รัฐศาสตร์เบื้องต้น

บทท่ี 9
ความสมั พันธ์ระหว่างประเทศ

ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศเป็นสาขาหนึ่งของวิชารัฐศาสตร์ ในปัจจุบันนี้นักวิชา
การได้ให้ความสาคัญของการศึกษาแขนงวิชาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ท้ังนี้ เพราะเป็นที่
ยอมรับกันว่ารัฐจะสามารถธารงความเป็นรัฐอย่างมีเกียรติในการดาเนินความสัมพันธ์ระหว่าง
ประเทศได้น้ัน จาเป็นต้องใช้ศิลปะในการชักจูงใจให้รัฐอื่น ๆ ปฏิบัติการหรืองดเว้นปฏิบัติการ
อย่างใดอย่างหนึ่งตามที่ต้องการ ท้ังนี้เพื่อที่จะหลีกเลี่ยงปัญหาการขัดแย้งและข้อพิพาท อันจะ
นาไปสู่สงครามในทีส่ ดุ กล่าวได้ว่าในสมยั ก่อนน้ัน การศกึ ษาเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างประเทศอยู่
ในวงจากัด กล่าวคือเป็นที่สนใจเฉพาะผู้ที่อยู่ในวงการผู้สันทัดกรณี เช่น นักการทูต หรือ
นักการเมืองช้ันนาเท่าน้ัน แต่ในปัจจุบันนี้เป็นที่ยอมรับกันโดยท่ัวไปว่า ความสัมพันธ์ระหว่าง
ประเทศมีบทบาทสาคัญในการสร้างสรรค์ความเข้าใจอันดีระหว่างประเทศ และการธารงไว้ซึ่ง
สันติภาพของโลก ฉะน้ันการศึกษาเร่ืองความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ จึงเป็นวิชาที่น่าจะมี
การศกึ ษาอย่างกว้างขวางทั้งในแนวกว้างและลึก ทั้งนี้เพื่อจะได้นาความรู้ความเข้าใจมาใช้ในการ
อธิบายเหตุการณ์ในปัจจุบัน รวมทั้งสามารถคาดคะเนความเป็นไปได้ที่จะพึงเกิดขึ้นในอนาคต
โดยเฉพาะผทู้ ีม่ หี นา้ ทีว่ างนโยบายต่างประเทศของรัฐ จะต้องศึกษาสถานการณ์ของความสัมพันธ์
ระหว่างประเทศ เพื่อที่จะอธิบายเหตุการณ์ระหว่างประเทศ พฤติกรรมทางการเมืองระหว่าง
ประเทศ รวมท้ังทฤษฎีระบบความสมั พนั ธ์ระหว่างประเทศ

ความสัมพนั ธ์ระหว่างประเทศ (International Relations : IR) เปน็ ความสมั พันธ์
ระหว่างรัฐกับรัฐ หรอื ความสมั พนั ธ์ระหว่างรฐั ประชาชาติ ในยคุ ปัจจบุ ันไม่มีรัฐใด ชาติใดที่จะ
ดารงอยู่อย่างโดดเดี่ยวตามลาพงั โดยที่ไม่ตอ้ งเกี่ยวข้องกบั รฐั อืน่ ๆ หรอื สังคมอน่ื ๆ เลยได้อกี ต่อไป
อีกท้ังได้มกี ารยอมรับกนั ว่าความสมั พนั ธ์ระหว่างการเมืองภายในรฐั และการเมืองภายนอกรฐั นั้น
เกีย่ วพนั และเปน็ ผลซึ่งกนั และกัน ความสมั พันธ์ระหว่างระหว่างหนว่ ยการเมืองคอื รฐั ในปจั จบุ ัน
ได้มงุ่ ไปถึงท้ังทางการเมือง ทางเศรษฐกิจและสังคมระหว่างรัฐ ท้ังในองค์การและนอกองค์การ
สหประชาชาติ

ความสมั พนั ธ์ระหว่างประเทศน้ีมไิ ด้หมายความถึงความสมั พนั ธ์ระหว่าง“ประเทศ”
เท่าน้ันแต่มีความหมายกว้างกว่าน้ัน ถึงแม้ว่า “หนว่ ย” ที่มบี ทบาทสาคัญส่วนใหญ่ในความ
สมั พนั ธ์ระหว่างประเทศคอื รฐั หรอื รฐั บาลผดู้ าเนินกิจการของรฐั กต็ าม “ประเทศ” นีร้ วมถึง
หนว่ ยอื่นๆทีม่ ใิ ช่รัฐ เช่น องค์การระหว่างประเทศ กลุ่มบุคคลต่างๆหรอื บุคคลใดบคุ คลหนึ่งซึง่ มี

บทบาทในความสมั พันธ์ระหว่างประเทศได้ “ความสัมพนั ธ์” มิได้หมายถึงเฉพาะความสัมพนั ธ์
ทางการเมอื งแต่อย่างเดียว แตร่ วมถึงความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจ วัฒนธรรมและอื่นๆ ซึง่ มี
ความสาคญั ในการดาเนินการเพือ่ ให้บรรลถุ ึงจุดมงุ่ หมายของหน่วยน้ันๆความสมั พันธ์นีม้ ีท้ังความ
ร่วมมือและความขดั แย้ง

หากเราพดู ถึงคาว่า “โลก” ความหมายแรกทีเ่ ราคิดถึงคอื ลักษณะหรือสถานะทาง
กาย ภาพของโลก ซึง่ สามารถศึกษาได้โดยอาศัยวิชาการด้านภูมิศาสตร์และดาราศาสตร์ แตเ่ มื่อ
พูดถึงคาวา่ “เวทีโลก” ความหมายนี้เปน็ การมองโลกในลกั ษณะสงั คมศาสตร์ซึ่งสามารถทาความ
เข้าใจโลกในลกั ษณะนีไ้ ด้โดยใช้หลกั วิชาด้านการเมืองระหว่างประเทศ ความสัมพนั ธ์ระหว่าง
ประเทศ เศรษฐกิจระหว่างประเทศ กฎหมายระหว่างประเทศ เปน็ ต้น

ในการศกึ ษาความสมั พนั ธ์ระหว่างประเทศซึง่ มีขอบเขตกว้างขวาง และหลากหลาย
ของเหตุการณ์ต่างๆในความสมั พนั ธ์ระหว่างประเทศ เพื่อให้แคบและชดั เจนขึน้ แนวทาง
การศกึ ษาความสมั พันธ์ระหว่างประเทศแบบดั้งเดิมซึ่งยังใชป้ ระโยชน์ได้ในปจั จุบนั มักกาหนดว่า
ความสัมพนั ธ์ระหว่างประเทศมสี ่วนประกอบพืน้ ฐานดังน้ี

1. การศึกษาความสัมพนั ธ์ระหว่างประเทศ
ในการศกึ ษาความสมั พนั ธ์ระหว่างประเทศได้มกี ารศกึ ษา (ประทมุ พร วชั รเสถียร

,2548 : 24-26)
แนวทางการศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศแบบดั้งเดิมซึ่งยังใช้ประโยชน์ได้ในปัจจุบันมัก
กาหนดว่า ความสมั พนั ธ์ระหว่างประเทศมีสว่ นประกอบพืน้ ฐานดังนี้

1. การเมอื งระหว่างประเทศ (International Politics)
2. องค์การระหว่างประเทศ (International Organization)
3. กฎหมายระหว่างประเทศ (International Law)
4. เศรษฐกิจระหว่างประเทศ (International Economy)
5. ภูมกิ ารเมอื ง (Geopolitics)
6. เศรษฐกิจการเมอื งระหว่างประเทศ (International Politics Economy)
1.1 การเมืองระหว่างประเทศ (International Politics) เป็นการศึกษาการใช้อานาจ
ระหว่างรัฐ เป็นการเจาะลึกถึงประเด็นของปฏิสัมพันธ์และผลปฏิสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลของรัฐ
ต่างๆ หรือระหว่างตัวแสดง (Actors) หรือผู้มีอานาจในการตัดสินใจ (Decision makers)
นอกเหนือจากรัฐ เช่น กลุ่มผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและการเมือง บรรษัทข้ามชาติ องค์กร
เอกชน เป็นต้น รัฐบาลและตัวแสดงต่างๆเหล่านี้มีผลประโยชน์ซึ่งแสดงออกมาเป็นนโยบาย หรือ

รัฐศาสตรเ์ บื้องต้น หนา้ 396

ข้อเรยี กร้องต่างๆเพื่อใหร้ ฐั อื่นได้ทราบและต้องการให้รัฐอ่ืนปฏิบัติตาม นโยบายของรัฐที่แสดงต่อ
รัฐอืน่ นน้ั เรยี กเป็นศัพท์วิชาการว่า “นโยบายต่างประเทศ” (Foreign Policy) โดยมีลักษณะสาคัญ
คือ

1. การกระทาของรฐั บาลประเทศหนึง่ กระทาตอ่ รัฐบาลประเทศอ่นื
2. ความสัมพนั ธ์ทางการเมอื งระหว่างรัฐกบั รัฐ
3. การเข้าร่วมในองค์การระหว่างประเทศและอื่นๆ
4. การทตู และการสงคราม
5. สัมพนั ธมิตร
6. ความสัมพันธ์ทางการค้า การคมนาคม สือ่ สาร
7. การแลกเปลี่ยนวฒั นธรรม
แต่ด้วยแต่ละรัฐต่างมีความแตกต่างกันออกไปในด้านกาลังคน ขนาด อานาจ และ
อิทธิพล ทรัพยากร วัตถุประสงค์ อุดมการณ์ ตลอดจนนโยบายในการดาเนินการและวิธีการ
แสดงความสัมพันธ์ระหว่างประเทศแต่ละรัฐ อาจเปลี่ยนหรือละเมิดกฎเกณฑ์ของความสัมพันธ์
ต่อกันได้ตลอดเวลา
Han J. Morgenthau ได้เขียนหนังสือชื่อ “การเมืองระหว่างประเทศ” (Polics Among
Nations) โดยกล่าวว่า “รัฐท้ังหลายต่างดินร้นเพื่อให้ได้มาซึ่งกาลังอานาจ (ด้านการเมือง
เศรษฐกิจและการทหาร) เพื่อที่จะปกปูองคุ้มครองและเพิ่มพูนผลประโยชน์ของชาติตนให้มากขึ้น
อย่างเต็มที”่
อานาจ (Power) หมายถึง ความสามารถ หรอื ขดี ความสามารถ หรือ ปริมาณความ
สามารถของผู้แสดงบทบาทระหว่างประเทศ ที่ทาให้ผู้แสดงบทบาทอื่นปฏิบัติตามหรือ
เปลี่ยนแปลงพฤติกรรมรวมทั้งการละเว้นการกระทาตามที่เราต้องการ โดยอาจใช้วิธีรุนแรงหรือ
วิธีนุ่มนวล
วิธีรุนแรง (Strict) เช่น เหตุการณ์ 9/11 เกิดจากขบวนการก่อการร้าย อัล เคด้า (Al
Qaeda) ภายใต้การนาของ Osama Bin Laden ปฏิบตั ิการจ้ีเครือ่ งบินของสายการบินอเมริกัน และ
ขับเคร่ืองบินพุงเข้าชนตึกเวิลด์เทรดเซ็นเตอร์ และตึกเพนตากอน ในวันที่ 11 กันยายน ค.ศ.2001
จนกระทั้งนาไปสู่การส่งกองทัพเข้าไปทาสงครามในอัฟกานิสถาน และเข้าไปทาสงครามในอิรัก
ในเดือนมีนาคม ค.ศ.2003 โดยกล่าวหาว่าซัดดัม ฮุสเซน ผู้นาอิรักให้การสนับสนุนผู้ก่อการร้าย
มีการปกครองโดยเผด็จการ พรอ้ มท้ังอริ กั มีการพัฒนาโครงการผลติ อาวุธร้ายแรง เช่น นิวเคลียร์
อาวธุ เคมี อาวธุ ชีวภาพ ฯลฯ

รัฐศาสตรเ์ บอื้ งตน้ หนา้ 397

วิธีนุ่มนวล (Carrot) เช่น การเจรจาโน้มน้าว จูงใจ ให้ผลตอบแทน ช่วยเหลือ
แลกเปลี่ยนผลประโยชน์ เช่น การพบและเจรจากัน ระหว่างทรัมป์ ประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา
กับคิม จอง อึน ผู้นาเกาหลีเหนือ ในวันที่ 12 มิ.ย. นี้ ที่สิงคโปร์ หลังจากที่อเมริกาได้ใช้ความ
พยายามในการข่มขู่ที่จะใช้กาลังอย่างรุนแรงกับเกาหลีเหนือ แต่การข่มขู่ไม่ได้ผลเกาหลีไม่ได้
ปฏิบัติตามในการยบุ เลิกโครงการอาวุธนิวเคลียร์ อเมริกาจึงต้องหันมาใช้วิธีแบบนุ่มนวลโดยการ
เจรจา

นอกจากการเมืองระหว่างประเทศ ยังมีการแยกย่อยศึกษาในสาขาย่อยอีก เช่น
การศึกษาความมั่นคงระหว่างประเทศ (International Security Study) โดยเน้นศึกษาในแต่ละ
ช่วงของการเปลีย่ นแปลงในความสมั พนั ธ์ระหว่างประเทศ เชน่

1) ในช่วงสงครามเย็น เน้นศึกษาเร่ืองสงครามและสันติภาพ หรือความมั่นคง
ปลอดภยั ระหว่างประเทศ

2) ในยุคหลังสงครามเย็น ได้หันมาศึกษาในเร่ืองความขัดแย้งระดับภูมิภาค
(Regional Conflict) ความขดั แย้งดา้ นเช้ือชาติ (Ethnic Conflict)

3) โปรแกรมสันติภาพศึกษา (Peace Studies Program) ศึกษากันในช่วง
ทศวรรษ 1980 เช่น การศึกษาทฤษฎีสันติภาพเชิงประชาธิปไตย (Democratic Peace Theory :
DPT) โดยมีความเชือ่ วา่ หากประเทศในโลกเป็นประชาธิปไตย สนั ตภิ าพกจ็ ะเกิดข้ึน เพราะประเทศ
ที่เป็นประชาธิปไตยมีความนิยมสันติวิธีไม่นิยมความรุนแรง และจะแก้ไขปัญหาโดยการ
ประนีประนอมโดยการเจรจา ประเทศมหาอานาจอย่างเช่น สหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป ญี่ปุน ได้
ความเชื่อในทฤษฎีนี้ไปสู่การโน้วน้าว หรือบังคับให้ประเทศต่างๆ ให้เป็นประชาธิปไตย รวมทั้ง
พยายามเข้าแทรกแซงให้ประเทศตา่ งมคี วามม่นั คงในระบอบประชาธิปไตย

4) เศรษฐกิจการเมืองระหว่างประเทศ (International Political Economy)
เน้นศกึ ษาในช่วงทศวรรษ 1970 และ 1980 โดยเน้นศึกษาเรื่อง ความสัมพันธ์ทางการค้า การเงิน/
การคลงั และการลงทุน

5) ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศเหนือและใต้ ระดับโลก (Global North –
South Relations) ศกึ ษาในช่วงทศวรรษ 1990

6) ปัญหาของการจัดการเกี่ยวกับสภาพแวดล้อมระหว่างประเทศ
7) การคา้ ระหว่างประเทศและโทรคมนาคมระดับโลก
1.2 ประวัติความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ (History of International Relation)
หมายถึงเหตุการณค์ วามสมั พนั ธ์ระหว่างประเทศในอดีต ซึง่ ผศู้ กึ ษาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ
ยุคปัจจุบันจะปฏิเสธไม่ศึกษาเหตุการณ์ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศที่เกิดขึ้นในอดีตมิได้เลย

รัฐศาสตร์เบื้องต้น หนา้ 398

ตัวอย่าง เช่น เราจะไม่เข้าใจบทบาทของสหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป รัสเซีย จีนและญี่ปุนใน
ปัจจุบันหากเราไม่ศึกษาเหตุและผลของสงครามโลกคร้ังที่ 1 และสงครามโลกครั้งที่ 2 เราจะไม่
เข้าใจความหมายปัจจุบันของคาว่า “ระบบโลกใหม่” (New World Orders) หากเราไม่เคยศึกษา
เร่ืองสงครามเย็น เราจะไม่เข้าใจลึกซึ้งถึงปรากฏการณ์ของโลกภิวัตน์ หากเราไม่รู้จักโลกยุค
อาณานิคมเม่อื 500 ปีที่แล้วมา เราจะไม่เข้าใจการเมืองและวัฒนธรรมของยุโรปอย่างถ่องแท้ถ้า
เราไม่เคยมีความรู้เร่ืองพัฒนาการทางการเมืองและสังคมในยุคกรีกและโรมัน เราจะไม่เข้าใจ
แนวความคิด “คอมมิวนิสต์นานาชาติ” (Communist International) ของ คาร์ล มาร์กซ์ หากเราไม่
เคยศกึ ษาพัฒนาการยุโรปต้ังแต่ยคุ กลางและยุคฟื้นฟศู ิลปะวิทยาการ ฯลฯ

1.3 เศรษฐกิจระหว่างประเทศ (International Economic) ความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจ
โดยเฉพาะในเร่ืองการค้าสินค้า การค้าบริการ การลงทุนระหว่างประเทศ และการทาธุรกรรม
ระหว่างประเทศเหล่านี้ ถือว่าเป็นแกนของความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในปัจจุบัน เพราะสิ่ง
เหล่านี้มีความหมายต่อการเปลี่ยนแปลง และพัฒนาการของความสัมพันธ์ระหว่างประเทศอย่าง
ยิ่ง โดยเฉพาะในเม่ือความสัมพันธ์ระหว่างประเทศยุคปัจจุบันได้แปลเปลี่ยนไปจากเดิม อย่างมี
นัย สาคัญ คือ มิใช่เร่ืองการเมือง หรือเศรษฐกิจ กระแสหลักเพียงอย่างเดียว แต่เป็นการ
ผสมผสานของ“การเมืองเร่ืองเศรษฐกิจระหว่างประเทศ” (International Political Economic : IPE)
(ประทุมพร วัชรเสถียร,2548 : 26) ไปเสียแล้ว คือ ไม่สามารถแยกปัจจัยและปัญหาการเมือง
ออกจากปัจจัยเศรษฐกิจได้อย่างเด็ดขาด เหตุการณ์หรือปัญหาที่เกิดขึ้นในเวทีความสัมพันธ์
ระหว่างประเทศ หากพิจารณาเจาะลึก จะเห็นได้ชัดว่าส่วนมากมีประเด็นทางเศรษฐกิจแทรกอยู่
ด้วยท้ังสิน้ และในทานองเดียวกนั มปี ัญหาเศรษฐกิจมากมายที่ไม่สามารถแก้ไขให้ยุติลงไปได้นั้นก็
เพราะเนื่องจากมีปัจจัยทางการเมอื งมาเกี่ยวข้องอย่างมาก

1.4 กฎหมายระหว่างประเทศและองค์การระหว่างประเทศ (International Law และ
International Organization) ส่วนทีจ่ ะตอ้ งศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในข้อนี้ได้เข้ามาร่วม
ในการศกึ ษาส่วนอน่ื ๆของความสัมพนั ธ์ระหว่างประเทศ เน่ืองจากระบบรัฐสมัยใหม่เพิ่งพัฒนามา
จนจุดที่ใกล้เคียงกับระบบรัฐในปัจจุบันเม่ือศตวรรษที่ 17 นี้เอง และการที่มีกฎหมายระหว่าง
ประเทศและองค์การระหว่างประเทศเป็นเคร่ืองมือการจัดระเบียบพฤติกรรมของรัฐก็เพิ่งมีอย่าง
เป็นระบบเม่ือศตวรรษที่ 19 - 20 นี้เองโดยหลักการแล้วความสัมพันธ์ระหว่างประเทศที่เกิดขึ้น
และดาเนินไปภายใต้กรอบ กฎเกณฑ์ขององค์การระหว่างประเทศและกฎหมายระหว่างประเทศ
นี้น่าจะราบร่ืนเต็มไปด้วยความร่วมมืออย่างมีมิตรจิตมิตรใจระหว่างรัฐต่างๆ และเป็นไปเพื่อการ
แลกเปลี่ยนผลประโยชนท์ ีร่ ัฐตา่ งๆมีรว่ มกันและเท่าเทียมกัน แต่ความจริงที่เป็นอยู่ก็คือ ในโลกนี้มี
รัฐหลายขนาด หลายเชื้อชาติ การมีทรัพยากรที่หลากหลายและปริมาณจานวนของทรัพยากร

รัฐศาสตร์เบือ้ งต้น หน้า 399

หากขีดความสามารถของรัฐอันนามาซึ่งความหลากหลายของนโยบาย ดังนั้นจึงยากที่รัฐในโลก
จะมีผลประโยชน์คล้องจองกัน องค์การระหว่างประเทศ กับกฎหมายระหว่างประเทศ เป็น
สถาบันที่จาเป็นต้องมีขึ้นเพื่อแก้ไขความขัดแย้งในโลก แต่องค์การระหว่างประเทศและกฎหมาย
ระหว่างประเทศ มีจุดอ่อนหรือข้อด้อยประการสาคัญที่แก้ไม่ได้ คือ “การไม่มีความสามารถ
บังคับใช้กฎเกณฑข์ องตนได้อย่างเดด็ ขาด” ไม่เหมือนกับรัฐที่มีอานาจควบคุมประชาชนของตนได้
โดยผ่านตัวบทกฎหมาย (เปรียบเทียบโทษ) ตารวจ (จับกุมผู้กระทาผิด) ศาล(ไต่สวนและกาหนด
โทษผผู้ ดิ ) เครื่องมอื เหล่านีอ้ งค์การระหว่างประเทศและกฎหมายระหว่างประเทศ ไม่สามารถมีได้
ครบถ้วน

1.5 ศาสตร์แห่งสงคราม (Military หรือ Art of War) เม่ือความสัมพันธ์ระหว่าง
ประเทศยามสันติแตกสลายด้วยเหตุผลนานัปการแล้วคาดได้ว่ารัฐอาจใช้กาลังต่อกัน คือการทา
สงครามนั้นเอง เม่ือความสัมพันธ์ระหว่างประเทศดาเนินมาถึงขั้นตอนเช่นนี้ มิได้หมายความว่า
เป็นการสิ้นสุดของความสัมพันธ์ระหว่างประเทศแต่อย่างใดไม่ หากแต่ความสัมพันธ์ระหว่าง
ประเทศยังดาเนินสบื ต่อไปในสภาพของความขดั แย้งอย่างรุนแรงระหว่างรัฐที่เกี่ยวข้อง ในระดับนี้
รัฐจะต้องมีหลักเกณฑ์และกรอบเพื่อแก้ปัญหา เช่น มีการจัดต้ังองค์การทหาร การมีอาวุธซึ่งมี
เทคโนโลยีที่มีสมรรถนะพอเพียง การมีแผนยุทธศาสตร์และยุทธวิธีรอบคอบ การมีบุคลากรทาง
ทหารที่มีความรเู้ รื่องอาวธุ ยทุ ธศาสตรแ์ ละประวตั ิศาสตร์การรบของตนเองและฝาุ ยตรงขา้ ม

ส่วนประกอบของความสัมพันธ์ระหว่างประเทศทั้งหมดที่กล่าวมานี้เป็นสิ่งจาเป็น
สาหรับรัฐที่เป็น ผู้แสดง (Actor) ที่สาคัญในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ รัฐจะต้องรักษา
สมรรถนะ ปริมาณและคุณภาพของขีดความสามารถ และนโยบายของตนเองให้ดีที่สุดในการ
ปฏิสมั พนั ธ์ระหว่างกัน

2. ตัวแสดงในความสัมพนั ธ์ระหวา่ งประเทศ
ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ หมายถึง สภาพปฏิสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงต่างๆใน

เวทีโลก ซึ่งประกอบด้วยการเริ่มนโยบาย (Action) การตอบโต้นโยบาย (Reaction) และการ
สะท้อนไปมาระหว่างนโยบายที่ตวั แสดงต่างๆมีตอ่ กัน (Interaction)

ในศตวรรษก่อนๆ “รัฐ” หรือ “ประเทศ” คือตัวแสดง (actor) ในเวทีโลก “ตัวแสดง
หลัก” (main actor) คือรัฐหรือประเทศที่มีขีดความสามารถเหนือรัฐอื่นๆ ในข้ันที่ถูกเรียกว่าเป็น
ประเทศมหาอานาจ พฤติกรรมของปฏิสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงหลักเหล่านี้คือปัจจัยกาหนดให้
เกิด “ระบบโลก” หมายถึง รูปแบบของความสัมพนั ธ์ระหว่างประเทศในแตล่ ะช่วงเวลา หากมีการ
เปลีย่ นแปลงใดๆ เกิดขึน้ ต่อตวั แสดงหลกั ไม่ว่าจะเปน็ การเปลี่ยนตัวหรือเพิ่มจานวนตัวแสดงหลัก

รัฐศาสตร์เบอ้ื งตน้ หนา้ 400

หรือตัวแสดงหลักเปลี่ยนแปลงนโยบายหลักของตน จะมีผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในระบบโลก
อย่างแน่นอน

ความสมั พันธ์ระหว่างประเทศในปจั จุบนั นอกจากรฐั แล้ว ยังมีตัวแสดงใหม่เพิ่มขึ้นมา
อีกซึ่งเรียกรวมกันว่า “ตัวแสดงที่ไม่ใช่รัฐ” (Non-state actor) (ปทุมพร วัชรเสถียร, 2548 : 14-
16) ได้แก่

2.1 องค์การระหว่างประเทศระดับระหว่างรัฐ (Intergovernmental
Organization : IGO) เช่น องค์การสหประชาชาติและองค์การชานาญพิเศษในเครือของ
สหประชาชาติ และองค์การระหว่างประเทศระดับโลกและระดับภูมิภาค ที่มีรัฐบาลประเทศ
สมาชิกเป็นตัวแทนในองค์การน้ันๆ เช่น องค์การค้าโลก (WTO), สมาคมประชาชาติเอเชีย
ตะวนั ออกเฉียงใต้(ASEAN), องค์การสนธิสญั ญาแอตแลนติกเหนอื (NATO) เปน็ ต้น

2.2 องค์การระหว่างประเทศระดับเหนือรัฐ (Supa-national Organization)
หมายถึงองค์การที่ได้สร้างคณะบริหารใหม่ขึ้นมาวางนโยบายตัดสินใจและทาหน้าที่แทนรัฐ
สมาชิก ในลักษณะทีม่ กี ารวางหลักเกณฑ์ของการประสานงานและการใช้อานาจตัดสินใจ โดยรัฐ
สมาชิกเกือบไม่มีอานาจเข้ามาแทรกแซงหรือใช้อิทธิพลบีบบังคับในผลการตัดสินใจต่างๆ เป็นไป
เพื่อประโยชน์แก่รัฐหนึ่งรัฐใดได้เลย ปัจจุบันนี้องค์การชนิดนี้มีอยู่เพียงองค์การเดียวในโลกคือ
“สหภาพยุโรป” (European Union)

2.3 องค์การระหว่างประเทศระดับเอกชน (Nongovernmental Organization :
NGO) ได้แก่การรวมตัวของเอกชนในแต่ละประเทศเพื่อร่วมกิจกรรมระหว่างประเทศโดยติดต่อ
ข้ามประเทศถึงกันโดยตรงไปยังองค์กรเอกชนอื่น โดยไม่ต้องผ่านรัฐบาลของแต่ละฝุาย เช่น
องค์การกีฬา องค์การศาสนา องค์การเพื่อสิทธิมนุษย์ชน องค์การรักษาสิ่งแวดล้อมและความ
ร่วมมือข้ามชาติทางวิชาการระหว่างสถาบนั ต่างๆ เป็นต้น

2.4 บรรษัทธุรกิจข้ามชาติ (Transnational Corporation : TNC) ได้แก่บริษัท
การค้าและธรุ กิจขนาดใหญ่ในประเทศต่างๆ ที่มีการค้าการลงทุนอยู่ในประเทศอื่นหลายประเทศ
ในลกั ษณะ “ข้ามชาต”ิ

2.5 ขบวนการระหว่างประเทศหรือสถาบันกึ่งรัฐบาล เช่น กลุ่มประเทศที่ไม่
ฝักฝุาฝุายใด (Non - Aligned Movement : NAM) องค์การบริหารแห่งชาติของชาวปาเลสไตน์
(Palestinian Nation Authority : PNA) ซึ่งมีสถานะกึ่งรัฐบาลซึ่งมีประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรี
คณะรัฐบาลและรัฐสภาเช่นเดียวกับรัฐทั่วไป แต่ยังไม่มีดินแดนและประชากรที่แน่นอน และไม่มี
อานาจอธิปไตยครบถ้วนเท่ากับรัฐเท่านั้น ในปัจจุบันนี้ตัวแสดงชนิดนี้รวมเอา “การก่อการร้าย
ระหว่างประเทศ” (International Terrorism) เข้ามาไว้ดว้ ย เช่น เครือข่าย “อัลกอิดะห์” (Al Qaeda)

รัฐศาสตร์เบอื้ งต้น หนา้ 401

ภายใต้การนาของอุซมะ บิน ลาเด็น (Osama bin Laden), กลุ่ม “ฮามาส” (Hamas) และกลุ่มฮิส
โบเลาะห์ (Hezbollah) ในตะวนั ออกกลาง เป็นต้น

เหตุที่ตัวแสดงที่ไม่ใช่รัฐเหล่านี้ถูกนาเข้ามารวมเป็นตัวแสดงในเวทีโลกยุค
ปัจจุบันเน่ือง จากว่า แม้ว่าตัวแดสงเหล่านี้จะไม่มีคุณสมบัติของรัฐ คือ ไม่มีอาณาเขตที่แน่นอน
ไม่มปี ระชากรภายใต้การบริหารปกครอง ไม่มีรัฐบาลกลาง และไม่มีอานาจอธิปไตย แต่กิจกรรม
หรือความเคลื่อนไหวของตัวแสดงเหล่านี้สามารถสร้างกระเพื่อม และความเปลี่ยนแปลงที่มี
นัยสาคัญทั้งต่อภายในรัฐหนึ่งรัฐใดหรือหลายรัฐ รวมท้ังสามารถสร้างความเปลี่ยน แปลงใน
ระดบั ระหว่างประเทศได้เท่ากับปฏิกิริยา และความเคลื่อนไหวของตัวแสดงที่เป็นรัฐและองค์การ
ระหว่างประเทศในระดับต่างๆได้ หากเราเปรียบว่ารัฐก็เหมือนคน คือ ต้องการมีชีวิตอยู่ใน
สิง่ แวดล้อมที่ดีที่สุดที่จะทาให้ตนเองเจริญมั่งคั่งที่สุด มีความปลอดภัยที่สุดและมีการปฏิสัมพันธ์
ระหว่างคนกับคน หรือรัฐกับรัฐ จะต้องเป็นปฏิสัมพันธ์ที่ต่างฝุายต่างก็ต้องการได้รับผลประโยชน์
มากที่สุด ประโยชน์ดงั กล่าวนั้นเรยี กว่า “ผลประโยชน์แหง่ ชาติ” (National Interest)

ผลประโยชน์แห่งชาติ ภายในดินแดนหนึ่งของรัฐ ไม่มีองค์กรใดที่จะมีอานาจ
เหนือรัฐ รัฐเป็นผู้กาหนดว่าผลประโยชน์ของรัฐอยู่ที่ไหน ผลประโยชน์ของชาติ หมายความว่าสิ่ง
ใดๆก็ตามที่รัฐเห็นว่ามีความสาคัญต่อพลังอานาจของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นกาลังทางการทหาร ความ
มั่งคั่ง ความมีอิสรภาพ แม้กระท้ังการรักษาวัฒนธรรม เป็นต้น ส่วนวิธีการที่รัฐหนึ่งจะนามาซึ่ง
ผลประโยชน์แหง่ ชาติน้ี เรียกว่า นโยบายของชาติ (National Policy)

ณัชชาภทั ร อนุ่ ตรงจิตร (2548 : 236-237) การจะดูว่าสิ่งใดเป็นผลประโยชน์
แห่งชาติจึงจะต้องดูที่การวางนโยบายของชาติ (Policy making) เช่น สหรัฐอเมริกาประกาศว่าจะ
ล้างแค้นกับคนที่ทาลายเสรีภาพของประชาชนชาวอเมริกัน ก็แสดงว่าเสรีภาพของประชาชนชาว
อเมริกนั คือผลประโยชน์แหง่ ชาติของสหรัฐอเมริกา เป็นต้น

1. ความม่ันคงทางการทหาร หมายถึงการที่มีกาลังอานาจอยู่ในจานวนที่
เหมาะสมต่อการปูองกันตนเอง และความเข้มแข็งของอานาจทางการทหาร โดยไม่ได้รับการท้า
ทายอานาจจากภายในประเทศเท่านั้น เชน่ สหรฐั อเมริกาเคยถกู ท้าทายความมั่นคงทางการทหาร
ณ สถานทูตภายนอกประเทศมาแล้วหลายคร้ัง นอกจากนี้ความมั่นคงทางการทหารยังหมายถึง
การทีช่ าติคแู่ ขง่ ไม่ได้สะสมอาวธุ ขึน้ มากจนแซงหน้าชาติตน ซึ่งเป็นสัญญาลักษณ์ว่าความเข้มแข็ง
ทางการทหารได้ลดลงไปโดยเปรียบเทียบ

2. อานาจ คือ พลังที่สามารถบังคับตัวแสดงที่มีอานาจน้อยกว่าให้กระทา
ตามที่ตัวแสดงที่มีอานาจมากกว่าต้องการ อานาจจึงเป็นผลประโยชน์แห่งชาติและเป็นที่มาให้
ได้มาซึ่งผลประโยชน์แห่งชาติอื่นๆรวมท้ังอานาจเองด้วย เพราะเหตุนี้หลายๆชาติจึงต้องการ

รัฐศาสตร์เบื้องตน้ หน้า 402

แสวงหาอานาจไว้ อานาจอาจจะอยู่ในรูปที่สามารถวัดได้ เช่น อาวุธ กองกาลังทหาร ความม่ังคั่ง
ร่ารวยทางเศรษฐกิจ หรอื เป็นสิ่งที่วัดไม่ได้ เชน่ อดุ มการณ์ ความสามคั คีของคนในชาติ เป็นต้น

3. เศรษฐกิจ ความม่ังค่ังทางเศรษฐกิจเป็นอานาจที่ทวีความสาคัญมากขึ้นใน
แต่ละรัฐอานาจทางเศรษฐกิจเป็นที่มาของอานาจทางการทหาร และเป็นเคร่ืองวัดความชอบ
ธรรมของรัฐบาลในแต่ละรัฐด้วย ความมั่งค่ังทางเศรษฐกิจมีความสัมพันธ์กับความม่ังค่ังทาง
ทหารด้วย หากมีการใช้งบประมาณแผ่นดินไปเพื่อความม่ันคงเกินไป ก็จะทาให้ประเทศน้ันมี
ความมง่ั คั่งทางเศรษฐกิจลดลง เช่น สหรัฐอเมริกาในช่วงปลายทศวรรษที่ 80 เป็นต้น ในปัจจุบัน
ความสาคญั ทางเศรษฐกิจได้ถูกยกขึน้ มาเป็นความสาคญั อนั ดับแรกๆ ของผลประโยชน์แหง่ ชาติ

4. อุดมการณ์ ถึงแม้ว่าจะไม่สามารถจับต้องหรือวัดอุดมการณ์ได้ แต่
อุดมการณ์ก็เป็นผลประโยชน์แห่งชาติที่สาคัญมากประการหนึ่ง อุดมการณ์นามาซึ่งทางเลือก
ของชาติและเป็นการสร้างความชอบธรรมให้กับการตัดสินนโยบายอย่างใดอย่างหนึ่งของรัฐ
สหรัฐอเมริกาได้เคยใช้นโยบายต่างประเทศคู่กับอุดมการณ์เสรีประชาธิปไตย และมันได้ถูก
เปลีย่ นเป็นอุดมการณ์สิทธิมนุษยชนในต้นทศวรรษที่ 90 ในช่วงทศวรรษเดียวกันนอกจากนี้ยังได้
มีการเชิดชูอุดมการณ์ขงจ้ือขึ้นในเอเชีย เพื่อสร้างความชอบธรรมของรัฐบาลในเอเชียในการ
กาหนดนโยบายทางเศรษฐกิจและการปกครองแบบวางแผนจากส่วนกลาง เปน็ ต้น

3. นโยบายต่างประเทศ (Foreign Policy)
ประทุมพร วัชรเสถียร (2548 : 47-52) ประเด็นการติดต่อสัมพันธ์ระหว่างประเทศ

ในเวทีโลก เป็นไปได้หลายรูปแบบ เช่น มีความสัมพันธ์ทางการทูต มีการค้าขายระหว่างกัน มี
ความสัมพันธ์ทางวชิ าการ สงั คมและวัฒนธรรมระหว่างกัน มีการท่องเที่ยวไปมาระหว่างกัน ฯลฯ
ปริมาณความสัมพันธ์ชนิดต่างๆเหล่านี้แตกต่างกันไประหว่างคู่ประเทศหรือกลุ่มประเ ทศตามแต่
ความจาเป็นและผลประโยชน์ที่ต่างได้รับจากกันและกันหรือมิฉะน้ันก็เป็นไปความใกล้หรือความ
หา่ งทางภูมศิ าสตร์ของที่ตง้ั ประเทศ

การติดต่อสัมพันธ์ระหว่างประเทศๆในเวทีโลกทุกยุคทุกสมัยที่พฤติกรรมที่ปรากฏ
ออกมาให้เห็นได้ชัดอย่างน้อย 4 ลกั ษณะคือ

-เปน็ มติ รและร่วมมือ
-แขง่ ขันกัน
-หา่ งเหนิ ไม่มกี ารตดิ ต่อระหว่างกนั
-ขัดแย้งกนั อาจรา้ ยแรงถึงขั้นสรู้ บทาสงครามกัน

รฐั ศาสตร์เบอื้ งตน้ หนา้ 403

ความสัมพนั ธ์ระหว่างประเทศในลักษณะต่างๆเหล่านี้ มิใช่เกิดขึ้นโดยบังเอิญ แต่เกิด
จาก ผลของความสัมพันธ์ระหว่างรัฐต่างๆ ในลักษณะต่างๆ ในแต่ละช่วงเวลา โดยที่
ความสมั พนั ธ์ ระหว่างรัฐตา่ งๆ ย่อมมไิ ด้เป็นไปในรปู แบบเดียวกนั หมด แต่เง่ือนไขหลายประการที่
กากับให้รัฐสามารถ “กระทา” หรือ “ตอบโต้” รัฐอื่นในลักษณะใดลักษณะหนึ่ง ซึ่งจะปรากฏ
ออกมาในรูปแบบต่างๆ 1 ใน 4 รปู แบบของความสัมพันธ์ระหว่างประเทศดงั ทีไ่ ด้กล่าวมา

การกระทาที่แต่ละรัฐมีต่อรัฐอื่น ไม่ว่าจะเป็นด้านการเมือง การทูต การค้า
การทหาร การศกึ ษาวัฒนธรรม ฯลฯ เหลา่ นีเ้ รียกว่า “นโยบายต่างประเทศ”

นโยบายต่างประเทศของแต่ละรัฐเป็น “ผล” มาจากการผสมผสานของปัจจัย และ
กระบวนการหลายขั้นตอน นโยบายต่างประเทศคือ “ปัจจัยส่งออก” (Outputs) ของแต่ละรัฐโดยมี
พื้นฐานมาจาก “ปัจจัยนาเข้า” (Inputs) ที่แต่ละรัฐมีเหมือนกันหรือแตกต่างกัน inputs บางอย่าง
แก้ไขปรับปรุงได้ด้วยความเฉลียวฉลาดและความสามารถของผู้นาประเทศและประชากร หรือ
ด้วยโอกาสบังเอิญตามกาลเทศะ แต่ inputs บางอย่างแก้ไขไม่ได้เพราะมีโดยธรรมชาติ
เปลีย่ นแปลงแก้ไขได้ยาก

“ปัจจัยนาเข้า” หรือ Inputs ที่ใช้เป็นพื้นฐานในการกาหนดนโยบายต่างประเทศของ
รัฐต่างๆ มีดงั นี้

3.1 ขนาดและที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ของประเทศ (Geographical Position) ได้แก่ ขนาด
เล็กใหญ่ของประเทศ รูปร่างเหลี่ยมกลมยาวรีของประเทศ การมีชายฝั่งทะเลมากน้อยหรือไม่มี
เลย การมีเส้นแบ่งพรมแดนตามธรรมชาติ เช่น ภูเขา ทะเล มหาสมุทร แม่น้า หรือเส้นเขตแดน
ร่วมกบั ประเทศเพือ่ นบ้าน ความเปน็ อิสระในการตดิ ต่อกับโลกภายนอก เชน่ มีท่าเรือของตน หรือ
ความไม่มีอสิ ระในการตดิ ต่อกบั โลกภายนอก เชน่ ตกอยู่ในวงล้อมของประเทศอน่ื หรอื อยู่ในหุบเขา
สูงชันโดยรอบ (Landlocked) ลักษณะต่างๆทางภูมิศาสตร์เหล่าน้ัน เป็นเคร่ืองบ่งชี้ว่าผู้นามี
ทางเลือกมากน้อยเพียงใดในการวางนโยบายต่างประเทศ

3.2 สิ่งแวดล้อมทางการเมืองและยุทธศาสตร์ (Geopolitical หรือ Geostrategic
Position) ที่เป็นประโยชน์ คือ ไม่อยู่ใกล้ชิดประเทศเล็กหรือประเทศใหญ่ที่เป็นศัตรูคู่แค้นกับ
ประเทศอื่นจนต้องตกเป็นเปูาโจมตีอยู่เนืองๆ เช่น กลุ่มประเทศในตะวันออกกลางท่ามกลาง
สงครามอิสราเอล-ปาเลสไตน์หรอื สงครามสหรัฐอเมริกา-อิรัก หรือบางภูมิภาคในแอฟริกา หรือ
ประเทศไทยในช่วงสงครามเวียดนามซึ่งสรา้ งปญั หาในการวางนโยบายของไทย เป็นต้น

กลุ่มประเทศยุโรปตะวันออกในช่วงต้นศตวรรษที่ 20 นับว่าตกอยู่ในสิ่งแวดล้อม
ทางการ เมืองและยุทธศาสตร์ที่ไม่มีประโยชน์เลย คืออยู่กลางระหว่างอิทธิพลของเยอรมันนาซี

รฐั ศาสตร์เบอ้ื งต้น หน้า 404

กับคอมมิวนิสต์รัสเซีย และในช่วงกลางศตวรรษที่ 20 ก็ต้องตกอยู่ท่ามกลางการเผชิญหน้า
ระหว่างค่ายประชาธิปไตยและค่ายคอมมวิ นิสต์ในช่วงเวลาทีเ่ รยี กสงครามเยน็

นับว่ากลุ่มประเทศสหภาพยุโรป (European Union : EU) ในปัจจุบันมีสิ่งแวดล้อม
ทางการเมืองและยุทธศาสตร์เป็นที่น่าพอใจโดยเปรียบเทียบเพราะอาณาบริเวณน้ันมีสันติภาพ
พอใช้ แม้แต่กลุ่มประเทศอาเซียนซึ่งหลายประเทศมีปัญหาภายในประเทศตน แต่ในระดับ
ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในกลุ่มนับว่ามีสันติภาพพอใช้ เพราะต่างสามารถแก้ไขข้อขัดแย้ง
ระหว่างกันได้เกือบหมดสิ้นจนไม่เหลือประเด็นใหญ่ค้างคาอีกต่อไป

3.3 ทรัพยากรธรรมชาติและพืชพันธุ์ธัญญาหารที่เพียงพอ ปัจจัยด้านนี้ช่วยให้
ประเทศเจ้าของปัจจัยมีความอิสระในการเลี้ยงดูประชากรของตน โดยไม่ต้องพึ่งพาภายนอก
โดยเฉพาะหากเป็นทรัพยากรที่มีค่าสาหรับวิถีชีวิตในยุคปัจจุบัน เช่น น้ามัน ทอง เงิน เพชร
ยเู รเนียมและแร่ธาตทุ ี่จาเปน็ ในอุตสาหกรรมตา่ งๆ ก็ยิง่ ทาให้ได้เปรียบประเทศที่ไม่มี ส่วนพืชพันธุ์
ธัญญาหารนน้ั นอกจากจะช่วยใหป้ ระชากรของตนไม่อดอยากแล้ว หากมีจานวนเหลือสามารถส่ง
เป็นสินค้าออกได้ ไม่ว่าจะเป็นวัตถุดิบหรือผลิตภัณฑ์สาเร็จรูปก็จะเป็นรายได้ของประเทศเพราะ
ประชากรโลกมีเพิ่มขึ้นเร่ือยๆยังมีประเทศที่ขาดแคลนอาหารเนื่องจากความแห้งแล้งหรือ
ทพุ ภิกขภยั เป็นจานวนมาก

3.4 ปัจจัยด้านเศรษฐกิจ การค้า และอุตสาหกรรม เป็นปัจจัยที่ช่วยสนับสนุนปัจจัย
ประการที่สามให้เป็นผลประโยชน์แก่เจ้าของประเทศได้อย่างครบวงจร เพราะหากดินแดนใดมี
เพียงแค่วัตถุดิบเท่านั้น ดังเช่นอาณาบริเวณส่วนใหญ่ในโลกในช่วงคริสต์ศตวรรษที่ 16-19 ก็อาจ
ตกเป็นเหยื่อหรือการแผ่อาณานิคมจากประเทศมหาอานาจที่มีการพัฒนาเศรษฐกิจและ
อุตสาหกรรมล้าหน้าไปแล้ว ดังน้ันในปัจจุบันนี้ประเทศต่างๆได้พยายามพัฒนาการศึกษาและ
การบริหารจัดการของตนให้มีความสามารถจนถึงขั้นสามารถเปลี่ยนแปลงวัตถุดิบให้เป็นสินค้า
สาเร็จรูป เพื่อใช้สอยภายใน ประเทศในลักษณะการผลิตเพื่อทดแทนการนาเข้า ซึ่งจะเป็นการลด
การพึ่งพาต่างชาติและสงวนเงินตราต่างประเทศ และเพื่อส่งเป็นสินค้าออกไปยังต่างประเทศ
เพื่อให้ได้มาซึ่งเงิน ตราต่างประเทศที่จาเป็นต้องมีไว้เพื่อเป็นทุนสารอง และสาหรับซื้อสินค้าที่
จาเปน็ จากต่างประเทศ(ในกรณีเงินของตนไม่เปน็ ทีย่ อมรับในตลาดโลก)

3.5 ปัจจัยด้านกาลังอาวุธและกาลังทหาร แม้ประเทศต่างๆในปัจจุบันไม่นิยมใช้
สงครามเป็นเคร่ืองมือแก้ไขความขัดแย้งระหว่างกัน แต่ดูเหมือนว่า ทุกประเทศในโลกจะถือคติ
ที่ว่า “แม้ต้ังสงบ จงเตรียมรบให้พร้อมสรรพ” เพราะประเทศใหญ่น้อยท้ังปวงต่างรักษาหรือเพิ่ม
งบประมาณทางทหารของตนในทุกปีงบประมาณ และแม้ว่าจะมีบางประเทศที่ลดจานวนกองทัพ
ของตนลง เช่น จีนหรือเวียดนาม แต่ก็กระทาในลักษณะ “ลดปรับ” คือเพิ่มสมรรถนะของอาวุธ

รฐั ศาสตรเ์ บอื้ งต้น หนา้ 405

แทนการเพิ่มจานวนทหาร ดังน้ันแม้ว่าในปัจจุบันนี้จะยอมรับกันว่าหลังสงครามเย็นสิ้นสุดลงแล้ว
มีเพียงประเทศสหรัฐ อเมริกาเท่านั้นที่มีกาลังอานาจทางอาวุธและกองทัพที่มีสมรรถนะสูงสุดใน
โลก ท้ังด้านอาวุธธรรมดา และอาวุธยุทธศาสตร์ (นิวเคลียร์) แต่ประเทศอื่นๆ ก็ยังรักษาขีด
ความสามารถของตนในด้านนี้ไว้เท่าที่มีงบประมาณเพียงพอ เพื่อสร้างความมั่นใจแก่ตนเองและ
เพือ่ มใิ ห้เปน็ การเปิดช่องโหว่จนถูกโจมตีโดยงา่ ยดายจากฝุายตรงข้าม (หากมี) ท้ังนีเ้ พราะประเทศ
ที่ละเลยการสรา้ งพลงั อานาจด้านทหารและอาวุธนั้น มิใช่จะได้รับการยกย่องว่าเป็นประเทศที่รัก
สงบ แต่มักถูกมองว่าเป็นประเทศอ่อนแอและไม่มีอานาจต่อรอง ซึ่งแปรเป็นความความ
เสียเปรียบทกุ ประการในเวทีโลก

3.6 ความราบร่ืนและเอกภาพในประเทศ นโยบายต่างประเทศที่ได้ผลควรเกิดมา
จากกระ บวนการที่เป็นระบบและได้รับความพอใจของประชาชนส่วนใหญ่ในประเทศ ดังนั้น
ระบอบประชาธิปไตยซึ่งผลิตผู้นาและกระบวนการเมืองที่เป็นประชาธิปไตย จึงน่าที่จะเป็นระบบ
การปกครองที่เหมาะสมที่สุดในการผลิตนโยบายต่างประเทศที่สะท้อนผลประโยชน์ส่วนรวมและ
เปน็ ความพอใจของประชาชนส่วนใหญ่ภายในประเทศ

อย่างไรก็ตามหากประเทศใดมิได้มีระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยแบบสากล
แต่ว่ามีผู้นารัฐบาลที่มีความสามารถในการวางแผนทั้งภายในและภายนอก จนสร้างความ
ต่อเน่ืองความเจริญพัฒนา และได้รับการยอมรับจากประชาชนส่วนใหญ่ในประเทศ ก็อาจเกิด
ของความนิ่งและเอกภาพภายในประเทศได้ ไม่ว่าจะมีการปกครองระบอบใดก็ถือได้ว่านโยบาย
ต่างประเทศของประเทศนั้นสามารถมีพลังและมีความชอบธรรมเท่ากับประเทศที่เป็น
ประชาธิปไตย ทีเดียว

3.7 ผนู้ าของประเทศ นอกจาการระบอบการปกครองประเทศและกระบวนการผลิต
นโยบายต่างประเทศของแตล่ ะประเทศแล้วตัว“ผู้นา”ของแต่ละประเทศยังเป็นปัจจัยนาเข้าสาคัญ
ที่สุดประการหนึ่งของนโยบายต่างประเทศ ผู้นาที่ดี (ไม่ว่าจะมาจาการเลือกตั้ง แต่งต้ังโดย
สถาบันหรือแต่งตั้งตนเองขึ้นมาเป็นผู้นา) หมายถึง บุคคลที่มีคุณสมบัติของ “ผู้นา” (Leadership)
คือสามารถโน้มน้าวจิตใจของประชาชนในประเทศให้คล้อยตามนโยบายของตนได้และนโยบาย
นั้นๆจะต้องเกิดมาจากวิสัยทัศน์อันกว้างไกลของผู้นาที่กาหนดขึ้นเพื่อผลประโยชน์ส่วนรวมของ
ประเทศในระยะส้ันและระยะยาว โดยเสียประโยชน์นอ้ ยที่สุด (หากจาเป็นต้องเสีย)

ในกรณีที่มิใช่เป็นการริเริ่มนโยบายแต่เป็นการตอบโต้นโยบายจากรัฐอื่น ผู้นาที่ดี
จะต้องรู้จกั ทางหนีทีไล่ในการตอบโต้ ต้องรู้จักหลบหลีกหนทางที่นาไปสู่ผลเสีย ต้องรู้จักแสวงหา
หนทางไปสู่ผลประโยชน์ให้ได้มากที่สุด (ผลประโยชน์แห่งชาติ) และสูญเสียน้อยที่สุด ซึ่งใน
ลักษณะเช่นนี้หมายความว่า ผู้นาส่วนใหญ่หรือท้ังหมดจะต้องเป็นผู้นาแบบ Realist คือ คานึงถึง

รฐั ศาสตรเ์ บ้อื งต้น หนา้ 406

ประโยชน์สูงสุดของตนเป็นประการแรกแล้วจึงจะนึกถึงประโยชน์ของผู้อื่น (หรืออาจจะไม่นึกถึง
เลยก็ได้)

3.8 พลังประชากรภายในประเทศ ประชากรคือ “คน” เป็นส่วนประกอบที่ขาดไม่ได้
ของทุกรัฐ บางรฐั มีประชากรมาก เช่น จานวนนับพันล้านหรือร้อยล้าน บางประเทศมีจานวนน้อย
ไม่กี่แสนคน จานวนประชากรนี้ถ้าดูผาดๆคล้ายกับเป็นพลังซึ่งใช้เป็น Inputs ที่มีประโยชน์ต่อ
Outputs คือนโยบายต่างประเทศของรัฐน้ันๆ แต่ความจริงแล้วจานวนคนมิใช่จะเป็น “ทรัพยากร
มนุษย์ (Human Resource)” เสมอไป คนจะเป็นทรพั ยากรได้ก็ต่อเม่ือคนเหล่าน้ันมีความกลมกลืน
ทางวัฒนธรรม ได้รับการดูแลอย่างดีจากรัฐให้มีสุขภาพกายดี สุขภาพจิตดี ให้เป็นคนฉลาดมี
การศึกษาเพียงพอให้เป็นคนที่มีคุณภาพในการทางานที่ใช้ท้ังมือและสมอง ให้รู้จักตัดสินใจด้วย
ตนเองด้วยเหตุผลที่มีวิจารณญาณ และที่สาคัญคือรัฐจะต้องมีความสามารถทางจิตวิทยาที่
สามารถสร้างความเป็นเอกภาพให้เกิดขึ้นในหมู่ประชากรของตน เพื่อจะได้รวมพลังกันทา
กิจกรรมทีเ่ ป็นผลประโยชน์แหง่ ชาติตามประสงค์ของรัฐ

ปัจจัยนาเข้าชนิดต่างๆที่เป็นพื้นฐานของนโยบายต่างประเทศดังที่ได้กล่าวมาแล้ว
ข้างต้น แต่ละประเทศมีเหมือนกันบ้างต่างกันบ้าง มีในปริมาณเท่าเทียมกัน น้อยกว่ากันซึ่งเป็น
เหตุผลใหแ้ ตล่ ะประเทศมนี โยบายต่างประเทศแตกต่างกนั ยกตวั อย่างง่ายๆประเทศที่ยากจนย่อม
ไม่มีงบ ประมาณพอสาหรับการมีกาลังทหารหรืออาวุธที่ทันสมัย และหากขาดแคลน
ทรัพยากรธรรมชาติด้วยแล้วก็ยิ่งไม่สามารถผลิตสินค้าสาหรับใช้สอยเอง หรือส่งเป็นสินค้าออก
เพื่อนารายได้เข้าประเทศ ลกั ษณะเชน่ นไี้ ม่สามารถนาประเทศใหข้ ึน้ ถึงระดับมหาอานาจได้เลย

หากได้ผู้นาที่มีความสามารถประเทศน้ันก็อาจจะมีศักดิ์ศรีในฐานะประเทศขนาด
กลางหรือ ประเทศขนาดเล็กในระยะหนึ่ง หรืออาจหันเหการพัฒนาประเทศจากการเป็นแหล่ง
อุตสาหกรรมที่ไม่ส่งผลให้เป็นแหล่งท่องเที่ยวก็ได้หากมีสถานที่สวยงามทางธรรมชาติมากพอ
และมีงบประมาณของตนเองหรือกู้ยืมของต่างประเทศหรือร่วมลงทุนกับต่างชาติมาพัฒนาความ
สะดวกด้วยบริการเพือ่ ท่องเที่ยว

ดังน้ันเป็นที่เข้าใจได้โดยไม่ยากว่าประเทศที่ได้ชื่อว่าเป็น “ตัวแสดงหลัก” หรือ
“มหาอานาจ” ในเวทีโลก ก็คือประเทศที่มีปัจจัยนาเข้าหลายชนิดหรือทุกชนิดอยู่ในระดับที่มีขีด
ความสามารถสูงสามารถใช้เป็นฐานอานาจเพื่อใช้จริง หรือใช้ในการเจรจาต่อรองหรือปูองปราม
ได้ดงั ใจปรารถนาตา่ งจากประเทศเล็ก ยากจน ขาดทรัพยากร ขาดเทคโนโลยีจนไม่สามารถสร้าง
ขีดความสามารถสนับสนุนนโยบายของตนให้เป็นประโยชน์ใดๆ ได้เลย เพียงแค่จะรักษาตัวให้อยู่
รอดปลอดภยั กเ็ ป็นสิ่งยากลาบาก

รฐั ศาสตรเ์ บ้อื งต้น หนา้ 407

ด้วยขีดความสามารถของปัจจัยที่แตกต่างกันนี้ เป็นเคร่ืองบ่งชี้ให้แต่ละประเทศมี
นโยบายต่างประเทศชนิดต่างๆแตกต่างกันไปในจานวน 4 ชนิดหลักที่จะกล่าวต่อไปของนโยบาย
ต่าง ประเทศทุกยุคทุกสมัยรวมท้ังในโลกปัจจุบันด้วยน้ัน นโยบายแต่ละชนิดจะมี “ข้อแม้” กากับ
อยู่ในตวั ว่า ประเทศทีม่ ขี ีดความสามารถระดับใดสามารถเลือกทีจ่ ะมีนโยบายชนิดใดได้ ดงั น้ี

1. นโยบายเชิงรุก (Offensive หรือ Proactive) เป็นนโยบายริเริ่มแนวทางใหม่ที่
ต้องลงทุนมากและต้องเสี่ยงอาจให้ผลดีได้มากเท่าๆกับผลเสีย ประเทศที่รวย เก่ง มีทรัพยากร
มาก มีเทคโนโลยีและการบริหารจัดการดี มีประชากรจานวนมากและมีคุณภาพ มีผู้นาที่ฉลาด
เฉียบแหลม ใจกล้า เป็นนกั ยทุ ธศาสตรท์ ีช่ าญฉลาด จงึ ควรมนี โยบายเช่นน้ี

2. นโยบายเชิงรับ (Passive หรือ Reactive) หมายความถึงนโยบาย
ต่างประเทศที่รอรับการริเริ่มจากประเทศอื่นไม่ว่าด้านดีหรือด้านร้าย ขีดความสามารถของ
inputs ในระดับต่าเป็นตัว กาหนดว่าประเทศที่มีนโยบายแบบนี้ไม่มีความสามารถเพียงพอที่จะ
ริเริ่มนโยบาย “เชิงรุก” ได้เลย ขีดความสามารถเช่นนี้จะบ่งบอกได้เพียงว่าจะตอบรับการริเริ่ม
จากภายนอกได้มากน้อยเพียงใดเช่นจะเข้าร่วมมือในกิจกรรมระหว่างประเทศได้มากน้อยเพียงใด
จะเผชิญ หน้าต่อภยั จากภายนอกที่อาจคุกคามถึงเอกราชและความปลอดภัยของประเทศได้มาก
น้อยเพียงใด จะถึงจุดที่ต้องสูญเสียเอกราชของตนไปหรือยอมเสียสิทธิ์บางเร่ืองบางระดับ แต่
ยงั คงรักษาความเอกราชไว้ได้ ตวั อย่างการเสียดินแดนบางส่วนของไทยให้แก่อังกฤษและฝรั่งเศส
ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ท่ามกลางความกดดันของทั้งสอง
มหาอานาจทีแ่ ขง็ แกร่งกว่าไทยเปน็ ต้น

3. นโยบาย “ผลติ ซ้าตามสง่ั ” (Emulative) ในสมัยอาณานิคมในช่วงศตวรรษที่
16-19 ประเทศเมอื งแม่ได้สรา้ งกลไกใหด้ ินแดนภายใต้การปกครองของตนมีนโยบายต่างประเทศ
เชน่ เดียว กันกับตนทุกประการ อีกนัยหนึ่งคือดินแดนอาณานิคมจะต้องไม่มีนโยบายต่างประเทศ
ของตนเอง นอกจากดาเนินรอยตามนโยบายของเมืองแม่ ด้วยเหตุนี้ในโลกปัจจุบัน ประเทศส่วน
ใหญ่ในทวีปเอเชียและแอฟริกาจึงประสบความยากลาบากในการบูรณาการ (Integration)
ระหว่างกันเนื่องจากในอดีตดินแดนส่วนใหญ่ใน 2 ทวีปนี้เคยตกเป็นอาณานิคมของชาติตะวันตก
โดยดินแดนเหล่านั้นไมม่ ีโอกาสได้ติดต่อสื่อสารคนนาคมโดยตรงระหว่างกัน ต้องผ่านเมืองแม่ทุก
ประการ

ต่อมาภายหลงั สงครามโลกคร้ังที่ 2 นโยบายต่างประเทศในลักษณะ “ผลิตซ้า
ตามส่ัง”ปรากฏชัดเจนอยู่ภายในภูมิภาคเดียวเท่าน้ัน คือ ยุโรปตะวันออกซึ่งเกือบทุกประเทศตก
อยู่ในสภาพเป็นประเทศ “บริวาร” (Satellites) ของสหภาพโซเวียต ระหว่าง ค.ศ.1954-1989

รฐั ศาสตรเ์ บอ้ื งต้น หน้า 408

นโยบายต่างประเทศแบบผลิตซ้าตามส่ังเช่นนี้หมายความว่าสหภาพโซเวียต
จะมีคาส่ัง (Directives) เป็นระยะๆส่งมายังประเทศบริวารของตน ให้ทุกประเทศปฏิบัติตามใน
ลักษณะคมนาคมทางเดียว คือ จาก “บนมาสู่ล่าง” (Top-Down) โดยไม่อนุญาตให้มีคาถาม ข้อ
วิจารณ์ โต้แย้ง หรือขัดขืนจากหน่วยล่าง (คือประเทศบริวาร) ในลักษณะจาก “ล่างสู่บน”
(Bottom-up)

นอกจากขีดความสามารถที่ต่ากว่าของ inputs ของนโยบายต่างประเทศของ
กลุ่มประเทศยุโรปตะวันออกจะได้นาให้ประเทศเหล่านี้ต้องตกเป็นบริวารของสหภาพโซเวียต มา
ต้ังแต่หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 แล้วข้ออ้างของสหภาพโซเวียตที่ว่าได้นาประเทศเหล่านี้เข้ามา
ภายใต้อิทธิพลของตนก็เพื่อสร้างสังคมที่ดีกว่าด้วยปรัชญามาร์กซิสต์ยังถูกใช้เป็นเคร่ืองมือที่มี
ประสิทธิภาพทีน่ าความสาเร็จมาสู่นโยบายต่างประเทศชนิดน้ีอีกด้วย

4. นโยบายยึดผลประโยชน์แห่งชาติอย่างแน่นแฟูน (Intransigent) นโยบาย
ต่างประเทศเช่นนี้ ในโลกยุคร่วมสมัยช่วงศตวรรษที่ 20 มีอยู่เพียงไม่กี่ประเทศ คือลักษณะ
นโยบายต่างประเทศที่ถูกผลักดันหรือมีพื้นฐานมาจากจุดผลประโยชน์ที่ประเทศนั้นยึดม่ันและ
ปกปูองอารักขาอย่างแน่นแฟูนโดยไม่ยอมต่อรอง เช่น นโยบายที่เชื่อในความเหนือกว่าบางเชื้อ
ชาติ (Racial Supremacy) ของเยอรมันยุคนาซีก่อนและระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 2 นโยบายเน้น
ความยิ่งใหญ่ของกองทัพและระบบทหาร (Militarism) ของญี่ปุนในช่วงใกล้เคียงกัน นโยบาย
แบ่งแยกสีผิวในแอฟริกา (Apartheid) ระหว่าง ค.ศ.1948-1994 นโยบายกลับคืนสู่ดินแดนแห่ง
พันธสัญญาของชาวยิวตั้งแต่เม่ือ 2000 ปีมาแล้วจนถึงการก่อตั้งรัฐอิสราเอล ใน ค.ศ.1949 มา
จนปจั จบุ นั และนโยบายต่างประเทศแบบมาร์กซิสตต์ ามแนวความคิดของ คาร์ล มาร์กซ์ ซึ่งเคยมี
สหภาพโซเวียตเป็นผู้นาระหว่าง ค.ศ.1917-1991

ประสบการณ์ในประวัติศาสตร์ หรือการผลักดันโดยวิกฤตการณ์หรือแนวคิด
อันเกิดจากปรัชญาความเชื่อบางประการ หรือความจาเป็นต้องรักษาผลประโยชน์ของกลุ่มเชื้อ
ชาติบางกลุ่ม ฯลฯ ทาให้บางประเทศที่ได้กล่าวมาแล้วยึดม่ันถือม่ันในปรัชญาความเชื่อบาง
ประการของตน และพยายามบรรลุไปถึงเปูาหมายความเชื่อหรือผลประโยชน์เหล่านั้นด้วยการใช้
นโยบายต่างประเทศที่ประเทศเหล่านั้นกาหนดขึ้นมาให้เป็นเคร่ืองมือบรรลุเปูาหมายดังกล่าว
นโยบายเหล่านั้นอาจ “ถูก” หรือ “ผิด” ก็ได้ อาจ “ให้ประโยชน์” หรือ “เสียประโยชน์” แก่ผู้
ปฏิบัติก็ได้ แต่รัฐเจ้าของนโยบายดึงดันที่จะดาเนินนโยบายไปเช่นนั้น จนกว่าจะถูกพลังภายนอก
ระงบั (เชน่ กรณีเยอรมันและญี่ปุน)หรือจาต้องเลิกราไปเอง (เช่นกรณีการล่มสลายของกลุ่มสังคม
นิยมคอมมวิ นิสตภ์ ายใต้การนาของสหภาพโซเวียต เปน็ ต้น)

รัฐศาสตร์เบือ้ งตน้ หน้า 409

4. องค์การระหว่างประเทศ (International Organization)
องค์การระหว่างประเทศนั้นคือ องค์การที่รัฐต้ังแต่จานวน 2 รัฐขึ้นไปมาร่วมกัน

ดาเนนิ งานเพื่อวัตถปุ ระสงค์ในการปูองกันตนเองและอานวยประโยชน์แก่นานาชาติ มีการประชุม
เป็นกิจจะ ลักษณะและมีผู้บริหารเต็มเวลา นโยบายและผลประโยชน์ขององค์การระหว่างประเทศ
เปน็ ความตกลงของแตล่ ะรัฐ การรว่ มมอื ในองค์การระหว่างประเทศเป็นการรวมกนั โดยสมคั รใจ

องค์การระหว่างประเทศถูกแบ่งออกเปน็ ได้หลายประเภทตามความต้ังใจของผู้ก่อต้ัง
โดยสมาชิกอาจจะเป็นกลุ่มภูมิภาค กลุ่มระดับโลก เช่น องค์การสหประชาชาติเป็นองค์การ
ระหว่างประเทศระดับระหว่างรัฐท่ัวโลก อาเซียนก็เป็นองค์การระดับรัฐกับรัฐแต่อยู่ในขอบเขต
ของภูมิภาค
องค์การระหว่างประเทศสามารถแบ่งออกเป็น 2 ระดบั คือ

4.1 ระดับสากล (Universal Level) องค์การระหว่างประเทศระดับสากลยังสามารถ
แบ่งแยกย่อยออกเปน็ 2 ประเภท คอื

4.1.1 องค์การระหว่างประเทศระดับสากลที่มีวัตถุประสงค์หลากหลาย ทาทุก
อย่างทั้งเร่ืองเศรษฐกิจ การเมือง วัฒนธรรม สิ่งแวดล้อม สิทธิมนุษยชน เช่น สันนิบาตชาติ
(League of Nations) สหประชาชาติ (United Nation)

4.2.2 องค์การระหว่างประเทศระดับสากลที่มีวัตถุประสงค์จากัด ทาเฉพาะ
ส่วนที่ตนถนดั หรือมีวตั ถุประสงค์หลกั เชน่

- องค์การการค้าโลก (World Trade Organization : WTO)
- องค์การศึกษา วิทยาศาสตร์ วัฒนธรรมแห่งสหประชาชาติ :
UNESCO)
-องค์การอนามยั โลก : WHO
4.2 ระดับภมู ภิ าค (Regional Organization) องค์การระหว่างประเทศระดับภูมิภาค
ยังสามารถแบ่งแยกย่อยออกเปน็ 2ประเภท คือ
4.2.1 องค์การระหว่างประเทศระดับภูมิภาคที่มีวัตถุประสงค์หลากหลาย ทา
ทุกอย่างทั้งเร่ืองเศรษฐกิจ การเมือง วัฒนธรรม สิ่งแวดล้อม สิทธิมนุษยชน คล้ายกับ UN แต่อยู่
ในเขตภูมิภาคของตนเท่านั้น ได้แก่ องค์การเอกภาพแอฟริกา (OAU) องค์การนานารัฐอเมริกัน
(Organization of American State : OAS) สนั นิบาตอาหรับ (League of Arab)
4.2.2 องค์การระหว่างประเทศระดับภูมิภาคที่มีวัตถุประสงค์จากัด ทางาน
เฉพาะด้าน เชน่

รฐั ศาสตร์เบอื้ งต้น หน้า 410

- ด้านการทหาร เช่น องค์การสนธิสัญญาแอตแลนติกเหนือหรือนาโต้ :
NATO , Warsaw Treat Organization : WTO หรอื Warsaw Pact หรอื องค์การสนธิสัญญาวอร์ซอ
ความรว่ มมอื ทางทหารของพนั ธมิตรโซเวียตปัจจุบันล่มสลายไปพร้อมกับการล่มสลายของ USSR

-ด้านเศรษฐกิจ เช่น สหภาพยุโรป : EU, สมาคมประเทศเอเชียตะวันออก
เฉียงใต้: ASEAN

ในที่น้ีขอยกตัวอย่างองค์การระหว่างประเทศทีเ่ ป็นตัวแสดง (Actor) ในเวทีโลก
ในความสัมพนั ธ์ระหว่างประเทศ ดงั น้ี

4.3 องค์การระหว่างประเทศระดับโลกหรอื ระดับสากล (Global Organization)
1. องค์การสหประชาชาติ (United Nation : UN)
องค์การสหประชาชาติ คือ องค์การโลกที่ใหญ่ที่สุดและมีชื่อเสียงที่สุด ที่ถือ

กาเนิดขึ้นมาภายหลังสงครามโลกคร้ังที่ 2 ก่อต้ังขึ้นมาแทนองค์การสันนิบาตชาติ เม่ือวันที่ 24
ตุลาคม ปี ค.ศ.1945 โดยสมาชิกผู้ผู้ก่อต้ังเป็นประเทศที่ชนะสงคราม หรือฝุายพันธมิตรทั้งหมด
51 ประเทศ มีสานักงานใหญ่ต้ังอยู่ที่นครนิวยอร์ก ประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งในปัจจุบัน (ปี ค.ศ.
2013) มีสมาชิกทั้งหมด 193 ประทศ ได้แก่ สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร รัสเซีย ฝรั่งเศส
สาธารณรัฐประชาชนจีน ไทย ฯลฯ โดยมีประเทศซูดานใต้ (South Sudan) เข้าเป็นมาสมาชกใหม่
ล่าสุดเมือ่ วันที่ 14 กรกฎาคม ปี ค.ศ.2011

ประเทศไทยเข้าเป็นสมาชิกองค์การสหประชาชาติ ลาดับที่ 55 ตั้งแต่วันที่ 16
ธนั วาคม ปี ค.ศ.1946 ซึง่ สาเหตทุ ีไ่ ทยต้องเข้าเปน็ สมาชิกองค์การสหประชาชาติ ดงั น้ี

1. เพือ่ ความมัน่ คงของประเทศ
2. เพือ่ เปน็ การยืนยันรับรองฐานะความเปน็ ประเทศอย่างสมบูรณ์
3. เพือ่ ร่วมมือในการสรา้ งสันตภิ าพและความมัน่ คงของโลก
4. เพื่อหวังความช่วยเหลือจากองค์การสหประชาชาติในด้านเศรษฐกิจ สังคม
และวฒั นธรรม
1.1 ภูมิหลงั ขององค์การสหประชาชาติ
องค์การสหประชาชาติเกิดข้ึนจากการทาข้อตกลงและปฏิญญาที่สาคัญๆ ที่นามา
สู่การจัดตั้งองค์การสหประชาชาติ ดงั น้ี

1) ปฏิญญาระหว่างประเทศสัมพันธมิตร (Inter Allied Declaration เกิดขึ้นเม่ือ
วันที่ 12 มถิ นุ ายน ค.ศ.1941 ขณะที่สงครามโลกคร้ังที่ 2 กาลังดาเนินอยู่ อันเป็นผลจาการร่วมลง
นามของผู้แทนจากประเทศพันธมิตร ผู้แทนรัฐบาลพลัดถิ่น 8 ประเทศ คือ เบลเยียม เชคโกสโล
วาเกีย กรีช ลักเซมเบิรก์ ฮอลนั ดา นอร์เวย์ โปแลนด์ และยูโกสลาเวีย และผู้แทนจากนายพลเดอ

รฐั ศาสตร์เบอื้ งต้น หนา้ 411

โกล ของฝร่ังเศส ที่ประชุมร่วมกันที่ประเทศสหราชอาณาจักร เพื่อปรึกษาหารือเกี่ยวกับการทา
สงครามให้ได้ชัยชนะต่อฝุายอักษะ ซึ่งปฏิญญาฉบับนี้ได้กาหนดสาระไว้ว่า ประเทศสัมพันธมิตร
ให้คามั่นที่จะปฏิบัติงานร่วมกันอย่างแข็งขันเพื่อต่อต้านการรุกรานจากฝุายอักษะ และช่วยเหลือ
กันด้านเศรษฐกิจและสงั คม

2) กฎบัตรแอตแลนติก (Atlantic Charter) เกิดขึ้นเม่ือวันที่ 14 สิงหาคม ค.ศ.
1941 อันเป็นผลจาการเจรจาระหว่างประเทศมหาอานาจ 2 ประเทศ คือนายกรัฐมนตรี Winston
Churchill แห่งสหราชอาณาจักร และประธานาธิบดี Franklin D. Roosevell ของสหรัฐอเมริกา ซึ่ง
ได้หารือและลงนามร่วมกันบนเรือในมหาสมุทรแอตแลนติก ในหลักการ 8 ประการว่าด้วยความ
ร่วมมือเพือ่ สันติภาพและความมนั่ คงระหว่างประเทศ

3) ปฏิญญาสหประชาชาติ (Declaration of United Nations) เกิดขึ้นเม่ือวันที่ 1
มกราคม ค.ศ.1942 อันเปน็ ผลมาจากการรว่ มลงนามของตัวแทนฝุายสัมพันธมิตร 26 ประเทศ ที่
ร่วมกันต่อสู้กับฝุายอักษะ เพื่อสนับสนุนกฎบัตรแอตแลนติก ซึ่งพร้อมกันนั้นประธานาธิบดี
Franklin D. Roosevell ได้เร่มิ ประกาศใช้คาว่า United Nations อย่างเป็นทางการ อันมีความหมาย
ว่า “ประเทศตา่ งๆ ได้ให้ความรว่ มมอื และร่วมใยที่จะต่อตา้ นศัตรูร่วมกนั ”

4) ปฏิญญามอสโคว์ (Moscow Declaration) เกิดขึ้นเม่ือวันที่ 30 ตุลาคม ค.ศ.
1943 อันเป็นผลมาจากการร่วมลงนามของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงต่างประเทศของสหภาพโซ
เวียต สหราชอาณาจกั ร สาธารณรฐั ประชาชนจนี และสหรัฐอเมริกา เพื่อที่จะรับรู้ความจาเป็นใน
การจัดตั้งองค์การระหว่างประเทศ โดยยึดหลักความเสมอภาคระหว่างรัฐทั้งมวลที่รักสันติภาพ
ด้วยการยอมรัฐรฐั เหล่านั้นเป็นสมาชิก

5) การประชุมที่กรุงเตหะราน (Teharan Conference) ประเทศอิหร่าน เกิดขึ้น
เม่ือวันที่ 1 ธันวาคม ค.ศ.1943 ซึ่งเป็นการพบปะกันระหว่างผู้นาสหรัฐอเมริกา สหภาพโซเวียต
และสหราชอาณาจักร เพื่อที่จะเน้นย้าถึงวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งองค์การสหประชาชาติ เพื่อ
ดารงไว้ซึง่ สนั ติภาพและความมั่นคงระหว่างประเทศ

6) การประชุมที่คฤหาสน์บาร์ตัน โอคส์ (Bumbarton Oaks Conference)
เกิดข้ึนเมอ่ื วนั ที่ 21 กันยายน และวันที่ 7 ตุลาคม ค.ศ.1944 ซึ่งเป็นการประชุมผู้แทนจากสหภาพ
โซเวียต สหราชอาณาจักร สาธารณรัฐประชาชนจีน และสหรัฐอเมริกา เพื่อจัดทารูปแบบ
โครงสรา้ งองค์การสหประ-ชาชาติ เป็นครั้งแรก

7) ข้อตกลงยัลต้า (Yulta Agreement) เกิดขึ้นเม่ือวันที่ 11 กุมภาพันธ์ ค.ศ.
1945 อันเป็นผลมาจากประกาศจานงร่วมกันระหว่างนายกรัฐมนตรี Winston Churchill แห่งส
หราชอาณาจักร และประธานาธิบดี Franklin D. Roosevell และเลขาธิการ สตาลิน แห่งสหภาพ

รัฐศาสตร์เบ้อื งตน้ หนา้ 412

โซเวียต ในการจัดตั้งองค์การระหว่างประเทศเพื่อดารงไว้ซึ่งสันติภาพและความม่ันคงระหว่าง
ประเทศ ตลอดจนมกี ารพิจารณาการรา่ งกฎบตั รสหประชาชาติในรายละเอียดด้วย

8) กรประชุมที่นครซานฟรานซิสโก (San Frencisco Conference) เริ่มต้นขึ้น
เม่ือวันที่ 25 เมษายน ค.ศ.1945 ซึ่งเป็นการประชุมสหประชาชาติ ว่าด้วยการจัดตั้งองค์การ
ระหว่างประเทศของตัวแทนจาก 50 ประเทศ เพื่อพิจารณาร่างกฎบัตรท้ังหมด 111 มาตรา ต่อมา
วนั ที่ 26 มถิ ุนายน ค.ศ.1945 คณะผู้แทนดังกล่าวได้รว่ มลงนามในกฎบัตรสหประชาชาติ (Charter
of the United Nations) และจากนั้นในวันที่ 24 ตุลาคม ค.ศ.1945 ประเทศสมาชิกองค์การ
สหประชาชาติได้ให้สัตยาบันรับรองกฎบัตรสหประชาชาติอย่างเป็นเอกฉันท์ เพื่อให้มีผลบังคับใช้
อย่างเปน็ ทางการ ดงั นน้ั วนั ที่ 24 ตุลาคมของทุกปีจงึ ถือเป็น “วนั สหประชาชาติ

1.2 จุดมงุ่ หมายและหลกั การขององคส์ หประชาชาติ
ปรากฏตามมาตรา 1 มี 4 ประการ คือ

(1) ธารงไว้ซึ่งสันติภาพและความม่ันคงระหว่างประเทศโดยดาเนินมาตรการ
ร่วมกัน (Collective Measures) เพื่อปูองกันการคุกคามสันติภาพโดยปราบปรามการรุกราน และ
ระงับกรณีพิพาทโดยสันติวิธี นั้นคือ เม่ือเกิดกรณีพิพาทระหว่างประเทศ องค์การสหประชาชาติ
จะมอบหมายใหค้ ณะมนตรีความม่ันคง ฯ เข้าไปแทรกแซงโดนการเปิดการเจรจา ระหว่างคู่กรณี
และเสนอแนะแนวทางต่างๆ เพื่อหาทางออกในการยุติความขัดแย้ง รวมท้ังการส่งผู้รักษา
สันติภาพเข้าไปยังพืน้ ทีป่ ระเทศที่ขดั แย้งกนั ในกรณีทีป่ ระเทศดังกล่าวยินยอม

(2) สนบั สนุนในการเคารพสิทธิมนษุ ยชน โดยจดั ทาปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิ
มนุษยชน ต้ังแต่ ปี ค.ศ.1948 เพื่อปกปูองพลเมืองให้รอดพลจากการถูกรังแก ซึ่งมีสาระสาคัญ
ระบุว่า “สิทธิมนุษยชนเป็นพื้นฐานแห่งเสรีภาพ ความยุติธรรมและสันติภาพในโลก” กล่าวคือ
ประชาชนทุกคนมีเสรีภาพ ไม่ควรถูกเลือกปฏิบัติอันเนื่องมาจากเชื้อชาติ ภาษา เพศ ศาสนา
ความคิดเห็นทางการเมือง ความร่ารวยหรือทรัพย์สิน มีอิสรภาพจากการตกเป็นทาสและถูก
ทรมาน ได้รับการคุ้มครองตามกฎหมายเท่าเทียมกัน มีอิสรภาพและสิทธิที่จะได้รับพิจารณาคดี
ในศาลอย่างยุติธรรม มีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น การนับถือศาสนาและการแสดงออก
ตลอดจนมีสิทธิที่ได้รับการศึกษา มีมาตรฐานการครองชีพอย่างเพียงพอ มีสุขภาพอนามัยดี มีที่
อยู่อาศัยและอาหารเพียงพอ รวมทั้งสิทธิในการทางาน จัดตงั้ และเขา้ ร่วมในสหภาพแรง

(3) พฒั นาสัมพันธไมตรีระหว่างประชาชาติท้ังปวง แก้ปัญหาระหว่างประเทศ
ในทางเศรษฐกิจ สังคม วฒั นธรรมและมนษุ ยธรรม และสนับสนุนในการเคารพสิทธิมนษุ ยชน

(4) เปน็ ศูนย์กลางสาหรบั ความร่วมมือและการประสานงานของประชาชาติท้ัง
ปวง

รัฐศาสตร์เบ้ืองต้น หน้า 413

องค์การสหประชาชาติมีความสาคัญเพราะเป็นการรวมตัวกันของชาติเอกราชที่มีจานวนมาก
ที่สุด

1.3 กลไกการบริหารงานขององค์การสหประชาชาติ
1) องค์กรหลักๆ (Principle Organs) ได้แก่
1. สมัชชาใหญ่ (General Assembly) คือ หน่วยที่รวมของบรรดาประเทศ

สมาชิก สมัชชาเป็นที่ประชุมใหญ่ของสหประชาชาติซึ่งแต่ละประเทศสมาชิกจะมีผู้แทนไปน่ังในที่
ประชุมได้ 5 คน และถือว่าแตล่ ะประเทศมคี ะแนนเสียงเท่าเทียมกันคือประเทศละ 1 เสียง สมัชชา
จะมีการประชุมสามัญประจาปีโดยเริ่มตั้งแต่สัปดาห์ที่ 3 ของเดือนกันยายนไปจนถึงสิ้นเดือน
ธนั วาคม ของทุกปี ซึง่ มตทิ ีป่ ระชุมจะถือเสียงส่วนใหญ่ 2 ใน 3 ของสมาชิกที่เข้าร่วมประชมุ

2. คณะมนตรีความมั่นคง (Security Council) เป็นองค์กรที่สะท้อนให้เห็น
ถึงความต้องการของมหาอานาจที่จะให้เสียงของตนมีความสาคัญในสหประชาชาติ เป็น
หนว่ ยงานที่มีความสาคัญในการกล่ันกรอง สอบสวน เสนอแนวทางและตัดสินปัญหาใหญ่ๆ ของ
องค์การสหประชาชาติเร่ืองสันติภาพและความม่ันคง ข้อมติของคณะมนตรีความมั่นคงเป็นคา
วินิจฉัย (Decision) มีผลบังคับให้สมาชิกยึดถือและปฏิบัติตาม คณะมนตรีความม่ันคงฯ จะ
ประกอบไปด้วยสมาชิกทั้งหมด 15 ประเทศ ประกอบด้วยสมาชิก 2 ประเภท

(1) สมาชิกถาวร (Permanent Members) 5 ประเทศ ได้แก่
สหรัฐอเมริกา รัสเซีย สหราชอาณาจักร ฝรั่งเศส และสาธารณรัฐประชาชนจีน ซึ่งสมาชิก
ประเภทนี้จะมีสิทธิยับย้ังหรือวีโต้ (Veto) ในเร่ืองสาคัญที่เข้าสู่วาระการพิจารา และจะทาให้เร่ือง
น้ันตกไป

(2) สมาชิกที่ไม่ถาวร หรือสมาชิกหมุนเวียน (Non- Permanent
Members ) มี 10 ประเทศ ซึ่งทางสมัชชาใหญ่จะเลือกตั้งเข้ามาทุกๆ 2 ปี โดยคานึงถึงบทบาท
ความพยายามในการธารงไว้ซึ่งสันติภาพและความม่ันคงระหว่างประเทศ รวมท้ังการแบ่งสรรที่
นั่งอย่างเป็นธรรมของแตล่ ะภูมิภาค ไทยเคยเปน็ สมาชิกไม่ถาวร ระหว่างปี ค.ศ.1985 – 1986

คณะมนตรคี วามมั่นคงรับผดิ ชอบหลักในเร่ืองสันติภาพและความม่ันคง
ระหว่างประเทศ ซึง่ หมายถึง เรอ่ื งความขัดแย้งทางการเมืองระหว่างรัฐที่คุกคามต่อสันติภาพและ
ความม่ันคงระหว่างประเทศ หรือสถานการณ์ระหว่างประเทศที่คุกคามต่อสันติภาพและความ
มั่นคงระหว่างประเทศ การดาเนินการใดๆ ในเร่ืองดังกล่าวจะต้องได้รับมติเสียงส่วนใหญ่ 9 เสียง
เป็นอย่างต่าและในเสียงส่วนใหญ่ดังกล่าว จะต้องมีเสียงเอกฉันท์ 5 เสียงของสมาชิกถาวรหรือ
อย่างนอ้ ยกไ็ ม่มเี สียงวีโต้จากสมาชิกถาวร

รัฐศาสตรเ์ บื้องต้น หน้า 414

3. คณะมนตรีเศรษฐกิจและสังคม (Economic and Social Council :
ECOSOC) ประกอบด้วยสมาชิก 54 ประเทศซึง่ เลือกต้ังมาจากสมัชชาใหญ่ทุกๆ 3 ปี มีการประชุม
ปีละคร้ัง มีหน้าที่ช่วยส่งเสริมพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมประเทศที่ด้อยพัฒนาและประเทศกาลัง
พัฒนา เช่น ด้านการค้า ขนส่ง การขยายอุตสาหกรรม ประชากร สิทธิสตรี ยาเสพติด สิทธิ
มนุษยชน และประสานงานกับทบวงชานาญพิเศษหรือทบวงชานาญการพิเศษขององค์การ
สหประชาชาติ (UN Specialized Agencies) องค์การระหว่างประเทศด้านบริหารอื่นๆที่เข้าร่วม
ประชุมกบั องค์การสหประชาชาติ

*** คณะกรรมาธิการเศรษฐกิจและสังคมสาหรับเอเชียและแปซิฟิก (หรือ ESCAP
สานกั อยู่ ณ ตกึ องค์การสหประชาชาติ ถนนราชดาเนนิ นอก กรุงเทพฯ)

4. ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (International Court of Justice) คือ หรือ
ศาลโลก เป็นองค์การตุลาการขององค์การสหประชาชาติ ในการดาเนินข้อตัดสินทางกฎหมาย
ระหว่างประเทศเท่านั้น มีสานักตั้งอยู่ที่กรุงเฮก ประเทศเนเธอร์แลนด์ และองค์คณะผู้พิพากษา
15 ท่าน ซึ่งเลือกมาจากสมัชชาฯ และคณะมนตรีความมั่นคงฯ ท้ังนี้ผู้พิพากษา 2 ท่านจะมาจาก
ประเทศเดียวกันไม่ได้ และในการพิจาณาตัดสินคดีต้องได้รับความเห็นชอบจากผู้พิพากษา 9
ท่าน

** ตัวอย่างคดีศาลโลกที่เกี่ยวข้องกับไทย ในกรณีคดีปราสาทเขาพระ
วิหาร ซึ่งเป็นความขัดแย้งระหว่างกัมพูชากับไทย ที่เริ่มเกิดขึ้นเม่ือ ค.ศ.1958 เน่ืองจากการอ้าง
สิทธิเหนอื บริเวณปราสาทเขาพระวิหาร จนทาให้เกิดปญั หาพ้ืนที่ทบั ซ้อนของท้ัง 2 ฝุาย ในบริเวณ
ปราสาทเขาพระวิหาร 4.6 ตารางกิโลเมตร ต่อมาในปี ค.ศ.1959 กัมพูชาได้เป็นโจทก์นาเร่ืองยืน
ฟูองไทยต่อศาลโลก เพื่อขอให้ศาลโลกพิจารณาให้ไทยคืนปราสาทเขาพระวิหาร และในปี ค.ศ.
1962 ศาลโลกก็ตัดสินให้กรรมสิทธิ์ในตัวปราสาทเขาพระวิหารเป็นของกัมพูชา ซึ่งคาตัดสินของ
ศาลโลกคร้ังน้ันฝุายไทยไม่ยอมรับเพราะเห็นว่าไม่ถูกต้อง จากนั้นในปี ค.ศ.2000 รัฐบาลกัมพูชา
กับรับบาลไทยได้ร่วมกันจัดทาบันทึกความเข้าใจ (MOU) ว่าด้วยการเจรจาเร่ืองปักปันเขตแดน
ของไทยกับกัมพูชา บริเวณปราสาทเขาพระวิหาร และต่อมาในวันที่ 8 กรกฎาคม ค.ศ.2008
องค์การยูเนสโก ก็ได้จดทะเบียนตัวปราสาทเขาพระวิหาร เป็นมรดกโลกตามคาขอของกัมพูชา
แล้ว ซึง่ เหตุการณน์ ไี้ ด้พฒั นาไปสู่ความขัดแย้งระหว่างราชอาณาจักรกัมพูชากับราชอาณาจักไทย
จนถึงปจั จุบัน **

5. สานักเลขาธิการ (Secretarial) สานักงานเลขาธิการปฏิบัติงานประจา
ของการบริหารงานขององค์การสหประชาชาติภายใต้การนาของ เลขาธิการ (Secretary–General)
เลขาธิการได้รับการแต่งต้ังโดยสมัชชา ด้วยคะแนนเสียงไม่ต่ากว่าสองในสาม ท้ังนี้โดยคาแนะนา

รฐั ศาสตร์เบ้อื งต้น หน้า 415

ของคณะมนตรีความมั่นคง เลขาธิการองค์การสหประชาชาติ มีวาระการดารงตาแหน่งคราวละ
5 ปี โดยหลกั การเลขาธิการองค์การสหประชาชาติ จะมาจากรัฐที่เป็นกลางหรือรัฐที่ไม่ฝักใฝุฝุาย
ใด หน้าที่สาคัญของเลขาธิการองค์การสหประชาชาติ นอกจากเป็นผู้บังคับบัญชาของพนักงาน
ประจาสหประชาชาติท้ังหมดแล้ว ยังเปน็ ผู้มีบทบาททางการเมืองที่สาคัญหลายประการ เช่น การ
รายงานสถานการณร์ ะหว่างประเทศที่กระทบต่อความมั่นคงระหว่างประเทศให้คณะมนตรีความ
ม่ันคงทราบ การทาหน้าทีเ่ ลขานุการที่ในประชมุ สมัชชา ทีป่ ระชุมคณะมนตรคี วามม่ันคง ที่ประชุม
คณะมนตรีเศรษฐกิจและสังคม และรวมทั้งการทางานหน้าที่ทางการทูตในนามขององค์การ
สหประชาชาติ

** เลขาธิการองค์การสหประชาชาติ คนแรก คือ นายทริฟ ลี (Trygve Lie) ชาว
นอร์เวย์ เขา้ ดารงตาแหนง่ ระหว่างปี ค.ศ.1946 – ค.ศ.1952 เลขาธิการองค์การสหประชาชาติคน
ปจั จุบนั เป็นคนที่ 9 คือ นายอันตอนิอู กแู ตรร์ ีช อดีตนายกรัฐมนตรโี ปรตเุ กส ดารงตาแหนง่ วันที่
1 มกราคม ค.ศ.2017**

2) องค์กรรองหรือองค์กรอืน่ ๆ (Other Organs)
1. ทบวงชานาญการพิเศษประจาองค์การสหประชาชาติ (Specialized

Agencies) เป็นองค์การต่างๆที่จัดต้ังขึ้นตามความเชี่ยวชาญพิเศษสาขาต่างๆ จากข้อตกลง
ระหว่างรัฐบาลและทางานกับองค์การสหประชาชาติ ภายใต้การประสานงานและความ
รับผิดชอบของคณะมนตรเี ศรษฐกิจและสงั คม เพื่อช่วยส่งเสริมความสัมพันธ์ระหว่างประเทศและ
เพื่อช่วยพัฒนาเสนอแนะ ให้ความช่วยเหลือประเทศสมาชิกในด้านนั้นๆ แต่ละหน่วยจะมีสมาชิก
งบประมาณ และสานักงานใหญ่ของตนเอง ทบวงชานาญการพิเศษประจาองค์การสหประชาชาติ
ที่มอี ยู่ในปจั จบุ นั ดังน้ี

- องค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO)
- องค์การอนามัยโลก (World Health Organization : WHO)
- องค์การอาหารและการเกษตร (FAO)
- องค์การศึกษาวิทยาศาสตร์และวัฒนธรรมแห่งสหประชาชาติ
(UNESCO)
- องค์การบินพลเรอื นระหว่างประเทศ (ICAO)
- ธนาคารเพื่อการบูรณะและพัฒนาระหว่างประเทศ (IBRD) หรือ
ธนาคารโลก (World Bank)
- กองทุนการเงนิ ระหว่างประเทศ (IMF)
- สหภาพสากลไปรษณีย์ (UPU)

รฐั ศาสตรเ์ บ้ืองตน้ หน้า 416

- สหภาพโทรคมนาคมระหว่างประเทศ (ITU)
- ชมุ ชนการพฒั นาระหว่างประเทศ (IDA)
- บรรษทั การเงนิ ระหว่างประเทศ (IFC)
- องค์การปรึกษาทางทะเลระหว่างประเทศ (IMCO)
- ข้อตกลงท่ัวไปว่าด้วยภาษีศลุ กากรและการค้า (GATT)
- สานกั งานพลงั งานปรมณูระหว่างประเทศ (IAEA)
2. องค์การพิเศษแห่งสหประชาชาติ เป็นองค์การที่จัดตั้งขึ้นมาเพื่อปฏิบัติงาน
ด้านใดด้านหน่งึ โดยเฉพาะด้าน และเป็นศนู ย์ประสานงานขององค์การสหประชาชาติ ได้แก่
- กองทนุ สงเคราะหเ์ ด็กแห่งสหประชาชาติ (UN Children’s Fund : UNICEF)
- โครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UN Development Programme :
UNDP)
- การประชุมการค้าและการพัฒนาของสหประชาชาติ (UN Conference on
Trade and Development : UNCTAD)
- ข้าหลวงใหญ่ช่วยเหลือผู้ลี้ภัย (UN High Commissioner for Refugee :
UNHCR)
- โครงการอาหารโลก (World Food Programme)
- หน่วยงานบรรเทาทุกข์และจัดหางานแห่งสหประชาชาติ (UN Relief and
Work Agency : UNRWA)
- องค์การพัฒนาอุตสาหกรรมแห่งสหประชาชาติ (UN Industrial
Development Organization : UNIDO)
- สถาบันฝึกอบรมและวิจัยของสหประชาชาติ (UN Institute for Training and
Research : UNITAR)
3) สานกั งานใหญ่ขององค์การสหประชาชาติ
1. สานักงานใหญ่ (Super – Head Quarter) ณ นครนิมยอร์ก
สหรัฐอเมริกา
2. สานกั งานใหญ่ ณ นครเจนีวา ประเทศสวิตเซอร์แลนด์
3. สานักงานใหญ่ ณ กรงุ เวียนนา ประเทศออสเตรีย
4. สานักงานใหญ่ ณ กรุงไนโรบี ประเทศเคนยา

รฐั ศาสตร์เบอ้ื งตน้ หนา้ 417

4.4 สมาคมแห่งประเทศเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (Association of Southeast Asian
Nation : ASEAN)

อาเซียน ก่อตั้งเม่ือวันที่ 8 สิงหาคม 2510 ก่อต้ังขึ้นโดยปฏิญญากรุงเทพ (Bangkok
Declaration) ซึ่งลงนามโดยรัฐมนตรี 5 ประเทศได้แก่ อินโดนีเซีย มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ สิงค์โปร์
และไทย สมาคมอาเซียนนี้เป็นผลมาจากสมาคมเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (Association of
Southeast Asia : ASA) ซึ่งตั้งขึน้ เมื่อ พ.ศ.2504 ซึ่งไทย มาเลเซีย และฟิลิปปินส์ แต่ใน พ.ศ.2507
เกิดขอ้ พิพาทเกี่ยวกับรฐั ซาบาห์ ระหว่างฟิลิปปินส์กับมาเลเซีย ซึง่ ตา่ งอา้ งเป็นเจ้าของดินแดน ทา
ให้ ASA ไม่มกี ารดาเนินการใดๆ จนเมือ่ พ.ศ.2509 ปัญหาได้คลี่คลาย จึงมีการร้ือฟื้นกิจการของ
ASA ขึ้นมาอีกจนกระท้ังกลายเป็น ASEAN และได้รับประเทศบรูไน ดารุสซาลาม เข้าเป็นสมาชิก
ลาดับที่ 6 เม่ือ 7 มกราคม 2527 เวียดนาม เข้าเป็นสมาชิกลาดับที่ 7 เม่ือ 28 กรกฎาคม 2538
ลาวและพมา่ เปน็ สมาชิกลาดับ 8และ9 เม่ือ 23 กรกฎาคม 2540 และกัมพูชา เป็นสมาชิกลาดับ
ที่ 10 เม่ือ 30 เมษายน 2542 ซึ่งคาดว่า ติมอร์ตะวันออก ซึ่งเพิ่งได้รับเอกราชมีการปกครอง
ตนเองจะเข้าเปน็ สมาชิกในลาดับต่อไป

4.4.1 วัตถุประสงค์ของการตง้ั สมาคมอาเซียน ตามปฏิญญากรุงเทพฯ คือ
-เพื่อส่งเสริมความร่วมมือและความช่วยเหลือซึ่งกันและกันในทาง

เศรษฐกิจ สังคม วฒั นธรรม เทคโนโลยี วิทยาศาสตร์ และการบริการ
-เพื่อส่งเสริมสนั ตภิ าพและความมัน่ คงสว่ นภูมิภาค
-เพื่อส่งเสริมความเจริญรุ่งเรืองทางเศรษฐกิจและพัฒนาการทาง

วฒั นธรรมในภมู ิภาค
-เพือ่ ส่งเสริมให้ประชาชนในอาเซียนมคี วามเปน็ อยู่และคณุ ภาพชวี ิตที่ดี
-เพื่อให้ความช่วยเหลือซึ่งกันและกันในรูปของการฝึกอบรมและการ

วิจัยและส่งเสริมการ ศกึ ษาด้านเอเชียตะวนั ออกเฉียงใต้
-เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพของเกษตรและอุตสาหกรรม การขยายการค้า

ตลอดจนการปรับปรงุ การขนส่งและการคมนาคม
-เพื่อเสริมสร้างความร่วมมืออาเซียนกับประเทศภายนอก องค์การ

ความรว่ มมอื กับภมู ภิ าคอื่นๆ และองค์การระหว่างประเทศ
4.4.2 โครงสรา้ งของอาเซียน ประกอบด้วยส่วนสาคัญดงั นี้
4.4.2.1 สานักเลขาธิการอาเซียน (ASEAN Secretariat) สานัก

เลขาธิการอาเซียนได้จัดต้ังขึ้นตามข้อตกลงที่ลงนามโดยรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนในระหว่าง
ประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 1 ในปี 2519 เพื่อทาหน้าที่ประสานงานและดาเนินงานตามโครงการ

รัฐศาสตรเ์ บอ้ื งต้น หนา้ 418

และกิจกรรมต่างๆของสมาคมอาเซียน และเป็นศูนย์กลางในการติดต่อ ระหว่างสมาคมอาเซียน
คณะกรรมการ ตลอดจนสถาบันต่างๆและรัฐบาลของประเทศสมาชิก สานักเลขาธิการอาเซียน
ตั้ง อยู่ที่กรุงจาการ์ตา ประเทศอินโดนีเซีย โดยมีหัวหน้าสานักเรียกว่า “เลขาธิการอาเซียน” ซึ่ง
เลขาธิการอาเซียนคนปัจจุบัน คือ นายเล ลุง มินห์ ชาวเวียดนาม (ต้ังแต่วันที่ มกราคม 2556 –
ธนั วาคม 2560) และมีรองเลขาธิการอาเซียน 2 คน โดยมีวาระดารงตาแหน่งคราวละ 5 ปี

4.4.2.2 สานักอาเซียนแห่งชาติหรือกรมอาเซียน (ASEAN National
Secretariat) เป็นหน่วยงานในกระทรวงการต่างประเทศของประเทศสมาชิก ซึ่งแต่ละประเทศได้
จดั ตงั้ ข้นึ เพื่อทาหน้าทีร่ ับผดิ ชอบประสานงานเกีย่ วกับอาเซียนในประเทศนั้นๆ และติดตามผลของ
การดาเนินกิจกรรม ความรว่ มมอื ต่างๆ สาหรับไทยนั้นได้จัดต้ังกรมอาเซียนให้มีหน้าที่รับผิดชอบ
ในการปฏิบตั ิงานด้านอาเซียนดังกล่าว

4.4.3 ประชาคมอาเซียน (ASEAN Community)
4.4.3.1 ความหมายและความสาคัญของประชาคมอาเซียน

“ประชาคมอาเซียน” เป็นเปูาหมายของการรวมตัวกันของประเทศสมาชิกอาเซียน เพื่อเพิ่ม
อานาจต่อรองและขีดความสามารถการแข่งขันของอาเซียนในเวทีระหว่างประเทศในทุกด้าน
รวมถึงความสามารถในการรับมือกับปัญหาใหม่ๆ ในระดับโลกที่ส่งผลกระทบมาถึงภูมิภาค
อาเซียน เช่น ภาวะโลกร้อน การก่อการร้าย หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ การเป็นประชาคมอาเซียน
คือการทาให้ประเทศสมาชิกอาเซียนเป็น “ครอบครัวเดียวกัน” ที่มีความแข็งแกร่งและมีภูมิ
ต้านทานที่ดี โดยสมาชิกในครอบครัวมีสภาพความอยู่ที่ดี ปลอดภัย และสามารถทามาค้าขายได้
อย่างสะดวกมากยิง่ ขึน้
แรงผลักดันสาคัญที่ทาให้ผู้นาประเทศสมาชิกอาเซียนตกลงกันที่จัดต้ังประชาคมอาเซียน อันถือ
เป็นการปรับปรุงตัวคร้ังใหญ่และวางรากฐานของการพัฒนาของอาเซียน คือ สภาพแวดล้อม
ระหว่างประเทศที่เปลี่ยนแปลงไปท้ังในด้านการเมือง เศรษฐกิจและสังคม ที่ทาให้อาเซียนต้อง
เผชิญกับความท้าทายใหม่ๆ เช่นโรคระบาด อาชญากรรมข้ามชาติ ภัยพิบัติธรรมชาติ และปัญหา
สิ่งแวดล้อม ภาวะโลกร้อน และความเสีย่ งทีอ่ าเซียนอาจจะไม่สามารถแข่งขันทางเศรษฐกิจได้กับ
ประเทศอื่นๆ โดยเฉพาะจีนและอินเดีย ซึ่งมีอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจอย่างก้าวกระโดด
ประชาคมอาเซียนถือกาเนิดขึ้นอย่างเป็นทางการเม่ือเดือนตุลาคม 2546 จากการที่ผู้นาอาเซียน
ได้ร่วมลงนามในปฏิญญาว่าด้วยความร่วมมืออาเซียน ที่เรียกว่า “ข้อตกลงบาหลี 2” เพื่อ
เห็นชอบให้จัดตั้งประชาคมอาเซียน ภายในปี 2563 แต่ต่อมาได้ตกลงร่นระยะเวลาจัดต้ังให้เสร็จ
ในปี 2558

รฐั ศาสตรเ์ บ้ืองต้น หน้า 419

4.4.3.2 ประชาคมอาเซียน ประกอบด้วย 3 ประชาคมย่อย ซึ่ง
เปรียบเสมอื นสามเสาหลกั ซึง่ เกี่ยวข้องสัมพนั ธ์กัน ได้แก่

1) ประชาคมการเมอื งและความม่ันคงอาเซียน (ASEAN Political-
Security Community : APSC) ประชาคมการเมืองและความม่ันคงอาเซียน มุ่งให้ประเทศใน
ภูมิภาคอยู่ร่วมกันอย่างสันติ มีระบบแก้ไขความขัดแย้งระหว่างกันได้ด้วยดี มีเสถียรภาพอย่าง
รอบด้าน มีกรอบความร่วมมือเพื่อรับมือกับภัยคุกคามความม่ันคงทั้งรูปแบบเดิมและรูปแบบ
ใหม่ๆ เพือ่ ให้ประชาชนมคี วามปลอดภัยและม่ันคง

ก. กลไกการดาเนินการแก้ไขความขัดแย้ง อาเซียนเกิดขึ้นมา
เพือ่ แก้ไขปัญหาความขดั แย้งระหว่างประเทศสมาชิก ซึ่งในภูมภิ าคก่อนการเกิดอาเซียนก็มีปัญหา
และบรรยากาศของการขดั แย้งค่อนข้างรนุ แรง วุ่นวาย ในช่วงสงครามอินโดจีน ระหว่างประเทศที่
ตกเป็นอาณานิคมกับประเทศที่เป็นเจ้าอาณานิคม เช่น เวียดนามกับฝร่ังเศส รวมท้ังสงคราม
เวียดนามเหนือกับสหรัฐอเมริกา ประเทศต่าง ๆ ในภูมิภาคได้ตกเป็นประเทศลูกไล่ของประเทศ
มหาอานาจเพื่อแย่งชิงแผ่อิทธิพลทางอุดมการณ์ ตลอดจนปัญหาของประเทศในภูมิภาคขัดแย้ง
กันเอง เช่น อินโดนีเซียขัดแย้งกับมาเลเซีย, มาเลเซียขัดแย้งกับฟิลิปปินส์กรณีแย้งชิง รัฐซาบาห์
ความขัดแย้งเหล่านี้นาไปสู่แนวความคิดในการหากลไกเพื่อขจัดและแก้ไขปัญหา จึงเกิดเป็น
อาเซียนขึน้

ในด้านการเมืองและความมั่นคง อาเซียนมีเปูาหมายสาคัญคือ
การส่งเสริมสันติภาพและเสถียรภาพในภูมิภาคเอเชีย ตะวันออกเฉียงใต้ เพื่อสร้างสถานะที่จะ
อานวยต่อการสร้างประชาคมอาเซียน ให้สาเร็จภายในปี 2558 ซึ่งจะทาให้ประชาคมอาเซียนใน
ด้านการเมอื งความมัน่ คงมีความแข็งแกร่งและน่า เชื่อถือ ความร่วมมือด้านการเมืองความม่ันคง
ของอาเซียนที่สาคัญ มีหลายรูปแบบ เช่น กลไกการเจรจาหารือหรือการประชุม และกลไกที่เป็น
ในรูปของสนธิสัญญา ได้แก่

1. สนธิสัญญาไมตรีและความร่วมมือในภูมิภาคเอเชียตะวันออก
เฉียงใต้ (Treaty of Amity and Cooperation หรือ TAC) สนธิสัญญาไมตรีและความร่วมมือใน
เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ จัดทาขึ้นโดยประเทศสมาชิกอาเซียน 5 ประเทศ คือ อินโดนีเซีย
ฟิลิปปินส์ มาเลเซีย สงิ คโปร์ และไทย เม่ือปี 2519 เพื่อกาหนดหลักการพื้นฐานของความร่วมมือ
และการดาเนินความสัมพันธ์ระหว่างกันของประเทศสมาชิกหลักการสาคัญของสนธิ สัญญา ซึ่ง
ประเทศสมาชิกอาเซียนยึดถือและยอมรบั ในการปฏิบตั ิตาม ได้แก่

1) เคารพในเอกราช การมีอานาจอธิปไตย ความเท่าเทียมกัน
ความม่นั คงทางดนิ แดนและเอกลกั ษณ์แหง่ ชาติของทุกประเทศ

รฐั ศาสตรเ์ บือ้ งต้น หน้า 420

2) ปราศจากการแทรกแซงจากภายนอก การโค่นล้มอธิปไตย
หรอื การบีบบังคับจากภายนอก

3) การไม่แทรกแซงกิจการภายในซึง่ กันและกนั
4) การแก้ไขปญั หาความขดั แย้งหรอื ข้อพิพาทโดยสันติวิธี
5) การยกเลิกการใชก้ ารคกุ คามและกองกาลัง
6) การมคี วามรว่ มมอื ที่มปี ระสิทธิภาพระหว่างกนั
เมื่อเดอื นธนั วาคม 2530 ได้มกี ารแก้ไขสนธิสัญญาเพื่อเปิดทางให้ประเทศที่อยู่นอกภูมิภาคเอเชีย
ตะวันออกเฉียงใต้สามารถเข้าร่วมเป็นภาคีได้ ซึ่งช่วยเสริมสร้างโครงสร้างความม่ันคงและ
สันติภาพให้มีความเข้มแข็งยิ่ง ขึ้น ปัจจุบันประเทศที่เข้าร่วมเป็นภาคีในสนธิสัญญา TAC ได้แก่
สมาชิก อาเซียนท้ัง 10 ประเทศ ประเทศคู่เจรจาของอาเซียน และประเทศที่เข้าร่วมการประชุม
อาเซียนว่าด้วย การเมอื งและความมน่ั คงในเอเชีย-แปซิฟิก เช่น จีน อินเดีย ญี่ปุน รัสเซีย เกาหลี
ใต้ และนิวซีแลนด์ ออสเตรเลีย แคนาดา สหรัฐฯ และสหภาพยุโรปได้แจ้งความจานงอยากเข้า
ร่วมเปน็ ภาคี
2. สนธิสัญญาเขตปลอดอาวุธนิวเคลียร์แห่งเอเชียตะวันออก
เฉียงใต้ (Treaty on the Southeast Asia Nuclear-Free Zone : SEAN-FZ) ประเทศสมาชิก
อาเซียน ลงนามในการประชมุ สนธิสญั ญาในกรุงเทพฯ เม่ือวันที่ 15 ธันวาคม 2538 วัตถุประสงค์
หลักของสนธิสัญญา คือ ให้ภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นเขตปลอดอาวุธนิวเคลียร์ โดย
ประเทศที่เป็นภาคีจะไม่พัฒนา ไม่ผลิต ไม่จัดซื้อ ไม่ครอบครอง รวมท้ังไม่เป็นฐานการผลิต ไม่
ทดสอบ ไม่ใช้อาวุธนิวเคลียร์ในภูมิภาค และไม่ให้รัฐใดปล่อยหรือทิ้งวัสดุอุปกรณ์ที่เป็นกามัน
ภาพรังสีลงบนพื้นดิน ทะเลและอากาศ นอกจากนี้ 5 ประเทศอาวุธนิวเคลียร์ ได้แก่ จีน
สหรัฐอเมริกา ฝร่ังเศส รัสเซีย และสหราชอาณาจักร (ห้าสมาชิกผู้แทนถาวร ของคณะมนตรี
ความมัน่ คงแห่งสหประชาชาติ) ได้ยอมรบั และให้ความเคารพสนธิสัญญา โดยจะไม่ละเมิดและไม่
แพร่กระจายอาวุธนิวเคลียร์ในภมู ภิ าคนี้
3. ปฏิญญากาหนดให้ภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นเขต
แห่งสันติภาพ เสรีภาพ และความเป็นกลาง (Zone of Peace, Freedom and Neutrality หรือ
ZOPFAN) เปน็ การแสดงเจตนารมณข์ องอาเซียน ให้ภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นภูมิภาคที่
ปลอดการแทรกแซงจากภายนอก เพื่อเป็นหลักประกันต่อสันติภาพและความมั่นคงของภูมิภาค
และเสนอให้อาเซียน ขยายความร่วมมือให้ครอบคลุมทุกๆ ด้าน อันจะนามาซึ่งความแข็งแกร่ง
ความเป็นปึกแผ่นและความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดระหว่างประเทศสมาชิก ได้ประกาศลงนามโดย
รัฐมนตรีต่างประเทศของรัฐสมาชิกอาเซียน ซึ่งในขณะนั้นประกอบด้วยประเทศอินโดนีเซีย

รัฐศาสตร์เบ้อื งตน้ หนา้ 421

มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ สิงคโปร์และประเทศไทย เม่ือวันที่ 27 พฤศจิกายน 1971 ณ กรุง
กัวลาลัมเปอร์ ประเทศมาเลเซีย

4. การประชุมอาเซียนว่าด้วยความร่วมมือด้านการเมืองและ
ความมั่นคงในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก หรือ ASEAN Regional Forum (ARF) จัดขึ้นเพื่อเป็นเวที
สาหรับปรึกษาหารือ (Consultative forum) โดยมีวัตถุประสงค์ที่มุ่งส่งเสริมสันติภาพโดยการ
เสริมสร้างความไว้เน้ือ เชื่อใจ ความร่วมมือ และความสัมพันธ์อันดีระหว่างประเทศสมาชิก
อาเซียน ประเทศอาเซียนกับคู่เจรจา และประเทศอื่น ๆ ในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิกในเร่ืองที่
เกี่ยวกับการเมืองและความม่ันคง โดยมีท้ังผู้แทนฝุายการทูตและการทหารเข้าร่วมการประชุม
การหารือด้านการเมือง และความมั่นคงในกรอบ ARF ได้กาหนดพัฒนาการของกระบวนการ
ARF เปน็ 3 ขั้นตอน ได้แก่

ข้ันตอนที่ 1 ส่งเสริมการสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจกัน (Confidence
Building)

ข้ันตอนที่ 2 การพัฒนาการทูตเชิงปูองกัน (Preventive
Diplomacy)

ข้ันตอนที่ 3 การแก้ไขความขัดแย้ง (Conflict Resolution)
การประชุมระดับรฐั มนตรี ARF คร้ังแรกจัดขึ้นที่กรุงเทพฯ เม่ือวันที่ 25 กรกฎาคม 2537 ปัจจุบัน
ประเทศที่เป็นสมาชิกการประชุมว่าด้วยการเมืองและความมั่นคงในภูมิภาคเอเชีย แปซิฟิกมี 27
ประเทศ ประกอบด้วย ประเทศสมาชิกอาเซียนทั้ง 10 ประเทศ คือ ไทย บรูไน กมั พชู า อินโดนีเซีย
ลาว มาเลเซีย พม่า ฟิลิปปินส์ สิงคโปร์ และเวียดนาม ประเทศคู่เจรจาของอาเซียน ประเทศ ผู้
สังเกตการณ์ของอาเซียน และประเทศอื่นในภูมิภาค อันได้แก่ ออสเตรเลีย บังคลาเทศ แคนาดา
จีน อินเดีย ญี่ปุน สาธารณรัฐเกาหลี (เกาหลีใต้) สาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนเกาหลี
(เกาหลีเหนือ) มองโกเลียนิวซีแลนด์ ปากีสถาน ปาปัวนิวกินี รัสเซีย ติมอร์-เลสเต ศรีลังกา
สหรัฐอเมริกา และสหภาพยโุ รป

5. ASEAN Troika ผู้ประสานงานเฉพาะกิจในการประชุมสุดยอด
อาเซียนอย่างไม่เป็นทางการ ในวันที่ 28 พฤศจิกายน 2542 ณ กรุงมะนิลา ผู้นาของประเทศ
สมาชิกอาเซียนได้เห็นชอบ ในการจัดต้ังกลุ่มผู้ประสานงานเฉพาะกิจในระดับรัฐมนตรี (ASEAN
Troika) ซึ่งประกอบด้วยรัฐมนตรีต่างประเทศที่ดารงตาแหน่งประธานคณะกรรมการประจาของ
อา เซียนในอดีต ปัจจุบัน และอนาคต และจะหมุนเวียนกันไปตามการเป็นประธานการประชุม
วตั ถุประสงค์ของการจัดตงั้ กลุ่มผู้ประสานงานเฉพาะกิจ ASEAN Trioka คือ

รฐั ศาสตร์เบ้ืองต้น หนา้ 422

1) เปน็ กลไกใหอ้ าเซียนสามารถร่วมมือกันอย่างใกล้ชิดในการ
หารือแก้ไขปัญหาที่ส่ง ผลกระทบต่อสันติภาพและเสถียรภาพในภูมิภาค โดยไม่ก้าวก่ายกิจการ
ภายในของประเทศสมาชิกเป็นการยกระดับความร่วมมือของอา เซียนให้สูงขึ้น และเสริมสร้าง
ความเป็นอนั หนึ่งอนั เดียวกนั ของอาเซียน รวมทั้งเพิ่มประสทิ ธิภาพของการดาเนินงานโดยรวม

2) เพื่อรองรับสถานการณ์ และจะดาเนินการโดยสอดคล้อง
กับแนวทางปฏิบัติในสนธิสัญญา และข้อตกลงต่างๆ ของอาเซียน เช่น สนธิสัญญาไมตรีและ
ความรว่ มมอื ในภูมภิ าคเอเชียตะวนั ออกเฉียงใต้ (Treaty of Amity and Cooperation หรอื TAC)

6. กรอบความร่วมมือทางทหาร (ASEAN Defense Ministerial
Meeting -ADMM) เพื่อสร้างเครือข่ายและความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดระหว่างฝุายทหารของประเทศ
สมาชิก ความร่วมมือ ด้านการปูองกันยาเสพติด การต่อต้านอาชญากรรมข้ามชาติและการก่อ
การรา้ ย โดยเฉพาะประเดน็ หลังนี้อาเซียนได้ลงนามในอนุสัญญาอาเซียนว่าด้วยการต่อต้าน การ
ก่อการรา้ ย ในปี 2550

7. ความสมั พันธ์กับประเทศนอกภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้
เพื่อสร้างความร่วมมือด้านการเมืองความมั่นคงที่สมดุลและสร้างสรรค์ระหว่าง กัน โดยผ่านเวที
หารือระหว่างอาเซียนกับประเทศ คู่เจรจา ได้มีการประชุมสุดยอดเอเชียตะวันออก (East Asia
Summit – EAS) และกระบวนการอาเซียน+3

ข. พิมพ์เขียวประชาคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียน
(Blueprint ASEAN Political – Security Community)

สาหรบั แนวความคิดเรอ่ื งการจัดตั้งประชาคมการเมืองและความ
มั่นคงอาเซียน ได้มีการจัดทาแผนปฏิบัติการ (Plan of Action) ขึ้นเพื่อบรรจุมาตรการต่าง ๆ เพื่อ
ไปสู้การจัดต้ังประชาคม และในล่าสุดอาเซียนได้จัดทาแผนงานหรือ Blueprint ซึ่งมีรายละเอียดที่
ชดั เจนโยมีการลงนามรบั รองเอาไว้ในการประชมุ สุดยอมที่หัวหิน อาเซียนมงุ่ สง่ เสริมความร่วมมือ
ในด้านการเมืองและความม่ันคงเพื่อเสริมสร้าง และธารงไว้ซึ่งสันติภาพและความม่ันคงของ
ภูมิภาค เพื่อให้ประเทศในภูมิภาคอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุข และสามารถแก้ไขปัญหาและความ
ขดั แย้งโดยสนั ติวธิ ี

ความร่วมมือด้านการเมืองและความมั่นคงนี้ ผู้นาอาเซียนต่าง
เห็นพ้องที่จะก่อต้ังประชาคมการเมือง ความมั่นคง โดยมีเปูาหมายว่า ประเทศในภูมิภาคนี้จะ
ดารงอยู่ร่วมกับชาติอื่นๆ ได้อย่างสันติ ด้วยความยุติธรรม มีประชาธิปไตย และมีบรรยากาศที่มี
ความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันโดยสมาชิกของประชาคมจะต้องระงับความขัด แย้งอย่างสันติ
ท่ามกลางความแตกต่างของแต่ละรัฐสมาชิก ที่มีความเชื่อมโยงระหว่างกันอยู่ ไม่ว่าจะเป็นมีเส้น

รัฐศาสตรเ์ บ้ืองตน้ หนา้ 423

เขตแดนทางภูมิศาสตร์ร่วมกนั รวมถึงการมีวสิ ัยทัศนแ์ ละวัตถปุ ระสงค์ร่วมกัน ซึ่งจะต้องประกอบ
ไปด้วยการพัฒนาทางการเมือง การมีบรรทัดฐานร่วมกัน การร่วมกันปูองกันมิให้เกิดข้อขัดแย้ง
การหาหนทางในการแก้ไขปัญหาร่วมกัน การสร้างสันติภาพหลังความขัดแย้ง และการมีกลไกที่
ทาให้เกิดความสมบรู ณ์มากขึ้น

เพื่อรองรับการเป็นประชาคมการเมืองและความม่ันคงอาเซียน
ประเทศสมาชิกได้ร่วมจัดทาแผนงานการจัดตั้งประชาคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียน
(ASEAN Political-Security Community Blueprint) โดยเน้น 3 ประการ คือ

1. เป็นประชาคมที่ตงั้ อยู่บนกฎ กติกา ที่มคี ่านิยมและบรรทัดฐาน
ร่วมกัน (A Rules-based Community of shared values and norms.) การมีกฎเกณฑ์และค่านิยม
ร่วมกัน ครอบคลุมถึงกิจกรรมต่างๆ ที่จะร่วมกันทาเพื่อสร้างความเข้าใจใจระบบสังคม
วัฒนธรรมและประวัติศาสตร์ที่แตกต่างของประเทศสมาชิก ส่งเสริมพัฒนาการทางการเมืองไป
ในทิศทางเดียวกัน เช่น หลักการประชาธิปไตย การส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน การ
สนับสนุนการทีส่วนร่วมของภาคประชาสังคม การต่อต้านทุจริตการส่งเสริมหลักนิติธรรมและ
ธรรมาภิบาล

2. เป็นภูมิภาคที่ยึดหลักสันติ ความมีเสถียรภาพและความ
ยืดหยุ่น มีความรับผิดชอบร่วมกันในมิติด้านความม่ันคง (A Cohesive, Peaceful, Stable and
Resilient Region with shared responsibility for comprehensive security.) ส่งเสริมความสงบสุข
และรับผิดชอบร่วมกันในการรักษาความม่ันคงสาหรับประชาชน ที่ครอบคลุมในทุกด้าน
ครอบคลุมความร่วมมือเพื่อเสริมความม่ันคงในรูปแบบเดิม ซึ่งหมายถึง มาตรการสร้างความไว้
เนือ้ เช่อื ใจและการระงับข้อพิพาทโดยสันติเพื่อปูองกัน สงครามและให้ประเทศสมาชิกอาเซียนอยู่
กนั โดยสงบสุขและไม่มีความหวาดระแวง นอกจากนี้ ยงั ขยายความร่วมมือเพื่อต่อต้านภัยคุกคาม
รูปแบบใหม่ เช่น การต่อต้านการก่อการร้าย อาชญากรรมข้ามชาติ ยาเสพติด การค้ามนุษย์
ตลอดจนการเตรยี มความพร้อมเพื่อปูองกนั และจัดการภัยพิบตั ิและภัยธรรมชาติ

3. มุ่งปฏิสมั พันธ์กับประเทศนอกภูมิภาคอย่างมีพลวัตท่ามกลาง
โลกที่มีการรวม ตัวกันเป็นกลุ่มก้อนเพื่อพึ่งพาระหว่างกัน (A Dynamic and Outward-looking
Region in an increasingly integrated and interdependent world.) การมีพลวัตและปฏิสัมพันธ์
กับโลกภายนอก กาหนดกิจกรรมเพื่อเสริมสร้างบทบาทของอาเซียนในความร่วมมือระดับ
ภูมิภาค เช่น กรอบ ASEAN+3 กับ จีน ญี่ปุน สาธารณรัฐเกาหลี และการประชุมสุดยอดเอเชีย
ตะวันออก ตลอดจนความสัมพันธ์ที่เข้มแข็งกับมิตรประเทศ และองค์การระหว่างประเทศ เช่น
สหประชาชาติ

รัฐศาสตร์เบือ้ งตน้ หน้า 424

2) ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community :
AEC) ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน มุ่งให้เกิดการรวมตัวกันทางเศรษฐกิจ และการอานวยความ
สะดวกในการติดต่อค้าขายระหว่างกัน อันจะทาให้ภูมิภาคมีความเจริญม่ังคั่ง และสามารถ
แข่งขันกับภูมิภาคอื่นๆ ได้ เพื่อความอยู่ดีกินดีของประชาชนในประเทศอาเซียน อาเซียนกาหนด
ทิศทาง ได้มีการดาเนินงานที่แน่ชัดเพื่อนาไปสู่เปูาหมายที่ชัดเจน ได้แก่การเป็นประชาคม
เศรษฐกิจอาเซียน โดยจะมีตลาดและฐานการผลิตร่วมกัน และจะมีการเคลื่อนย้ายสินค้า
บริการ การลงทนุ เงนิ ทุน และแรงงานมีฝีมืออย่างเสรีสาหรับการตั้งประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน
ได้กาหนดให้สาเร็จภายในปี พ.ศ. 2558 (ค.ศ. 2015)

ก. AEC Blueprint ประกอบด้วย 4 สวนหลักซึ้งอ้างอิงมาจาก
เปูาหมายการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจของอาเซียนตามแถลงการณ์บาหลี ฉบับที่ 2 (Bali Concord
II) ได้แก่

1. เป็นตลาดและฐานการผลิตร่วมกัน (Single Market and
Production Base) เพื่อเคลือ่ นย้ายสินค้า บริการ ลงทุน แรงงานฝีมอื เงนิ ทุนอย่างเสรี ส่วนนี้ จริงๆ
เป็นการดาเนินตามพันธกรณีที่ได้ตกลงและดาเนินการมากันอยู่แล้ว ท้ัง AFTA (ASEAN Free
Trade Area) เริ่มปี พ.ศ. 2535 (ค.ศ.1992), AFAS (ASEAN Framework Agreement on Services)
กรอบความตกลงว่าด้วยการค้าบริการ ลงนามปี 2538 (ค.ศ.1995) ได้เจรจาเปิดเสรีเป็นรอบ ๆ
เจรจาไปแล้ว 5 รอบ และ AIA (ASEAN Investment Area) กรอบความตกลงว่าด้วยการค้าบริการ
ลงนามและมีผลต้ังแต่ พ.ศ.2541 (ค.ศ.1998)

2. สร้างขีดความสามารถทางเศรษฐกิจ (High Competitive
Economic Region) ให้ความสาคัญกับประเด็นด้านนโยบายที่ช่วยการรวมกลุ่ม เช่น นโยบายการ
แข่งขัน นโยบายภาษี, ทรัพย์สินทางปัญญา, พัฒนาโครงการสร้างพื้นฐานร่วมกันดาเนินการโดย
แลกเปลี่ยนข้อมูล ฝกึ อบรมบุคคลากรรว่ มกัน

3. สรา้ งความเท่าเทียมในการพฒั นาทางเศรษฐกิจ (Equitable
Economic Development) สนบั สนนุ การพฒั นา SMES สร้างขดี ความสามารถผ่านโครงการที่มอี ยู่
แล้ว

4. การบรู ณาการเข้ากบั เศรษฐกิจโลก (Fully Integrated into
Global Economy) เน้นการปรบั ประสานนโยบายเศรษฐกิจอาเซียนกบั นอกภมู ิภาค เชน่ ทา FTA

ข. กรอบความร่วมมือ สาหรับกรอบความร่วมมือ ที่ประชุม
เจ้าหน้าที่อาวุโสด้านเศรษฐกิจอาเซียนเม่ือวันที่ 21-22 กันยายน 2547 ที่กรุงเทพฯ สามารถหา
ข้อสรปุ ในสาระสาคญั เกีย่ วกบั มาตรการรว่ มที่จะใช้กับการรวมกลุ่ม สินค้าและบริการ ได้แก่ การ

รฐั ศาสตร์เบ้ืองต้น หน้า 425

เปิดเสรีการค้าสินค้า การค้าบริการ การลงทุน การอานวยความสะดวกด้านการค้า และการ
ลงทุนและการส่งเสริมการค้าและการลงทุน และความร่วมมือในด้านอื่น ๆ ดังนี้ (ที่มา กอง
อาเซียน 3 กรมอาเซียน)

1. การค้าสินค้า จะเร่งลดภาษีสินค้าใน Priority Sectors (เกษตร/
ประมง/ผลติ ภัณฑ์ไม้/ผลติ ภัณฑ์ยาง/สิ่งทอ/ยานยนต์ /อิเล็กทรอนิกส์/เทคโนโลยีสารสนเทศ/สาขา
สุขภาพ) เปน็ 0% เร็วขึ้นจากกรอบ AFTA เดิม 3 ปี คอื จาก พ.ศ.2553 เป็นปี พ.ศ.2550 สาหรับ
สมาชิกอาเซียนเดิม 6 ประเทศ และ ปี พ.ศ.2558 เป็น 2555 สาหรับประเทศ CLMV (CLMV คือ
ประเทศ กัมพูชา ลาว พม่า เวียดนาม เป็นประเทศในกลุ่ม ASEAN ที่มีแนวโน้มเศรษฐกิจโต
ต่อเนอ่ื งและยังมีแร่ธาตทุ รพั ยากรอุดมสมบูรณ์ และยงั มีคา่ จา้ งแรงงานไม่สงู นกั )

2. การค้าบริการ จะเร่งเปิดเสรีสาขาบริการใน Priority Sectors
(สาขาสุขภาพ, e-ASEAN, ท่องเที่ยวและการขนส่งทางอากาศ) ภายในปี ค.ศ. 2010 ท้ังนี้ ให้ใช้
ASEAN-X formula ได้

3. การอานวยความสะดวกด้านการค้าและการลงทุน ซึ่ง
ประกอบด้วยเร่ืองต่างๆ คือ กฎว่าด้วยแหล่งกาเนิดสินค้า พิธีการศุลกากร มาตรฐาน (standard
and conformance) การอานวยความสะดวกด้านการขนส่งและ logistics service สาหรับการขนส่ง
การอานวยความสะดวกด้านการท่องเที่ยวในอาเซียนและการเคลื่อนย้ายของนักธุรกิจ
ผเู้ ช่ยี วชาญ ผปู้ ระกอบวิชาชีพ แรงงานมฝี มี อื

4. การส่งเสริมการคา้ และการลงทุน และความร่วมมือในด้านอื่น
ๆ เชน่ ทรัพย์สินทางปัญญา ความร่วมมือด้านอุตสาหกรรม และการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ พิธี
สารว่าด้วยการรวมกลุ่มรายสาขาของอาเซียน 11 สาขากาหนดมาตรการร่วม ผู้นาอาเซียนได้ลง
นามในกรอบความตกลงว่าด้วยการรวมกลุ่มสาขาสาคัญของอาเซียน (Framework Agreement
for the Integration of the Priority Sectors) และรฐั มนตรเี ศรษฐกิจอาเซียนได้ลงนามในพิธีสารว่า
ด้วยการรวมกลุ่มรายสาขาของ อาเซียน 11 ฉบับ (ASEAN Sectoral Integration Protocol) ในวันที่
29 พฤศจกิ ายน พ.ศ. 2547 สาหรับ 11 สาขานาร่องมีดังนี้ สาขาผลิตภัณฑ์เกษตร, สาขาประมง,
สาขาผลิตภัณฑ์ยาง, สาขาสิ่งทอ, สาขายานยนต์, สาขาผลิตภัณฑ์ไม้, สาขาอิเล็กทรอนิกส์,
สาขาเทคโนโลยีสารสนเทศ, สาขาสุขภาพ, สาขาท่องเที่ยว และสาขาการบิน อย่างไรก็ตาม
ภายหลงั ได้เพิ่มสาขาที่ 12 ได้แก่ สาขาโลจสิ ติกส์

3) ประชาคมสังคมและวัฒนธรรมอาเซียน (ASEAN Socio –
Cultural Community : ASCC) ประชาคมสังคมและวัฒนธรรมอาเซียน เพื่อให้ประชาชนแต่ละ

รฐั ศาสตรเ์ บ้ืองตน้ หน้า 426

ประเทศอาเซียนอยู่ร่วมกันภายใต้แนวคิดสงั คมที่เอื้ออาทร มีสวัสดิการทางสังคมที่ดี และมีความ
มั่นคงทางสังคม

ก. เปูาหมาย ประชาคม สังคม-วัฒนธรรมอาเซียน มี
จดุ มงุ่ หมายที่จะทาให้ภูมิภาคเอเชียตะวนั ออกเฉียงใต้ อยู่ร่วมกนั ในสังคมที่เอื้ออาทร ประชากรมี
สภาพความเป็นอยู่ที่ดี ได้รับการพัฒนาในทุกด้าน และมีความม่ันคงทางสังคม (Social security)
โดยเน้นการส่งเสริมความร่วมมือในด้านต่างๆ อาทิ

1. การพัฒนาสังคม โดยการ ยกระดับความเป็นอยู่ของผู้ด้อย
โอกาส และผทู้ ี่อาศัยในถิ่นทรุ ะกันดาร และส่งเสริมการมีส่วนร่วมอย่าง แข็งขันของกลุ่มต่างๆ ใน
สังคม

2. การพัฒนาการฝึกอบรม การศึกษาระดับพื้นฐานและสูงกว่า
การพฒั นา ทางวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี การสรา้ งงาน และการคุ้มครองทางสังคม

3. การส่งเสริมความร่วมมือใน ด้านสาธารณสุขโดยเฉพาะอย่าง
ยิ่ง การปูองกันและควบคมุ โรคติดตอ่ เชน่ โรคเอดส์ และ โรคทางเดินหายใจ เฉียบพลันรนุ แรง

4. การจดั การปญั หาดา้ นสิง่ แวดล้อม
5. การส่งเสริม การปฏิสัมพันธ์ ระหว่างนักเขียน นักคิดและ
ศลิ ปินในภูมภิ าค
ข. พิมพ์เขียวประชาคมสังคม-วัฒนธรรม (ASEAN Socio-
Cultural Community Blueprint) มีลักษณะสาคญั 6 ประการ ดังน้ี
1. เพือ่ ให้เกิดการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ (Human Development)
เรื่องแรกที่ ASCC ให้ความสาคัญ คือ การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ โดยเน้นการศึกษาให้เป็นวาระ
ของอาเซียน การสร้างความรู้ โดยส่งเสริมการเข้าถึงการศึกษาข้ันพื้นฐานอย่างท่ัวถึง ส่งเสริม
การจ้างงานที่เหมาะสม ส่งเสริมเทคโนโลยีสารสนเทศ อานวยความสะดวกในการเข้าถึง
วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี และเสริมสร้างทักษะในการกระกอบการ สาหรับสตรี เยาวชน
ผสู้ ูงอายแุ ละผู้พิการ
2. เพื่อให้มีการคุ้มครองและให้สวัสดิการทางสังคม (Social
Welfare and Protection) ASCC จะส่งเสริมความเป็นอยู่และคุณภาพชีวิตที่ดีของประชาชน โดย
ลดความยากจนและส่งเสริมการคุ้มครองและสวัสดิการสังคม เน้นการแก้ไขปัญหาความเหลื่อม
ล้าด้านสังคมและเศรษฐกิจระหว่างประเทศสมาชิก รวมถึงการบรรลุเปูาหมายการพัฒนา
สหัสวรรษ (Millennium Development Goals : MDG) ในการกาจัดความยากจนและความหิวโหย
และ ASCC จะให้ความม่ันใจว่า ประชาชนอาเซียนทุกคนมีอาหารพอเพียงตลอดเวลา และให้

รฐั ศาสตรเ์ บอ้ื งต้น หนา้ 427

ความม่ันใจในความปลอดภัยด้านอาหาร เน้นการเข้าถึงการรักษาสุขภาพ การบริการทาง
การแพทย์และยา ที่เพียงพอและราคาถูกรับประกันอาเซียนที่ปลอดยาเสพติด และพร้อมรับกับ
ภัยพิบัติ และประชาคมทีป่ ลอดภัยยิง่ ขึน้

3. เพื่อให้เกิดการรกั ษาสิทธิและความยุติธรรมทางสังคม (Social
Justice and Rights) โดยเน้นการปกปูองสิทธิและผลประโยชน์ของประชาชน รวมทั้งส่งเสริม
โอกาสและยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน การส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิและสวัสดิการ
สาหรับสตรี เยาวชน ผู้สูงอายุ และผู้พิการ การคุ้มครองและส่งเสริมแรงงานโยกย้ายถิ่นฐาน
ส่งเสริมความรับผิดชอบต่อสงั คมขององค์กรธุรกิจ

4. เพื่อให้เกิดความย่ังยืนทางด้านสิ่งแวดล้อม ( Ensuring
Environmental Sustainability) การจดั การปัญหาสิ่งแวดล้อมของโลก การจัดการและการปูองกัน
ปัญหามลพิษทางสิ่งแวดล้อมข้ามแดน ส่งเสริมการพัฒนาที่ยั่งยืนโดยการศึกษาด้านสิ่งแวดล้อม
และการมีส่วนร่วมของประชาชน ส่งเสริมเทคโนโลยีด้านสิ่งแวดล้อม (อีเอสที) ส่งเสริมคุณภาพ
มาตรฐานการดารงชีวิตในเขตเมืองต่างๆ ของอาเซียน และเขตเมือง การทาการประสานกันเร่ือง
นโยบายด้านส่งิ แวดล้อมและฐานข้อมูล ส่งเสริมการใช้ทรัพยากรชายฝ่ัง และทรัพยากรทางทะเล
อย่างย่ังยืน ส่งเสริมการจัดการเกี่ยวกับการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ และความหลากหลาย
ทางชีวภาพอย่างยั่งยืน ส่งเสริมความยั่งยืนของทรัพยากรน้าจืด การตอบสนองต่อการ
เปลี่ยนแปลงสภาพภมู อิ ากาศและการจัดการต่อผลกระทบ ส่งเสริมการบริหารจัดการปุาไม้อย่าง
ยั่งยืน

5. เพื่อสร้างอัตลักษณ์แห่งอาเซียน (Building the ASEAN
Identity) ส่งเสริมการตระหนักรับรู้เกี่ยวกับอาเซียน และความรู้สึกของการเป็นประชาคม การ
ส่งเสริมและการอนุรักษ์มรดกทางวัฒนธรรมของอาเซียน ส่งเสริมการสร้างสรรค์ด้านวัฒนธรรม
และอตุ สาหกรรม การมสี ่วนเกีย่ วข้องกับชุมชน

6. เพื่อลดช่องว่างการพัฒนา (Narrowing the Development
Gap) เน้นการพฒั นาประเทศสมาชิกใหม้ ีการพัฒนาที่เสมอภาคกนั มากยิง่ ขึน้

5. องคก์ รสนับสนุนเอกชน (Non Governmental Organizations : NGOs)
องค์กรสนับสนุนเอกชน หรือ NGOs เป็นองค์การที่มีความหลากหลายใน ขนาด

องค์ประกอบ วตั ถุประสงค์และอทิ ธิพล เราเหน็ NGOs ต้ังแตอ่ งค์การโอลิมปิกสากล

รัฐศาสตรเ์ บื้องตน้ หนา้ 428

(International Olympic Commission) องค์การลดอาวุธนิวเคลียร์ (The Committee for Nuclear
Disarmament) องค์การปลดปล่อยปาเลสไตน์ (PLO) องค์การผู้ก่อการร้ายอื่นๆ เช่น อัลกอิดะห์
ของ บิล ราเดน องค์การศาสนา ในทีน่ ้ีจะศกึ ษาตามบทบาทและจุดประสงค์ NGOs เหล่านี้ ดังน้ี

5.1 องค์การปลดปล่อยเชื้อชาติ (Ethic Nation Liberation Organization) องค์การ
ปลอดปล่อยเชื้อชาติสามารถแบ่งแยกเป็น 3 กลุ่ม คือ กลุ่มที่ต้องการออกจากชาติที่ครอบครอง
ตัวเองอยู่ เพื่อทีจ่ ะสร้างรฐั ของตัวเองขึ้นมา เช่น Basques ในประเทศสเปน หรือพวก Biafrans ใน
ประเทศไนจีเรยี เปน็ ต้น กลุ่มทางเช้ือชาติเหลา่ นีอ้ าจจะมีอทิ ธิพลมากน้อยไม่เท่ากัน

นอกจากนี้ยังมีอีกกลุ่มหนึ่ง กลุ่มนี้ต้องการจะรัฐประหารโดยนารัฐบาลที่ตน
มองว่าไม่มีความชอบธรรมหรือตกอยู่ภายใต้การควบคุมของอานาจภายนอกออกไป ดังน้ัน
จุดประสงค์ของพวกนี้จึงไม่มีการสร้างรัฐใหม่ แต่เป็นการเปลี่ยนรัฐบาลใหม่เฉยๆเช่น กบฎซานดิ
นิสตา้ และกบฏคอนทร้าในนกิ ารากัว พวกเวียตกงในเวียดนาม เป็นต้น

ประเภทที่สามคือพวกที่ต้องการปลดแอกตัวเองออกจากการเป็นอาณานิคม
เชน่ พวกมวั มวั ในแคนยา ที่ตอ้ งการปลดแอกองั กฤษออกจากการเป็นประเทศอาณานิคม

องค์การที่ต้องการปลดปล่อยเชื้อชาติตัวเองนี้ไม่ได้เป็นสิ่งที่เพิ่งเกิดขึ้นใน
ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ โดยที่จริงการต่อสู้ของพวกยิวต้ังแต่อดีตจนถึงปัจจุบันก็เป็นการ
ต่อสู้เพื่อเอกราชแบบนี้มาโดยตลอด นอกจากนี้การปฏิวัติอเมริกันและการปฏิวัติฝรั่งเศส ก็
อาจจะมองได้ว่าเปน็ ผลงานขององค์การปลดปล่อยเช้ือชาติในขณะน้ันเชน่ เดียวกนั

สิ่งที่น่าสนใจคือ ในบางทีพวกองค์การพวกนี้ได้รับเงินสนับสนุนจากที่ใด
ในช่วงสงครามเย็นพวกเขาได้รบั เงนิ สนบั สนนุ จากประเทศมหาอานาจ เชน่ สหรฐั อเมริกา สหภาพ
โซเวียต และประเทศจีน เป็นต้น แต่ในปัจจุบันสงครามเย็นหมดสิ้นลงไปแล้ว แต่กลุ่มคนพวกนี้ก็
ยังทวีความเข้มแข็งมากขึ้นทุกที จึงเป็นที่น่าสนใจว่าองค์การพวกนี้ได้รับเงินและอาวุธสนับสนุน
จากที่ใด(ณัชชาภทั ร อุ่นตรงจิตร,2548 : 249-250)

5.2.องค์การก่อการรา้ ย (Terrorist) พฤติกรรมและปฏิบัติการที่เรียกว่า “การก่อการ
ร้าย” มีคาจากัดความอันเป็นที่ยอมรับกันทั่วไป คือ “การใช้การกระทารุนแรงเพื่อจุดประสงค์
หรือผลประโยชน์ทางการเมือง” โดยคณะบุคคลที่ต้องการผลประโยชน์อย่างหนึ่งอย่างใด เช่น
ต้องการเปลี่ยนรูปแบบการปกครองในประเทศของตน ต้องการแบ่งแยกดินแดนในประเทศของ
ตน ต้องการก่อตั้งรัฐเอกราชให้แก่กลุ่มประชากรชาติพันธุ์เดียวกันกับตนซึ่งตกอยู่ในสภาพ “ไร้รัฐ
(Stateless)” หรอื ต้องการตอ่ ต้านอิทธิพลของต่างชาติที่เข้ามาแทรกแซงในกิจการภายในประเทศ
ตน ฯลฯ

รัฐศาสตร์เบ้ืองตน้ หน้า 429

พฤติกรรมการใช้ความรุนแรงเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวได้เกิดขึ้นทั่วภูมิภาค
ต่างๆท่ัวโลกมาเป็นเวลานาน แต่พฤติกรรมดังกล่าวเพิ่งถูกนามาศึกษา ขบวนการก่อการร้าย
หลายกลุ่มที่มเี ครือขา่ ยปฏิบัติการข้ามชาติในฐานะเป็น “ตัวแสดงที่มิใช่รัฐ” (Non-State Actor) ใน
บริบทของความสัมพันธ์ต่างประเทศ เช่น อัลกออิดะห์ (Al Qaeda) , พี.แอล.โอ. (PLO :
Palestinian Liberation Organization)

5.3 กลุ่มศาสนาข้ามชาติ (Transnational Religious Movements) กลุ่มที่เคลื่อน ไหว
ทางศาสนามีบทบาทเด่นชัดในระบบระหว่างประเทศ มาหลายศตวรรษแล้วต้ังแต่สงครามครูเสธ
ระหว่าง คริสเตียนและกลุ่มมสุ ลิมชีฮัด จนกระท้ังปัจจุบนั

ผลกระทบของกลุ่มศาสนาต่อความสัมพันธ์ระหว่างประเทศไม่ได้จากัดอยู่แค่ความ
รุนแรงหรือความขัดแย้งเท่าน้ัน ยังมีความสัมพันธ์อันดีอีกด้วย เช่น ปัจจุบันองค์การทางศาสนา
หลายองค์การได้นาประเด็นเร่ืองการกดขี่ทางสีผิว มาเป็นบทบาทนาการแก้ปัญหาทางจริยธรรม
ศลี ธรรม ของประเทศต่างๆในการเผยแผศ่ าสนาดว้ ย

6. บรรษัทข้ามชาติ (Multi – National Corporation)
ใ น เ ว ที ร ะ ห ว่ า ง ป ร ะ เ ท ศ ใ น ปั จ จุ บั น ตั ว แ ส ด ง อี ก ตั ว ห นึ่ ง ที่ ไ ด้ รั บ ค า ช ม เ ช ย แ ล ะ

วิพากษ์วิจารณ์มากก็คือบรรษัทข้ามชาติ ฝุายที่มองว่าบรรษัทข้ามชาติไปในทางลบก็วิจารณ์ว่า
บรรษัทข้ามชาติเป็นตัวแทน (Agents) ของลัทธิจักรวรรดินิยมทางเศรษฐกิจและอานาจทางการ
เมืองที่พยายามแสวงหากาไรให้ได้มากที่สุดโดยไม่คานึงถึงผลทาง ด้านสิ่งแวดล้อมและทางด้าน
มนุษยธรรม และอยู่ภายใต้การควบคมุ ของกลุ่มผู้จัดการและผู้เชียวชาญระดับสูงที่พยายามขยาย
อานาจและอิทธิพลของตนเอง ในส่วนฝุายที่ปกปูองบรรษัทข้ามชาติก็ให้เหตุผลว่า บรรษัทข้าม
ชาติเปน็ ผเู้ สนอโอกาสแก่ความก้าว หนา้ ทางเศรษฐกิจและการจ้างแรงงาน เป็นผู้สร้างหนทางที่มี
เหตุผลและมีประสิทธิภาพในการผลิตให้ได้จานวนมากที่สุดโดยเสียค่าใช้จา่ ยน้อยที่สุด

6.1 ลักษณะโดยท่ัวไปของบรรษัทข้ามชาติ โดยความหมายที่เข้าใจง่ายที่สุดของ
บรรษัทข้ามชาติ คือ บริษัทที่มีบริษัทแม่หรือบริษัทศูนย์กลางอยู่ในประเทศหนึ่ง และเป็นเจ้าของ
และบริหารบริษัทอื่นๆ หรือสาขาของตนในประเทศอื่นๆ บริษัทอื่นๆหรือสาขาเหล่านี้เรียกว่า
บริษัทสาขา (Subsidiaries) เพราะฉะน้ันบรรษัทข้ามชาติจึง ได้แก่ บริษัทที่ดาเนินการอยู่ใน
ประเทศมากกว่าหน่งึ ประเทศขึน้ ไป

บางครั้งจะเห็นบรรษัทข้ามชาติผลิตสินค้าจากสาขาที่ตั้งอยู่ในประเทศต่างๆ
เพราะฉะนั้นจึงเป็นการยากที่จะกล่าวด้วยความแน่ใจว่าผลิตภัณฑ์เหล่านั้นทาในอเมริกาหรือ
ญี่ปุน หรือในประเทศอื่นๆ ตัวอย่างของบริษัทไครสเลอร์ (Chrysler Corporation) แม้คนส่วนใหญ่

รัฐศาสตร์เบื้องต้น หน้า 430

จะเห็นว่าเคร่ืองหมายจองไครสเลอร์ เป็นเคร่ืองรถยนต์ที่ผลิตในอเมริกา แต่ความจริงแล้วส่วน
ใหญ่ทาการผลิตในประเทศญีป่ ุนภายใต้ความตกลงร่วมกันผลิตของบริษัทไครสเลอร์กับบริษัทมิต
ซูบิชิมอเตอร์

บางครงั้ บรรษัทข้ามชาติอาจจะเข้าแทรกแซงอย่างเต็มที่เพื่อเปลี่ยนแปลงสภาวะทาง
เศรษฐกิจและการเมืองที่ไม่อานาจประโยชน์แก่กิจการของตน ตัวอย่างที่เป็นรู้จักกันดีเกี่ยวกับ
การเข้าไปมีอิทธิพลทางการของบรรษัทข้ามชาติได้เกิดขึ้นในชิลี ในช่วงระหว่างปี ค.ศ.1970 ถึงปี
ค.ศ.1973 เม่ือบริษัทไอทีที (ITT) โดยการสบคบกับสานักงานข่าวกรองกลางของสหรัฐอเมริกา
(Central Intelligence Agency : C.I.A.) ได้สนับสนุนการล้มล้างรัฐบาลของนายชัลวาดอร์ อัลเยน
เด (Salvador Alyende)

7. กฎหมายระหวา่ งประเทศ (International Law)
กิจกรรมระหว่างประเทศน้ันจาเป็น ต้องมีสถาบันมีหน้าที่ มีกฎเกณฑ์และมีจารีต

ประเพณีเพื่อควบคุมความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ และช่วยให้กิจกรรมด้านระหว่างประเทศมี
ลกั ษณะเป็นทางการ

สาหรับจารีตประเพณีในการติดต่อกิจการระหว่างประเทศน้ันได้สะสมเพิ่มพูนจาก
อดีตมาเป็นเวลานานจนกลายเป็นกฎหมายระหว่างประเทศที่บรรดาประเทศทั้งหลายถือเป็นข้อ
ปฏิบัติสืบต่อกันมาถึงแม้กฎหมายระหว่างประเทศนี้ไม่มีอาน าจบังคับเช่นดังกฎหมาย
ภายในประเทศ แต่ด้วยความจาเป็นในการติดต่อค้าขาย ความน่าเชื่อถือ และความเหมาะสมมัก
ทาให้รัฐท้ังหลายปฏิบัติตามกฎหมายระหว่างประเทศเป็นส่วนใหญ่ แม้ว่ารัฐใดรัฐหนึ่งไม่อาจ
นาเอากฎหมายระหว่างประเทศมาบังคบั อีกรัฐหนึง่ ได้อย่างเต็มทีก่ ต็ าม

แหล่งที่มาของกฎหมายระหว่างประเทศที่สาคัญคือ สนธิสัญญาต่างๆระหว่าง
ประเทศ ซึง่ เขียนขึน้ เปน็ ลายลักษณ์อักษร เมอ่ื ได้ตกลงกันเรียบร้อยแล้วก็ต้องปฏิบัติตามข้อตกลง
อย่างเต็มที่ แต่ก็มีรัฐหลายรัฐไม่ปฏิบัติตาม เช่น อดีตสหภาพโซเวียตเม่ือคร้ังปฏิวัติเปลี่ยนแปลง
การปกครอง ค.ศ.1917 ได้ยกเลิกสนธิสญั ญาตา่ งๆ โดยเฉพาะเรื่องหน้ีสนิ กับต่างประเทศ

ประเทศไทยเม่ือคร้ังเกิดกรณีพิพาทเร่ืองเขตแดนเขาพระวิหารกับกัมพูชา ศาลโลก
ตัดสินความให้กัมพูชามีอานาจอธิปไตยเหนือเขาพระวิหาร ไทยก็เคารพในคาตัดสินยอมยกให้
กมั พูชาไป ท้ังที่ศาลโลกไม่มอี งค์กรที่จะใช้บังคบั ไทยใหป้ ฏิบัติตามคาตดั สินได้

8. สรปุ

รัฐศาสตร์เบ้อื งต้น หน้า 431

ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ (International Relations : IR) เป็นความสัมพันธ์
ระหว่างรัฐกับรัฐ แต่ในปัจจุบันความสัมพันธ์ระหว่างประเทศได้มีความสัมพันธ์ในด้านต่างๆมาก
ขึ้น เช่น ด้านเศรษฐกิจ การสังคม ไม่ได้มีเฉพาะด้านการเมืองด้านเดียว ความสัมพันธ์เป็นการ
แลกเปลีย่ นผลประโยชนแ์ หง่ ชาติ และในความสัมพนั ธ์นนั้ มกี ารปฏิสมั พนั ธ์ต่อกันคือการปฏิบัติต่อ
กนั มีทั้งรว่ มมอื กันและขัดแย้ง แข่งขันกันต่างเปน็ ไปในระดบั เขม็ ขน้ และห่างเหินกัน เช่น ร่วมมือกัน
ในระดับเข็มข้นอาจถึงขั้นร่วมกันเป็นรัฐหรือประเทศเดียวกัน หรือขัดแย้งกันในระดับเข็มข้นก็ถึง
ข้ันกระทาสงครามต่อกัน ในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ รัฐถือว่าเป็นตัวแสดงหลักโดย
แสดงออกผ่านทางนโยบายต่างประเทศ เพื่อเรียกร้องหรือเพื่อให้รัฐอื่นทราบถึงความต้องการ
ของรัฐจน แต่การแสดงออกทางนโยบายของแต่ละรัฐขึ้นอยู่กับขีดความสามารถของรัฐ ขีด
ความสามารถของรฐั เป็นการวัดได้มาซึ่งผลประโยชน์แห่งชาติ รัฐที่มีขีดความสามารถของรัฐสูงก็
กลายเป็นรัฐมหาอานาจ การแสดงนโยบายต่างประเทศออกในลักษณะเชิงรุก ส่วนรัฐที่มีขีด
ความสามารถน้อยกว่าก็จะมีนโยบายลักษณะเชิงรับ ปัจจุบันได้เกิดการแลกเปลี่ยนหรือมี
ความสัมพนั ธ์ระหว่างประเทศในหลายลักษณะและมีตัวแสดงเกิดขึ้นไม่เพียงแต่ตัวแสดงหลัก คือ
รัฐ และยังมีตัวแสดงอื่นๆ อีก เช่น องค์การระหว่างประเทศ บรรษัทข้ามชาติ องค์กรเอกชน
ตลอดจนตัวแสดงในด้านความรุนแรง เชน่ ผกู้ ่อการรา้ ย

รฐั ศาสตรเ์ บ้ืองตน้ หนา้ 432

บทที่ 10
รัฐประศาสนศาสตร์

รัฐประศาสนศาสตร์ถือเป็นสังคมศาสตร์ประยุกต์และมีแนวการศึกษาที่ยึดหลัก
วิชาชีพเปูาหมายหรือวัตถุประสงค์ของการบริหารงานสาธารณะ รัฐประศาสนศาสตร์เป็นวิชาที่
ด้วยหลักการและวิธีการดาเนินงานให้เป็นไปตามนโยบายที่วางไว้โดยมุ่งเสาะหาหลักการและ
วิธีการทีจ่ ะใช้ปฏิบตั ิงานให้รัดกุมและมีประสิทธิภาพ

1. คานิยามรฐั ประศาสนศาสตร์
ได้มีนักวิชาการหลายท่านได้ให้คานิยามคาว่า Public Administration (รัฐประศาสน

ศาสตร์) ในทีน่ ้ีได้ประมวลเพื่อนาเสนอเพือ่ ความเข้าใจ ดังน้ี
ปฐม มณีโรจน์ (2523 : 45) กล่าวว่า Public Administration เป็นรากศัพท์ที่มี

ความหมายในตัว 2 นัย คือ ความหมายที่หนึ่ง หมายถึง กิจกรรมการบริหารงานสาธารณะ ซึ่ง
อาจครอบคลุมทั้งการบริหารราชการและรัฐวิสาหกิจ อีกความหมายหนึ่ง สาขาวิชาการบริหาร
หรอื ที่รจู้ กั กันทัว่ ไปว่า รฐั ประศาสนศาสตร์

ติน ปรัชญพฤทธิ์ (2535 : 1) ได้ให้ความหมาย รัฐประศาสนศาสตร์ ว่าหมายถึง
สาขาวิชา/หรือกิจกรรมที่เกี่ยวกับการบริหารงานภาครัฐบาล คาว่า Public Administration
หมายถึง สาชาการบริหารงานภาครัฐบาล ส่วน public administration (ตัวเล็ก) มักหมายถึง การ
บริหารรัฐกิจ มกั หมายถึง กิจกรรมหรอื กระบวนการเกีย่ วกับการบริหารงานของรัฐ

วินิต ทรงประทุม (2539 : 17) ได้กล่าวว่า รัฐประศาสนศาสตร์ (Public
Administration) ในที่นี้จะใช้ความหมายรวม เช่นเดียวกับศัพท์ภาษาอังกฤษ คือ หมายถึงทั้ง
การศกึ ษา การบริหารราชการและการกระทาหรอื กิจกรรมการบริหารราชการ เพราะความหมาย
ท้ังสอง คือ การศึกษาและการกระทาทางด้านการบริหารราชการนั้นเกี่ยวข้องสัมพันธ์อย่าง
ใกล้ชิด

อุทัย เหล่าวิเชียร (2541 : 8) ได้ให้ความหมายของการบริหารรัฐกิจ ว่า หมายถึง
กิจกรรม (Activity) ซึ่งนิยมเขียนเป็นภาษาอังกฤษว่า public administration (สังเกต p และ a อยู่
หนา้ คาท้ังสองเขียนเปน็ ตัวเล็ก) ส่วนคาว่า “รัฐประศาสนศาสตร์” มีความหมายถึงวิชาที่เกี่ยวกับ
การบริหารรัฐกิจ จึงมีความหมายถึงลักษณะวิชา (Discipline) นิยมเขียนด้วย Public
Administration เขียน P และ A ซึ่งใช้อักษรตัวใหญ่ อุทัยกล่าวต่อว่า ภาษาอังกฤษ จะใช้คาเหล่านี้

อย่างไม่สับสน เวลาที่กล่าวถึง “รัฐประศาสนศาสตร์” จะเขียน “Public Administration” เวลา
กล่าวถึง “การบริหารรัฐกิจ” จะเขียนว่า “public administration” ผู้อ่านก็จะไม่สับสนแต่ใน
ประเทศไทยมีการใชส้ องคานีอ้ ย่างสับสน

รัฐประศาสนศาสตร์ (Public Administration) พิจารณาได้เป็น 2 นัย คือ ในฐานะเป็น
สาขาวิทยาการศึกษา (Discipline of Study) เรียกว่าวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ซึ่งเป็นวิชาที่ศึกษา
เกี่ยวกับการบริหารงานของรัฐเป็นศาสตร์หรือวิชาการซึ่งสามารถศึกษาได้อย่างเป็นระบบมี
กฎเกณฑ์และหลักการ และในฐานะที่เป็นกิจกรรม (Activities) ซึ่งมีความหมายตรงกับคาว่าการ
บริหารรัฐกิจ (public administration) เป็นการบริหารงานสาธารณะหรือกิจกรรมการบริหารงาน
สาธารณะซึ่งครอบคลุมท้ังการบริหารราชการ ท้ังราชการพลเรือนและทหาร เป็นกิจกรรมที่
ราชการปฏิบัติและต้องปฏิบัติ รัฐประศาสนศาสตร์เป็นวิชาที่ด้วยหลักและวิธีการดาเนินงานให้
เป็นไปตามนโยบายที่วางไว้โดยมุ่งเสาะหาหลักการและวิธีการที่จะใช้ปฏิบัติงานให้รัดกุมและมี
ประสิทธิภาพขึ้น รัฐประศาสนศาสตร์จึงเป็นเร่ืองของการกาหนดวัตถุประสงค์ การวางแผนใน
การดาเนินงาน การแบ่งแยกหน้าที่และความรับผิดชอบ การบังคับบัญชาตลอดจนการ
ประเมินผลการปรับปรุงงานให้ดีขึ้น หรืออีกนัยหนึ่งคือเป็นวิชาที่ว่าด้วยศิลปและศาสตร์การ
บริหารราชการของประเทศเพื่อมงุ่ ถึงการประหยดั และประสิทธิภาพเปน็ สาคญั

รัฐประศาสนศาสตร์ เป็นการศึกษาที่ครอบคลุมท้ังกระบวนการบริหาร นโยบาย
สาธารณะและพฤติกรรมองค์การ แต่ในปัจจุบันอาจกล่าวได้ว่ารัฐประศาสนศาสตร์หรือบริหาร
รัฐกิจมีขอบข่ายครอบคลุมในเร่ืองนโยบายสาธารณะ พฤติกรรมศาสตร์ และวิทยาการจัดการ
โดยมีวัตถุประสงค์ที่จะผลิตคนเป็นนักบริหารในหน่วยงานของราชการและรัฐวิสาหกิจ รัฐ
ประศาสนศาสตร์ถือเป็นสังคมศาสตร์ประยุกต์และมีแนวการศึกษาที่ยึดหลักวิชาชีพเปูาหมาย
หรือวัตถุประสงค์ของการบริหารงานสาธารณะหรือการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ก็เพื่อให้เกิด
ประสิทธิภาพ (Efficiency) ประสิทธิภาพ (Effectiveness) และการประหยัด (Economy) เพื่อให้
เปูาหมายของหนว่ ยงานบรรลุผลในอนั ที่จะก่อใหเ้ กิดความเป็นธรรมในสังคม

ประสิทธิภาพ หมายถึงผลงานทีไ่ ด้สงู กว่าทรพั ยากรทางการบริหาร ซึ่งประกอบด้วย
ผู้ปฏิบัติงาน (Man) เงิน (Money) วัสดุอุปกรณ์ (Materials) และการจัดการหรือหลักเทคโนโลยี
ทางการบริหาร (Management) ที่ใช้ในการบริหารงานและผลงานที่ปรากฏออกมาเป็นที่พึงพอใจ
ของประชาชน (Satisfaction)

ประสิทธิผล หมายถึงการบรรลุเปูาหมายหรือการสนองตอบต่อความต้องการของ
ประชา-ชนทันตามความตอ้ งการ

รฐั ศาสตรเ์ บื้องต้น หน้า 434

ประหยดั หมายถึงการใชท้ รัพยากรจานวนน้อย โดยได้ผลที่ออกมาเกินค่าหรือการใช้
จา่ ยเงนิ ของรัฐได้รบั ประโยชน์เตม็ เมด็ เตม็ หนว่ ย

2. การบรหิ ารรฐั กิจและการบรหิ ารธุรกิจ
เม่ือเราพูดถึงคาว่าการบริหาร (Administration) นั้นมักจะคิดถึงคา 2 คา คือการ

บริหารรัฐกิจ(Public Administration) และการบริหารธุรกิจ (Business Administration) การบริหาร
รัฐกิจ นั้นจะเป็นเร่ืองการศึกษาหรือการบริหารงานใน ภาครัฐบาล (Public Sector) ที่เกี่ยวกับ
กิจการสาธารณะ ส่วนการบริหารธุรกิจน้ันจะเป็นเร่ืองการศึกษาหรือการบริหารงานใน
ภาคเอกชน (Private Sector) ในการศึกษาการบริหารรัฐกิจและบริหารธุรกิจน้ัน จะมีลักษณะที่
คล้ายคลึงกนั คือ เทคนิคการบริหาร (Administration or Management) ส่วนขอ้ ทีแ่ ตกต่างกนั คือ

2.1 วตั ถุประสงค์และเปูาหมายในการดาเนินการ
การบริหารรัฐกิจมีวัตถุประสงค์ที่สาคัญ คือ การให้บริการสาธารณะเพื่อประโยชน์
ต่อประชาชนทั้งหลายที่อยู่ภายใต้การปกครองของรัฐบาล และมีเปูาหมายในการพัฒนาให้
ประชาชนมีชีวิตที่อยู่ดีกินดีในด้านต่างๆ โดยไม่คานึงถึงการขาดทุนกาไรในการดาเนินการ ส่วน
ในทางธุรกิจน้ันมีการเลือกดาเนินการกิจกรรมที่มีผลกาไรเท่าน้ัน และการให้การบริการเฉพาะ
กลุ่มเท่านั้น
2.2 ขอบเขตและผลกระทบของการตัดสินใจและการดาเนินงาน
การบริหารรฐั กิจมขี อบเขตและผลกระทบที่กว้างขวาง ครอบคลุมประชาชนทั้งสังคม
และมีขอบเขตกระจายขอบข่ายกิจกรรมและหน่วยงานไปทั่วประเทศ ในการตัดสินใจในดาเนิน
กิจกรรมใดต้องคานึงถึงผลประโยชน์ของประชาชนส่วนใหญ่เป็นหลัก ย่อมส่งผลกระทบทั้ง
ทางด้านบวกและลบของประชาชนทุกคน เช่น รัฐตัดสินใจในการขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่ม ย่อมส่งผล
กระทบต่อการใช้จ่ายของประชาชน ในการจับจ่ายซื้อสินค้า ลดน้อยลงก็จะส่งผลต่อการผลิต
วัสดุดิบในการผลิตก็ต้องลดตาม รวมทั้งการจ้างแรงงานก็ต้องลดลงด้วย ก็จะทาให้เศรษฐกิจ
โดยรวมฝืดเคือง ส่งผลต่อต่อสังคมอาจเกิดอาชญากรรมมากขึ้น และสุดท้ายก็จะส่งผลต่อทาง
การเมืองน้ันก็คือรัฐบาลอาจได้รับการสนับสนุนจากประชาชนน้อยลง อาจมีการเดินขบวนขับไล่
ออกจากอานาจก็ได้
2.3 ความรับผดิ ชอบ
การบริหารรัฐกิจเป็นการดาเนินการของรัฐบาลโดยผ่านกระบวนการกาหนด
นโยบาย โดยการหาเสียงและสัญญาต่อประชาชน และเม่ือได้เข้าเป็นรัฐบาลก่อนการบริหาร
ประเทศยังต้องมีการแถลงนโยบายต่อรัฐสภา เท่ากับเป็นการรับผิดชอบต่อผู้แทนของประชาชน

รัฐศาสตร์เบอ้ื งตน้ หน้า 435

ว่าจะดาเนินการตามนโยบายที่ได้หาเสียงและจะทาให้เกิดประสิทธิภาพ และรับผิดชอบต่อการ
ดาเนินการทั้งทางด้านบรรลุผลของนโยบายและการมีประสิทธิภาพ รวมทั้งการดาเนินการน้ัน
จะต้องเป็นไปในทางที่บริสุทธิ์ โปร่งใส คุ้มค่าตามตัวบทกฎหมายเท่าน้ัน และก่อประโยชน์ต่อ
ประชาชนเพียงฝุายเดียวเท่าน้ัน ตามหลักการบริหารราชการและบ้านเมืองที่ดีหรือธรรมาภิบาล
ส่วนทางธุรกิจมีความรับผิดชอบแคบว่าเพียงผู้ถือหุ้ม ตามกฎหมายและรับผิดชอบต่อลูกค้า
เท่าน้ัน

2.4 ความสัมพันธ์ทางการเมือง รัฐประศาสนศาสตร์ถือว่าเป็นวิชาที่ใช้ในการเรียนรู้
ในศาสตรท์ างการเมอื งและการนาเอาการตัดสินใจทางการเมืองคือนโยบายไปปฏิบัติให้บรรลุผล
อย่างมปี ระสิทธิภาพ การบริหารรัฐกิจมีความผูกพันกับการเมืองเปรียบเสมือนเหรียญคนละด้าน
อย่างคาพูดที่ว่า “ไม่มีการเมืองก็ไม่มีการบริหาร” ในฐานะที่ฝุายการเมืองคือรัฐบาลผู้ที่ได้รับ
อานาจจากประชาชนในทางบริหารเพือ่ ให้ประชาชนอยู่ดีกินดี คอื การแก้ปัญหาและความต้องการ
ของประชาชน โดยการเสนอออกมาในรูปแบบนโยบาย ความสาเร็จและความล้มเหลวของ
นโยบายรวมท้ังการนานโยบายไปปฏิบตั ิจึงส่งผลกระทบต่อทางการเมอื ง หากประสบความสาเร็จ
ประชาชนก็จะชื่นชอบรัฐบาล ส่วนข้าราชการที่เป็นผู้นานโยบายไปปฏิบัติก็จะได้รับผลประโยชน์
ด้านความก้าวหน้าในอาชีพ แต่หากประสบความล้มเหลวจะเกิดการวิพากษ์วิจารณ์ถึงความไม่
เหมาะสม ส่งผลทั้งรัฐบาลก็จะถูกลดความน่าเชื่อถือในการบริหารประเทศและข้าราชการผู้
ปฏิบตั ิกจ็ ะได้รับผลในด้านความเจริญก้าวหน้าในอาชีพ

2.5 การวดั และประเมินผลการดาเนินการงาน
การวัดและการประเมินผลการดาเนินงานของหน่วยงานภาครัฐว่าดีหรือไม่ มี
ประสิทธิภาพมากหรือน้อยเพียงใด วัดจากความพึงพอใจของประชาชนผู้รับบริการจากภารกิจ
ของรัฐ เช่น การบริการสาธารณะต่างๆ รวมท้ังประสิทธิภาพในการดาเนินกิจการอย่างรวดเร็ว
ประหยัด ทาให้เกิดความเจริญก้าวหน้าของบ้านเมือง และมีการพัฒนาคุณภาพชีวิตของ
ประชาชนที่ดีขนึ้
2.6 กฎหมาย ระเบียบ ขอ้ บงั คับ
การบริหารรัฐกิจมีกฎเกณฑ์ ระเบียบ ข้อบังคับและข้ันตอนในการปฏิบัติหรือการ
ดาเนินงานไว้อย่างรอบคอบและรัดกุม โดยได้กาหนดไว้ก่อนการปฏิบัติเพื่อเป็นขอบเขต วิธีการ
ปฏิบัติและปูองกันการเกิดความเสียหายในการปฏิบัติ ซึ่งมีผลกระทบ ต่อความเสียหาย
ประเทศชาตินั้นคือความเสียหายน้ันจะตกยังประชาชน แต่ผลในทางตรงข้ามการบริหารงานของ
ราชการเกิดความล่าช้าเน่ืองด้วยจะต้องปฏิบัติตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับและเป็นไปตาม
ข้ันตอนที่กาหนดไว้ โดยไม่สามารถจะใช้ดุลพินิจของผู้ปฏิบัติมาช่วยในการดาเนินงานได้โดยเด็จ

รัฐศาสตรเ์ บือ้ งต้น หนา้ 436

ขาด แม้สถานการณ์และสิงแวดล้อมเปลี่ยนไป ส่วนทางธุรกิจน้ันข้อผูกมัดกับกฎหมาย ระเบียบ
ข้อบังคับก็มีและน้อยเพราะการบริหารมุ่งเน้นผลกาไร จึงสามารถปรับเปลี่ยนวิธีการ ลดข้ันตอน
กฎระเบียบ เพือ่ ให้เกิดผลกาไรมากโดยไม่ใหข้ ดั ต่อกฎหมายที่เกี่ยวข้องกบั กิจการนน้ั เท่าน้ัน

3. วิวัฒนาการของวชิ ารัฐประศาสนศาสตร์
วิชาการบริหารรัฐกิจแท้ที่จริงนั้น มีมานานแล้วต้ังแต่สมัยโบราณเม่ือมีการจัด

องค์การทางการเมืองเป็นรัฐ ซึ่งไม่ว่าจะเป็นจีนโบราณ อินเดีย กรีก เป็นต้น แต่การบริหารรัฐกิจ
ทีเ่ ปน็ หลักวิชาการและมีผลงานเขียนเป็นหลกั ฐานนนั้ อาจแบ่งอออกเป็นยคุ สมยั ต่างๆ 3 ยดุ ดังนี้

3.1 ยุคแรก คือ ยุดก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 (ค.ศ.1887 – สงครามโลกคร้ังที่ 2) ซึ่ง
เป็นยุคสมัยที่มีการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ กันอย่างจริงจัง เริ่มต้ังแต่อดีตประธานาธิบดี
สหรฐั อเมริกา คือ วดู โรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson,1856-1924) ได้เขียนบทความที่มีชื่อเสียงในปี
ค.ศ.1887 เรื่อง “The Study of Administration” เสนอความคิดสาคัญสรุปได้ดังน้ี

3.1.1 เสนอความคิดแยกการบริหารออกจากการเมือง กล่าวคือ ให้ฝุาย
การเมอื งเปน็ ผู้กาหนดนโยบายหรือออกกฎหมาย ส่วนฝุายบริหาร (ในที่นี้คือข้าราชการ) เป็นฝุาย
ทางานประจาหรอื นานโยบายไปปฏิบัติเพื่อใหบ้ รรลุผล

3.1.2 สนับสนุนให้มีการปฏิรูปการบริหาร (Administrative Reform) ซึ่งเป็นผล
การผลักดันของกรอบแนวความคิดแยกการบริหารออกจาการเมืองโดยให้แยกข้าราชการออก
จากข้าราชการการเมือง เป็นปฏิรูปให้มีการบริหารที่ดี นักบริหารมีความเข็มแข็งและการ
จดั รปู แบบขององค์การอาศยั หลักเหตุผลและประสิทธิภาพ

3.1.3 เพิ่มอานาจให้ฝุายบริหารให้สามารถคานอานาจของฝุายการเมืองใน
การบริหารและการปกครองประเทศ

จากหลักการแยกการบริหารออกจากการเมือง มีอิทธิพลมากต่อแนวคิดของ
นกั วิชาการส่วนใหญ่ถือว่าเปน็ จุดเริม่ ต้นของการศกึ ษาแนวคิดด้านรฐั ประศาสนศาสตร์ เชน่

Leonard White ได้เขียนหนังสือชื่อ Introduction to the Study of Public
Administration ในปี ค.ศ.1962 ซึ่งได้ชื่อว่าเป็นตาราเล่มแรกของวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ไวท์ ได้
เสนอสมมติฐานหลกั 4 ประการ ซึ่งเป็นรากฐานการศึกษารฐั ประศาสนศาสตร์ ดงั น้ี

1. การบริหารเป็นกระบวนการหนึ่งเดียวที่สามารถศึกษาได้อย่างเป็น
ระเบียบ ท้ังระดบั ชาติ ระดบั มลรัฐ และระดบั ท้องถิน่

2. พืน้ ฐานการศึกษามาจากการจดั การ ไม่ใช่กฎหมาย

รัฐศาสตรเ์ บอ้ื งต้น หนา้ 437

3. การบริหารยังคงเป็นศิลปะ แต่แนวคิดที่จะเปลี่ยนไปสู่ศาสตร์เป็น

เรือ่ งทีเ่ กิดขึน้ ได้ และคุ้มค่าต่อการศกึ ษา

4. การบริหารได้เป็นและจะยังคงเป็นหัวใจของปัญหาของรัฐบาล

สมัยใหมต่ ่อไป

Frederick Taylor เทเลอร์ ได้เป็นเสนอความคิดการจัดการเชิงวิทยาศาสตร์

โดยเขาเป็นผู้สนใจหลักเกี่ยวกับความเชี่ยวชาญเฉพาะอย่าง โดยเทเลอร์ได้ให้ความสนใจศึกษา

แนวความคิดวิทยาศาสตร์มาใช้ในการบริหารโดยถือหลักการแบ่งงานและการประสานงาน

Taylor ได้ทาการศึกษาวิธีการเคลื่อนไหวของคนงานในเวลาปฏิบัติงาน (Time and Motion Study)

เพราะสิง่ เหล่านีเ้ ป็นปจั จยั ทีบ่ ่งบอกถึงความสาเร็จของผลงาน เขาได้ศึกษาวิธีการวางกระดานชัน

และลาดทีต่ า่ งกนั ขนาดของพลว่ั ทีใ่ ชต้ กั ถ่านหิน ลกั ษณะท่าทางรา่ งกายของคนงานเพื่อที่จะหาวิธี

ทีใ่ ชท้ างานที่ดที ีส่ ดุ (One Best Way) ทีจ่ ะได้งานทีม่ ปี ระสิทธิภาพสูงสดุ

เทเลอร์เปน็ ผู้ให้กาเนิดการบริหารงานแบบวิทยาศาสตร์โดยวิธีการทางวิทยา-

ศาสตร์ มาใช้ในการบริหารก็ตาม แต่วิธีการของเขาน้ันมาได้รับความสนใจจากคนทั่วไปมาก เม่ือ

Luther Gulick และ Lyndall Urwick ได้เขียนหนังสือ Papers on the Science of Administration ใน

ปี ค.ศ.1933 เผยแพร่โดยมีสาระสาคัญแนวความคิดคือ การบริหารต้องสนใจหลักประสิทธิภาพ

และประสิทธิภาพจะมีได้ต่อเม่ือได้มีการแบ่งงานตามความเหมาะสมและถนัด โดยคนท้ังสองได้

วางแนวการศึกษาการบริหารในรูปกระบวนการและต่อมาได้เสนอหลักการบริหารงานที่มี

ประสิทธิภาพว่าจะต้องประกอบด้วยหลัก POSDCORB ซึ่งย่อมาจาก

P = Planning หมายถึง การวางแผน

O = Organizing หมายถึง การจัดองค์การ

S = Staffing หมายถึง คณะผู้รว่ มงาน

D = Directing หมายถึง การสง่ั การ

Co = Coordinating หมายถึง การประสานงาน

R = Reporting หมายถึง การทารายงาน

B = Budgetingหมายถึง การทางบประมาณ

Max Weber เสนอความคิดองค์การบริหารขนาดใหญ่ที่มีแบบแผน

(Bureaucracy) ในรูประบบราชการ เขาเสนอว่าในทฤษฎีองค์การขนาดใหญ่ คือ ทฤษฎีเกี่ยวกับ

การปกครอง เวบเบอร์ เห็นว่าผู้ปกครองจะใช้อานาจปกครองคนได้ต่อเม่ือมีอานาจซึ่งได้รับ

ความยินยอมจากผู้ถูกปกครองที่เรียกว่าอานาจแห่งความชอบธรรม และการที่จะให้อานาจ

ปกครองดาเนินไปได้ด้วยดีจะต้องมีกลไกทางการบริหาร เขาได้เสนอ Theory of Dominate เน้น

รัฐศาสตร์เบือ้ งตน้ หน้า 438

ว่าผปู้ กครองจะใช้อานาจปกครองได้ก็ต่อเมือ่ ผู้อยู่ใต้การปกครองยินยอม อานาจของผู้ปกครองมี
ที่มา 3 แบบ คอื

1. จากจารีตประเพณี (Traditional Domination) อานาจมาจากความเชื่อหรือ
ประเพณีนิยมหรือสิ่งที่ถือปฏิบัติกันมาในอดีต กลไกการบริหารที่นามาใช้ได้แก่ ระบบศักดินา
(feudal)

2. จากอานาจบารมี (Charismatic Domination) หมายถึง การที่ผู้บริหารมี
คุณสมบัติพิเศษหรือบารมีที่จะให้ผู้อยู่ใต้การบังคับบัญชาเกิดความศรัทธาในตัวผู้บริหารและ
พร้อมที่จะให้ความสนับสนุน กลไกที่มักพบว่านามาใช้ในการบริหาร คือ ระบบเผด็จการ
(dictation)

3. จากกฎหมายและเหตุผล (Legal Domination) ผู้ที่เคารพและปฏิบัติตาม
กฎหมาย เพราะเห็นว่ากฎหมายมาจากกระบวนการที่ได้รับการกลั่นกรองแล้ว โดยทั้งผู้นาและผู้
อยู่ใต้การบังคับบัญชา ต่างยอมรับว่าเป็นวิธีการที่ถูกต้อง กลไกที่บริหารงานแบบนี้ได้แก่ ระบบ
ราชการ (Bureaucracy)

รัฐประศาสนศาสตร์ยุคก่อนสงครามโลกคร้ังที่สอง ได้แยกการบริหารออก
จากการเมือง เม่ือแยกการเมืองออกแล้วการบริหารก็เป็นกิจกรรมที่อาศัยหลักวิทยาศาสตร์มา
ศกึ ษา เพื่อคน้ หาหลักเกณฑ์เพื่อนามาใช้ในการบริหาร หลักประสิทธิภาพและความประหยัดเป็น
ค่านิยมทีส่ าคัญของรัฐประศาสนศาตร์ในยุคนี้ กรอบแนวความคิดยุคนี้คือ “แยกการบริหารออก
จากการเมอื ง และ หลกั หรือกฎเกณฑเ์ กีย่ วกับการบริหาร” (อทุ ัย เลาหวิเชยี ร,2541 : 23)

3.2 ยุคที่สอง ได้แก่ ยคุ หลงั สงครามโลกคร้ังที่ 2 เรม่ิ จากกลังสงครามโลกคร้ังที่ 2 –
ค.ศ.1970 หรือเรียกว่ายุคพฤติกรรมศาสตร์ ซึ่งเป็นยุคที่นักวิชาการทั่วไปหันมาให้ความสนใจ
พฤติกรรมศาสตร์ ได้มีนักวิชาการกลุ่มหนึ่งซึ่งไม่เห็นด้วยกับการแยกการบริหารออกจาก
การเมือง และเสนอแนวความคิดใหม่ “การบริหารเป็นส่วนหนึ่งของการเมือง" นักวิชาการที่มี
ชื่อเสียงทางรัฐประศาสนศาสตร์ในยคุ นี้ 5 คนคือ

Chester Barnard ได้เขียนหนังสือชื่อ Functions of the Executive เห็นว่าการ
บริหารเป็นกิจกรรมทางสังคมที่ต้องการความร่วมมือจากทุกฝุาย อานาจหน้าที่ขึ้นอยู่กับความ
ยินยอมของผู้ใต้บังคับบัญชา และนักบริหารควรทาความเข้าใจกิจกรรมทั้งระบบ เป็นการมอง
ทัศนะของนักพฤติกรรมศาสตร์ เป็นการสร้างมิติใหม่ให้กับรัฐประศาสนศาสตร์ คือ การหันมา
สนใจพฤติกรรมมนษุ ย์

รัฐศาสตรเ์ บอ้ื งตน้ หนา้ 439

Herbert Simon ได้เขียนหนังสือชื่อ Administrative Behavior เหน็ ว่าหลักเกณฑ์
การบริหารแม้จะนาไปใช้ได้ในแต่ละเร่ือง แต่ถ้านาหลักเกณฑ์น้ันมาใช้แก้ไขปัญหาเดียวกันอาจ
ขัดกนั และยังเห็นว่าหลกั การหรอื ทฤษฎีเหลา่ นีไ้ ม่อาจเรียกได้ว่าทฤษฎี แตเ่ ปน็ แตส่ ภุ าษิต

Robert A. Dahl ได้เขียนหนังสือชื่อ The Science of Public Administration :
Three Problem เหน็ ว่า รัฐประศาสนศาสตร์จะเป็นวิทยาศาสตร์ได้เม่ือแก้ปัญหา 3 ประการได้แก่
ค่านิยม บคุ ลิกภาพของบุคคล และสิ่งแวดล้อมทางสงั คม

Dwight Waldo ได้เขียนหนังสือชื่อ The Administrative State เห็นว่ารัฐ
ประศาสนศาสตร์ ก่อนสงครามโลกคร้ังที่ 2 ไม่มีลักษณะเป็นวิทยาศาสตร์อย่างที่ Taylor หรือ
Gulick เข้าใจเห็นว่ารัฐประศาสนศาสตร์ ควรสนใจเร่ืองค่านิยม โดยเฉพาะสนใจการเมืองและ
ค่านิยมในระบอบประชาธิปไตย ฯลฯ

กลุ่มนักวิชาการแหล่านี้ที่ดึงแนวความคิดของรัฐประศาสนศาสตร์ยุคก่อน
สงครามโลกครั้งที่ 2 ให้หันมาสนใจพฤติกรรมศาสตร์ วารสาร Public Administration Review
ตีพิมพ์ในปี ค.ศ. 1949 สรุปแนวความคิดจากงานพิมพ์ต่างๆ ของกลุ่มนักวิชาการเหล่านี้ว่า การ
บริหารราชการมคี วามแตกต่างจากการบริหารองค์การในรูปแบบอื่นๆ ในความเป็นจริงแล้ว การ
บริหารแยกออกจากกระบวนการทางการเมืองได้ยาก และแท้จรงิ แล้วการบริหารก็คือวิธีการมอง
รฐั บาลในอีกแง่มุมหน่งึ นนั้ เอง (พิทยา บวรวฒั นา, 2541 : 58 – 65)

สรุปแนวความคิดของนักรัฐประศาสนศาตร์ ยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ได้
หลายแนวทาง กลุ่มหนึง่ เสนอกรอบความคิดว่า “การบริหารเป็นส่วนหนึ่งของการเมือง” โดยเห็น
ว่า
การเมืองและการบริหารเป็นคนละด้านของเหรียญเดียวกันแยกออกจากกันไม่ได้ กลุ่มที่สอง
สนใจระบบราชการได้มองว่าการจัดองค์การแบบราชการควรให้ความสนใจโครงสร้างที่ไม่เป็น
ทางการของระบบราชการ ซึ่งสอดคล้องกับแนวความคิด “มนุษยสัมพันธ์” กลุ่มสุดท้าย มี
แนวความคิดสนับสนุนให้การศึกษาเชิงประจักษ์ถึงพฤติกรรมการบริหารต่างๆ เพื่อเสริมแนวคิด
หลักการบริหาร โดยถือวา่ “การบริหารเปน็ ส่วนหนึ่งของศาสตร์การบริหาร”

3.3 ยุคที่สาม ได้แก่ ยุคร่วมสมัยปัจจุบัน ซึ่งเริ่มต้นต้ังแต่ปี ค.ศ.1970 ถึงปัจจุบัน
เกิดเหตุการณ์รุนแรง เช่น เกิดสงครามเวียดนาม การแบ่งสีผิว จึงเป็นปัญหาท้าทายองค์ความรู้
ของรัฐประศาสนศาตร์ เพราะเห็นว่าทฤษฎีต่างๆ ที่ผ่านมาเป็นการพัฒนาให้เป็นวิชาการเกินไป
กว่าการนาไปใช้เพื่อแก้ปัญหาของสังคม จึงเกิดขบวนการคัดค้านความคิดใหม่เรียกว่า ยุคหลัง
พฤติกรรมศาสตร์

รัฐศาสตรเ์ บอ้ื งต้น หน้า 440

ในปี ค.ศ. 1968 นักวิชาการจานวนหนึ่งพยายามทาให้วิชารัฐประศาสน

ศาสตร์มีลักษณะที่เป็นประโยชน์ต่อสังคม มีการจัดประชุมสัมนารัฐประศาสนศาสตร์ที่ทะเลสาบ

มินโนบรู๊ค (Minnowbrook) โดยมหาวิทยาลัยซีราคิ๊วส์ (Syracuse University) ประเทศ

สหรฐั อเมริกาซึ่งเป็นจดุ เริ่มต้นของขบวนการรัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ซึ่งยุคนี้เราเรียกว่าเป็น

ยุคหลังพฤติกรรมศาสตร์ ซึ่งกรอบเค้าโครงความคิดเบ็ดเสร็จ ซึ่งก็คือ การนาเอาแนวคิด “การ

บริหารเปน็ ส่วนหนึง่ ของการเมอื ง” และ “การบริหารเป็นส่วนหนึ่งของศาสตร์บริหาร” มารวมกับ

แนวความคิด “ทฤษฎีเพื่อความสอดคล้องกับความต้องการของสังคม” จึงเป็นกรอบเค้าโครง

ความคิดเบ็ดเสร็จที่ครอบคลุมการเมือง สังคม พฤติกรรมศาสตร์ เทคนิคการบริหาร และ

สอดคล้องกับความต้องการของสังคม ซึ่งถือว่าเป็น รัฐประศาสนศาตร์ในความหมาย

ใหม่ (New Public Administration : NPA) ซึง่ มีสาระสาคญั 4 ประการ คือ

1. การให้ความสนใจเรือ่ งที่สอดคล้องกบั ความต้องการของสังคม (relevance)

2. การให้ความสาคัญกบั ค่านิยม (Value)

3. การให้ความสาคญั ต่อความเสมอภาคทางสังคม (social equity)

4. การรจู้ ักริเริ่มเปลีย่ นแปลง (change)

4. ขอบขา่ ยรฐั ประศาสนศาสตร์
สาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์มีขอบข่าย และเนื้อหาที่ครอบคลุมกว้างขวาง อาจจน

กล่าวได้ว่าเป็นสาขาวิชาที่เป็นลักษณะสหวิชาการ (Inter-disciplinary) นาเอาองค์ความรู้จาก
สาขาวิชาต่างๆ มาประมวลหรอื ประยุกต์ใชใ้ นการบริหารงานภาครฐั

วรเดช จันทศร (2540 : 3-7) ได้ทาการรวบรวมทัศนะของนักวิชาการต่างๆ ทั้งใน
ไทยและต่างประเทศ สรูปได้ว่าขอบข่ายวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ครอบคุลมเน้ือหา 5 สาขาวิชา
ดังน้ี

1. วิทยาการจดั การ (Management Science)
เป็นวิชาการที่นาเอาวิธีวิทยาศาสตร์มาประยุกต์ใช้ เพื่อประกอบการวิเคราะห์และ
แก้ไขปัญหาการวินิจฉัยส่ังการทางด้านการจัดการอย่างเป็นระบบ รัฐประศาสนศาสตร์นาเอา
องค์ความรู้จากสาขาวิชานี้มาใช้ โดยมีจุดมุ่งหมายในด้านเทคนิคเชิงปริมาณสาหรับช่วยในการ
วินิจฉัยสั่งการ และการวิเคราะห์ปัญหาทางการบริหารจัดการ เพราะก่อนหน้านี้รัฐประศาสน
ศาสตร์ มีจุดอ่อนมากในเร่ืองนี้ เพราะมุ่งให้ความสนใจไปที่การจัดการบริหารจัดการเกี่ยวกับ
ปจั จยั มนุษย์มากกว่าเทคนิคต่างๆ ที่น่าสนใจ ซึง่ มาจากองค์ความรู้ทางด้านวิทยาการจัดการ เช่น
การวิเคราะห์ตาข่ายงาน (Network Analysis) ที่เรียกว่า PERT (Performance Evaluation and

รฐั ศาสตร์เบอื้ งต้น หน้า 441

Review Technique) และ CPM (Critical Path Method) การคานวณเชิงเส้น (Linear Programming)
เป็นต้น

2. พฤติกรรมองค์การ (Organization Behavior)

พฤติกรรมองค์การ เป็นวิชาที่ศึกษาโครงสร้าง กระบวนการ พฤติกรรมและ

สภาพแวดล้อมขององค์การ โดยมีขอบเขตการศึกษาตัวแปรที่สาคัญ รวม 4 กลุ่มใหญ่ ซึ่ง

พฤติกรรมองค์การเป็นผลมาจากตวั แปรเหล่านี้ คือ
2.1 ตัวแปรด้านบุคคล เป็นการศึกษาพฤติกรรมองค์การโดยพิจารณาจากตัว

บคุ คลหรือความสมั พันธ์ของบคุ คลทีม่ ตี ่อองค์การ เชน่ บคุ คลต้องการอะไรจากองค์การ องค์การ
ต้องการอะไรจากบคุ คล บคุ คลควรให้อะไรกบั องค์การและองค์การควรใหอ้ ะไรกบั บุคคล เปน็ ต้น

2.2 ตัวแปรทางด้านระบบสังคมขององค์การ เป็นการศึกษาพฤติกรรม
องค์การโดยเน้นที่ปัจจัยที่เกี่ยวพันกับกลุ่มองค์การ ได้แก่ ภาวะผู้นา บทบาท สถานภาพ ความ
คาดหวัง ความต้องการอย่างไม่เป็นทางการของสมาชิกต่างๆ ในองค์การ ความขัดแย้งของกลุ่ม
เป็นต้น

2.3 ตัวแปรเกี่ยวกับองค์การรูปนัย เป็นการศึกษาพฤติกรรมองค์การจากตัว
แปรย่อยต่างๆขององค์การรูปนัย เช่น ขนาด (Size) ขององค์การ ช่วงการควบคุม (Span of
Control) ความชานาญเฉพาะอย่าง (Specialization) ของบุคคลในองค์การ สายการบังคับบัญชา
(Hierarchy) ระดับการกระจายอานาจ (Decentralization) และการรวมอานาจ (Centralization)
ของการตดั สินใจในองค์การ เปน็ ต้น

2.4 ตัวแปรด้านสภาพแวดล้อม เป็นการศึกษาพฤติกรรมองค์การ โดยมอง
องค์การเป็นระบบเปิดที่ได้รับอิทธิพลและมีปฏิสัมพันธ์กับสภาพแวดล้อม มีหน้าที่ในการ
สนองตอบต่อความต้องการหลากหลายที่ขัดแย้งซึ่งกันและกัน เช่น องค์การควรปรับตัวให้เข้ากับ
การเปลีย่ นแปลงที่รวดเร็วของสภาพแวดล้อมอย่างไร รูปแบบขององค์การควรเป็นแบบใด จึงจะ
ทาให้องค์การสามารถโต้ตอบกับลักษณะความไม่แน่นอนของสภาพแวดล้อมได้อย่างรวดเร็ว
ต่อเนื่องและมีประสิทธิผล เป็นต้น

รัฐประศาสนศาสตร์ตั้งแต่ยุคปลายทศวรรษ ปี ค.ศ. 1960 จึงสนใจนาความรู้
นี้มาใช้ในการปรับปรุงองค์การแบบระบบราชการที่ใช้เป็นรูปแบบของหน่วยงานภาครัฐ ซึ่งถูก
วิจารณ์อย่างรุนแรงถึงความไร้ประสิทธิภาพ ก่อให้เกิดปัญหาขัดแย้งท้ังภายในหน่วยและระหว่าง
หน่วยงาน มีการนาเอาวิชา “การพัฒนาองค์การ” (Organization Development : OD) มาใช้ใน
ความพยายามที่จะเปลี่ยนแปลงองค์การอย่างมีแบบแผน ซึ่งกระทาต่อองค์การโดยส่วนรวม
ทั้งหมด โดยเริ่มจากเบื้องบนเพื่อที่จะสร้างประสิทธิผลและความเจริญเติบโตให้กับองค์การ โดย

รฐั ศาสตรเ์ บอื้ งตน้ หนา้ 442

วิธีการวางแผนเข้าสอดแทรกในกระบวนการต่างๆ ขององค์การโดยอาศัยความรู้พฤติกรรม
ศาสตร์

3. การบริหารเปรียบเทียบและการบริหารการพัฒนา (Comparative and
Development Administration)

รัฐประศาสนศาสตร์ให้ความสนใจในสาขาวิชาการบริหารเปรียบเทียบ โดยมี
จุดมุ่งหมายเพื่อค้นหา ระบบการบริหารหนึ่งๆ หรือหลายๆ ระบบมีลักษณะคล้ายคลึงกันหรือ
แตกต่างกันอย่างไรบ้าง ภายในช่วงเวลาหนึ่งๆ เพื่อนาไปสู่การสร้างทฤษฎี หรือหลักเกณฑ์ของ
ระบบการบริหาร ความแตกต่างกันระหว่างประเทศต่างๆ และความแตกต่างกันในพฤติกรรมของ
ระบบบริหารในประเทศเหล่าน้ันเกิดขึ้นเนื่องจากปัจจัยหรือสาเหตุอะไรบ้าง มีปัจจัยใดบ้างที่มี
อิทธิพลสาคัญต่อความสาเร็จ หรือล้มเหลวขององค์การบริหารในสังคมหนึ่งๆ รวมทั้งการ
แสวงหาและพัฒนากลยุทธ์ในการปฏิรูปการบริหารงาน เพื่อนาไปสู่การสร้างประสิทธิผลให้เกิด
ขนึ้ กบั ระบบบริหารน้ันๆ

ส่วนการบริหารการพัฒนา ซึ่งเดิมเป็นส่วนหนึ่งของวิชาการบริหารเปรียบเทียบ ได้
พัฒนาเน้ือหาจนกลายเป็นสาขาวิชาที่แยกออกมาต่างหาก ต้ังแต่ทศวรรษ ปี ค.ศ. 1960 เป็นต้น
มา ซึง่ มขี อบข่ายของวิชาเป็นเร่ืองของการบริหารนโยบาย แผนงาน และโครงการเพื่อให้สามารถ
บรรลุวัตถุประสงค์ของการพัฒนาที่เน้นการเปลี่ยนแปลงผลลัพธ์ ความสามารถในการวัด การมี
ส่วนรว่ มและความผูกพนั เป็นหลัก

4. การวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะ (Public Policy Analysis)
การวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ เป็นการประยุกต์ความรู้หรือข้อเท็จจริงที่มีอยู่
เพื่อให้เกิดความเข้าใจในนโยบาย ผลกระทบหรอื อธิบายสาเหตุที่มาแห่งนโยบายหนึ่งๆ โดยอาศัย
เคร่ืองมือเทคนิคต่างๆ เช่น ตัวแบบทางเศรษฐศาสตร์ ตัวแบบทางการเมือง ทฤษฎีการจัดการ
ทฤษฎีทางจิตวิทยาและการพัฒนาองค์การ อย่างไรก็ตาม การวิเคราะห์นโยบายสาธารณะไม่ได้
มุ่งให้ความสนใจเฉพาะแต่เพียงตัวนโยบายเท่านั้น แต่ยังมุ่งศึกษาว่าผลจากการปฏิบัติตาม
นโยบายน้ันเป็นอย่างไรด้วย
ด้วยเหตทุ ี่วิชาการวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะมีลักษณะเป็นสหวิทยาการ และได้รับ
ความสนใจอย่างกว้างขวางจากนักวิชาการทุกสาขา แต่สาหรับรัฐประศาสนศาสตร์แล้วมุ่งให้ให้
ความสนใจศกึ ษาในประเด็นดังกล่าว

4.1 มุ่งพิจาณาประเด็นของนโยบายสาธารณะทีเ่ กีย่ วข้องกับประสิทธิภาพและ
ความเปน็ ธรรม ซึ่งพิจารณาปัจจยั ท้ังทางดา้ นการเมอื ง องค์การ เทคโนโลยีและเศรษฐกิจ

รัฐศาสตรเ์ บอ้ื งต้น หน้า 443

4.2 ให้ความสนใจที่นโยบายสาธารณะ ที่เกี่ยวข้องกับข้อมูลเชิงปริมาณ และ
การใชส้ ถิติ มีการเกบ็ วิเคราะหแ์ ละทดสอบกลุ่มข้อมูลทีห่ ลากหลาย

4.3 ให้ความสนใจในการบริหารนโยบาย และการนานโยบายไปปฏิบัติ
มากกว่าสาขาวิชาอื่นๆ เช่น รัฐศาสตร์ ซึ่งมุ่งเน้นวิเคราะห์ปัจจัยที่มีอิทธิพลต่อกระบวนการของ
การกาหนดนโยบาย

4.4 ให้ความสนใจการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ ในเร่ืองปทัสถาน
(Normative Issue) มีการพิจารณาถึงจริยธรรม และความชอบธรรม ในความหมายที่หลากหลาย
มากกว่าการวิเคราะหใ์ นสาขาอืน่ ๆ เชน่ เศรษฐศาสตร์

4.5 การวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะ ของรฐั ประศาสนศาสตร์ มีความสัมพันธ์
อย่างใกล้ชิดกับการทดลองแผนงาน และโครงการในสาขาต่างๆ เช่น สวัสดิการสังคม การ
สาธารณสุข เป็นต้น

5. ทางเลือกสาธารณะ (Public Choice)
วิชาทางเลือกสาธารณะ เป็นการศึกษาที่ครอบคลุมเนือ้ หา 3 ด้าน ดงั ตอ่ ไปนี้

5.1 เป็นการศึกษาเพื่อหาคาอธิบายเกี่ยวกับพฤติกรรมของกลุ่มผลประโยชน์
สาเหตุหรอื แรงจงู ใจที่ทาให้บุคคลเข้าไปร่วมในกิจกรรมสาธารณะ

5.2 เป็นการศึกษาเพื่อหาคาอธิบายเกี่ยวกับพฤติกรรมของหน่วยงานในการ
ให้บริการสาธารณะ และผลกระทบทีม่ ตี ่อพฤติกรรมของบคุ คล

5.3 เป็นการศึกษาเพื่อการแสวงหาวิธีการทางการบริหาร หรือโครงสร้าง
หนา้ ที่ที่เหมาะสมสาหรับการให้บริการสาธารณะ

การศึกษาท้ัง 3 ด้าน ต่างล้วนใช้กรอบในการศึกษาในแนวเดียวกัน คือ นาหลักการ
หรอื แนวทางเศรษฐศาสตร์มาประยุกต์ใชก้ ับศาสตร์ทางการเมอื งและการบริหาร

ความเกี่ยวข้องของรัฐประศาสนศาสตร์ ที่มีต่อลักษณะวิชา คือ ความสนใจที่
ประสิทธิผลของการให้บริการแก่ประชาชนของหน่วยงานภาครัฐว่า มีปัจจัยใดบ้างที่แสดงให้เห็น
ว่าประชาชนเริ่มแสดงความไม่พอใจต่อการบริหารของภาครัฐ เพื่อที่นักบริหารจะได้นาไป
ปรับปรุงหาวิธีการ แนวทางหรือกลยุทธ์ในการให้บริการรูปแบบใหม่ เพื่อสนองตอบต่อความ
ต้องการของประชาชนให้ได้มากยิ่งขึน้

รัฐศาสตร์เบื้องต้น หน้า 444