รวมเรือ่ งเดน่ ประเด็นเดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๕๑
จะต้องเป็นนิติบุคคลในกฎหมายมหาชน เช่น รัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน หรือองค์การมหาชน
ประการท่ีสอง บริการสาธารณะที่มอบให้ผู้อื่นไปจัดทํา ผู้รับมอบจะต้องจัดทําข้ึนโดยมีวัตถุประสงค์
เดียวกับทฝ่ี ่ายปกครองจัดทาํ และต้องจัดทาํ เพ่ือประโยชนส์ าธารณะดว้ ย๑๐
โดยคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดและคําวินิจฉัยช้ีขาดอํานาจหน้าที่
ระหวา่ งศาลท่วี นิ จิ ฉัยเก่ยี วกบั การเป็นสัญญาทใ่ี ห้จัดทําบริการสาธารณะท่นี ่าสนใจ มดี ังตอ่ ไปน้ี
- สญั ญาเชา่ อาคารราชพสั ดเุ พอ่ื ดําเนินกจิ การรถลมี ซู นี สําหรบั รับสง่ ผู้โดยสาร
ที่ใช้บริการในท่าอากาศยานกระบี่ ระหว่างห้างหุ้นส่วนจํากัด ว. (ผู้ฟ้องคดี) กับกระทรวงการคลัง
โดยกรมการบินพลเรือน เป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะ
เป็นสัญญาที่ให้จัดทําบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด
ท่ี ๔๓๔/๒๕๕๕)๑๑
๑๐ นันทวัฒน์ บรมานนั ท,์ สญั ญาทางปกครอง, หน้า ๕๑๘.
๑๑ คดีนี้ แม้จะมิได้เป็นการมอบบริการสาธารณะให้ผู้อื่นไปจัดทําโดยตรง แต่เมื่อสัญญาดังกล่าว
มีกระทรวงการคลังซ่ึงเป็นส่วนราชการตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕
เป็นคู่สัญญาฝ่ายหน่ึง และมีวัตถุประสงค์ของสัญญาเป็นการให้เช่าพื้นที่อาคารท่าอากาศยานกระบ่ี ทะเบียนราชพัสดุ
ท่ี กบ. ๖๖ จํานวนเนื้อที่ ๑๐.๕ ตารางเมตร เพื่อดําเนินกิจการรถลีมูซีน (รถเก๋ง รถตู้) มีกําหนด ๓ ปี ทั้งน้ี สําหรับ
รับส่งผู้โดยสารที่ใช้บริการในท่าอากาศยานกระบี่ มิใช่เป็นการเช่าอาคารราชพัสดุเพ่ือประกอบการค้าและอยู่อาศัย
อันเป็นประโยชน์เฉพาะตัวเทา่ นน้ั จงึ เห็นว่าสัญญาเช่าอาคารราชพัสดุดังกล่าวมีความเก่ียวเนื่องใกล้ชิดกับการจัดทํา
บริการสาธารณะให้แก่ประชาชน จงึ เป็นสญั ญาทางปกครอง
อย่างไรก็ตาม หากสัญญาเช่าอาคารหรือที่ดินของหน่วยงานทางปกครองมีวัตถุประสงค์เพ่ือให้เอกชน
ใช้ประกอบการค้าหรือเป็นท่ีอยู่อาศัย บนหลักพ้ืนฐานของความเสมอภาค และมิได้มีลักษณะเป็นสัมปทาน สัญญา
ที่ให้จัดทาํ บริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติตามมาตรา ๓
แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ สัญญาเช่าดังกล่าวจึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่ง ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง
เช่น สัญญาเช่าอาคารพาณชิ ยข์ องเทศบาลนครนนทบุรีเพ่อื ใช้ประกอบการค้าและอยู่อาศยั (คําส่ังศาลปกครองสูงสุด
ท่ี ๒๒๔/๒๕๕๙) สัญญาเช่าที่ดินและอาคารของศาลเจ้าแป๊ะกงคลองแงะเพื่อใช้ทําประโยชน์ประกอบกิจการ
ค้าน้ํามัน ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ว่าราชการจังหวัดสงขลาและนายอําเภอสะเดา ผู้รับมอบอํานาจจากอธิบดี
กรมการปกครองซ่ึงเป็นผู้ปกครองดูแลศาลเจ้าแป๊ะกงคลองแงะ (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๗๙/๒๕๕๗) สัญญา
เช่าทีด่ ินในเขตทางพิเศษฉลองรัชเพื่อจัดทําสํานักงานชั่วคราวในการประกอบธุรกิจส่วนตัว (คําส่ังศาลปกครองสูงสุด
ที่ ๒๘๕/๒๕๕๗) สัญญาเช่าอาคารเสริมศรีอุทิศอันเป็นทรัพย์สินของกระทรวงสาธารณสุขเพ่ือประกอบการพาณิชย์
(คําสัง่ ศาลปกครองสูงสุดท่ี ๘๔/๒๕๕๗) สัญญาเช่าใช้ท่ีดินแปลงบางโพขององค์การอุตสาหกรรมป่าไม้เพ่ือให้เอกชน
ประกอบธุรกิจการค้าหรือพัฒนาที่ดินในเชิงพาณิชย์ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๙๔๐/๒๕๕๖) สัญญาเช่าท่ีดิน
บริเวณสถานีรถไฟหวั หนิ เพอื่ ทาํ ลานจอดรถและขายสนิ ค้าช่วั คราวโดยเก็บค่าเช่าเป็นรายปี (คําส่ังศาลปกครองสูงสุด
ท่ี ๑๓๑๑/๒๕๕๙) และสัญญาเช่าท่ีดินและแผงค้าเพ่ือจําหน่ายสินค้าในบริเวณตลาดนัดจตุจักรอันเป็น
การดําเนินการหารายได้ในทางพาณิชยกรรมของการรถไฟแห่งประเทศไทย (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี ๖๔๙/๒๕๖๐)
อย่างไรกต็ าม คาํ สง่ั ศาลปกครองสูงสุดท่ี ๖๙๘/๒๕๖๐ วินิจฉัยว่า สัญญาเช่าท่ีดินบริเวณสถานีหัวหิน (หัวหินบาร์ซ่าร์)
ตามโครงการพัฒนาทีด่ นิ พรอ้ มค่าธรรมเนียมจดั ประโยชนใ์ นที่ดินของการรถไฟแห่งประเทศไทย เปน็ สัญญาทางปกครอง
และคําส่งั ศาลปกครองสูงสุดท่ี ๕๗๕/๒๕๖๐ วินิจฉัยวา่ สัญญาเช่าท่ีดินของวัดอ่าวบัว (ผู้ฟ้องคดี) เพ่ือจัดตั้งโรงเรียน
๒๕๒ รวมเรือ่ งเด่นประเดน็ เดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
- สัญญาจ้างบุคคลให้มาทํางานในตําแหน่งกรรมการผู้อํานวยการใหญ่
บริษัท อสมท จํากัด (มหาชน) เป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง คือ บริษัท อสมทฯ เป็นหน่วยงาน
ทางปกครอง ว่าจ้างบุคคลให้มาทํางานในตําแหน่งกรรมการผู้อํานวยการใหญ่ อันเป็นการจ้างบุคคล
มาจัดทาํ บริการสาธารณะ จงึ เป็นสัญญาทางปกครอง (คาํ ส่งั ศาลปกครองสูงสดุ ท่ี ๔๕๖/๒๕๕๕)๑๒
- สัญญาที่สํานักงานประกนั สงั คม๑๓ว่าจ้างบรษิ ทั เอกชนใหบ้ ริการทางการแพทย์
แก่ผู้ประกันตนตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ มีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทํา
บริการสาธารณะโดยการให้บริการทางการแพทย์แก่ผู้ประกันตนตามพระราชบัญญัติประกันสังคมฯ
จงึ เปน็ สญั ญาทางปกครอง (คําส่งั ศาลปกครองสูงสดุ ท่ี ๑๐๐/๒๕๕๖)
- สัญญาจ้างเหมาสร้างป้ันจั่นยกตู้สินค้า ระหว่างการท่าเรือแห่งประเทศไทย
(ผู้ร้อง) กับผู้คัดค้านในฐานะกิจการร่วมค้า เป็นสัญญาที่ให้ผู้คัดค้านจัดทําบริการสาธารณะด้านการ
ขนส่งสินค้าอันเป็นการดําเนินกิจการของผู้ร้อง สัญญาจ้างดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง
(คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี อ.๒๕-๒๖/๒๕๕๙)
วัดอ่าวบัว มีวัตถุประสงค์เพ่ือเช่าท่ีดินของผู้ฟ้องคดีเพื่อประโยชน์ของทางราชการในการให้บริการด้านการศึกษา
อนั มีลกั ษณะเป็นการจดั ทาํ บริการสาธารณะ จึงเปน็ สญั ญาทางปกครอง
๑๒ คดีนี้ ศาลวินิจฉัยต่อไปว่า เม่ือข้อกําหนดของสัญญาจ้างดังกล่าว กําหนดว่า สัญญาจ้างน้ีไม่อยู่ในบังคับ
แห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยแรงงาน รัฐวิสาหกิจ
สัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม กฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน และไม่เป็นผลให้ผู้รับจ้างมีฐานะเป็นพนักงาน
ของบริษัท อสมทฯ ดังน้ัน คดีนี้จึงไม่ได้เป็นคดีพิพาทเก่ียวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานหรือ
ตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง ไม่ได้เป็นคดีพิพาทเก่ียวด้วยสิทธิหรือหน้าท่ีตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครอง
แรงงานหรือกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ ไม่ได้เป็นกรณีที่ต้องใช้สิทธิทางศาลตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครอง
แรงงานหรือกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ ไม่ได้เป็นคดีอุทธรณ์คําวินิจฉัยของเจ้าพนักงานตามกฎหมายว่าด้วย
การคุ้มครองแรงงาน หรือของคณะกรรมการแรงงานสัมพันธ์หรือรัฐมนตรีตามกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์
ไม่ได้เป็นคดีอันเกิดแต่มูลละเมิดระหว่างนายจ้างและลูกจ้างสืบเน่ืองจากข้อพิพาทแรงงาน หรือเก่ียวกับการทํางาน
ตามสัญญาจ้างแรงงาน และไม่ได้เป็นข้อพิพาทแรงงานท่ีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยขอให้ศาลแรงงานช้ีขาด
ตามกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ คดีนี้จึงไม่ได้เป็นคดีท่ีอยู่ในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน
ตามมาตรา ๘ วรรคหนึง่ แหง่ พระราชบัญญตั ิจดั ต้ังศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดแี รงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒
อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการวินิจฉัยช้ีขาดอํานาจหน้าท่ีระหว่างศาลได้วินิจฉัยวางแนวทางไว้
ในคําวินิจฉัยช้ีขาดอํานาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๐/๒๕๕๑ ว่า แม้พระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสําหรับ
กรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๘ จัตวา วรรคห้า จะบัญญัติให้การทําสัญญาจ้าง
ผู้อํานวยการไม่อยู่ในบังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมาย
ว่าด้วยแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน แต่กรณีดังกล่าว
มิใช่การท่ีกฎหมายกําหนดว่าสัญญาตามพระราชบัญญัติน้ีไม่ใช่สัญญาจ้างแรงงานหรือเป็นสัญญาประเภทอื่น
เพียงแต่กําหนดว่าไม่อยู่ในบังคับของกฎหมายท่ีเก่ียวข้องกับแรงงานโดยทั่วไป ซ่ึงมิได้มีผลทําให้นิติสัมพันธ์ท่ีมี
ผู้ตกลงทํางานให้และมีผู้ตกลงจ่ายค่าจ้างไม่เป็นการจ้างแรงงาน การจะวินิจฉัยว่าสัญญาใดเป็นสัญญาจ้างแรงงาน
หรอื ไม่ ต้องพิจารณาเนอ้ื หาของนิติสมั พันธต์ ามกฎหมายเอกชนเปน็ สําคัญ
๑๓ สํานักงานประกันสังคม เป็นส่วนราชการที่เรียกช่ืออย่างอ่ืนและมีฐานะเป็นกรม จึงเป็นหน่วยงาน
ทางปกครอง
รวมเร่ืองเด่นประเด็นเดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๕๓
- สญั ญาจา้ งผอู้ ํานวยการสํานกั ขา่ ว ระหวา่ งองคก์ ารกระจายเสียงและแพร่ภาพ
สาธารณะแห่งประเทศไทย๑๔ โดยผู้อํานวยการองค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะ
แห่งประเทศไทยกับเอกชนผู้ฟ้องคดี เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีเข้าปฏิบัติหน้าท่ีในตําแหน่งผู้อํานวยการ
สํานักข่าวเพื่อปฏิบัติภารกิจในการดําเนินกิจการบริการสาธารณะด้านการกระจายเสียงและแพร่ภาพ
สาธารณะข้างตน้ มลี กั ษณะเปน็ สญั ญาทางปกครอง (คําพพิ ากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี อ.๒๕๒/๒๕๖๐)
- สัญญาที่ให้สหกรณ์การเกษตรกู้ยืมเงินเพ่ือไปดําเนินงานตามโครงการ
สนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนหรือสนับสนุนการให้สินเช่ือเพ่ือช่วยเหลือเกษตรกร ซ่ึงเป็นสมาชิก
สหกรณ์ตามนโยบายรัฐบาล เป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นการมอบหมายให้องค์กรเกษตรกรเป็นผู้จัดหา
เงินทุนในการประกอบอาชีพให้แก่เกษตรกรเพ่ือไปจัดทํากิจการทางการเกษตรได้ตามความต้องการ
และมีความเหมาะสม อันมีลกั ษณะเพอื่ การจัดทําบริการสาธารณะโดยตรง จึงเป็นสัญญาทางปกครอง
(คําวินิจฉยั ช้ีขาดอํานาจหนา้ ที่ระหวา่ งศาลท่ี ๔๖/๒๕๕๕ และท่ี ๘๐/๒๕๕๕)๑๕
๑๔ องค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย เป็นหน่วยงานท่ีได้รับมอบหมาย
ให้ดําเนินกิจการบริการสาธารณะด้านการกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะ อันเป็นกิจการทางปกครอง
และใช้อํานาจทางปกครองในการดําเนินกิจการตามพระราชบัญญัติองค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะ
แห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๕๑ จงึ มีฐานะเป็นหนว่ ยงานทางปกครอง
๑๕ คาํ วนิ จิ ฉัยนี้ เป็นการวินจิ ฉัยการเปน็ สัญญาทางปกครองไวแ้ ตกตา่ งจากแนวทางเดิม ซึ่งได้เคยวินิจฉัยว่า
สัญญากูย้ มื เงินฯ ดังกลา่ ว เป็นสัญญาทางแพ่ง อยู่ในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังน้ี สัญญากู้ยืมเงิน
กองทุนพัฒนาสหกรณ์เพื่อรวบรวมลิ้นจ่ีเพ่ือจําหน่าย (คําวินิจฉัยช้ีขาดอํานาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๙/๒๕๕๓)
สัญญากู้ยืมเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกรเพ่ือนําเงินไปให้เกษตรกรกู้ยืมไปซ้ือปุ๋ยตามโครงการสนับสนุนสินเชื่อ
ในการจัดหาปุ๋ยเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ปี ๒๕๔๔ (คําวินิจฉัยชี้ขาดอํานาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๐/๒๕๕๓)
สัญญาท่ีกรมส่งเสริมสหกรณ์ให้สหกรณ์สวนส้มดอยวาวีกู้ยืมเงินเพื่อปรับปรุงโครงสร้างหน้ีของสหกรณ์ฯ ท่ีมี
ตามสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์เพื่อใช้ดําเนินการตามโครงการกระจายล้ินจี่ออกจากแหล่งผลิต
โดยใช้ระบบเครอื ข่ายสหกรณข์ องกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ (คําวินิจฉัยช้ีขาดอํานาจหน้าที่ระหว่างศาลท่ี ๖/๒๕๕๒)
ซึ่งผู้จัดทําเห็นว่า หากพิจารณาความหมายของสัญญาที่ให้จัดทําบริการสาธารณะตามที่ได้อธิบายไว้ข้างต้น สัญญา
ที่กรมส่งเสริมสหกรณ์ให้สหกรณ์การเกษตรกู้ยืมเงินเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร ไม่เข้าลักษณะของการท่ีกรมส่งเสริม
สหกรณ์มอบบริการสาธารณะให้สหกรณ์การเกษตรไปจัดทําแทนโดยตรงหรือให้เข้าร่วมดําเนินการแต่เป็นการให้
สหกรณ์การเกษตรกู้ยืมเงินโดยกําหนดวิธีใช้เงินคืน และมีวัตถุแห่งสัญญาเป็นเงินที่นําไปให้กู้ยืมเฉพาะเกษตรกร
ท่ีเป็นสมาชิกเพียงกลุ่มเดียว จึงเห็นว่าสัญญาดังกล่าวน่าจะเป็นสัญญาทางแพ่ง คําวินิจฉัยชี้ขาดอํานาจหน้าที่
ระหว่างศาลที่วินิจฉัยว่าสัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครอง จึงน่าจะถือได้ว่าเป็นการวินิจฉัยโดยขยายหลักการ
ข้างต้น
นอกจากนี้ ศาลปกครองสูงสุดได้มีคําวินิจฉัยไว้ในคําสั่งท่ี ๕๗๘/๒๕๕๙ ว่า สัญญากู้ยืมเงินกองทุน
เงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาท่ีผูกกับรายได้ในอนาคต (กรอ.) เป็นสัญญาทางแพ่ง โดยให้เหตุผลว่า นิติสัมพันธ์ระหว่าง
ผู้ฟ้องคดีในฐานะผู้กู้กับกองทุนเงินให้กู้ยืมเพ่ือการศึกษา (กยศ.) ผู้ให้กู้ เป็นนิติสัมพันธ์ที่อยู่บนฐานของเสรีภาพ
ในการทําสัญญา และเป็นสัญญากู้ยืมเงินอันเป็นลักษณะของสัญญาทางแพ่ง การบังคับตามสัญญาย่อมเป็นไปตาม
กฎหมายแพ่งทั่วไป มิใช่สัญญาทางปกครองอันมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทําบริการสาธารณะตามความหมาย
ของสัญญาทางปกครองตามนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ หลังจากนั้น ศาลปกครอง
๒๕๔ รวมเรอื่ งเด่นประเดน็ เด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
- สัญญาเช่าระบบและอุปกรณ์สําหรับการขยายโครงข่าย IP Network
ระหว่างบริษัท พ. (โจทก์) กับบริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน)๑๖ (จําเลย) เป็นการท่ีจําเลยเช่าระบบ
และอปุ กรณ์สาํ หรับการขยายโครงขา่ ย IP Network ดว้ ยเทคโนโลยี Optical IP Network และระบบ
อุปกรณ์พร้อม Software Electronic Billing System จากโจทก์ เพ่ือให้บริการ IP Telephony
และ Remote Access (Internet) แก่ประชาชนผู้ใช้โทรศัพท์พ้ืนฐานของจําเลยซึ่งมีอยู่เป็นจํานวนมาก
ได้ใช้บริการในอัตราค่าบริการที่ถูกลง จึงเป็นการจัดทําบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง
(คาํ วนิ จิ ฉยั ชี้ขาดอาํ นาจหน้าที่ระหวา่ งศาลที่ ๙๑/๒๕๕๖)๑๗
- สัญญาจ้างให้ทําการตลาดบริการวิทยุคมนาคมระบบเซลลูล่า DIGITAL
AMPS ๘๐๐ BAND A สัญญาทําการตลาดบริการโทรข้ามแดนอัตโนมัติ และสัญญาดูแล
ผู้ใช้บริการวิทยุคมนาคมระบบเซลลูล่า CDMA ระหว่างบริษัท ฮ. (โจทก์) กับบริษัท กสท โทรคมนาคม
จํากัด (มหาชน)๑๘ (จําเลย) เป็นสัญญาท่ีจําเลยจ้างโจทก์ทําการตลาดบริการวิทยุคมนาคมฯ
ทําการตลาดโทรข้ามแดนอัตโนมัติฯ และดูแลผู้ใช้บริการวิทยุคมนาคมฯ เพ่ือให้บริการด้านโทรคมนาคม
แก่ประชาชนผใู้ ช้บริการ อันเป็นการจัดทาํ บรกิ ารสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง
(คาํ วินิจฉยั ชีข้ าดอาํ นาจหน้าทรี่ ะหวา่ งศาลที่ ๒๐/๒๕๕๘)
สูงสุดก็ได้มีคําวินิจฉัยไว้ในคําส่ังที่ ๑๖๑/๒๕๖๐ ว่า สัญญากู้ยืมเงินกองทุนหมู่บ้านไปใช้ในกิจการสนับสนุนอาชีพ
ของประชาชน เป็นสัญญาทางแพ่ง โดยให้เหตุผลว่า สัญญากู้ยืมเงินกองทุนหมู่บ้านดังกล่าวมีวัตถุประสงค์
เพ่ือนําเงินกู้ไปใช้ในกิจการสนับสนุนอาชีพของผู้ฟ้องคดีซ่ึงเป็นประชาชนในหมู่บ้าน แม้จะเป็นเงินกู้ในโครงการ
กระตุ้นเศรษฐกิจตามนโยบายของรัฐบาลผ่านคณะกรรมการกองทุนหมู่บ้านก็ตาม แต่การให้กู้ยืมเงินดังกล่าว
เป็นการให้กู้ยืมเงินแก่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นสมาชิกกองทุนหมู่บ้านเพื่อประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีเป็นการเฉพาะตัว มิได้
มีลกั ษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาท่ีให้จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีส่ิงสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์
จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเปน็ สญั ญาทค่ี ณะกรรมการกองทุนหมู่บ้านตกลงให้ผู้ฟ้องคดีเข้าดําเนินการหรือเข้าร่วม
ดําเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกําหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์
ของรัฐ อันมีลกั ษณะเป็นสญั ญาทางปกครอง แตเ่ ป็นสญั ญาทางแพ่ง
๑๖ บริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) เป็นบริษัทมหาชนจํากัดซ่ึงแปรรูปและรับโอนกิจการมาจากองค์การโทรศัพท์
แห่งประเทศไทย ตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ มีอํานาจหน้าท่ีในการประกอบกิจการโทรศัพท์
จงึ เป็นหนว่ ยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหง่ พระราชบัญญตั จิ ดั ตั้งศาลปกครองฯ
๑๗ ผู้จัดทํามีความเห็นในคดีน้ีไปในแนวทางเดียวกันกับท่ีได้เคยให้ความเห็นเกี่ยวกับสัญญาเช่าอาคาร
ราชพสั ดุเพ่อื ดาํ เนินกจิ การรถลีมูซีนสําหรับรับส่งผู้โดยสารที่ใช้บริการในท่าอากาศยาน ตามคําสั่งศาลปกครองสูงสุด
ที่ ๔๓๔/๒๕๕๕
๑๘ คดีนี้ บริษัท กสท โทรคมนาคม จํากัด (มหาชน) (จําเลย) มีสถานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง
โดยคณะกรรมการวินิจฉัยช้ีขาดอํานาจหน้าที่ระหว่างศาลมีความเห็นไปในแนวทางเดียวกันกับคําสั่งศาลปกครอง
สูงสุดท่ี ๑๐๒/๒๕๕๖ โดยเห็นว่า จําเลยเป็นบริษัทมหาชน จํากัด แปรรูปและรับโอนกิจการมาจากการส่ือสาร
แห่งประเทศไทย ตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ มีวัตถุประสงค์ในการประกอบกิจการ
โทรคมนาคม และใหบ้ รกิ ารด้านโทรคมนาคม จงึ เป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง
ศาลปกครองฯ
รวมเร่อื งเดน่ ประเดน็ เดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๕๕
- สัญญาจ้างลกู จ้างชวั่ คราวในตาํ แหนง่ ผชู้ ว่ ยดําเนนิ การด้านการเมอื ง การทูต
และเศรษฐกิจ ณ สถานกงสุลใหญ่ ณ เมืองการาจี ประเทศปากีสถาน ระหว่างกระทรวง
การต่างประเทศ (ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑) กับผู้ฟ้องคดี เป็นสัญญาให้ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติหน้าที่ตามนโยบาย
และแผนงานท่ีสถานกงสุลใหญ่กําหนด อันเป็นการมอบหมายให้ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติหน้าท่ีเกี่ยวกับ
งานราชการของสถานกงสุลใหญ่ดังกล่าวซึ่งเป็นการบริการสาธารณะ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง
(คําสง่ั ศาลปกครองสงู สดุ ที่ คบ.๑๖๙/๒๕๕๘)๑๙
๑.๓ สัญญาจดั ใหม้ ีส่ิงสาธารณูปโภค
“สญั ญาจัดใหม้ ีสงิ่ สาธารณูปโภค” เป็นสญั ญาทห่ี น่วยงานทางปกครองซงึ่ มหี น้าท่ี
ในการจัดทํา หรือซ่อมแซมส่ิงสาธารณูปโภคซึ่งเป็นถาวรวัตถุประเภทอสังหาริมทรัพย์ จ้างเอกชน
ให้สรา้ งหรือซอ่ มแซมสิ่งสาธารณปู โภค๒๐ โดยสาธารณปู โภคนน้ั แบ่งออกได้เปน็ ๒ ประเภทใหญ่ ๆ คอื
(๑) ทรัพย์สินท่ีมีลักษณะเป็นถาวรวัตถุซ่ึงจัดให้มีข้ึนเพื่อให้ประชาชนโดยท่ัวไป
สามารถเข้าใช้ประโยชน์ร่วมกันได้โดยตรง เช่น ถนน สะพาน สวนสาธารณะ ทางเดินเท้าสาธารณะ
ทอ่ ระบายน้ําสาธารณะ ทา่ เทียบเรอื สาธารณะ ทพ่ี ักผู้โดยสารประจําทาง และ
(๒) ทรัพย์สินต่าง ๆ ท่ีหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้เป็น
เคร่ืองมือโดยตรงในการจัดทําบริการสาธารณะเพ่ือประโยชน์แก่ประชาชนในส่ิงอุปโภคที่จําเป็นต่อ
การดํารงชีวิต เช่น เสาไฟฟ้า สายไฟฟ้า ท่อประปา เขื่อนผลิตกระแสไฟฟ้า โรงเรียน โรงพยาบาล
โรงกาํ จดั ขยะ สถานดี ับเพลงิ โรงบาํ บดั นาํ้ เสยี เป็นต้น
โดยคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดและคําวินิจฉัยชี้ขาดอํานาจหน้าท่ี
ระหว่างศาลทว่ี ินิจฉัยเกี่ยวกับการเป็นสัญญาจัดให้มีสงิ่ สาธารณูปโภคทนี่ ่าสนใจ มดี ังต่อไปนี้
๑๙ คดีน้ี ศาลปกครองช้ันต้น (ศาลปกครองกลาง) วินิจฉัยต่อไปว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา
ทางปกครองที่อยู่ในอํานาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคําส่ังของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๔)
แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ แต่ด้วยเหตุท่ีผู้ฟ้องคดีมีภูมิลําเนาอยู่ท่ีประเทศปากีสถาน และมูลคดีตามท่ี
ผ้ฟู ้องคดกี ล่าวอ้างว่ามีการไม่จ่ายค่าจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดีเกิดขึ้นที่ประเทศปากีสถาน อีกท้ัง ผู้ฟ้องคดีไม่มีสัญชาติไทย
ศาลปกครองกลางจึงมิใช่ศาลที่มีเขตอํานาจเหนือคดีนี้ตามมาตรา ๔๗ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
ประกอบกับข้อ ๒๙ วรรคสาม แห่งระเบียบฯ ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครองฯ อย่างไรก็ตาม ศาลปกครองสูงสุด
พิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อคดีน้ีผู้ฟ้องคดีไม่เป็นผู้มีสัญชาติไทยและไม่มีภูมิลําเนาอยู่ในราชอาณาจักร อีกท้ัง มูลคดี
มิได้เกดิ ขึ้นในราชอาณาจักร โดยเป็นคดีที่เหตุโต้แย้งกรณีผิดสัญญาเกิดข้ึนท่ีประเทศปากีสถาน ซึ่งอยู่นอกเขตท้องที่
จังหวัดดังท่ีระบุไว้ในมาตรา ๘ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ ศาลปกครองจึงชอบท่ีจะ
ใช้ดุลพินิจรับคดีนี้ไว้พิจารณาพิพากษาได้ ทั้งน้ี โดยก่อนท่ีจะมีคําสั่งรับคําฟ้องไว้พิจารณา ศาลปกครองกลาง
ชอบท่จี ะตอ้ งพิจารณาความสมบูรณ์ครบถ้วนของคําฟอ้ งในส่วนท่ีอาจแกไ้ ขได้และไมอ่ าจแก้ไขให้ถกู ตอ้ งได้ตามข้อ ๙
และข้อ ๓๗ แหง่ ระเบยี บฯ วา่ ด้วยวธิ พี จิ ารณาคดีปกครองฯ
๒๐ วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, คําบรรยายหลักสูตรพนักงานคดีปกครองระดับกลาง รุ่นที่ ๑๑ เร่ือง อํานาจ
ศาลปกครอง, สํานกั งานศาลปกครอง [ม.ป.ป.].
๒๕๖ รวมเร่ืองเดน่ ประเดน็ เด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
ก. สัญญาจ้างก่อสร้างเพอ่ื การสาธารณูปโภคโดยตรง
- สัญญาจ้างกอ่ สร้างสถานสี บู น้าํ คลองยายเผื่อน ตอนคลองแสนแสบ (คําสั่ง
ศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๓๗๑/๒๕๕๕)
- สัญญาจ้างก่อสร้างระบบระบายน้ําและระบบบําบัดนํ้าเสีย เทศบาลนคร
พิษณุโลก จังหวดั พษิ ณโุ ลก (คําสง่ั ศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๘๗/๒๕๕๗)
- สัญญาจ้างกอ่ สร้างปรับปรงุ คลองนกยาง ณ เขตเมอื งพทั ยา อําเภอบางละมุง
จังหวัดชลบุรี โดยทําเข่ือนคอนกรีตกันดิน ทําทางเท้าคอนกรีต ทําท่อระบายนํ้า และบ่อพักพร้อมฝาปิด
(คําส่งั ศาลปกครองสงู สุดท่ี ๑๕๐/๒๕๕๘)
- สัญญาจ้างก่อสร้างสระเก็บนํ้าบ้านยางเอน หมู่ท่ี ๑๐ ตําบลบ้านแก่ง
อําเภอเมอื งนครสวรรค์ จงั หวัดนครสวรรค์ (คําสง่ั ศาลปกครองสงู สุดที่ ๔๔๐/๒๕๖๐)
- สัญญารับจ้างก่อสร้างเมรุของเทศบาลตําบลเจดีย์แม่ครัว (คําสั่งศาลปกครอง
สูงสดุ ท่ี ๙๘๓/๒๕๕๗)
ข. สญั ญาจา้ งก่อสรา้ งอาคารของส่วนราชการ๒๑ หรือสิ่งปลูกสร้างที่รัฐใช้เป็น
เครือ่ งมอื โดยตรงในการจดั ทําบริการสาธารณะ)
- สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารคณะวิทยาการจัดการ มหาวิทยาลัยราชภัฏ
เพชรบุรี (คําสัง่ ศาลปกครองสงู สุดที่ ๑๐๐๗/๒๕๕๗)
- สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารอเนกประสงค์ โรงเรียนเทศบาลวัดคลองโพธิ์
เทศบาลเมอื งอตุ รดติ ถ์ (คําสัง่ ศาลปกครองสูงสดุ ท่ี ๒๑๙/๒๕๕๖)
- สัญญาจ้างปรับปรุงโรงคลุมคัดเลือกสัตว์นํ้า ท่าเทียบเรือประมงปัตตานี
พรอ้ มตดิ ตงั้ ระบบไฟฟ้า ๓ เฟส (คาํ สงั่ ศาลปกครองสงู สุดที่ ๗๕๑/๒๕๕๗)
- สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารศูนย์ปฏิบัติการวิทยาศาสตร์และศูนย์
เครื่องมือกลาง ของมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตสุราษฎร์ธานี (คําพิพากษาศาลปกครอง
สูงสุดที่ อ.๓๔๘/๒๕๕๘)
- สัญญาจ้างทําการปรับปรุงอาคารเคมี ๑ ของจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
(คาํ พิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๘/๒๕๕๙)
- สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารเรียนรวมของสถาบันราชภัฏนครปฐม
(คําพพิ ากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี อ.๑๘๗๖-๑๘๗๗/๒๕๕๙)
- สัญญาจ้างก่อสร้างระบบส่งนํ้าเข้า Cooling Tower เพื่อใช้ในโครงการ
กอ่ สรา้ งโรงไฟฟา้ สงขลา จังหวัดสงขลา (คําพิพากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี อ.๒๑๒๐/๒๕๕๙)
๒๑ คณะกรรมการวินิจฉัยช้ีขาดอํานาจหน้าที่ระหว่างศาลเคยมีคําวินิจฉัยท่ี ๔/๒๕๕๑ วินิจฉัยว่า สัญญาจ้าง
ตกแต่งภายในและติดต้ังระบบอํานวยความสะดวกแก่ส่วนอาคารสํานักงานของศูนย์ส่งเสริมผู้มีความสามารถพิเศษ
สํานกั งานบรหิ ารและพัฒนาองค์ความรู้ (องค์การมหาชน) (จําเลยท่ี ๑) เป็นการจัดให้มีเคร่ืองมือท่ีสําคัญและจําเป็น
ต่อการจดั ทาํ บรกิ ารสาธารณะของจําเลยท่ี ๑ จึงเปน็ สัญญาทางปกครอง
รวมเรอื่ งเด่นประเดน็ เด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๕๗
- สัญญาจ้างทํางานปรับปรุงอาคารโดม ณ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ศนู ย์รังสิต (คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี ๑๘๖๔-๑๘๖๕/๒๕๕๙)
- สัญญาจ้างดําเนินการตกแต่งภูมิทัศน์บริเวณขอบถนนในเขตเทศบาล
ตําบลกําแพงดิน ปรับปรุงภูมิทัศน์สวนหย่อมบริเวณป้ายหน้าสํานักงาน และตกแต่งภูมิทัศน์
ด้วยไมก้ ระถางในกจิ กรรมการจัดงานของเทศบาลฯ (คําพิพากษาศาลปกครองสงู สุดที่ อ.๒๑๓๒/๒๕๕๙)
- สญั ญาจ้างปรบั ปรุงศนู ยว์ ัฒนธรรมพ้ืนบ้านเฉลิมพระเกียรติ องค์การบริหาร
ส่วนจังหวดั อาํ นาจเจรญิ (คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ ที่ อ.๒๑๑๓/๒๕๕๙)
- สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารอุบัติเหตุฉุกเฉินตรวจโรคผู้ป่วยนอก (ส่วนต่อเติม)
และห้องผู้ป่วยพิเศษของโรงพยาบาล ค่ายสรรพสิทธิประสงค์ จังหวัดอุบลราชธานี (คําพิพากษา
ศาลปกครองสงู สดุ ท่ี อ.๑๐๕๔/๒๕๖๐)
- สัญญาจ้างออกแบบก่อสร้างอาคารตลาดเช้าของเทศบาลเมืองเลย (คําส่ัง
ศาลปกครองสงู สดุ ที่ ๒๖๙/๒๕๖๐)
- สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารที่พักผู้โดยสารท่าอากาศยานอู่ตะเภา
พร้อมสิ่งอาํ นวยความสะดวก (คําวนิ จิ ฉัยชี้ขาดอาํ นาจหน้าทร่ี ะหวา่ งศาลที่ ๓/๒๕๕๘)
หมายเหตุ
(๑) มีบางคําวินิจฉัยท่ีวินิจฉัยว่า แม้สัญญาจ้างที่พิพาทจะเป็นการว่าจ้างให้
ก่อสร้างส่งิ ปลูกสร้างของหนว่ ยงานทางปกครองก็ตาม แต่หากส่ิงปลูกสร้างนั้นไม่ได้มีข้ึนเพ่ือประโยชน์
สาธารณะหรือการจัดทําบริการสาธารณะ สัญญาจ้างก่อสร้างดังกล่าวก็ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง
แต่เป็นสัญญาทางแพ่ง ดังน้ี กรณีท่ีกรมปศุสัตว์ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒) โดยสํานักเทคโนโลยีชีวภัณฑ์สัตว์
(ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) จ้างผู้ฟ้องคดีให้ก่อสร้างร้ัวคอนกรีตแบบมีคานสเตย์เพื่อแสดงอาณาเขตของ
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้ชัดเจน ป้องกันการบุกรุกจากบุคคลภายนอก และเพื่อประโยชน์ในการรักษา
ความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ วัตถุประสงค์ของการจัดให้มีสัญญาดังกล่าว
ล้วนแต่เป็นมาตรการรักษาความปลอดภัยของผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ที่มีต่อหน่วยงานของผู้ถูกฟ้องคดี
ท่ี ๑ เอง โดยไมป่ รากฏวา่ เปน็ การจดั ทําสัญญาที่มีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์สาธารณะหรือการจัดทํา
บริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคเพ่ือเป็นเคร่ืองมือในการจัดทําบริการสาธารณะ
และไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติตามมาตรา ๓
แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ สัญญาจ้างดังกล่าวจึงเป็นเพียงการก่อให้เกิดนิติสัมพันธ์
ตามกฎหมายเอกชน อันเป็นสัญญาทางแพ่ง (คําวินิจฉัยชี้ขาดอํานาจหน้าที่ระหว่างศาล
ท่ี ๑๒๑/๒๕๕๗)
(๒) ท่ีผ่านมามีคําวินิจฉัยท่ีเก่ียวข้องกับการจ้างก่อสร้างอาคารท่ีทําการ
ของรัฐวิสาหกิจที่แปรรูปไปเป็นบริษัทมหาชนจํากัด ซ่ึงศาลวินิจฉัยว่า หากบริษัทมหาชนจํากัด
ดังกล่าวยังคงมีอํานาจหน้าท่ีในการจัดทําบริการสาธารณะเช่นเดิม อันมีฐานะเป็นหน่วยงาน
ท่ีได้รับมอบหมายให้ดําเนินกิจการทางปกครองซ่ึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓
แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารที่ทําการของบริษัทมหาชนจํากัด
ดงั กลา่ ว จงึ เปน็ สญั ญาทางปกครอง ดงั นี้ เมื่อมกี ารเปลีย่ นทนุ ของการส่ือสารแห่งประเทศไทยเป็นหุ้น
๒๕๘ รวมเร่อื งเด่นประเดน็ เดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
ตามพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ และให้โอนกิจการของการสื่อสารฯ ไปให้แก่
บริษัท กสท โทรคมนาคม จํากัด (มหาชน) และบริษัท ไปรษณีย์ไทย จํากัด และต่อมาได้มีการตรา
พระราชกฤษฎีกากําหนดเง่ือนเวลายกเลิกกฎหมายว่าด้วยการสื่อสารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๔๖
และพระราชกฤษฎีกากําหนดอํานาจ สิทธิ และประโยชนข์ องบริษทั ไปรษณยี ไ์ ทย จาํ กดั พ.ศ. ๒๕๔๖
โดยทั้งสองบรษิ ัทยังมฐี านะเช่นเดยี วกบั รฐั วสิ าหกิจตามมาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญตั ทิ นุ รัฐวิสาหกิจ
พ.ศ. ๒๕๔๒ และยังคงมีอํานาจหน้าท่ีเช่นเดิมที่เกี่ยวกับกิจการโทรคมนาคมและกิจการไปรษณีย์
ทั้งสองบริษัทจึงมีฐานะเป็นหน่วยงานท่ีได้รับมอบหมายให้ดําเนินกิจการทางปกครอง และเป็น
หน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ ซึ่งในส่วนท่ีเกี่ยวกับ
กิจการไปรษณีย์ของการสื่อสารฯ ได้โอนกิจการไปให้แก่บริษัท ไปรษณีย์ไทย จํากัด ท้ังหมด ดังนั้น
เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีน้ีสืบเน่ืองจากสัญญาจ้างก่อสร้างท่ีทําการไปรษณีย์ซึ่งถือว่าเป็นกิจการ
ไปรษณีย์ จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนกับบริษัท ไปรษณีย์ไทย จํากัด ซึ่งเป็น
หน่วยงานทางปกครอง อันเป็นคดีพิพาทเก่ียวกับสัญญาทางปกครอง (คําส่ังศาลปกครองสูงสุด
ท่ี ๔๐๖/๒๕๔๘) อย่างไรก็ตาม ต่อมา ศาลปกครองระยองได้มีคําส่ังท่ี ๓๖/๒๕๔๙ วินิจฉัยว่า
สัญญาจ้างก่อสร้างต่อเติมอาคารสํานักงานธนาคารออมสิน ภาค ๕ จังหวัดนครสวรรค์ มิได้เป็นสัญญา
จัดให้มีส่ิงสาธารณูปโภค และมิใช่สัญญาให้จัดทําบริการสาธารณะหรือให้เข้าร่วมในการจัดทําบริการ
สาธารณะใด ๆ แต่เป็นสัญญาท่ีมีวัตถุประสงค์เพ่ือประโยชน์ในการดําเนินธุรกิจการธนาคาร
ของธนาคารออมสนิ เทา่ นัน้ สัญญานจี้ ึงเปน็ สญั ญาทางแพง่
(๓) หากเป็นสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารของนิติบุคคลเอกชน ซ่ึงไม่มีฐานะ
เป็นหน่วยงานทางปกครอง สัญญาจ้างก่อสร้างดังกล่าวย่อมเป็นสัญญาทางแพ่ง โดยศาลปกครองสูงสุด
ได้มีคําวินิจฉัยที่ ๙๔๙/๒๕๕๖ ว่า สัญญาที่สหกรณ์โคนมไทยมิลค์ จํากัด (สหกรณ์โคนมในเขต
ปฏิรูปท่ีดินลําพญากลาง จํากัด เดิม) (ผู้ถูกฟ้องคดี) จ้างผู้ฟ้องคดีให้ก่อสร้างโรงงานผลิตนม UHT
และนมพาสเจอรไ์ รส์ ณ สหกรณโ์ คนมในเขตปฏิรปู ที่ดินลําพญากลาง เป็นสัญญาท่มี ีวตั ถุประสงคห์ ลัก
คือ การก่อสร้างโรงงานผลิตนมฯ และเป็นสัญญาท่ีผู้ฟ้องคดีซ่ึงเป็นผู้รับจ้างตกลงทํางานที่จ้างให้แก่
ผู้ถูกฟ้องคดีให้แล้วเสร็จ และผู้ถูกฟ้องคดีซ่ึงเป็นผู้ว่าจ้างตกลงจะจ่ายค่าจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดีตาม
ผลสําเร็จของงาน คือ เมื่อผู้ฟ้องคดีได้ทําการก่อสร้างแล้วเสร็จ ซึ่งมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่งทั่วไป
ตามประมวลกฎหมายแพง่ และพาณิชย์ ไม่ใชส่ ญั ญาทางปกครอง๒๒
๒๒ ศาลปกครองช้ันต้นวินิจฉัยเกี่ยวกับสถานะของผู้ถูกฟ้องคดีว่า ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นนิติบุคคลจัดต้ังขึ้น
โดยการจดทะเบียนตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ มีวัตถุประสงค์เพ่ือส่งเสริมผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคม
ของบรรดาสมาชิก โดยวิธีช่วยตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกันตามหลักเกณฑ์ของสหกรณ์ การดําเนินกิจการ
ของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นไปตามข้อบังคับท่ีสมาชิกเป็นผู้กําหนดข้ึนเอง การดําเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นกิจการ
ภายในของผู้ถูกฟ้องคดี หาใช่กิจการท่ีได้รับมอบหมายให้ใช้อํานาจทางปกครองหรือให้ดําเนินกิจการทางปกครอง
แต่อย่างใด ผู้ถูกฟ้องคดีจึงมิใช่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ัง
ศาลปกครองฯ แม้เงินค่าจ้างก่อสร้างตามสัญญาดังกล่าวได้มาจากเงินงบประมาณของรัฐบาล (งบไทยเข้มแข็ง)
ภายใต้แผนฟื้นฟูเศรษฐกิจของรัฐบาล ก็ไม่อาจเปล่ียนแปลงให้การดําเนินกิจการดังกล่าวเป็นการดําเนินกิจการ
ทางปกครองได้
รวมเรื่องเดน่ ประเดน็ เด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๕๙
ค. สัญญาอื่น ๆ ทเ่ี กย่ี วข้องกบั การสาธารณูปโภค๒๓
- สญั ญาซือ้ ขายอสงั หาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืน (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด
ที่ อ.๒๓/๒๕๕๗ คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๔๒๙/๒๕๕๙ คําสั่งศาลปกครองสูงสุด
ท่ี ๖๔๖/๒๕๕๗ คาํ สัง่ ศาลปกครองสงู สุดท่ี ๖๗๘/๒๕๕๗ คาํ สั่งศาลปกครองสงู สุดที่ ๗๗๙/๒๕๖๐)
- สัญญาซื้อขายเคร่ืองกังหันนํ้าพร้อมค่าติดต้ังและทดสอบ ระหว่าง
กรมพฒั นาพลังงานทดแทนและอนุรักษ์พลังงาน (ผู้ฟ้องคดี) กับเอกชนผู้ถูกฟ้องคดี เป็นการทําสัญญา
เกี่ยวกับกิจการท่ีอยู่ในอํานาจหน้าท่ีของผู้ฟ้องคดี อันมีลักษณะเป็นสัญญาที่จัดให้มีส่ิงสาธารณูปโภค
๒๓ สําหรับสัญญาระหว่างผู้ใช้บริการสาธารณูปโภคกับฝ่ายปกครองผู้จัดทําบริการสาธารณูปโภค เช่น
สัญญาการใช้บริการไฟฟ้า นํ้าประปา แม้จะเกี่ยวข้องกับการบริการสาธารณูปโภคก็ตาม แต่ศาลปกครองสูงสุด
ก็ได้วินิจฉัยวางแนวทางไว้อย่างชัดเจนว่า สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่ง ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง เน่ืองจาก
มีวัตถุประสงค์ของสัญญาเพียงเพ่ือให้ได้มาซึ่งกระแสไฟฟ้าหรือนํ้าประปาเพื่อใช้เป็นการส่วนตัวโดยเฉพาะ จึงเป็น
สัญญาที่คู่สัญญามุ่งผูกพันบนพ้ืนฐานแห่งความเสมอภาค อันเป็นสัญญาทางแพ่ง เช่น คําส่ังศาลปกครองสูงสุด
ท่ี ๙๙๒/๒๕๕๖ ที่ ๖๘๘/๒๕๕๙ ที่ ๖๘/๒๕๖๐ และท่ี ๒๘๒/๒๕๖๐ เป็นต้น ทั้งนี้ รองศาสตราจารย์. ดร. โภคิน
พลกุล ได้ให้ความเห็นว่า สัญญาระหว่างฝ่ายปกครองผู้ให้บริการสาธารณูปโภคกับเอกชนผู้ให้บริการ ลักษณะ
ของสัญญาเองไม่ใช่การที่ฝ่ายปกครองมอบให้เอกชนจัดทําหรือดําเนินการหรือเข้าร่วมดําเนินการบริการสาธารณะ
โดยตรง หรือเป็นกรณีที่วัตถุแห่งสัญญาเก่ียวข้องโดยตรงหรือเป็นสาระสําคัญของการจัดทําหรือการดําเนินการ
บริการสาธารณะ แต่เป็นเรื่องที่เอกชนขอรับบริการสาธารณะเก่ียวกับสาธารณูปโภคจากฝ่ายปกครองในรูปของ
สญั ญาซอื้ หรือเช่า สญั ญาในลักษณะนจ้ี ึงไม่นา่ จะเปน็ สัญญาทางปกครองไดโ้ ดยสภาพ และหากฝ่ายปกครองกําหนด
เงื่อนไขบางประการไว้ในสัญญา เช่น อาจเปลี่ยนแปลงอัตราค่าบริการได้โดยเอกชนคู่สัญญาไม่จําต้องยินยอมก่อน
การกําหนดเช่นนี้ก็ไม่น่าจะเป็นเรื่องของ “เอกสิทธิ์” เพราะไม่ได้เป็นไปเพื่อให้การจัดทําบริการสาธารณะเกี่ยวกับ
สาธารณูปโภคบรรลุผลโดยตรง หากจะเกี่ยวข้องก็คงเป็นในลักษณะท่ีทําให้ฝ่ายปกครองผู้ให้บริการสาธารณูปโภค
สามารถดําเนินกิจการไปได้โดยไม่ขาดทุน อันจะทําให้ตกเป็นภาระของรัฐต่อไปเท่าน้ัน และแม้จะขาดทุน
ฝ่ายปกครองก็ต้องจัดทําต่อไปเพราะเป็นบริการสาธารณะ โดยมีข้อสังเกตว่า บริการสาธารณะทางพาณิชยกรรม
หรืออุตสาหกรรมหรือที่เป็นกิจการสาธารณูปโภคน้ัน ฝ่ายปกครองจะไม่ได้ให้บริการฟรีเหมือนเช่นบริการสาธารณะ
ทางปกครอง เช่น การรักษาความสงบเรียบร้อย การศึกษาภาคบังคับ แต่จะขายให้แก่เอกชนผู้ใช้บริการ (โภคิน
พลกลุ , สญั ญาทางปกครองในกฎหมายไทย, หนา้ ๕๔.)
อย่างไรก็ตาม หากเป็นกรณีที่ผู้รับบริการสาธารณูปโภค เช่น ผู้ใช้น้ํา ผู้ใช้ไฟฟ้า ฟ้องขอให้ศาลเพิกถอน
ระเบยี บหรือข้อบงั คับวา่ ด้วยหลกั เกณฑว์ ิธกี ารและเง่ือนไขในการใช้สาธารณูปโภคดังกล่าว จะเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับ
การท่หี น่วยงานทางปกครองออกกฎโดยไมช่ อบดว้ ยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง
ศาลปกครองฯ ดังน้ี กรณีฟ้องขอให้ศาลเพิกถอนข้อบังคับการประปาส่วนภูมิภาค ว่าด้วยหลักเกณฑ์วิธีการ
และเงื่อนไขในการใช้น้ําประปา และอัตราค่าบริการ (ฉบับท่ี ๓) พ.ศ. ๒๕๔๓ ในส่วนท่ีเกี่ยวกับการเรียกเก็บเงิน
ค่าบริการทั่วไปรายเดือนจากผู้ใช้นํ้าประปาที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน เป็นคดีพิพาทเก่ียวกับการที่หน่วยงาน
ทางปกครองออกกฎโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ
(คําส่ังศาลปกครองสงู สดุ ที่ ๗๙๔/๒๕๖๐)
๒๖๐ รวมเร่ืองเดน่ ประเด็นเด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ อันเป็นสัญญาทางปกครอง (คําส่ังศาลปกครองสูงสุด
ที่ ๖๔๑/๒๕๖๐)๒๔
หมายเหตุ จากตัวอย่างคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดและคําวินิจฉัยช้ีขาด
อํานาจหน้าท่ีระหว่างศาลข้างต้น จะเห็นได้ว่า สัญญาจัดให้มีส่ิงสาธารณูปโภคไม่ได้หมายความถึง
เฉพาะสัญญาจ้างก่อสร้างส่ิงสาธารณูปโภคเท่านั้น หากแต่หมายความรวมถึงสัญญาจ้างปรับปรุง
ซ่อมแซม ต่อเตมิ หรือตกแตง่ ภายในสิง่ สาธารณูปโภคนน้ั ดว้ ย
๑.๔ สัญญาแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
สัญญาประเภทน้ีมีข้อความคิดมาจากหลักการพ้ืนฐานในการจัดสรรทรัพยากร
ทางเศรษฐศาสตร์ท่ีว่า “การจัดสรรทรัพยากรธรรมชาติที่มีอยู่อย่างจํากัด เพื่อสนองความต้องการ
ของมนุษย์ท่ีมีอยู่อย่างไม่จํากัด” ทรัพยากรธรรมชาติภายในรัฐใดถือเป็นประโยชน์ของรัฐท่ีต้อง
จัดสรรเพื่อประโยชน์ส่วนรวม โดยรัฐต้องเป็นผู้ดูแลรักษา การที่เอกชนรายใดจะแสวงประโยชน์จาก
ทรัพยากรธรรมชาติเช่นว่าน้ีจะต้องได้รับอนุญาตจากรัฐ และจะต้องชําระค่าตอบแทนให้แก่รัฐ
ในการได้สิทธแิ สวงประโยชน์จากทรพั ยากรธรรมชาตินั้น เพอ่ื ให้รัฐเข้าควบคุมดูแลการกระทําดังกล่าว
ซ่ึงจะต้องก่อให้เกิดประโยชน์ต่อส่วนรวมอย่างแท้จริง สัญญาประเภทน้ี เช่น การอนุญาตให้สํารวจ
และผลติ ปโิ ตรเลียมตามมาตรา ๒๓ แหง่ พระราชบญั ญตั ปิ ิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔ หรือการออกอาชญาบัตร
และประทานบัตรอนุญาตให้เอกชนเข้าสํารวจและทําเหมืองแร่ตามมาตรา ๒๕ และมาตรา ๔๓
แหง่ พระราชบญั ญตั แิ ร่ พ.ศ. ๒๕๑๐
ลักษณะของการแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติจะแตกต่างจากการ
ให้เข้าร่วมจัดทําบริการสาธารณะ เพราะทรัพยากรธรรมชาติ เช่น ป่าไม้ เหมืองแร่ เป็นทรัพย์สินท่ีอยู่
ในความดูแลของรัฐ เม่ือเอกชนรายใดจะเข้าทําประโยชน์ในทรัพยากรธรรมชาตินั้นจะต้องได้รับ
อนุญาตในรูปแบบของสัมปทานจากรัฐและอยู่ในความควบคุมดูแลของรัฐ โดยเสียค่าใช้จ่ายให้แก่รัฐ
ตามสมควร รูปแบบของสัญญาใหแ้ สวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติจึงเปน็ ไปตามบทบัญญัติของ
กฎหมาย เพราะการเข้าทําสัญญาแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติจะเป็นรูปแบบของสัญญา
สัมปทานซึ่งจะเป็นไปตามแบบของทางราชการ โดยผู้ขอสัมปทานจะต้องยื่นคําขออนุญาต เมื่อรัฐ
อนุญาตก็จะออกเป็นประทานบัตรให้ สัญญาแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติจึงไม่มีรูปแบบ
ที่เป็นลักษณะเฉพาะตวั แตจ่ ะต้องเป็นไปตามกฎหมายท่เี กยี่ วขอ้ งกําหนด๒๕
๒๔ ผู้จัดทําเห็นว่า สัญญานี้เข้าลักษณะของการเป็นสัญญาท่ีมีวัตถุแห่งสัญญาเกี่ยวกับการจัดให้มีเครื่องมือ
หรืออุปกรณ์ท่ีสําคัญหรือจําเป็นต่อการจัดทําบริการสาธารณะให้บรรลุผล ตามแนวคําวินิจฉัยช้ีขาดอํานาจหน้าท่ี
ระหว่างศาล ดงั ท่ีจะได้กล่าวถึงในหัวขอ้ ต่อไป
๒๕ สุภาวิณี จิตต์สุวรรณ์, “สัญญาสัมปทาน,” วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต, สาขานิติศาสตร์
คณะนิติศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั รามคาํ แหง, ๒๕๔๖, หน้า ๓๒๑-๓๒๒.
รวมเรอ่ื งเด่นประเดน็ เดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๖๑
ตัวอย่างของสัญญาแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติตามคําวินิจฉัย
ของศาลปกครองสูงสุดที่นา่ สนใจ ไดแ้ ก่
- ข้อตกลงการจ่ายผลประโยชน์พิเศษเพื่อประโยชน์แก่รัฐเพื่อตอบแทน
การออกประทานบัตรเหมืองแร่หินอุตสาหกรรม ซ่ึงมีข้อตกลงว่า เม่ือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับอนุญาต
ประทานบัตรเหมืองแร่หินอุตสาหกรรม ชนิดหินทราย ตามคําขอ จะจ่ายผลประโยชน์พิเศษเพ่ือ
ประโยชน์แก่รัฐให้แก่กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ (ผู้ฟ้องคดี) เป็นสัญญาที่มีคู่สัญญา
อย่างน้อยฝ่ายหน่ึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาท่ีให้แสวงประโยชน์จาก
ทรพั ยากรธรรมชาติ อนั เป็นสัญญาทางปกครอง (คําพพิ ากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี อ.๘๘๕/๒๕๕๙)
- สัญญาอนุญาตให้ประกอบกิจการน้ําบาดาล ระหว่างกรมทรัพยากร
น้ําบาดาล (ผู้ฟ้องคดี) กับผู้ถูกฟ้องคดี เป็นกรณีท่ีผู้ถูกฟ้องคดีมีคําขอรับใบอนุญาตเพื่อประกอบ
กิจการน้ําบาดาล ซึ่งถือเป็นการย่ืนคําเสนอต่อผู้ฟ้องคดีซ่ึงเป็นผู้มีอํานาจพิจารณาอนุญาตคําขอ
เมื่อต่อมาผู้ฟ้องคดีได้อนุญาตให้ผู้ถูกฟ้องคดีประกอบกิจการน้ําบาดาลได้ตามคําขอ อันถือเป็น
การทําคําสนองรับคําเสนอของผู้ถูกฟ้องคดี จึงเกิดเป็นสัญญาข้ึน ดังนั้น เมื่อนํ้าบาดาลเป็น
ทรัพยากรธรรมชาติ การนําน้ําจากบ่อน้ําบาดาลขึ้นมาใช้ประโยชน์จึงถือเป็นการแสวงหาประโยชน์
จากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีลักษณะเป็นสัญญาแสวงประโยชน์
จากทรัพยากรธรรมชาติ อนั เป็นสัญญาทางปกครอง (คําสง่ั ศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๖๑๓/๒๕๖๐)
๒. สญั ญาทางปกครองโดยสภาพ
ดังทไ่ี ดก้ ล่าวไปแล้วในตอนต้นว่า สัญญาทางปกครองโดยสภาพ คือ สัญญาทางปกครอง
ที่เกิดจากการวางหลักของท่ีประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ในการประชุม ครั้งที่ ๖/๒๕๔๔
เมือ่ วนั ที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๔๔ ซึ่งไดก้ ําหนดนิยามของสญั ญาทางปกครองไวใ้ นตอนทา้ ยของมตดิ งั กล่าว
ว่า “...หรือเป็นสัญญาท่ีหน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทําการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญา
อีกฝา่ ยหน่งึ เข้าดําเนนิ การหรอื เข้าร่วมดาํ เนนิ การบรกิ ารสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาท่ีมีข้อกําหนด
ในสัญญาซ่ึงมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธ์ิของรัฐ ทั้งนี้ เพ่ือให้การใช้อํานาจทางปกครองหรือ
การดําเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งก็คือการบริการสาธารณะบรรลุผล...” ซ่ึงเป็นการกําหนด
ความหมายอันมีลักษณะทั่วไปของสัญญาทางปกครองหรือลักษณะของสัญญาทางปกครองโดยสภาพ
ด้วยการนําแนวคิดมาจากความหมายของสัญญาทางปกครองของประเทศฝร่ังเศส๒๖ โดยต่อมา
ศาลปกครองก็ได้มีการนําหลักซึ่งที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดได้วางไว้ดังกล่าว
มาปรับใช้แก่คดีในหลายกรณีด้วยกัน ท้ังนี้ สัญญาทางปกครองโดยสภาพหรือตามมติท่ีประชุมใหญ่
ตุลาการในศาลปกครองสงู สุดข้างต้น สามารถแบง่ ออกเป็น ๒ ลักษณะสัญญา ดังน้ี
๒๖ โภคิน พลกุล, สัญญาทางปกครองในกฎหมายไทย, หนา้ ๕๒.
๒๖๒ รวมเรื่องเด่นประเด็นเดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
(๑) สัญญาทห่ี น่วยงานทางปกครองหรือบคุ คลซ่งึ กระทําการแทนรัฐตกลงใหค้ สู่ ัญญา
อีกฝ่ายหนึ่งเขา้ ดําเนินการหรือเขา้ รว่ มดําเนนิ การบริการสาธารณะโดยตรง
(๒) สัญญาทม่ี ขี ้อกําหนดในสัญญาซ่ึงมีลกั ษณะพเิ ศษที่แสดงถึงเอกสิทธ์ิของรัฐ ทั้งน้ี
เพื่อให้การใช้อํานาจทางปกครองหรือการดําเนินกิจการทางปกครอง ซ่ึงก็คือการบริการสาธารณะ
บรรลผุ ล
๒.๑ สัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซ่ึงกระทําการแทนรัฐตกลงให้
คสู่ ญั ญาอกี ฝ่ายหนงึ่ เขา้ ดําเนนิ การหรือเข้ารว่ มดาํ เนนิ การบริการสาธารณะโดยตรง
จากการศึกษาแนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดและคําวินิจฉัยช้ีขาด
อาํ นาจหน้าท่รี ะหว่างศาล พบวา่ สญั ญาทใี่ ห้เอกชนเข้าดาํ เนินการหรือเขา้ รว่ มดําเนินการบริการสาธารณะ
กับรัฐโดยตรงนี้ ส่วนใหญ่แล้วมีอยู่ด้วยกัน ๒ ประเภทสัญญา ได้แก่ สัญญาเกี่ยวกับการศึกษา
และสัญญาจ้างบุคลากรของสว่ นราชการ ดงั น้ี
(๑) สัญญาเกี่ยวกับการศึกษา ประกอบด้วย สัญญารับทุนการศึกษา สัญญา
ลาศกึ ษาต่อ และสญั ญาการเปน็ นักศึกษา โดยศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวางหลักไว้ว่า สัญญาเก่ียวกับ
การศึกษาดังกล่าว มีข้อกําหนดในสัญญาว่า ภายหลังจากสําเร็จการศึกษาตามสัญญาแล้ว ผู้รับทุน
ผู้ลาศึกษาต่อ หรือนักเรียน/นักศึกษา จะต้องมาปฏิบัติราชการในหน่วยงานทางปกครองต้นสังกัด
หรอื หน่วยงานทางปกครองผู้ให้ทุน หรือตามท่ีสัญญากําหนดไว้ เป็นเวลาไม่น้อยกว่าระยะเวลาที่ใช้ใน
การศึกษา และในกรณีท่ีผิดสัญญาไม่ว่าเหตุใดจะต้องชดใช้เงินเดือน เงินทุนที่ได้รับระหว่างการศึกษา
และเงินช่วยเหลือใด ๆ ท่ีทางราชการจ่ายให้ในระหว่างการศึกษา นอกจากนี้ ยังต้องชําระเบ้ียปรับ
ตามอตั ราท่สี ญั ญาหรอื ระเบยี บของทางราชการกาํ หนด ดังนนั้ เมอ่ื พจิ ารณาวัตถุประสงคข์ องสญั ญาแล้ว
เห็นได้ว่าสัญญาดงั กลา่ วมีวัตถุประสงค์ใหผ้ รู้ บั ทุน ผลู้ าศกึ ษาต่อ หรอื นักเรยี น/นกั ศึกษา มาปฏบิ ัติราชการ
เพื่อดําเนินการหรือมีส่วนร่วมดําเนินการบริการสาธารณะอันเป็นภารกิจหลักของส่วนราชการนั้น ๆ
สัญญาเกีย่ วกับการศึกษาดังกลา่ วจงึ เปน็ สัญญาทางปกครอง ดังตวั อย่างต่อไปนี้
- สัญญาอนุญาตให้ข้าราชการไปศึกษา ฝึกอบรมหรือปฏิบัติการวิจัย
ณ ต่างประเทศ เพื่อลาไปศึกษา ฝึกอบรม หรือปฏิบัติการวิจัย ระดับประกาศนียบัตร สาขาวิชาการ
พยาบาลผ่าตัดหัวใจและหลอดเลือด ณ ประเทศออสเตรเลีย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด
ท่ี อ.๕๗๔/๒๕๕๘)
- สัญญาลาไปศึกษาปริญญาเอก สาขาวิชาสถิติวิศวกรรม ณ มหาวิทยาลัย
เมอดอช ประเทศออสเตรเลยี (คําพพิ ากษาศาลปกครองสงู สุดที่ อ.๑๒๖๕/๒๕๕๘)
- สัญญาของข้าราชการที่ไปศึกษาหรือฝึกอบรม ณ ต่างประเทศ ด้วยทุน
ประเภท ๒ ณ ประเทศญ่ีปุ่น ในระดับปริญญาโทสาขา Sciences of Atmosphere and Hydrosphere
และปรญิ ญาเอกสาขา Water Resources Engineering (คําพพิ ากษาศาลปกครองสงู สุดที่ อ.๒๓๖/๒๕๕๘)
- สัญญาการเป็นนักศึกษาเพื่อศึกษาวิชาทันตแพทยศาสตร์ มหาวิทยาลัย
ธรรมศาสตร์ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๓๘/๒๕๕๙)
รวมเร่อื งเด่นประเด็นเด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๖๓
- สัญญารับทุนการศึกษาเพ่ือไปศึกษาในระดับปริญญาตรี หลักสูตร
ครุศาสตรบัณฑิต สาขาการศึกษาปฐมวัย รุ่นที่ ๔ โครงการความร่วมมือทางวิชาการระหว่าง
กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นกับมหาวิทยาลัยราชภัฏสวนดุสิต (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด
ที่ อ.๖๓๗/๒๕๕๘)
- สัญญาของข้าราชการท่ีได้รับทุนการศึกษาหรือฝึกอบรมต่างประเทศ
กับคณะกรรมการกองทุนเงินอุดหนุนจากสัญญาโรงกลั่นปิโตรเลียม (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด
ที่ อ.๑๒๖/๒๕๕๙)
- สัญญาการรับทุนองค์การบริหารส่วนตําบลเพื่อเข้าศึกษาในระดับ
ปริญญาโท หลักสูตรครุศาสตรมหาบัณฑิต สาขาการบริหารการศึกษา ณ มหาวิทยาลัยราชภัฏ
สวนดสุ ิต (คําพพิ ากษาศาลปกครองสงู สุดที่ อ.๑๕๔๖/๒๕๕๙)
- สัญญารับทุนเข้าศึกษาในหลักสูตรครุศาสตรบัณฑิต สาขาการศึกษา
ปฐมวัย มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนดุสิต ตามสัญญาการรับทุนองค์การบริหารส่วนตําบล (คําพิพากษา
ศาลปกครองสงู สดุ ท่ี อ.๒๑๗๑/๒๕๕๙)
- สัญญารับทุนการศึกษาโครงการผลิตพยาบาลชุมชนพัฒนาเมืองคอน
บ้านเกิดกับองค์การบริหารส่วนตําบล (คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ.๔๒๕/๒๕๖๐)
(๒) สัญญาจา้ งบคุ ลากรของส่วนราชการ
ที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดเคยวินิจฉัยวางหลักไว้ในคําส่ัง
ศาลปกครองสูงสุดท่ี ๕๔๕/๒๕๔๖ ว่า ข้อพิพาทในคดีนี้เป็นเร่ืองการโต้แย้งเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่
ของผู้ฟ้องคดีซ่ึงเป็นลูกจ้างของส่วนราชการท่ีเกี่ยวข้องกับภารกิจให้บริการทางการศึกษาของสถาบัน
ราชภัฎสวนดุสิต จึงถือได้ว่าสัญญาจ้างระหว่างสถาบันราชภัฏสวนดุสิตกับผู้ฟ้องคดีเป็นสัญญา
ที่ให้เอกชนเขา้ ดาํ เนินงานหรือเข้าร่วมดําเนินงานบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง ดังน้ัน
ขอ้ พิพาทเกี่ยวกับการใหผ้ ฟู้ อ้ งคดซี ่งึ เปน็ ลูกจา้ งของสว่ นราชการออกจากงาน จงึ เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับ
สัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนง่ึ (๔) แห่งพระราชบญั ญตั ิจดั ตงั้ ศาลปกครองฯ
ภายหลังจากมีคําวินิจฉัยดังกล่าว คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างบุคลากร
ของส่วนราชการ ไม่ว่าจะเป็นลูกจ้างชั่วคราว ลูกจ้างประจํา หรือพนักงานราชการซึ่งรวมถึงการจ้าง
อาจารย์ของมหาวิทยาลัยของรัฐ๒๗ ในเวลาต่อมา หากเป็นการจ้างให้ปฏิบัติหน้าท่ีหรือภารกิจท่ีเกี่ยวข้อง
กับภารกิจหลักหรือบริการสาธารณะหลักของหน่วยงานทางปกครองผู้ว่าจ้าง ศาลจะมีแนวทางในการ
วินิจฉัยว่า เปน็ คดพี พิ าทเกย่ี วกบั สัญญาทางปกครอง ดงั ตัวอยา่ งตอ่ ไปนี้
๒๗ ศาลปกครองสูงสุดเคยวินิจฉัยว่า สัญญาจ้างอาจารย์มหาวิทยาลัยเอกชนเป็นสัญญาทางปกครอง ดังน้ี
มหาวิทยาลัยนอรท์ -เชียงใหม่ แม้จะเป็นมหาวิทยาลัยเอกชน แต่เมื่อได้รับมอบหมายให้ดําเนินกิจการบริการสาธารณะ
ด้านการศึกษา อันเป็นกิจการทางปกครองและใช้อํานาจทางปกครองในการดําเนินกิจการดังกล่าวตามมาตรา ๘
แห่งพระราชบัญญัติสถาบันอุดมศึกษาเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๖ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ดังน้ัน สัญญาจ้างผู้ฟ้องคดี
ใหป้ ฏบิ ัติหนา้ ทอี่ าจารย์ในมหาวิทยาลัยดังกลา่ ว จึงเปน็ สัญญาทางปกครอง (คาํ สัง่ ศาลปกครองสงู สุดที่ ๓๗๓/๒๕๕๓)
๒๖๔ รวมเรอ่ื งเด่นประเดน็ เด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
- สัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีเป็นพนักงานราชการ ตําแหน่งพนักงานคุ้มครอง
สิทธิและเสรีภาพ สังกัดกรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒) มีวัตถุแห่งสัญญาคือการให้
ผู้ฟ้องคดีเข้าร่วมดําเนินการบริการสาธารณะหรือมีส่วนร่วมในการดําเนินการบริการสาธารณะกับ
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ สัญญาจ้างดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด
ที่ ๖๓๙/๒๕๕๘)
- สัญญาที่มหาวิทยาลัยราชภัฏสุราษฎร์ธานี (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) ว่าจ้าง
ผู้ฟ้องคดีเป็นพนักงานมหาวิทยาลัย ตําแหน่งอาจารย์ มีวัตถุประสงค์เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีทําการ
สอนหนังสือ อันมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้ผู้ฟ้องคดีเข้าร่วมดําเนินการบริการสาธารณะโดยตรงกับ
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทั้งนี้ เพ่ือให้การดําเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งก็คือบริการสาธารณะด้านการศึกษา
บรรลุผล สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี คบ.๗๖/๒๕๕๘
ท่ี คบ.๒๘/๒๕๖๐ และท่ี คบ.๑๐๕/๒๕๖๐)
- โดยที่คณะกรรมการคุรุสภา (ผู้ถูกฟ้องคดี) มีอํานาจหน้าที่ตาม
พระราชบัญญัติสภาครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ ในการจัดให้มีการบริการสาธารณะ
เม่ือผู้ถูกฟ้องคดีทําข้อตกลงจ้างผู้ฟ้องคดีเพื่อมาทําหน้าท่ีตามพระราชบัญญัติดังกล่าว รวมท้ังระเบียบ
ข้อบังคับ ข้อกําหนด นโยบาย มติ และประกาศของผู้ถูกฟ้องคดีท่ีกําหนดให้เป็นอํานาจ หน้าท่ี
และความรับผิดชอบของเลขาธิการคุรุสภาท่ีใช้บังคับในปัจจุบัน และท่ีจะประกาศใช้บังคับในอนาคต
ภายใต้นโยบายและการควบคุมดูแลของผู้ถูกฟ้องคดี ข้อตกลงระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีข้างต้น
จึงเป็นสัญญาที่ให้ผู้ฟ้องคดีเข้าร่วมในการจัดทําบริการสาธารณะอันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง
(คาํ ส่งั ศาลปกครองสูงสุดที่ คบ.๑๑๙/๒๕๕๙)
- สัญญาท่ีองค์การบริหารส่วนตําบลบ้านยางโดยนายกองค์การบริหาร
ส่วนตําบลบ้านยาง จ้างให้ผู้ฟ้องคดีเป็นพนักงานจ้างตามภารกิจ ตําแหน่งพนักงานขับรถยนต์
เป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองซ่ึงมีภารกิจในการพัฒนาตําบลท้ังในด้าน
เศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม รวมไปถึงการจัดทําบริการสาธารณะเพ่ือประโยชน์ของประชาชน
ในท้องถิน่ เอง สัญญาจา้ งดังกล่าวจึงเป็นสญั ญาที่ใหผ้ ู้ฟอ้ งคดีเขา้ รว่ มดําเนินงานจัดทําบริการสาธารณะ
อันเปน็ สัญญาทางปกครอง (คาํ ส่งั ศาลปกครองสูงสุดที่ คบ.๑๔๔/๒๕๕๙)
- สัญญาที่มหาวิทยาลัยราชภัฏเทพสตรี (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) โดยอธิการบดี
มหาวทิ ยาลัยราชภัฏเทพสตรี (ผู้ถกู ฟ้องคดที ่ี ๒) จา้ งให้ผูฟ้ ้องคดเี ปน็ พนักงานมหาวิทยาลัย สายการสอน
ตําแหน่งอาจารย์ เป็นนิติสัมพันธ์ระหว่างกันอันเกิดจากการจ้างงาน โดยมีวัตถุประสงค์เพ่ือให้
ผู้ฟ้องคดีทําการสอนหนังสือ อันมีลักษณะเป็นสัญญาท่ีให้ผู้ฟ้องคดีเข้าร่วมจัดทําบริการสาธารณะ
ตามวัตถุประสงค์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ สัญญาจ้างดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คําสั่ง
ศาลปกครองสูงสุดที่ คบ.๑๐๕/๒๕๖๐ และที่ คบ.๒๘/๒๕๖๐)
- เม่ือสัญญาจ้างเลขาธิการสํานักงานกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร
จดั ทาํ ข้นึ ตามพระราชบัญญัติกองทุนฟ้ืนฟูและพัฒนาเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๔๒ และมีคู่สัญญาอย่างน้อย
ฝา่ ยหนง่ึ เป็นหน่วยงานทางปกครอง โดยมีวัตถุประสงค์แห่งสัญญาเพื่อว่าจ้างผู้ฟ้องคดีให้ปฏิบัติหน้าที่
รวมเรื่องเดน่ ประเดน็ เดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๖๕
ในตําแหน่งเลขาธิการสํานักงานกองทุนฟ้ืนฟูและพัฒนาเกษตรกร มีหน้าที่ในการบริหารกิจการ
ของกองทุนฯ ให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์และนโยบายของกองทุนฯ ตลอดจนต้องปฏิบัติตามกฎหมาย
กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ นโยบาย มติ และคําส่ังของคณะกรรมการบริหารกองทุนฟื้นฟูและพัฒนา
เกษตรกร อนั เปน็ การให้เข้าร่วมจัดทําบริการสาธารณะ สัญญาจ้างดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง
(คาํ ส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ คบ.๑๒๘/๒๕๖๐)
- การท่ีองค์การบริหารส่วนตําบลเขาแหลม (ผู้ถูกฟ้องคดี) มีคําส่ังมอบหมาย
ให้ผู้ฟ้องคดีท้ังสองซึ่งเป็นอาสาสมัครป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน (อปพร.) ตําบลเขาแหลม อําเภอ
ชัยบาดาล จังหวัดลพบุรี อยู่เวรยามศูนย์การเรียนรู้ตามรอยพระยุคลบาท ส่งเสริมการผลิต
และการตลาดผลผลิตจังหวัดลพบุรี โดยจ่ายค่าตอบแทนเป็นเบี้ยเล้ียงให้แก่ผู้ฟ้องคดีท้ังสองนั้น
แม้จะทําขึ้นในลักษณะของคําสั่งองค์การบริหารส่วนตําบล และค่าตอบแทนดังกล่าวจะใช้คําว่า
ค่าเบ้ียเลี้ยงก็ตาม แตเ่ ม่ือคาํ ส่งั ข้างต้นเป็นสัญญาระหวา่ งผูฟ้ ้องคดีท้ังสองกับผู้ถกู ฟอ้ งคดี โดยผู้ฟ้องคดี
ท้ังสองรับท่ีจะดูแลรักษาความปลอดภัยของศูนย์การเรียนรู้ฯ ให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี ส่วนผู้ถูกฟ้องคดี
ก็รับท่ีจะจ่ายเงินเป็นค่าตอบแทนในการทํางานให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสอง จึงเห็นได้ว่า สัญญานี้มีมูล
มาจากการท่ีจังหวัดลพบุรีได้ขอความร่วมมือจากผู้ถูกฟ้องคดีให้ช่วยดูแลรักษาศูนย์การเรียนรู้ฯ
อนั เป็นพื้นที่ท่ีอยู่ในความดูแลของผู้ถูกฟ้องคดี ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้ทําสัญญาโดยทําเป็นคําส่ัง
ให้ผู้ฟ้องคดีท้ังสองเข้าดูแลสถานท่ีดังกล่าวแทนผู้ถูกฟ้องคดี จึงเป็นไปเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติ
หน้าที่อ่ืนตามที่ทางราชการมอบหมาย โดยจัดสรรงบประมาณหรือบุคลากรให้ตามความจําเป็นและ
สมควรตามมาตรา ๖๗ (๙) แห่งพระราชบัญญัติสภาตาํ บลและองคก์ ารบรหิ ารส่วนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๗
สัญญานจี้ งึ เปน็ สญั ญาทผี่ ู้ถกู ฟ้องคดีในฐานะหนว่ ยงานทางปกครองได้ให้ผฟู้ ้องคดที ้งั สองซ่ึงเป็นเอกชน
เข้าร่วมหรือสนับสนุนการจัดทําบริการสาธารณะตามอํานาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีให้บรรลุผล
อนั มลี ักษณะเป็นสญั ญาทางปกครอง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๓๖๑/๒๕๖๐)
- สัญญาจ้างเหมาเอกชนดําเนินงานระหว่างผู้ฟ้องคดีและศูนย์ฝึกอบรม
ที่ ๓ (ชะอํา) จังหวัดเพชรบุรี ซึ่งเป็นส่วนราชการของกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช
ตามกฎกระทรวงแบง่ ส่วนราชการกรมอุทยานแหง่ ชาติ สตั วป์ า่ และพันธุ์พืช กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติ
และส่ิงแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๔๗ เป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง
และมีเนื้อหาของสัญญากําหนดให้ผู้รับจ้างดําเนินการเกี่ยวกับการจัดระบบและดูแลรักษา
ความปลอดภัยให้กับอาคารสถานที่ ทรัพย์สิน พัสดุ และเจ้าหน้าที่ของทางราชการ ซ่ึงรวมถึงงาน
การอํานวยความสะดวกและให้การช่วยเหลือแก่ผู้มาใช้สถานท่ีของศูนย์ฝึกอบรมดังกล่าว อันถือเป็น
งานในภารกิจการให้บริการสาธารณะอย่างหน่ึงของกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธ์ุพืช ในการ
ใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติให้เป็นแหล่งท่องเที่ยวทางธรรมชาติให้กับประชาชน สัญญา
จ้างเหมาเอกชนดําเนินงานดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาท่ีมอบหมายให้เอกชนคู่สัญญาเข้าร่วม
ดําเนินงานบริการสาธารณะ อนั เป็นสญั ญาทางปกครอง (คําส่ังศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๖๓๒/๒๕๖๐)
๒๖๖ รวมเรอื่ งเดน่ ประเดน็ เด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
- สญั ญาเชา่ รถกวาดดดู ฝุน่ พรอ้ มพนกั งานขับรถ ระหว่างห้างหุ้นส่วนจํากัด ท.
(โจทก์) กบั กรุงเทพมหานคร (จําเลย) มขี อ้ กําหนดให้นอกจากโจทก์ผู้ให้เช่าต้องส่งมอบรถให้แก่จําเลย
ผู้เช่าแล้ว โจทก์ยังต้องจัดให้มีพนักงานขับรถทําหน้าที่ขับรถ และผู้ควบคุมงานทําหน้าที่ควบคุมงาน
โดยเฉพาะในการนํารถไปใช้ทําความสะอาดถนน ตรอก ซอย โจทก์ต้องทําและส่งแผนการดําเนินงาน
รายละเอยี ดบุคลากร และการใชเ้ ครื่องจักรอปุ กรณ์ให้ฝ่ายจาํ เลย โดยจาํ เลยให้ความเห็นชอบก่อนการ
ปฏิบัติงานในการรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อย ซ่ึงพระราชบัญญัติระเบียบ
บริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ กําหนดให้เป็นอํานาจหน้าท่ีของจําเลย
ในการจัดทําบริการสาธารณะดังกล่าว จึงเป็นกรณีท่ีจําเลยตกลงให้โจทก์เข้าร่วมจัดทําบริการ
สาธารณะ สัญญาเช่าท่ีพิพาทจึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คําวินิจฉัยช้ีขาดอํานาจหน้าท่ีระหว่างศาล
ท่ี ๙๒/๒๕๕๖)
- สัญญาจ้างเป็นพนักงานตําแหน่งผู้อํานวยการฝ่ายอาวุโส ระหว่างผู้ฟ้องคดี
กับสํานักงานคณะกรรมการกํากับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย๒๘ (ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑)
มีวัตถุประสงค์ให้ผู้ฟ้องคดีมีส่วนร่วมในการจัดทําบริการสาธารณะด้านการส่งเสริมและพัฒนา
การประกอบธรุ กิจประกันภัย จึงเป็นสญั ญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสงู สุดที่ ๑๒/๒๕๖๐)๒๙
๒๘ สํานักงานคณะกรรมการกํากับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย เป็นนิติบุคคล และมีฐานะ
เป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่เป็นส่วนราชการและไม่เป็นรัฐวิสาหกิจ จึงเป็นหน่วยงานอื่นของรัฐซึ่งเป็นหน่วยงาน
ทางปกครองตามมาตรา ๓ แหง่ พระราชบญั ญตั จิ ดั ต้ังศาลปกครองฯ
๒๙ คดนี ้ี ศาลปกครองสงู สุดวินิจฉยั วา่ เดมิ ผู้ฟ้องคดเี ป็นขา้ ราชการสังกัดกรมการประกันภยั กระทรวงพาณิชย์
แต่ต่อมาได้สมัครใจเปลี่ยนไปเป็นพนักงานของผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ตามมาตรา ๕๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติ
คณะกรรมการกํากับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย พ.ศ. ๒๕๕๐ มีผลทําให้ผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑
มีนิติสัมพันธ์ต่อกันตามสัญญา ข้อพิพาทเก่ียวกับสิทธิประโยชน์อันเก่ียวกับรถยนต์ประจําตําแหน่งของผู้ฟ้องคดี
ในฐานะที่เป็นพนักงานของผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง
(๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ แต่ต่อมา ในคําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๗๕/๒๕๖๐ ได้วินิจฉัยว่า
เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า เลขาธิการคณะกรรมการกํากับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย ในขณะนั้น
ได้มีคําสั่งอนุมัติให้จัดซื้อหรือจัดหารถยนต์ประจําตําแหน่งให้แก่ผู้บริหารระดับสูงตามมติคณะกรรมการกํากับ
และส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย และผู้ฟ้องคดีในตําแหน่งผู้อํานวยการฝ่ายอาวุโส มีสิทธิได้รับรถยนต์
ประจําตําแหน่ง พร้อมคนขับรถและค่านํ้ามันเช้ือเพลิงตามสิทธินับแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีเกษียณอายุราชการ
เมื่อสํานักงานคณะกรรมการกํากับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย (ผู้ถูกฟ้องคดี) มีหน้าท่ีต้องปฏิบัติ
ตามคําส่ังของเลขาธิการฯ แต่กลับละเลยไม่จัดหารถยนต์ประจําตําแหน่งให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นระยะเวลารวมห้าปี
กรณีอาจเป็นการกระทําละเมิดก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีได้ อันเป็นคดีพิพาทเก่ียวกับการกระทําละเมิด
ของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าท่ีตามท่ีกฎหมายกําหนดหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้า
เกนิ สมควรตามมาตรา ๙ วรรคหนงึ่ (๓) แหง่ พระราชบญั ญัตจิ ัดตง้ั ศาลปกครองฯ
อย่างไรก็ตาม ผู้จัดทํามีความเห็นต่างออกไปว่า เม่ือนิติสัมพันธ์สัมพันธ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับสํานักงาน
คณะกรรมการกํากับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย เป็นนิติสัมพันธ์ตามสัญญาจ้าง ข้อพิพาทอันเก่ียวกับ
สทิ ธปิ ระโยชนท์ ผี่ ู้ฟ้องคดีควรไดร้ ับตามสัญญา จึงเป็นขอ้ พิพาทเกีย่ วกับสญั ญา ไม่ใช่ข้อพิพาทอันเกิดจากการใช้อํานาจ
ตามกฎหมาย
รวมเรื่องเด่นประเด็นเด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๖๗
- สัญญาจ้างเอกชนให้ปฏิบัติหน้าท่ีในตําแหน่งหัวหน้ากลุ่มงานติดตาม
และประเมินผล เพื่อวางแผนและพัฒนาระบบการติดตามตรวจสอบและประเมินผล ระหว่างกองทุน
สนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑) กับผู้ฟ้องคดี เม่ือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงาน
ของรัฐท่ีเป็นนิติบุคคลแต่ไม่เป็นส่วนราชการ โดยมีภารกิจเกี่ยวกับการส่งเสริมและสนับสนุนการ
สร้างเสริมสุขภาพในประชากรทุกวัยตามนโยบายสุขภาพแห่งชาติ ซึ่งเป็นการจัดทําบริการสาธารณะ
ด้านการสาธารณสุขของรัฐ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง สัญญาจ้างระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑
กับผู้ฟ้องคดีจึงเป็นความสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชนเพ่ือให้บริการสาธารณะบรรลุผล ไม่ใช่
ความสัมพนั ธ์ระหว่างนายจ้างกับลูกจ้างตามกฎหมายเอกชน สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาที่ให้ผู้ฟ้องคดี
เข้าดําเนินงานหรือร่วมจัดทําบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง (คําวินิจฉัยชี้ขาดอํานาจ
หนา้ ท่ีระหว่างศาลท่ี ๓๙/๒๕๕๙)
- สัญญาจ้างเอกชนให้มาปฏิบัติหน้าที่ดูแลหลักสูตรวิธีการเรียนการสอน
และการประเมินผลท้ังหมดของวิชาดนตรีสากลให้แก่นักเรียนโรงเรียนสาธิตนวัตกรรม มหาวิทยาลัย
เทคโนโลยีราชมงคลธัญบุรี มีวัตถุประสงค์เพื่อให้โจทก์ซ่ึงเป็นเอกชนเข้าร่วมจัดทําบริการสาธารณะ
โดยสอนวิชาดนตรีในหลักสูตรการเรียนการสอนให้แก่นักเรียนฯ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญา
ทางปกครอง (คําวนิ ิจฉัยช้ขี าดอาํ นาจหนา้ ทีร่ ะหว่างศาลท่ี ๑๖/๒๕๖๐)
นอกจากสัญญาทั้งสองประเภทดังกล่าวแล้ว ยังมีสัญญาอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง
กบั การเข้าดําเนนิ การหรอื เข้าร่วมดําเนนิ งานบรกิ ารสาธารณะของหนว่ ยงานทางปกครอง ดงั น้ี
- สัญญาให้ประกอบการเดินรถโดยสารประจําทาง ระหว่างผู้ฟ้องคดีทัง้ เจ็ด
กับองคก์ ารขนส่งมวลชนกรุงเทพ เป็นสัญญาท่ีตกลงให้ผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ดเข้าร่วมจัดทําบริการสาธารณะ
ในการดําเนินกิจการเดินรถโดยสารประจําทางเพ่ือบริการให้แก่ประชาชน จึงเป็นสัญญาทางปกครอง
(คําสั่งศาลปกครองสูงสุดท่ี ๖๗๑/๒๕๖๐)๓๐
- การที่บริษัท อ. (ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑) ตกลงเข้าร่วมกับกองทัพบก (ผู้ฟ้องคดี)
เป็นผู้รับผิดชอบเรื่องการผลิตรายการและการให้โฆษณาในส่วนท่ีผู้ฟ้องคดีเป็นผู้รับผิดชอบเพื่อนํา
รายการมาแพร่ภาพออกอากาศทางสถานีวิทยุโทรทัศน์กองทัพบก ชื่อรายการชุมทางหนังไทย
ประเภทรูปแบบรายการและลักษณะรายการเป็นรายการภาพยนตร์ ตามสัญญาร่วมผลิตรายการและ
การให้โฆษณา โดยมีเง่ือนไขในสัญญากําหนดระยะเวลาการแพร่ภาพออกอากาศเป็นเวลา ๘ เดือน
กรณีเป็นสัญญาท่ีมีคู่สัญญาฝ่ายหน่ึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีวัตถุประสงค์ให้ผู้ถูกฟ้องคดี
ที่ ๑ เข้าร่วมจัดทําบริการสาธารณะที่เกี่ยวกับการประกอบกิจการสื่อสารมวลชนและดําเนินงาน
เก่ียวกับกิจการสื่อสารมวลชนกับผู้ฟ้องคดี ตามวัตถุประสงค์ของกิจการโทรทัศน์กองทัพบก ตามท่ี
กําหนดไว้ในข้อ ๗ ของระเบียบกองทัพบก ว่าด้วยกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการ
๓๐ ผู้จัดทําเห็นว่า สัญญาน้ีเข้าลักษณะของการเป็นสัญญาสัมปทานบริการสาธารณะ เน่ืองจากมีข้อตกลง
ในสัญญากําหนดใหผ้ ้ฟู อ้ งคดีทั้งเจ็ดตอ้ งชาํ ระเงนิ สว่ นแบ่งรายได้ค่าโดยสารตามสัญญาดังกล่าวให้แก่องค์การขนส่งมวลชน
กรงุ เทพ ในลักษณะของผู้รับสัมปทาน ไม่ใช่กรณีท่ีองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพมีหน้าท่ีต้องชําระค่าตอบแทนให้แก่
ผู้ฟอ้ งคดที ัง้ เจ็ดจากการจดั ทาํ หรอื เข้ารว่ มจดั ทําบรกิ ารสาธารณะแทนตน
๒๖๘ รวมเรอ่ื งเดน่ ประเดน็ เดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
โทรคมนาคม พ.ศ. ๒๕๔๘ จึงเป็นสัญญาท่ีให้เอกชนเข้าดําเนินงานหรือเข้าร่วมดําเนินงานบริการ
สาธารณะ อนั เป็นสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสงู สดุ ที่ ๙๐๓/๒๕๕๙)
หมายเหตุ หากเป็นกรณีที่หน่วยงานทางปกครองจ้างบุคลากรให้ปฏิบัติ
หน้าที่อ่ืนท่ีไม่เก่ียวข้องโดยตรงกับบริการสาธารณะหลักของหน่วยงานทางปกครองน้ัน สัญญาจ้าง
บคุ ลากรดังกลา่ วอาจเป็นสญั ญาทางแพง่ ไมใ่ ชส่ ัญญาทางปกครอง ดงั ตัวอย่างคดตี ่อไปน้ี
- แม้สัญญารับจ้างเหมาการให้บริการงานรักษาความปลอดภัยเป็นสัญญา
ที่ทําข้ึนโดยผู้ฟ้องคดีกับองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ผู้ถูกฟ้องคดี) ซ่ึงเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดต้ังขึ้น
ตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ พ.ศ. ๒๕๑๙ อันเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญา
อย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ
ก็ตาม แต่เม่ือสัญญาดังกล่าวมีวัตถุประสงค์หลัก คือ การดูแลรักษาความปลอดภัยทรัพย์สินที่เป็น
สังหารมิ ทรพั ยแ์ ละอสังหารมิ ทรัพยข์ องผู้ถูกฟอ้ งคดี เปน็ สัญญาท่ีผู้ฟ้องคดีซ่ึงเป็นผู้รับจ้างตกลงทํางาน
ท่ีจ้างให้แก่ผถู้ ูกฟอ้ งคดีจนแลว้ เสรจ็ และผู้ถกู ฟอ้ งคดีซ่ึงเป็นผู้ว่าจ้างตกลงจะจ่ายค่าจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดี
ตามผลสําเร็จของงาน อันมีลักษณะเป็นสัญญาจ้างทําของที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่งท่ัวไป
ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาท่ีให้จัดทําบริการสาธารณะหรือ
ให้เข้าร่วมในการจัดทําบริการสาธารณะแต่ประการใด อีกท้ังมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน
หรือจัดให้มีส่ิงสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แม้จะมีข้อกําหนดของสัญญา
ระบุว่า ผู้ว่าจ้างมีสิทธิบอกเลิกสัญญาจ้าง ส่วนผู้รับจ้างไม่มีสิทธิบอกเลิกสัญญาจ้าง และไม่มีสิทธิ
เรียกร้องค่าเสียหายใด ๆ จากผู้ว่าจ้างก็ตาม แต่ข้อกําหนดดังกล่าวไม่ใช่ข้อกําหนดซึ่งมีลักษณะพิเศษ
ที่แสดงถึงเอกสิทธ์ิของรัฐ เนื่องจากข้อกําหนดในสัญญาท่ีแสดงออกซึ่งเอกสิทธิ์ของรัฐน้ัน ต้องเป็น
ขอ้ กาํ หนดท่ีมีขึ้นเพ่ือให้การจัดทําบริการสาธารณะตามวัตถุประสงค์ของสัญญาบรรลุผล การที่สัญญา
พิพาทมีข้อกําหนดดังกล่าวจึงไม่ทําให้สัญญาในคดีน้ีเป็นสัญญาทางปกครอง ท้ังนี้ การให้ความสะดวก
แกผ่ มู้ าตดิ ต่อด้วยมารยาททีส่ ุภาพเรียบรอ้ ยถือเปน็ ส่วนประกอบในการปฏิบัติหน้าท่ีหลักของพนักงาน
รักษาความปลอดภัยในด้านการรักษาความปลอดภัยที่ต้องมีความสัมพันธ์อันดีกับผู้ท่ีมาใช้บริการ
ในสถานที่บริเวณกลุ่มงานปฏิบัติการเดินรถ ๒ และ ๓ (อู่พุทธมณฑลสาย ๒) เขตการเดินรถที่ ๖
มิใช่เป็นวัตถุประสงค์หลักในงานท่ีจ้างแต่อย่างใด สัญญาจ้างเหมาการให้บริการรักษาความปลอดภัย
ทรัพย์สินของผู้ถูกฟ้องคดี จึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด
ที่ ๗๗๒/๒๕๕๙ และคําสงั่ ศาลปกครองสงู สุดที่ ๑๔๒๐/๒๕๕๙)
รวมเรื่องเดน่ ประเด็นเดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๖๙
๒.๒ สัญญาที่มีข้อกําหนดในสัญญาซ่ึงมีลักษณะพิเศษท่ีแสดงถึงเอกสิทธ์ิของรัฐ
ท้ังน้ี เพ่ือให้การใช้อํานาจทางปกครองหรือการดําเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งก็คือการบริการ
สาธารณะบรรลุผล
“เอกสิทธิ์ของรัฐ” มีอยู่ด้วยกัน ๒ ลักษณะ๓๑ คือ (๑) ข้อสัญญาซ่ึงมีลักษณะ
พิเศษท่ีไม่อาจพบได้ในนิติสัมพันธ์ระหว่างเอกชนต่อเอกชนด้วยกัน มีเฉพาะรัฐเท่าน้ันที่จะทําสัญญา
ดังกล่าวได้ เช่น สัญญาจ้างก่อสร้างเรือตรวจการณ์ปืน (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๙๒/๒๕๔๖)
และ (๒) ข้อสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษประเภทที่ก่อให้เกิดความไม่เสมอภาคกันระหว่างคู่สัญญา
ฝ่ายที่เป็นหน่วยงานทางปกครองกับคู่สัญญาฝ่ายเอกชน เช่น ข้อกําหนดให้หน่วยงานทางปกครอง
แกไ้ ข เปลย่ี นแปลง หรอื ยกเลกิ สัญญาได้ฝ่ายเดียว โดยไมถ่ อื เปน็ การผิดสัญญา๓๒
(๑) อํานาจควบคุมดูแลการปฏิบัติการตามสัญญา คู่สัญญาฝ่ายปกครอง
มีอํานาจควบคุมดูแลการปฏิบัติการตามสัญญาของคู่สัญญาฝ่ายเอกชนได้ตลอดเวลาแม้จะไม่มี
ข้อกําหนดให้กระทําเช่นน้ีไว้ในสัญญา ส่วนสัญญาทางแพ่งนั้น โดยปกติคู่สัญญาฝ่ายหน่ึงจะไม่มีสิทธิ
เข้าไปควบคุมดูแลการปฏิบัติตามสัญญาของคู่สัญญาอีกฝ่ายหน่ึง ยกเว้นสัญญาประเภท เช่น สัญญา
จ้างแรงงาน สัญญาเช่าทรัพย์ นอกจากนี้ ในสัญญาบางประเภท เช่น สัญญาสัมปทานทางด่วน
ซ่งึ ให้สทิ ธคิ ่คู วามฝา่ ยเอกชนเรียกเก็บค่าผ่านทางได้นั้น คู่สัญญาฝ่ายปกครองมีอํานาจกําหนดแนวทาง
ให้คู่สัญญาฝ่ายเอกชนปฏิบัติได้ ทั้งน้ี เพื่ออํานวยความสะดวกให้แก่ผู้ใช้บริการให้มากที่สุด
หรือในสัญญารับเหมาก่อสร้าง คู่สัญญาฝ่ายปกครองมีอํานาจควบคุมดูแลและสั่งการคู่สัญญา
ฝ่ายเอกชนอย่างใกล้ชิด เพ่ือปฏิบัติตามคําส่ังการหรือคําชี้แนะ เช่น ต้องเลือกใช้วัสดุที่มีคุณภาพ
ตามความประสงค์ของฝา่ ยปกครอง เป็นต้น
(๒) อํานาจบังคับการให้เป็นไปตามสัญญา คู่สัญญาฝ่ายปกครองจะมีอํานาจ
ในลกั ษณะน้ีคอ่ นข้างกว้าง ทัง้ น้ี เพอ่ื ประกันความต่อเนื่องของบริการสาธารณะ ดังนั้น หากคู่สัญญา
ฝ่ายเอกชนไม่ลงมือปฏิบัติงาน ปฏิบัติงานล่าช้าไม่ทันตามกําหนด หรือปฏิบัติงานบกพร่อง
หรือไม่เป็นไปตามสัญญา หรือโอนงานไปให้บุคคลที่สามดําเนินการแทนโดยไม่ได้รับอนุญาตจาก
คู่สัญญาฝ่ายปกครอง คู่สัญญาฝ่ายปกครองมีอํานาจดําเนินการดังต่อไปนี้ แล้วแต่กรณี คือ ส่ังปรับ
หรือส่ังให้ชดใช้ค่าเสียหาย หรือจัดหาบุคคลอ่ืนเข้ามาทําแทนโดยให้คู่สัญญาฝ่ายเอกชนเป็นผู้ออก
ค่าใช้จ่าย หรือบอกเลิกสัญญา แต่กรณีเลิกสัญญานี้หากเป็นสัญญาสัมปทานแล้ว คู่สัญญาฝ่ายเอกชน
จะต้องปฏิบัติผิดสัญญาอย่างร้ายแรง และต้องให้ศาลปกครองเป็นผู้วินิจฉัย ท้ังน้ี เพราะสัญญา
สัมปทานโดยเฉพาะสัมปทานบริการสาธารณะอาจส่งผลกระทบอย่างมากทั้งต่อส่วนรวมและเอกชน
ผู้รบั สมั ปทาน
๓๑ บุบผา อัครพิมาน, สัญญาทางปกครอง : แนวคิดและหลักกฎหมายของฝรั่งเศสและของไทย, ๒๕๔๕,
หน้า ๓๙.
๓๒ โภคนิ พลกลุ , สัญญาทางปกครองในกฎหมายไทย, หน้า ๓๒-๓๓.
๒๗๐ รวมเร่อื งเดน่ ประเดน็ เดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
(๓) อํานาจแก้ไขข้อกําหนดแห่งสัญญาได้ฝ่ายเดียว แม้จะไม่มีการกําหนดให้
มีอํานาจเช่นน้ีไว้ในสัญญาก็ตาม แต่คู่สัญญาฝ่ายปกครองจะใช้เอกสิทธ์ินี้ตามอําเภอใจไม่ได้ ต้องเป็น
กรณีท่ีมีมูลเหตุมาจากความจําเป็นในการปรับปรุงบริการสาธารณะให้สอดคล้องกับความต้องการ
หรือประโยชน์ส่วนรวม และการแก้ไขเปล่ียนแปลงน้ันจะต้องไม่เกินขนาดถึงกับไปเปล่ียนแปลง
สาระสําคัญของสัญญา ซ่ึงถ้าเกินขนาด คู่สัญญาฝ่ายเอกชนมีสิทธิขอเลิกสัญญาได้ และหากการแก้ไข
เปลี่ยนแปลงเป็นการเพิ่มภาระให้แก่คู่สัญญาฝ่ายเอกชน คู่สัญญาฝ่ายปกครองจะต้องจ่ายค่าทดแทน
หรือขยายเวลาในการดําเนินการให้แก่คู่สัญญาฝ่ายเอกชน อย่างไรก็ตาม คู่สัญญาฝ่ายปกครอง
จะใช้อํานาจแก้ไขข้อสัญญาเพ่ือลดค่าตอบแทนท่ีจะต้องจ่ายให้แก่คู่สัญญาฝ่ายเอกชนตามที่ได้
ตกลงกันไวใ้ นสัญญาไม่ได้
(๔) อํานาจในการเลิกสัญญาฝ่ายเดียว แม้ว่าคู่สัญญาฝ่ายเอกชนจะมิได้ปฏิบัติ
ผิดสัญญาแต่ประการใด คู่สัญญาฝ่ายปกครองก็อาจบอกเลิกสัญญาได้ ถ้าเห็นว่าต้องมีการปรับปรุง
หรือเปลี่ยนแปลงบริการสาธารณะตามสัญญาน้ัน ทั้งนี้ เพราะสัญญาทางปกครองเป็นสัญญาท่ีทําข้ึน
โดยมวี ตั ถุประสงค์เพือ่ ตอบสนองประโยชน์สาธารณะหรอื ประโยชน์ส่วนรวมดงั ได้กลา่ วมาแลว้
ท่ีผ่านมา คําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดท่ีวินิจฉัยเก่ียวกับสัญญาที่มี
ข้อเอกสทิ ธข์ิ องรฐั มีคอ่ นขา้ งนอ้ ย โดยตัวอยา่ งคาํ วินิจฉยั ดงั กลา่ ว มีดงั น้ี
- สัญญาซื้อประตูตรวจค้นโลหะพร้อมติดต้ังระบบและฝึกฝนการใช้งาน
ระหว่างกรมธนารักษ์ (โจทก์) กับจําเลย มีวัตถุประสงค์เพ่ือจัดซื้อเครื่องมือสําคัญท่ีโจทก์ใช้ในการ
จัดทําบริการสาธารณะตามอํานาจหน้าที่ให้บรรลุผล ทั้งสัญญาดังกล่าวมีข้อกําหนดในสัญญาที่ให้
เอกสิทธ์ิแก่โจทก์โดยกําหนดให้จําเลยต้องใช้เรือไทยในการขนส่งส่ิงของหรือเครื่องตรวจโลหะตาม
สัญญา ซึ่งหากจําเลยขนส่งส่ิงของโดยไม่ใช้เรือไทย จําเลยจะต้องนําหลักฐานการชําระค่าธรรมเนียม
พเิ ศษเนื่องจากการไมบ่ รรทกุ ของโดยเรอื ไทย จงึ จะมีสทิ ธไิ ดร้ ับเงนิ ค่าส่งิ ของจากโจทก์ ซึ่งไม่อาจพบได้
ในสัญญาทางแพ่ง สัญญาพิพาทจึงมิได้ทําขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพ้ืนฐานแห่งความเท่าเทียม
กนั เช่นเดียวกับสัญญาทางแพง่ แต่เปน็ สญั ญาทางปกครอง (คําวินิจฉัยช้ีขาดอํานาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๙/๒๕๕๕)๓๓
- สัญญาจ้างบริการระบบเกมสลาก มีสาระสําคัญเป็นการจ้างให้ผู้ฟ้องคดี
ออกแบบ จัดหา และติดตั้งระบบเกมสลาก เคร่ืองจําหน่ายสลาก และระบบสนับสนุนต่าง ๆ โดยมี
ข้อกาํ หนดให้สํานกั งานสลากกินแบ่งรฐั บาล (ผถู้ กู ฟอ้ งคดี) มีสิทธบิ อกเลิกสญั ญากอ่ นครบกําหนดเวลาได้
ในกรณีที่รัฐบาลมีนโยบายล้มเลิกโครงการหรือมีความจําเป็นต้องล้มเลิกโครงการออกสลากพิเศษ
แบบเลขท้าย ๓ ตัว และ ๒ ตัว ผู้ถูกฟ้องคดีจะชดเชยการลงทุนบางส่วนให้แก่ผู้ฟ้องคดี และผู้ฟ้องคดี
ไมม่ ีสิทธเิ รียกค่าเสยี หายหรอื ค่าชดเชยอย่างใดอีก เป็นสัญญาท่ีมีข้อสัญญาให้เอกสิทธิ์แก่ฝ่ายปกครอง
๓๓ สัญญาซ้ือประตูตรวจค้นโลหะพร้อมติดตั้งระบบและฝึกฝนการใช้งานน้ี เข้าลักษณะการเป็นสัญญา
ทางปกครอง เนื่องจากเป็นสัญญาท่ีมีวัตถุแห่งสัญญาเกี่ยวกับการจัดให้มีเครื่องมือหรืออุปกรณ์ที่สําคัญหรือจําเป็น
ต่อการจัดทําบริการสาธารณะให้บรรลุผล ตามแนวคําวินิจฉัยชี้ขาดอํานาจหน้าท่ีระหว่างศาลดังท่ีจะกล่าวถึง
ในหัวข้อต่อไปด้วย
รวมเรอื่ งเด่นประเด็นเดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๗๑
อย่างมากและไม่อาจพบได้ในสัญญาทางแพ่งท่ัวไป จึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คําวินิจฉัยชี้ขาด
อํานาจหน้าท่รี ะหว่างศาลที่ ๙๐/๒๕๕๖)
- สัญญาให้สิทธิเอกชนใช้พ้ืนท่ีลานจอดรถยนต์ (พ้ืนที่มูลนิธิสวนสมเด็จ
พระนางเจ้าสิริกิติ์ฯ) เพื่อจัดทําเป็นศูนย์อาหารและร้านค้า รวมท้ังบริหารจัดการเป็นพ้ืนที่
จอดรถยนต์ ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับกรุงเทพมหานคร (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔) โดยผู้อํานวยการตลาดนัด
กรุงเทพมหานคร (ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑) ทําการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร (ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๓)
สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาฝ่ายหน่ึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ประกอบกับสัญญาข้างต้น
มีข้อกําหนดในสัญญาว่า กรณีที่ทางราชการมีความจําเป็นต้องใช้สถานท่ีท่ีได้อนุญาตตามสัญญานี้
เพื่อประโยชน์ของทางราชการไม่ว่ากรณีใด ๆ และผู้อนุญาตหรือผู้แทนได้แจ้งเป็นหนังสือให้ผู้รับอนุญาต
ทราบล่วงหน้าไม่ตํ่ากว่า ๓๐ วัน ผู้รับอนุญาตตกลงให้สัญญาน้ีเป็นอันเลิกกันและผู้รับอนุญาต
จะไม่เรยี กร้องคา่ เสียหายใด ๆ จากผู้อนญุ าต อันเป็นสัญญาท่ีมีข้อกําหนดในสัญญาซ่ึงมีลักษณะพิเศษ
ท่ีแสดงเอกสิทธิ์ของรัฐ เพื่อให้การใช้อํานาจทางปกครองหรือการดําเนินกิจการทางปกครองซึ่งก็คือ
บริการสาธารณะบรรลุผล สัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง
(คาํ สงั่ ศาลปกครองสงู สดุ ที่ ๗๑๓/๒๕๖๐)
- สัญญาจ้างปรับปรุงรถยนต์สงครามชนิดรบ รถหุ้มเกราะคอมมานโด
แบบ V-๑๕๐ รุ่น ๑๙๗๘ ระหว่างกองทัพอากาศ (ผู้ฟ้องคดี) กับบริษัท ท. (ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑)
เป็นสญั ญาทางปกครอง (คาํ ส่ังศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๘๒๗/๒๕๖๐)๓๔
๓. สัญญาทางปกครองตามคําวนิ ิจฉยั ชี้ขาดอาํ นาจหนา้ ท่ีระหวา่ งศาล
สัญญาทางปกครองตามคําวินิจฉัยชี้ขาดอํานาจหน้าที่ระหว่างศาลนี้เป็นการขยาย
ขอบเขตการเป็นสัญญาทางปกครองออกไปจากเดิม โดยเป็นการวางหลักว่า “สัญญาที่มีวัตถุ
แหง่ สัญญาเกี่ยวกับการจัดใหม้ ีเครือ่ งมอื หรืออุปกรณท์ ี่สําคญั หรอื จําเปน็ ตอ่ การจัดทาํ บริการสาธารณะ
ให้บรรลุผล” เป็นสัญญาทางปกครอง ส่งผลให้สัญญาซ้ือขาย สัญญาเช่าทรัพย์ ฯลฯ ที่แต่เดิมจะเข้า
ลักษณะของการเป็นสัญญาทางแพ่ง อาจเข้าลักษณะของการเป็นสัญญาทางปกครองได้ หากสัญญา
ดังกล่าวมีวัตถุแห่งสัญญาหรือมีวัตถุประสงค์แห่งสัญญาเก่ียวกับการจัดให้มีเคร่ืองมือหรืออุปกรณ์
ที่สําคัญหรือจําเป็นต่อการจัดทําบริการสาธารณะให้บรรลุผล ซ่ึงต่อมาศาลปกครองก็ได้วินิจฉัย
ตามแนวทางดงั กลา่ ว ดงั น้ี
๓๔ คดีนี้ แม้ศาลจะมิได้วินิจฉัยประเด็นเกี่ยวกับการเป็นสัญญาทางปกครอง เน่ืองจากศาลมีคําส่ังไม่รับ
คําฟ้องแย้งเพิ่มเติมของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไว้พิจารณา แต่ผู้จัดทําเห็นว่า สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาซ่ึงมีลักษณะพิเศษ
ที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ท้ังน้ี เพ่ือให้การใช้อํานาจทางปกครองหรือการดําเนินกิจการทางปกครอง ซ่ึงก็คือ
การบรกิ ารสาธารณะบรรลุผล เนื่องจากสัญญาข้างต้นเป็นสัญญาซ้ือขายอาวุธยุทโธปกรณ์ซ่ึงเกี่ยวกับความม่ันคงของรัฐ
ทไ่ี มอ่ าจทาํ ไดร้ ะหวา่ งเอกชนด้วยกนั เอง
๒๗๒ รวมเรอื่ งเดน่ ประเดน็ เดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
- สัญญาจ้างผลิตบัตรโทรศัพท์สาธารณะแบบชิบการ์ด (Chip card) ระหว่าง
บรษิ ทั ท. (โจทก์) กบั บริษทั ทศท คอปอร์เรชน่ั จาํ กัด (มหาชน) (จําเลย) มีสาระสําคัญเพ่ือให้ได้มาซ่ึง
บัตรโทรศัพท์สาธารณะแบบชิบการ์ดเพื่อนํามาใช้งานกับเครื่องโทรศัพท์สาธารณะตามภารกิจในการ
ให้บริการเก่ียวกับกิจการโทรศัพท์ของจําเลย บัตรโทรศัพท์ดังกล่าวจึงเป็นอุปกรณ์ที่จําเป็นต่อการ
จัดทําบริการสาธารณะด้านการสื่อสารโทรคมนาคมให้บรรลุผล สัญญาจ้างผลิตบัตรโทรศัพท์ข้างต้น
จึงเป็นสญั ญาทางปกครอง (คําวนิ ิจฉัยช้ขี าดอาํ นาจหน้าทรี่ ะหวา่ งศาลที่ ๑๐๔/๒๕๕๖)
- สญั ญาจ้างจัดพิมพ์วารสารบ้านใหม่และหนังสือคู่มือนักเรียน ครูและผู้ปกครอง
ปีการศึกษา ๒๕๕๖ ระหว่างบริษัท ท. (ผู้ฟ้องคดี) กับโรงเรียนราชสีมาวิทยาลัย (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒)
เป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหน่ึงเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซ่ึงกระทําการแทนรัฐ และมี
วตั ถปุ ระสงคห์ ลกั เพ่ือจดั ใหม้ ีเครื่องมือหรืออุปกรณ์ในการจัดการเรียนการสอนนักเรียนของผู้ถูกฟ้องคดี
ที่ ๒ อันเป็นส่วนหน่ึงในการจัดทําบริการสาธารณะด้านการศึกษาตามอํานาจหน้าที่และเป็นภารกิจ
ของสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (ผู้ถูกฟ้องคดี) และผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ สัญญาจ้าง
จัดพิมพ์วารสารและหนังสือดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาที่จัดหาหรือจัดให้มีวัสดุอุปกรณ์เพื่อใช้
ในการจัดทําบริการสาธารณะให้บรรลุผล อันเป็นสัญญาทางปกครอง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด
ที่ อ.๑๒๒๑/๒๕๖๐)
- สัญญาจ้างงานแบบเบ็ดเสร็จออกแบบและปรับปรุงพ้ืนท่ีบริการลูกค้าภายใน
อาคารสํานักงานบริการลูกค้า กสท เชียงใหม่ มีวัตถุประสงค์เพ่ือปรับปรุงอาคารสํานักงาน
ของบริษัท กสท โทรคมนาคม จํากัด (มหาชน) (จําเลย) และเป็นสถานท่ีทํางานของเจ้าหน้าที่เพ่ือให้
บริการประชาชน ก่อให้เกิดสิทธิและหน้าท่ีท่ีสืบเนื่องจากการจัดให้มีเคร่ืองมือที่สําคัญและจําเป็น
ต่อการประกอบกิจการโทรคมนาคมและให้บริการด้านโทรคมนาคม อันเป็นการจัดทําบริการสาธารณะ
ของจําเลย จงึ เปน็ สญั ญาทางปกครอง (คาํ วนิ ิจฉัยช้ขี าดอาํ นาจหน้าทรี่ ะหว่างศาลที่ ๖๖/๒๕๕๗)๓๕
- สัญญาซื้อเคร่ืองตัดสัญญาณคลื่นโทรศัพท์ (JAMMER)๓๖ ระหว่างบริษัท
อากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) กับบริษัท จ. เป็นสัญญาทางปกครอง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด
ท่ี อ.๑๐๐๐/๒๕๖๐)
๓๕ ผจู้ ดั ทําเหน็ ว่า สญั ญาดงั กล่าวเป็นสัญญาทางปกครองประเภทสัญญาจดั ให้มีส่งิ สาธารณปู โภค
๓๖ หากเป็นสัญญาซื้อขายวัสดุอุปกรณ์ของฝ่ายปกครองเพื่อให้การจัดทําบริการสาธารณะดําเนินไป
ตามปกติ เชน่ สญั ญาซือ้ กระดาษ ดินสอ โต๊ะ เก้าอี้ เป็นต้น จะไม่ใช่สัญญาทางปกครอง เน่ืองจากไม่ได้มีความเก่ียวข้อง
โดยตรงหรือไม่ได้เป็นสาระสําคัญในการจัดทําหรือดําเนินการบริการสาธารณะ จึงทําให้สัญญาดังกล่าวเป็นเพียง
สญั ญาทางแพง่ ของฝ่ายปกครองเทา่ นัน้ ดังตวั อย่างสัญญาต่อไปนี้
- สัญญาซื้อขายวัสดุอุปกรณ์ไฟฟ้า เช่น สายไฟฟ้า เทปพันสายไฟฟ้า หลอดไฟ ปลั๊กไฟ โคมไฟ เป็นต้น
ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับองค์การบริหารส่วนตําบลปากแรด (ผู้ถูกฟ้องคดี) แม้จะมีวัตถุประสงค์เพื่อติดต้ังซ่อมแซม
ไฟฟ้าแสงสว่างทางสาธารณะ แต่สัญญาดังกล่าวเป็นเพียงการจัดซื้อวัสดุอุปกรณ์เท่านั้น มิใช่สัญญาที่มีวัตถุประสงค์
เพอ่ื การจดั ทาํ บรกิ ารสาธารณะโดยตรง จึงมีลกั ษณะเปน็ สญั ญาทางแพ่ง (คาํ ส่งั ศาลปกครองสงู สดุ ที่ ๖๓๓/๒๕๖๐)
รวมเร่ืองเดน่ ประเด็นเดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๗๓
- สัญญาซอื้ ขายวัสดกุ อ่ สรา้ ง ประเภทหนิ ทราย ทอ่ ประปา ท่ีใช้ในกิจการประปา
ซึ่งเป็นภารกิจในการให้บริการระบบประปาอันเป็นการจัดทําบริการสาธารณะของเทศบาลตําบล
เป็นสัญญาทางปกครอง (คําวินิจฉยั ชีข้ าดอาํ นาจหนา้ ท่รี ะหวา่ งศาลที่ ๑๐๖/๒๕๕๖)
- สัญญาซื้อขายรถพยาบาลกู้ชีพฉุกเฉินพร้อมอุปกรณ์และเคร่ืองมือครุภัณฑ์
การช่วยชีวิตฉุกเฉิน ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับเทศบาลเมืองนนทบุรี (จําเลย) มีวัตถุประสงค์เพื่อซื้อ
รถพยาบาลกู้ชีพฉุกเฉินไปใช้ในการช่วยชีวิตผู้ป่วยและผู้ประสบอุบัติเหตุฉุกเฉินก่อนถึงโรงพยาบาล
ตามภารกิจด้านการพิทักษ์และรักษาคนเจ็บไข้อันเป็นการจัดทําบริการสาธารณะตามอํานาจหน้าที่
ของจําเลย สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คําวินิจฉัยช้ีขาดอํานาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๘๙/๒๕๕๗)
- สัญญาซื้อวัสดุอุปกรณ์เพ่ือใช้สําหรับให้บริการระบบประปาแก่ประชาชน
ในท้องท่ีขององค์การบริหารส่วนตําบล ระหว่างโจทก์กับองค์การบริหารส่วนตําบลแพงพวย
(จําเลย) เมื่อจําเลยเป็นราชการบริหารส่วนท้องถ่ินตามพระราชบัญญัติสภาตําบลและองค์การบริหาร
ส่วนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๗ มีภารกิจในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพ่ือประโยชน์ของประชาชน
ในท้องถ่ินของตนเองหลายประการ ซึ่งรวมถึงการให้บริการระบบประปาอันเป็นสาธารณูปโภค
ขั้นพื้นฐานของรัฐ ข้อตกลงในการซ้ือขายวัสดุอุปกรณ์ประปาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง
(คําวนิ ิจฉยั ช้ีขาดอํานาจหน้าทรี่ ะหวา่ งศาลท่ี ๙๓/๒๕๕๖)
- สัญญาซื้อขายคอมพวิ เตอรเ์ พ่ือจัดซื้อและติดต้ังเคร่ืองคอมพิวเตอร์พร้อมอุปกรณ์
ต่อเชื่อม สําหรับโครงการพัฒนาระบบเทคโนโลยีสารสนเทศในส่วนโครงสร้างพ้ืนฐานของสํานักงาน
เศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง (ผู้ถูกฟ้องคดี) มีข้ึนเพ่ือให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีระบบงานต่าง ๆ ไว้ใช้
ในการปฏิบัติงานภายหลังจากมีการจัดตั้งผู้ถูกฟ้องคดีข้ึนแล้ว ซ่ึงเม่ือพิจารณาวัตถุประสงค์ในการจัดตั้ง
ผู้ถูกฟ้องคดีตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติสถาบันคุ้มครองเงินฝาก พ.ศ. ๒๕๕๑ ก็เพื่อจัดทํา
บริการสาธารณะในการคุ้มครองเงินฝากในสถาบันการเงินเสริมสร้างความมั่นคงและเสถียรภาพ
ของระบบสถาบันการเงิน รวมทั้งดําเนินการกับสถาบันการเงินท่ีถูกควบคุมตามกฎหมายว่าด้วยธุรกิจ
สถาบันการเงนิ และชําระบญั ชสี ถาบนั การเงินที่ถูกเพกิ ถอนใบอนุญาต ดังน้ัน การทําสัญญาซื้อขายและ
ตดิ ต้ังเครือ่ งคอมพิวเตอรพ์ ร้อมอปุ กรณ์ต่อเชอ่ื มดงั กลา่ ว จึงมีวัตถุประสงค์หลักเป็นการจัดให้มีเคร่ืองมือ
สําหรับจัดทําบริการสาธารณะเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ในการจัดต้ังผู้ถูกฟ้องคดี และเป็นประโยชน์
- สัญญาซื้อขายสินค้าอุปโภคระหว่างผู้ฟ้องคดีกับเทศบาลตําบลน้ํากํ่า (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) ได้แก่
เส้ือผู้สูงอายุ ผ้าถุงผู้สูงอายุ กระติกนํ้าแข็ง ปฏิทิน ผ้ากันเปื้อน กระเป๋านักเรียน ท่ีนอนเด็ก กระสอบทรายใหญ่
กระสอบทรายเล็ก แบคชกกระสอบทราย เป้าล่อยาว เป้าเอว เคร่ืองป้องกันศีรษะ นวมมวย สนับแข้ง เชือกกระโดด
ทรายเคลือบ เป็นสญั ญาทางแพ่ง (คาํ สัง่ ศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๗๐/๒๕๖๐)
- สัญญาซ้ือตลบั ผงหมึกเพือ่ ใชใ้ นกิจกรรมของสาํ นกั งานสาธารณสขุ จงั หวัดแม่ฮ่องสอน (ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒)
เป็นเพียงสัญญาซ้ือขายครุภัณฑ์สํานักงานโดยท่ัว ๆ ไป จึงมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่เป็นสัญญาทางแพ่ง (คําสั่ง
ศาลปกครองสงู สดุ ที่ ๗๙๓/๒๕๕๙)
๒๗๔ รวมเร่ืองเด่นประเดน็ เด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
โดยตรงต่อประชาชนผู้ฝากเงิน สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คําพิพากษาศาลปกครอง
สูงสดุ ที่ อ.๕๘๖/๒๕๖๐)
หมายเหตุ
(๑) นอกจากตัวอย่างสัญญาทางปกครองที่ข้างต้นแล้ว มีสัญญาบางประเภท
ทนี่ ่าสนใจซ่งึ ศาลปกครองสูงสดุ วนิ ิจฉยั ว่าเปน็ สญั ญาทางปกครอง ดังน้ี
- สญั ญาคํ้าประกนั หนี้ตามกฎหมายว่าด้วยการจัดสรรท่ีดิน เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑
ซ่ึงเป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจํากัด ได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการจัดสรรท่ีดินกรุงเทพมหานคร
(ผู้ฟ้องคดี) ให้ทําการจัดสรรท่ีดิน ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ จึงมีหน้าท่ีตามมาตรา ๒๓ และมาตรา ๒๔
แห่งพระราชบัญญัติการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ ท่ีจะต้องจัดให้มีสาธารณูปโภคหรือบริการสาธารณะ
หรอื การปรบั ปรุงที่ดิน โดยจะตอ้ งจัดหาธนาคารหรือสถาบันการเงินที่คณะกรรมการจัดสรรที่ดินกลาง
กําหนดมาทําสัญญาคํ้าประกันหน้ี การจัดให้มีสาธารณูปโภคหรือบริการสาธารณะหรือปรับปรุงท่ีดิน
เป็นหนี้ท่ีเกิดข้ึนโดยกฎหมายว่าด้วยการจัดสรรที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายปกครอง ดังน้ัน การท่ีธนาคาร ย.
(ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๓) เข้าทําสัญญาค้ําประกันหนี้การจัดให้มีสาธารณูปโภคในที่ดินจัดสรรดังกล่าวไว้กับ
ผู้ฟ้องคดีตามกฎหมายว่าด้วยการจัดสรรท่ีดิน สัญญาค้ําประกันระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓
จึงถือว่าเป็นสัญญาทางปกครองซ่ึงคํ้าประกันหนี้ตามกฎหมายท่ีผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ มีอยู่กับผู้ฟ้องคดี
(คําสงั่ ศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๘๖/๒๕๖๐)
- สัญญาประกันการนํารถยนต์ท่ีใช้แล้วเข้ามาในราชอาณาจักร
เพ่ือปรับสภาพแล้วส่งออก ท่ีกรมการค้าต่างประเทศ (ผู้ฟ้องคดี) ทํากับบริษัท อ. (ผู้ถูกฟ้องคดี)
ซึ่งเป็นผู้รับใบอนุญาตนํารถยนต์ที่ใช้แล้วเข้ามาในราชอาณาจักรเพ่ือปรับสภาพแล้วส่งออก มีลักษณะ
เป็นข้อตกลงหรือสัญญาท่ีเป็นเครื่องมือหรือวิธีการท่ีจะทําให้นโยบายของกระทรวงพาณิชย์ที่จะให้มี
การนํารถยนต์ท่ีใช้แล้วท่ีมีสภาพชํารุดหรือจําเป็นต้องซ่อมแซมหรือต้องปรับปรุงเข้ามาใน
ราชอาณาจักรเพื่อทําการปรับปรุงสภาพให้มีสภาพดี ใช้งานได้โดยสมบูรณ์แล้วส่งออก เพ่ือเป็นการ
สนับสนุนให้มีการสร้างงานและสร้างมูลค่าเพ่ิมบรรลุผล สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง
โดยสภาพ (คาํ พิพากษาศาลปกครองสงู สดุ ท่ี อ.๒๙๘/๒๕๖๐)
(๒) อย่างไรก็ตาม มีสัญญาบางประเภทที่มีการนําคดีข้ึนสู่ศาลเป็นจํานวนมาก
แตศ่ าลปกครองสงู สุดวนิ จิ ฉยั วา่ ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง ดงั นี้
- สญั ญาซอ้ื ขายทรัพยส์ นิ ทไี่ ด้จากการขายทอดตลาด การท่ีเจ้าหน้าท่ีของกรม
บังคับคดี (ผู้ถูกฟ้องคด)ี ดําเนินการเก่ยี วกับการจัดการทรัพย์สินที่ได้จากการขายทอดตลาด ซึ่งรวมถึง
การโอนกรรมสิทธิ์ในท่ีดินให้แก่ผู้ฟ้องคดี มิใช่การใช้อํานาจทางปกครองหรือการดําเนินกิจการ
ทางปกครอง แต่เป็นการดําเนินการเพื่อให้เป็นไปตามสัญญาซื้อขายท่ีทําข้ึนระหว่างผู้ฟ้องคดีกับ
เจ้าพนักงานบังคับคดี ซึ่งเป็นกระบวนการในช้ันบังคับคดีตามคําพิพากษาของศาลยุติธรรม
ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ผู้ฟ้องคดีในฐานะผู้มีส่วนได้เสียในการบังคับคดีมีสิทธิ
ย่ืนคําร้องต่อศาลยุติธรรมท่ีมีอํานาจในการบังคับคดีเพื่อขอให้สั่งเพิกถอนหรือแก้ไขกระบวนวิธีการ
บังคับคดีท้ังปวงหรือวิธีการบังคับใด ๆ โดยเฉพาะหรือมีคําส่ังกําหนดวิธีการอย่างใดตามที่ศาล
รวมเร่อื งเดน่ ประเดน็ เดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๗๕
เห็นสมควรได้ตามมาตรา ๒๙๖ วรรคสอง แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง กรณีจึงไม่ใช่
คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําทางปกครองที่จะอยู่ในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ (คําส่ังศาลปกครองสูงสุด
ที่ ๑๐๙๘/๒๕๕๙ ที่ ๑๕/๒๕๖๐ ที่ ๗๑๘/๒๕๖๐ ท่ี ๗๖๔/๒๕๖๐ และท่ี ๗๖๕/๒๕๖๐)
จากตัวอย่างคําวินิจฉัยท่ีน่าสนใจท่ีกล่าวมาท้ังหมดข้างต้น จะเห็นได้ว่า ในปัจจุบัน
สัญญาทางปกครองมีท้ังกรณีท่ีฝ่ายปกครองนําเอาการจัดทําบริการสาธารณะซึ่งเป็นภารกิจของตนไป
ว่าจ้างเอกชนให้ดําเนินการ และกรณีที่ฝ่ายปกครองเป็นผู้จัดทําบริการสาธารณะนั้นเอง โดยอาจใช้
รูปแบบของสัญญาในการจัดหาเคร่ืองไม้เครื่องมือ และวัสดุอุปกรณ์ต่าง ๆ ท่ีเป็นส่วนช่วยให้การ
ดําเนินงานดังกล่าวมีความสมบูรณ์และมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ซึ่งการต้องมีเครื่องไม้เคร่ืองมือและวัสดุ
อุปกรณ์ เช่น อุปกรณ์สํานักงานต่าง ๆ ไม่ใช่การจัดทําบริการสาธารณะโดยตรง เพียงแต่การจัดทํา
บริการสาธารณะต้องอาศัยสิ่งเหล่านี้ช่วย แต่หากวัสดุอุปกรณ์น้ันมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดอย่างย่ิงกับ
การจัดทําบริการสาธารณะ โดยเป็นเคร่ืองมือท่ีสําคัญหรือจําเป็นต่อการจัดทําบริการสาธารณะตาม
อํานาจหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองแล้ว สัญญาเก่ียวกับการจัดหาเครื่องไม้เคร่ืองมือหรือวัสดุ
อปุ กรณ์ดงั กลา่ วก็อาจเป็นสัญญาทางปกครองได้ ซ่ึงจะต้องพิจารณาเป็นรายกรณีไป ผู้จัดทําจึงเห็นว่า
ในปัจจุบันนี้ สัญญาของฝ่ายปกครองมีแนวโน้มในการเป็นสัญญาทางปกครองมากยิ่งขึ้น ใกล้เคียงกับ
แนวทางตามประมวลกฎหมายพัสดุของประเทศฝร่ังเศสท่ีถือว่า สัญญาที่ทําตามระเบียบพัสดุเป็น
สัญญาทางปกครองทั้งหมด ซึ่งก็ต้องศึกษาถึงพัฒนาการการเป็นสัญญาทางปกครองของไทยจากแนว
คําวินิจฉัยของศาลปกครอง และคําวนิ ิจฉยั ช้ีขาดอาํ นาจหน้าทร่ี ะหวา่ งศาลต่อไป
๒๗๖ รวมเรื่องเดน่ ประเดน็ เดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
บรรณานุกรม
นันทวฒั น์ บรมานนั ท.์ สัญญาทางปกครอง. พิมพ์ครง้ั ที่ ๔. กรุงเทพฯ : วญิ ญูชน, ๒๕๕๔.
บบุ ผา อคั รพมิ าน. สญั ญาทางปกครอง : แนวคิดและหลกั กฎหมายของฝรง่ั เศสและของไทย. ๒๕๔๕.
ประยูร กาญจนดุล. คําบรรยายกฎหมายปกครอง. พิมพ์คร้ังท่ี ๔. สํานักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.
๒๕๓๘.
โภคิน พลกุล. สัญญาทางปกครองในกฎหมายไทย. วารสารวิชาการศาลปกครอง ปีท่ี ๔ ฉบับท่ี ๑
มกราคม-เมษายน (๒๕๔๗).
วรพจน์ วิศรุตพิชญ์. คําบรรยายหลักสูตรพนักงานคดีปกครองระดับกลาง รุ่นที่ ๑๑ เร่ือง อํานาจ
ศาลปกครอง. สํานักงานศาลปกครอง [ม.ป.ป.].
ศูนย์ศึกษาคดีปกครอง สํานักวิจัยและวิชาการ สํานักงานศาลปกครอง. รวมเรื่องเด่น ประเด็นเด็ด
เกร็ดคดี (ฉบับท่ี ๑ เดือนพฤษภาคม ๒๕๕๔-ฉบับท่ี ๔๑ เดือนธันวาคม ๒๕๕๕) เล่มท่ี ๒.
๒๕๕๖.
สรวิศ เรม่ิ สกุ ร.ี รายงานการศึกษา เรื่อง แนวคําวินิจฉัยเก่ียวกับการเป็นสัญญาทางปกครองที่น่าสนใจ
ในปี พ.ศ. ๒๕๕๕-พ.ศ. ๒๕๕๗ : ศึกษาเฉพาะกรณคี าํ วนิ ิจฉยั ช้ขี าดอาํ นาจหนา้ ทีร่ ะหว่างศาล.
๒๕๖๐ [ม.ป.ป.].
สรวศิ เรม่ิ สุกร.ี รายงานการศึกษา เรื่อง แนวคําวินิจฉัยเกี่ยวกับการเป็นสัญญาทางปกครองท่ีน่าสนใจ
ในปี พ.ศ. ๒๕๕๕-พ.ศ. ๒๕๖๐ : ศึกษากรณีคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดและคําวินิจฉัย
ชี้ขาดอํานาจหน้าที่ระหวา่ งศาล. ๒๕๖๐ [ม.ป.ป.].
สุภาวิณี จิตต์สุวรรณ์. “สัญญาสัมปทาน.” วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต, สาขาวิชานิติศาสตร์
คณะนติ ิศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยรามคําแหง. ๒๕๔๖.
สํานักงบประมาณของรัฐสภา สํานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. การวิเคราะห์การร่วมทุน
ระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน (Public Private Partnership หรือ PPP). พิมพ์คร้ังที่ ๓.
๒๕๕๙.
รวมเรื่องเดน่ ประเดน็ เดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๗๗
เร่ืองที่ ๑๓ การกาํ หนดประเภทคดแี ละการพิจารณาผู้มีสิทธิฟอ้ งคดีกรณีฟ้องขอให้ต่อสัญญาจ้าง
จากการถูกเลิกจ้างด้วยเหตุครบระยะเวลาตามสัญญาหรือไม่ผ่านผลการประเมิน
การปฏบิ ัตงิ าน
บคุ ลากรภาครฐั นอกจากขา้ ราชการแลว้ ยงั มีพนักงานของรัฐประเภทอ่นื ทีม่ ลี ักษณะงาน
แบบเดยี วหรอื คล้ายคลึงกับข้าราชการ แต่เป็นการจ้างให้รับราชการหรือปฏิบัติงานเฉพาะโดยไม่ดํารง
ตําแหน่งประจําแบบข้าราชการ ซึ่งได้แก่ พนักงานราชการ พนักงานมหาวิทยาลัย พนักงานรัฐวิสาหกิจ
พนักงานองค์การมหาชนและหน่วยงานอื่นของรัฐท่ีไม่ใช่ส่วนราชการ ลูกจ้างประจํา และลูกจ้างชั่วคราว
โดย “พนักงานราชการ” คือ บุคลากรท่ีบรรจุแทนอัตราของลูกจ้างประจํา “พนักงานมหาวิทยาลัย”
คือ บุคลากรที่บรรจุแทนอัตราของข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา “พนักงานรัฐวิสาหกิจ”
คือ บุคลากรท่ีบรรจุแทนอัตราของข้าราชการพลเรือนรัฐพาณิชย์ “พนักงานองค์การมหาชน
และหน่วยงานอ่ืนของรัฐท่ีไม่ใช่ส่วนราชการ” คือ พนักงานองค์การมหาชนและองค์กรของรัฐ รวมถึง
หน่วยงานอื่นของรฐั ท่ีไมใ่ ชส่ ่วนราชการ สว่ น “ลูกจ้างประจํา” น้ัน แปรสภาพมาจากข้าราชการพลเรือน
วิสามัญ ซึ่งมอี ยดู่ ้วยกนั ๒ ประเภท คือ ลกู จา้ งประจําส่วนราชการ เงินงบประมาณ เป็นลูกจ้างประจํา
ที่จ้างให้ปฏิบัติงานในส่วนราชการ โดยใชเ้ งินงบประมาณจากกระทรวงการคลัง ปัจจุบันไม่มีการบรรจุ
ลูกจา้ งประจาํ ประเภทนี้แล้ว โดยตาํ แหน่งท่ีว่างลงจะถูกยุบเลิกและจ้างพนักงานราชการมาปฏิบัติงาน
แทนตําแหน่งที่ว่างลง ส่วนลูกจ้างประจําอีกประเภทหนึ่ง คือ ลูกจ้างประจําส่วนราชการ เงินรายได้
เป็นลูกจ้างประจําที่จ้างให้ปฏิบัติงานในส่วนราชการ โดยใช้เงินรายได้ของส่วนราชการนั้น ๆ
นอกจากน้ี ยังมี “ลกู จา้ งช่ัวคราว” ซ่งึ มลี กั ษณะงานและตาํ แหน่งแบบเดยี วกบั ลูกจ้างประจํา แตจ่ ้างไว้
ในระยะเวลาช่วั คราวด้วย
การนําระบบสัญญาจ้างงานมาใช้ในการบริหารงานบุคคล ถือเป็นเคร่ืองมือสําคัญ
อย่างหน่ึงในการเพิ่มสัมฤทธิ์ผลให้กับระบบราชการ เพราะเป็นระบบการจ้างท่ีมีความยืดหยุ่น
สอดคล้องกับความจําเป็นตามภารกิจและสถานการณ์ โดยเฉพาะกรณีที่มีความจําเป็นเร่งด่วน
ต้องจ้างบุคลากรท่ีมีความรู้ความสามารถเพื่อปฏิบัติงานในภารกิจที่มีระยะเวลาสิ้นสุดตามแผนงาน
หรือโครงการตามนโยบายรัฐบาล โดยแนวคิดในการพัฒนาระบบพนักงานราชการซึ่งเป็นการจ้างงาน
ตามสัญญาจ้างน้ี ปรากฏตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันท่ี ๑๑ พฤษภาคม ๒๕๔๒ ที่เห็นชอบ
แผนปรับระบบบริหารภาครัฐ ซึ่งเป็นแผนปรับเปล่ียนระบบราชการไปสู่การจัดการภาครัฐแนวใหม่
ที่มีองค์กรขนาดเล็กกะทัดรัด และมีประสิทธิภาพ โดยมีการพัฒนารูปแบบ เงื่อนไขการทํางาน
โดยการจ้างงานภาครัฐเป็นโครงการหน่ึงในแผนปรับระบบบริหารภาครัฐที่มุ่งเน้นให้ภาครัฐมีรูปแบบ
การจ้างงานที่หลากหลาย และมีหลักเกณฑ์ วิธีการที่ยืดหยุ่น ซึ่งจะทําให้เกิดความคล่องตัวต่อสภาพ
พิศารยา เลิศรัฐการ และธันวรัตน์ ธนพิทักษ์ ผู้เรียบเรียง / วิริยะ วัฒนสุชาติ ผู้ตรวจ โดยเผยแพร่
ในประเด็นเด็ด เกรด็ คดี ๒๕๖๒ ประจําวนั ที่ ๑๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๒
๒๗๘ รวมเรื่องเดน่ ประเด็นเด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
และความจําเป็นตามเง่ือนไขของการทํางานในภาคราชการที่สอดรับกับระบบบริหารจัดการภาครัฐ
แนวใหม่
ภายหลังการปรับเปลี่ยนโครงสร้างส่วนราชการตามแผนการปรับและปฏิรูป
ระบบราชการเมอ่ื ปี พ.ศ. ๒๕๔๕ สาํ นกั งาน ก.พ. ก็ไดน้ าํ เร่ืองระบบลกู จ้างสัญญาจา้ งมาดําเนินการต่อ
พร้อมท้ังได้ขยายผลให้มีความหลากหลายของรูปแบบการจ้างงานให้ครอบคลุมในส่วนของการจ้าง
ผู้ทรงคุณวุฒิหรือผู้เชี่ยวชาญทั้งชาวไทยและต่างประเทศ และได้เปลี่ยนช่ือ “ลูกจ้างสัญญาจ้าง”
เป็น “พนกั งานราชการ” รวมถงึ วางระบบบริหารงานบุคคลที่เก่ียวข้อง ตั้งแต่เร่ืองการกําหนดลักษณะงาน
ตําแหน่ง และกรอบอัตรากําลัง การกําหนดค่าตอบแทนและสิทธิประโยชน์ การสรรหาและเลือกสรร
และการประเมินผลการปฏิบัติงาน โดยเน้นการมอบอํานาจให้ส่วนราชการสามารถบริหารจัดการ
ระบบพนักงานราชการได้เองเป็นสว่ นใหญ่ ภายใต้ระเบียบ หลักเกณฑ์ และวิธีการต่าง ๆ ที่ได้กําหนดไว้
อยา่ งกวา้ ง ๆ เพ่ือใหก้ ารบรหิ ารจดั การมคี วามยดื หยนุ่ และคล่องตัว๑
สัญญาจ้างพนักงานราชการดังท่ีกล่าวข้างต้นนี้ มีสถานะทางกฎหมายเป็นสัญญา
ทางปกครองตามมติท่ีประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดซึ่งวินิจฉัยวางหลักไว้ในคําสั่ง
ศาลปกครองสงู สุดท่ี ๕๔๕/๒๕๔๖ วา่ “ขอ้ พพิ าทในคดนี ี้เปน็ เรือ่ งการโตแ้ ยง้ เกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่
ของผู้ฟ้องคดีซ่ึงเป็นลูกจ้างของส่วนราชการที่เกี่ยวข้องกับภารกิจให้บริการทางการศึกษา
ของสถาบันราชภัฏสวนดุสิต จึงถือได้ว่าสัญญาจ้างระหว่างสถาบันราชภัฏสวนดุสิตกับผู้ฟ้องคดี
เป็นสัญญาท่ีให้เอกชนเข้าดําเนินงานหรือเข้าร่วมดําเนินงานบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญา
ทางปกครอง ดังน้ัน ข้อพิพาทเก่ียวกับการให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นลูกจ้างของส่วนราชการออกจากงาน
จึงเป็นข้อพิพาทเก่ียวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติ
จัดตั้งศาลปกครองฯ” ซ่ึงภายหลังจากมีคําวินิจฉัยดังกล่าว คดีพิพาทเก่ียวกับสัญญาจ้างบุคลากร
ของส่วนราชการ ไม่ว่าจะเป็นลูกจ้างช่ัวคราว ลูกจ้างประจํา หรือพนักงานราชการซึ่งรวมถึงการจ้าง
อาจารย์ของมหาวิทยาลัยของรัฐในเวลาต่อมา หากเป็นการจ้างให้ปฏิบัติหน้าท่ีหรือภารกิจท่ีเก่ียวข้อง
กับภารกิจหลักหรือบริการสาธารณะหลักของหน่วยงานทางปกครองผู้ว่าจ้าง ศาลจะมีแนวทาง
ในการวนิ จิ ฉยั ว่า เปน็ คดีพพิ าทเกีย่ วกบั สญั ญาทางปกครอง๒
นอกจากนี้ คณะกรรมการวินิจฉัยช้ีขาดอํานาจหน้าท่ีระหว่างศาลได้ให้ความเห็นไว้
ในคําวินิจฉัยช้ีขาดอํานาจหน้าท่ีระหว่างศาลท่ี ๓๖/๒๕๔๘ แนวทางเดียวกับคําวินิจฉัยของศาลปกครอง
สูงสุดว่า สัญญาจ้างลูกจ้างและพนักงานราชการไม่ใช่สัญญาจ้างแรงงาน แต่เป็นสัญญาทางปกครอง
๑ สํานักพัฒนาระบบจําแนกตําแหน่งและค่าตอบแทน สํานักงาน ก.พ., คู่มือการบริหารระบบพนักงานราชการ,
๒๕๕๙, กล่มุ โรงพมิ พ์ สาํ นกั งานเลขาธิการ สํานักงาน ก.พ., หนา้ ๑-๒.
๒ คําวินิจฉัยท่ีวินิจฉัยแนวทางเดียวกัน ได้แก่ คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๖๑/๒๕๖๐ คําส่ัง
ศาลปกครองสงู สดุ ที่ ๕๒/๒๕๕๕ ที่ ๖๓๙/๒๕๕๘ ท่ี คบ.๗๖/๒๕๕๘ ท่ี คบ.๑๑๙/๒๕๕๙ ที่ ๓๔๐/๒๕๖๐ ที่ ๖๓๒/๒๕๖๐
ท่ี คบ.๒๘/๒๕๖๐ ที่ คบ.๓๓/๒๕๖๐ ท่ี คบ.๑๐๕/๒๕๖๐ ท่ี คบ.๑๒๘/๒๕๖๐ ที่ คบ.๗๘/๒๕๖๑ ท่ี คบ.๑๖๖/๒๕๖๑
ท่ี คบ.๑๖๘/๒๕๖๑ ที่ คบ.๑๙๑/๒๕๖๑ และคาํ วนิ ิจฉัยช้ขี าดอํานาจหนา้ ทีร่ ะหว่างศาลที่ ๓๖/๒๕๔๘ ท่ี ๑๒/๒๕๕๑
ท่ี ๘/๒๕๕๒ ท่ี ๓๙/๒๕๕๙ และที่ ๑๖/๒๕๖๐
รวมเรื่องเด่นประเด็นเด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๗๙
ด้วยเหตผุ ลดังน้ี “โดยท่ีกฎหมายเกี่ยวกับสัญญาจ้างแรงงานมีสถานะเป็นสัญญาในทางแพ่ง จึงต้องนํา
บทบัญญตั ติ ามกฎหมายแพง่ ท่ัวไปมาใช้บงั คับ ส่วนกฎหมายคุ้มครองแรงงานและกฎหมายแรงงานสัมพันธ์
เป็นกฎหมายท่ีมีลักษณะพิเศษท่ีบัญญัติข้ึนเพื่อกําหนดความสัมพันธ์ระหว่างนายจ้างกับลูกจ้าง
เกี่ยวกับการจ้างและการทํางาน องค์กรของฝ่ายนายจ้างและฝ่ายลูกจ้าง การเจรจาต่อรองเกี่ยวกับ
สภาพการจ้าง การระงับข้อพิพาทแรงงาน การนัดหยุดงาน ปิดงาน งดจ้าง สหภาพแรงงาน ตลอดจน
การกําหนดคุ้มครองความปลอดภัยในการทํางานของลูกจ้าง การจัดหางาน การสงเคราะห์อาชีพ
และการส่งเสริมการทํางาน เพ่ือสร้างประสิทธิภาพในการทํางานให้เพ่ิมพูนมากยิ่งขึ้น อันเป็น
การให้ความคุ้มครองแก่ลูกจ้างเป็นพิเศษนอกเหนือไปจากคู่สัญญาโดยท่ัวไป เนื่องจากลูกจ้าง
เปน็ คูส่ ญั ญาที่มฐี านะเสียเปรียบในทางเศรษฐกจิ มไิ ด้มีฐานะเสมอภาคกบั นายจ้างในการเข้าทําสัญญา
รัฐจึงจําเป็นต้องเข้ามาคุ้มครองโดยการบัญญัติกฎหมายออกมาใช้บังคับ ท้ังในการคุ้มครอง
การใช้แรงงานของลูกจ้าง และการให้สิทธิในการรวมตัวของลูกจ้างเพื่อให้มีพลังในการเจรจาต่อรอง
กับนายจ้าง กฎหมายทั้งสามส่วนดังกล่าวจึงเป็นกฎหมายสารบัญญัติเพื่อใช้บังคับในความสัมพันธ์
ทางด้านแรงงานระหว่างนายจ้างกับลูกจ้าง โดยมีพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณา
คดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งเป็นกฎหมายวิธีสบัญญัติที่กําหนดให้ศาลแรงงานมีอํานาจในการควบคุม
และใช้บงั คบั กฎหมายท้ังสามสว่ นดังกล่าว โดยขน้ั ตอนและการพจิ ารณาในศาลแรงงานไม่อาจนํามาใช้
แก่นายจ้างที่เป็นหน่วยงานของรัฐกับลูกจ้างในหน่วยงานของรัฐได้ ทั้งนี้ เนื่องจากหน่วยงานของรัฐ
มภี ารกิจเพอ่ื บริการสาธารณะ จึงต้องมีอํานาจเหนือลูกจ้างเพื่อบังคับให้การบริการสาธารณะบรรลุผล
และโดยท่ีสํานักงานพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติจัดตั้งข้ึนตามพระราชบัญญัติ
พฒั นาวทิ ยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๓๔ โดยเหตุผลในการตราพระราชบัญญัติดังกล่าวระบุว่า
การที่รัฐบาลจะนําวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีมาใช้ในการพัฒนาประเทศอย่างมีประสิทธิผล
และประสิทธิภาพ จําเป็นต้องพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีของประเทศ
การดําเนินกิจกรรมต่าง ๆ เพื่อพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีต้องมีองค์กรที่มีความอิสระ
และความคล่องตัวสูง โดยไม่ผูกพันไว้กับกฎระเบียบการปฏิบัติและข้อบังคับของราชการ
และรัฐวิสาหกิจ จึงให้มีคณะกรรมการพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติประกอบด้วย
รัฐมนตรีว่าการกระทรวงวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและการพลังงาน เป็นประธานกรรมการ
มีผู้อํานวยการซึ่งคณะกรรมการแต่งตั้งด้วยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีเป็นกรรมการ
และเลขานุการ อันเป็นการจัดต้ังขึ้นเพื่อพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีของประเทศ สํานักงาน
พัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติจึงเป็นหน่วยงานของรัฐและเป็นหน่วยงานทางปกครอง
ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ การท่ีเอกชนตกลงเข้าทํางานกับสํานักงานฯ
ซ่ึงเป็นหน่วยงานทางปกครองท่ีมีวัตถุประสงค์ในการพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีของประเทศ
ความสัมพันธ์ระหว่างสํานักงานฯ ซึ่งเป็นนายจ้างกับเอกชนซ่ึงเป็นลูกจ้างดังกล่าว มีขึ้นเพื่อให้ลูกจ้าง
เข้าดําเนินการหรือเข้าร่วมดําเนินงานบริการสาธารณะ อันเป็นความสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน
โดยทีล่ ูกจ้างไมม่ ีอํานาจเจรจาต่อรองเก่ียวกับสภาพการจ้าง การระงับข้อพิพาทแรงงาน การนัดหยุดงาน
การปิดงาน การงดจ้าง และการจัดต้ังสหภาพแรงงาน ความสัมพันธ์ระหว่างสํานักงานฯ กับเอกชน
๒๘๐ รวมเรือ่ งเด่นประเด็นเดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
ข้างต้น จงึ เป็นความสัมพนั ธ์ระหว่างหนว่ ยงานของรัฐซึ่งมีอํานาจเหนือลูกจ้างท่ีเป็นคู่สัญญาอีกฝ่ายหน่ึง
เพ่ือให้เข้าร่วมปฏิบัติภารกิจบริการสาธารณะของหน่วยงานของรัฐ ซ่ึงเป็นความสัมพันธ์ตามกฎหมาย
มหาชน ไม่ใช่ความสัมพันธ์ในฐานะลูกจ้างกับนายจ้างตามสัญญาจ้างแรงงานในกฎหมายแพ่งท่ัวไป
ดังนั้น ข้อตกลงจ้างทํางานระหว่างเอกชนกับสํานักงานฯ จึงไม่เป็นสัญญาจ้างแรงงาน และเมื่อ
ได้กล่าวไว้แล้วว่า สํานักงานฯ เป็นหน่วยงานทางปกครองที่มีวัตถุประสงค์ในการสํารวจ ศึกษา
วิเคราะห์ทางวิชาการต่าง ๆ เพื่อใช้เป็นพ้ืนฐานในการวางเป้าหมาย นโยบาย จัดทําแผนโครงการ
และมาตรการตา่ ง ๆ ในการพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีของประเทศ การที่สํานักงานฯ อนุมัติจ้าง
ให้เอกชนปฏิบัติหน้าที่ในกิจการของสํานักงานฯ ก็เพ่ือให้เอกชนเข้าปฏิบัติภารกิจในการพัฒนา
วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีให้บรรลุผล ความสัมพันธ์ระหว่างสํานักงานฯ กับเอกชน จึงเป็นความสัมพันธ์
ระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับลูกจ้างในสังกัดท่ีมีขึ้นเพื่อร่วมกันในการจัดทําบริการสาธารณะ
ข้อตกลงการจ้างดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง” และต่อมาคณะกรรมการวินิจฉัยช้ีขาด
อํานาจหน้าท่ีระหว่างศาลก็ได้วินิจฉัยตามแนวทางดังกล่าวไว้ในคําวินิจฉัยช้ีขาดอํานาจหน้าที่
ระหว่างศาลที่ ๒๙/๒๕๕๙ ว่า “สัญญาที่จําเลยซึ่งเป็นสถานศึกษาของรัฐว่าจ้างโจทก์ให้ปฏิบัติหน้าที่
ในฐานะพนักงานมหาวิทยาลัย ตําแหน่งเจ้าหน้าท่ีบริหารงานท่ัวไป เป็นสัญญาท่ีมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง
เปน็ หน่วยงานทางปกครองและมวี ัตถปุ ระสงคแ์ หง่ สญั ญาเป็นการให้โจทก์เข้าร่วมจัดทําบริการสาธารณะ
ดา้ นการศกึ ษาตามอํานาจหน้าทีข่ องจําเลย ความสมั พนั ธ์ระหว่างโจทกแ์ ละจาํ เลยจึงเป็นความสัมพันธ์
ตามกฎหมายมหาชนเพื่อให้บริการสาธารณะบรรลุผล ไม่ใช่ความสัมพันธ์ระหว่างนายจ้างกับลูกจ้าง
ตามกฎหมายเอกชน สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติ
จัดต้ังศาลปกครองฯ ข้อพิพาทในคดีน้ีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙
วรรคหน่งึ (๔) แหง่ พระราชบัญญตั ิเดยี วกนั ซง่ึ อยู่ในอาํ นาจพจิ ารณาพพิ ากษาของศาลปกครอง”
ท้ังน้ี ข้อพิพาทเก่ียวกับสัญญาจ้างพนักงานราชการท่ีมักมีการฟ้องเป็นคดี
ต่อศาลปกครอง ได้แก่ กรณีฟ้องโต้แย้งการเลิกจ้างก่อนครบกําหนดระยะเวลาตามสัญญา
และการไม่ต่อสัญญาจ้างเม่ือครบกําหนดระยะเวลาตามสัญญา ซึ่งส่วนใหญ่จะสืบเน่ืองมาจาก
การไม่ผ่านผลการประเมินการปฏิบัติงานตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกําหนด๓ โดยในส่วนของ
๓ กรณีเลิกจ้างก่อนครบกําหนดระยะเวลาตามสัญญาด้วยเหตุไม่ผ่านผลการประเมินการปฏิบัติงาน
มีตัวอยา่ งคดที ่นี ่าสนใจ เช่น คําพพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ ที่ อ.๒๐๔๕/๒๕๕๙ เม่ือปรากฏว่า สํานักงานคณะกรรมการ
การศกึ ษาขนั้ พื้นฐาน (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒) โดยผอู้ ํานวยการโรงเรียนบ้านแม่ตาช้าง (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) เลิกจ้างผู้ฟ้องคดี
ตามสัญญาจ้างพนักงานราชการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามข้อ ๒๘ (๔) ของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วย
พนักงานราชการ พ.ศ. ๒๕๔๗ เน่ืองจากทําการประเมินผลการปฏิบัติงานโดยมิได้ปฏิบัติให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์
ข้ันตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสําคัญตามประกาศคณะกรรมการบริหารพนักงานราชการ เร่ือง แนวทาง
การประเมินผลการปฏิบัติงานของพนักงานราชการ ลงวันท่ี ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๗ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงต้องรับผิด
ชดใช้ค่าเสียหายเป็นค่าตอบแทนเดือนละ ๘,๒๗๐ บาท จํานวน ๑๑ เดือน ตามจํานวนเวลาคงเหลือในการปฏิบัติงาน
ตามสัญญาจ้าง คิดเป็นเงินจํานวน ๙๐,๙๗๐ บาท ให้แก่ผู้ฟ้องคดี สําหรับคําขอให้ศาลมีคําพิพากษาหรือคําส่ัง
ให้ผู้ฟ้องคดีกลับเข้ารับราชการในตําแหน่ง อัตราตามสัญญาจ้างต่อไป น้ัน เมื่อระยะเวลาตามสัญญาจ้างที่มีกําหนด
รวมเร่ืองเดน่ ประเดน็ เด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๘๑
การฟ้องโต้แย้งการเลิกจ้างก่อนครบกําหนดระยะเวลาตามสัญญานั้น คําวินิจฉัยของศาลค่อนข้าง
เป็นไปในแนวทางเดียวกันว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ และการเลิกจ้างก่อนครบกําหนดระยะเวลาตามท่ีกําหนดไว้
ในสัญญาถือเป็นกรณีมีข้อโต้แย้งตามสัญญาเกิดข้ึนแล้ว ผู้ฟ้องคดีท่ีถูกเลิกจ้างจึงเป็นผู้ได้รับ
ความเดือดร้อนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเล่ียงได้ตามมาตรา ๔๒
วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว อีกท้ัง คําขอบังคับให้ศาลเยียวยาความเสียหายเป็นจํานวน
เงนิ เดือนหรือสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ หากมีการจ้างครบกําหนดระยะเวลาตามสัญญา ก็เป็นคําขอที่ศาล
กาํ หนดคําบังคบั ใหไ้ ดต้ ามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบญั ญัตเิ ดียวกนั ๔
ระยะเวลาจ้าง ๒ ปี ๑๐ เดือน ได้ส้ินสุดลงแล้ว ประกอบกับผู้ถูกฟ้องคดีได้ใช้สิทธิตามสัญญาเลิกจ้าง ศาลจึงไม่อาจ
มีคําพิพากษาหรือคําส่ังให้ผู้ฟ้องคดีกลับเข้ารับราชการในตําแหน่งครูพ่ีเล้ียง อัตราค่าจ้างตามสัญญาจ้างดังกล่าวได้
ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนง่ึ แห่งพระราชบญั ญตั ิจดั ตั้งศาลปกครองฯ
๔ กรณเี ลกิ จา้ งก่อนครบกําหนดระยะเวลาตามสญั ญาจา้ งมตี ัวอยา่ งคดีท่นี า่ สนใจเพ่ิมเติม ซ่ึงเป็นกรณีเลิกจ้าง
ด้วยเหตุจากการกระทําความผิดวินัยอย่างร้ายแรง และการไม่ปฏิบัติตามข้อกําหนดในสัญญาจ้าง โดยศาลปกครอง
สูงสุดได้วินิจฉัยในเนื้อหาแห่งคดี และกําหนดประเภทคดีว่าเป็นคดีพิพาทเก่ียวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙
วรรคหน่งึ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจดั ตั้งศาลปกครองฯ ดงั นี้
: คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๔๑๖/๒๕๕๙ เมอ่ื ผ้ฟู อ้ งคดีไมม่ าทํางานโดยไม่ยื่นใบลาป่วยหรือลากิจ
ติดต่อกันอันเปน็ การขาดราชการติดตอ่ กัน รวม ๑๑ วัน ซึ่งกรณีเป็นการละท้ิงหรือทอดทิ้งการทํางานเป็นเวลาติดต่อกัน
เกินกว่าเจ็ดวัน จึงถือเป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรงตามข้อ ๔๙ (๖) ของประกาศคณะกรรมการพนักงานเทศบาล
จังหวัดลําปาง เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับพนักงานจ้าง ลงวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ ซ่ึงถือว่าผู้ฟ้องคดี
ไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ มาตรฐานท่ัวไป ประกาศหลักเกณฑ์และเง่ือนไข มติ ก.ท. มติ ก.ท.จ.
หรือคําส่ังต่าง ๆ ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดี จึงเป็นการปฏิบัติฝ่าฝืนข้อ ๑๑ ของสัญญาจ้างพนักงานจ้าง
ซึ่งถือเป็นการไม่ปฏิบัติหน้าที่ตามสัญญา และผู้ฟ้องคดีต้องรับผิดตามสัญญา ข้อ ๑๕ ด้วยเหตุดังกล่าวผู้ถูกฟ้องคดี
จึงบอกเลิกสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีก่อนครบกําหนดตามสัญญาจ้างได้โดยไม่ต้องบอกกล่าวล่วงหน้า และไม่เป็นเหตุ
ทีพ่ นักงานจา้ งจะเรยี กรอ้ งคา่ ตอบแทนการเลกิ สญั ญาจา้ งได้ นอกจากน้ี คําส่ังบอกเลิกสัญญาจ้างของเทศบาลตําบล
วังเหนือ (ผู้ถูกฟ้องคดี) ในคดีนี้ เป็นการใช้สิทธิตามสัญญาจ้าง ซึ่งเป็นคดีพิพาทเก่ียวกับสัญญาทางปกครอง
ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ ไม่ใช่คําส่ังทางปกครองที่อาจมีผลกระทบ
ต่อสิทธิของผู้ฟ้องคดีท่ีจะเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ผู้ถูกฟ้องคดี
จึงไม่ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่ต้องให้โอกาส
ผู้ฟ้องคดีได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตนก่อน การที่ผู้ถูกฟ้องคดีเลิกจ้างผู้ฟ้องคดีก่อนครบกําหนด
ระยะเวลาตามสัญญาจ้างพนักงาน จึงเป็นการเลิกจ้างท่ีชอบด้วยกฎหมาย ผู้ถูกฟ้องคดีไม่จําต้องชดใช้เงินค่าจ้าง
และคา่ ตอบแทนอ่นื ให้แกผ่ ้ฟู อ้ งคดตี ามคําขอท้ายฟอ้ ง
: คาํ พิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๖๖/๒๕๕๙ เม่ือข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า ผู้ฟ้องคดีไม่ได้มาปฏิบัติงาน
ตามใบสรุปการลงเวลาปฏิบัติราชการในวันเสาร์และวันอาทิตย์ท่ีมหาวิทยาลัยราชภัฏนครศรีธรรมราช (ผู้ถูกฟ้องคดี
ที่ ๑) และอธิการบดีมหาวิทยาลัยราชภัฏนครศรีธรรมราช (ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒) ยื่นต่อศาล โดยไม่มีเหตุผลอันสมควรจริง
อันเป็นการกระทําผิดเงื่อนไขในสัญญาจ้าง ผู้ถูกฟ้องคดีท้ังสองจึงมีสิทธิบอกเลิกสัญญาจ้างได้ทันทีโดยไม่ต้องบอกกล่าว
ล่วงหน้า และไม่ต้องต้ังคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงหรือตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยต่อผู้ฟ้องคดีก่อน
เน่ืองจากไมไ่ ดม้ กี ารกลา่ วหาว่าผู้ฟ้องคดีกระทาํ ผิดวินัยท่ีจะต้องถูกลงโทษ ดังนั้น การท่ีผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดี
๒๘๒ รวมเรอ่ื งเดน่ ประเดน็ เด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
แตใ่ นส่วนของการฟ้องโต้แย้งการไม่ต่อสัญญาจ้างเมื่อครบกําหนดระยะเวลาตามสัญญา
ขอให้ศาลมีคําพิพากษาหรือคําส่ังให้ส่วนราชการที่เลิกจ้างต่อสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีนั้น โดยส่วนใหญ่
ศาลจะวินิจฉัยวา่ เป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ
เช่นเดียวกัน แต่ในส่วนของการเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดี ศาลวินิจฉัยว่าผู้ฟ้องคดีไม่ใช่ผู้มีสิทธิฟ้องคดี
ตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ด้วยเหตุท่ีโดยทั่วไปแล้วสัญญาจ้างข้างต้น
จะมีกําหนดระยะเวลาในการจ้างท่ีชัดเจนแน่นอน เม่ือครบกําหนดระยะเวลาจ้างตามสัญญาแล้ว
นิติสัมพันธ์ระหว่างส่วนราชการกับผู้ฟ้องคดีเป็นอันเลิกกันโดยไม่ต้องมีการบอกกล่าวล่วงหน้า
ประกอบกับการจะทําสัญญาจ้างต่อไปหรือไม่ เป็นอํานาจของส่วนราชการน้ัน ๆ ที่จะต้องดําเนินการ
ตามความเหมาะสมแก่การบริหารงานภายใน ศาลปกครองไม่อาจก้าวล่วงไปในการดําเนินงาน
ของส่วนราชการดังกล่าวโดยการกําหนดคําบังคับตามมาตรา ๗๒ แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ัง
ศาลปกครองฯ ได้ กรณีจึงยังไม่มีข้อโต้แย้งเก่ียวกับสัญญาทางปกครองท่ีผู้ฟ้องคดีจะเป็นผู้มีสิทธิ
ฟอ้ งคดตี ามมาตรา ๔๒ วรรคหนง่ึ แห่งพระราชบญั ญตั ิเดียวกัน๕
อย่างไรก็ตาม ในระยะหลังนี้มีบางคําวินิจฉัยท่ีวินิจฉัยในประเด็นเก่ียวกับอํานาจศาล
และการเป็นผู้มีสิทธฟิ อ้ งคดแี ตกต่างออกไป ดงั ตัวอย่างคดตี อ่ ไปนี้
: คําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๓๘/๒๕๖๐ วินิจฉัยว่า กรณีฟ้องว่า การพิจารณา
ไม่ต่อเวลาการปฏิบัติงานให้แก่ผู้ฟ้องคดี เป็นการกระทําที่ไม่ถูกต้อง โดยมีคําขอให้เพิกถอนหนังสือ
ของอธิการบดีมหาวิทยาลัยมหิดล (ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑) และหนังสือของคณบดีคณะสาธารณสุขศาสตร์
(ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒) ซ่ึงเป็นหนังสือที่แจ้งการไม่ต่อเวลาการปฏิบัติงานให้แก่ผู้ฟ้องคดี ซึ่งแม้ว่าผู้ฟ้องคดี
กับมหาวิทยาลัยมหิดล (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕) จะมีนิติสัมพันธ์ระหว่างกันสืบเนื่องมาจากสัญญาการจ้าง
ท่ี ๒ ใช้สทิ ธิบอกเลิกสัญญาจา้ งกบั ผ้ฟู อ้ งคดี จงึ ชอบดว้ ยกฎหมายและข้อกําหนดในสัญญาจ้างแล้ว กรณีไม่จําต้องรับผิด
ชดใชค้ ่าเสยี หายให้แกผ่ ้ฟู ้องคดแี ตอ่ ยา่ งใด
: คําพพิ ากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๗๕๐/๒๕๖๐ เมอื่ ขอ้ เทจ็ จรงิ รับฟงั เป็นยุตวิ า่ ผู้ฟ้องคดกี ระทําความผิด
โดยจัดทําเอกสารเกี่ยวกับการเบิกจ่ายเงินค่าปฏิบัติงานนอกเวลาราชการเป็นเท็จ และเป็นผู้ไปเก็บเงินค่าตอบแทน
การปฏิบัติงานนอกเวลาราชการจากเจ้าหน้าท่ีที่มีชื่อปฏิบัติงานนอกเวลาราชการแต่มิได้อยู่ปฏิบัติงานนอกเวลา
แล้วนําไปใช้ประโยชน์ส่วนตัวของผู้ฟ้องคดี พฤติการณ์การกระทําของผู้ฟ้องคดีเป็นการทําให้ทางราชการเสียหาย
ซ่ึงผอู้ ํานวยการโรงพยาบาลอุตรดิตถ์ (ผู้ถูกฟ้องคดี) ได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนเร่ืองดังกล่าวจนได้ข้อยุติว่า
ผ้ฟู อ้ งคดีเปน็ ผกู้ ระทําผิดจรงิ จึงถือไดว้ ่าเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีกระทําผิดสัญญาจ้าง ข้อ ๕ ผู้ถูกฟ้องคดีโดยความเห็นชอบ
ของคณะกรรมการบริหารโรงพยาบาลอุตรดิตถ์ จึงมีสิทธิตามสัญญาท่ีจะเลิกจ้างผู้ฟ้องคดีก่อนครบกําหนดเวลาจ้าง
ตามสัญญาได้โดยไม่มีเง่ือนไขหรือพันธะใดทั้งส้ิน ดังนั้น การท่ีผู้ถูกฟ้องคดีมีคําส่ังเลิกจ้างผู้ฟ้องคดี จึงเป็นการใช้สิทธิ
โดยชอบด้วยขอ้ สัญญาแลว้ และไมม่ ีกรณีทีผ่ ู้ถกู ฟ้องคดจี ะต้องชดใชค้ ่าเสียหายใหแ้ ก่ผู้ฟอ้ งคดแี ตอ่ ยา่ งใด
๕ คําวินิจฉัยที่วินิจฉัยตามแนวทางดังกล่าว ได้แก่ คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๔๖๗/๒๕๕๙
ท่ี อ.๑๔๖๘/๒๕๕๙ ที่ อ.๑๔๖๙/๒๕๕๙ ท่ี อ.๑๕๘๖/๒๕๕๙ ท่ี อ.๑๖๐๐/๒๕๕๙ ท่ี อ.๔๓๔/๒๕๖๑ และคําสั่ง
ศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๘๕/๒๕๔๘ ท่ี ๕๑๑/๒๕๕๑ ท่ี ๑๖๔/๒๕๕๒ ที่ ๒๘๑/๒๕๕๒ ที่ ๓๘๗/๒๕๕๒ ท่ี ๖๙๕/๒๕๕๒
ที่ ๑๓๔/๒๕๕๓ ท่ี ๑๙๗/๒๕๕๓ ท่ี ๓๓๘/๒๕๕๓ ที่ ๓๔๒/๒๕๕๓ ท่ี ๓๔๐/๒๕๖๐ ท่ี คบ.๑๕๐/๒๕๖๐ ท่ี คบ.๗๘/๒๕๖๑
และท่ี คบ.๑๖๖/๒๕๖๑
รวมเร่ืองเด่นประเดน็ เด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๘๓
พนักงานก็ตาม แตก่ ารฟ้องคดใี นขอ้ หานี้ ผ้ฟู ้องคดไี ดฟ้ ้องโต้แยง้ การพิจารณาไมต่ ่อเวลาการปฏิบัติงาน
ให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยการพิจารณาดังกล่าวมิใช่เป็นการพิจารณาสิทธิหน้าที่ตามสัญญาของคู่สัญญา
หากแต่เป็นการพิจารณาโดยมีหลักเกณฑ์และวิธีการที่ใช้บังคับเป็นการท่ัวไป ตามประกาศ
มหาวิทยาลัยมหิดล เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับการต่อเวลาปฏิบัติงานของพนักงานมหาวิทยาลัย
พ.ศ. ๒๕๕๓ การพจิ ารณาตอ่ เวลาปฏบิ ัติงานของพนักงานมหาวิทยาลัย จึงเป็นการพิจารณาใช้อํานาจ
อีกส่วนหน่ึงซึ่งสามารถแยกออกได้ต่างหากจากการพิจารณาสิทธิหน้าท่ีของคู่สัญญาตามท่ีกําหนด
ในสัญญา ส่วนการท่ีหลักเกณฑ์ดังกล่าวกําหนดให้พิจารณาความจําเป็นที่เกี่ยวกับภาระงาน ฯลฯ นั้น
ก็มิได้หมายความว่ากรณีเป็นเร่ืองดุลพินิจโดยปราศจากหลักเกณฑ์ใด ๆ หรือเป็นเร่ืองอําเภอใจ
ของผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๕ ในฐานะผู้แสดงเจตนาในการทําสัญญาที่ศาลไม่อาจกําหนดคําบังคับเจตนาได้
หากแต่เป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๕ ยังคงต้องทําการพิจารณาโดยเคารพต่อกฎหมายและหลักเกณฑ์
ดังกล่าว ซ่ึงศาลสามารถควบคุมตรวจสอบว่ามีการใช้ดุลพินิจโดยชอบด้วยกฎหมายแล้วหรือไม่
คําฟอ้ งในขอ้ หาน้จี ึงเปน็ คดพี ิพาทเก่ียวกับการทห่ี นว่ ยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐออกคําสั่ง
โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ
ที่ศาลปกครองมีอํานาจออกคําบังคับให้เพิกถอนคําสั่งท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๗๒
วรรคหนงึ่ (๑) แหง่ พระราชบัญญตั ิดงั กลา่ วได้
: คาํ สั่งศาลปกครองสูงสดุ ที่ คบ.๑๙๑/๒๕๖๑ วินจิ ฉยั วา่ กรณีฟ้องวา่ การใช้ดุลพินิจ
ของมหาวิทยาลัยราชภัฏเทพสตรี (ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑) โดยอธิการบดีมหาวิทยาลัยราชภัฏเทพสตรี
(ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒) ท่ีแจ้งไม่ต่อสัญญาจ้างเป็นพนักงานมหาวิทยาลัยกับผู้ฟ้องคดี เป็นการใช้ดุลพินิจ
ท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคําพิพากษาหรือคําสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีดําเนินการให้เป็นไปตาม
ขอ้ บงั คับมหาวทิ ยาลัยราชภฏั เทพสตรี วา่ ดว้ ยการบรหิ ารงานบคุ คลสําหรับพนักงานในสถาบนั อดุ มศึกษา
สังกัดมหาวิทยาลัยราชภัฏเทพสตรี พ.ศ. ๒๕๕๘ และประกาศคณะกรรมการบริหารงานบุคคล
ในมหาวิทยาลัยราชภัฏเทพสตรี เรื่อง หลักเกณฑ์การจัดทําสัญญาจ้างพนักงานในสถาบันอุดมศึกษา
สังกัดมหาวิทยาลัยราชภัฏเทพสตรี พ.ศ. ๒๕๕๕ ลงวันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๕๕ นั้น หนังสือแจ้ง
การไม่ต่อสัญญาจ้างดังกล่าวเป็นเพียงการใช้สิทธิตามสัญญาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามที่ตกลงกันไว้
ในสัญญาอันเป็นสัญญาทางปกครองเท่านั้น หาใช่การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ท่ีมีผล
เป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ข้ึนระหว่างบุคคล หรือการกระทําอื่นที่กําหนดในกฎกระทรวงให้เป็นคําส่ัง
ทางปกครอง หนังสือแจ้งการไม่ต่อสัญญาจ้างดังกล่าวจึงไม่มีสภาพเป็นคําส่ังทางปกครองตามมาตรา ๕
แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เม่ือผู้ฟ้องคดีไม่เห็นด้วยกับการแจ้ง
ไม่ต่อสัญญาตามหนังสือดังกล่าวและนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับ
สัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนง่ึ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ และมีประเด็น
ที่ศาลจะต้องพิจารณาว่า การแจ้งบอกเลิกสัญญาหรือไม่ประสงค์จะต่อสัญญากับผู้ฟ้องคดีนั้น
ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีการดําเนินการตามข้อกําหนดในสัญญาและข้อบังคับหรือประกาศหรือกฎหมาย
ท่ีเกี่ยวข้องแล้วหรือไม่ และผลการดําเนินการเป็นเช่นไร อีกท้ัง ตามผลการดําเนินการดังกล่าว
ผู้ถูกฟ้องคดีสมควรจะต้องมีดุลพินิจเช่นไรจึงจะเป็นการดําเนินการโดยชอบตามเจตนารมณ์
๒๘๔ รวมเรื่องเด่นประเดน็ เด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
แห่งสัญญาจ้างพนักงานในสถาบันอุดมศึกษาดังกล่าว ซ่ึงหากศาลปกครองพิจารณาแล้วเห็นว่า
การใชด้ ลุ พินิจของผู้ถูกฟ้องคดีไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยมิได้มีการดําเนินการให้เป็นไปตามท่ีกฎหมาย
กําหนด ศาลย่อมสามารถที่จะมีคําพิพากษาหรือคําส่ังให้ผู้ถูกฟ้องคดีดําเนินการให้เป็นไปตามขั้นตอน
หลักเกณฑ์ตามที่สัญญาและกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือประกาศที่เกี่ยวข้องได้ จึงเป็นกรณีท่ี
สามารถออกคําบังคับได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ
โดยการพิพากษาส่ังให้กระทําหรืองดเว้นการกระทํา รวมทั้งศาลยังสามารถมีข้อสังเกตเก่ียวกับแนวทาง
หรือวิธีการดําเนินการให้เป็นไปตามคําพิพากษาได้ตามมาตรา ๖๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติ
ดังกล่าว ผฟู้ อ้ งคดีจึงเป็นผู้มสี ทิ ธฟิ ้องคดีนตี้ ามมาตรา ๔๒ วรรคหน่ึง แห่งพระราชบญั ญัตเิ ดยี วกัน
: คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๑๕/๒๕๖๑ วินิจฉัยว่า เม่ือองค์การบริหาร
ส่วนตําบลช้างให้ตก (ผู้ถูกฟ้องคดี) มิได้อุทธรณ์โต้แย้งคําพิพากษาของศาลปกครองช้ันต้น ข้อเท็จจริง
จึงรับฟังเป็นยุติตามท่ีศาลปกครองช้ันต้นวินิจฉัยว่า การท่ีผู้ถูกฟ้องคดีไม่ต่อสัญญาจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดี
เป็นการปฏิบัติผิดสัญญาจ้างพนักงานจ้าง องค์การบริหารส่วนตําบลช้างให้ตก อําเภอโคกโพธิ์ จังหวัด
ปัตตานี ซ่ึงผู้ฟ้องคดีมีคําขอให้ศาลมีคําพิพากษาหรือคําส่ังให้ผู้ถูกฟ้องคดีต่อสัญญาจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดี
หรือให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายอย่างใดอย่างหนึ่ง การท่ีศาลปกครองช้ันต้นพิจารณาแล้ว
มคี าํ พิพากษาใหผ้ ถู้ ูกฟ้องคดดี าํ เนินการสง่ั จ้างผ้ฟู อ้ งคดีใหเ้ ป็นพนักงานจ้างตามภารกิจ ตําแหน่งผู้ดูแลเด็ก
ในอัตราค่าตอบแทน (ค่าจ้าง) เริ่มต้นเดือนละ ๗,๓๓๐ บาท ภายใน ๓๐ วัน นับแต่วันท่ีคดีถึงที่สุด
จงึ เปน็ การพพิ ากษาตามคาํ ขอของผูฟ้ ้องคดี สว่ นกรณีทผ่ี ้ฟู ้องคดอี ุทธรณว์ ่า ศาลปกครองชั้นต้นจะต้อง
มีคําพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทําการต่อสัญญาย้อนหลังตั้งแต่วันท่ี ๑ ตุลาคม ๒๕๕๕ ซ่ึงต่อเนื่องจาก
สัญญาจ้างพนักงานจ้างฉบับเดิมนั้น เมื่อผู้ฟ้องคดีมิได้มีคําขอให้ศาลมีคําพิพากษาหรือคําส่ัง
ให้ผู้ถูกฟ้องคดีทําการต่อสัญญาย้อนหลังต้ังแต่วันท่ี ๑ ตุลาคม ๒๕๕๕ กรณีจึงเป็นดุลพินิจของศาล
ที่จะกําหนดคําบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีกระทําการภายในระยะเวลาท่ีศาลกําหนดตามที่บัญญัติไว้
ในมาตรา ๗๒ วรรคหน่งึ (๓) แหง่ พระราชบัญญัติจัดตง้ั ศาลปกครองฯ อทุ ธรณข์ องผู้ฟ้องคดฟี ังไมข่ นึ้
จากคําวินิจฉัยดังกล่าวจะเห็นได้ว่า มีแนวทางการวินิจฉัยที่แตกต่างออกไป
โดยบางคําวินิจฉัยเห็นว่า กรณีฟ้องโต้แย้งการเลิกจ้างหรือการไม่ต่อสัญญาเมื่อครบระยะเวลา
ตามสัญญาจ้าง เป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ
และบางคําวินิจฉัยก็วินิจฉัยว่า คําขอให้ศาลมีคําพิพากษาหรือคําส่ังให้หน่วยงานทางปกครอง
ตอ่ สัญญาจ้างใหแ้ ก่ผู้ฟ้องคดี เป็นคําขอที่ศาลสามารถกําหนดคําบังคับได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหน่ึง (๓)
แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน กรณีจึงมีประเด็นน่าสนใจว่า โดยหลักการแล้ว คดีพิพาทเกี่ยวกับ
การฟ้องขอให้ต่อสัญญาจ้างดังกล่าว เป็นคดีพิพาทตามอนุมาตราใดของมาตรา ๙ วรรคหน่ึง
แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ และคําขอให้ศาลมีคําพิพากษาหรือคําส่ังให้หน่วยงาน
ทางปกครองต่อสัญญาจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดี เป็นคําขอท่ีศาลกําหนดคําบังคับให้ได้ตามมาตรา ๗๒
วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว อันทําให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีตามมาตรา ๔๒
วรรคหน่ึง แห่งพระราชบัญญัตเิ ดยี วกนั หรือไม่ โดยมขี ้อพจิ ารณาตามลาํ ดบั ตอ่ ไปน้ี
รวมเร่ืองเดน่ ประเด็นเด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๘๕
๑. ความเบือ้ งตน้ เก่ยี วกับสัญญาจา้ งพนักงานราชการ
ตามระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยพนักงานราชการ พ.ศ. ๒๕๔๗
“พนักงานราชการ” หมายความว่า๖ บุคคลซ่ึงได้รับการจ้างตามสัญญาจ้าง โดยได้รับค่าตอบแทน
จากงบประมาณของส่วนราชการ เพื่อเป็นพนักงานของรัฐในการปฏิบัติงานให้กับส่วนราชการน้ัน
โดยพนักงานราชการมอี ย่ดู ้วยกนั ๒ ประเภท๗ ไดแ้ ก่ (๑) พนักงานราชการท่ัวไป ได้แก่ พนักงานราชการ
ซึ่งปฏิบัติงานในลักษณะเป็นงานประจําทั่วไปของส่วนราชการในด้านงานบริการ งานเทคนิค
งานบริหารทั่วไป งานวิชาชีพเฉพาะหรืองานเชี่ยวชาญเฉพาะ และ (๒) พนักงานราชการพิเศษ ได้แก่
พนักงานราชการซ่ึงปฏิบัติงานในลักษณะท่ีต้องใช้ความรู้หรือความเชี่ยวชาญสูงมากเป็นพิเศษ
เพ่ือปฏิบัติงานในเร่ืองที่มีความสําคัญและจําเป็นเฉพาะเรื่องของส่วนราชการ หรือมีความจําเป็น
ตอ้ งใช้บุคคลในลักษณะดงั กลา่ ว ทงั้ นี้ การจา้ งพนักงานราชการดังกล่าวจะกระทําในรูปแบบสัญญาจ้าง
ไมเ่ กินคราวละสป่ี ีหรอื ตามโครงการทม่ี กี ําหนดเวลาเร่มิ ตน้ และสิน้ สุดไว้ โดยอาจมีการตอ่ สัญญาจ้างได้
ตามความเหมาะสมและความจําเป็นของแต่ละส่วนราชการ๘ นอกจากน้ี ในระหว่างสัญญาจ้าง
ส่วนราชการจะต้องจัดให้มีการประเมินผลการปฏิบัติงานของพนักงานราชการดังกล่าว โดยกรณี
ของพนักงานราชการทั่วไปนั้น จะเป็นการประเมินผลการปฏิบัติงานประจําปีและการประเมินผล
การปฏิบัติงานเพ่ือต่อสัญญาจ้าง ส่วนกรณีของพนักงานราชการพิเศษ จะเป็นการประเมินผลสําเร็จ
ของงานตามช่วงเวลาที่กําหนดไว้ในสัญญาจ้าง ท้ังนี้ ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่ส่วนราชการกําหนด๙
ซึ่งหากพนักงานราชการผู้ใดไม่ผ่านการประเมินผลการปฏิบัติงานดังกล่าว จะมีผลทําให้สัญญาจ้าง
พนักงานราชการผู้นั้นส้ินสุดลง๑๐ อย่างไรก็ตาม นอกจากสัญญาจ้างพนักงานราชการจะส้ินสุดลง
ด้วยเหตุไม่ผ่านการประเมินผลการปฏิบัติงานดังกล่าวแล้ว ยังมีเหตุอ่ืนท่ีมีผลทําให้สัญญาจ้างข้างต้น
สิ้นสุดลงด้วยเช่นเดียวกัน๑๑ ได้แก่ เหตุครบกําหนดตามสัญญาจ้าง เหตุพนักงานราชการขาดคุณสมบัติ
หรือมีลักษณะต้องห้ามตามระเบียบน้ีหรือตามที่ส่วนราชการกําหนด เหตุพนักงานราชการตาย
เหตุพนักงานราชการถูกให้ออกเพราะกระทําความผิดวินัยอย่างร้ายแรง และเหตุอื่นตามท่ีกําหนดไว้
ในระเบียบสาํ นกั นายกรัฐมนตรี ว่าดว้ ยพนกั งานราชการ พ.ศ. ๒๕๔๗ หรือตามข้อกําหนดของส่วนราชการ
หรือสัญญาจ้าง นอกจากเหตุส้ินสุดสัญญาจ้างข้างต้นแล้ว ส่วนราชการอาจบอกเลิกสัญญา
กับพนักงานราชการก่อนครบกําหนดตามสัญญาจ้างได้โดยไม่ต้องบอกกล่าวล่วงหน้า และไม่เป็นเหตุ
๖ ขอ้ ๓ ของระเบียบสํานกั นายกรัฐมนตรี วา่ ดว้ ยพนักงานราชการ พ.ศ. ๒๕๔๗
๗ ข้อ ๖ ของระเบียบสาํ นกั นายกรฐั มนตรี ว่าดว้ ยพนักงานราชการ พ.ศ. ๒๕๔๗
๘ ข้อ ๑๑ ของระเบยี บสํานกั นายกรฐั มนตรี วา่ ดว้ ยพนกั งานราชการ พ.ศ. ๒๕๔๗
๙ ขอ้ ๑๙ ของระเบียบสาํ นักนายกรัฐมนตรี ว่าดว้ ยพนักงานราชการ พ.ศ. ๒๕๔๗
๑๐ ข้อ ๒๐ ของระเบยี บสํานกั นายกรฐั มนตรี วา่ ดว้ ยพนักงานราชการ พ.ศ. ๒๕๔๗
๑๑ ขอ้ ๒๘ ของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วา่ ด้วยพนกั งานราชการ พ.ศ. ๒๕๔๗
๒๘๖ รวมเร่อื งเดน่ ประเดน็ เดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
ที่พนักงานราชการจะเรียกร้องค่าตอบแทนการเลิกสัญญาจ้างได้ เว้นแต่ส่วนราชการจะกําหนดให้
ในกรณีใดไดร้ ับค่าตอบแทนการออกจากงานโดยไมม่ ีความผิดไว้๑๒
จากลักษณะของสัญญาจ้างพนักงานราชการข้างต้น จะเห็นได้ว่า สัญญาจ้าง
พนักงานราชการเป็นสัญญาจ้างท่ีมีกําหนดระยะเวลาการจ้างแน่นอน คราวละไม่เกินส่ีปีหรือแล้วแต่
โครงการทกี่ ําหนดข้ึนของส่วนราชการซึ่งกําหนดเวลาเร่ิมต้นและสิ้นสุดไว้ โดยอาจมีการต่อสัญญาจ้าง
พนักงานราชการดงั กลา่ วออกไปได้ตามความเหมาะสมและความจําเป็นของแต่ละส่วนราชการ
๒. สญั ญาจ้างทมี่ กี าํ หนดระยะเวลาการจ้างแน่นอน
คู่สัญญาต่างมีเสรีภาพในการทําสัญญา๑๓ และจะกําหนดข้อสัญญาอย่างไรก็ได้
ตราบใดที่ไม่เป็นการขัดต่อกฎหมายเก่ียวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน โดยเฉพาะคู่สัญญา
อาจกําหนดระยะเวลาการจ้างกันไว้แน่นอนว่าจะจ้างกันนานเท่าใด ซ่ึงทําได้หลายรูปแบบ คือ
อาจตกลงจ้างกันเป็นจํานวนวัน เดือน หรือปี หรือจ้างกันจนถึงเวลาใดเวลาหน่ึง เช่น ตกลงจ้างกัน
ต้ังแต่วันท่ี ๑ มิถุนายน ๒๕๕๘ ถึงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๕๔ หรือตกลงจ้างกันเป็นเวลา ๑ ปี
นบั จากวันทที่ ําสญั ญา เปน็ ตน้ การตกลงทําสัญญาจ้างประเภทน้ีไม่มีกฎหมายจํากัดระยะเวลาการจ้างไว้
ดังนน้ั คสู่ ัญญาจะตกลงกันโดยกาํ หนดระยะเวลาการจา้ งสั้นหรือยาวนานเท่าใดก็ได้ เช่น จะตกลงจ้างกัน
๑ เดือน หรือ ๑๐ ปี ก็ได้ กล่าวโดยสรุป สัญญาจ้างท่ีมีกําหนดระยะเวลาการจ้างแน่นอน คือ
สัญญาจ้างที่คู่สัญญาตกลงจ้างตลอดระยะเวลาหนึ่งที่ได้กําหนดไว้ โดยจะไม่เลิกจ้างจนกว่าจะสิ้นสุด
ระยะเวลานั้น สาระสําคัญก็คือ ข้อตกลงในสัญญาน้ันจะต้องมีผลผูกพันคู่สัญญาอย่างจริงจัง
มิใช่กรณีท่ีกําหนดระยะเวลาการจ้างไว้แน่นอน แต่ให้สิทธิแก่ฝ่ายหน่ึงฝ่ายใดบอกเลิกสัญญา
ก่อนครบกําหนดได้ ไม่ว่าสิทธิบอกเลิกสัญญาเช่นนี้จะได้มีการตกลงกันชัดเจนหรือโดยปริยายก็ตาม
เช่น ตกลงจ้างกัน ๑ ปี แต่มีข้อความว่า “ในระยะอายุสัญญานี้ คู่สัญญาอาจบอกเลิกสัญญาได้
ด้วยการบอกกล่าวล่วงหน้า ๓๐ วัน” หรือ “ตกลงจ้างกันหลังจากเกษียณอายุเป็นระยะเวลา ๑ ปี
โดยนับอายุงานต่อกัน แต่ลูกจ้างมีสิทธิลาออกเม่ือใดก็ได้” เป็นต้น เพราะสัญญาจ้างลักษณะน้ี
ไม่ใช่สัญญาจ้างท่ีมีกําหนดระยะเวลาการจ้างแน่นอน เพราะข้อตกลงให้สิทธิบอกเลิกสัญญา
ก่อนครบกําหนดน้ีได้ทําลายความแน่นอนของระยะเวลาการจ้างท่ีกําหนดไว้ในตอนแรกหมดสิ้นไปแล้ว
และแมจ้ ะมกี ารเลิกจา้ งในวนั ครบกาํ หนดระยะเวลาก็ไม่อาจทําให้สัญญาจ้างดังกล่าวกลับเป็นสัญญาจ้าง
ทม่ี ีกาํ หนดระยะเวลาการจ้างแนน่ อนไดอ้ กี
๑๒ ขอ้ ๓๐ ของระเบียบสํานกั นายกรฐั มนตรี ว่าด้วยพนกั งานราชการ พ.ศ. ๒๕๔๗
๑๓ “หลักเสรีภาพในการทําสัญญา” หลักการสําคัญประการแรกท่ีควรคํานึงถึงในการก่อให้เกิดสัญญาก็คือ
หลักเสรีภาพในการทําสัญญา อันเป็นหลักการพื้นฐานท่ีสําคัญในการทําสัญญาที่ใช้กันมานานและเป็นที่เข้าใจกันมา
โดยตลอดวา่ ผทู้ ี่เขา้ ทําสัญญาจะตกลงทําสัญญากับใครอย่างไรก็ย่อมได้ท้ังส้ิน เพียงแต่ต้องอยู่ในกรอบของมาตรา ๑๕๑
แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ โดยเสรีภาพในการทําสัญญามี ๒ ความหมาย คือ เสรีภาพที่จะเข้ามาตกลง
ทําสญั ญา และเสรภี าพทจ่ี ะไมถ่ กู แทรกแซงเมอื่ เกิดสัญญาแล้ว (ศนันท์กรณ์ โสตถิพันธุ์, คําอธิบายนิติกรรม-สัญญา,
พมิ พค์ รง้ั ที่ ๒๑, (กรงุ เทพฯ : วญิ ญูชน, ๒๕๖๐), หนา้ ๓๐๒-๓๐๓.)
รวมเร่อื งเด่นประเด็นเด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๘๗
การสิ้นสุดสัญญาโดยทั่วไปนั้น เมื่อครบกําหนดระยะเวลาการจ้างท่ีตกลงกันไว้
สัญญาจ้างจะส้ินสุดลงทันทีโดยอัตโนมัติ คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายต่างสิ้นนิติสัมพันธ์ในทางการจ้างต่อกัน
โดยนายจา้ งไมจ่ าํ ตอ้ งแจง้ ให้ลกู จา้ งทราบวา่ จะเลกิ สญั ญา ไมต่ ้องใหค้ าํ ยืนยนั วา่ จะไม่จ้างต่อไป และไม่ต้อง
ปฏิบัติอย่างใดท้ังส้ิน ทั้งน้ี โดยอาศัยข้อตกลงในสัญญาน้ันเอง ซ่ึงมีผลบังคับได้ตามหลักเสรีภาพ
ในการแสดงเจตนา เว้นแต่เม่ือสัญญาจ้างครบกําหนดแล้วลูกจ้างยังทํางานอยู่ต่อไปและนายจ้างรู้แล้ว
ไม่ทักท้วง กรณีเช่นน้ีให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่า คู่สัญญาเป็นอันได้ทําสัญญาจ้างกันใหม่โดยมีข้อตกลง
อย่างเดียวกับสัญญาเดิม และถือว่าเป็นการจ้างท่ีไม่มีกําหนดระยะเวลาการจ้างแน่นอน หากคู่สัญญา
ฝ่ายใดจะเลิกสัญญาจะต้องบอกกล่าวล่วงหน้าเพื่อเลิกสัญญาด้วย ทั้งน้ี ตามมาตรา ๕๘๑๑๔
แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ อย่างไรก็ดี บทบัญญัติดังกล่าวเป็นเพียงข้อสันนิษฐาน
ของกฎหมายเท่านั้น หากมีเหตุต้องนําคดีไปสู่ศาล คู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีสิทธินําพยานหลักฐาน
พิสจู น์หักล้างขอ้ สันนษิ ฐานดังกล่าวได้
ส่วนการส้ินสุดสัญญาจ้างตามระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยพนักงานราชการ
พ.ศ. ๒๕๔๗ มีได้ในหลายกรณีตามที่กําหนดไว้ในข้อ ๒๘ ของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วย
พนักงานราชการ พ.ศ. ๒๕๔๗ อย่างไรก็ตาม จากการศึกษาคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดพบว่า
ข้อพิพาทที่มักขึ้นสู่การพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองจะเป็นกรณีการส้ินสุดสัญญาจ้างด้วยเหตุ
ครบกําหนดตามสัญญาจ้าง และเหตุไม่ผ่านการประเมินผลการปฏิบัติงานเป็นส่วนใหญ่ ซ่ึงในกรณี
สัญญาจ้างสิ้นสุดลงเพราะเหตุครบกําหนดตามสัญญาจ้างนั้น หลักการก็จะเป็นไปตามรายละเอียด
ที่กล่าวไว้ข้างต้น ส่วนกรณีสัญญาจ้างสิ้นสุดลงเพราะเหตุไม่ผ่านการประเมินผลการปฏิบัติงานน้ัน
ตามระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยพนักงานราชการ พ.ศ. ๒๕๔๗ กําหนดให้นําผลการประเมิน
ผลการปฏิบัติงานไปใช้เพื่อเป็นข้อมูลประกอบการพิจารณาใน ๒ กรณี คือ เพื่อสั่งเลิกจ้าง และเพื่อ
ต่อสัญญาจ้าง โดยกรณีการเลิกจ้างนั้น พนักงานราชการท่ัวไปผู้ใดมีคะแนนเฉล่ียของผลการประเมิน
ผลการปฏิบัติงาน ๒ คร้ัง ติดต่อกันตํ่ากว่าระดับ “ดี” ให้ผู้บังคับบัญชาทําความเห็นเสนอหัวหน้า
ส่วนราชการเพื่อพิจารณาส่ังเลิกจ้าง ส่วนกรณีการต่อสัญญาจ้างน้ัน ส่วนราชการจะต่อสัญญาจ้าง
พนักงานราชการทวั่ ไปผใู้ ด ให้ดําเนินการภายใตห้ ลักเกณฑ์ดังนี้
(๑) ส่วนราชการจะต้องมีกรอบอัตรากําลังของพนักงานราชการ จึงจะสามารถ
ดาํ เนินการตอ่ สัญญาจา้ งได้
(๒) สว่ นราชการจะตอ้ งมหี ลกั ฐานโดยละเอียดชดั เจนท่ีแสดงว่า นโยบาย แผนงาน
หรือโครงการที่ดําเนินการอยู่นั้น ยังคงมีการดําเนินการต่อและจําเป็นต้องใช้พนักงานราชการ
ปฏิบัตงิ านต่อไป หากส่วนราชการไม่มีแผนงานหรือโครงการท่ีจําเป็นต้องปฏิบัติ หรือไม่มีหลักฐานแสดง
โดยชดั เจน กใ็ ห้เลกิ จา้ งพนักงานราชการ
๑๔ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
มาตรา ๕๘๑ ถ้าระยะเวลาท่ีได้ตกลงว่าจ้างกันน้ันสุดส้ินลงแล้วลูกจ้างยังคงทํางานอยู่ต่อไปอีก และนายจ้าง
รู้ดังน้ันก็ไม่ทักท้วงไซร้ ท่านให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่าคู่สัญญาเป็นอันได้ทําสัญญาจ้างกันใหม่โดยความอย่างเดียวกัน
กบั สญั ญาเดิม แตค่ ูส่ ญั ญาฝา่ ยใดฝ่ายหน่งึ อาจจะเลกิ สญั ญาเสียได้ด้วยการบอกกล่าวตามความในมาตราต่อไปน้ี
๒๘๘ รวมเร่ืองเดน่ ประเดน็ เด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
(๓) พนักงานราชการผู้ท่ีจะได้รับการพิจารณาให้ต่อสัญญาจ้าง จะต้องมีคะแนนเฉลี่ย
ของผลการประเมินผลการปฏิบตั ิงาน ๒ คร้ัง ติดตอ่ กนั ในปที ่ีจะตอ่ สัญญาจ้างไมต่ ่ํากว่าระดับ “ด”ี
๓. ผูม้ ีสทิ ธฟิ ้องคดีในคดพี พิ าทเกี่ยวกบั สญั ญาทางปกครอง
ในการเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองนั้น นอกจากมาตรา ๔๒ วรรคหน่ึง๑๕
แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ จะกําหนดว่า ผู้ฟ้องคดีจะต้องเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อน
หรือเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องมาจากการกระทํา
หรือการงดเว้นการกระทําของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐท่ีเป็นเหตุแห่งการฟ้องคดี
หรือมีข้อโต้แย้งเก่ียวกับสัญญาทางปกครองแล้ว๑๖ บทบัญญัติดังกล่าวยังกําหนดอีกว่า การแก้ไขหรือ
บรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายน้ันต้องมีคําบังคับตามที่กําหนดในมาตรา ๗๒๑๗ แห่งพระราชบัญญัติ
๑๕ พระราชบญั ญตั ิจดั ต้งั ศาลปกครองและวธิ พี จิ ารณาคดปี กครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
มาตรา ๔๒ ผูใ้ ดได้รับความเดอื ดร้อนหรอื เสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเล่ียงได้
อนั เนอ่ื งมาจากการกระทําหรอื การงดเว้นการกระทําของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐหรือมีข้อโต้แย้ง
เกี่ยวกบั สญั ญาทางปกครอง หรือกรณอี ่นื ใดทีอ่ ยู่ในเขตอํานาจศาลปกครองตามมาตรา ๙ และการแก้ไขหรือบรรเทา
ความเดือดร้อนหรือเสียหายหรือยุติข้อโต้แย้งนั้น ต้องมีคําบังคับตามท่ีกําหนดในมาตรา ๗๒ ผู้นั้นมีสิทธิฟ้องคดี
ตอ่ ศาลปกครอง
ฯลฯ ฯลฯ
๑๖ ผ้มู ีสว่ นไดเ้ สียในการฟ้องคดีปกครองแยกออกเปน็ ๒ ประเภท คอื
(๑) ผู้มีส่วนได้เสียอย่างกว้าง หมายถึง ผู้ฟ้องคดีปกครองเพียงแต่ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย
หรืออาจจะได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเล่ียงได้จากการกระทําหรือละเว้นการกระทํา
ของเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ ก็ถือได้ว่าเป็นผู้มีส่วนได้เสียในการที่จะฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้
โดยไม่ต้องถึงขนาดให้ตนเองได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากการกระทําท่ีเป็นเหตุในการฟ้องคดีนั้นก่อน
เพราะหลักผู้มีส่วนได้เสียอย่างกว้างน้ี มีจุดมุ่งหมายเพื่อคุ้มครองสิทธิของปัจเจกบุคคลจากการกระทําทางปกครอง
โดยหลักของการเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีอย่างกว้างนั้น ใช้กับคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒)
แห่งพระราชบญั ญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ
(๒) ผู้มีส่วนได้เสียอย่างแคบ หมายถึง ผู้ฟ้องคดีจะต้องถูกโต้แย้งสิทธิโดยการกระทําละเมิด
จากหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือเป็นข้อโต้แย้งสิทธิตามสัญญาทางปกครองเท่าน้ัน กล่าวคือ
การฟอ้ งคดีปกครองโดยหลกั ผ้มู สี ว่ นได้เสียอยา่ งแคบใช้กบั คดพี พิ าทเกี่ยวกบั การกระทาํ ละเมิดและคดีพิพาทเก่ียวกับ
สัญญาทางปกครอง เน่ืองจากโดยท่ัวไปคําฟ้องเกี่ยวกับการกระทําละเมิดหรือคําฟ้องเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
เป็นคาํ ฟอ้ งท่ีม่งุ ขอให้มกี ารเยียวยาความเสยี หายแก่ผู้ท่ีได้รับผลหรือความเสียหายจากการกระทําละเมิดหรือผิดสัญญา
ของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหนา้ ทีข่ องรัฐ
(ฉตั รชนก จินดาวงศ์, “ผู้เสียหายท่ีมีสิทธิฟ้องคดีปกครองเก่ียวกับการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ”
วิทยานิพนธม์ หาบัณฑติ คณะนิตศิ าสตรป์ รดี ี พนมยงค์ มหาวิทยาลัยธรุ กิจบัณฑติ ย์, หน้า ๑๒๓-๑๒๔.)
๑๗ พระราชบญั ญตั ิจัดตั้งศาลปกครองและวิธพี จิ ารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
มาตรา ๗๒ ในการพพิ ากษาคดี ศาลปกครองมีอํานาจกําหนดคําบงั คับอยา่ งหน่งึ อยา่ งใด ดังตอ่ ไปน้ี
(๑) ส่ังให้เพิกถอนกฎหรือคําสั่งหรือสั่งห้ามการกระทําท้ังหมดหรือบางส่วน ในกรณีที่มีการฟ้องว่า
หน่วยงานทางปกครองหรือเจา้ หน้าทีข่ องรฐั กระทําการโดยไมช่ อบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนง่ึ (๑)
รวมเรื่องเด่นประเดน็ เด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๘๙
ดังกล่าวด้วย ซึ่งถ้อยคําว่า “ต้องมีคําบังคับตามท่ีกําหนดในมาตรา ๗๒” น้ัน สามารถส่ือความหมายได้
๒ ประการ คือ ประการที่หน่ึง คําขอของผู้ฟ้องคดีต้องเป็นคําขอที่ศาลสามารถกําหนดคําบังคับให้ได้
ซึ่งคําขอท่ีศาลสามารถกําหนดคําบังคับให้ได้นั้น หมายถึงต้องเป็นคําขออย่างหนึ่งอย่างใดตามที่กําหนดไว้
ในมาตรา ๗๒ (๑) ถงึ (๕) แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ ทั้งน้ี คําบังคับท่ีศาลปกครองมีอํานาจ
กําหนดในการพิพากษาคดีจะเป็นประการใดน้ัน ย่อมขึ้นอยู่กับลักษณะของคดีปกครองตามมาตรา ๙
วรรคหนึ่ง แหง่ พระราชบญั ญัติดังกลา่ ว เป็นสําคัญ กล่าวคือ หากเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงาน
ทางปกครองหรอื เจ้าหนา้ ท่ีของรัฐกระทาํ การโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑) แล้ว
ศาลปกครองกจ็ ะมีอาํ นาจออกคาํ บังคบั ให้เพิกถอนหรือหา้ มการกระทาํ น้ันตามมาตรา ๗๒ วรรคหน่ึง (๑)
แหง่ พระราชบญั ญตั เิ ดียวกนั ดว้ ยเหตนุ ้ี หากคาํ ขอของผ้ฟู อ้ งคดีไม่เข้ากรณีใดกรณีหนึ่งตามที่กําหนดไว้
ในมาตรา ๗๒ วรรคหน่ึง (๑) ถึง (๕) แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ ย่อมถือว่าเป็นคําขอ
ที่ศาลไม่สามารถกําหนดคําบังคับได้น่ันเอง และความหมายประการที่สอง คือ คําขอของผู้ฟ้องคดี
ต้องเป็นคําขอที่จําเป็นต้องมีคําบังคับของศาล กล่าวคือ แม้คําขอของผู้ฟ้องคดีจะเป็นคําขอตามที่
กําหนดไว้ในมาตรา ๗๒ แล้ว แต่หากคําขอนั้นเป็นคําขอที่ไม่จําเป็นต้องมีคําบังคับของศาลเสียแล้ว
กล่าวคือ หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐสามารถบังคับการตามคําขอนั้นได้ด้วยตนเอง
หรือเหตุแห่งการฟ้องคดีตามคําขอน้ันได้หมดส้ินไปแล้ว เป็นต้น คําขอลักษณะน้ีเป็นคําขอที่ศาล
ไม่จําเป็นต้องออกคําบังคับให้แต่อย่างใด ซึ่งหากคําขอท้ายฟ้องของผู้ฟ้องคดีเป็นคําขอที่มีลักษณะ
ดังที่กล่าวมานี้ ผู้ฟ้องคดีย่อมไม่ถือเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองตามมาตรา ๔๒ วรรคหน่ึง
แหง่ พระราชบญั ญัตจิ ัดต้ังศาลปกครองฯ
(๒) ส่ังให้หัวหน้าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐที่เกี่ยวข้องปฏิบัติตามหน้าที่ภายในเวลา
ทศี่ าลปกครองกําหนด ในกรณีท่มี ีการฟอ้ งวา่ หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐละเลยต่อหน้าที่หรือปฏิบัติ
หน้าทล่ี า่ ชา้ เกนิ สมควร
(๓) สั่งให้ใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทําการหรืองดเว้นกระทําการ โดยจะกําหนด
ระยะเวลาและเง่อื นไขอ่นื ๆ ไวด้ ้วยก็ได้ ในกรณที ี่มกี ารฟ้องเกี่ยวกบั การกระทําละเมิดหรือความรับผิดของหน่วยงาน
ทางปกครองหรือเจา้ หน้าที่ของรัฐหรอื การฟ้องเกยี่ วกับสัญญาทางปกครอง
(๔) ส่ังให้ถือปฏิบัติต่อสิทธิหรือหน้าท่ีของบุคคลท่ีเกี่ยวข้อง ในกรณีที่มีการฟ้องให้ศาลมีคําพิพากษา
แสดงความเปน็ อยขู่ องสทิ ธิหรอื หน้าที่น้ัน
(๕) สง่ั ให้บคุ คลกระทาํ หรอื ละเวน้ กระทําอย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อใหเ้ ป็นไปตามกฎหมาย
ในการมีคําบังคับตามวรรคหน่งึ (๑) ศาลปกครองมอี าํ นาจกาํ หนดวา่ จะให้มีผลย้อนหลังหรือไม่ย้อนหลัง
หรือมีผลไปในอนาคตถงึ ขณะใดขณะหนงึ่ ได้ หรอื จะกําหนดใหม้ ีเงือ่ นไขอยา่ งใดก็ได้ ท้ังน้ี ตามความเปน็ ธรรมแหง่ กรณี
ฯลฯ ฯลฯ
๒๙๐ รวมเรือ่ งเด่นประเดน็ เดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
๔. แนวทางการกําหนดประเภทคดีและการพิจารณาผู้มีสิทธิฟ้องคดีของศาลปกครอง
กรณีฟ้องขอให้ต่อสัญญาจ้างจากการถูกเลิกจ้างด้วยเหตุครบระยะเวลาตามสัญญาหรือไม่ผ่าน
ผลการประเมนิ การปฏบิ ตั งิ าน
จากการศึกษาแนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในกรณีที่หน่วยงาน
ทางปกครองเลิกจ้างหรือไม่ต่อสัญญาจ้างพนักงานราชการในหน่วยงานของตนเมื่อส้ินสุดระยะเวลา
ตามสัญญาจ้าง ไม่ว่าจะด้วยเหตุครบกําหนดระยะเวลาตามสัญญาจ้างหรือด้วยเหตุไม่ผ่าน
ผลการประเมนิ การปฏบิ ัติงาน และพนักงานราชการท่ีถูกเลิกจ้างนําคดีมาฟ้องขอให้ศาลมีคําพิพากษา
หรือคําส่งั ให้หน่วยงานทางปกครองตอ่ สัญญาจา้ งกับตนเองต่อไป พบว่า ศาลมีการกําหนดประเภทคดี
ท่ีแตกตา่ งกัน โดยมีทงั้ กรณีทีศ่ าลวินิจฉยั วา่ ข้อพพิ าทท่ีเกิดขนึ้ เปน็ คดพี ิพาทเก่ียวกับสัญญาทางปกครอง
ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ และกรณีที่ศาลวินิจฉัยว่า
ข้อพิพาทท่ีเกิดขึ้นเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการออกคําส่ังโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙
วรรคหน่ึง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว รวมทั้งกรณีท่ีศาลวินิจฉัยว่า ข้อพิพาทที่เกิดขึ้น
เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
และในส่วนของการพิจารณาความเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีนั้น มีท้ังกรณีท่ีศาลวินิจฉัยว่า ผู้ฟ้องคดีไม่ใช่
ผู้มีสิทธิฟ้องคดีตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ และกรณีที่ศาล
วินิจฉัยว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดี โดยศาลมีอํานาจกําหนดคําบังคับให้ได้ตามมาตรา ๗๒
วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ในกรณีท่ีศาลวินิจฉัยว่าเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญา
ทางปกครอง หรือเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิด และกรณีที่ศาลวินิจฉัยว่า ศาลมีอํานาจ
กําหนดคําบังคับให้ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ในกรณีท่ีศาล
วนิ ิจฉยั ว่าเปน็ ข้อพพิ าทเกยี่ วกบั การออกคําสั่งโดยไมช่ อบด้วยกฎหมาย ดังรายละเอียดต่อไปน้ี
๔.๑ กรณีท่ีศาลวินิจฉัยว่า เป็นข้อพิพาทเก่ียวกับสัญญาทางปกครอง
ตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ แต่มีคําส่ังไม่รับคําฟ้อง
ไว้พิจารณา โดยเห็นว่าผู้ฟ้องคดีไม่ใช่ผู้มีสิทธิฟ้องคดีเพ่ือขอให้ศาลดําเนินการส่ังจ้างผู้ฟ้องคดี
ต่อไป ทั้งนี้ ตามมาตรา ๔๒ วรรคหน่ึง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ปรากฏตามคําวินิจฉัย
ทีน่ า่ สนใจ ดังนี้
: คําส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี คบ.๑๖๖/๒๕๖๑ กรณีท่ีเทศบาลตําบลผาเสวย
(ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) โดยนายกเทศมนตรีตําบลผาเสวย (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒) ทําสัญญาจ้างให้ผู้ฟ้องคดี
เป็นพนักงานจ้างตามภารกิจ ตําแหน่งผู้ช่วยนักพัฒนาชุมชน มีระยะเวลาจ้าง ๔ ปี ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดี
ท่ี ๒ ได้มีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบว่าถึงกําหนดเวลาส้ินสุดสัญญาจ้าง และผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑
ไม่ประสงค์จะต่อสัญญาจ้าง เนื่องจากหมดภารกิจและเป็นการลดภาระค่าใช้จ่ายด้านบุคลากร จึงให้
ผู้ฟ้องคดีหยุดมาปฏิบัติหน้าที่นับถัดจากวันครบกําหนดตามสัญญา ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการท่ีผู้ถูกฟ้องคดี
ที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ต่อสัญญาจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดี เป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ ผู้ฟ้องคดี
จึงนําคดีมาฟ้องขอให้ศาลมีคําพิพากษาหรือคําสั่งเพิกถอนหนังสือแจ้งสิ้นสุดสัญญาจ้าง และให้
รวมเรื่องเด่นประเดน็ เดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๙๑
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ดําเนินการเพ่ือให้มีการต่อสัญญาจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดี รวมท้ังให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑
ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเป็นค่าจ้างรายเดือนพร้อมดอกเบ้ียให้แก่ผู้ฟ้องคดี นั้น กรณีเป็นคดีพิพาท
เกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ
และการท่ีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ต่อสัญญาจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดี เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีพ้นสภาพจากการเป็น
พนักงานในสังกัดของผูถ้ กู ฟอ้ งคดีที่ ๑ ผูฟ้ อ้ งคดจี งึ เป็นผูไ้ ด้รบั ความเดือดรอ้ นหรอื เสยี หาย อย่างไรก็ตาม
ในการแก้ไขเพ่ือบรรเทาความเดือดร้อนหรือความเสียหายหรือยุติข้อโต้แย้งนั้นต้องมีคําบังคับ
ตามที่กําหนดไว้ในมาตรา ๗๒ วรรคหน่ึง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน เมื่อสัญญาจ้างระหว่าง
ผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีท้ังสองเป็นสัญญาที่มีกําหนดระยะเวลาสิ้นสุด โดยไม่ปรากฏข้อสัญญาว่า
เม่อื สญั ญาครบกาํ หนดระยะเวลาสิ้นสุดแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องดําเนินการต่อสัญญาจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดี
การท่ีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ มีคําสั่งไม่ต่อสัญญาจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดี จึงเป็นการใช้สิทธิ
เลิกจ้างตามสัญญาอันสืบเนื่องจากครบกําหนดตามสัญญาจ้างและเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีพ้นสภาพ
จากการเปน็ พนกั งานเทา่ นัน้ เมอ่ื สัญญาจ้างสิน้ สุดลงแลว้ ผู้ฟ้องคดีจึงไม่มสี ิทธเิ รยี กให้ผูถ้ ูกฟอ้ งคดที ี่ ๑
ชดใช้ค่าเสียหายอันเนื่องจากการไม่ต่อสัญญาจ้างได้ ประกอบกับผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒
จะต่อสัญญาจ้างกับผู้ฟ้องคดีต่อไปอีกหรือไม่ หรือหากมีการต่อสัญญาจ้างจะต่อสัญญาต่อเนื่อง
กับสัญญาฉบับเดิมหรือไม่ ย่อมไม่มีผลผูกพันผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ แต่เป็นดุลพินิจ
ของผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ ท่ีจะสั่งการตามท่ีเห็นสมควร ตามความเหมาะสม
แก่การบริหารงานภายในของหน่วยงาน คําขอให้ศาลพิจารณาดําเนินการเพื่อให้มีการต่อสัญญาจ้าง
ให้แก่ผู้ฟ้องคดี รวมท้ังให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากการไม่ต่อสัญญาจ้างดังกล่าว
จึงเป็นกรณีที่ศาลไม่อาจกําหนดคําบังคับได้ตามมาตรา ๗๒ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ
ผฟู้ ้องคดจี ึงไมม่ สี ทิ ธฟิ อ้ งคดีนี้ต่อศาลตามมาตรา ๔๒ วรรคหน่ึง แห่งพระราชบญั ญตั ิเดียวกัน
: คําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ คบ.๗๘/๒๕๖๑๑๘ สัญญาจ้างพนักงาน
ในสถาบนั อดุ มศกึ ษา เขา้ ปฏิบตั งิ าน ณ มหาวิทยาลัยราชภัฏเทพสตรี ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับมหาวิทยาลัย
ราชภฏั เทพสตรี (ผ้ถู กู ฟอ้ งคดีที่ ๑) มีข้อสัญญาท่ีกําหนดระยะเวลาการจ้างท่ีแน่นอน แต่ขณะเดียวกัน
กอ็ ยู่ในบังคับเรื่องหลกั เกณฑ์การต่อสัญญาตามประกาศคณะกรรมการบริหารงานบุคคลในมหาวิทยาลัย
ราชภัฏเทพสตรี เร่ือง หลักเกณฑ์การจัดทําสัญญาจ้างพนักงานในสถาบันอุดมศึกษา สังกัดมหาวิทยาลัย
ราชภัฏเทพสตรี พ.ศ. ๒๕๕๕ และข้อบงั คบั มหาวิทยาลัยราชภัฏเทพสตรี วา่ ด้วยการบริหารงานบุคคล
สําหรับพนักงานในสถาบันอุดมศึกษา สังกัดมหาวิทยาลัยราชภัฏเทพสตรี พ.ศ. ๒๕๕๘ หลักเกณฑ์
การตอ่ สญั ญาตามประกาศและขอ้ บงั คับขา้ งตน้ จึงต้องเปน็ ส่วนหนึ่งของสัญญาด้วย เมื่อผู้ฟ้องคดีเห็นว่า
การไม่ต่อสัญญาจ้างดังกล่าวไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ของข้อบังคับและประกาศข้างต้น จึงนําคดี
มาฟ้องขอให้ศาลมีคําพิพากษาหรือคําสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ อธิการบดีมหาวิทยาลัยราชภัฏเทพสตรี
(ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒) และกรรมการและผู้ช่วยเลขานุการหน่วยจัดการศึกษานอกท่ีตั้ง มหาวิทยาลัย
ราชภัฏเทพสตรี อําเภอตาคลี จงั หวดั นครสวรรค์ (ผถู้ ูกฟอ้ งคดที ี่ ๓) ดําเนินการให้เปน็ ไปตามข้อบังคับ
๑๘ คําสั่งศาลปกครองสูงสุดท่ี คบ.๑๖๘/๒๕๖๑ และท่ี คบ.๑๙๑/๒๕๖๑ วินิจฉยั แนวทางเดียวกนั
๒๙๒ รวมเรื่องเด่นประเด็นเดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
และประกาศดังกล่าว ใหเ้ พิกถอนคาํ ส่ังไม่ต่อสญั ญาจ้าง และใหผ้ ู้ถูกฟ้องคดีท้ังสามต่อสัญญาจ้างให้แก่
ผู้ฟ้องคดี น้ัน ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างดังกล่าวเป็นคดีพิพาทเก่ียวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่
ในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ัง
ศาลปกครองฯ เม่ือข้อเท็จจริงปรากฏว่า ก่อนสัญญาจ้างจะครบกําหนด ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดี
ที่ ๒ ได้มีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีความประสงค์จะต่อสัญญาจ้าง
กับผู้ฟ้องคดีอีกต่อไป เนื่องจากส้ินสุดสัญญาจ้าง กรณีจึงมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญา ผู้ฟ้องคดีในฐานะ
ค่สู ญั ญาจงึ เป็นผไู้ ดร้ ับความเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเล่ียงได้จากการกระทําของผู้ถูกฟ้องคดี
ที่ ๑ ดังกล่าว และหากพจิ ารณาได้ความดังท่ผี ฟู้ อ้ งคดกี ล่าวอา้ งว่า การไม่ตอ่ สญั ญาจา้ งเป็นการไม่ปฏิบัติ
ตามหลักเกณฑ์ของข้อบังคับมหาวิทยาลัยฯ และประกาศคณะกรรมการบริหารงานบุคคลฯ ข้างต้น
ศาลปกครองย่อมมีอํานาจออกคําบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีท้ังสามกระทําการตามคําขอท่ีขอให้ศาล
มีคําพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามดําเนินการให้เป็นไปตามข้อบังคับและประกาศดังกล่าวได้
ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ผู้ฟ้องคดีจึงมีสิทธิฟ้องคดี
ตามคําขอท้ายฟ้องข้อดังกล่าวน้ีต่อศาลปกครองตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติ
เดียวกัน อยา่ งไรก็ตาม สาํ หรับคาํ ขอของผฟู้ อ้ งคดีทข่ี อใหศ้ าลเพิกถอนคําส่ังไม่ต่อสัญญาจ้างที่ไม่ชอบ
ด้วยกฎหมาย และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามต่อสัญญาจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดี นั้น เมื่อการท่ีผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑
โดยผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ มีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบว่าจะไม่ต่อสัญญาจ้างให้กับผู้ฟ้องคดี เป็นเพียง
การใช้สิทธิของผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ตามสัญญาจ้างในฐานะท่ีเป็นคู่สัญญาอีกฝ่ายหน่ึงเท่านั้น หาได้เป็น
การใช้อํานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ท่ีมีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันท่ีจะก่อ
เปลีย่ นแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิของผู้ฟ้องคดี ไม่ว่าจะเป็นการถาวร
หรือชั่วคราวหรือการกระทําอ่ืนท่ีกําหนดในกฎกระทรวงให้เป็นคําส่ังทางปกครอง จึงมิใช่คําส่ังทางปกครอง
ตามมาตรา ๕ แหง่ พระราชบญั ญัตวิ ิธีปฏิบัตริ าชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ อีกทั้ง การที่ผู้ถูกฟ้องคดี
ท้ังสามจะพิจารณาต่อสัญญาจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดีหรือไม่ ย่อมเป็นดุลพินิจของผู้ถูกฟ้องคดีท้ังสาม
ตามหลักเกณฑ์ที่กําหนดไว้ ศาลไม่อาจก้าวล่วงไปใช้อํานาจแทนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ คําขอท้ายฟ้อง
ของผู้ฟ้องคดีในข้อน้ี จึงเป็นคําขอที่ศาลไม่อาจออกคําบังคับได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหน่ึง (๓)
แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ผู้ฟ้องคดีจึงมิใช่ผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย
หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายที่มีสิทธิฟ้องคดีตามคําขอน้ีต่อศาลตามมาตรา ๔๒ วรรคหน่ึง
แหง่ พระราชบัญญตั เิ ดียวกัน
: คําส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี คบ.๓๓/๒๕๖๐๑๙ ผู้ฟ้องคดีเป็นพนักงานจ้าง
ตามภารกิจ ตาํ แหน่งพนกั งานขับรถยนต์ สงั กดั องค์การบริหารส่วนตําบลโนนสะอาด (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑)
มีกําหนดระยะเวลา ๔ ปี ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้รับหนังสือจากนายกองค์การบริหารส่วนตําบลโนนสะอาด
(ผถู้ กู ฟอ้ งคดที ่ี ๒) แจ้งผลการประเมนิ และไม่ต่อสญั ญาจา้ งใหผ้ ู้ฟ้องคดีทราบ ผูฟ้ อ้ งคดีจงึ นาํ คดีมาฟอ้ ง
๑๙ คําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ คบ.๑๒๕/๒๕๕๘ ที่ คบ.๑๔๔/๒๕๕๙ และท่ี คบ.๑๕๐/๒๕๖๐ วินิจฉัย
แนวทางเดยี วกัน
รวมเร่อื งเดน่ ประเด็นเด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๙๓
ขอให้ศาลมีคําพิพากษาหรือคําส่ังเพิกถอนคําส่ังของผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ท่ีให้ผู้ฟ้องคดีพ้นจากตําแหน่ง
และให้ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ต่อสัญญาจ้างกับผู้ฟ้องคดี รวมทั้งคืนสิทธิประโยชน์พร้อมดอกเบ้ีย
ตามกฎหมายให้แก่ผู้ฟ้องคดี เมื่อปรากฏว่า สัญญาจ้างระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ครบกําหนด
ตามสญั ญา โดยผู้ฟ้องคดีได้รับทราบการไมต่ อ่ สัญญาดงั กลา่ ว และได้ยืน่ คําฟ้องโดยกล่าวอ้างแต่เพียงว่า
เม่ือสิ้นสุดสัญญาจ้างผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีหนังสือไม่ต่อสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีทันที กรณีเป็นการไม่ปฏิบัติ
ตามประกาศคณะกรรมการพนักงานส่วนตําบลจังหวัดกาฬสินธ์ุ เรื่อง หลักเกณฑ์และเง่ือนไขเก่ียวกับ
พนักงานจา้ ง ประกอบกบั ตามคาํ ร้องอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีข้อเท็จจริงปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีไม่ได้กําหนด
ค่าเสียหายเพราะต้องการเพียงเพ่ือจะได้กลับเข้าทํางาน ดังนั้น จึงเป็นกรณีท่ีผู้ฟ้องคดียื่นคําฟ้อง
ด้วยมีความประสงค์กลับเข้าทํางาน โดยมิได้มีข้อโต้แย้งกับผู้ถูกฟ้องคดีท้ังสองเกี่ยวกับการไม่ปฏิบัติ
ตามสัญญาแต่อยา่ งใด อย่างไรกต็ าม เม่อื สญั ญาจา้ งผฟู้ อ้ งคดีเปน็ พนักงานจา้ งสิ้นสดุ ลงแลว้ ผู้ถูกฟ้องคดี
ท้ังสองจะทําสัญญาผู้ฟ้องคดีต่อไปอีกหรือไม่ เป็นอํานาจของผู้ถูกฟ้องคดีท้ังสองท่ีจะต้องดําเนินการ
ตามความจําเป็นและเหมาะสมแก่การบริหารงานภายในหน่วยงาน ศาลปกครองไม่อาจก้าวล่วงไป
ในการดําเนินงานของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองโดยมีคําพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดําเนินการในเรื่อง
ดังกล่าวได้ การท่ีผู้ฟ้องคดีมีคําขอให้ศาลมีคําพิพากษาหรือคําสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ต่อสัญญาจ้าง
กับผู้ฟ้องคดี รวมท้ังคืนสิทธิประโยชน์พร้อมดอกเบี้ยตามกฎหมายให้แก่ผู้ฟ้องคดี จึงเป็นคําขอที่ศาล
ไม่อาจออกคําบังคับได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหน่ึง แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ ผู้ฟ้องคดี
จึงไม่มีสิทธิฟ้องคดีน้ีต่อศาลตามมาตรา ๔๒ วรรคหน่ึง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน สําหรับคําสั่ง
ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ท่ีให้ผู้ฟ้องคดีพ้นจากตําแหน่งน้ัน เป็นเพียงการแจ้งยืนยัน
สถานะของผฟู้ อ้ งคดีเทา่ นน้ั คําสงั่ ดงั กล่าวไม่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าท่ีของผู้ฟ้องคดี
แต่อย่างใด
: คําส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี ๓๔๐/๒๕๖๐๒๐ กรณีท่ีนายกองค์การบริหาร
ส่วนตําบลกฤษณา (ผู้ถูกฟ้องคดี) ทําสัญญาจ้างให้ผู้ฟ้องคดีเป็นพนักงานจ้างตามภารกิจ ตําแหน่งผู้ช่วย
เจ้าหน้าที่ธุรการ สังกดั องค์การบริหารส่วนตําบลกฤษณา สัญญาจ้างมีกําหนด ๔ ปี แต่ก่อนท่ีสัญญาจ้าง
ดังกล่าวจะส้ินสุดลง ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบถึงเรื่องการสิ้นสุดของสัญญา
และการไม่ได้รับการต่อสัญญาจ้าง โดยผู้ถูกฟ้องคดีให้เหตุผลว่า มีพนักงานส่วนตําบลเพียงพอ
กับภารกิจงานด้านธุรการ และเพ่ือเป็นการประหยัดภาระค่าใช้จ่ายด้านบุคลากร จึงไม่จําเป็นต้องจ้าง
พนักงานจ้างตามภารกิจอีกต่อไป ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการกระทําของผู้ถูกฟ้องคดีดังกล่าวเป็นการปฏิบัติ
หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าท่ีโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่เป็นไปตามประกาศคณะกรรมการ
พนักงานส่วนตําบลจังหวัดนครราชสีมา และทําให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการ
ไม่ได้ทํางาน อันมีผลทําให้ผู้ฟ้องคดีไม่มีรายได้และไม่ได้รับสิทธิที่พึงมีพึงได้ ผู้ฟ้องคดีจึงนําคดีมาฟ้อง
ขอให้ศาลมีคําพิพากษาหรือคําส่ังให้ผู้ถูกฟ้องคดีต่อสัญญาจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นเวลา ๔ ปี นั้น
๒๐ คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ คบ.๑๕๐/๒๕๖๐ และคําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๓๔/๒๕๖๑
วนิ จิ ฉยั แนวทางเดียวกัน
๒๙๔ รวมเรือ่ งเด่นประเด็นเด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
เม่ือสัญญาจ้างระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีส้ินสุดลงด้วยระยะเวลาการจ้างครบกําหนดตามที่
ได้ทําสัญญาต่อกันไว้ จึงเป็นการส้ินสุดการจ้างตามสัญญา การที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะทําสัญญาจ้าง
ผฟู้ ้องคดีใหมห่ รือไม่ จงึ เป็นดลุ พนิ จิ ของผ้ถู กู ฟ้องคดใี นฐานะคสู่ ัญญาฝา่ ยหน่ึงท่ีจะพิจารณาดําเนินการ
ตามความเหมาะสมและความจําเป็นแก่การบริหารภายในหน่วยงาน ดังนั้น คําขอของผู้ฟ้องคดี
ท่ีขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีพิจารณาต่อสัญญาจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดี จึงเป็นคําขอที่ศาลไม่สามารถกําหนด
คําบังคับได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ ผู้ฟ้องคดี
จึงไมม่ ีสทิ ธฟิ อ้ งคดตี ามมาตรา ๔๒ วรรคหน่ึง แหง่ พระราชบัญญัติเดยี วกัน
: คาํ พิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๑๔๖๗/๒๕๕๙๒๑ กรณีที่องค์การบริหาร
ส่วนตําบลดอนทอง (ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑) โดยนายกองค์การบริหารส่วนตําบลดอนทอง (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒)
ทําสัญญาจ้างให้ผู้ฟ้องคดีเป็นพนักงานจ้างท่ัวไป ตําแหน่งคนงานท่ัวไป แต่เม่ือระยะเวลาจ้าง
ครบกําหนดแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มิได้ต่อสัญญาจ้างกับผู้ฟ้องคดี ทั้งท่ีผลการประเมินการปฏิบัติงาน
ในปีท่ีผ่านมาของผู้ฟ้องคดีอยู่ในระดับดีทั้งสองคร้ังและได้ปฏิบัติงานติดต่อกันมาแล้ว ๘ ปี อีกท้ัง
คณะกรรมการกลั่นกรองประเมินผลการปฏิบัติงานของพนักงานจ้างเพื่อต่อสัญญาจ้างก็เห็นด้วย
กับผลการประเมินดังกล่าว และระหว่างปฏิบัติงานผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติตามคําสั่งของผู้บังคับบัญชา
โดยมิได้ฝ่าฝืนกฎ ระเบียบ หรือกระทําความผิดทางวินัยแต่ประการใด การท่ีผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑
ไม่ต่อสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้ฟ้องคดีจึงนําคดีมาฟ้องขอให้ศาลมีคําพิพากษา
หรอื คําส่ังให้ผู้ถกู ฟ้องคดีท่ี ๑ ตอ่ สญั ญาจ้างกับผู้ฟ้องคดี และให้ผถู้ ูกฟอ้ งคดที ่ี ๑ ชดใชค้ า่ สนิ ไหมทดแทน
กรณีไม่ต่อสัญญาจ้างตามอัตราจ้างที่ผู้ฟ้องคดีได้รับ นั้น การท่ีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้ดุลพินิจเลิกจ้าง
ผู้ฟ้องคดี มิใช่คําส่ังทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
พ.ศ. ๒๕๓๙ แต่เป็นการใช้สิทธิเลิกจ้างตามสัญญาที่มีกําหนดระยะเวลาท่ีแน่นอน ดังนั้น เม่ือสัญญา
สิ้นสุดลงแล้ว ผถู้ กู ฟ้องคดที ่ี ๒ จะทําสญั ญาจา้ งผฟู้ ้องคดีต่อไปอกี หรอื ไม่ ย่อมเป็นอํานาจของผู้ถูกฟ้องคดี
ที่ ๒ ท่ีจะต้องดําเนินการตามความเหมาะสมแก่การบริหารภายในหน่วยงาน ศาลไม่อาจก้าวล่วงไป
ในการดําเนินงานของผูถ้ ูกฟ้องคดีท่ี ๑ ได้ ศาลจึงไม่อาจออกคําบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ต่อสัญญาจ้าง
กับผู้ฟ้องคดีได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหน่ึง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ ผู้ฟ้องคดี
จึงไม่ใช่ผู้มีสิทธิฟ้องขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ต่อสัญญาจ้างกับผู้ฟ้องคดีตามมาตรา ๔๒ วรรคหน่ึง
แหง่ พระราชบัญญัตเิ ดียวกนั
๒๑ คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๘๒๙/๒๕๕๙ ที่ อ.๘๓๐/๒๕๕๙ ที่ อ.๘๓๑/๒๕๕๙ ที่ อ.๘๓๒/๒๕๕๙
ที่ อ.๑๐๒๗/๒๕๕๙ ท่ี อ.๑๔๖๘/๒๕๕๙ ท่ี อ.๑๔๖๙/๒๕๕๙ ที่ อ.๑๕๘๖/๒๕๕๙ ที่ อ.๑๖๐๐/๒๕๕๙ และคําสั่ง
ศาลปกครองสูงสุดท่ี ๗๘๕/๒๕๔๘ ท่ี ๕๑๑/๒๕๕๑ ที่ ๑๖๔/๒๕๕๒ ที่ ๒๘๑/๒๕๕๒ ที่ ๓๘๗/๒๕๕๒ ท่ี ๖๙๕/๒๕๕๒
ท่ี ๑๓๔/๒๕๕๓ ท่ี ๑๙๗/๒๕๕๓ ท่ี ๓๓๘/๒๕๕๓ และท่ี ๓๔๒/๒๕๕๓ วนิ ิจฉยั แนวทางเดยี วกนั
รวมเรือ่ งเด่นประเดน็ เดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๙๕
: คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๓๑๐/๒๕๕๘๒๒ กรณีท่ีองค์การบริหาร
ส่วนตําบลบางตาเถร (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) ทําสัญญาจ้างให้ผู้ฟ้องคดีเป็นพนักงานจ้างตามภารกิจ
ตําแหน่งพนักงานขับรถยนต์ ในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โดยสัญญาจ้างมีกําหนดระยะเวลา ๔ ปี
แต่ปรากฏว่าก่อนท่ีสัญญาจ้างจะส้ินสุด นายกองค์การบริหารส่วนตําบลบางตาเถร (ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒)
ไม่ได้ประเมินผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดี ครั้งที่ ๒ เพ่ือประกอบการพิจารณาในการต่อสัญญาจ้าง
แต่ได้ออกประกาศรับสมัครบุคคลเพื่อสรรหาและเลือกสรรเป็นพนักงานจ้างภารกิจหลายตําแหน่ง
รวมถึงตําแหน่งพนักงานขับรถยนตท์ ่ผี ฟู้ อ้ งคดปี ฏบิ ตั หิ นา้ ท่ีอยดู่ ้วย ซ่ึงผฟู้ ้องคดีไดส้ มคั รเขา้ รับการสรรหา
และเลือกสรรเป็นพนักงานจ้างตามภารกิจ ตําแหน่งพนักงานขับรถยนต์ ร่วมกับบุคคลอื่นอีกจํานวน
๒ ราย แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ได้รับการคัดเลือก หลังจากนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ทําสัญญาจ้างกับผู้ได้รับ
การบรรจุและแต่งต้ังเป็นพนักงานจ้าง ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มิได้ประเมินผล
การปฏิบัติงาน ครั้งที่ ๒ เพ่ือพิจารณาประกอบการต่อสัญญาจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดี และไม่ต่อสัญญาจ้าง
ผฟู้ ้องคดีในตาํ แหน่งพนักงานขับรถยนต์เป็นการกระทําที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและผิดสัญญา จึงนําคดี
มาฟอ้ งขอใหศ้ าลมคี าํ พิพากษาหรอื คําส่ังให้ผถู้ กู ฟอ้ งคดีท้ังสองประเมินผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดี
และบรรจุผู้ฟ้องคดีเป็นพนักงานจ้างตามภารกิจในตําแหน่งพนักงานขับรถยนต์ และให้ผู้ถูกฟ้องคดี
ท้ังสองชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบ้ียตามกฎหมายให้แก่ผู้ฟ้องคดี นั้น กรณีเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับ
สญั ญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ มิใช่คดีพิพาท
เก่ียวกับการกระทําละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลย
ตอ่ หนา้ ทต่ี ามที่กฎหมายกาํ หนดใหต้ ้องปฏิบัตหิ รอื ปฏิบตั ิหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรตามมาตรา ๙
วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และโดยท่ีการประเมินผลการปฏิบัติงานของพนักงานจ้าง
มีความสําคัญและจําเป็นเพ่ือให้องค์การบริหารส่วนตําบลใช้เป็นเครื่องมือในการบริหารพนักงานจ้าง
และนําผลการประเมินไปใช้เป็นข้อมูลในการพิจารณาในเรื่องต่าง ๆ โดยเฉพาะในการต่อสัญญาจ้าง
ดังนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ จึงต้องผูกพันในการปฏิบัติตามสัญญาและประกาศคณะกรรมการพนักงาน
สว่ นตําบลจังหวัดสพุ รรณบุรี เรื่อง มาตรฐานท่ัวไปเกี่ยวกับพนักงานจ้าง ลงวันท่ี ๒๗ กรกฎาคม ๒๕๔๗
เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า ก่อนที่สัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีจะส้ินสุดลง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ได้ประเมินผล
การปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดี คร้ังที่ ๒ แต่กลับออกประกาศรับสมัครบุคคลเพื่อสรรหาและเลือกสรร
เป็นพนักงานจ้างตามภารกิจหลายตําแหน่ง รวมถึงตําแหน่งพนักงานขับรถยนต์ที่ผู้ฟ้องคดี
ปฏิบัตหิ นา้ ท่ดี ้วย จนกระทงั่ สัญญาจ้างผู้ฟอ้ งคดีสนิ้ สุดลง โดยผูฟ้ อ้ งคดไี มไ่ ด้รับการพิจารณาต่อสัญญาจ้าง
พฤตกิ ารณด์ งั กล่าวแสดงใหเ้ ห็นถงึ เจตนาของผถู้ ูกฟอ้ งคดีที่ ๑ ท่ีไม่ประสงค์จะต่อสัญญาจ้างกับผู้ฟ้องคดี
แต่ประสงค์ที่จะสรรหาพนักงานจ้างรายใหม่แทน นอกจากนี้ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ได้แต่งต้ัง
คณะกรรมการกลั่นกรองการประเมินผลการปฏิบัติงานพนักงานจ้าง คร้ังที่ ๒ แล้วเสร็จในเวลา
ภายหลังจากสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีสิ้นสุดลง ย่อมแสดงว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มิได้นําผลการประเมินผล
๒๒ คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๙๒-๔๙๓/๒๕๕๖ ท่ี อ.๘๒๕/๒๕๕๖ ที่ อ.๒๙๖/๒๕๕๗
และท่ี อ.๑๓๙๕/๒๕๕๘ วินิจฉยั แนวทางเดยี วกัน
๒๙๖ รวมเรื่องเดน่ ประเด็นเด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
การปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดี ครั้งท่ี ๒ ไปใช้เป็นเครื่องมือในการบริหารพนักงานจ้างและนําไปใช้
เป็นข้อมูลประกอบการพิจารณาต่อสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีแต่อย่างใด การกระทําของผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒
จงึ เปน็ การไมป่ ฏิบตั ิตามสญั ญาจา้ ง เป็นเหตใุ หผ้ ูฟ้ อ้ งคดไี ม่ได้รบั การพิจารณาต่อสัญญา ทาํ ให้ผู้ฟ้องคดี
ไดร้ ับความเสียหาย ผู้ถูกฟอ้ งคดีท่ี ๑ จงึ ต้องชดใชค้ ่าสินไหมทดแทนใหแ้ กผ่ ู้ฟอ้ งคดี๒๓
๔.๒ กรณีที่ศาลวินิจฉัยว่า เป็นข้อพิพาทเก่ียวกับสัญญาทางปกครอง
ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ และผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิ
ฟอ้ งคดีเพื่อขอใหศ้ าลมคี ําบงั คับให้ดําเนนิ การสงั่ จา้ งผูฟ้ อ้ งคดีตอ่ ไป ทั้งน้ี ตามมาตรา ๔๒ วรรคหนง่ึ
แห่งพระราชบัญญัตเิ ดยี วกัน ปรากฏตามคาํ วนิ จิ ฉัยทีน่ ่าสนใจ ดงั น้ี
: คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๘๑๔/๒๕๖๐๒๔ กรณีท่ีองค์การบริหาร
ส่วนตําบลช้างให้ตก (ผู้ถูกฟ้องคดี) ทําสัญญาจ้างให้ผู้ฟ้องคดีเป็นพนักงานจ้างตามภารกิจ ตําแหน่ง
ผู้ดูแลเด็ก ประจําศูนย์พัฒนาเด็กเล็กบ้านช้างให้ตก ในสังกัดของผู้ถูกฟ้องคดี มีกําหนดระยะเวลาจ้าง
๓ ปี แต่เม่ือครบกําหนดสัญญาจ้าง ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ได้ต่อสัญญาจ้างกับผู้ฟ้องคดี ทั้งที่ผลการปฏิบัติ
งานจ้างของผู้ฟ้องคดีย้อนหลัง ๓ ปี มีผลการประเมินในระดับดี ผ่านเกณฑ์การประเมินผล
การปฏิบัตงิ านจ้าง ผฟู้ อ้ งคดเี หน็ ว่า การทผี่ ู้ถูกฟอ้ งคดไี มต่ ่อสัญญาจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นการไม่ปฏิบัติ
ตามประกาศคณะกรรมการพนกั งานส่วนตาํ บลจังหวดั ปัตตานี เรอื่ ง มาตรฐานท่ัวไปเก่ยี วกับพนกั งานจา้ ง
ลงวันท่ี ๑ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และหนังสือส่ังการที่เก่ียวข้อง จึงนําคดีมาฟ้องขอให้ศาลมีคําพิพากษา
หรือคําสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีดําเนินการต่อสัญญาจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดีตามท่ีได้มีการประเมินผู้ฟ้องคดี
หรือให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดีพร้อมดอกเบี้ยตามกฎหมาย น้ัน เม่ือผู้ถูกฟ้องคดี
มิได้อุทธรณ์โต้แย้งคําพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้น ข้อเท็จจริงจึงรับฟังยุติตามท่ีศาลปกครอง
ชั้นต้นวินิจฉัยว่า การท่ีผู้ถูกฟ้องคดีไม่ต่อสัญญาจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นการปฏิบัติผิดสัญญาจ้าง
ท่ีพิพาท เม่ือศาลปกครองช้ันต้นพิจารณาแล้วมีคําพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีดําเนินการสั่งจ้างผู้ฟ้องคดี
ให้เป็นพนักงานจ้างตามภารกิจในตําแหน่งและอัตราค่าตอบแทน (ค่าจ้าง) เช่นเดิม ภายใน ๓๐ วัน
นับแต่วันที่คดีถึงท่ีสุด จึงเป็นการพิพากษาตามคําขอของผู้ฟ้องคดี ส่วนกรณีท่ีผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์ว่า
ศาลปกครองช้นั ต้นจะตอ้ งมีคําพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทําการต่อสัญญาย้อนหลังต่อเนื่องจากสัญญาจ้าง
พนกั งานฉบบั เดิมนั้น เม่ือผฟู้ ้องคดมี ไิ ด้มีคาํ ขอดังกลา่ ว กรณีจงึ เป็นดุลพินจิ ของศาลท่จี ะกําหนดคาํ บงั คบั
๒๓ คดีนี้ศาลปกครองชั้นต้นกําหนดประเภทคดีเป็นคดีพิพาทเก่ียวกับการกระทําละเมิดตามมาตรา ๙
วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ และวินิจฉัยว่า การท่ีผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่ประสงค์
ทีจ่ ะตอ่ สัญญาจ้างกับผูฟ้ ้องคดี แตต่ ้องการสรรหาคนเปน็ พนกั งานจา้ งใหม่ การกระทําดังกล่าวเป็นการกระทําที่ไม่ชอบ
ด้วยกฎหมาย และเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย จึงเป็นการกระทําละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีตามมาตรา ๔๒๐
แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้ฟ้องคดีในผล
แหง่ ละเมดิ ทผี่ ูถ้ ูกฟ้องคดีท่ี ๒ ได้กระทาํ ในการปฏิบตั หิ น้าท่ตี ามมาตรา ๕ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิด
ทางละเมดิ ของเจ้าหนา้ ที่ พ.ศ. ๒๕๓๙
๒๔ คําพิพากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี อ.๙๐๑/๒๕๖๐ วนิ ิจฉยั แนวทางเดียวกัน
รวมเรอ่ื งเดน่ ประเดน็ เดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๙๗
ให้ผูถ้ กู ฟ้องคดีกระทําการภายในระยะเวลาที่ศาลกําหนดตามท่ีบัญญัติไว้ในมาตรา ๗๒ วรรคหน่ึง (๓)
แห่งพระราชบญั ญัตจิ ดั ต้ังศาลปกครองฯ
: คําส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี ๕๒/๒๕๕๕ กรณีที่เทศบาลตําบลบ่อไทย
(ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒) โดยนายกเทศมนตรีตําบลบ่อไทย (ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑) ทําสัญญาจ้างให้ผู้ฟ้องคดี
เป็นพนักงานจ้างทั่วไป ตําแหน่งผู้ช่วยครูดูแลเด็กอนุบาลและปฐมวัย ท่ีศูนย์พัฒนาเด็กเล็กบ้านโนนตูม
มีกําหนดระยะเวลาการจ้าง ๑ ปี แต่ต่อมาได้มีการประเมินผลการปฏิบัติงานของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒
จํานวน ๒ คร้ัง ผลปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีไม่ผ่านการประเมิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงมีคําสั่งให้ผู้ฟ้องคดี
พ้นจากตําแหน่งเนื่องจากการประเมินผลการปฏิบัติงานไม่ผ่าน และไม่ต่อสัญญาจ้าง ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า
กระบวนการประเมินผลการปฏิบัติงานและการออกคําสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจาก
ผู้ทําการประเมินไม่ใช่ผู้บังคับบัญชาของผู้ฟ้องคดี และจํานวนกรรมการผู้ประเมินไม่ครบองค์ประชุม
จึงนําคดีมาฟ้องขอให้ศาลมีคําพิพากษาหรือคําสั่งเพิกถอนคําสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ ท่ีให้ผู้ฟ้องคดี
พ้นจากตําแหน่งพนักงานจ้าง และให้เพิกถอนผลการประเมินตามแบบประเมินผลการปฏิบัติงาน
พนกั งานจา้ ง ให้ผู้ถกู ฟ้องคดีท้ังสองประเมินผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดีใหม่ รวมทั้งให้ผู้ถูกฟ้องคดี
ที่ ๒ ตอ่ สญั ญาจา้ งและคนื สทิ ธหิ นา้ ทอี่ ันพึงมพี ึงได้ทง้ั ปวงจากการเปน็ พนกั งานจ้างท่ัวไปของผ้ถู กู ฟ้องคดี
ท่ี ๒ กรณีจึงเปน็ การฟ้องว่าผถู้ กู ฟ้องคดที ง้ั สองไมป่ ฏิบัตติ ามขอ้ กาํ หนดในสญั ญาเกี่ยวกบั การประเมินผล
การปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดี อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๔)
แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ และเมื่อการท่ีผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ โดยผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑
ไม่ต่อสัญญาจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดีดังกล่าว มีผลทําให้ผู้ฟ้องคดีต้องพ้นจากการเป็นพนักงานจ้างทั่วไป
ตําแหน่งผู้ช่วยครูดูแลเด็กอนุบาลและปฐมวัย ตามคําสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๒ ผู้ฟ้องคดีจึงเป็นผู้ได้รับ
ความเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้จากการกระทําของผู้ถูกฟ้องคดีท้ังสองตามสัญญา
ทางปกครอง และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายจําต้องมีคําบังคับของศาล
ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ผู้ฟ้องคดีจึงเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาล
ตามมาตรา ๔๒ วรรคหน่งึ แห่งพระราชบญั ญัตดิ งั กลา่ ว
๔.๓ กรณีที่ศาลวินิจฉัยว่า เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิด
ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ และผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิ
ฟ้องคดีเพ่ือขอให้ศาลตรวจสอบการใช้ดุลพินิจไม่ต่อสัญญาจ้าง และให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน
ให้แก่ผ้ฟู อ้ งคดี ปรากฏตามคําวนิ จิ ฉัยทีน่ ่าสนใจ ดงั น้ี
: คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๐๕๑/๒๕๖๑ กรณีที่มหาวิทยาลัย
อุบลราชธานี (ผ้ถู กู ฟ้องคดี) และผู้ฟ้องคดีได้ตกลงทําสัญญาเพื่อจ้างผู้ฟ้องคดีเป็นพนักงานมหาวิทยาลัย
ตําแหน่งอาจารย์ สังกัดคณะรัฐศาสตร์ โดยมีข้อสัญญากําหนดว่า เมื่อครบกําหนดอายุสัญญาจ้างแล้ว
ผู้ว่าจ้างจะต่อสัญญาจ้างเป็นคราว ๆ ไป คราวละ ๒ ปี ขึ้นอยู่กับเง่ือนไขการประเมินการปฏิบัติงาน
ของผฟู้ ้องคดี ความจําเปน็ และเงนิ งบประมาณทีผ่ วู้ า่ จา้ งจะไดร้ บั การจดั สรรเพ่ือใช้เป็นค่าจ้างพนักงาน
ดังนั้น การพิจารณาต่อสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีต่อไปหรือไม่ จึงต้องพิจารณาจากเง่ือนไข ๓ ประการ
๒๙๘ รวมเรื่องเด่นประเดน็ เดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
ประกอบกนั คือ ผลการปฏิบัติงาน ความจําเป็นของงาน และงบประมาณ เมื่อปรากฏว่าคณะรัฐศาสตร์
มีนโยบายท่ีจะปรับปรุงเนื้อหาของวิชาให้สอดคล้องกับนโยบายของคณะกรรมการการอุดมศึกษา
ที่ไม่ให้มีการจัดหลักสูตรซํ้าซ้อนกันในคณะหรือสํานักงานอ่ืนภายในมหาวิทยาลัย อีกทั้ง ผู้ฟ้องคดี
มีคุณวุฒิด้านนิติศาสตร์ จึงไม่ใช่ผู้ที่มีความเช่ียวชาญทางด้านรัฐศาสตร์และเป็นคุณวุฒิท่ีไม่ตรง
กับความต้องการของคณะรัฐศาสตร์ ประกอบกับคณะนิติศาสตร์ก็ไม่ได้รับโอนผู้ฟ้องคดี การท่ี
คณะรัฐศาสตร์นําข้อเท็จจริงดังกล่าวมาพิจารณาและมีความเห็นให้ยุติการจ้างผู้ฟ้องคดี จึงเป็น
การพิจารณาโดยคํานึงถึงความจําเป็นของงานและประสิทธิภาพในการใช้จ่ายงบประมาณของผู้ถูกฟ้องคดี
ตามหลักเกณฑ์การพิจารณาต่อสัญญาจ้างท่ีกําหนดในสัญญาจ้างพิพาทแล้ว และในการยุติการจ้าง
ผู้ฟ้องคดีน้ี เน่ืองจากสัญญาจ้างดังกล่าวยังไม่สิ้นสุด อธิการบดีจึงไม่ได้บอกเลิกสัญญาจ้างในทันที
แต่ให้ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติงานต่อไปจนส้ินสุดสัญญาจ้าง แล้วจึงมีคําสั่งไม่ต่อสัญญากับผู้ฟ้องคดี ดังน้ัน
การท่ีอธิการบดมี ีคาํ สง่ั ไม่ตอ่ สญั ญาจ้างกบั ผู้ฟอ้ งคดี จงึ เปน็ การบริหารกจิ การของผู้ถูกฟ้องคดีโดยคํานึงถึง
ประโยชนข์ องทางราชการ และหลกั เกณฑ์การต่อสัญญาจ้างท่ีกําหนดไว้ ซึ่งเป็นการปฏิบัติตามอํานาจ
หน้าที่ท่กี ําหนดในมาตรา ๒๑ (๑) แห่งพระราชบญั ญตั มิ หาวทิ ยาลัยอุบลราชธานี พ.ศ. ๒๕๓๓ อนั เปน็
การใช้ดุลพินิจท่ีชอบด้วยกฎหมาย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ต่อสัญญาจ้างกับผู้ฟ้องคดีจึงเป็นการกระทํา
ท่ีชอบด้วยกฎหมาย มติของคณะกรรมการอุทธรณ์และร้องทุกข์ที่มีมติให้ยกคําร้องทุกข์ของผู้ฟ้องคดี
จึงเป็นมติท่ีชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน การกระทําดังกล่าวไม่เป็นละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีตามมาตรา ๔๒๐
แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนความเสียหาย
ให้แก่ผูฟ้ อ้ งคดตี ามทีข่ อมา
๔.๔ กรณีทีศ่ าลวนิ จิ ฉัยว่า เป็นข้อพิพาทเก่ียวกับการท่ีหน่วยงานทางปกครอง
หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐออกคําสั่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑)
แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ และผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีเพื่อขอให้ศาลเพิกถอน
คําสง่ั ไม่ตอ่ เวลาปฏบิ ตั งิ านตามสญั ญาจา้ งได้ ปรากฏตามคําวินิจฉยั ท่นี า่ สนใจ ดังน้ี
: คําส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี ๗๓๘/๒๕๖๐ กรณีท่ีผู้ฟ้องคดีฟ้องโต้แย้ง
หนังสือของอธิการบดีมหาวิทยาลัยมหิดล (ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑) ท่ีแจ้งผลการพิจารณาไม่ต่อเวลา
ปฏิบัติงานพนักงานมหาวิทยาลัยให้แก่ผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคําพิพากษาหรือคําส่ังเพิกถอนหนังสือ
ดังกล่าว และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ อนุมัติการต่อเวลาการปฏิบัติงานเป็นพนักงานมหาวิทยาลัยให้แก่
ผู้ฟ้องคดี แต่หากไม่สามารถอนุมัติได้ ขอให้มหาวิทยาลัยมหิดล (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕) ชดใช้เงินเดือน
เงนิ ประจาํ ตาํ แหน่งและวิชาการ และเงินเดือนที่ได้รับการเล่ือนขั้นให้แก่ผู้ฟ้องคดี นั้น๒๕ แม้ว่าผู้ฟ้องคดี
๒๕ ศาลปกครองชน้ั ต้นมีคําวินิจฉัยแบง่ ออกเป็น ๒ ข้อหา ดงั นี้
ข้อหาที่หน่ึง กรณีฟ้องขอให้เพิกถอนหนังสือแจ้งผลการพิจารณาไม่ต่อเวลาปฏิบัติงานพนักงาน
มหาวทิ ยาลัยใหแ้ กผ่ ู้ฟอ้ งคดี และใหผ้ ู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ พิจารณาการขอต่อเวลาการปฏิบัติงานเป็นพนักงานมหาวิทยาลัย
ของผู้ฟ้องคดีใหม่ น้ัน พอแปลความได้ว่า ผู้ฟ้องคดีประสงค์จะให้ศาลมีคําพิพากษาหรือคําสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑
ต่อสัญญาจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดี กรณีตามคําฟ้องจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
รวมเรอ่ื งเดน่ ประเด็นเด็ด เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒) ๒๙๙
กับผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๕ จะมีนิติสัมพันธ์ระหว่างกันสืบเนื่องมาจากสัญญาการจ้างพนักงานก็ตาม
แต่เม่ือผู้ฟ้องคดีได้ฟ้องโต้แย้งการพิจารณาไม่ต่อเวลาการปฏิบัติงานให้แก่ผู้ฟ้องคดี ซ่ึงการพิจารณา
ดังกล่าวมิใช่เป็นการพิจารณาสิทธิหน้าท่ีตามสัญญาของคู่สัญญา หากแต่เป็นการพิจารณา
โดยมีหลักเกณฑ์และวิธีการที่ใช้บังคับเป็นการท่ัวไปตามประกาศมหาวิทยาลัยมหิดล เร่ือง
หลักเกณฑ์และวิธีการเก่ียวกับการต่อเวลาปฏิบัติงานของพนักงานมหาวิทยาลัย พ.ศ. ๒๕๕๓
การพิจารณาต่อเวลาปฏิบัติงานของพนักงานมหาวิทยาลัย จึงเป็นการพิจารณาใช้อํานาจอีกส่วนหน่ึง
ซ่ึงสามารถแยกออกได้ต่างหากจากการพิจารณาสิทธิหน้าที่ของคู่สัญญาตามที่กําหนดในสัญญา
ส่วนการท่ีหลักเกณฑ์ดังกล่าวกําหนดให้พิจารณาความจําเป็นที่เกี่ยวกับภาระงาน ฯลฯ น้ัน
ก็มิได้หมายความว่ากรณีเป็นเรื่องดุลพินิจโดยปราศจากหลักเกณฑ์ใด ๆ หรือเป็นเร่ืองอําเภอใจ
ของผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๕ ในฐานะผู้แสดงเจตนาในการทําสัญญาท่ีศาลไม่อาจกําหนดคําบังคับเจตนาได้
หากแต่เป็นกรณีท่ีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ ยังคงต้องทําการพิจารณาโดยเคารพต่อกฎหมายและหลักเกณฑ์
ดังกล่าว ซ่ึงศาลสามารถควบคุมตรวจสอบว่ามีการใช้ดุลพินิจโดยชอบด้วยกฎหมายแล้วหรือไม่
คําฟ้องในขอ้ หานจี้ งึ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกบั การท่ีหนว่ ยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐออกคําสั่ง
โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ
ท่ีศาลปกครองมีอํานาจออกคําบังคับให้เพิกถอนคําสั่งท่ีไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๗๒
วรรคหน่งึ (๑) แห่งพระราชบัญญัตดิ ังกล่าวได้
๕. บทวิเคราะหแ์ ละขอ้ เสนอแนะ
จากการวางหลักกฎหมายของศาลปกครองสูงสุดและคณะกรรมการวินิจฉยั ช้ีขาด
อํานาจหน้าท่ีระหว่างศาลที่ยกตัวอย่างไปในตอนต้น จะเห็นได้ว่า สถานะทางกฎหมายของสัญญาจ้าง
พนักงานราชการ หากเป็นการจ้างให้ปฏิบัติหน้าท่ีหรือภารกิจที่เกี่ยวข้องกับภารกิจหลักหรือ
แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ แต่เม่ือสัญญาจ้างที่เป็นเหตุพิพาทในคดีนี้เป็นสัญญาจ้างท่ีมีกําหนด
ระยะเวลาเริ่มต้นและสิ้นสุดที่แน่นอนเป็นการเฉพาะ และเม่ือสัญญาจ้างสิ้นสุดแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะต่อสัญญาจ้าง
กับผู้ฟ้องคดีต่อไปอีกหรือไม่ เป็นอํานาจของผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ที่จะพิจารณาดําเนินการตามความเหมาะสม
แก่การบริหารภายในของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ มิใช่สิทธิของพนักงานมหาวิทยาลัยท่ีจะได้รับการต่อสัญญาจ้างทุกคร้ังไป
ตามที่กําหนดในข้อ ๒ ของประกาศมหาวิทยาลัยมหิดล เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับการต่อเวลาปฏิบัติงาน
ของพนักงานมหาวิทยาลัย พ.ศ. ๒๕๕๓ ซ่ึงกําหนดให้การต่อเวลาปฏิบัติงานของพนักงานมหาวิทยาลัย ให้ส่วนงาน
พิจารณาตามความจําเปน็ ของสาํ นกั งาน มใิ ชส่ ิทธขิ องพนักงานมหาวทิ ยาลยั ทจี่ ะขอต่อเวลาปฏิบัติงาน ศาลจึงไม่อาจ
มีคําบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี ๑ ต่อสัญญาจ้างการปฏิบัติงานพนักงานมหาวิทยาลัยให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้ตามมาตรา ๗๒
วรรคหน่ึง แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ อีกทั้ง คําบังคับตามคําขอท้ายฟ้องท่ีขอให้เพิกถอนหนังสือแจ้ง
ดงั กล่าวกเ็ ปน็ คําขอท่ีศาลไม่อาจมคี ําบงั คบั ใหไ้ ด้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบญั ญัติเดียวกนั
ขอ้ หาทีส่ อง กรณฟี ้องขอใหผ้ ู้ถูกฟ้องคดที ่ี ๕ ชดใชเ้ งินเดอื น เงนิ ประจาํ ตาํ แหน่งและวิชาการ และเงินเดอื น
ที่ได้รับการเลื่อนขั้น อันเนื่องมาจากการไม่ต่ออายุเวลาปฏิบัติงานให้แก่ผู้ฟ้องคดี น้ัน ถือว่าเป็นการเรียกค่าเสียหาย
อันสบื เน่อื งมาจากการไม่ตอ่ สญั ญาจ้าง และเปน็ คําขอทศี่ าลสามารถกาํ หนดคาํ บงั คับให้ไดต้ ามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓)
แห่งพระราชบัญญัติจดั ตง้ั ศาลปกครองฯ
๓๐๐ รวมเรอ่ื งเด่นประเดน็ เดด็ เกร็ดคดี (ปี พ.ศ. ๒๕๖๐ - พ.ศ. ๒๕๖๒)
บริการสาธารณะหลักของหน่วยงานทางปกครองผู้ว่าจ้าง มีแนวทางการวินิจฉัยเป็นยุติแล้วว่า
เป็น “สัญญาทางปกครอง” เน่ืองจากเป็นสัญญาที่ให้เอกชนเข้าดําเนินงานหรือเข้าร่วมดําเนินงาน
บริการสาธารณะกับรัฐโดยตรง ท้ังน้ี ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ
ประกอบกับมติที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ครั้งท่ี ๖/๒๕๔๔ เม่ือวันท่ี ๑๐ ตุลาคม
๒๕๔๔ และไมอ่ ยู่ในบงั คับของกฎหมายคุ้มครองแรงงาน กฎหมายแรงงานสัมพันธ์ และพระราชบัญญัติ
จัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ ขั้นตอนและการพิจารณาในศาลแรงงาน
จึงไม่อาจนํามาใช้แก่นายจ้างท่ีเป็นหน่วยงานของรัฐกับพนักงานราชการซ่ึงเป็นลูกจ้างในหน่วยงาน
ของรัฐได้ เนื่องจากหน่วยงานของรัฐมีภารกิจเพื่อบริการสาธารณะ จึงต้องมีอํานาจเหนือลูกจ้าง
เพื่อบังคับให้การบริการสาธารณะบรรลุผล และโดยที่สัญญาจ้างพนักงานราชการโดยท่ัวไป
เป็นสัญญาจ้างท่ีมีกําหนดระยะเวลาแน่นอน ดังน้ัน เม่ือสัญญาครบกําหนด จึงมีผลทําให้สัญญาเลิกไป
ในทันทโี ดยไมต่ ้องบอกกลา่ วล่วงหนา้ เพื่อเลิกสัญญาจ้าง ท้ังน้ี ตามมาตรา ๕๘๒ แห่งประมวลกฎหมาย
แพ่งและพาณิชย์ อย่างไรก็ตาม แม้ในการทําสัญญาจ้างพนักงานราชการดังกล่าวคู่สัญญาต่างรู้
อยู่แล้วว่าสัญญาจะส้ินสุดลงเมื่อใด อันไม่มีความจําเป็นต้องบอกกล่าวล่วงหน้าอีก แต่เน่ืองจาก
โดยทวั่ ไปแลว้ เมอ่ื ครบกําหนดตามสัญญาจา้ งพนักงานราชการ หน่วยงานทางปกครองผู้ว่าจ้างจะต้อง
ทําการประเมินผลการปฏิบัติงานของพนักงานราชการดังกล่าวตามที่ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี
ว่าด้วยพนักงานราชการ พ.ศ. ๒๕๔๗ กําหนด และจะมีการต่อสัญญาต่อไปอีกหลายครั้ง
ซ่ึงการต่อสัญญาจ้างออกไปเป็นเวลานานหลายปี ย่อมทําให้พนักงานราชการเกิดความคาดหวัง
และเข้าใจว่าตนจะได้รับการต่อสัญญาต่อไปอีกเม่ือครบกําหนด กรณีจึงนํามาสู่ปัญหาการฟ้องคดี
ต่อศาลปกครอง เน่ืองจากพนักงานราชการท่ีถูกเลิกจ้างโดยไม่มีการบอกกล่าวล่วงหน้า ย่อมไม่มีเวลา
ในการเตรียมตัวท่ีจะต้องออกจากงานและเตรียมตัวหางานใหม่ ทําให้กลายเป็นคนว่างงานจากการท่ี
สัญญาจ้างสิ้นสุดลง ในหลายคดีท่ีขึ้นสู่ศาลจึงเป็นการฟ้องขอให้หน่วยงานทางปกครองผู้ว่าจ้าง
ทําสัญญาจ้างตนเองต่อไป แต่หากไม่สามารถต่อสัญญาจ้างออกไปได้ ก็ขอให้หน่วยงานทางปกครอง
ชดใชค้ า่ เสียหายเปน็ จํานวนเงนิ เดือนหรอื ค่าตอบแทน รวมทงั้ สทิ ธิประโยชนต์ า่ ง ๆ อนั พึงไดใ้ ห้แก่ตน
อย่างไรก็ตาม แนวทางการกําหนดประเภทคดีและการพิจารณาการเป็นผู้มีสิทธิ
ฟ้องคดีของศาลปกครองกรณีดังกล่าวมีหลายแนวทางแตกต่างออกไปตามที่ได้นําเสนอไว้แล้ว
ในหัวข้อ ๔. โดยแนวทางตามกรณีข้อ ๔.๑ น้ัน เป็นแนวทางท่ีศาลเห็นว่า การมีหนังสือแจ้ง
ไม่ต่อสัญญาจ้างกับผู้ฟ้องคดี เป็นการใช้สิทธิตามสัญญาจ้างในฐานะท่ีเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง มิใช่คําส่ัง
ทางปกครอง ข้อพิพาทท่ีเกิดขึ้นจึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๔) แห่งพระราชบัญญัติ
จัดตั้งศาลปกครองฯ แต่เนื่องจากเมื่อครบกําหนดระยะเวลาจ้างตามสัญญาแล้ว นิติสัมพันธ์ระหว่าง
หน่วยงานทางปกครองกับผู้ฟ้องคดีเป็นอันเลิกกันโดยไม่ต้องมีการบอกกล่าวล่วงหน้า ประกอบกับ
การจะทําสัญญาจ้างต่อไปหรือไม่ เป็นอํานาจของหน่วยงานทางปกครองท่ีจะต้องดําเนินการ
ตามความเหมาะสมแก่การบริหารงานภายใน ศาลปกครองไม่อาจก้าวล่วงไปในการดําเนินงาน
ของหน่วยงานทางปกครองโดยการกําหนดคําบังคับตามมาตรา ๗๒ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง
ศาลปกครองฯ ได้ กรณีจึงยังไม่มีข้อโต้แย้งเก่ียวกับสัญญาทางปกครองที่ผู้ฟ้องคดีจะเป็นผู้มีสิทธิ
ฟ้องคดีตามมาตรา ๔๒ วรรคหน่ึง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน กรณีดังกล่าวเป็นการวินิจฉัย
The words you are searching are inside this book. To get more targeted content, please make full-text search by clicking here.
รวมเรื่องเด่น ประเด็นเด็ด เกร็ดคดี 60-62 ศาลปกครอง
Discover the best professional documents and content resources in AnyFlip Document Base.
Search