รัฐศาสตร์เบื้องต้น

รัฐสภา หากมีกรณีที่สาคัญและจาเป็นเร่งด่วนซึ่งหากปล่อยให้เนิ่นช้าไปจะกระทบต่อประโยชน์
สาคัญของแผน่ ดิน คณะรฐั มนตรีทีเ่ ข้ารับหน้าที่จะดาเนนิ การไปพลางก่อนเพียงเท่าทีจ่ าเปน็ กไ็ ด้

ในการบริหารราชการแผ่นดิน รัฐมนตรีต้องดาเนินการตามบทบัญญัติแห่ง
รัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายที่ได้แถลงไว้รัฐสภา และต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎร
ในหน้าที่ของตน รวมท้ังต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภาในนโยบายท่ัวไปของคณะรัฐมนตรี
(มาตรา 164)

ในการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน รัฐธรรมนูญได้ให้อานาจสภา
ผแู้ ทนราษฎรและวุฒสิ ภา ไว้ดงั นี้

(1) การตง้ั กระทู้ถาม
กระทู้ถาม คือ คาถามที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา
ตั้งถามรัฐมนตรีในเร่ืองใด ๆ อันเกี่ยวกับงานในหน้าที่ แต่รัฐมนตรีย่อมมีสิทธิที่จะไม่ตอบเม่ือ
คณะรฐั มนตรีเห็นวา่ เรื่องนั้นยังไม่ควรเปิดเผยเพราะเกี่ยวกับความปลอดภัยหรือประโยชน์สาคัญ
ของแผ่นดิน แม้ว่าการต้ังกระทู้ถามจะเป็นวิธีการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินที่ไม่มีผล
โดยตรงให้รฐั มนตรีตอ้ งพ้นจากตาแหน่งกต็ าม แตผ่ ลของกระทู้ถามก็อาจให้เห็นถึงความบกพร่อง
ในการปฏิบัติหน้าที่ของรัฐมนตรีและทาให้รัฐมนตรีเพิ่มความระมัดระวังในการปฏิบัติหน้าที่มาก
ยิง่ ข้นึ การตง้ั กระทู้ถามทีส่ มาชิกถามตอ่ รฐั มนตรี คือ
มาตรา 150 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภามีสิทธิตั้ง
กระทู้ถามรัฐมนตรีในเร่ืองใดเกี่ยวกับงานในหน้าที่โดยจะถามเป็นหนังสือหรือด้วยวาจาก็ได้ ตาม
ข้อบังคับการประชุมแห่งสภานั้น ๆ ซึ่งอย่างน้อยต้องกาหนดให้มีการต้ังกระทู้ถามด้วยวาจาโดย
ไม่ต้องแจ้งล่วงหน้าไว้ดว้ ย
รัฐมนตรีย่อมมีสิทธิที่จะไม่ตอบกระทู้เม่ือคณะรัฐมนตรีเห็นว่าเร่ืองน้ัน
ยังไม่ควรเปิดเผย
เพราะเกีย่ วกับความปลอดภัยหรือประโยชน์สาคญั ของแผ่นดนิ
(2) การเสนอญัตติ
ญตั ติ คือ ข้อเสนอใดๆ ทีม่ คี วามมงุ่ หมายเพื่อให้สภาลงมตหิ รือวินิจฉัยชี้
ขาดว่าจะปฏิบตั ิอย่างไร การเสนอเรื่องต่างๆ เพื่อให้ที่ประชุมสภาพิจารณานั้นต้องเสนอเป็นญัตติ
ญัตติเปรียบ เสมือนกลไกอย่างหนึ่งในการดาเนินงานของรัฐสภา เพราะญัตติทุกเร่ืองย่อมมี
จุดมุ่งหมายอยู่ในตัว อันทาให้รู้ถึงผลประโยชน์หรือผลกระทบอันที่อาจเกิดขึ้นได้ด้วย ญัตติจึงมี
ความสาคญั ต่อการดาเนินงานของรฐั สภา

รฐั ศาสตรเ์ บ้ืองตน้ หนา้ 345

มาตรา 151 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของ
จานวนสมาชิกท้ังหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร มีสิทธิเข้าชื่อเสนอญัตติขอเปิดอภิปราย
ทั่วไปเพือ่ ลงมตไิ ม่ไว้วางใจรัฐมนตรเี ป็นรายบุคคลหรือทั้งคณะ

เม่ือได้มีการเสนอญัตติตามวรรคหนึ่ งแล้ว จะมีการยุบสภา
ผแู้ ทนราษฎรมไิ ด้ เว้นแตจ่ ะมีการถอนญัตติหรอื การลงมตินนั้ ไม่ได้คะแนนเสียงตามวรรคสี่

เม่ือการอภิปรายทั่วไปสิ้นสุดลง โดยมิใช่ด้วยมติให้ผ่านระเบียบวาระ
เปิดอภปิ รายน้ันไปให้สภาผแู้ ทนราษฎรลงมติไว้วางใจหรือไม่ไว้วางใจ การลงมติในกรณีเช่นว่านี้มิ
ให้กระทาในวันเดียวกับวนั ที่การอภปิ รายสิ้นสดุ ลง

มติไม่ไว้วางใจต้องมีคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจานวนสมาชิก
ท้ังหมดเท่าที่มอี ยู่ของสภาผแู้ ทนราษฎร

รัฐมนตรีคนใดพ้นจากตาแหน่งเดิมแต่ยังคงเป็นรัฐมนตรีในตาแหน่งอื่น
ภายหลังจากวันที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเข้าชื่อตามวรรคหนึ่ง หรือพ้นจากตาแหน่งเดิมไม่เกิน
เก้าสิบวันก่อนวันที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเข้าชื่อตามวรรคหนึ่ง แต่ยังคงเป็นรัฐมนตรีใน
ตาแหน่งอื่น ให้รัฐมนตรคี นนั้นยังคงตอ้ งถูกอภปิ รายเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจต่อไป

มาตรา 152 สมาชิกสภาผแู้ ทนราษฎรจานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบของ
จานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร จะเข้าชื่อกันเพื่อเสนอญัตติขอเปิด
อภิปรายท่ัวไปเพื่อซักถามข้อเท็จจริงหรือเสนอแนะปัญหาต่อคณะรัฐมนตรี โดยไม่มีการลงมติก็
ได้

มาตรา 153 สมาชิกวุฒิสภาจานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจานวน
สมาชิกท้ังหมดเท่าที่มีอยู่ของวุฒิสภา มีสิทธิเข้าชื่อขอเปิดอภิปรายท่ัวไปในวุฒิสภาเพื่อให้
คณะรฐั มนตรีแถลงขอ้ เท็จจริงหรอื ชีแ้ จงปญั หาสาคญั เกีย่ วกบั การบริหารราชการแผ่นดินโดยไม่มี
การลงมติ

มาตรา 154 การเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปตามมาตรา 151
มาตรา 152 หรอื มาตรา 153 แล้วแต่กรณี ให้กระทาได้ปีละหนึ่งคร้ัง

ความในวรรคหนึ่งไม่ใช้บังคับแก่การเปิดอภิปรายทั่วไปตามมาตรา 151
ที่ส้ินสุดลงดว้ ยมติให้ผ่านระเบียบวาระเปิดอภปิ รายน้ันไป

6.3.3 อานาจหน้าทีใ่ นการให้ความเห็นชอบ
อานาจหน้าที่ในการให้ความเห็นชอบเป็นอานาจหน้าที่ของรัฐสภาอีกประการ
หนึ่ง โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ได้กาหนดให้รัฐสภามีอานาจในการ

รัฐศาสตร์เบอ้ื งตน้ หนา้ 346

พิจารณาให้ความเห็นชอบในเร่อื งทีส่ าคญั ๆ และเร่ืองที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของประเทศชาติ
กรณีต่างๆ ดงั น้ี

มาตรา 156 ในกรณีตอ่ ไปนี้ ให้รฐั สภาประชุมรว่ มกนั
(1) การให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ตาม
มาตรา 17
(2) การปฏิญาณตนของผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ต่อรัฐสภาตามมาตรา
19
(3) การรบั ทราบการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสบื ราชสนั ตติ
วงศ์ พระพทุ ธศกั ราช 2467 ตามมาตรา 20
(4) การรับทราบหรอื ให้ความเห็นชอบในการสืบราชสมบัติตามมาตรา 21
(5) การให้ความเห็นชอบในการปิดสมัยประชุมตามมาตรา 121
(6) การเปิดประชมุ รัฐสภาตามมาตรา 122
(7) การพจิ ารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญตามมาตรา 132
(8) การปรึกษาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญหรือร่างพระราช-
บญั ญตั ิใหม่ตามมาตรา 146
(9) การพิจารณาให้ความเห็นชอบตามมาตรา 147
(10) การเปิดอภิปรายทั่วไปตามมาตรา 155 และมาตรา 165
(11) การตราข้อบังคับการประชุมรัฐสภาตามมาตรา 157
(12) การแถลงนโยบายตามมาตรา 162
(13) การให้ความเห็นชอบในการประกาศสงครามตามมาตรา 177
(14) การรบั ฟงั คาชีแ้ จงและการให้ความเหน็ ชอบหนงั สือสญั ญาตามมาตรา
178
(15) การแก้ไขเพิม่ เติมรัฐธรรมนญู ตามมาตรา 256
(16) กรณีอน่ื ตามที่บัญญตั ิไว้ในรฐั ธรรมนญู
6.3.4 อานาจหน้าทีใ่ นการสรรหาแตง่ ต้ังผู้ดารงตาแหนง่ ทางการเมือง
นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ได้กาหนดให้
รัฐสภามีอานาจหน้าที่ในการสรรหาบุคคลเพื่อแตง่ ให้ดารงตาแหนง่ ทางการเมือง ดงั น้ี
มาตรา 129 สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภามีอานาจเลือกสมาชิกของแต่ละ
สภาต้ังเป็นคณะกรรมาธิการสามัญ และมีอานาจเลือกบุคคลผู้เป็นสมาชิกหรือมิได้เป็นสมาชิก
ต้ังเป็นคณะกรรมาธิการวิสามัญ หรือคณะกรรมาธิการร่วมกันตามมาตรา 137 เพื่อกระทา

รัฐศาสตรเ์ บือ้ งต้น หนา้ 347

กิจการ พิจารณาสอบหาข้อเทจ็ จริงหรอื ศึกษาเร่ืองใด ๆ และรายงานให้สภาทราบตามระยะเวลา
ที่สภากาหนด………..

กรรมาธิการสามัญซึ่งตั้งจากผู้ซึ่งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรท้ังหมด ต้องมี
จานวนตามหรือใกล้เคียงกับอัตราส่วนของจานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของแต่ละพรรค
การเมอื งทีม่ อี ยู่ในสภาผู้แทนราษฎร…….

มาตรา 159 ให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควร
ได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีจากบุคคลซึ่งมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา
160 และเป็นผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 เฉพาะจากบัญชี
รายชื่อของพรรคการเมืองที่มีสมาชิกได้รับเลือกเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่าร้อยละ
หา้ ของจานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มอี ยู่ของสภาผู้แทนราษฎร

การเสนอชื่อตามวรรคหนึ่งต้องมีสมาชิกรับรองไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบของ
จานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มอี ยู่ของสภาผู้แทนราษฎร

มติของสภาผู้แทนราษฎรที่เห็นชอบการแต่งตั้งบุคคลใดให้เป็นนายกรัฐมนตรี
ต้องกระทาโดยการลงคะแนนโดยเปิดเผย และมีคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจานวนสมาชิก
ทั้งหมดเท่าทีม่ อี ยู่ของสภาผแู้ ทนราษฎร

6.3.5 การถอดถอนผู้ดารงตาแหน่งทางการเมอื ง
มาตรา 236 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือสมาชิกของทั้ง
สองสภาจานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาหรือ
ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกต้ังจานวนไม่น้อยกว่าสองหม่ืนคน มีสิทธิเข้าชื่อกล่าวหาว่ากรรมการ
ปูองกนั และปราบปรามการทุจรติ แห่งชาติผู้ใดกระทาการตามมาตรา 234 (1) โดยยื่นต่อประธาน
รัฐสภาพร้อมด้วยหลักฐานตามสมควร หากประธานรัฐสภาเห็นว่ามีเหตุอันควรสงสัยว่ามีการ
กระทาตามทีถ่ กู กล่าวหา ให้ประธานรัฐสภาเสนอเรอ่ื งไปยังประธานศาลฎีกาเพื่อต้ังคณะผู้ไต่สวน
อิสระจากผู้ซึ่งมีความเปน็ กลางทางการเมืองและมีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์ เพื่อไต่สวน
หาข้อเท็จจริง….
6.4 ประมขุ ฝุายนิติบญั ญตั ิหรอื รัฐสภา
โดยโครงสร้างของรัฐสภาไทยประกอบด้วย สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา “มาตรา
79 รัฐสภาประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภารัฐสภาจะประชุมร่วมกันหรือแยกกัน ย่อม
เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บุคคลจะเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิก
วฒุ ิสภาในขณะเดียวกันมไิ ด้” ซึง่ แตล่ ะสภาก็มีประธานสภา ในการปกครองระบอบประชาธิปไตย
ระบบรัฐสภาของไทยให้ความสาคัญกับสภาผู้แทนราษฎรมากว่าวุฒิสภา เวลามีการประชุม

รัฐศาสตรเ์ บื้องต้น หน้า 348

ร่วมกันยกให้ประธานสภาผแู้ ทนราษฎรเปน็ ประธานรฐั สภาโดยตาแหน่ง และประธานวุฒิสภาเป็น
รองประธานรัฐสภา (มาตรา 80)

แตใ่ นรัฐธรรมนูญบางฉบับให้ความสาคัญกับวุฒิสภามากกว่าสภาผู้แทนราษฎร เช่น
ฉบับที่ 3 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 โดยนายปรีดี พนมยงค์ (หลวง
ประดิษฐ์มนูธรรม) นายกรัฐมนตรี เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ“เป็นการปกครองในระบบ
รัฐสภา โดยใช้ระบบ 2 สภา ประกอบด้วย สภาผู้แทนราษฎรกับพฤฒิสภา และมีการประชุม
ร่วมกันของรัฐสภาในกิจการสาคัญๆ ด้วย โดยกาหนดให้ประธานพฤฒิสภา เป็นประธานของที่
ประชุมรว่ มกันของสภาท้ังสอง และให้ประธานสภาผแู้ ทนเปน็ รองประธาน”

7. สถาบันบริหารหรอื รฐั บาล
เป็นที่ทราบกันดีว่าสถาบันฝุายบริหาร สถาบันนิติบัญญัติและสถาบันตุลาการ มี

ความ สาคัญและศักดิ์ศรีเท่าเทียมกันในทางนิตินัย แต่สถาบันฝุายบริหารมีความสาคัญมากขึ้น
ตามลาดับในสังคมยุคใหม่ ในสมยั โบราณการปกครองสังคมชนเผ่าใช้องค์กรปกครองรวม โดยไม่
สามรถแยกได้ว่าภารกิจด้านตุลาการและการบริหาร ด้านนิติบัญญัติซึ่งเป็นไปตามธรรมเนียม
ปฏิบัติ ในสมยั ต่อมายุคของกษตั รยิ ์และราชอาณาจักร ภารกิจหลักของการปกครองก็ยังเป็นเร่ือง
ของการไต่สวนคดีความ การรักษาความสงบภายในราชอาณาจักร การแสวงหารายได้จากที่ดิน
และการจัดเก็บภาษี การทาสงคราม การทาหน้าที่ในฐานะสถาบันฝุายบริหารอาจจะดูมีน้อย แต่
ต่อมาในยุคสมยั ปจั จบุ นั บทบาทรฐั บาลในการพัฒนาประเทศเริ่มมีมากขึ้น การให้การศึกษาให้แก่
ประชาชนเพื่อสร้างความเป็นพลเมือง การสร้างเศรษฐกิจ สร้างสังคมทีทันสมัย ภารกิจด้านการ
บริหารของรัฐจึงนับวันจะมากขึ้นเร่ือยๆ และกลายเป็นศูนย์กลางของความสนใจของประชาชน
อาจกล่าวได้ว่าสถาบันฝุายบริหารมีความสาคัญอย่างมากในสมัยปัจจุบัน นโยบายและการ
ดาเนินการบริหารของสถาบันฝุายบริหารมีผลกระทบต่อสังคม ไม่เพียงแต่ความมั่นคงปลอดภัย
ของสงั คม รวมถึงความเปน็ อยู่ การทามาหากินของประชาชน กระทบถึงสถานภาพทางสังคมและ
การเมอื งของประชาชนกลุ่มต่างๆ นับว่าบทบาทสถาบนั ฝุายบริหารมคี วามโดดเด่นมากในปจั จบุ ัน

ประเทศจะเป็นประเทศไม่ได้หากไม่มีรัฐบาล (Government) และประเทศจาต้องมี
หนว่ ย งานเพือ่ การจดั ระเบียบภายในประเทศ เพื่อรับผิดชอบในประโยชน์ส่วนรวมของประเทศกับ
ประชาชน รัฐบาลเป็นสถาบันการเมืองที่ประเทศจะขาดเสียมิได้ รัฐบาล ในทางวิชาการก็คือ
เคร่ืองมือของประเทศหรือรัฐที่จะใช้ในการดาเนินการให้บรรลุถึงความปรารถนาของประชาชน
ประเทศนน้ั ๆ

รฐั ศาสตร์เบ้อื งต้น หนา้ 349

รฐั บาลเปน็ องค์กรหรอื สถาบันการเมืองของรัฐที่มีความสาคัญ เป็นเคร่ืองมือที่รัฐจะ
ใช้ดาเนินการตามเจตนารมณข์ องรัฐและประชาชน เป็นองค์กรที่ทาหน้าที่ให้เกิดความเป็นอันหนึ่ง
อันเดียวกัน นอกจากนี้ยังเป็นองค์กรที่ทาหน้าที่เสนอนโยบาย ดาเนินการตามนโยบายที่
สนองตอบความต้องการของพลเมืองในรัฐ รักษาความสงบตลอดจนทาการรักษาผลประโยชน์
ของประชาชน ปูองกันการรุกรานจากรัฐอื่น การที่รัฐบาลเป็นองค์กรหรือสถาบันการเมืองที่ทา
หนา้ ที่ดังกล่าวรฐั บาลจะต้องได้รบั มอบอานาจอย่างเพียงพอที่จะทาหน้าที่ของตน และสามารถใช้
ดุลพินิจของตนภายในขอบเขตของอานาจที่ได้มีกาหนดไว้ ดังน้ันรัฐบาลจะต้องมีอานาจบังคับ มี
สิทธิที่จะใช้กาลังเพือ่ บังคบั ให้มกี ารเชอ่ื ฟังและปฏิบัติตาม

7.1 ความหมายของสถาบนั บริหาร
ฝุายบริหาร (Executive) หรือรัฐบาล (Government) หมายถึง บุคคลคณะบุคคลซึ่ง
ได้รบั มอบหมายให้ใชอ้ านาจบริหารเพื่อดาเนินการปกครองประเทศ หรือหมายถึง องค์กรของรัฐ
ที่เป็นผู้ใช้อานาจบริหารประเทศ (โดยการยินยอมของฝุายนิติบัญญัติ) มีหน้าที่การกาหนด
นโยบาย นานโยบายไปปฏิบัติเพื่อให้บรรลุเปูาหมายตามวัตถุประสงค์ของนโยบายนั้น เช่น
นโยบายด้านการศึกษา ด้านเศรษฐกิจ การค้า ด้านสังคม ด้านการต่างประเทศ ฯลฯ หมายถึง
คณะรัฐบาล (Ministry) หรือคณะรัฐมนตรี (Cabinet) และรวมไปถึงข้าราชการทุกคน ซึ่งหัวหน้า
ฝาุ ยบริหารในรปู แบบประชาธิปไตยระบบรัฐสภา (Parliamentary Democracy) คือ นายกรัฐมนตรี
ซึ่งได้รับการรับรองจากรัฐสภาหรือฝุายนิติบัญญัติ ส่วนในการปกครองแบบประธานาธิบดี
(Presidential Democracy) จะมีประธานาธิบดีซึ่งได้รับการเลือกตั้งจากประชาชนโดยตรงเป็น
หัวหน้า สังคมการเมืองในยุคสมัยโบราณสถาบันบริหารเกิดขึ้นมาพร้อมกับการปกครองกันอาจ
อยู่ในรูปของ หวั หนา้ เผา่ พระมหากษัตรยิ ์ พระราชินหี รือจักรพรรดิ แต่ปัจจุบันองค์กรที่ใช้อานาจ
ของสถาบนั บริหาร คือ รัฐบาล
7.2 รปู แบบของรัฐบาล
รูปแบบของรัฐบาลอาจพิจารณาตามรัฐธรรมนูญและยึดหลักการแบ่งแยกอานาจ
การแบ่งแยกอานาจในทีน่ ้ีไม่ได้หมายถึงการแบ่งแยกอานาจอธิปไตยแต่เปน็ แบ่งแยกการใช้อานาจ
โดยการแบ่งแยกผู้ใช้อานาจออกเป็นส่วนๆ และผู้ใช้อานาจแต่ละส่วนใช้อานาจนั้นในลักษณะที่
แตกต่างกันไป ปัจจุบันนี้รูปแบบรัฐบาลซึ่งได้รับการรับรู้และยอมรับกันโดยท่ัวไปมีอยู่ 2 รูปแบบ
คือ (อุทัย หริ ญั โต, 2519 : 41-42)

7.2.1 รัฐบาลแบบรัฐสภา (Parliamentary Government) รัฐบาลหรือรูปแบบ
การปกครองแบบรัฐสภาเป็นรูปแบบรัฐบาลที่เริ่มต้นและใช้กันอยู่ในประเทศอังกฤษและประเทศ
อื่นๆ ได้ถอดแบบมาใช้กันอีกมาก เช่น ไทย นอร์เวย์ เยอรมนี เบลเยี่ยม ฝรั่งเศส เป็นต้น การ

รฐั ศาสตรเ์ บื้องตน้ หน้า 350

บริหารประเทศตามระบบนี้มีคณะบุคคลคณะหนึ่งเป็นผู้ใช้อานาจบริหาร เรียกว่า “คณะรัฐ
มนตรี” ที่เรียกว่าคณะรัฐมนตรีเพราะว่านายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีประชุมกันเป็นคณะ วาง
นโยบาย วินิจฉัยสั่งการเร่ืองต่างๆ ร่วมกันและรับผิดชอบในราชการแผ่นดินทั้งปวง การบริหาร
ราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรีนี้จักต้องได้รับความไว้วางใจจากรัฐสภา และคณะรัฐมนตรี
รับผิดชอบร่วมกันเป็นคณะ กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ คณะรัฐมนตรีรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภา
ความรบั ผดิ ชอบนีเ้ ปน็ ความรับผดิ ชอบทางการเมือง กล่าวคือ เม่ือรัฐสภาลงมติไม่ไว้วางใจเม่ือใด
กเ็ ปน็ ผลใหค้ ณะรฐั มนตรีท้ังคณะรัฐมนตรที ั้งคณะตอ้ งพ้นจากหน้าทีท่ ันที

รัฐบาลรูปแบบนี้ ราษฎรเป็นผู้ใช้อานาจอธิปไตยทางผู้แทนราษฎร กล่าวคือ
รัฐสภาทาหน้าที่ใช้อานาจอธิปไตยแทนราษฎร โดยมีคณะรัฐมนตรีเป็นผู้ใช้อานาจบริหาร
จุดประสงค์ของรัฐบาลรูปแบบนี้ คือ การใช้อานาจทั้งสองมีอานาจอย่างสมดุลกัน และ
คณะรัฐมนตรีผู้ใช้อานาจบริหารนี้เป็นบุคคลกลุ่มหนึ่งที่รัฐสภาไว้วางใจ ตาแหน่งนายกรัฐมนตรี
เป็นตาแหน่งที่สาคัญที่สุด การออกจากตาแหน่งของนายกรัฐมนตรี ย่อมหมายถึงการสิ้นสุดของ
คณะรัฐมนตรีทั้งคณะด้วย นายกรัฐมนตรีก็มีการค้านอานาจของฝุายรัฐสภาคือการยุบสภา
สมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรกเ็ ปน็ อันสิน้ สดุ เช่นกัน

7.2.2 รัฐบาลประธานาธิบดี (Presidential Government) รัฐบาลแบบนี้มี
แหลง่ กาเนดิ เริม่ แรกในสหรฐั อเมริกาหลังจากอเมริกาได้ประกาศอิสรภาพแยกตัวออกจากอาณา
นิคมของอังกฤษผู้นาสหรัฐในสมัยก่อต้ังประเทศได้คิดสร้างระบบการปกครองแบบการแยก
อานาจ (Separation of Power) คือการแยกอานาจหน้าที่ฝุายบริหารกับนิติบัญญัติ หลักการ
สาคัญของการแยกอานาจได้แก่ ประธานาธิบดีเป็นผู้สรรหาและแต่งต้ังคณะรัฐมนตรีโดยขอ
ความเหน็ ชอบจากรัฐสภา และรฐั มนตรจี ะเป็นสมาชิกรฐั สภาในเวลาเดียวกันไม่ได้

หัวหนา้ ฝาุ ยบริหาร คือ ประธานาธิบดีมีอานาจอิสระจากการควบคุมของฝุาย
รฐั สภา ระยะเวลา อยู่ในตาแหน่งประธานาธิบดีข้ึนอยู่กบั บทบญั ญัติของรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่มติของ
รัฐสภา การบริหารประเทศเป็นอานาจของฝาุ ยบริหารโดยเฉพาะ รัฐสภาไม่สามารถอภิปรายและ
ลงมตไิ ม่ไว้วางใจประธานาธิบดีได้

รัฐบาลแบบประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา มีลักษณะสาคัญอยู่ 4 ประการ
ใหญ่ๆ ดงั น้ี

1) ประธานาธิบดีเปน็ ผู้ที่ประชาชนเลือกตั้ง ทุกๆ 4 ปีประธานาธิบดีเป็น
ประมุขของฝุายบริหารและประมุขของรัฐ รัฐมนตรีทุกคนเป็นเพียงผู้ช่วยหรือเลขานุการ
ประธานาธิบดี ไม่มอี านาจเอกเทศ

รัฐศาสตรเ์ บ้ืองต้น หนา้ 351

2) รัฐมนตรีไม่มีหน้าที่รับนโยบายจากรัฐสภามาปฏิบัติ และไม่ต้อง
รับผิดชอบนโยบายเป็นส่วนรวมหรือรับผิดชอบต่อรัฐสภา คือรัฐสภาไม่มีสิทธิหรือลงมติไม่
ไว้วางใจรัฐมนตรที ้ังคณะหรอื เป็นรายบคุ คล

3) รัฐมนตรีเพียงหน้าที่รับคาส่ังหรือนโยบายจากประธานาธิบดีเท่าน้ัน
รัฐมนตรมี ไิ ด้ประกอบเป็นคณะ และไม่มนี ายกรัฐมนตรี

4) อานาจนติ ิบญั ญตั ิและอานาจบริหารแยกออกจากกนั ไม่ขนึ้ ต่อกนั
นอกจากอเมริกาที่มีรูปแบบรัฐบาลแบบประธานาธิบดี ยังมีอีกหลาย
ประเทศทีน่ าเอารปู แบบรัฐบาลแบบนีม้ าใช้ เชน่ ฟิลิปปินส์ และหลายประเทศในอเมริกาใต้
น อ ก จ า ก รู ป แ บ บ ข อ ง รั ฐ บ า ล ที่ เ ป็ น รู ป แ บ บ ก า ร ป ก ค ร อ ง แ บ บ
ประชาธิปไตย ดังกล่าวมาแล้วก็ยังมีรูปแบบรัฐบาลแบบคอมมิวนิสต์ (Communist Government)
และรูปแบบรัฐบาลแบบเผด็จการ (Dictatorship Government) ที่ประเทศบางประเทศยังใช้อยู่ เช่น
จนี เวียดนาม เกาหลเี หนอื เป็นต้น ที่ยังคงเป็นรัฐบาลคอมมิวนิสต์อยู่ในขณะที่รัฐบาลเผด็จการก็
ยังคงมีให้เห็นอยู่แต่ไม่มากนัก ซึ่งส่วนใหญ่เป็นรัฐบาลเผด็จการแบบอานาจนิยม (Authoritarian
Government) เช่น ประเทศในแถบแอฟริกาบางประเทศแต่ท้ังนี้อาจกล่าวได้ว่ารูปแบบรัฐบาลใน
โลกนี้เกือบจะทั้งหมดเป็นรูปแบบการปกครองแบบประชาธิปไตย ไม่ว่าจะเป็นแบบรัฐสภาหรือ
แบบประธานาธิบดี
7.3 อานาจหน้าที่ของรัฐบาล
ในบรรดาอธิปไตยท้ัง 3 คือ อานาจนิติบัญญัติ บริหารและตุลาการ ฝุายบริหาร
ได้แก่ คณะรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรี เป็นสถาบันที่เข้มแข็งและมีอานาจมากที่สุดเป็นศูนย์รวม
แห่งอานาจของกระบวนการทางการเมืองของไทย ท้ังในนิตินัยและพฤตินัย เพราะเท่าที่ผ่านมา
ฝุายบริหารสามารถมีอิทธิพลต่อฝุายนิติบัญญัติ และต่อฝุายตุลาการท้ังทางตรงและทางอ้อม
อานาจหน้าที่ของสถาบันนี้หากพิจารณาจากประเพณีการปกครอง บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ
พระราชกฤษฎีกา ตลอดจนระเบียบหรือมติคณะรัฐมนตรีแล้ว จะเห็นได้ว่าอานาจหน้าที่ๆ สาคัญ
ของสถาบันนีม้ ีดงั นี้
7.3.1 กาหนดและดาเนินนโยบายการบริหารราชการแผ่นดินนโยบายดังกล่าว
รัฐบาลทาขึ้นมาก็เพื่อความดารงอยู่ ความปลอดภัย ความเจริญและความมั่นคงของประเทศ ซึ่ง
โดยทั่วไปเม่ือรัฐบาลกาหนดนโยบายขึ้นมาแล้ว ต้องนานโยบายไปแถลงขอความไว้วางใจจาก
รัฐสภา เม่ือรัฐสภาไว้วางใจ รัฐบาลก็จะต้องบริหารราชการแผ่นดินตามที่แถลงต่อรัฐสภาและ
จาต้องบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ตามรัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 หมวด 5

รฐั ศาสตรเ์ บอื้ งต้น หน้า 352

คณะรัฐมนตรีที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดินต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภาและ

ชี้แจงการดาเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามมาตรา 162 คณะรัฐมนตรีที่จะเข้า
บริหารราชการแผ่นดินต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภา ซ่ึงต้องสอดคล้องกับหน้าที่ของรัฐ
แนวนโยบายแห่งรัฐ และยุทธศาสตร์ชาติ และต้องชี้แจงแหล่งที่มาของรายได้ที่จะนามาใช้
จ่ายในการดาเนินนโยบาย โดยไม่มีการลงมติความไว้วางใจ ทั้งนี้ ภายในสิบห้าวันนับแต่วัน
เข้ารับหน้าที่

ในการแถลงนโยบายต่อรัฐสภา คณะรัฐมนตรีที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดิน
ต้องชี้แจงต่อรัฐสภาให้ชัดแจ้งว่าจะดาเนินการใด ในระยะเวลาใด เพื่อบริหารราชการแผ่นดินให้
เป็นไปตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ และต้องจัดทารายงานแสดงผลการดาเนินการ รวมทั้ง
ปญั หาและอปุ สรรคเสนอต่อรฐั สภาปีละหน่งึ ครงั้

คณะรัฐมนตรีต้องจัดทาแผนการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อแสดงมาตรการ
และรายละเอียดของแนวทางในการปฏิบัติราชการในแต่ละปีของการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่ง
จะต้องสอดคล้องกับแนวนโยบายพนื้ ฐานแหง่ รฐั

รฐั ต้องพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ เอกราช อธิปไตย และบูรณ
ภาพแห่งเขตอานาจรัฐ และต้องจัดให้มีกาลังทหาร อาวุธยุทโธปกรณ์ และเทคโนโลยีที่ทันสมัย
จาเป็น และเพียงพอ เพื่อพิทักษ์รักษาเอกราช อธิปไตย ความม่ันคงของรัฐ สถาบันพระมหา
กษัตริย์ ผลประโยชน์แห่งชาติ และการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรง
เปน็ ประมขุ และเพื่อการพฒั นาประเทศ (มาตรา 52)

7.3.2 ริเริ่มเสนอร่างพระราชบัญญัติรัฐบาลสามารถเสนอร่างกฎหมายอื่นๆ
เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา และคอยดูแลรักษากฎหมายต่างๆ เหล่านั้นด้วย กรณีร่าง
พระราชบัญญัติหากพิจารณารฐั ธรรมนญู ทีม่ ีทั้งหมด 18 ฉบบั จะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญทุกฉบับได้
ให้อานาจคณะรัฐมนตรี เป็นผู้ริเริ่มเสนอพระราชบัญญัติได้ รวมทั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร
รวมทั้งยังให้อานาจในการกาหนดพระราชกาหนดได้ใน “มาตรา 174 ในกรณีเพื่อประโยชน์ในอัน
ทีจ่ ะรักษาความปลอดภยั ของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของ
ประเทศ หรือปูองปัดภัยพิบัติสาธารณะ พระมหากษัตริย์จะทรงตราพระราชกาหนดให้ใช้บังคับ
ดังเช่นพระราชบัญญัติก็ได้การตราพระราชกาหนด ให้กระทาได้เฉพาะเม่ือคณะรัฐมนตรีเห็นว่า
เป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจาเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้” นอกจากนี้ยังมีอานาจในการ
ตราพระราชกฤษฎีกา รวมท้ังประกาศ/กฎกระทรวงต่างๆ เพื่อใช้เป็นเคร่ืองมือในการบริหาร เม่ือ
คณะรัฐมนตรีเป็นผู้ริเริ่มร่างกฎหมายดังกล่าวก็ต้องมีหน้าที่คอยดูแลหรือดาเนินให้เป็นไปตาม
กฎหมายน้ันๆ ด้วย

รัฐศาสตรเ์ บ้อื งตน้ หนา้ 353

7.3.3 ประสานงานระหว่างกระทรวง ทบวง กรมต่างๆหน้าที่นี้หมายความว่า
โดยท่ัวไปในการดาเนินงานของแต่ละกระทรวงย่อมจะต้องมีความเกี่ยวข้องและต้องอาศัยความ
ร่วมมือกัน เม่ือเป็นเช่นนั้นการที่จะให้การดาเนินงานต่างๆ เป็นไปตามนโยบายได้ จึงต้องอาศัย
คณะรัฐมนตรีเป็นศูนย์กลางที่จะให้กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ได้มีการร่วมมือและประสานงาน
กัน “มาตรา 158 พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีคนหนึ่งและรัฐมนตรีอื่นอีกไม่เกิน
สามสิบห้าคน ประกอบเป็นคณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามหลักความ
รับผิดชอบร่วมกัน....”

7.3.4 วางระเบียบข้อบังคับให้กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ถือปฏิบัติรัฐมนตรี
จะต้องวางระเบียบ กฎ ขั้นตอนในการทางานของกระทรวงที่ตนดูแลอยู่ พร้อมทั้งการกาหนด
นโยบายมุ่งการปฏิบัติงานของกระทรวงให้สอดคล้องกบั นโยบายของรัฐบาล ซึง่ คณะรับมนตรีเป็น
ผู้กาหนด พร้อมท้ังต้องคอยตรวจสอบ เร่งรัด แก้ไขปรับปรุงให้การปฏิบัติงานของกระทรวง
ทบวง กรมตา่ งๆ ดาเนนิ การบริหารงานเป็นไปอย่างมปี ระสิทธิภาพ

7.3.5 หน้าที่ตา่ ง ๆในขณะดาเนนิ การกาหนดนโยบายและนานโยบายไปปฏิบัติ
ให้บรรลุเปูาหมายตามวตั ถุประสงค์ของนโยบาย อีกด้านหนง่ึ ในขณะเดียวกันก็ทาการพิจารณาลง
มติเร่ืองต่างๆ ที่กระทรวง ทบวง กรมเสนอขึ้นมา เพราะการปฏิบัติงานของหน่วยงานดังกล่าว
ปกติแล้วมกั จะมีปญั หาต่างๆ เกิดข้ึนเสมอ

7.4 การเข้าสู่ตาแหน่งและวาระการดารงตาแหน่งของสถาบันบริหาร
โดยทั่วไปแล้วการเข้าสู่ตาแหน่งฝุายบริหารนั้นสามารถจาแนกได้เป็นวิธีการต่างๆ
ดงั น้ี

7.4.1 โดยการสืบสายโลหิตตาแหน่งบริหารในระดับพระมหากษัตริย์และใน
ระดับสาคัญๆ ในยุคการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์เป็นไปโดยสายโลหิต ซึ่งมีการ
กาหนดรายละเอียดแตกต่างกันออกไป เช่น สมัยฝร่ังเศสเป็นราชอาณาจักรการสืบสายสันติวงศ์
กระทาโดยผา่ นพระราชโอรสเท่านั้น แต่ในแบบประเทศอังกฤษสามารถกระทาได้โดยผ่านทั้งพระ
ราชโอรสและพระราชธิดา สาหรับการสืบต่ออานาจฝุายบริหารโดยการสืบสายโลหิตในปัจจุบันมี
น้อยมาก ตวั อย่างได้แก่ ซาอุดิอาระเบีย บรไู นดารุสซาลาม

7.4.2 โดยการเลือกตั้งโดยตรงการเป็นผู้บริหารโดยการเลือกตั้งโดยตรงคือ
โดยการออกเสียงลงคะแนนของประชาชนที่จัดขึ้น เพื่อการเลือกต้ังตาแหน่งนั้นโดยเฉพาะ มี
หลายกรณี เชน่ กรณีการเลือกต้ังผู้บริหารการปกครองท้องถิ่นของไทยในปัจจุบัน นายกองค์การ

รฐั ศาสตร์เบ้ืองต้น หน้า 354

บริหารส่วนจังหวัด นายกเทศมนตรี นายกองค์การบริหารส่วนตาบล นายกเมืองพัทยาและผู้ว่า
ราชการกรุงเทพมหานคร เป็นต้น

7.4.3 โดยการเลือกตั้งโดยอ้อม การเข้าสู่ตาแหน่งโดยการเลือกตั้งโดยอ้อม คือ
ต้องผ่านข้ันตอนอื่นก่อนที่จะดาเนินการแต่งต้ังได้ ต้องผ่านการเลือกต้ังเป็นสมาชิกสภาผู้แทน
ราษฎรและต้องได้รับการพิจารณาลงมติให้ความเห็นชอบจากสมาชิกผู้แทนราษฎรเสียก่อนว่า
ผู้ใดสมควรได้รับการเสนอให้เป็นฝุายบริหาร เช่น นายกรัฐมนตรีของประเทศไทย โดย
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 กาหนดว่า ให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาให้ความ
เห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีจากบุคคลซึ่งมีคุณสมบัติและไม่มี
ลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 160 และเป็นผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตาม
มาตรา 80 เฉพาะจากบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองที่มีสมาชิกได้รับเลือกเป็นสมาชิกสภา
ผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่าร้อยละห้าของจานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทน ราษฎร
(มาตรา 159) และ มาตรา 158 พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีอื่นอีกไม่
เกินสามสิบห้าคนประกอบเป็นคณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามหลักความ
รบั ผิดชอบร่วมกัน

7.4.4 โดยการแต่งตั้งภายหลังเกิดเหตุการณ์ วันมหาวิปโยค ที่ซึ่งรู้จักกันในนาม
สั้นๆ ว่า 14 ตุลา อันสืบเน่ืองมาจากการที่มีกลุ่มบุคคลไม่พอใจที่รัฐบาลของจอมพลถนอม กิตติ
ขจร และจอมพลถนอม ก็ได้ตัดสินใจลาออกจากตาแหน่งนายกรัฐมนตรี และเดินทางออกนอก
ประเทศพร้อมกับคณะทรราช พระบาทสมเด็จพระเจา้ อยู่หัวได้ทรงพระกรณุ าโปรดเกล้าฯ แต่งต้ัง
ให้นาย สัญญา ธรรมศักดิ์ ดารงตาแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรี ด้วยพระองค์เอง เพื่อบริหาร
ประเทศชาติในยามคับขัน หลังจากนั้น นายสัญญา จึงได้ประกาศให้สัญญากับประชาชนว่า จะ
เร่งร่างรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จภายใน 6 เดือน และจะจัดให้มีการเลือกตั้งผู้แทนราษฎรใน
ประเทศโดยเร็วและหลังการปฏิวัติล้มรัฐบาล อันเนื่องมาจากเหตุการณ์นองเลือด เม่ือวันที่ 6
ตลุ าคม 2519 แล้ว คณะปฏิวัติ ก็ได้แต่งต้ัง นาย ธานินทร์ กรัยวิเชียร ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีเป็น
ต้น

7.4.5 โดยการยึดอานาจ ในประเทศด้อยพัฒนาหรือที่พยายามจะเรียกให้ดีขึ้น
ว่า ประเทศกาลังพัฒนา มีการเข้าสู้อานาจฝุายบริหารด้วยวิธีการที่เรียกว่า “ปฏิวัติ” บ้างก็
เรียกว่า “รฐั ประหาร” เมื่อยึดอานาจจากรัฐบาลเก่าแล้ว ก็ต้ังตนเป็นผู้บริหารเสียเอง รวมทั้งการ
รวบอานาจทั้งฝุายนิติบญั ญตั ิ และอานาจฝุายตลุ าการ ดงั ปรากฏเหตุการณ์ในประเทศไทย มีการ
ทารัฐประหารกนั หลายครั้งผยู้ ึดอานาจกเ็ ข้าสู่อานาจเสียเอง เชน่

รฐั ศาสตร์เบอื้ งต้น หนา้ 355

1) วันที่ 20 มิถนุ ายน พ.ศ. 2476 นาโดยพลเอกพระยาพหลพล
พยุหเสนา ยึดอานาจรฐั บาล พระยามโนปกรณ์นิตธิ าดา แล้วข้นึ ดารงตาแหน่งนายกรฐั มนตรี

2) รัฐประหาร 16 กันยายน 2500 จอมพลสฤษดิ์ธนะรัชต์ เป็นหัวหน้า
คณะนายทหารนากาลังเข้ายึดอานาจของรัฐบาล ภายหลังจากเกิดการเลือกต้ังสกปรกและ
รัฐบาลได้รับการคัดค้านจากประชาชนอย่างหนัก จอมพล ป. พิบูลสงคราม และพลตารวจเอก
เผา่ ศรยี านนท์ ต้องหลบหนีออกไปนอกประเทศ และจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เป็นนายกรัฐมนตรี
ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับที่ 7 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2502 ตาม
รัฐธรรมนูญฉบับนี้ ใน มาตรา 17 ให้อานาจ (พิเศษ) นายกรัฐมนตรี โดยมติของคณะรัฐมนตรี มี
อานาจส่ังการ หรือ กระทาการใดๆ ได้ และให้ถือว่าคาสั่ง หรือ การกระทาเช่นว่านั้น เป็นคาสั่ง
หรอื การกระทาที่ชอบด้วยกฎหมาย ซึง่ ถือได้ว่า มาตรานี้ ให้อานาจนายกรัฐมนตรีใช้อานาจเผด็จ
การได้อย่างเตม็ ที่ เชน่ มีการส่ังให้ประหารชีวติ หรอื จะยึดทรัพย์สินใครกไ็ ด้ เปน็ ต้น

3) การยึดอานาจวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 โดยคณะรักษาความสงบ
แหง่ ชาติ (คสช.) นาโดย พลเอก ประยทุ ธ์ จนั ทร์โอชา และขนึ้ ดารงตาแหน่งนายกรัฐมนตรี

8. สถาบันตลุ าการ
ในความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนเม่ือเกิดความขัดแย้งระหว่างประชาชนด้วย

กันเองหรือความขัดแย้งน้ันเป็นเร่ือระหว่างรัฐกับประชาชน รัฐทาหน้าที่ระงับความขัดแย้ง
ดังกล่าว โดยการใช้อานาจอธิปไตย ทั้งนี้ในทางปฏิบัติรัฐจะเป็นผู้กาหนดและกระบวนการเพื่อ
การระงับข้อขัดแย้งน้ันๆ ภายใต้หลักการของความยุติธรรมเป็นพื้นฐานความสมานฉันท์ของ
สังคม จุดมุ่งหมายประการของรัฐเป็นที่พึงของประชาชนก็คือ หลักการทางด้านความยุติธรรม
เป็นกลไกควบคุมหรือเพื่อพิทักษ์ความยุติธรรมก็คือ กฎหมาย รัฐที่มีหลักกฎหมายและกาหนด
เปูาหมายที่จะคุ้มครองเสรีภาพและประกันความเป็นธรรมภายในรัฐและในขอบเขตที่สามารถแผ่
อิทธิพลไปถึงได้ ถือวา่ เป็นนิติรฐั หากมีการฝุาฝนื ไม่ปฏิบัติตามหลักกฎหมายทีร่ ฐั กาหนดไว้ ต้องมี
กระบวนการยุติธรรมในการตดั สินลงโทษเพื่อให้เกิดความสงบเรียบร้อย

อานาจของรัฐในการปกครองแบ่งออกเป็น 3 ส่วน คือ 1) อานาจของรัฐในการตรา
กฎหมายใช้บังคับ 2) อานาจในการบังคับให้เป็นไปตามกฎหมาย 3) อานาจของรัฐในการตีความ
และวินจิ ฉัยกฎหมาย

การปฏิบัติหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับกฎหมายท้ัง 3 ประการนี้ได้กาหนดให้เป็นอานาจ
หนา้ ทีข่ องฝาุ ยนิติบัญญัติหรอื รฐั สภามีหน้าที่ในการออกกฎหมาย ฝุายตุลาการหรือศาลมีอานาจ

รัฐศาสตร์เบื้องต้น หนา้ 356

หน้าที่ในการตีความและวินิจฉัยชี้ขาดว่ามีการกระทาความผิดจริงหรือไม่ และจะได้รับโทษมาก
น้อยเท่าไร
และสถาบันฝุายบริหารมีหน้าที่บังคับให้เป็นไปตามกฎหมายหรือเป็นผู้รักษากฎหมาย สถาบันทั้ง
สามดังกล่าวนี้เรียกชื่ออีกอย่างหนึ่งว่าอานาจนิติบัญญัติ อานาจตุลาการและอานาจบริหาร ซึ่ง
อานาจท้ังสามน้ีรวมกันเปน็ อานาจอธิปไตย

8.1 ความหมายของสถาบันตลุ าการ
สถาบันตุลาการ (Judiciary) เป็นสถาบันทางการเมืองที่ใช้อานาจอธิปไตยของรัฐใน
ส่วนที่เกี่ยวกับอานาจตุลาการ อานาจตุลาการคืออานาจในการอานวยความยุติธรรมให้แก่
ประชาชนทั่วหน้ากันเพื่อให้เกิดความสงบสุขขึ้นแก่บ้านเมืองเป็นการภายใน โดยมีศาลเป็ น
หน่วยงานที่สาคัญที่ปฏิบัติหน้าที่ในฐานะเป็นองค์การของสถาบันตุลาการ อานาจสถาบันตุลา
การเปน็ อานาจรฐั ที่ จะชีข้ าด ตัดสินอรรถคดีให้เปน็ ไปตามตัวบทกฎหมายและศาลเป็นผู้ใช้อานาจ
ตุลาการเป็นเคร่ืองค้าจุนและให้ความคุ้มครองสิทธิเสรีภาพที่บุคคลมีอยู่โดยชอบด้วยกฎหมาย
บุคคลทุกคนในรัฐเม่ือเห็นสิทธิและเสรีภาพที่ตนมีอยู่ถูกละเมิดถูกรบกวนโดยบุคคลอื่น จะเป็น
ผู้ใดก็ตาม ถ้ากระทาไปโดยไม่มีอานาจตามกฎหมายแล้วมีสิทธิที่จะไปฟูองต่อศาลชี้ขาดตัดสิน
บงั คบั ใหเ้ ปน็ ไปตามกฎหมายบ้านเมือง อานาจตุลาการซึ่งศาลเป็นผู้ใช้จึงเป็นที่พึ่งแห่งสุดท้ายของ
ประชาชน ในเม่ือเขาไม่ได้รับความเป็นธรรมตามกฎหมายไม่ว่ากรณีใดๆ (อุทัย หิรัญโต, 2529 :
55-56)
8.2 บทบาทหนา้ ที่ของสถาบนั ตลุ าการ
ตามหลักการที่ปฏิบัติกันอยู่ในประเทศที่มีการปกครองระบอบประชาธิปไตย ถือกัน
ว่าสถาบันฝุายตุลาการจะต้องเป็นอิสระจากฝุายนิติบัญญัติและฝุายบริหาร อย่างไรก็ดีในทาง
ปฏิบัตินั้นมิได้หมายความว่าสถาบันตุลาการจะไม่มีความสัมพันธ์ใดๆกับอีกสองสถาบันดังกล่าว
ข้างต้น แต่ตามทฤษฎีน้ันเป็นความสัมพันธ์แบบคานอานาจซึ่งกันและกัน (Checks and Balance)
ตัวอย่างเช่น ในประเทศอังกฤษรัฐสภาอาจมีมติถอดถอนผู้พิพากษาได้ และในสหรัฐอเมริกา
ประธานาธิบดีมีอานาจเสนอชื่อผู้พิพากษาศาลสูงสุด (Supreme Court) เพื่อแต่งต้ังตามความ
เห็นชอบของวฒุ สิ ภา (อานนท์ อาภาภริ ม, 2528 : 78)
ในประเทศประชาธิปไตย ตุลาการมีฐานะเป็นพิเศษและทาหน้าที่ที่สาคัญอย่างยิ่ง
และตุลาการจะต้องมีความเป็นอิสระในการปฏิบัติงานเพื่อรักษาเสรีภาพของประชาชน ซึ่งฝุาย
ตุลาการจะต้องเที่ยงตรงไม่มีอคติและเที่ยงตรง และจะต้องไม่อยู่ภายใต้อิทธิพลการเมืองหรือ
อานาจกดดันใด สาหรับบทบาทของฝุายตุลาการในระบอบประชาธิปไตยก็คือ ปูองกันเสรีภาพ
รักษาสิทธิของประชาชนและเป็นหลักประกันต่อประชาชนมิให้ถูกละเมิดหรือแทรกแซงโดย

รัฐศาสตรเ์ บื้องต้น หนา้ 357

รัฐบาล หรือกลุ่มอิทธิพลหรือโดยบุคคลอื่น ศาลต้องใช้กฎหมายให้เท่าเทียมกันต่อประชาชนทุก
ฐานะ อาชีพ ทกุ หนทกุ แห่งในประเทศไทย (จรญู สุภาพ, 2518 : 368-369)

ส่วนในประเทศที่ระบบเผด็จการนั้น ถือว่าศาลเป็นเคร่ืองมือของรัฐบาลเท่าน้ัน การ
ตัดสินคดีความใดๆ จะต้องคานึงถึงนโยบายและเจตนารมณ์ของรัฐบาลเป็นสาคัญมากยิ่งกว่า
คานึงถึงหลักกฎหมาย และแหล่งความยุติธรรม ดร.บูฆอรี ยีหมะ อาจารย์ประจาภาควิชารัฐ
ประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฎสงขลา ได้ทาการสรุปไว้วา่ สถาบันตุลาการมีอานาจหน้าที่
ดงั น้ี

8.2.1 อานาจหน้าทีในการพิจารณาพิพากษาคดี
การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอานาจของศาล ซึ่งต้องดาเนินการให้
เป็นไปตามกฎหมาย และในพระปรมาภไิ ธยพระมหากษัตรยิ ์
ผู้พิพากษาและตุลาการย่อมมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีตาม
รัฐธรรมนญู และกฎหมายใหเ้ ป็นไปโดยรวดเร็ว เป็นธรรม และปราศจากอคติทั้งปวง(มาตรา 188)
8.2.2 อานาจหน้าที่ในการตคี วามกฎหมายรัฐธรรมนูญ
เม่ือเกิดปัญหาถึงความหมายและเจตนารมณ์ของกฎหมายรัฐธรรมนูญ
ตลอดจนกฎหมายต่างๆ ว่าจะขัดหรือแย้งกฎหมายรัฐธรรมนูญหรือไม่ ในกรณีสหรัฐอเมริกาคา
ตัดสินหรือชี้ขาดของศาลสูงถือว่าเป็นข้อยุติ ส่วนในประเทศไทยมีการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญทา
หนา้ ที่ในการพิจารณาตีความเม่ือเกิดปญั หานเี้ กิดข้ึน เชน่ ในกรณีที่มีความขัดแย้งเกี่ยวกับอานาจ
หนา้ ที่ระหว่างรัฐสภา คณะรฐั มนตรหี รอื องค์กรตามรฐั ธรรมนูญที่มิใช่ศาลตั้งแต่สององค์กรขึ้นไป
ให้ประธานรัฐสภา นายกรัฐมนตรี หรือองค์กรนั้น เสนอเร่ืองพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญ
เพือ่ พิจารณาวินจิ ฉัย
8.2.3 อานาจหน้าที่ในการตคี วามกฎหมาย
กฎหมายแต่ละฉบับยากที่จะร่างออกมาให้มีความหมายที่ชัดเจน โดย
ปราศจากการตีความได้ เพราะเม่ือคร้ังที่ร่างขึ้นมาไม่สามารถมองเห็นครอบคลุมทุกประเด็น
ปัญหาได้ทุกด้าน ดังน้ัน จึงเป็นหน้าที่ของผู้ใช้กฎหมายซึ่งก็คือ ศาลเป็นผู้ทาหน้าที่ในการตีความ
เมือ่ เกิดปัญหาวา่ กฎหมายมีเจตนารมณอ์ ย่างใดกันแน่
8.3 การแบ่งประเภทของศาลในสถาบันตลุ าการ
ศาลไทยเป็นองค์กรที่ใช้อานาจตุลาการตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจกั รไทยอานาจตลุ าการนน้ั เป็นสาขาหนง่ึ ของอานาจอธิปไตยซึง่ เปน็ ของปวงชนชาวไทย
และพระมหากษัตริย์ไทยในฐานะประมุขแห่งรัฐทรงใช้อานาจตุลาการผ่านทางศาลศาลจึงปฏิบัติ
การในพระปรมาภไิ ธย (In the Name of the King)

รฐั ศาสตร์เบอ้ื งต้น หนา้ 358

ตามรฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทยฉบบั ปัจจุบัน คอื รฐั ธรรมนูญแหง่
ราชอาณาจกั รไทย (พุทธศักราช 2560) กาหนดศาลไทยมีสี่ประเภท ดังต่อไปนี้

ศาลรัฐธรรมนูญ
ศาลยตุ ิธรรม
ศาลปกครอง
ศาลทหาร

8.3.1 ศาลยุติธรรม (The Court of Justice) มาตรา 194 ศาลยุติธรรมมีอานาจ
พิจารณาพิพากษาคดีท้ังปวง เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอานาจของ
ศาลอื่น ศาลยุติธรรมมี 3 ชั้น คือ ศาลช้ันต้น ศาลอุทธรณ์ และศาลฎีกา เว้นแต่ที่มีบัญญัติเป็น
อย่างอ่นื ในรฐั ธรรมนญู หรอื ตามกฎหมายอื่น

1) ศาลชน้ั ต้น เป็นศาลทีร่ ับพิจารณาคดีในเบื้องต้นท้ังคดีแพ่ง คดีอาญา
และคดีพิเศษอื่นๆ แบ่งเป็น 2 ประเภท คือ ศาลช้ันต้นในกรุงเทพมหานคร และศาลช้ันต้นใน
ต่างจังหวดั

2) ศาลอุทธรณ์คือ ศาลสูงถัดจากศาลชั้นต้นซึ่งมีอานาจพิจารณา
พิพากษาบรรดาคดีที่อุทธรณ์คาพิพากษาหรือคาสั่งของศาลชั้นต้นที่อยู่ในเขตอานาจกับมีอานาจ
วินิจฉัยชี้ขาดคดีที่ศาลอุทธรณ์มีอานาจวินิจฉัยได้ตามกฎหมายอื่นในเขตท้องที่ที่มิได้อยู่ในเขต
ศาลอุทธรณ์ภาคเว้นแต่คดีที่อยู่นอกเขตศาลอุทธรณ์จะอุทธรณ์ต่อศาลอุทธรณ์ก็ได้ท้ังนี้อยู่ใน
ดุลพินิจของศาลอุทธรณ์ที่จะไม่ยอมรับพิจารณาพิพากษาคดีใดคดีหนึ่งที่อุทธรณ์เช่นนั้นก็ได้เว้น
แตค่ ดีน้ันจะได้โอนมาตามบทบัญญัติแหง่ กฎหมาย

3) ศาลฎีกาเปน็ ศาลยตุ ิธรรมช้ันสูงสุดมีเขตอานาจทั่วท้ังราชอาณาจักร
มีอานาจพิจารณาพิพากษาบรรดาคดีที่อุทธรณ์คาพิพากษาหรือคาส่ังของศาลอุทธรณ์และศาล
อุทธรณ์ภาค ภายใต้เง่ือนไขของกฎหมายว่าด้วยการฎีกาและมีอานาจพิจารณาพิพากษาคดีที่
อุทธรณ์คาพิพากษาหรือคาส่ังของศาลชั้นต้นโดยตรงต่อศาลฎีกาไม่ต้องผ่านศาลอุทธรณ์หรือ
ศาลอทุ ธรณ์ภาคตามกฎหมายเฉพาะ เช่นคดีแรงงาน คดีภาษีอากร คดีทรัพย์สินทางปัญญาและ
การค้าระหว่างประเทศคดีล้มละลายเกี่ยวกับการฟื้นฟูกิจการ เป็นต้นและคดีที่กฎหมายอื่น
บญั ญตั ิใหศ้ าลฎีกามีอานาจพิจารณาพิพากษารวมท้ังมีอานาจวินิจฉัยชี้ขาดหรือส่ังคาร้องคาขอที่
ยื่นตอ่ ศาลฎีกาตามกฎหมาย (พระธรรมนูญศาลยุติธรรม มาตรา 23) คาส่ังหรือคาพิพากษาของ
ศาลฎีกาเป็นที่สุด (พระธรรมนูญศาลยุติธรรม มาตรา 23)

8.3.2 ศาลปกครอง (Administrative Court) เป็นศาลที่จัดต้ังขึ้นใหม่ตาม
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 276 และมีการจัดต้ังขึ้นตาม

รฐั ศาสตร์เบื้องตน้ หน้า 359

พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. 2542 มีฐานะเทียบเท่าศาล
ยุติธรรมและมีอานาจหน้าที่พิจารณาพิพากษา “คดีปกครอง” ซึ่งเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วย
ราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน
กรณีหนึ่งและข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานต่าง ๆของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกันอีกกรณีหนึ่ง
ท้ังนี้เพื่อปกปูองคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนและเพื่อสร้างบรรทัดฐานที่ถูกต้องในการ
ปฏิบตั ิราชการ

มาตรา 197 ศาลปกครองมีอานาจพิจารณาพิพากษาคดีปกครองอัน
เน่ืองมาจากการใช้อานาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องมาจากการดาเนินกิจการทาง
ปกครอง ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบญั ญัติใหม้ ีศาลปกครองสูงสดุ และศาลปกครองชั้นต้น

8.3.3 ศาลทหารได้มีขึ้นเป็นของคู่กันมาตั้งแต่มีการทหารไว้ปูองกันประเทศ
จากหลักฐานทางประวัติศาสตร์ระบบศาลทหารไทยปรากฏตามกฎหมายลักษณะกบฏศึกจุล
ศักราช 796 ในสมยั กรุงรตั นโกสินทร์ตงั้ แต่รัชกาลที่ 1 ถึงรัชกาลที่ 5 มีศาลกลาโหม ชาระความที่
เกี่ยวกับทหารและยังชาระความพลเรือนด้วย ท้ังนี้ เน่ืองจากสมุหพระกลาโหม นั้นมิได้มีเพียง
อานาจหน้าที่เฉพาะการบังคับบัญชาทหารบก ทหารเรือ เท่านั้นแต่ยังมีหน้าที่จัดการปกครองหัว
เมืองฝาุ ยใต้ดว้ ย ศาลที่ขึ้นอยู่ในกระทรวงกลาโหมมีท้ังศาลที่ตั้งอยู่ในกรุงเทพและศาลในหัวเมือง
ฝาุ ยใต้ดว้ ย ศาลกลาโหมจึงมีลักษณะเปน็ ทั้งศาลทหารและศาลพลเรอื น

พ.ศ. 2434 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงพระกรุณาโปรด
เกล้า ฯ ให้ปรับปรุงในเร่ืองการศาลทั้งหมด โดยให้ตั้งกระทรวงยุติธรรมขึ้นและรวบรวมศาลซึ่ง
กระจดั กระจายสังกดั อยู่ในกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆเข้ามาสังกัดกระทรวงยุติธรรมจนหมดสิ้น
ทกุ ศาลยกเว้นแตเ่ พียงศาลทหารเพียงศาลเดียวทีย่ ังคงใหส้ ังกัดกระทรวงกลาโหมอยู่ตามเดิมศาล
ในประเทศไทยจึงแบ่งได้เป็นศาลกระทรวงยุติธรรมกบั ศาลทหารนับแต่นน้ั มา

มาตรา 199 ศาลทหารมีอานาจพิจารณาพิพากษาคดีอาญาซึ่งผู้กระทาผิด
เป็นบคุ คลที่อยู่ในอานาจศาลทหารและคดีอ่ืน ท้ังนี้ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญตั ิ

การจัดตง้ั วธิ ีพิจารณาคดี และการดาเนนิ งานของศาลทหาร ตลอดจนการ
แตง่ ตงั้ และการให้ตุลาการศาลทหารพ้นจากตาแหนง่ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบญั ญตั ิ

8.3.4 ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรอิสระที่จัดตั้งขึ้นครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญ
แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 แทนคณะตุลาการรัฐธรรมนูญที่ยุบเลิกไป และมี
บญั ญตั ิไว้ในรฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 กาหนดไว้ในหมวด 11 มาตรา
200 – 214 ศาลรัฐธรรมนูญมีอานาจพิจารณาวินิจฉัยปัญหาข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับ
รัฐธรรมนูญแต่ไม่มีอานาจหน้าที่พิจารณาอรรถคดีทั่วไป รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

รัฐศาสตรเ์ บอ้ื งต้น หนา้ 360

พุทธศักราช 2560 กาหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญประกอบด้วยตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเก้าคนซึ่ง
พระมหากษตั รยิ ์ทรงแต่งตั้งตามคาแนะนาของวุฒิสภาจากบคุ คลต่อไปนี้

(1) ผู้พิพากษาในศาลฎกี าซึง่ ดารงตาแหน่งไม่ต่ากว่าผพู้ ิพากษาหัวหน้าคณะใน
ศาลฎีกามาแล้วไม่นอ้ ยกว่าสามปี ซึ่งได้รบั คัดเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา จานวนสามคน

(2) ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดซึ่งดารงตาแหน่งไม่ต่ากว่าตุลาการศาล
ปกครองสงู สดุ มาแล้วไม่นอ้ ยกว่าหา้ ปี ซึ่งได้รบั คัดเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครอง
สงู สุด จานวนสองคน

(3) ผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์ซึ่งได้รับการสรรหาจากผู้ดารงตาแหน่งหรือ
เคยดารงตาแหน่งศาสตราจารย์ของมหาวิทยาลัยในประเทศไทยมาแล้วเป็นเวลาไม่น้อยกว่าห้าปี
และยังมีผลงานทางวชิ าการเปน็ ทีป่ ระจักษ์ จานวนหน่งึ คน

(4) ผู้ทรงคุณวุฒิสาขารัฐศาสตร์หรือรัฐประศาสนศาสตร์ซึ่งได้รับการสรรหา
จากผู้ดารงตาแหน่งหรือเคยดารงตาแหน่งศาสตราจารย์ของมหาวิทยาลัยในประเทศไทยมาแล้ว
เป็นเวลาไม่นอ้ ยกว่าหา้ ปีและยังมีผลงานทางวิชาการเป็นทีป่ ระจักษ์ จานวนหนง่ึ คน

(5) ผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งได้รับการสรรหาจากผู้รับหรือเคยรับราชการในตาแหน่ง
ไม่ต่ากว่าอธิบดีหรือหัวหน้าส่วนราชการที่เทียบเท่า หรือตาแหน่งไม่ต่ากว่ารองอัยการสูงสุด
มาแล้วไม่นอ้ ยกว่าหา้ ปีจานวนสองคน

มาตรา 207 ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมีวาระการดารงตาแหน่งเจ็ดปีนับแต่
วนั ทีพ่ ระมหากษตั รยิ ์ทรงแต่งตั้ง และให้ดารงตาแหน่งได้เพียงวาระเดียว

9. พรรคการเมืองและกลุ่มผลประโยชน์
พรรคการเมือง (Political Party) เป็นกลไกสาคัญของระบอบการเมืองทั้งระบอบ

เผด็จการและระบอบประชาธิปไตย ยกเว้นระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไม่ได้ใช้พรรคการเมือง
เป็นกลไกในการปกครองระบอบเผด็จการ เช่น การปกครองของประธานาธิบดี ซัดดัมฮุสเซน
แห่งอิรัก ได้ใช้ พรรคบาธ เป็นกลไกในการปกครอง หรือประเทศที่ปกครองระบอบคอมมิวนิสต์
ซึ่งถือหลักเผด็จการชนช้ันกรรมาชีพ ก็ใช้พรรคคอมมิวนิสต์เป็นกลไกสาคัญในทางการเมืองการ
ปกครองสาหรับประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยพรรคการเมือง คือกลไกที่มีบทบาท
อย่างสาคัญยิ่งต่อกระบวนการทางการเมือง ท้ังนี้เพราะระบอบประชาธิปไตยเป็นระบบเปิดที่
ประชาชนมสี ิทธิเสรีภาพ ในการแขง่ ขันทางการเมอื งอย่างเท่าเทียม

ผู้ที่ต้องการเสนอตัวให้ประชาชนเลือกต้ังเข้ามาทาหน้าที่ในการบริหารประเทศ
จะต้องทาให้ประชาชนเชื่อมั่นและศรัทธาว่าจะนาพาประเทศ และประชาชนไปสู่ความรุ่งเรือง

รัฐศาสตรเ์ บอื้ งตน้ หน้า 361

ก้าวหน้ากระบวนการในการสร้างความเชื่อถือและศรัทธาได้ดีที่สุด คือการจัดต้ังพรรคการเมือง
เพื่อการเคลื่อนไหวอย่างเป็นระบบ พรรคการเมืองจึงเป็นหัวใจสาคัญของการรณรงค์ทาง
การเมอื งที่มพี ลงั และมีศักยภาพสูงสดุ เม่ือเปรียบเทียบกับกลไกอื่นๆ (สมบัติ ธารงธัญวงศ,์ 2546
: 12)

9.1 ความหมายพรรคการเมอื ง
Edmund Burke (อ้างใน วิทยา นภาศิริกลกิจ และ สุรพล ราชภัณฑารักษ์,2537 : 4)
กล่าวว่าพรรคการเมือง ได้แก่ กลุ่มคนกลุ่มหนึ่งซึ่งรวมกันตามแนวหลักการบางอย่างโดยมี
จุดมุ่งหมายร่วมกันในการส่งเสริมผลประโยชน์ของชาติ ซึ่งหมายถึงการรวมกันเกิดจาก
แนวความคิดหรืออุดมการณ์คล้ายคลึงกันมารวมกัน และมีการตกลงที่จะดาเนินการตามแนว
หลักการที่มีความเห็นพ้องต้องกัน การรวมกันของบุคคลต่างๆน้ันก็เพื่อที่จะรักษาผลประโยชน์
ของสว่ นรวมคือ ของชาติ โดยคณะบุคคลดังกล่าวต้องการเข้ามาเป็นรัฐบาลอานวยการปกครอง
ประเทศให้เป็นไปตามแนวความคิดของตนและคณะของตน
Roy C. Macridis (อ้างในอวยชัย ชบา, 2540 : 671) อธิบายว่า พรรคการเมืองคือ
สมาคมซึ่งดาเนินกิจกรรมและรวบรวมประชาชนมาผนึกกาลังรวมกันโดยการประสานประโยชน์
ของสมาชิกของสมาคมเพื่อนาไปสู่การจัดตั้งรัฐบาล พรรคการเมืองจึงเป็นส่วนหนึ่งของระบบ
การเมืองเสมอ นั้นคือระบบการเมืองของรัฐจะเกิดขึ้นโดยปราศจากพรรคการเมืองไม่ได้อย่าง
เด็ดขาด เพราะอย่างน้อยกลุ่มหรือคณะบุคคลที่ก่อต้ังขึ้นมาเป็นรัฐบาลไม่ว่ารูปแบบใดๆก็ตามซึ่ง
กม็ ีลกั ษณะทีเ่ ปน็ พรรคการเมอื งอยู่แล้วน้ันเอง
Alfred de Grazia (อ้างใน วิทยา นภาศิริกลกิจ และ สุรพล ราชภัณฑารักษ์,2537 :
4)อธิบายว่า พรรคการเมืองได้แก่ กลุ่มบุคคลที่มีบทบาทในการกาหนดประเด็นปัญหาและส่ง
ตัวแทนเข้าสมัครรับเลือกตั้ง พรรคการเมืองเป็นองค์กรที่ทาหน้าที่ที่กาหนดประเด็นปัญหา คือ
พรรคการเมืองจะคอยชี้ประเด็นปัญหาของประเทศว่าขณะนั้นประเทศมีปัญหาอะไรในทาง
การเมือง เศรษฐกิจ สังคมและเสนอวิธีการแก้ปัญหาเหล่านั้น ตลอดจนวิธีการที่จะส่งเสริมหรือ
เพิ่มพูนความผาสุกแก่ประชาชนและความเจริญก้าวหน้าของประเทศ สิ่งเหล่านี้จะถูกบรรจุลงใน
นโยบายของพรรคการเมืองนั้น พรรคการเมืองทาหน้าที่คัดเลือกตัวแทนส่งเข้าสมัครรับเลือกตั้ง
คือเม่ือพรรคการเมืองได้กาหนดนโยบายไว้อย่างไรแล้ว ก็จะผลักดันนโยบายน้ันให้เป็นผลสาเร็จ
การที่พรรคการเมืองจะทานโยบายเป็นผลสาเร็จได้ พรรคจะต้องเข้าไปมีอานาจทางการเมืองคือ
เปน็ รฐั บาล

รฐั ศาสตรเ์ บอื้ งตน้ หน้า 362

โกสินทร์ วงศส์ ุรวัฒน์ (2521 : 2) อธิบายว่าพรรคการเมือง เป็นกลุ่มคนที่มีความคิด
ความอ่านตรงกันมีความต้องการที่จะเข้าไปบริหารประเทศเพื่อให้บรรลุผลตามอุดมการณ์ และ
ผลประโยชน์ของตน

สุขุม นวลสกุล (2542 : 217) ให้ความหมายว่า พรรคการเมืองคือที่รวมกลุ่มของ
กลุ่มบคุ คลทีม่ แี นวความคิดทางการเมือง สังคม เศรษฐกิจคล้ายคลึงกัน รวมกันเพื่อจุดประสงค์ที่
จะส่งผลให้เข้าสมัครรับเลือกตั้งเพื่อให้ได้เป็นเสียงข้างมากในสภา เพื่อมีโอกาสจัดตั้งรัฐบาลและ
บริหารประเทศตามนโยบายที่สอดคล้องกับอุดมการณข์ องกลุ่ม

จากการให้ความหมายของนักวิชาการทั้งหลายข้างตนอาจพอสรุปได้ว่า พรรค
การเมอื ง ได้แก่ คณะบคุ คลทีร่ วบรวมกนั เปน็ องค์การ ตามแนวความคิดเห็น หลักการบางอย่างที่
พ้องต้องกัน เพื่อกาหนดประเด็นปัญหาและคัดเลือกตัวบุคคลเข้าสมัครรับเลือกต้ัง โดยมี
จดุ มงุ่ หมายทีจ่ ะเข้าไปควบคุมการดาเนินงานและควบคุมนโยบายของรัฐบาล

9.2 ลักษณะของพรรคการเมืองความหมายของพรรคการเมืองซึ่งได้สรุปไว้ข้างต้น
อาจแยกแยะใหเ้ ห็นลกั ษณะต่างๆอนั เป็นองค์ประกอบสาคญั ของพรรคการเมอื ง ได้ดงั นี้

9.2.1 เป็นคณะบุคคลที่รวบรวมกันเป็นองค์การ แต่การที่บุคคลรวมกันเป็น
กลุ่มหรือเป็นคณะนั้นยังไม่จัดว่าเป็นพรรคการเมืองถ้าไม่มีการจัดสรรเป็นองค์การ คือ การมี
สานักงานหรอื ที่นัดหมายสาหรับสมาชิกจะพบปะเพื่อปรึกษาหารือหรือติดต่อกันเป็นประจา และ
มีระเบียบในการดาเนินกิจการพรรค เช่น การรับบุคคลเข้าเป็นสมาชิก การจัดสรรหน้าที่และ
ความรบั ผดิ ชอบในการดาเนินกิจการ ได้แก่ การกาหนดตาแหน่ง หัวหน้าพรรค รองหัวหน้าพรรค
คณะกรรมการกลาง วปิ รวมทั้งการจัดหาทุนหรือรายได้ การประชาสัมพันธ์ เป็นต้น การจัดสรร
เป็นองค์การของพรรคการเมืองนี้ยังแสดงถึงลักษณะของการดาเนินกิจการอย่างเป็นการถาวร
ด้วย

9.2.2 เป็นการรวมตัวกันตามแนวความคิดเห็น หรือหลักการบางอย่างที่เห็น
พ้องต้องกันบุคคลที่มารวมกันจัดตั้งเป็นพรรคการเมืองนั้นอาจเกิดจากการมีอุดมการณ์ และ
แนวคิดทางการเมือง เศรษฐกิจและสังคมตรงกัน หรือมีส่วนได้เสียในทางการเมือง เศรษฐกิจ
และสงั คมเหมอื นกัน

9.2.3 มีการกาหนดประเด็นปัญหาและนโยบายสาธารณะ พรรคการเมืองมี
จุดมุ่งหมายที่จะเข้าไปเป็นรัฐบาลอานวยการปกครองประเทศตามแนวคิดเห็น หรืออุดมการณ์
ของกลุ่มหรือพรรคของตน ซึ่งพรรคจะต้องรณรงค์เรียกร้องและชักชวนให้ประชาชนมาสนับสนุน
พรรค โดยพรรคจะคอยศกึ ษาติดตามภาวการณ์ตา่ งๆของประเทศ และชี้ให้ประชาชนเห็นประเด็น
ปัญหาต่างๆว่าประเทศในขณะน้ันมีปัญหาอย่างไร และเสนอวิธีการแก้ไขปัญหาเหล่านั้นและ

รฐั ศาสตรเ์ บือ้ งตน้ หน้า 363

พรรคจะนามารวมเปน็ โครงการและนโยบายทั้งระยะยาวและระยะสั้นตลอดจนการแถลงนโยบาย
ของพรรคตอ่ ประชาชน

9.2.4 มีการคัดเลือกบุคคลเข้าสมัครรับเลือกต้ังเพราะพรรคแต่ละพรรคก็
มุ่งหวังที่จะเป็นรัฐบาลเพื่อควบคุมการบริหารหรือนโยบายของรัฐ เพื่อบรรลุตามวัตถุประสงค์
พรรคจึงต้องส่งสมาชิกเข้าสมัครรับเลือกตั้ง เพราะในระบอบเสรีประชาธิปไตยการเลือกตั้งเป็น
วิธีการผลัดเปลีย่ นอานาจหรอื วิถีทางทีจ่ ะเข้ามาสู่อานาจทางการเมอื ง แม้แต่ประเทศเผด็จการซึ่ง
มีระบบพรรคเดียว เช่น ระบบเผด็จการแบบนาซี และแบบคอมมิวนิสต์ พรรคการเมืองก็มีการ
คดั เลือกบุคคลเข้าสมัครรับเลือกต้ังด้วยเช่นเดียวกัน

9.2.5 มีจดุ มุ่งหมายที่จะเข้าไปควบคุมการดาเนินงานและนโยบายของรัฐบาล
พรรคการเมืองทุกพรรคย่อมหวังที่จะชนะการเลือกต้ัง เพื่อเข้าไปจัดต้ังรัฐบาลเพื่อควบคุมกลไก
การบริหารงานตลอดจนนโยบายของรัฐบาล ในกรณีพรรคใดไม่ได้เสียงข้างมากพอที่จะจัดตั้ง
รัฐบาลได้ก็จะทาหน้าที่เป็นพรรคฝุายค้าน ซึ่งหน้าที่ของพรรคฝุายค้านก็คือคอยตรวจสอบ
ควบคุมการบริหารงานของรัฐบาล นาเอาข้อบกพร่องหรือความล้มเหลวในการบริหารงานของ
รฐั บาลมาตีแผใ่ ห้ประชาชนทราบ โดยหวังการเลือกตั้งครั้งต่อไปประชาชนจะเลือกพรรคฝุายค้าน
ขึ้นมาทาหน้าที่จัดต้ังรัฐบาลบ้าง การมีพรรคฝุายค้านนับว่ามีประโยชน์ที่จะทาให้พรรค
ฝาุ ยรฐั บาลคอยระมดั ระวังในการปฏิบัติหนา้ ทีม่ ากขึ้น เพราะอาจจะถกู พรรคฝุายค้านโจมตีเอาได้
ซึง่ จะทาให้ประชาชนเสือ่ มความนยิ มพรรครฐั บาลลงไป

9.3 หนา้ ทีข่ องพรรคการเมือง
9.3.1 หน้าทีเ่ ลือกสรรบุคคลเข้าสมัครรับเลือกตั้ง เป็นหน้าที่ที่พรรคการ เมือง

ทั่วๆไปปฏิบัติ ทั้งนี้เพื่อพรรคจะได้มีโอกาสควบคุมการใช้อานาจหน้าที่ตาแหน่งนั้นๆ ให้เป็นไป
ตามนโยบายของพรรค ตาแหน่งที่มีการเลือกตั้งกันมีท้ังในระดับชาติ เช่น สมาชิกสภาผู้แทน
ราษฎร วุฒิสมาชิกหรือประธานาธิบดี(ในบางประเทศ)หรือในระดับท้องถิ่นก็มี เช่น สมาชิกสภา
เทศบาล สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด นายกเทศมนตรี หน้าที่ในการเลือกสรรบุคคล
เข้าสมัครรับเลือกต้ังนี้ นับว่าเป็นส่วนสาคัญที่ช่วยประชาชนเลือกต้ัง เพราะบุคคลที่พรรค
คัดเลือกให้เข้าสมัครรับเลือกตั้งนั้น ได้รับการพิจารณากลั่นกรองโดยพรรคการเมืองมาแล้วว่า
เป็นบุคคลที่มีความรู้ความสามารถหรือเหมาะสมกับตาแหน่ง ประเทศที่มีพรรคการเมืองมั่นคง
ประชาชนผู้เลือกต้ังจงึ มักจะไม่คานึงถึงตัวบุคคลมากนัก แต่จะพิจารณาพรรคการเมืองที่ผู้สมัคร

รัฐศาสตรเ์ บอื้ งตน้ หนา้ 364

รับเลือกต้ังสังกัดพรรคใดจะรักษาผลประโยชน์ของเขาหรือแนวนโยบายตรงกับความคิดของเขา
มากกว่า

9.3.2 หน้าทีเ่ สนอนโยบาย ชีป้ ระเด็นปัญหาและแนวทางแก้ไข พรรคการเมือง
ต้องแสดงออกซึ่งนโยบายการปกครองบ้านเมืองว่าจะดาเนินไปในทิศทางใด พรรคการ เมืองจะ
แสดงอุดมการณ์หรือหลักการพื้นฐานที่พรรคยึดถือ เช่นในทางการเมืองพรรคยึดถือลัทธิใด
รูปแบบการปกครองแบบใด นโยบายหรือโครงการที่พรรคการเมืองเสนอต่อประชาชนนี้ ย่อม
เป็นการผูกมัดหรือถือเป็นคาม่ันสัญญาของพรรคการเมืองที่จะต้องปฏิบัติเม่ือพรรคได้อานาจ
ฉะน้ันราษฎรก็จะยึดเอานโยบายหรือโครงการต่างๆที่พรรคประกาศเป็นส่วนหนึ่งสาหรับการ
วินจิ ฉัยในการเลือกต้ังผสู้ มัครรบั เลือกตั้งซึง่ สงั กดั พรรคการเมอื ง

9.3.3 หน้าที่สื่อกลางระหว่างประชาชนกับองค์กรของรัฐ พรรคการเมืองเป็น
จุดรวมของบุคคลต่างๆที่ประกอบด้วยสมาชิกและผู้สนับสนุนพรรค ซึ่งมาจากบุคคลหลายอาชีพ
และจากภูมิภาคต่างๆพรรคการเมืองจึงอยู่ในฐานะรับรู้ปัญหา และความต้องการของสมาชิกและ
ผสู้ นบั สนุนพรรคเป็นอย่างดี รัฐบาลกใ็ ช้พรรคการเมืองเป็นองค์กรที่ช่วยชี้แจงประชาชนหรือกลุ่ม
ต่างๆที่ตนเชื่อมโยงอยู่ให้ทราบถึงเหตุผลต่างๆ ในกรณีที่พรรคไม่ได้เป็นรัฐบาลก็จะทาหน้าที่
เรียกร้องรัฐบาลให้แก้ไขปัญหาหรือปรับปรุงการบริหารราชการแผ่นดินให้สอดคล้องกับความ
ต้องการของประชาชน

9.3.4 หน้าที่ในการจัดต้ังรัฐบาล เม่ือพรรคการเมืองใดชนะการเลือกตั้งหรือ
ได้เสียงข้างมาก พรรคการเมืองน้ันมีหน้าที่จัดตั้งรัฐบาล ในกรณีที่ไม่มีพรรคการเมืองใดมีเสียง
ข้างมากจนสามารถจัดต้ังรัฐบาลได้โดยลาพังพรรคเดียวได้ ก็จะมีการตกลงประนีประนอมกันใน
ระหว่างพรรคที่มีความคิดและนโยบายใกล้เคียงกันเพื่อจัดตั้งรัฐบาลผสม โดยแต่ละพรรคจะ
เสนอตวั บคุ คลและนโยบายมารว่ มกันประกอบเปน็ คณะรัฐมนตรีและเปน็ นโยบายของรัฐบาล

9.3.5 หน้าทีใ่ นฐานะฝาุ ยค้าน พรรคการเมืองที่สมาชิกได้รับเลือกต้ังน้อยหรือ
ไม่ได้เข้าร่วมในการจัดตั้งรัฐบาล ก็จะทาหน้าที่ฝุายค้าน หน้าที่ของพรรคฝุายค้านก็คือ
วิพากษ์วิจารณ์การบริหารงานของรัฐบาล กล่าวคือ ชี้ข้อบกพร่องในการดาเนินงานของรัฐบาล
คอยท้วงติงคดั ค้านการกระทาทีไ่ ม่ชอบหรอื ขดั ต่อมติมหาชน

9.3.6 หน้าที่ในการปลุกระดมมวลชนให้เข้ามามีส่วนร่วมทางการเมือง พรรค
การเมืองเป็นองค์กรที่รวบรวมบุคคลที่มีความคิดเห็นคล้ายคลึงกันเข้ามาอยู่ด้วยกัน แล้วเสนอ
ความคิดเห็นน้ันต่อประชาชน ดังนั้นพรรคจึงมีหน้าที่ขยายแนวความคิดนั้นให้ประชาชนเห็นชอบ
และเข้ามาสนับสนุนมากที่สุด โดยการชักชวนให้เข้ามาเป็นสมาชิกหรือในฐานะผู้สนับสนุนพรรค
โดยการรณรงค์หาเสียง หรือสนับสนุนด้านการเงิน ซึ่งเป็นการดึงประชาชนให้เข้ามามีส่วนร่วม

รัฐศาสตร์เบือ้ งตน้ หนา้ 365

ทางการเมืองมากขึ้น แม้บุคคลบางคนซึ่งมีความสนใจอยากเข้ามาเล่นการเมือง แต่อาจไม่มีเงิน
ในการหาเสียงเลือกต้ัง พรรคการเมืองก็จะช่วยเหลือเงนิ และช่วยหาเสียง

9.4 กลุ่มหรอื มุ้งในพรรคการเมอื ง
ณัชชาภัทร อุ่นตรงจิตร(2548 : 139-140) กล่าวว่าพรรคการเมืองที่จะเข้ามาเป็น
แกนนาในการก่อตั้งรัฐบาลได้ต้องมีสมาชิกมากที่สุดในสภา จานวนสมาชิกในสภาจึงเป็นตัววัด
ความสาเร็จของพรรคการเมืองต่างๆแต่สมาชิกที่ได้รับเลือกมานั้นไม่เป็นเน้ือเดียวกันนักพวกเขา
มักสังกัดอยู่ในกลุ่มผลประโยชน์ภายในพรรคหรอื เรียกกันว่า “มุ้ง”
มุ้งในพรรคการเมืองจึงหมายถึงกลุ่มผลประโยชน์ย่อยๆที่อยู่ในพรรคการเมืองที่มี
ผลประโยชน์ไม่ตรงกับพรรคการเมอื งแม่ เปน็ การรวมตัวกันอย่างไม่เป็นทางการของนักการเมือง
ที่มที ีม่ าจากที่ตา่ งๆและอดุ มการณอ์ นั เป็นจุดออ่ นจดุ หนึ่งของพรรคการเมืองทุกพรรคในเมืองไทย
ปัจจุบันความแตกต่างกันระหว่างมุ้งทาให้เกิดคาวามขัดแย้งกันเองในพรรคการเมืองอยู่เสมอ
ด้วยเหตุนี้ความเข้มแข็งของมุ้งจึงแสดงถึงความไม่เข้มแข็งของพรรคการเมือง ยิ่งถ้ามีมุ้งจานวน
มากหัวหน้าพรรคก็มีความลาบากในการควบคุมพรรคการเมือง มุ้งแต่ละมุ้งอาจมีหัวหน้ามุ้งที่
เป็นผู้อิทธิพลนายทุนที่ควบคุมสมาชิกมุ้ง เช่นในพรรคไทยรักไทย ประกอบไปด้วย มุ้งวังน้าเย็น
(ซึง่ ภายหลังกแ็ ตกแยกออกจากพรรค)มีหัวหน้ามุ้งคือนายเสนาะ เทียนทอง, มุ้งกลุ่มบุรีรัมย์ นาย
เนวิน ชิดชอบ, กลุ่มนางเยาวภา , กลุ่มวังพญานาค , กลุ่มนายสมศักดิ์ เทพสุทิน , กลุ่มนางสุดา
รตั น์ เกยุราพนั ธ์ เปน็ ต้น มงุ้ การเมอื งอยู่ในพรรคการเมืองต่างๆไม่นานและมักย้ายพรรคอยู่เสมอ
เมือ่ พบว่าผลประโยชน์ของมุ้งตนไม่ตรงหรอื ขัดแย้งกับผลประโยชน์พรรคอย่างรนุ แรง
อานาจของมุ้งต่างๆอยู่ที่จานวนสมาชิกของมุ้งและความเข้มแข็งของพรรคหากมี
จานวนมุ้งมากก็จะมีความอ่อนแอมากแต่เป็นที่สังเกตว่ามุ้งต่างๆมักมองแต่เฉพาะผลประโยชน์
ของกลุ่มหรือมุ้งหรือกลุ่มเดียวกันเอง เราไม่เคยเห็นมุ้งลุกขึ้นมาต่อสู้เพื่อผลประโยชน์ของ
ประชาชนเพราะที่มุ้งต้องการก็คือตาแหน่งสาคัญๆในรัฐบาลหรือการสับเปลี่ยนโยกย้าย
ข้าราชการที่จะเกิดประโยชน์แก่มุ้งและสมาชิกในมงุ้
9.5 ระบบพรรคการเมือง ในการศึกษาระบบพรรคการเมืองของประเทศต่างๆใน
ปัจจุบัน เราพบว่าอาจแบ่งพรรคการเมืองออกเป็น 3 ระบบด้วยกัน กล่าวคือระบบพรรคเดียว
(Single Party System) ระบบสองพรรค (Two Party System) และระบบหลายพรรค (Multi Party
System)

9.5.1 ระบบพรรคเดียว (Single Party System) ระบบพรรคเดียวมักมีอยู่ใน
ประเทศเผด็จการ ซึ่งมีพรรคเดียวครองอานาจตลอดพรรคอื่นๆ จะถูกทาลายหมดสิ้น ระบบ
พรรคเดียวจะทาหน้าที่เป็นตัวแทนของระบอบการปกครองเป็นเคร่ือง มือที่ผู้ปกครองใช้แนะนา

รัฐศาสตร์เบอื้ งต้น หนา้ 366

ข่าวสารไปยงั ประชาชนและควบคุมความประพฤติของประชาชนให้เป็น ไปตามอุดมการณ์ที่กากับ
ประชาชนไม่มโี อกาสแดสงความคิดเห็นหรอื แสดงมติที่แตกต่างออกไป ประเทศที่มีพรรคเดียวแม้
มีการเลือกต้ังแต่เป็นการเลือกต้ังพรรคการเมืองพรรคเดียว คือไม่มีการรณรงค์หาเสียง ไม่เปิด
โอกาสให้บุคคลอื่นเข้าแข่งขันด้วย ตัวอย่างของระบบพรรคเดียวในอดีต เช่น พรรคนาซี สมัยฮิต
เลอร์ พรรคฟาสซิส สมัยมุสโสลินี และในปัจจุบัน เช่น พรรคคอมมิวนิสต์ในจีน เกาหลีเหนือ
เวียดนาม ลาว มองโกเลีย คิวบา

ในบางประเทศที่มีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยมีพรรคการเมืองแบบ
หลายพรรค แต่กลับมีพรรคเดียวที่ได้รับเสียงข้างมากและครองอานาจในการปกครองมาตลอด
ส่วนพรรคการเมืองอื่นไม่มีโอกาสชนะการเลือกต้ัง เราเรียกพรรคการเมืองแบบนี้ว่า “พรรคเด่น
พรรคเดียว”(One Dominant Party) เช่น ประเทศสิงคโปร์ คือ พรรค PAP (People’s Action Party)
ประเทศมาเลเซีย คือพรรคแนวร่วมแห่งชาติ (National Front Party) ซึ่งเป็นการรวมพรรค
การเมอื งถึง 14 พรรคโดยมีพรรค UMNO (United Malay Nation Organization) เป็นพรรคแกนนา
และจะต้องให้หัวหวั หนา้ พรรค UMNO ดารงตาแหน่งนายกรัฐมนตรเี สมอ

9.5.2 ระบบสองพรรค (Two Party System) ระบบสองพรรค หมายถึง การที่
ประเทศหรือรัฐนั้นมีพรรคการเมืองใหญ่ๆเพียงสองพรรคที่มีโอกาสเป็นรัฐบาลโดยเสียงของ
ประชาชนในการเลือกตั้งจะทาให้มีการผลัดกันเป็นรัฐบาล แล้ว แต่ว่าพรรคใดจะได้คะแนนสูงสุด
ระบบสองพรรคทาให้รัฐบาลมีเสถียรภาพและมีความม่ันคง เพราะจะมีพรรคการเมืองเพียงพรรค
เดียวทาหน้าที่รัฐบาลและเป็นผู้บริหารประเทศ ส่วนอีกพรรคที่มีคะแนนน้อยกว่าจะเป็นผู้
ตรวจสอบเพื่อถ่วงดุล ซึ่งอาจจะอยู่ในรูปของรัฐสภาหรือพรรคฝุายค้านก็ได้ ประเทศที่มีระบบ
พรรคการเมืองสองพรรคมิได้หมายความว่าจะมีเพียงสองพรรคเท่านั้น อาจจะมีมากกว่าสอง
พรรคแต่พรรคเหล่านั้นเป็นพรรคเล็กๆ ไม่มีอิทธิพลทางการเมืองมีผู้แทนราษฎรน้อยไม่มีโอกาส
จัดต้ังรัฐบาล ประเทศที่นิยมระบบสองพรรค เช่น ในประเทศสหรัฐอเมริกามีพรรครีพัปลีกัน
(Republican) และพรรคเดโมแครท (Democrat Party) ในประเทศอังกฤษมีพรรคเลเบอร์ (Labour)
และพรรคลิเบอร์รลั (Liberal)

9.5.3 ระบบหลายพรรค (Multi Party System) ระบบหลายพรรค หมายถึง
การที่ประเทศใดประเทศหนึ่งมีพรรคการเมืองเป็นจานวนมากตั้งแต่ (ต้ังแต่3พรรคขึ้นไป) แต่ละ
พรรคมีความสาคัญและได้รับความนิยมจากประชาชนไม่แตกต่างกันจนไม่สามารถจะจัดต้ัง
รัฐบาลได้ลาพังพรรคเดียว โดยไม่ต้องอาศัยเสียงสนับสนุนของพรรคอื่นได้ เรียกว่า รัฐบาลผสม
(Coalition Government) คือรัฐบาลที่จัดตั้งขึ้นโดยอาศัยความร่วมมือพรรคการเมืองต้ังแต่สอง
พรรคขึน้ ไป ประเทศที่มรี ะบบหลายพรรคเสถียรภาพรฐั บาลจึงมกั ไม่มน่ั คง เชน่ ประเทศไทย

รัฐศาสตรเ์ บื้องต้น หน้า 367

9.6 ลักษณะปญั หาของพรรคการเมอื งในประเทศกาลังพัฒนา
พรรคการเมืองเป็นสถาบนั ทางการเมอื งทีส่ าคญั หากพรรคการเมืองมีความเข้มแข็ง
และมีคณุ ภาพแล้ว กจ็ ะทาให้พรรคการเมืองนน้ั มคี วามม่ันคง และนามาซึ่งเสถียรภาพของรัฐบาล
รวมท้ังนามาซึ่งความก้าวหน้าของบ้านเมือง และความสงบสุขของประชาชนได้มาก พรรค
การเมืองในประเทศกาลังพัฒนาทั้งมักไม่มีความเข้มแข็งพอ อีกท้ังยังมีปัญหาท้ังภายในพรรค
การเมอื งและจากภายนอก ปญั หาสาคญั ของพรรคการเมอื งในประเทศกาลังพัฒนา ในที่นี้รวมถึง
ประเทศไทยด้วย มอี ยู่หลายประการ ดังน้ี

9.6.1 มีพรรคการเมืองมากเกินไป ในประเทศที่ใช้ระบบพรรคการเมืองแบบ
หลายพรรค (Multi – party System) ในการเลือกต้ังแต่ละคร้ังจึงเกิดปรากฏการณ์ว่าสมาชิก
พรรคท้ังหลายได้รับการเลือกต้ังกระจัดกระจาย ไม่มีพรรคหนึ่งพรรคใดได้รับคะแนนเสียงข้าง
มากอย่างเด็ดขาดการจัดต้ังรัฐบาลจึงจาเป็นต้องมีการรวมรวมพรรคการเมืองเข้ามาแบบ
ประนีประนอมเป็นไปในรูปแบบ “รัฐบาลผสม” (Coalition Government) ซึ่งทาให้รัฐบาลไม่
สามารถดาเนินนโยบายได้เต็มที่เพราะจะต้องเป็นนโยบายแบบพรรคร่วมรัฐบาลมาผสมกันแบบ
ถ้อยทีถ้อยอาศัยเพื่อรักษาเสถียรภาพของรัฐบาล และเพื่อให้พรรคการเมืองของตนมีอานาจใน
การปกครองตอ่ ไป

9.6.2 ปัญหาการนานโยบายไปปฏิบัติ จากการเป็นรัฐบาลผสมดังกล่าว
มาแล้วข้างต้น ก็ก่อให้เกิดนโยบายแบบผสมด้วย เพราะต้องใช้นโยบายหลายพรรคที่มาร่วมกัน
จดั ตงั้ รฐั บาล จึงทาให้ไม่สามารถจะดาเนินการตามนโยบายของพรรคใดพรรคหนึ่งได้อย่างเต็มที่
นโยบายของพรรคการเมืองจึงกลายเป็น “คาขวัญ หรือ สโลแกน” สวยๆ งามๆ และโก้ๆ พอใช้
เป็นเคร่ืองล่อใจประชาชนให้เข้ามาเลือกพรรคของตนเท่านั้น ในที่นี้ถือว่าเป็นการหลอกลวง
ประชาชน

9.6.3 ปัญหาด้านสมาชิกพรรคการเมือง สมาชิกพรรคการเมืองของไทยส่วน
ใหญ่ยังด้อยด้านความรู้ความสามารถ หย่อนวินัยและที่สาคัญไร้อุดมการณ์ โดยหลักการพรรค
การเมืองเป็นที่รวมของคนที่มีความคิดความอ่านในด้านการเมือง เศรษฐกิจและสังคมที่
คล้ายคลึงกัน มารวมกันเพื่อดาเนินให้ไปตามความคิดความอ่านนั้นๆ แต่จากข้อเท็จจริงในพรรค
การเมืองของไทย สมาชิกพรรคการเมือง (เน้นที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร) ไร้อุดมการณ์ทาง
การเมือง คานึงถึงประโยชน์ส่วนตนมากกว่าประโยชน์ส่วนรวม คานึงถึงพรรคการเมืองมากกว่า
คานึงถึงชาติบ้านเมือง บางคนแสวงหาเพื่อเข้าร่วมพรรคการเมืองที่มีผลตอบแทนสูง ได้รับเงิน
ค่าตอบแทนจากรัฐบาลแล้วยังได้รับเงินค่าตัวจากพรรคการเมืองอีกจึงทาให้ขาดอิสระในการทา
หนา้ ที่แทนปวงชน จึงกลายเป็นตวั แทนของพรรคการเมืองไป (ผู้เขียนขอเรียกว่า ส.ส. เป็นลูกจ้าง

รฐั ศาสตร์เบอื้ งตน้ หนา้ 368

ของพรรคการเมือง) ขาดวินัย เช่นในอดีตขัดมติพรรคจึงเกิดนักการเมือง “งูเห่า” ขึ้นมาในการ
เมืองไทย ปัญหาการกลั่นกรองผู้สมัครรับเลือกตั้ง พรรคการเมืองไม่ค่อยคานึงถึงความรู้
ความสามารถในการที่จะเป็นผู้สมัคร แต่คานึงถึงคะแนนสนับสนุน มีคะแนนเสียงดีไม่ว่าคะแนน
เสียงเหล่านั้นจะได้มาด้วยวิธีใดก็ตาม (แบบสกปรก) จึงได้ผู้มาดารงตาแหน่งทางการเมืองจึงขาด
ความรู้ความสามารถ และมีความตั้งใจบริหารประเทศชาติเพื่อประชาชน แต่เป็นการเข้ามาเพื่อ
ถอนทนุ ทีล่ งซอื้ เสียง ฯลฯ มากจนที่จะสาธยายได้หมด

9.6.4 ปัญหาการจัดองค์การของพรรคการเมือง พรรคการเมืองของ
ประกอบด้วยคณะกรรมการบริหารพรรค ซึ่ง ประกอบด้วย หัวหน้าพรรค รองหัวหน้าพรรค
เลขาธิการพรรค รองเลขาธิการพรรค เหรัญญิกพรรค โฆษกพรรคและกรรมการบริหารพรรค
ซึ่งส่วนใหญ่มาจากฉันทานุมัติจากสมาชิกพรรคท่ัวทั้งประเทศ แต่ข้อเท็จจริงตาแหน่งที่กล่าวมา
ข้างตน้ มกี ารจดั สรรใหก้ บั ผรู้ ่วมจัดตั้งพรรค นายทุนของพรรค เครือญาติพี่น้องของเจ้าของพรรค
แตป่ รากฏภายหลังมีการยุบพรรคการเมือง กรรมการบริหารพรรคต้องเว้นวรรคทางการเมือง 5
ปี ปรากฏว่าคณะกรรมบริหารพรรคเป็นบุคคลที่ไม่มีตัวตนและไม่มีความสาระสาคัญกับพรรค
การเมอื ง เอาชื่อขึน้ ไว้เพื่อเป็นตัวแทนในการรับผิดทางการเมืองแทนนักการเมืองตัวจริง (หุ่นฟาง
กลางพรรคการเมอื ง)

9.6.5 ขาดการสนับสนุนจากประชาชน พรรคการเมืองต่างๆ ส่วนใหญ่จัดตั้ง
ขึ้นตามความต้องการของกลุ่มนักการเมืองกลุ่มหนึ่ง หรือจากความต้องการของนายทุนพรรค
มิได้มีรากฐานมาจากการสนับสนุนของประชาชนและกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ เฉกเช่นพรรค
การเมอื งของทางตะวันตก เช่น พรรคเลเบอร์ของอังกฤษเกิดจากการรวมตัวของผู้ใช้แรงงาน แต่
พรรคการเมืองของไทยเป็นการรวมตัวของนักการเมืองเอง เช่น พรรคภูมิใจไทยเกิดจากการ
รวมตวั ของกลุ่มรกั เนวิน

9.6.6 พรรคการเมืองไทยเกือบท้ังหมดเป็นการรวมตัวของกลุ่มผู้นาในสังคม
(Elite Organization Group) ไม่ได้เกิดจากมวลชน (Mass Organization Party) เช่น กลุ่มผู้นาใน
พรรคการเมืองไทย เป็นนักธรุ กิจ หรอื กลุ่มคนทีร่ า่ รวย จงึ เกิดคาว่า “ธรุ กิจการเมอื ง”

9.6.7 การแตกแยกในพรรคการเมือง แบ่งเป็นกลุ่ม เป็นมุ้ง รวมตัวกันเพื่อ
ต่อรองเอาผลประโยชน์ของกลุ่มตน และความมีอภิสิทธิ์ในสังคมเป็นการตอบแทน แต่ละกลุ่มจึง
พยายามสร้างอานาจต่อรองในพรรคการเมือง เพื่อเรียกร้องแย่งชิงอานาจระหว่างกันในกลุ่มมุ้ง
ต่างๆ ในพรรคนั้น เช่น ตาแหน่งรัฐมนตรี คิดเป็นสัดส่วนจานวน ส.ส. ในกลุ่ม ในที่นี้ขอ
ยกตัวอย่าง เช่น การเรียกร้องตาแหน่งรัฐมนตรีในรัฐบาล ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร จากกลุ่มเสื้อแดง
โดยอ้างเหตุผลว่ากลุ่มเส้ือแดงเปน็ ผู้ตอ่ สู้มาซึง่ อานาจในได้เปน็ รัฐบาล

รัฐศาสตรเ์ บอ้ื งตน้ หนา้ 369

9.6.8 คุณภาพและคุณธรรมของนักการเมืองในแต่ละพรรคการเมือง จาก
เท่าที่ผ่านมาจะพบว่าคุณภาพและคุณธรรมของนักการเมืองที่เป็นประจักษ์อยู่ในระดับต่า ทาให้
การบริหารประเทศชาติหรือการทาหน้าที่ผู้แทนปวงชนชาวไทยขาดประสิทธิภาพและเป็นไปตาม
ความปรารถนาของประชาชน จนมีการเรียกร้องหาคุณภาพและคุณธรรมจากนักการเมืองจน
ต้องมีบทบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 หมวด 13 จริยธรรมผู้ดารงตาแหน่งทางการเมือง
และเจ้าหนา้ ทีข่ องรฐั (มาตรา 279 -280)

9.6.9 การบริหารพรรคการเมืองมีแนวโน้มแบบการยึดตัวบุคคลหรือกลุ่ม
บุคคลเป็นหลัก ซึ่งจะเห็นว่าพรรคการเมืองไทยมีการบริหารจัดการแบบเผด็จการซ่อนอยู่ใน
พรรคการเมอื ง ซึ่งขัดกบั หลักการในระบอบประชาธิปไตย เช่น การลงมติต่างๆ ของพรรคสมาชิก
ต้องปฏิบัติตามหากขัดมติพรรคจะต้องถูกลงโทษ ทาให้ ส.ส. เป็นแค่ลาโพงของพรรค (ไร้สมอง)
มีลักษณะอุปถัมภ์ การดาเนินการจัดการเร่ืองใดจะต้องได้รับความเห็นชอบจากบุคคลหรือกลุ่ม
บุคคลที่มอี านาจเดด็ ขาดในพรรค (เจ้าของพรรค) เชน่ นายใหญ่แหง่ ดูไบ

9.6.10 พรรคการเมืองไม่ได้ทาหน้าที่เป็นตัวแทนของประชาชนโดยสมบูรณ์
เพราะแต่ละพรรคการเมืองของไทยเป็นที่รวบรวมนักต่อรองผลประโยชน์ท้ังการเมืองทั้งในและ
นอกสภา ไม่ใช่ทีร่ วบรวมประชาชน

9.6.11 พรรคการเมืองไม่ได้เน้นที่นโยบาย ทาให้เกิดผลเสียต่อประชาชน มี
การสาดโคลนใส่กนั ให้ประชาชนรับรู้ว่าฝุายตนเป็นคนดีฝุายตรงข้ามเป็นคนเลว ประชาชนไม่เคย
ได้รับรู้การแก้ไขปัญหาที่ถูกต้อง นโยบายที่จะนาประเทศชาติเจริญ ทาให้ประชาชนเบื่อหน่าย
การเมืองเพราะมองว่าเป็นเร่ืองสกปรก จึงปลีกตัวออกจาการเมือง คนดีมีความรู้ความสามารถ
มีอดุ มการณท์ ีร่ บั ใช้ชาติบ้านเมือง ได้แตย่ ืนดูอยู่หา่ งๆ ไม่อยากเข้าแปดเปื้อนในการเมือง ปล่อยให้
นักการเมืองนา้ เน่าต่อสแู้ ย่งชิงอานาจกัน ยิ่งพาประเทศชาติไปสู่วิกฤต

9.6.12 จุดอ่อน พ.ร.บ. พรรคการเมือง เช่น เปิดโอกาสให้จัดตั้งพรรค
การเมืองง่ายดาย เช่น “คุณสมบัติของผู้ที่จะรวมตัวกันจัดตั้งพรรคการเมือง จะต้องเป็นผู้ที่มี
สัญชาติไทยหรือผู้ที่มีสัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติมาแล้วไม่น้อยกว่า 5 ปี มีอายุไม่ต่ากว่า
18 ปีบริบูรณ์ รวมตัวกันต้ังแต่ 15 คนขึ้นไป โดยการจัดตั้งพรรคการเมืองน้ันให้มีการจัดประชุม
พรรคการเมืองเพือ่ กาหนดนโยบาย ข้อบงั คับของพรรคและเลือกต้ังคณะกรรมการบริหารพรรค”
การสมัครเข้ารับเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะต้องสังกัดพรรคการเมือง และมีหนังสือ
ยินยอมจากพรรคการเมอื ง หากถูกพรรคการเมอื งขบั ออกจากการเป็นสมาชิกพรรค สมาชิกภาพ
การเป็น ส.ส. ก็สิ้นสุดลง ด้วยเหตุกฎหมายพรรคการเมืองให้อานาจพรรคการเมืองเหนือสมาชิก

รัฐศาสตรเ์ บือ้ งตน้ หนา้ 370

พรรค (ส.ส.ในพรรค) จึงทาให้ ส.ส. เหล่านั้นต้องทาตามบัญชาและความต้องการของพรรค แทน
การทาการบัญชาและความตอ้ งการของประชาชน (สมาชิกสภาผแู้ ทนพรรคการเมือง)

9.7 การพัฒนาไปสู่การเปน็ สถาบนั ทางการเมือง
หัวใจสาคัญของการบังคับใช้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย พรรคการ
เมือง พ.ศ. 2560 นี้คือ การปูองกันการผูกขาดอานาจการบริหารภายในพรรคการเมืองจาก
บุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งในพรรคการเมืองน้ัน ๆ และการจากัดการใช้จ่าย
เงินทุนของพรรคการเมืองเพื่อเป็นการปูองกันการนาไปสู่การเป็นพรรคการเมืองที่มีอานาจทาง
การเมืองมากจนเกินไป จนเกิดการผูกขาดอานาจในสภาหรือที่เรียกกันว่าเป็น "เผด็จการ
รฐั สภา" อนั เป็นสาเหตุหนง่ึ ทีก่ ่อให้เกิดความวุ่นวายทางการเมอื งก่อนที่จะมีการรัฐประหารขึ้นเม่ือ
วันที่ 19 กันยายน 2549 ที่ผ่านมาหากมีการพิจารณาถึงหลักการของการพัฒนาพรรคการเมือง
ให้เป็นสถาบนั ทางการเมอื งนนั้ พ.ร.บ.ฉบับนี้อาจมีคาตอบอยู่ในบทบัญญัติต่าง ๆ ซึ่งเป็นการวาง
แนวทางใหพ้ รรคการเมืองมกี ารปฏิบตั ิตามและเอือ้ ต่อการสนับสนุนพรรคการเมืองให้มีความเป็น
อิสระจากการครอบงาจากกลุ่มทุนมากขึ้น ให้อิสระแก่สมาชิกในพรรคมากขึ้น ฯลฯ แต่การพัฒนา
พรรคการเมอื งให้เป็นสถาบันทางการเมอื งที่น่าเช่อื ถือ เปน็ กลไกที่สาคัญในการขับเคลื่อนระบอบ
ประชาธิปไตย ต้องอาศัยปัจจัยหลายอย่างด้วยกัน ดังที่ Samuel P. Huntington ได้เสนอทฤษฎี
เกี่ยวกับความเป็นสถาบันทางการเมืองโดยมีปัจจัยหลกั ในการวดั 2 ประการคือ

9.7.1 ขอบเขตของการสนับสนุน (Scope of Support) ซึ่งมิได้หมายถึงเพียง
จานวนผเู้ ข้าร่วมสนับสนุนหรอื เปน็ สมาชิกในองค์กรทางการเมืองเท่าน้ัน หากแต่ลงลึกไปถึงความ
แตกต่างทางชนชั้นภายในจานวนผู้สนับสนุนเหล่านั้น ยิ่งองค์กรทางการเมืองใดมีผู้สนับสนุนที่
จานวนมากและมาจากหลากหลายอาชีพ หลากหลายชนชั้น องค์กรเหล่านั้นก็จะมีระดับในการ
พฒั นาไปสู่ความเป็นสถาบนั ทางการเมอื งทีส่ ูงข้ึน

9.7.2 ระดับของความเป็นสถาบัน (Level of Institutionalization) ซึ่งมี
องค์ประกอบสาคญั 4 ประการได้แก่

9.7.2.1 ความสามารถในการปรับตวั (Adaptability)
9.7.2.2 ความซับซ้อนขององค์กร (Complexity)
9.7.2.3 ความเป็นอิสระ (Autonomy)
9.7.2.4 ความเปน็ ปึกแผน่ (Coherence)
สิ่งเหล่านี้จะช่วยยกระดับความเป็นสถาบันขององค์กรทางการเมือง เช่น
พรรคการเมืองได้อย่างไรก็ตามปัจจัยที่สาคัญที่ช่วยเกื้อหนุนให้พรรคการเมืองสามารถพัฒนา
เป็นสถาบันทางการเมืองที่มีบทบาทในการขับเคลื่อนนโยบายซึ่งนาไปสู่การแก้ไขปัญหาสาคัญ ๆ

รัฐศาสตรเ์ บอื้ งต้น หนา้ 371

ของประเทศได้ และมีความ ชอบธรรมในการเปน็ "ตวั แทน" ของประชาชนในระบอบประชาธิปไตย
แบบตัวแทนในปัจจุบันและยังเป็นพลังในการสนับสนุนทฤษฎีดังกล่าวน่ันก็คือ การเน้นการมีส่วน
ร่วมท้ังจากภายในและภายนอกพรรคการเมือง เพราะถึงแม้ว่าพรรคการเมืองจะมีปัจจัยทางด้าน
เงินทนุ ทีแ่ ขง็ แกร่ง มีผู้นาทีม่ วี ิสยั ทัศน์ มคี ณะกรรมการบริหารพรรคการเมืองที่เข้มแข็ง หรือมีการ
สนับสนุนเป็นอย่างดีจากชนช้ันนาทางการเมือง แต่หากขาดการเอาใจใส่กลุ่มผลประโยชน์ทาง
การเมืองกลุ่มต่างๆ รวมท้ังขาดการเปิดรับความคิดเห็นจากสังคมในวงกว้าง รวมทั้งการรับฟัง
ความคิดเหน็ จากภายในพรรคของตน พรรคการเมอื งน้ันก็ย่อมจะหมดความชอบธรรมในการเป็น
ตัวแทนของประชาชนหรอื กลุ่มผลประโยชน์ ใดๆ สิง่ ที่สาคัญอีกประการหนึ่งของการเปิดรับการมี
ส่วนรว่ มจากท้ังภายในและภายนอกก็คือ เปน็ การทาให้พรรคการเมอื งเปน็ "สถาบันที่มีชีวิต" คือมี
การเปลี่ยนแปลง ปรับตัวตามสถานการณ์ ซึ่งเป็นความท้าทายที่สถาบันทางการเมืองในระดับ
ต่าง ๆ จะต้องเผชิญ ซึ่งหากพรรคการเมืองน้ันมีโครงสร้างที่ดี มีบุคคลากรทางการเมืองที่มี
คุณภาพ มีสมาชิกในทุกระดับทุกชนชั้น มีการสนับสนุนที่ดีจากการมีส่วนร่วมต่าง ๆ ก็จะทาให้
พรรคการเมืองมีความเป็นสถาบันทางการเมืองที่เข้มแข็งและมีประสิทธิภาพในการขับเคลื่อน
ระบอบประชาธิปไตยได้ แต่หากพรรคการเมืองน้ันไม่สามารถรับมือกับการเปลี่ยนแปลงทาง
การเมอื ง ความความต้องการที่หลากหลาย หรือความหลากหลายทางความคิด และอุดมการณ์
ได้ พรรคการเมืองก็ย่อมไร้เสถียรภาพในการดาเนินกิจการทางการเมือง หรืออาจถึงขั้นจะสูญ
สลายไปได้เช่นกนั

รัฐบาล คสช. ได้ตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง
พ.ศ.2560 ได้กล่าวนาถึงสาเหตุและความจาเป็น เหตุผลและความจาเป็นในการจากัดสิทธิและ
เสรีภาพของบุคคลตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้ เพื่อให้การจัดต้ัง การบริหารงาน
และการดาเนินกิจกรรมของพรรคการเมืองเป็นไปโดยเปิดเผยและตรวจสอบได้ เปิดโอกาสให้
สมาชิกมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวางในการกาหนดนโยบายและการส่งผู้สมัครรับเลือกต้ัง รวมทั้งมี
มาตรการกากบั ใหพ้ รรคการเมืองสามารถดาเนินการโดยอิสระไม่ถูกครอบงาหรือชี้นาโดยบุคคล
ซึง่ มิใช่สมาชิกของพรรคการเมอื ง โดยสรปุ ได้ดงั นี้

1. การจัดตั้งพรรคการเมือง เพื่อให้เป็นการมีส่วนร่วมของคนส่วนใหญ่ในการเป็น
จดั ตงั้ พรรคการได้กาหนดจานวนสมาชิกที่จะต้องเข้าชื่อกันจดทะเบียนพรรคการเมืองจานวนมาก
ขึ้นและกาหนดคุณสมบัติ เช่น บุคคลซึ่งมีอุดมการณ์ทางการเมืองในแนวทางเดียวกัน และมี
คุณสมบตั ิและไม่มีลกั ษณะต้องหา้ มดังต่อไปนี้ จานวนไม่น้อยกว่าห้าร้อยคน (มาตรา 9)

2. ก่อนยื่นคาขอจดทะเบียนจัดตั้งพรรคการเมือง ผู้ร่วมกันจัดตั้งพรรคการเมือง
ตามมาตรา 9 ต้องประชุมร่วมกันโดยมีผู้เข้าร่วมประชุมไม่น้อยกว่าสองร้อยห้าสิบคนเพื่อ

รฐั ศาสตรเ์ บื้องต้น หนา้ 372

ดาเนินการ กาหนดชื่อ ชื่อย่อ และภาพเคร่ืองหมายของพรรคการเมือง คาประกาศอุดมการณ์
ทางการเมืองของพรรคการเมือง นโยบายของพรรคการเมือง และข้อบังคับ เลือกหัวหน้าพรรค
การเมอื ง เลขาธิการพรรคการเมอื ง เหรญั ญิกพรรคการเมือง นายทะเบียนสมาชิกและกรรมการ
บริหารอ่นื ของพรรคการเมอื ง (มาตรา 10)

3. ปูองกันการผูกขาดอานาจในพรรคการเมือง หัวหน้าพรรคการเมือง เลขาธิการ
พรรคการเมือง เหรัญญิกพรรคการเมอื ง นายทะเบียนสมาชิก และกรรมการบริหารอื่นของพรรค
การเมืองต้องเป็นสมาชิกที่มีอายุไม่ต่ากว่ายี่สิบปีและมีวาระการดารงตาแหน่งตามที่กาหนดใน
ข้อบังคับแต่ต้องไม่เกินคราวละสี่ปี (มาตรา 16) ....ต้องให้สมาชิกมีส่วนร่วมและรับผิดชอบอย่าง
แท้จริงในการดาเนินกิจกรรมทางการเมือง และการคัดเลือกสมาชิกหรือบุคคลซึ่งมีความรู้
ความสามารถ ซื่อสัตย์สุจริต และมีคุณธรรม จริยธรรม เข้าสมัครรับเลือกต้ังเป็นสมาชิกสภา
ผแู้ ทนราษฎรหรอื ตาแหน่งอืน่ หรอื เพือ่ แตง่ ตง้ั เปน็ ผู้ดารงตาแหน่งทางการเมอื ง (มาตรา 21)

4. เพื่อให้ประชาชนที่เข้าร่วมเป็นสมาชิกพรรค เกิดความรับผิดชอบ ต่อพรรค
กาหนดให้มีการเกบ็ ค่าบารุงพรรคจากสมาชิกพรรคการเมอื ง

5. ห้ามมิให้พรรคการเมืองยินยอมหรือกระทาการใดอันทาให้บุคคลอื่นซึ่งมิใช่
สมาชิกกระทาการอนั เป็นการควบคุม ครอบงา หรือชี้นา กิจกรรมของพรรคการเมืองในลักษณะ
ที่ทาให้พรรคการเมืองหรือสมาชิกขาดความอิสระ ทั้งนี้ ไม่ว่าโดยทางตรงหรือโดยทางอ้อม
(มาตรา 28)

6. พรรคการเมอื งจะต้องจดั ให้มกี ารประชมุ ใหญ่อย่างน้อยปีละหนึ่งครั้ง โดยมีผู้แทน
สาขาพรรคการเมืองไม่นอ้ ยกว่ากึ่งหน่งึ ของจานวนสาขาพรรคการเมืองประจาจังหวัดและสมาชิก
ท้ังนจี้ านวนรวมกนั ท้ังหมดไม่นอ้ ยกว่าสองรอ้ ยห้าสิบคน

7. ให้พรรคการเมืองส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งจากผู้ซึ่งได้รับเลือกจากสาขาพรรค
การเมืองหรือตัวแทนพรรคการเมืองประจาจังหวัดที่มีเขตพื้นที่รับผิดชอบในเขตเลือกต้ังน้ันเป็น
ผสู้ มคั รรบั เลือกต้ัง

และมีรายละเอียดอื่นๆ อีกมากมายเพื่อเป็นควบคุมไม่ให้พรรคการเมืองถูกจัดตั้ง
ครอบงา หรือเป็นการดาเนินกิจการพรรคการเมืองโดยขาดการมีส่วนร่วมของสมาชิกพรรค
การเมอื ง

9.8 กลุ่มผลักดันและกลุ่มผลประโยชน์
“กลุ่มกดดนั ” หรอื เรียกอีกอย่างว่า “กลุ่มอิทธิพล” หมายถึงกลุ่มบุคคลหรือสมาคม
หรือกลุ่มองค์การ ซึ่งไม่มีวัตถุประสงค์ทางการเมือง แต่เป็นกลุ่มที่แสดงความคิดเห็น หรือมี
ความเห็นในเร่ืองใดเร่ืองหนึ่ง ซึ่งอาจมีผลกระทบกระเทือนในทางการเมือง หรือการกาหนด

รัฐศาสตรเ์ บอื้ งต้น หนา้ 373

นโยบาย ตลอดจนการดาเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งของรัฐบาลกลุ่มกดดันมักจะมีสภาพเป็น
องค์การที่จัดระเบียบเป็นปึกแผ่นและมีเจา้ หนา้ ที่ขององค์การที่จะไปดาเนินการใช้อิทธิพลต่อกลุ่ม
บุคคลต่างๆ เพื่อให้ได้มาซึ่งสิ่งที่กลุ่มตนต้องการ กลุ่มนั้นจะมีอานาจมีพลังบีบบังคับในทาง
การเมือง เรียกกันว่าเป็นกลุ่มอิทธิพล คาว่าอิทธิพลในที่นี้หมายถึงอิทธิพลที่มีต่อรัฐบาลบริหาร
ประเทศ มีอิทธิพลต่อองค์กรนิติบัญญัติของรัฐหรือรัฐสภาเช่นการต่อต้านสงคราม การต่อต้าน
นิวเคลียร์ การให้ความคุ้มครองแก่เดก็ สตรี คนชรา เป็นต้น ซึง่ การกระทาเหลา่ น้ันย่อมไม่มุ่งที่หา
ผลประโยชน์แก่สมาชิกของกลุ่มแตอ่ ย่างใด ในสังคมประชาธิปไตยถือว่ากลุ่มกดดันมีประโยชน์ต่อ
รัฐบาลและประชาชนทว่ั ไป คณุ ค่าของกลุ่มกดดันอยู่ที่กลุ่มกดดันเป็นผู้ให้ข่าวสารแก่รัฐบาล เป็น
วิพากษ์วิจารณ์แสดงข้อคิดเห็นนโยบายของรัฐบาลได้อย่างกว้างขวาง รัฐบาลอาจใช้ข้อคิดเห็น
หรอื ข้อเสนอของกลุ่มกดดันไปกาหนดนโยบายหรือทบทวนนโยบายตามที่เสนออย่างเหมาะสม

9.8.1 ความหมายกลุ่มผลประโยชน์
กลุ่มผลประโยชน์ หรือ Interest Group ถ้าพิจารณาอย่างกว้างขวางหมายถึง
กลุ่มคนทีร่ วมกันขึน้ โดยอาศยั ผลประโยชนบ์ างประการ
กลุ่มผลประโยชน์ หมายถึง กลุ่มตัวแทนตามสาขาอาชีพในสังคม ซึ่งมีจานวน
มากและตามความเชี่ยวชาญเฉพาะสาขา (วิทยา นภาศิริกุลกิจ และ สุรพลราชกัณฑารักษ์,2537
: 225)
สุขุม นวลสกุล (2542 : 239) กล่าวว่า กลุ่มผลประโยชน์ คือ กลุ่มบุคคลที่
รวมกันเพราะมีอาชีพและมีจุดประสงค์อย่างเดียวกัน และมีความต้องการที่จะให้นโยบายของ
รฐั บาลสนองตอ่ ความตอ้ งการของกลุ่มตน การรวมกันเป็นกลุ่มผลประโยชน์มีลักษณะคล้ายคลึง
กับการรวมกันเปน็ พรรคการเมือง ความแตกต่างระหว่างกลุ่มผลประโยชน์กับพรรคการเมือง คือ
พรรคการเมืองต้องการเป็นรัฐบาลเพื่อกาหนดนโยบายเสียเอง ส่วนกลุ่มผลประโยชน์ไม่ต้องการ
เปน็ รัฐบาล แตต่ ้องการให้รัฐบาลมนี โยบายใหส้ อดคล้องกบั ความตอ้ งการของกลุ่ม
9.8.2 ประเภทของกลุ่มผลประโยชน์จุมพล หนิมพานิช(2545 : 41-42) ได้
แบ่งกลุ่มผลประโยชน์ออกเป็น 4 ประเภท คือ

9.8.2.1 กลุ่มผลประโยชน์ทีร่ วมตวั กันช่ัวคราว (Anomie Interest Group)
กลุ่มผลประโยชน์ประเภทนี้เป็นกลุ่มที่มารวมกันเพราะมีสถานการณ์ผลักหรือดัน ให้เกิดอารมณ์
ร่วมกัน มีการสะสมความคับข้องใจโดยไม่มีรูปแบบการรวมตัวที่แน่นอน มีอารมณ์รุนแรง มีการ
รวมกลุ่มแบบชว่ั คร้ังช่วั คราวแล้วก็สลายตัวไป ไม่มีระเบียบแบบแผน ชอบใช้วิธีการรุนแรงในการ
เรียกร้องผลประโยชน์ ตัวอย่างของกลุ่มผลประโยชน์ เช่น กลุ่มฝูงชนที่วุ่นวาย (Mob) ที่มีการ
รวมตวั กันและก่อเหตุวุ่นวายหรอื จลาจล เพือ่ เรียกร้องผลประโยชน์ตามสิง่ ทีก่ ลุ่มตนต้องการ

รฐั ศาสตร์เบื้องตน้ หน้า 374

9.8.2.2 กลุ่มผลประโยชน์ที่ไม่อยู่ในรูปสมาคม (Non-Associational
Interest Group) กลุ่ม ผลประโยชน์ประเภทนี้เกิดขึ้นเพราะมีปัญหาร่วมกัน ไม่ได้มีการจัดตั้งอย่าง
เป็นทางการ เป็นกลุ่มที่แสดงซึ่งผลประโยชน์หรือความต้องการเป็นคร้ังคราว โดยวิธีการ
เรียกร้องผลประโยชน์แบบไม่เป็นทางการ กลุ่มผลประโยชน์แบบนี้บางครั้งเรียกว่ากลุ่ม
ผลประโยชน์ดงั้ เดิมของประเทศกาลังพฒั นา ได้แก่ กลุ่มเช้อื ชาติ, กลุ่มศาสนา เป็นต้น

9.8.2.3 กลุ่มผลประโยชน์ที่มกี ารรวมตัวกันในรูปของสถาบนั
(Institutional Interest Group) กลุ่มผลประโยชน์แบบนี้เป็นกลุ่มข้าราชการหรือพนักงานอื่นๆมักจะ
มีบทบาทเป็นตัวแทนผล ประโยชน์ของกลุ่มและของกลุ่มอื่นๆในสังคม ในประเทศที่มีระบอบ
การเมืองที่ก้าวหน้าและพัฒนาแล้ว กลุ่มประเภทนี้จะมีการแข่งขันกับกลุ่มอื่น สาหรับประเทศที่
กาลังพัฒนา เช่น ประเทศในแถบเอเชีย ลาตินอเมริกา กลุ่มผลประโยชน์ประเภทนี้ เช่น กลุ่ม
ข้าราชการ กองทัพ จะมีอิทธิพลและบทบาททางการเมืองมากเม่ือเปรียบเทียบกับกลุ่ม
ผลประโยชน์อน่ื ๆ

9.8.2.4 กลุ่มผลประโยชน์ทีม่ กี ารรวมตวั กันในรปู แบบสมาคม
(Association Interest Group) ลักษณะกลุ่มผลประโยชน์แบบนี้มีความเด่นชัดขึ้น สามารถทาตัว
เป็นตัวแทนของผู้มารวมตัวเป็นกลุ่ม มีการจัดระเบียบองค์กรอย่างดี มีบทบาทในการเรียกร้อง
หรือแสดงออกซึ่งผลประโยชน์ให้กลุ่มของตนได้โดยเฉพาะ เช่น กลุ่มสหภาพแรงงาน กลุ่มนัก
ธุรกิจ องค์กรทางศาสนา องค์กรมหาชน สมาคมพ่อค้า ฯลฯ ในประเทศที่พัฒนาแล้วบทบาทของ
กลุ่มประเภทนี้เป็นที่ยอมรับอย่างมาก

กลุ่มผลประโยชน์ที่เป็นกลุ่มการเมืองเกิดขึ้นจากการที่บุคคลที่มี
วัตถุประสงค์ ทัศนคติและผลประโยชน์ร่วมกันมารวมกัน เพื่อแสวงหาผลประโยชน์โดยผ่าน
กระบวนการทางการเมืองซึ่งผลประโยชน์จะเกิดขึ้นได้จะต้องมีการระดมทรัพยากรเพื่อสร้าง
กาลัง ขนาดของกลุ่ม สถานภาพทางสังคม ความสามัคคีและความเป็นภาวะผู้นาของผู้นากลุ่ม
โดยใช้ศักยภาพเหล่านี้เป็นเคร่ืองมือสร้างอิทธิพลให้เหนือการกาหนดนโยบายของรัฐบาลเพื่อ
ตอบสนองผลประโยชน์ของกลุ่มใหม้ าก และต้องแขง่ ขนั กบั กลุ่มอ่นื ๆด้วย

9.8.3 ประเภทกลุ่มผลประโยชน์ในการเมืองไทยจากกรอบแนวคิดของการ
จาแนกประเภทของกลุ่มผลประโยชน์ของGabriel Almond และ G. Bingham Powell (อ้างในจุมพล
หนมิ พานิช, 2545 : 94-95) สามารถแบ่งได้ดังนี้

9.8.3.1 กลุ่มผลประโยชน์ที่รวมตัวกันชั่วคราว ได้แก่ กลุ่มจลาจล กลุ่ม
นดั หยุดงาน กลุ่มประท้วงรัฐบาล

รัฐศาสตร์เบือ้ งตน้ หนา้ 375

9.8.3.2 กลุ่มผลประโยชน์ที่ไม่ได้อยู่ในรูปสมาคมได้แก่ กลุ่มเชื้อชาติ
ภาษา และกลุ่มทางวัฒนธรรม

9.8.3.3 กลุ่มผลประโยชน์ที่มีการรวมตัวกันในรูปของสถาบัน ได้แก่
กลุ่มขา้ ราชการ ทหาร ตารวจ นักการเมอื ง เปน็ ต้น

9.8.3.4 กลุ่มผลประโยชน์ที่รวมตัวเป็นรูปสมาคม ได้แก่ กลุ่มสมัชชา
คนจน สมาคมครู สมาคมพ่อค้า นักธรุ กิจ สมาคมผสู้ ่งออก สมาคมหนังสือพมิ พ์ ฯลฯ

เป็นที่ยอมรับกันว่า กลุ่มผลประโยชน์เป็นเคร่ืองชี้หรือเคร่ืองหมายแห่ง
ความเจริญของประเทศ ประเทศที่เจริญมากย่อมมีกลุ่มผลประโยชน์มาก เพราะแสด งว่า
ประชาชนในประเทศมคี วามเคลื่อนไหวทางสังคมสูง (Social mobilization) ซึ่งเท่ากับเปิดโอกาสให้
บุคคลแต่ละคนได้แสดงความสามารถร่วมกันมากขึ้น บุคคลแต่ละคนโดยลาพังนั้นมีขีด
ความสามารถจากัดหรือมีความสามารถต่า แต่เม่ือรวมกันเป็นกลุ่มก้อนก็ย่อมจะมีพลังในการ
ดาเนินงานและมีสิทธิมีเสียงเข้มแข็งขึ้น กลุ่มกดดันและกลุ่มผลประโยชน์มีข้อแตกต่างบาง
ประการ ดังน้ี

1) กลุ่มผลประโยชน์มักจะเป็นกลุ่มที่รวมหละหลวมไม่กระชับม่ัน
อาจจะไม่มกี ารจัดตง้ั เปน็ องค์การก็ได้ แตก่ ลุ่มกดดนั ส่วนใหญ่แล้วจะจดั ตง้ั เปน็ องค์การ

2) กลุ่มผลประโยชน์ส่วนใหญ่จะมุ่งรักษาผลประโยชน์ของสมาชิก
โดยตรง แต่กลุ่มกดดันมีบทบาททางสังคมกว้างขวางกว่า คือไม่เฉพาะแต่การรักษาผลประโยชน์
ของสมาชิกเท่าน้ันแต่ยังมีบทบาทเกี่ยวกับสังคมส่วนใหญ่ด้วย เช่น การเดินขบวนไม่เห็นด้วยกับ
นโยบายรัฐบาลในการตดั สินปัญหาชายแดนกับกมั พชู าการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เปน็ ต้น

3) กลุ่มกดดันมักมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับพรรคการเมือง และมี
อิทธิพลเกี่ยวกับนโยบายของรฐั บาลมากกว่ากลุ่มผลประโยชน์

10. ระบบราชการ
กลุ่มราชการหรือระบบราชการ ตามรูปศัพท์แล้วคาว่า ระบบราชการ (Bureaucracy)

มาจากคาศัพท์ภาษาฝรั่งเศสว่า Bureau แปลว่าโต๊ะเขียนหนังสือ สานักงาน หน่วยงานของรัฐ
ส่วน Cracyมาจากคาว่า Kratiaหรือ Kratein ,จากภาษากรีก แปลว่า การปกครองหรืออานาจ
ระบบราชการในภาษาไทยใช้ในความหมายที่แคบ มักจะหมายถึงแต่เพียงว่าเป็นระเบียบงานของ
รัฐ หรือแบบแผนของการปฏิบตั ิราชการ

Webster’s New World Dictionary ให้คานิยามคาวา่ ระบบราชการ ว่า

รัฐศาสตรเ์ บื้องตน้ หนา้ 376

1.หมายถึงการบริหารงานของรัฐที่มีข้าราชการเป็นผู้ปฏิบัติงานตามระเบียบแบบ
แผน

2. หมายถึงบรรดาข้าราชการที่ปฏิบัติงานอยู่ในหน่วยงานต่างๆ ของรฐั
3. หมายถึงวิธีปฏิบัติราชการ
4. หมายถึงการบริหารงานที่มีการรวมอานาจ หรอื เน้นเกี่ยวกับอานาจ
Max Weber ถือว่าเป็นผู้ให้กาเนิดการศึกษาระบบราชการอย่างมีระเบียบแบบแผน
เป็นคนแรก และผลงานของเขาได้รับความนิยมแพร่หลายจนกระท่ังทุกวันนี้ ลักษณะระบบ
ราชการตามทศั นะของเขาพอจะประมวลได้ดงั น้ี
1. การทางานในลักษณะของความชานาญพิเศษ คือ ต้องการให้คน ทางานมีความ
ชานาญโดยอาศัยหลักการแบ่งงานกนั ทาตามความชานาญเฉพาะด้าน
2. การทางานภายใต้กรอบกฎหมาย ลักษณะการทางานไม่สามารถยืดหยุ่นได้
เนื่องจากต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบแบบแผนอย่างเคร่งครัด และการบริหาร
ราชการยังมีขนบธรรมเนียมประเพณีเป็นเคร่ืองโน้มนาทาให้การปฏิบัติอยู่ในวงกรอบของ
ขนบธรรมเนยี มและประเพณีน้ันๆ ด้วย
3. ลักษณะของการนาแต่ผู้เดียว ระบบราชการมักมีลักษณะไปในทางใช้อานาจ
เด็ดขาดแต่เพียงผู้เดียว การวินิจฉันสั่งการเป็นไปในทานองความคิดเห็นของตนเป็นใหญ่ การ
ควบคุมงานเป็นไปตามสายการบงั คบั บญั ชา
4. ระบบราชการมีลักษณะเป็นภารกิจที่ต้องปฏิบัติอย่างต่อเนื่องตลอด เพราะ
องค์การของราชการจัดต้ังขึ้นเพื่ออานวยบริการแก่ประชาชน ซึ่งไม่มีวันสิ้นสุด มีแต่จะขยายตัว
ออกไปอย่างไม่หยุดยงั
5. การดาเนินงานใดๆ จะต้องเป็นไปตามกฎเกณฑ์ เป็นการดาเนินการเป็นไปตาม
อานาจหน้าทีต่ ามทีก่ ฎหมาย ระเบียบข้อบังคับกาหนดให้ จะทานอกเหนือจากที่กาหนดไว้มไิ ด้
6. อานาจหน้าที่และความรบั ผดิ ชอบเปน็ ส่วนหนึ่งของการบังคับบัญชา ซึ่งกระทาไป
ในลักษณะเปน็ หนา้ ที่ราชการ มิใช่เร่อื งสว่ นตัว
7. การบรรจุแต่งต้ังข้าราชการถือหลกั ความรคู้ วามสามารถ โดยเปิดโอกาสให้บุคคล
ที่มคี วามรคู้ วามสามารถเข้ารับราชการโดยปราศจากการกีดกันใดๆ มีหลักประกันในความมั่นคง
ในตาแหน่งงานและสามารถยึดเป็นอาชีพ
8. ตาแหน่งหน้าที่ราชการเป็นสิ่งที่ไม่สามารถซื้อขายหรือถ่ายโอนสิทธิให้แก่กันได้
การบรรจุดารงตาแหน่งต้องปฏิบัติตามระเบียบหรอื มีหลักเกณฑท์ ีร่ ะบุไว้อย่างแนน่ อน

รัฐศาสตรเ์ บอ้ื งตน้ หน้า 377

9. การปฏิบัติราชการต้องกระทาเป็นหลักฐานหรือลายลักษณ์อักษร มีระเบียบ
ปฏิบัติแน่นอน และมีหลกั ฐานตรวจสอบได้

การให้คาจากัดความของคาว่าระบบราชการ มีผู้ให้คาจากัดความไว้มากมาย ซึ่ง
จะต้องประกอบไปด้วย

1.เป็นงานสาธารณะที่ปฏิบัติงานโดยอาศัยอานาจตามบทกฎหมาย (Legal -
Authority) เพื่อที่จะทางานบรรลุจุดมุ่งหมายของรัฐบาล ด้วยเหตุนี้การทางานของข้าราชการใน
แบบดั้งเดิมจึงเป็นการทางานตามใบส่ัง มากกว่าจะเป็นการทางานในลักษณะที่ใช้ความคิด
สร้างสรรค์

2.เป็นองค์การที่มีการจัดอานาจหน้าที่หรือลาดับขั้นการบังคับบัญชาที่สลับซับซ้อน
มีการแบ่งงานกนั ทาตามความต้องการเฉพาะด้านที่มีความซับซ้อน ตามความชานาญเฉพาะด้าน
มีกฎระเบียบข้อบงั คบั การจัดการระบบการเก็บเอกสารและการมีบุคลากรที่มีทักษะและบทบาท
เฉพาะด้าน

3.มีพฤติกรรมที่มีเหตุผลและมีลักษณะสากลนิยม และต้องมีการใช้ระบบคุณธรรม
คือการวัดประสิทธิภาพและความสามารถด้วยความยุติธรรมโดยไม่ใช้ชาติตระกูล ระบบอุปถัมภ์
หรือความสัมพันธ์ส่วนบุคคลนอกจากนี้ยังมีดุลพินิจรอบคอบ เพื่อปูองกันความเสียหายอัน
อาจจะเกิดข้ึนภายหลงั

4.ต้องเป็นการบริหารงานเพื่อให้เกิดการประสิทธิภาพสูงสุด มีหนทางที่เอื้ออานวย
ให้เกิดประสิทธิภาพในการบริหาร ไม่ว่าจะเป็นความประหยัด ความรวดเร็ว ในปัจจุบันได้มีการ
ประยกุ ต์นาวิถีการปฏิบตั ิงานแบบเอกชนมาใช้ในวงราชการเพือ่ ให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด

รัฐศาสตร์เบือ้ งต้น หนา้ 378

บทท่ี 8
กฎหมาย

ประวัติศาสตร์ของมนุษยชาติ มนุษย์มีการดารงชีวิตอยู่เป็นหมู่เหล่าโดยเหตุมนุษย์
เป็นสัตว์สังคม (Social Animal) อริสโตเติลนักปราชญ์สมัยกรีกได้เสนอว่ามนุษย์ไม่สามารถอยู่ได้
อย่างโดดเดียว โดยเหตุมนุษย์ไม่สามารถตอบสนองความต้องการของตนเองได้ทั้งหมดมนุษย์จึง
มารวมกันจดั ต้ังเปน็ สังคมทางการเมอื งและเพื่อความปลอดภัยและการใชส้ ิทธิเสรีภาพของตนเอง
โดยธรรมชาติ จอหน์ ล็อค เสนอว่าโดยธรรมชาติมนุษย์เป็นคนดีพอสมควรโดยธรรมชาติแต่การที่
มนษุ ย์มปี ญั หาในการอยู่รว่ มกนั เพราะมนษุ ย์ตา่ งคนตา่ งใชอ้ านาจตามสิทธิธรรมชาติตัดสินกันเอง
ในยามมนุษย์มีความขัดแย้งกนั จึงเกิดความไม่ยตุ ิธรรม มนษุ ย์จงึ ยอมเสียสิทธิตามธรรมชาติให้กับ
องค์อธิปัตย์เป็นผู้ตัดสินกลาง และให้ควบคุมความประพฤติของมนุษย์ในการอยู่ร่วม เคร่ืองมือที่
ใช้ในการควบคุมความประพฤติดังกล่าวนั้นเรียกว่าคาส่ังหรือกฎหมาย ซึ่งทุกคนยอมรับและ
ปฏิบตั ิตามคาสง่ั ดังกล่าวนั้นเพื่อการอยู่ร่วมกนั อย่างสนั ตสิ ุข

1.ความหมายของกฎหมาย
มีผู้ให้คานิยามความหมายของ “กฎหมาย” ไว้หลายความหมายส่วนใหญ่มีลักษณะ

คล้ายคลึงกนั สอดคล้องกบั ความเป็นจริงแตล่ ะยุคแตล่ ะสมยั เช่นกฎหมายคือ
1. คาสั่งของผู้ปกครองแผ่นดินมีต่อราษฎรทั้งหลายเม่ือไม่ทาตามแล้วธรรมดาต้อง

รบั โทษ
2. ข้อบังคับของรัฐซึ่งกาหนดความประพฤติของมนุษย์ถ้าฝ่าฝืนจะได้รับผลร้ายคือ

ถกู ลงโทษ
3. ข้อบังคับของประเทศซึ่งใช้บังคับความประพฤติของพลเมืองถ้าใครฝ่าฝืนไม่

ปฏิบัติตามย่อมมคี วามผิดและย่อมถกู บังคับทาโทษ
4. คาส่ังซึ่งหมู่ชนยอมรับรองโดยตรงหรือโดยปริยายและประกอบขึ้นด้วยมวล

ข้อบังคับซึ่งหมชู่ นเห็นว่าสาคัญเพื่อความผาสุกของตนและพร้อมที่จะให้มีการบังคับเพื่อให้ปฏิบัติ
ตาม

5. การแสดงออกของเจตนารมณ์ร่วมกันของประชาชนซึ่งทุกคนมีสิทธิเข้าร่วมด้วย
ตนเองหรือโดยผ่านผู้แทนของตนในการสร้างกฎหมายและใช้บังคับกับประชาชนทุกคนอย่างเท่า
เทียมกนั ไม่วา่ จะเปน็ การคุ้มครองการป้องกันหรอื การลงโทษ

จากนิยามความหมายของกฎหมายดังกล่าวมาข้อ 1 - 3 มีความคล้ายคลึงกัน
กฎหมายคือคาสั่งของรัฐาธิปัตย์หรือผู้มีอานาจปกครองใช้กฎหมายควบคุมความประพฤติของ
มนุษย์หรือราษฎรทั้งหลายอานาจรัฐหรือรัฐาธิปัตย์เป็นผู้สร้างกฎหมายซึ่งเป็นแนวความคิดทาง
กฎหมายแบบบ้านเมืองจากแนวคิดของ Thomas Hobbes นักปราชญ์ทางกฎหมายในศตวรรษที่
17 -19 (1588 - 1679) และในช่วงต่อมา John Austin (1790 – 1859) นักปราชญ์ทางกฎหมาย
ชาวอังกฤษก็มีความคดิ ในทานองเดียวกันข้อ 4 – 5 กฎหมายคือคาส่งั ที่หมู่ชนยอมรับรองโดยตรง
หรือโดยปริยายจากแนวความคิดของ John Locke (1632 – 1704) ถือว่าเป็นสิทธิโดยธรรมชาติที่
มนุษย์ต้องการให้รัฐาธิปัตย์ปกป้องคุ้มครองด้วยกฎหมายรวมทั้งเร่ืองสิทธิเสรีภาพในชีวิตและ
ร่างกายและสิทธิในการรับมรดกหรือกล่าวได้ว่าเป็นความต้องการของบุคคลที่จะให้รัฐคุ้มครอง
ป้องกนั ทรพั ย์สินส่วนตัวสอดคล้องกับสังคมเสรีนิยมในอเมริกาและยุโรป ในทางการเมืองระบอบ
ประชาธิปไตย (Democracy) ได้รับการยอมรับจากประชาชนในประเทศเสรีนิยมและเศรษฐกิจใน
ระบบทุนจงึ ขยายปริมณฑลออกไปอย่างกว้างขวางพอจะสรุปส้ันๆได้แก่กฎหมายคือระเบียบแบบ
แผนความประพฤติของมนษุ ย์ในสังคมเนื่องจากคนเราเกิดมาอยู่ร่วมกันในสังคมมีจิตใจที่แตกต่าง
กันมีความต้องการสิ่งต่างๆไม่มีที่สิ้นสุดจึงเกิดปัญหาแก่งแย่งชิงเอาผลประโยชน์เพื่อตนเองเป็น
สาคัญคนมีกาลังมากเอาเปรียบคนมีกาลังน้อยจึงจาเป็นต้องมีเคร่ืองมือคือกฎหมายมาควบคุม
สงั คม (Social Control) เพื่อให้สังคมสว่ นรวมและมนุษย์แต่ละคนอยู่ร่วมกันได้อย่างปกติสขุ

2. ลักษณะของกฎหมาย
2.1. ลกั ษณะของกฎหมายตามเน้ือความได้แก่
1) ต้องเป็นข้อบังคับของรัฐผู้มีอานาจในการปกครองตรากฎหมายคือรัฐาธิ

ปัตย์ไม่ใช่บุคคลคาว่ารัฐหมายถึงดินแดนที่มีอาณาเขตแน่นอนมีประชากรหรือราษฎรเป็นที่มีเชื้อ
ชาต/ิ สญั ชาติสว่ นใหญ่เป็นของตนเองและอานาจอธิปไตยคืออานาจในการปกครองรัฐนั้นๆ

2) ข้อบังคับกาหนดความประพฤติ (ให้กระทาหรืองดเว้นการกระทา)
กฎหมายต้องเป็นคาสั่งหรือข้อบังคับที่กาหนดความประพฤติของมนุษย์ คือ กฎหมายต้องเป็น
เร่ืองของการกาหนดความประพฤติของมนุษย์ ตราบใดที่มนุษย์ยังมิได้กระทาอะไรเพียงแต่เกิด
ความคิดที่ชั่วร้ายอยู่ในใจ กฎหมายก็มิอาจจะล่วงละเมิดเข้าไปกล่าวหาว่ากระทาความหรือหรือ
จะลงโทษหรือกาหนดอื่นใดได้ไม่ ซึ่งอาจแตกต่างจากศาสนาและศีลธรรมการคิดช่ัวก็อาจถือว่า
ได้กระทาผดิ แล้ว

3) ข้อบังคับน้ันถ้าฝา่ ฝนื จะต้องได้รบั ผลรา้ ยคือถกู ลงโทษ ผู้ใดที่กระทาหรืองด
เว้นการกระทาที่กฎหมายกาหนดไว้ว่าเป็นความผิดและได้กาหนดโทษไว้จะต้องได้รับโทษตามที่

รัฐศาสตรเ์ บอื้ งต้น หนา้ 380

กาหนดไว้ เช่น ประหารชีวิต จาคุก กักขัง ปรับหรือริบทรัพย์สิน หรืออาจเป็นโทษในทางแพ่งซึ่ง
อาจจะต้องมีการบังคับให้ชดใช้ค่าเสียหายหรือค่าสินไหมทดแทน ให้หยุดหรืองดเว้นการกระทา
นั้นๆ ที่เกิดใหเ้ กิดความเสียหายแก่คนอ่นื ได้

4) เป็นข้อบังคับที่ใช้ได้เสมอ คือ เม่ือได้มีการประกาศใช้กฎหมายในเร่ืองใด
แล้ว หากไม่มีการออกกฎหมายมายกเลิกกฎหมายนั้นย่อมมีผลบังคับตลอดไป กฎหมายไม่มีวัน
แก่ หรอื ตายไปเองโดยตวั ของกฎหมายเอง จะต้องมีการยกเลิกเท่าน้ัน

5) เปน็ คาสง่ั หรอื ข้อบงั คบั ทีใ่ ชไ้ ด้ทัว่ ไปคือ กฎหมายที่ประกาศใช้จะมีผลบังคับ
กับทุกคนที่อยู่ภายในรัฐน้ัน คนทุกคนไม่ว่าจะเป็นชนชาติใดที่ได้กระทาหรืองดเว้นการกระทาใน
ขณะที่กฎหมายในรัฐนั้นประกาศว่าเป็นความผิดจะต้องถูกดาเนินการตามกฎหมายของรัฐนั้น
บัญญัติไว้ เช่น คนต่างด้าวได้กระทาผิดในรัฐไทยจะต้องถูกบังโดยกฎหมายของไทย แต่อาจมี
ข้อยกเว้นสาหรับบุคคลบางประเภท เชน่ คณะทตู หรอื การดาเนินการตามเอกสารของฑตู

2.2 ลกั ษณะของกฎหมายตามแบบพิธีการได้แก่พระราชบัญญัติพระราชกาหนดพระ
ราชกฤษฎีกาประกาศหรอื คาสั่งกฎกระทรวงและข้อบัญญตั ิท้องถิ่น

3. กฎหมายกบั ศีลธรรม
ความคล้ายคลึงและความแตกต่างระหว่างกฎหมายกับศีลธรรมคือท้ังกฎหมายและ

ศลี ธรรมตา่ งก็กาหนดขอ้ บงั คบั แห่งความประพฤติด้วยกันมีวัตถุประสงค์ให้สังคมมนุษย์อยู่ในโลก
อย่างมีปกติสุขตามปกติคนเราใช้คาว่าศีลธรรมเป็นความหมายเดียวพูดรวมกันไปถ้าจะแยก
ความหมายของ ศีลและธรรมจะมีขอบเขตที่แตกต่างกันศีลเป็นเคร่ืองมือควบคุมความประพฤติ
ของมนุษย์เช่นเดียวกับกฎหมายกล่าวคือกฎหมายและศีลเป็นเคร่ืองมือกาหนดความประพฤติ
ภายนอกของมนุษย์ซึ่งแสดงออกมาในรูปของการกระทาหรืองดเว้นการกระทาทางกายหรือ
คาพูดท างวาจาถ้ามีการเคลื่อนไ หวทางกายเช่นก ารป ระทุษ ร้ายผู้ อื่นด้วยก าลังก ายพูดจา
หลอกลวงผู้อื่นให้ได้รับความเสียหายถือว่ากระทาผิดกฎหมายและผิดศีลเหมือนกันแต่ถ้าเป็น
เพียงความรสู้ ึกนึกคิดในใจเช่นคิดพยาบาทจะปองร้ายผู้อื่น (ยังไม่ถึงขั้นลงมือกระทาทางกายหรือ
คาพูดทางวาจา) ยังไม่ผิดทั้งกฎหมายแต่ศีลถือว่าเป็นการผิดธรรมเพราะจิตคิดพยาบาทเป็น
มโนกรรมฝ่ายอกุศลกรรม กฎหมายกาหนดความประพฤติของมนุษย์ภายนอกเป็นการกระทาทาง
ร่างกายและศีลจะกาหนดความประพฤติภายในจิตใจแม้แต่คิดก็ผิดศีลได้ ข้อบังคับของกฎหมาย
จะกาหนดเป็นลายลกั ษณ์อกั ษรแตศ่ ลี ธรรมนนั้ อาจไม่ได้กาหนดเป็นลายลกั ษณ์อักษรก็ได้อาจเป็น
แต่เพียงคาสอน ข้อแตกต่างที่สาคัญคือกฎหมายเป็นข้อบังคับของรัฐมีสภาพบังคับ (Sanction)
ผฝู้ า่ ฝนื จะต้องได้รับผลรา้ ยคือถูกลงโทษแตผ่ ลู้ ะเมดิ ศีลธรรมไม่มสี ภาพบังคับแต่ได้มีการสอนตาม

รัฐศาสตร์เบือ้ งต้น หนา้ 381

หลักของศาสนาว่าผู้ทาจะต้องได้รับผลร้ายตามบัญชาพระผู้เป็นเจ้าในศาสนาพุทธผู้กระทาจะ
ได้รบั ผลรา้ ยเองตามหลักกฎแห่งกรรม

ในความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายกับศีลธรรมมีอิทธิพลต่อกัน เช่น คนที่มีศีลธรรม
มากหรือเป็นผู้มีศีลธรรมสูงส่งจะเชื่อได้ว่าบุคคลน้ันจะไม่ประพฤติผิดหรือฝ่าฝืนกฎหมายอย่าง
แน่นอน แต่ในทางกลับกันคนที่ขาดศีลธรรมอาจทาผิดกฎหมายได้ทุกเร่ือง ซึ่งในการปกครองจึง
จาเปน็ ต้องกาหนดบทลงโทษเพือ่ ให้ผู้ทีข่ าดศีลธรรมที่คิดจะทาผดิ กฎหมายเกิดความกลัวไม่กล้าที่
จะกระทาการฝ่าฝนื กฎหมายและเป็นการลงโทษให้หลาบจา

4. กฎหมายกบั จารตี ประเพณี
จารีตประเพณี คือ สิ่งบุคคลในสังคมเห็นว่าเป็นสิ่งที่ดีที่ควรยึดถือปฏิบัติและ

ถ่ายทอดสืบต่อกันมาเป็นเวลาช้านานโดยมีความรู้สึกร่วมกัน จารีตประเพณีเป็นสิ่งที่กาหนด
ความประพฤติของบุคคลในสังคมเช่นเดียวกันกับกฎหมาย แต่ทั้งจารีตประเพณีกับกฎหมายก็มี
ความสมั พนั ธ์และแตกต่างกนั ดงั น้ี

4.1 การฝ่าฝืนจารีตประเพณีมีสภาพบังคับโดยสมาชิกในสังคม ผู้ที่ฝ่าฝืนอาจถูก
ประณามหรอื อาจถกู รังเกียจ ถกู ชิงชงั อาจไม่คบหาสมาคมด้วย สภาพบังคับอาจไม่ชัดเจนนักแต่
กฎหมายการฝ่าฝนื จะสภาพบังคับทีช่ ัดเจนเพราะได้กาหนดโทษไว้อย่างชัดเจน

4.2 จารีตประเพณีเป็นข้อบังคบั ของสังคมที่เกิดขึ้นจากการประพฤติปฏิบัติสืบต่อกัน
มา ส่วนกฎหมายนั้นเกิดข้ึนจากผู้มีอานาจเปน็ ผู้บัญญตั ิกฎหมายนั้นขนึ้

4.3 จารีตประเพณีกาหนดขึ้นมาควบคุมความประพฤติในหลากหลายมิติทางสังคม
แตก่ ฎหมายกาหนดข้ึนมาควบคมุ ความประพฤติเพียงบางสว่ น

4.4 ในความสัมพันธ์กฎหมายยอมให้นาเอาจารีตประเพณีมาเป็นส่วนหนึ่งของ
กฎหมาย เช่น ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาตรา 4 กาหนดให้ใช้จารีตประเพณีแห่ง
ท้องถิน่ อุดชอ่ งว่างของกฎหมายได้ เป็นต้น

4.5 หากกฎหมายที่ขัดจารีตประเพณี กฎหมายจะถูกลดความศักดิ์สิทธิ์หรืออาจ
ไม่ได้รับการยอมรับจากบุคคลในสังคมที่เชื่อและถือปฏิบัติตามจารีตประเพณีนั้น กฎหมายก็ไม่
ผลการบังคบั ใหเ้ ปน็ ไปตามกฎหมายได้

รัฐศาสตร์เบือ้ งต้น หน้า 382

5. กฎหมายกับศาสนา
ศาสนาเป็นกฎข้อบังคับมนุษย์ทุกคน ซึ่งบัญญัติขึ้นโดยศาสดาของศาสนาต่างๆ

กาหนดให้มนุษย์ผู้นับถือหรือเป็นศาสนิกชนในศาสนานั้นๆ ประพฤติปฏิบัติตาม ศาสนากับ
กฎหมายมีความสมั พนั ธ์กนั และมีความแตกต่างกัน พอสรุปได้ดงั นี้

5.1 กฎหมายกับศาสนา มีสภาบังคับที่แตกต่างกัน คือ กฎหมายมีสภาพบังคับใน
ปจั จบุ นั ในขณะทีม่ ชี ีวติ อยู่ หากสิน้ ชีวติ แลว้ สภาพบังคับตามกฎหมายก็ถูกยกเลิกไป เช่น ผู้ต้องหา
ฆ่าคนตายมีโทษประหารชีวิตตารวจต้องทาการติดตามจับกุม แต่ผู้ต้องหาได้เสียชีวิตแล้วก็ให้
ยกเลิกสิบสวนติดจามจับกุม เป็นต้น ส่วนศาสนาไม่มีสภาพบังคับในปัจจุบันแต่มีผลบังคับตาม
ความเชื่อในภพหน้า เชน่ ขึน้ สวรรค์หากได้กระทาดี ลงนรก บาป เมื่อกระทาผดิ ต่อศาสนา เปน็ ต้น

5.2 กฎหมายกับศาสนามีความสัมพันธ์ส่งเสริมซึ่งกันและกัน เช่น กฎหมาย
รฐั ธรรมนญู ได้กาหนดให้เสรีภาพในการนับถือศาสนาและปฏิบัติกิจกรรมตามความเชื่อในศาสนา
ตามที่การปฏิบัติน้ันไม่ขัดต่อกฎหมายและละเมิดสิทธิเสรีภาพของผู้อื่น และศาสนาก็ส่งเสริม
กฎหมาย เชน่ กฎหมายถกู กาหนดโดยนาเอาศาสนาเปน็ หลกั เช่น ศลี ห้า

6. ท่มี าหรอื บ่อเกิดของกฎหมาย (Source of Law)
การอุบตั ิขึน้ ของมนุษยชาติในโลกนตี้ ั้งแตอ่ ดีตมวี ิวฒั นาการมาจนถึงปัจจุบันนับล้านๆ

ปีนักมนษุ ยศาสตร์และนักประวตั ิศาสตร์ได้จาแนกชาติพันธุ์ของมนุษย์ออกเป็นชาติพันธุ์ต่างๆตาม
ลักษณะโครงสร้างทางกายภาพเช่นพวกฝร่ังเป็นชาติพันธ์ุคอเคซอยด์ถิ่นกาเนิดคือยุโรป
ตอนกลางชาติพันธ์ุนิกรอยด์คือชนชาตินิโกรผิวดาถิ่นกาเนิดคือแอฟริกาและชาติพันธุ์
มองโกลอยด์ถิ่นกาเนิดคือทวีปเอเชียและได้แบ่งยุคเป็นยุคหินเก่ายุคหินใหม่และยุคโลหะตาม
ร่องรอยของเคร่ืองมือเคร่ืองใช้ในการดารงชีพสัตว์โลกทุกประเภทที่เกิดมาในโลกนี้ต้องการ
อ า ห า ร อ า ก า ศ ที่ พั ก พิ ง แ ล ะ ก า ร สื บ เ ผ่ า พั น ธ์ุ แ ต่ ม นุ ษ ย์ เ ป็ น สั ต ว์ โ ล ก ที่ มี วิ วั ฒ น า ก า ร ท า ง ด้ า น
วัฒนธรรม (Culture) และอารยธรรม (Civilization) ดีกว่าสัตว์โลกประเภทอื่นๆมนุษย์จึงคิดค้น
แสวงหาเคร่ืองดารงชีพและความสะดวกสบายต่างๆเพื่อตนเองและสังคมของตนบางครั้งจึงเกิด
ขัดแย้งพิพาทบาดหมางกันจนถึงกับใช้กาลังประทุษร้ายกลายเป็นสงครามตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน
มนษุ ย์จึงได้มกี ารคิดค้นหาวิธีการตา่ งๆที่จะให้สังคมอยู่รวมกันอย่างปกติสุขไม่ให้เกิดความสับสน
วุ่นวายจึงทาให้เกิดนักคิดที่เรียกกันว่านักปรัชญาหรือนักศาสนาที่เผยแพร่คาสอนของตนจน
กลายเป็นศาสดาสาคัญมาจนทุกวันนี้แนวความคิดของนักปรัชญาและคาสอนในศาสนาต่างๆมี
ผลควบคุมสังคมได้ก็ต่อเม่ือมีผู้ศรัทธาเลื่อมใสปฏิบัติตามผู้ที่ไม่เชื่อไม่เลื่อมใสจะไม่ปฏิบัติตาม

รฐั ศาสตรเ์ บอื้ งตน้ หน้า 383

และจะลงโทษก็ไม่ได้สงั คมจึงจาเปน็ ต้องสร้างเครื่องมือขึ้นใหม่คือกฎหมายและสังคมก็มีความคิด
แตกต่างออกไปในแต่ละกลุ่มดังนี้

6.1 ศาสนา ขนบธรรมเนียม ประเพณี ส่วนหนึ่งของกฎหมายก็คือ ขนบธรรมเนียมที่
ปฏิบัติสืบต่อกันมาภายในชุมชน ซึ่งย่อมจะเป็นตัวกาหนดพฤติกรรมของสังคมน้ัน และเป็นที่
ยอมรับว่าถูกต้องและดีงามในที่สุดก็กลายมาเป็นกฎหมาย นอกจากนี้กฎหมายที่จะบังคับใช้ใน
สังคมได้นั้น ควรจะสอดคล้องกับขนบธรรมเนียมด้ังเดิมของแต่ละชุมชน เพราะไม่เช่นนั้นแล้ว
ประชาชนจะไม่ยอมทาตาม ส่งผลให้กฎหมายขาดความศักดิ์สิทธิ์ เช่น ขนบธรรมเนียมว่าบิดา
มารดาต้องเลี้ยงดบู ุตร ต่อมาได้กลายเปน็ กฎหมาย

6.2 ฝา่ ยนิติบัญญตั ิ กฎหมายส่วนใหญ่ในปัจจุบันนี้ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติ เราเรียก
กฎหมายที่ออกฝา่ ยนิติบัญญัติน้วี า่ “พระราชบัญญัติ” จุดมุ่งหมายของการออกกฎหมายก็คือ ให้
มีวัตถุประสงค์และเหตุผลที่จะควบคุมพฤติกรรมของสมาชิกสังคม และสร้างความยุติธรรมให้
เกิดขึ้นในสังคม กฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัตินี้ถือว่ามีศักดิ์สูงกว่ากฎหมายที่ออกโดยฝ่าย
บริหาร เนื่องจากสถานภาพของฝ่ายนิติบัญญัติก็สูงกว่าฝ่ายบริหารเพราะเป็นตัวแทนของ
ประชาชน (ดงั ตารางที่ 8.1 กฎหมายที่ตราโดยฝ่ายนิติบัญญัติ)
ตารางที่ 8.1 กฎหมายทีต่ ราโดยฝ่ายนิติบญั ญตั ิ

ชื่อกฎหมาย ผเู้ สนอร่าง ผพู้ ิจารณา ผตู้ รา การบังคับใช้

พระราชบญั ญั 1.คณะรัฐมนตรี รัฐสภา พระมหากษัตรยิ ์ เม่ือได้ประกาศใน

ติประกอบ 2.ส.ส.ไม่นอ้ ยกว่า 1 ใน ราชกิจจานเุ บกษา

รัฐธรรมนญู 10 ของจานวน ส.ส.

ทั้งหมดทีม่ อี ยู่

3. ศาลรัฐธรรมนญู ฎกี า

ประธานองคก์ รอิสระ

พระราชบัญญั 1.คณะรฐั มนตรี รฐั สภา พระมหากษัตรยิ ์ เม่ือได้ประกาศใน

ติ 2.ส.ส.ไม่นอ้ ยกว่า 20 ราชกิจจานเุ บกษา

คน

3.ผู้มสี ิทธิเลือกต้ังไม่

น้อยกว่า 10000 คน

4. ศาลรฐั ธรรมนูญ ฎกี า

ประธานองคก์ รอิสระ

รัฐศาสตร์เบ้ืองต้น หน้า 384

6.3 คาสั่งของฝ่ายบริหาร ในกรณีเร่งด่วนหรือกรณีที่เกี่ยวกับความม่ันคง
รัฐธรรมนูญเปิดโอกาสให้ฝ่ายบริหารสามารถปฏิบัติการได้ทันท่วงที เช่นเหตุการณ์กรณีสาม
จังหวัดชายแดนภาคใต้ รัฐบาลได้ออกพระราชกาหนดเพื่อใช้ในการปฏิบัติหน้าที่ในการรักษา
ความมั่นคงเม่ือได้ประกาศใช้พระราชกาหนดแล้วเม่ือเปิดสมัยประชุมรัฐบาลต้องรีบนาพระราช
กาหนดเข้าสู่รัฐสภา เพื่อให้สมาชิกรัฐสภาให้ความเห็นชอบ หากสมาชิกรัฐสภาให้ความเห็นชอบ
พระราชกาหนดก็มีศักดิ์ดุลดังพระราชบัญญัติ หากไม่เห็นชอบพระราชกาหนดนั้นก็จะสิ้นสุดการ
บังคับใช้ทันที นอกจากนี้ฝ่ายบริหารยังสามารถออกกฎหมายในรูปของ พระราชกฤษฎีกา และ
กฎกระทรวง อย่างไรก็ตามกฎหมายที่ฝ่ายบริหารตรานั้นศักดิ์ต่ากว่าของฝ่ายนิติบัญญัติ(ดัง
ตารางที่ 8.2 กฎหมายที่เสนอออกโดยฝ่ายบริหาร(คณะรัฐมนตร)ี

ตารางที่ 8.2 กฎหมายที่เสนอออกโดยฝ่ายบริหาร (คณะรฐั มนตรี)

ชือ่ กฎหมาย ผเู้ สนอร่าง ผพู้ ิจารณา ผตู้ รา การบงั คบั ใช้
พระราชกาหนด รมต.ผู้รักษาการตามพระ คณะ ครม. พระมหากษัตรยิ ์ เมื่อได้ประกาศใน
พระราชฤษฎีกา ราชกาหนดน้ัน คณะ ครม.
รมต.ผู้รักษาการตาม ราชกิจจานุเบกษา
กฎกระทรวง กฎหมายแม่บทที่ให้ออก คณะ ครม. พระมหากษัตรยิ ์ เมือ่ ได้ประกาศใน
ตามพระราชกฤษฎีกา
รมต.ผู้รักษาการตาม ราชกิจจานุเบกษา
กฎหมายแม่บทที่ให้
อานาจออกกฎกระทรวง รมต.ผู้ เมื่อได้ประกาศใน
รกั ษาการตาม ราชกิจจานเุ บกษา
กฎหมายแม่บท
ทีใ่ ห้อานาจออก
กฎกระทรวง

6.4 คาพิพากษาของศาล คาพิพากษาของศาลถือเป็นแนวทางในการตัดสินคดีของ
ศาลในครั้งต่อไปหากเกิดกรณีคดีที่คล้ายคลึงกันจึงทาให้คาพิพากษาน้ันกลายเป็นบรรทัดฐาน
อย่างหนึ่ง นอก จากนี้ในประเทศที่มีการใช้กฎหมายในระบอบคอมมอนลอว์ หรือกฎหมายจารีต
ประเพณีจะถือเอาคาพิพากษาของศาลเป็นกฎหมาย มีความศักดิ์สิทธิ์และมีรูปแบบเป็นกฎหมาย
ของรัฐ เพื่อการตัดสินในคดีอื่นๆที่มีลักษณะใกล้เคียงกัน หรือใช้อ้างอิงในคดีอื่นๆต่อไป ท้ังนี้คา
พิพากษาที่สาคัญที่สุดก็คือ คาพิพากษาของศาลรัฐธรรมนูญจะต้องเป็นบรรทัดฐานคร้ังต่อไป

รฐั ศาสตร์เบ้อื งต้น หน้า 385

ด้วยเหตุน้ีคาพิพากษาของศาลรฐั ธรรมนูญในปัจจุบันในกรณีการปกปิดบัญชีและหนี้สินทรัพย์สิน
นายกฯทักษิณ จึงถือเป็นบรรทัดฐานในการตัดสินคดีการปกปิดหนี้สินและทรัพย์สินของ
นกั การเมอื งในปัจจบุ ันและในอนาคตตอ่ ไป

6.5 บทความทางวิชาการ บทความทางวิชาการของนักกฎหมายที่มีคนยอมรับนับ
ถือน้ันก็อาจจะกลายเป็นบรรทัดฐานทางสังคมประการหนึ่งและมีผู้เสนอให้เป็นกฎหมายก็ได้โดย
ส่วนใหญ่บทความทางวิชาการที่เขียนขึ้นโดยนักวิชาทางกฎหมายที่มีประสบการณ์สามารถ
แก้ปัญหาบางอย่างให้กับสงั คมได้

6.6 รฐั ธรรมนูญ รัฐธรรมนญู เป็นกฎหมายแม่บทของประเทศ ดงั นน้ั รฐั ธรรมนูญจึงมี
กระบวนการหรือวิธีการออกกฎหมายไว้ ซึ่งในการยกร่างกฎหมายแต่ละฉบับนั้น จะต้องอ้าง
บทบัญญตั ิในรัฐธรรมนญู ที่เกี่ยวกบั กฎหมายนั้นไว้เสมอ และกฎหมายของรัฐจะออกมาโดยที่จะ
ละเมิดกับรัฐธรรมนูญมิได้ หากละเมิดจะถือว่ากฎหมายฉบับน้ันๆเป็นโมฆะ ในแต่ละประเทศจะ
กาหนดหน่วยงานทีม่ ีหน้าทีใ่ นการตีความวา่ กฎหมายใดขดั หรอื แย้งรฐั ธรรมนญู หรือไม่

6.7 สนธิสัญญา คือ ข้อสัญญาหรือข้อตกลงที่ได้ทาระหว่าง 2 รัฐขึ้นไป เม่ือทา
สนธิสัญญาแล้วภายในประเทศของคู่สัญญาอาจจะต้องมีการออกกฎหมายใหมเ่ พื่อให้สอด คล้อง
กับสนธิสัญญานน้ั ๆเช่น ที่ประเทศไทยได้เข้าร่วมใน WTO และได้เซ็นสัญญาแล้วน้ัน ไทยเราก็ต้อง
ปฏิบัติตามหลักการข้อหนึ่งของ WTO ในเร่ืองการปกป้องทรัพย์สินทางปัญญาและได้นามา
ออกเป็นกฎหมายในภายหลงั

6.8 ประมวลกฎหมาย คือการรวบรวมกฎหมายที่ไม่เป็นหมวดหมู่เข้ามารวมไว้
ด้วยกนั และจัดหมวดหมใู่ ห้เหมาะสม เช่น กฎหมายตามสามดวงของไทย ประมวลกฎหมาย นโป
เลียน เป็นต้น ซึ่งมีอิทธิพลต่อกฎหมายไปท่ัวโลก กฎหมายไทยก็มีส่วนหนึ่งที่ได้รับอิทธิพลจาก
ประมวลกฎหมายนี้เช่นเดียวกนั

6.9 ประชามติ คือ การที่ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการเสนอร่างและมีสิทธิใน
การออกเสียงประชามติ ตัวอย่างของประเทศที่ใช้ประชามติมาเป็นต้นกาเนิดของกฎหมาย
บางสว่ น เชน่ ประเทศฝรง่ั เศส สวิตเซอร์แลนด์ เป็นต้น

6.10 หลักความยตุ ิธรรม หลักความยุติธรรมได้เป็นที่มาของกฎหมายด้วย ในกรณีที่
กฎหมายไม่ได้บัญญัติไว้ ผู้พิพากษาสามารถใช้ดุลยพินิจพิพากษาคดีได้ โดยอาศัยหลักความ
ยตุ ิธรรมหรอื หลกั สามัญสานึกเข้ามาเป็นเครือ่ งประกอบการตดั สิน

รฐั ศาสตรเ์ บื้องตน้ หน้า 386

7.ระบบกฎหมาย
ประวัติการเมืองการปกครองของแต่ละประเทศมีพื้นฐานที่แตกต่างกันที่มาหรือบ่อ

เกิดของกฎหมายดงั ได้กล่าวแล้วทาให้เกิดระบบกฎหมายทีส่ าคญั ขึ้นในโลกนี้ได้แก่
7.1 ระบบ Common Law คือระบบกฎหมายจารีตประเพณีของพวกแองโกลแซก

ซอน(บรรพบุรุษของอังกฤษ) เป็นกฎหมายที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษรเกิดจากจารีตประเพณีและ
คาพิพากษาของศาลเป็นพื้นฐานมีลักษณะเป็นกฎหมายท่ัวไปของประเทศส่วนพระราชบัญญัติที่
รัฐสภาออกมาเป็นฉบับๆไปน้ันมีลักษณะเป็นกฎหมายเฉพาะเร่ืองและถือว่าเป็นข้อยกเว้นของ
หลักกฎหมายท่วั ไปกษัตริย์อังกฤษเป็นผู้พิพากษาสูงสุดและส่งผู้พิพากษาเดินทางไปพิพากษาคดี
ท่ัวราชอาณาจักรได้วางรากฐานของกฎหมายเป็นรูปลักษณะเดียวกันโดยก่อตั้งหลักเกณฑ์ทั่วไป
ขึ้นเป็นสามัญ (common) เม่ือศาลหนึ่งได้พิพากษาคดีหนึ่งแล้วคาพิพากษาไม่ใช่เป็นกฎหมาย
เฉพาะคู่ความในคดีนั้นเท่านั้นศาลอื่นจะต้องดาเนินตาม (precedent) ในคดีที่เกิดขึ้นภายในซึ่งมี
ลกั ษณะอย่างเดี่ยวกนั คาพพิ ากษาจงึ เป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายทั่วไป (common law) ประเทศที่ใช้
ระบบนไี้ ด้แก่อังกฤษสหรฐั อเมริกาและประเทศในเครอื จักรภพบางประเทศ

7.2 ระบบ Civil Law คือระบบประมวลกฎหมายหมายความว่ากฎหมายที่ได้บัญญัติ
ขึ้นโดยรวบรวมบทบัญญัติเร่ืองเดียวกันที่กระจัดกระจายกันอยู่เอามาปรับปรุงให้เป็นหมวดหมู่
วางหลักเกณฑ์ให้เป็นระเบียบเรียบร้อยมีข้อความโยงถึงซึ่งกันและกันคาว่า civil law มาจากคา
ลาตนิ Jus civile คาว่าcivile ได้จากคาว่า cives ได้แก่คนพื้นเมืองโรมันซึ่งได้รับเอกสิทธิ์อยู่ภายใต้
กฎหมายนี้สว่ นบุคคลอื่นต้องอยู่ภายใต้กฎหมายของโลกคือ Jus gentium กฎหมาย civil law นี้ได้
จากคาพิพากษาบ้างการตีความของนักปราชญ์บ้างโดยเฉพาะอย่างยิ่ง จักรพรรดิ จัสติเนียน
(Justinien : ค.ศ. 527 - 565) ได้รวบรวมนักกฎหมายที่สาคัญๆแต่ละชุมนุมเป็นกฎหมายขึ้นคือ
กฎหมายสิบสองโต๊ะ (Law of twelve tables) คาว่า tables น่าจะเพี้ยนมาจากคาว่า tablets ซึ่ง
แปลว่าแผ่นประเทศในภาคพื้นยุโรปได้นาเอาระบบกฎหมายน้ันมาประมวลเป็นประมวลกฎหมาย
แพ่งเช่น ประมวลกฎหมายแพ่งฝรั่งเศสประมวลกฎหมายแพ่งเยอรมันในเวลาต่อมาประเทศ
สาคัญในเอเชยี ทีใ่ ชร้ ะบบกฎหมายนี้ได้แก่ไทยญีป่ ุ่นสิงคโปร์

สาหรับประเทศไทยถึงสมัยรัชกาลที่ 5 ได้มีการสอน “วิชาธรรมศาสตร์” โดยนาเอา
หลักเกณฑ์มาจาก Jurisprudence ของอังกฤษมาใช้เสมือนว่ากฎหมายอังกฤษเป็นกฎหมายไทย
โดยเสด็จในกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ (พระองค์เจ้ารพีพัฒนศักดิ์) ทรงตั้งโรงเรียนกฎหมายใน
กระทรวงยุติธรรมและทรงสอนด้วยพระองค์เองสาหรับกฎหมายครอบครัวและมรดกทรงสอน
กฎหมายไทยโดยแท้ใช้หลักเกณฑ์จากกฎหมายเก่าสองเล่มคือ ฉบับที่หมอบรัดเล่ย์และเสด็จใน
กรมฯได้พิมพ์จาหน่ายส่วนเร่ืองสัญญาและละเมิดน้ันนาเอาหลักเกณฑ์ของอังกฤษมาสอนต่อมา

รฐั ศาสตรเ์ บ้อื งตน้ หนา้ 387

ประเทศไทยเปลีย่ นมาเป็นประเทศที่ใช้ระบบประมวลกฎหมายเพราะในสมัยนั้นประเทศไทยมีศาล
กงสุลซึ่งในคร้ังแรกก็ไม่ได้ทาความลาบากให้แก่ประเทศไทยเท่าใดแต่ต่อมามีคนในบังคับ
ต่างประเทศที่ต้องฟ้องร้องยังศาลกงสุลมากขึ้นทาความยากลาบากให้ประเ ทศไทยยิ่งขึ้นเป็น
ลาดับเพราะการทีค่ นต่างชาติมาอยู่ประเทศไทยทาผิดกฎหมายไม่ขึ้นศาลไทยถือเป็นการเสียสิทธิ
สภาพนอกอาณาเขตปรากฏว่าประเทศญี่ปุ่นซึ่งเคยมีศาลกงสุลอย่างเดียวกับประเทศไทยได้
เจรจาเลิกศาลกงสุลกับต่างประเทศเป็นผลสาเร็จเพราะได้เปลี่ยนมาใช้ระบบประมวลกฎหมาย
และจัดระเบียบศาลยุติธรรมเสียใหม่ประเทศไทยจึงเอาอย่างบ้างเหตุผลปรากฏชัดในพระราช
ปรารภของกฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ. 127 (พ.ศ. 2452) ว่าประสงค์จะเจริญรอยตามประเทศ
ญี่ปุ่นซึ่งเม่ือเปลี่ยนมาใช้ประมวลกฎหมายแล้วก็ได้รับเอกราชในทางศาลกลับคืนมาระบบสังคม
นิยม (Socialist Law) คือระบบกฎหมายที่ใช้ในประเทศสังคมนิยมหรือระบบคอมมิวนิสต์เช่น
สหภาพโซเวียตในอดีตจีนเกาหลีเหนือฯลฯเหตุผลที่ทาให้เกิดระบบกฎหมายสังคมนิยมเน่ืองจาก
ลัทธิความเชื่อในระบบเศรษฐกิจที่แตกต่างกันระบบ Common Law และ Civil Law เหมาะสมกับ
รัฐทุนนิยม (Capitalist State) ซึ่งส่งเสริมสนับสนุนเศรษฐกิจแบบเสรีให้ความสาคัญเกี่ยวกับหลัก
“กรรมสิทธิ์” ส่วนบุคคลตามลัทธิปัจเจกนิยม (Individualism) แต่ไม่เหมาะสาหรับรัฐสวัสดิการ
สงั คม (Social Welfare State) ซึง่ จากัดสิทธิในเร่ืองกรรมสิทธิ์เช่นกาหนดให้เอกชนมีกรรมสิทธิ์ใน
ทรัพย์สินอย่างจากัดถือว่าทรัพย์สินเป็นของสังคมส่วนรวมอานาจรัฐสังคมนิยมหรือคอมมิวนิสต์
เป็นผู้เข้าไปจัดการเพื่อจัดสรรให้ประชาชนได้รับประโยชน์เท่าเทียมกันแต่จะเข้มงวดหรือผ่อน
คลายลงไปขึ้นอยู่กับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปเช่นประเทศจีนในปัจจุบันแม้ประเทศเสรี
ประชาธิปไตยก็มีกฎหมายแบบสังคมนิยมออกมาจากัดสิทธิส่วนบุคคลอยู่เสมอเช่นพ.ร.บ. การ
ปฏิรปู ทีด่ นิ เพือ่ เกษตรกรรม พ.ร.บ. เวนคืนอสงั หาริมทรัพย์ฯลฯ

7.3 ระบบกฎหมายศาสนา (Religion Law) คือระบบกฎหมายที่ยึดเอาหลักคาสอน
ตามคัมภีร์ในศาสนามาใช้เป็นหลักกฎหมายซึ่งแตกต่างกันไปแต่ละศาสนาผู้มีอานาจรัฐเท่าน้ันที่
จะมีอานาจประกาศใช้ระบบกฎหมายศาสนาได้ เชน่ รัฐธิเบต ปกครองโดยหลักศาสนาพุทธนิกาย
ลามะมีองค์ดาไลลามะเป็นประมุข (ต่อมาจีนเข้าครอบครองแต่งตั้งให้ปันเชนลามะเป็นประมุข
แทน) องค์ดาไลลามะลี้ภัยอยู่ที่ประเทศอินเดียรัฐวาติกันเป็นรัฐอิสระในประเทศอิตาลีองค์
สนั ตปาปาทรงเป็นประมขุ เปน็ ศูนย์กลางของแคธอลิกท่ัวโลกคมั ภรี ์ไบเบิลเป็นสิง่ สาคญั ของรัฐนี้ใน
ประเทศที่ประชากรนับถือศาสนาอิสลามเช่นในประเทศตะวันออกกลางประชากรเป็นมุสลิมมี
คัมภีร์อัลกุรอานเป็นหลักสาคัญรัฐอิสลามแต่ละประเทศมีนโยบายท้ังเคร่งครัดเข้มงวดและไม่
เข้มงวดคือมีนโยบายประนีประนอมจึงทาให้เกิดข้อพิพาทขัดแย้งถึงมีการสู้รบเป็นสงครามกันอยู่
เสมอซึ่งมักจะได้ยินว่าเป็นสงครามศักดิ์สิทธิ์หรือจีหัส (Holy War) คนไทยใน 4 จังหวัดภาคใต้คือ

รัฐศาสตร์เบอื้ งตน้ หน้า 388

สตูลยะลาปัตตานีและนาราธิวาสส่วนใหญ่เป็นมุสลิมมีข้อยกเว้นไม่ต้องใช้ประมวลกฎหมายแพ่ง
และพาณิชย์บรรพ 5 และบรรพ 6 (ครอบครัวและมรดก) เช่นชายมุสลิมสามารถมีภรรยาได้ 4
คนในเวลาเดียวกันหรือถ้ามีการขัดแย้งเกี่ยวกับทรัพย์สินมรดกดาโต๊ะยุติธรรมเป็นผู้ให้ความเป็น
ธรรมตามหลักคัมภีร์ในศาสนาคนมุสลิมทาธุรกิจเกี่ยวกับการเงินห้ามมิให้คิดดอกเบี้ยรัฐบาลจึง
จัดตงั้ ธนาคารอิสลามให้เปน็ กรณีพเิ ศษ

8. ประเภทหรอื สาขากฎหมาย
กฎหมายแยกตามข้อความของกฎหมายได้เป็น 3 ประเภทหรือสาขาได้แก่กฎหมาย

สาขาเอกชนกฎหมายสาขามหาชนและกฎหมายระหว่างประเทศ
8.1 กฎหมายสาขาเอกชนได้แก่กฎหมายที่กาหนดความสัมพันธ์ระหว่างเอกชนต่อ

เอกชนด้วยกันในฐานะที่เท่าเทียมกันเป็นกฎหมายซึ่งเอกชน (บุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคล) สร้าง
นิติสัมพันธ์ระหว่างกันก่อให้เกิดความผูกพันตามกฎหมายกล่าวคือเป็นกฎหมายที่เปิดโอกาสให้
เอกชนสร้างกฎหมายขึ้นใช้บังคับกันเองที่เรียกว่าเป็นหลักอิสระทางแพ่งได้แก่นิติกรรมสัญญา
ต่างๆเช่นนายก.ทาสญั ญาสัญญาซือ้ ขายกบั นาย ข. นาย ก. และนาย ข. ต่างอยู่ในฐานะเท่าเทียม
กนั ทั้งสองฝ่ายจะต้องสมัครใจไม่ถกู หลอกลวงหรอื ถกู ข่มขู่บังคับหรือกรณีที่รัฐบาลทาสัญญาจ้าง
ทาของว่าจา้ งให้นายโยธาหรอื บริษทั โยธาจากดั สร้างทางด่วนตอ้ งเปน็ ไปตามหลักกฎหมายเอกชน
ท้ังสองฝ่ายต่างมีสิทธิและหน้าที่ซึ่งกันและกันฝ่ายผู้ซื้อมีหนี้หรือหน้าที่คือต้องชาระราคาและมี
สิทธิเรียกร้องให้ผู้ขายส่งมอบทรัพย์ฝ่ายผู้ขายมีหนี้คือหน้าที่ต้องส่งมอบทรัพย์สินที่ขายให้ผู้ซื้อ
และมีสิทธิเรียกร้องให้ผู้ซื้อชาระราคาหรือการที่รัฐบาลว่าจ้างนายโยธาหรือบริษัทโยธาผู้รับจ้าง
ก่อสร้างทางด่วนฝ่ายรฐั บาลมีหนีห้ รอื หนา้ ที่ต้องจา่ ยสินจา้ งให้ผู้รบั จ้างและมีสิทธิเรียกร้องให้ผู้รับ
จ้างทาการก่อสร้างจนสาเร็จและผู้รับจ้างมีหนี้คือหน้าที่ต้องทาการก่อสร้างทางด่วนจนสาเร็จ
และมีสิทธิเรียกร้องให้ รัฐบาลผู้ว่าจ้างจ่ายค่าจ้างถ้าฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งผิดสัญญาอีกฝ่ายมีสิทธิ
เรียกร้องให้บงั คับโดยกระบวนการยุติธรรมคือใช้อานาจตามกฎหมายมหาชนบังคับให้ปฏิบัติตาม
สญั ญาถ้ายังไม่ปฏิบตั ิจึงจะมีความผิดและมีโทษตามหลักกฎหมายมหาชนกฎหมายสาขาเอกชนที่
สาคัญคือประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นๆที่กาหนดความสัมพันธ์ระหว่าง
เอกชนกบั เอกชนในฐานะที่เท่าเทียมกันเชน่ พระราชบญั ญัติแรงงานสมั พนั ธ์ พ.ศ. 2518 ฯลฯ

8.2 กฎหมายสาขามหาชนได้แก่กฎหมายที่กาหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐหรือ
หนว่ ยงานของรัฐกบั เอกชนหรอื ราษฎรในฐานะที่รัฐเป็นฝ่ายปกครองราษฎรกล่าวคือในฐานะที่รัฐ
มีอานาจเหนือราษฎรกฎหมายมหาชนว่าด้วยความผิดและโทษรัฐมีอานาจโดยกฎหมายในการ
จับกมุ คมุ ขงั ทาใหร้ าษฎรเสียอิสรภาพหรอื ยึดทรัพย์ราษฎรได้กฎหมายสาขามหาชนที่สาคัญได้แก่

รัฐศาสตร์เบอ้ื งตน้ หนา้ 389

กฎหมายรัฐธรรมนูญพระธรรมนูญศาลยุติธรรมกฎหมายปกครองประมวลกฎหมายอาญา
ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาหรือกฎหมาย
ใดๆก็ตามทีบ่ ัญญัติวา่ ด้วยความผิดและโทษถือเปน็ กฎหมายมหาชนทั้งสนิ้

8.3 กฎหมายระหว่างประเทศหมายถึงกฎหมายที่กาหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ
ต่อรัฐด้วยกันหรือระหว่างรัฐต่างประเทศกับราษฎรต่างเชื้อชาติหรือต่างสัญชาติแบ่งออกได้ 3
สาขาคือ

8.3.1 กฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีเมอื งกาหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ
ต่อรัฐด้วยกนั ในฐานะที่รฐั เป็นบคุ คลระหว่างประเทศเช่นข้อกาหนดว่าด้วยการทาสงครามระหว่าง
กันหรือข้อตกลงเกี่ยวกับเขตแดนการประกาศเขตเศรษฐกิจจาเพาะ 200 ไมล์ทะเลถ้ามีกรณี
พิพาทก็จะมีการเจรจาประนีประนอมผ่านสถานทูตหรือระดับผู้นาหากไม่เป็นที่ตกลงก็จะนาคดี
ขึ้นสู่ศาลโลกเช่นกรณีเขาพระวิหารจังหวัดศรีสะเกษ ไทยแพ้คดีเขาพระวิหารจึงตกเป็นของ
กมั พชู า

8.3.2 กฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคลกาหนดความสัมพันธ์ระหว่าง
รัฐต่อรัฐต่างประเทศด้วยกันหรือกับเอกชนหรือราษฎรที่เกิดหรือพานักในรัฐต่างประเทศในทาง
แพ่งเช่น การได้มาทางสัญชาติหรือการสมรสกับคนต่างด้าวหรือการค้าขายระหว่างรัฐต่อรัฐ
ต่างประเทศหรอื กับเอกชนต่างประเทศจะใช้กฎหมายของประเทศใด

8.3.3 กฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีอาญากาหนดความสัมพันธ์ระหว่าง
รัฐต่อรัฐด้วยกันในทางอาญาเช่น การกาหนดว่าการกระทาความผิดนอกประเทศในลักษณะ
ใดบ้างจะพึงฟอ้ งรอ้ งในประเทศได้ตลอดจนวิธีการสง่ ผู้ร้ายข้ามแดนเป็นต้น

องค์กรระหว่างประเทศคือองค์การสหประชาชาติ (United Nations
Organization = UNO) เป็นองค์กรระหว่างประเทศที่สาคัญซึ่งมีประเทศส่วนใหญ่ในโลกเป็น
สมาชิกไทยเราเป็นสมาชิกอันดบั ที่ 55 กฎหมายที่สาคัญต่างๆซึ่งสหประชาชาติประกาศใช้บรรดา
ประเทศสมาชิกต้องปฏิบัติตามเช่นกฎบัตรสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิมนุษยชนประเทศใดฝ่าฝืนก็
จะถูกลงโทษโดยวิธีการแซงชัน่ (Sanction) หรอื ควา่ บาตรคอื ตัดความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจหรือ
ส่งกองกาลังสหประชาชาติเข้าไปรักษาความสงบเรียบร้อยฯลฯบรรดาสนธิสัญญาที่สาคัญๆที่รัฐ
ต่อรัฐกระทาต่อกันจะถือว่าเปน็ กฎหมายใช้บังคับได้ก็ต่อเม่ือได้นาข้อตกลงหรือสนธิสัญญาน้ันให้
รัฐสภารับรองคือให้สัตยาบันเสียก่อนจึงจะมีผลเช่น สมัยจอมพลแปลกพิบูลย์สงครามยอมให้
รัฐบาลญี่ปุ่นผ่านประเทศไทยรบกับพันธมิตรในสมัยสงครามโลกคร้ังที่ 2 เม่ือฝ่ายพันธมิตรชนะ
สงคราม ไทยจะต้องเป็ นฝ่ายแ พ้สงครามเพราะเข้าข้างญี่ปุ่น แต่เสรี ไ ทยซึ่งเ คลื่อนไ หวอยู่ใ น
ต่างประเทศและในประเทศไทยออกมาคัดค้านว่ารัฐบาลจอมพลป. พิบูลย์สงครามกระทาไปโดย

รฐั ศาสตรเ์ บอ้ื งตน้ หน้า 390

พลการและจะต้องดาเนินคดีกับจอมพลป. พิบูลย์สงครามในข้อหาอาชญากรสงครามไทยจึงได้
ชือ่ วา่ เปน็ ฝ่ายพันธมิตรไม่ตอ้ งถกู ควบคมุ ลงโทษในฐานะผแู้ พ้สงครามเชน่ ประเทศญี่ปุ่น

9. เนื้อหาของกฎหมาย
กฎหมายแบ่งตามเนือ้ หาได้ดังนี้
9.1 กฎหมายสารบัญญัติคือกฎหมายที่บัญญัติหลักที่เป็นสาระสาคัญไว้ได้แก่

ประมวล
กฎหมายแพ่งและพาณิชย์ประมวลกฎหมายอาญาฯลฯ

9.2 กฎหมายวิธีสบัญญัติคือกฎหมายที่บัญญัติวิธีการต่างๆไว้ให้กฎหมายสาร
บัญญัติมีผลใช้บงั คบั ได้แก่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณา
ความอาญาว่าด้วยการฟ้องศาลในคดีแพง่ และคดีอาญาตลอดจนวธิ ีการพิจารณาคดีในศาลจนถึง
การพิพากษาคดีและการบังคับคดีกฎหมายบางชนิดเป็นทั้งกฎหมายสารบัญญัติและวิธีสบัญญัติ
ในฉบับเดียวกันคือพระราชบญั ญัติลม้ ละลาย เช่น กาหนดหลักเกณฑ์ของบุคคลผู้ล้มละลายไว้ว่า
มีทรัพย์สินน้อยกว่าหนี้สินดังนี้บุคคลธรรมดา 50,000 บาทขึ้นไปนิติบุคคล500,000 ขึ้นไปและ
กาหนดวิธีการฟ้องและการพิจารณาคดีล้มละลายไว้ใน พ.ร.บ. ล้มละลายด้วยลาดับชั้นหรือศักดิ์
ของกฎหมาย

10. ลาดับชั้นของกฎหมาย
คือระดับความสาคัญของกฎหมายแต่ละชนิดแบ่งได้ 2 ระดับคือกฎหมายแม่บทเป็น

กฎหมายสาคัญลาดับเหนือกาหนดหลักการสาคัญในเร่ืองต่างๆไว้เช่น กฎหมายรัฐธรรมนูญเป็น
กฎหมายลาดับเหนือ พระราชบัญญัติหรือพระราชบัญญัติเป็นกฎหมายลาดับเหนือกฎกระทรวง
หรือกฎหมายลาดับรองอื่นๆกฎหมายลูกบทเป็นกฎหมายลาดับรองกาหนดรายละเอียดในเร่ือง
ต่างๆที่กฎหมายแม่บทให้อานาจไว้เช่น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540
มาตรา 54 “บุคคลซึ่งมีอายุเกินหกสิบปีบริบูรณ์และไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพมีสิทธิได้รับ
ความช่วยเหลือจากรัฐท้ังนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ” รายละเอียดในการสงเคราะห์ช่วยเหลือ
คนชราจะดาเนนิ การอย่างไรรฐั สภาจะต้องตราเปน็ พระราชบัญญัติตอ่ ไปกฎหมายลูกบทที่ขัดหรือ
แย้งกฎหมายแม่บทเป็นโมฆะไม่มผี ลใช้บังคับในกรณีเป็นที่สงสัยว่าพระราชบัญญัติใดขัดหรือแย้ง
ต่อรัฐธรรมนญู หรอื ไม่ต้องยื่นเร่อื งให้ศาลรฐั ธรรมนูญตคี วาม

รฐั ศาสตรเ์ บอื้ งตน้ หน้า 391

11. ประวัติความเป็นมาของกฎหมายไทย
11.1 สมัยกรงุ สโุ ขทัยศลิ าจารึกพ่อขนุ รามคาแหง (พ.ศ.1826) ถือว่าเป็นธรรมนูญการ

ปกครองฉบับแรกของไทยมีข้อความที่เป็นหลักประกันสิทธิและเสรีภาพของราษฎรบางส่วน
เรียกว่า “กฎหมาย 4 บท” เกี่ยวกบั เรื่อง

11.1.1 ลักษณะพิจารณาความเม่ือมีกรณีพิพาทขึ้นระหว่างราษฎรรวมทั้งลูก
เจ้าลูกขุนถ้าอยู่ใกล้วังก็ให้ไปส่ันกระดิ่งหน้าวังพ่อขุนรามคาแหงจะชาระคดีด้วยพระองค์เองอยู่
ไกลไปมาลาบากจะมีผู้แทนพระองค์ตดั สินตามความเป็นจริงและยุติธรรม"…ในปากประตูมีกระดิ่ง
อันหนึ่งแขวนไว้หั้น ไพร่ฟ้าหน้าปกกลางบ้านกลางเมืองมีถ้อยมีความ เจ็บท้องข้องใจมันจะ
กล่าวถึงเจ้าถึงขุนบ่ไร้ ไปล่นั กระดิง่ อนั ท่านแขวนไว้ พ่อขุนรามคาแหงเจ้าเมืองได้ยินเรียกเมือถาม
สวนความแก่มันโดยซือ่ ไพร่ในเมืองสโุ ขทยั นี้จึง่ ชม.."

11.1.2 ว่าด้วยเร่ืองการค้าภาษีที่ดินการเกษตรปรากฏในศิลาจารึกว่า “เม่ือชั่ว
พ่อขุนรามคาแหงเมืองสุโขทัยนี้ดีในน้ามีปลาในนามีเข้าเจ้าเมืองบ่เอาจังกอบในไพร่ลู่ทางเพื่อนจูง
วัวไปค้าจูงม้าไปขายใครจักใคร่ค้าช้างค้าใครจักใคร่ค้าม้าค้าใครจักใคร่ค้าเงือนค้าทองค้า ....”
และในศิลาจารึก “สร้างป่าหมากป่าพลูทั่วเมืองนี้ทุกแห่งป่าพร้าวก็หลายในเมืองนี้ป่าลางก็หลาย
ในเมอื งน้นี ้ีหมากม่วงกห็ ลายในเมอื งน้ีหมากขามกห็ ลายในเมอื งน้ใี ครสร้างได้ไว้แก่มนั .......”

11.1.3 ว่าด้วยเร่ืองมรดกในศิลาจารึก “ไพร่ฟ้าหน้าใสลูกเจ้าลูกขุนผู้ใดแล้ล้ม
ตายหายกว่าย้าวเรือนพ่อเชื้อเสื้อคามันช้างขอลูกเมียเยียเข้าไพร่ฟ้าข้าไทยป่าหมากป่าพลูพ่อเชื้อ
มันไว้แก่ลูกมนั สิ้น”

11.1.4 กฎหมายระหว่างประเทศอาณาจักรใกล้เคียงเข้ามาสวามิภักดิ์ต่อพ่อ
ขุนรามคาแหงทรงช่วยเหลือเอื้อเฟื้อเกื้อกูล“ไม่มีช้างก็หาให้ไม่มีม้าก็หาให้ไม่มีปัว (บ่าว) ก็หาให้
ช่วยตั้งบ้านต้ังเมืองให้อยู่รม่ เยน็ เปน็ สขุ ที่เป็นเชลยศึกก็ไม่ฆ่าไม่ทาร้าย”

11.2 สมยั กรงุ ศรีอยธุ ยาพระเจา้ อู่ทองสร้างเมอื งหลวง เมือ่ พ.ศ. 1893 ได้รับอิทธิพล
จากลัทธิฮินดูโดยผ่านวัฒนธรรมของขอมกษัตริย์ถือเป็นสมมติเทพกฎหมายที่ใช้ในการปกครอง
ได้แก่

11.2.1 พระธรรมศาสตร์เป็นคัมภีร์จากอินเดียความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับ
ราษฎรเปลี่ยนจากพ่อปกครองลูกเป็นกษัตริย์เป็นเจ้าเหนือหัวปกครองไพร่ฟ้าด้วยความยุติธรรม
เป็นประกาศติ จากสวรรค์

11.2.2 พระราชศาสตร์เป็นกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นจากการ
วินจิ ฉัยอรรถคดีตา่ งๆ

รฐั ศาสตรเ์ บ้ืองตน้ หนา้ 392

11.3 สมยั รตั นโกสินทร์
11.3.1 รัชกาลที่1 พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกโปรดเกล้าฯให้

ชาระกฎหมายเก่าที่มีมาแต่ครั้งโบราณรวบรวมเป็นประมวลกฎหมายขึ้นเม่ือจุลศักราช 1166
(พ.ศ. 2347) ให้อาลักษณ์ชุบเส้นหมึกสามชุดแต่ละชุดประทับตราสามดวงคือตราพระราชสีห์
(สาหรบั ตาแหน่งสมุหนายก) ตราพระคชสีห์ (สาหรับตาแหน่งสมุหพระกลาโหม) และตราบัวแก้ว
(สาหรับตาแหน่งโกษาธิบดีหมายถึงพระคลังซึ่งดูแลรวมท้ังกิจการด้านต่างประเทศ) ใช้มาจนถึง
แผ่นดินพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 5 เป็นเวลา 103 ปีเม่ือมีการปฏิรูป
กฎหมายและระบบศาลตามแบบประเทศมหาอานาจยุโรปแล้วจึงเลิกใช้

11.3.2 รัชกาลที่ 5 ได้มีการสอน“วิชาธรรมศาสตร์” โดยนาเอาหลักเกณฑ์มา
จากJurisprudence ของอังกฤษมาใช้เสมือนว่ากฎหมายอังกฤษเป็นกฎหมายไทยโดยเสด็จในกรม
หลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์(พระองค์เจ้ารพีพัฒนศักดิ์) ทรงตั้งโรงเรียนกฎหมายในกระทรวงยุติธรรม
และทรงสอนด้วยพระองค์เอง ในสมัยนั้นประเทศแถบเอเชียส่วนใหญ่ตกเป็นอาณานิคมของ
มหาอานาจตะวันตกประเทศไทยไม่เป็นอาณานิคมของใครแต่มีศาลกงสุลซึ่งคนในบังคับ
ต่างประเทศทาผิดกฎหมายไม่ขึ้นศาลไทยต้องฟ้องร้องยังศาลกงสุลถือเป็นการเสีย สิทธิสภาพ
นอกอาณาเขตประเทศญี่ปุ่นเคยมีศาลกงสุลอย่างเดียวกับประเทศไทยได้เจรจาเลิกศาลกงสุลกับ
ต่างประเทศเป็นผลสาเร็จเพราะได้เปลี่ยนมาใช้ระบบประมวลกฎหมายและจัดระเบียบศาล
ยุติธรรมเสียใหม่เหตุผลปรากฏชัดในพระราชปรารภของกฎหมายลักษณะอาญาร.ศ. 127 (พ.ศ.
2452) ว่าประสงค์จะเจริญรอยตามประเทศญี่ปุ่นซึง่ เม่อื เปลี่ยนมาใช้ประมวลกฎหมายแล้วก็ได้รับ
เอกราชในทางศาลกลบั คืนมา

11.3.3 รัชกาลที่ 7 ประเทศไทยเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบ
ประชาธิป-ไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุขต้ังแต่วันที่24 มิถุนายน 2475
พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพระราชทานรัฐธรรมนูญฉบับแรกคือพระราชบัญญัติ
ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราวพ.ศ. 2475 เม่ือวันที่ 27 มิถุนายน 2575 และ
ประกาศใชฉ้ บบั ถาวรเมื่อวนั ที่ 10 ธันวาคม 2475 สาเหตุแหง่ การเปลีย่ นแปลงการปกครอง

11.3.3.1 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 7 ทรงมีพระ
ราชประสงค์ที่จะพระราชทานรัฐธรรมนูญเพือ่ เปน็ หลักในการปกครองประเทศใหแ้ ก่ประชาชน

11.3.3.2 หลังสงครามโลกคร้ังที่ 2 เศรษฐกิจตกต่าทั่วโลกกระทบถึง
ประเทศไทยด้วยทรงมีพระราชประสงค์จะแก้ปัญหาเศรษฐกิจโดยการปลดข้าราชการออกยัง
ความไม่พอใจในในหมขู่ ้าราชการ

รฐั ศาสตรเ์ บื้องต้น หน้า 393

11.3.3.3 อดุ มการณท์ างการเมอื งซึ่งได้รับอิทธิพลจากประเทศตะวันตก
ทาให้กลุ่มคนยุคใหม่ซึ่งส่วนหนึ่งได้รับการศึกษาจากตะวันตกต้องการให้มีการเปลี่ยนแปลงอย่าง
ฉับพลนั

11.3.3.4 รัฐบาลได้ออกกฎหมายเก็บภาษีจากประชาชนอาทิภาษี
โรงเรือนภาษีที่ดินจากราษฎรจากสาเหตุดังกล่าวจึงทาให้เกิดการปฏิวัติโดย “คณะราษฏร” และ
เม่ือวันที่ 27 มิถุนายน พ.ศ.2475 ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับแรกคือ พ.ร.บ.ธรรมนูญการ
ปกครองแผน่ ดินสยามช่ัวคราว พ.ศ. 2475

12. สรุป
กฎหมายคือ คาส่ังข้อบังคับของรัฐซึ่งกาหนดความประพฤติของมนุษย์ของ

ผู้ปกครองว่าการแผ่นดินต่อราษฎรทั้งหลายถ้าฝ่าฝืนจะได้รับผลร้ายคือถูกลงโทษคาสั่งซึ่งหมู่ชน
ยอมรับรองโดยตรงหรือโดยปริยายและประกอบขึ้นด้วยมวลข้อบังคับซึ่งหมู่ชนเห็นว่าสาคัญเพื่อ
ความผาสุกของตนและพร้อมที่จะให้มีการบังคับเพื่อให้ปฏิบัติตามกฎหมายเป็นการแสดงออก
ของเจตนารมณ์ร่วมกันของประชาชนซึ่งทุกคนมีสิทธิเข้าร่วมด้วยตนเองหรือโดยผ่านผู้แทนของ
ตนในการสร้างกฎหมายและใช้บังคับกับประชาชนทุกคนอย่างเท่าเทียมกันไม่ว่าจะเป็นการ
คุ้มครองการป้อ งกันหรือก ารลงโทษก ฎหมายแล ะศีล ธรรมต่า งก็ กาหนดข้อ บังคั บแห่งความ
ประพฤติดว้ ยกนั มวี ตั ถปุ ระสงค์ให้สงั คมมนุษย์อยู่ในโลกอย่างมีปกติสุขกลุ่มที่มีแนวความคิดแบบ
ธรรมชาติกฎระเบียบแบบแผนขนบธรรมเนียมประเพณีมาจากธรรมชาติสังคมเป็นผู้สร้าง
กฎหมายและกฎหมายเป็นผู้สร้างสังคมกลุ่มที่มีแนวความคิดแบบบ้านเมืองอานาจรัฐหรือรัฐาธิ
ปัตย์เป็นผู้สร้างกฎหมายกลุ่มที่มีแนวความคิดแบบผู้รู้หรือเมธีกฎหมายสามารถแบ่งออกเป็น
กฎหมายสารบัญญตั ิคือกฎหมายทีบ่ ญั ญตั ิหลักที่เปน็ สาระสาคัญไว้ได้แก่ประมวลกฎหมายอาญา
ฯลฯกฎหมายวิธีสบัญญตั ิคือกฎหมายทีบ่ ัญญตั ิวธิ ีการไว้ใหก้ ฎหมายสารบญั ญตั ิมผี ลใชบ้ งั คบั

รฐั ศาสตรเ์ บือ้ งต้น หนา้ 394