นวัตกรรมการบริหารท้องถิ่นไทย

นวตั กรรมการบริหารท้องถิน่ ไทย | 190

สรุปแนวความคิดของโคเฮน และอัฟฮอฟฟ์ นี้ จะเห็นได้ว่า การมีส่วนร่วมมี 4
ขน้ั ตอน คอื การมีสว่ นร่วมในการตัดสนิ ใจ การมสี ว่ นร่วมในการปฏิบตั ิการ การมีส่วนร่วม
ในการรับผลประโยชน์และการมีส่วนรว่ มในการประเมินผล ทุกขั้นตอนมีความสัมพันธก์ นั
โดยมุ่งเน้นการมีส่วนร่วมที่ขั้นตอนการตัดสินใจเป็นประการสำคัญ ซึ่งในแนวทางการมี
ส่วนร่วมนั้นมุ่งให้ ประชาชนเป็นผู้คิดค้นปัญหา เป็นผู้ที่มีบทบาทในทุก ๆ เรื่อง ไม่ใช่ว่า
กำหนดให้ประชาชนปฏิบัติตามในเร่ืองใดเร่ืองหนึ่ง ทุกอย่างต้องเป็นเร่ืองของประชาชนที่
จะคดิ ขึ้นมา20

การมีส่วนรว่ มเป็นหวั ใจสำคัญของแนวคิดเก่ยี วกับประชาธิปไตย ท้งั นี้ เพราะหลัก
เบือ้ งต้นของการมีสว่ นร่วมคือ ถา้ การตัดสนิ ใจใดก็ตามส่งผลกระทบถงึ บุคคลต่าง ๆ บุคคล
เหล่านั้นควรจะเป็นผู้มีส่วนร่วมในการตัดสินใจนั้น หมายความว่า หลักการนี้ตั้งอยู่บน
ความคิดที่ว่าบุคคลแต่ละคนย่อมทราบดีว่าตนต้องการอะไร เพราะฉะนั้นการที่เหตุการณ์
ใดก็ตามจะส่งผลกระทบถึงบุคคลหนึ่ง บุคคลนั้นย่อมจะทราบว่าเขาต้องการหรือไม่
ต้องการอะไรบ้างที่จะเกิดขึ้นกับตัวเอง ดังนั้น เพื่อความยุติธรรมบุคคลนั้นควรที่จะต้องมี
สิทธิในการกำหนดให้เหตุการณ์นั้นเป็นไปอย่างที่เขาต้องการ เพื่อให้ผลที่ตามมาเป็นไป
ตามท่เี ขาต้องการ

แนวคิดเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมในฐานะที่เป็นสาระสำคัญต่อความสำเร็จของการ
พัฒนาไม่ว่าจะเป็นทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรมหรอื ในด้านอื่นๆ ไม่ว่าจะ
เป็นระดับ นานาชาติ ระดับชาติ ระดับท้องถิ่นและระดับชุมชนก็ดี มิใช่ของใหม่ แต่เป็น
เร่ืองทพ่ี ยายามทำกนั มาหลายทศวรรษแลว้ 21

การมีส่วนร่วมเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องทางด้านจิตใจและอารมณ์ (Mental and
Emotion Involvement) ของบุคคลหนึ่งในสถานการณ์กลุ่ม (Group Situation) ซึ่งผล
ของการเกี่ยวข้องดังกล่าวเป็นเหตุเร้าใจให้กระทำการให้ (Contribution) บรรลุ

20อศิน รพีพัฒน์, การมีส่วนร่วมของชุมชนในการพัฒนาชนบทในสภาพสังคมและ
วัฒนธรรมไทย, (กรงุ เทพมหานคร : ศูนย์นโยบายสาธารณสุข มหาวทิ ยาลยั มหิดล, 2527), หน้า 320.

21ทวที อง หงษว์ วิ ฒั น์, การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในการพัฒนา, (กรงุ เทพมหานคร : ศูนย์
ศกึ ษานโยบายสาธารณสุข มหาวทิ ยาลัยมหดิ ล, 2527), หนา้ 117.

นวัตกรรมการบริหารท้องถิน่ ไทย | 191

จดุ มงุ่ หมายของกลุ่มนั้น กับทง้ั ทำให้เกดิ ความรสู้ กึ รว่ มรบั ผิดชอบกบั กลุ่มดังกลา่ วด้วย และ
การมสี ว่ นร่วมนั้นจะต้องมีเงื่อนไขท่สี ำคญั อย่างนอ้ ย 3 ประการ คือ

1. ประชาชนจะต้องมีอสิ รภาพทจี่ ะมีส่วนร่วม
2. ประชาชนมคี วามสามารถทจ่ี ะมสี ว่ นรว่ ม
3. ประชาชนต้องเตม็ ใจตอ่ การมสี ่วนรว่ ม22
การมสี ่วนรว่ มเป็นการทป่ี ระชาชนเขา้ มาเกยี่ วขอ้ งโดยการใชค้ วามพยายามหรือใช้
ทรัพยากรในส่วนของตนต่อกิจกรรมซึ่งมุ่งสู่การพัฒนาชุมชน โดยการมีส่วนร่วมต้องมี
องค์ประกอบดังนี้
1. ประชาชนเขา้ เกย่ี วขอ้ งในกจิ กรรมการพฒั นา
2. ผู้เข้าร่วมได้ใช้ความพยายามบางอย่างส่วนตัวเช่น ความคิด ความรู้
ความสามารถ แรงงานหรือทรัพยากรบางอยา่ ง เช่น เงนิ และวสั ดใุ นกจิ กรรมพัฒนาและได้
ขยายความหมายของการมสี ่วนร่วมว่า ตอ้ งครอบคลมุ ในประเดน็ ดังต่อไปน้ี
1. การมีส่วนร่วมของประชาชนนั้น ครอบคลุมถึงการสร้างโอกาสที่เอื้อหรือเปิด
โอกาสให้สมาชิกทุกคน และสังคมได้ร่วมกิจกรรมนำไปสู่การพัฒนา และทำให้ได้รับ
ประโยชนจ์ ากการพัฒนาเทา่ เทียมกัน
2. การมีส่วนรว่ มของประชาชนสะท้อนการเข้าไปเกี่ยวข้องโดยความสมัครใจเป็น
ประชาธปิ ไตยในการตัดสนิ ใจเพ่ือกำหนดนโยบาย การวางแผนและดำเนินโครงการพัฒนา
เศรษฐกิจ สังคมและการแบ่งสรรผลประโยชน์ที่เกิดจากการพัฒนาการพิจารณาในมิติ
ดังกล่าว การมีส่วนร่วมของประชาชนจึงเป็นการเชื่อมระหว่างส่วนที่ประชาชนลงทุน
(แรงงานและทรพั ยากร) เพอื่ การพฒั นากบั ประโยชนท์ ไ่ี ดร้ ับจากการลงทุน
3. ลักษณะการมีส่วนร่วมของประชาชน อาจแตกต่างกันไปตามสภาพโครงสร้าง
การบริหาร นโยบายและลักษณะเศรษฐกิจ สงั คมของประชาชน การมสี ่วนรว่ มของประชา

22นิรันดร์ จงวุฒิเวศย์, นโยบายและกลวิธีการมีส่วนร่วมของชุมชน ในยุทธศาสตร์การ
พัฒนาปัจจุบนั , (กรุงเทพมหานคร : ศักดิ์โสภาการพมิ พ์, 2531), หน้า 183.

นวัตกรรมการบริหารท้องถ่ินไทย | 192

ชนมิได้เป็นเพียงเทคนิควิธีการแต่เป็นปัจจัยสำคัญในการประกันให้เกิดการพัฒนาที่มุ่ง
ประโยชน์ที่ได้รบั จากการ ลงทุน23

การมีส่วนร่วมในลักษณะที่เป็นกระบวนการของการพัฒนา โดยให้ประชาชนมี
ส่วนร่วมในกระบวนการพัฒนาตั้งแต่เริ่มต้นจนสิ้นสุดโครงการ เช่น การร่วมกันค้นหา
ปัญหา การวางแผนการตัดสินใจ การระดมทรัพยากรและเทคโนโลยีท้องถิ่น การบริหาร
จัดการ การติดตามประเมินผล รวมถึงการรับผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นจากโครงการ โดยท่ี
โครงการพัฒนาดังกล่าวจะตอ้ งมีความสอดคล้องกบั วถิ ชี ีวิตและวฒั นธรรมของชมุ ชน

การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนอาจจะตีกรอบได้แตกตา่ งกนั แตเ่ ดมิ น้ันรัฐมักจะมอง
ในแง่การมีส่วนร่วมสมทบแรงงาน วัสดุ เงิน ร่วมคิด ร่วมวางแผนและร่วมบำรุงรักษา
มากกว่าร่วมสมทบ ด้านวัตถุและเงินแม้ว่าจะยังจำเป็นอยู่ก็ตาม โดยภาพรวมก็ยังเน้นว่า
การมสี ว่ นร่วมของประชาชนในการพฒั นาน้นั จะต้องเกี่ยวกบั เรื่องต่อไปนี้

1. รว่ มศึกษา ปัญหา สาเหตุของปัญหาและความต้องการของชมุ ชน
2. ร่วมคิดสร้างรูปแบบการพัฒนาเพื่อแก้ไขปัญหาเพื่อสนองความต้องการของ
ชมุ ชน
3. รว่ มกำหนดทิศทาง แผนงานโครงการหรือกิจกรรม
4. ร่วมตดั สนิ ใจในการใช้ทรัพยากรที่มีจำกัดใหเ้ ป็นประโยชน์ตอ่ ส่วนรวม
5. รว่ มบริหารงานพัฒนาท้งั สตปิ ัญญา แรงงานและทนุ ตามขีดความสามารถ”24
การมีส่วนร่วมของประชาชนก่อให้เกิดกระบวนการ และโครงสร้างที่ประชาชน
สามารถที่จะแสดงออก ซึ่งความต้องการของตน การจัดลำดับความสำคัญ การเข้าร่วมใน
การพัฒนา และได้รบั ประโยชน์จากการพัฒนาน้ันโดยเน้นการให้อำนาจในการตัดสินใจแก่
ประชาชนในชนบท และเป็นกระบวนการกระทำที่ประชาชนมีความสมัครใจเข้ามามีส่วน
ในการกำหนดการเปล่ยี นแปลงเพือ่ ประชาชนเอง โดยใหป้ ระชาชนได้มสี ่วนในการตัดสินใจ
เพื่อตนเอง ทั้งนี้โดยมิใช่การกำหนดกรอบความคิดจากบุคคลภายนอก ตามนิยามที่

23ปรัชญา เวสารัชช์, “ การมีส่วนร่วมของประชาชนในกิจกรรมเพื่อชนบท”, รายงานวิจัย,
(กรุงเทพมหานคร : สถาบนั ไทยคดีศึกษา มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์, 2558), หน้า 3-5.

24ไพรัตน์ เดชะรนิ ทร์, ทบทวนการพฒั นาชนบทไทย, (กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์ ดี แอนด์
เอส, 2562 ), หนา้ 15.

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถิน่ ไทย | 193

กล่าวถึงนี้ การมีส่วนร่วมทางของประชาชน ในฐานะสมาชิกของสังคม ไม่ว่าจะในบริบท
ของการพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ การเมืองหรือวัฒนธรรม ยอ่ มเป็นสิ่งที่แสดงออกให้เห็นถึง
พัฒนาการรับรู้ และภูมิปัญญาในการกำหนดชีวิตของตนอย่างเป็นตัวของตนเอง ในการ
จัดการควบคุมการใช้ และการกระจายทรัพยากรทีม่ ีอยู่เพ่ือประโยชน์ต่อการดำรงชีวิตทาง
เศรษฐกิจและสงั คมตามความจำเป็นอยา่ งสมศักดิ์ศรี”25

ลกั ษณะของการมีส่วนรว่ มของประชาชนนนั้ ประกอบดว้ ย 1. รว่ มประชุม 2. ร่วม
ออกความคิดเห็นและข้อเสนอแนะ 3. ร่วมในการตีปัญหาให้กระจ่าง 4. ร่วมในการออก
เสยี งสนบั สนนุ หรอื คัดคา้ นปญั หา 5. รว่ มในการออกเสยี งเลอื กตั้ง 6. รว่ มในการบรจิ าคเงนิ
7. ร่วมในการบริจาควัตถุ 8. ร่วมช่วยเหลือด้านแรงงาน 9. ร่วมในการใช้โครงการที่เป็น
ประโยชน์ให้ถูกต้อง 10. ร่วมช่วยเหลือในการรักษาโครงการ 11. ร่วมในการทำงานและ
เป็นผนู้ ำในการเปลีย่ นแปลง26

แนวการพจิ ารณารูปแบบการมีสว่ นร่วมของประชาชนในการพัฒนาใน 2 ลักษณะ
ประกอบดว้ ย

1. รูปแบบของการมสี ว่ นรว่ ม อาทิเชน่ เป็นการเขา้ รว่ มกิจกรรม เพราะเกรงใจใคร
หรือถูกบังคับเข้ามาทำงาน เพราะมีสิ่งจูงใจเฉพาะหน้า เช่น ถ้ามาช่วยขนดินสร้างเขื่อน
จะได้รับของแจก เช่น ปลาชาร์ดีนคนละกระป๋อง หรือเข้ามามีส่วนร่วม โดยเข้าใจถึง
วัตถุประสงค์ของกิจกรรมนั้น และอยากเข้ามาร่วมทำ เพราะเห็นว่าเป็นกิจกรรมที่จะก่อ
ประโยชน์ระยะยาวให้กบั ตนเอง

2. ช่วงจังหวะท่ีคนในชมุ ชนเข้ารว่ มกิจกรรม ในงานที่รฐั บาลจัดขึ้น เช่น โครงการ
สร้างงานในชนบทที่เคยทำด้วยกัน สามารถแบ่งการมีส่วนร่วมของคนในชุมชนเป็นการ
ค้นหาปัญหา สาเหตุของปัญหา ตลอดจนแนวทางแก้ไข การตัดสินใจเลือกแนวทางการ
วางแผนพัฒนา เพื่อแก้ไขปัญหาการปฏิบัติงานในกิจกรรมพัฒนาตามแผนการประเมินผล
งานกิจกรรมการพัฒนาการลงทุนในกิจกรรมโครงการของชุมชนตามขีดความสามารถของ

25ทวีทอง หงษว์ วิ ฒั น์, การมีสว่ นรว่ มของประชาชนในการพฒั นา, (กรุงเทพมหานคร : ศูนย์
ศึกษานโยบายสาธารณสขุ มหาวทิ ยาลัยมหดิ ล, 2557), หนา้ 2.

26อาภรณ์พันธ์ จันทร์สว่าง, การพัฒนาบุคคล กลุ่มและชุมชน, (กรุงเทพมหานคร :
มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์, 2554), หน้า 46.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย | 194

ตนเองและหน่วยงานที่ร่วมปฏิบัติตามนโยบายแผนงานโครงการและกิจกรรมให้บรรลุ
เป้าหมายที่วางไว้ ร่วมควบคุม ติดตามประเมินผล และร่วมบำรุงรักษาโครงการและ
กิจกรรมท่ไี ดท้ ำไว้ท้งั โดยเอกชนและรัฐบาลได้ให้ใช้ประโยชนต์ ลอดปี27

สรุปได้ว่า การมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนาชุมชนชนบท ในรูปกลุ่ม/
องค์กร ชุมชนนั้น การเข้ามามีส่วนรว่ มอยา่ งเต็มที่ของกลุ่มบุคคลผู้มสี ่วนไดส้ ่วนเสียในทุก
ข้นั ตอนของกระบวนการกลุ่ม

6.5 การมสี ่วนรว่ มทางการเมือง

การมีส่วนร่วมทางการเมืองมีความหมายหลายประการด้วยกัน ความหมายอย่าง
กว้าง ๆ คือกิจกรรมของประชาชนทุกระดับของระบบการเมือง อันมีผลกระทบต่อระบบ
การเมืองโดยตรง เช่น การลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง การรณรงค์หาเสียงเลือกตั้ง การ
ตรวจสอบการเลือกตั้ง ซึ่งมีนักวิชาการได้จำแนกทฤษฎีเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมทางการ
เมืองดังตอ่ ไปน้ี

ตนิ ปรชั ญพฤทธิ์ ได้จำแนกทฤษฎีการมสี ่วนร่วมออกเป็น 2 กลุ่มใหญ่ ดังต่อไปนี้
คือ28

1. ทฤษฎีความเป็นผู้แทน (Representative) ทฤษฎีนี้เน้นความเป็นผู้แทนของ
ผู้นำ และถือว่าการมีส่วนร่วมในการเลือกตั้งหรือถอดถอนผู้นำ เป็นเครื่องหมายของการที่จะ
ให้หลักประกันกับการบริหารงานที่ดี อย่างไรก็ตามทฤษฎีนี้ เน้นเฉพาะการวางโครงสร้าง
สถาบัน เพื่อเป็นเครื่องมือในการให้ผู้ตามเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจขององค์กรอย่าง
แท้จริง ผู้ที่มีส่วนร่วมอย่างแท้จริงในการตัดสินใจ ได้แก่บรรดาผู้นำต่าง ๆ ที่เสนอตัวเข้ามา
สมัครรบั เลือกตั้ง ส่วนผตู้ ามนน้ั เปน็ เพียงไมป้ ระดับเท่านั้น

27อศิน รพีพัฒน์, การมีส่วนร่วมของชุมชนในการพัฒนาชนบทในสภาพสังคมและ
วัฒนธรรมไทย, (กรุงเทพมหานคร : ศูนย์นโยบายสาธารณสขุ มหาวิทยาลัยมหดิ ล, 2557), หน้า 101.

28 ติน ปรัชญพฤทธ์ิ, ภาวะผู้นำและการมีส่วนร่วมพฤติกรรม ในองค์การหน่วยที่ 2,
(นนทบุรี : มหาวทิ ยาลยั สุโขทัยธรรมาธิราช, 2532), หนา้ 642-643.

นวตั กรรมการบริหารท้องถน่ิ ไทย | 195

2. ทฤษฎีประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory democracy) ทฤษฎี
นี้การมีส่วนร่วม มีวัตถุประสงค์ไม่เฉพาะแค่การเข้าไปพิจารณาเลือกตั้ง หรือถอดถอนผู้นำ
เท่านั้น แต่ยังรวมไปถึงการเข้าไปมีส่วนร่วมในทุกขั้นตอนของการวางนโยบาย ยิ่งกว่านั้น
ทฤษฎีนี้ยังมองการมีส่วนร่วมเป็นการให้การศึกษา และพัฒนาการกระทำทางการเมืองและ
สังคมที่มีความรับผิดชอบนั้นคือการไม่ยอมให้มีส่วนร่วมที่นับว่าเป็นการคุกคามต่อเสรีภาพ
ของผู้ตาม

อคิน รพีพัฒน์ ได้กล่าวถึงแนวการพิจารณารูปแบบการมีส่วนร่วมของประชาชน
ในการพฒั นาใน 2 ลักษณะประกอบดว้ ย

1. แบบของการมีส่วนร่วม อาทิ เช่น เป็นการเข้าร่วมกิจกรรม เพราะเกรงใจ
ใคร หรือถูกบังคับเข้ามาทำงาน เพราะมีสิ่งจูงใจเฉพาะหน้า เช่น ถ้ามาช่วยขนดินสร้าง
เขอ่ื น จะได้รบั ของแจก เชน่ ปลาซาร์ดีนคนละกระป๋อง หรอื เข้ามามีสว่ นร่วม โดยเข้าใจถึง
วัตถุประสงค์ของกิจกรรมนั้น และอยากเข้ามาร่วมทำ เพราะเห็นว่าเป็นกิจกรรมที่จะก่อ
ประโยชน์ระยะยาวใหก้ ับตนเอง

2. ช่วงจังหวะที่คนในชุมชนเข้าร่วมกิจกรรม ในงานที่รัฐบาลจัดขึ้น เช่น
โครงการสร้างงานในชนบทที่เคยทำด้วยกัน สามารถแบ่งการมีส่วนร่วมของคนในชุมชน
เป็นการค้นหาปัญหา สาเหตุของปัญหา ตลอดจนแนวทางแก้ไข การตัดสินใจเลือกแนว
ทางการวางแผนพัฒนา เพื่อแก้ไขปัญหาการปฏิบัติงานในกิจกรรมพัฒนาตามแผนการ
ประเมินผลงานกิจกรรมการพัฒนาการลงทุนในกิจกรรมโครงการของชุมชนตามขีด
ความสามารถของตนเอง และหน่วยงานที่ร่วมปฏิบัติตามนโยบายแผนงานโครงการและ
กิจกรรมให้บรรลุเป้าหมายที่วางไว้ ร่วมควบคุมติดตามประเมินผล และร่วมบำรุงรักษาโครงการ
และกจิ กรรมทีไ่ ด้ทำไว้ ท้ังโดยเอกชนและรฐั บาลไดใ้ หใ้ ชป้ ระโยชน์ไดต้ ลอดปี29

การมีส่วนร่วมตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ได้กำหนดถึงการมีส่วน
ร่วมของประชาชนและชุมชน โดยการมีส่วนร่วมของประชาชนสามารถจัดเป็นเรื่องของ

29 อคนิ รพพี ัฒน์, การมสี ว่ นร่วมของชุมชนในการพัฒนาชนบทในสภาพสังคมและวัฒนธรรม
ไทยในการมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนา, (กรุงเทพมหานคร : มหาวิทยาลัยมหิดล, 2527), หนา้
101.

นวตั กรรมการบริหารท้องถิน่ ไทย | 196

การมีส่วนร่วมทั่วไปและการมีส่วนร่วมในการตรวจสอบ โดยมีบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับ
การปกครองท้องถ่นิ ดงั ตอ่ ไปน้ี

1. บทบญั ญตั ิในรฐั ธรรมนญู พ.ศ. 2540 วา่ ด้วยเรื่องการมีส่วนร่วมทั่วไป
1.1 สิทธิของชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมในการอนุรักษ์หรือฟื้นฟูจารีตประเพณี

และศิลปวัฒนธรรมหรือร่วมจัดการดูแลสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติในท้องถิ่น
ตามมาตรา 46“มาตรา 46 บุคคลซึ่งรวมกันเป็นชุมชนดั้งเดิมย่อมมีสทิ ธิอนุรักษ์หรอื ฟื้นฟู
จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลป หรือวัฒนธรรมอันดีงามของท้องถิ่นและของชาติ
และมีส่วนรว่ มในการจดั การ การบำรุงรกั ษา และการใช้ประโยชนจ์ ากทรัพยากรธรรมชาติ
และสงิ่ แวดล้อมอยา่ งสมดุลและย่งั ยืน ทงั้ นี้ ตามทก่ี ฎหมายบัญญัติ”

1.2 สิทธิของชุมชนในการร่วมบำรุงรักษาดูแลสิ่งแวดล้อมและ
ทรัพยากรธรรมชาติ ตามมาตรา 56 “มาตรา 56 สิทธิของบุคคลที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐและ
ชุมชนในการบำรุงรักษาและได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และความหลากหลายทาง
ชีวภาพ และในการคุ้มครองส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม เพื่อให้ดำรงชีพอยู่ได้อย่าง
ปกติและต่อเนื่องในสิ่งแวดล้อมที่ไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิการ หรือ
คณุ ภาพชวี ติ ของตนยอ่ มไดร้ ับความคมุ้ ครอง ทงั้ น้ี ตามท่กี ฎหมายบญั ญตั ิ

การดำเนินโครงการหรือกจิ กรรมที่ก่อใหเ้ กดิ ผลกระทบอย่างรุนแรงต่อคุณภาพ
สิ่งแวดล้อมจะกระทำมิได้ เว้นแต่จะได้ศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพ
สิ่งแวดล้อม รวมทั้งได้ให้องค์การอิสระ ซึ่งประกอบด้วย ผู้แทนองค์การเอกชนด้าน
สิ่งแวดล้อม ให้ความเห็นประกอบก่อนมีการดำเนินการดังกล่าว ทั้งนี้ ตามที่กฎหมาย
บญั ญัติ

สิทธิของบุคคลที่จะฟ้องหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ รวมการ
ส่วนท้องถิ่นหรือองค์กรอื่นของรัฐ เพื่อให้ปฏิบัติหน้าที่ตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายตาม
วรรคหนึง่ และวรรคสองยอ่ มไดร้ บั ความคุ้มครอง”

1.3 สิทธิที่จะมีส่วนร่วมในการพิจารณาการปฎิบัติที่มีผลกระทบต่อสิทธิ
เสรีภาพของตน ตามมาตรา 60 “มาตรา 60 บุคคลย่อมมีสิทธิมีส่วนร่วมในกระบวนการ
พิจารณาของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการปฏิบัติราชการทางปกครองอันมีผล หรืออาจมีผลกระทบ
ต่อสิทธแิ ละเสรีภาพของตน ทัง้ นี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ”

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถิน่ ไทย | 197

1.4 การส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน ตามมาตรา 76 “มาตรา
76 รัฐต้องส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการกำหนดนโยบาย การ
ตัดสินใจทางการเมือง การวางแผนพัฒนาทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองรวมทั้งการ
ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐทุกระดับ”

1.5 การส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการสงวน บำรุงรักษาและใช้
ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามมาตรา 79 “มาตรา 79 รัฐต้องส่งเสริมและ
สนับสนุนให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการสงวนบำรุงรักษาและใช้ประโยชน์จาก
ทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลรวมทั้งมีส่วนร่ วมในการ
ส่งเสริม บำรุงรักษา และคุ้มครองคุณภาพสิ่งแวดล้อมตามหลักการพัฒนาที่ยั่งยืน
ตลอดจนควบคุมและกำจัดภาวะมลพิษที่มีผลต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิการและคุณภาพ
ชีวติ ของประชาชน”

1.6 การมีส่วนร่วมของประชาชนในการเข้าชื่อขอให้องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นออกข้อบัญญัติท้องถิ่น ตามมาตรา 287 “มาตรา 287 ราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้งใน
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งใน
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นมีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานสภาท้องถิ่นเพื่อให้สภา
ท้องถิ่นพิจารณาออกข้อบัญญัติท้องถิ่นได้คำร้องขอตามวรรคที่หนึ่งต้องจัดทำร่าง
ข้อบัญญตั ทิ อ้ งถิ่นเสนอมาด้วยหลกั เกณฑแ์ ละวิธกี ารเขา้ ชื่อรวมทงั้ การตรวจสอบ ให้เป็นไป
ตามทีก่ ฎหมายบญั ญัติ”

1.7 บทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการส่งเสริมและรักษาคุณภาพ
สิ่งแวดล้อม ตามมาตรา 290 “มาตรา 290 เพื่อส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม องค์กร
ปกครองสว่ นท้องถ่ินย่อมมอี ำนาจหนา้ ท่ตี ามกฎหมายบญั ญตั ิ

กฎหมายตามวรรคหนึ่งอยา่ งนอ้ ยต้องมีสาระสำคญั ดังต่อไปนี้
(1) การจัดการ การบำรุงรักษา และการใช ้ประโ ยช น์จาก

ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมท่ีอย่ใู นเขตพ้ืนท่ี
(2) การเข้าไปมีส่วนในการบำรุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมท่ี

อยู่นอกเขตพื้นที่เฉพาะในกรณีที่อาจมีผลกระทบต่อการดำรงชีวิตของประชาชนในพื้นที่ของ
ตน

นวตั กรรมการบริหารท้องถ่นิ ไทย | 198

(3) การมีส่วนร่วมในการพิจารณาเพื่อริเริ่มโครงการหรือกิจกรรมใดนอก
เขตพื้นที่ซึ่งอาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมหรือสุขภาพอนามัยของประชาชนใน
พนื้ ท”ี่

2. บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ว่าด้วยเรื่องการมีส่วนร่วมในการ
ตรวจสอบการทำงานของทอ้ งถิ่น

2.1 สิทธิที่จะได้รับข้อมูลหรือข่าวสารสาธารณะในครอบครองของหน่วย
ราชการ ตามมาตรา 58 “มาตรา 58 บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับทราบข้อมูลหรือข่าวสาร
สาธารณะในครอบครองของหนว่ ยราชการ หน่วยงานของรฐั รฐั วสิ าหกิจ หรอื ราชการสว่ น
ท้องถิ่น เว้นแต่การเปิดเผยข้อมลู นั้น จะกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยของ
ประชาชน หรือส่วนได้เสียอันพึงได้รับความคุ้มครองของบุคคลอ่ืน ทั้งนี้ ตามที่กฎหมาย
บัญญตั ”ิ

2.2 สิทธิที่จะได้รับข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผลของการดำเนินโครงการที่มี
ผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตและสิ่งแวดล้อม ตามมาตรา 59 “มาตรา 59 บุคคลย่อมมีสิทธิ
ได้รับข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผล จากหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือ
ราชการส่วนท้องถิ่น ก่อนการอนุญาตหรือการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใดที่อาจมี
ผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพ อนามยั คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่น
ใดที่เกี่ยวกับตนเองหรือชุมชนท้องถิ่น และมีสิทธิแสดงความคิดเห็นของตน ในเรื่อง
ดังกลา่ ว ทงั้ น้ี ตามกระบวนการรับฟังความคดิ เห็นของประชาชนท่กี ฎหมายบัญญตั ิ”

2.3 สิทธิในการฟ้องหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือ รัฐวิสาหกิจ ตาม
มาตรา 62 “มาตรา 62 สิทธิของบุคคลที่จะฟ้องหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ
รัฐวสิ าหกิจ ราชการส่วนท้องถ่ิน หรอื องค์กรอ่ืนของรัฐ ท่ีเป็นนติ บิ คุ คล ให้รับผิดเน่ืองจาก
การกระทำหรือการละเว้นการกระทำของข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยงาน
นน้ั ย่อมไดร้ บั ความคมุ้ ครอง ทงั้ นี้ ตามที่กฎหมายบญั ญัติ”

2.4 การยื่นฟ้องหน่วยราชการของรัฐต่อศาลปกครอง ตามมาตรา 276
“มาตรา 276 ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วย
ราชการ หน่วยงานของรฐั รัฐวิสาหกิจหรือราชการสว่ นท้องถิน่ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐทีอ่ ยู่
ในบังคับบัญชา หรือในกำกับดูแลของรัฐบาลกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ

นวตั กรรมการบริหารท้องถนิ่ ไทย | 199

หนว่ ยงานของรฐั รฐั วสิ าหกิจหรอื ราชการส่วนท้องถ่ิน หรอื เจา้ หน้าทข่ี องรัฐที่อยู่ในบังคับ
บัญชา หรือในกำกับดูแลของรัฐด้วยกัน ซึ่งเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการกระทำ หรือ
การละเวน้ การกระทำทห่ี นว่ ยงานราชการ หน่วยงานของรฐั รัฐวสิ าหกิจ หรือราชการส่วน
ท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนัน้ ต้องปฏิบัติตามกฎหมาย หรือเนื่องจากการกระทำ หรือ
ละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถนิ่
หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย ทั้งนี้ ตามท่ี
กฎหมายบญั ญัติ”

2.5 สทิ ธขิ องประชาชนในการให้สมาชกิ สภาท้องถิ่นหรอื ผู้บริหารทอ้ งถ่ินพ้นจาก
ตำแหน่ง ตามมาตรา 286 “มาตรา 286 ราษฎรผมู้ ีสิทธิเลอื กต้งั ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ใดมีจำนวนไม่น้อยกว่าสามในสี่ของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่มาลงคะแนน เห็นว่าสมาชิกสภา
ท้องถิ่นหรือผู้บริหารผู้ใดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สมควรดำรงตำแหน่งต่อไป ให้
สมาชกิ สภาท้องถ่นิ หรอื ผู้บรหิ ารทอ้ งถนิ่ ผ้นู ั้นพ้นจากตำแหน่ง ท้ังนี้ ตามทีก่ ฎหมายบัญญัติ

การลงคะแนนเสียงตามวรรคหนึ่ง ต้องมีผู้มีสิทธิเลือกตั้งมาลงคะแนน ไม่น้อย
กว่ากง่ึ หนึ่งของจำนวนผูม้ สี ทิ ธเิ ลอื กต้งั ทั้งหมด”

2.6 การร้องเรียนต่อคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ
ตามมาตรา 301 “มาตรา 301 คณะกรรมการการป้องกันและปราบปรามการทุจริต
แหง่ ชาติ มีอำนาจหน้าที่ดงั ตอ่ ไปน้ี

(1) ไต่สวนข้อเท็จจริงและสรุปสำนวนพร้อมทั้งทำความเห็นเสนอต่อ
วุฒิสภา

(2) ไต่สวนข้อเท็จจริงและสรุปสำนวนพร้อมทั้งความเห็นส่งยังศาลฏีกาแผนก
คดีอาญาของผดู้ ำรงตำแหน่งทางการเมืองตามมาตรา 308

(3) ไต่สวนและวินิจฉัยว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐร่ำรวยผิดปกติ กระทำความผิด
ฐานทุจริตต่อหน้าที่ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการหรือความผิดต่อตำแหน่ง
หน้าทใ่ี นการยตุ ธิ รรม เพื่อดำเนินการต่อไปตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนญู ว่าด้วยการป้องกัน
และปราบปรามการทจุ ริต

นวัตกรรมการบริหารท้องถ่ินไทย | 200

(4) ตรวจสอบความถูกต้องและความมีอยู่จริงทั้งความเปลี่ยนแปลงของ
ทรัพย์สินและหนี้สินของผู้ดำรงตำแหน่งตามมาตรา 291 และมาตรา 296 ตามบัญชีและเอกสาร
ประกอบทไี่ ด้ยื่นไว้

(5) รายงานผลการตรวจสอบและผลการปฏิบัติหน้าที่ พร้อมข้อสังเกตต่อ
คณะรัฐมนตรสี ภาผ้แู ทนราษฎร และวุฒสิ ภาทุกปี และนำรายงานนัน้ พิมพเ์ ผยแพรต่ อ่ ไป

(6) ดำเนินการตามที่กฎหมายบญั ญัตใิ ห้นำบทบัญญัตมิ าตรา 146 และมาตรา
265 มาใช้บังคับการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ
โดยอนุโลม”30

6.6 รูปแปบและกจิ กรรมการมีส่วนร่วมทางการเมอื ง

มีนกั วิชาการได้จำแนกรูปแบบของการเข้ามีสว่ นรว่ มทางการเมืองไวแ้ ตกต่างกัน
ดังน้ี Almond and Powell31 ได้จำแนกรูปแบบการเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมือง
ออกเป็น 2 แบบซ่งึ ได้แก่ รปู แบบ Conventional กบั Unconventional ซ่งึ ได้แก่

Conventional Forms การออกเสียงเลือกตั้ง การปรึกษาหรือพูดคุยเกี่ยวกับ
การเมือง กิจกรรมรณรงค์เพื่อหาเสียง การจัดตั้งหรือเข้าร่วมเป็นสมาชิกกลุ่ม การติดต่อ
กบั เจ้าหน้าทที่ างการเมอื ง

Unconventional Forms การยื่นข้อเสนอเพื่อเรียกร้อง การเดินขบวน การ
เผชญิ หน้ากัน การละเมิดต่อกฎระเบียบสงั คม การใช้ความรุนแรงทางการเมือง การปฏิวัติ
ซึ่งรูปแบบการมสี ว่ นร่วมทางการเมอื งออกเปน็ 6 รปู แบบคือ

1) การเลือกตั้ง ผลการวิจัยของเขาพบว่า การไปลงคะแนนสียงเลือกตั้งน้ัน
เป็น การแสดงออกถงึ ความจงรักภักดีต่อระบบ มากกว่าเป็นการกระทำตามความต้องการ
ของตนท่มี ีตอ่ ระบบการเมือง

30 สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี, ความรเู้ กยี่ วกบั การกระจายอำนาจ, อ้างแลว้ , หนา้ 21–25.
31 Almond, Gabriel A. and Powell, G.Bingham, Comparative Politics: A
Developmental Approach, Boston: Little Brown. 1996. P 218.

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถน่ิ ไทย | 201

2) การเป็นเจ้าหนา้ ที่พรรคและเป็นเจา้ หนา้ ทีร่ ณรงคห์ าเสียง หมายถึง การ
เขา้ รว่ ม ในพรรคการเมืองทงั้ ในช่วงระหว่างการเลือกตั้งและในการเลือกตัง้ จากการศึกษา
ของเขาพบว่าผู้ที่ เข้ามีส่วนร่วมทางการเมืองในรูปแบบนี้นั้นมีน้อยมาก เพราะการจะเข้า
ร่วมในกิจกรรมดังกล่าวต้อง อาศยั ความตระหนกั และความสนใจอยา่ งแทจ้ ริง

3) การเป็นผู้มีตำแหน่งในชมุ ชน รูปแบบของการมีส่วนร่วมทางการเมืองใน
รูปแบบนี้ ได้แก่ การร่วมกันเพ่ือแก้ปญั หาในสังคม การรวมกับกลมุ่ ทีท่ ำงานด้านสงั คม การ
เป็น สมาชิกที่มีความกระตือรือร้นขององค์การที่มีบทบาทเกี่ยวกับกิจการสาธารณะอื่นๆ
และตดิ ตอ่ กับ หนว่ ยงานราชการในเรือ่ งปัญหาสังคม

4) การติดต่อหน่วยงานราชการ การมีส่วนร่วมทางการเมืองในรูปแบบนี้มี
ผล เกี่ยวข้องทางตรงต่อบุคคลนั้นเองเท่านั้น การเข้าร่วมมีส่วนร่วมการเมืองในลักษณะ
ดงั กลา่ วนีแ้ ทบจะเรยี กไดว้ ่าไมเ่ ป็นการมีส่วนร่วมทางการเมืองตามความหมายทแ่ี ทจ้ ริง

5) การเข้าร่วมประท้วง กิจกรรมในการมีส่วนร่วมทางการเมืองในรูปแบบนี้
นั้น คือการก่อเกิดการจลาจลหรือออกมาเดินขบวนประท้วงตามถนน เพื่อเรียกร้องให้
เปน็ ไปตามความ ประสงค์ของกลมุ่ ซ่ึงเกี่ยวขอ้ งกับการเมอื ง

6) การเป็นผสู้ ื่อข่าว การมีส่วนรว่ มทางการเมืองในรปู แบบนีจ้ ะดำเนินไปใน
รูปแบบของกิจกรรม คือการส่งต่อข้อมูลเกี่ยวกับการเมือง การส่งจคหมายสนับสนุน การ
เข้าร่วม สนทนาปัญหาค้านการเมือง การให้ข้อมูลที่เกี่ยวกับการเมือง บุคคลที่มีส่วนร่วม
ทางการเมืองใน รูปแบบนี้มักเปืนกลุ่มบุคคลที่มีการศึกษาสูง มีข้อมูลค้านการเมืองมาก
และมีความสนใจการเมืองสงู

Verba, Nie and Kim32 ได้จำแนกรูปแบบและกิจกรรมในการมีส่วนร่วม ทาง
การเมอื ง 4 รูปแบบดงั นี้

1) การลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง ซึ่งเขาเห็นว่ารูปแบบการมีส่วนรว่ มทางการ
เมือง ทำให้ประชาชนมีอิทธิพลเหนือผู้นำ เพราะทำให้ผู้นำจำเป็นต้องปรับปรุงนโยบาย
เพือ่ คะแนนเสยี ง ของตน

32 Verba, S. Some Dilemmas in Comparative Research. World Politics. 1990. P
101.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถน่ิ ไทย | 202

2) กิจกรรมรณรงค์หาเสียง การศึกษาของเขาพบว่าการที่พลเมืองได้มีส่วน
รว่ ม ในการรณรงค์หาเสยี งเลอื กต้ังนัน้ ทำใหส้ ามารถเพมิ่ อิทธพิ ลเหนือการเลือกตัง้ ได้

3) การติดต่อขั้นต้นของพลเมือง การมีส่วนร่วมทางการเมืองรูปแบบน้ี
หมายถึง กาตดิ ต่อเผชิญหนา้ ของบคุ คลที่มตี อรัฐบาล หรอื หน่วยงานของรัฐบาลซึ่งเป็นการ
กระทำโคยการ ตดั สินใจเก่ยี วกบั เวลาเป้าหมาย และเนือ้ หาสาระของการเข้ามสี ่วนรว่ ม

4) กิจกรรมที่ร่วมมือกัน ลักษณะการมีส่วนร่วมทางการเมืองในรูปแบบนี้
คือการ กระทำร่วมกันเป็นกลุ่มหรือองคักรในเรื่องเก่ียวกับปัญหาการเมืองและสังคม
เพ่อื ทีจ่ ะมีอิทธิพล เหนือการคำเนินการของรฐั บาล การกระทำดังกล่าวอาจเกิดขึ้นในเวลา
ใดก็ได้ และเกี่ยวกับปัญหาใด ของกลุ่มก็ได้ ซึ่งการมีส่วนร่วมทางการเมืองในรูปแบบนี้มี
อิทธิพลต่อรัฐบาลมากกว่ารูปแบบที่ 3 เนื่องจากมีคนจำนวนมากเข้าร่วมและอาจมีความ
ขดั แยง้ั ระหวา่ งกลมุ่ ได้

Huntington and Nelson33 ได้แบ่งรูปแบบการมีส่วนร่วมทางการเมือง
ออกเปน็ 5 รปู แบบดงั น้ี

1)กิจกรรมการเลือกตั้ง หมายถึง กิจกรรมการออกเสียงเลือกตั้ง และการ
รณรงค์ หาเสียงในการเลอื กตงั้

2) การวิ่งเต้น หมายถึง การติดต่อเจ้าหน้าที่หรือผู้นำทางการเมืองเพื่อ
หาทางเข้า ไปมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจและการกำหนคนโยบายของรัฐบาลโดยการใช้
ข้อมูลตา่ งๆเพื่อ ผลประ โยชนข์ องกลมุ่ เป็นเกณฑ์

3) กิจกรรมองค์การ เป็นกิจกรรมทางการเมืองของกลุ่มใดกลุ่มองค์การใด
องค์การหนึ่ง โดยมีจุดประสงค์ที่จะเข้าไปมีส่วนในเรื่องของผลประโยชน์เฉพาะอย่าง หรือ
อาจจะ เปน็ ผลประโยชน์ตอ่ สว่ นรวมกไ็ ด้

4) การติดต่อในบางประเด็น หมายถึง การติดต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือ
เจ้าหน้าที่ ของทางราชการเป็นการส่วนตัว โดยมุ่งหวังประโยชน์ส่วนตัวเฉพาะครอบครัว
หรือหมู่คณะของตน

33 Huntington, Samuel P.and Nelson, John M. No Easy Choice: Political
Participation in Developing Countries. Cambridge: Harvard University Press. 1992. P 210.

นวตั กรรมการบริหารท้องถิน่ ไทย | 203

5) การใช้ความรุนแรง หมายถึง กิจกรรมที่พยายามสร้างผลกระทบต่อการ
ตัดสินใจ การกำหนดน โยบายของรัฐบาล กิจกรรมนี้อาจคำเนินไป โดยมีจุดมุ่งหมายท่ี
ก่อใหเ้ กิดการ เปล่ียนแปลงทางการเมือง

Bromage34 กล่าวไว้ว่ารูปแบบการมีส่วนร่วมทางการเมืองนั้นมีอยู่ 3 รูปแบบ
คือ

1) การไปลงคะแนนเสยี งเลอื กตง้ั
2) การชักจูงหรือใช้วิธีบังคับ ได้แก่ อาจจะแสดงความคิดเห็นโดยตรงหรือ
ทาง จดหมาย โทรศัพท์ โทรเลข และการเดินขบวนหรือก่อการจลาจลเป็นต้น
3) การคำเนินการอย่างเป็นทางการ ได้แก่ การใช้สิทธิ ที่บัญญัติไว้ตาม
รัฐธรรมนูญ เช่น การริเริ่มกฎหมาย การแสดงประชามติ และการเพิกถอนออกจาก
ตำแหนง่ เป็นต้น
การมสี ว่ นร่วมทางการเมือง นักวิชาการไดม้ กี ารอธบิ ายถึงระดบั การเขา้ มามีส่วน
ร่วมและมีการจัดระดับการมีส่วนร่วม ทางการเมือง ไว้หลายท่าน พบว่าการมีส่วนร่วม
ทางการเมืองประกอบด้วย สมมุติฐานที่สำคัญ 2 ประการคือประการแรก ปัจจัยท่ี
เกี่ยวข้องกับการกระทำทางการเมืองอย่างใด อย่างหนึ่ง มีแนวโน้มที่จะเกี่ยวข้องกับการ
กระทำอื่นๆทางการเมืองด้วย และประการที่สอง ความ เกี่ยวพันทางการเมือง มีลักษณะ
เปน็ ลำดบั ขัน้ ดงั นี้
1) การแสดงความสนใจทางการเมอื ง
2) การใชส้ ทิ ธิเลอื กต้งั
3) การรเิ รม่ิ ประเด็นพูดคยุ
4) การชกั จงู ให้เลอื กตัง้ ผสู้ มัครทคี่ นสนบั สนนุ
5) การติดตราสญั ลักษณ์เพ่อื แสดงการสนบั สนนุ พรรคหรือผู้สมคั ร
6) การติดต่อกับนกั การเมอื งหรือผ้นู ำทางการเมอื ง
7) การบริจาคเงินสนับสนุนทางการเมือง

34 Bromage. A. W. Role of the Councilman in a Council-Manager City, Public
Management, 1995. P 50.

นวตั กรรมการบริหารท้องถิ่นไทย | 204

8) การประชุมหรอื ชุมนมุ ทางการเมือง
9) การรว่ มรณรงคท์ างการเมอื ง
10) การเป็นสมาชกิ สำคัญของพรรคการเมือง
11) การร่วมประชมุ แกนนำพรรคการเมือง
12) การรว่ มระคมทุน
13) การแสดงตัวเปน็ คู่แขง่ ทางการเมือง
14) การดำรงตำแหน่งทางการเมือง
Rush and Denisoff35 ได้จัดระดับของการมีส่วนร่วมทางการเมืองออกเป็น
ระดบั ตา่ งๆ รวม 10 ระดับ ตามความเข้มขน้ ของการมสี ่วนรว่ มทางการเมือง ไล่ระดับจาก
สูงไปหาค่าดังนี้
1) ระดับ 1 การเข้าร่วมในรูปของการดำรงตำแหนง่ ทางด้านการบริหารหรือ
การเมอื ง (Holding Political or Administrative Office)
2) ระดับ 2 การเข้าร่วมโดยการเสาะแสวงหาตำแหน่งด้านบริหารหรือ
การเมอื ง
3) ระดับ 3 การเข้าร่วมในรูปของการเป็นสมาชิกที่กระฉับกระเฉง ของ
องค์การ
4) ระดับ 4 การเข้าร่วมในรูปของการเป็นสมาชิกเฉย ขององค์การทาง
การเมอื ง
5) ระดับ 5 การเข้าร่วมในรูปของการเป็นสมาชิกที่เข้มแข็งขององค์การก่ึง
การเมอื งหรอื องคก์ ารทคี่ ล้ายคลงึ กับองคก์ ารทางการ
6) ระดับ 6 การเข้าร่วมในรูปของการเป็นสมาชิกเฉยๆ ขององค์การที่
คลา้ ยคลงึ กบั องคก์ ารทางการเมอื ง
7) ระดับ 7 การเข้าร่วมในรูปของการชุมนุมในที่สาธารณะหรือการชุมนุม
เพื่อ แสดงความคิดเหน็ ทางการเมอื งหรือการเขา้ รว่ มเดนิ ขบวนตา่ งๆ

35 Rush, Gary B. and Denisoff, R.S. Social and Poitical Movements. New York:
Appleton-Century-Crofts, 1991. P 322.

นวัตกรรมการบริหารท้องถนิ่ ไทย | 205

8) ระดับ 8 การเข้าร่วมในรูปของการอภิปรายถกเถียงข้อปัญหาทาง
การเมอื ง อย่างไมเ่ ป็นทางการ

9) ระดบั 9 การเขา้ ร่วมในรปู ของการให้ความสนใจท่ัวๆ ไป ต่อเรอ่ื งราวทาง
การเมอื ง

10) ระดบั 10 การเข้าร่วมในรูปของการไปใช้สิทธเิ ลอื กต้งั
Milbrath36 การมีส่วนร่วมทางการเมือง โดยทั่วไปของสมาชิกในสังคม แบ่ง
ออกเป็น 2 กลุ่ม ได้แก่ กลุ่มที่ไม่สนใจการเมืองแต่อย่างใด (Apathetics) กับกลุ่มที่สนใจ
การมีสว่ นรว่ มทางการเมอื ง โดยกลมุ่ ทสี่ นใจการมสี ่วนรว่ มทางการเมือง สามารถจำแนกได้
เป็น

1) กล่มุ ทอี่ ยรู่ ะหวา่ งกลุม่ ท่ีสนใจตดิ ตามทางการเมือง (Spectators)
2) กลุ่มที่อยู่ระหว่างกลุ่มที่สนใจติดตามทางการเมือง และกลุ่มที่ต้องการ
เขา้ ไปมี บทบาททางการเมอื ง (Transitional Activists)
3) กลุ่มทต่ี ้องการเขา้ ไปต่อสู้ทางการเมืองโคยดรง (Gladiators)
อย่างไรก็ตามลักษณะเหล่านี้เป็นการเปลี่ยนแปลงไส้ตลอดเวลา ขึ้นอยู่กับ
ปัจจัยกระตุ้นที่แต่ ละบุคคลได้รับ บทบาทของผู้ที่สนใจทางการเมืองจะเปลี่ยนแปลงมาก
หรือน้อยเพียงใดขึ้นอยู่กับ ปัจจัยกระตุ้นสิ่งแวคล้อม โดยทั่วไปผูท้ ีส่ นใจอาจเปลีย่ นไปเปน็
ผู้ที่ไม่สนใจ และผู้ที่ไม่สนใจอาจ เปลี่ยนไปเป็นผู้ที่สนใจการเมืองก็ได้ หรือในกลุ่มผู้สนใจ
เองอาจเกดิ การเปลี่ยนแปลงจากผทู้ ี่สนใจ จะเขา้ ไปตอ่ สทู้ างการเมอื งมาก เป็นเพยี งผู้สนใจ
คิดตามทางการเมืองเท่านั้น แต่การเปลี่ยนแปลง จากระดับต่ำไปสู่ระดับสูงอาจต้องใช้
ปจั จยั ผลกั คันจากนอกอย่างมาก อาทิ การได้รบั สนบั สนนุ การเงนิ หรอื ตนเองมีความรู้สึก
อย่างรุนแรงต่อประเด็นทางการเมืองที่ต้องการจะผลักคัน จึงทำให้ ตัดสินใจเข้าร่วมต่อสู้
ทางการเมือง และเมื่อตัดสินใจเข้าร่วมต่อสู้ทางการเมืองแล้ว จะให้ทำบุคคล ต้องขยาย
บทบาทการมีส่วนร่วมทางการเมอื งของตนอยา่ งกว้างขวาง
การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนกระทำได้ ใน 2 ระดับของการ
ปกครอง คอื

36 Milbrath, Lester W. Political Participation. Chicago: RandMcNally. 1999. P 97.

นวัตกรรมการบริหารท้องถนิ่ ไทย | 206

1) การมีสว่ นร่วมในการเมอื งการปกครองระดบั ชาติ ซึ่งกระทาโดยผ่านการ
ใช้ สิทธิเลือกตั้งผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา การสมัครเป็นสมาชิกพรรคการเมือง การ
ช่วยพรรค การเมืองรณรงค์หาเสียงในการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร การสมัครรับ
การเลือกตั้งเป็น สมาชิกสภาผู้แทนราบฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา การแสดงความคิดเห็น
ตรวจสอบ ติดตาม การทำงาน ของรัฐบาลโดยการเขียน พิมพ์โฆษณา การชุมนุม
เดินขบวนประท้วงคดั ค้าน เรียกรอ้ งหรอื สนบั สนุนตอ่ นโยบายของรัฐบาล

2) การมีส่วนร่วมในการเมืองการปกครองระดับท้องถิ่น ซึ่งกระทำผ่านการ
ใช้ สิทธิเลือกตั้งหรือลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นผู้บริหารระดับท้องถิ่น เช่น องค์การบริหาร
ส่วนจังหวัด (อบจ.)เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) การช่วยรณรงค์หาเสียงใน
การเลือกตั้งระดับ ท้องถิ่น การชุมนุมประท้วงคัดค้านเรียกรอ้ งหรอื สนับสนุนตอ่ น โยบาย
การทางานขององคก์ ร ปกครองสว่ นท้องถ่นิ

Roth and Wilson37 ได้แบ่งระดับการมีส่วนร่วมทางการเมืองจากระดับ สูงสดุ
ไปหาระดับต่ำสดุ ได้ดังต่อไปนี้

1) พวกเบี่ยงเบน เช่นผู้ก่อการรา้ ยทางการเมอื ง การลอบฆ่าทางการเมือง
2) การเปน็ เจา้ หนา้ ท่ขี องรฐั และการสมคั รเข้ารบั เลอื กตัง้
3) การเป็นเจ้าหน้าที่ของพรรคการเมอื งซงึ่ ทำงานอย่างเตม็ เวลา
4) การเปน็ หัวหน้ากลมุ่ ผลประโยชน์
5) การช่วยรณรงคห์ าเสียงใหแ้ ก่พรรดการเมอื งหรอื ผสู้ มคั รเขา้ รับเลือกตงั้
6) การเปน็ สมาชิกทก่ี ระตือรือร้นของพรรคการเมือง
7) การเข้ารว่ มกจิ กรรมทางการเมืองของกลุ่มผลประโยชน์
8) การเข้าร่วม โครงการตา่ งๆในชุมชนของตนทีอ่ าศัยอยู่
9) การเขา้ รว่ มชุมนุมทางการเมอื ง
10) การเปน็ สมาชิกของกล่มุ ผลประโยชน์
11) การซักชวนบุคคลอื่นๆให้ไปลงคะแนนเสียงแก่ผสู้ มคั รคนใคคนหน่งึ

37 Roth, David F. and Wilson, Frank L. The Comparative Study of Politics. New
York: Appleton-Century-Crofts.

นวัตกรรมการบริหารท้องถ่ินไทย | 207

12) การไปใช้สทิ ธอิ อกเสยี งเลือกต้ัง
13) การพูดคยุ สนทนาในเรอื่ งราวของการเมือง
14) การใหค้ วามสนใจในการเปน็ ไปของการเมือง
15) ผ้ทู ่ไี ม่ให้ความสนใจการเมืองเลย
ณรงค์ สินสวัสด์ิ38 แบ่งระดับการมีส่วนร่วมทางการเมืองจากระดับสูงไปหาต่ำ
ดังน้ี

1) ผ้มู ีตำแหน่งทางการเมือง ได้แกป่ ระธานาธิบดี นายกรัฐมนตรี สมาชิก
สภา ผแู้ ทนราษฎร นายกเทศมนตรี

2) ผ้สู มัครรบั เลอื กตง้ั ในตำแหน่งขา้ งต้นดังกลา่ ว
3) การช่วยโฆษณาหาเสียง เช่น การช่วยแจจกใบปลิว การวางแผนการ
เลอื กต้งั
4) การเข้าร่วมโดยทางอ้อม เช่นการอ่านหนังสือพิมพ์ การดูโทรทัศน์
เกีย่ วกบั ปญั หาทางการเมือง การถกปญั หาการเมอื ง การตดิ กระดุมทม่ี ีตราพรรคการเมือง
5) การไปลงคะแนนเสียงเลอื กตง้ั
6) การไม่ไปลงคะแนนเสียงเลอื กตัง้ การไม่รคู้ วามเป็นไปทางการเมือง
ขตั ตยิ า กรรณสูต ได้ศกึ ษาการมีสว่ นร่วมทางการเมืองของสตรี ไทยและ ได้แบ่ง
การมีส่วนร่วมทางการเมืองของสตรี ไทยไว้ 3 ระดับ จากระดับต่ำไปหาระดับสูงและ ใน
แด่ ละระดับยงั แยกเปน็ ระดบั ย่อยอกี คงั เช่นตอ่ ไปนี้
1) การไปลงคะแนนเสียงเลอื กต้งั
(1) ระดับตำ่ สุดได้แก่ การไมไ่ ปลงคะแนนเสียงเลอื กตัง้
(2) ระดบั ต่ำ ไดแ้ ก่ การไปเลือกเลือกเฉยาโดยไมม่ ีเหตุผล
(3) ระดับตำ่ กว่า 2 ไดแ้ กก่ ารไปเลือกตง้ั โดยถกู ชกั จูง
(4) ระดบั ตำ่ กลาง ได้แก่ การไปเลือกตัง้ โดยคิดวา่ เป็นหนา้ ที่
(5) ระดับต่ำสูง ได้แก่ การไปเลือกตั้งโดยคิดว่าเสียงของตนคือพลังใน
การเปลย่ี นแปลงน โยบาย บคุ คลเหลา่ น้ีจงึ มีข้อมลู เกย่ี วกับปญั หาทางการเมอื งมาก

38 ณรงค์ สนิ สวัสด,ิ์ จติ วทิ ยากรเมือง, (กรงุ เทพมหานคร: แพร่พิทยา, 2556), หน้า 63.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถิน่ ไทย | 208

2) การเข้าร่วมเปน็ สมาชิกกลมุ่
(1) ระดับป่านกลางต่ำ ได้แก่ การเข้าร่วมในระดับสมาชิกทั่วไป โดยมี

สิทธิ ลงคะแนนเสยี งเหน็ ดว้ ยหรอื ไม่เห็นดว้ ยในนโยบายกลุม่
(2) ระดับปานกลาง ได้แก่ การได้รับเลือกตั้งเป็นกรรมการของกลุ่มที่มี

อำนาจ ในการตดั สนิ แทนสมาชกิ อ่นื
(3) ระดับปานกลางสูง ได้แก่ การได้รับการเลือกตั้งให้เป็นประธานหรือ

หัวหน้ากล่มุ จึงมีอำนาจในการตัดสินใจและมโี อกาสในการสร้างบารมีใหค้ นอนื่ ยอมรบั
3) การเข้ารบั เลอื กต้ังเป็นผ้แู ทน
(1) ระดับสูงต่ำ ได้แก่ระดับที่ได้รับการยอมรับจากกลุ่มให้สมัครเข้ารับ

เลอื กตงั้ ในนามของกลุม่ หรือพรรคได้
(2) ระดับปานกลาง ได้แก่ ระดับที่ผู้สมัครได้รับเลือกตั้ง 1) ระดับ

ท้องถิ่น ได้แก่กำนันผู้ใหญ่บ้าน สมาชิกสภาเทศบาล 2) ระดับจังหวัด ได้แก่สมาชิกสภา
จงั หวดั และ 3) ระดับชาติ ไดแ้ ก่ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

(3) ระดับสูง ได้แก่ ระดับที่ผู้ได้รับเลือกตั้งและได้รับคัดเลือกให้ดำรง
ตำแหน่งทางการเมอื ง เช่น ตำแหนง่ กรรมาธิการ เป็นต้นสว่ นบนของฟอรม์

6.7 การมีสว่ นรว่ มทางการเมอื งของประชาชน

แนวคิดการมีสว่ นรว่ มได้มีนักวชิ าการขาวตา่ งประเทศได้ให้ความหมายไว้ต่างๆกัน
ดงั ท่ีนักวิชาการไทยหลายทา่ น ได้แก่

การมีส่วนร่วม39 ของประชาชนหมายถึงการเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมใน
การคิดริเริ่ม การตัดสินใจ การร่วมปฏิบัติและการร่วมรับผิดชอบในเรื่องต่างๆอันมี
ผลกระทบถึงตัวประชาชน การที่สามารถทำให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการพัฒนาชนบท
เพื่อแก้ปัญหา และนำมาซึ่งสภาพความเป็นอยู่ของประชาชนที่ดีขึ้นได้นั้น ผู้นำการ
เปลี่ยนแปลงต้องรับปรชั ญาทวี่ า่ มนุษย์ทุกคนตา่ งก็มีความปรารถนาที่จะอยู่รว่ มกันกับผู้อ่ืน

39ยุวัฒน์ วุฒิเมธี, หลักการพัฒนาชุมชนและการพัฒนาชุมชน, (กรุงเทพมหานคร : ห้าง
หุน้ สว่ นจำกดั นติ ิบคุ คลไทยอนุเคราะหไ์ ทย, 2526), หนา้ 26.

นวตั กรรมการบริหารท้องถ่ินไทย | 209

อย่างเป็นสุข ได้รับความเป็นธรรมและเป็นที่ยอมรับของผู้อื่นและพร้อมที่จะอุทิศตนเพื่อ
กิจกรรมของชุมชนขณะเดียวกนั ต้องยอมรับความจรงิ ที่ว่า มนุษย์นน้ั สามารถพฒั นาได้ต้อง
มโี อกาสและได้รบั การชี้แนะทถี่ ูกตอ้ ง

การมีสว่ นร่วม40 ของประชาชนในการพฒั นาว่า หมายถงึ การกระต้นุ ใหป้ ระชาชน
ตระหนักถงึ สถานการณ์ของงานโดยรวม เพ่ีอก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงภายใต้การกำหนด
และดำเนินการของประชาชนเอง โดยที่กระบวนการของการมสี ่วนรว่ มนั้น เป็นการมีส่วน
ร่วมในการค้นหาหรือกำหนดปัญหาของชุมชน การหาสาเหตุของปัญหาหาวีแก้ไขปัญหา
ลงมอื ปฏิบัตแิ ก้ไขปญั หาของชุมชน และประเมินผลการดำเนนิ การแกไ้ ขปัญหา

การมีส่วนร่วม41 ของประชาชนที่แท้จริง จะต้องไม่หมายความเพียงแต่การดึง
ประชาชนเขามาร่วมโครงการที่รัฐเป็นผู้กำหนด “รูปแบบเป้าหมายของงาน” และ
“กำหนดให้มีการเข้าร่วมงาน ”ดังที่ผ่านมาแต่จะต้องเป็นการมีส่วนร่วมอย่างมี สำนึก
รับผิดชอบและมีบทบาทอย่างเต็มที่ตั้งแต่ค้นคิดปัญหาวางแผนปฏิบัติงานดูแลกำกับ
ตลอดจนประเมินผลติดตามงาน การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนที่แท้จรงิ จะต้องหมายถึงการ
มอบอำนาจอธิปไตย โดยขั้นพื้นฐานคืนสู่ประชาชน การพยายามจัดตั้งพัฒนาองค์กร
ประชาชนให้เขม้ แขง็ บนพื้นฐานของการพึง่ พาตนเองเปน็ สำคญั

การมีส่วนร่วมของประชาชน42 ในการพัฒนาว่าเป็นการที่ประชาชนเข้าไป
เกี่ยวข้องโดยการใช้ความพยายามหรือใช้ทรัพยากรอย่างส่วนตนในกิจกรรมซึ่งมุ่งสู่การ
พฒั นาของชุมชนและการมีส่วนร่วมประกอบด้วย

40คันฉัตร ตันเสถียร, “การมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนาชุมชนในเขตเทศบาล :
ศกึ ษาเฉพาะกรณีเทศบาลเมืองสมทุ รสาคร”, ภาคนิพนธ์ศลิ ปศาสตรมหาบัณฑิต, สาขาพฒั นาสังคม,
(สถาบนั บณั ฑิตพัฒนาบริหารศาสตร์, 2537).

41ลือชัย ศรีเงินยวง และทวที อง หงวิวัฒน,์ ยทุ ธศาสตร์เพือ่ การดแู ลตนเอง, (นครปฐม : ศูนย์
ศกึ ษานโยบายสาธารณสขุ คณะสงั คมศาสตรแ์ ละมนุษย์ศาสตรม์ หาวทิ ยาลัยมหดิ ล, 2533), หน้า 43.

42ปรัชญา เวสารัชช์, “การมีส่วนร่วมของประชาชนในกิจกรรมเพือพัฒนาชนบท”, รายงาน
การวิจัย, (กรุงเทพมหานคร : สถาบันไทยคดศี ึกษา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร,์ 2528). หน้า 51.

นวัตกรรมการบริหารท้องถิ่นไทย | 210

การมีส่วนร่วมของประชาชน43 นั้น หมายถึง การเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วน
ร่วมในการคิดริเริ่มการพิจารณาการตัดสินใจ การปฏิบัติและรับผิดชอบในเรื่องต่างๆอันมี
ผลกระทบถึงตัวประชาชนเองการที่สามารถทำให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนา
ชนบทเพ่ือแก้ไขปัญหาและนำมาซ่ึงสภาพความเป็นอยู่ท่ีดขี ึ้นได้น้ันผูน้ ำการเปลี่ยนแปลงต้อง
ยอมรับปรัชญาพัฒนาชุมชนที่ว่ามนุษย์ทุกคนมีความปรารถนาที่จะอยู่กับผู้อื่นอย่างเป็นสุข
ได้รับการปฏิบัติอย่างเป็นธรรมและเป็นที่ยอมรับด้วยความบริสุทธิ์ใจด้วยว่า มนุษย์นั้น
สามารถพฒั นาได้ถ้ามีโอกาสและได้รบั การชี้แนะอยา่ งถูกต้อง

จากความหมายของคำว่า มีส่วนร่วมในเบื้องต้นทำให้ได้ข้อสรุปว่าการมีส่วนร่วม
พิจารณาถึงเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการตัดสินใจและการดำเนินการในกระบวนการพัฒนาที่
เกยี่ วข้องกับเรื่องตอ่ ไปน้ี

1. ประชาชน คือ ผูต้ ัดสนิ หรือผกู้ ำหนดการพัฒนาอยา่ งเป็นตวั ของตัวเอง
2. การพัฒนานั้น มุ้งเน้นในการพัฒนาขีดความสามารถของประชาชน เพื่อ
การพึง่ พาและพัฒนาตนเอง
กระบวนการพฒั นานั้น เปน็ การพฒั นาทเี่ ริ่มจากประชาชน โดยรัฐจะต้องกระจาย
อำนาจใหแ้ กช่ ุมชน
การมสี ่วนร่วมของประชาชนมี 4 ลกั ษณะ44 คอื
1. เปน็ ผู้มบี ทบาทกำหนดวา่ อะไรคอื ความจำเป็นพื้นฐานของชุมชน
2. เปน็ ผรู้ ะดมทรัพยากรต่างๆ เพ่ือวนองความจำเปน็ พืน้ ฐานนน้ั
3. เปน็ ผูม้ บี ทบาทในการปรบั ปรุงวธิ ีการกระจายสนิ ค้าและบริการใหส้ งู ข้ึน
4. เป็นผู้ได้รับความพึงพอใจ และเกิดแรงจูงที่จะสร้างกระบวนการพัฒนา
อย่างตอ่ เนอ่ื ง

43ทวีทอง หงสว์ วิ ฒั น์, การมสี ่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนา, (กรงุ เทพมหานคร : ศักดิ์
โสภาการพิมพ์, 2527), หนา้ 52.

44ปกรณ์ ปรียากร, ทฤษฎีและกลยุทธ์เกี่ยวกับการพัฒนา, (กรุงเทพมหานคร : คณะรัฐ
ประศาสนศาสตร์ สถาบนั บัณฑิตพัฒนบรหิ ารศาสตร์, 2530), หนา้ 87.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย | 211

คำถามทา้ ยบท

6.1 จงบอกความหมายการมสี ่วนรว่ ม
6.2 จงอธิบายถงึ กระบวนการมสี ่วนร่วมของประชาชน
6.3 จงอธิบายถึงรปู แบบการมสี ว่ นรว่ ม
6.4 จงวเิ คราะห์แนวคิดทฤษฎเี ก่ยี วกบั การมีส่วนรว่ ม
6.5 จงอธิบายถงึ การมีส่วนรว่ มทางการเมือง
6.6 จงบอกถึงรูปแปบและกจิ กรรมการมสี ่วนร่วมทางการเมือง
6.7 จงอธบิ ายถงึ การมีส่วนร่วมทางการเมอื งของประชาชน

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถน่ิ ไทย | 212

อา้ งอิงประจำบท

คันฉัตร ตันเสถียร. “การมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนาชุมชนในเขตเทศบาล :
ศึกษาเฉพาะกรณีเทศบาลเมืองสมุทรสาคร”. ภาคนิพนธ์ศิลปศาสตรมหา
บัณฑติ . สาขาพฒั นาสังคม. สถาบันบณั ฑิตพฒั นาบรหิ ารศาสตร์, 2537.

จินตวีร์ เกษมศุข. การสร้างกระบวนการมีส่วนร่วม. รายงานวิจัย. สาขาวิชาการ
ประชาสมั พันธ.์ คณะนิเทศศาสตร.์ มหาวิทยาลยั ศรีปทุม, 2554

เจมส์ แอล เครตัน. คู่มือการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการตัดสินใจของ
ชุมชน. แปลโดย ศ.นพ.วันชัย วัฒนศัพท์. นนทบุรี : ศูนย์สันติวิธีเพื่อการพัฒนา
ประชาธิปไตย, 2563.

ชินรัตน์ สมสืบ .การมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนาชนบท.นนทบุรี :
มหาวิทยาลยั สุโขทยั ธรรมาธิราช, 2539.

ณรงค์ สนิ สวัสด.ิ์ จติ วทิ ยากรเมอื ง. กรงุ เทพมหานคร: แพรพ่ ทิ ยา, 2556.
ดิเรก ฤกษ์หร่าย. การพัฒนาชนบทเน้นการพัฒนาสังคมและแนวคิดความจำเป็น

พื้นฐาน. กรุงเทพมหานคร : กรุงสยามการพิมพ์, 2525.
ตนิ ปรัชญพฤกษ์. ภาวะผ้นู ำและการมีสว่ นร่วมพฤติกรรมในองค์การหนว่ ยท่ี 2. นนทบุรี

: มหาวิทยาลยั สโุ ขทัยธรรมาธิราช, 2533.
ติน ปรัชญพฤทธิ์. ภาวะผู้นำและการมีส่วนร่วมพฤติกรรม ในองค์การหน่วยที่ 2.

นนทบรุ ี : มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2532.
ถวิลวดี บุรกี ุล. แนวคิดของการมีส่วนร่วมในระบอบประชาธิปไตย. จดหมายข่าวสถาบัน

พระปกเกล้า.ธนั วาคม 2543.
ถวิลวดี บุรีกุล. พลวัตการมีส่วนร่วมของประชาชน : จากอดีต จนถึงรัฐธรรมนูญแห่ง

ราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช 2550. กรงุ เทพมหานคร : บริษทั เอ.พ.ี กราฟิค
ดไี ซนแ์ ละการพมิ พ์ จำกัด, 2552.
ทวีทอง หงษว์ วิ ัฒน์. การมสี ว่ นร่วมของประชาชนในการพัฒนา. กรุงเทพมหานคร : ศนู ย์
ศึกษานโยบายสาธารณสขุ มหาวทิ ยาลัยมหิดล, 2527.

นวตั กรรมการบริหารท้องถิน่ ไทย | 213

ทวที อง หงษว์ ิวัฒน์. การมสี ่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนา. กรงุ เทพมหานคร : ศนู ย์
ศกึ ษานโยบายสาธารณสุข มหาวิทยาลัยมหิดล, 2557.

ทวีทอง หงส์ววิ ฒั น์. การมีส่วนรว่ มของประชาชนในการพฒั นา. กรุงเทพมหานคร : ศักด์ิ
โสภาการพิมพ์, 2527.

ทนงศักดิ์ คุ้มไข่น้ำ. การพัฒนาชุมชนเชิงปฏิบัติ. กรุงเทพมหานคร : บพิธการพิมพ์,
2534.

ทวีทอง หงส์วิวัฒน์. การมีส่วนร่วมของชุมชนในการพัฒนาชนบทในสภาพสังคมและ
วัฒนธรรมไทย. กรุงเทพมหานคร : มหาวิทยาลยั มหิดล, 2547.

ธีรภัทร์ เจริญดี. “การศึกษาการมีส่วนร่วมของผู้ปกครองในโรงเรียนประถมศึกษา สังกัด
สำนักงานคณะกรรมการประถมศึกษาแห่งชาติ เขตการศกึ ษา 11”. รายงานวจิ ัย.
จุฬาลงกรณม์ หาวิทยาลัย, 2558.

นิพัทธเวช สืบแสง.การมีส่วนร่วมของชาวชนบทในการพัฒนา. ข่าวสารศูนย์วิจัย
ชาวเขา. ปีท่ี 5 ฉบบั ที่ 3 กรกฏาคม-กนั ยายน 2526.

นิรันดร์ จงวุฒิเวศย์. นโยบายและกลวิธีการมีส่วนร่วมของชุมชน ในยุทธศาสตร์การ
พฒั นาปจั จุบนั . กรุงเทพมหานคร : ศักดิ์โสภาการพิมพ์, 2531.

เนตินา โพธิ์ประสระ. ปัจจัยที่มีอิทธิพลต่อการมีส่วนร่วมและความผู้พันธ์ต่อองค์การของ
พนักงาน : ศึกษาเฉพาะกรณี บริษัท สิทธิผล 1919. วิทยานิพนธ์วิทยาศาสตร
มหาบัณฑติ . สาขาจิตวิทยาอุตสาหกรรม : มหาวทิ ยาลยั เกษตรศาสตร์, 2561.

ปรัชญา เวสารัชช์. การมสี ่วนรว่ มของประชาชนในกจิ กรรมเพ่ือพัฒนาชนบท. รายงานการ
วจิ ยั . กรุงเทพมหานคร : สถาบนั ไทยคดศี ึกษา มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์, 2528.

ปกรณ์ ปรียากร. ทฤษฎีและกลยุทธ์เกี่ยวกับการพัฒนา. กรุงเทพมหานคร : คณะรัฐ
ประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตร์, 2530.

ปรัชญา เวสารัชช์. การมีส่วนร่วมของประชาชนในกิจกรรมเพื่อชนบท. รายงานวิจัย.
กรุงเทพมหานคร : สถาบนั ไทยคดีศกึ ษา มหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร์, 2558.

ไพรตั น์ เดชะรินทร์. ทบทวนการพัฒนาชนบทไทย. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์ ดี แอนด์
เอส, 2562 .

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถิน่ ไทย | 214

เมตต์ เมตต์การุณ์จิต. การบริหารจัดการศึกษาแบบมีส่วนร่วม. กรุงเทพมหานคร:
บริษทั บุค๊ พอยทจ์ ำกดั , 2556.

ยุวัฒน์ วุฒิเมธี. หลักการพัฒนาชุมชนและการพัฒนาชุมชน. กรุงเทพมหานคร : ห้าง
หุ้นส่วนจำกดั นิตบิ ุคคลไทยอนเุ คราะห์ไทย, 2526.

ลือชัย ศรีเงินยวง และทวีทอง หงวิวัฒน์. ยุทธศาสตร์เพื่อการดูแลตนเอง. นครปฐม :
ศูนย์ศึกษานโยบายสาธารณสุข คณะสังคมศาสตร์และมนุษย์ศาสตร์
มหาวิทยาลยั มหดิ ล, 2533.

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. การมีส่วนร่วมทางการเมืองในระบอบ
ประชาธิปไตย.กลุ่มงานผลิตเอกสาร. สำนักการพิมพ์. สำนักงานเลขาธิการสภา
ผแู้ ทนราษฎร, 2561.

สนธยา พลศรี. ทฤษฏีและหลักการพัฒนาชุมชน. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์ โอ เอส
พร้นิ ติ้งเฮา้ ส์, 2533.

อเนก เหลา่ ธรรมทัศน.์ ประชาสังคมพัฒนาการและนยั ยะแห่งอนาคต.วารสารนิเวศวิทยา.
ฉบับที่ 23. 2547.

อรทัย กั๊กผล. คู่คิด คู่มือ การมีส่วนร่วมของประชาชนสำหรับผู้บริหารท้องถิ่น.
กรงุ เทพมหานคร : ส เจรญิ การพมิ พ์, 2552.

อศิน รพีพัฒน์. การมีส่วนร่วมของชุมชนในการพัฒนาชนบทในสภาพสังคมและ
วฒั นธรรมไทย. กรุงเทพมหานคร : ศูนย์นโยบายสาธารณสุข มหาวทิ ยาลัยมหิดล
, 2527.

อาภรณ์พันธ์ จันทร์สว่าง. การพัฒนาบุคคล กลุ่มและชุมชน. กรุงเทพมหานคร :
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2554.

อศิน รพีพัฒน์. การมีส่วนร่วมของชุมชนในการพัฒนาชนบทในสภาพสังคมและ
วฒั นธรรมไทย. กรุงเทพมหานคร : ศูนยน์ โยบายสาธารณสุข มหาวิทยาลัยมหิดล
, 2557.

อคิน รพีพัฒน์. การมีส่วนร่วมของชุมชนในการพฒั นาชนบทในสภาพสังคมและวัฒนธรรม
ไทยในการมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนา. กรุงเทพมหานคร :
มหาวิทยาลยั มหิดล, 2527.

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย | 215

Almond. Gabriel A. and Powell. G.Bingham. Comparative Politics: A
Developmental Approach. Boston: Little Brown, 1996.

Bromage. A. W. Role of the Councilman in a Council-Manager City. Public
Management, 1995.

Fenaroff . A . Community involvement in Health System for Primary
Health Care. Geneva : World Health Organization, 1980.

Huntington. Samuel P.and Nelson. John M. No Easy Choice: Political
Participation in Developing Countries. Cambridge: Harvard University
Press, 1992.

Milbrath. Lester W. Political Participation. Chicago: RandMcNally, 1999.
Rush. Gary B. and Denisoff. R.S. Social and Poitical Movements. New York:

Appleton-Century-Crofts, 1991.
Roth. David F. and Wilson. Frank L. The Comparative Study of Politics. New

York: Appleton-Century-Crofts.
Verba. S. Some Dilemmas in Comparative Research. World Politics, 1990.
White Alastair T. Why Community Participation? : a Discussion of the

Argument Go. Community Participation : Current Issue and
Lesson Learned. United Nations Children’ s Fund, 1982.
http://www.elearning.msu.ac.th/ opencourse/0 1 0 9 5 0 1 / Unit0 4 /
unit04_004.htm [วันท่ี 22 มกราคม 64].
www.nesdb.go. th/portals/0/news/plan/p8/M8_5.doc, [22 มถิ ุนายน 64].

นวัตกรรมการบริหารท้องถนิ่ ไทย | 216

บทที่ 7

การกำกบั ดแู ลองค์กรปกครองทอ้ งถ่ิน

เน้อื หาประจำบท

7.1 ความหมายของการกำกบั ดูแลองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น
7.2 รปู แบบการกำกบั ดแู ลองคก์ รปกครองสว่ นท้องถนิ่
7.3 การกำกับดแู ลเทศบาล
7.4 การกำกบั ดแู ลองคก์ ารบริหารสว่ นจังหวดั
7.5 การกำกบั ดแู ลองค์การบริหารส่วนตำบล
7.6 การกำกับดแู ลเมอื งพทั ยา
7.7 การกำกับดแู ลกรุงเทพมหานคร
7.8 การกำกับดูแลองค์กรปกครองท้องถน่ิ โดยภาคประชาชน

จดุ ประสงค์ของบท

7.1 อธิบายถึงความหมายของการกำกบั ดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ได้
7.2 อธบิ ายถึงรปู แบบการกำกับดแู ลองคก์ รปกครองส่วนท้องถนิ่ ได้
7.3 อธิบายถึงการกำกับดแู ลเทศบาลได้
7.4 อธิบายถึงการกำกับดแู ลองคก์ ารบริหารส่วนจังหวดั ได้
7.5 อธิบายถึงการกำกับดแู ลองคก์ ารบริหารสว่ นตำบลได้
7.6 อธบิ ายถึงการกำกับดูแลเมืองพทั ยาได้
7.7 อธบิ ายถงึ การกำกับดูแลกรงุ เทพมหานครได้
7.8 อธบิ ายถึงการกำกบั ดูแลองคก์ รปกครองท้องถิ่นโดยภาคประชาชนได้

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย | 217

7.1 ความหมายของการกำกับดแู ลองค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่

การบริหารราชการได้การกระจายอำนาจให้กับท้องถิ่นจุดมุ่งหมายของการ
กระจายอำนาจ คอื การทท่ี กุ ภาคสว่ นประกอบด้วย ภาคประชาชน ภาครัฐ ภาคเอกชน มี
ส่วนร่วมในการบริหาร กจิ การทอ้ งถ่นิ แต่ในการบริหารงานภายใตเ้ ง่ือนไขของความเป็นรัฐ
น้นั ท่ีต้องมแี นวทางทค่ี งไว้ ซึ่งความเปน็ เอกภาพเป็นหน่ึงเดยี วกนั แม้ทอ้ งถิ่นจะมีอำนาจใน
การบริหารแต่ในขณะเดยี วกันภายใต้ อำนาจดังกล่าวน้ันยังคงต้องอยภู่ ายใตก้ ารกำกับดูแล
ทง้ั จากหนว่ ยงานภาครัฐในฐานะของ ผู้กำหนดนโยบายภาพรวมของประเทศ

ดังนั้นบทบาทของราชการส่วนภูมิภาคที่เคยเป็นเสมือนผู้บังคับบัญชาของ
ราชการ ส่วนท้องถิ่นจึงเน้นหนักไปในทางด้านการกำกับดูแลการบริหารราชการส่วน
ท้องถิ่นแต่ยังคงใช้ หลักการรวมอำนาจ(Centralization)เพื่อให้ทอ้ งถิ่นปฏิบัตหิ น้าท่ีอยา่ ง
รัดกุมภายใต้กฎหมายระเบียบ และนโยบายของประเทศองค์กรปกครองท้องถิ่นจึงต้อง
ได้รบั การกำกบั ดแู ลการใช้อำนาจภายใต้ เงือ่ นไขการกำกับดแู ลทแ่ี ตกต่างกัน

การกำกับดูแลหมายถึง ความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานตามหลักการบริหาร
ราชการแผ่นดินแบบกระจายอำนาจ ที่หน่วยงานหนึ่งมีอำนาจในการควบคุมอีกหนว่ ยงาน
หนึ่งที่อยู่ในการกำกับดูแลให้ปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมายหรือตามอำนาจหน้าที่ หรือ
อำนาจที่องค์กรที่มีหน้าที่ในการกำกับดูแลองค์กรอื่นในการให้องค์กรนั้นๆทำงานภายใต้
กฎหมาย1

การกำกับดแู ลองคก์ รปกครองสว่ นท้องถน่ิ จึงมีลกั ษณะเป็นการควบคมุ กำกับดูแล
การดำเนินงานบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีความสำคัญต่อการ
บริหารท้องถิ่นให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล หลักการของการกำกับดูแลองค์กร
ปกครองสว่ นท้องถน่ิ มี 2 ประการ2 คอื

1 สมคิด เลิศไพฑูรย์, การกระจายอำนาจตามพระราชบัญญัตกิ ำหนดแผนและขั้นตอนการ
กระจายอำนาจให้แก่ องคก์ รปกครองสว่ นท้องถนิ่ พ.ศ. 2542, (กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร,์
2543), หน้า 67.

2 โกวิทย์ พวงงาม, การปกครองท้องถิน่ ไทย : หลักการและมิติใหม่ในอนาคต, (กรุงเทพฯ :
วญิ ญชู น, 2543), หน้า 211.

นวัตกรรมการบริหารท้องถิ่นไทย | 218

1.การกำกบั ดูแลในระดบั ชาติ โดยกระทำได้ใน 3 ลักษณะ
1) การกำกับดแู ลโดยกระบวนการนติ ิบญั ญัติ (Legislative Control) ดังเช่น

กระบวนการกำกับดูแลโดย รัฐสภา(Parliamentary Control) ดังเช่น สหราช
อาณาจักร3 เปน็ ตน้

2) การกำกับดูแลโดยกระบวนการบริหาร (Administrative Control) เป็น
การกำกับดูแลโดยการบริหาร มีลักษณะมุ่งเน้นการดำเนินการเปลี่ยนแปลงกฎหมายท่ี
ส่งผลต่อ รูปแบบ โครงสร้างและอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน
ดังเช่น พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรงุ เทพมหานคร พ.ศ.2518 เป็นตน้

3) การกำกับดูแลโดยกระบวนการยุติธรรม(Judicial Control) เป็นการ
สะท้อนให้เห็นว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดตั้งขึ้นมามิใช่มีอิสระหรืออัตตาณัติ
(Autonomy) ทีข่ าดจากการกำกบั ดแู ลของกฎหมายและกระบวนการยตุ ิธรรม

2.การกำกบั ดแู ลในระดบั ทอ้ งถนิ่
การกำกับดูแลในระดับท้องถิ่น เป็นการอยู่บนพื้นฐานความคิดของ การบริหารจัดการ
บ้านเมืองที่ดีหรือธรรมาภิบาล (Good Governance) ซึ่งแนวคิดดังที่กล่าวมาเข้ามามี
อทิ ธพิ ลในการบรหิ ารงานท้องถ่ินอย่างมากในปจั จุบนั

1) หลักนิติธรรม (Rule of Law) หมายถึง การใช้กฎหมายเป็นหลักในการ
ปกครองโดยตรากฎหมายที่ถูกต้องเป็นธรรม การบังคับ การให้เป็นไปตามกฎหมาย การ
กำหนดกฎกติกาและการปฏิบัติตามกฎกติกาที่ตกลงกันไว้อย่างเคร่งครัดโดยคำนึงถึง
สิทธิ เสรีภาพ ความยตุ ธิ รรมของสมาชิกในสงั คม

2) หลักคุณธรรม (Ethics) หมายถึง การยึดมั่นความถูกต้องดีงาม การ
ส่งเสรมิ สนบั สนนุ ให้ประชาชนพฒั นาตนเองไปพร้อมกัน

3) หลกั ความโปรง่ ใส (Transparency) หมายถงึ การสร้างความไวว้ างใจของ
คนในชาติร่วมกัน โดยปรับปรุงกลไกการทำงานขององค์การทุกวงการให้มี ความ
โปร่งใส และประชาชนสามารถตรวจสอบงานของภาครฐั ได้

3 วิรัช วิรัชนิภาวรรณ, การบริหารเมืองหลวงและการบริหารท้องถิ่น เปรียบเทรียบ :
องั กฤษ สหรฐั อเมริกา ฝรง่ั เศส ญีป่ ่นุ และไทย, (กรุงเทพฯ : โอเดยี นสโตร์, 2541), หน้า 86.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถิน่ ไทย | 219

4) หลกั การมีสว่ นรว่ ม (Participation) หมายถึง การเปิดให้ประชาชนมีส่วน
รว่ มในการรบั รู้ และเสนอความคดิ เหน็ ในการตัดสินใจปัญหาสำคญั ของท้องถนิ่

5) หลักความรับผิดชอบ (Accountability) หมายถึง การตระหนักในสิทธิ
และหน้าที่ ความสำนึกรับผิดชอบต่อสังคมและท้องถิ่น การใส่ใจปัญหาสาธารณะของ
ท้องถิ่น รวมถึงการกระตือรือร้นในการแก้ปัญหา ตลอดจนการยอมรับในความเห็นที่
แตกต่างกันและกล้าทีจ่ ะยอมรบั ผลดีและเสยี จากการกระทำของตนในระดับภาครฐั

6) หลักความคุ้มคา่ (Value for Money) หมายถงึ การบรหิ ารจดั การและใช้
ทรัพยากรที่มีจำกัด เพื่อเกิดผลประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวม รวมถึงเลือกนำเทคโนโลยี
สมัยใหมม่ าใช้พจิ ารณาอยา่ งเป็นระบบและต่อเน่ือง

ดังนั้น หากจะให้การกำกับดูแลการบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เกิด
ผลสำเร็จจึงจำเป็นต้องคำนงึ ถงึ ระบบและกระบวนการทเี่ หมาะสมดังท่กี ลา่ วมาข้างตน้

7.2 รปู แบบการกำกับดูแลองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่

โดยท่วั ไปแล้วการกำกับดูแลหรือตรวจสอบการบรหิ ารงานของหน่วยการปกครอง
ท้องถ่ินมกั จะพบในสองลักษณะ ลักษณะแรกเป็นการควบคุมหรือตรวจสอบโดยหน่วยงาน
ของรัฐด้วยกันเอง ลักษณะที่สองเป็นการตรวจสอบโดยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งหรือ
พลเมือง (Electorates or citizens) ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นนั้น ๆ อาจทั้งโดย
ลักษณะปจั เจกบคุ คล (Individual) หรอื กลุ่มบคุ คล หรอื องค์กรท่มี ิใช่รัฐ4 รูปแบบท่ปี รากฏ
ในลักษณะแรกนั้นเป็นรูปแบบที่คุ้นเคยและเป็นที่รับรู้กันมานาน สามารถแยกได้เป็นสอง
รูปแบบ คือ

1. การกำกับดูแลโดยสมาชิกสภาท้องถิ่น ซึ่งมาจากการเลือกตั้งเช่นเดียวกับฝ่าย
บริหาร โดย หลักการแล้ว บุคคลผู้มีสถานะดังกล่าวจะทำหน้าที่แทนประชาชนผู้เลือกตน
เข้าไปในการกำกับแลฝา่ ยบรหิ ารให้เปน็ ไปตามเจตนารมณ์ของท้องถ่นิ รวมทั้งการปฏิบัติที่
ถูกต้องตามกฎหมายและมีความโปร่งใสในการทำงาน โดยกฎหมายได้ให้สิทธิและอำนาจ

4 โกวิทย์ พวงงาม, การปกครองท้องถิน่ ไทย : หลักการและมิติใหม่ในอนาคต, (กรุงเทพฯ :
วิญญชู น, 2543), หนา้ 66.

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย | 220

แก่ฝา่ ยสภาท้องถ่นิ ไวใ้ นการเสนอแนะ การซกั ถาม การอภปิ ราย การลงมตไิ ม่ไว้วางใจ การ
ถอดถอนและอื่น ๆ เป็นเครื่องมือในการกำกับดูแล แต่กลไกการกำกับดูแลและตรวจสอบ
ควบคุมการบริหารงานในลักษณะเช่นนี้ของประชาธิปไตยแบบตัวแทน(Representative
democracy) บ่อยครั้งถูกตั้งข้อสงสัยว่าไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ ไม่เอาจริงเอาจังกับ
ปัญหาที่เกิดขึ้น จนกระทั่งการสมยอมหรือแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ส่วนตัวกับฝ่ายบริหาร
จึงทำให้มีการรับรองหรือส่งเสริมบทบาทประชาชนในการมีส่วนร่วมการตรวจสอบและ
ควบคุมโดยตรงอีกทางหนึ่ง ที่เรียกกันว่า ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory
democracy)

2. การกำกับดูแลและควบคุมตรวจสอบโดยหน่วยงานอื่น ๆ ของรัฐ โดยเฉพาะ
หน่วยงานที่เป็นตัวแทนรัฐบาลกลาง ทั้งนี้ด้วยเหตุผลที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว ซึ่งในลักษณะ
เช่นนี้ทำให้กระบวนการตรวจสอบฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นแตกต่างจาก
การตรวจสอบ ฝ่ายบริหารของการเมืองหรือการปกครองระดับชาติ ในประเด็นนี้มี
รายละเอียดที่แตกต่างกันในวิธีปฏิบัติของหน่วยการปกครองท้องถิ่นในรัฐแบ บสหพันธรัฐ
(Federation state) เช่น สหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย และเยอรมัน เป็นต้น กับรัฐในแบบ
รัฐเด่ียว (Unitary state) เช่น องั กฤษ นวิ ซแี ลนด์ ญปี่ ุ่น และไทย เป็นตน้

ในกรณีของไทยซึ่งเป็นประเภทรัฐเดี่ยว (Unitary state) และมีวิวัฒนาการ การ
เ ก ิ ด ข ึ ้ น ข อ ง ร ั ฐ ช า ต ิ ( The formation of nation – state) โ ด ย ก า ร ร ว ม
ศูนย์ (Centralization) ในทุก ๆ ด้านไมว่ ่าเศรษฐกจิ การเมือง สังคม วฒั นธรรม การศกึ ษา
และอื่น ๆ และเข้าสูส่ ่วนกลางมาตั้งแต่เร่ิมตน้ คือ ประมาณปลายศตวรรษที่ 19 หรือสมัย
ร ั ช ก า ล ท ี ่ 5 (Chulalongkorn Period) ท ี ่ เ ร ี ย ก ก ั น ว ่ า ก า ร ป ฏ ิ รู ป ใ ห ้ ท ั น ส มั ย
(Modernization Reform) จุดเริ่มต้นของความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางกับท้องถิ่นไทย
ในรัฐสมัยใหม่ไม่ว่าจะเป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นแบบใด สุขาภิบาล เทศบาล
องค์การบริหารส่วนตำบล และองค์การบริหารส่วนจังหวัด) จึงเป็น การควบคุมและดูแล
แบบเบ็ดเสร็จโดยราชการส่วนกลาง5 ดังจะเห็นได้วา่ ในระยะแรกข้าราชการจากส่วนกลาง

5 ธเนศวร์ เจริญเมือง, เทศบาลในทศวรรษหน้า เลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรง,
(เชียงใหม:่ โครงการศึกษาการปกครองทอ้ งถิน่ คณะสงั คมศาสตร์, 2542), หน้า 223.

นวตั กรรมการบริหารท้องถ่นิ ไทย | 221

ซึ่งถูกแต่งตั้งมาประจำอยู่ส่วนภูมิภาคในจังหวัดต่าง ๆ จะเป็นผู้ดำเนินการการปกครอง
ท้องถิ่นเอง แม้ว่าในภายหลังต่อมาในบางรูปแบบของหน่วยการปกครองท้องถิ่น เช่น
เทศบาล จะเปดิ โอกาสให้ประชาชนเลอื กผู้บริหารท้องถน่ิ ไดเ้ องแต่กระบวนการบรหิ ารงาน
ท้องถิ่นไม่ว่า ด้านการจัดโครงสร้างขององค์กรการบริหารงานบุคคล การจัดการด้านการ
คลัง การจัดเก็บภาษี การจัดทำแผนอำนาจการอนุมัติต่าง ๆ และอื่น ๆ ยังค่อนข้างถูก
กำกับและตรวจสอบโดยราชการส่วนกลาง โดยเฉพาะจากกระทรวงมหาดไทยซึ่งเป็นต้น
สงั กัด

ดังนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยในยุคหลังจึงต้องพยายามเปิดช่องให้
กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ตามความจำเป็น กำหนดมาตรการกำกับดูแล
องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ อยา่ งเข้มงวดมาก ทำใหอ้ งคก์ รปกครองส่วนท้องถนิ่ ในประเทศ
ไทยตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาขาดไร้ซึ่งความเป็นอิสระอย่างแท้จริง ในอนาคตหากรัฐให้
ความสำคัญกับความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากขึ้นและปรับปรุงแก้ไข
มาตรการกำกบั ดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ตามแนวทางท่ีกลา่ วมาแลว้ ข้างต้น องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นก็จะมีอิสระมากขึ้น ซึ่งสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 2816 และมาตรา 282 อีกทั้งยังเป็นการ
สง่ เสริมใหป้ ระชาชนในระดับท้องถ่นิ ปกครองกันเองอยา่ งแท้จริง อนั เป็นการสร้างรากฐาน
ของท้องถิ่นให้มีความมั่นคง ซึ่งก็จะส่งผลดีต่อประเทศชาติต่อไปในอนาคตข้างหน้าอย่าง
แน่นอน

7.3 การกำกับดแู ลเทศบาล

ในการกำกับดูแลการปฏบิ ัติหน้าทข่ี องเทศบาลนนั้ สามารถจำแนกภารกิจในการ
กำกับดแู ล ออกเป็น 3 ดา้ น ดังนี้

6 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 มาตรา 281 ภายใต้บังคับมาตรา 1 รัฐจะต้องให้
ความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเอง ตามเจตนารมณ์ของ
ประชาชนในท้องถิน่ และส่งเสริมใหอ้ งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ เป็นหนว่ ยงานหลักในการจัดทำ บริการ
สาธารณะ และมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ปัญหาในพื้นที่ ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้
ยอ่ มมสี ิทธิจัดตั้งเปน็ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ทงั้ น้ี ตามทก่ี ฎหมายบัญญตั ิ

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถน่ิ ไทย | 222

1. การกำกบั ดูแลเกี่ยวกบั การปฏิบตั หิ น้าที่
2. การกำกับดแู ลเก่ียวกับคณะผู้บรหิ าร
3. การกำกับดูแลเกีย่ วกบั การปฏิบตั ิหนา้ ทีข่ องข้าราชการการเมือง
ปัจจุบันได้มกี ารจำแนกเทศบาลออกเปน็ 3 ประเภท ไดแ้ ก่7
1. เทศบาลนคร
2. เทศบาลเมือง
3. เทศบาลตำบล
ซง่ึ การกำกบั ดูแลเทศบาลโดยทัว่ ไปกฎหมายได้กำหนดให้เปน็ หน้าที่โดยตรงของ
นายอำเภอและผู้ว่าราชการจังหวัดในเขตที่เทศบาลนั้นตั้งอยู่โดยกรณีของนายอำเภอจะ
เป็นการกำกบั ดูแลเทศบาลตำบลภายในอำเภอและผวู้ า่ ราชการจังหวดั จะเปน็ ผกู้ ำกับดูแล
เทศบาลเมืองและเทศบาล นครภายในจงั หวดั นั้นๆ โดยทั่วไปอำนาจในการกำกบั ดูแลของ
นายอำเภอและผวู้ า่ ราชการจังหวดั จะมงุ่ เน้นให้เทศบาลมีการปฏบิ ัติอยู่กรอบของกฎหมาย
เป็นสำคญั 8

7.3.1 การกำกับดแู ลเก่ยี วกบั การปฏิบตั หิ น้าท่ี
ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือ นายอำเภอมีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลเทศบาลใน
จังหวัดนั้นให้ ปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่โดยถูกต้องตามกฎหมาย ในการนี้ให้มีอำนาจ
หน้าที่ชี้แจงแนะนำตักเตือน เทศบาลและตรวจสอบกิจการ เรียกรายงานและเอกสารหรอื
สถิตใิ ดๆ จากเทศบาลมาตรวจตลอดจน เรียกสมาชิกสภาเทศบาลหรอื พนักงานเทศบาลมา
ชีแ้ จงหรือสอบสวนกไ็ ด้

7.3.2 การกำกบั ดูแลเกยี่ วกบั คณะผบู้ ริหาร
นายอำเภอ ในกรณีแห่งเทศบาลตำบลในอำเภอ หรอื ผ้วู ่าราชการจงั หวัดในกรณี
เทศบาลเมืองและเทศบาลนครเห็นว่า นายกเทศมนตรีหรือรองนายกเทศมนตรีผู้ใด

7 พระราชบัญญัติเทศบาล ฉบับท่ี 12 พ.ศ.2546.
8 พระราชบญั ญัตเิ ทศบาล ฉบบั ที่ 12 พ.ศ.2546.

นวตั กรรมการบริหารท้องถนิ่ ไทย | 223

ปฏิบัติการ ของเทศบาลไปในทางที่อาจเป็นการเสียหายแก่เทศบาลหรือเสียหายแก่
ราชการและนายอำเภอหรือ ผวู้ ่าราชการจงั หวัดแล้วแต่กรณี ได้ชแี้ จงแนะนำตักเตือนแล้ว
ไม่ปฏิบัติตามนายอำเภอหรือผู้ว่าราชการ จังหวัด แล้วแต่กรณี มีอำนาจที่จะสั่งเพิกถอน
หรือสั่งให้ระงับการปฏิบัติของนายกเทศมนตรีหรือรอง นายกเทศมนตรีนั้นไว้ก่อนได้ แล้ว
ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดรีบรายงานรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ทราบภายในกำหนด
15วันนับแต่วันที่มีคำสั่งเพื่อให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยวินิจฉัยสั่งการ ตาม
สมควรทั้งนี้คำสั่งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยตามความในว รรคก่อนไม่
กระทบกระเทอื นสิทธิของบุคคลภายนอกผูก้ ระทำการโดยสุจรติ 9

7.3.3 การกำกับดูแลเกย่ี วกับการปฏบิ ัติหน้าท่ขี องข้าราชการการเมอื ง
ในกรณีที่เห็นว่า นายกเทศมนตรี รองนายกเทศมนตรี ประธานสภาเทศบาล
หรือรองประธานสภาเทศบาลปฏิบัติการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของ
ประชาชน ละเลยไม่ปฏิบัติตามหรือปฏิบัติการไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่หรือมีความ
ประพฤติในทางจะนำมาซึ่ง ความเส่ือมเสียแก่ศกั ดต์ิ ำแหน่งหรอื แกเ่ ทศบาลหรือแก่ราชการ
ให้เสนอความเห็นตามลำดับเช่น นายอำเภอ เสนอผู้ว่าราชการจังหวัดพร้อมด้วยหลักฐาน
เพ่ือให้ผู้ว่าราชการจังหวัดพจิ ารณาหรือกรณี ทีผ่ ู้ว่าราชการจังหวัดเสนอต่อรฐั มนตรีว่าการ
กระทรวงมหาดไทยพร้อมด้วยหลกั ฐาน10
ซึ่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยสามารถใช้ดุลพินิจสั่งให้นายกเทศมนตรี
รองนายกเทศมนตรี ประธานสภาเทศบาล หรือรองประธานสภาเทศบาลพ้นจากตำแหนง่
หรือยุบสภา เทศบาลก็ได้นอกจากนี้เมื่อเห็นจำเป็นที่จะให้เทศบาลใดอยู่ในความ
ควบคมุ ดูแลของกระทรวงมหาดไทย โดยตรง กใ็ ห้ทำได้โดยตราเปน็ พระราชกฤษฎีกา
เมื่อได้มีพระราชกฤษฎีกาให้เทศบาลใดอยู่ในความควบคุมดูแลของ
กระทรวงมหาดไทย ตามความในวรรคก่อนบรรดาอำนาจและหน้าที่ของนายอำเภอหรือ

9 พระราชบัญญัติเทศบาล ฉบบั ท่ี 12 พ.ศ.2546.
10 พระราชบัญญัตเิ ทศบาล ฉบบั ท่ี 12 พ.ศ.2546.

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่นิ ไทย | 224

ผู้ว่าราชการจังหวัดอันเกี่ยวกับ เทศบาลนั้น ให้เป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีว่าการ
กระทรวงมหาดไทยหรอื ผู้ทรี่ ัฐมนตรีวา่ การ กระทรวงมหาดไทยมอบหมาย

7.4 การกำกับดแู ลองค์การบริหารส่วนจังหวัด

ในการกำกับดูแลการปฏิบัติหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัดนั้นสามารถ
จำแนก ภารกจิ ในการกำกับดูแลออกเป็น 4 ดา้ น ดังน้ี11

7.4.1 การกำกบั ดแู ลเกี่ยวกับการปฏิบตั ิหนา้ ที่
7.4.2 การกำกบั ดแู ลเกี่ยวกบั คณะผบู้ รหิ าร
7.4.3 การกำกับดแู ลเก่ยี วกับกฎหมายขององค์การบรหิ ารส่วนจังหวัด
7.4.4 การกำกบั ดูแลเกี๋ยวกบั การปฏิบัติหน้าทข่ี องข้าราชการการเมือง

7.4.1 การกำกับดูแลเกยี่ วกบั การปฏบิ ัติหน้าท่ี
กำหนดให้ผู้วา่ ราชการจังหวดั มีอำนาจกำกับดูแลการปฏบิ ัติราชการขององค์การ
บริหาร ส่วนจังหวัดให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบข้อบังคับของทางราชการ โดยให้
ผู้ว่าราชการจังหวัด มีอำนาจสั่งสอบสวนข้อเท็จจริงหรือสั่งให้องค์การบริหารส่วนจังหวัด
ชี้แจงแสดงความคิดเหน็ เกยี่ วกบั การปฏิบตั ริ าชการขององคก์ ารบริหารสว่ นจังหวัดได้12

7.4.2 การกำกบั ดแู ลเก่ียวกับคณะผบู้ รหิ าร
ในกรณีที่ผู้ว่าราชการจังหวัดเห็นว่านายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดหรือรอง
นายก องคก์ ารบริหารสว่ นจังหวัดปฏิบัตกิ ารในทางที่อาจนำมาซึ่งความเสยี หายแก่องค์การ
บริหารส่วน จังหวัด หรือกระทำการฝ่าฝืนกฎหมาย กฎ หรือระเบียบข้อบังคับของทาง
ราชการ ผู้ว่าราชการจังหวัด มีอำนาจยับยั้งการปฏิบัติการดังกล่าวไว้เป็นการชั่วคราวได้
แล้วใหร้ ายงานรัฐมนตรี ภายใน 15 วัน นบั แต่วนั ท่อี อกคำส่ัง ให้รัฐมนตรีวินิจฉัยส่ังการใน

11 พระราชบญั ญัติองค์การบริหารสว่ นจงั หวดั พ,ศ,2540 (ฉบับที่3) พ.ศ.2546.
12 พระราชบัญญตั ิองค์การบริหารส่วนจงั หวดั พ,ศ,2540 (ฉบับที่3) พ.ศ.2546.

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย | 225

เรื่องดังกล่าวภายใน 30 วันนับแต่วันที่ได้รับรายงาน จากผู้ว่าราชการจังหวัดคำสั่งของ
รฐั มนตรีใหเ้ ป็นทีส่ ุด13

7.4.3 การกำกบั ดแู ลเก่ียวกับกฎหมายขององค์การบรหิ ารสว่ นจงั หวดั
ผู้ว่าราชการจังหวัดอาจสั่งเพิกถอนมติของสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดซ่ึง
มิใช่ ข้อบัญญัติได้ ในกรณีที่ปรากฏว่ามตินั้นฝ่าฝืนกฎหมาย กฎหรือระเบียบขอ้ บังคบั ของ
ทางราชการ หรือ เป็นมติที่นอกเหนืออำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัดคำสั่ง
เพกิ ถอนมตขิ องผูว้ ่าราชการ จงั หวัดตามวรรคหน่งึ ตอ้ งแสดงเหตุผลของการเพกิ ถอนมตินั้น
และต้องกระทำภายใน 30 วันนบั แต่ วันที่สภาองคก์ ารบริหารส่วนจังหวัดมมี ติ14
ในกรณีที่สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดยังยืนยันมติเดิมด้วยคะแนนเสียงไม่
น้อยกว่า 2 ใน 3 ของจำนวนสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเท่าที่มีอยู่ให้ผู้ว่า
ราชการจังหวัดรายงาน การยืนยันมติดังกล่าวและเหตุผลของการเพิกถอนมติของผู้ว่า
ราชการจังหวัดต่อรฐั มนตรี ภายใน 45 วันนับแต่วันที่สภาองคก์ ารบรหิ ารส่วนจังหวัดมีมติ
ยืนยันมติเดิม ให้รัฐมนตรีวินิจฉัยสั่งการ ในเรื่องดังกล่าวภายใน 30 วันนับแต่วันที่ได้รับ
รายงานจากผวู้ า่ ราชการจังหวัด15

7.4.4. การกำกับดูแลเกี่ยวกับการปฏิบตั หิ น้าทข่ี องข้าราชการการเมือง
ในกรณีท่ีนายกองคก์ ารบรหิ ารสว่ นจังหวดั รองนายกองค์การบรหิ ารสว่ นจังหวัด
ประธานสภาองค์การบรหิ ารสว่ นจงั หวัด หรือรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนจงั หวดั
ละเลยไม่ ปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่หรือปฏิบัติการไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่ หรือ
ประพฤตติ นฝ่าฝืนต่อความ สงบเรยี บร้อยของประชาชน ผู้วา่ ราชการจังหวัดจะดำเนินการ
สอบสวนก็ได้

13 พระราชบญั ญัติองคก์ ารบริหารสว่ นจงั หวดั พ,ศ,2540 (ฉบบั ที่3) พ.ศ.2546.
14 พระราชบญั ญัตอิ งคก์ ารบริหารส่วนจงั หวดั พ,ศ,2540 (ฉบบั ท่ี3) พ.ศ.2546.
15 พระราชบญั ญตั อิ งค์การบรหิ ารสว่ นจงั หวดั พ,ศ,2540 (ฉบบั ที่3) พ.ศ.2546.

นวัตกรรมการบริหารท้องถนิ่ ไทย | 226

ถ้าหากผลการสอบสวนปรากฏว่านายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด รองนายก
องคก์ ารบริหารส่วนจังหวดั ประธานสภาองค์การบริหารส่วนจงั หวดั หรือรองประธานสภา
องค์การ บริหารส่วนจังหวัด มีพฤติการณ์เช่นนั้นจริง ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเสนอให้
รัฐมนตรีใช้ดุลพินิจสั่งให้ นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด รองนายกองค์การบริหารส่วน
จังหวัด ประธานสภาองค์การ บริหารส่วนจังหวัด หรือรองประธานสภาองค์การบริหาร
ส่วนจังหวดั พ้นจากตำแหนง่ หรือ ยบุ สภา องคก์ ารบริหารส่วนจังหวัดก็ได้ แต่ต้องให้แสดง
เหตุผลไวใ้ นคำส่ังด้วย16

7.5 การกำกบั ดแู ลองคก์ ารบริหารสว่ นตำบล

ในการกำกับดูแลการปฏิบัติหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนตำบลนั้นสามารถ
จำแนกภารกิจ ในการกำกับดูแลออกเปน็ 3 ดา้ น ดังน้ี

7.5.1 การกำกบั ดูแลเก่ยี วกับการปฏิบัติหนา้ ที่
7.5.2 การกำกบั ดแู ลเกยี่ วกับคณะผูบ้ ริหาร
7.5.3 การกำกบั ดูแลเกยี่ วกบั การปฏิบตั หิ น้าท่ขี องข้าราชการการเมือง
นายอำเภอมีอำนาจกำกบั ดูแลการปฏบิ ัตหิ นา้ ท่ีขององค์การบริหารส่วนตำบลให้
เป็นไปตาม กฎหมายและระเบียบขอ้ บังคบั ของทางราชการ

7.5.1 การกำกับดูแลเก่ยี วกับการปฏิบัติหนา้ ที่
ในการปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่ของนายอำเภอตามวรรคหนึ่ง ให้นายอำเภอ
มีอำนาจ เรียกสมาชกิ สภาองค์การบริหารส่วนตำบล นายกองค์การบริหารสว่ นตำบล รอง
นายกองค์การบริหาร สว่ นตำบล เลขานกุ ารนายกองค์การบรหิ ารสว่ นตำบล พนักงานส่วน

16 พระราชบญั ญตั อิ งคก์ ารบริหารสว่ นจังหวัด พ,ศ,2540 (ฉบบั ที่3) พ.ศ.2546.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถ่ินไทย | 227

ตำบลและลูกจ้างขององค์การ บริหารส่วนตำบลมาชี้แจงหรือสอบสวน ตลอดจนเรียก
รายงานและเอกสารใดๆ จากองคก์ ารบรหิ าร สว่ นตำบลมาตรวจสอบก็ได้17

7.5.2 การกำกับดแู ลเกยี่ วกบั คณะผ้บู รหิ าร
เมื่อนายอำเภอเห็นว่านายกองค์การบริหารส่วนตำบลผู้ใดปฏิบัติการในทางที่
อาจเป็น การเสียหายแก่องค์การบริหารสว่ นตำบลหรอื เสยี หายแก่ราชการและนายอำเภอ
ได้ชี้แจงแนะนำ ตักเตือนแล้วไม่ปฏิบัติตาม ในกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นเร่งด่วนที่จะรอช้า
มิได้ ให้นายอำเภอมีอำนาจ ออกคำสั่งระงับการปฏิบัติราชการของนายกองค์การบริหาร
ส่วนตำบลไว้ตามที่เห็นสมควรได้ แล้วให้ รีบรายงานผู้ว่าราชการจังหวัดทราบภายใน 15
วันเพื่อให้ผู้ว่าราชการจังหวัดวินิจฉัยสั่งการตามที่ เห็นสมควรโดยเร็ว ซึ่งนายอำเภอจะ
รายงานเสนอความเห็นต่อผู้วา่ ราชการจังหวัดเพื่อ ยุบสภา องค์การบริหารส่วนตำบลก็ได้
แต่การยบุ สภาองค์การบรหิ ารสว่ นตำบลตอ้ งแสดงเหตุผลไวใ้ นคำสัง่ ด้วย18

7.5.3 การกำกับดแู ลเกย่ี วกับการปฏบิ ตั ิหน้าทีข่ องข้าราชการการเมอื ง
หากปรากฎว่านายกองค์การบริหารส่วนตำบล รองนายกองค์การบริหารส่วน
ตำบล ประธานสภาองค์การบริหารส่วนตำบลหรือรองประธานสภาองค์การบริหารส่วน
ตำบลกระทำการฝา่ ฝืนต่อความสงบเรยี บร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชน หรือละเลยไม่
ปฏิบัติตามหรือ ปฏิบัติการไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่ ให้นายอำเภอดำเนินการสอบสวน
โดยเร็ว
ในกรณีท่ผี ลการสอบสวนปรากฏฎว่านายกองค์การบริหารสว่ นตำบล รองนายก
องค์การบริหารส่วนตำบล ประธานสภาองค์การบริหารส่วนตำบล หรือรองประธานสภา
องค์การ บริหารส่วนตำบลมีพฤติการณ์ตามวรรคหนึ่งจริง ให้นายอำเภอเสนอให้ผู้ว่า

17 พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ,ศ, 2537 (ฉบับที่5) พ.ศ.
2546.

18 พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ,ศ, 2537 (ฉบับที่5) พ.ศ.
2546.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย | 228

ราชการจังหวัดสั่งให้บุคคล ดังกล่าวพ้นจากตำแหน่ง ทั้งนี้ ผู้ว่าราชการจังหวัดอาจ
ดำเนินการสอบสวนเพม่ิ เติมดว้ ยกไ็ ด้ คำสัง่ ของผ้วู ่าราชการจงั หวัดให้เปน็ ท่ีสดุ 19

7.6 การกำกบั ดแู ลเมืองพทั ยา

ในการกำกับดูแลการปฏิบัติหน้าที่ของเมืองพัทยานั้นสามารถจำแนกภารกิจใน
การกำกบั ดูแลออกเปน็ 3 ด้าน ดังน้ี

7.6.1 การกำกับดูแลเกยี่ วกบั การปฏบิ ัติหนา้ ที่
7.6.2 การกำกับดแู ลเกีย่ วกับคณะผบู้ ริหาร
7.6.3 การกำกับดูแลเกย่ี วกบั การปฏบิ ัตหิ น้าที่ของข้าราชการการเมือง
ผวู้ ่าราชการจังหวัดมอี ำนาจกำกับดูแลการปฏิบตั ิหนา้ ที่ของเมืองพทั ยาให้เป็นไป
ตาม กฎหมายและระเบียบขอ้ บงั คับของทางราชการสามารถจำแนกไดด้ ังนี้

7.6.1 การกำกบั ดูแลเก่ยี วกบั การปฏบิ ตั ิหน้าที่
ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลการปฏิบัติราชการของเมือง
พัทยา เพื่อการนี้ ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจสั่งสอบสวนข้อเท็จจรงิ หรอื สั่งให้นายกเมือง
พัทยาขี้แจงแสดง ความคิดเห็นเกี่ยวกับการปฏิบัติราชการของเมืองพัทยาได้ นอกจากนี้
บรรดาเร่อื งที่เมืองพัทยา ต้องเสนอไปยังรัฐมนตรีหรือกระทรวง ทบวง กรม ให้นายกเมือง
พัทยารายงานให้ผู้ว่าราชการจังหวัด ทราบด้วยในการนี้ ผู้ว่าราชการจังหวัดจะทำ
ความเห็นเสนอรัฐมนตรี หรือกระทรวง ทบวง กรม แล้วแต่กรณี เพื่อประกอบการ
พจิ ารณาด้วยกไ็ ด้20

19 พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ,ศ, 2537 (ฉบับท่ี5) พ.ศ.
2546.

20 พระราชบัญญตั ริ ะเบยี บบรหิ ารราชการเมืองพัทยา พ.ศ.2542.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถนิ่ ไทย | 229

7.6.2 การกำกบั ดูแลเกย่ี วกบั คณะผู้บรหิ าร
ในกรณีที่ผู้ว่าราชการจังหวัดเห็นว่านายกเมืองพัทยาปฏิบัติการในทางที่อาจ
นำมา ซึ่งความเสียหายแก่เมืองพัทยา หรือกระทำการฝ่าฝืนกฎหมาย กฎ ระเบียบ
ข้อบังคับ หรือข้อบัญญัติ และผู้ว่าราชการจังหวัดได้ชี้แจง แนะนำหรือตักเตือนแล้ว แต่
นายกเมืองพัทยาไม่ปฏิบัติตามให้ผู้ว่า ราชการจังหวัดรายงานให้รัฐมนตรีทราบเพ่ือ
พจิ ารณาส่ังการตามท่เี หน็ สมควร ในกรณีฉุกเฉินหรือ จำเปน็ รบี ด่วนทจี่ ะรอชา้ มิได้ ให้ผู้ว่า
ราชการจังหวัดมีอำนาจออกคำสั่งระงับการปฏิบัติราชการของ นายกเมืองพัทยาไว้ตามที่
เห็นสมควรได้21

7.6.3 การกำกับดูแลเก่ียวกับกฎหมายของเมอื งพัทยา
ในกรณีที่เมืองพัทยาดำเนินการนอกเขตเมืองพัทยาและกิจการนั้นมีลักษณะท่ี
อาจนำมาซึ่ง ความเดือดร้อนรำคาญแก่ประชาชนในเขตเมืองพัทยาหรืออาจ
กระทบกระเทือนต่อความสงบเรียบร้อย หรือความปลอดภัยของประชาชนในเขตเมือง
พัทยาหรือองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นอ่ืน ผวู้ า่ ราชการ จงั หวัดมีอำนาจแนะนำให้ปรับปรุง
แก้ไขหรือกระทำการใดๆ ได้ตามสมควรในกรณีที่เมืองพัทยาไม่ ปฏิบัติตามและผู้ว่า
ราชการจังหวัดเห็นว่าไม่มีเหตุผลอันสมควรผู้ว่าราชการจังหวัดจะออกคำสั่งระงับ การ
ดำเนินกิจการดังกล่าวก็ได้รวมถึงการที่ผู้ว่าราชการจังหวัดจะรายงานเสนอความเห็นต่อ
รัฐมนตรี เพื่อพิจารณาสั่งยุบสภาเมืองพัทยาแต่ในการยุบสภานั้นต้องแสดงเหตุผลไว้ใน
คำสัง่ ด้วย22

7.7 การกำกบั ดูแลกรงุ เทพมหานคร

ในการกำกับดูแลการปฏิบัติหน้าที่ของกรุงเทพมหานครนั้นสามารถจำแนก
ภารกิจในการ กำกบั ดูแลออกเป็น 3 ดา้ น ดงั นี้

21 พระราชบญั ญตั ิระเบียบบริหารราชการเมืองพทั ยา พ.ศ.2542.
22 พระราชบญั ญตั ริ ะเบียบบรหิ ารราชการเมืองพทั ยา พ.ศ.2542.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถิ่นไทย | 230

7.7.1 การกำกับดูแลเกย่ี วกับประมาณ
7.7.2 การกำกบั ดแู ลเกี่ยวกบั การปฏิบัติหน้าทีข่ องกรุงเทพมหานคร
7.7.3 การกำกับดูแลเกีย่ วกบั ผูบ้ ริหาร
การกำกบั ดแู ลการปฏบิ ัติหน้าท่ขี องกรงุ เทพมหานครให้เป็นไปตามกฎหมายและ
ระเบียบ ข้อบังคบั ของทางราชการมีรายละเอียดดงั นี้

7.7.1 การกำกับดแู ลเกี่ยวกับประมาณ
การตั้งงบประมาณเป็นเงินอุดหนุนในกรุงเทพมหานคร ให้รัฐบาลตั้งให้
กรุงเทพมหานคร โดยตรงภายใต้บังคับแห่งกฎหมายอื่น เงินอุดหนุนที่รัฐบาลจัดให้แก่
กรุงเทพมหานครนั้น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยจะออกระเบียบกำหนดการใช้
จา่ ยเงนิ ดังกลา่ วก็ได้23

7.7.2 การกำกับดแู ลเกย่ี วกับการปฏบิ ัติหนา้ ทข่ี องกรงุ เทพมหานคร
รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีอำนาจและหน้าที่ควบคุมดูแลการปฏิบัติ
ราชการ ของกรุงเทพมหานคร ดังจะเห็นไดจ้ ากการเปดิ สมัยประชุมครั้งแรกภายใน 15 วัน
นับแตว่ ันเลอื กตง้ั สมาชิกสภากรุงเทพมหานครอันเป็นการเลือกตั้งทัว่ ไป ให้รัฐมนตรีว่าการ
กระทรวงมหาดไทยเรียก ประชมุ สภากรุงเทพมหานครเพ่ือให้สมาชิกได้มาประชุมเป็นครั้ง
แรก24

7.7.3 การกำกับดแู ลเกี่ยวกับผูบ้ รหิ าร
นอกจากนร้ี ัฐมนตรีวา่ การกระทรวงมหาดไทยยังมีอำนาจสั่งสอบสวนข้อเท็จจริง
หรือสั่ง ให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครชี้แจงแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับการปฏิบัติ
ราชการของ กรุงเทพมหานคร ในกรณีที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเห็นว่าการ

23 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ,ศ, 2528 (ฉบับที่ 4) พ.ศ.
2542.

24 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ,ศ, 2528 (ฉบับที่ 4) พ.ศ.
2542.

นวตั กรรมการบริหารท้องถิน่ ไทย | 231

ปฏิบัติใดๆ ของผู้ว่าราชการ กรุงเทพมหานครขัดต่อกฎหมาย มติของคณะรัฐมนตรี หรือ
เป็นไปในทางที่อาจทำให้เสียประโยชน์ ของกรุงเทพมหานคร รัฐมนตรีว่าการ
กระทรวงมหาดไทยจะยบั ยง้ั หรือส่งั การตามท่ีเห็นสมควร25

รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยมติคณะรัฐมนตรีสั่งให้ออกจากตำแหนง่
เมื่อมี กรณีแสดงให้เห็นว่าผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครได้กระทำการอันเสื่อมเสียแก่
เกียรติศักดิ์ของ ตำแหน่งหรือปฏิบัติการหรือละเลยไม่ปฏบิ ัตกิ ารอันควรปฏิบตั ิในลกั ษณะ
ที่เห็นได้ว่าจะเป็นเหตุให้ เสียหายอย่างร้ายแรงแก่กรุงเทพมหานครหรือแก่ราชการโดย
สว่ นรวมหรือแกก่ ารรกั ษาความสงบ เรียบรอ้ ยหรือสวัสดภิ าพของประชาชน26

อย่างไรก็ตามการดำเนินการของ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยน้ันจะต้อง
ดำเนนิ ภายใต้ มติของสภากรงุ เทพมหานครซึ่งมติในข้อนี้ต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า2ใน
3ของจำนวนสมาชิกทั้งหมด ของสภากรุงเทพมหานคร ในการนี้รัฐมนตรีว่าการ
กระทรวงมหาดไทยต้องนำเรื่องเสนอต่อคณะรัฐมนตรี ภายใน 15 วันนับแต่วันที่ตนได้รับ
แจง้ มติของสภากรงุ เทพมหานคร

7.8 การกำกับดูแลองคก์ รปกครองท้องถิน่ โดยภาคประชาชน

รัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 กำหนดใหร้ าษฎรผู้มสี ิทธิเลือกต้ัง
มีสิทธิ ลงคะแนนเสยี งถอดถอนสมาชิกสภาท้องถ่นิ หรือผู้บรหิ ารท้องถ่ิน ซึ่งไม่สมควรดำรง
ตำแหน่งต่อไป รวมถึงให้อำนาจแก่ราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อ
ประธานสภาทอ้ งถิน่ เพือ่ ใหส้ ภา ทอ้ งถ่นิ พจิ ารณาออกข้อบัญญตั ิทอ้ งถิน่ ได้

ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีข้อความที่ระบุถึงสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทยที่กับ
การมสี ว่ น ร่วมเพ่ือตรวจสอบการทำงานของทอ้ งถิ่น เชน่ สทิ ธขิ องบุคคลท่ีจะมีสว่ นรว่ มกับ
รัฐและชุมชน ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม สิทธิในการที่จะรับทราบ

25 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ,ศ, 2528 (ฉบับที่ 4) พ.ศ.
2542.

26 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ,ศ, 2528 (ฉบับที่ 4) พ.ศ.
2542.

นวตั กรรมการบริหารท้องถิ่นไทย | 232

ขอ้ มูลข่าวสารของรัฐ สิทธทิ จี่ ะไดร้ ับข้อมูล คำชี้แจงและเหตุผลจากหน่วยงานของรัฐ สิทธิ
ที่จะมีส่วนร่วมในกระบวนการ พิจารณาของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีผลกระทบต่อสิทธิและ
เสรภี าพของตนและสิทธทิ จ่ี ะฟอ้ งหน่วยงาน ของรัฐ เป็นตน้

7.8.1 การเขา้ ชือ่ กนั ถอดถอน
พระราชบัญญัติวา่ ด้วยการลงคะแนนเสียงเพือ่ ถอดถอนสมาชกิ สภาท้องถิ่นหรือ
ผู้บริหาร ท้องถิ่น พ.ศ.2542ได้บัญญัติรับรองสิทธิของประชาชนในเขตการปกครองของ
องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิน่ ใหส้ ามารถร่วมกนั ลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น
หรอื ผบู้ รหิ ารทอ้ งถนิ่ น้ันได้
หากประชาชนเห็นว่าสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นคนใดไม่สมควร
ดำร ตำแหน่งต่อไป จะต้องเข้าชื่อร้องขอต่อผู้ว่าราชการจังหวัดเพื่อดำเนินการให้มีการ
ลงคะแนนเสียงถอด ถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น จะต้องถือตามเกณฑ์
จำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการจัดทำคำร้องเข้าชื่อถอด
ถอนสมาชิกสภาทอ้ งถ่ินหรอื ผ้บู รหิ ารท้องถน่ิ จะต้องมีรายละเอยี ดที่ประกอบด้วย27
1) ชื่อ ที่อยู่และลายมือชื่อของผู้เข้าชื่อทุกคน พร้อมทั้งสำเนาบัตรประจำตัว
ประชาชน บัตรประจำตัวประชาชนที่หมดอายุหรือบัตรหรือหลักฐานอื่นใดของทาง
ราชการท่ีมรี ปู ถ่ายสามารถ แสดงตนได้
2) รายละเอียดของข้อเท็จจริงและพฤติการณ์ที่แสดงให้เห็นว่าสมาชิกสภา
ท้องถิ่นหรือ ผู้บริหารท้องถิ่นคนใดในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะประสงค์ให้
ลงคะแนนเสียงถอดถอนนั้นมีการ ปฏิบัติหน้าที่หรือมีความประพฤติเสื่อมเสียอย่างไรจน
เป็นเหตุทีไ่ มส่ มควรดำรงตำแหน่งต่อไป
3) รายชื่อผู้แทนของผู้เข้าช่ือทีจ่ ะมีอำนาจดำเนินกจิ การท่ีเก่ยี วขอ้ งกับการจัดให้
มีการ ลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชกิ สภาทอ้ งถน่ิ หรือผบู้ รหิ ารท้องถ่ิน

27 พระราชบัญญตั ิว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพือ่ ถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรอื ผูบ้ ริหาร
ท้องถิน่ พ.ศ.2542.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถิน่ ไทย | 233

4) คำรับรองของผู้แทนของผู้เข้าชื่อที่มีอำนาจดำเนินกิจการให้มีการลงคะแนน
เสียง ถอดถอนตามข้อ 3 ว่าผู้เข้าชื่อทุกคนเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วน
ท้องถนิ่ นน้ั และเปน็ ผู้ ร่วมเข้าช่อื ด้วยตนเอง

7.8.2 การเขา้ ช่ือออกข้อบญั ญัตทิ ้องถน่ิ
พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ.2542 ได้บัญญัติ
รับรอง สิทธิของประชาชนในเขตการปกครองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้สามารถ
ร่วมกันเข้าชื่อร้องขอ ต่อประธานสภาท้องถิ่นเพื่อดำเนินการให้สภาท้องถิ่นพิจารณาออก
ข้อบัญญัติท้องถิ่นได้ การยื่นคำร้อง ขอให้ประธานสภาท้องถิ่นดำเนินการให้สภาท้องถิ่น
พิจารณาออกขอ้ บญั ญัตทิ ้องถิน่ ต้องมรี ายละเอียด ดงั ต่อไปน้ี28
1) ชือ่ ท่อี ยู่ และลายมือช่อื ของผเู้ ขา้ ช่ือทกุ คน พรอ้ มทัง้ สำเนาบัตรประจำตัว
2) ประชาชน บัตรประจำตัวประชาชนที่หมดอายุ หรือบัตรหรือหลักฐานอื่นใด
ของทาง ราชการทมี่ รี ูปถ่ายสามารถแสดงตนได้
3) ร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นซึ่งต้องมีข้อกำหนดที่ชัดเจนเพียงพอได้ว่ามีความ
ประสงค์จะ ตราข้อบัญญัติท้องถิ่นในเรื่องใดที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นอาจสรุป สาระสำคัญและคำชี้แจงความมุ่งหมายของการกำหนดหลักการในแต่ละ
ขอ้ กำหนดของรา่ งข้อบัญญัติ ท้องถิ่นท่เี สนอให้เพียงพอท่จี ะเข้าใจเหตผุ ลที่กำหนดไว้ในแต่
ละขอ้ กำหนดด้วย
4) รายช่ือผู้แทนของผู้เข้าช่ือทจี่ ะมีอำนาจดำเนินกิจการที่เกีย่ วข้องกับการเสนอ
และ การพิจารณาข้อบัญญัติท้องถิ่น ซึ่งรายชื่อนี้จะต้องแนบคำรับรองของผู้แทนของผู้
เข้าชื่อเพื่อยืนยันว่า ผู้เข้าชื่อทุกคนเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นน้ัน
และเป็นผรู้ ่วมลงชื่อด้วยตนเอง

28 พระราชบัญญตั ิว่าด้วยการลงคะแนนเสยี งเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรอื ผู้บรหิ าร
ท้องถ่นิ พ.ศ.2542.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถน่ิ ไทย | 234

อย่างไรก็ตามผมู้ สี ทิ ธิเลอื กต้ังในองค์กรปกครองสว่ นท้องถิน่ ผ้ใู ดร่วมลงช่ือในการ
เข้าชื่อ ดังกล่าวโดยถูกต้องตามพระราชบัญญัตินี้แล้ว ให้ถือว่าการเข้าชื่อนั้นมีผลสมบูรณ์
และจะถอนการ เข้าชอ่ื ในภายหลงั อกี มไิ ด้

7.8.3 การมสี ่วนร่วมของประชาชนในการปกครองสว่ นท้องถ่ิน
ก่อนที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับ พ.ศ.2540 จะมีผลบังคับใช้ ไม่มี
การ กำหนดไว้อย่างชัดเจนในข้อกฎหมายเกี่ยวกับการให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการ
ติดตามตรวจสอบการ ทำงานของภาครัฐ อีกทั้งประชาชนส่วนใหญ่ยังมีความเข้าใจ การ
บรหิ ารจัดการสาธารณปู โภค สาธารณปู การใด 1 เป็นหนา้ ที่ของหนว่ ยงานหรือองค์กรของ
รัฐโดยตรง ประชาชนไม่ต้องมีหน้าที่ รับผิดชอบใดๆ นอกเหนือจากการเสียภาษี แนวทาง
ในการมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในการปกครอง ท้องถ่ินมีดังนี้29
1) สมัครเปน็ ผู้บรหิ ารหรือสมาชิกสภาท้องถิ่น
2) เลือกตัง้ ผู้บริหารและสมาชกิ ท้องถิ่น
3) ตรวจสอบพฤตกิ รรมของคณะผู้บรหิ ารและสมาชิกท้องถ่ิน
4) เข้าชื่อเพอ่ื ถอดถอนคณะผบู้ ริหารและสมาชกิ สภาทอ้ งถ่ิน
5) เขา้ ร่วมรับฟงั การประชมุ สภาทอ้ งถิ่น
6) มีสว่ นรว่ มในการกำหนดนโยบายและวางแผนพฒั นาท้องถนิ่
7) การมสี ว่ นร่วมในการเสนอรา่ งข้อบงั คบั ทอ้ งถน่ิ
8) แสดงความคิดเห็นเพื่อพิจารณาข้อดี ข้อเสียของโครงการที่รัฐจะดำเนินการ
ในเขตพ้ืนที่ขององคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่น
9) รอ้ งทกุ ข์ คัดค้าน การดำเนินการใดๆ ของท้องถนิ่ ท่ีทำใหป้ ระชาชนเดือดร้อน
ตอ่ องค์กรอสิ ระ
10) เขา้ รว่ มในการจดั ซ้อื จดั จา้ ง

29 คณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งสภาพัฒนาการเมืองและยกร่างแผนแม่บทพั ฒนา
การเมือง สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี, แผนแม่บทพัฒนาการเมือง, (กรุงเทพฯ: สหมิตรพริ้นต้ิง
แอนด์พับลสิ ซ่ิง จำกัด, 2550), หน้า 56.

นวตั กรรมการบริหารท้องถ่นิ ไทย | 235

11) กำกบั ตรวจสอบงบประมาณขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น
12) ขอทราบข้อมลู ขา่ วสารจากองคก์ รปกครองส่วนท้องถ่นิ
มีผู้ให้ความหมาย"การมีส่วนร่วม"(Participation)ไว้ค่อนข้างหลากหลาย ดังน้ี

นิรันดร์ จงวุฒิเวศน์30 ได้ให้ความหมายของการมีส่วนร่วมว่าเป็นการเกี่ยวข้อง
ทางด้านจิตใจและอารมณ์ (mental and emotional involvement) ของบุคคลหนึ่งใน
สถานการณ์ กลุ่ม(group situation) ซึ่งผลของการเก่ียวข้องดังกล่าวเป็นเหตเุ รา้ ใจใหก้ าร
กระทำการ (contribution) บรรลุจุดฆ่งหมายของกลุ่มน้ันกับทั้งทำให้เกิดความรู้สึกร่วม
รับผิดชอบกบั กลุ่ม ดงั กลา่ วด้วย

นิรนั ดร์ จงวุฒเิ วศน์ สรปุ ความหมายของการมสี ว่ นร่วมไว้ในรปู ของสมการ ดงั นี้
การมีสว่ นร่วม = ความร่วมมือ ร่วมใจ +การประสานงาน+รับผิดชอบ
Participation = cooperation + coordination + responsibility
1. ความร่วมมือร่วมใจ(Cooperation)หมายถึงความตั้งใจของบุคคลที่จะมา
ทำงานร่วมกัน เพอื่ บรรลุวัตถุประสงค์ของกล่มุ
2. การประสานงาน(Coordinationหมายถึงห้วงเวลาและลำดับเหตุการณ์ที่มี
ประสิทธิภาพ ในการกระทำกิจกรรมหรือการงาน 3. ความรับผิดชอบ(Responsibility)
หมายถึงความรูส้ ึกผูกพนั ในการกระทำงานและในการ ทำให้เชอ่ื ถอื ไวว้ างใจ
3. การมีส่วนร่วม (Participation)คือเป็นผลมาจากการเห็นพ้องกันในเรื่องของ
ความ ตอ้ งการและทิศทางของการเปลยี่ นแปลงและความเหน็ พอ้ งตอ้ งกนั จะตอ้ งมีมากจน
เกิดความคิดริเริ่ม โครงการเพื่อการปฏิบัติ เหตุผลเบื้องแรก ของการมีส่วนร่วมนั้นต้องมี
การตระหนักว่าปฏิบัติการทิ้ง หมดหรือการกระทำทั้งหมด ที่ทำโดยกลุ่มหรือในนามกลุ่ม

30 นริ นั ดร์ จงวฒุ เิ วศย์, การมสี ่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนา, (กรุงเทพ :สำนักพิมพ์
มหาวิทยาลัยมหดิ ล, 2527), หน้า 182.

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถ่นิ ไทย | 236

นั้นกระทำผ่านองค์กร(Organization) ดังนั้นองค์การจะต้องเป็นเสมือนตัวนำให้บรรลุถึง
ความเปลย่ี นแปลงได้31

นิรันดร์ จงวุฒิเวศย์32 ได้สรุปความหมายของการมีส่วนร่วมว่าการมีส่วนร่วม
หมายถึงการเกี่ยวข้องทางด้านจิตใจและอารมณ์ของ บุคคลหนึ่งในสถานการณ์กลุ่มซึ่งผล
ของการ เกยี่ วข้องดังกล่าวเป็นเหตเุ ร้าใจให้กระทำการให้บรรลจุ ุดมงุ่ หมายของกลุ่มน้ันกับ
ทง้ั ทำใหเ้ กดิ ความ สว่ นรว่ มรบั ผิดชอบกบั กล่มุ ดังกล่าวดว้ ย

นรินทร์ชัย พัฒนพงศา33 ได้สรุปความหมายของการมีส่วนร่วมว่าการมีส่วนร่วม
คือ การที่ฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดที่ไม่เคยได้เข้าร่วมในกิจกรรมต่าง ๆ หรือเข้า ร่วมการตัดสินใจ
หรือเคยมาเข้า ร่วมด้วยเล็กน้อยได้เข้าร่วมด้วยมากขึ้น เป็นไปอย่างมีอิสรภาพ เสมอภาค
มิใช่มีส่วนร่วมอย่างผิวเผิน แต่เข้าร่วมด้วยอย่างแท้จริงยิ่งขึ้นและการเข้าร่วมนั้นต้องเร่ิม
ตงั้ แตข่ ัน้ แรกจนถงึ ขัน้ สดุ ทา้ ยของ โครงการ

ชิต นิลพานิช และกุลธน ธนาพงศธร34 ได้ระบุว่า การมีส่วนร่วม ของประชาชน
ใน การพัฒนาชนบท หมายถึงการที่ประชาชนทั้งในเมืองและชนบทได้เข้ามีส่วนร่วมหรือ
เข้ามีส่วน เกี่ยวข้องในการดำเนินงานพัฒนาชนบทขั้นตอนใดขั้นตอนหนึ่งหรือทุกขั้นตอน
แลว้ แตเ่ หตุการณ์จะ เอือ้ อำนวย

นอกจากนี้ยังมีกระบวนการการมีส่วนร่วมของประชาชนเพื่อตรวจสอบองค์กร
ปกครอง ท้องถ่ินในลักษณะแตกต่างกันเพื่อใหป้ ระชาชนใช้เป็นช่องทางของการมีส่วนร่วม
ในกรณีน้ี เป็นการแสดงออกของประชาชน(ซึง่ โดยปกตจิ ะเป็นกลมุ่ กอ้ นมากกว่าเปน็ ปัจเจก

31 ยุพาพร รูปงาม, การมีส่วนร่วมของข้าราชการสำนักงบประมาณในการปฏิรูป ระบบ
ราชการ, (ภาคนิพนธ์ศลิ ปศาสตรมหาบัณฑติ , สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, 2545), หนา้ 98.

32 อ้างแลว้ . หน้า 183.
33 นรินทร์ชัย พัฒนพงศา, การมีส่วนร่วมหลักการพื้นฐาน เทคนิค และ กรณีตัวอย่าง,
(เชียงใหม:่ สริ ิลกั ษณก์ ารพมิ พ์ 2547, 2547), หน้า 4.
34 ชิต นลิ พานิช และกลุ ธน ธนาพงศธร, การมสี ่วนรว่ มของประชาชนในการพัฒนาชนบท
, ในเอกสารการสอนชุดวิชาความรู้ทั่วไปสำหรับการพัฒนาระดับตำบลหมู่บ้าน, (นนทบุรี : โรงพิมพ์
มหาวทิ ยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธิราช, 2532), หนา้ 50.

นวตั กรรมการบริหารท้องถิน่ ไทย | 237

บคุ คลหรอื รายบคุ คล) โดยตรง เพอ่ื ใหอ้ งค์กรปกครองท้องถนิ่ ตอบสนองความต้องการหรือ
ความคิดเห็นของกลุ่มคน ซึ่งอาจได้รับผลกระทบจากการดำเนินงานขององค์กรปกครอง
ท้องถ่ินหรือความมีจิตสาธารณะ (Public minded)ที่ต้องการเห็นสิ่งที่ดีเกิดขึ้นในชุมชน
ของตนเองลักษณะการมีส่วนร่วมเช่นนี้แม้จะไม่มี กฎหมายหรือระเบียบรับรองแต่ใน
บางครั้งกลับมีพลังและผลในเชิงปฏิบัติมากกว่าทั้งนี้เพราะมี ความเป็นธรรมชาติและเกิด
จากความรู้สึกทแ่ี ทจ้ ริงมิใชถ่ กู บังคบั (Force) โดยกฎหมายและระเบยี บ

สรุปได้ว่า การบริหารราชการได้การกระจายอำนาจให้กับท้องถิ่น จุดมุ่งหมาย
ของการกระจาย อำนาจคือ การที่ทุกภาคส่วนประกอบด้วย ภาคประชาชน ภาครัฐ
ภาคเอกชน มีส่วนร่วมในการ บริหารกิจการท้องถิ่น แต่ในการบริหารงานภายใต้เงื่อนไข
ของความเป็นรัฐนั้นที่ต้องมีแนวทางที่คงไว้ ซึ่งความเป็นเอกภาพเป็นหนึ่งเดียวกัน แม้
ท้องถิ่นจะมีอำนาจในการบริหารแต่ในขณะเดียวกันภายใต้ อำนาจดังกล่าวนั้นยังคงต้อง
อยู่ภายใต้การกำกับดูแลทั้งจากหน่วยงานภาครัฐในฐานะของผู้กำหนด นโยบายภาพรวม
ของประเทศ ดังนั้นบทบาทของราชการส่วนภูมิภาคที่เคยเป็นเสมือนผู้บังคับบัญชา ของ
ราชการส่วนท้องถิ่นจึงเน้นหนักไปในทางด้านการกำกับดูแลการบริหารราชการส่วน
ท้องถิ่นแต่ ยังคงใช้หลักการรวมอำนาจ(Centralization)เพื่อให้ท้องถิ่นปฏิบัตหิ น้าที่อยา่ ง
รัดกุมภายใต้กฎหมาย ระเบียบและนโยบายของประเทศ องค์กรปกครองท้องถิ่นจึงต้อง
ได้รับการกำกับดูแลการใช้อำนาจ ภายใต้เงื่อนไขการกำกับดูแลที่แตกต่างกัน เช่น การ
กำกับดูแลการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรปกครอง ท้องถิ่นที่มีภาครัฐทำให้หน้าที่กำกับดูแล
ในดา้ นการปฏิบัติหน้าที่ กำกับดูแลเกี่ยวกับคณะผู้บริหาร การปฏิบตั ิหนา้ ท่ขี องข้าราชการ
การเมือง โดยมีการกำหนดให้เป็นหน้าที่โดยตรงของนายอำเภอ และ หรือผู้ว่าราชการ
จงั หวดั รัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 กำหนดให้ราษฎรมสี ทิ ธิ มีส่วน ร่วม
ในการกำหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาท้องถิ่น การมีสว่ นรว่ มในการเสนอร่างข้อบังคับ
ท้องถิ่น แสดงความคิดเห็นเพื่อพิจารณาข้อดี ข้อเสีย ของโครงการที่รัฐจะดำเนินการใน
เขตพืน้ ทข่ี ององค์กร ปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน

นวตั กรรมการบรหิ ารท้องถ่นิ ไทย | 238

คำถามทา้ ยบท

7.1 จงอธบิ ายถึงความหมายของการกำกับดูแลองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน
7.2 จงอธบิ ายถงึ รปู แบบการกำกับดแู ลองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ
7.3 จงอธิบายถึงการกำกบั ดแู ลเทศบาล
7.4 จงอธบิ ายถึงการกำกับดแู ลองค์การบริหารส่วนจงั หวัด
7.5 จงอธบิ ายถงึ การกำกับดูแลองคก์ ารบริหารสว่ นตำบล
7.6 จงอธบิ ายถึงการกำกบั ดแู ลเมอื งพทั ยา
7.7 จงอธิบายถงึ การกำกบั ดูแลกรงุ เทพมหานคร
7.8 จงอธิบายถงึ การกำกบั ดแู ลองคก์ รปกครองท้องถน่ิ โดยภาคประชาชน

นวัตกรรมการบรหิ ารท้องถนิ่ ไทย | 239

อ้างอิงประจำบท

โกวิทย์ พวงงาม. การปกครองท้องถ่ินไทย : หลักการและมิติใหม่ในอนาคต. กรุงเทพฯ :
วญิ ญชู น, 2543.

คณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งสภาพัฒนาการเมืองและยกร่างแผนแม่บทพัฒนาการเมือง
สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี. แผนแม่บทพัฒนาการเมือง. กรุงเทพฯ: สห
มติ รพรน้ิ ติ้ง แอนดพ์ บั ลิสซิ่ง จำกัด, 2550.

ชติ นิลพานชิ และกลุ ธน ธนาพงศธร. การมีส่วนรว่ มของประชาชนในการพัฒนาชนบท.
ในเอกสารการสอนชุดวิชาความรู้ทั่วไปสำหรับการพัฒนาระดับตำบลหมู่บ้าน .
นนทบรุ ี : โรงพิมพม์ หาวทิ ยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธริ าช, 2532.

ธเนศวร์ เจริญเมือง. เทศบาลในทศวรรษหน้า เลือกตั้งนายกเทศมนตรีโดยตรง.
เชียงใหม:่ โครงการศึกษาการปกครองท้องถ่นิ คณะสังคมศาสตร์ม, 2542.

นรินทร์ชัย พัฒนพงศา. การมีส่วนร่วมหลักการพื้นฐาน เทคนิค และ กรณีตัวอย่าง.
เชยี งใหม่:สิริลกั ษณ์การพมิ พ,์ 2547.

นิรันดร์ จงวุฒิเวศย์. การมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนา. กรุงเทพ :สำนักพิมพ์
มหาวทิ ยาลัยมหิดล, 2527.

พระราชบญั ญตั เิ ทศบาล ฉบับที่ 12, พ.ศ.2546.
พระราชบญั ญตั ิระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ฉบับท่ี 4, พ.ศ.2542.
พระราชบญั ญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา, พ.ศ.2542.
พระราชบญั ญตั ิว่าดว้ ยการเขา้ ชอ่ื เสนอข้อบัญญตั ิท้องถนิ่ , พ.ศ.2542.
พระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหาร

ท้องถนิ่ , พ.ศ.2542.
พระราชบัญญัติสภาตำบลและองคก์ ารบรหิ ารสว่ นตำบล พ.ศ. 2537 ฉบบั ที่ 5, พ.ศ.2546.
พระราชบัญญตั อิ งค์การบริหารสว่ นจังหวัด พ.ศ.2540 ฉบบั ที่ 3, พ.ศ.2546.