รัฐศาสตร์เบื้องต้น

4.เปน็ สถาบันที่มลี กั ษณะแสดงถึงความสมั พนั ธ์ทางการเมอื งระหว่างสมาชิกของ
สงั คม

จมุ พล หนิมพานิช ยังได้สรุปลกั ษณะสาคญั ของสถาบันทางการเมืองไว้เชน่ กันว่า
1. จะต้องมีแบบแผน หมายถึง การจัดตั้งและยอมรับในพฤติกรรมท้ังหลาย รวมถึง
กฎเกณฑ์ บรรทัดฐานและกระบวนการตา่ ง ๆ
2. จะต้องมีโครงสร้างและองค์การทางการเมืองที่กาหนดรูปแบบและวิธีการในการ
ประพฤติปฏิบัติกิจกรรมทางการเมอื ง
3. จะต้องมีปฏิสัมพันธ์หรือการกระทาที่เกี่ยวกับกิจกรรมทางการเมือง หรือการมี
ส่วนรว่ มทางการของบคุ คล กลุ่ม สมาคมหรอื ท้ังสงั คม
จากความหมายดังกล่าวข้างต้นอาจจะสรุปความหมายของคาว่า สถาบันทาง
การเมือง หมายถึง องค์กรที่มีบุคคลหรือกลุ่มบุคคลเข้ามาดาเนินกิจกรรมทางการเมืองร่วมกัน
โดยมีระเบียบแบบแผน กฎเกณฑ์ กระบวนการและวิธีการดาเนินงานทั้งในส่วนที่เป็นแบบแผนที่
ถูกสร้างขึ้นมาหรือเพื่อดารงไว้ซึ่งพฤติกรรมทางการเมือง ซึ่งอาจเป็นหรือไม่เป็นทางการก็ได้ มี
หน้าที่ในการสร้างความเป็นระเบียบเรียบร้อยภายในสังคม ยุติปัญหาความขัดแย้งทางการเมือง
และเป็นหลักประกันเสถียรภาพของระบบการเมืองที่จะสามารถดาเนินกิจกรรมและดารงอยู่
ภายใต้สภาวะทีม่ กี ารเปลี่ยนแปลงเพื่อใหบ้ รรลเุ ปูาหมายขององค์กรน้ันๆ ในทางการเมืองโดยชอบ
ธรรม

2. หน้าทข่ี องสถาบนั การเมือง
โดยท่ัวไปแล้วสถาบันการเมืองไม่ว่าจะเป็นระบบการเมืองการปกครองแบบใด

มักจะมีหน้าที่ที่สาคัญดังต่อไปนี้ การรักษาความสงบภายใน การสร้างความเป็นระเบียบ
เรียบร้อยให้เกิดขึ้นในสังคม การให้หลักประกันในการดาเนินการที่มุ่งประโยชน์สุขของส่วนรวม
การแก้ไขปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองโดยสันติวิธี เช่น การเจรจาประนีประนอมต่อกัน การ
ปกปูองการรกุ รานจากต่างชาติ เป็นต้น

สถาบันการเมอื งเป็นส่วนย่อย (Section) ของทกุ ระบอบการเมอื ง ไม่ว่าจะเป็นระบอบ
การเมอื งแบบเผด็จการหรอื ในรปู ของประชาธิปไตย และไม่ว่าระบอบการเมืองนั้นจะมีการพัฒนา
การเมืองอยู่ในระดับใด สถาบันการเมืองที่ประกอบอยู่ในทุกระบอบการเมืองจะทาหน้าที่ที่
แตกต่างกัน และทุกสถาบันการเมืองจะมีส่วนสาคัญในการกาหนดความเป็นไปของระบอบ
การเมืองที่มีอยู่ในสังคมนั้น ท้ังในแง่ของการรักษาไว้ให้ความสามารถดาเนินกิจกรรมทาง
การเมืองต่อไปได้อย่างมีเสถียรภาพและในแง่ของการทาให้เกิดการเปลี่ยนแปลง ข้อสังเกต

รฐั ศาสตรเ์ บอ้ื งตน้ หน้า 295

ประการหนึ่งเกี่ยวกับสถาบันการเมืองกับการพัฒนาการเมืองก็คือ ในสังคมที่ระบอบการเมือง
และระดับการพัฒนาการเมืองระดับสูง จะมีสถาบันการเมืองที่หลากหลายและทาหน้าที่เฉพาะ
ด้านมากกว่าสถาบันการเมืองในประเทศที่มีการพัฒนาการเมืองอยู่ในระดับต่า ฉะนั้นสถาบัน
การเมอื งจึงอาจใชเ้ ป็นปจั จยั หนึ่งในการชวี้ ัดถึงระดบั การพฒั นาทางการเมือง

นอกจากนี้ รุจิรา เดชางกูร และ สุรพันธ์ ทับสุวรรณ์ ได้แสดงความเห็นว่าเง่ือนไข
ในความสาเร็จของการปกครองระบอบประชาธิปไตย สถาบันหลักในทางการเมืองหรือสถาบัน
การเมืองนั้นเอง สถาบันหลักในทางการเมืองเป็นสถาบันที่ทาหน้าที่เป็นองค์กรแกนนาทางการ
เมือง เปน็ ศนู ย์รวมพลงั อานาจ ความเชือ่ ถือและศรัทธาจากประชาชนเป็นองค์กรที่มีฐานอานาจที่
กว้างขวาง ฯลฯ การเกิดขึ้นของสถาบันหลักอาจต้องสร้างขึ้น แต่ในบางประเทศสถาบันหลักเกิด
จากการวิวัฒนาการการปกครอง อนึ่ง Sammuel P. Huntington ได้กล่าวไว้ในคาขึ้นต้นของบท
แรกในหนังสือ Political order in Changing Societies ว่า “ ความแตกต่างทางการเมืองระหว่าง
ประเทศตา่ งๆ ทีส่ าคัญที่สุดไม่ได้อยู่ทีร่ ปู แบบของการปกครอง แตอ่ ยู่ที่ระดบั ความสามารถในการ
ปกครอง” ตัวอย่างเช่น ประเทศ ก. ใช้ระบอบประชาธิปไตย แต่ประเทศ ข. ใช้ระบอบเผด็จการ
ความที่สองประเทศแตกต่างกันในระบอบการปกครองหาใช่เป็นข้อแตกต่างที่แท้จริง แต่ความ
แตกต่างระหว่างทั้งสองประเทศที่แท้จริงอยู่ที่ระดับความสามารถในการปกครอง อันหมายถึง
ความสามารถของรฐั บาลในการสรา้ งความเห็นพ้องต้องกันในเปูาหมายของสังคม ความสามารถ
ในการสร้างความชอบธรรมในระบบการเมืองน้ันๆ การที่มีองค์กรที่ประสิทธิภาพ การที่มี
ความสามารถสร้างชมุ ชนที่มีความเป็นอันหน่ึงอันเดียวกนั สงู และความมเี สถียรภาพ

3. ระดบั การพัฒนาของสถาบนั การเมือง
ในการศึกษาเกี่ยวกับสถาบันการเมือง สิ่งที่เราจะต้องพิจารณาก็คือความมี

เสถียรภาพหรือระดับความเป็นสถาบันทางการเมือง (Political Institutionalization) จักษ์ พันธ์ชู
เพชร อ้างใน เอกวิทย์ มณีธร : 336 ได้เสนอปัจจัยที่ใช้เป็นดัชนีในการวัดระดับการพัฒนา
สถาบันไว้ 2 ประการ

3.1 ขอบเขตของการสนับสนุน (Scope of Support) หมายถึง ขอบเขตที่สถาบันทาง
การเมืองและกระบวนการทางการเมืองของสถาบันทางการเมืองได้รับการสนับสนุนจาก
ประชาชน ให้สามารถดาเนินกิจกรรมในสังคมได้ การที่สถาบันทางการเมืองใดมีจานวนสมาชิก
มากและมาจากกลุ่มในสังคมที่แตกต่างและหลากหลาย จะเป็นเคร่ืองแสดงถึงการได้รับความ
ร่วมมือและสนับสนุนจากประชาชนในขอบเขตที่กว้างขวาง สถาบันทางการเมืองน้ันก็จะมี
เสถียรภาพในระดับสูง แตห่ ากสถาบันทางการเมอื งใดมีสมาชิกจานวนน้อย แคบและอยู่ในเฉพาะ

รฐั ศาสตรเ์ บอ้ื งต้น หนา้ 296

กลุ่มใดกลุ่มหนึ่งหรือชนชั้นใดชนช้ันหนึ่งของสังคม ก็แสดงให้เห็นว่าขาดพลังสนับสนุนจาก
ประชาชนในวงกว้าง อันจะส่งผลให้สถาบันทางการเมืองนั้นขาดเสถียรภาพและมีการพัฒนาใน
ระดบั ตา่

3.2 ระดับความเป็นสถาบัน (Level of Institutionalization) มีปัจจัยที่ใช้ในการ
พิจารณาเป็นองค์ประกอบในการวดั ระดับดงั ต่อไปนี้

3.2.1 ความสามารถในการปรับตัว (Adaptability) หมายถึง ความสามารถใน
การทาหน้าที่ของสถาบันทางการเมืองเพื่อการคงอยู่อย่างต่อเนื่อง แม้ว่าสภาพแวดล้อมทาง
เศรษฐกิจ สังคมหรือการเมืองจะมีการเปลี่ยนแปลงไป หากสถาบันทางการเมืองใดมี
ความสามารถในการปรบั ตวั ให้เข้ากับสิ่งแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไปได้ดีสถาบันทางการเมืองนั้นก็
จะมีเสถียรภาพและมีความเป็นสถาบันในระดับสูง แต่หากมีความยึดหยุ่นหรือในการปรับตัวของ
สถาบันทางการเมืองอยู่ในระดับต่า สถาบันทางการเมืองนั้นก็จะไร้เสถียรภาพและจะส่งผลให้
สถาบันทางการเมืองสิ้นสุดลง ซึ่งความสามารถในการปรับตัวของสถาบันทางการเมืองสามารถ
พิจารณาได้จาก

3.2.1.1 อายขุ องสถาบัน (Chronological Age) หากสถาบันทางการเมือง
มีอายุในการดาเนินกิจกรรมทางการเมืองอย่างต่อเนื่องและยาวนาน ย่อมแสดงให้เห็นถึง
ความสามารถในการปรับตัวหรอื อีกนัยหนึ่งก็คือ สถาบันทางการเมืองน้ันมีระเบียบและวิธีการใน
การตอบสนองและแก้ไขปญั หาทีเ่ กิดขึน้ ได้เป็นอย่างดี ตลอดระยะเวลาเวลาที่ดาเนินกิจกรรมทาง
การเมอื งอยู่ แตท่ ้ังนี้ไม่ได้หมายความว่าเพียงการมีอายุในการดาเนินงานที่ต่อเน่ืองยาวนานเพียง
อย่างเดียวที่สามารถแสดงถึงความสามารถในการปรับตัวของสถาบันทางการเมืองได้อย่าง
สมบูรณ์ เพราะความสามารถในการปรับตัวของสถาบันยงั มปี จั จยั อื่นทีจ่ ะต้องพิจารณาร่วมดว้ ย

3.2.1.2 อายุของกลุ่มผู้นาในสถาบัน (Generation of Elite) โดยพิจารณา
จาการสืบทอดอานาจของผู้นา น่ันคือ หากการสืบทอดอานาจโดยการเปลี่ยนกลุ่มผู้นาจากรุ่น
หนึ่งไปสู่รุ่นหนึ่ง เกิดขึ้นอย่างเรียบร้อยและมีความต่อเนื่องไม่ได้ผูกขาดอานาจไว้กับกลุ่มใดกลุ่ม
หนึ่งเป็นการเฉพาะ ก็แสดงว่าสถาบันน้ันมีความสามารถในการปรับตัวได้มาก เพราะหากไม่มี
การเปลี่ยนถ่ายโอนอานาจของผู้นา หรือมีการเปลี่ยนตัวผู้นาโดยการใช้อานาจและความรุนแรง
ย่อมแสดงถึงปัญหาในการสืบทอดอานาจในการบริหารจัดการ ฉะนั้นแม้สถาบันมีอายุการ
ดาเนนิ งานมาอย่างตอ่ เนื่องและยาวนาน แต่หากเป็นการดาเนินโดยกลุ่มผู้นาเพียงกลุ่มเดียว ก็ไม่
อาจจะกล่าวได้ว่าสถาบนั ทางการเมืองน้ันมีความสามารถในการปรับตวั ได้ดี

3.2.1.3 การทาหน้าที่ของสถาบัน (Organizations Functions) สถาบัน
ทางการเมืองจะต้องสามารถปรับเปลี่ยนหรือสร้างหน้าที่หลักของสถาบันขึ้นใหม่ได้หากสภาพ

รฐั ศาสตรเ์ บือ้ งตน้ หน้า 297

เศรษฐกิจ สังคมและการเมืองเปลี่ยนแปลงไป ทั้งนี้เพื่อให้มีความสอดคล้องกับสภาพแวดล้อมที่
เปลี่ยนแปลงไป น้ันคือ เม่ือหน้าที่เดิมของสถาบันทางการเมืองไม่เหมาะสมกับสภาพแวดล้อมที่
เปลี่ยนไป สถาบันทางการเมืองก็จะต้องมีการปรับเปลี่ยนหน้าที่หลักหรือสร้างหน้าที่หลักขึ้นมา
ใหม่ เพื่อให้สามารถตอบสนองได้อย่างสอดคล้องกับสภาพแดล้อมใหม่ เพื่อให้สถาบันทาง
การเมอื งนนั้ สามารถดาเนินกิจกรรมทางการเมืองต่อไปได้โดยไม่ต้องยุติบทบาทลงเพราเหตุหมด
หนา้ ที่หรอื ทาหนา้ ที่จนบรรลุวัตถปุ ระสงค์แล้ว

3.2.2 ความสลับซับซ้อน (Complexity) เง่ือนไขข้อนี้เป็นการพิจารณาถึง
ลักษณะของสถาบันทางการเมืองที่มีหน่วยงานย่อยมากเพียงใด มีการจาแนกโครงสร้างการ
ทางานตามความรู้ความสามารถและมีลักษณะการแบ่งงานกันทาตามความชานาญเฉพาะด้าน
หรือไม่ รวมถึงการบังคับบัญชาว่าเป็นไปในลักษณะตามสายงานหรือไม่ เพราะสถาบันทาง
การเมอื งที่มกี ารแบ่งย่อยหน่วยงานให้สามารถมีอานาจในการจดั การได้ มีโครงสร้างการทางานที่
เน้นความรู้ความสามารถ ใช้วิธีการแบ่งงานกันทาตามความชานาญเฉพาะด้านและมีการบังคับ
บัญชาเป็นลาดับช้ันตามสายงาน ย่อมแสดงถึงความม่ันคงและการมีเสถียรภาพของสถาบันทาง
การเมอื งนน้ั

3.2.3 ความเป็นอิสระ (Autonomy) หมายถึง ความสามารถของสถาบันทาง
การเมอื งที่จะทาการตดั สินนโยบายได้ด้วยตนเอง โดยไม่ถกู ครอบงาหรอื ตกอยู่ภายใต้อทิ ธิพลของ
องค์การอื่น เพราะหากสถาบันทางการเมืองตกอยู่ภายใต้อานาจขององค์กรอื่นก็จะไม่สามารถ
ตัดสินหรือดาเนินกิจกรรมให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของตนได้ แสดงถึงความไร้เสถียรภาพของ
สถาบันทางการเมืองน้ัน เพราะเม่ือตกอยู่ภายใต้อาณัติขององค์กรอื่นก็เป็นการยากที่จะดาเนิน
กิจกรรมเพื่อสร้างความต่อเน่ืองและความเป็นอันหนึ่งอันเดียวแก่สถาบันได้ ไม่ว่าจะเป็นการ
กาหนดนโยบาย การตัดสินใจหรือวิธีการดาเนินกิจกรรม ซึ่งหากพิจารณาไปถึงอนาคตของ
สถาบันก็จะพบว่าเป็นการดาเนินกิจกรรมบนพื้นฐานในความไม่นอน เพราะกิจกรรมที่ดาเนินอยู่
บนความเปลี่ยนแปลงหรือจะยุติลงตามทิศทางที่กาหนดจากองค์กรที่มีอิทธิพลหรือมีอานาจสูง
กว่า

3.2.4 ความเป็นปึกแผ่น (Coherence) หรือความไม่แตกแยกเป็นอันหนึ่งอัน
เดียวกัน ซึ่งถือว่าเป็นเง่ือนไขที่สาคัญสาหรับทุกสถาบัน ความเป็นปึกแผ่นรวมถึงการมีความ
คิดเห็นที่สอดคล้องต้องกันโดยเฉพาะในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับขอบเขตอานาจหน้าที่ เพราะการ
ดาเนินกิจกรรมในทุกองค์กรทุกสถาบันจะต้องมีความขัดแย้งไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ แต่ถ้าองค์กร
หรอื สถาบนั นั้นมีความเห็นสอดคล้องตอ้ งกนั เป็นไปในทิศทางเดียวกัน การยุติปัญหาความขัดแย้ง

รัฐศาสตรเ์ บอ้ื งตน้ หนา้ 298

ก็จะสามารถกระทาได้โดยสันติวธิ ีเพือ่ ใหบ้ รรลุเปูาหมายของสถาบันโดยไม่เกิดความแตกแยก จน
กลายเปน็ สาเหตุให้สถาบนั ต้องประสบปญั หาความไร้เสถียรภาพ

สถาบันทางการเมืองที่มีความหมายและลักษณะตามที่กล่าว ในที่นี้ขอนาเสนอ
สถาบันการเมืองดังนี้ สถาบันพระมหา กษัตริย์ รัฐธรรมนูญ รัฐสภา รัฐบาล ตุลาการ พรรค
การเมอื งและกลุ่มผลประโยชน์ ดงั จะกล่าวรายละเอียดต่อไป

4. รัฐธรรมนญู
ในสังคมทุกสังคมจะพบว่า มีการวางกฎเกณฑ์ต่างๆ เพื่อให้มนุษย์ได้ยึดถือปฏิบัติ

ตามกฎเกณฑ์ดังกล่าวน้ัน ในระยะแรกไม่มีลักษณะเป็นลายลักษณ์อักษรและไม่มีหน่วยงานหรือ
สถาบันที่จะกาหนดกฎเกณฑ์นี้ขึ้นโดยเฉพาะ แต่เป็นลักษณะขนบธรรมเนียม ต่อมาเม่ือมีการ
ยอมรับผู้ปกครองของรัฐว่ามีอานาจที่จะบัญญัติขนบธรรมเนียมประเพณีน้ันขึ้นเป็นลายลักษณ์
อกั ษร ซึง่ ขนบธรรมเนียมประเพณีที่ได้ตราขนึ้ เป็นลายลักษณ์อักษรนี้เองต่อมาได้กลายเป็นตัวบท
กฎหมายต่างๆ มากมายหลายระดับ เช่น กฎหมายรัฐธรรมนูญพระราชบัญญัติต่างๆ และ
กฤษฎีกา เป็นต้น

ในความคิดท่ัวไปเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญก็คือกฎหมายสูงสุดที่ใช้ในการปกครอง
ประเทศ ที่ทั้งผู้ปกครองและประชาชนหรือผู้อยู่ใต้การปกครองต้องรู้ถึงบทบาทหน้าที่ของตนเอง
สาหรับการศึกษาเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ เป็นการศึกษารายละเอียดปลีกย่อยทุกประการที่มี
ความสมั พันธ์ที่เกีย่ วข้องกบั เรอ่ื งขอ้ งกบั รัฐธรรมนญู

4.1 การใชค้ าวา่ รัฐธรรมนญู และคาวา่ กฎหมายรัฐธรรมนูญ
คาวา่ “รัฐธรรมนูญ” และ “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” เป็นเดียวกัน มีความแตกต่างอยู่
ที่การเรียก “รฐั ธรรมนูญ” คือ ตัวเอกสารทีบ่ รรจขุ อ้ ความทางกฎหมาย ในบางประเทศก็เป็นแบบ
ลายลักษณ์อักษร ในบางประเทศเป็นแบบจารีตประเพณีหรือในบางประเทศก็เรียกว่า
รัฐธรรมนูญ เช่น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ในขณะเดียวกันบางประเทศก็เรียกว่า
“กฎหมายแม่บทหรือกฎหมายพื้นฐาน (The Basic Law) ส่วนคาว่า “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” ใช้ใน
โอกาสแสดงให้เห็นว่าเป็นลักษณะวิชาหนึ่ง คือ เป็นศาสตร์ นอกจากนี้คาว่า กฎหมาย
รัฐธรรมนูญอาจใช้เรียกได้ในกรณีที่กฎข้อบังคับการจัดระเบียบอานาจรัฐมิได้ถูกบรรจุไว้ใน
เอกสารฉบับเดียว แต่บรรจุไว้ในกฎหมายบางฉบับ รวมเอกสารลายลักษณ์อักษรที่สาคัญฉบับ
ต่างๆ, อยู่ในคาพิพากษาของศาล, ตลอดจนจารีตประเพณี ฯลฯ รวมความได้ว่ากฎข้อบังคับการ
จัดระเบียบอานาจการปกครองกระจัดกระจายอยู่ตามที่ต่างๆ กรณีนี้เรี ยกว่า กฎหมาย
รัฐธรรมนูญ ตัวอย่างเช่น กฎหมายรัฐธรรมนูญแห่งประเทศอังกฤษ เป็นต้น หรือในกรณีที่กฎ

รัฐศาสตร์เบ้อื งตน้ หนา้ 299

ข้อบังคับการจัดระเบียบอานาจรัฐบรรจุไว้ในกฎหมายบางฉบับ ซึ่งเป็นกฎหมายที่มีคุณค่าเพียง
กฎหมายธรรมดา ในกรณีก็สามารถเรียกว่ากฎหมายรัฐธรรมนูญได้ เช่น กฎหมายที่วางระเบียบ
เกี่ยวกับสภาผู้แทนราษฎร กล่าวโดยสรุป คาว่า “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” จะใช้เรียกใน 3 กรณี
ต่อไปนี้ คอื

4.1.1 ใช้เรียกสาหรับวิชา เช่น วิชากฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบันทาง
การเมอื ง

4.1.2 ใช้เรียกกับประเทศที่มีรัฐธรรมนูญในลักษณะเดียวกันของประเทศ
องั กฤษ

4.1.3 ใช้เรียกกฎหมายบางฉบับที่มีสาระเกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญ นอกจาก
สามกรณีนี้และจะใช้คาว่า “รัฐธรรมนูญ” ซึ่งเป็นเร่ืองของความเหมาะสมและโอกาสของใช้คาที่
ถูกต้องนั้นเอง

4.2 ความหมายรฐั ธรรมนญู ในศตวรรษที่ 18
คาว่า “รัฐธรรมนูญ” (Constitution) เกิดขึ้นในศตวรรษที่ 18 เกิดขึ้นพร้อมกับ
“ขบวนการประชาธิปไตย” ทีต่ อ้ งกาหนดขอบเขตอานาจของผปู้ กครองประเทศให้ชดั เจน และให้มี
หลกั ประกันในสิทธิเสรีภาพของราษฎร บรรจุไว้ในตัวบทรัฐธรรมนูญอีกด้วย ดังปรากฏในมาตรา
16 แห่งปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนของฝร่ังเศสที่ประกาศว่า “สังคมใดไม่มีหลักประกัน
สิทธิมนุษยชนและไม่มีการแบ่งแยกอานาจสังคมน้ันย่อมไม่มีรัฐธรรมนูญ” มาตราดังกล่าวนี้
สะท้อนให้เห็นว่าความเข้าใจที่ว่ารัฐธรรมนูญต้องเป็นรัฐธรรมนูญในระบอบเสรี จากปฏิญญา
ดังกล่าวทาให้เกิดความเข้าใจและยอมรับกันต่อมาว่า ความหมายของรัฐธรรมนูญจะต้องเป็น
รัฐธรรมนูญแบบเสรีประชาธิปไตยเท่านั้น ซึ่งผิดจากหลักข้อเท็จจริงที่ปรากฏชัดว่าทุกประเทศที่
เกิดขึ้นย่อมมีการจัดระเบียบอานาจการปกครองบังคับบัญชาสูงสุดขึ้นใช้บังคับเสมอ ซึ่งก็คือ
รัฐธรรมนูญน้ันเอง โดยไม่จาเป็นต้องเป็นรัฐธรรมนูญที่เสรี กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือการจัดระเบียบ
การปกครองบังคับบัญชาขึ้นอยู่กับอุดมการณ์ของแต่ละสังคมว่าต้องการแบบใด หากต้องการ
แบบประชาธิปไตยจะต้องมีการกาหนดหลักประกันเสรีภาพ เช่น ให้มีหลักประกันเร่ืองความเป็น
อิสระแก่ผู้พิพากษา โดยรัฐบาลไม่มีอานาจในการแต่งต้ังหรือโยกย้ายผู้พิพากษาแต่เป็นเร่ืองของ
คณะกรรมการตุลาการ เพราะเปน็ หลักประกันแก่ผู้พิพากษาก็เท่ากับให้หลักประกันแก่ราษฎรใน
ทางออ้ ม หากเป็นสงั คมไม่ตอ้ งการอุดมการณแ์ บบประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญก็อาจออกมาในอีก
รูปแบบหนึ่ง เช่น ไม่มีการแบ่งแยกอานาจเป็นเป็นอานาจนิติบัญญัติ อานาจบริหารและอานาจ
ตุลาการ โดยอาจถูกรวมอยู่ที่องค์การเดียวซึ่งอาจได้แก่พรรคการเมือง เป็นต้น จึงกล่าวได้ว่า

รัฐศาสตรเ์ บือ้ งตน้ หน้า 300

ความเข้าใจของคนในศตวรรษที่ 18 ที่ผูกพันอยู่กับรัฐธรรมนูญเสรี ดังในปฏิญญาว่าด้วยสิทธิ
มนุษยชนของฝรง่ั เศส ซึง่ เปน็ ความเขา้ ใจผดิ ในหลกั ของวิชารัฐศาสตร์

คว าม หม าย ชอ งรั ฐธ ร ร ม นูญ ที่เ ป็น ห ลั กส าก ลค าจ ากัด ค ว าม ที่ดี ที่ สุ ด ข องค าว่ า
“รัฐธรรมนูญ” ศาสตราจารย์ มาร์แชล เปรโล่ (Marcel Prelot) ชาวฝรั่งเศสที่ระบุว่า “กฎหมาย
รัฐธรรมนูญ คือ ศาสตร์ว่าด้วยกฎข้อบังคับทางกฎหมายที่จัดต้ังอานาจของผู้ปกครองรัฐ การใช้
อานาจของผู้ปกครองและการสืบต่ออานาจของผู้ปกครอง” ท้ังนี้หากวิเคราะห์ตามหลักวิชา
รฐั ศาสตร์แล้ว เป็นความหมายที่ตรงสภาพข้อเท็จจริงที่ว่าทุกประเทศในโลกไม่ว่าจะเป็นประเทศ
สังคมนยิ มหรอื ประเทศเสรีประชาธิปไตย ย่อมมีรฐั ธรรมนูญทั้งสิน้ รัฐธรรมนูญมีขึ้นพร้อมกับการ
เกิดข้ึนของรัฐ

ในการปกครองในสมัยโบราณของประเทศต่างๆ อาจไม่มีเอกสารฉบับหนึ่งที่บรรจุ
ข้อ บังคับการจัดระเบียบอานาจรัฐหรืออานาจทางการเมืองการปกครองไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับ
หน่งึ กต็ าม แต่โดยข้อเทจ็ จริงแล้วตัวกฎข้อบังคับต่างๆ มีอยู่แล้วเพียงแต่กระจัดกระจายอยู่ตามที่
ต่างๆ ตวั อย่างประเทศไทยสมัยโบราณ บรรดากฎข้อบังคับปรากฏอยู่ในกฎมณเฑียรบาล, อยู่ใน
รูปของประเพณีการปกครอง, อยู่ในหลักทศพิธราชธรรม ตลอดจนอยู่ในพระบรมราชโองการ
ต่างๆ ของพระเจ้าแผ่นดนิ ฯลฯ โดยที่กฎข้อบังคับเหล่านี้ก็คือรัฐธรรมนูญนั้นเอง สรุปได้ว่า เม่ือมี
การก่อตั้งรฐั จะต้องมีกฎหมายสูงสดุ เสมอ แมจ้ ะมิได้เรียกว่ารฐั ธรรมนญู ก็ตาม

กรณีประเทศไทยอาจกล่าวได้ว่า หลักศิลาจารึกของพ่อขุนรามคาแหงมหาราช คือ
รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรฉบับแรก ด้วยเหตุมีการระบุถึงการได้มาซึ่งอานาจของผู้ปกครอง,
การใชอ้ านาจของผปู้ กครอง ตลอดจนการสืบต่ออานาจของผู้ปกครองครบถ้วนตามคานิยามของ
มาร์แชล เปรโล่ สามารถวิเคราะหไ์ ด้ดงั นี้

“พ่อกูชื่อขุนศรีอินทราทิตย์ แม่กูชื่อนางเสือง พี่กูชื่อบางเมือง.....พี่กูตายจึงได้เมือง
มาท้ังกลม...” ประโยคดังกล่าวแสดงให้เห็นถึงการได้มาซึ่งอานาจ โดยเวลาน้ันการสืบราชสันตติ
วงศเ์ ฉพาะราชโอรสเท่านั้นทีจ่ ะขึน้ ครองราชย์ได้ การปกครองไม่ใช่แบบประชาธิปไตยแต่เป็นแบบ
ปิตาธิปไตย

“ใครมีเร่ืองเดือดร้อนให้มาสั่นกระดิ่ง” ประโยคนี้แสดงให้เห็นการใช้อานาจในการ
ปกครองว่าเป็นการปกครองแบบพ่อกับลูก (Paternalism) หรือ ปิตาธิปไตย โดยราษฎรจะใช้
สรรพนามเรียกกษตั รยิ ์ว่า “พ่อขนุ ” (แทนทีจ่ ะใช้คาว่า “พระเจา้ ”)

“ไพร่ฟาู ลกู เจ้าลูกขุนผิแลผิดแผกแสกว้างกัน (เป็นความกัน) สวนแลแท้ (สอบความ
จริงถูกต้องแล้ว) แล่งความแก่ข้าด้วยซื่อ (จะตัดสินความให้โดยบริสุทธิ์ใจ)” แสดงถึงการใช้
อานาจด้วยความยตุ ิธรรม

รฐั ศาสตร์เบ้ืองตน้ หน้า 301

นอกจากนีย้ งั แผ่บารมีไปให้ชาวต่างชาติที่เข้ามาอาศัยอยู่ในแผ่นดินด้วย “ใครใคร่มา
มา ใครใคร่อยู่อยู่” “คนใดขี่ช้างมาหา พาเมืองมาสู่ ช่วยเหลือเพื่อกู้ มันบ่มีช้าง บ่มีม้า บ่มีปุา บ่มี
นา บ่มเี งิน บ่มที อง ให้มนั ช่วยมันตวงเป็นบ้านเป็นเมือง” คนใดเข้ามาอาศัยอยู่ถ้าไม่มีปัจจัยต่างๆ
ที่จาเปน็ ต่อการดารงชีพ พ่อขนุ รามคาแหงกจ็ ะช่วยเหลือ

“จบั ได้ขา้ ศกึ กบ็ ่ฆ่าบ่ตี” ประโยคนี้นอกจากแสดงถึงพระเมตตาบารมีแก่ชาวต่างชาติ
แสดงถึงวิจารณญาณกว้างไกลในด้านการเมอื งระหว่างประเทศ เพราะประโยคนีเ้ ป็นบทบัญญัติที่
เกิดขึ้นก่อนสนธิสัญญาเจนิวาที่มีข้อห้ามฆ่าตีเชลยศึก โดยศิลาจารึกได้กาหนดไว้ก่อนเป็นร้อยๆ
ปี

“ใครใคร่ค้าม้าค้า ใครใคร่ค้าช้างค้า ใครใคร่ค้าทองค้า...” แสดงถึงระบบเศรษฐกิจ
แบบเสรีนิยม ที่คิดโดย อดัม สมิทธ์ แต่เป็นที่ประจักษ์ชัดได้ว่า หลักศิลาจารึกมีขึ้นก่อนที่ อดัม
สมิทธ์ จะเกิดอันแสดงถึงพระปรีชาสามารถทางด้านเศรษฐศาสตร์ของพ่อขุนรามคาแหง และ
หลกั ศิลาจารึกก็เขียนเป็นภาษาที่พ่อขุนรามทรงประดิษฐ์ขึ้น ด้วยพระราชกรณียกิจดังกล่าวนี้ จึง
ทรงได้รับการยกย่องให้ดารงพระยศเปน็ “พ่อขุนรามคาแหงมหาราช”

รัฐธรรมนูญของประเทศไทยที่เกิดขึ้นภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง โดย
คณะราษฎร์ เม่ือ พ.ศ. 2475 เรียกว่า “ธรรมนูญการปกครอง” อยู่หลายฉบับ ซึ่งก็หมายถึง
รัฐธรรมนูญน้ันเองเพียงแต่มีเจตนาใช้บังคับช่ัวคราว (แม้ว่าบางฉบับจะใช้นานเท่าความต้องการ
ของผู้มีอานาจในเวลานั้นก็ตาม) หรือแม้ในขณะที่มีการยึดอานาจรัฐในลักษณะรัฐประหาร
รัฐธรรมนูญในเวลาน้ันก็ได้แก่ กฎอัยการศึก, ประกาศฉบับต่างๆ หรือคาส่ังฉบับต่างๆ ของผู้มี
อานาจรฐั าธิปัตย์ในเวลาน่ันเอง

หลวงประดษิ ฐ์มนูธรรม อธิบายว่า รัฐธรรมนูญ คือ กฎหมายธรรมนูญการปกครอง
แผ่นดนิ เปน็ กฎหมายที่บญั ญัติถึงระเบียบแหง่ อานาจสูงสุดในแผ่นดินท้ังหลาย และวิธีดาเนินการ
ท่ัวไปแห่งอานาจเหล่านี้หรือจะกล่าวอีกนัยหนึ่งว่า กฎหมายรัฐธรรมนูญการปกครองวางหลัก
ทัว่ ไปแหง่ อานาจสูงสุดในประเทศ

เดชชาติ วงศ์โกมลเชษฐ์ (2505 : 195) กล่าวว่า รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายหลักของ
ประเทศซึ่งบัญญัติว่ารูปของรัฐ รูปของรัฐบาล การแบ่งอานาจอธิปไตย องค์การที่ใช้อานาจ
อธิปไตยและความสัมพันธ์ระหว่างองค์การที่ใช้อานาจอธิปไตย ตลอดจนสิทธิและหน้าที่ของ
ประชาชน

Marcel Prelot (ใน พงศ์เพ็ญ ศกุนตาภัย, 2524 : 4) กล่าวว่า กฎหมายรัฐธรรมนูญ
คือศาสตร์ว่าด้วยกฎข้อบังคับทางกฎหมายที่จัดต้ังอานาจของผู้ปกครองรัฐ กาหนดการสืบต่อ
อานาจและการใชอ้ านาจของผู้ปกครอง

รัฐศาสตร์เบอื้ งตน้ หนา้ 302

หยุด แสงอุทัย (2538 : 39) ให้ความหมายว่า รัฐธรรมนูญหมายถึงกฎหมายที่
กาหนดระเบียบแหง่ อานาจสูงสุดในรฐั และความสมั พนั ธ์ระหว่างอานาจเหล่านีต้ ่อกนั และกัน

สรปุ ได้วา่ รัฐธรรมนูญ คอื กฎหมายหลักหรอื กฎหมายสงู สดุ ของประเทศ ซึ่งกาหนด
โครงสร้าง รูปแบบ และแนวทางในการปกครองประเทศ ตลอดจนความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับ
ประชาชน อีกทั้งสิทธิเสรีภาพและหน้าที่ของประชาชน

จากข้อสรุปความหมายหมายของรัฐธรรมนูญข้างต้นอาจกล่าวได้ว่า รัฐธรรมนูญมี
ความ หมายตามองค์ประกอบพืน้ ฐาน 5 ประการ (เชาวนะ ไตรมาศ, 2545 : 3) คอื

1.เป็นกติกาสูงสุดของรัฐ กฎหมายอืน่ ขดั หรอื แย้งไม่ได้
2.กาหนดเค้าโครงของระบบการเมอื ง และรูปแบบของระบอบการปกครอง
3.กาหนดอานาจของบุคคล คณะบุคคลและองค์กร สถาบันการเมืองการ
ปกครอง
4.กาหนดสิทธิเสรีภาพและหน้าทีข่ องประชาชน
5.มีผลบังคับท้ังฝุายผู้ปกครองและประชาชนให้ต้องมีการยึดถือและปฏิบัติ
ตามรว่ มกนั
4.3 ทีม่ าของรฐั ธรรมนูญ
ที่มาของรัฐธรรมนญู หมายถึง การสถาปนาหรอื การบัญญัติรัฐธรรมนูญลายลักษณ์
อักษรฉบับใดฉบับหนึ่ง การสถาปนาหรือการบัญญัติให้มีขึ้นนี้มีวิธีและที่มาต่างๆกัน ตั้งแต่
ลักษณะประชาธิปไตยน้อยที่สุดไปจนถึงประชาธิปไตยสมบูรณ์ที่สุด โดยสามารถแบ่งที่มาหรือ
การกาเนิดรฐั ธรรมนญู (ไพโรจน์ ชยั นาม, 2524 : 136-156) ได้ดังนี้
4.3.1 ทีม่ าจากการเปลีย่ นแปลงแบบค่อยเปน็ ค่อยไปหรอื โดยการวิวัฒนาการ
การเปลี่ยนแปลงอย่างค่อยเป็นค่อยไปหรือจะเรียกอีกอย่างหนึ่งว่าการ
วิวฒั นาการของรัฐธรรมนญู จากคาศัพท์ภาษาองั กฤษคาว่า Evaluation จากการวิวัฒนาการแบบ
ค่อยเป็นค่อยไปของรัฐธรรมนูญนั้น ตัวอย่างที่ดีที่สุดคือรัฐธรรมนูญของอังกฤษเป็นแบบอย่าง
ของรฐั ธรรมนูญที่มาจากการวิวัฒนาการ โดยเป็นการต่อสู้ระหว่างอานาจของปวงชนและอานาจ
ของกษัตริย์โดยเริ่มที่มหากฎบัตร Magna Carta 1215 การที่มหากฎบัตรเกิดขึ้นมาได้นั้น
เนื่องมาจากข้อขัดแย้งระหว่างพระสันตะปาปา พระเจ้าจอห์นและคณะขุนนางอังกฤษของ
พระองค์เกี่ยวกับสิทธิ์ของพระมหากษัตริย์ มหากฎบัตรบังคับให้พระมหากษัตริย์ทรงสละสิทธิ์
บางอย่าง และยอมรับกระบวนการทางกฎหมายบางอย่าง และยังให้รับว่าพินัยกรรมของ
พระมหากษัตริย์ต้องอยู่ภายใต้กฎหมาย ซึ่งบรรดาขุนนางเจ้าขุนมูลนายของอังกฤษร่วมกันจะทา
ขึ้นเพื่อเป็นการบังคับพระเจ้าจอห์นซึ่งมีเน้ือหาว่ากษัตริย์ จะเก็บภาษีได้ก็ต่อเม่ือได้รับความ

รัฐศาสตร์เบอื้ งตน้ หน้า 303

เห็นชอบจากรัฐสภาเท่านั้น และยังบัญญัติบางประการที่เป็นประโยชน์ต่อประชาชนส่วนรวมเป็น
บทบญั ญัติทีก่ ล่าวถึงสิทธิของเสรีชน (Free Man) ซึ่งผทู้ ี่ไม่ใชท่ าสนั้นจะถูกจบั กมุ คมุ ขัง จองจา ริบ
ทรัพย์สิน ประหารชีวิต หรือการประจานตามอาเภอใจของกษัตริย์ไม่ได้ ต้องมีการพิจารณาตาม
กฎหมาย แมกนาคาร์ตา ที่เป็นต้นเหตุอานาจของฝุายนิติบัญญัติมีส่วนสาคัญในการควบคุมการ
คลังของรัฐ ซึ่งเป็นกุญแจสาคัญในการปกครองระบอบประชาธิปไตย หลังจากน้ันได้มีการต่อสู้
เพื่อพัฒนารัฐธรรมนูญเพื่อปวงชนในประเทศอังกฤษมาอีกกว่าร้อยปี จนกระท้ังได้รัฐธรรมนูญที่
ใช้กันอยู่ในปจั จุบัน

4.3.2 รฐั ธรรมนญู โดยการปฏิวตั ิหรอื รัฐประหาร
ในบางประเทศประชาชนไม่สามารถค่อยๆต่อสู้เพื่อเรียก ร้องรัฐธรรมนูญจาก
กษัตรยิ ์ได้ จงึ ต้องมีการใช้ความรุนแรง ทั้งนี้เพื่อเรียกร้องให้เกิดระบอบการปกครองแบบกษัตริย์
อยู่ภายใต้รฐั ธรรมนญู แต่ในบางกรณีผลกระทบอาจจะรุนแรงถึงขั้นปฏิเสธสถาบันกษัตริย์ไปเลย
ก็ได้ ดังเช่นที่เกิดในประเทศฝรั่งเศส การปฏิวัติฝร่ังเศส ค.ศ.1789 และในประเทศรัสเซีย ค.ศ.
1917 ในประเทศจีน ค.ศ. 1949 และในประเทศไทย ค.ศ. 1932 คณะราษฎร์ได้เข้ายึดอานาจจาก
พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 7 และหลังจากน้ันกม็ ีการยึดอานาจอีกหลายคร้ัง
ซึ่งมีลักษณะแบบรัฐประหารและก็มีการยกรัฐธรรมนูญฉบับเดิมแล้วยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่
เปน็ ต้น
4.3.3 รัฐธรรมนญู ทีป่ ระมขุ แห่งรฐั ประทานให้
รัฐธรรมนูญชนิดนี้เกิดขึ้นโดยการแสดงเจตนาของพระมหากษัตริย์ฝุายเดียว
ซึ่งในขั้นเดิมทรงปกครองประเทศอย่างสมบูรณาญาสิทธิราชย์แต่ภายหลังยอมจากัดพระราช
อานาจของพระองค์เองให้มีรัฐสภาขึ้น และยอมรับรู้สิทธิและเสรีภาพบางอย่างของราษฎร
รัฐธรรมนูญชนิดนี้ยังถือว่า พระมหากษัตริย์ทรงมีอานาจอยู่เหนือราษฎรเสมอและยังไม่มีหลัก
ประชาธิปไตยสมบูรณ์ พระมหากษัตริย์ทรงพระราชทานเองจึงยังสงวนพระราชอานาจของ
พระองค์ไว้มาก อย่างใดที่เห็นสมควรให้จึงจะให้ รัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นเช่นนี้ช่วยให้องค์
พระมหากษัตริย์เป็นที่เคารพยาเกรง และราษฎรเพิ่มความรักใคร่มากยิ่งขึ้นอีกการปกครอง
ระบอบราชาธิปไตยอานาจจากัดน้ันก็จะม่ันคงสืบไป และในทางกฎหมายถือว่ารัฐธรรมนูญเป็น
ผลจากการประทานให้ของพระมหากษัตริย์โดยเฉพาะ ตัวอย่างเช่น พระเจ้าหลุยส์ที่ 18
พระราชทานรัฐธรรมนูญให้แก่ชาวฝร่ังเศส เม่อื ปี ค.ศ.1814 พระจักรพรรดิ มัตสุฮิโต แห่งญี่ปุนได้
พระราชทานรัฐธรรมนูญฉบับเมจิ (Meji Constitution) แก่ชาวญี่ปุนเม่ือ ค.ศ.1889 นอกจากนี้
รัฐธรรมนูญประเภทนี้อาจเกิดขึ้นในประเทศที่เจ้าอาณานิคมมอบให้เองก็ได้สาหรับสมัยใหม่
ได้แก่รัฐธรรมนูญของประเทศภูฏาน (Bhutan) ซึ่ง สมเด็จพระราชาธิบดีจิกมี เคเซอร์นัมเกล วัง

รัฐศาสตรเ์ บ้อื งตน้ หนา้ 304

ชุก พระองค์ได้เสดจ็ ขึ้นครองราชย์เมือ่ วนั ที่ 16 ธนั วาคม พ.ศ. 2549 โดยทรงมีพระราชดาริในการ
เปลี่ยนแปลงการปกครอง จากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตย อันมี
พระมหากษัตรยิ ์เป็นประมขุ เปน็ ต้น

4.3.4 รัฐธรรมนูญประเภทโดยการยกร่างด้วยการมีรัฐหรือประเทศเกิดขึ้น
ใหม่

รัฐธรรมนูญประเภทดังจะเห็นจากหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 มีประเทศเกิดขึ้น
ใหม่มาก ส่วนใหญ่เป็นประเทศที่เพิ่งได้รับเอกราช ย่อมมีความปรารถนาที่จะมีรัฐธรรมนูญเป็น
หลักในการปกครองประเทศเพื่อแสดงถึงฐานะระหว่างประเทศ แสดงความเป็นเอกราช เช่น
สหรัฐอเมริกาซึง่ หลงั จากเป็นประเทศใหมแ่ ล้วได้ประกาศใช้รฐั ธรรมนูญของตัวเอง และประเทศที่
เคยเป็นอาณานิคม เชน่ อินเดีย มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย ฯลฯ

4.3.5 รฐั ธรรมนูญที่บญั ญัติข้นึ โดยราษฎรตามวิถีทางประชาธิปไตย
รัฐธรรมนญู ชนิดน้ีย่อมมีหลักประชาธิปไตยบริบูรณ์ เพราะเกิดจากราษฎรเอง
และเป็นการยืนยันหลักที่ว่า อานาจอธิปไตยมาจากปวงชน เป็นอานาจในการก่อต้ังหรือในการ
สถาปนารัฐธรรมนูญขึ้นในนามของปวงชน รัฐธรรมนูญจึงเป็นผลของการแสดงออกซึ่งอานาจ
อธิปไตยของชาติ ซึ่งรัฐธรรมนูญทีบ่ ญั ญัติข้ึนในกรณีนมี้ ีหลายวิธีคือ

4.3.5.1 โดยสภาร่างรฐั ธรรมนญู (Convention) สภาร่างรัฐธรรมนูญนี้ใน
ประเทศ ประชาธิปไตย หมายถึงสภาที่ประกอบด้วยสมาชิกที่ได้รับเลือกต้ังจากราษฎรทั่วประเทศ
เข้ามาทาหน้าที่เป็นผู้ร่างรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะ โดยปกติสภานี้จะยุบทันที่เม่ือรัฐธรรมนูญที่ร่าง
ขึ้นนั้นประกาศใช้แล้ว เพื่อให้ราษฎรทาการเลือกต้ังสมาชิกเข้าไปในสภานิติบัญญัติตาม
รัฐธรรมนูญใหม่

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยที่มีการใช้วิธีการโดยสภาร่าง
รัฐธรรมนูญ ทาหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญ ได้แก่ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย(ฉบับชั่วคราว)
แก้ไขเพิ่มเติม(ฉบับที่ 2) พ.ศ.2491 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2492 รัฐธรรมนูญ
แห่งราช อาณาจักรไทย พ.ศ.2511 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 รัฐธรรมนูญ
แหง่ ราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 และรฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560

4.3.5.2 โดยประชามติบัญญัติรัฐธรรมนูญ การร่างหรือการบัญญัติ
รัฐธรรมนญู โดยสภาร่างรฐั ธรรมนูญนั้น เป็นการทาให้สาเร็จโดยบุคคลกลุ่มหนึ่งซึ่งทาหน้าที่แทน
ราษฎร ราษฎรไม่มีสิทธิเข้ามาเกี่ยวข้องในการร่างรัฐธรรมนูญโดยตรง แต่ปัจจุบันความคิดเร่ือง
ประชาธิปไตยก้าวหน้าไปไกลจึงประสงค์ที่จะให้ราษฎรได้มีโอกาสใช้อานาจอธิปไตยมาจากเขา
โดยตรง ฉะน้ันในบางประเทศหลังจากที่สภาร่างรัฐธรรมนูญได้ลงมติในร่างรัฐธรรมนูญใหม่ใช้ได้

รฐั ศาสตรเ์ บื้องต้น หน้า 305

แล้ว ก็ยังไม่มีผลใช้บังคับได้ทันที จะต้องนาร่างน้ันไปให้ราษฎรลงคะแนนแสดงประชามติ
(Referendum) ท้ังนีเ้ ป็นบทบญั ญัติทีจ่ ะต้องทาอย่างเคร่งครัด ในประเทศไทย การร่างรัฐธรรมนูญ
พ.ศ.2550 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 กาหนดให้สภาร่างรัฐธรรมนูญ
ต้องจัดทารา่ งรัฐธรรมนญู ให้แล้วนาเสนอร่างรัฐธรรมนูญให้ประชาชนลงประชามติแล้วให้รัฐสภา
ให้ความเหน็ ชอบ หากรฐั สภาให้ความเหน็ ชอบด้วยคะแนนเสียงเกินกว่ากึ่งหนึ่งของจานวนสมาชิก
รัฐสภาให้ประธานรัฐสภานาร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลง
พระปรมาภไิ ธยและประกาศใชต้ ่อไป

4.4 วตั ถุประสงค์ของรฐั ธรรมนญู
วัตถุประสงค์ของรัฐธรรมนูญมีสองประการ คือ จัดระเบียบอานาจของรัฐและ
กาหนดจุดมุ่งหมายหรือแนวทางการใช้อานาจรัฐ

4.4.1 การจัดระเบียบอานาจของรัฐ หมายความว่าเป็นการจัดระเบียบองค์กร
ทีจ่ ะมาใช้อานาจรฐั ซึง่ ได้แก่ อานาจนติ ิบญั ญตั ิ อานาจบริหารและอานาจตลุ าการ

ถ้าเป็นรัฐธรรมนูญแบบเผด็จการ องค์กรเดียวจะคุมอานาจไว้ทั้งหมดซึ่ง
โดยมากมักเป็นฝุายบริหาร กล่าวโดยสรุปก็คือ เป็นการจัดองค์กรที่จะมาใช้อานาจของรัฐ ซึ่ง
ขึ้นอยู่ในแต่ละรัฐไปว่ารัฐน้ันๆ มีเปูาหมายและมีอุดมการณ์อย่างใด กล่าวคือ จะเป็น
ประชาธิปไตยหรือเผด็จการ จะแยกอานาจหรือไม่แยกอานาจ นอกจากนี้ยังรวมถึงกฎระเบียบ
ทีว่ า่ ด้วยการสบื ต่ออานาจของผู้ปกครองประเทศว่า อยู่ตลอดชีพหรือสืบต่อโดยการเลือกต้ังหรือ
การสบื สันติวงศ์

4.4.2 การกาหนดจุดมุ่งหมายหรือแนวทางการใช้อานาจรัฐ หมายความว่า
เป็นการกาหนดว่าอานาจรัฐ จัดตั้งขึ้นเพื่อเปูาหมายอะไร กล่าวคือจะเป็นรูปเสรีนิยมหรือสังคม
นิยมหรือแม้แต่ชาตินยิ ม

กล่าวโดยสรปุ จากวตั ถปุ ระสงค์ในข้างต้นแสดงว่าทุกประเทศจะมีรัฐธรรมนูญ
การตัดสิน ใจของผู้ปกครองจะมีผลบังคับใช้โดยถือว่ามีความชอบธรรม เพราะเหตุว่าเป็นการใช้
อานาจตามที่รัฐธรรมนูญได้ให้ไว้ นอกจากนี้รัฐธรรมนูญยังกาหนดหน้าที่ที่ผู้ปกครองประเทศ
จะต้องพึงปฏิบตั ิอกี ด้วย และจากวัตถุประสงค์ในข้อสอง เป็นเร่ืองการกาหนดลัทธิทางสังคมและ
การเมืองไว้ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งรัฐธรรมนูญบางฉบับไม่ได้ประกาศอุดมการณ์ไว้ชัดแจ้ง ใน
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับ พ.ศ. 2560 ได้ประกาศอุดมการณ์ไว้อย่างชัดแจ้งใน
“มาตรา 2 ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมพี ระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”
และวัตถุประสงค์ที่คณะผู้จัดทามีความต้องการใช้รัฐธรรมนูญได้กล่าวไว้ในบทกล่าวนา เช่น “...
การกาหนดให้รัฐมีหน้าที่ ต่อประชาชนเช่นเดียวกับการให้ประชาชนมีหน้าที่ต่อรัฐ การวางกลไก

รัฐศาสตร์เบอ้ื งตน้ หน้า 306

ปูองกัน ตรวจสอบ และขจดั การทุจริต และประพฤติมิชอบที่เข้มงวด เด็ดขาด เพื่อมิให้ผู้บริหารที่
ปราศจากคุณธรรม จริยธรรม และธรรมาภิบาล เข้ามามีอานาจในการปกครองบ้านเมืองหรือใช้
อานาจตามอาเภอใจ และการกาหนดมาตรการปูองกัน และบริหารจัดการวิกฤติการณ์ของ
ประเทศให้มีประสทิ ธิภาพยิ่งขึน้ ตลอดจนได้กาหนดกลไกอืน่ ๆ...”

4.5เนือ้ หาของรฐั ธรรมนญู
เน้ือหาของรัฐธรรมนูญคือ บทบัญญัติต่างๆ ที่บรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญโดยท่ัวไปแล้ว
ในตัวบทของรัฐธรรมนูญจะบรรจุแต่เร่ืองสาคัญๆ ส่วนรายละเอียดปลีกย่อยเร่ืองอื่นๆ จะอยู่ใน
กฎหมายธรรมดา ในรฐั ธรรมนญู เราจะพบบทบญั ญตั ิขอ้ บังคบั อยู่ 2 ประเภท กล่าวคือ

4.5.1 บทบัญญัติเกี่ยวกับการจัดระเบียบอานาจทางการเมืองการปกครอง
โดยตรง หมายความว่าอานาจนั้นเป็นของใคร มาจากไหน กาหนดวิธีการเข้าสู่อานาจของ
ผู้ปกครองประเทศ การใช้อานาจรวมถึงวิธีการสืบต่ออานาจดังตัวอย่างในรัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 อานาจนิติบัญญัติหมายถึงหน่วยงานที่มีหน้าที่ในการออก
กฎหมาย อันมีผลบังคับใช้ทั่วไปในราชอาณาจักร กาหนดไว้ในหมวด 7 รัฐสภา ซึ่งได้กาหนดใน
มาตรา 79 รฐั สภาประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎรและวฒุ สิ ภา

4.5.2 บทบัญญัติที่ไม่เกี่ยวกับการจัดระเบียบอานาจการเมืองการปกครอง
โดยตรง แตเ่ กีย่ วพันกับการให้หลักประกันสิทธิเสรีภาพของราษฎร เชน่ มีการรับรู้ในสิทธิเสรีภาพ
ต่างๆ ของราษฎรในการประกาศเสรีภาพต่างๆ เช่น มาตรา 25 – 49 หมวด 3 ของรัฐธรรมนูญ
แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 ที่ว่าด้วยสิทธิเสรีภาพของชนชาวไทยในด้านต่างๆ หมวด 4
หนา้ ทีข่ องปวงชนชาวไทย มาตรา 50

4.6 ลักษณะพิเศษของรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองของประเทศซึ่งมีลักษณะพิเศษ
แตกต่างไปจากกฎหมายทั่วๆ ไป ดังนี้

4.6.1 1. เป็นกฎหมายหลัก รัฐธรรมนูญในฐานะกฎหมายหลักในการปกครอง
ประเทศ จึงเขียนไว้อย่างกว้างๆ เฉพาะเร่ืองที่เป็นหลักการเท่าน้ัน รวมทั้งกาหนดขอบเขตของ
กฎหมายอื่นๆ “มาตรา 130 ให้มพี ระราชบญั ญตั ิประกอบรฐั ธรรมนญู ดงั ตอ่ ไปนี้

(1) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทน
ราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิกวฒุ ิสภา

(2) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนญู ว่าด้วยคณะกรรมการเลือกต้ัง
(3) พระราชบญั ญตั ิประกอบรฐั ธรรมนญู ว่าด้วยพรรคการเมอื ง

รฐั ศาสตรเ์ บอ้ื งต้น หน้า 307

(4) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียง
ประชามติ

(5) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาล
รัฐธรรมนญู

(6) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญา
ของผู้ดารงตาแหน่งทางการเมือง

(7) พระราชบญั ญัติประกอบรัฐธรรมนญู ว่าด้วยผตู้ รวจการแผน่ ดิน
(8) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการปูองกันและ
ปราบปรามการทุจรติ
(9) พระราชบญั ญตั ิประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงนิ แผ่นดิน

4.6.2 เป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐ กล่าวคือบทบัญญัติใดๆ ของกฎหมาย กฎ
หรือข้อบังคับที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ บทบัญญัตินั้นใช้บังคับมิได้หรือเป็นโมฆะ เช่น
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 “มาตรา 5 รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของ
ประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎหรือข้อบังคับ หรือการกระทาใด ขัดหรือแย้งต่อ
รฐั ธรรมนญู บทบัญญตั ิหรอื การกระทาน้ันเป็นอันใช้บังคับมิได้” เพราะรัฐธรรมนูญถือเป็นต้นตอ
ของกฎหมาย มีความสาคัญในลาดับสูงสุด และกฎหมายอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นพระราชบัญญัติ พระ
ราชกาหนด พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ถือกาเนิดมาจากรัฐธรรมนูญ ดังน้ันจึงขัดหรือแย้ง
รัฐธรรมนญู ไม่ได้

4.6.3 รัฐธรรมนูญมีผลใชบ้ ังคบั แน่นอนคงทนกว่ากฎหมายอื่น โดยปกติถือกัน
ว่า รฐั ธรรมนญู เปน็ รากเหง้าหรอื ต้นตอของกฎหมายอื่นๆ ดังนน้ั ข้อบญั ญัติอืน่ ๆจะขัด
รัฐธรรมนูญอนั เปน็ กฎหมายหลักของประเทศมไิ ด้ กฎหมายอืน่ ๆต้องสอดคล้องกบั หลักการของ
รฐั ธรรมนูญ หากขัดแย้งก็ถือวา่ กฎหมายน้ันๆไม่มีผลบังคบั ใช้ การเปลีย่ นแปลงแก้ไขรัฐธรรมนญู
กระทาได้ยากกว่ากฎหมายธรรมดา การแก้ไขเพิม่ เตมิ หรอื บทแก้ไข (Amendment) ของ
รัฐธรรมนญู มักมีกระบวนการหรอื ขั้นตอนและวิธีการที่กินเวลานานและทาได้ยากกว่าการแก้ไข
เปลีย่ นแปลงกฎหมายธรรมดา การที่กระบวนการแก้ไขรฐั ธรรมนูญกระทาได้ยากกว่ากฎหมาย
ธรรมดาก็เพื่อมีสภาพคงทนถาวร รัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 ดังบัญญตั ิไว้ใน
หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเตมิ รัฐธรรมนญู

4.6.4 รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายที่มีบทบัญญัติกาหนดระเบียบแห่งอานาจ
สูงสุด คือ อานาจนิติบัญญัติ อานาจบริหาร อานาจตุลาการ ว่ามีที่มาและวิธีการใช้อานาจนั้น

รฐั ศาสตร์เบือ้ งต้น หนา้ 308

และความสัมพันธ์ระหว่างอานาจต่าง ๆ เช่น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560
กาหนดระเบียบแห่งอานาจดังกล่าว คือ หมวด 7 รัฐสภา (อานาจนิติบัญญัติ) มาตรา 79 – 157
หมวด 8 คณะรัฐมนตรี (อานาจบริหาร) มาตรา 158 – 183 และ หมวด 10 ศาล (อานาจตุลา
การ) มาตรา 188 – 199 หมวด 11 ศาลรัฐธรรมนูญ มาตรา 200 - 214 รวมท้ังอานาจของ
องค์กรอิสระต่างๆ ตามรฐั ธรรมนูญ ตามหมวด 12 องค์กรอิสระ มาตรา 215 – 247

4.6.5 เป็นกฎหมายที่กาหนดรูปแบบและโครงสร้างของรัฐ ประมุขของรัฐ รูป
ของรัฐ ระบบการปกครอง สถาบันทางการเมืองการปกครอง เช่น มาตรา 1 ประเทศไทยเป็น
ราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกมิได้, มาตรา 2 ประเทศไทยมีการปกครองระบอบ
ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขและมาตรา 6 องค์พระมหากษัตริย์ทรงดารง
อยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้และผู้ใดจะกล่าวหาหรือฟูองร้อง
พระมหากษัตรยิ ์ในทางใด ๆ มิได้เปน็ ต้น

4.6.6 เป็นกฎหมายที่กาหนดและประกัน ในเร่ืองสิทธิเสรีภาพของ
ประชาชนในรัฐ เช่น หมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย (มาตรา 25 – 49) ซึ่งกาหนดถึง
ความเสมอภาค สิทธิเสรีภาพส่วนบคุ คล สิทธิในทรพั ย์สิน ฯลฯ

4.7 รปู แบบของรฐั ธรรมนญู
รฐั ธรรมนูญของประเทศตา่ งๆในโลกนสี้ ามารถแบ่งออกเป็นรปู แบบได้ 2 รูปแบบ คือ
รัฐธรรมนูญไม่ใช่ลายลักษณ์อักษรหรือรัฐธรรมนูญจารีตประเพณี (Unwritten Constitution) และ
รัฐธรรมนูญลายลกั ษณ์อกั ษร (Written Constitution) ดงั รายละเอียดต่อไปนี้

4.7.1 รฐั ธรรมนญู ไม่ใชล่ ายลักษณ์อักษรหรอื รัฐธรรมนญู จารีตประเพณี
รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ จ า รี ต ป ร ะ เ พ ณี ห รื อ รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ ไ ม่ เ ป็ น ล า ย ลั ก ษ ณ์ อั ก ษ ร
(Unwritten / Traditional Constitutions) ได้มีมาก่อนรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร คือ มีขึ้นพร้อม
กับการก่อตั้งรัฐขึ้นมาในปัจจุบัน เพียงแต่ว่าไม่ได้อยู่ในรูปการรวบรวมไว้เป็นเอกสารลายลักษณ์
อักษรฉบับใดฉบับหนึ่ง ในปัจจุบันรัฐธรรมนูญของประเทศอังกฤษเป็นแบบฉบับของรัฐธรรมนูญ
จารีตประเพณี ซึง่ ที่มาของรัฐธรรมนญู จารีตประเพณีของประเทศองั กฤษ ได้แก่

(1) กฎหมาย (Statue Law) หมายถึง กฎหมายหรือพระราชบัญญัติ
ต่างๆที่ออกโดยรัฐสภากล่าวคือ ถ้ามีความเกี่ยวพันกับการจัดระเบียบอานาจทางการเมืองการ
ปกครอง กฎหมายน้ันๆย่อมถือว่าเป็นส่วนประกอบของรัฐธรรมนูญอังกฤษด้วย เช่น กฎหมาย
เกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ กฎหมายที่เกี่ยวกับการจัดตั้งคณะรัฐมนตรี กฎหมายที่เกี่ยวกับการ
เลือกต้ังของรัฐสภา ตลอดจนศาลยุติธรรม

รัฐศาสตร์เบื้องตน้ หน้า 309

(2) เอกสารลายลักษณ์อักษรที่สาคัญๆ อาทิ Magna Carta1215 , Act
of Union with Scotland 1937 , Parliament 1991 , Act of Settlement 1701 , Great Reform Act
1832 , The Representation of the People Act 1949 และ Judicature Act เป็นต้น เอกสารลาย
ลกั ษณ์อักษรดงั กล่าวข้างตน้ นไี้ ม่มผี ลบังคบั ผอู้ อกกฎหมาย ซึง่ หมายความว่ารัฐสภาสามารถออก
กฎหมายใหม่มาลบล้างได้เสมอ แต่สืบเนื่องจากลักษณะนิสัยประจาชาติของชาวอังกฤษที่ยึดถือ
ขนบธรรมเนยี มประเพณีโดยเคร่งครดั ปญั หาดังกล่าวจึงมิเคยบงั เกิดขึน้

(3) คาพิพากษาของศาลยุติธรรม (Case Law) ในบางกรณีคาพิพากษา
ของศาลยุติธรรมได้กลายเป็นส่วนหนึ่งของรัฐธรรมนูญ เช่น คาพิพากษาเกี่ยวกับการรับรู้สิทธิ
และเสรีภาพของประชาชน ที่มาของคาพิพากษาของศาลสรุปได้ว่ามาจาก Common Law และ
การตคี วามทางกฎหมาย

(4) Common Law คือกฎข้อบังคับหรือหลักเกณฑ์ต่างๆที่จัดต้ังขึ้นโดย
คาพิพากษาแตเ่ ก่าก่อนเป็นกฎหมายทีเ่ กิดจากการรเิ ริ่มของผพู้ ิพากษา โดยผู้พิพากษาสร้างขึ้นมา
ในโอกาสที่ตดั สนิ คดี ตวั อย่างเชน่ “The King can do no wrong” ซึ่งศาลอังกฤษได้วางหลักเกณฑ์
ไว้ 2 ประการคือ ประการแรก พระมหากษัตริย์ไม่จาเป็นต้องรับผิดชอบในกิจกรรมต่างๆของ
พระองค์ผู้ใดจะฟูองร้องไม่ได้และ ประการที่สอง ผู้ใดอ้างคาส่ังของพระมหากษัตริย์เพื่อ
ปฏิบัติการใดๆอันไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ได้ ด้วยเหตุนี้ในกิจกรรมต่างๆที่กระทาโดย
พระมหากษตั รยิ ์จะต้องมีผู้รับผดิ ชอบแทนพระองค์โดยมีผลู้ งนามรบั สนองพระบรมราชโองการ

ส่วนการตีความทางกฎหมาย คือการที่ศาลสร้างกฎเกณฑ์ขึ้น เช่น ใน
การเวนคืนทีด่ ิน อานาจในการร้ือถอนของฝุายบริหารซึ่งเป็นเรือ่ งเกีย่ วพันกับความรับผิดชอบของ
รัฐ, เกี่ยวพันกับการใช้อานาจของรัฐ ศาลจะเป็นผู้รักษาสิทธิในผลประโยชน์ให้แก่ประชาชนก่อน
โดยใหส้ ิทธิแก่เจ้าของบ้านทีจ่ ะรบั ฟงั ก่อนที่จะใช้อานาจให้รับรู้ในเร่ืองการชดใช้ค่าเสียหายที่รัฐพึง
ต้องมีให้

(5) Conventions of the Constitutions หมายถึงธรรมเนียมการปฏิบัติ
ทางรัฐธรรมนูญ ได้แก่ การปฏิบัติการต่างๆทางการเมือง ที่ไม่ได้มาจากการริเริ่มของสภาหรือ
ศาล หากแต่เป็นการปฏิบัติที่ซ้าๆกนั เป็นระยะเวลาหนึง่ ที่นานพอสมควร ที่สามารถทาให้คนทั่วไป
มีความรู้สึกร่วม กันว่า สิ่งน้ันคือประเพณีและกลายเป็นสิ่งที่ผู้ปกครองประเทศไม่อาจละเมิดได้
ตัวอย่าง ธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญของอังกฤษที่หลายประเทศในระบอบประชาธิปไตย
โดยรฐั สภาเลียนแบบมาใช้ได้แก่

1) พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งหัวหน้าพรรคการเมืองที่ได้เสียง
ข้างมากในสภาเป็นนายกรัฐมนตรี

รัฐศาสตร์เบือ้ งตน้ หนา้ 310

2) ประธานรัฐสภาต้องเปิดโอกาสให้พรรคเสียงข้างน้อยสามารถ
อภิปรายสลับกันกับพรรคเสียงข้างมากตามหลักการเสียงข้างมากเป็นผู้ปกครอง แต่เสียงข้าง
น้อยก็มีสิทธิคดั ค้าน (Majority Rule, Minority Right)

4.7.2 รัฐธรรมนญู แบบลายลักษณ์อกั ษร
รฐั ธรรมนูญแบบลายลกั ษณ์อักษร (Written Constitutions) หมายถึง รัฐธรรม-
นูญที่มบี ทบัญญัติที่เขียนเปน็ ลายลักษณ์อักษรในเอกสารฉบับเดียวกันอย่างชัดเจน ซึ่งเร่ืองราวที่
บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญมักประกอบด้วยความเป็นมาและความมุ่งหมายในการประกาศใช้
รัฐธรรมนูญ หลักการแบ่งแยกและการใช้อานาจอธิปไตย เช่น อานาจนิติบัญญัติ อานาจบริหาร
อานาจตุลาการ ซึง่ จะกล่าวถึงองค์ประกอบของอานาจแต่ละส่วน วิธีการใช้ปกครอง และยังต้อง
กล่าวถึงสิทธิ หนา้ ที่และเสรภี พของประชาชน สถาบันการปกครองอันประกอบด้วยประมุขแห่งรัฐ
รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล เป็นต้น สาหรับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มี
บทบัญญัติเร่ืองต่างๆ รวม 16 หมวดได้แก่ บททั่วไป, พระมหากษัตริย์, สิทธิเสรีภาพของชนชาว
ไทย, หน้าที่ของชนชาวไทย, แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ, รัฐสภา, การมีส่วนร่วมทางการเมือง
โดยตรงของประชาชน, การเงินการคลังและงบประมาณ, คณะรัฐมนตรี, ศาล, องค์กรตาม
รฐั ธรรมนญู , การตรวจสอบการใชอ้ านาจของรัฐ, จริยธรรมของผู้ดารงตาแหน่งทางการเมืองและ
เจ้าหน้าที่ของรัฐ, การปกครองส่วนท้องถิ่น และการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ท้ายสุดคือบท
เฉพาะกาล รัฐธรรมนูญที่บัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษรมีข้อดีในความแน่นอน ทาให้การศึกษา
เข้าใจโดยง่ายและ บรรพต วีระสัย ยังได้นาเสนอว่าการร่างรัฐธรรมนูญแบบลายลักษณ์อักษรนี้
มกั กระทาโดยคณะบคุ คล ซึง่ อาจเรียกว่าคณะกรรมการรา่ งรัฐธรรมนูญ หรืออาจมีชื่อเรียกอย่าง
อื่นก็ได้ เม่ือร่างเสร็จแล้วจะต้องผ่านกระบวนการหรือขั้นตอนต่างๆ เพื่อประกาศใช้เป็นทางการ
ต่อไป โดยลกั ษณะของรฐั ธรรมนูญแบบลายลักษณ์อักษรจะมีลักษณะการกาเนิดอยู่สองประเด็น
คือ ประเด็นแรก มีการรา่ งข้ึนหรอื ตระเตรียมขึน้ เปน็ เอกสารอย่างเป็นทางการ และประเด็นที่สอง
มีการรวบรวมอยู่ ณ ที่เดียวกันซึ่งหมายถึงการอยู่ในเอกสารชิ้นเดียวกัน มีการจัดเป็นหมวดหมู่
อันเป็นผลมาจากการที่มีการจัดการให้เกิดขึ้นอย่างเป็นกิจจะลักษณะในคราวเดียวกัน ไม่ใช่เป็น
เอกสารหลายๆ ฉบับซึ่งเขียนขึ้นในวาระหรือโอกาสต่างกัน วิธีการนี้เกิดขึ้นพร้อมกับระบอบ
ประชาธิปไตยประเทศสหรัฐอเมริกาเป็นประเทศแรกที่ใช้รัฐธรรมนูญแบบลายลักษณ์อักษรโดย
ประกาศใชต้ ้ังแต่ ค.ศ.1787 ปัจจุบันประเทศส่วนใหญ่มีรัฐธรรมนูญแบบลายลักษณ์อักษรรวมท้ัง
ประเทศไทย เพียงแต่มีอุดมการณ์ทางการเมืองที่แตกต่างกันออกไปตามความเชื่อของแต่ละ
ประเทศ ถ้าเปน็ รัฐธรรมนญู ลายลักษณ์อักษรในระบอบเสรีประชาธิปไตยจะมีการกาหนดขอบเขต

รฐั ศาสตรเ์ บื้องต้น หน้า 311

อานาจผู้ปกครองและสิทธิเสรีภาพของประชาชนไว้ชดั เจน ในขณะที่รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร
ในระบอบเผด็จการ จะให้ความสาคญั แก่พรรคที่ปกครองเปน็ หลกั ใหญ่ในการปกครอง

4.7.3 หากเปรียบเทียบรูปแบบของรัฐธรรมนูญ 2 ประเภท แล้ว ข้อดีของ
รัฐธรรมนูญจารีตประเพณีอยู่ตรงที่ว่า รัฐธรรมนูญสามารถปรับได้ตลอดเวลา ทันสมัยเข้ากับ
สภาพแวดล้อมทางสังคม การเมือง แต่ข้อเสียก็มีตรงที่ว่าสิทธิและเสรีภาพต่างๆ อาจถูกละเมิด
ได้โดยง่าย เพราะถ้าสภาออกกฎหมายใหม่มาลบล้างกฎหมายเก่าก็เป็นการเปลี่ยนโฉมหน้า
รัฐธรรมนูญทันทีเช่นกัน สาหรับประเทศที่มีรัฐธรรมนูญแบบลายลักษณ์อักษร ถือว่ามี
หลกั ประกันความเป็นกฎหมายสูงสดุ ของรัฐธรรมนูญได้ดีกว่า เพราะรัฐธรรมนูญแก้ไขได้ยากกว่า
และจะต้องมีขนั้ ตอนกระบวนการในการแก้ไขโดยจะต้องได้เสียงข้างมากพิเศษจากสภา

ข้อสังเกต รฐั ธรรมนูญประเทศต่างๆ จะมีรูปแบบท้ังที่เป็นแบบจารีตประเพณี
และในแบบลายลกั ษณ์อกั ษรปะปนกันอยู่เสมอ ตัวอย่างเช่น ประเทศสหรัฐอเมริกา ฝร่ังเศส ไทย
ฯลฯ ที่ใช้รัฐธรรมนูญแบบลายลักษณ์อักษรก็จะมีแบบจารีตประเพณีแทรกอยู่เช่นกัน เช่น
“มาตรา 7 ในเม่ือไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตาม
ประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ส่วนในขณะที่
อังกฤษใช้รัฐธรรมนูญแบบจารีตประเพณี ก็มีบทบัญญัติในส่วนที่เป็นลายลักษณ์อักษรเช่นกัน
ได้แก่ เอกสารลายลักษณ์อักษรที่สาคัญ อาทิ Magna Carta 1215 , Act of Union with Scotland
1937 , Parliament 1991 , Act of Settlement 1701 , Great Reform Act 1832 , The
Representation of the People Act 1949 และ Judicature Act เป็นต้นกล่าวโดยสรุปว่าข้อเท็จจริง
แล้วไม่มีประเทศใดทีม่ รี ัฐธรรมนูญในรูปแบบเดียวโดยเฉพาะ จะมีลักษณะปะปนแทรกกันอยู่บ้าง
เสมอ

4.8 วัตถปุ ระสงค์และความสาคญั ของรัฐธรรมนญู
วัตถุประสงค์ของรัฐธรรมนูญมีอยู่ 2 ประการ (รุจิรา เดชางกูร และสุรพันธ์ ทับ
สุวรรณ์, 2531 : 31) คอื

4.8.1 การจัดระเบียบอานาจของรัฐ หมายความว่า เปน็ การจัดระเบียบองค์กร
ที่จะมาใช้อานาจรัฐซึ่งได้แก่ อานาจนิติบัญญัติ อานาจบริหาร และอานาจตุลาการ ถ้าเป็น
รัฐธรรมนูญแบบเผด็จการองค์กรเดียวจะคุมอานาจไว้ทั้งหมดซึ่งโดยมากเป็นฝุายบริหาร กล่าว
โดยสรุปก็คือ เป็นการจัดองค์กรที่จะมาใช้อานาจของรัฐซึ่งขึ้นอยู่ในแต่ละรัฐไปว่ารัฐนั้นๆ มี
เปูาหมาย และมีอุดมการณ์อย่างใด กล่าวคือ จะเป็นประชาธิปไตยหรือเผด็จการ จะแยกอานาจ
หรือไม่แยกอานาจ นอกจากนี้ยังรวมถึงกฎระเบียบที่ว่าด้วยการสืบต่ออานาจของผู้ปกครอง
ประเทศ ว่าอยู่ตลอดชพี หรอื สืบต่อโดยการเลือกต้ังหรอื โดยสืบสนั ติวงศ์

รัฐศาสตรเ์ บ้ืองต้น หน้า 312

4.8.2 การกาหนดจุดมุ่งหมายหรือแนวทางการใช้อานาจรัฐ หมายความว่า
เป็นการกาหนดว่าอานาจรัฐจัดตั้งขึ้นเพื่อเปูาหมายอะไรกล่าวคือจะเป็นรูปเสรีนิยม หรือสังคม
นิยมหรือแม้แต่ชาตินิยม เป็นการจากัดอานาจที่แน่นอนที่สถาบันการเมืองจะปฏิบัติเพื่อประกัน
สิทธิปัจเจกชน แต่ในความเป็นจริงอานาจตามรัฐธรรมนูญและการจากัดอานาจนี้ อาจถูกนาไป
ปฏิบัติอย่างจริงจังหรือไม่ก็ได้ บางคร้ังรัฐธรรมนูญอธิบายถึงการปกครองประเทศอย่างกว้างๆ
หรอื อาจพดู ถึงสิง่ ที่ไม่เกี่ยวข้องกบั การปกครอง เชน่ รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1936 ของสหภาพโซเวียต
อธิบายโครงสร้างการปกครองของสหภาพโซเวียตขณะเดียวกันก็อธิบายถึงบทบาทการนาของ
พรรคคอมมิวนสิ ต์ ในฐานะผแู้ สดงเจตจานงของประชาชน สว่ นการกล่าวถึงอานาจของรัฐบาลนั้น
แทบไม่ได้กล่าวถึงไว้ รายละเอียดของการปกครองตามเป็นจริงกลับปรากฏอยู่ในข้อบังคับของ
พรรคคอมมิวนิสต์มากกว่ารัฐธรรมนูญ แต่ก็มีการระบุถึงการประกันสิทธิของปัจเจกชน เช่น
รัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1977 ของสหภาพโซเวียต ระบุถึงการให้ความคุ้มครองการรวมกลุ่มทาง
การเมอื งของเอกชน แตก่ ็เปน็ ทีร่ ู้จักกนั ดีว่าไม่ได้นาไปปฏิบัติอย่างจริงจงั

4.8.3 รัฐธรรมนูญในฐานะที่เป็นเคร่ืองมือของรัฐบาลในการใช้อานาจทาง
การเมอื ง หน้าที่ดังกล่าวไปไกลกว่าการจัดองค์การรัฐบาล ข้อจากัดและการแจกแจงของอานาจ
ในบรรดาหนว่ ยงานตา่ งๆ รัฐธรรมนญู ประกนั การกระทาของรัฐบาลเกี่ยวกับอานาจทางการเมือง
และความถูกต้องตามกฎหมาย รัฐธรรมนูญวางพื้นฐานให้รัฐบาลในกระบวนการใช้อานาจทาง
การเมอื ง เชน่ รฐั ธรรมนูญของไทย พ.ศ. 2560 วางหลักการว่า

มาตรา 3 อานาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็น
ประมุข ทรงใชอ้ านาจนน้ั ทางรฐั สภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญตั ิแหง่ รัฐธรรมนญู

รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และหน่วยงานของรัฐ ต้องปฏิบัติ
หน้าที่ให้เป็นไป ตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และหลักนิติธรรม เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของ
ประเทศชาติและความผาสกุ ของ ประชาชนโดยรวม

มาตรา 51 การใดที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้เป็นหน้าที่ของรัฐตามหมวดนี้ ถ้า
การน้ัน เป็นการทาเพื่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนโดยตรง ย่อมเป็นสิทธิของประชาชนและ
ชุมชนที่จะติดตาม และเร่งรัดให้รัฐดาเนินการ รวมตลอด ท้ังฟูอง ร้อง หน่วยงานของรัฐที่
เกี่ยวข้อง เพื่อจดั ใหป้ ระชาชน หรอื ชุมชนได้รบั ประโยชน์นนั้ ตามหลกั เกณฑแ์ ละวิธีการที่กฎหมาย
บญั ญตั ิ

มาตรา 52 รัฐต้องพิทักษ์รักษาไว้ซึ่งสถาบันพระมหากษัตริย์ เอกราช
อธิปไตย บูรณภาพ แห่งอาณาเขตและเขตที่ประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตย เกียรติภูมิและ

รัฐศาสตรเ์ บือ้ งต้น หนา้ 313

ผลประโยชน์ของชาติ ความมั่นคงของรัฐ และความสงบเรียบร้อยของประชาชน เพื่อประโยชน์
แหง่ การนี้ รฐั ต้องจัดให้มกี ารทหาร การทตู และการขา่ วกรองที่มปี ระสิทธิภาพ
กาลังทหารให้ใช้เพื่อประโยชน์ในการพัฒนาประเทศด้วย

มาตรา 53 รัฐต้องดูแลให้มีการปฏิบัติตามและบังคับใช้กฎหมายอย่าง
เคร่งครดั

มาตรา 54 รัฐต้องดาเนินการให้เด็กทุกคนได้รับการศึกษาเป็นเวลาสิบสองปี
ตั้งแตก่ ่อนวยั เรียนจนจบการศกึ ษาภาคบังคับอย่างมคี ณุ ภาพโดยไม่เกบ็ ค่าใช้จ่าย

4.8.4 รัฐธรรมนูญในฐานะสัญลักษณ์ของความสามัคคีและค่านิยมของ
ประชาชน

รัฐธรรมนูญไม่อาจคงอยู่เป็นเคร่ืองมือของรัฐบาลที่ปฏิบัติงานได้อย่างมี
ประโยชน์ โดยไม่ได้รับการสนับสนุนอย่างแข็งขันของประชาชน นอกจากนี้การคงอยู่ของ
รัฐธรรมนูญขึ้นอยู่กับจิตวิญญาณของความสามัคคีของประชาชนที่จะช่วยให้มีความมั่นคงย่ังยืน
สาระสาคญั ของความสามัคคีต้องการให้ประชาชนและผนู้ ามีวนิ ยั การยับยั้งตัวเองและมีวุฒิภาวะ
เพือ่ ให้รฐั ธรรมนูญได้รับการปฏิบัติตามและนบั ถือ ดงั นนั้ อาจกล่าวได้ว่า รัฐบาลและประชาชนคือ
สิ่งที่ทาให้รัฐธรรมนูญมีพลัง รัฐธรรมนูญที่ดียังเป็นเคร่ืองหมายของค่านิยมทางศีลธรรม
ขนบธรรมเนยี มประเพณีพืน้ ฐานของประชาชน เชน่

มาตรา 50 บุคคลมีหนา้ ที่ ดังตอ่ ไปนี้
(1) พิทกั ษ์รกั ษาไว้ซึง่ ชาติ ศาสนา พระมหากษัตรยิ ์ และการปกครองระบอบ
ประชาธิปไตยอนั มพี ระมหากษตั รยิ ์ทรงเปน็ ประมขุ
(2) ปูองกนั ประเทศ พิทักษ์รกั ษาเกียรตภิ มู ิ ผลประโยชน์ของชาติ และสา
ธารณสมบตั ิของแผ่นดิน รวมทั้งให้ความรว่ มมอื ในการปูองกันและบรรเทาสาธารณภยั
(3) ปฏิบัติตามกฎหมายอย่างเคร่งครดั
(4) เข้ารับการศกึ ษาอบรมในการศกึ ษาภาคบงั คับ
(5) รบั ราชการทหารตามที่กฎหมายบัญญตั ิ
(6) เคารพและไม่ละเมิดสิทธิและเสรีภาพของบคุ คลอื่น และไม่กระทาการใด
ทีอ่ าจก่อให้เกิดความแตกแยกหรอื เกลียดชังในสงั คม
(7) ไปใช้สทิ ธิเลือกต้ังหรอื ลงประชามตอิ ย่างอสิ ระโดยคานึงถึงประโยชน์
ส่วนรวมของประเทศเปน็ สาคัญ
(8) ร่วมมือและสนับสนนุ การอนุรกั ษ์และคุ้มครองส่ิงแวดล้อม
ทรัพยากรธรรมชาติ ความหลากหลายทางชีวภาพ รวมทั้งมรดกทางวัฒนธรรม

รัฐศาสตรเ์ บอ้ื งต้น หนา้ 314

(9) เสียภาษีอากรตามทีก่ ฎหมายบัญญัติ
(10) ไม่ร่วมมือหรอื สนับสนุนการทจุ ริตและประพฤติมิชอบทุกรปู แบบ
4.9 สาระสาคญั ของรัฐธรรมนญู
โดยปกติรัฐธรรมนูญจะเขียนขึ้นโดยมีข้อความไม่มากนัก แต่จะระบุสาระที่สาคัญๆ
ไว้รัฐธรรมนูญมักมีการเขียนแบบกลางๆ โดยไม่ระบุรายละเอียดเพราะถือว่าเป็นเอกสารแม่บท
ซึ่งมุ่งที่ให้ใช้เป็นเวลานาน หากระบุรายละเอียดไปย่อมล้าสมัยได้ง่าย โดยท่ัวไปรัฐธรรมนูญลาย
ลกั ษณ์อักษรมักมีเน้ือหาสาระ 5 ประการ (บรรพต วีระสัย และคณะ, 2530 : 182-189) คอื
4.9.1 บทนาหรืออารัมภบท เพื่อแสดงให้เห็นเจตนารมณ์และอานาจ ในการ
ประกาศใช้รัฐธรรมนูญข้อความนี้มักอยู่ภาคต้นของรัฐธรรมนูญ เพื่อแสดงให้เห็นถึงสาเหตุแห่ง
เจตจานงและทีม่ าแหง่ อานาจในการประกาศใชน้ ้ัน
4.9.2 โครงสร้างของรัฐบาล หมายถึง การที่รัฐธรรมนูญกาหนดให้เห็นถึงรูป
ของรัฐว่าเป็นอะไรและกลไกหลักของรฐั บาลอย่างไร โครงสรา้ งสาคัญที่มกั อยู่ในรัฐธรรมนญู คือ

(1) รูปแบบของรัฐ ซึ่งรูปแบบของรัฐประชาชาติอาจเป็นรัฐเดี่ยว
สหพันธรัฐหรือสมาพันธรัฐเช่น มาตรา 1 ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวจะ
แบ่งแยกมิได้

(2) รูปแบบรัฐบาล ซึ่งประเทศเสรีประชาธิปไตยมักแบ่งออกเป็น 3
รูปแบบใหม่ๆ คือ รูปแบบรัฐสภา รูปแบบประธานาธิบดี และรูปแบบกึ่งประธานาธิบดีกึ่งรัฐสภา
เชน่ ประเทศไทยมีรฐั บาลในรปู แบบคณะรัฐมนตรี

มาตรา 158 พระมหากษัตรยิ ์ทรงแต่งต้ังนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีอื่น
อีกไม่เกินสามสิบห้าคน ประกอบเป็นคณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามหลัก
ความรับผดิ ชอบร่วมกนั

นายกรัฐมนตรีต้องแต่งต้ังจากบุคคลซึ่งสภาผู้แทนราษฎรให้ความ
เห็นชอบตามมาตรา 159

ให้ประธานสภาผแู้ ทนราษฎรเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
แตง่ ตงั้ นายกรัฐมนตรี

นายกรัฐมนตรีจะดารงตาแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้ ท้ังนี้ ไม่ว่า
จะเป็นการดารงตาแหน่งติดต่อกันหรือไม่ แต่มิให้นับรวมระยะเวลาในระหว่างที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่
ต่อไปหลงั พน้ จากตาแหน่ง

(3) องค์การหรือหน่วยงานรัฐบาล ได้แก่ การกาหนดว่าอะไรเป็นฝุาย
บริหาร ฝุายนิติบัญญัติ และฝุายตุลาการ องค์การที่เกี่ยวกับการปกครองระดับชาติและระดับ

รัฐศาสตร์เบ้ืองตน้ หน้า 315

ท้องถิ่นรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ได้กาหนดแยกฝุายต่างๆ ที่ใช้อานาจออกเป็นหมวดๆ ไว้อย่าง
ชดั เจนดังได้กล่าวมาแล้วขา้ งตน้

(4) เจ้าหน้าที่ของรัฐ มีการระบุบุคคลผู้รับหน้าที่ในองค์การต่างๆ
เหล่านั้น เชน่ ผู้ทีจ่ ะเปน็ ประมขุ ฝุายบริหาร ฝาุ ยนิติบัญญัติ และฝาุ ยตุลาการ

(5) การได้มาและพ้นตาแหน่ง มีการระบุโดยการแต่งตั้ง การเลื่อนขั้น
และการพ้นจากตาแหน่งของผู้มีหน้าทีเ่ กีย่ วกับการบริหารแผ่นดินในระดบั สงู

(6) ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กร มีการระบุความสัมพันธ์ขององค์กรที่
ประกอบเป็นโครงสร้างของรัฐบาล คือขอบเขตอานาจและความรับผิดชอบ เช่น ความสัมพันธ์
ระหว่างฝุายตุลาการกับฝุายนิติบัญญัติ ความสัมพันธ์ระหว่างฝุายบริหารกับฝุายนิติบัญญัติ
ความสัมพันธ์สามส่วนคอื ฝาุ ยบริหาร ฝาุ ยนิติบัญญตั ิ และตุลาการ

4.9.3 การให้การกาหนดขอบเขตแห่งอานาจ รัฐธรรมนูญเป็นเอกสารทาง
การเมือง และการเมืองย่อมเกี่ยวกับการใช้อานาจ ดังน้ันจึงมีการระบุอานาจไว้ในรัฐธรรมนูญ
เชน่ อานาจในหนว่ ยงานหรอื องค์กรรฐั บาล

4.9.4 สิทธิของบุคคลและพันธกรณีของรัฐ ในเร่ืองสิทธิบุคคลหรือเอกชน
รฐั ธรรมนญู มักกาหนดขอบเขตแห่งอานาจของรัฐบาลและพันธกรณีของรัฐบาลไว้ ดังตัวอย่างใน
รัฐธรรมนูญ แหง่ ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 หมวด 3

มาตรา 25 สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย นอกจากที่บัญญัติคุ้มครอง
ไว้เป็นการเฉพาะ ใน รัฐธรรมนูญแล้ว การใดที่มิได้ห้ามหรือจากัดไว้ในรัฐธรรมนูญหรือใน
กฎหมาย อื่น บุคคลย่อมมีสิทธิ และเสรีภาพที่จะทาการน้ันได้และได้รับความคุ้มครองตาม
รัฐธรรมนูญ ตราบเท่าที่การใช้สิทธิหรือเสรีภาพ เช่นว่านั้นไม่กระทบกระเทือนหรือเป็นอันตราย
ต่อความม่ันคงของรัฐ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดี ของประชาชน และไม่ละเมิดสิทธิ
หรอื เสรีภาพของบคุ คลอืน่

สิทธิหรือเสรีภาพใดที่รัฐธรรมนูญให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ หรือให้
เปน็ ไปตามหลักเกณฑ์ และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ แม้ยังไม่มีการตรากฎหมายน้ันขึ้นใช้บังคับ
บุคคลหรือชุมชนย่อมสามารถ ใช้สทิ ธิหรอื เสรีภาพน้ันได้ตามเจตนารมณข์ องรฐั ธรรมนญู

บุคคลซึ่งถูกละเมิดสิทธิหรือเสรี ภาพที่ได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญ
สามารถยกบทบญั ญตั ิ แหง่ รฐั ธรรมนูญเพือ่ ใช้สทิ ธิทางศาลหรอื ยกขึน้ เปน็ ข้อตอ่ สู้คดีในศาลได้

บคุ คลซึ่งได้รับความเสียหายจากการถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพหรือจากการ
กระทาความผิดอาญา ของบุคคลอื่น ย่อมมีสิทธิที่จะได้รับการเยียวยาหรือช่วยเหลือจากรัฐ
ตามทีก่ ฎหมายบัญญตั ิ

รฐั ศาสตรเ์ บอื้ งตน้ หน้า 316

มาตรา 26 การตรากฎหมายที่มีผลเป็นการจากัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคล
ต้องเป็นไป ตามเง่ือนไขที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ในกรณีที่รัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติเง่ือนไขไว้
กฎหมายดังกล่าว ต้อง ไม่ขดั ตอ่ หลกั นิตธิ รรม ไม่เพิม่ ภาระหรอื จากัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคล
เกินสมควรแก่เหตุ และจะกระทบต่อศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของบุคคลมิได้ รวมทั้งต้องระบุ
เหตุผลความจาเปน็ ในการจากัดสิทธิ และเสรีภาพไว้ด้วย

กฎหมายตามวรรคหนึ่ง ต้องมีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไป ไม่มุ่งหมายให้ใช้
บงั คับแก่กรณีใด กรณีหน่งึ หรอื แก่บุคคลใดบคุ คลหนึง่ เป็นการเจาะจง

4.9.5 การเปลีย่ นแปลงแก้ไขรฐั ธรรมนูญ โดยปกติการแก้ไขแก้ไขรัฐธรรมนูญ
มกั ทาได้ยากกว่ากฎหมายธรรมดา

กล่าวโดยสรุป เนื้อหาของรัฐธรรมนูญคือบทบัญญัติต่างๆที่บรรจุไว้ใน
รัฐธรรมนูญ ในตัวบทของรัฐธรรมนูญจะบรรจุแต่เร่ืองสาระที่สาคัญ ส่วนรายละเอียดปลีกย่อย
เร่ืองอื่นๆจะอยู่ในกฎหมายธรรมดา ซึ่งในรัฐธรรมนูญจะพบบทบัญญัติข้อบังคับ 2 ประเภท
(รจุ ริ า เตชางกรู และสุรพนั ธ์ ทบั สวุ รรณ, 2531 : 32-33)

(1) บทบัญญัติเกี่ยวกับการจัดระเบียบอานาจการเมืองการปกครองโดยตรง
หมายความว่าอานาจน้ันเป็นของใคร มาจากไหน กาหนดวิธีการเข้าสู่อานาจของผู้ปกครอง
ประเทศ รวมถึงวิธีการสืบต่ออานาจ

(2) บทบัญญัติไม่เกี่ยวกับการจัดระเบียบอานาจการเมืองการปกครอง
โดยตรง แตเ่ กีย่ วพันกับการให้หลักประกันสิทธิเสรีภาพราษฎร

5. สถาบนั พระมหากษัตรยิ ์
ในแต่ละรัฐมีประมขุ ของประเทศแตกต่างกันไป รัฐที่ประกาศตนเป็นสาธารณรัฐย่อม

หมายความว่า ประมุขของรัฐเป็นสามัญชนคนธรรมดา ตาแหน่งประมุขของรัฐไม่มีการสืบทอด
ตาแหน่งทางสายเลือด โดยมากมักเรียกว่า ประธานาธิบดี รัฐที่ปกครองในระบบรัฐสภา
ประธานาธิบดีประมุขของรัฐ (Head of State) ย่อมไม่มีอานาจหน้าที่ในการบริหารประเทศอย่าง
แท้จริง หากแต่เป็นนายกรัฐมนตรีที่เป็นหัวหน้าฝุายบริหาร (Head of Government) เช่น สิงคโปร์
เยอรมัน อิตาลี ฟินแลนด์ ในขณะที่รัฐที่ปกครองในระบบประธานาธิบดี ตัวประธานาธิบดีย่อม
เป็นประมุขของรัฐ(Head of State) และเป็นหัวหน้าฝุายบริหาร (Head of Government) กล่าวคือ
ประธานาธิบดีมอี านาจบริหารอย่างแท้จริง เช่น สหรัฐอเมริกา เกาหลีใต้ ฟิลิปปินส์ นอกจากนี้ยัง
มี ร ะ บ อ บ ที่ ผ ส ม ผ ส า น กั น ร ะ ห ว่ า ง ร ะ บ บ ที่ ก ล่ า ว ม า ข้ า ง ต้ น ที่ เ รี ย ก ว่ า ร ะ บ บ กึ่ ง รั ฐ ส ภ า กึ่ ง
ประธานาธิบดี ที่มีประธานาธิบดีและมีนายกรัฐมนตรี ประธานาธิบดีเป็นประมุขของรัฐและมี

รฐั ศาสตรเ์ บ้อื งต้น หน้า 317

อานาจทางการเมืองอย่างแท้จริง ส่วนนายกรัฐมนตรีมีอานาจบริหารเพียงการบริหารภายใน
กระทรวงทบวงกรมเท่าน้ัน ไม่มีอานาจในการกาหนดนโยบายแต่ต้องปฏิบัติหน้าที่ตามนโยบาย
ของประธานาธิบดี เชน่ ฝรง่ั เศส โปรตุเกส ส่วนรัฐที่เป็นราชอาณาจักร หมายความว่าประมุขของ
รัฐเป็นเชื้อพระวงศ์ การสืบทอดตาแหน่งเป็นการสืบทอดโดยสายเลือด ในการปกครองในรัฐที่มี
พระมหากษัตริย์เป็นมุขย่อมไม่เกิดขึ้นในรัฐที่มีประธานาธิบดี เพราะตาแหน่งประมุขของรัฐสงวน
ไว้พระมหากษัตริย์เท่านั้น พระมหากษัตริย์ไม่มีอานาจในการออกกฎหมาย การบริหาร การ
ตัดสินคดีความด้วยพระองค์เอง เพราะพระองค์ใช้อานาจอธิปไตยทั้งสามอานาจนั้นผ่านไปยัง
องค์กรอ่นื ๆ เชน่ ฝาุ ยนิติบญั ญตั ิ(รฐั สภา) ฝาุ ยบริหาร(รฐั บาล) ฝาุ ยตุลาการ(ศาล)

สาหรับประเทศไทยเป็นราชาอาณาจักร มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ปกครองใน
ระบบรัฐสภาหรือเรียกกันว่า ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขหรือ
ระบอบพระมหากษัตรยิ ์อยู่ใต้รฐั ธรรมนญู (Monarchy Constitutional) ซึง่ ตรงกันข้ามกับระบอบสม
บูรณาญาสทิ ธิราช (Absolute Monarchy)

รัฐธรรมนูญเกือบจะทุกฉบับรับรองฐานะของพระมหากษัตริย์ เช่นรัฐธรรมนูญที่ใช้
ล่าสดุ ได้แก่รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย (ฉบับช่ัวคราว) พ.ศ. 2549 มาตรา 1 ประเทศไทย
เปน็ ราชอาณาจกั รอันหนึ่งอันเดียวจะแบ่งแยกมิได้ พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขและทรงดารง
ตาแหน่งจอมทัพไทยองค์พระมหากษัตริย์ทรงดารงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะ
ละเมิดมิได้ และจะกล่าวหาหรือฟูองร้องในทางใด ๆ มิได้ ฐานะของพระมหากษัตริย์ในระบอบ
ประชาธิปไตยก็คือ ทรงเป็นประมุขของประเทศและยังทรงใช้อานาจอานาจอธิปไตยทางสภานิติ
บัญญัติแหง่ ชาติ คณะรฐั -มนตรี และศาล ตามบทบัญญตั ิแหง่ รฐั ธรรมนญู นี้

สาหรับร่างรัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2560 ก็รับรองฐานะของพระมหากษัตริย์ไว้
เชน่ กันเช่น ในมาตรา 2 ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมพี ระมหากษัตริย์ทรง
เป็นประมุข และในมาตรา 3 อธิบายไว้ว่า “อานาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทยพระมหา
กษตั รยิ ์ผทู้ รงเป็นประมุขทรงใช้อานาจนนั้ ทางรฐั สภา คณะรฐั มนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่ง
รัฐธรรมนูญนี้การปฏิบัติหน้าที่ของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญ
และหน่วยงานของรัฐต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม” มาตรา 6 องค์พระมหากษัตริย์ทรงดารงอยู่
ในฐานะอนั เปน็ ที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้ ผู้ใดจะกล่าวหาหรือฟูองร้องพระมหากษัตริย์
ในทางใด ๆ มิได้ มาตรา 7 พระมหากษัตริย์ทรงเป็นพุทธมามกะ และทรงเป็นอัครศาสนูปถัมภก
คือองค์ประธานในการทานุบารุงศาสนาทุกศาสนาให้ดารงอยู่ และในมาตรา 8 พระมหากษัตริย์
ทรงดารงตาแหน่งจอมทัพไทย นอกจากนี้ยังมีมาตราอื่นท่านที่สนใจศึกษาได้ในรัฐธรรมนูญฯ
พุทธศกั ราช 2560

รฐั ศาสตรเ์ บือ้ งตน้ หนา้ 318

5.1. ความเปน็ มาสถาบนั พระมหากษัตรยิ ์
5.1.1 พระมหากษัตริย์ คือใครคาว่า “กษัตริย์” เป็นภาษาสันสกฤต ตรงกับ

ภาษาบาลีว่า “ขัตติยะ” แปลว่านักรบ สาหรับพจนานุกรม จะให้ความหมายของคาว่า “กษัตริย์”
หมายถึงนักรบหรือผู้ปูองกันภัยในอดีตกษัตริย์จาเป็นต้องรบเพื่อขยายอาณาเขตหาเมืองขึ้นหาที่
ทากินให้ราษฎร หาที่อยู่ในไพร่ฟูาข้าแผ่นดิน เม่ือได้บ้านได้เมืองได้ผู้อยู่ใต้ร่มโพธิสมภารแล้ว ก็
ต้องแผ่บารมีปกปูองคุ้มครองไม่ให้มีภัยใดๆ มาเบียดเบียน นับต้ังแต่ภัยจากข้าศึกศัตรู จนกระทั่ง
ภัยจากธรรมชาติหรือแม้แต่โรคภัยไข้เจ็บ ถ้ากษัตริย์ไม่สามารถปูองกันภัยเหล่านี้ได้คนท้ังปวงก็
จะกล่าวโทษกษัตรยิ ์ อย่างทีม่ คี ากล่าวว่า “ถ้าหากน้าท่าไม่ดีผีปุาผเี มืองมันวิ่งเข้าเมือง เกิดโรคภัย
ไข้เจ็บ เกิดโรคระบาดภัยทั้งหมดเกิดจากผู้ปกครองไม่เป็นธรรม” จึงเป็นความรับผิดชอบของ
กษัตริย์หรือขัตติยะมาต้ังแต่สมัยโบราณที่จะต้องรบให้ชนะ และปูองกันภัยแก่พลเมืองของตนให้
จงได้

5.1.2 กษัตริย์ในยุโรปในยุโรปกษัตริย์จะมีความสัมพันธ์กับศาสนาเป็นสาคัญ
โดยเฉพาะศาสนาคริสต์เม่ือศาสนาคริสต์รุ่งเรืองขึ้นมา “โปฺป” หรือที่เรียกว่า “พระสันตะปาปา”
เป็นใหญ่ใครก็ตามที่ขึ้นครองราชย์เป็นกษัตริย์ประเทศใดในยุโรปต้องเดินทางไปหาโปฺป เพื่อที่จะ
จุมพิตมือโปฺป โปฺปหรือพระสันตะปาปาจะทรงสวมมงกุฎให้กษัตริย์น้ันและกล่าวว่าในนามของ
พระผู้เป็นเจ้าเราขอแต่งตั้งให้ท่านปกครองเมืองนี้สืบไปเม่ือทาพิธีเสร็จก็กลับบ้านเมืองปกครอง
แผ่นดิน นั้น ๆ ในนามของโปฺปในนามของ ศาสนจักร เป็นอยู่อย่างนี้หลายร้อยปีในยุโรปซึ่งก็มีท้ัง
ข้อดีและข้อเสีย ข้อเสียคือทาให้กษัตริย์ไม่เป็นตัวของตัวเองถูกแทรกแซงด้วยอานาจทางศาสนา
ง่าย ข้อดีคือ ประชาชนมีที่พึ่งหากกษัตริย์ทาผิด ประชาชนก็ไปฟูองโปฺปโปฺปจะสั่งลงไป กษัตริย์ก็
จะแก้ไขถ้ากษัตริย์องค์ใดไม่ปฏิบัติตาม โปฺปก็จะทาพิธีที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า “เอ็กซคอมมู
นิเคช่ัน” (excommunication) หรือคว่าบาตรเหมือนกับที่กษัตริย์อังกฤษคือ พระเจ้าเฮ็นรี่ที่ 8 เคย
ทาเร่ืองไม่สมควรเม่ือราษฎรไปร้องเรียนโปฺปโปฺปก็ส่ังห้าม กษัตริย์อังกฤษไม่แยแสโปฺปก็คว่า
บาตร สั่งไม่ให้พระทาพิธีให้กษัตริย์อังกฤษองค์นั้นพระเจ้าเฮ็นรี่ที่ 8 เก่งกว่าโปฺป เพราะว่าโปฺป
คว่าบาตรกษัตริย์กษัตริย์ก็คว่าบาตรโปฺปบ้างแล้วสถาปนาตัวเองขึ้นเป็นใหญ่ในศาสนาคริสต์
นิกายที่สถาปนาขึน้ ใหม่โดยมีกษัตริย์เป็นผู้นาเสียเองประกาศเอานิกายนั้นเป็นศาสนาประจาชาติ
องั กฤษสืบมาจนบดั นี้

5.1.3 กษัตริย์อินเดียสมัยพุทธกาลอินเดียก่อนพุทธกาลเป็นดินแดนที่ศาสนา
พราหมณ์มีอิทธิพลมาก่อนที่กษัตริย์จะมีอานาจ ดังนั้นเม่ือกษัตริย์ถือกาเนิดมาก็ต้องยอมตนอยู่
ใต้ศาสนาพราหมณ์ความเกี่ยวพันระหว่างกษัตริย์กับศาสนาพราหมณ์แยกออกจากกันได้ยาก
ต่อมามีการผสมกลมกลืนกนั โดยถือว่ากษัตรยิ ์เป็นเทพเจ้าคร้ันถึงสมัยพุทธกาล สังคมอินเดียแบ่ง

รฐั ศาสตร์เบือ้ งต้น หน้า 319

ออกเป็นแคว้นต่าง ๆ หลายแคว้นเช่น แคว้นมคธ แคว้นวังสะ แคว้นโกศล แคว้นกาสี แคว้นวัชชี
เป็นต้นรวมประมาณ 16 แคว้นเม่ือถึงรัชกาลพระเจ้าอโศกมหาราชทรงแผ่พระราชอานาจ
ครอบครองไว้เกือบท้ังหมดรวมเข้าเหลือแคว้นใหญ่ คือ แคว้นมคธกินอาณาเขตทิศตะวันตกไป
จนถึงอัฟกานิสถาน ลงถึงปากีสถานน่ันคืออานาจพระเจ้าอโศกมหาราชประวัติศาสตร์อินเดีย
จารึกว่าเป็นมหาราชพระองค์แรกของอินเดียและเป็นหนึ่งในไม่กี่พระองค์พระเจ้าอโศกมีชีวิตอยู่
เมือ่ พระพุทธเจ้าปรินิพพานไปแล้วประมาณสองร้อยปีเศษท่านนับถือศาสนาพราหมณ์ ท่านก็นึก
ว่าท่านเป็นเทวดาลงมาเกิดท่านรบทัพจับศึกไปทั่วร้อยเอ็ดเจ็ดย่านน้ารวมแคว้นมหาประเทศ
มหาชนบททั้งหมดเป็นประเทศเดียวยิ่งใหญ่ไพศาลมากจนวันหนึ่งท่านยกทัพไปรบทางใต้ที่แคว้น
กาลิงคะผู้คนของท้ังสองฝุายล้มตายกันเป็นแสนพระเจ้าอโศกทรงสลดสังเวชพระทัยอย่างยิ่ง จึง
เสด็จไปหาพราหมณ์เพื่อแก้บาปบรรดาพราหมณ์ทั้งหลายทูลว่าที่ทรงทาไปน้ันถูกแล้วเพราะนั่น
คือการรับใช้พระผู้เป็นเจ้าคาสอนเช่นนี้ไม่ทาให้พระเจ้าอโศกสบายพระทัย มีแต่ทวีความสลด
สังเวชพระทัยในที่สุดก็เสด็จไปวัดในพุทธศาสนาได้สดับคาสั่งสอนเทศนาในพระพุทธศาสนา
จนกระท่ังมาเป็นพุทธศาสนิกชนที่ยิ่งใหญ่ที่สุดคนหนึ่ง ทรงกลับมาเป็นผู้ที่อุปถัมภ์
พระพทุ ธศาสนาอย่างยิ่งใหญ่

5.1.4 พระมหากษัตริย์ไทยสมัยสุโขทัยสุโขทัยเป็นนครหลวงแห่งแรกของ
ประชาชนเชื้อสายไทยสังคมไทยในยุคนี้มีลักษณะเป็นสังคมเผ่ามีความเกี่ยวพันและผูกพันกัน
อย่างหนาแนน่ ในสาย โลหติ อาณาเขตของสุโขทัยในสมัยพ่อขุนศรีอินทราทิตย์ซึ่งเป็นปฐมกษัตริย์
ประกอบด้วยเมืองสุโขทัยและศรีสัชชนาลัยเท่าน้ันต่อมาได้ขยายกว้างขวางขึ้นในสมัยพ่อขุน
รามคาแหงความสัมพันธ์ของประชาชนก็มีลักษณะเป็นความสัมพันธ์ทางใจอันเกิดจากความรู้สึก
ว่าเปน็ คนสายเลือดเดียวกนั และอยู่ภายใต้การปกครองโดย “พ่อขุน” องค์เดียวกัน ตามหลักฐาน
ศิลาจารึกของพ่อขุนรามคาแหงมหาราชแนวคิดเกี่ยวกับพระราชอานาจของพระมหากษัตริย์ใน
สมยั สโุ ขทัยนี้ทรงเป็นผู้ครองนคร ซึ่งเป็นผู้ทรงสิทธิเหนืออาณาประชาราษฎร์ท้ังปวงสิทธิการเป็น
พระมหากษัตริย์สืบทอดโดยการสืบสันตติวงศ์ประชาชนมีสิทธิเข้าถึงตัวผู้ปกครองแผ่นดิน
พระมหากษัตริย์ยังคงเป็นพระมหากษัตริย์ของชาวพุทธแท้ ๆไม่มีคตินิยมแบบพราหมณ์เข้ามา
ปะปนพอสิ้นรชั กาลพ่อขุนรามคาแหงจนถึงรัชกาลกษัตริย์องค์ต่อ ๆ มา เช่นพระมหาธรรมราชาลิ
ไทย อิทธิพลของศาสนาพราหมณเ์ ริม่ เข้ามากษตั รยิ ์เริม่ เปน็ เทพยดา แตก่ ย็ ังยึดศาสนาพุทธอยู่ จึง
เป็นแค่ “ธรรมราชา” ซึ่งเป็นคาในศาสนาพุทธ เหมือนที่ใช้เรียกพระเจ้าอโศกแต่หลังจากน้ันมา
เริ่มเปน็ “รามาธิบดี”

5.1.5 พระมหากษัตริย์ไทยสมัยอยุธยาเม่ือสิ้นกรุงสุโขทัย พระเจ้าอู่ทองได้
สร้างกรุงศรีอยุธยาศาสนาพราหมณ์เข้ามามีบทบาทอย่างมากโดยอิทธิพลของขอมและละโว้ซึ่ง

รฐั ศาสตรเ์ บ้ืองต้น หน้า 320

ถือว่ากษัตริย์คือพระผู้เป็นเจ้าอวตารมาเกิดพระเจ้าอู่ทองก็กลายเป็นสมเด็จพระรามาธิบดีที่ 1
รูปแบบของสถาบันพระมหากษัตริย์สมัยอยุธยาแตกต่างจากสมัยสุโขทัยอย่างมากระบอบการ
ปกครองของอยธุ ยาเป็นระบอบการปกครองซึ่งพระมหากษัตริย์มีอานาจเป็นล้นพ้น สังคมในสมัย
อยุธยาขึ้นอยู่กับพระมหา-กษัตริย์โดยตรงซึ่งต่างกับสมัยสุโขทัยที่พระมหากษัตริย์ทรงปกครอง
ราษฎรเยี่ยงบิดาปกครองบุตร แต่ในสมัยอยุธยาเป็นความสัมพันธ์ระหว่างเจ้ากับข้าโดยแท้
ตาแหน่งพระมหากษัตรยิ ์เป็นตาแหน่งที่ช่วงชิงกันด้วยอานาจทางทหารแนวความคิดเกี่ยวกับพระ
ราชอานาจของพระมหากษัตริย์ทรงเป็นเทวราชและทรงใช้พระราชอานาจในฐานะที่ทรงเป็น
สมมติเทพ กฎเกณฑ์ตลอดจนขนบประเพณีต่าง ๆได้ถูกกาหนดขึ้นเพื่อรักษาฐานะเทวราชของ
พระมหากษัตรยิ ์ทาให้พระมหากษัตรยิ ์ทรงมีพระราชอานาจเปน็ ล้นพน้

5.1.6 พระมหากษัตริย์ไทยสมัยรัตนโกสินทร์ในสมัยรัตนโกสินทร์ พระมหา
กษัตรยิ ์จะต้องเป็นบุคคลที่ประชาชนยอมรับมากกว่าการที่จะปล่อยให้การเปลี่ยนแผ่นดินเป็นผล
ของการแย่งชิงราชสมบัติระหว่างเชื้อสายของพระมหากษัตริย์เช่นในสมัยอยุธยาแนวความคิด
เกี่ยวกับสถาบันพระมหา-กษัตริย์ในสมัยรัตนโกสินทร์เชื่อมั่นว่าพระมหากษัตริย์ทรงตั้งม่ันอยู่ใน
หลักธรรมจึงทรงเป็นที่พึ่งของราษฎรมาโดยตลอดทาให้บ้านเมืองอยู่เย็นเป็นสุขสืบมาทุกยุคสมัย
พระมหากษัตริย์ได้รับการยอมรับจากอาณาประชาราษฎร์ซึ่งมีผลให้พระองค์ทรงใช้พระราช
อานาจอย่างสมบูรณาญาสิทธิราชย์ได้อย่างสมบูรณ์ยิ่งกว่าที่จะทรงใช้กาลังทหารหรืออาวุธ
บงั คบั เอาตามทีท่ รงมพี ระราชประสงค์

รูปแบบการปกครองแบบราชาธิปไตยของประเทศไทยได้พัฒนาขึ้นมาตลอด
800 ปี ภายใต้การปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราช โดยพระมหากษัตริย์ไทยพระองค์แรกที่
สามารถรวบรวมดินแดนจนเปน็ ปึกแผน่ เป็นอาณาจักรสโุ ขทัย โดยมีพ่อขุนศรีอนิ ทราทิตย์เป็นปฐม
กษัตริย์ แนวคิดการปกครองแบบราชาธิปไตยสมัยแรกเริ่มต้ังอยู่บนพื้นฐานของศาสนาฮินดู (ซึ่ง
รับเข้ามาจากจักรวรรดิขะแมร์) และหลักความเชื่อแบบพระพุทธศาสนานิกายเถรวาทซึ่งแนวคิด
แรกนั้นมาจากวรรณะ "กษัตริย์" ของศาสนาฮินดู เน่ืองจากพระมหากษัตริย์จะได้รับอานาจมา
จากอานาจทางทหาร ส่วนแนวคิดที่สองมาจากแนวคิด "ธรรมราชา" ของพระพุทธศาสนานิกาย
เถรวาท หลังจากทีพ่ ระพทุ ธศาสนาเข้ามาในประเทศไทยในราวคริสต์ศตวรรษที่ 6 อันเป็นแนวคิด
ทีว่ า่ พระมหากษตั รยิ ์ควรจะปกครองประชาชนโดยธรรม

สมยั กรุงสุโขทยั มีการปกครองแบบพ่อปกครองลูก พระมหากษัตริย์จะมีพระ
นามขึ้นต้นว่า "พ่อขุน" มีความใกล้ชิดระหว่างกษัตริย์กับประชาชนมาก หลังจากรัชกาลพ่อขุน
รามคาแหงมหาราชแล้ว พระมหากษัตริย์สุโขทัยมีพระนามขึ้นต้นว่า "พญา" เพื่อยกฐานะกษัตริย์
ให้สูงขึ้น ในรัชกาลพญาลิไทพระพุทธศาสนาลัทธิลังกาวงศ์ เฟื่องฟูมาก จึงมีแนวคิด ธรรม

รัฐศาสตรเ์ บือ้ งตน้ หน้า 321

ราชา ตามคติพุทธขึ้นมา ทาให้พระนามขึ้นต้นของพระมหากษัตริย์ตั้งแต่รัชกาลพญาลิไทเรียกว่า
"พระมหาธรรมราชา" ในสมัยกรุงศรีอยุธยา ได้รับคติพราหมณ์มาจากขอม เรียกว่า เทวราชา
หรอื สมมติเทพ หมายถึงพระมหากษตั รยิ ์ทรงเปน็ เทพมาอวตารเพื่อปกครองมวลมนุษย์ ทาให้ชน
ช้ันกษัตริย์มีสิทธิอานาจมากที่สุดในอาณาจักรและห่างเหินจากชนช้ันประชาชนมากขึ้น คาขึ้นต้น
พระนามเรียกว่า "สมเด็จ" หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตย พระราช
อานาจด้านการปกครองถูกโอนมาเป็นของรัฐบาลพลเรือนและทหาร พระมหากษัตริย์จะทรงใช้
พระราชอานาจผ่านฝาุ ยนิติบญั ญัติ บริหาร และตุลาการ

จากอดีตจนถึงปัจจุบัน คนไทยเราอยู่และคุ้นเคยกับสถาบันพระมหากษัตริย์
เป็นอย่างมากพระมหากษัตรยิ ์ไทยทรงบาเพญ็ พระราชกรณียกิจนานัปการเพื่อให้พสกนิกรอยู่เย็น
เป็นสุข ท้องถิ่นใดเดือดร้อนทรงพระราชทานทรัพย์สินส่วนพระองค์ ทรงพระราชทานฝนหลวง
ทรงดบั ร้อนผ่อนทกุ ข์เข็ญ ทรงเป็นศูนย์รวมดวงใจไทยท้ังชาติ ทรงเป็นแบบอย่างในการดาเนินวิถี
ชีวิตแบบพอเพียงให้แก่ปวงชนชาวไทยที่หลงในโลกวัตถุ ตามกระแสจนกลายเป็นทาสความคิด
ทรงปรับเปลี่ยนกระบวนการคิดของผู้คนตามแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง และในวโรกาสที่
พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ทรงครองสิริราชสมบัติครบ 60 พรรษาองค์การสหประชาชาติขอ
พระราชทานพระบรมราชานุญาตทูลเกล้าฯถวายรางวัล “เกียรติยศเพื่อการพัฒนา”
พระมหากษัตริย์ไทยที่ทรงอุทิศพระวรกายและพระวิริยะอุตสาหะ เพื่อการพัฒนาคุณภาพชีวิตที่
ยั่งยืนแก่ปวงชนชาวไทย ทรงพระราชกรณียกิจทกุ วนั ทกุ เวลาและทกุ สถานทีก่ ็เพื่อปวงชนชาวไทย

5.2 ความสาคัญของสถาบนั พระมหากษตั รยิ ์
สถาบันกษัตริย์เป็นสถาบันการเมืองที่เก่าแก่ ซึ่งในบางระบบการเมืองสถาบัน
กษตั รยิ ์ กย็ ังคงทนต่อความเปลี่ยนแปลงของสังคมและการเมือง และธารงเป็นสถาบันที่ม่ันคงมา
จนถึงปัจจุบัน เช่น ประเทศไทย สหราชอาณาจักร ญี่ปุน และประเทศในกลุ่มสแกนดิเนเวีย เป็น
ต้น
สถาบันกษัตริย์มีการวิวัฒนาการมายาวนาน โดยมีจุดเริ่มต้นจางกชุมชนทาง
การเมอื งในระดับต้น เช่น รัฐเครือญาติและรัฐเผ่าพันธุ์ เป็นต้น การเกิดชุมชนทางการเมืองทาให้
เกิดผู้นาหรอื ผปู้ กครองโดยธรรมชาติ รฐั ในยุคแรกๆ ต้องการผู้ปกครองทีม่ ีความสามารถในการสู้
รบและมีความอาวุโส เพราะผู้ปกครองมีหน้าที่สู้รบปูองกันการโจมตีจากรัฐอื่นและทาหน้าที่
ตัดสินความขดั แย้งระหว่างสมาชิกภายในรัฐ ต่อมาได้พัฒนาขยายใหญ่ขึ้นจนกลายเป็นนครรัฐรัฐ
ชาติและจักรวรรดิในทีส่ ดุ คณุ สมบตั ิของผู้ปกครองเริ่มเปลี่ยนไปจากเดิม ผู้ปกครองจาเป็นต้องมี
ความสามารถในการวินิจฉยั สัง่ การและเข้าใจการบริหารมากกว่าความสามารถในการรบ เพราะ
สังคมมีความสลับซับซ้อนมากขึ้น ผู้ปกครองได้รับการยกฐานะให้เหนือกว่าสามัญชนกลายเป็น

รฐั ศาสตร์เบอ้ื งต้น หนา้ 322

พระมหากษัตริย์ ภารกิจของกษัตริย์มีปริมาณและขอบเขตที่กว้างขวาง จาเป็นต้องมีคณะบุคคล
เป็นผู้ช่วยเหลือ ซึ่งต่อมาก็มักจะเรียกผู้ช่วยเหลืองานของพระมหากษัตริย์ว่าขุนนางหรือเสนาบดี
อามาตย์ เป็นต้น

การสืบทอดตาแหน่งของพระมหากษัตริย์ใช้วีการสืบสายโลหิต สถาบันพระมหา
กษัตริย์ได้มีการอธิบายจากหลากหลายทฤษฎีที่แตกต่างกัน กล่าวคือ ทางตะวันตกจะยึดทฤษฎี
เทวสิทธิ์ (Divine Right Theory) ได้อธิบายความชอบธรรมทางการเมืองของกษัตริย์ในแนวทาง
คริสต์ศาสนาว่า พระเจ้าได้สร้างโลกขึ้นและพระองค์ได้มอบอานาจการปกครองมนุษย์ให้กับ
กษัตริย์ ประชาชนจะต่อต้านการปกครองไม่ได้ในฐานะกษัตริย์เป็นตัวแทนของพระเจ้า ปกครอง
มนุษย์ด้วยแห่งการสร้างบาปของมนุษย์เอง ตัวอย่างเช่น ในหนังสือ The City of God ของ เซ็นต์
ออกัสติน กษัตริย์เป็นตัวแทนของพระเจ้าในการปกครองทางโลก กษัตริย์จะต้องรับผิดชอบต่อ
พระผู้เป็นเจ้า มิใช่รับผิดชอบต่อประชาชน ทฤษฎีเทวราช ทางตะวันออกได้อธิบายความชอบ
ธรรมในการเมอื งการปกครองของกษัตริย์ ในแนวทางของการจุติหรืออวตารของเทพเจ้า มาเพื่อ
ช่วยเหลือปกปูองมนุษย์ให้พ้นจากความทุกข์ความเดือดร้อน โดยเทพเจ้าได้อวตารหรือแบ่งภาค
มาจตุ ใิ นโลกเพือ่ ทาหนา้ ที่ปกครองดูแลมนุษย์พระมหากษัตริย์จึงเป็นเทวราชหรือผู้ปกครองที่เป็น
เทพเจ้าหรือเทวสมมุติ ประชาชนซึ่งเป็นผู้อยู่ใต้การปกครองจะต้องเคารพเชื่อฟังโดยไม่มีข้อ
โต้แย้งใดๆ

ในปัจจุบันสถาบันพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยได้ลดฐานะลงมาอยู่
ภายใต้กฎหมาย แต่สถาบันพระมหากษัตริย์ก็ยังทรงคุณค่าต่อระบบการเมืองอย่างยิ่ง เพราะ
สถาบันพระมหากษัตริย์ทรงมีพระบารมีเป็นที่เคารพสักการะของประชาชน พระมหากษัตริย์จึง
เป็นศูนย์รวมการเป็นหนึ่งเดียวหรือการเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันภายในชาติ (Symbol of Nation
Unity) พระมหากษัตริย์ทรงอยู่ในฐานะความเป็นกลางทางการเมือง อยู่เหนือทางการเมือง
ปราศจากอคติทางการเมือง และสามารถแก้ไขวิกฤตการณ์ทางการเมืองได้ดีกว่าสถาบันทาง
การเมืองอื่นๆ พระมหากษัตริย์เป็นตาแหน่งที่ได้โดยการกาเนิดไม่ได้มาจากากรเลือกตั้ง ทาให้
เปน็ หลักประกันว่าสถาบันพระมหากษัตริย์จะสามารถธารงความเป็นกลางทางการเมืองได้ดีกว่า
สถาบันอื่นๆ เพราะไม่มีความจาเป็นที่จะต้องแสวงหาการสนับสนุนทางการเมืองจากกลุ่มหรือ
สถาบันใดๆ และน้คี อื ข้อได้เปรียบของการปกครองระบอบประชาธิปไตยอนั มีพระมหากษัตริย์เป็น
ประมุข

ความสาคัญของสถาบันพระมหากษัตริย์ไทย เป็นสถาบันปกครองอันเก่าแก่ที่อยู่คู่
กับแผ่นดินไทยมาแต่โบราณกาล มีการวิวัฒนาการมาต้ังแต่เริ่มรวมชาติรวมแผ่นเดิน ก่อร่าง
สร้างเมืองต้ังแต่อดีต จนมาเป็นประเทศชาติทุกวันนี้ก็เพราะสถาบันพระมหากษัตริย์ สถาบัน

รัฐศาสตร์เบื้องต้น หนา้ 323

พระมหากษตั รยิ ์ยังเป็นสถาบันที่อยู่ในหัวใจของประชาชน เป็นสถาบันทีเ่ คารพสักการะเหนือเกล้า
เหนือกระหม่อมของปวงชนชาวไทยทุกๆคน ผู้ใดหรือใครจะมาล่วงเกินพระราชอานาจไม่ได้ ใน
สมัยสุโขทัยสถาบันพระมหากษัตริย์เปรียบเสมือนพ่อของประชาชนฐานะของพระองค์เป็นพ่อขุน
มีความใกล้ชิดประชาชน พอเข้าสมัยกรุงศรีอยุธยาฐานะของสถาบันพระมหากษัตริย์ทรงเป็น
สมมุตเิ ทพหรอื เป็นเทวดาโดยสมมตุ แิ ละทรงมีพระราชอานาจในการปกครองทรงเป็นองค์อธิปัตย์
สงู สดุ ในการปกครองบ้านเมือง ทรงปกครองบ้านเมืองด้วยหลักธรรมโดยมีทศพิธราชธรรม และ
ธรรมะหลักสาคัญต่างๆ ในการปกครองจนทาให้ ไพร่ฟูาประชาชีอยู่เย็นเป็นสุข ทรงครองราชย์
ปูองเมือง ทานุบารุงบ้านเมือง ศาสนา และสังคมมาจนถึงทุกวันนี้ แม้ว่าประเทศไทยจะมีรูปการ
ปกครองระบอบประชาธิปไตย พระราชอานาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ก็มิทรงเสื่อมถอย แต่
สถาบนั พระมหากษัตรยิ ์กลบั เป็นทีเ่ คารพสกั การะจากประชาชนมากเช่นเดิมไม่มเี ปลี่ยนแปลง

5.3 ประเภทของสถาบันพระมหากษตั รยิ ์
สถาบันพระมหากษตั รยิ ์แบ่งออกเป็น 3 ประเภท พอสรปุ ได้ดงั นี้

5.3.1 พระมหากษัตริย์ในระบบฟิวดัล (Feudal Monarchy) คือ การที่สถาบัน
พระมหากษตั รยิ ์มีพระราชอานาจเหนอื แผ่นดนิ และเพือ่ ตอบแทนเหล่าขุนนาง พระมหากษัตริย์ใน
ระบอบนี้จึงให้ที่ดินเป็นการตอบแทนเพื่อเป็นกาลังใจในการทางานของเหล่าขุนนาง เป็นการลด
ความขัดแย้งระหว่างผู้ปกครองและขุนนางต่างๆ อีกท้ังเป็นการประสานประโยชน์ระหว่างสถาบัน
พระมหากษัตรยิ ์และขุนนางให้การบริหารรัฐเป็นไปโดยสงบเช่น ในประเทศยุโรปในยุคกลาง พวก
ขนุ นางเป็นเจา้ ของที่ดิน (Feudal Lords) ควบคุมประชาชนที่เป็นผู้เช่าที่ดินในเขตของตนและมีกอง
กาลังเป็นของตนเองด้วย ในระบบนี้พระมหากษัตริย์ทาหน้าที่เป็นประมุข ทาหน้าที่เป็นสัญญา
ลักษณ์และประสานผลประโยชน์ที่แตกต่างของขุนนางต่างๆ ไม่มีอานาจเด็ดขาดที่แท้จริงใน
ทางการปกครองเพราะอานาจได้กระจายอยู่กับขุนนาง (Lords) ทั้งหลายฐานะอานาจของกษัตริย์
อยู่ที่ความยินยอมและการให้การสนับสนุนของขุนนางต่างๆ เหล่าน้ัน

5.3.2 พระมหากษัตริย์ในลัทธิเทวสิทธิ์ (Divine Right) จากลัทธินี้จึงมีความ
เชื่อว่าสถาบันพระมหากษัตริย์เกิดจากอานาจของพระเจ้า พระมหากษัตริย์จึงเป็นเจ้าชีวิต เป็น
เจ้าของแผน่ ดิน พระมหากษตั รยิ ์จงึ มอี านาจอนั ชอบธรรมโดยองค์การของพระเจ้าในการปกครอง
ประชาชน ต้องยอมรับและปฏิบัติตนตามโองการของพระเจ้า สถาบันพระมหากษัตริย์จึงมี
อานาจสมบูรณ์ เราจึงเรียกการปกครอง ลักษณะนี้ว่า การปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์
แตท่ ั้งนกี้ ารปกครองอยู่บนรากฐาน ของหลกั ของศีลธรรมอนั ดีงามเป็นแนวปฏิบตั ิ

5.3.3 พระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตย (Constitutional Monarchy)
แนวคิดน้เี ร่มิ พฒั นาเมือ่ มีระบบการปกครองแบบประชาธิปไตยเข้ามาทาให้การปกครอง แนวคิดนี้

รฐั ศาสตรเ์ บื้องต้น หน้า 324

เชื่อในเร่ืองปัจเจกบุคคลและให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วนในการปกครอง และยังเชื่อว่าอานาจ
สูงสุดในการปกครองนั้นเป็นของประชาชนทุกคน ดังนั้นสถาบันพระมหากษัตริย์จึงเท่ากับเป็น
สญั ลักษณ์ทางการเมอื ง พระมหากษัตรยิ ์ภายใต้รฐั ธรรมนญู มีการปกครองรปู แบบประชาธิปไตย
มีรัฐสภา มผี แู้ ทนราษฎร พระมหากษตั รยิ ์จงึ เป็นเพียงสัญญาลักษณ์ของการใช้อานาจ คือ การใช้
อานาจในพระปรมาภิไธย โดยผ่านฝุายต่างๆ ที่เป็นผู้ใช้อานาจ และพระมหากษัตริย์เป็นประมุข
ของประเทศ การกระทาต่างๆ ต้องมีผู้สนองพระบรมราชโองการจึงมีหลักการที่ว่า “The King
can do no wrong”

5.4 พระราชสถานะและพระราชอานาจทีบ่ ัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกฉบับยืนยันความเป็นประมุขสูงสุด ของพระ
มหา-กษัตริย์ โดยบัญญัติว่า องค์พระมหากษัตริย์ทรงดารงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ
ผู้ใดจะละเมิดมิ ได้ ผู้ใดจะกล่าวหาหรือฟูองร้องพระมหากษัตริย์ในทางใด ๆ มิได้ หมายความว่า
ผู้ใดจะหมิ่นพระบรมเดชานุภาพพระมหากษัตริย์ไม่ได้ ผู้ละเมิดต่อพระมหากษัตริย์ถือว่าเป็นการ
กระทาความผดิ อย่างร้ายแรง รัฐธรรมนญู บางฉบบั ถึงกบั ไม่ยอมใหม้ ีการนริ โทษกรรมแก่ผู้กระทา
การล้มล้าง สถาบนั พระมหากษัตรยิ ์
การปกครองระบอบประชาธิปไตยของไทย รัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติให้
พระมหากษัตริย์ได้รับการเชิดชูให้อยู่เหนือการเมือง และกาหนดให้มีผู้รับสนองพระบรมราช
โองการในการดาเนินการทางการเมืองการปกครอง รัฐธรรมนูญได้กาหนดพระราชอานาจของ
พระมหากษัตรยิ ์ ดงั น้ี

5.4.1 ทรงใช้อานาจอธิปไตย พระมหากษัตริย์ใช้อานาจอธิปไตย เช่น อานาจ
นิตบิ ัญญตั ิ อานาจบริหาร และอานาจตุลาการ ดงั น้ี

( 1 ) ท ร ง ใ ช้ อ า น า จ นิ ติ บั ญ ญั ติ ท า ง รั ฐ ส ภ า ห ม า ย ค ว า ม ว่ า
พระมหากษตั รยิ ์ทางใชอ้ านาจในการออกกฎหมาย คาแนะนา และยินยอมของรัฐสภา เม่ือรัฐสภา
ร่างกฎหมายขึ้นแล้วจะทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยประกาศใช้เป็นกฎหมายตาม
ข้ันตอนของรัฐธรรมนูญ

(2) ทรงใช้อานาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี หมายความว่า การบริหาร
ราชการแผ่นดิน ซึ่งนายกรัฐมนตรีพร้อมด้วยคณะรัฐมนตรีดาเนินการไปน้ัน ถือว่ากระทาไปใน
พระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ ท้ังนี้เพราะบรรดาพระราชบัญญัติ พระราชกาหนด พระราช
กฤษฎีกา พระราชหัตถเลขา และพระบรมราชโองการ อันเกี่ยวกับราชการแผ่นดิน คณะรัฐมนตรี
เป็นผู้ปฏิบัติและรับผิดชอบทั้งสิ้น โดยนายกรัฐมนตรีจะต้องกราบบังคมทูลและลงนามรับสนอง
พระบรมราชโองการ พระราชอานาจทางด้านบริหารของพระมหากษัตริย์ดังกล่าวได้แก่ การตรา

รฐั ศาสตรเ์ บ้ืองต้น หนา้ 325

พระราชกฤษฎีกาไม่ขัดต่อกฎหมาย การประกาศใช้และยกเลิกใช้กฎอัยการศึก การประกาศ
สงคราม เม่ือได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา การทาสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก หรือ
สนธิสญั ญาอ่นื กับนานาประเทศ หรอื กับองค์การระหว่างประเทศ และการพระราชทานอภยั โทษ

(3) ทรงใช้อานาจตุลาการทางศาล หมายถึง ศาลเป็นผู้พิจารณา
พิพาก-ษาอรรถคดีต่าง ๆ ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและตามกฎหมายในพระป รมาภิไธย
พระมหากษัตรยิ ์ พระมหากษัตรยิ ์ทรงไว้ซึ่งพระราชอานาจในการแตง่ ตงั้ และการพ้นจาก ตาแหน่ง
ของผู้พิพากษาและตุลาการก่อนเข้ารับหน้าที่ ผู้พิพากษาและตุลาการจะต้องถวายสัตย์ปฏิญาณ
ต่อพระมหากษตั รยิ ์

5.4.2 ทรงดารงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะผู้ใดจะละเมิดมิได้
หมายความว่า พระมหากษัตริย์ไทยทรงอยู่ภายใต้กฎหมายก็เพียงเฉพาะกฎหมายรัฐธรรมนูญ
เท่านั้น แตท่ รงอยู่เหนอื กฎหมายอืน่ ๆ ผใู้ ดจะกล่าวหาหรอื ฟูองร้องตามกฎหมายใด ๆ มิได้ ท้ังนี้ก็
เพราะต้องการเทิดทูนองค์พระประมุขของชาติ พระมหากษัตริย์ไม่ทรงกระทาผิด (The King can
do no wrong) หมายความว่า พระมหากษัตริย์ไม่ต้องรับผิดชอบในพระบรมราชโองการหรือการ
กระทาในพระปรมาภไิ ธยของพระองค์ในกรณีทีม่ คี วามเสียหายบกพร่องเกิดขึ้น ผู้ลงนามรับสนอง
พระราชโองการจะต้องรับผิดชอบ เพราะในทางปฏิบัติน้ัน พระมหากษัตริย์มิได้ทรงริเริ่ม หรือ
ดาเนินข้อราชการต่าง ๆ ด้วยพระองค์เอง จะต้องมีเจ้าหน้าที่หรืองค์กรหนึ่งองค์กรใดเป็นฝุาย
ดาเนนิ การและกราบทูลขึน้ มา จะไปละเมดิ กล่าวโทษพระมหากษัตรยิ ์มิได้

5.4.3 ทรงเป็นพุทธมามกะและทรงเป็นอัครศาสนูปถัมภก นั่นก็คือทรงเป็นผู้
ทรงศรัทธาเลื่อมใสในพระพุทธศาสนาขณะเดียวกันก็ทรงเป็น อัครศาสนูปถัมภก คือ ทรงทานุ
บารุงอุปถัมภ์ศาสนาท้ังปวงในขอบขันฑสีมาด้วย โดยไม่เลือกแบ่งแยกว่าเป็นศาสนาใด สถาบัน
พระมหากษัตริย์กับศาสนาจึงเป็นสัญลักษณ์พิเศษอย่างหนึ่งของชาติไทย รัฐธรรมนูญบัญญัติให้
พระมหากษัตริย์ไทยทรงเป็นพุทธมามกะและเป็นองค์อุปถัมภ์ค้าชูศาสนาอื่น ๆ อย่างเสมอหน้า
กัน

5.4.4 ทรงดารงตาแหน่งจอมทพั ไทย คาวา่ พระมหากษตั รยิ ์ หมายถึง นักรบผู้
ยิ่งใหญ่ ด้วยเหตุนี้พระมหากษัตริย์ในอดีตจึงต้องทรงนาทัพออกศึกด้วยพระองค์เอง ปัจจุบันแม้
การรบจะไม่เกิดมขี ึน้ แลว้ ก็ตาม แตพ่ ระมหากษัตรยิ ์กย็ ังทรงเป็นมั่งขวัญของเหล่าทหารหาญ และ
เหนือสิ่งอื่นใดทรงดารงตาแหน่งจอมทัพไทย ตามที่รัฐธรรมนูญได้ถวายพระเกียรติยศไว้เป็นครั้ง
แรกในรัฐธรรมนูญแห่งราช อาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 ว่า พระมหากษัตริย์ ทรงดารง
ตาแหน่งจอมทัพสยาม และนับแต่วาระนั้นเป็นต้นมา รัฐธรรมนูญที่ตราขึ้นภายหลังก็ได้มี
บทบัญญัติทานองเดียวกันนี้ปรากฏอยู่ทุก ฉบับ พระราชสถานะ จอมทัพไทย ตามรัฐธรรมนูญนี้

รัฐศาสตร์เบื้องตน้ หนา้ 326

ได้จาหลักลงในสานึกของทหารไทยทุกคนเริ่มตั้งแต่ธงไชยเฉลิม พลประจากองทหารน้ัน ก็เป็น
มงคลสูงสุดสาหรับหน่วย ด้วยเหตุว่าเป็นของที่ได้รับพระราชทานและได้บรรจุเส้นพระเจ้า (เส้น
ผม) ไว้ในพระกรัณฑ์(ตลับ) บนยอดปลายสุดของธง ดังนั้นเม่ือ กองทหารและธงไชยเฉลิมพลไป
ปรากฏอยู่ ณ ที่ใด ก็เสมือนหนึ่งว่าพระมหากษัตริย์ได้เสด็จพระราชดาเนินร่วมไปด้วยในกองทัพ
นั้น ทหารไทยจึงมีขวัญม่ันคงเพราะต่างทราบดีว่าตนปฏิบัติหน้าที่เสี่ยงภัยเพื่อ ประโยชน์สูงสุด
ของชาติเช่นเดียวกับพระประมุขของตนนัน่ เอง

5.4.5 ทรงไว้ซึ่งพระราชอานาจที่จะสถาปนาฐานันดรศักดิ์และพระราชทาน
เคร่ืองราช อิสริยาภรณ์พระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุขของชาติ ทรงไว้ซึ่งพระราชอานาจที่
จะพระราชทานเกียรติยศแก่ชนทุกชั้นไม่ว่าจะเป็น ฐานันดรศักดิ์แห่งพระราชวงศ์ สมณศักดิ์
(ฐานนั ดรศกั ดิ์ของพระภิกษุสงฆ์) และบรรดาศกั ดิ์ (ฐานนั ดรศกั ดิข์ องขุนนาง ข้าราชการ) และทรง
ไว้ซึง่ พระราชอานาจที่จะพระราชทานและเรียกคืนเคร่ืองราชอิสริยาภรณ์ ทุกตระกูลทุกลาดับช้ัน
ด้วย การที่จะทรงสถาปนาฐานันดรศักดิ์หรือพระราชทานเคร่ืองราชอิสริยาภรณ์น้ัน ในสมัย
ราชาธิปไตยพระราชอานาจเหล่านีเ้ ปน็ ไปตามพระราชอัธยาศัยสุดแต่จะทรงพระกรุณาโปรดเกล้า
โปรดกระหม่อม แต่เม่ือเปลี่ยนแปลงการปกครองมาสู่ระบอบประชาธิปไตยตามบทบัญญัติของ
รัฐ ธรรมนูญแล้ว การสถาปนาและถอดถอนฐานันดรศักดิ์การพระราชทานและเรียกคืน
เครื่องราชอิสริยาภรณ์ ต้องมีนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีรับสนองพระบรมราชโองการอย่างไรก็
ตาม ปัจจุบันยังคงมีธรรมเนียมที่จะทรงสถาปนาฐานันดรศักดิ์แห่งพระราชวงศ์และพระราชทาน
สมณศักดิอ์ ยู่ แตส่ าหรับบรรดาศกั ดิข์ นุ นางหรอื ข้าราชการนนั้ ปัจจบุ ันได้ยกเลิกไปแล้ว

5.4.6 ทรงเลือกและแต่งตั้งองคมนตรี คณะองคมนตรี คือ คณะที่ปรึกษาของ
พระมหากษัตริย์ มีหน้าที่ถวายความเห็นต่อองค์พระมหากษัตริย์ในพระราชกรณียกิจท้ังปวงที่
พระ มหากษัตริย์ทรงปรึกษา องคมนตรีประกอบด้วยผู้มทรงคุณวุฒิต่าง ๆ โดยมีประธาน
องคมนตรีคนหนึ่งกับองคมนตรีอื่นอีกไม่เกิน 18 คน การเลือก การแต่งต้ัง และการให้องคมนตรี
พ้นจากตาแหน่งให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย เพียงแต่ประธานรัฐสภาลงนามรับสนองพระบรม
ราชโองการแต่งต้ังหรือพ้นจากตาแหน่ง ขององค์มนตรีอื่น ๆ ประธานองคมนตรีเป็นผู้ลงนามรับ
สนองพระบรมราชโองการทั้งสนิ้

5.4.7 ทรงแต่งตั้งผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ ผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์
หมายถึง ผู้ปฏิบัติหน้าที่แทน พระมหากษัตริย์ เม่ือพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ใน
ราชอาณาจักรหรือทรงบริหารพระราชภาระ ไม่ได้ เช่น ประชวร ทรงผนวช ยังไม่ทรงบรรลุนิติ
ภาวะ หรอื เมื่อราชบัลลังก์ว่างลง ปกติแล้วเม่อื พระมหากษัตริย์ทรงแต่งต้ังผู้ใดด้วยความเห็นชอบ
ของรัฐสภา ผู้น้ันก็เป็นผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ แต่ถ้ามิได้ทรงแต่งตั้งไว้ ให้คณะองคมนตรี

รฐั ศาสตร์เบื้องต้น หนา้ 327

เสนอชื่อผู้ใดผู้หนึ่งที่สมควรต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ และในบางกรณีเช่น เม่ือราชบัลลังก์
ว่างลง หรือระหว่างที่ยังไม่มีผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์ ให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้สาเร็จ
ราชการแทนพระองค์ไปพลางก่อนได้ในรัชกาลปัจจุบันมีการแต่งตั้งผู้สาเร็จราชการแทนพระองค์
หลายคราว เชน่ เม่อื เสดจ็ ไปทรงศึกษาในต่างประเทศชว่ งตน้ รัชกาล เม่ือทรงผนวช หรือเม่ือเสด็จ
ฯ ไปทรงปฏิบตั ิพระราชกรณียกิจในต่างประเทศ

5.4.8 ทรงแก้ไขกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ กฎมณเฑียร
บาลหมายถึง กฎหมายทีพ่ ระมหากษัตรยิ ์ทรงตราขึน้ ใช้บงั คบั ในกิจการสว่ นพระองค์ เช่น พระราช
พิธีต่าง ๆ กิจการที่เกี่ยวกับสมาชิกแห่งพระราชวงศ์ หรือกิจการที่เกี่ยวกับราชสานักหรือภายใน
เขตพระราชฐาน โดยไม่เกีย่ วกับราษฎรอ่นื ๆ

การสืบราชสมบัติ หมายถึง การขึ้นเป็นพระมหากษัตริย์ ซึ่งนับต่อเนื่องจาก
พระมหากษตั รยิ ์พระองค์ก่อนมใิ ห้ขาดตอนกนั อนั เปน็ ธรรมเนียมนานาประเทศ

การแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ เป็นพระราช
อานาจของพระมหากษัตรยิ ์ โดยเฉพาะ เม่ือมีพระราชดาริประการใดให้คณะองคมนตรีจัดทาร่าง
กฎมณเฑียรบาลแก้ไขเพิ่ม เติมข้ึนทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อมีพระบรมราชวินิจฉัย เม่ือทรง
เห็นชอบและทรงลงพระปรมาภไิ ธยแล้ว ให้ประธานองคมนตรีแจ้งประธานรัฐสภาเพื่อให้ประธาน
รฐั สภาแจ้งให้รฐั สภาทราบ

5.4.9 ทรงทาหนังสือสัญญา ทรงไว้ซึ่งพระราชอานาจในการทาหนังสือ
สญั ญาสันติภาพ สญั ญาสงบศึก และสัญญาอื่นๆ กบั นานาประเทศ หรอื องค์การระหว่างประเทศ
นอกจากนี้หนังสือสัญญาได้มีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตอานาจแห่งรัฐ หรือจะต้อง
ออกพระราชบญั ญัติเพื่อใหเ้ ป็นไปตามสญั ญา ต้องได้รับความเหน็ ชอบจากรัฐสภา

5.4.10 ทรงแต่งต้ังนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ผู้พิพากษา ข้าราชการในพระองค์
และข้าราชการระดับสูง

5.4.11 พระราชทานอภัยโทษ พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอานาจที่จะอภัย
โทษแก่ผู้ตอ้ งโทษโดยมีผู้รับสนองพระบรมราชโองการ

5.5 พระราชสถานะและพระราชอานาจที่ไม่ได้บญั ญตั ิไว้ในรฐั ธรรมนูญ
พระราชอานาจตามประเพณีของพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยของไทย
ซึ่งไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ พระมหากษัตริย์อาจทรงใช้พระราชอานาจต่อไปนี้ เพื่อ
ประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชน

5.5.1 พระราชอานาจที่จะทรงได้รับรู้เร่ืองราวต่าง ๆ ในฐานที่ทรงดารง
ตาแหน่งประมขุ ของประเทศ เป็นสิทธิของพระมหากษัตริย์ที่จะทรงได้รับการถวายรายงานให้ทรง

รัฐศาสตรเ์ บ้ืองต้น หนา้ 328

ทราบถึงสถานการณ์หรือเร่ืองราวของบ้านเมืองเสมอ การที่พระองค์จาเป็นต้องทรงทราบถึง
เร่ืองราวสาคัญก็เพื่อที่จะทรงให้คาแนะนาตักเตือนเพื่อประกอบการพิจารณาของรัฐบาลหรือผู้
ทราบรบั ผิดชอบเรือ่ งน้ันๆ

5.5.2 พระราชอานาจที่จะพระราชทานคาปรึกษาหารือ ในกรณีที่
คณะรัฐมนตรีมีปัญหาเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดิน อาจนาปัญหาขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อขอ
พระราชทานพระบรมราชวินจิ ฉยั ได้

5.5.3 พระราชอานาจที่จะพระราชทานคาแนะนาตักเตือน พระมหากษัตริย์
ทรงไว้ซึ่งสิทธิที่จะให้คาแนะนา ตักเตือนในบางเร่ือง บางกรณีแก่รัฐสภา รัฐบาลและศาล หรือ
องค์กรอ่นื ๆ ที่ทรงเห็นว่าถ้ากระทาไปแล้วจะเกิดผลเสียหายแก่บ้านเมือง

5.5.4 พระราชอานาจที่จะพระราชทานการสนับสนุน พระมหากษัตริย์ทรงไว้
ซึ่งสิทธิที่จะพระราชทาน หรือให้การสนับสนุนการ กระทาหรือกิจการใดๆ ของรัฐหรือเอกชนได้
เชน่ โครงการหมู่บ้านสหกรณ์ โครงการฝนหลวง โครงการอีสานเขียว โครงการสร้างเข่ือน การที่
พระองค์ทรงมพี ระราชดาริและใหก้ ารสนับสนุนโครงการต่าง ๆ ย่อมเป็นขวัญและกาลังใจสาหรับ
ผทู้ ีด่ าเนินการนน้ั ๆ

5.6 พระราชสถานะทางสังคม
สังคมไทยยกย่องเทิดทูนพระมหากษัตริย์เป็นสถาบันคู่บ้านคู่เมือง เป็นสัญลักษณ์
ของชาติ ทรงได้รบั การเชดิ ชูจากสังคมไทย ดังน้ี

5.6.1 ทรงเป็นศูนย์รวมจิตใจของประชาชน พระมหากษัตริย์ทรงทาให้เกิด
ความสานึกในความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน ทาให้ทุกสถาบันมีจุดรวมจากแหล่งเดียวกัน แม้จะมี
ความแตกต่างกนั ในด้านเชื้อชาติ เผ่าพันธุ์ ศาสนา ก็มีความสมานสามัคคีกลมเกลียวกันในหมู่ชน
เหล่านั้น ทรงรักใคร่ห่วงใยประชาชน ทรงมีเมตตาต่อประชาชนทุกหมู่เหล่า พระองค์ทรงเสด็จ
พระราชดาเนินไปทุกแห่งไม่ว่าจะเป็นถิ่นทุรกันดารหรือมี อันตรายเพียงใด เพื่อทรงทราบถึงทุกข์
สุขของประชาชน ประชาชนก็มีความผูกกันกับพระมหากษัตริย์อย่างลึกซึ้ง แน่นแฟูน มั่นคง จน
ยากที่จะทาให้ส่นั คลอนหรอื แตกแยกได้

5.6.2 ทรงเปน็ สัญลักษณ์แห่งความต่อเน่ืองของชาติ พระมหากษัตรีย์ทรงเป็น
ประมุขของชาติไทยสืบต่อกันมาโดยไม่ขาดสายตั้งแต่อาณาจักรไทยในอดีตจนถึงปัจจุบัน ไม่ว่า
รัฐบาลจะเปลี่ยนไปกี่ยุคสมัยก็ตาม ทาให้ระบบการเมืองและชาติไทยมีความสมานฉันท์และ
ต่อเนอ่ื งตลอดเวลา

5.6.3 ท ร งเป็ นพ ลังใ นกา รส ร้าง ขวัญ แล ะกา ลังใ จข องป ระช าช น
พระมหากษตั รยิ ์ทรงเปน็ ที่มาของแหล่งเกียรตยิ ศทั้งปวง ก่อให้เกิดความภาคภูมิ ปิติยินดี และเกิด

รัฐศาสตร์เบอ้ื งต้น หน้า 329

กาลังใจในหมู่ประชาชนท่ัวไปที่จะรักษาคุณงามความดีและพยายามกระทา ความดี เพื่อให้
พระมหากษตั รยิ ์สบายพระทยั

5.6. 4 ท รง มี ส่ ว นส า คัญ ใน ก าร รั กษ าผ ล ป ร ะโ ย ชน์ ข อง ป ร ะ ชา ช น
พระมหากษัตริย์ทรงขึ้นครองราชย์ด้วยความเห็นชอบยอมรับของประชาชน และทรงใช้อานาจ
อธิปไตยแทนประชาชนในการรักษาผลประโยชน์ของประชาชนและบ้าน เมืองเป็นสาคัญ ซึ่งอาจ
ต่างจากประมุขของประเทศอื่นที่ขึ้นดารงตาแหน่งโดยการเลือกตั้ง จึงต้องยึดนโยบายของกลุ่ม
หรอื พรรคการเมืองที่ตนสงั กัดเป็นหลัก

5.6.5 ทรงแก้ไขวิกฤตการณ์ สถาบันพระมหากษัตริย์เป็นกลไกสาคัญในการ
ยับย้ังและแก้ไขวิกฤตการณ์ที่ร้าย แรงภายในประเทศได้ ในบางครั้งประเทศไทยเกิดการขัดแย้ง
กันเองตามระบอบประชาธิปไตย พระมหากษัตริย์ ก็สามารถยุติได้ด้วยพระบารมีของพระองค์
เช่น เหตุการณ์เรียกร้องประชาธิปไตยเมืองเดือนตุลาคม 2516 และเหตุการณ์ความขัดแย้งทาง
การเมอื งเม่อื เดือนพฤษภาคม 2535 เป็นต้น

5.6.6 ทรงส่งเสรมิ ความมัน่ คงของประเทศ พระมหากษัตริย์เป็นที่ยอมรับของ
ทุกฝุาย ทั้งประชาชน รัฐบาล หน่วยราชการ กองทัพ นิสิต นักศึกษา ปัญญาชน หรือกลุ่มต่าง ๆ
แม้กระทั่งชนกลุ่มน้อยในประเทศ เช่น ชาวไทยภูเขา ชาวไทยมุสลิม เป็นต้น ทาให้ทุกฝุายมีความ
มุ่งม่นั และมีความพรักพร้อมที่จะรักษาความม่ันคงและ เอกราชของชาติไว้

5.6.7 ทรงมีส่วนเสริมสร้างสัมพันธไมตรีระหว่างประเทศ พระมหากษัตริย์
ไทยในอดีตได้ทรงดาเนินวิเทโศบายได้อย่างดีจนสามารถรักษา เอกราชไว้ได้ โดยเฉพาะสมัยการ
ล่าเมืองขึ้นของชาติตะวันตก พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 ได้เสด็จ
ประพาสยุโรปถึง 2 ครั้ง เพื่อเจริญสัมพันธไมตรีกับประเทศมหาอานาจในยุโรป สาหรับ
พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลปัจจุบัน ก็ทรงดาเนินการให้เกิดความสัมพันธ์อันดีระหว่าง
ประเทศตา่ ง ๆ กบั ประเทศไทย โดยเสดจ็ พระราชดาเนินเยี่ยมเยือนประเทศต่าง ๆ ไม่น้อยกว่า 31
ประเทศ ทาให้ความสัมพันธ์ระหว่างไทยกบั ต่างประเทศดาเนินไปได้อย่างสะดวกและราบร่ืน

5.6.8 ทรงเป็นผู้นาในการพัฒนาและปฏิรูปด้านต่าง ๆ การพัฒนาและการ
ปฏิรูปที่สาคัญ ๆ ของชาติส่วนใหญ่ พระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้นา ในสมัยรัชกาลที่ 5 พระองค์
ทรงปูพื้นฐานการปกครองในระบอบประชาธิปไตย โดยจัดต้ังกระทรวงต่าง ๆ ทรงส่งเสริม
การศึกษาและเลิกทาส กระทั่งถึงรัชกาลปัจจุบันได้ทรงเกื้อหนุนวิทยาการสาขาต่าง ๆ ทรง
สนับสนนุ การศกึ ษาและศลิ ปวัฒนธรรม ทรงริเร่มิ กิจการอนั เปน็ การแก้ปัญหาหลัก ทางเศรษฐกิจ
และสังคมของประเทศ โดยเฉพาะแนวทางเศรษฐกิจพอเพียงและทฤษฎีใหม่ผ่านโครงการ
พระราชดาริ ซึ่งมุ่งเน้นการแก้ปัญหาให้แก่ประชากรส่วนใหญ่ของประเทศ ได้แก่ ชาวนา ชาวไร่

รฐั ศาสตร์เบ้อื งตน้ หนา้ 330

และประชาชนผู้ด้อยโอกาส เช่น โครงการพัฒนาที่ดิน โครงการสหกรณ์ โครงการพัฒนาชาวเขา
และการเกษตรทฤษฎีใหมเ่ ปน็ ต้น

5.6.9. ทรงมีส่วนเกื้อหนุนระบอบประชาธิปไตย สถาบันพระมหากษัตริย์มี
ส่วนสาคัญในการส่งเสริมระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย ให้มีความเข้มแข็งและมั่นคง
เพราะการที่ประชาชนเกิดความจงรักภักดีและเชื่อม่ันในสถาบันพระมหากษัตริย์ ทาให้ประชาชน
เกิดความศรัทธาในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขด้วย เนื่องจากเห็นว่า
เป็นระบอบการปกครองที่เชิดชูสถาบันพระมหากษัตริย์อันเป็น ที่เคารพสักการะของประชน
นั่นเอง

6. รัฐสภาหรอื สถาบันนิติบัญญัติ
รัฐสภาหรือสถาบันนิติบัญญัติ (Legislature) ทาหน้าที่ในการออกกฎหมาย เป็น

สถาบันที่ดาเนินกิจกรรมทางการเมืองเร่ืองกระบวนการตรากฎหมายการออกกฎหมาย ประเทศ
ที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยจะมีองค์กรที่ทาหน้าที่ตรากฎหมาย คือ รัฐสภา คาว่า
“รัฐสภา” มาจากคาในภาษาอังกฤษว่า Parliament ซึ่งมาจากรากศัพท์ภาษาฝรั่งเศสว่า Parler
แปลว่า พูด หรือเจรจา ดังน้ันรัฐสภาตามความหมายของฝรั่งเศสจึงหมายถึง สถานที่ใช้ในการ
พดู จา การเจรจาในการตอ่ รองหรอื ลกั ษณะการใชอ้ านาจของรฐั

สถาบนั หลกั ของการปกครองทีส่ าคัญที่สดุ ซึง่ ทาให้ระบบการปกครองนั้นมีความเป็น
ประชาธิปไตยก็คือ สถาบันนิติบัญญัติ ไม่ว่าจะเป็นระบบการปกครองของอังกฤษ สหรัฐอเมริกา
หรือของประเทศในยุโรปตะวันตก รัฐสภาคือศูนย์รวมของตัวแทนประชาชนที่มาทาหน้าที่แทน
ประชาชน ฉะนั้นหากจะกล่าวว่าการปกครองในระบอบประชาธิปไตย คือ การปกครองโดยความ
เหน็ ชอบของประชาชน รัฐสภาคือองค์กรตวั แทนของประชาชน ที่เข้ามามีบทบาทให้ความเห็นชอบ
หรอื ไม่เห็นชอบต่อนโยบายบริหารประเทศของรฐั บาล

6.1 ความหมายรัฐสภาหรอื สถาบนั นิติบัญญัติ
สถาบันนิติบญั ญตั ิหรอื รัฐสภาในแต่ละประเทศมีการเรียกขานแตกต่างกันไป เช่น ใน
ประเทศอังกฤษ เรียก รัฐสภา (Parliament) ในฝร่ังเศสเรียกว่าแอสเซมบลี่ (Assembly)ใน
สหรัฐอเมริกาเรียกว่าคองเกรส (Congress) ซึ่งประกอบด้วย 1) วุฒิสภา (Senate) และ 2) สภา
ผแู้ ทนราษฎร (House of Representatives) ส่วนประเทศไทยเรียกว่า รฐั สภา (Parliament) ในญี่ปุน
เรียกว่าไดเอท็ (Diet) ในอิสราเอลเรียกว่าเคนสเสท็ (Knesset)เปน็ ต้น
รัฐสภา (Parliament) หรือสถาบันฝุายนิติบัญญัติเป็นสถาบันทางการเมืองที่สาคัญ
ของการปกครองระบอบประชาธิปไตย เพราะทาหน้าที่พิจารณาบัญญัติกฎหมายเพื่อใช้ในการ

รัฐศาสตรเ์ บ้ืองตน้ หนา้ 331

ปกครองประเทศและควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลหรือฝุายบริหาร ในการ
ปกครองระบอบประชาธิปไตยถือว่า รัฐสภาเป็นสถาบันที่แสดงเจตจานงสูงสุดของประชาชน
เพราะเป็นสถาบันที่รวมของผู้ที่ราษฎรมอบหมายให้เป็นตัวแทนในการตัดสินใจ และแสดงความ
คิดเหน็ เป็นปากเป็นเสียงแทน (สุขมุ นวลสกลุ และวิศษิ ฐ์ ทวีเศรษฐ, 2535 : 163)

พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตสถาน พ.ศ.2542 ให้ความหมาย “รัฐสภา” เอาไว้สั้นๆ
ว่า “องค์การนิติบัญญัติ” ซึ่งหมายถึงหน่วยงานที่มีหน้าที่ในการออกกฎหมาย อันมีผลบังคับใช้
ทั่วไปในราชอาณาจักร แต่ที่จริงแล้ว “รัฐสภา” ในทางรัฐศาสตร์นั้นมีความหมายมากไปกว่า
หน่วยงานที่มีหน้าที่ในการออกกฎหมาย ทั้งนี้เพราะรัฐสภาน้ันนอกจากจะมีบทบาทหน้าที่นิติ
บัญญัติดังกล่าวแล้วยังมีหน้าที่ควบคุมดูแลการบริหารประเทศของรัฐบาลซึ่งเป็นฝุายบริหารอีก
ด้วยในกรณีเชน่ นรี้ ัฐสภาทาหนา้ ทีเ่ ป็นตัวแทนปวงชน

6.2 รูปแบบของรฐั สภา
รูปแบบของสถาบนั ฝาุ ยนิติบัญญัติหรือรัฐสภาย่อมมีความแตกต่างกันไป สาหรับแต่
ละประเทศที่มีการปกครองระบอบประชาธิปไตยไม่ว่าจะเป็นระบบรัฐสภา ระบบประธานาธิบดี
หรือกึ่งประธานาธิบดี อย่างไรก็ตามรูปแบบหรือโครงสร้างของรัฐสภาในการปกครองระบอบ
ประชาธิปไตยโดยท่ัวไปแล้วแบ่งออกเป็น 2 ระบบ คือสภาผู้แทนราษฎร (House of
Representative) และ วุฒิสภา (House of Lords / Senate)

6.2.1 ระบบสภาเดียว (Unicameral)
ระบบสภาเดียว นนั้ หมายถึงรฐั สภาที่มสี ภานิตบิ ญั ญัติเพียงสภาเดียวทาหน้าที่
ออกกฎหมายและควบคมุ การบริหารงานของรฐั บาล แต่บางประเทศเหน็ ว่าการออกกฎหมายต้อง
ใช้ความรวดเร็ว เป็นระบบที่ได้รับความนิยมและนามาใช้ปฏิบัติกันน้อยมาก และมักปรากฏว่า
นิยมใช้ในการปกครองระดับท้องถิ่นในสหรัฐอเมริกา สาหรับประเทศที่ใช้ระบบสภาเดียวมีเพียง
ไม่กี่ประเทศ ได้แก่ ประเทศสวีเดน เรียกว่าริกส์ดาก (Rigsdag), นอร์เวย์เรียกว่า สตอร์ติ้ง
(Storting), สิงคโปร์เรยี กว่า Parliament
6.2.2 ระบบสองสภา (Bicameral)
ระบบสองสภาหรือเรียกว่าสภาคู่ หมายถึงสภานิติบัญญัติประกอบด้วยสอง
สภาคือ สภาล่างและสภาสูง มีกาเนิดในประเทศอังกฤษและต่อมาได้รับความเป็นนิยมแพร่หลาย
ในประเทศต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศที่มีการปกครองระบอบประชาธิปไตย ระบบสอง
สภาแบ่งออกได้เป็นดังน้ี

(1) สภาล่าง (Lower Chamber or Lower House) โดยทั่วไปสมาชิกสภา
ล่างจะประกอบด้วยบุคคลที่มาจากราษฎรสามัญทั่วไปโดยให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกต้ังตาม

รฐั ศาสตร์เบือ้ งตน้ หนา้ 332

กฎหมายของแต่ละประเทศเป็นผู้เลือกต้ัง ฉะน้ัน ตามหลักการแล้วอานาจหน้าที่สาคัญๆจึงอยู่ที่
สภาล่างเพราะเปน็ สภาที่ได้รบั การเลือกต้ังจากประชาชนหนา้ ที่สาคัญเหล่าน้ันได้แก่การพิจารณา
ออกกฎหมายเกี่ยวกับการเงนิ และการภาษีอากร รวมท้ังงบประมาณของประเทศ เป็นต้น สาหรับ
สภาล่างมชี ือ่ เรยี กต่างๆกัน เช่น อังกฤษ เรยี กว่า สภาสามัญ (House of Commons) สหรัฐอเมริกา
เรียกว่า สภาผู้แทนราษฎร (House of Representative) อินเดีย เรียกว่า โลกสภา และไทยเรียกว่า
สภาผแู้ ทนราษฎร

(2) สภาสงู (Upper House) เหตุผลในการตง้ั สภาสูงนี้ในประเทศอังกฤษ
ได้มกี ารจัดตง้ั สภาสูงหรือสภาขุนนาง (House of Lords) ขึ้นมาเพื่อต้องการแต่งตั้งให้คนชั้นสูงบาง
กลุ่ม เช่น พระบรมวงศานุวงศ์ ขุนนาง ส่วนอเมริกาได้จัดตั้งสภาสูงหรือวุฒิสภา (Senate) เพื่อให้
แต่ละมลรัฐมีผู้แทนของตนเป็นผู้แทนในรัฐสภา (Congress) มลรัฐละ 2 คนเท่ากันทั้ง 50 รัฐ โดย
ไม่คานึงถึงว่าเป็นรัฐใหญ่ที่มีประชากรมากน้อยกว่ากันแต่อย่างใด (อานนท์ อาภาภิรม, 2528 :
67- 68) อังกฤษ เรียกสภาสูงว่า สภาขุนนาง (House of Lords) อเมริกา เรียกว่า เซเนท(Senate)
อินเดีย เรียกว่า ราชยสภา (RajyaSabha) ญี่ปุน เรียกว่า สภาแห่งมวลสมาชิกสภา (House of
Council) และไทยเรียกว่า วฒุ ิสภา (Senate)

6.2.3 ระบบรัฐสภาของไทย สาหรับประเทศไทยน้ันนับแต่การปฏิวัติ
เปลี่ยนแปลงการปกครองเปน็ ต้นมา เราอาจแบ่งรฐั สภาของไทยได้เปน็ 5 รูปแบบ

(1) สภาเดียวมีสมาชิกมาจาการแต่งตั้งทั้งหมด ในการปกครองของ
ไทยรัฐธรรมนูญบางฉบับได้กาหนดให้รัฐสภาประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการแต่งตั้งทั้งหมด
เชน่

1. ฉบับที่ 1 รัฐสภาตามพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครอง
แผ่นดนิ สยามชัว่ คราว พทุ ธศักราช 2475

2. ฉบับที่ 7 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช
2502 ให้มีสภาเดียว คือ สภาร่างรัฐธรรมนูญ ประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการแต่งต้ัง จานวน
240 คน ทาหน้าทีร่ า่ งรัฐธรรมนญู และให้มฐี านะเปน็ รัฐสภา ทาหนา้ ทีน่ ติ ิบญั ญตั ิดว้ ย

3. ฉบับที่ 9 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช
2515 มีสภาเดียว คือ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ประกอบด้วยสมาชิกจานวน 299 คน ซึ่ง
พระมหากษัตรยิ ์ทรงแต่งตั้งจากผู้มีสัญชาติไทยโดยการเกิด มีอายุไม่ต่ากว่า 35 ปีบริบูรณ์ และมี
วาระการดารงตาแหน่งคราวละ 3 ปี

4. ฉบับที่ 11 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2519
โดยทางสภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดนิ

รัฐศาสตร์เบอ้ื งตน้ หนา้ 333

5. ฉบับที่ 12 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช
2520 กาหนดให้รัฐสภา มีสภาเดียว แตม่ ีอานาจนอ้ ย

6. ฉบับที่ 17 รฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2549
(ฉบับช่ัวคราว) คณะปฏิรูปการปกครองระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็น
ประมุข (คปค.) นาโดย พล.อ.สนธิ บุญยรัตนกลิน

7. ฉบบั ที่ 18 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2557
(ฉบับช่ัวคราว) ฉบับของ คสช. มาตรา 6 ของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวกาหนดให้มี สภานิติ
บัญญัติแห่งชาติทาหน้าที่แทนสภาผู้แทน ราษฎร วุฒิสภา และรัฐสภา มีจานวนสมาชิกไม่เกิน
250 คน ซึ่งพระมหากษัตรยิ ์ทรงแต่งต้ังจากผู้มีสญั ชาติไทยโดยการเกิดและมีอายุไม่ต่ากว่าสี่สิบปี
ตามที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติถวายคาแนะนา โดยมีหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ
เปน็ ผู้เสนอชือ่

(2) สภาเดียวมีสมาชิกสองประเภทมาจากการเลือกตั้งและแต่งต้ัง
รูปแบบของรฐั สภาแบบนี้มีสมาชิกสองประเภทคือประเภทที่หนึ่งมาจากการเลือกต้ังและประเภท
สองมาจากการแต่งตั้ง สมาชิกท้ังสองประเภทมีสิทธิและหน้าที่เท่ากันทุกประการ สมาชิก
ประเภทแต่งตั้งหรือ ส.ส.ประเภทมาจากการแต่งตั้งได้รับการเสนอชื่อแต่งต้ังโดยนายกรัฐมนตรี
ได้แก่

รัฐสภาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475
ฉบับที่ 2 ใช้ระบบสภาเดียว คอื สภาผแู้ ทน ประกอบด้วย สมาชิก 2 ประเภท คือ สมาชิกประเภท
ที่ 1 มาจากการเลือกตั้ง (คร้ังแรก ใช้วิธีการเลือกตั้งทางอ้อม โดยราษฎรเลือกผู้แทนตาบลก่อน
แล้วผู้แทนตาบลเป็นผู้เลือก ส.ส. อกี ต่อหน่งึ จากนั้น ครงั้ ตอ่ ๆ มาจงึ ใช้วิธีการเลือกต้ังจากราษฎร
โดยตรง) ส่วนสมาชิกประเภทที่ 2 มาจากการแต่งต้ัง ซึ่งมีจานวนเท่ากัน และมีวาระการดารง
ตาแหน่งคราวละ 4 ปี โดยที่อย่างช้าไม่เกิน 10 ปีนับแต่วันใช้รัฐธรรมนูญนี้ ส.ส. ทั้งหมด จะต้อง
มาจากการเลือกต้ังของราษฎรและรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2495 ใช้ระบบสภาเดียว คือ สภา
ผแู้ ทนราษฎร (มีคาว่า ราษฎร มาต่อท้าย) แต่ในระหว่างใช้บทเฉพาะกาลมีสมาชิก 2 ประเภท คือ
สมาชิกประเภทที่ 1 ราษฎรเลือกต้ังโดยตรง อยู่ในวาระ 5 ปี และสมาชิกประเภทที่ 2
พระมหากษตั รยิ ์แตง่ ตงั้

(3) สองสภา สภาหนึ่งมาจากการเลือกตั้งอีกสภาหนึ่งมาจาการแต่งตั้ง
สภาที่มสี มาชิกมาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนโยตรงเรียกว่า “สภาผู้แทนราษฎร” ส่วนสภาที่มี
สมาชิกมาจากการแต่งต้ังเรียกว่า “วุฒิสภา” ยกเว้นในรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2489 เรียกว่า พฤติ
สภา (อ่านว่า พรดึ สะ พา หมายความว่า สภาสูง หรอื วุฒิสภา ในปัจจุบัน) ซึ่งเป็นสภาที่เลือกต้ัง

รฐั ศาสตรเ์ บื้องตน้ หนา้ 334

โดยทางอ้อม (โดยบทเฉพาะกาล กาหนดให้สมาชิกสภาผู้แทน ทาหน้าที่เลือกผู้สมัครรับเลือกต้ัง
ให้เป็นสมาชิกพฤฒิสภา ซึ่งมีวาระดารงตาแหน่งคราวละ 6 ปี และเม่ือครบ 3 ปีให้จับสลากออก
กึ่งหนึ่ง สมาชิกต้องมีอายุ 40 ปีขึ้นไป และต้องสาเร็จการศึกษา ไม่ต่ากว่าปริญญาตรีหรือ
เทียบเท่ามาแล้วไม่น้อยกว่า 5 ปี และต้องไม่เป็นข้าราชการประจา มีอานาจกล่ันกรองและยับยั้ง
ร่างกฎหมายของสภาผู้แทนราษฎร และมีอานาจควบคุมรัฐบาลด้วยแต่ก็น้อยกว่าสภา
ผู้แทนราษฎร) อานาจของวุฒิสภาจะแตกต่างกันออกไปตามแต่รัฐธรรมนูญจะกาหนด บางฉบับ
กาหนดให้มีอานาจเท่ากันแต่บางฉบับกก็ าหนดให้สภาผแู้ ทนราษฎรมอี านาจมากกว่าวุฒิสภา

(4) สองสภามาจาการเลือกตั้งท้ังสองสภา คือมีสภาผู้แทนราษฎรและ
วฒุ ิสภา ซึง่ สมาชิกทั้งสองสภามาจาการเลือกต้ังของประชาชน รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 “มาตรา
98 สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิก 500 คน โดยเป็นสมาชิกซึ่งมาจากการเลือกต้ังแบบ
บัญชีรายชื่อตามมาตรา 99 จานวน 100 คน และสมาชิกซึ่งมาจากการเลือกต้ังแบบแบ่งเขต
เลือกตั้งตามมาตรา 102 จานวน 400 คน....” และ “มาตรา 121 วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกซึ่ง
ราษฎรเลือกตั้งจานวน 200 คน...”

(5) สองสภา สภาหนึ่งมาจากการเลือกตั้งอีกสภาหนึ่งมาจากการ
เลือกต้ังและแต่งตั้ง

รัฐสภา

สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา
จานวน 500 คน จานวน 200 คน

มาจากการเลอื กตามแบบบญั ชรี ายชอ่ื มาจากเเลอื กกนั เองในกลมุ่ ต่างๆ 20 กล่มุ
จานวน 150 คน

การเลอื กแบบแบง่ เขต เขต 1 คน
จานวน 350 คน

รูปภาพที่ 6.1 แสดงโครงสร้างของรฐั สภาไทย ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560

รฐั ศาสตร์เบอ้ื งตน้ หน้า 335

6.3 อานาจหน้าทีข่ องรฐั สภา

อานาจหน้าท่ีรฐั สภา

อานาจนติ ิบัญญตั ิ (การตรากฎหมาย) ควบคุมการบริหารราชการแผ่น การให้ความเหน็ ชอบ

แตง่ ต้งั และถอดถอนผ้ดู ารงตาแหนง่ ทางการเมือง

รปู ภาพที่ 6.2 แสดงอานาจหน้าที่ของรัฐสภา

6.3.1 อานาจหน้าที่ในการตรากฎหมาย หมายถึงอานาจในการออกพระราช
บัญญัติ การแก้ไขเพิ่มเติมหรือยกเลิกพระราชบัญญัติ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญและการ
แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายต่างๆ เพื่อให้มีผลใช้บังคับเป็นกฎหมาย การปกครองประเทศใน
ระบอบประชาธิปไตยนั้นจาเปน็ อย่างยิ่งที่จะต้องมีกฎหมายเป็นกรอบในการดาเนินการ กฎหมาย
ต่างๆ ที่ใช้เป็นหลักหรือแม่บทที่สาคัญจะต้องตราขึ้นมาตามเจตนารมณ์ของประชาชน ซึ่ง
รัฐธรรมนูญได้กาหนดให้เป็นอานาจหน้าที่ของรัฐสภาที่จะแสดงออกและให้ความยินยอมในการ
นากฎหมายนั้นๆ ออกใช้บงั คบั

(1) การตราพระราชบัญญัติหรือพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ คือ
กระบวนการหรือขั้นตอนในการเสนอและพิจารณาร่างพระราชบัญญัติจนมีผลบังคับใช้เป็น
กฎหมาย

1) ผเู้ สนอร่างกฎหมายรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 กาหนดไว้ในการตรา
ร่างพระราชบญั ญตั ิประกอบรัฐธรรมนูญและร่างพระราชบัญญัติจะเสนอได้

มาตรา 81 ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญและร่าง
พระราชบญั ญัติ จะตราขึน้ เป็นกฎหมายได้ก็แต่โดยคาแนะนาและยินยอมของรัฐสภา

ภายใต้บังคับมาตรา 145 ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ
และร่างพระราชบัญญัติที่ได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาแล้ว ให้ นายกรัฐมนตรีนาขึ้นทูลเกล้า
ทูลกระหม่อมถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ ทรงลงพระปรมาภิไธย และเม่ือประกาศในราชกิจจา
นุเบกษาแล้ว ให้ใชบ้ งั คบั เปน็ กฎหมายได้

มาตรา 131 ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญจะเสนอได้ก็
แตโ่ ดย

รฐั ศาสตร์เบ้อื งต้น หนา้ 336

(1) คณะรัฐมนตรี โดยข้อเสนอแนะของศาลฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ
หรอื องค์กรอิสระทีเ่ กีย่ วข้อ

(2) สมาชิกสภาผแู้ ทนราษฎรจานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบของ
จานวนสมาชิกท้ังหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร

และในการตราพระราชบญั ญตั ิ
มาตรา 133 ร่างพระราชบัญญัติ ให้เสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรก่อน
และจะเสนอได้ก็แต่โดย
(1) คณะรฐั มนตรี
(2) สมาชิกสภาผแู้ ทนราษฎรจานวนไม่น้อยกว่ายี่สบิ คน
(3) ผู้มีสิทธิเลือกต้ังจานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งหม่ืนคนเข้าชื่อเสนอ
กฎหมายตามหมวด 3 สิทธิและเสรภี าพของปวงชนชาวไทย หรือหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตาม
กฎหมายว่าดว้ ยการเข้าชื่อ เสนอกฎหมาย
ในกรณีที่ร่างพระราชบัญญัติซึ่งมีผู้เสนอตาม (2) หรือ (3) เป็นร่าง
พระราชบญั ญตั ิเกีย่ วด้วยการเงิน จะเสนอได้กต็ ่อเม่อื มีคารบั รองของนายกรฐั มนตรี
ในการเสนอร่างพระราชบัญญตั ิตามวรรคหนึ่งต้องมีบันทึกวิเคราะห์
สรุปสาระสาคญั ของรา่ งพระราชบัญญัติเสนอมาพร้อมกบั ร่างพระราชบัญญัติดว้ ย
ร่างพระราชบัญญตั ิทีเ่ สนอต่อรัฐสภาต้องเปิดเผยให้ประชาชนทราบ
และให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมลู รายละเอียดของรา่ งพระราชบัญญัตินน้ั ได้โดยสะดวก

มาตรา 140 การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบ
รฐั ธรรมนญู ของสภาผแู้ ทนราษฎรและวฒุ ิสภาให้กระทาเป็นสามวาระ ดงั ตอ่ ไปนี้

(1) การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการ และใน
วาระทีส่ องขั้นพจิ ารณาเรียงลาดับมาตรา ให้ถือเสียงข้างมากของแตล่ ะสภา

(2) การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่สาม ต้องมีคะแนนเสียง
เห็นชอบด้วยในการที่จะให้ออกใช้เป็นพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมากกว่ากึ่งหนึ่งของ
จานวนสมาชิกทั้ง-หมดเท่าทีม่ อี ยู่ของแต่ละสภา

ให้นาบทบัญญัติในหมวด 6 ส่วนที่ 7 การตราพระราชบัญญัติ
มาใช้บังคับกบั การพิจารณาร่างพระราชบัญญตั ิประกอบรัฐธรรมนญู ด้วยโดยอนโุ ลม

(2) กระบวนการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติ
ประกอบรัฐธรรมนญู ของสภาผแู้ ทนราษฎร

รัฐศาสตร์เบื้องต้น หนา้ 337

วาระที่ 1 เป็นการพิจารณาหลักการท่ัวไปของร่างพระราชบัญญัติ
หรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าสมควรจะลงมติรับหลักการหรือไม่รับหลักการ
แห่งรา่ งพระราชบัญญตั ิหรอื ร่างพระราชบญั ญตั ิประกอบรฐั ธรรมนูญ เพื่อประโยชน์แก่การ
พิจารณาและการลงมติดังกล่าว สภาผู้แทนราษฎรจะให้คณะกรรมาธิการพิจารณาก่อนรับ
หลกั การก็ได้

วาระที่ 2 เป็นการพิจารณาในรายละเอียดของร่างพระราชบัญญัติ
หรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนู ญ โดยคณะกรรมาธิการที่สภาต้ังหรือ
คณะกรรมาธิการเต็มสภา

ก. คณะกรรมาธิการที่สภาตั้ง ในการพิจารณาร่างพระราช
บัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ โดยคณะกรรมาธิการที่สภาต้ังนั้น สภา
ผแู้ ทนราษฎรจะให้คณะกรรมาธิการสามญั หรอื คณะกรรมาธิการวิสามญั เปน็ ผู้พิจารณาก็ได้

การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติขั้นคณะกรรมาธิการที่สภาตั้ง
นั้นถ้าสมาชิกผู้ใดเห็นควรแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติ ก็ให้เสนอคาแปรญัตติล่วงหน้าเป็น
หนังสือตอ่ ประธานคณะกรรมาธิการภายในกาหนดเจ็ดวัน นับแต่วันถัดจากวันที่สภารับหลักการ
แห่งพระราช บัญญัติ เว้นแต่สภาได้กาหนดเวลาแปรญัตติสาหรับร่างพระราชบัญญัตินั้นไว้เป็น
อย่างอน่ื การแปรญัตติโดยปกติต้องแปรเปน็ รายมาตรา

ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ
ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะแปรญัตติเพิ่มเติม
รายการมไิ ด้ แตอ่ าจแปรญัตติได้ในทางลดหรอื ตัดทอนรายการได้

ข. คณะกรรมาธิการเต็มสภา ในกรณีที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร
มีมติให้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ โดย
กรรมาธิการเต็มสภาให้ถือว่าสมาชิกทุกคนในที่ประชุมประกอบกันเป็นคณะกรรมาธิการและ
ประธานของที่ประชุมเปน็ ประธานคณะกรรมาธิการ

การพิจารณาโดยคณะกรรมาธิการเตม็ สภา เป็นการพิจารณาขั้น
คณะกรรมาธิการและการพิจารณาของสมาชิกในวาระที่ 2 เรยี งตามมาตรารวมกันไป

วาระที่ 3 การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติ
ประกอบรัฐธรรมนูญในวาระที่ 3 นี้จะไม่มีการอภิปรายและให้ที่ประชุมลงมติว่าเห็นชอบหรือไม่
เห็นชอบ ในกรณีที่สภาลงมติไม่ให้ความเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติ
ประกอบรัฐธรรมนูญน้ันเป็นอันตกไป แต่ในกรณีที่สภามีมติให้ความเห็นชอบให้ประธานสภา

รฐั ศาสตรเ์ บอ้ื งตน้ หนา้ 338

ดาเนินการเสนอร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นต่อวุฒิสภา
ต่อไป

(3) กระบวนการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติ
ประกอบรัฐธรรมนูญของวฒุ สิ ภา

มาตรา 136 เม่ือสภาผู้แทนราษฎรได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติและ
ลงมติเห็นชอบแล้ว ให้สภาผู้แทนราษฎรเสนอร่างพระราช บัญญัตินั้นต่อวุฒิสภาวุฒิสภาต้อง
พิจารณาร่างพระราชบัญญัติที่เสนอมานั้นให้เสร็จภายในหกสิบวัน แต่ถ้าร่างพระราชบัญญัตินั้น
เป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน ต้องพิจารณาให้เสร็จภายในสามสิบวัน ทั้งนี้ เว้นแต่
วุฒิสภาจะได้ลงมติให้ขยายเวลาออกไปเป็นกรณีพิเศษ ซึ่งต้องไม่เกินสามสิบวันกาหนดวัน
ดังกล่าวใหห้ มายถึงวันในสมยั ประชุม และให้เริม่ นับแตว่ นั ทีร่ า่ งพระราชบัญญตั ินน้ั มาถึงวฒุ ิสภา

ระยะเวลาในวรรคหนึ่ง ไม่ให้นับรวมระยะเวลาที่อยู่ในระหว่างการ
พิจารณาของศาลรฐั ธรรมนูญ ตามมาตรา 139

ถ้าวุฒิสภาพิจารณาร่างพระราชบัญญัติไม่เสร็จภายในกาหนดเวลา
ตามวรรคหนง่ึ ให้ถือว่าวุฒิสภาได้ให้ความเหน็ ชอบในร่างพระราชบัญญัตินน้ั

ในกรณีที่สภาผู้แทนราษฎรเสนอร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน
ไปยังวุฒิสภา ให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรแจ้งให้วุฒิสภาทราบและให้ถือเป็นเด็ดขาด หากมิได้
แจ้ง ให้ถือว่าร่างพระราชบญั ญัตินนั้ ไม่เป็นรา่ งพระราชบัญญตั ิเกี่ยวด้วยการเงิน

มาตรา 137 เมื่อวฒุ สิ ภาได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติเสรจ็ แล้ว
(1) ถ้าเห็นชอบด้วยกับสภาผแู้ ทนราษฎร ให้ดาเนินการต่อไปตาม
มาตรา 81
(2) ถ้าไม่เห็นชอบด้วยกับสภาผู้แทนราษฎร ให้ยับย้ังร่าง
พระราชบัญญัตินน้ั ไว้ก่อนและ ส่งร่างพระราชบญั ญัตินนั้ คืนไปยังสภาผแู้ ทนราษฎร
(3) ถ้าแก้ไขเพิม่ เติม ให้ส่งร่างพระราชบญั ญัติตามที่แก้ไขเพิ่มเติมน้ันไป
ยังสภาผแู้ ทนราษฎร ถ้าสภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบด้วยกับการแก้ไขเพิ่มเติม ให้ดาเนินการต่อไป
ตามมาตรา 81 ถ้าเป็นกรณีอ่นื ให้แตล่ ะสภาต้ังบุคคลซึ่งเป็นหรือมิได้เป็นสมาชิกแห่งสภานั้น ๆ มี
จานวนเท่ากันตามที่สภาผู้แทนราษฎรกาหนด ประกอบเป็นคณะกรรมาธิการร่วมกันเพื่อ
พิจารณาร่างพระราช บัญญัติน้ัน และให้คณะกรรมาธิการร่วมกัน รายงานและเสนอร่าง
พระราชบัญญัติที่คณะกรรมาธิการร่วมกันได้พิจารณาแล้วต่อสภาทั้งสอง ถ้าสภาทั้งสองต่าง
เห็นชอบด้วยกับร่างพระราชบัญญัติที่คณะกรรมาธิการร่วมกันได้พิจารณาแล้ว ให้ดาเนินการ

รฐั ศาสตร์เบื้องตน้ หนา้ 339

ต่อไป ตามมาตรา 81 ถ้าสภาใดสภาหนึ่งไม่เห็นชอบด้วย ไม่ว่าอีกสภาหนึ่งจะได้พิจารณาร่าง
พระราชบญั ญัตินนั้ แล้วหรอื ไม่ ให้ยับยั้งรา่ งพระราชบญั ญตั ินนั้ ไว้ก่อน

การประชมุ คณะกรรมาธิการร่วมกันต้องมีกรรมาธิการของสภาท้ังสอง
มาประชุมไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง ของจานวนกรรมาธิการทั้งหมดจึงจะเป็นองค์ประชุม และให้นา
ความในมาตรา 157 มาใช้บังคบั โดยอนโุ ลม

ถ้าวุฒิสภาไม่ส่งร่างพระราชบัญญัติคืนไปยังสภาผู้แทนราษฎรภายใน
กาหนดเวลาตามมาตรา 136 ให้ถือว่าวุฒิสภาได้ให้ความเห็นชอบในร่างพระราชบัญญัติน้ัน และ
ให้ดาเนินการตามมาตรา 81 ต่อไป

มาตรา 138 สภาผู้แทนราษฎรจะยกร่างพระราชบัญญัติที่ต้องยับย้ังไว้
ตามมาตรา 137ขึน้ พิจารณาใหม่ได้เมือ่ พน้ หน่งึ รอ้ ยแปดสิบวันนบั แต่

(1) วันที่วุฒิสภาส่งร่างพระราชบัญญัติน้ันคืนไปยังสภาผู้แทนราษฎร
สาหรับกรณีการยับย้ังตามมาตรา 137 (2)

(2) วันที่สภาใดสภาหนึ่งไม่เห็นชอบด้วย สาหรับกรณีการยับย้ังตาม
มาตรา 137 (3)

ในกรณีตามวรรคหนึ่ง ถ้าสภาผู้แทนราษฎรลงมติยืนยันร่างที่ผ่านการ
พิจารณาจากสภาผู้แทนราษฎรหรือร่างที่คณะกรรมาธิการร่วมกันพิจารณาด้วยคะแนนเสียง
มากกว่ากึ่งหนึ่งของจานวนสมาชิกท้ังหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรแล้ว ให้ถือว่าร่าง
พระราชบัญญัตินนั้ เปน็ อนั ได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาและให้ดาเนินการตอ่ ไปตามมาตรา 81

ภายใต้บังคับมาตรา 143 วรรคสี่ ระยะเวลาหนึ่งร้อยแปดสิบวันตาม
วรรคหนง่ึ ให้ลดเหลือสบิ วนั ในกรณีร่างพระราชบัญญัติที่ต้องยับยั้งไว้นั้นเป็นร่างพระราชบัญญัติ
เกีย่ วด้วยการเงิน

มาตรา 139 ในระหว่างที่มีการยับย้ังร่างพระราชบัญญัติใดตามมาตรา
137 คณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะเสนอร่างพระราชบัญญัติที่มีหลักการอย่าง
เดียวกันหรือคลา้ ยกันกบั หลักการของรา่ งพระราชบญั ญตั ิที่ตอ้ งยับยั้งไว้มไิ ด้

ในกรณีที่สภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภาเห็นว่าร่างพระราชบัญญัติที่
เสนอหรือส่งให้พิจารณาน้ันเป็นร่างพระราชบัญญัติที่มีหลักการอย่างเดียวกันหรือคล้ายกันกับ
หลกั การของรา่ งพระราชบัญญัติที่ตอ้ งยบั ยั้งไว้ ให้ประธานสภาผแู้ ทนราษฎรหรอื ประธานวุฒิสภา
ส่งร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ถ้าศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าเป็นร่าง
พระราชบัญญัติที่มีหลักการอย่างเดียวกันหรือคล้ายกันกับหลักการของร่างพระราชบัญญัติที่
ต้องยับยั้งไว้ ให้รา่ งพระราชบญั ญัตินน้ั เปน็ อนั ตกไป

รัฐศาสตรเ์ บ้อื งต้น หน้า 340

มาตรา 143 ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปี
งบประมาณ ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม และร่างพระราชบัญญัติโอน
งบประมาณรายจ่าย สภาผู้แทนราษฎรจะต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งร้อยห้าวันนับแต่
วันที่ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวมาถึงสภาผู้แทนราษฎรถ้าสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาร่าง
พระราชบัญญัติน้ันไม่แล้วเสร็จภายในกาหนดเวลาตามวรรคหนึ่งให้ถือว่าสภาผู้แทนราษฎร
เห็นชอบกับร่างพระราชบัญญัติน้ัน และให้เสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อวุฒิสภาเพื่อ
พิจารณา

ในการพิจารณาของวุฒิสภา วุฒิสภาจะต้องให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้
ความเห็นชอบภายในยี่สิบวันนับแตว่ นั ที่รา่ งพระราชบญั ญตั ินนั้ มาถึงวุฒิสภา โดยจะแก้ไขเพิ่มเติม
ใด ๆ มไิ ด้ ถ้าพน้ กาหนดเวลาดงั กล่าวใหถ้ ือว่าวฒุ ิสภาเห็นชอบกบั ร่างพระราชบัญญัติน้ัน ในกรณี
เชน่ นแี้ ละในกรณีทีว่ ฒุ ิสภาให้ความเห็นชอบให้ดาเนินการตอ่ ไปตามมาตรา 81

ถ้าวุฒิสภาไม่เห็นชอบด้วยกับร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว ให้นาความ
ในมาตรา 138 วรรคสองมาใช้บังคับโดยอนุโลม โดยให้สภาผู้แทนราษฎรยกขึ้นพิจารณาใหม่ได้
ทนั ที

ระยะเวลาตามวรรคหนึ่งและวรรคสาม มิให้นับรวมระยะเวลาที่ศาล
รฐั ธรรมนญู พิจารณาตามมาตรา 144 วรรคสาม

มาตรา 145 ร่างพระราชบัญญัติที่ได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาแล้ว
ให้นายกรัฐมนตรีรอไว้ห้าวันนับแต่วันที่ได้รับร่างพระราชบัญญัตินั้นจากรัฐสภา ถ้าไม่มีกรณีต้อง
ดาเนินการตามมาตรา 148 ให้นาขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายภายในยี่สิบวันนับแต่วันพ้น
กาหนดเวลาดังกล่าว

มาตรา 146 ร่างพระราชบัญญัติใด พระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบ
ด้วยและพระราชทานคืนมายังรัฐสภา หรือเม่ือพ้นเก้าสิบวันแล้วมิได้พระราชทานคืนมา รัฐสภา
จะต้องปรึกษาร่างพระราชบัญญัตินั้นใหม่ถ้ารัฐสภามีมติยืนยันตามเดิมด้วยคะแนนเสียงไม่น้อย
กว่าสองในสามของจานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีนาร่าง
พระราชบัญญตั ินนั้ ขึน้ ทูลเกล้าทลู กระหมอ่ มถวายอีกครั้งหน่งึ เม่อื พระมหากษัตริย์มิได้ทรงลงพระ
ปรมาภไิ ธยพระราชทานคืนมาภายในสามสิบวัน ให้นายกรัฐมนตรีนาพระราชบัญญัติน้ันประกาศ
ในราชกิจจานุเบกษาใช้บั งคับเป็นกฎห มายได้เสมือ นหนึ่งว่าพระมหากษัตริย์ไ ด้ทรงลงพร ะ
ปรมาภไิ ธยแล้ว

รฐั ศาสตรเ์ บื้องตน้ หนา้ 341

(4) การตราพระราชกาหนด
พระราชกาหนด คือ กฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นให้ใช้บังคับ
เช่นเดียวกับพระราชบัญญัติ โดยคาแนะนาของคณะรัฐมนตรีแล้วนาเสนอให้รัฐสภาพิจารณา
พระราชกาหนดแบ่งออกเป็น 2 ประเภท ได้แก่
มาตรา 172 ในกรณีเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ
ความปลอดภัยสาธารณะ ความม่ันคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือปูองปัดภัยพิบัติ
สาธารณะ พระมหากษตั รยิ ์จะทรงตราพระราชกาหนดให้ใชบ้ ังคับดังเช่นพระราชบัญญตั ิก็ได้
การตรา พระราชกาหนดตามวรรคหนึ่ง ให้กระทาได้เฉพาะเม่ือคณะรัฐมนตรี
เห็นว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มคี วามจาเป็นรบี ด่วนอันมอิ าจจะหลีกเลีย่ งได้
ในการประชมุ รฐั สภาคราวต่อไป ให้คณะรัฐมนตรีเสนอพระราชกาหนดน้ันต่อ
รฐั สภาเพือ่ พิจารณาโดยไม่ชักช้า ถ้าอยู่นอกสมัยประชุมและการรอการเปิดสมัยประชุมสามัญจะ
เป็นการชักช้า คณะรัฐมนตรีต้องดาเนินการให้มีการเรียกประชุมรัฐสภาสมัยวิสามัญเพื่อ
พิจารณาอนุมัติหรือไม่อนุมัติพระราชกาหนดโดยเร็วถ้าสภาผู้แทนราษฎรไม่อนุมัติหรือสภา
ผแู้ ทนราษฎรอนมุ ตั แิ ตว่ ฒุ ิสภาไม่อนมุ ัตแิ ละสภาผแู้ ทนราษฎรยืนยันการอนุมตั ิด้วยคะแนนเสียงไม่
มากกว่ากึ่งหนึ่งของจานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรให้พระราชกาหนดนั้น
ตกไป แต่ทั้งนีไ้ ม่กระทบต่อกิจการที่ได้เป็นไปในระหวา่ งทีใ่ ช้พระราชกาหนดน้ัน
หากพระราชกาหนดตามวรรคหนึ่งมีผลเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมหรือยกเลิก
บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดและพระราชกาหนดน้ันต้องตกไปตามวรรคสาม ให้บทบัญญัติแห่ง
กฎหมายที่มอี ยู่ก่อนการแก้ไขเพิ่มเตมิ หรอื ยกเลิก มีผลใช้บังคับต่อไปนับแต่วันที่การไม่อนุมัติพระ
ราชกาหนดนนั้ มผี ล
ถ้าสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาอนุมัติพระราชกาหนดนั้น หรือถ้าวุฒิสภาไม่
อนุมัตแิ ละสภาผู้แทนราษฎรยืนยันการอนุมัติด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจานวนสมาชิก
ท้ังหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร ให้พระราชกาหนดนั้นมีผลใช้บังคับเป็นพระราชบัญญัติ
ต่อไป
การอนุมัติหรือไม่อนุมัติพระราชกาหนด ให้นายกรัฐมนตรีประกาศในราช
กิจจานเุ บกษาในกรณีไม่อนมุ ตั ิ ให้มผี ลตงั้ แต่วันถดั จากวนั ประกาศในราชกิจจานุเบกษา
การพิจารณาพระราชกาหนดของสภาผู้แทนราษฎรและของวุฒิสภา และการ
ยืนยนั การอนมุ ตั พิ ระราชกาหนด จะต้องกระทาในโอกาสแรกทีม่ กี ารประชุมสภานั้น ๆ

รัฐศาสตร์เบือ้ งต้น หน้า 342

มาตรา 174 ในกรณีที่มีความจาเป็นต้องมีกฎหมายเกี่ยวด้วยภาษีอากรหรือ
เ งิ น ต ร า ซึ่ ง จ ะ ต้ อ ง ไ ด้ รั บ ก า ร พิ จ า ร ณ า โ ด ย ด่ ว น แ ล ะ ลั บ เ พื่ อ รั ก ษ า ป ร ะ โ ย ช น์ ข อ ง แ ผ่ น ดิ น
พระมหากษตั รยิ ์จะทรงตราพระราชกาหนดให้ใชบ้ ังคับดงั เช่นพระราชบัญญตั ิก็ได

(5) การแก้ไขเพิม่ เตมิ รฐั ธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 กาหนดให้การแก้ไขเพิ่มเติม
รฐั ธรรมนูญสามารถกระทาได้โดยหลักเกณฑ์และวิธีการดงั ตอ่ ไปนี้

มาตรา 255 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เป็นการเปลี่ยนแปลงการ
ปกครองระบอบประชาธิปไตยอนั มพี ระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของ
รฐั จะกระทามไิ ด้

มาตรา 256 ภายใต้บังคับมาตรา 255 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
ให้กระทาได้ตามหลกั เกณฑแ์ ละวิธีการ ดงั ตอ่ ไปนี้

(1) ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมต้องมาจากคณะรัฐมนตรี หรือจาก
สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของ
สภาผู้แทนราษฎร หรือจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาจานวนไม่น้อยกว่าหนึ่ง
ในห้าของจานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาหรือจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง
จานวนไม่น้อยกว่าหา้ หม่นื คนตามกฎหมายว่าดว้ ยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย

(2) ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมต้องเสนอเป็นร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม
ต่อรฐั สภาและให้รฐั สภาพิจารณาเป็นสามวาระ

(3) การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการ ให้ใช้วิธี
เรียกชือ่ และลงคะแนนโดยเปิดเผยและต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการแก้ไขเพิ่มเติมน้ัน ไม่
น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของท้ังสองสภา ซึ่งในจานวนนี้ต้องมีสมาชิก
วฒุ ิสภาเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าหนง่ึ ในสามของจานวนสมาชิกท้ังหมดเท่าที่มอี ยู่ของวุฒสิ ภา

(4) การพิจารณาในวาระที่สองข้ันพิจารณาเรียงลาดับมาตรา โดยการ
ออกเสียงในวาระที่สองนี้ให้ถือเสียงข้างมากเป็นประมาณ แต่ในกรณีที่เป็นร่างรัฐธรรมนูญแก้ไข
เพิ่มเติมที่ประชาชนเป็นผู้เสนอต้องเปิดโอกาสให้ผู้แทนของประชาชนที่เข้าชื่อกันได้แสดงความ
คิดเห็นด้วย

(5) เม่ือการพิจารณาวาระที่สองเสร็จสิ้นแล้ว ให้รอไว้สิบห้าวัน เม่ือพ้น
กาหนดน้แี ล้วให้รฐั สภาพิจารณาในวาระที่สามต่อไป

(6) การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่สามขั้นสุดท้าย ให้ใช้วิธีเรียกชื่อ
และลงคะแนนโดยเปิดเผยและต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการที่จะให้ออกใช้เป็น

รฐั ศาสตรเ์ บอื้ งตน้ หน้า 343

รฐั ธรรมนูญมากกว่ากึ่งหนึ่งของจานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา โดยในจานวนนี้
ต้องมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากพรรคการเมืองที่สมาชิกมิได้ดารงตาแหน่งรัฐมนตรี
ประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือรองประธานสภาผู้แทนราษฎร เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าร้อยละ
ยีส่ ิบของทุกพรรคการเมืองดังกล่าวรวมกัน และมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าหนึ่งใน
สามของจานวนสมาชิกท้ังหมดเท่าที่มอี ยู่ของวุฒิสภา

(7) เม่ือมีการลงมติเห็นชอบตาม (6) แล้ว ให้รอไว้สิบห้าวัน แล้วจึงนา
ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย และให้นาความในมาตรา 81 มาใช้
บังคับโดยอนโุ ลม

(8) ในกรณีร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมหมวด 1
บทท่ัวไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ หรือหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือเร่ืองที่
เกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดารงตาแหน่งต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ หรือเร่ืองที่
เกี่ยวกับหน้าที่หรืออานาจของศาลหรือองค์กรอิสระ หรือเร่ืองที่ทาให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่
อาจปฏิบัติตามหน้าที่หรืออานาจได้ ก่อนดาเนินการตาม (7) ให้จัดให้มีการออกเสียงประชามติ
ตามกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ถ้าผลการออกเสียงประชามติเห็นชอบด้วยกับร่าง
รฐั ธรรมนญู แก้ไขเพิม่ เติม จงึ ให้ดาเนินการตาม (7) ตอ่ ไป

6.3.2 อานาจหน้าทีใ่ นการควบคมุ การบริหารราชการแผน่ ดิน
หมายถึงการสอดส่องดูแลการปฏิบัติงานของคณะรัฐมนตรีหรือฝุายบริหาร
ด้วยวิธีการที่รัฐธรรมนูญกาหนดไว้ คือ การตั้งกระทู้ถาม การขอเปิดอภิปรายท่ัวไปเพื่อให้
คณะรัฐมนตรีแถลงข้อเท็จจริงหรือแสดงความคิดเห็นในปัญหาอันเกี่ยวกับการบริหารราชการ
แผ่นดิน และการขอเปิดอภิปรายท่ัวไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเป็น
รายบุคคล อันอาจส่งผลให้รัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรีต้องพ้นจากตาแหน่งได้ ซึ่งนับเป็นหลัก
สาคญั อีกประการหน่งึ ของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ที่ให้มีการถ่วงดุลอานาจระหว่าง
กัน เพื่อปูองกันไม่ให้ฝุายหนึ่งฝุายใดใช้อานาจเกินขอบเขตจนอาจให้ประชาชนได้รับความ
เดือดร้อน
การควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินอาจมีอิทธิพลต่อรัฐบาลได้ต้ังแต่
กระบวนการจัดตั้งรัฐบาล โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ได้กาหนดให้สภา
ผแู้ ทนราษฎรให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับการแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี (มาตรา 159)
และกาหนดให้คณะรัฐมนตรีที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นต้อแถลงนโยบายต่อรัฐสภาโดยไม่มีการ
ลงมติความไว้วางใจ ภายใน 15 วันนับแต่วันที่เข้ารับหน้าที่ (มาตรา 162) ก่อนแถลงนโยบายต่อ

รฐั ศาสตรเ์ บอ้ื งตน้ หนา้ 344