คู่มือผู้ว่าราชการจังหวัด ปี 2564

ค่มู อื ผ้วู า่ ราชการจังหวดั



สาร

พลเอก อนพุ งษ์ เผ่าจนิ ดา
รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย

กระทรวงมหาดไทยเป็นหน่วยงานหลักที่มีกลไกครอบคลุมทุกระดับในพื้นท่ี
ตั้งแต่จังหวัด อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดทำหน้าท่ีรับนโยบายและคำสั่ง
จากนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาล คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มาปฏิบัติการ
ให้เหมาะสมกับท้องที่และประชาชน และเป็นหัวหน้าบังคับบัญชาบรรดาข้าราชการฝ่ายบริหาร
ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ในราชการส่วนภูมิภาคในเขตจังหวัดเพื่อขับเคลื่อนภารกิจของรัฐและนโยบาย
ของรัฐบาลไปปฏบิ ตั ใิ หเ้ กิดผลสมั ฤทธ์ิ ท้ังนี้ เปน็ ไปตามพระราชบัญญัตริ ะเบียบบรหิ ารราชการแผ่นดิน
พ.ศ. 2534 และท่แี ก้ไขเพม่ิ เตมิ

ผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะตัวแทนของรัฐบาลในระดับพื้นที่จึงมีบทบาทสำคัญ
ในการประสานและบูรณาการความร่วมมือจากทุกภาคส่วน โดยส่งเสริมสนับสนุนให้ท้องถิ่น ชุมชน
และภาคส่วนต่าง ๆ เข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการเชิงพื้นท่ี เพื่อร่วมกันแก้ไขปัญหา
และความต้องการของประชาชนในพื้นท่ี ตลอดจนยกระดบั ขีดความสามารถในการแข่งขนั ของจังหวัด
และกลุ่มจังหวัด ทั้งนี้ ขอให้ยึดหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (Good Governance)
ความสุจริต และตั้งมั่นบนประโยชน์ส่วนรวมในการบริหารงาน เพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิตของพี่น้อง
ประชาชนใหด้ ยี ่งิ ข้นึ

ในนามของกระทรวงมหาดไทย ขอส่งกำลังใจไปยังผู้ว่าราชการจังหวัดและทีมงาน
ในระดับพื้นที่ที่ตั้งใจทำงานเพื่อ “บำบัดทุกข์ บำรุงสุข” ด้วยความมานะ อดทน เสียสละ รวมทั้งดำรงตน
เป็นแบบอย่างและเปน็ ที่พึ่งให้แก่พน่ี ้องประชาชน ตลอดจนให้ความชว่ ยเหลือสนบั สนุนการขับเคล่ือน
ภารกจิ ต่าง ๆ ของรัฐบาลให้ลลุ ว่ งไปได้ด้วยดี และรว่ มกันพฒั นาพ้ืนทีแ่ ละประเทศชาติให้ย่งั ยืนสืบไป

พลเอก
(อนุพงษ์ เผา่ จนิ ดา)

รฐั มนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย



สาร

นายฉตั รชัย พรหมเลศิ
ปลดั กระทรวงมหาดไทย

การบริหารงานเชิงพื้นที่ ต้องอาศัยภาวะผู้นำที่มีทั้งศาสตร์และศิลป์ เข้าใจถึงบริบท
และสถานการณ์ เพื่อให้สามารถวางกลยุทธ์ในการขับเคลื่อนการดำเนินงานภายใต้ข้อจำกัดได้
อย่างมีประสิทธิภาพ โดยผู้ว่าราชการจังหวัดถือเป็นผู้ที่มีบทบาทในการบูรณาการทุกภาคส่วน
ทง้ั ภาครฐั ภาคเอกชน และภาคประชาชน เพ่ือขับเคล่ือนการบริหารงานเชิงพื้นท่ี ท้ังการขับเคล่ือน
งานเชิงนโยบาย งานเชงิ ภารกจิ และงานเชงิ พน้ื ท่ี ให้เป็นไปอยา่ งมีประสทิ ธภิ าพและบรรลผุ ลสมั ฤทธิ์

ผูว้ ่าราชการจังหวดั ถอื เปน็ กลไกเชอื่ มต่อประสานระหวา่ งราชการส่วนกลาง ราชการ
ส่วนภูมิภาค และราชการส่วนท้องถิ่น โดยทำหน้าที่เป็นตัวแทนของรัฐบาลในระดับพื้นที่ในการขับเคลื่อน
นโยบายของรัฐบาล และภารกิจของกระทรวง ทบวง กรมไปสู่การปฏิบัติในระดับพื้นท่ี ตลอดจนดูแล
ให้มีการปฏิบัติและบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย เพื่อให้เกิดความสงบเรียบร้อยและเป็นธรรม
ในสังคม ในขณะเดียวกันยังทำหน้าที่เป็นผู้สะท้อนปัญหาและความต้องการของประชาชนในระดับ
พื้นที่ให้กับรัฐบาลและกระทรวง ทบวง กรมได้นำไปพิจารณากำหนดเป็นนโยบาย แผนงาน/โครงการ
เพอ่ื ใหส้ ามารถบรหิ ารความคาดหวังของทกุ ภาคส่วนและแกไ้ ขปัญหาภายใต้บรบิ ททีเ่ หมาะสมในแตล่ ะพ้ืนที่

ในการนี้ จึงขอให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมุ่งมั่นทำหน้าที่ให้สอดคล้องตามปณิธานของ
กระทรวงมหาดไทย ในการ “บำบัดทุกข์ บำรุงสุข” ให้กับประชาชน รวมทั้งเพิ่มประสิทธิภาพ
การแก้ไขปัญหาและพัฒนาพื้นที่ ตลอดจนเสริมสร้างความเข้มแข็งให้กับชุมชนและส่งเสรมิ การมีส่วนร่วม
ของทุกภาคส่วน เพื่อสร้างความสมดลุ ให้เกิดขึ้นในพื้นที่ อันจะทำให้ผู้ว่าราชการจังหวดั ยังคงบทบาท
เป็นเสาหลกั ในการบรหิ ารงานเชิงพื้นทส่ี ืบไป

(นายฉัตรชยั พรหมเลศิ )
ปลัดกระทรวงมหาดไทย



คำนำ

พระราชบัญญัติระเบยี บบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2535 มาตรา 54 กำหนดให้
จงั หวดั หนง่ึ มีผวู้ ่าราชการจังหวดั เป็นผรู้ ับนโยบายและคำสั่งจากนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาล
คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มาปฏิบัติการให้เหมาะสมกับท้องที่และประชาชน และเป็น
หัวหน้าบงั คบั บญั ชาบรรดาข้าราชการฝ่ายบริหาร จากบทบัญญัติดงั กล่าวอาจกล่าวได้ว่า ผู้ว่าราชการ
จังหวัดมีบทบาทหน้าที่ในสองลักษณะคือ การเป็นผู้รับนโยบายและคำสั่งมาปฏิบัติให้เกิดสัมฤทธิผล
อีกลักษณะหนึ่งคือ การบังคับบัญชาบรรดาข้าราชการในส่วนภูมภิ าค ซึ่งถือเป็นบทบาทหน้าที่สำคัญ
ย่งิ โดยเฉพาะในสภาวการณ์ปจั จุบันความเปลี่ยนแปลงในมิติต่าง ๆ เกดิ ขน้ึ อยา่ งรวดเร็ว ผู้ว่าราชการ
จังหวัดจำเป็นต้องมีความพร้อมทั้งด้านความรู้ บุคลากรที่มีประสบการณ์เป็นเครื่องมือรวมทั้งการ
สนบั สนนุ จากส่วนราชการต่าง ๆ สำหรับชว่ ยให้การบรหิ ารเพื่อปฏิบัตริ าชการบรรลผุ ลสำเร็จ

กระทรวงมหาดไทยได้ตระหนักถึงความสำคัญของการขบั เคล่ือนและบริหารราชการ
ในพื้นที่ให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเร่งแก้ไขปัญหาความเดือดร้อน
ของประชาชนในทุกมิติ ทั้งด้านสังคม การอำนวยความเป็นธรรม เศรษฐกิจ ความปลอดภัยในชีวิต
และทรัพย์สิน รวมทั้งการอำนวยความสะดวกในการติดต่อราชการ โดยใช้กลไกและเครือข่ายที่มีอยู่
ทั่วประเทศ ดังนั้น เพื่อเป็นการส่งเสริมและสนับสนุนการปฏิบัติงานของผู้ว่าราชการจังหวัด
จึงได้จัดทำ “คู่มือผู้ว่าราชการจังหวัด” ขึ้น โดยได้อัญเชิญพระบรมราโชวาทและพระราชดำรัสคัดตัด
ตอนที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติราชการเพื่อเป็นหลักคิดในการปฏิบัติงาน และได้รวบรวมกฎหมาย
ระเบียบ ข้อบังคับ ประกาศ คำสั่งหรือหนังสือสั่งการ รวมทั้งขั้นตอน แนวทางปฏิบัติงานต่าง ๆ
ของหน่วยงานในสังกัดกระทรวงมหาดไทย ซึ่งผู้ดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดต้องปฏิบัติเพื่อให้
บังเกิดผลสัมฤทธิ์บรรลุเปา้ หมายตามภารกจิ และอำนาจหน้าที่

คณะผู้จัดทำหวังเป็นอย่างยิ่งว่า “คู่มือผู้ว่าราชการจังหวัด” จะมีส่วนช่วยอำนวย
ประโยชน์ใหแ้ ก่ผู้ว่าราชการจังหวัดและผู้ที่สนใจใช้เป็นแนวทางในการบริหารราชการของจงั หวัดให้มี
ประสทิ ธิภาพมากย่ิงข้ึน เพอ่ื ใหผ้ ลแห่งการปฏบิ ัติราชการสำเร็จลลุ ่วง เกดิ ประโยชนส์ ุขแกป่ ระเทศชาติ
และประชาชนตอ่ ไป

สำนกั งานปลดั กระทรวงมหาดไทย
สงิ หาคม 2564



สารบญั

สาร

คำนำ

สารบัญ

บทที่ 1 หลกั คิดในการปฏบิ ตั ติ ามพระบรมราโชวาทและพระราชดำรัส........1

พระบรมราโชวาท พระราชดำรัสในการทำงาน ทคี่ วรยดึ เป็นแบบอยา่ ง .................................3

ความเป็นมาของตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด ..................................................................... 31

บทที่ 2 ภารกจิ หนา้ ทตี่ ามแนวนโยบายสำคญั ของกระทรวงมหาดไทย ...... 43

หลกั การบรหิ ารกจิ การบ้านเมืองที่ดี .................................................................................... 45

การบรหิ ารราชการจังหวดั ในยุคดิจทิ ัล ................................................................................ 55

สำนักงานปลดั กระทรวงมหาดไทย ...................................................................................... 71
การขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ชาติในระดบั พื้นที่....................................................................... 73

การป้องกนั และแก้ไขปัญหายาเสพตดิ ................................................................................ 82
การจดั ทำแผนและประสานแผนพฒั นาพื้นที่...................................................................... 84
ภารกิจศนู ยด์ ำรงธรรม .....................................................................................................101

กรมการปกครอง.............................................................................................................. 105
การแก้ไขปญั หาราคาผลผลติ ทางการเกษตรตกตำ่ ...........................................................107
การแก้ไขปญั หาหน้ีนอกระบบ..........................................................................................109
การจดั ระเบยี บสงั คมตามนโยบายโครงการ ลดอบายมุข สร้างสขุ ใหส้ ังคม .......................113
การจัดระเบียบสงั คม........................................................................................................117
การปราบปรามและแกไ้ ขปัญหาการค้ามนุษย์ ..................................................................119
การอำนวยความเป็นธรรมตามประมวลกฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญา.........................133

กรมการพฒั นาชุมชน....................................................................................................... 137
โครงการพัฒนาพนื้ ที่ต้นแบบการพฒั นาคณุ ภาพชวี ติ ตามหลกั ทฤษฎีใหม่
ประยกุ ต์ “สู่ โคก หนอง นา โมเดล”.................................................................139
โครงการพัฒนาหมู่บา้ นเศรษฐกิจพอเพยี ง........................................................................147
การอนุรักษ์และสืบสานภูมปิ ัญญาผ้าไทย (1)...................................................................164
การอนรุ ักษ์และสบื สานภูมปิ ัญญาผ้าไทย (2)...................................................................168
การอนรุ ักษแ์ ละสบื สานภูมิปัญญาผา้ ไทย (3)...................................................................172

การน้อมนำแนวพระราชดำรขิ องสมเด็จพระกนิษฐาธริ าชเจา้ กรมสมเด็จพระเทพรัตนราชสดุ า ฯ
สยามบรมราชกมุ ารี ปลกู ผักสวนครัวเพื่อสร้างความมั่นคงทางอาหาร.......................175

กองทนุ แม่ของแผน่ ดิน .....................................................................................................182
ชมุ ชนท่องเท่ยี ว OTOP นวตั วิถี .......................................................................................191
การขับเคลื่อนนโยบายการขจัดความยากจนและพัฒนาคนทุกช่วงวยั อย่างยั่งยนื

ตามหลกั ปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง .............................................................201
โครงการหน่ึงตำบล หนึง่ ผลติ ภัณฑ์ (OTOP) ....................................................................208
การพฒั นาเศรษฐกิจฐานรากและประชารฐั (Social Enterprise : SE).............................219
กองทนุ พฒั นาบทบาทสตรี ...............................................................................................230

กรมทีด่ นิ .......................................................................................................................... 239
การแก้ไขปญั หาท่ดี ินทำกนิ ..............................................................................................241
การเดนิ สำรวจออกโฉนดทีด่ ินและสอบเขตท่ีดินทัง้ ตำบล .................................................246

กรมโยธาธิการและผงั เมอื ง............................................................................................... 251
การออกแบบและประมาณราคาค่ากอ่ สร้าง .....................................................................253
การทดสอบวสั ดุในงานก่อสร้าง........................................................................................255
การบูรณาการแก้ไขปัญหาผกั ตบชวา ...............................................................................258

กรมปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภยั ................................................................................. 263
การจดั การสาธารณภัย.....................................................................................................265
การให้ความช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉินตามระเบียบกระทรวงการคลัง
วา่ ดว้ ยเงนิ ทดรองราชการเพื่อชว่ ยเหลือผปู้ ระสบภยั พบิ ัติกรณีฉุกเฉิน พ.ศ. 2562 .....279
การป้องกนั และลดอุบัตเิ หตุทางถนน................................................................................291

กรมส่งเสริมการปกครองท้องถน่ิ ...................................................................................... 299
การบรหิ ารจดั การขยะมูลฝอย..........................................................................................301
ศูนย์ชว่ ยเหลอื ประชาชนขององค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ .................................................310
การส่งเสรมิ การบรหิ ารจัดการตลาดในองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่น ..................................318
การป้องกนั และควบคมุ โรคพิษสนุ ขั บา้ ในองค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ ..............................331

บทท่ี 3 แนวทางการปฏิบัติงานตามกฎหมายในความรับผิดชอบของ

กระทรวงมหาดไทย...................................................................341

สำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย ................................................................................... 343
ประเดน็ ระบบงาน ..........................................................................................................345
ประเดน็ ระบบเงิน...........................................................................................................374
ประเด็น ระบบคน............................................................................................................388

กรมการปกครอง.............................................................................................................. 433
ประเด็น การรักษาความสงบเรยี บรอ้ ยและความมัน่ คงภายใน .........................................435
ประเดน็ การบรหิ ารการปกครองท้องท่ี............................................................................468
ประเด็น การบรหิ ารงานทะเบียน.....................................................................................479
ประเดน็ การอำนวยความเป็นธรรม .................................................................................500
ประเดน็ การอาสารักษาดนิ แดน ......................................................................................503

กรมการพัฒนาชุมชน....................................................................................................... 515
ประเด็น การจดั ทำแผนและประสานแผนพัฒนาพนื้ ทใ่ี นระดบั อำเภอและตำบล ..............517
ประเด็น โครงการกองทนุ พัฒนาเดก็ ชนบท ในพระราชูปถมั ภส์ มเดจ็ พระเทพรัตนราชสุดาฯ
สยามบรมราชกมุ ารี...........................................................................................518
ประเดน็ การดำเนนิ การตามมตคิ ณะรฐั มนตรี เมือ่ วันท่ี 9 มิถนุ ายน 2563
เร่อื ง มาตรการสง่ เสริมและสนับสนนุ การใช้และสวมใส่ผา้ ไทย...........................519

กรมท่ีดิน.......................................................................................................................... 523
ประเดน็ การขออนญุ าตใช้ประโยชน์ในทีด่ นิ ของรัฐ ตามมาตรา 9 แห่งประมวลกฎหมายทีด่ นิ
กรณีทบวงการเมอื งขอใชท้ ี่ดนิ ของรัฐ เพ่ือประโยชน์ในราชการ และกรณเี อกชนขอ
ใช้ประโยชนแ์ นวทางการใชอ้ ำนาจตามกฎหมายของผู้วา่ ราชการจงั หวัด....................525
ประเดน็ การพจิ ารณาอนญุ าตใหด้ ูดทราย........................................................................526
ประเด็น การขอข้ึนทะเบียนที่ดิน เพอื่ ให้ทบวงการเมืองใชป้ ระโยชนใ์ นราชการ ...............527
ประเด็น การออกหนังสือสำคัญสำหรับทีห่ ลวง.................................................................528
ประเด็น การเพิกถอนหรือแก้ไขหนงั สอื สำคัญสำหรับท่หี ลวง...........................................529
ประเดน็ การมอบอำนาจใหผ้ ู้วา่ ราชการจงั หวดั ปฏบิ ัติราชการแทนในการออกคำสงั่ ให้
ออกจากท่ดี นิ และขาดสทิ ธอิ นั พงึ ได้ตามใบจอง..................................................530
ประเดน็ การอนุมตั ิใหอ้ อกโฉนดทด่ี ินกรณีเดนิ สำรวจได้เนื้อท่เี กิน 50 ไร่ ........................532
ประเดน็ การอนมุ ัติใหอ้ อกโฉนดทดี่ ินหรือหนงั สือรบั รองการทำประโยชนเ์ กนิ 50 ไร่
ให้แกบ่ คุ คลตามมาตรา ๕๙ ทวิ .........................................................................533
ประเด็น การส่ังการให้ออกโฉนดทดี่ ินหรอื หนงั สือรบั รองการทำประโยชน์ในเขตป่าไม้.....534
ประเดน็ การอนุมัติใหอ้ อกโฉนดท่ดี ินหรือหนงั สือรับรองการทำประโยชน์ ให้แก่บุคคล
ตามมาตรา ๕๙ ทวิ แหง่ ประมวลกฎหมายทีด่ นิ กรณีมคี วามจำเปน็ อยา่ งอน่ื .....535
ประเด็น การอนุมัติใหอ้ อกหนังสือรบั รองการทำประโยชน์ในบรเิ วณท่ดี นิ ท่ีได้สรา้ ง
ระวางแผนที่เพือ่ การออกโฉนดที่ดินไวแ้ ลว้ ........................................................536
ประเด็น การสัง่ การกรณแี จง้ การครอบครองที่ดินผดิ พลาดคลาดเคลือ่ น ..........................537
ประเด็น การอนมุ ตั จิ ำหน่าย ส.ค.1 ออกจากทะเบียนการครอบครองทดี่ ิน ......................538
ประเด็น การพิจารณาสั่งอนญุ าตใหค้ นต่างด้าวได้มาซง่ึ ท่ดี ินในฐานะท่ีเปน็ ทายาทโดย
ธรรม ตามมาตรา 93 แห่งประมวลกฎหมายทดี่ นิ .............................................539

ประเด็น การพิจารณาสัง่ อนญุ าตให้คนตา่ งด้าวได้มาซึ่งทด่ี ินเพ่ือใช้เปน็ ท่อี ยู่อาศยั
ตามมาตรา 96 ทวิ แห่งประมวลกฎหมายท่ดี ิน.................................................540

ประเด็น การพิจารณาสง่ั อนุญาตใหค้ นต่างด้าวผไู้ ด้มาซ่ึงท่ดี ินตามประมวลกฎหมาย
ทด่ี นิ ขอจำหนา่ ยจา่ ยโอนทดี่ นิ ............................................................................541

ประเดน็ การดำเนินการทเี่ ก่ยี วขอ้ งกบั การจำหนา่ ยท่ีดนิ ตามความในหมวด 3
แห่งประมวลกฎหมายที่ดนิ ................................................................................543

ประเด็น การกำหนดเวลาใหค้ นตา่ งด้าวหรือนติ ิบุคคลต่างดา้ วจำหนา่ ยทดี่ ิน และจำหนา่ ย
ที่ดนิ ของคนตา่ งดา้ วหรือนิตบิ คุ คลตา่ งด้าวตามประมวลกฎหมายทดี่ นิ ....................544

ประเด็น การจำหนา่ ยห้องชุดของคนตา่ งดา้ วหรือนติ ิบคุ คลตามท่บี ัญญัตไิ ว้ใน
พระราชบัญญตั ิอาคารชุด พ.ศ. 2522 และทแ่ี ก้ไขเพิ่มเติม ..............................545

ประเดน็ การพิจารณาสั่งอนุญาตให้ไดม้ าซ่ึงทด่ี ินของนติ ิบุคคลเพื่อการศาสนา
ตามมาตรา 84 แห่งประมวลกฎหมายทดี่ ิน..........................................................546

ประเดน็ การพจิ ารณาสงั่ จำหน่ายท่ดี นิ กรณีนิตบิ คุ คลเพ่ือการศาสนาไดท้ ่ีดินเกนิ กำหนด
ตามมาตรา 85 แห่งประมวลกฎหมายท่ีดิน.......................................................548

ประเดน็ การยืน่ คำรอ้ งตอ่ ศาลกรณีการทอดทิง้ ไม่ทำประโยชน์ในท่ดี ิน ตามมาตรา 6
แหง่ ประมวลกฎหมายท่ดี ิน................................................................................549

ประเด็น ผวู้ ่าราชการจงั หวัดพิจารณาสัง่ อนมุ ัติกรณีมีการเช่าทดี่ นิ เพ่ือพาณชิ ยกรรม
หรอื อุตสาหกรรมเกินกวา่ หนงึ่ ร้อยไร่ .................................................................550

ประเดน็ การมอบอำนาจใหผ้ ู้ว่าราชการจังหวัดปฏิบตั ิราชการแทนในการแตง่ ตั้ง
คณะกรรมการสอบข้อเทจ็ จริงความผิดละเมิดแทนกรมท่ีดิน .............................551

ประเด็น การออกใบอนุญาตใหท้ ำการจัดสรรท่ดี นิ ................................................................553
ประเด็น การออกหนงั สืออนุญาตให้แก้ไขเปล่ียนแปลงแผนผัง โครงการและวิธีการจัดสรรทด่ี นิ .....555
ประเด็น การมคี ำสัง่ กรณี การออกหนังสือกรรมสิทธิห์ ้องชุด การจดทะเบยี นสทิ ธิ

และนิติกรรมเก่ยี วกับห้องชดุ หรอื การจดแจ้งรายการในสารบญั สำหรบั
จดทะเบยี นคลาดเคลอ่ื นหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย .................................................557
ประเดน็ ดา้ นการบรหิ ารงบประมาณ ...............................................................................558
ประเด็น การประกาศกำหนดคา่ ใช้จา่ ยในการรังวัดเกีย่ วกับโฉนดท่ีดนิ หรือพิสจู น์
สอบสวน หรือตรวจสอบเนอื้ ทเ่ี กี่ยวกบั หนังสือรบั รองการทำประโยชน์
ตามระเบยี บกระทรวงมหาดไทยว่าดว้ ยค่าใชจ้ ่ายในการรงั วัดเกย่ี วกบั
โฉนดท่ีดิน หรอื พิสูจนส์ อบสวน หรือตรวจสอบเนอื้ ที่เกีย่ วกับหนงั สือรับรอง
การทำประโยชน์ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2558 .........................................................560
ประเดน็ แนวทางปฏิบตั ิเก่ยี วกบั การทูลเกล้าฯ ถวายฎีกาขอพระราชทานความเป็นธรรม
และฎกี าขอพระราชทานความชว่ ยเหลือ ...........................................................561

กรมโยธาธกิ ารและผังเมือง............................................................................................... 565
ประเดน็ การสง่ เสริมความปลอดภัยในการใช้อาคาร........................................................567

ประเด็น การปฏิบตั ิงานตามภารกจิ หนา้ ทข่ี องผวู้ ่าราชการจังหวดั ในการดำเนนิ
โครงการจัดรปู ที่ดนิ เพ่ือพัฒนาพนื้ ท่ี...................................................................568

ประเด็น พระราชบญั ญัติการผงั เมอื ง พ.ศ. 2562...........................................................570

กรมปอ้ งกันและบรรเทาสาธารณภยั ................................................................................. 573
ประเดน็ การป้องกันและบรรเทาสาธารณภยั ...................................................................575

กรมสง่ เสริมการปกครองทอ้ งถ่ิน ...................................................................................... 587
ประเด็น การเงินการคลังและงบประมาณขององค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่ .......................589
ประเดน็ การเลือกตง้ั สมาชิกสภาท้องถ่ิน/ผู้บริหารท้องถิน่ ...............................................597
ประเดน็ การจดั การศึกษาขององค์กรปกครองสว่ นท้องถน่ิ ...............................................601
ประเดน็ การกำกับดูแลองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน.........................................................612
ประเดน็ การกระจายอำนาจใหแ้ กอ่ งคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่น.........................................630
ประเดน็ การจัดต้ังและเปลย่ี นแปลงฐานะขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิน่ ......................637
ประเดน็ การตรวจสอบและการติดตามดา้ นการคลงั การเงิน การบัญชี และการพัสดุ
ขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน.........................................................................648
ประเด็น การบริหารงานบุคคลสว่ นท้องถิน่ ......................................................................657
ประเดน็ การประชุมสภาทอ้ งถิ่น......................................................................................666
ประเดน็ การจัดทำแผนพฒั นาทอ้ งถน่ิ และประสานแผนพัฒนาในระดบั พ้นื ที่...................675

บทที่ 4 ภารกจิ ทีส่ ำคญั อน่ื ๆ...................................................................679

การสถาปนาความสัมพันธ์เมืองพี่เมืองน้องระหว่างจังหวัด ของไทยกับจังหวัดหรือหน่วย
การปกครองของ ตา่ งประเทศทม่ี ฐี านะเทียบเทา่ จังหวดั ของไทย ...................................... 681

ภาคผนวก ...............................................................................................689



บทท่ี 1
หลกั คิดในการปฏบิ ตั ติ ามพระบรมราโชวาท

และพระราชดำรัส



พระบรมราโชวาท พระราชดำรัสในการทำงาน
ท่ีควรยึดเป็นแบบอย่าง



พระปฐมบรมราชโองการ

พระบาทสมเดจ็ พระวชริ เกล้าเจ้าอยูห่ วั

“เราจะสืบสาน รกั ษา และต่อยอด
และครองแผน่ ดินโดยธรรม

เพ่อื ประโยชนส์ ุขแห่งอาณาราษฎรตลอดไป”

5



พระบรมราโชวาท

พระบาทสมเด็จพระเจา้ อย่หู วั
พระราชทานแกข่ ้าราชการพลเรือน เนื่องในวันข้าราชการพลเรอื น

วันจันทร์ ท่ี ๑ เมษายน ๒๕62

“ข้าราชการมีสิ่งสำคัญท่ีควรยดึ ม่ันอยู่ ๒ อย่าง. อย่างหน่ึงคอื
ผลประโยชน์ของแผ่นดิน อีกอย่างหนึ่งคือความถูกต้องเป็นธรรม.
ผลประโยชน์ของแผ่นดินเป็นเป้าหมายสูงสุดของการปฏิบัติราชการ
ส่วนความถูกต้องเป็นธรรมเป็นทั้งรากฐานและแนวทางปฏิบัติเพ่ือให้
บรรลุถงึ เป้าหมายนน้ั .”

7



พระบรมราโชวาท

พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว
พระราชทานแกข่ า้ ราชการพลเรอื น เน่ืองในวนั ข้าราชการพลเรือน

วันพุธ ท่ี ๑ เมษายน ๒๕63

“งานราชการนั้น ต้องอาศัยความรู้ ๓ ส่วนในการปฏิบัติ
คือความรู้ในหลักวิชาที่ถูกต้อง แม่นยำ ลึกซึ้ง กว้างขวาง ความรู้
ในการปฏิบัติบริหารงานตามภาระหน้าท่ี และความรู้คิดวินิจฉัย
ที่ถูกต้องด้วยเหตุผล หลักวิชา และหลักธรรม. ข้าราชการ
ทุกคนจึงต้องสร้างสมอบรมความรู้ทั้งสามส่ วนน้ีให้สมบูรณ์พร้อม
อย่าให้บกพร่องในส่วนใดเป็นอันขาด จะได้สามารถปฏิบัติงาน
ให้บรรลผุ ลเปน็ ประโยชนท์ แ่ี ท้ทงั้ แก่ประเทศชาตแิ ละประชาชน.”

9



พระบรมราโชวาท

พระบาทสมเด็จพระเจา้ อยหู่ วั
พระราชทานแก่ขา้ ราชการพลเรอื น เนื่องในวันข้าราชการพลเรือน

วนั พฤหัสบดี ที่ ๑ เมษายน ๒๕6๔

“งานราชการนั้น เป็นงานที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับวิถีชีวิต
ของประชาชน ซ่ึงมีความเปลี่ยนแปลงอยู่เป็นปรกติ ตามสถานการณ์
และกาลเวลาทเี่ ปล่ียนแปลงไป. ขา้ ราชการทุกคนจึงตอ้ งทำความเขา้ ใจ
งานในหน้าที่ของตนให้กระจ่างชัด และรู้เท่าทันความเปลี่ยนแปลง
ที่เกิดขึ้น แล้วปฏิบัติหน้าที่ให้สอดคล้องเหมาะสม โดยยึดมั่นแน่วแน่
อยู่ในเป้าหมายของการปฏิบัติราชการ คือประโยชน์สุขของประชาชน
และความเจรญิ ม่นั คงของประเทศชาติ.”

11



พระบรมราโชวาท

เม่ือคร้งั ทรงดำรงพระราชอิสริยยศ
สมเดจ็ พระบรมโอรสาธิราช ฯ สยามมกุฎราชกมุ าร
พระราชทานแก่ผู้นำศูนยเ์ ยาวชนตำบลทว่ั ประเทศและเจา้ หน้าทผ่ี ้รู บั ผดิ ชอบ
ในโอกาสเขา้ เฝ้า ฯ รับพระราชทานธงประจำศนู ยเ์ ยาวชนตำบล

วนั ศุกร์ ที่ ๒๘ มนี าคม ๒๕๔๐

“...ในปัจจุบันเป็นที่ทราบและยอมรับกันทั่วไปแล้วว่า ทรัพยากร
มนุษย์หรือกำลังคนเป็นทรัพยากรที่มีความสำคัญกว่าทรัพยากรธรรมชาติ
ดังจะเห็นตัวอย่างจากหลายประเทศซึ่งขาดแคลนทรัพยากรธรรมชาติ
เป็นอย่างมาก แต่ก็สามารถพัฒนาประเทศให้เจริญก้าวหน้าได้มากกว่า
ประเทศที่มีทรัพยากรธรรมชาติอุดมสมบูรณ์ ทั้งนี้เพราะเขามี
ทรัพยากรมนษุ ย์ทม่ี คี ณุ ภาพเป็นกำลังในการพฒั นา. ...”

13



พระบรมราโชวาท

เม่อื ครง้ั ทรงดำรงพระราชอิสรยิ ยศ
สมเดจ็ พระบรมโอรสาธิราช ฯ สยามมกุฎราชกุมาร
พระราชทานแก่ผ้นู ำศนู ยเ์ ยาวชนตำบลท่วั ประเทศและเจา้ หนา้ ทผ่ี ู้รบั ผิดชอบ
ในโอกาสเข้าเฝ้า ฯ รบั พระราชทานธงประจำศนู ยเ์ ยาวชนตำบล

วนั พุธ ที่ ๒๘ พฤษภาคม ๒๕๔๖

“...การที่กระทรวงมหาดไทย ได้มอบหมายให้กรมการพัฒนา
ชุมชนดำเนินการจัดตั้งศูนย์เยาวชนตำบลขึ้น โดยมีวัตถุประสงค์สำคญั
ที่จะพัฒนาเยาวชนให้มีคุณสมบัติในตัวเองเพิ่มพูนขึ้นทุกด้าน
เพื่อสามารถเป็นผู้นำและเป็นกำลังพัฒนาท้องถิ่นให้มั่นคงและ
กา้ วหน้านัน้ นับเปน็ วธิ กี ารอนั แยบคายประการหน่ึง ท่คี วรแก่การนิยม
และสนับสนุนโดยแท้. จึงขอชมเชยทางราชการและเจ้าหน้าที่ทุกฝ่าย
ทุกท่าน ที่พยายามจัดการอบรมอันมีประโยชน์ยิ่งนี้ติดต่อกันมาเป็น
เวลานานปี ได้ผลดีเปน็ ที่น่าพอใจ. ...”

15



พระราชดำรัส

พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยูห่ ัว
ในโอกาสที่ปฏบิ ตั กิ ารช่วยเหลอื นักฟุตบอลเยาวชนและผู้ฝกึ สอน
ทมี หมูปา่ อะคาเดมี ทวี่ นอุทยานถำ้ หลวง – ขุนน้ำนางนอน จังหวดั เชียงราย สำเรจ็ ผลดว้ ยดี

ณ พระท่ีน่ังอมั พรสถาน พระราชวงั ดุสติ
วนั ท่ี 12 กรกฎาคม 2561

“...การบริหารจัดการที่ดี การใช้ความรู้ ความสามารถ
ความเชี่ยวชาญ ให้พอเหมาะพอดีกับสถานการณ์ การปฏิบัติตนและ
ปฏิบัติการอย่างรอบคอบ มีวินัย มีสติ ตลอดจนการรู้หน้าที่ของตน
แ ล ะ ป ฏ ิ บ ั ต ิ ห น ้ า ท ี ่ ใ ห ้ ป ร ะ ส า น ส ่ ง เ ส ร ิ ม ก ั บ ท ุ ก ค น ท ุ ก ฝ ่ า ย โ ด ย เ ต ็ ม ก ำ ลั ง
เป็นเครื่องมอื อย่างสำคญั ท่ีจะสามารถนำไปใช้แกไ้ ขอุปสรรคปัญหา รวมทั้ง
พัฒนาบ้านเมืองของเราได้ และการช่วยเหลือซึ่งกันและกันด้วยความรัก
ความปรารถนาดีต่อกันนั้น เป็นพลังอันยิ่งใหญ่ ที่จะทำให้มวลมนุษยชาติ
อยู่ร่วมกันได้อย่างผาสกุ ย่ังยนื ตลอดไป...”

17



พระราชดำรัส

เมอื่ ครงั้ ทรงดำรงพระราชอิสริยยศ
สมเด็จพระบรมโอรสาธริ าช ฯ สยามมกฎุ ราชกมุ าร
ในโอกาสเสด็จ ฯ ไปทรงถวายสกั การะปูชนียวัตถแุ ละปูชนยี สถาน

และทรงเย่ียมพสกนกิ ร จงั หวัดอุทัยธานี
วันเสาร์ ท่ี ๓๐ ตุลาคม ๒๕๑๙

“...ทุกคนทุกฝ่าย ควรจะได้ตั้งใจจริงที่จะประกอบการงาน
ที่เป็นอาชีพและหน้าที่ของตน ๆ ด้วยความขยันหมั่นเพียรและอดทน
มีความสามัคคีและเมตตา ความมุ่งดีมุ่งเจริญต่อกัน ช่วยเหลือส่งเสริมกัน
ด้วยความสุจริต เพื่อให้ภารกิจที่แต่ละคนกระทำนั้นมีประสิทธิภาพ
และไดร้ ับผลอันสมบูรณ์ จกั ได้เกดิ ประโยชนเ์ พิ่มพนู เป็นความเจรญิ ก้าวหน้า
ของสว่ นรวมในที่สดุ ...”

19



พระบรมราโชวาท

พระบาทสมเดจ็ พระบรมชนกาธิเบศร มหาภมู พิ ลอดลุ ยเดชมหาราช บรมนาถบพติ ร
พระราชทานแกค่ ณะผบู้ ริหารงานเรง่ รดั พัฒนาชนบท
ระดับผู้ว่าราชการจังหวัด
ณ พระที่นง่ั อมั พรสถาน
วนั ศกุ ร์ ท่ี ๑๓ มิถุนายน ๒๕๑๒

“...การพัฒนาชนบทเป็นงานที่สำคัญ เป็นงานที่ยาก เป็นงาน
ที่จะต้องทำใหไ้ ด้ด้วยความสามารถ ด้วยความเฉลยี วฉลาด คือทั้งเฉลียว
ทั้งฉลาด ต้องทำด้วยความบริสุทธิ์ใจ มิใช่มุ่งที่จะหากินด้วยวิธีการใด ๆ
ใครอยากหากินขอให้ลาออกจากตำแหน่ง ไปทำการค้าดีกว่า เพราะว่า
ถา้ ทำผิดพลาดไปแลว้ บ้านเมอื งเราล่มจม และเมอ่ื บา้ นเมอื งของเราล่มจม
แล้วเราอยู่ไม่ได้ ก็เท่ากับเสียหมดทุกอย่าง ขอพูดอย่างนี้แล้วก็ให้ไป
พิจารณา พยายามที่จะให้การสัมมนาท่ีทำมาได้ประโยชน์ เพราะว่าเร่ืองท่ี
สมั มนาเปน็ หลักวิชาท่จี ะตอ้ งปฏบิ ตั ิ แล้วกข็ อใหน้ ำวิชาต่าง ๆ นไ้ี ปแจกจา่ ย
ผู้ใต้บงั คบั บญั ชา ไปใหผ้ ้ใู ตบ้ งั คบั บญั ชาทั้งหลายพิจารณาว่าจะทำอย่างไร
ให้ดีที่สุด ไม่ใช่เพื่อประจบผู้ใหญ่ แต่ว่าสำหรับประจบตัวเอง สำหรับ
สร้างท่ีให้ตัวเองอยูไ่ ด้ เพราะวา่ เป็นงานของตวั เองทัง้ นนั้ ...”

21



พระบรมราโชวาท

พระบาทสมเด็จพระบรมชนกาธิเบศร มหาภมู พิ ลอดลุ ยเดชมหาราช บรมนาถบพติ ร
พระราชทานแก่ขา้ ราชการในสังกดั กระทรวงมหาดไทย
ในโอกาสทกี่ ระทรวงมหาดไทยครบรอบ ๑๐๐ ปี
วันพุธ ที่ ๑ เมษายน ๒๕๓๕

“หน้าท่ีของกระทรวงมหาดไทย พูดอย่างรวบรัด คือการอำนวย
ความสุขสวัสดีแก่ทวยราษฎร์ และการอำนวยความสุขสวัสดีที่ทำอยู่ นั้น
อาจจำแนกตามประเภทงานได้เป็น ๔ ด้าน คือ การอำนวยความมั่นคง
ปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน การพัฒนาอาชีพและฐานะความเป็นอยู่
การพัฒนาจิตใจให้อยู่ร่วมกันได้ด้วยความสุขและความสามัคคีปรองดอง
และการให้การศึกษาเพื่อสร้างอนาคตที่แจ่มใส. งานทั้ง ๔ ด้านยังจำแนก
เป็นส่วนปลีกย่อยออกไปได้มากมาย ซึ่งต้องมีกรมกองต่าง ๆ รับผิดชอบ
ไปปฏิบัติ ทั้งต้องพึ่งพิงอาศัยความร่วมมือจากกระทรวงทบวงกรมอื่นอย่าง
กว้างขวางและใกล้ชิดด้วย. ข้าราชการกระทรวงมหาดไทยทุกฝ่าย ทุกคน
จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีหลักปฏิบัติที่แน่นอนเป็นเครื่องยึดถือ. หลักการ
อย่างแรกก็คือต้องปฏิบัติงานให้ประสานสอดคล้องและดำเนินก้าวหน้า
ไปด้วยกัน เสมอกัน พร้อมเพรียงกันทุกฝ่าย โดยมิให้ล้ำหน้าหรือล้าหลัง
กว่ากัน อันจะเป็นเหตุให้งานชะงักงัน หรือเสียขบวน และเสียผล.
หลักการอย่างที่สอง คือต้องพยายามประสานงานกับทุกหน่วยงาน
ด้วยความสมัครสมานและความเข้าใจอันดีต่อกัน. ประการสำคัญ คือจะต้อง
ระมัดระวังปฏิบัติการทุกอย่างด้วยความสุจริตเที่ยงตรง ให้สมควรและ
ถูกตอ้ งด้วยหลกั วชิ า กฎหมาย ความชอบธรรม โดยไมม่ ีอคติ.”

23



พระราชดำรสั

พระบาทสมเด็จพระบรมชนกาธิเบศร มหาภมู ิพลอดลุ ยเดชมหาราช บรมนาถบพิตร
พระราชทานแก่ผวู้ ่าราชการจังหวดั สุโขทยั และขา้ ราชการ พ่อค้า คหบดี
ณ พระตำหนกั จติ รลดารโหฐาน
วนั ศกุ ร์ ที่ ๒๙ กันยายน ๒๕๑๕

“...ความร่วมมือท้ั งหม ดนี้ ท้ังทา งว ิชาการทาง ปฏ ิ บั ติ
และทางทรัพย์ ก็รวมเข้ามา แล้วก็เป็นความก้าวหน้าความปลอดภัย
ของประชาชนเอง จงึ ยนิ ดที ่ที ่านทง้ั หลายท้งั ฝ่ายทางราชการท้งั ฝ่ายพ่อค้า
ค ห บ ดี ไ ด้ ม า ร่ ว ม กั น อ ยู่ ณ ท่ี นี้ ก็ ข อ ใ ห ้ ค ว า ม ส า ม ั ค คี
ระหว่างคนทุกคนในชาติได้แน่นแฟ้นยิ่งขึ้น เข้าใจซึ่งกัน และกันดี
และสามารถที่จะปฏิบัติงานเพื่อประโยชน์ส่วนรวมซึ่งเป็นประโยชน์ของ
แต่ละคนให้ลุล่วงไปด้วยดี ด้วยความเข้มแข็ง ด้วยความเสียสละ
ด้วยความฉลาด...”

25



พระราชดำรัส

พระบาทสมเด็จพระบรมชนกาธเิ บศร มหาภมู ิพลอดุลยเดชมหาราช บรมนาถบพติ ร
พระราชทานแกค่ ณะขา้ ราชการกรมการปกครอง

และคณะกรรมการจงั หวดั ต่าง ๆ ร่วมกับเหลา่ กาชาดจังหวัด
ณ พระตำหนกั จิตรลดารโหฐาน
วนั องั คาร ท่ี ๓๐ กนั ยายน ๒๕๑๘

“...งานที่ได้ทำมานอกเหนือจากหน้าที่ในการปกครองนั้นก็เป็นงาน
ที่เป็นประโยชน์อย่างยิ่ง โดยเฉพาะในสถานการณ์ปัจจุบัน พวกเราจะไป
ถือว่าใครมีหน้าที่เจาะจงเฉพาะก็ทำไป ก็ยากที่จะนำประเทศสู่ความมั่นคง
และปลอดภัย จะต้องถือว่าทุกคนจะเป็นข้าราชการหรือประชาชนพ่อค้า
ทั่วไปมีหน้าที่ทั้งนั้นที่จะช่วยกันรักษาความปรองดองเกื้อหนุนซึ่งกันและกั น
สร้างความสามัคคีในชาติ และแต่ละคนที่ทำบางทีก็ต้องฝ่าอันตรายลำบาก
เหน็ดเหนื่อย โดยท่ีไม่มีการตอบแทน การตอบแทนน้ันก็คอื ถ้าทุกคนปฏบิ ัตงิ าน
ดว้ ยดี และทำหน้าทขี่ องพลเมอื งท่ดี ีกจ็ ะทำให้บา้ นเมอื งสามารถพยุงตัวได้…”

27



พระราชดำรัส

พระบาทสมเด็จพระบรมชนกาธิเบศร มหาภูมิพลอดุลยเดชมหาราช บรมนาถบพิตร
พระราชทานแกข่ ้าราชการในสังกดั กระทรวงมหาดไทย
ณ พระตำหนกั จติ รลดารโหฐาน
วนั พธุ ท่ี ๑๗ พฤศจกิ ายน ๒๕๑๙

“...ถ้ า จ ะ ว่ า ด ้ ว ย ห น้ า ท่ี ข อ ง ผู้ ว่ า ร า ช ก า ร จั ง ห วั ด แ ล ะ ผู้ ต ร ว จ ก า ร
พูดอย่างรวม ๆ ไม่ได้แยกเป็นปัญหาแต่ละคนมีปัญหาที่แต่ละคนมี
แต่ว่าพูดถึงรวม ๆ ก็เรียกว่าผู้ว่าราชการจังหวัด บางทีก็เรียกว่าเจ้าเมืองบ้าง
ข้าหลวงบ้าง ตามที่เคยกันมา เคยปากมา หมายความว่าเขาถือว่า
ผู้ว่าราชการจังหวัดน้ัน เป็นผู้ท่ีจะบันดาลให้จังหวัดน้ันมีความก้าวหน้า
ความผาสุกได้ ซึ่งก็นับว่าเป็นความจริงส่วนหนึ่งเหมือนกัน เพราะอำนาจของ
ผู้ว่าราชการจังหวัดน้ันก็มีที่จะดูแลทุกข์สุข และความเรียบร้อยทุกด้าน
ของจังหวัดนั้น ๆ อันเป็นงานที่ใหญ่โตมากและยากมาก จะต้องอาศัยความรู้
ความชำนาญส่วนหนึ่ง อีกส่วนหนึ่งต้องอาศัยการตั้งจิตตั้งใจที่จะทำหน้าที่ของ
ตนอยา่ งดที ีส่ ดุ ...”

29



ความเปน็ มาของตำแหนง่ ผูว้ า่ ราชการจังหวดั

1. สมยั สุโขทยั
การปกครองของกรุงสุโขทัยในระยะเริ่มแรกนั้นเป็นลักษณะระบบพ่อปกครองลูก

โดยถือบิดาเป็นหัวหน้าของครอบครัวคอยอบรมบุตรหลานให้ประพฤติอย่างเหมาะสม เมื่อหลาย
ครอบครัวมารวมกันเป็นหมู่และหลาย ๆ หมู่รวมตัวกันเป็นประเทศ เปรียบเสมือนครอบครัวขนาด
ใหญ่ โดยมีพ่อขุนเป็นผู้ปกครองดูแลคนภายในประเทศ ลักษณะเด่นของการปกครองแบบน้ี
คือ ผู้ปกครองและผู้ถูกปกครอง มีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกันโดยเป็นการปฏิสัมพันธ์สองทาง ต่างฝ่าย
ต่างรับฟังความคิดเห็นซึ่งกันและกัน ดังปรากฏในศิลาจารึกตอนหนึง่ ว่า “...มิใช่วันสวดธรรมพ่อขุน
รามคำแหงเจ้าเมืองศรีสัชนาลัยสุโขทัย ขึ้นนั่งเหนือขะดารหิน ให้ฝูงท่วยลูกเจ้า ลูกขุนฝูงท่วยถือ
บ้านถือเมืองกัน...” แสดงว่าผู้ปกครองยินยอมให้ประชาชนเข้าเฝ้าอย่างใกล้ชิด พิจารณาความทุกข์
สขุ ของประชาชน และรับฟงั ความคดิ เหน็ เก่ยี วกบั การปกครองบา้ นเมืองโดยตรงจากประชาชน

ลักษณะโครงสร้างของการปกครอง ในระยะแรกนั้นไม่ซับซ้อนมากนัก เนื่องจาก
มีอาณาเขตไม่กว้างขวาง ต่อมารัชสมัยพ่อขุนรามคำแหงมหาราช มีดินแดนอยู่ภายใต้การปกครองมากข้ึน
โครงสร้างการปกครองจึงได้ยึดรูปแบบการปกครองตามคัมภีร์ราชศาสตร์ของพราหมณ์เป็นหลัก
ประกอบดว้ ย

๑. ราชธานี คือ เมืองหลวง เป็นศูนย์กลางการปกครอง คำสั่งการปกครองจะออก
จากราชธานที ง้ั ส้ิน

๒. เมืองลูกหลวง (เมืองหน้าด่าน) ซึ่งเป็นเมืองที่ตั้งอยู่ ๔ ทิศ ล้อมรอบราชธานี
มีความสำคญั รองลงไปจากราชธานี เป็นการแบ่งเมืองและตำแหน่ง โดยให้เช้ือพระวงศ์เป็นผู้ปกครอง
บรหิ ารราชการแผน่ ดิน

๓. เมืองท้าวพระยามหานคร เป็นเมืองที่ห่างไกลจากราชธานีออกไป รัชสมัย
ของพ่อขุนรามคำแหงมหาราชทรงแต่งตั้งเชื้อพระวงศ์หรือข้าราชการออกไปปกครองต่างพระเนตร
พระกรรณขึ้นตรงต่อพระองค์โดยพิจารณาความเหมาะสมจากผู้ที่มีความสามารถ สมัยนี้มีการจำแนก
ออกเปน็ เมืองชัน้ เอก โท ตรี และจัตวา ตามความสำคัญของเมือง

๔. เมืองประเทศราช เป็นเมืองที่มีเจ้าเมืองเป็นคนพื้นเมือง กษัตริย์ไทยทรงแต่งตั้ง
ให้ปกครองอย่างสิทธิ์ขาดแต่ต้องถวายเครื่องราชบรรณาการต่อพระมหากษัตริย์ไทยตามกำหนด
เม่ือใดท่ีเกิดสงครามก็ต้องเกณฑ์มาชว่ ย

นอกจากนี้ ในสมัยสุโขทัยมีการแบ่งเขตการปกครองจากเมอื งเป็นหมู่บ้านดังปรากฏ
ในศิลาจารึกตอนหนึ่งว่า “ช่วยมันตวงเป็นบ้านเป็นเมือง” ดังนั้นหากการปกครองจากเมืองลงมา
เป็นบ้านแล้ว ก็ต้องมีหัวหน้าหมู่บ้าน แต่ละหมู่บ้านที่รวมเป็นเขตเมืองนั้นต้องรับผิดชอบโดยตรง

31

จากเจ้าเมอื งอีกชน้ั หนึ่ง ภายหลงั ส้นิ สดุ รชั สมัยของพ่อขุนรามคำแหงมหาราชแล้ว สง่ ผลให้กรุงสุโขทัย
เริ่มเสื่อมอำนาจลงและถูกผนวกเป็นส่วนหนึ่งของอาณาจักรกรุงศรีอยุธยาทำให้อาณาจักรสุโขทัย
ส้ินสดุ ลงในปี พ.ศ. ๒๐๐๖

2. สมยั อยุธยา – รัตนโกสนิ ทรต์ อนต้น
การปกครองสมัยกรุงศรีอยุธยา ถือวา่ พระมหากษัตริย์เป็นสมมติเทพ ตามลัทธิเทวราชา

ของขอม รูปแบบการปกครองในยุคช่วงต้น เกิดจากการผสมผสานการปกครองแบบขอมกับสุโขทัย
โดยลักษณะการปกครองมกี ารแบ่งอาณาเขตออกได้ ดงั น้ี

๑. การปกครองส่วนกลาง ได้แบ่งออกเป็น ๔ แผนก โดยมีเสนาบดี แต่ละแผนก
เป็นผูด้ แู ลการบรหิ ารราชการ เรียกรวมกันว่า จตุสดมภ์ ซึง่ แปลวา่ “หลักทั้ง ๔” ได้แก่

๑) กรมเวียง มีขุนเวียงเป็นผู้บริหารราชการ ทำหน้าที่ทางการปกครอง ดูแล
ท้องที่และราษฎรในเขตราชธานีรักษาความสงบเรียบร้อย ปราบโจรผู้ร้ าย เปรียบได้กับ
กระทรวงมหาดไทยในปจั จบุ ัน

๒) กรมวังมีขนุ วงั เปน็ ผบู้ ริหารราชการ ทำหน้าที่เก่ียวกบั งานในราชสำนัก จดั งาน
พระราชพิธีและรับผิดชอบงานยุติธรรมของราษฎร เปรียบได้กับสำนักพระราชวังและกระทรวง
ยุติธรรมในปัจจุบัน

๓) กรมคลัง มีขุนคลังเป็นผู้บริหารราชการ ทำหน้าที่ดูแลเกี่ยวกับการเงิน
ของประเทศ เปรยี บได้กับกระทรวงการคลังในปจั จบุ นั

๔) กรมนา มีขุนนาเป็นผู้บริหารราชการ ทำหน้าที่ดูแลเรือกสวนไร่นา ออกสิทธ์ิ
ทีน่ าใหแ้ กร่ าษฎร เปรียบได้กับกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ในปจั จุบนั

๒. การปกครองสว่ นภมู ภิ าค แบง่ ออกเปน็
๑) เมืองหน้าด่าน หรือเมืองป้อมปราการด่าน ๔ ทิศ ยังนำแบบของสุโขทัยมาใช้

โดยมฐี านะเปน็ เมอื งลูกหลวง โดยโปรดเกลา้ ฯ ให้เชอื้ พระวงศ์ไปปกครอง
๒) หัวเมืองชั้นใน ใกล้กับเมืองลูกหลวง มีการปกครองขึ้นตรงต่อกรุงศรีอยุธยา

โปรดเกลา้ ฯ ให้ขุนนางชน้ั สูงไปปกครอง
๓) หวั เมอื งชน้ั นอก หรือเมอื งพระยามหานคร ซึ่งไกลราชธานอี อกไปยังทิศต่าง ๆ

มเี จา้ เมอื งพื้นเมืองจะปกครองตนเองหรืออาจโปรดเกลา้ ฯ แต่งต้ังเจ้านายช้นั สูงไปปกครองโดยข้ึนตรง
ต่อราชธานี

๔) เมืองประเทศราช เป็นเมืองที่ตั้งอยู่ห่างไกลออกไปถึงชายพระราชอาณาเขต
เจ้านายพื้นเมืองเป็นผู้ปกครองตนเอง เป็นสิทธิ์ขาดเสมือนเป็นพระเจ้าแผ่นดินของเมืองนั้นแต่ต้อง
ถวายเครอื่ งราชบรรณาการใหแ้ กก่ รุงศรอี ยุธยาตามกำหนด

32

๓. การปกครองทอ้ งที่
การปกครองหัวเมืองต่าง ๆ จัดการปกครองแบบจตุสดมภ์ตามแบบราชธานี

ภายในเมืองหนึ่งจะแบ่งเขตการปกครองออกเป็นแขวง มีหมื่นแขวงเป็นผู้ปกครอง ในหนึ่งแขวง
แบ่งออกเป็นตำบล มีกำนันเป็นผู้ปกครอง ได้รับบรรดาศักดิ์เป็น “พัน” ในหนึ่งตำบลแบ่งออก
เป็นหมบู่ า้ น มีผใู้ หญบ่ ้านเป็นผ้ปู กครอง หัวหนา้ หน่วยการปกครองเหลา่ น้ี เจ้าเมืองเป็นผ้แู ต่งตง้ั

เมื่อถึงสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ กรุงศรีอยุธยามีอาณาเขตกว้างขวางมากขึ้น
จงึ ต้องจัดระบบการปกครองให้มีความรดั กมุ และดูแลได้อยา่ งท่วั ถงึ พระองคไ์ ด้ทรงปฏริ ูปการปกครอง
เสียใหม่โดยจัดการปกครองแบบรวมศูนย์อำนาจ (Centralization) การปกครองส่วนกลางแบ่งแยก
หน้าที่ฝ่ายทหารออกจากฝ่ายพลเรือนโดยมีสมุหกลาโหมดูแลฝ่ายทหาร และสมุหนายกดูแลฝ่ายพลเรือน
และแบ่งการปกครองฝ่ายพลเรือนออกเป็น จตุสดมภ์ ได้แก่ นครบาล (กรมเวียง) ธรรมาธิกรณ์
(กรมวัง) โกษาธิบดี (กรมคลัง) เกษตราธิการ (กรมนา) การปกครองส่วนภูมิภาค ได้ยกเลือกเมืองหน้าด่าน
๔ ทิศ และแบ่งอาณาเขตการปกครองให้เป็นชั้นใน กำหนดให้เป็นหัวเมือง ชั้นจัตวา มีผู้รั้งการปกครอง
หัวเมืองชัน้ นอกแบ่งออกเป็นหัวเมืองชน้ั เอก ช้ันโท และช้ันตรี และหัวเมืองประเทศราช ส่วนราชการ
ปกครองท้องที่ยังมีลักษณะเหมือนยุคต้น คือ แบ่งออกเป็นแขวง ตำบล และหมู่บ้าน ในช่วงสมัยนี้
มีการปฏิรูปกฎหมายที่สำคัญคือ การบัญญัติกฎหมายว่าด้วยการเทียบศักดินาโดยศักดินาเป็นเกณฑ์
ในการกำหนดสิทธิ หน้าที่ และชนชั้นของคนในสังคม ระบบศักดินาถือเป็นการจัดระเบียบสังคม
สมยั อยธุ ยาใหม้ ีความสงบเรียบรอ้ ยในสงั คม

เมื่อกรุงศรีอยุธยาแตกในปี พ.ศ. ๒๓๑๐ สมเด็จพระเจ้าตากสินก็ได้รวบรวม
อาณาจักรขึ้นใหม่และสถาปนาให้กรุงธนบุรีเป็นราชธานีของไทย สมัยกรุงธนบุรีถือว่าเป็นสมัยแห่ง
การฟื้นฟูประเทศใหเ้ ข้าส่สู ภาวะปกติ ลักษณะรูปแบบการปกครองแทบไมแ่ ตกตา่ งไปจากสมยั กรุงศรอี ยธุ ยา
ตอนปลาย การปกครองสว่ นภูมิภาคแบ่งเป็นหวั เมืองชั้นใน คอื เมืองเลก็ ๆ ท่ตี ิดกบั พระนคร หัวเมือง
ช้ันนอกคือเมืองท่ไี กลออกไป และหัวเมืองประเทศราช

พอถึงสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น ยังยึดรูปแบบกรุงศรีอยุธยาและธนบุรี เพียงแต่
ปรบั ใหเ้ หมาะสมกับยุคสมยั มากข้ึน ในชว่ งสมยั รชั กาลที่ ๑ ถึงรัชกาลที่ ๓ กย็ งั แบง่ การปกครองออกเป็น ๓ ส่วน
ได้แก่ การปกครองส่วนกลาง (สมุหกลาโหม มีหน้าที่บังคับบัญชาฝ่ายทหารและพลเรือนทางหัวเมือง
ฝ่ายใต้ มยี ศเปน็ พระเจา้ พระยามหาเสนาบดี) และ (สมหุ นายก มหี นา้ หนา้ ทีบ่ งั คบั บญั ชาท้ังฝ่ายทหาร
และพลเรือนทางหัวเมืองฝ่ายเหนือ และอิสานมียศเป็นพระเจ้าจักรีศรีองครักษ์) การบริหารราชธานี
ก็ยังแบ่งออกเป็น ๔ แผนก (จตุสดมภ์) การปกครองส่วนภูมิภาคเป็นการปกครองหัวเมือง โดยแบ่งเป็น ๓ ช้ัน
คือ เมืองหลวง หัวเมืองชั้นนอก โดยแบ่งเป็นหัวเมืองชั้นเอก โทและตรี และหัวเมืองประเทศราช
ส่วนการปกครองท้องท่ีก็ยึดตามแบบกรุงศรีอยุธยา โดยเริ่มจากหมู่บ้าน มีผู้ใหญ่บ้านรับผิดชอบ
โดยผู้ว่าราชการเมืองเป็นผู้แต่งตั้ง หลายบ้านรวมกันเป็นตำบล มีกำนันรับผิดชอบได้รับยศเป็นพัน

33

หลายตำบลรวมกันเป็นแขวง มีหมื่นแขวงเป็นผู้ปกครอง หลายแขวงรวมกันเป็นเมืองมีผู้ร้ัง
หรอื พระยามหานครเปน็ ผู้ปกครอง

ในสมัยนี้ได้มีการรวบรวมตัวบทกฎหมายที่หลงเหลือมาจากสมัยกรุงศรีอยุธยา
โดยนำมาแก้ไขที่เรียกกันว่า “กฎหมายตรา ๓ ดวง” ใช้เป็นแบบฉบับมาจนถึงสมัยรัชกาลที่ ๕
ก่อนทจี่ ะมกี ารปฏิรปู การปกครองคร้งั สำคญั

3. สมยั รชั กาลที่ ๕ – การเปล่ยี นแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕
เมื่อถึงสมัยรัชกาลที่ ๕ พระองค์ทรงมีพระราชดำริที่จะปฏิรูปการปกครองเนื่องจาก

เห็นว่าการปกครองและสภาพสังคมไทยล้าหลัง ประกอบกับได้รับแนวคิดการเมือง การปกครอง
จากตะวันตกและภาวะคุกคามจากชาติอังกฤษ และฝรั่งเศส ทำให้พระองค์ทรงตระหนักถึงอิทธิพล
เหล่านี้ จึงได้เริ่มดำเนินการปฏิรูปการปกครองโดยในระยะแรกทรงตั้งสภาการแผ่นดินขึ้น ๒ สภา
คือ สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน และสภาที่ปรึกษาส่วนพระองค์แต่ไม่ประสบความสำเร็จจึงยกเลิกไป
โดยการปฏิรปู การปกครองของรชั กาลที่ ๕ ไดด้ ำเนนิ การ ๓ ส่วน คอื

๑. การปฏิรูปการปกครองส่วนกลาง ได้แก่ การเปลี่ยนแปลงจากระบบการบริหาร
ซึ่งเดิม ๖ กรม และต่อมาได้ยกฐานะจากกรมเป็นกระทรวง เมื่อ ๑ เมษายน พ.ศ. ๒๔๓๕ มีทั้งสิ้น ๑๒ กระทรวง
และปรบั เปลยี่ นฐานะเสนาบดปี ระจำกระทรวง ใหม้ ีอำนาจเสมอกันหมด

๒. การปฏิรูปการปกครองส่วนภูมิภาคได้เริ่มกระทำขึ้นในปี พ.ศ. ๒๔๓๗ ได้จัดการ
ปกครองแบบ “เทศาภิบาล” ขึ้น โดยมีหน่วยงานที่สำคัญคอยกำกับดูแล คือ กระทรวงมหาดไทย
และในปีเดียวกันนี้เอง รัชกาลที่ ๕ จึงได้จัดรูปแบบการปกครองแบบ “มณฑลเทศาภิบาล”
ทว่ั ราชอาณาจักรโดยใหก้ ระทรวงมหาดไทยเป็นผคู้ วบคมุ ดูแลมณฑลต่าง ๆ ท่จี ดั ตง้ั ขน้ึ เพียงกระทรวงเดียว
ในการจัดมณฑลแตล่ ะมณฑล ประกอบด้วย เมอื งหลาย ๆ เมืองรวมกัน โดยเนน้ ความสะดวกในการติดต่อ
ภายในเป็นสำคัญ โดยจะเลือกเมืองใดเมืองหนึ่งเป็นศูนย์กลางของมณฑล ซึ่งจะมี “กองข้าหลวง
เทศาภิบาล” จากส่วนกลางไปทำหน้าท่ีปกครองคลา้ ยกบั คณะกรรมการเมือง

๓. การปฏิรูปการปกครองท้องท่ี รชั กาลท่ี ๕ โปรดเกล้าฯ ใหส้ มเด็จกรมพระยาดำรง
ราชานุภาพจดั ระเบียบการปกครองท้องที่ขึ้นใหม่ โดยทรงแบ่งเขตการปกครองออกเป็น เมือง อำเภอ
ตำบล และหมู่บ้านตามข้อกำหนดใน “พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ. ๑๑๖”
ซึ่งได้ประกาศใช้เมื่อวันที่ ๒๙ พฤษภาคม พ.ศ.๒๔๔๐ และได้แก้ไขปรับปรุงอีกครั้งใน พ.ศ. ๒๔๕๗
โดยแบ่งเขตการปกครอง ดงั นี้

๑) เมือง เป็นหน่วยการปกครองส่วนภูมิภาครองจากมณฑล มีพนักงานปกครอง
ในรูปแบบคณะกรรมการ แบ่งแยกหน้าที่ งานตามสาขาต่าง ๆ เช่นเดียวกับการบริหารในกรุงเทพฯ
โดยเจา้ เมืองหรือผู้ว่าราชการเมืองเปน็ ผู้ปกครองบังคับบัญชาสูงสุด ตามข้อบงั คับลักษณะปกครอง
หวั เมือง ร.ศ. ๑๑๗ (พ.ศ. ๒๔๔๑)

34

๒) แขวง ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ. ๑๑๖ ให้เรียกแขวง
เป็นอำเภอ และกิ่ง “อำเภอ” และตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. ๒๔๕๗
ได้กำหนดให้จัดตงั้ อำเภอหรือก่ิงอำเภออยู่ในดลุ ยพินิจของสมุหเทศาภบิ าล ซึง่ จะต้องรายงานเสนาบดี
กระทรวง เพื่อขออนุญาตจัดตั้งอำเภอหรือกิ่งอำเภอ และมีนายอำเภอเป็นผู้ปกครอง
มีปลัดอำเภอ และสมหุ บ์ ญั ชี เป็นผู้ชว่ ย

๓) ตำบล เป็นเขตการปกครองรองจากอำเภอ โดยเกิดจากการรวมกัน
ของหมู่บ้านประมาณ ๑๐ หมบู่ ้าน เข้าเปน็ ตำบล มีกำนนั เปน็ ผู้ปกครอง ส่วนคณะกรรมการปกครองอื่น ๆ
รองลงมา ได้แก่ สารวัตรกำนัน แพทย์ประจำตำบล การแต่งตั้งกำนัน นายอำเภอจะประชุม
กับผู้ใหญ่บ้านเพ่อื ร่วมกันคดั เลอื ก จากนัน้ จะเสนอช่ือให้ผู้วา่ ราชการเมืองแต่งต้ัง

๔) หม่บู า้ น เปน็ หนว่ ยการปกครองท่ีเล็กที่สดุ มผี ู้ใหญบ่ า้ น ปกครองหมบู่ ้านละ ๑ คน
ตำแหน่งผู้ใหญบ่ ้านจะใหร้ าษฎรในหมบู่ า้ นเป็นผเู้ ลือกโดยมนี ายอำเภอและกำนันเปน็ ประธาน

ในการปกครองท้องที่นั้น นอกจากจะมีพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่แล้ว
รัชกาลที่ ๕ ทรงมีพระราชดำรใิ ห้มีรปู แบบการปกครอง แบบสขุ าภบิ าลในทอ้ งถ่ินดว้ ย พระองค์ได้ทรง
ทดลองตงั้ สุขาภิบาลขึ้นที่ตลาดท่าฉลอม เมอื งสมุทรสาคร เป็นคร้งั แรก เม่อื วนั ท่ี ๑๘ มนี าคม พ.ศ. ๒๔๔๘
ในปีเดียวกันก็ไดต้ ราพระราชบญั ญตั ลิ ักษณะเกณฑ์ทหาร ร.ศ. ๑๒๔ ในรัชกาลที่ ๕ ถือเปน็ การยกเลิก
หัวเมืองประเทศราชยกเลิกการแบ่งเมืองออกเป็นหัวเมืองชั้นเอก โท ตรี และจัตวา เมืองต่าง ๆ
มีฐานะเท่าเทียมกัน การแต่งตั้งเจ้าเมืองยึดหลักคุณวุฒิความรู้ ความสามารถ แทนการสืบสายเลือด
เจ้าเมืองเดิม ข้าราชการจะได้รับพระราชทานเงินเดือนประจำ ดังนั้นในการปฏิรูปการปกครองใน ๓ ส่วนน้ี
จึงสามารถรวบรวมหัวเมอื งและเมอื งประเทศราชเขา้ มาเป็นราชอาณาจักรเดยี วกัน

ต่อมาในสมัยรัชกาลที่ ๖ ได้มีการปรับปรุงการปกครองในส่วนต่าง ๆ เพิ่มเติม
คือ ส่วนกลางทรงปรับปรุงภาระหน้าที่ภายในกระทรวงต่าง ๆ และในช่วงเวลานี้เองการเรียกชื่อ
“ผู้ว่าราชการเมือง” ได้ถูกเปลี่ยนชื่อมาเป็น “ผู้ว่าราชการจังหวัด” และมีการจัดตั้งภาคขึ้น
โดยลดจำนวนของมณฑลและเมืองลง และได้ทรงจัดระเบียบการบริหารของมณฑลเทศาภิบาลใหม่
พอถึงปลายรัชกาลภาวะเศรษฐกิจตกต่ำจึงได้ยกเลิกการปกครองในรูปแบบมณฑลเทศาภิบาล
นอกจากนี้ รัชกาลที่ ๖ ยังทรงตั้งเมืองดุสิตธานเี ป็นเมืองทดลองและทรงจัดต้ังกองเสือป่าเพื่อปลูกฝัง
และสร้างสำนึกความเป็นชาตินิยมให้แก่คนไทยการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ในช่วงเวลานี้จึงเกิดกระแส
ความคิดการเปลี่ยนแปลงการปกครองได้เริ่มขึ้นตั้งแต่รัชสมัยรัชกาลที่ ๖ จนมาเกิดการเปลี่ยนแปลง
การปกครอง เมอื่ วนั ที่ ๒๔ มิถุนายน พ.ศ. ๒๔๗๕ ในสมัยรัชกาลท่ี ๗

35