล เพอื่ ให้เกดิ ความคมุ้ ค่ามากที่สุด
โดยมีแบบแผนการจดั การ ดงั น้ี

เปา้ หมาย

กระบวนการ ทรพั ยากร การมอบหมาย

การประเมินผล

แผนภาพที่ 3.2 กระบวนการยุทธศาสตรก์ ารพฒั นา

8) แนวทางการประสานแผนพฒั นาทอ้ งถ่ิน
เนื่องจากยังไม่มีการประกาศใช้ระเบยี บว่าด้วยการประสานการจัดทำแผนพัฒนา
จงั หวัดขององค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่ กระทรวงมหาดไทยจงึ ได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธี
ปฏบิ ัตใิ นการประสานการจัดทำแผนพฒั นาขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ ตามหนงั สือสั่ง
การกระทรวงมหาดไทย ด่วนที่สุด ที่ มท 0810.2/ว 712 ลว 1 มีนาคม 2549 ให้ผู้ว่า
ราชการจังหวัดแต่งตั้งคณะกรรมการฯ มีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด เป็นประธาน
กรรมการ ปลัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นกรรมการเลขานุการ โดยกำหนดอำนาจ

นวัตกรรมการบริหารท้องถิน่ ไทย | 89

หนา้ ที่ตามหนงั สอื กระทรวงมหาดไทย ด่วนที่สดุ ท่ี มท 0801.2/ว 082 ลงวนั ท่ี 9 มกราคม
2550 โดยให้มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำทบทวนกรอบยุทธศาสตร์การพัฒนาขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นในเขตจังหวัด กำหนดขอบเขตประเภทโครงการที่เกินศักยภาพของ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น บูรณาการโครงการที่เกินศักยภาพขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นในภาพรวมของจังหวัดและพิจารณาให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดนำไปบรรจุไว้ใน
ร่างแผนพฒั นาขององค์การบริหารสว่ นจังหวดั ตามอำนาจหน้าท่ี และ จดั ทำบญั ชีโครงการ
ที่เกินศักยภาพขององค์การบริหารส่วนจังหวัด เสนอต่อคณะกรรมการบริหารงานจังหวัด
แบบบูรณาการ ตลอดทั้ง แจ้งผลการพิจารณาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ
คณะกรรมการประสานแผนพัฒนาท้องถน่ิ ระดับอำเภอ

9) ขนั้ ตอนกระบวนการจัดทำแผนยทุ ธศาสตร์การพฒั นา
การจัดทำแผนยุทธศาสตร์การพัฒนา ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการ
จัดทำแผนพัฒนาขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ พ.ศ. 2548 กำหนดให้มแี ผนยุทธศาสตร์
การพัฒนา ไม่ได้กำหนดระยะเวลาของแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาไว้อย่างแน่ชัด การ
กำหนดระยะเวลาของแผนขึ้นอยู่กับแนวคิดของแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่
อย่างไรก็ตามได้มีการกำหนดขั้นตอนการดำเนินงานอย่างเป็นทางการไว้ในคู่มือการ
วางแผนพัฒนาท้องถิ่น กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น พ.ศ. 2546 โดยมีขั้นตอน
กระบวนการทดี่ ำเนนิ งานทสี่ ำคญั รวม 7 ขนั้ ตอน ดังน้ี

ขน้ั ตอนแรกการรวบรวมขอ้ มูลและปญั หาสำคัญ
การจัดทำแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาขององค์กรปกครองสว่ นท้องถน่ิ จะต้องมีการ
รวบรวมและจัดทำฐานข้อมูลให้ครบถ้วน ทันสมัย ซึ่งได้แก่ ข้อมูลในด้านการเมือง การ
ปกครอง เศรษฐกจิ สงั คม ทรัพยากรธรรมชาติและส่งิ แวดล้อม เป็นต้น โดยข้อมลู ควรแสดง
แนวโน้มที่เปลี่ยนแปลงไปแสดงค่าเฉลี่ยร้อยละ และการวิเคราะห์ข้อมูล ตลอดจนการให้
ความเห็นข้อมูลปัญหาและความต้องการที่สำคัญของท้องถิ่นซึ่งจะช่วยในการกำหนด
ยุทธศาสตร์เพื่อแก้ไขปัญหา ดังนั้นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงควรรวบรวมปัญหาท่ี