นวัตกรรมการบริหารท้องถิ่นไทย

นวตั กรรมการบริหารท้องถน่ิ ไทย | 140

Bean. R.. & Radford. R. The business of innovation. New York: 2002.
Gronhaug. K.. & Kaufmann. G. Innovation a cross-disciplinary perspective.

Martinez. CA: Norwegian University Press. 1988.
Goffin. K.. & Mitchell. R. Innovation management: Strategy and

implementation using the pentatholon framework. Hampshire. UK:
Palgrave Macmillan. 2005.
Greenberg. J.. & Baron. R.A. Behavior in organizations: Understanding and
managing human side of work. Englewood Cliffs. NJ: Prentice-Hall.
2002.
King. D. The changing shape of leadership. Educational leadership. 59.
2002.
Kuczmarski. Innovation. New York: Prentice - Hall. 1992.
Lee. Y. D.. & Chang. H. M. Relations between team work and innovation in
organizations and the job satisfaction of employees: A factor
analytic study. International Journal of Management. 2008.
Lengnick-Hall. M. L.. Lengnick-Hall. C. A.. Andrade. L.. & Drake. B. Strategic
human resource management: The evolution of the field. Human
Resource Management Review. 2009.
Morton. W. S.. & Lewis. C. M. China: Its history and culture. 4th ed. New
York: McGraw-Hill. 2005.
Roger. E. M. Diffusion of Innovations. New York: The Free Press. 1983.
Tidd. J.. Bessant. J.. & Pavitt. K. Managing innovation: Intergrating
technological. market and organization change. 3d ed. Sussex. UK:
John Wiley & Sons. 2005.
Wong. S.Y..& Chin.K. S. Organizational innovation management: An
organization-wide perspective. Industrial Management & Data
Systems. 1079. 2007.

141

บทท่ี 5

การจัดองค์การ

เนือ้ หาประจำบท

5.1 ความหมายของการจัดองค์การ
5.2 ความสำคัญของการจัดองค์การ
5.3 วฒั นธรรมองค์การ
5.4 ความหมายของวฒั นธรรมองคก์ าร
5.5 ปจั จัยที่ทำใหเ้ กดิ วัฒนธรรมองคก์ าร
5.6 ลักษณะของวฒั นธรรมองคก์ าร
5.7 ระดบั ของวฒั นธรรมองค์การ
5.8 สว่ นประกอบขององค์การ
5.9 รปู แบบองคก์ าร
5.10 หลกั การจัดองคก์ าร
5.11 โครงสร้างองคก์ าร
5.12 องค์ประกอบของโครงสรา้ งองค์การ

จุดประสงคข์ องบท

5.1 บอกความหมายของการจดั องคก์ าร และความสำคัญของการจดั องคก์ ารได้
5.3 อธิบายถงึ วฒั นธรรมองค์การ และความหมายของวฒั นธรรมองคก์ ารได้
5.5 อธิบายถึงปัจจัยที่ทำให้เกิดวัฒนธรรมองค์การ และลักษณะของวัฒนธรรม
องคก์ ารได้
5.7 บอกถงึ ระดบั ของวฒั นธรรมองค์การ และสว่ นประกอบขององค์การได้
5.9 บอกถึงรูปแบบองค์การ หลักการจัดองค์การ โครงสร้างองค์การ และ
องค์ประกอบของโครงสรา้ งองคก์ ารได้

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย | 142

5.1 ความหมายของการจัดองค์การ

การจัดองค์การเป็นหน้าที่ลำดับที่สองของกระบวนการบริหารซึ่งผู้บริหารต้อง
ปฏิบัติให้ประสบความสำเร็จหลังจากมีการวางแผนที่ดีพอแล้ว และจะต้องมีการจัด
องคก์ ารเพื่อให้การปฏิบัติงานบรรลุวตั ถุประสงคอ์ ยา่ งมีประสทิ ธิภาพ 1 พ้ืนฐานของเหตุผล
ที่ต้องมีการจัดองค์การนั้น มาจากความจริงท่ีเป็นอยู่ สองประการ คือ “ที่ไหนมีคนที่น่นั มี
ปัญหา” และทุกคนต่างมีโอกาสจะเป็นทั้ง “คนดีมีเหตุผล” และ “พ่อมดจอมเบี้ยว”
พร้อมกัน2 เมื่อเกิดเหตุการณ์ที่ไม่พึงประสงค์ ดังนั้นการจัดองค์การเป็นสิ่งจำเป็น เพื่อ
ปอ้ งกนั ส่วนท่จี ะเป็นปญั หามิให้เกดิ ขึน้

แตใ่ นขณะเดียวกัน คนทุกคนต่างมีความรสู้ ึกนึกคิดของตวั เองที่อาจดำริทำอะไรก็
ได้ที่คิดว่าเป็นประโยชน์ตอ่ ส่วนรวม แต่ความคิดที่ว่าอาจมีโอกาสที่จะผันแปรแตกต่างกัน
ไปตามค่านิยมและความชอบของแต่ละคนได้ง่ายซึ่งอาจละเลยค่านิยมร่วมหรือเจตจำนง
ร่วมขององค์การ การทำงานที่มีลักษณะต่างคนต่างคิดอาจทำให้ทิศทางความเป็นไปของ
งานแตกตา่ งกันออกไปหลายลักษณะจนต่อกันไมต่ ดิ และเขา้ กันไม่ได้
เพื่อให้การทำงานเป็นไปในทิศทางเดียวกันและประสานงานต่างๆให้เข้ากันได้ก็คือ การ
ต้องสร้าง “ระบบเพื่อการกระทำที่เป็นเหตุผล” เพื่อกำกับให้การกระทำของแต่ละคน
สมบูรณ์ครบถ้วนตามหน้าที่ที่ได้กำหนดไว้ ในการจัดองค์การตามขั้นตอนต่างๆนั้น ผู้จัด
องค์การจะต้องมีแนวคิดมีแนวคิดในการจัดเพื่อให้มีประสิทธิภาพสูงสุด และใน
ขณะเดียวกันก็จะตอ้ งมีกลไกโครงสร้างท่ีดที ีผ่ ู้ทำงานในองค์การจะทำงานประสานกันเปน็
ทีมได้ดี การจัดองค์การต้องมีความแน่นอนพยายามหลีกเลี่ยงการเปลี่ยนแปลงที่บ่อย
เกินไป ควรยึดหลักการจัดโครงสร้างที่ดีขององค์การ คือ ควรจัดโครงสร้างให้เป็นแบบ
ง่ายๆ โดยพยายามให้มีระดับชั้นน้อยที่สุด ให้ทุกคนในองค์การมหี น้าทีค่ วามรบั ผิดชอบไม่
มากหรือน้อยเกินไป และต้องมีขนาดที่เหมาะสมแก่การควบคุมด้วย เพื่อให้การจัดองค์การ

1 เสน่ห์ จุ้ยโต, เอกสารการสอนชุดวิชา องค์การและการจัดการ หน่วยที่ 6, (นนทบุรีฯ:
มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช), 2552, หนา้ 293.

2 ธงชัย สันติวงษ์, องค์การและการจัดการ ทันสมัยยุคโลกาภิวัฒน์,(กรุงเทพฯ: ไทยวัฒนา
พานิช), 2540, หน้า 120-123.

นวตั กรรมการบริหารท้องถ่ินไทย | 143

มีความสมบูรณม์ ากทส่ี ุดผ้บู ริหารควรยึดตามหลักความจำเปน็ ของงานให้มากท่ีสุดเท่าท่ีจะ
ทำได้

McLarney (แมคลาร์นี) การจัดองค์การ คือ การวางระเบียบให้กิจกรรมต่างๆ
ขององค์การสมดุลกันโดยกำหนดว่าใครมีหน้าที่ทำอะไร และมีอำนาจหน้าที่ความ
รับผดิ ชอบอยา่ งไร ทงั้ น้ีเพอื่ ให้การดำเนินงานขององค์การบรรลตุ ามแผนที่กำหนดไว้3

Koontz and O’Donnell (คูนซ์และโอดอนแนล) การจัดองค์การ จะเก่ียวข้อง
กับการจัดการกับอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบ รวมทั้งข้อกำหนดในเรื่อง
ความสมั พันธ์ของอำนาจหนา้ ท่แี ละความรบั ผิดชอบน้ันด้วย4

สมพงษ์ เกษมสิน การจัดองค์การ คือ การวางระเบียบให้กิจกรรมต่างๆ ของ
องค์การดำเนินไปได้สัดส่วนกัน โดยกำหนดว่าใครมีหน้าที่อะไร มีอำนาจหน้าที่และความ
รบั ผดิ ชอบอยา่ งไร ทั้งน้ีเพื่อให้การดำเนนิ งานขององค์การบรรลตุ ามแผนที่กำหนดไว้5

มัลลิกา ต้นสอน กล่าวว่า การจัดองค์การ เป็นงานที่ให้ความสำคัญกับการจัดทำ
โครงสร้างองค์การ (Organization structure) และการกำหนดแผนงาน (work system)
และอำนาจหน้าที่ (duty) ของบุคลากร เพื่อให้เขาปฏิบัติงานให้เป็นระบบและสอดคล้อง
กนั ภายในหนว่ งงาน ซง่ึ จะทำให้องคก์ ารสามารถดำเนินงานสู่เป้าหมายร่วมกันอยา่ งราบร่ืน
และใชท้ รพั ยากรอย่างมีประสิทธภิ าพ6

สรปุ ได้ว่า การจดั องคก์ าร เปน็ การจัดระบบของการทำงานให้แกบ่ ุคคลากรภายใน
องค์การ อย่างเป็นขั้นเป็นตอน มีระเบียบแบบแผน มีการระบุอำนาจหน้าที่ความ

3 William J.McLarm, 1964. อ้างถึงใน เสน่ห์ จุ้ยโต, เอกสารการสอนชุดวิชา องค์การ
และการจัดการ หน่วยที่ 6,(นนทบุรฯี : มหาวิทยาลยั สุโขทัยธรรมาธริ าช), 2552, หนา้ 293

4 Harold Koontz and Cyril O’Donnell,1964.อ้างถึงใน เสน่ห์ จุ้ยโต, เอกสารการสอน
ชดุ วชิ า องคก์ ารและการจัดการ หนว่ ยท่ี 6,(นนทบรุ ีฯ: มหาวิทยาลัยสโุ ขทัยธรรมาธริ าช), 2552, หน้า
293

5 สมพงษ์ เกษมสิน, การบริหารงานบุคคลแผนใหม่,(กรุงเทพฯ: ไทยวัฒนาพานิช), 2519,
หน้า 45.

6 มัลลิกา ตน้ สอน, การจดั การยุคใหม่, (กรุงเทพฯ: เอก็ เปอร์เน็ท จำกดั ), 2544, หนา้ 12.

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย | 144

รับผิดชอบของแต่ละฝ่ายอย่างชัดเจนตามความสามารถยึดหลักการคนเหมาะสมกับงาน
เพื่อใหอ้ งค์การดำเนนิ งานได้อยา่ งมปี ระสิทธิภาพและบรรลุตามเป้าหมาย

5.2 ความสำคญั ของการจดั องคก์ าร

องค์การเป็นทีร่ วมของคนและเป็นทร่ี วมของงานต่างๆ จำเปน็ ตอ้ งมกี ารแบง่ หน้าท่ี
การงานกันทำ และมอบอำนาจให้รับผิดชอบตามความสามารถและความถนัด หากเป็น
องค์การที่มีขนาดใหญ่มีคนมาก ตลอดจนการทำงานก็มีมาก จำเป็นจะต้องจัดการที่มี
ลักษณะคล้ายกันไว้ด้วยกัน เรียกว่า ฝ่ายหรือแผนกงาน แล้วจัดให้คนทีม่ ีความสามารถใน
งานนัน้ ๆมาปฏบิ ัตงิ านร่วมกัน ดังนัน้ การจดั องค์การมคี วามจำเป็นและก่อให้เกิดประโยชน์
หลายด้านดงั นี้7

ประโยชนต์ อ่ องค์การ
1. การจัดโครงสรา้ งองค์การทดี่ ีและเหมาะสมจะทำให้องค์การบรรลุวัตถุประสงค์
และเจริญกา้ วหนา้ ขึ้นไปเรือ่ ยๆ
2. ทำให้งานไม่ซ้ำซ้อน ไม่มีแผนงานมากเกินไป เป็นการประหยัดต้นทุนด้านการ
ผลติ และบรกิ าร
3. องค์การสามารถปรับตัวเข้ากับสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนไปได้ง่ายตามความ
จำเปน็
ประโยชน์ตอ่ ผูบ้ รหิ าร

1. การบริหารงานง่าย สะดวก รวู้ ่าใครรับผดิ ชอบอะไร มหี นา้ ที่ทำอะไร
2. แกป้ ัญหาการทำงานซำ้ ซอ้ นได้งา่ ย
3. ทำใหง้ านไมค่ ้าง ณ จุดใดจดุ หนึ่ง สามารถตดิ ตามแกไ้ ขไดง้ ่าย
4. การมอบอำนาจทำได้ง่าย ขจัดปัญหาการเกี่ยวกันทำงานหรือปัดความ
รบั ผิดชอบ

7 สมคิด บางโม, องคก์ ารและการจัดการ,(กรงุ เทพฯ: วิทยพฒั น)์ , 2555, หนา้ 108.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย | 145

ประโยชน์ตอ่ ผู้ปฏบิ ตั งิ าน
1. ทำให้รอู้ ำนาจหนา้ ทแ่ี ละขอบขา่ ยการทำงานของตนวา่ มีเพยี งใด

2. การแบ่งงานให้พนักงานอย่างเหมาะสม ช่วยให้พนังงานมีความพอใจ ไม่เกิด
ความรู้สึกว่างานมากไปหรือนอ้ ยไป

3. เมื่อพนักงานรู้อำนาจหน้าที่และขอบเขตงานของตน ย่อมก่อให้เกิดความคิด
ริเรม่ิ ในการทำงาน

4. พนักงานเข้าใจความสัมพันธ์ของตนต่อฝ่ายอื่นๆ ทำให้สามารถติดต่อกันได้ดี
ยิ่งข้นึ

5.3 วฒั นธรรมองคก์ าร (Organization Culture)

องค์การที่จัดตั้งมานาน ย่อมมีความคิด ความเชื่อ และแนวทางการปฏิบัติงานท่ี
แตกต่างกนั วฒั นธรรมองคก์ ารเปน็ เสมือนกลไกควบและเครอ่ื งกระตนุ้ ให้บุคคลากรทำงาน
ความสำเรจ็ หรือลม้ เหลวขององค์การก็ข้นึ อยู่กับพนื้ ฐานของวฒั นธรรมเป็นสำคญั ผ้นู ำหรือ
ผู้บริหารควรเข้าใจถึงรากเหง้าของวัฒนธรรมที่เป็นอุปสรรคต่อการบริหารงาน และ
ปรับปรุงเปลย่ี นแปลงวัฒนธรรมภายในองค์การ ใหม้ คี วามเหมาะสมกับยุคสมัยและไม่เป็น
อุปสรรคต่อการปฏิบัติงาน และควรปลูกฝังและส่งเสริมวัฒนธรรมที่ดีแก่บุคลากรภายใน
องค์การใหเ้ กิดขึ้นให้ได้

การเขา้ ใจ วัฒนธรรมองค์การ ของผ้บู รหิ ารถือเป็นเรื่องท่ีสำคัญและจำเป็นในการ
ที่จะออกแบบโครงสร้างองค์การหรือการจัดการองค์การ ให้สอดคล้องมีความเหมาะสม
อันจะนำพาไปสคู่ วามสำเร็จขององค์การได้

5.4 ความหมายของวฒั นธรรมองค์การ

Robbins อธิบายว่า วัฒนธรรมองค์การ หมายถึง ระบบของความหมายร่วม
(system of shared meaning) ที่สมาชิกยึดถือร่วมกัน และเป็นสิ่งซึ่งแยกแยะองค์การ

นวตั กรรมการบริหารท้องถน่ิ ไทย | 146

หนึ่งออกจากองค์การอื่นๆ ระบบของความหมายร่วมเป็นกลุ่มของคุณลักษณะที่สำคัญท่ี
เป็นค่านยิ มขององคก์ าร8

Edgar H. Schein ได้ให้ความหมายของวัฒนธรรมองค์การ สรุปความได้ว่า
หมายถึง รูปแบบของข้อสมมตุ ิฐานเก่ียวกบั วิธีมองที่ดี วิธีคิดท่ีดี และการสร้างความรูส้ กึ ท่ี
ดี ถกู ต้องในหม่สู มาชิกองค์การที่ได้ส่ังสมมาในอดีตจากประสบการณ์ท่ีได้มาจากการแก้ไข
ปัญหาที่เกิดจากการปรับตัวขององค์การต่อภายนอก และสร้างความเป็นอันหนึ่งอัน
เดยี วกันภายในและมกี ารถ่ายทอดสมมุติฐานพื้นฐานดงั กล่าวสสู่ มาชิกในองค์การ9

ปรีชา คัมภรี ปกรณ์ วัฒนธรรมองคก์ าร เปน็ แบบอย่างการกระทำภายในองค์การ
ทีม่ ีการประพฤตปิ ฏบิ ัตมิ าในช่วงเวลาหนง่ึ และคนสว่ นใหญ่ยอมรับในสิ่งน้ัน10

วิโรจน์ สารรัตนะ วัฒนธรรมองค์การ เป็นลักษณะร่วมที่แสดงถึงความเป็น
เอกภาพ และเอกลักษณ์ขององค์การหนึ่งๆ ซึ่งอาจแสดงออกให้เห็นได้ในหลายลักษณะ
เชน่ ประเพณี พธิ ีกรรม ระบบความคดิ ความเช่ือ ทัศนคติ และคา่ นิยม ตลอดจนปรชั ญาที่
สมาชิกในองค์การนั้นๆ ยึดถือประพฤติและปฏิบัติร่วมกันอย่างเหนียวแน่น และอย่าง
แพรก่ ระจายในวงกว้าง11

พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต ได้สรุปนิยามความหมายของคำว่า วัฒนธรรมองคก์ าร
ไวว้ ่า วฒั นธรรมองค์การ หมายถงึ ความเช่อื และค่านิยมพ้ืนฐานร่วมกันของสมาชิกภายใน
องค์การ ซึ่งแสดงปรากฏออกมาในวิถีของบรรทัดฐานแห่งการคิดและการปฏิบัติ มีการ
ถ่ายทอดจากบุคคลรุ่นหนึ่งไปยงั อีกรุ่นหนึ่งในหลายหลายรูปแบบ สิ่งที่แสดงออกมาในเชงิ

8 Robbins, S. P. (2005) , Organizational Behavior. New Jersey: Pearson
Education.

9 พิทยา บวรวัฒนา,ทฤษฎีองค์การสาธารณะ,(กรุงเทพฯ: จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย),2541,
หน้า 130.

10 ปรีชา คัมภีรปกรณ์,การวิจัยเกีย่ วกับวฒั นธรรมองค์การทางการศึกษา ใน ประมวล สาระ
ช ุ ด ว ิ ช า ก า ร ว ิ จ ั ย ก า ร บ ร ิ ห า ร ก า ร ศ ึ ก ษ า ห น ่ ว ย ที่ 1 0 - 1 2 .( น น ท บ ุ รี : ส า น ั กพิ ม พ์
มหาวิทยาลัยสโุ ขทัยธรรมาธริ าช), 2540, หน้า 54.

11 วิโรจน์ สารรัตนะ,การบริหารการศึกษา : หลักการ ทฤษฎี หน้าที่ ประเด็น และ บท
วเิ คราะห.์ พมิ พ์ครั้งท่ี 4 . กรงุ เทพฯ : โรงพิมพ์ทิพยว์ สิ ุทธิ์), 2546, 314.

นวัตกรรมการบริหารท้องถ่นิ ไทย | 147

รปู ธรรมที่ทำใหเ้ หน็ รอ่ งรอยของวฒั นธรรม คือ เรอ่ื งเล่า พธิ ีกรรม ภาษา สัญลักษณ์ วิธีการ
ปฏิบัติงาน เป็นต้น วัฒนธรรมจะทำหน้าที่ในฐานะที่เป็นกลไกในการสร้างแนวทางเพื่อให้
องค์การสามารถปรับตัวให้สอดคล้องกับสภาพแวดล้อมภายนอก และสร้างการบูรณาการ
ระหว่างองค์ประกอบภายในองค์การ เพื่อให้องค์การมีเสถียรภาพ สามารถอยู่รอด และ
เตบิ โตต่อไปได1้ 2

วัฒนธรรมองค์การ จึงหมายถึง พฤติกรรมขององค์การซึ่งแสดงออกทางการ
กระทำ คำพดู ความคิด ของบคุ ลากรขององคก์ ารนัน้ ๆ

5.5 ปัจจัยทที่ ำใหเ้ กิดวฒั นธรรมองค์การ

วัฒนธรรมองค์การ จะเกิดขึ้นจากการสะสมและปฏิบัติสืบต่อกันมาจนเป็นที่
ยอมรับของสมาชิกส่วนใหญ่ขององค์การ ปัจจยั ทท่ี ำใหเ้ กิดวัฒนธรรมองค์การ13 ที่สำคัญมี
ดังน้ี

1.) สภาพแวดล้อมขององค์การจะต้องเหมาะสมกับการดำรงชีวิตและเอื้อต่อ
ความสำเรจ็ ขององคก์ าร

2.) ความเชื่อและค่านิยมส่วนใหญ่ของสมาชิกในองค์การต้องใกล้เคียงกัน นั่นคือ
มพี ้ืนฐานการศกึ ษาอบรมใกลเ้ คียงกัน

3.) ผ้นู ำ ผกู้ อ่ ตัง้ หรือวีรบุรษุ ขององคก์ ารท่นี ำองค์การประสบความสำเร็จอย่างสูง
มคี วามคิด ความเช่อื และแนวปฏบิ ตั ิอย่างไร สมาชกิ มกั ปฏิบัติตามเปน็ ส่วนใหญ่

4.) เหตุการณ์สำคัญขององค์การ มักปฏิบัติสืบทอดกันมาจนกลายเป็นประเพณี
สมาชิกส่วนใหญ่ขององค์การมักจะยนิ ดเี ข้าร่วมมากกวา่ ต่อต้าน

5.) การติดต่อสื่อสารในองค์การ ถ้ามีประสิทธิภาพ รวดเร็ว ถูกต้อง จะส่งเสริม
การเป็นเอกภาพ ทำให้ได้ข้อมูลที่ถูกต้อง รวดเร็ว ย่อมส่งเสริมให้เกิดความคิด ความเชื่อ
และการปฏิบัตไิ ปในแนวเดียวกนั ไดง้ า่ ย

12 พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต, องคก์ ารและการบริหารจัดการ,(นนทบรุ ี: ธงิ ค์ บียอนด์ บุ๊คส์
จำกดั ), 2552, หน้า 222.

13 อา้ งแลว้ ,สมคดิ บางโม,องค์การและการจัดการ, หน้า 43.

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย | 148

5.6 ลกั ษณะของวัฒนธรรมองค์การ

วฒั นธรรมองคก์ ารมีลักษณะสำคญั 14 ดังนี้
1.) เป็นพฤติกรรมที่สังเกตเห็นได้อย่างสม่ำเสมอ (observed behavioral
regularities) เช่น การใช้ภาษาในการติดต่อสื่อสาร พิธีการต่างๆ และรูปแบบของ
พฤติกรรมท่บี คุ คลในองค์การยอมรบั
2.) มีปทัสถาน (norms) เป็นมาตรฐานของพฤติกรรมและแนวทางปฏิบัติร่วมกัน
วา่ ส่งิ ใดจะต้องทำมากนอ้ ยแค่ไหนในการปฏบิ ตั งิ าน
3.) มีค่านิยมที่มีลักษณะเด่น (dominant values) เป็นค่านิยมส่วนใหญ่ที่บุคคล
ในองค์การยอมรับให้การสนับสนุน และคาดหวังในการปฏิบัติงานร่วมกัน เช่น คุณภาพ
ของงานและประสิทธิผลของงาน
4.) มีปรัชญาองค์การ (philosophy) เป็นความเชื่อขององค์การเกี่ยวกับการ
ปฏบิ ัติงานและการใหบ้ ริการ
5.) มีกฎระเบียบ ข้อบังคับ (rules) เป็นระเบียบแบบแผนและแบบอย่างในการ
ปฏบิ ัตงิ าน ซ่ึงสมาชกิ จะตอ้ งเรยี นรู้เพ่ือประสิทธิภาพของกลุม่
6.) มีบรรยากาศองค์การ (organizational climate) ซึ่งเป็นสิ่งที่สมาชิกของ
องคก์ ารกำหนดขนึ้ จากปฏสิ ัมพันธ์ของบคุ คลในองค์การและนอกองคก์ ารประกอบกนั

5.7 ระดบั ของวฒั นธรรมองค์การ (Levels of Culture)

วฒั นธรรมองคก์ าร (levels of culture) มี 3 ระดับดว้ ยกนั คอื 15
1.) วฒั นธรรมทางกายภาพทม่ี นษุ ย์สร้างขน้ึ (artifacts)
2.) คา่ นิยม (values)
3.) ฐานคติ (assumptions)

14 Alvesson, Mats.(1989),“Organization Culture and Ideology,” International
Studies of Management and Organization.p.50-51.

15 ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์,ทฤษฎีองค์การสมัยใหม่,( กรุงเทพฯ : ดี เค พริ้นติ้ง เวิลด์),
2553, หนา้ 207-209.

นวัตกรรมการบริหารท้องถน่ิ ไทย | 149

วฒั นธรรมทางกายภาพ
(Artifacts)

คา่ นิยม
(Values)

ฐานคติ
(Assumptions)

รปู ที่ 5.1 ระดบั ของวัฒนธรรมองค์การ
ทม่ี า : ทพิ วรรณ หล่อสวุ รรณรัตน์, ทฤษฎอี งค์การสมยั ใหม่, 2553, หนา้ 207.

1. วัฒนธรรมทางกายภาพ (artifacts) เป็นระดับวัฒนธรรมพื้นผิวที่สุด ซึ่งเป็น
สิ่งที่มองเห็น จับต้องได้ สามารถได้ยิน หรือรู้สึกได้ง่ายเมื่อเราเข้าไปองค์การใดองค์การ
หนง่ึ วัฒนธรรมทางกายภาพจำแนกไดเ้ ปน็ 3 ประเภท คอื

1.) ประเภทวัตถุ เช่น ศิลปะต่างๆ โลโก้ของหน่วยงาน รูปทรงหรือการออกแบบ
ตึก เฟอร์นิเจอร์ในองค์การ เครื่องแต่งกายในสถานที่ทำงาน รูปลักษณ์ วัตถุ และการวาง
ผงั สำนกั งาน (lay-out)

2.) ประเภทพฤติกรรม เช่น พิธีกรรมต่างๆ รูปแบบการติดต่อสื่อสาร ประเพณี
การใหร้ างวัล หรอื การลงโทษพนกั งาน

3.) ประเภทภาษา เช่น เรื่องเล่าเกี่ยวกับความยากลำบากในการก่อตั้งองค์การ
เรื่องตลกในหน่วยงาน ชื่อจริงหรือชื่อเล่นที่ใช้เรียกในที่ทำงาน คำศัพท์เฉพาะที่ใช้กันใน
หน่วยงาน คำอธิบายเกี่ยวกับส่ิงต่างๆ ประวัติศาสตร์ ลักษณะของวีรชนหรือทรชน อุปมา
อุปมยั หรือคำขวญั ที่มกั ใช้กนั ในองค์การ

นวัตกรรมการบริหารท้องถิ่นไทย | 150

2. ค่านิยม (values) ค่านิยมเป็นหลักการ เป้าหมาย และมาตรฐานทางสังคม
ซึ่งจะเป็นสิ่งที่บอกว่าสมาชิกขององค์การให้ความใส่ใจในเรื่องใด เช่น อิสรภาพ
ประชาธิปไตย ความมั่นคงหรือความจงรักภักดี ค่านิยมนี้จะเป็นพื้นฐานในการตัดสินใจวา่
อะไรเปน็ สง่ิ ทถ่ี กู หรือผิด ค่านยิ มเปน็ สงิ่ ที่มนษุ ยแ์ สดงออกอยา่ งมีสำนึกหรือร้ตู ัว เช่น ลูกคา้
ตอ้ งได้รับการบริการที่ดีเสมอ

ธรรมเนียมปฏิบัติ (norms) มีความหมายใกล้เคียงกับค่านิยม ธรรมเนียมปฏิบัติ
เป็นเหมือนกฎที่ไม่ได้เขียนไว้ แต่เป็นสิ่งที่จะบอกให้สมาชิกทราบว่าควรจะประพฤติตัว
อย่างไรในสถานการณ์ต่างๆ เช่น การไม่พูดคุยในโรงหนังขณะที่หนังกำลังฉายอยู่ การไม่
ตัดแถวที่กำลังเข้าคิวอยู่ ความเหมาะสมในการแต่งตัวในแต่ละสถานท่ี หรือพนักงานเป็น
สว่ นหน่งึ ของครอบครัว คา่ นยิ มจะบอกว่าสิ่งใดเป็นสิง่ สำคัญสำหรับสมาชิก แต่ธรรมเนียม
ปฏิบัติจะบอกว่าพฤติกรรมแบบใดที่เราจะคาดหวังจากกันและกัน ธรรมเนียมปฏิบัติจะ
เป็นผลมาจากค่านิยม เช่น การไม่ตัดแถว และการไม่พูดคุยในโรงหนัง เป็นผลมาจาก
ค่านยิ มของความสุภาพและความเกรงใจผู้อืน่

3. ฐานคติ (assumptions) ฐานคติเป็นสิง่ ที่สมาชิกในองคก์ ารแสดงออกโดยไม่
รู้สึกตัว (unconsciously) ซึ่งสะท้อนถึงความเชื่อที่คิดว่าเป็นจริง จะมีอิทธิพลต่อการรับรู้
ความรู้ และพฤติกรรมของคนหรือความคิด หรือการกระทำเพื่อบรรลุจุดมุ่งหมาย ซ่ึง
ยอมรบั ปฏบิ ตั ิโดยไม่มีการต้ังคำถามหรือข้อสงสัยแต่อย่างใด

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย | 151

5.8 ส่วนประกอบขององคก์ าร

ในความเห็นของ Mintzberg องค์การท่ัวไปประกอบด้วยส่วนประกอบพ้ืนฐานท่ี
สำคัญห้าส่วน กล่าวคือ

1. ฝ่ายปฏิบัตงิ านหลกั (operating core ) หมายถึง สมาชิกขององค์การซึ่งทำ
หน้าทเี่ ปน็ ผู้ปฏิบตั ิงานหลักขององค์การ กลา่ วคือ เป็นกลมุ่ สมาชกิ องคก์ ารในระดับต่ำที่สุด
ทำงานหลักขององค์การ เช่น เป็นคนที่ผลิตสินค้าและบริการขององค์การโดยตรง ฝ่าย
ปฏบิ ตั ิงานหลักมหี นา้ ท่ี 4 ประการ คอื

1.) ทำหนา้ ทจี่ ดั หาปจั จยั นำเข้าสำหรบั ใชใ้ นการผลติ เช่น ในโรงงานจะมแี ผนก
ซื้อทำหน้าที่ซื้อวัตถุดิบเพื่อป้อนเข้าสู่โรงงาน ส่วนแผนกจัดเก็บวัตถุดิบก็ทำหน้าที่จัดการ
รบั วตั ถดุ ิบเพือ่ นำมาเกบ็ อีกที เป็นต้น

2.) ทำหน้าทีเ่ ปล่ียนแปลงปจั จัยนำเข้าให้กลายเป็นปัจจยั นำออก องค์การบาง
องค์การทำหน้าที่แปลงวัตถุให้กลายเป็นสินค้าใหม่ เช่น เอาเศษไม้มาทำกระดาษ เอา
ชิ้นส่วนรถยนต์มาประกอบเป็นรถยนต์ เอาคนที่ไม่สบายมารักษาให้หาย เอาคนที่ผมยาว
มาตัดใหส้ ั้น เอาเด็กนักเรยี นมาฝึกใหม้ คี วามรูพ้ ิเศษ

3.) ทำหนา้ ท่จี ดั จำหน่ายผลผลติ หรือปัจจัยนำออกขององค์การ เชน่ ขายสินค้า
ที่ผลิตได้ กระจายสินค้าและบริการให้ทั่วถึงมือลูกค้าท่ีอาศัยอยูใ่ นส่วนต่างๆ ของประเทศ
และ

4.) ทำหน้าที่ให้การสนับสนุนโดยตรงต่อปัจจัยนำเข้า การแปลงปัจจัยนำเข้า
และการผลิต เช่น ทำหน้าที่ให้การสนับสนุนโดยตรงทั้งเครื่องจักรขององค์การ และจำทำ
บญั ชจี ำนวนวตั ถุดิบขององค์การ

2. นักบริหารระดับสูง (strategic apex) นักบริหารระดับสูง ทำหน้าที่เป็นผู้
บัญชาการสูงสุดขององค์การและมีตำแหน่งอยู่ตรงยอดสูงสุดขององค์การกลุ่มบุคคลที่ทำ
หน้าทเ่ี ปน็ นักบริหารระดับสูงได้แก่ สมาชกิ ขององคก์ ารทมี่ คี วามรบั ผิดชอบต่อความเป็นไป
ขององค์การโดยส่วนรวม และมีความสนใจต่อกิจกรรมต่างๆ ขององค์การในวงกว้างนัก
บรหิ ารระดับสูงมหี นา้ ท่สี ำคัญคือดูแลให้องค์การทำหน้าท่ีของตนได้อย่างมีประสิทธิผล ใน
บางองค์การ นักบริหารระดับสูงมีหน้าที่บริหารงานองค์การเพื่อสนองตอบต่อกลุ่มบุคคล
หรือหน่วยงานท่ีมอี ำนาจเหนือองค์การของตน

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถิน่ ไทย | 152

3. นักบริหารระดับกลาง (middle line) นักบริหารงานระดับกลาง ทำหน้าที่
เป็นตัวเชื่อมระหว่างนักบริหารระดับสูงกับฝ่ายปฏิบัติงานหลักขององค์การ ในองค์การ
ส่วนมากมีนักบริหารระดับกลางเหล่านี้เป็นจำนวนมาก และมีลักษณะถูกจัดเป็นลำดับช้นั
ของสายบงั คับบัญชา ตง้ั แต่นกั บริหารงานระดับกลางท่ีอยู่ใกลน้ ักบรหิ ารระดับสูงมากท่ีสุด
จนกระทั้งถึงนักบริหารงานระดับกลางที่อยู่ใกลน้ ักปฏิบัติงานหลักทั้งหลายมากที่สุด16 ดัง
รปู 5.2

รฐั มนตรี นักบริหารระดบั สูง (strategic apex)
ปลัดกระทรวง

อธบิ ดี นกั บรหิ ารระดับกลาง (middle line)
ผ้อู ำนวยการกอง
สาธารณสุขจงั หวัด ฝ่ายปฏิบตั กิ าร (operating core)
สาธารณสุขอำเภอ

เจา้ หนา้ ที่สถานอี นามยั

รูปท่ี 5.2 ตัวอยา่ งนักบริหารระดบั สงู และระดับกลาง
และฝ่ายปฏบิ ัติงานหลักในกระทรวงสาธารณสขุ
ทม่ี า : พทิ ยา บวรวัฒนา, ทฤษฎอี งค์การสาธารณะ, หนา้ 156.

4. ฝ่ายเสนาธิการ (the techno structure) ฝา่ ยเสนาธิการทำหน้าที่วิเคราะห์
และกำหนดมาตรฐานงาน ฝ่ายเสนาธิการประกอบด้วยนักวิเคราะห์ทั้งหลายและฝ่าย

16 Henry Mintzberg, The Stucturing of Organization,1979 อ้างถึงใน พิทยา บวร
วัฒนา, ทฤษฎีองค์การสาธารณะ,คณะรัฐศาตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย,พิมพ์ครั้งที่ 13 (กรุงเทพฯ:
ศักดโิ สภาการพิมพ)์ ,2552,หนา้ 152-160.

นวัตกรรมการบริหารท้องถิ่นไทย | 153
ธุรการที่เกี่ยวข้องทำหน้าที่ออกแบบงาน วางแผนงาน เปลี่ยนแปลงงาน ฝึกคนงานให้
ทำงาน ฝา่ ยเสนาธิการทำหน้าทีค่ ลา้ ยเป็นกำลังสมองขององค์การ คอยวิเคราะห์ ศึกษาหา
วธิ ปี รับปรงุ ให้คนในองคก์ ารทำงานได้ดขี น้ึ แตท่ ั้งน้ี ข้อเสนอแนะการทำงานของฝ่ายเสนาธิ
การเป็นการเสนอแนะเรือ่ งของงานที่ตนไม่ได้เป็นผู้ลงมอื ทำเอง หากแต่เป็นการเสนอแนะ
ปรบั ปรุงการทำงานหลักขององค์การ ซงึ่ เป็นงานของฝ่ายปฏิบัติมือทำเอง หากแต่เป็นการ
เสนอแนะปรับปรุงการทำงานหลักขององค์การ ซึ่งเป็นงานของฝ่ายปฏิบัติงานหลัก นัก
บริหารระดับกลาง และนักบริหารระดับสูง โดยที่ฝ่ายเสนาธิการนั้นถูกแยกออกจากสาย
งานหลักขององคก์ าร

5. ฝ่ายสนับสนุน (supporting staff) ในปัจจุบันปรากฏว่าองค์การจะ
ประกอบด้วยหน่วยงานย่อยที่อยูน่ อกสายงานหลักและทำหนา้ ที่สนับสนุนองค์การในดา้ น
ต่างๆ เป็นจำนวนมาก ในขณะท่ีฝา่ ยวิเคราะห์และกำหนดมาตรฐานงานทำหน้าท่ีดูแลเร่ือง
มาตรฐานการทำงานของเจ้าหน้าที่ในสายงานหลักนั้น ปรากฏว่าฝ่ายสนับสนุนไม่ได้มี
หนา้ ทีว่ เิ คราะหแ์ ละใหค้ ำปรึกษาโดยตรงต่อเจา้ หน้าทีใ่ นสายงานหลัก

รูปที่ 5.3 ตวั อยา่ งเจา้ หน้าทแ่ี ละสว่ นประกอบต่างๆ ขององค์การ
ท่ีมา : พิทยา บวรวัฒนา, ทฤษฎีองคก์ ารสาธารณะ, หน้า 159.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย | 154

5.9 รปู แบบองคก์ าร (Organization)

องค์การมีรูปร่างหน้าตาได้หลายแบบ ขึ้นอยู่ที่ว่าเราจะใช้หลักเกณฑ์ใดในการ
แบง่ แยกประเภทต่างๆขององค์การ วธิ ีการแบ่งแยกประเภทขององค์การมีได้หลายวิธี เช่น
การแบ่งแยกตามลักษณะหน้าที่ การแบ่งแยกตามโครงสร้างที่เป็นทางการและไม่เป็น
ทางการ การแบ่งแยกตามลักษณะของกฎหมายที่จัดตั้งองค์การ รูปร่างองค์การจะเป็น
อย่างไรข้นึ อยู่กบั วา่ เราจะนำเอาวธิ กี ารแบ่งแยกประเภทองค์การวิธีใดมาใช้

Henry Mintzberg ได้แบ่งส่วนประกอบภายในองค์การออกเป็น 5 ส่วนได้แก่
นักบริหารระดับสูง นักบริหารระดับกลาง เจ้าหน้าที่ฝ่ายปฏิบัติงานหลัก เจ้าหน้าที่ฝ่าย
เสนาธิการ และเจ้าหน้าที่ฝ่ายสนับสนุนนั้น มีประโยชน์ช่วยให้เราสามารถแบ่งรูปแบบ
องค์การออกเป็นรูปแบบต่างๆ ได้ตามลักษณะของส่วนประกอบทั้ง 5 ส่วนที่แตกต่างกัน
รูปแบบองคก์ ารในอุดมคติ 5 รปู แบบ ของ Mintzberg มีดงั น1ี้ 7

1.) องค์การแบบเรียบง่าย (The Simple Structure) รูปแบบองค์การแบบ
เรียบง่าย เป็นลักษณะขององค์การที่ประกอบด้วยสองส่วนเป็นสำคัญ คือ ส่วนนัก
บริหารงานระดบั สูงหรือฝ่ายบญั ชาการสูงสดุ และเจ้าหนา้ ท่ีฝ่ายปฏิบัติงานหลักเป็นสำคัญ
คือ ส่วนนกั บรหิ ารงานระดบั สูงหรอื บญั ชาการสงู สดุ และเจ้าหน้าที่ฝ่ายปฏบิ ัติงานหลกั เป็น
สำคัญ นักบริหารงานอย่างใกล้ชิด และยังเป็นผู้กำหนดนโยบาย และทำการตัดสินใจเรื่อง
สำคัญๆ ขององค์การ ดังนั้น ระดับชั้นของนักบริหารระดับกลางจึงไม่ปรากฏ หรือถ้ามีก็
เป็นกรณีทีล่ ำดบั ช้ันมลี กั ษณะทีส่ ั้นและไม่สลับซับซ้อน

17 อ้างแล้ว,พิทยา บวรวฒั นา, ทฤษฎอี งค์การสาธารณะ,หนา้ 161-173.

นวตั กรรมการบริหารท้องถ่ินไทย | 155

รูปที่ 5.4 องค์การแบบเรียบง่าย (The Simple Structure)ที่มา : พิทยา บวรวัฒนา,
ทฤษฎอี งค์การสาธารณะ, หน้า 162.

สรปุ ลกั ษณะสำคญั ของโครงสร้างองคก์ ารแบบง่าย

ลกั ษณะสำคัญ คำอธิบาย

1.กลไกการประสานงานหลัก 1.เป็นแบบการควบคมุ โดยตรง

2.ส่วนสำคัญขององคก์ าร 2.ผบู้ ริหารระดบั สูง
3.สิ่งสำคัญในการออกแบบ 3.-การรวมอำนาจทงั้ แนวต้งั และแนวนอน
องคก์ าร -เปน็ โครงสรา้ งทีป่ รบั เปลีย่ นงา่ ย
4.สถาณการณ์ที่เหมาะสมกับ 4 . อง ค ์ ก า ร ท ี ่ ม ีข น าดเล ็ก เร ิ ่ มต ั ้ง มี
การใช้งาน สภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงง่าย มีระบบ
เทคนคิ เคร่อื งมือท่ีไมซ่ ับซอ้ น ต้องการการรวม

อำนาจการบริหารงานสูงมาก แต่ไม่เป็นที่

นิยมในปัจจบุ นั

2.) องค์การระบบราชการแบบเครื่องจักรกล (The Machine Bureaucracy)
รูปแบบขององค์การประเภทที่สองได้แก่ รูปแบบระบบราชการแบบเครื่องจักรกล ซึ่งตรง

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย | 156
กบั รูปแบบระราชการในอดุ มคติของ Max Weber ตวั อยา่ ง องคก์ ารรปู แบบระบบราชการ
แบบเคร่ืองจกั รกลได้แก่ โรงงานประกอบช้นิ ส่วนรถยนต์ขนาดใหญ่ กรมไปรษณีย์ เรือนจำ
กองทพั เปน็ ต้น

รปู ท่ี 5.5 องค์การราชการแบบเครื่องจักรกล (The Machine Bureaucracy)
ที่มา : พทิ ยา บวรวัฒนา, ทฤษฎีองคก์ ารสาธารณะ, หนา้ 165.

3.) องค์การระบบราชการแบบวิชาชีพ (The Professional Bureaucracy)
หมายถึง องค์การที่มีลักษณะเป็นแบบระบบราชการ (Bureaucracy) เหมือนกับระบบ
ราชการแบบเครื่องจักรกลกล่าวคือ การทำงานภายในองค์การเป็นไปตามมาตรฐาน
(standardization) ที่ได้กำหนดไว้ล่วงหน้า ความแตกต่างระหว่างองค์การระบบราชการ
แบบวิชาชีพและองค์การระบบราชการแบบเครื่องจักรกลอยู่ตรงที่ลักษณะของงานใน
องค์การระบบราชการแบบวิชาชีพมีความสลับซับซ้อนมากทำให้เกิดความจำเป็นต้องใช้
เจ้าหน้าที่ในระดับปฏิบัติงานหลักที่ได้รับการฝึกฝนมาเป็นเวลานานเป็นผู้ปฏิบัติงาน
นอกจากน้ี ในขณะที่องค์การระบบราชการแบบเครื่องจักรกลมีการรวมอำนาจไว้ที่นัก
บริหารทั้งหลายองค์การระบบราชการแบบวิชาชีพกลับกระจายอำนาจให้เจ้าหน้าที่
ผูป้ ฏิบัตงิ านหลกั ซึง่ ล้วนแต่เป็นผูท้ มี่ คี วามรู้ความเชย่ี วชาญเฉพาะเร่ืองสูงมาก

นวัตกรรมการบริหารท้องถนิ่ ไทย | 157

รปู ที่ 5.6 องค์การระบบราชการแบบวิชาชีพ
ท่มี า : พิทยา บวรวฒั นา, ทฤษฎอี งคก์ ารสาธารณะ, หน้า 168.

รปู ท่ี 5.7 โครงสรา้ งซ้อนในองค์การระบบราชการแบบวชิ าชีพ
ทมี่ า : พิทยา บวรวฒั นา, ทฤษฎอี งคก์ ารสาธารณะ, หนา้ 169.
4. องค์การแบบสาขา (The Divisionalzed Form) องค์การแบบสาขา
หมายถึง องค์การที่มีการแบ่งแยกโครงสร้างในระดับกลาง (middle line) ออกเป็น
องค์การยอ่ ยๆ(divisions) หลายองคก์ ารซ่ึงผูกโยงไวอ้ ยา่ งหลวมๆ (“Loosely-coupled”)
กับสำนักงานใหญ่ (headquarters) องค์การย่อยเหล่านี้ทำงานอย่างอิสระเป็นตัวของ
ตัวเองเหมือนกับท่ีนกั ปฏิบตั ิงานหลักผูเ้ ชี่ยวชาญเฉพาะด้านในองค์การระบบราชการแบบ
วิชาชีพ โครงสร้างขององค์การย่อยแตกต่างและแยกต่างหากออกจากโครงสร้างของ
สำนักงานใหญ่ องค์การย่อยจะเกิดขึ้นในระดับนักบริหารชั้นกลางขององค์การ ทำให้

นวัตกรรมการบริหารท้องถิ่นไทย | 158

ความสัมพันธ์ระหว่างหัวหน้านักบริหารระดับกลางกับนั กบริหารระดับสูงของฝ่าย
บัญชาการในสำนักงานใหญ่ มคี วามสำคัญอยา่ งมากต่อการทำงานขององค์การแบบสาขา

ตัวอย่างองค์การสาขาได้แก่ ธนาคารพาณิชย์ที่มีสาขาอยู่ตามจังหวัดต่างๆ บริษัท
ข้ามชาติเช่น เป๊ปซี่ โคล่า บริษัทธุรกิจที่พยายามดำเนินกิจกรรมหลายๆ ด้านพร้อมกันไป
องค์การสาขาเหมาะกับสภาพแวดล้อมที่เรียบง่ายและมีเสถียรภาพ องค์การสาขาหลาย
องค์การมีวิวัฒนาการมาจากองค์การระบบราชการแบบเครื่องจักรกล (the machine
bureaucracy) องค์การที่มีขนาดใหญ่และมีอายุมากขึ้นจะมีแนวโน้มที่จะหันมาใช้การ
จัดการองคก์ ารแบบสาขา

รปู ที่ 5.8 องค์การแบบสาขา (The Divisionalzed Form)
ท่ีมา : พทิ ยา บวรวฒั นา, ทฤษฎอี งคก์ ารสาธารณะ, หนา้ 170.

5.) องคก์ ารแบบโครงการ (The Adhocracy หรอื The Project Structure)
องค์การบางประเภทมีสภาพแวดล้อมที่สลับซับซ้อนและเปลี่ยนแปลงมาก ทำให้ต้องมี
วัตถุประสงค์ที่จะค้นคิดความรู้ใหม่และสิ่งประดิษฐ์ใหม่ที่ต้องใช้คนมีความรู้เฉพาะด้าน
หลายๆ ด้านมาปรึกษาทำงานร่วมกัน (sophisticated innovation) ตัวอย่างองค์การ
ประเภทนไี้ ด้แก่ บริษัท ไอ บี เอ็ม หนว่ ยงานค้นคิดประดิษฐ์อาวธุ หนว่ ยงานสำรวจอวกาศ
องค์การที่มีวัตถุประสงค์ทางด้านนี้ ไม่อาจใช้การจัดองค์การทั้ง 4 แบบที่ได้กล่าวอธิบาย
มาแล้ว

นวัตกรรมการบริหารท้องถนิ่ ไทย | 159
องค์การแบบโครงการเป็นการรวมตัวกันชั่วคราวของเจ้าหน้าที่ซึ่งมีความรู้สูงใน
สาขาอาชีพต่างๆ มาทำหน้าที่ค้นคิดผลผลิตใหม่ขององค์การ องค์การแบบโครงการจะ
พยายามจัดองค์การเพื่ออำนวยความสะดวกให้ผู้มีความรู้เหล่านั้นได้มารวมตัวกันและ
ทำงานประดิษฐ์คิดค้นได้อย่างมีประสิทธิภาพ โครงสร้างขององค์การแบบโครงการจะมี
ลักษณะที่มีเครือข่ายการติดต่อระหว่างเจ้าหน้าที่ภายในองค์การที่มีคุณภาพ องค์การจะ
พยายามใช้วิธีการประสานงานด้วยการจัดองค์การแบบแนวราบ เช่น ใช้คณะกรรมการ
(เรียกกลไกการประสานงานนี้ว่า lateal coordinative mechanisms) ซึ่งไม่ให้
ความสำคัญต่อลำดับชั้นของสายการบังคับบัญชา กฎระเบียบตามที่ยึดถือกันอย่าง
เครง่ ครัดในองคก์ ารแบบปริ ามดิ

รูปที่ 5.9 องค์การแบบโครงการ (The Adhocracy หรือ The Project
Structure)

ทม่ี า : พิทยา บวรวฒั นา, ทฤษฎีองคก์ ารสาธารณะ, หนา้ 173.

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถิน่ ไทย | 160

5.10 หลักการจดั องค์การ

การจัดองค์การให้มีประสิทธิภาพนั้น Ernest Dale (เออร์เนสต์ เดล) ได้
เสนอแนะการจดั องค์การเบือ้ งตน้ ไว้ 3 ประการ ดงั นี้18

ขน้ั ที่ 1 การกำหนดรายละเอียดของงานเพื่อให้องค์การบรรลุเป้าหมาย ท่ีองค์การ
ต่างๆสร้างข้นึ มาเพื่อใหบ้ รรลวุ ัตถุประสงค์อย่างหนึ่ง งานต่างๆขององค์การย่อมมีมากน้อย
ต่างกันตามประเภท ลักษณะ และขนาดองค์การ การแจกแจงรายละเอียดของงานว่ามี
อะไรบา้ ง เป็นส่งิ จำเป็นเบ้อื งตน้

ขั้นที่ 2 การแบ่งให้แต่ละคนในองค์การรับผิดชอบตามความเหมาะสมและตาม
ความสามารถ การแบ่งงานเบื้องต้นควรจะเป็นการรวมกลุ่มของงานที่มีลักษณะคล้ายกัน
หรือสัมพันธ์กันเป็นแผนกงาน แล้วจึงแบ่งหน้าที่ความรับผิดชอบให้แต่ละคนแต่ละแผนก
การแบ่งงานควรให้ทุกคนได้ทำงานตามความรู้ความสามารถ ได้ปฏิบตั ิงานอย่างเหมาะสม
ไม่มากหรือน้อยเกินไป และได้รับผลตอบแทนจากงานที่ได้ปฏิบัติให้แก่องค์การด้วย
ความชอบธรรม

ขั้นท่ี 3 การประสานงาน เมื่อได้แบ่งงานให้แต่ละฝ่ายแต่ละแผนก ขั้นต่อไปคือ
การจดั ใหม้ ีการประสานงานระหว่างแผนกต่างๆ เพอื่ ให้การดำเนินงานเป็นไปอย่างราบร่ืน
และบรรลุเป้าหมายอย่างมีประสิทธิภาพ หากการประสานงานไม่ดีหรือไม่มีการ
ประสานงาน การทำงานอาจซ้ำซอ้ นหรือขัดกันทำใหก้ ารทำงานล่าช้าและเกิดปญั หาต่างๆ
ตามมา

Urwick ไ ด ้ เ ข ี ย น ห น ั ง ส ื อ notes on the theory of organization and
organization building ซึ่งเกี่ยวกับหลักการจดั องค์การไว้ 10 ข้อ เรียกว่า “หลักการการ
จัดองคก์ าร 10 ประการ” คอื 19

1. หลักวัตถุประสงค์ (objective) หน่วยงานทุกแห่งต้องมีวัตถุประสงค์ไว้
แนน่ อนวา่ จะทำอะไร อย่างไร และเม่ือใด ซ่งึ เป็นกลไกและทศิ ทางขององค์การ

18 สมคิด บางโม,องค์การและการจัดการ, หน้า 114-115.
19 นิรมล กิติกุล, องค์การและการจัดการ,พิมพ์ครั้งที่ 11 (กรุงเทพฯ: จุฬาลงกรณ์
มหาวิทยาลัย),2549, หน้า 97.

นวัตกรรมการบริหารท้องถน่ิ ไทย | 161

2. หลักความรู้ความสามารถเฉพาะอย่าง (specialization) มีการจัดงานให้
เหมาะสมกบั บคุ คล โดยพจิ ารณาจากความสามารถและความถนดั

3. หลักการประสานงาน (coordination) จะต้องทำงานรว่ มมือกนั ในระหว่างผู้
ทเี่ กย่ี วข้องอยา่ งใกล้ชดิ

4. หลักการกำหนดตำแหน่งหน้าที่ (authority) จะต้องมีการกำหนดอำนาจ
หน้าทีแ่ ละความรับผดิ ชอบของแตล่ ะคนไวอ้ ยา่ งชัดเจน

5. หลกั ความรบั ผิดชอบ (responsibility) ผู้บังคบั บัญชาจะตอ้ งกล้ารับผิดชอบ
ในการกระทำของผู้ใตบ้ ังคบั บัญชาของตนเองอยา่ งเต็มที่

6. หลกั การบงั คับบญั ชา (chain of command) อำนาจการบังคับบญั ชา และ
ความสมั พนั ธ์กับตำแหน่งตา่ งๆ ตอ้ งกำหนดไว้อยา่ งชัดเจนเปน็ ลายลักษณ์อกั ษร

7. หลักการตอบโต้และการติดต่อ(correspondence) จะต้องมีระบบการ
ติดตอ่ สือ่ สารทีม่ ปี ระสทิ ธิภาพ

8. หลักการควบคุม (span of control) กำหนดขีดความสามารถในการบังคับ
บญั ชา และขอบเขตของการควบคุมและจำนวนผ้ทู ่อี ยู่ใตบ้ ังคับบัญชาดว้ ย

9. หลักความสมดุล (balance) ควรจัดให้มีปริมาณงานที่เท่ากันหรือใกล้เคียง
กนั ตลอดจนถงึ ความสมดลุ และจำนวนผทู้ ่ีอยใู่ ตบ้ งั คับบญั ชาด้วย

10. หลักความต่อเนื่อง (continuity) การบริหารงานควรกระทำอย่าง
ต่อเนื่องกันเพราะถ้ามีการหยุดหรือขาดตอนจะทำให้ไม่ประสบความสำเร็จตามเป้าหมาย
ได้

5.11 โครงสรา้ งองค์การ

1. แนวคดิ การจัดโครงสร้างองคก์ าร
โครงสร้างองค์การ (organization structure) เป็นผลมาจากทางเลือกในการ
จัดการองค์การของกลุ่มผู้บริหารเกี่ยวกับวิธีการในการควบคุมบุคคลากรและทรัพยากร
ความแตกต่างของโครงสร้างขององค์การในแต่ละแห่งสะท้อนถึงหลักคิดและวิธีการในการ

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย | 162

ควบคุมบุคคลากรและทรัพยากรที่แตกต่างกัน20 การจัดโครงสร้างองค์การเป็นการสร้าง
แบบความสัมพันธ์ระหว่างส่วนประกอบต่างๆขององค์การ ซึ่งแต่ละส่วนประกอบจะ
ประสานสมั พันธ์เพ่ือเปน็ เคร่ืองมือในการบรหิ ารงานให้บรรลวุ ตั ถปุ ระสงค์ทีก่ ำหนดไว้อย่าง
มีประสิทธิภาพ การแสดงให้เห็นถึงการแบ่งแยกงานออกเป็นส่วนๆ การแสดงให้เห็นถึง
อำนาจหน้าที่ สายการบังคับบัญชา การติดต่อสื่อสาร และการควบคุมในแต่ละหน่วยงาน
ด้วย

ดงั น้นั การออกแบบโครงสร้างองค์การจึงเป็นกระบวนการหนง่ึ ท่ีมีความสำคัญต่อ
ความสำเร็จขององค์การ เพราะเหตุผลที่ว่าการออกแบบโครงสร้างองค์การเป็น
กระบวนการที่ต่อเนื่อง มีความสัมพันกับสิ่งแวดล้อมและปัจจัยอื่นๆขององค์การ จึง
จำเป็นต้องมีการประเมินความเหมาะสมของรูปแบบองค์การที่ใช้อยู่ เพื่อให้องค์การ
สามารถดำรงอยูไ่ ดภ้ ายใตค้ วามไมแ่ นน่ อนของสภาพแวดล้อมที่เปลย่ี นแปลงไปในปัจจุบนั

Daft กล่าวว่า โครงสร้างองค์การเป็นสิ่งที่สะท้อนอยู่ในแผนภูมิโครงสร้างของ
องค์การ (organization chart) โดยเป็นสิ่งที่แสดงถึงกิจกรรมและกระบวนการทั้งหมด
ภายในองคก์ าร ดังน้ี21

1. โครงสร้างองค์การเป็นสิ่งที่อธิบายถึงการจัดสรรงานและความรับผิดชอบของ
บุคคลและหน่วยงานทั้งองค์การ

2. โครงสร้างองค์การกำหนดความสัมพันธ์ในการรายงานที่เป็นทางการ รวมท้ัง
จำนวนลำดับชั้นของสายการบังคับบัญชา และช่วงการควบคุม (span of control) ของ
ผู้บรหิ ารในแต่ละคน

3. โครงสร้างขององค์การจัดกลุ่มของบุคคลที่อยู่ในหน่วยงาน และจัดกลุ่ม
หนว่ ยงานภายในองค์การ

20 พิชาย รตนดิลก ณ ภูเก็ต, องค์การและการบริหารจัดการ,(นนทบุรีฯ: ธิงค์ บียอนด์
บุ๊คส์), 2552, หนา้ 140.

21 ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์, ทฤษฎีองค์การสมัยใหม่,( กรุงเทพฯ : ดี เค พริ้นติ้ง เวิลด์),
2553, หน้า 63-64.

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย | 163

4. โครงสร้างองค์การรวมถึงการออกแบบระบบที่จะใชเ้ ปน็ หลักประกันของความ
มีประสิทธิผลในการติดต่อสื่อสาร การประสานงาน และความร่วมมือทั้งในแนวนอนและ
แนวตง้ั

5.12 องค์ประกอบของโครงสร้างองค์การ

การศึกษาโครงสร้างองค์การ นักวิชาการได้ใช้ตัวแปรที่หลากหลายในการศึกษา
ซงึ่ สว่ นใหญ่มกั ศึกษาในสามมติ ดิ ังนี้ คอื โครงสรา้ งองคก์ ารท่มี คี วามซับซอ้ น (complexity)
โครงสร้างองค์การที่มีความเป็นทางการ (formalization) และโครงสร้างองค์การที่มีการ
รวมอำนาจ (centralization)

1.) โครงสร้างองค์การทีม่ ีความซับซ้อน (complexity) ความสลับซมั ซ้อนของ
องค์การ หมายถึง ระดับความแตกต่าง (differentiation) ที่ปรากฏในโครงสร้างองค์การ
ความแตกต่างดังกล่าวมี 3 ลักษณะ คือ ความแตกต่างตามแนวนอน (horizontal
differentiation) ความแตกต่างตามแนวตั้ง (Vertical Differentiation) และการกระจาย
ของที่ตั้งหน่วยงาน (spatial dispersion)22 องค์การใดมีปัจจัยทั้งสามมากก็ยิ่งทำให้
องคก์ ารน้นั มีความซับซ้อนมาก ดงั น้คี อื

ความแตกต่างตามแนวนอนหรือเชิงระนาบ (horizontal differentiation)
คือระดับความแตกต่างระหว่างหนว่ ยงานย่อย (Units) ที่มีอยู่ในองค์การ ตามแนวนอนใน
ลักษณะพื้นฐานของพนักงาน เช่น งานที่ทำการศึกษาและการฝึกอบรมของพนักงานย่ิง
หน่วยงานย่อยต่างๆ ตามแนวนอน ประกอบด้วยสมาชิกที่มีอาชีพแตกต่างกันและเป็น
อาชีพที่อาศัยความรู้เฉพาะ และทักษะสูงแล้ว ยิ่งจะทำให้องค์การนั้นมีโครงสร้างที่
สลับซับซ้อนมากยิ่งขึ้น เพราะความหลากหลายดงั กลา่ วทำให้การส่ือสารภายในองค์การมี
ความยากลำบากในการจัดการประสานกิจกรรมของสมาชิกเหล่านั้น ซึ่งแสดงให้เห็นถึง
ความแตกต่างในแนวนอนหรอื ระนาบไดอ้ ยา่ งชัดเจน

ลักษณะของความแตกต่างตามแนวนอนหรือเชิงระนาบ (horizontal
differentiation)

22 เขมมารี รกั ษ์ชชู พี ,ทฤษฎีองคก์ าร, (กรงุ เทพฯ: ทริปเพิ้ล กรปุ๊ ), 2553, หนา้ 37.

นวตั กรรมการบริหารท้องถ่นิ ไทย | 164

(1) ความเชี่ยวชาญพิเศษในการทำงาน (job specialization) องค์การที่ต้อง
อาศัยคนที่มีความชำนาญพิเศษเฉพาะเรื่องมาทำงานจำนวนมากแล้ว องค์การนั้นจะมี
โครงสร้างที่สลับซับซ้อนมากขึ้น เพราะฝ่ายจัดการจำเป็นต้องใช้วิธีควบคุมและ
ประสานงานมาก เหตุที่องค์การยังนิยมแบ่งงานให้คนที่มีความชำนาญพิเศษทำนี้ เป็น
เพราะการแบง่ งานกนั ทำ (Division of Labor)

(2) ความหลากหลายของแผนกต่างๆ (departmentation) เป็นวิธีการที่
องค์การใช้เพื่อประสานกิจกรรมต่างๆ ซึ่งมีความแตกต่างกันในแนวนอน หลักการจัดมีอยู่
5 หลัก คือ

• แบ่งตามหน้าที่ (function) เช่น แบ่งองค์การเป็นฝ่ายตลาด วิจัย
ประชาสัมพันธ์ เป็นวิธีที่เหมาะสมสำหรับแยกผู้เชี่ยวชาญออกเป็นหมวดหมู่ ได้แก่
โครงสร้างองค์การที่จัดกลุ่มงานโดยให้คนที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญ และประสบการณ์
เดยี วกนั อยใู่ นหนว่ ยงานเดยี วกัน

ฝ่ายวจิ ยั ผู้บรหิ ารระดบั สงู ฝ่ายบคุ คล
ฝา่ ยตลาด ฝ่ายผลิต ฝา่ ยการเงิน

รปู ท่ี 5.10 แบง่ ตามหน้าท่ี
ทีม่ า : เขมมารี รกั ษ์ชชู ีพ, ทฤษฎอี งค์การ, หนา้ 38.

• แบ่งตามบริการหรือสินค้า (Service of Product) เป็นวิธีที่เหมาะสม
สำหรับกรณีงานบริการและสินค้าเปลี่ยนแปลงรวดเร็วและหลากหลาย (Product-Team
Structure) โครงสร้างแบบนี้คล้ายกับโครงสร้างแบบแมททริกซ์ โดยการแบ่งตามประเภท
ของผลิตภัณฑ์หรือโครงสร้าง ซึ่งส่งผลให้ลดค่าใช้จ่าย อันเกิดจากระบบราชการแต่เพิ่ม
ประสิทธภิ าพในการควบคุมกระบวนการผลติ มากขึ้น

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย | 165

• แบ่งตามลูกค้า (Client) เหมาะสำหรับองค์การที่ต้องการให้บริหารกลุ่ม
ล ู ก ค ้ า ใ ด โ ด ย เ ฉ พ า ะ ใ ห ้ ร ว ด เ ร ็ ว ก า ร จ ั ด แ ผ น ก า ร ต า ม ล ู ก ค ้ า (Customer
Departmentalization) หมายถึง การจัดการแผนงานตามลูกค้าของหน่วยงานที่เป็น
ลูกค้าหลักที่สามารถจัดเป็นกลุ่มต่างๆได้ เช่น ลูกค้าเอกชน ลูกค้าราชการ ลูกค้า
รฐั วิสาหกิจ เป็นตน้

• แบ่งตามสถานที่ตั้ง (geography) เพื่อจะได้ตัดสินใจได้เหมาะสมกับความ
ต้องการของท้องที่นั้นๆ เป็นการจัดกลุ่มขององค์การกระจายไปตามพื้นที่หรืออาณาเขต
ต่างๆ เพื่อให้สามารถตอบสนองความต้องการของลูกค้าในพื้นที่ต่างๆ ของประเทศหรือ
ของโลก และลดค่าใช้จ่ายในการขนส่งลง เช่น การจัดตั้งโรงงานในที่ต่างๆ หรือการท่ี
บริษัทที่ใช้บริการอย่าง เช่น ธนาคารได้ตั้งสาขาการให้บริการและการตลาดในพื้นที่ต่างๆ
เพอ่ื ให้ใกลช้ ิดกบั ลูกคา้

• การแบ่งตามกระบวนการ (process) การจัดแผนกงานตามกระบวนการ
ผลิต (Manufacturing process departmentalization) หมายถึง การจัดแผนกตาม
กระบวนการผลิตขนั้ ตอนตา่ งๆ เช่น ผลติ กันชน พวงมาลยั ประตรู ถ บงั โคลน เป็นตน้

• การแบง่ แบบแมทรกิ ซ์ (matrix structure) เปน็ การผสมผสานระหว่างการ
จัดกลุ่มงานแบบหน้าที่กับการจัดกลุ่มงานแบบผลิตหรือบริการในส่วนใดส่วนหนึ่ งของ
องค์การ การจัดโครงสร้างแบบแมทริกซ์เป็นการพัฒนาในฐานะที่เป็นวิธีการปรับปรุงการ
ประสานงานในแนวระนาบและการแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสาร ลกั ษณะเฉพาะประการหนึ่ง
ของการจัดโครงสร้างแบบแบบแมทริกซ์คือ การมีสายการบังคับบัญชาคู่ 23 คือมี
ผู้บงั คับบญั ชาสองคน ความสำเรจ็ ของโครงสร้างแบบแมทริกซ์ ขน้ึ อยกู่ ับความสามารถของ
บุคคลากรทม่ี บี ทบาทสำคัญในแมทรกิ ซ์ บคุ คลากรท่ตี อ้ งรายงานกบั ผบู้ ังคับบญั ชา

นอกจากนี้ โครงสร้างองค์การแบบแมทริกซ์ยังมีลักษณะเด่น คือ เป็นโครงสร้างท่ี
ใช้การจำแนกตามผลิตภัณฑ์และจำแนกตามหน้าที่พร้อมกันโดยได้นำจุดดีของแต่ละ
หลักการมาใช้ โดยต้องคำนึงถึงแรงกดดันของสิ่งแวดล้อมต่อผลลิตและหน้าที่ ซึ่งมีความ

23 อา้ งแลว้ , พิชาย รตนดลิ ก ณ ภเู กต็ , องคก์ ารและการบรหิ ารจัดการ, หน้า 146.

นวตั กรรมการบริหารท้องถ่นิ ไทย | 166

ซับซ้อนและไม่แน่นอน มีความต้องการใช้หลักและประหยัดจากขนาด เพราะองค์การมี
ขอ้ จำกัดด้านทรพั ยากร

ขอ้ ดีของโครงสร้างแบบแมทรกิ ซ์ คอื 24
1.) ช่วยในการปรบั ตวั ต่อการเปลี่ยนแปลงของสิ่งแวดล้อมได้อยา่ งรวดเรว็
2.) เป็นวิธีการสร้างความสมดุลการดำเนินงานให้สำเร็จและการควบคุมต้นทุน
จากการดำเนินงาน
3.) เพมิ่ แรงจงู ใจในการทำงานใหแ้ กผ่ ู้ปฎิบตั ิการ
4.) เป็นโครงการที่ช่วยในการประสานกิจกรรมต่างๆ โดยเฉพาะเมื่อมีกิจกรรมที่
เกีย่ วข้องจำนวนมาก และมีความซบั ซอ้ น
5.) ลดความเปน็ ระบบราชการลงและป้องกนั การสรา้ งอาณาจกั รของหนว่ ยงานย่อย
ขอ้ จำกัดของโครงสร้างแบบแมทริกซ์ คือ
1.) ผู้ปฏิบัติงานจะทำงานโดยมีผู้บังคับบัญชา 2 คน โดยผู้บริหารสองฝ่ายจะมี
อำนาจหนา้ ท่เี ทา่ กันภายในองคก์ าร
2.) ความสับสนในการบังคับบัญชาโดยมีผู้บังคับบัญชา 2 คน อาจนำไปสู่ความ
ขัดแย้งทางอำนาจขน้ึ ได้
3.) อาจสรา้ งความเครยี ดในการทำงานเพิม่ ข้นึ
• การจดั กล่มุ งานแบบทีม (team-based approach) เกิดจากความต้องการ
ในการกระจายอำนาจ และความรับผิดชอบสบู่ ุคคลากรระดับล่างขององค์การ รวมท้ังการ
สร้างการมีส่วนร่วมซึ่งจะส่งเสริมความผูกพันของบุคคลากรท่ีมีต่อองค์การเพิม่ ขึ้น การจัด
โครงสร้างองค์การแบบนี้จะช่วยให้องค์การมีความยืดหยุ่นและสามารถตอบสนองการ
เปลยี่ นแปลงของส่ิงแวดลอ้ มไดด้ ีขน้ึ 25 การจดั กลมุ่ งานมี 2 ลักษณะคอื
1.) การจัดกลุ่มงานแบบข้ามสายงานเชิงหน้าท่ี คือ สมาชิกมาจากหลายฝ่าย ซึ่ง
สามารถทำงานร่วมกันอยา่ งเปน็ ทมี ได้

24 อ้างแลว้ , ทพิ วรรณ หลอ่ สุวรรณรตั น,์ ทฤษฎีองค์การสมยั ใหม่, หน้า 69-70.
25 อา้ งแล้ว,พิชาย รตนดลิ ก ณ ภเู ก็ต, องค์การและการบริหารจัดการ, หนา้ 148.

นวตั กรรมการบริหารท้องถน่ิ ไทย | 167

2.) การจัดกลุ่มแบบเป็นทีมถาวร เป็นการนำบุคคลากรมาร่วมกันทำงานเสมือน
เป็นฝา่ ยหนึง่ แตล่ ะทีมจะนำบุคคลากรท่ีมีความชำนาญแบบเฉพาะเจาะจงมาเป็นองค์กระ
กอบของทีมงาน

• การจัดกลุ่มงานแบบเครือข่าย (network approach) เป็นโครงสร้างที่
องค์การจัดแบ่งหน้าที่บางประการขององค์การให้แก่องค์การอื่นๆ ที่อยู่ในเครือข่าย
ดำเนินการ กล่าวคือ กิจการบางอย่างที่องค์การเห็นว่าไม่มีความถนัด หรือขาดแคลน
บุคคลากรที่มีความชำนาญหรือเชี่ยวชาญเฉพาะด้านอาจตัดสินใจจ้างเหมาให้องค์การอื่น
ดำเนินการแทน ซึ่งองค์การอาจมีกลุ่มคนเพียงไม่มีคนทำหน้าที่ในการกำหนดทิศทาง
เชิงกลยุทธ์ ใหเ้ ป็นไปตามวตั ถุประสงค์ขององค์การท่กี ำหนดไว้

(3.) ขอบเขตการค วบค ุม ( span of control) การกำหนดจำ นว น
ผู้ใต้บังคับบัญชา ที่ผู้บังคับบัญชาสามารถสั่งการได้อย่างมีประสิทธิภาพ กล่าวคือ การ
กำหนดวา่ ควรจะมีบุคคลากรจำนวนเทา่ ไหร่จึงจะมีความเหมาะสมกบั ผู้บังคับบัญชาแต่ละ
คน โดยพิจารณาจากปัจจัยหลายส่วนประกอบกัน ทั้งปริมาณความสัมพนั ธ์ระหว่างบุคคล
คุณภาพความสมั พนั ธ์ และ ระดับความชำนาญเฉพาะดา้ น

(4.) สายการบังคับบัญชา (chain of command) แสดงให้เห็นว่า ใครต้อง
รายงานใคร ซึง่ สายการบงั คับบัญชาจะตง้ั อยู่บนพ้นื ฐานของ เอกภาพของการบังคับบัญชา
โดยบุคคลากรแต่ละคนจะมีผู้บังคับบัญชาเพียงหนึ่งคน และ หลักการสกาลา (scalar
principle) เป็นหลักการที่ชัดเจนว่า งานใดเป็นอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบของ
บุคคลากรระดับใด โดยสมาชิกต้องทราบว่าตนเองมีอำนาจหน้าที่อะไร และต้องรายงาน
ใครเปน็ ต้น

- ความแตกต่างตามแนวตั้ง (vertical differentiation) ความแตกต่างตาม
แนวตั้ง หมายถึง จำนวนระดับ (levels) ในลำดับชั้น (hierarchy) ยิ่งองค์การมีลำดับชั้น
มาก ยิ่งทำให้องค์การนั้นมีการสลับซับซ้อนมากขึ้นด้วย นอกจากนี้ยิ่งองค์การมีลำดับชั้น
มากขึ้น ยิ่งทำให้ฝ่ายจัดการควบคุมลูกน้องในระดับล่างๆ ของลำดับชั้นได้ยากขึ้น ทำให้
ข่าวสารขอ้ มลู ผดิ เพ้ียนไปจากเดมิ ไดง้ า่ ย26

26 อา้ งแลว้ , เขมมารี รกั ษช์ ูชพี ,ทฤษฎอี งคก์ าร, หน้า 43.

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถน่ิ ไทย | 168

โครงสร้างขององค์การแบง่ เปน็ 2 ลักษณะใหญ่ คือ โครงสร้างแบบแบนราบ (Flat
Structure) กับโครงสร้างแบบสูง (Tall Structure) โครงสร้างแบบแบนราบจะมีชั้นของ
การบังคับบัญชาน้อย จึงส่งผลให้มีขนาดของการควบคุมกว้างและโครงสร้างแบบสูงจะมี
ชน้ั ของการบงั คบั บัญชามากหรอื หลายช้นั จึงสง่ ผลให้มขี นาดของการควบคมุ แคบ

การกระจายในลักษณะที่ตั้ง (Spatial Dispersion or Differentiation)
ข้อสังเกต คือ องค์การหนึ่งอาจมีที่ตั้งหลายๆ แห่ง แต่จะเป็นองค์การที่มีโครงสร้างที่มี
ความแตกต่างตามแนวนอน และความแตกต่างตามแนวตั้งนั้นเท่ากัน อย่างไรก็ตามการท่ี
องค์การมสี ำนกั งานตง้ั อย่หู ลายๆ สถานท่ีตั้งนั้น ถอื ว่าเปน็ การเพ่ิมความสลับซับซ้อนให้กับ
โครงสร้างองค์การด้วย เพราะอาจทำให้การควบคุมติดต่อประสานงานระหว่างองค์การ
กระทำได้ยาก เป็นการจัดองค์การแยกเป็นแต่ละหน่วยงานตามลักษณะงานของตัวเอง
และหน่วยงานเหล่านี้จะมีงานย่อยสนับสนุนภายในหน่วยงานของตัวเองหรือกล่าวอีกนัย
หนึ่งวา่ ในแต่ละหน่วยงานจะมีคนทม่ี คี วามรู้ในแตล่ ะหน้าทีช่ ่วยกนั ทำงานสนบั สนนุ จนงาน
ในหน่วยงานขององค์การสามารถเจริญเติบโตและขยายงานได้ตลอดเวลาโดยไม่เกิดปัญหา
ในการควบคมุ ซ่งึ มีลกั ษณะสำคัญ 2 ประการคอื 27

ประการแรก แต่ละหน่วยงานจะแยกออกจากกัน โดยจัดหน่วยงานตามความ
เหมาะสม เช่น ตามสินค้าตามลักษณะธุรกิจ ตามลูกค้าหรือตามพื้นที่ และหน่วยงาน
เหล่านี้จะมีแผนหรืองานสนับสนุนอยู่ในตัวเอง บุคคล งานตลาด และงานวิจัยและพัฒนา
ซึง่ ทำใหม้ คี วามแตกต่างในแนวนอนสงู

ประการที่สอง มีที่ทำการสำหรับเจ้าหน้าที่ฝ่ายสำนักงานใหญ่ของบริษัท (Office
of Corporate Headquarters Staff) ซึ่งทำหน้าที่ตรวจสอบงานและควบคุมทางการเงิน
ของหน่วยงานต่างๆ เจ้าหน้าที่เหล่านี้ประกอบด้วยผู้บริหารซึ่งทำหน้าที่ติดตามงานของ
หน่วยงานและผ้จู ดั การงานสนบั สนุนของหน่วยงานนั้นๆ ดังนั้น โครงสร้างขององค์การจึงมี
ความแตกตา่ งในแนวดง่ิ สูงกวา่ โครงสร้างท่แี บ่งตามหนา้ ที่

2.) โครงสร้างองค์การที่มีความเป็นทางการ (Formalization) ความเป็น
ทางการ หมายถงึ วา่ องค์การนั้นมีมาตรฐาน (Standardization) เป็นองค์การทีไ่ ด้กำหนด

27 อ้างแล้ว, เขมมารี รกั ษ์ชูชีพ,ทฤษฎีองคก์ าร, หนา้ 48-49.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถ่นิ ไทย | 169

รายละเอียดในการทำงานไว้อย่างดี กล่าวคือ องค์การได้ออกฎเกณฑ์การทำงานไว้อย่าง
ครอบคลมุ จะทำใหส้ มาชิกองค์การทำงานไปตามหลกั เกณฑ์ขององคก์ าร

ความเป็นทางการนี้ แบ่งออกเป็นกฎเกณฑ์ (Rules) มาตรฐาน (Standards)
นโยบาย (Policies) ระเบียบวิธี (Methods) และระเบียบปฏิบัติ (Procedures)
ความหมายโดยรวมก็คือ ระดบั (Degree) ของงานตา่ งๆ ภายในองคก์ ารถกู จัดใหม้ าตรฐาน
ของงานที่มีความเป็นทางการสูง ผู้ปฏิบัติไม่ค่อยใช้ดุลยพินิจในการปฏิบัติงานมาก
เหมือนกับงานที่มีความเป็นทางการต่ำ เพราะงานที่มีความเป็นทางการสูงมีแบบแผนใน
การปฏบิ ตั ิละเอียดอยู่แลว้ 28

Henry Mintzberg แบ่งการทำงานอยา่ งเปน็ ทางการออกเปน็ 3 ประเภท คือ
1.) การควบคุมการปฏิบัติงาน (Performance Control) มีการกำหนดมาตรฐาน
การปฏิบตั งิ าน เพอ่ื ชว่ ยในการควบคุมงานใหบ้ รรลเุ ป้าหมาย
2.) การวางแผนดำเนินงาน (Action Planning) มกี ารวางแผนการปฏบิ ัติงานเป็น
ขน้ั ตอน
3.) พฤติกรรมที่เป็นทางการ (Behavior Formalization) เมื่องานทุกอย่างมีการ
วางแผนไวเ้ ป็นขัน้ ตอน การปฏิบตั ิงานกท็ ำไปตามข้นั ตอนน้นั ๆ
ความเป็นทางการของโครงสรา้ งองค์การมีความสำคัญ เพราะ
ประการแรก ทำให้คนงานทำงานได้อย่างสม่ำเสมอต่อเนื่อง เป็นมาตรฐาน
เดียวกัน เช่น บริษัท McDonald ไม่ว่าจะตั้งอยู่ประเทศใด อาหารที่ทำขายจะมีรสชาติ
เหมือนกัน
ประการทสี่ อง มาตรฐานการทำงานทำให้เกิดการประสานงาน เช่น งานประกอบ
รถยนต์ ขับเคลื่อนไปอย่างต่อเนื่อง เพราะคนงานแต่ละคนทำงานในส่วนของตนตามท่ี
องค์การระบไุ วล้ ่วงหน้า
ประการที่สาม การมีมาตรฐานในการทำงาน เป็นการตัดความจำเป็นในการท่ี
คนงานต้องมาเสียเวลาคิดว่าจะทำอย่างไร เช่น กฎเกณฑ์ที่ฝ่ายบริหารกำหนดขึ้น หรือ
กฎเกณฑ์การทำงานทีส่ ายวชิ าชพี กำหนดไว้ล่วงหน้าก่อนเขา้ มาทำงาน

28 อา้ งแล้ว, เขมมารี รกั ษช์ ชู ีพ,ทฤษฎอี งค์การ, หน้า 50-52.

นวตั กรรมการบริหารท้องถ่ินไทย | 170

3.) โครงสร้างองค์การที่มีการรวมอำนาจ (Centralization) ศูนย์รวม
อำนาจ หมายถึง ระดับอำนาจอย่างเป็นทางการในการตัดสินใจเรื่องสำคัญๆ ภายใน
องค์การอยู่ในมือของคนๆ เดียว หน่วยงานๆเดยี ว หรือระดับเดียวในลำดบั ชัน้ องค์การที่มี
การรวมอำนาจมาก หมายถึงว่า อำนาจในการตัดสินใจภายในองค์การนั้นตกอยู่ในมือของ
คนๆ เดียว (เช่น อธิการบดีในมหาวิทยาลัย หรือ อธิบดีของกรมนั้น เป็นต้น ) หรือตกอยู่
กับหน่วยงานเดียว ในทางกลับกันองค์การท่ีการรวมอำนาจน้อยหรอื มีการกระจายอำนาจ
มากนั้น จะเป็นองค์การที่อำนาจการตัดสินใจเรื่องที่สำคัญๆ กระจายไปอยู่ในมือของคน
หลายคน หน่วยงานหลายหนว่ ยงาน หรอื หลายระดับ29

การรวมอำนาจมีลกั ษณะดังน้ี คอื
1.) เกยี่ วข้องกับโครงสร้างอยา่ งเป็นทางการ (Formalization)
2.) เปน็ เรอื่ งของอำนาจในการตดั สินใจ (Decision making)
3.) การรวมอำนาจการตัดสินใจไว้ ณ จุดเดียวโดยผู้บริหารระดับสูง (Top Level
Management)
ขอ้ ดแี ละขอ้ ดอ้ ยของการรวมอำนาจ และการกระจายอำนาจ30
ข้อดีของการรวมอำนาจ มดี งั น้ี
1.) ทำให้ผู้บริหารระดับสูงสามารถควบคุมการปฏิบัติงานของบุคลากรระดับล่าง
ไดต้ ามแนวทางทก่ี ำหนดไว้
2.) กระจายข้อมูลข่าวสารไปสู่บุคลากรระดับล่างได้อย่างรวดเร็วและมี
ประสิทธิภาพ
3.) ในสถานการณ์ที่องค์การประสบกับภาวะวิกฤติ การรวมอำนาจไว้ที่ผู้บริหาร
ระดับสูงจะสร้างผลดีแก่องค์การมากกว่าการกระจายอำนาจ เพราะผู้บริหารระดับสูงมี
ประสบการณ์และวิสัยทัศน์มองภาพรวมขององค์การได้ชดั เจนมากกว่าผูบ้ ริหารระดับล่าง
รวมทงั้ เปน็ จัดการกบั ความสบั สนท่ีอาจเกิดข้ึนระหวา่ งการปฏบิ ตั ิงาน

29 อ้างแลว้ , เขมมารี รักษช์ ูชพี ,ทฤษฎีองคก์ าร, หนา้ 52.
30 อา้ งแลว้ ,พชิ าย รตนดิลก ณ ภูเกต็ , องคก์ ารและการบริหารจดั การ, หนา้ 158-159.

นวตั กรรมการบริหารท้องถน่ิ ไทย | 171

ขอ้ ดอ้ ยของการรวมอำนาจ มดี งั น้ี
1.) การตัดสินใจอาจมีความล่าช้า และอาจทำให้องค์การไม่สามารตอบสนองกับ
การเปลย่ี นแปลงของส่งิ แวดล้อมไดอ้ ยา่ งทนั ทว่ งที
2.) ทำให้บุคลากรขาดความคิดริเริ่มสร้างสรรค์และขาดเวทีในการฝึกทักษะการ
ตดั สนิ ใจซึ่งเป็นทกั ษะสำคญั ในการก้าวไปสู่ตำแหนง่ ผบู้ ริหารในอนาคต
3.) บุคลากรไม่กลา้ สะท้อนปัญหาของการปฏบิ ัติงานไปส่ผู ู้บรหิ ารระดับสงู ซ่ึงอาจ
ทำให้ผบู้ ริหารระดับสงู ไดข้ อ้ มูลท่ีไมส่ มบูรณใ์ นการตดั สินใจ

สรุปการจัดองค์การ เป็นการจัดระบบของการทำงานให้แก่บุคลากรภายใน
องค์การ อย่างเป็นขั้นเป็นตอน มีระเบียบแบบแผน มีการระบุอำนาจหน้าที่ความ
รับผดิ ชอบของแตล่ ะฝา่ ยอย่างชดั เจนตามความสามารถ เพ่อื ให้องค์การดำเนินงานได้อย่าง
มปี ระสทิ ธิภาพและบรรลตุ ามเป้าหมาย

การจัดองค์การมีความจำเป็นและก่อให้เกิดประโยชน์หลายด้าน คือ (1) การจัด
โครงสร้างองค์การที่ดีและเหมาะสมจะทำให้องค์การบรรลุวัตถุประสงค์ (2) ทำให้งานไม่
ซ้ำซ้อน (3) องค์การสามารถปรับตัวเข้ากับสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนไปได้ง่ายตามความ
จำเปน็

องค์การที่จัดตั้งมานาน ย่อมมีความคิด ความเชื่อ และแนวทางการปฏิบัติงานท่ี
แตกต่างกัน วัฒนธรรมองค์การเป็นเสมือนเครื่องกระตุ้นให้บุคลากรทำงาน ความสำเร็จ
หรือล้มเหลวขององค์การก็ขึ้นอยู่กับพื้นฐานของวัฒนธรรมเป็นสำคัญ ผู้นำหรือผู้บริหาร
ควรเข้าใจถึงรากเหง้าของวัฒนธรรมที่เป็นอุปสรรคต่อการบริหารงาน และปรับปรุง
เปล่ยี นแปลงวัฒนธรรมภายในองค์การ ให้มคี วามเหมาะสมกับยุคสมยั และไมเ่ ป็นอุปสรรค
ตอ่ การปฏบิ ตั งิ าน และควรปลูกฝงั และส่งเสรมิ วัฒนธรรมท่ีดแี กบ่ ุคลากรภายในองค์การให้
เกิดขึน้ ให้ได้ การเข้าใจ วัฒนธรรมองคก์ าร ของผู้บริหารถือเปน็ เร่ืองที่สำคัญและจำเป็นใน
การที่จะออกแบบโครงสร้างองค์การหรือการจัดการองค์การ ให้สอดคล้องมีความ
เหมาะสม อันจะนำพาไปสู่ความสำเรจ็ ขององค์การได้

วัฒนธรรมองค์การมีลักษณะสำคัญ ดังน้ี (1) เป็นพฤติกรรมที่สังเกตเห็นได้อย่าง
สม่ำเสมอ (observed behavioral regularities) (2) มีปทัสถาน (norms) ร่วมกันว่า (3)

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถนิ่ ไทย | 172

มีค่านิยมที่มีลักษณะเด่น (dominant values) เป็นค่านิยมส่วนใหญ่ที่บุคคลในองค์การ
ยอมรับ (4) มีปรัชญาองค์การ (philosophy) เป็นความเชื่อขององค์การเกี่ยวกับการ
ปฏบิ ตั ิงาน (5) มีกฎระเบียบ ขอ้ บังคับ (rules) (6) มีบรรยากาศองคก์ าร (organizational
climate) ส่วนระดับของวัฒนธรรมองค์การ (levels of culture) มี 3 ระดับด้วยกัน (1)
วัฒนธรรมทางกายภาพที่มนุษย์สร้างขึ้น (artifacts) (2) ค่านิยม (values) (3) ฐานคติ
(assumptions)

องค์การทั่วไปประกอบด้วยพื้นฐานที่สำคัญ คือ (1) ฝ่ายปฏิบัติงานหลัก
(operating core ) (2) นักบริหารระดับสูง (strategic apex) (3) นักบริหารระดับกลาง
(middle line) (4) ฝ่ายเสนาธิการ (the techno structure) (5) ฝ่ายสนับสนุน
(supporting staff)

รปู แบบองค์การ (organization) องคก์ ารมีรูปรา่ งหนา้ ตาได้หลายแบบ ข้นึ อยูท่ ี่ว่า
เราจะใช้หลักเกณฑ์ใดในการแบ่งแยกประเภทต่างๆขององค์การ วิธีการแบ่งแยกประเภท
ขององค์การมีได้หลายวิธี เชน่ การแบ่งแยกตามลักษณะหนา้ ท่ี การแบง่ แยกตามโครงสร้าง
ที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ การแบ่งแยกตามลักษณะของกฎหมายที่จัดตั้งองค์การ
รูปรา่ งองค์การจะเป็นอยา่ งไรขนึ้ อยู่กบั ว่าเราจะนำเอาวิธกี ารแบ่งแยกประเภทองค์วิธีใดมา
ใช้ รูปแบบองค์การในอุดมคติ 5 รูปแบบ ของ Mintzberg ได้แก่ (1) องค์การแบบเรียบ
ง่าย (the simple structure) (2) องค์การระบบราชการแบบเครื่องจักรกล (the
machine bureaucracy) (3) องค์การระบบราชการแบบวิชาชีพ (the professional
bureaucracy) (4) องค์การแบบสาขา (the divisionalzed Form) (5) องค์การแบบ
โครงการ (the adhocracy หรอื the project structure)

หลักการจัดองค์การ ให้มีประสิทธิภาพนั้นควรประกอบไปด้วย (1) หลัก
วัตถุประสงค์ (objective) (2) หลักความรู้ความสามารถเฉพาะอย่าง (3) หลักการ
ประสานงาน (4) หลักการกำหนดตำแหน่งหน้าท่ี (5) หลักความรับผิดชอบ (6) หลักการ
บงั คบั บัญชา (7) หลักการตอบโตแ้ ละการตดิ ตอ่ (8) หลักการควบคมุ (9) หลักความสมดุล
(10) หลักความต่อเนื่อง

โครงสร้างองค์การ (organization structure) เป็นการสร้างแบบความสัมพันธ์
ระหว่างสว่ นประกอบต่างๆขององค์การ ซง่ึ แตล่ ะส่วนประกอบจะประสานสมั พนั ธ์เพ่ือเป็น

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถิน่ ไทย | 173

เคร่ืองมอื ในการบริหารให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้อย่างมีประสิทธิภาพ การแสดงให้
เห็นถึงการแบ่งแยกงานออกเป็นส่วนๆ การแสดงให้เห็นถึงอำนาจหน้าที่ สายการบังคับ
บัญชา การติดต่อสื่อสาร และการควบคุมในแต่ละหน่วยงานด้วย การออกแบบโครงสร้าง
องค์การจงึ เปน็ กระบวนการหนึง่ ท่ีมคี วามสำคญั ต่อความสำเรจ็ ขององค์การ

องค์ประกอบของโครงสร้างองค์การ การศึกษาโครงสร้างองค์การ นักวิชาการได้
ใช้ตัวแปรที่หลากหลายในการศึกษา ซึ่งส่วนใหญ่มักศึกษาในสามมิติดังน้ี คือ โครงสร้าง
องค์การที่มีความซับซ้อน (complexity) โครงสร้างองค์การที่มีความเป็นทางการ
(formalization) และโครงสรา้ งองค์การทีม่ ีการรวมอำนาจ (centralization)

คำถามทา้ ยบท

5.1 บอกความหมายของการจดั องคก์ าร และความสำคัญของการจัดองค์การได้
5.3 อธบิ ายถึงวฒั นธรรมองค์การ และความหมายของวัฒนธรรมองค์การได้
5.5 อธิบายถึงปัจจัยที่ทำให้เกิดวัฒนธรรมองค์การ และลักษณะของวัฒนธรรม
องคก์ ารได้
5.7 บอกถงึ ระดับของวฒั นธรรมองค์การ และส่วนประกอบขององคก์ ารได้
5.9 บอกถึงรูปแบบองค์การ หลักการจัดองค์การ โครงสร้างองค์การ และ
องคป์ ระกอบของโครงสรา้ งองคก์ ารได้

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถนิ่ ไทย | 174

อ้างองิ ประจำบท

เขมมารี รักษช์ ชู พี .ทฤษฎีองคก์ าร. กรงุ เทพมหานคร: ทรปิ เพล้ิ กรุ๊ป, 2553.
ชัยยุทธ ชิโนกุล. การจัดการเชิงยุทธศาสตร์ว่าด้วย การนำแผนยุทธศาสตร์ไปปฏิบัติ.

พมิ พค์ รั้งท่ี 1 กรุงเทพมหานคร : สขุ ุมและบุตร จำกดั , 2546.
ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์. ทฤษฎีองค์การสมัยใหม่. กรุงเทพมหานคร : ดี เค พริ้นต้ิง

เวิลด์, 2553.
ธงชัย สันติวงษ์. องค์การและการจัดการ ทันสมัยยุคโลกาภิวัฒน์.กรุงเทพมหานคร: ไทย

วัฒนาพานิช, 2540.
นิรมล กิติกุล. องค์การและการจัดการ.พิมพ์ครั้งที่ 11 กรุงเทพมหานคร: จุฬาลงกรณ์

มหาวทิ ยาลัย, 2549.
ปรีชา คัมภีรปกรณ์.การวิจัยเกี่ยวกับวัฒนธรรมองค์การทางการศึกษา ใน ประมวล สาระ

ชุดวิชาการวิจัยการบริหารการศึกษา หน่วยท่ี 10-12.นนทบุรี : สานักพิมพ์
มหาวทิ ยาลัยสุโขทยั ธรรมาธริ าช, 2540.
พิชาย รตนดิลก ณ ภูเก็ต. องค์การและการบริหารจัดการ. นนทบุรี: ธิงค์ บียอนด์ บุ๊คส์,
2552.
พิทยา บวรวัฒนา. ทฤษฎีองค์การสาธารณะ. พิมพ์ครั้งที่ 3.กรุงเทพมหานคร: ศักดิ์โสภา
การพิมพ์, 2543.
มัลลิกา ตน้ สอน.การจดั การยคุ ใหม่. กรงุ เทพมหานคร: เอก็ เปอร์เน็ท จำกัด,2544.
วิโรจน์ สารรัตนะ.การบริหารการศึกษา : หลักการ ทฤษฎี หน้าที่ ประเด็น และ บท
วเิ คราะห์. พมิ พค์ ร้ังที่ 4 . กรงุ เทพมหานคร : โรงพมิ พ์ทพิ ยว์ สิ ทุ ธ์ิ, 2546.
สมคิด บางโม. องค์การและการจัดการ.กรงุ เทพมหานคร: วทิ ยพัฒน์, 2555.
สมพงษ์ เกษมสิน. การบริหารงานบุคคลแผนใหม่. กรุงเทพมหานคร: ไทยวัฒนาพานิช,
2519.
เสน่ห์ จุ้ยโต. เอกสารการสอนชุดวิชา องค์การและการจัดการ หน่วยที่ 6.นนทบุรี:
มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2552.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย | 175

Alvesson. Mats.“Organization Culture and Ideology.” International Studies
of Management and Organization, 1989.

Robbins. S.P. Organizational Behavior. New Jersey: Pearson Education.,
2005.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถน่ิ ไทย | 176

บทท่ี 6

การมสี ว่ นร่วม

เน้อื หาประจำบท
6.1 ความหมายการมสี ว่ นรว่ ม
6.2 กระบวนการมีสว่ นร่วมของประชาชน
6.3 รปู แบบการมสี ว่ นร่วม
6.4 ทฤษฎเี ก่ยี วกับการมสี ว่ นรว่ ม
6.5 การมสี ว่ นร่วมทางการเมือง
6.6 รปู แปบและกิจกรรมการมีส่วนร่วมทางการเมอื ง
6.7 การมสี ่วนรว่ มทางการเมอื งของประชาชน

จุดประสงคข์ องบท
6.1 บอกความหมายการมีส่วนรว่ มได้
6.2 อธิบายถงึ กระบวนการมีส่วนรว่ มของประชาชนได้
6.3 อธิบายถงึ รปู แบบการมสี ว่ นร่วมได้
6.4 วเิ คราะห์แนวคดิ ทฤษฎเี ก่ียวกบั การมสี ว่ นรว่ มได้
6.5 อธิบายถึงการมสี ่วนร่วมทางการเมืองได้
6.6 บอกถึงรปู แปบและกิจกรรมการมสี ่วนร่วมทางการเมอื งได้
6.7 อธิบายถึงการมสี ่วนรว่ มทางการเมอื งของประชาชนได้

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถิน่ ไทย | 177

6.1 ความหมายการมสี ว่ นร่วม

การมีส่วนร่วม (Participation) หมายถงึ การไดเ้ ขา้ ไปเก่ียวขอ้ ง ทอ่ี าจเปน็ การเข้า
ร่วมแบบทางตรงหรือทางอ้อมในการทำกิจกรรมใดกิจกรรมหนึ่งก็ได้ โดยอาจจะเป็น
ปัจเจกบุคคลหรือกลุ่มคนหรือองค์กรประชาชนได้อาสาเข้ามามีส่วนร่วมดำเนินงาน
กิจกรรมอย่างใดอยา่ งหน่ึง เริ่มตั้งแตก่ ารร่วมคิดรว่ มตัดสนิ ใจร่วมลงมอื ปฏิบตั ิ โดยมีความ
เข้าใจปัญหาของตนและตระหนักถึงสิทธขิ องตน การมีส่วนร่วมเกี่ยวข้องในด้านจิตใจและ
อารมณ์ความรู้สึกของบุคคลในสถานการณ์กลุ่มที่จะกระตุ้นให้เกิดการสร้างสรรค์ที่จะ
กระทำในสิ่งที่บรรลุเป้าหมายของกลุ่มและแบ่งความรับผดิ ชอบกันระหว่างสมาชิกในกลุ่ม
ทำให้เกดิ การมีสว่ นรว่ มและการมีส่วนร่วมจะก่อให้เกิดความพอใจของสมาชิกและมีแรงใจ
ทจ่ี ะมงุ่ สู่ความสำเร็จ ตลอดจนทำใหเ้ ขาได้รับการยอมรับ มคี วามรบั ผดิ ชอบและเกิดความ
นับถือตนเองมากขึ้น ซึ่งเป็นการตอบสนองต่อความต้องการของสมาชิก การมีส่วนร่วมจงึ
หมายถึงการเขา้ ไปมีส่วนร่วมทำกจิ กรรมใดกจิ กรรมหน่ึง อาจเปน็ การเข้าร่วมแบบทางตรง
หรือทางอ้อมก็ได้ และยังเป็นวธิ กี ารทีผ่ ู้นำสามารถนำมาปรับใช้ในการจงู ใจและสร้างขวญั
กำลงั ใจใหแ้ กส่ มาชิกเป็นกลยทุ ธ์ท่จี ะช่วยให้มแี รงจงู ใจในการดำเนินงานมากข้นึ การเข้าไป
มีส่วนร่วมยังทำให้เกิดทัศนะต่อการดำเนินกิจกรรมดีขึ้น ส่งผลให้สมาชิกเกิดความพอใจ
เกิดความผกู พันและมแี รงใจทีจ่ ะมงุ่ สูค่ วามสำเรจ็ 1

การมีส่วนร่วมนี้เกิดได้หลายลักษณะ หลายรูปแบบ หลายวิธีการ และหลาย
วัตถปุ ระสงค์ ความแตกต่างเชน่ นีม้ ีผลให้ไม่สามารถนิยามความหมายของการมีส่วนร่วมได้
อย่างครอบคลุมครบถ้วนและเป็นทีย่ อมรับทั่วไป การมีส่วนร่วม เป็นขั้นตอนหนึ่งของการ
ทำงาน เป็นขน้ั ตอนหน่งึ ของการมีมนุษย์สัมพนั ธ์ เพ่ือการอยรู่ ว่ มกัน เพื่อการก้าวหน้าและ
พัฒนา เพอื่ ชมุ ชน สงั คม ประเทศชาติ มีความมน่ั คงผาสุขสบื ไป

ไดม้ ีนกั วิชาการหลายท่าน ไดใ้ ห้ความหมายของการมีส่วนร่วมไว้ ท้งั ความหมายท่ี
คล้ายคลงึ กันและแตกตา่ งกัน ดังน้ี

1 สำนกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร.การมสี ่วนร่วมทางการเมอื งในระบอบประชาธิปไตย.
กลุ่มงานผลิตเอกสาร. สำนักการพมิ พ์. สำนกั งานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร, 2561.หน้า 11-16.

นวัตกรรมการบริหารท้องถน่ิ ไทย | 178

ดิเรก ฤกษ์หร่าย ให้ความหมายของการมีส่วนร่วม ว่าหมายถึง “กระบวนการที่
ส่งเสริมให้ประชาชนในระดับทอ้ งถ่นิ เข้ามามบี ทบาทในการพฒั นาและเปลีย่ นแปลงชนบท
และการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นการให้ความสำคัญแก่การพัฒนาทรัพยากรกำลังคน
โดยเฉพาะอยา่ งย่ิงในด้านคุณภาพกำลังคน การมีส่วนร่วมของประชาชน ทำให้นักวางแผน
พัฒนาได้รับรู้ข้อเท็จจริง และแนวความคิดเห็นจากประชาชนในระดับท้องถิ่นโดยตรง จึง
นับไดว้ า่ เปน็ ประโยชน์และจำเป็นต่อการพัฒนาชนบท”2

ถวลิ วดี บุรีกุล ไดใ้ หค้ วามหมายของการมีสว่ นรว่ ม คอื การพจิ ารณาถึงการมีส่วน
ช่วยเหลือโดยสมัครใจ โดยประชาชนต่อโครงการใดโครงการหนึ่งของโครงการสาธารณะ
ต่างๆ ที่คาดว่าจะส่งผลต่อการพัฒนาชาติ แต่ไม่ได้หวังว่าจะให้ประชาชนเปลี่ยนแปลง
โครงการหรือวิจารณ์เนือ้ หาของโครงการ3

ทนงศักดิ์ คุ้มไข่น้ำ ให้ความหมายของการมีส่วนร่วม คือ กระบวนการให้
ประชาชนเขา้ มามีส่วนรว่ มในการดำเนนิ การพัฒนา รว่ มคิด รว่ มตดั สินใจ แก้ไขปัญหาด้วย
ตนเอง ร่วมให้ความคิดสร้างสรรค์ ความรู้และความชำนาญ ร่วมกับการใช้วิทยาการที่
เหมาะสม และสนับสนุนติดตามผลการปฏิบตั งิ านขององคก์ รและเจ้าหนา้ ที่ทีเ่ กยี่ วข้อง4

ทวที อง หงส์วิวฒั น์ ให้ความหมายของการมีส่วนร่วม หมายถงึ “การท่ีประชาชน
หรือชุมชนพัฒนาขดี ความสามารถของตนเองในการจดั การและควบคุมการใช้การกระจาย
ทรัพยากร และปัจจัยการผลิตที่มีอยู่ในสังคมเพื่อประโยชน์ต่อการดำรงชีพทางเศรษฐกิจ
และสงั คม ตามความจำเปน็ อยา่ งสมศักด์ิศรีในฐานะสมาชกิ ในการมสี ่วนร่วม ประชาชนได้

2ดิเรก ฤกษ์หรา่ ย, การพัฒนาชนบทเนน้ การพัฒนาสังคมและแนวคดิ ความจำเป็นพ้ืนฐาน,
(กรงุ เทพมหานคร : กรุงสยามการพมิ พ,์ 2525), หน้า 209.

3ถวิลวดี บุรกี ุล, แนวคดิ ของการมีส่วนร่วมในระบอบประชาธิปไตย, (จดหมายข่าวสถาบัน
พระปกเกลา้ ,ธันวาคม 2543), หนา้ 1-2.

4ทนงศกั ด์ิ คมุ้ ไขน่ ำ้ , การพฒั นาชมุ ชนเชิงปฏบิ ตั ิ, (กรุงเทพมหานคร : บพิธการพิมพ์, 2534),
หนา้ 22.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย | 179

พัฒนาการรับรู้และภูมิปัญญา ซึ่งแสดงออกในรูปการตัดสินใจในการกำหนดชีวิตของตน
อย่างเป็นตัวของตวั เอง5

นิพัทธเวช สืบแสง กล่าวว่า การมีส่วนร่วม หมายถึง “การกระตุ้นให้ประชาชน
ตระหนกั ถงึ สถานการณข์ องงานรวม เพื่อกอ่ ใหเ้ กดิ การเปลี่ยนแปลงภายใตก้ ารกำหนดและ
ดำเนินการของประชาชนเองโดยที่กระบวนการของการมีส่วนร่วมนั้น เป็นการมีส่วนร่วม
ในการค้นหาหรือกำหนดปัญหาของชุมชน การหาสาเหตุของปัญหา หาวิธีแก้ไขปัญหา ลง
มอื ปฏิบัตเิ พอ่ื แกไ้ ขปญั หาของชุมชน และประเมนิ ผลการดำเนินการแก้ไขปญั หา6

อเนก เหล่าธรรมทัศน์ สรุปความหมายของการมีส่วนร่วมว่า หมายถึง การที่
บุคคลกลุ่มหนึ่ง ประชาชนหรือองค์กรได้ร่วมพิจารณาแก้ไขปัญหาอุปสรรคในการดำเนิน
กิจกรรมต่างๆ ของชุมชน โดยร่วมกันวางแผนโครงการร่วมกันปฏิบัติงาน ร่วมกัน
ประเมนิ ผลงาน ร่วมกนั พจิ ารณาตัดสินใจและรว่ มกนั รับผดิ ชอบด้วยความสมัครใจ เพื่อให้
เกิดการพัฒนาทรัพยากรป่าไม้ การเปลี่ยนแปลงในแนวนโยบายให้บรรลุวัตถุประสงค์
ภายใต้การกำหนดและดำเนนิ การของประชาชนเอง7

ไวน์ (White) ได้ให้ความหมายของการมีส่วนร่วมประกอบด้วย 3 มิติ คือ มิติท่ี
หนึ่ง การมีส่วนร่วมในการตัดสินใจว่าอะไรควรทำและทำอย่างไร มิติที่สอง มีส่วนร่วม
เสยี สละในการพัฒนาลงมอื ปฏบิ ตั ิการตามทไ่ี ด้ตัดสนิ ใจ มิตทิ ่ีสาม มีส่วนร่วมในการแบ่งปัน
ผลประโยชนท์ ีเ่ กิดจากการดำเนนิ งาน8

5ทวีทอง หงส์วิวัฒน์, การมีส่วนร่วมของชุมชนในการพัฒนาชนบทในสภาพสังคมและ
วัฒนธรรมไทย, (กรงุ เทพมหานคร : มหาวิทยาลยั มหิดล,2547), หนา้ 2.

6นิพัทธเวช สบื แสง,การมสี ่วนร่วมของชาวชนบทในการพัฒนา, ขา่ วสารศูนย์วิจัยชาวเขา,
ปีที่ 5 ฉบับท่ี 3 (กรกฏาคม-กันยายน 2526), หน้า 42.

7อเนก เหล่าธรรมทัศน์,ประชาสังคมพัฒนาการและนัยยะแห่งอนาคต,วารสารนิเวศวิทยา,
(ฉบบั ที่ 23, 2547), หน้า 34.

8ไวน์ (White Alastair T), Why Community Participation? : a Discussion of the
Argument Go, Community Participation : Current Issue and Lesson Learned, (United
Nations Children’ s Fund,1982), p.18.

นวตั กรรมการบริหารท้องถิน่ ไทย | 180

จากการทบทวนเอกสารที่เกี่ยวข้องกับการมีส่วนร่ วมในด้านต่างๆที่กล่ าว
มาแลว้ ขา้ งต้นน้นั พอจะสรุปได้ ดงั นี้วา่ การมีส่วนรว่ มนนั้ มอี ยู่ 5 ดา้ น

1. ดา้ นร่วมคดิ หมายความวา่ การมีสว่ นร่วมในการแสดงความคิดเห็นที่เป็น
ประโยชนต์ ่อองคก์ ร

2. ดา้ นรว่ มทำ หมายความว่า การมีส่วนรว่ มในการกระทำ จัดกจิ กรรมทีเ่ ป็น
ประโยชนต์ ่อองคก์ ร

3. ด้านร่วมรับประโยชน์ หมายความว่า การมีส่วนร่วมในการรับประโยชน์
ใดๆท่ีเกดิ ขนึ้ ต่อองคก์ ร

4. ด้านร่วมประเมินผล หมายความว่า การมีส่วนร่วมในการประเมินผลของ
โครงการหรือการกระทำกับกิจกรรมต่างๆที่เกิดขึ้นกับองค์กร ทั้งทางตรง ทางอ้อม และ
ทางลับ ตามแตร่ ะบบสังคมจะกำหนดและเอ้ืออำนวยมี

5. ด้านร่วมดำรงบำรุงรักษา หมายความว่า การที่สามารถทำให้คงอยู่ใน
สภาพทส่ี มบรู ณ์ เปน็ จรงิ มากทส่ี ดุ ในระยะเวลาท่เี หมาะสมมากที่สุด

ฉะน้นั จงึ สรุปย่อลงเป็น 5 ด้าน ดังนี้
1) ด้านรว่ มคดิ
2) ด้านรว่ มทำ
3) ด้านรว่ มรบั ประโยชน์
4) ดา้ นร่วมประเมนิ ผล
5) ดา้ นร่วมดำรงบำรุงรักษา

การมีสว่ นร่วมนบั เป็นหัวใจสำคัญของการพฒั นาในทุกระดับเป็นการเปิดโอกาสให้
บุคคลทุกระดับร่วมคิด วิเคราะห์ ตัดสินใจ การวางแผน การปฏิบัติตามแผน การติดตาม
ประเมินผล ในกิจกรรมเป็นการสร้าง ปลูกฝังจิตสำนึกในความรับผิดชอบกิจกรรมและ
โครงการ ไดม้ ีนักวชิ าการ/แหล่งข้อมูลต่างๆ ได้ให้ความหมายของการมสี ว่ นรว่ ม ดังน้ี

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย | 181

6.2 กระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน

กระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน เป็นกระบวนการสื่อสารสองทางที่มี
เป้าหมายโดยรวมเพื่อที่จะให้เกิดการตัดสินใจที่ดีขึ้นและได้รับการสนับสนุนจาก
สาธารณชนซึ่งเป้าหมายของกระบวนการการมีส่วนร่วมของประชาชน ก็คือการให้ข้อมูล
ต่อสาธารณชนและใหส้ าธารณชนแสดงความคดิ เห็นตอ่ โครงการทนี่ ำเสนอหรือนโยบายรัฐ
และมีสว่ นรว่ มในการแกป้ ญั หาเพ่ือหาทางออกทด่ี ีท่ีสุดสำหรับทุกๆคน9

การมีส่วนร่วมของประชาชนยังจัดเป็นรูปแบบหนึ่งของแนวความคิดในการ
กระจายอำนาจจากส่วนกลางมาสสู่ ว่ นทอ้ งถนิ่ เพราะประชาชนในทอ้ งถิ่น คอื ผ ู ้ ท ี ่ รู้
ปญั หาและความต้องการของท้องถ่ินตนเองดีกวา่ ผู้อืน่ การมสี ว่ นร่วมของประชาชนจึงเป็น
การเปิดกว้างในความคิดเห็นโดยการสื่อสารสองทางในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับประชาชน
ซ่ึงในแตล่ ะประเด็นนนั้ ไม่สามารถใชเ้ กณฑ์ใดเกณฑห์ นง่ึ มาตดั สนิ ใจได้เหมอื นกัน

การมีส่วนร่วมของประชาชน (Public Participation) เป็นการกระจายโอกาสให้
ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองและการบริหารเกี่ยวกับการตัดสินใจในเรื่องต่างๆ
รวมทั้งการจัดสรรทรัพยากรของชุมชนและของชาติ ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อวิถีชีวิต และ
ความเป็นอยู่ของประชาชนโดยการให้ข้อมูล แสดงความคิดเห็น ให้คำแนะนำปรึกษาร่วม
วางแผนและรว่ มปฏบิ ัติ ตลอดจนการควบคุมโดยตรงจากประชาชน

การมสี ่วนร่วมของประชาชนเปน็ กระบวนการซึ่งประชาชนหรือผู้มสี ่วนได้ส่วนเสีย
ได้มีโอกาสแสดงทัศนะ และเข้าร่วมในกิจกรรมต่างๆ ที่มีผลต่อชีวิตความเป็นอยู่ของ
ประชาชน รวมทั้งมีการนำความคิดเห็นดังกล่าวไปประกอบการพิจารณากำหนดนโยบาย
และการตัดสนิ ใจของรฐั การมสี ่วนรว่ มของประชาชนเป็นกระบวนการส่ือสารในระบบเปิด
กล่าวคือ เป็นการสื่อสารสองทางทั้งอย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการซึ่งประกอบไป
ด้วยการแบ่งสรรข้อมูลร่วมกันระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และเป็นการเสริมสร้างความ
สามัคคีในสังคม ทั้งนี้ เพราะการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นการเพิ่มคุณภาพของการ

9Creighton (เจมส์ แอล เครตัน), คู่มือการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการ
ตัดสินใจของชุมชน, แปลโดย ศ.นพ.วันชัย วัฒนศัพท์, (นนทบุรี : ศูนย์สันติวิธีเพื่อการพัฒนา
ประชาธิปไตย, 2563), หนา้ 19.

นวัตกรรมการบริหารท้องถน่ิ ไทย | 182

ตัดสินใจ การลดค่าใช้จ่ายและการสูญเสียเวลา เป็นการสร้างฉันทามติ และทำให้ง่ายต่อ
การนำไปปฏิบัติ อีกทั้งช่วยหลีกเลี่ยงการเผชิญหน้าใน “กรณีที่ร้ายแรงที่สุด” ช่วยให้เกิด
ความน่าเชื่อถือและความชอบธรรม และช่วยให้ทราบความห่วงกังวลของประชาชน และ
ค่านิยมของสาธารณชน รวมทั้งเป็นการพัฒนาความเชี่ยวชาญ และความคิดสร้างสรรค์
ของสาธารณชน

การมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นเงื่อนไขหลักของระบบประชาธิปไตยแบบมีส่วน
ร่วม และยังจะช่วยให้กระบวนการตัดสินใจเกีย่ วกับปญั หาและโครงการต่างๆ ของรัฐบาล
เปน็ ไปด้วยความรอบคอบ ลดความขัดแย้งในสงั คม และบังเกิดประโยชน์สูงสดุ ทั้งแก่ชุมชน
และประเทศชาติ ทำใหค้ ณุ ภาพของการตัดสินใจดขี ้นึ

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้มีเจตนารมณ์ชัดเจนใน
การเสริมสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน อันเป็นการต่อเนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อน
ที่มีการบัญญัติเรื่องการมีสว่ นร่วมไว้ในหลายมาตรา โดยให้ประชาชนทุกภาคส่วนสามารถ
เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการทางนโยบาย และให้มีการมีส่วนร่วมในระดับที่เริ่มตั้งแต่
การริเริ่มกฎหมาย การรับรู้ข้อมูลข่าวสารต่างๆ การเปิดโอกาสให้ประชาชนได้แสดงความ
คิดเห็นปรกึ ษาหารอื ร่วมคิดร่วมตัดสินใจ ติดตามตรวจสอบ ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทาง
การเมือง10

การมีส่วนร่วมของประชาชน (Public Participation) ในที่นี้หมายถึง การที่
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเปิดให้ประชาชนเข้าไปร่วมในการกำหนดกฎเกณฑ์นโยบาย
กระบวนการบริหาร และตัดสินใจของท้องถ่นิ เพ่อื ผลประโยชน์ของประชาชนโดยส่วนรวม
อย่างแท้จริง ทั้งนี้ต้องอยู่บนพื้นฐานของการที่ประชาชนจะต้องมีอิสระทางความคิด มี
ความรู้ความสามารถในการกระทำ และมีความเต็มใจที่จะเข้าร่วมต่อกิจกรรมนั้นๆ โดย

10ถวิลวดี บุรีกุล, พลวัตการมีส่วนร่วมของประชาชน : จากอดีต จนถึงรัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช 2550, (กรุงเทพมหานคร : บริษัท เอ.พี. กราฟิค ดีไซน์และการพมิ พ์
จำกดั , 2552), หน้า V.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถิน่ ไทย | 183

หลักการการมีส่วนร่วมของประชาชนจะต้องมีลักษณะการเข้าร่วมอย่างครบวงจร ตั้งแต่
ตน้ จนถึงสิน้ สดุ ไมใ่ ช่เปน็ การจดั เวทีการมีส่วนร่วมคร้งั เดียว11

กระบวนการมีสว่ นรว่ มตามขั้นตอนการพัฒนา ซึ่งเป็นการวัดเชิงคณุ ภาพออกเป็น
5 ขัน้ ตอนดังนี้

ขั้นตอนที่ 1 การมีส่วนร่วมในขั้นการริเริ่มการพัฒนา ซึ่งเป็นขั้นตอนที่ประชาชน
เข้ามามีส่วนร่วมในการค้นหาปัญหา และสาเหตุของปัญหาภายในชุมชนตลอดจนมีส่วน
รว่ มในการกำหนดความต้องการของชุมชน และมสี ว่ นร่วมในการจัดลำดับความสำคัญของ
ความต้องการดว้ ย

ขั้นตอนที่ 2 การมีส่วนร่วมในขั้นตอนการวางแผนการพัฒนา เป็นขั้นตอนที่
ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายและวัตถุประสงค์ของโครงการ กำหนดวิธีการ
และแนวทางการดำเนินงานตลอดจนกำหนดทรัพยากร และแหล่งทรพั ยากรที่จะใช้

ขั้นตอนที่ 3 การมีส่วนร่วมในขั้นการดำเนินการพฒั นา เป็นขั้นตอนที่ประชาชนมี
ส่วนร่วมในการเสร้างประโยชน์ โดยการสนับสนุนทรัพยากร วัสดุอุปกรณ์ และแรงงาน
หรอื เขา้ รว่ มบริหารงาน ประสานงาน และการดำเนินการขอความชว่ ยเหลอื จากภายนอก

ขั้นตอนที่ 4 การมีส่วนร่วมในข้ันการรับผลประโยชน์จากการพัฒนา เป็นขั้นตอน
ที่ ประชาชนมีส่วนร่วม ในการรับผลประโยชน์ที่พึงได้รับจากการพัฒนา หรือยอมรับ
ผลประโยชนอ์ นั เกิดจากการพฒั นาทง้ั ด้านวัตถแุ ละจติ ใจ

ขั้นตอนที่ 5 การมีส่วนร่วมในขั้นประเมินผลการพัฒนา เป็นขั้นตอนที่ประชาชน
เข้าร่วมประเมนิ ว่า การพัฒนาที่ได้กระทำไปแล้วน้ันสำเร็จตามวัตถุประสงค์เพียงใด ซึ่งใน
การประเมินอาจปรากฏในรูปของการประเมินย่อย เป็นการประเมินผลการหน้าเป็นระยะ
ๆ หรือกระทำในรปู ของการประเมินผลรวม ซง่ึ เป็นการประเมินผลสรุปรวบยอด

ในกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนา การตัดสินใจ เป็นส่วน
สำคัญที่จะต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนได้กระทำการตัดสินใจ ในการดำเนินกิจกรรม
พัฒนา จึงจะถือว่าเป็นการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง เพราะเป็นปัจจัยที่สำคัญในการพัฒนา

11อรทัย กั๊กผล, คู่คิด คู่มือ การมีส่วนร่วมของประชาชนสำหรับผู้บริหารท้องถิ่น,
(กรุงเทพมหานคร : ส เจริญ การพิมพ,์ 2552), หน้า 18-19.

นวตั กรรมการบริหารท้องถิ่นไทย | 184

ศักยภาพของประชาชน/องค์กร ชุมชนให้มีความเข้มแข็ง สามารถกำหนดความต้องการที่
แท้จริงในการแก้ปัญหาของชุมชนด้วย ตนเองได้ ทั้งนี้ ในทางปฏิบัตินั้น ประชาชนอาจ
ไม่ไดเ้ ข้ามามสี ว่ นร่วมในทกุ ขั้นตอน เพราะมขี ้อจำกดั หลายประการ ลกั ษณะของการมีส่วน
รว่ มประกอบด้วย12

1. การมีส่วนร่วมอย่างเป็นทางการ และไม่เป็นทางการ (Formal-informal
Participation)

1.1 การมีส่วนร่วมอย่างเป็นทางการ เป็นการมีส่วนร่วมที่ถูกต้องตามระบบ
ขององค์กรซึ่งเปน็ การมสี ว่ นรว่ มตามหนา้ ที่ท่มี ีอิทธพิ ลต่อการเข้าร่วมตามขอบเขตท่ีองค์กร
ไดว้ างนโยบายไว้

1.2 การมีส่วนร่วมอย่างไม่เป็นทางการ เป็นการมีส่วนร่วมที่เกิดขึ้นอย่างไม่มี
โครงสร้าง เป็นการรว่ มตกลงกันระหวา่ งสมาชิกในกลมุ่ ระหว่างพนักงานในบรรยากาศของ
ความเปน็ สว่ นตวั มากกว่าลกั ษณะการมสี ่วนรว่ มอยา่ งเปน็ ทางการ

2. การมสี ว่ นรว่ มทางตรงและทางออ้ ม (Direct-indirect Participation)
2.1 การมีส่วนร่วมทางตรง เป็นการมีส่วนร่วมกันโดยตรงที่สมาชิกหรือ

พนกั งานใน
องค์กรได้มีสวนรวมโดยตรงแบบทันที พนักงานแต่ละคนมสี ทิ ธิและโอกาสทีจ่ ะแสดงการมี
สว่ นรว่ มทเี่ กี่ยวข้อง

2.2 การมีส่วนร่วมทางอ้อม เป็นการมีส่วนร่วมของพนักงานโดยผ่านทาง
ตวั แทนพนักงาน

เฟนารอฟ (Fenaroff) กล่าวว่า ลักษณะของกระบวนการมีส่วนร่วมของ
ประชาชนจะประกอบดว้ ย13

12เนตินา โพธิ์ประสระ, ปัจจัยที่มีอิทธิพลต่อการมีส่วนร่วมและความผู้พันธ์ต่อองค์การของ
พนักงาน : ศึกษาเฉพาะกรณี บริษัท สิทธิผล 1919, วิทยานิพนธ์วิทยาศาสตรมหาบัณฑิต, (สาขา
จิตวิทยาอุตสาหกรรม : มหาวทิ ยาลัยเกษตรศาสตร์, 2561).

13เฟนารอฟ (Fenaroff , A ), Community involvement in Health System for
Primary Health Care , (Geneva : World Health Organization , 1980), p.104.

นวัตกรรมการบริหารท้องถ่ินไทย | 185

1. การวางแผน ซงึ่ รวมถงึ การตัดสินใจในการกำหนดเปา้ หมายกลวธิ ีทรัพยากร
ท่ตี อ้ งใช้ ตลอดจนการติดตามประเมนิ ผล

2. การดำเนนิ งาน
3. การใช้บรกิ ารจากโครงการ
4. การมีส่วนรว่ มในการไดร้ ับประโยชน์
สรุปได้ว่า กระบวนการมีส่วนรว่ มของประชาชนส่วนท้องถิ่น คือ การเข้าไปมีส่วน
รว่ มทำกจิ กรรมใดกิจกรรมหน่ึง อาจเป็นการเขา้ ร่วมแบบทางตรงหรือทางอ้อมก็ได้ และยัง
เป็นวิธีการที่ผู้นำสามารถนำมาปรับใช้ในการจูงใจ และสร้างขวัญกำลังใจให้แก่บุคลากร
เป็นกลยุทธ์ที่จะช่วยให้มีแรงจูงใจในการทำงานมากขึ้น การเข้าไปมีส่วนร่วมยังทำให้
บุคลากรเกดิ ทัศนะต่อการบรหิ ารงานขององค์กรดีขึ้น ส่งผลให้บคุ คลเกดิ ความพอใจในการ
ทำงาน เกิดความผูกพันต่อหน่วยงานและภารกิจที่ตนเองมีส่วนร่วมมีแรงใจที่จะมุ่งสู่
ความสำเร็จในชวี ติ การทำงานลักษณะของการมีส่วนรว่ ม

6.3 รูปแบบการมสี ว่ นร่วม

รูปแบบการมีส่วนร่วม มีนักวิชาการให้ความหมายไว้อย่างหลากหลายทรรศนะก็
ตาม แต่สิ่งสำคัญของการมีส่วนร่วมก็คือ การเปิดโอกาสให้บุคคล หรือกลุ่มบุคคลเข้ามามี
ส่วนร่วมในกิจกรรมไม่ว่าจะเป็นทางตรงหรือทางอ้อมในลักษณะของการร่วมรับรู้ ร่วมคิด
ร่วมทำ ร่วมตัดสินใจ ร่วมคิดตามผล การเปิดโอกาสให้เข้าร่วมกิจกรรมจะได้รับประโยชน์
ในด้านการนำเอาความรู้ ความสามารถ (talents) และทักษะ (skills) ของคนในองค์การ
หรือท้องถ่นิ แล้วแตก่ รณีมาใช้ใหเ้ ปน็ ประโยชน์ต่อสงั คม นอกจากนกี้ ารเข้ามามีส่วนร่วมจะ
ช่วยให้ผู้เข้าร่วมมีความรู้สกึ ว่าตนเองมีคุณค่า และมีศักดิ์ศรี อีกทั้งจะกระตุ้นให้ทุกฝ่ายได้
สำนึกในหนา้ ที่ และความรับผิดชอบ ผูท้ ่ีละเลย หรือเฉยเมยไมเ่ ขา้ ร่วม จะดว้ ยเหตใุ ดกต็ าม
ยอ่ มทำใหม้ ีอำนาจด้อยกว่าผทู้ ีเ่ ขา้ รว่ มในกจิ กรรมหรือกล่าวได้วา่ ความละเลยไม่สนใจเป็น
สภาวะที่บุคคลปลีกตัวเองออกจากสังคมนั่นเอง14 และการมีส่วนร่วมมีความสอดคล้องกับ

14ดร.เมตต์ เมตต์การุณ์จิต, การบริหารจัดการศึกษาแบบมีส่วนร่วม, (กรุงเทพมหานคร:
บรษิ ทั บุ๊คพอยทจ์ ำกัด, 2556), หนา้ 16.

นวัตกรรมการบริหารท้องถ่ินไทย | 186

รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แกไ้ ขเพ่มิ เติม ฉบบั ท่ี 1 พุทธศักราช 2548 หมวด 3 ว่า
ด้วยสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย มาตรา 60 ได้บัญญัติไว้ว่า “บุคคลย่อมมีสิทธิมีส่วน
ร่วมในกระบวนการพิจารณาของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการปฏิบัติราชการทาง ปกครองอันมี
ผลหรืออาจมผี ลกระทบต่อสิทธิและเสรภี าพของตน ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบญั ญัติ” และใน
หมวด 5 ว่าดว้ ยแนวนโยบายพื้นฐานของรฐั มาตรา 76 ไดบ้ ญั ญัตเิ กีย่ วกับการมีส่วนร่วมไว้
ดังนี้ “รัฐต้องส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการกำหนดนโยบาย
การตัดสินใจทางการเมือง การวางแผนพัฒนาทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง รวมทั้ง
การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐทุกระดับ” การมีส่วนร่วมของผู้ปกครอง เป็นกระบวน การ
ทำงานร่วมกันอย่างต่อเนื่องและเป็นระบบ ระหว่างผู้ปกครองและครูในการจัดการศึกษา
นับตั้งแต่การระบุปัญหา การวางแผน การตัดสินใจ การดำเนินงาน การประเมินผล ส่วนอีก
นัยหนึ่ง การมีส่วนร่วมของผู้ปกครองหมายถึงงานหรือกิจกรรมทางการศึกษาที่ผูป้ กครอง
เขา้ ไปมีสว่ นรว่ ม15

รูปแบบการมสี ว่ นรว่ มในการดำเนนิ การ
รูปแบบการมีส่วนร่วมในการดำเนินการ คือ การเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามี
สว่ นร่วมในการบรหิ ารราชการผ่านกระบวนการหรือกจิ กรรมตา่ ง ๆ เป็นการส่งเสริมระดับ
การมีส่วนร่วมของประชาชน ซึ่งหน่วยงานภาครัฐต้องดำเนินการตามแนวทางการพัฒนา
คุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐอย่างต่อเนื่อง ดังนั้น สานักงานคณะกรรมการการ
อาชวี ศึกษา โดยสานักตดิ ตามและประเมินผลการอาชีวศึกษา จึงเหน็ สมควรใหส้ ถานศึกษา
และหน่วยงานในสงั กัด ดำเนนิ กิจกรรม/โครงการที่เป็นการเปิดโอกาสใหป้ ระชาชนเข้ามามี
สว่ นร่วมในการดำเนินงานและแสดงผลการดำเนินงานเชิงประจกั ษ์ไดอ้ ยา่ งมคี ุณภาพ

15ธีรภัทร์ เจริญดี, “การศึกษาการมีส่วนร่วมของผู้ปกครองในโรงเรียนประถมศึกษา สังกัด
สำนักงานคณะกรรมการประถมศึกษาแห่งชาติ เขตการศึกษา 11”, รายงานวิจัย, (จุฬาลงกรณ์
มหาวิทยาลัย), 2558, หนา้ 15.

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย | 187

รปู แบบการมีส่วนรว่ มในการรับผลประโยชน์
แนวทางการพัฒนาในรูปแบบใหม่จึงจำเป็นต้องแสวงหาวิธีการที่จะทำให้
นักพัฒนาปรับเปลี่ยนแนวคิดและบทบาทของตนในการเป็นผู้กระตุ้นและดึงศักยภาพของ
ประชาชนให้เข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนาให้มากขึ้น ด้วยประสบการณ์ของการพัฒนาที่
ผ่านมาเป็นส่วนช่วยทำให้มองเห็นการนำแนวคิดการพัฒนาแบบมีส่วนร่วมของประชาชน
มาเป็นยุทธศาสตร์ในการพัฒนาที่สำคัญ ทำให้มองเห็นได้ชัดเจนว่าความหมายของการ
พฒั นาไมว่ า่ จะกว้างขวางครอบคลุมเพียงใด จะต้องอาศัยการมีสว่ นรว่ มเปน็ องคป์ ระกอบที่
สำคัญในการพัฒนา การมีส่วนร่วมกับการพัฒนาหมายถึงการเพิ่มพูนการอยู่ดีกินดีของ
พลเมืองทั้งหมดโดยอาศัยการมีส่วนร่วมโดยสมบูรณ์ในกระบวนการพัฒนาและกระจาย
ผลประโยชน์ได้อย่างยุติธรรม การมีส่วนร่วมกับการพัฒนาจึงเป็นกระบวนการสำคัญที่
นำไปสู่การมีคุณภาพชีวิตโดยถ้วนหน้า ซึ่งมีนักวิชาการหลายสาขา ได้พยายามศึกษา
จำแนกลักษณะพฤติกรรมการมีส่วนร่วมไว้หลายแบบ โดยใช้เกณฑ์ในการจำแนกขั้นตอน
และระดับของการมีส่วนรว่ ม 16

รูปแบบการมีสว่ นรว่ มในการประเมินผล
โดยที่การแปลงแผนไปสู่การปฏิบัติเกี่ยวข้องกับหลายฝา่ ยทั้งองค์กรภาครัฐตั้งแต่
กระทรวง ทบวง กรม จนถึงระดับท้องถิ่น องค์กรนอกภาครัฐ ได้แก่ องค์กรพัฒนาเอกชน
องค์กรเอกชนสาธารณประโยชน์ องค์กรระหว่างประเทศ และองคก์ รประชาชน นอกจากน้ี
ยุทธศาสตร์การพัฒนาจะมีผลกระทบถึงประชาชนกลุ่มต่างๆ ทั้งในเมืองและชนบท การท่ี
จะวดั ความสำเร็จหรือความลม้ เหลวของแผนพัฒนาประเทศ จำเปน็ ต้องพฒั นา ระบบการ
ติดตามประเมินผล ซึ่งจะต้องเป็นระบบที่ได้รับการยอมรับและเป็นระบบที่สามารถจะ
วัดผลของการพัฒนาได้อย่างมีประสิทธิภาพระบบการติดตามประเมินผลมีความสำคั ญใน
การดำเนินงานของทุกองค์กรทั้ง ในภาครัฐและนอกภาครัฐเพื่อช่วยให้ทราบถึง

16แหล่งที่มาของข้อมูลhttp://www.elearning.msu.ac.th/ opencourse/0109501
/Unit04/ unit04_004.htm ศูนย์พัฒนาทรัพยากรการศึกษา (CARD) มหาวิทยาลัยมหาสารคาม ต.
ขามเรยี ง อ.กนั ทรวิชยั จ.มหาสารคาม, [วนั ที่ 22 มกราคม 64].

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย | 188

ความก้าวหน้าปัญหาอุปสรรค ผลกระทบที่เกิดขึ้น อันจะช่วยให้ผู้รับผิดชอบใช้เป็น
เครื่องมือในการวางแผน ค้นหาวิธีปรับปรุงงาน และบริหารจัดการแผนงานโครงการให้
ได้ผลในระยะต่อไป ดังนั้นระบบการติดตามประเมินผลที่มีประสิทธิผลประสิทธิภาพ
จะต้องอาศัยดัชนีชี้วัดความสำเร็จในหลายมิติและหลายระดับ เพื่อให้สอดคล้องกับ
กระบวนการบริหารการจัดการพัฒนาตามแนวทางใหม่ และกระบวนการมีส่วนร่วมของ
ประชาชน โดยมแี นวทางในการดำเนินงาน17

6.4 ทฤษฎเี ก่ียวกับการมสี ว่ นรว่ ม

นกั วชิ าการ/แหล่งขอ้ มูลได้จำแนกทฤษฎกี ารมสี ว่ นรว่ มออกเป็น 2 กลุม่ ใหญ่คอื
1. ทฤษฎีความเป็นผู้แทน (Representative) ทฤษฎีนี้เน้นความเป็นผู้แทนของ
ผู้นำและถือว่าการมีส่วนร่วมในการเลือกตั้งหรือถอดถอนผู้นำ เป็นเครื่องหมายของการท่ี
จะให้หลักประกันกับการบริหารงานที่ดี อย่างไรก็ตามทฤษฎีนี้ เน้นเฉพาะการวาง
โครงสร้างสถาบัน เพื่อเป็นเครื่องมือในการให้ผู้ตามเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจของ
องค์กรอย่างแท้จริง ผู้ที่มีส่วนร่วมอย่างแท้จริงในการตัดสินใจ ได้แก่บรรดาผู้นำต่างๆ ที่
เสนอตัวเข้ามาสมคั รรับเลอื กตง้ั สว่ นผตู้ ามนนั้ เปน็ เพยี งไม้ประดบั เท่าน้ัน
2. ทฤษฎีประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy) ทฤษฎีนี้
การมีส่วนร่วม มีวัตถุประสงค์ไม่เฉพาะแค่การเข้าไปพิจารณาเลือกตั้ง หรือถอดถอนผู้นำ
เท่านั้น แต่ยังรวมไปถึงการเข้าไปมีส่วนร่วมในทุกขั้นตอนของการวางนโยบาย ยิ่งกว่าน้ัน
ทฤษฎีนี้ยังมองการมีส่วนร่วมเป็นการให้การศึกษา และพัฒนาการกระทำทางการเมือง
และสังคมที่มีความรับผิดชอบนั้นคือการไม่ยอมให้มีส่วนร่วมที่นับว่าเป็นการคุกคามต่อ
เสรภี าพของผู้ตาม18

17การพัฒนาระบบการติดตามและประเมินผล, [ออนไลน์], แหล่งที่มาของข้อมูล :
www.nesdb.go. th/portals/0/news/plan/p8/M8_5.doc. [22 มถิ ุนายน 64].

18ติน ปรชั ญพฤกษ์, ภาวะผู้นำและการมสี ่วนร่วมพฤติกรรมในองคก์ ารหนว่ ยที่ 2, (นนทบุรี
: มหาวิทยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธิราช, 2533), หนา้ 642 - 643.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย | 189

หลักของการมีส่วนร่วมในความหมายของการบริหารจัดการจะมีความเชื่อมโยง
อย่าง ใกล้ชิดกับ “การตัดสินใจ” นั่นคือ การมีส่วนร่วมนั้นๆ ได้นำไปสู่การตัดสินใจใดๆ
อย่างมีคุณค่าและอย่างชอบธรรมหรือไม่ ซึ่งในภาษาอังกฤษจะใช้คำว่า “Meaningful
Participations” คือ การมีส่วนร่วมนั้นๆ ทำขึ้นหรือวางระบบขึ้น ไม่ใช่เพียงเพื่อว่าได้
จัดทำให้มีแล้วเท่านั้น แต่การมีส่วนร่วมนั้นๆ ได้นำไปสู่การพิจารณา ตัดสินใจ หาก
สมเหตุสมผล ต้องมีความชอบธรรมก็นำไปปฏิบัติ หากผู้มีอำนาจ คิดว่าไม่เหมาะสมก็
จะต้องอธบิ ายไดโ้ ดยมมี าตรฐานแหง่ ความชอบธรรม (Legitimacy) ในการตัดสินใจนั้นๆ ท่ี
สังคมสว่ นใหญย่ อมรับได้ ที่อาจจะขดั กบั ผลของการมสี ่วนร่วม19

การมีส่วนร่วมของประชาชน (People Participation) เป็นหัวใจของการพัฒนา
ชุมชน โดยเป็นทางรัฐศาสตร์ในเรื่องของการปกครองตนเอง (Self–government) คือ
ต้องการให้ประชาชนได้เข้าไปตัดสินใจในเรื่องต่างๆ ของชุมชนด้วยตนเอง ซึ่งสามารถ
นำมาใช้เป็นแนวทางในการพัฒนาทุกๆ แขนง โดย โคเฮนและอัฟฮอฟฟ์ ได้กล่าวถึงการมี
ส่วนร่วมไว้กล่าวคือ การมีส่วนร่วมโดยทั่วไป หมายถึง การมีส่วนร่วมในขั้นตอนการ
ตัดสนิ ใจ (Decision Making) แต่กไ็ ม่ได้หมายความว่าจะเป็นการตัดสินใจเพยี งอย่างเดียว
ยังใช้การตัดสินใจควบคู่ไปกับขั้นตอนการปฏิบัติการ (Implementation) ด้วย เช่น ใน
การจัดองค์กร การกำหนดกิจกรรมพัฒนา เป็นต้น การตัดสินใจยังมีความเกี่ยวข้องกับ
ประชาชนในเรื่องของผลประโยชน์ (Benefit) และการประเมินผล (Evaluation) ใน
กิจกรรมการพัฒนาด้วย ซึ่งจะเห็นได้ว่าการตัดสินใจนั้นเกี่ยวข้องเกือบโดยตรงกับการ
ปฏิบัติการ แต่ก็เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์และการประเมินผลด้วยเหมือนกัน โดยที่
ผลประโยชน์นั้นเป็นผลมาจากการปฏิบัติการ และผลประโยชน์ก็จะมาเป็นตัวกำหนดใหม้ ี
การประเมินผล ซึง่ ต่างก็ไดร้ บั ผลมาจากข้นั ตอนการตัดสนิ ใจแลว้ ทั้งสน้ิ น่ันเอง นอกจากน้ีก็
จะมีผลสะท้อนกลับ (Feed - back) จากการประเมินผลและการปฏิบัติการกลับไปสู่การ
ตดั สนิ ใจอกี ด้วย

19สนธยา พลศรี, ทฤษฏีและหลักการพัฒนาชุมชน, (กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์ โอ เอส
พริน้ ต้งิ เฮ้าส์, 2533), หนา้ 163.