ยุทธศาสตร์กองทัพบก

ในการกำ� หนดยทุ ธศาสตรท์ หารเราสามารถนำ� กรรมวธิ แี สวงขอ้ ตกลง
ใจทางทหารทเี่ รารจู้ กั กนั ดี กค็ อื “การประมาณสถานการณ”์ (Estimate of Situation)
มาใชเ้ พอื่ การพฒั นายทุ ธศาสตรท์ หารได้ เพราะการประมาณสถานการณเ์ ปน็ พน้ื ฐาน
ของความพยายามท่ีจะแก้ปัญหาเพ่ือให้ได้มาซ่ึงค�ำตอบที่มีเหตุผล ดังที่แสดงไว้
ในภาพที่ 6-3

1. ภารกจิ .... นโยบายแห่งชาติ (คำ� แนะนำ� ) ...... ทำ� ไม

2. สถานการณ์ .... ภูมภิ าค ...... ทีไ่ หน

ก. พนื้ ที่ปฏิบตั กิ าร

1) ภูมิศาสตรท์ หาร

2) การขนสง่

3) การคมนาคม

4) อื่นๆ

ข. กำ� ลังรบเปรยี บเทียบ.... ทรพั ยากรทางทหาร ...... ใคร

1) ขีดความสามารถของข้าศึกและความลอ่ แหลม

2) ขีดความสามารถของฝา่ ยเราและความล่อแหลม

วตั ถุประสงคท์ างทหาร อะไร

3. หนทางปฏบิ ตั ิ ....... ....... อยา่ งไร และ

แนวคดิ ทางยุทธศาสตรท์ หาร เมอื่ ไร

ก. ข้าศึก

ข. ฝา่ ยเรา

ค. การวเิ คราะหแ์ ละเปรยี บเทียบ

4. ขอ้ ตกลงใจ

.... ยุทธศาสตร์ทหาร

- ติดตามด้วยแผนสนับสนนุ ต่างๆ

ภาพท่ี 6-3 การประมาณสถานการณ์ทางยุทธศาสตร์
ท่ีมา : พจน์ พงศ์สวุ รรณ, เรือ่ งเดียวกัน, หนา้ 258.

333

ในข้อแรก เป็นการก�ำหนดภารกิจ ซ่ึงเท่ากับนโยบายแห่งชาติหรือ
คำ� แนะนำ� ทเี่ กย่ี วขอ้ งจากหนว่ ยเหนอื เชน่ นายกรฐั มนตรี สภาความมน่ั คงแหง่ ชาติ
หรือรัฐสภา ค�ำแนะน�ำที่ก�ำหนดข้ึนจะตอบค�ำถามที่ว่า “ท�ำไม” ในการก�ำหนด
รปู แบบยทุ ธศาสตรท์ หาร นอกจากน้ี คำ� แนะนำ� เรอื่ งนโยบายกอ็ าจนำ� ไปกำ� หนดรปู แบบ
ของผลประโยชนแ์ หง่ ชาติ เชน่ การดำ� รงเอกราช บรู ณภาพแหง่ ดนิ แดน ความมง่ั คงั่
ทางเศรษฐกจิ หรอื เสน้ ทางเขา้ สแู่ หลง่ วตั ถดุ บิ และตลาด เปน็ ตน้ ผลประโยชนแ์ หง่ ชาติ
กค็ อื เหตผุ ลพนื้ ฐานทปี่ ระเทศของเราตอ้ งเขา้ ไปเกยี่ วขอ้ งกบั ประเทศอนื่ ๆ หรอื พน้ื ทอ่ี น่ื ๆ
ท่ีเกี่ยวข้อง ยุทธศาสตร์ทหารจะเพ่งเล็งถึงการปกป้องรักษาผลประโยชน์แห่งชาติ
เหล่าน้ี ลักษณะผลประโยชน์แห่งชาติน้ีย่อมเปล่ียนแปลงไปตามกาลเวลา อีกทั้ง
นโยบายแหง่ ชาตแิ ละยทุ ธศาสตรท์ หาร กต็ อ้ งเปลย่ี นแปลงตามไปดว้ ย ทก่ี ลา่ วมาน้ี
ดูเหมือนเป็นเร่ืองง่าย แต่ในทางปฏิบัติแล้วเป็นเร่ืองท่ียากมาก เพราะบ่อยครั้งที่
สภาพแวดลอ้ มไดเ้ ปลยี่ นแปลงไปแลว้ แตย่ ทุ ธศาสตรท์ หารและพนั ธกรณใี นการปฏบิ ตั กิ าร
ทางทหารยังคงมีอยู่ เช่น ข้อตกลงในสนธิสัญญาป้องกันความม่ันคงร่วมกัน
ในภูมิภาคต่างๆ เป็นต้น ส�ำหรับค�ำแนะน�ำเร่ืองนโยบาย (Policy Guidance)
อาจแสดงไวใ้ นรปู ของวตั ถปุ ระสงคท์ างการเมอื งหรอื ทางเศรษฐกจิ กไ็ ด้ หลงั จากนน้ั
จึงค่อยแปลความหมายให้เข้าสู่วัตถุประสงค์ทางทหาร ภารกิจ หรือกิจเฉพาะท่ี
ทรัพยากรทางทหารจ�ำเป็นต้องใช้ตอ่ ไป
ในทางปฏบิ ตั เิ กยี่ วกบั ยทุ ธศาสตรท์ หารของสหรฐั อเมรกิ านนั้ ปรากฏวา่
ไดบ้ รรจคุ ำ� แนะนำ� นโยบายสำ� หรบั ยทุ ธศาสตรพ์ ฒั นากำ� ลงั รบในระยะเวลาปานกลาง
(3 – 10 ปี) ไว้ในค�ำแนะน�ำของกระทรวงกลาโหมซ่ึงเป็นเอกสารส�ำคัญในระบบ
การวางแผน การวางโครงการ และการจัดท�ำงบประมาณของกระทรวงกลาโหม
ของสหรฐั อเมรกิ า (PPBS) โดยคณะเสนาธกิ ารรว่ มของสหรฐั อเมรกิ าไดใ้ ชย้ ทุ ธศาสตร์
พัฒนาก�ำลังรบนี้เองก�ำหนดกรรมวิธีและเสนอเป็นยุทธศาสตร์ทหารแห่งชาติ
ตอ่ รฐั มนตรวี า่ การกระทรวงกลาโหมในเอกสารการวางแผนยทุ ธศาสตรร์ ว่ ม (JSPD)
ส่วนยุทธศาสตร์ทหารปฏบิ ัตกิ ารในระยะสัน้ (1 – 2 ป)ี นน้ั สหรฐั อเมรกิ าได้ถอื เอา
ค�ำแนะน�ำนโยบายในรูปแบบของระบบการวางแผนยุทธศาสตร์ร่วม (JSPS) เป็น
คำ� แนะนำ� นโยบายของการวางแผนเผชิญเหตุ (PGCP) และแผนขีดความสามารถ
ทางยทุ ธศาสตร์รว่ ม (JSCP)
334

ในข้อสองของประมาณสถานการณ์ทางยุทธศาสตร์ (สถานการณ์)
ตอ้ งการใหต้ รวจสอบพนื้ ทภ่ี มู ภิ าคภายใตป้ จั จยั พจิ ารณาอนั หนงึ่ และจะตอ้ งตอบคำ� ถาม
“ทไี่ หน” สำ� หรบั พน้ื ทป่ี ฏบิ ตั กิ ารนนั้ จะตอ้ งวเิ คราะหใ์ นรายละเอยี ด สว่ นขา่ วกรอง
ทม่ี อี ยทู่ งั้ สน้ิ อนั เกย่ี วกบั ภมู ศิ าสตรท์ หาร ความตอ้ งการขนสง่ และการคมนาคมทงั้ ปวง
จะต้องศึกษาเพ่ือให้ทราบว่า “อะไร” เป็นผลกระทบต่อยุทธศาสตร์ทหารของเรา
หลังจากนั้น ก็เป็นการตรวจสอบก�ำลังรบเปรียบเทียบของฝ่ายเราและทรัพยากร
ทางทหารของพนั ธมติ ร และมติ รประเทศทมี่ อี ยู่ รวมทง้ั ขดี ความสามารถของขา้ ศกึ
ที่น่าจะคุกคามต่อผลประโยชน์ของเรา การปฏิบัติเช่นน้ีจะท�ำให้เราสามารถตอบ
คำ� ถามวา่ “ใคร” พึงระลกึ ไวว้ า่ ยทุ ธศาสตร์ปฏบิ ตั ิการในระยะส้ันจะต้องพจิ ารณา
ก�ำลังรบที่มีอยู่ และสามารถน�ำไปใช้ได้ ส�ำหรับขีดความสามารถข้าศึกและ
ความลอ่ แหลมตา่ งๆ นนั้ ควรจะกำ� หนดขน้ึ เชน่ เดยี วกบั ขดี ความสามารถของฝา่ ยเรา
ดว้ ยเรามกั ไมค่ อ่ ยไดข้ า่ วสารทเ่ี ราตอ้ งการเกย่ี วกบั พน้ื ทป่ี ฏบิ ตั กิ ารตา่ งๆ และขา่ วสาร
เกี่ยวกับก�ำลังฝ่ายตรงข้ามมากนัก ดังนั้น เราจึงต้องก�ำหนดสมมุติฐานข้ึนเพื่อ
อดุ ชอ่ งวา่ งทเี่ กดิ ขนึ้ เหลา่ น้ี ในเรอื่ งเกยี่ วกบั ภยั คกุ คามทน่ี า่ จะกระทำ� ตอ่ ผลประโยชน์
ของเราน้ัน นับว่าเป็นเร่ืองส�ำคัญอย่างย่ิงท่ีจะต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ
ภัยคุกคามนั้น ไม่แต่เพียงก�ำลังรบข้าศึกภายในภูมิภาคที่สงสัยเท่านั้น แต่จะต้อง
พิจารณาถึงข้าศึกที่น่าจะมีอิทธิพลและมีขีดความสามารถที่จะส่งก�ำลังเข้า
ปฏบิ ตั ิการอีกดว้ ย อยา่ งไรก็ตาม มีขอ้ พึงระลกึ ไว้ด้วยวา่ ไม่ควรกำ� หนดยทุ ธศาสตร์
ให้สูงเกินกว่าภัยคุกคามมากนัก และไม่ควรแยกออกต่างหากจากลักษณะ
ของการต้ังรับ โดยเราควรเตรียมให้พร้อมส�ำหรับโอกาสท่ีจะอ�ำนวยให้รุกเข้าสู่
ผลประโยชนข์ องเรา และเราต้องเปน็ ฝ่ายริเร่มิ กอ่ นเสมอ
ในข้อที่สามของการประมาณสถานการณ์ทางยุทธศาสตร์นี้ ก็คือ
ทางเลือกหรือหนทางปฏิบัติส�ำรองต่างๆ ของวัตถุประสงค์ทางทหารและแนวคิด
ทางยุทธศาสตร์ทหาร ซึ่งควรวิเคราะห์และน�ำมาเปรียบเทียบกัน ส�ำหรับ
วตั ถุประสงคท์ างทหาร ภารกิจ หรือกจิ เฉพาะตา่ งๆ ซงึ่ ทรพั ยากรทางทหารจะต้อง
น�ำไปปฏิบัติน้ัน ย่อมหาได้จากค�ำแนะน�ำของนโยบายแห่งชาติ ซ่ึงจะบอกให้เรา
ทราบว่า “อะไร” ที่ทางทหารต้องการกระท�ำ ส�ำหรับแนวคิดทางยุทธศาสตร์นั้น

335

ก็คือ หนทางปฏิบัติทางทหารต่างๆ ที่ก�ำหนดข้ึนเพื่อรักษาไว้ซ่ึงวัตถุประสงค์
ทางทหารนั่นเอง หนทางปฏิบัติทางทหารจะอธิบายให้ทราบถึง “อย่างไร” ของ
ยทุ ธศาสตรท์ หาร และทรพั ยากรทางทหารอยา่ งไรทจ่ี ะตอ้ งนำ� ไปใช้ เมอ่ื ถงึ เวลานน้ั
การวาดภาพอนาคตท่ีจะเป็นไปได้ต่างๆ ก็จะต้องตรวจสอบเพ่ือก�ำหนดให้ได้ว่า
“ท่ีไหน” และ “เม่ือไร” ที่จะต้องใช้ก�ำลังทหารหรือทรัพยากรเข้าปฏิบัติการ
โดยอาจมขี อ้ จำ� กดั บางประการทม่ี ผี ลตอ่ ยทุ ธศาสตรท์ หารจากสง่ิ แวดลอ้ มภายนอก
ทมี่ อี ยใู่ นพน้ื ทปี่ ฏบิ ตั กิ ารนน้ั ตวั อยา่ งเชน่ ระบบคา่ นยิ มของคนอเมรกิ นั อาจไมย่ อม
ให้ประเทศของตนเองเป็นฝ่ายริเริ่มต่อข้าศึกก่อน ดังนั้น ในกรณีฉุกเฉินจริงๆ
สหรัฐอเมรกิ าอาจไม่เลือกใช้ “ยทุ ธศาสตร์เปดิ ฉากโจมตกี ่อน” (Preemtive War)
ในการท�ำสงครามกไ็ ด้
ในข้อสุดท้าย (ข้อตกลงใจ) เราจะต้องเลือกกลุ่มของวัตถุประสงค์
แนวคิด และทรัพยากรท่ีดีที่สุดท่ีสามารถเผชิญกับการตรวจสอบความเหมาะสม
(Suitabilitty) ความเปน็ ไปได้ (Feasibility) และความยอมรับได้ (Acceptability)
ในปัจจัยเรื่องความเหมาะสม จะมีส่วนเก่ียวข้องอย่างส�ำคัญต่อการก�ำหนด
วตั ถปุ ระสงคท์ างทหาร กลา่ วคอื ตอ้ งพจิ ารณาใหไ้ ดว้ า่ วตั ถปุ ระสงคท์ างทหารนนั้
จะน�ำไปสู่ผลที่ต้องการได้หรือไม่ และเพียงใด อย่างไรก็ตาม การแสวงหา
วัตถุประสงค์ย่อมต้องเป็นสิ่งท่ีสามารถปฏิบัติได้ เมื่อเป็นเช่นนี้ก็ย่อมต้องการ
ทรพั ยากรทมี่ อี ยเู่ พอ่ื บรรลวุ ตั ถปุ ระสงคน์ น้ั แลว้ จงึ นำ� ไปเปรยี บเทยี บกบั ขดี ความสามารถ
ของข้าศึกที่จะป้องกันมิได้เรากระท�ำเช่นนั้นได้ สุดท้ายแล้ว หากแนวคิดทาง
ยทุ ธศาสตรส์ อดคลอ้ งกบั ความตอ้ งการ คอื มที ง้ั ความเหมาะสม และความสามารถ
ท่ีจะปฏิบัติได้แล้ว ก็สามารถพิจารณาได้ว่า การปฏิบัติการน้ันสามารถบรรลุ
วัตถุประสงค์ทางทหาร โดยเสียค่าใช้จ่ายที่คุ้มค่าและยอมรับได้หรือไม่ ฉะนั้น
ดว้ ยอทิ ธพิ ลของปจั จยั น้ี อาจตอ้ งยกเลกิ โครงการทง้ั สนิ้ กไ็ ด้ ซงึ่ ขนึ้ อยกู่ บั การตดั สนิ ใจ
ของผนู้ ำ� ทางการเมอื ง หลงั จากทไี่ ดร้ บั ทราบขอ้ เสนอแนะของผบู้ ญั ชาการทางทหาร
เรียบรอ้ ยแล้ว
336

การประมาณสถานการณ์ทางยุทธศาสตร์สามารถใช้เป็นแบบจ�ำลอง
อย่างหน่ึงเพ่ือช่วยให้เราสามารถพัฒนายุทธศาสตร์ทหารต่อไปได้ รวมถึงอาจช่วย
ในเร่ืองการจัดท�ำยุทธศาสตร์โลกหรือยุทธศาสตร์ในพื้นท่ีภูมิภาคใดๆ การพัฒนา
ยทุ ธศาสตรใ์ นระยะยาว และยทุ ธศาสตรป์ ฏบิ ตั กิ ารระยะสน้ั นอกจากนแ้ี ลว้ ยงั อาจ
ใชเ้ ปน็ เครอ่ื งมอื สำ� หรบั การดำ� เนนิ การในวกิ ฤตการณ์ และชว่ ยในการวางแผนเผชญิ เหตุ
ตอ่ วกิ ฤตการณน์ น้ั ๆ ทง้ั น้ี กโ็ ดยอาศยั การทราบถงึ องคป์ ระกอบสำ� คญั ๆ ไดแ้ ก่ “ใคร”
“ทำ� อะไร” “ทไี่ หน” “เมอื่ ไร” และ “อยา่ งไร” ในขณะเดยี วกนั องคป์ ระกอบของ
พลงั อำ� นาจแหง่ ชาตทิ งั้ สน้ิ อนั ประกอบดว้ ย กำ� ลงั อำ� นาจทางการเมอื ง กำ� ลงั อำ� นาจทาง
เศรษฐกจิ กำ� ลงั อำ� นาจทางสงั คมจติ วทิ ยา กำ� ลงั อำ� นาจทางสารสนเทศ และกำ� ลงั อำ� นาจ
ทางทหาร จะตอ้ งผสมผสานกนั อยา่ งมีประสทิ ธิภาพให้มากทีส่ ุด กลา่ วโดยสรุปแลว้
ยุทธศาสตร์ทหารจะเป็นตัวเชื่อมที่ส�ำคัญในสายการติดต่อระหว่างนโยบาย
ความมน่ั คงแหง่ ชาตกิ บั การวางแผนและการปฏบิ ตั กิ ารทางทหาร ความสมั พนั ธร์ ะหวา่ ง
ยุทธศาสตร์กับการวางแผนจึงต้องเก่ียวข้องซ่ึงกันและกันอย่างใกล้ชิด โดยเฉพาะ
ยทุ ธศาสตรน์ นั้ เป็นเสมอื นแผนแมบ่ ท (Master Plan) ด้วยเปน็ ตวั จักรส�ำคญั ของ
การพัฒนาแผนการทางทหาร ฉะนน้ั ใหพ้ งึ ระลกึ อยเู่ สมอวา่ ยทุ ธศาสตรท์ หารนน้ั
จะใชเ้ ปน็ หลกั ส�ำหรบั การวางแผนและการปฏิบตั ิการทางทหาร แผนการทางทหาร
ใดก็ตามทป่ี ราศจากการพจิ ารณาทางยทุ ธศาสตรท์ หาร แผนนน้ั กจ็ ะเปน็ แผนทไ่ี รค้ า่
หากฝืนด�ำเนินปฏิบัติการทางทหารใดๆ ท่ีอาศัยแผนดังกล่าวนี้ ก็ย่อมน�ำพาไปสู่
ความลม้ เหลวอยา่ งแน่นอน15
อยา่ งไรกต็ าม เพอ่ื ใหเ้ ขา้ ใจเกย่ี วกบั กระบวนการพฒั นายทุ ธศาสตรท์ หาร
ได้ดีย่ิงขึ้น จึงขอนำ� เสนอแนวคิดในการก�ำหนดยทุ ธศาสตรท์ หารของสหรฐั อเมริกา
และการประยุกตใ์ ช้ของไทย ดงั น้ี
ก. แผนยุทธศาสตร์ทหาร
“แผนยทุ ธศาสตรท์ หาร” (Military Strategic Plan) หรอื เรยี กสนั้ ๆ
วา่ “แผนยทุ ธศาสตร”์ เปน็ แผนซง่ึ เกดิ ขนึ้ จากการดำ� เนนิ กรรมวธิ แี กไ้ ขปญั หาทางทหาร
หรือกรรมวิธีแสวงข้อตกลงใจทางทหาร ซ่ึงอาศัยการประมาณสถานการณ์ทาง

337

ยุทธศาสตร์ทหาร หรือการประเมินยุทธศาสตร์ทหาร (Military Strategic
Appraisal) เปน็ ส่วนสำ� คัญ แผนยุทธศาสตร์อาจแบง่ ออกเป็นประเภทตา่ งๆ ตาม
ระยะเวลาได้ ดังน้ี
ก) แผนระยะส้ัน (Short Range)
แผนนี้มุ่งหมายให้ผู้บัญชาการเหล่าทัพได้รับทราบแนวทางปฏิบัติให้
บรรลุภารกิจตามขีดความสามารถและสภาพการณ์ของท้ังสามเหล่าทัพที่มีอยู่
ในปจั จุบนั แผนระยะสั้นน้ี อาจก�ำหนดระยะเวลา 1 - 2 ปี ตามความเหมาะสม
ข) แผนระยะปานกลาง (Medium Range)
แผนระยะปานกลางมุ่งหมายให้ผู้บังคับบัญชาชั้นสูง ทราบเร่ืองราว
ทเี่ กยี่ วขอ้ งกบั ยทุ ธศาสตรท์ หาร รวมทงั้ รายละเอยี ดความตอ้ งการโครงสรา้ งกำ� ลงั รบ
(Force Structure) ในระยะเวลา 3 - 5 ปขี า้ งหน้า เพ่ือให้ขีดความสามารถของ
กำ� ลงั อำ� นาจทางทหารสงู ขน้ึ หรอื เปน็ การเสรมิ สรา้ งความแขง็ แกรง่ ของอำ� นาจกำ� ลงั รบ
ใหแ้ กก่ องทพั โดยมเี ปา้ หมายทจี่ ะใหบ้ รรลวุ ตั ถปุ ระสงคแ์ หง่ ชาตทิ างดา้ นการทหาร
และใชเ้ ป็นแนวทางในการวางแผนของผู้บัญชาการเหล่าทพั ด้วย
ค) แผนระยะยาว (Long Range)
แผนระยะยาวมงุ่ หมายในการเสนอแนะใหผ้ บู้ งั คบั บญั ชาชน้ั สงู ทางทหาร
(รฐั มนตรวี า่ การกระทรวงกลาโหม) ทราบถงึ สถานการณโ์ ลกโดยรวม หรอื ยทุ ธศาสตรโ์ ลก
(Gloabal Strategy) รวมถงึ แนวโนม้ ของสถานการณท์ างการเมอื ง เศรษฐกจิ สงั คม
จิตวิทยา สารสนเทศ และการทหารของชาตใิ นหว้ งระยะเวลา 5 - 10 ปขี า้ งหนา้
โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ แนวโนม้ ทจี่ ะเกดิ ผลกระทบตอ่ ยทุ ธศาสตรช์ าตแิ ละยทุ ธศาสตรท์ หาร
เพ่ือประโยชนใ์ นการกำ� หนดวตั ถปุ ระสงค์ นโยบาย แผน โครงการ และงบประมาณ
ทางทหารตามห้วงระยะเวลาดงั กล่าว16
เพอ่ื ใหเ้ กดิ ความเขา้ ใจในเรอื่ งของแผนยทุ ธศาสตรท์ หาร และความสมั พนั ธ์
ระหว่างยุทธศาสตร์ชาติกับยุทธศาสตร์ทหารได้ดีย่ิงข้ึน ขอพิจารณาให้แผนภูมิ
ตามภาพที่ 6-4 ดังน้ี
338

นโยบายความมั่นคงแห่งชาติด้านการปอ้ งกนั ประเทศ.... (สภาพความม่นั คงแห่งชาต)ิ
(ยทุ ธศาสตรช์ าต)ิ

ยุทธศาสตรท์ หาร (กระทรวงกลาโหม)
ก�ำลังรบ สว่ นของแผน

ทรพั ยากร ส่วนของโครงการ (ก�ำหนดการ)

งบประมาณ
ภาพท่ี 6-4 แสดงความสัมพันธ์ระหวา่ งยุทธศาสตรช์ าตกิ ับยทุ ธศาสตร์ทหาร
ที่มา : พจน์ พงศส์ วุ รรณ, เรือ่ งเดยี วกัน, หนา้ 162.

อย่างไรก็ตาม ยังมีแผนยุทธศาสตร์บางประเภทที่มีลักษณะเป็น
แผนระยะยาว แต่เรียกชื่อเฉพาะเจาะจงเป็นพิเศษ เช่น แผนระดมสรรพก�ำลัง
(Mobilization Plan) แผนเตรยี มความพรอ้ มแหง่ ชาติ เปน็ ตน้ แผนเหลา่ นเี้ ปน็ แผน
ยทุ ธศาสตรเ์ ชน่ เดยี วกนั และตอ้ งอาศยั ความรว่ มมอื และประสานงานกนั ทงั้ หนว่ ยงาน
พลเรอื น ตำ� รวจ ทหารทง้ั สามเหลา่ ทพั รวมถงึ องคก์ ารภาครฐั และภาคเอกชนดว้ ย
แผนดงั กลา่ วตอ้ งอาศยั ขอ้ มลู ตา่ งๆ มากมาย รวมทงั้ เอกสารหลกั ฐานทม่ี อี ยตู่ งั้ แตย่ ามปกติ
เพอื่ สนบั สนนุ และชว่ ยเหลอื การปฏบิ ตั กิ ารทางทหาร และสนบั สนนุ แผนเตรยี มความ
พร้อมแหง่ ชาตใิ นสถานการณฉ์ ุกเฉนิ หรือในยามสงคราม
แผนยุทธศาสตร์ระยะส้นั ระยะปานกลาง และระยะยาว แม้จะแยก
ออกจากกันเป็นสัดส่วนตามห้วงระยะเวลาแล้ว แต่ก็มีความสัมพันธ์ซึ่งกันและกัน
และเก่ียวเนื่องกันโดยตลอด โดยเฉพาะอย่างย่ิง แผนระยะปานกลางนั้นนับว่า
มคี วามสำ� คญั มาก เพราะใชเ้ ปน็ แผนหลกั ของการทำ� โครงการหรอื กำ� หนดการทางทหาร
รวมทงั้ โครงการยอ่ ยทางทหารอกี ดว้ ย ซง่ึ จะมผี ลกระทบไปถงึ เรอื่ งงบประมาณทางทหาร
ในรายละเอยี ดตามขนั้ ตอนอยา่ งเปน็ ระบบ ถา้ หากไมม่ แี ผนระยะปานกลางแลว้ การทำ�
แผนและงบประมาณกจ็ ะไมม่ รี ะบบควบคมุ และคอ่ นขา้ งเลอ่ื นลอย เพราะหาหลกั เกณฑ์
ทจี่ ะดำ� เนนิ การใหบ้ รรลวุ ตั ถปุ ระสงคห์ รอื เปา้ หมายไดย้ ากและไมม่ ปี ระสทิ ธภิ าพ

339

อยา่ งไรกต็ าม การจดั ทำ� แผนยทุ ธศาสตรใ์ ดๆ กต็ าม มไิ ดจ้ ดั ทำ� ขน้ึ เพอ่ื
ให้เหตุผลว่า ท�ำไมจึงต้องมีก�ำลังทหารเท่านั้นเท่านี้ แต่จัดท�ำข้ึนเพ่ือวัตถุประสงค์
ในการสนองความตอ้ งการทจี่ ะบรรลนุ โยบายความมน่ั คงแหง่ ชาตดิ า้ นการปอ้ งกนั ประเทศ
เป็นหลัก เม่ือจัดท�ำแผนยุทธศาสตร์ข้ึนแล้ว ก็ต้องน�ำแผนไปใช้ปฏิบัติ
ตอ่ จากนนั้ จงึ เปน็ การสรา้ งสรรคก์ ำ� ลงั ทหาร หรอื เสรมิ สรา้ งกำ� ลงั ทหารขน้ึ เพอ่ื ใหส้ ามารถ
ปฏบิ ตั ติ ามแผนยทุ ธศาสตรท์ ก่ี ำ� หนดขน้ึ หากรฐั สภาไมอ่ นมุ ตั งิ บประมาณในการเสรมิ สรา้ ง
กำ� ลังทหารตามความตอ้ งการ ไม่วา่ จะเปน็ จ�ำนวนคน อาวุธ และคณุ ภาพทกี่ ำ� หนด
ก็ต้องมีการดัดแปลงและปรับปรุงแผนยุทธศาสตร์ให้สอดคล้องและเหมาะสม
กบั งบประมาณทจี่ ดั สรรให้ โดยอาจตอ้ งยอมเสยี่ งมากขนึ้ หรอื อาจตอ้ งเปลยี่ นแปลงนโยบาย
ความม่ันคงแห่งชาติบางอย่างซ่ึงเป็นความรับผิดชอบของรฐั บาลโดยตรง ฉะนน้ั
ประการสำ� คญั ทส่ี ดุ ในการวางนโยบายความมนั่ คงแหง่ ชาตดิ า้ นการปอ้ งกนั ประเทศ
และทำ� ใหป้ ระเทศอยรู่ อดปลอดภยั ไดเ้ พยี งไรนน้ั กค็ อื รฐั สภานน่ั เอง เพราะรฐั สภา
เป็นผกู้ มุ อ�ำนาจสำ� คญั ไว้ โดยการควบคมุ งบประมาณป้องกนั ประเทศเป็นสว่ นรวม
ด้วยเหตุน้ี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซ่ึงมีหน้าที่รับผิดชอบในคณะกรรมาธิการ
งบประมาณของรัฐสภา ควรจะต้องมีความเข้าใจในการบริหารงานเก่ียวกับ
ความมน่ั คงของประเทศดา้ นการปอ้ งกนั ประเทศบา้ งตามสมควร เพอ่ื จะไดพ้ จิ ารณา
จัดสรรงบประมาณด้านการป้องกันประเทศให้แก่กองทัพอย่างมีประสิทธิภาพ
อย่างไรกต็ าม นายกรฐั มนตรกี ย็ ังมีอ�ำนาจอนมุ ตั ิงบประมาณพิเศษ โดยทีส่ ภาไมม่ ี
โอกาสควบคุมได้ เช่น การให้งบประมาณผูกพันเพื่อจัดซื้อจัดหาอาวุธอย่างใด
อย่างหนึ่ง เป็นต้น ซึ่งจัดหาถือว่าเป็นการลดปัญหาความเสี่ยงในเร่ืองของ
งบประมาณของกองทพั ไดใ้ นระดับหนึ่ง
ในการวางแผนยุทธศาสตร์ป้องกันประเทศน้ัน แม้ว่ามีทรัพยากรทง้ั
กำ� ลงั คนและกำ� ลงั เงนิ มากมายเพยี งใดกต็ าม แตก่ จ็ ำ� เปน็ ตอ้ งอาศยั เวลาเปน็ สว่ นสำ� คญั
ถ้าหากเวลาไม่อ�ำนวยให้แล้ว ก็ไม่สามารถเสริมสร้างก�ำลังรบได้ตามท่ีต้องการได้
เพราะการเตรียมการทางทหารน้ันย่อมต้องการเวลามาก ไม่ว่าจะเป็นขั้นการผลิต
การจดั หา การฝกึ กำ� ลงั พลใหม้ สี มรรถภาพ ตลอดจนการจดั วางสง่ิ อำ� นวยความสะดวก
340

ตา่ งๆ ท่ีจ�ำเป็นต้องใช้เวลาทั้งสิ้น โดยเฉพาะอย่างย่ิง ส�ำหรับประเทศท่ีต้องอาศัย
ยทุ ธภณั ฑแ์ ละสง่ิ อปุ กรณต์ า่ งๆ จากตา่ งประเทศดว้ ยแลว้ ยง่ิ จำ� เปน็ ตอ้ งใชเ้ วลามาก
ยิ่งข้ึน ดังน้ัน ปัจจัยส�ำคัญในการพัฒนายุทธศาสตร์ทหารจึงข้ึนอยู่กับเงิน
และเวลา และการปฏิบัติตามวัตถุประสงค์ทางทหารจะให้บรรลุผลได้น้ันก็จ�ำเป็น
ต้องใช้ข้ันตอนของเวลาและเงินท่ีมีอยู่ เพื่อจัดทรัพยากรตามจ�ำนวนให้เหมาะสม
กบั เวลาและสถานทที่ ต่ี อ้ งการ17
ข. ระบบการวางแผน การวางโครงการ และการทำ� งบประมาณ
ระบบการวางแผน การวางโครงการ และการทำ� งบประมาณ (Planning
Programing & Budgetin System: PPBS) เป็นระบบที่ได้รู้จักกันมานานแล้ว
ส�ำหรับวงการศึกษาของสถาบันทางทหารในประเทศไทย แต่บุคคลส่วนใหญ่
มกั เขา้ ใจกนั วา่ เปน็ เรอื่ งทเ่ี กยี่ วขอ้ งกบั สหรฐั อเมรกิ าเทา่ นน้ั หาไดเ้ กยี่ วขอ้ งกบั ระบบการ
วางแผนและการจดั ทำ� งบประมาณของประเทศไทยไม่ ซงึ่ ความเขา้ ใจดงั กลา่ วนเ้ี ปน็
เร่ืองทไ่ี มถ่ กู ตอ้ ง เพราะระบบ PPBS น้ี นบั วา่ มคี วามสำ� คญั มากในยทุ ธศาสตรท์ หารของ
ชาตดิ า้ นการปอ้ งกนั ประเทศของไทยโดยตรง โดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ ในเรอื่ ง “ความพรอ้ มรบ”
ความหมายของยทุ ธศาสตรใ์ นแงค่ ดิ อกี อยา่ งหนง่ึ กค็ อื หนทางในการใช้
งบประมาณหรือทรัพยากรของชาติเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์แห่งชาติ (Strategies
are the way of using budgets of resources to achieve military objectives)18
จากความหมายนี้เอง ย่อมแสดงให้เห็นว่า การวางแผนยุทธศาสตร์ทหารกับ
การบรหิ ารการเงนิ หรอื งบประมาณมคี วามสมั พนั ธก์ นั อยา่ งแนน่ แฟน้ เพอ่ื ใหเ้ กดิ ดลุ ยภาพ
ระหวา่ งแผนกับประสทิ ธภิ าพของกำ� ลงั รบ ซงึ่ จะท�ำใหเ้ กิดความม่นั คงปลอดภัยแก่
ประเทศเปน็ สว่ นรวม19
การคดิ คน้ หลกั การเพอื่ การจดั สรรทรพั ยากรของชาตใิ หม้ ปี ระสทิ ธผิ ล
มากที่สุดนี้เอง เป็นเหตุให้เกิดระบบ PPBS ข้ึน โดยการน�ำเอาการบริหารตาม
หลักวิทยาศาสตร์มาประยุกต์ให้เข้ากับการบริหารงานด้านการป้องกันประเทศ
โดยเฉพาะอย่างยิ่งการวิเคราะห์ระบบ (System Analysis) ซ่ึงเป็นส่วนหนึ่ง
ของการบรหิ ารตามหลกั วทิ ยาศาสตรท์ มี่ สี ว่ นชว่ ยเปน็ อยา่ งมากในการตกลงใจทางทหาร
เชน่ การกำ� หนดจำ� นวน และการจดั หาอาวุธยทุ โธปกรณ์ต่างๆ เป็นตน้

341

อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาหรือคาดการณ์ลักษณะของสงคราม
ทจ่ี ะเกดิ ขน้ึ ในอนาคต ยอ่ มตอ้ งอาศยั รปู แบบของการใชก้ ำ� ลงั เหลา่ ทพั ตา่ งๆ อยา่ งนอ้ ย
ตั้งแตส่ องเหล่าทพั ขนึ้ ไป ไม่สามารถอาศยั เหลา่ ทพั ใดเหล่าทพั หนึง่ เพยี งเหล่าเดียว
เข้าท�ำการรบให้ประสบชัยชนะได้โดยล�ำพัง ดังน้ัน การท�ำสงครามในอนาคต
ใหส้ อดคลอ้ งกบั นโยบายทางการเมอื งจึงตอ้ งเผชญิ กบั งานท่มี ลี กั ษณะของขอบเขต
ท่ีกว้างขวาง และก่อให้เกิดปัญหาต่างๆ ตามมาอีกมากมาย ปัญหาส�ำคัญใน
การบรหิ ารงานด้านการปอ้ งกนั ประเทศทจี่ �ำเปน็ ต้องคดิ หาวธิ กี ารแกไ้ ข มดี ังน้ี
1) รัฐมนตรีกลาโหมจะสามารถควบคุมและก�ำกับดูแลกิจกรรม
ปอ้ งกันประเทศให้ด�ำเนินไปโดยมีประสิทธิภาพมากทีส่ ุดได้อย่างไร
2) การวางแผนกบั การงบประมาณจะมคี วามสมั พนั ธร์ ว่ มกนั ไดอ้ ยา่ งไร
3) หน่วยงานตา่ งๆ ของกระทรวงกลาโหมจะมกี ารประสานงานโดย
อตั โนมตั ิ และมีวตั ถปุ ระสงคร์ ่วมกันท่แี น่นอนไดอ้ ยา่ งไร
4) จะสามารถใช้ทรัพยากรท่ีมีอยู่ได้อย่างมีประสิทธิภาพมากที่สุด
หรือให้ได้กำ� ลงั รบที่มคี ุณภาพดีทส่ี ดุ ได้อยา่ งไร
ระบบ PPBS จงึ เปน็ ระบบทก่ี ระทรวงกลาโหมสหรฐั อเมรกิ าไดน้ ำ� มาใชเ้ พอื่
แกป้ ญั หาดงั กลา่ ว เพราะเหน็ วา่ เปน็ ระบบทด่ี ที สี่ ดุ กลา่ วคอื เปน็ ระบบทม่ี กี ารผสมผสาน
แผนยทุ ธศาสตรท์ หารกบั การทำ� งบประมาณเขา้ ดว้ ยกนั เพอ่ื ความมงุ่ หมายรว่ มกนั
สามารถทำ� ใหก้ ารใชจ้ า่ ยเงนิ งบประมาณเปน็ ไปอยา่ งประหยดั และมปี ระสทิ ธผิ ลสงู สดุ
อย่างไรก็ตาม การบริหารงานด้านการป้องกันประเทศจะมีประสิทธิผลเพียงไรนั้น
หาไดข้ น้ึ อยกู่ บั ทรพั ยากรหรอื เงนิ แตเ่ พยี งอยา่ งเดยี วไม่ แตข่ น้ึ อยกู่ บั เวลาทใ่ี ชใ้ นการ
เสรมิ สรา้ งกำ� ลงั รบดว้ ย ทง้ั นี้ กเ็ นอ่ื งมาจากอาวธุ ยทุ โธปกรณต์ า่ งๆ จำ� เปน็ ตอ้ งอาศยั
เวลาในการผลติ แมแ้ ตก่ ำ� ลงั พลเองกจ็ ำ� เปน็ ตอ้ งใชเ้ วลาในการจดั หา และฝกึ ใหส้ ามารถ
ทำ� การรบได้ ดงั นนั้ ปจั จยั สำ� คญั ในการบรหิ ารงานดา้ นการปอ้ งกนั ประเทศจงึ ขน้ึ อยู่
กบั เงนิ และเวลา ระบบ PPBS จงึ เปน็ ระบบทเี่ หมาะสมในการชว่ ยผบู้ งั คบั บญั ชาให้
สามารถกำ� หนดความตอ้ งการและการเงนิ ไดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ พฒั นาการจดั หา
342

และใชส้ ง่ิ อปุ กรณต์ า่ งๆ ใหเ้ กดิ ประโยชน์ รวมทง้ั พฒั นาการควบคมุ กจิ กรรมอนั เกยี่ วเนอื่ ง
กบั การใชท้ รพั ยากรใหบ้ รรลเุ ปา้ หมายทางทหารทพ่ี งึ ประสงค์ อนั หมายถงึ ความพรอ้ มรบ
ของกองทพั และการสรา้ งกองทพั ใหท้ นั สมยั เปน็ ประการสำ� คญั 20
โดยหลักการแล้ว การใช้จ่ายงบประมาณของประเทศจะต้องให้เกิด
ประโยชน์สูงสดุ ซึ่งหมายถึงประสทิ ธผิ ล (Effectiveness) น่ันเอง แตใ่ นเรื่องของ
ประสทิ ธผิ ลนี้ กต็ อ้ งคำ� นงึ ถงึ ความประหยดั และประสทิ ธภิ าพ (Efficiency) ผสมผสาน
กันไปด้วยในการจัดสรรงบประมาณแบบเก่านั้น มีลักษณะของการก�ำหนดยอด
งบประมาณ (Budget Ceiling) กล่าวคือ ก�ำหนดยอดงบประมาณจ�ำนวนหนึ่ง
ให้หน่วยน้ันๆ ไปใช้โดยไม่ค�ำนึงภารกิจ (Mission) ซ่ึงเป็นวิธีการที่ไม่ค่อยถูกต้อง
และเหมาะสมมากนกั เหน็ ไดจ้ ากหนว่ ยทมี่ ภี ารกจิ มาก แตจ่ ำ� ตอ้ งบบี หรอื ลดภารกจิ
ของตนเองลง เพื่อให้สอดคล้องกับวงเงินงบประมาณที่ได้รับ ในทางตรงข้าม
หนว่ ยทม่ี ภี ารกจิ นอ้ ยแตไ่ ดง้ บประมาณมากกพ็ ยายามหาภารกจิ อน่ื ทไ่ี มค่ อ่ ยจำ� เปน็ มากนกั
มาเพม่ิ เตมิ ใหพ้ อดกี บั วงเงนิ งบประมาณจำ� นวนมากทหี่ นว่ ยไดร้ บั มา เปน็ ตน้ ดงั นนั้
การจดั สรรงบประมาณแบบนจี้ งึ มไิ ดค้ ำ� นงึ ถงึ ประสทิ ธภิ าพ แตค่ ำ� นงึ ถงึ ยอดเงนิ เปน็
สำ� คญั ในเมอื่ เหลา่ ทพั ตา่ งๆ มงุ่ แตค่ วามสำ� คญั ในภารกจิ ของตนเองมากกวา่ ภารกจิ
ของส่วนรวม โดยไม่ค�ำนึงถึงเหล่าทัพอื่น แต่ละเหล่าทัพจึงพยายามแข่งขัน
กนั เพอื่ ใหไ้ ด้รบั งบประมาณทีม่ ากขึ้นในปีต่อไป ด้วยเหตุน้ี การจดั สรรงบประมาณ
ด้านการป้องกันประเทศจึงก่อให้เกิดความสูญเปล่าแก่ประเทศชาติเพราะการใช้
งบประมาณไม่เกดิ ประสทิ ธิผล
การคิดงบประมาณล่วงหน้าเพียงปีเดียวส�ำหรับกิจการขนาดใหญ่
และตอ้ งใชเ้ วลาในการผลติ นาน เชน่ รถถงั เครอ่ื งบนิ เรอื รบ จรวด และขปี นาวธุ เปน็ ตน้
แมจ้ ะไดร้ บั งบประมาณมาตามความตอ้ งการ กย็ งั ยากทจี่ ะทำ� ใหส้ ำ� เรจ็ ไดภ้ ายในปเี ดยี ว
หรือหากจะตัดทอนงบประมาณลง ก็ไม่มีหลักเกณฑ์ที่เหมาะสม ดังนั้น การท�ำ
งบประมาณกบั การวางแผนทางทหารจงึ ไมม่ คี วามสมั พนั ธแ์ ละสอดคลอ้ งกนั เปน็ ผลให้
แผนยทุ ธศาสตรท์ หารทจี่ ดั ทำ� ขนึ้ ไมส่ มจรงิ เพราะระบบงบประมาณมไิ ดส้ อดคลอ้ ง
และสนบั สนนุ แผนโดยตรง อยา่ งไรกต็ าม นกั ยทุ ธศาสตรค์ วรทำ� ความเขา้ ใจในเรอื่ งหนา้ ท่ี

343

และความรับผิดชอบของหน่วยงานประจ�ำกับหน่วยงานด้านการเมืองเสียก่อนว่า
การวางแผนยุทธศาสตร์ทหารเป็นความรับผิดชอบของเหล่าทัพ แต่งบประมาณ
ซึ่งเป็นทรัพยากรหลักในการวางแผนนั้น เป็นความรับผิดชอบของรัฐมนตรีว่าการ
กระทรวงกลาโหม แผนยทุ ธศาสตรท์ หารนนั้ มลี กั ษณะเปน็ แผนซงึ่ แสดงความตอ้ งการ
กำ� ลงั รบลว่ งหนา้ 5 ปี เพราะเวลาทต่ี อ้ งใชใ้ นการพฒั นาอาวธุ โดยทวั่ ไปแลว้ กใ็ ชเ้ วลา
ประมาณ 5 – 10 ปี หากงบประมาณคดิ ลว่ งหนา้ เพยี ง 1 ปี กย็ อ่ มไมส่ มั พนั ธก์ บั แผน
ดงั นน้ั โครงการป้องกันประเทศ 5 ปี จึงไม่มีหลักประกันอะไรได้เลยว่าจะได้ตาม
ส่งิ ทตี่ ้องการได้21
แผนยทุ ธศาสตรท์ หารระยะเวลาปานกลางหรอื แผนระยะเวลาปานกลาง
นับเป็นจุดเริ่มต้นท่ีส�ำคัญท่ีจะใช้เป็นแผนหลักในการพัฒนายุทธศาสตร์ทหาร
เพราะเป็นช่วงเวลาที่เหมาะสมและไม่สั้นหรือไม่ยาวจนเกินไปส�ำหรับการจัดท�ำ
เป็นแผนเสริมความแข็งแกร่งหรือเสริมขีดความสามารถทางทหารให้กับกองทัพ
ดงั นนั้ ยทุ ธศาสตรท์ หารจึงจ�ำเป็นต้องมีโครงสร้างก�ำลังรบ (Force Structure)
เพื่อให้สามารถด�ำเนินการปฏบิ ตั กิ ารตามแนวคดิ ทางยทุ ธศาสตรท์ หาร และสามารถ
บรรลุตามวัตถุประสงค์ทางทหารที่ก�ำหนดได้ โครงสร้างก�ำลังรบดังกล่าวย่อมต้อง
ใชท้ รพั ยากรเปน็ เครอื่ งมอื สนบั สนนุ อยา่ งไรกต็ าม ไมว่ า่ ประเทศใดกต็ ามกย็ อ่ มมขี อ้ จำ� กดั
ในเรอ่ื งทรพั ยากรดว้ ยกนั ทงั้ สน้ิ โดยเฉพาะทรพั ยากรทางทหารทจี่ ำ� เปน็ และมรี าคาแพง
ดังนั้น รัฐบาลในฐานะผู้บริหารประเทศจึงเป็นผู้รับผิดชอบและตกลงใจเกี่ยวกับ
การจดั สรรงบประมาณใหก้ บั กองทพั โดยเฉพาะยามทเี่ ศรษฐกจิ ของประเทศมขี อ้ จำ� กดั
การจดั สรรทรพั ยากรเพอื่ บรหิ ารงานดา้ นการปอ้ งกนั ประเทศจงึ ตอ้ งแบง่ มอบใหเ้ ปน็
ก�ำหนดการหรือโครงการตามขั้นตอนในช่วงระยะเวลาอันหนึ่ง (Time phase
program) ตามปกตแิ ล้ว จะก�ำหนดเป็นโครงการปอ้ งกนั ประเทศ 5 ปี (Five Years
Defense Program: FYDP) ซึ่งแต่ละปีจะจัดสรรงบประมาณให้โดยเฉพาะ22
เพอ่ื ความเขา้ ใจในความสมั พนั ธข์ อง PPBS กบั แผนยทุ ธศาสตรท์ หาร อาจเขยี นเปน็
แผนภูมิแสดงให้เหน็ ไดต้ ามภาพที่ 6-5 ดังนี้

344

แผนระยะส้ัน แผนระยะปานกลาง แผนระยะยาว
(1 - 2 ป)ี (5 - 10 ปี) (10 - 20 ปี)

โครงการป้องกนั ประเทศ
(5 ปี)

งบประมาณ 1 ปี งบประมาณตามโครงการ

ภาพที่ 6-5 แสดงความสัมพันธ์ระหวา่ งแผนยุทธศาสตรท์ หารกับระบบการวางแผน
การจดั ท�ำโครงการ และการท�ำงบประมาณ

ท่ีมา : พจน์ พงศส์ ุวรรณ, เรอื่ งเดยี วกนั , หนา้ 168.

ปัญหาใหญ่อีกเรื่องหนึ่งที่กองทัพจะต้องพิจารณาก็คือ งบประมาณ
ที่จะน�ำเสนอต่อรัฐบาลนั้นเพียงพอต่อการด�ำรงสภาพและการพัฒนากองทัพตาม
แผนงานและโครงการหรือไม่ กล่าวอีกนยั หน่ึง กองทพั ตอ้ งตอบค�ำถามของรฐั บาล
ใหไ้ ดว้ า่ “กองทพั จะตอ้ งใชง้ บประมาณเทา่ ไรถงึ จะพอ” โดยอาศยั ระบบการวางแผน
การจัดท�ำโครงการ และการทำ� งบประมาณนนี้ ีเ่ องท่ีกองทพั สามารถใช้เปน็ ค�ำตอบ
ทเ่ี หมาะสมแกร่ ัฐบาลได้ว่า กองทัพได้จัดสรรทรัพยากรของกองทพั ทส่ี อดคลอ้ งกับ
การจดั ทำ� โครงการและการเสนอของบประมาณ รวมถงึ ไดบ้ รู ณาการและสรา้ งสมดลุ
กบั นโยบายดา้ นการตา่ งประเทศ ยทุ ธศาสตรท์ หาร ความตอ้ งการกำ� ลงั รบของกองทพั
และงบประมาณด้านกลาโหมของประเทศอย่างสมบูรณ์แล้ว ทั้งนี้ก็เน่ืองมาจาก
ระบบการวางแผน การจัดทำ� โครงการ และการทำ� งบประมาณนี้ ตง้ั อยบู่ นพน้ื ฐาน
ของการตัดสินใจตามหลักเกณฑ์เชิงประจักษ์ของผลประโยชน์แห่งชาติท่ีเกิดจาก
การพิจารณาความสัมพันธ์ระหว่างส่ิงท่ีจ�ำเป็นต่างๆ กับส่ิงที่กองทัพจะตอ้ งลงทนุ
(Needs & Costs) เพอ่ื ใหบ้ รรลซุ ง่ึ ผลประโยชนแ์ หง่ ชาติ ฉะนน้ั การตดั สนิ ใจดังกลา่ วจงึ
เกิดจากการพิจารณาเลือกทางเลือกท่ีเหมาะสมและสร้างสมดุลระหว่างทางเลือก
ทมี่ ีอย่อู ยา่ งรอบคอบแลว้ น่ันเอง

345

ค. การพัฒนายทุ ธศาสตร์ทหารในหว้ งระยะเวลาปานกลาง
ในการพัฒนายุทธศาสตร์ทหารมีหลักส�ำคัญที่พึงระลึกอยู่เสมอ ก็คือ
จะต้องพัฒนายุทธศาสตร์ทหารให้สอดคล้องกับระยะเวลาที่ก�ำหนด ประเทศ
ทพี่ ฒั นาแลว้ เชน่ สหรฐั อเมรกิ า ไดถ้ อื เอาหว้ งระยะเวลาปานกลางเปน็ หลกั ในการพฒั นา
ยทุ ธศาสตรท์ หาร เพราะหว้ งระยะเวลาปานกลางเปน็ หว้ งระยะเวลาทเ่ี หมาะสมท่ีสุด
ในการพัฒนากองทัพ ไม่มากและไม่น้อยจนเกินไป การปฏิบัติตามแผนและ
การควบคมุ สามารถกระทำ� ไดส้ ะดวกและรดั กมุ โดยเฉพาะหว้ งระยะเวลาปานกลางนี้
สามารถเชื่อมตอ่ และผสมผสานใหเ้ ขา้ กับหว้ งระยะส้นั และระยะยาวไดเ้ ป็นอยา่ งดี
ข้นั ตอนในการด�ำเนนิ การพัฒนายุทธศาสตร์ทหารท่ีส�ำคัญ มดี ังน้ี
1) พัฒนากำ� ลังรบท่ีจะสนบั สนนุ ยทุ ธศาสตรท์ หาร
2) คดิ ราคาหรอื ค่าใช้จา่ ยสำ� หรบั กำ� ลงั รบเหล่านน้ั
3) ปรับก�ำลงั รบใหส้ อดคล้องกบั ข้อจำ� กัดทางด้านงบประมาณ
4) แสวงหาวิธีการอันเหมาะสมในการก�ำหนดโครงสร้างก�ำลังรบ
ใหส้ อดคลอ้ งกับยุทธศาสตร์ทหารอย่างดีท่สี ุด
อยา่ งไรกต็ าม ผรู้ บั ผดิ ชอบในการพฒั นายทุ ธศาสตรท์ หารตอ้ งพงึ ระลกึ
ไวด้ ว้ ยวา่ การพัฒนายทุ ธศาสตรท์ หารนั้นไมม่ วี ธิ ีการแบบใดแบบหน่ึงตายตวั หรือ
มรี ปู แบบใดๆ ทจ่ี ะชว่ ยใหเ้ ขา้ ใจวธิ กี ารแกป้ ญั หาและการตดั สนิ ใจไดต้ ลอด นอกเสยี จาก
ตอ้ งใชก้ ารพนิ จิ พจิ ารณาในการดำ� เนนิ กรรมวธิ แี กป้ ญั หาอยา่ งละเอยี ดและรอบคอบ
โดยม่งุ ถงึ ความส�ำเรจ็ ในการบรรลุภารกจิ เปน็ ประการส�ำคัญเท่าน้ัน23
ง. การกำ� หนดโครงสร้างกำ� ลงั รบ
การก�ำหนดโครงสร้างก�ำลังรบ (Force Structure) เป็นขั้นตอน
ทสี่ ำ� คญั สำ� หรบั การพฒั นากำ� ลงั รบ เพอ่ื สนบั สนนุ ยทุ ธศาสตรท์ หาร และมกั มคี วามคดิ เหน็
แตกต่างกันอยู่ 2 ประการ คอื
1) การมงุ่ หวงั ทจ่ี ะไดง้ บประมาณปอ้ งกนั ประเทศ เพอื่ เสรมิ สรา้ งกำ� ลงั รบ
ใหม้ ากทส่ี ดุ เทา่ ทจี่ ะทำ� ได้ แลว้ จงึ ตดั สนิ ใจเลอื กกำ� หนดโครงสรา้ งกำ� ลงั รบทม่ี คี วามออ่ นตวั
มากท่ีสดุ เพือ่ ใหส้ ามารถสนับสนุนยุทธศาสตร์
346

2) การมุ่งหวังท่ีจะต้องมีก�ำลังรบไว้เพื่อป้องกันประเทศหรือรักษา
ความปลอดภัยของชาติเป็นการส�ำคัญ แล้วจึงก�ำหนดโครงสร้างก�ำลังรบเพื่อ
สนบั สนนุ ยุทธศาสตรท์ หาร ต่อจากนนั้ กป็ รบั ก�ำลงั รบให้สอดคลอ้ งกบั งบประมาณ
ป้องกันประเทศ แนวคิดเช่นน้ีจะท�ำให้เกิดข้อจ�ำกัดเก่ียวกับก�ำลังรบตามโครงการ
(Program Force) อนั เป็นผลเนื่องมาจากงบประมาณนนั่ เอง
แผนและโครงการเกี่ยวกับโครงสร้างก�ำลังรบท่ีได้จัดท�ำข้ึนนี้ จะต้อง
นำ� มาดำ� เนนิ กรรมวธิ ตี รวจสอบและเปรยี บเทยี บเพอื่ พสิ จู นท์ ราบสง่ิ ทยี่ งั ไมไ่ ดน้ ำ� มา
แก้ปัญหา รวมทั้งประเมินค่าความเส่ียง (Risk Assessment) ท่ีอาจเกิดข้ึน
ในการปฏิบัติการทางยุทธศาสตร์ทหาร ถ้าเกณฑ์เส่ียงอยู่ในระดับสูงก็ต้องด�ำเนิน
การปรับปรงุ ยุทธศาสตร์ทหาร หากเปน็ เช่นนก้ี จ็ ะต้องเลือกวิธีแรก คือ การมุ่งหวงั
ทจ่ี ะไดง้ บประมาณปอ้ งกนั ประเทศใหม้ ากทสี่ ดุ อยา่ งไรกต็ าม อาจมบี างกรณที ต่ี อ้ ง
ใช้วธิ กี ารทง้ั สองอยา่ งผสมผสานกนั หากไดม้ กี ารพจิ ารณาอยา่ งละเอยี ดรอบคอบโดยใช้
ปจั จยั ท่เี กย่ี วข้องในระยะต่อมา
หากพจิ ารณาใหถ้ อ่ งแทแ้ ลว้ จะเหน็ ไดว้ า่ การพฒั นายทุ ธศาสตรท์ หาร
ดว้ ยการกำ� หนดโครงสรา้ งกำ� ลงั รบเพอื่ สนบั สนนุ ยทุ ธศาสตรท์ หาร กค็ อื กรรมวธิ ซี ำ�้ ๆ
ที่ไม่มีท่ีส้ินสุด แต่อาจเปลี่ยนแปลงได้ตลอดเวลา เร่ืองที่จะต้องปรับปรุงแก้ไขน้ัน
ย่อมข้ึนอยู่กับจ�ำนวนของเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นต่อๆ มา (Operation Research)
ซ่ึงต้องอาศัยฟังก์ชันเชิงเส้น (Linear Function) โดยเริ่มจากยุทธศาสตร์ชาติ
และสน้ิ สดุ ลงทก่ี ำ� ลงั รบตามโครงการ อยา่ งไรกต็ าม ยงั มวี งจรซำ�้ ๆ กนั อยใู่ นกรรมวธิ ี
ดงั กลา่ วนดี้ ว้ ย ซง่ึ นกั ยทุ ธศาสตรจ์ ำ� เปน็ ตอ้ งพจิ ารณาอยา่ งรอบคอบ และมหี ลกั การปฏบิ ตั ิ
ทแี่ น่ชัดมากขึน้ 24
จ. ข้อพจิ ารณาในการพฒั นายทุ ธศาสตร์ทหาร
การพฒั นายทุ ธศาสตรท์ หาร มขี อ้ พจิ ารณาทสี่ ำ� คญั อยู่ 4 ประการ คอื
ก) ยุทธศาสตร์ทหารจะต้องสนับสนุนยุทธศาสตร์ชาติ แม้ว่า
ยทุ ธศาสตรช์ าตจิ ะไม่ไดก้ �ำหนดไวเ้ ปน็ ลายลกั ษณ์อกั ษรท่แี น่ชดั ก็ตาม
ข) ยทุ ธศาสตรท์ หารจะตอ้ งมงุ่ ไปสกู่ ารรกั ษาไวซ้ งึ่ ผลประโยชนแ์ หง่ ชาติ
และยึดมั่นในวัตถุประสงค์ของนโยบายแห่งชาติโดยการใช้ก�ำลัง หรือคุกคาม
ด้วยการใชก้ �ำลงั

347

ค) ยุทธศาสตร์ทหาร ประกอบดว้ ย วัตถุประสงค์ทางทหาร แนวคดิ
ทางยุทธศาสตร์ทหาร และทรัพยากรทางทหาร
ง) ยทุ ธศาสตรท์ หารจำ� เปน็ ตอ้ งมกี ำ� ลงั ทหารไว้ เพอื่ ปฏบิ ตั กิ ารเสรมิ
ความมน่ั คงแหง่ ชาติให้ดขี ึน้
จ) ยทุ ธศาสตรท์ หารอาจไดร้ บั อทิ ธพิ ลจากโครงสรา้ งกำ� ลงั รบในปจั จบุ นั
และการใช้ก�ำลังทหารเข้าปฏิบัติการ แต่ไม่ควรก�ำหนดยุทธศาสตร์ทหารขึ้นจาก
กำ� ลงั รบเหล่านน้ั 25

ความมุ่งประสงค์ ยทุ ธศาสตร์ชาติ นโยบายความม่ันคงแหง่ ชาติ
แห่งชาติ และ (งบประมาณ และแนวคิดในการใช้เงนิ )
จุดประสงค์
การประเมิน นโยบายทางทหาร ขอ้ บงั คับ ค�ำช้ีแจง
ยุทธศาสตรท์ หาร ยุทธศาสตร์ทหาร และโครงสรา้ งกำ� ลงั รบ และค�ำแนะน�ำ ฯลฯ
ของกระทรวงกลาโหม

วัตถุประสงค์ทางทหาร และ ก�ำลงั รบที่มีความเสย่ี งนอ้ ย
แนวคดิ ทางยุทธศาสตร์ (Minimum Risk Force)

(พสิ จู น์ทราบความเสีย่ งและการวิเคราะห)์ กำ� ลงั รบตามแผน
(Planning Force)

ก�ำลังรบตามวัตถปุ ระสงค์
(Objective Force)
กำ� ลงั รบตามโครงการ

(Programming Force)
ก�ำลงั รบตามงบประมาณ

(Budgeting Force)

กำ� ลังรบปัจจบุ นั
(Current Force)

ภาพท่ี 6-6 ความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งยทุ ธศาสตรช์ าติ และนโยบายทางทหารทส่ี นบั สนนุ ยทุ ธศาสตรช์ าติ
ทีม่ า : พจน์ พงศ์สุวรรณ, เรือ่ งเดียวกนั , หน้า 171.

348

ภาพที่ 6-7 ขัน้ ตอนการพัฒนากำ� ลงั รบ และการเปรยี บเทียบระหว่างคา่ ความเสยี่ งกับ
ขีดความสามารถท่สี วนทางกนั

ทีม่ า: พจน์ พงศส์ ุวรรณ, เร่ืองเดียวกนั , หน้า 172.

349

ฉ. เอกสารการวางแผนยุทธศาสตรร์ ว่ มของสหรัฐอเมรกิ า
เอกสารการวางแผนยุทธศาสตร์ร่วม (Joint Strategic Planning
Document: JSPD) เป็นเอกสารส�ำคัญส�ำหรับช่วยเหลือคณะเสนาธิการร่วมของ
สหรฐั อเมริกาในเรอื่ งต่างๆ ดังนี้
ก) ประเมินภัยคุกคามทางทหาร
ข) เสนอแนะวัตถปุ ระสงคท์ างทหาร
ค) เสนอแนะยุทธศาสตรท์ หาร
ง) สรปุ เร่ืองการวางแผนกำ� ลงั รบทุกระดบั หนว่ ย
จ) ทบทวนการบรรลถุ งึ การวางแผนก�ำลงั รบทกุ ระดบั หน่วย
ฉ) ประเมนิ ขดี ความสามารถก�ำลังรบตามแผนงาน
ช) เสนอแนะเพม่ิ เตมิ ตา่ งๆ เชน่ ขา่ วกรอง หวั รบนวิ เคลยี ร์ การบงั คบั บญั ชา
การควบคุม และ การตดิ ตอ่ ส่อื สาร การวจิ ยั และพฒั นา แผนท่ี เป็นตน้ 26
ช. การพัฒนายุทธศาสตรท์ หารในภมู ิภาคของสหรฐั อเมรกิ า
การพฒั นายทุ ธศาสตรท์ หารในภมู ภิ าค (Regional Military Strategy)
หรอื ในพ้นื ที่สนใจ (Area of Interest) ประกอบดว้ ยขนั้ ตอนมูลฐาน 4 ขั้น ดังนี้
1) การตรวจสอบสภาพแวดล้อม
ปัจจัยส�ำคัญของยุทธศาสตร์ทหารในภูมิภาคและเหตุผลพื้นฐาน
สำ� หรบั ความสัมพันธข์ องชาตติ ่างๆ ในโลก กค็ อื ผลประโยชน์ของชาติ (National
Interests) ผลประโยชน์แห่งชาตินี้เอง อาจเปลี่ยนแปลงไปได้ตามระดับหรือ
ความมากนอ้ ยทจี่ ะเกดิ อนั ตรายตอ่ ความมน่ั คงแหง่ ชาติ อยา่ งไรกต็ าม ความรว่ มมอื
ระหวา่ งชาตใิ นการปฏบิ ตั อิ ยา่ งสอดคลอ้ งกนั เพอ่ื ผดงุ ไวซ้ งึ่ สนั ตสิ ขุ ของโลกกย็ งั คงมี
ปรากฏอยู่ท่ัวทุกมุมโลก แต่จุดส�ำคัญของยุทธศาสตร์มุ่งเน้นท่ีการปกป้องและ
การรกั ษาไวซ้ งึ่ ผลประโยชนเ์ หลา่ นนั้ ในการนจี้ ำ� เปน็ ตอ้ งพสิ จู นท์ ราบผลประโยชนแ์ หง่ ชาติ
ต่างๆ ให้ชัดเจนพอสมควร และสรุปความหมายของผลประโยชน์ให้เด่นชัดขึ้น
ในขั้นแรกส�ำหรับภูมภิ าคนัน้ ๆ
350

อย่างไรกต็ าม ผลประโยชนแ์ ห่งชาตนิ นั้ ไมใ่ ชเ่ ป็นส่งิ ท่ีถาวร คงที่ หรือ
เปลี่ยนแปลงไม่ได้ เพราะลักษณะของผลประโยชน์แห่งชาติอาจเปล่ียนแปลงได้
ตามระดบั ของอนั ตรายหรอื ความสนิ้ สดุ ตามหว้ งระยะเวลาหนงึ่ ดงั นนั้ เพอื่ เปน็ ฐาน
ของการพัฒนาและการก�ำหนดโครงการส�ำหรับยุทธศาสตร์ทหารในภูมิภาค
ในอนาคตอันใกล้ ผลประโยชน์ก็ควรมีลักษณะที่กระจ่างชัดพอสมควร และสรุป
ให้สั้นและกะทัดรัด ผลประโยชน์แห่งชาตินี้เองเป็นพ้ืนฐานท่ีส�ำคัญที่สุด เพราะ
ผลประโยชนแ์ หง่ ชาตอิ ยา่ งใดอยา่ งหนงึ่ ยอ่ มมผี ลกระทบถงึ พนื้ ฐานทเี่ กย่ี วขอ้ งกบั ชาติ
และแงค่ ดิ ตา่ งๆ อนั กอ่ ใหเ้ กดิ ความไดเ้ ปรยี บทพี่ งึ ประสงค์ รวมทง้ั คา่ นยิ มของชาติ
และข้อเปรียบเทียบระหว่างชาติอีกด้วย อย่างไรก็ตาม ผลประโยชน์แห่งชาติ
จะแสดงถึงเหตุผลส�ำหรับพฤติกรรมของชาติในภูมิภาคหนึ่งของโลกโดยเฉพาะ
และพฤตกิ รรมทแ่ี สดงออกมาใหป้ รากฏนม้ี กั มงุ่ สผู่ ลประโยชนแ์ หง่ ชาตอิ ยา่ งไมต่ อ้ งสงสยั
เมอื่ ไดก้ ำ� หนดผลประโยชนแ์ หง่ ชาตลิ งไปเปน็ ทแ่ี นน่ อนแลว้ ตอ่ ไปกค็ วร
วเิ คราะหถ์ ึงความส�ำคัญทางด้านการเมือง เศรษฐกิจ สังคมจิตวิทยา ภูมิศาสตร์
และการทหารในภูมิภาคนั้นๆ ด้วย รวมทั้งแนวโน้มและเหตุการณ์ที่อาจเกิดขึ้น
เหตุการณ์นั้นอาจมีผลกระทบต่อผลประโยชน์ของชาติในภูมิภาค ซ่ึงยังต้อง
พิสูจน์ทราบความล่อแหลมหรือจุดอ่อน รวมถึงภัยคุกคามท่ีอาจเก่ียวข้องอีกด้วย
อยา่ งไรกต็ าม การรเิ รมิ่ กำ� หนดนโยบายตา่ งๆ เพื่อให้สอดคลอ้ งกบั โอกาสทอ่ี ำ� นวย
ใหค้ วรเปน็ สงิ่ ทตี่ ้องพิจารณาด้วยเสมอ
การวเิ คราะหป์ จั จยั สภาพแวดลอ้ มตา่ งๆ ในภมู ภิ าคจะเปน็ แนวทางใน
การตรวจสอบและการประเมนิ ผลสถานการณท์ างทหาร การประเมนิ ผลขดี ความสามารถ
ของก�ำลงั รบน้ัน ไม่เพยี งแต่จะพจิ ารณาเปรียบเทยี บแค่จ�ำนวนกองพล เรือรบ และ
เครอ่ื งบนิ รบเทา่ นนั้ แตต่ อ้ งมองใหล้ กึ เขา้ ไปถงึ เรอ่ื งคณุ ภาพทางเทคโนโลยขี องกำ� ลงั รบ
เปน็ สำ� คัญ สำ� หรบั ปัจจยั อน่ื ๆ อันได้แก่ ลักษณะผนู้ ำ� สภาพการฝึก แรงจงู ใจ และ
การรกั ษาความตอ่ เนอ่ื งทางการสง่ กำ� ลงั บำ� รงุ กต็ อ้ งนำ� มาพจิ ารณาโดยละเอยี ดและ
รอบคอบ เพราะอาจมผี ลกระทบต่อการใช้กำ� ลงั ตามสภาพแวดลอ้ มทางภูมิศาสตร์
ในภูมิภาคน้ันก็ได้ นอกจากก�ำลังรบแล้ว ก�ำลังที่ส�ำคัญอีกอย่างหนึ่งที่ควรน�ำมา

351

วเิ คราะห์ดว้ ย ก็คอื กำ� ลังทหารหรอื ก�ำลงั กง่ึ ทหาร (Paramilitary) ประจ�ำภูมิภาค
นน้ั เพอ่ื จะไดจ้ ดั ใหเ้ หมาะสมกบั ขดี ความสามารถและจดุ ออ่ นทม่ี อี ยู่ ประการทสี่ ำ� คญั
กค็ อื เพอ่ื ใหพ้ รอ้ มทจี่ ะเผชญิ กบั ภยั คกุ คามไดท้ นั เวลาหากมภี ยั คกุ คามเกดิ ขน้ึ อยา่ งไร
กต็ าม ความยงุ่ ยากกอ็ ยทู่ วี่ า่ จำ� นวนเทา่ ใดถงึ จะเพยี งพอกบั ภยั คกุ คามเทา่ นนั้
การจัดวางก�ำลังรบท่ีเหมาะสม ควรจัดวางไว้เพื่อรักษาผลประโยชน์
แหง่ ชาตทิ ่ีได้พิสูจน์ทราบมาก่อนแล้ว ส่วนภัยคุกคามน้ันอาจมาจากก�ำลังทหาร
ภายนอกภมู ภิ าคกไ็ ด้ แตไ่ มจ่ ำ� เปน็ ตอ้ งเกดิ ขนึ้ จากกำ� ลงั ทหารในภมู ภิ าคนนั้ เสมอไป
หากก�ำลังทหารภายนอกภูมิภาคนั้นมีขีดความสามารถมากพอที่จะเข้ามาปฏิบัติ
ภารกิจในภูมิภาคน้ีได้ นักยุทธศาสตร์ต้องพิสูจน์ทราบให้ได้ว่า ก�ำลังรบที่มาจาก
ภายนอกภูมิภาคน้ันจะสามารถคุกคามต่อผลประโยชน์แห่งชาติในภูมิภาคนี้
ไดม้ ากนอ้ ยเพยี งไรและมขี ดี ความสามารถอะไรบา้ ง เพอื่ เปน็ หลกั ประกนั ในการตรวจสอบ
สภาพแวดล้อมต่างๆ ของภมู ิภาคได้อยา่ งเหมาะสมตอ่ ไป
2) การกำ� หนดวัตถุประสงคท์ างทหาร
การด�ำเนินการในขั้นตอนน้ี จะมีผลอันส�ำคัญต่อการก�ำหนดรูปแบบ
ของการใช้ก�ำลังอ�ำนาจทางทหารเพ่ือปกป้องผลประโยชน์แห่งชาติ และสนับสนุน
นโยบายและแผนงานตา่ งๆ ของชาติ สง่ิ ส�ำคญั 3 ประการที่ควรระลึกถงึ ได้แก่
ประการที่ 1 วตั ถปุ ระสงคท์ หารทหารอาจบง่ ถงึ สภาพภมู ศิ าสตร์ และ
พนั ธมติ รในภมู ภิ าคนนั้ หรอื อาจจำ� กดั ในการใชก้ ำ� ลงั สำ� หรบั ประเทศใดประเทศหนงึ่
หรอื อาจจำ� กดั ในการวางก�ำลัง การสง่ เข้าไป หรอื การด�ำเนนิ กิจกรรมบางประการ
ประการท ี่ 2 วตั ถปุ ระสงคท์ างทหาร หมายรวมถงึ วตั ถปุ ระสงคท์ างทหาร
ของชาติและพันธมิตร
ประการท่ ี 3 วัตถปุ ระสงคท์ างทหารตอ้ งชัดแจง้ และขยายออกไปได้
ตามความจ�ำเป็น และจะต้องกำ� หนดข้อจำ� กัดในการใช้ก�ำลงั ไวด้ ว้ ย27
ตวั อยา่ งของการกำ� หนดวตั ถปุ ระสงคข์ องยทุ ธศาสตรท์ หารทสี่ อดคลอ้ งกบั
วตั ถปุ ระสงคข์ องยทุ ธศาสตรป์ อ้ งกนั ประเทศของสหรฐั อเมรกิ า มรี ายละเอยี ดดงั น้ี
352

ก) วตั ถปุ ระสงค์ของยทุ ธศาสตร์ปอ้ งกนั ประเทศ
(1) เพื่อด�ำรงความปลอดภัยของสหรัฐอเมริกาจากการโจมตีของ
ฝา่ ยตรงขา้ มโดยตรง
(2) เพอ่ื ดำ� รงการเขา้ ถงึ ทางยทุ ธศาสตรแ์ ละเสรใี นการปฏบิ ตั ใิ นระดบั โลก
(3) เพ่ือสถาปนาสภาพความม่ันคงทน่ี �ำไปสรู่ ะเบยี บสากลทเ่ี กอื้ กูล
(4) เพ่ือเสริมสร้างความแข็งแกร่งให้กับประเทศพันธมิตรและ
ประเทศหนุ้ ส่วนยุทธศาสตร์ เพ่อื ตอ่ สู้กบั ความทา้ ทายร่วมกัน28
ข) วตั ถปุ ระสงค์ของยทุ ธศาสตรท์ หาร
(1) เพ่ือป้องกันสหรัฐอเมริกาด้วยการตอบโต้ภัยคุกคาม ณ แหล่ง
ก�ำเนิดภัยคุกคาม ป้องกันจากการถูกโจมตีโดยตรง ด้วยการรักษาระยะห่างจาก
ภยั คกุ คามทงั้ ทางบก ทางทะเล ทางอากาศ และอวกาศ ดำ� รงขดี ความสามารถทจี่ ะ
ป้องกันสหรัฐอเมริกาจากการโจมตีด้วยการเจาะแนวป้องกันเขตหน้า และสร้าง
สภาพแวดล้อมทต่ี ่อต้านลัทธกิ อ่ การรา้ ยของโลก
(2) เพอื่ ปอ้ งกนั ความขดั แยง้ และการโจมตโี ดยทไี่ มร่ ตู้ วั โดยการวางกำ� ลงั
และแสดงกำ� ลงั ในเขตหนา้ สง่ เสรมิ ความมนั่ คงและเสถยี รภาพของโลก ยบั ยง้ั การรกุ ราน
และการข่มขู่เพ่ือป้องกันผลกระทบร้ายแรงจากการใช้อาวุธชีวภาพ อาวุธเคมี
และอาวุธนิวเคลียร์ต่อประชาชนพลเรือนของสหรัฐอเมริกาและพันธมิตร รักษา
ความปลอดภยั จากการถูกโจมตีโดยตรงโดยก�ำจัดภัยคุกคามให้ได้ก่อนที่พวกเขา
จะเรมิ่ โจมตตี อ่ สหรฐั อเมรกิ า และดำ� รงขดี ความสามารถทจี่ ะดำ� เนนิ การปฏบิ ตั กิ าร
เพอ่ื เสถยี รภาพ เพื่อดำ� รงหรอื สถาปนาระเบยี บ สง่ เสริมสนั ตภิ าพและความมน่ั คง
หรือพฒั นาสภาพทเี่ ปน็ อยู่ในปัจจบุ ันใหด้ ีย่งิ ข้นึ
(3) เพ่ือด�ำรงความเหนือกว่าฝ่ายตรงข้าม โดยอาศัยการเอาชนะ
ฝา่ ยตรงขา้ มอยา่ งรวดเรว็ เอาชนะอยา่ งแตกหกั ประสานสอดคลอ้ งและบรู ณาการการ
ปฏบิ ตั กิ ารเพ่ือเสถียรภาพ และการปฏิบัติการขององค์การข้ามชาติภายหลังความ
ขัดแย้ง เพ่ือสร้างสภาพแวดล้อมที่มีเสถียรภาพและความมั่นคงท่ีเก้ือกูลต่อผล
ประโยชน์ของสหรฐั อเมริกา29

353

3) การก�ำหนดแนวคิดทางยุทธศาสตรท์ หาร
แนวทางความคดิ ทางยทุ ธศาสตรท์ หารจะสามารถอธบิ ายใหท้ ราบถงึ
แผนการใช้ก�ำลังรบอย่างกว้างๆ ในการด�ำรงไว้ซึ่งวัตถุประสงค์ทางทหาร โดย
การปฏบิ ตั กิ ารใชก้ ำ� ลงั หรอื การคกุ คามดว้ ยกำ� ลงั อยา่ งไรกต็ าม แนวคดิ ทางยทุ ธศาสตร์
ทหารควรมีความชัดเจนมากพอท่ีจะให้แนวทางในการวางแผนและแผนงาน
แก่เหล่าทัพต่างๆ เพื่อพัฒนาก�ำลังรบ ตามปกติแล้ว แนวคิดทางยุทธศาสตร์น้ี
จะบ่งถึงหนทางปฏิบัติต่างๆ ซึ่งอาจน�ำก�ำลังทหารไปใช้ในการปฏิบัติการเพ่ือ
บรรลุวัตถุประสงค์ทางทหาร การพิจารณาเลือกใช้หนทางปฏิบัติน้ี อาจพิจารณา
จากปจั จัยทเ่ี กี่ยวข้องตา่ งๆ ดังนี้
ก) ระดับของการใช้ก�ำลังทางยุทธศาสตร์ และก�ำลังสนับสนุนทั่วไป
โดยใชห้ รอื ไมใ่ ชอ้ าวธุ นวิ เคลยี ร์ การป้องกันรว่ มกัน การใชก้ ำ� ลงั รุกออกไปข้างหนา้
การเตรียมสะสมสิ่งอุปกรณ์ ความคล่องแคล่วในการเคลื่อนท่ี และการระดม
สรรพกำ� ลงั เป็นต้น
ข) จะส่งก�ำลังทหารออกไปปฏิบัติการท่ีไหนและเมื่อไร เพ่ือเผชิญ
กับการรุกรานทม่ี าจากยา่ นหรือขอบเขตของความขดั แย้ง
ค) ขนั้ ตอนของการปฏบิ ตั กิ ารในสงครามจำ� กดั และสงครามทวั่ ไป รวมทง้ั
การปฏบิ ตั กิ ารทางทหารในขน้ั แรกและขน้ั ตอ่ ๆ มา บทบาทของกำ� ลงั พนั ธมติ รและ
ฝา่ ยเดยี วกนั และสง่ิ บอกเหตทุ บี่ ง่ วา่ อาจตอ้ งใชอ้ าวธุ นวิ เคลยี ร์ อาวธุ ชวี ภาพ และอาวธุ เคมี
ง) ลำ� ดบั ความสำ� คญั ของภมู ภิ าคทางภมู ศิ าสตร์ และเสน้ ทางคมนาคม
ทีม่ คี วามสำ� คัญทางยุทธศาสตรห์ ลัก30
4) ระบบการวางแผนยุทธศาสตร์ร่วม
ระบบการวางแผนยุทธศาสตร์ร่วม (Joint Strategic Planning
System: JSPS) คอื ระบบการวางแผนยทุ ธศาสตรท์ หารรว่ มของคณะเสนาธกิ ารรว่ ม
ของสหรฐั อเมรกิ า ระบบการวางแผนทางทหารของสหรฐั อเมรกิ านมี้ คี วามแตกตา่ ง
กบั ระบบทางทหารของไทยอยมู่ าก ทง้ั ในดา้ นการจดั และดา้ นการบงั คบั บญั ชา กลา่ ว
คอื กระทรวงกลาโหมของสหรฐั อเมรกิ านน้ั มที บวงทหารบก ทบวงทหารเรอื และทบวง
354

ทหารอากาศ เป็นหน่วยข้ึนตรง และมีนักการเมืองด�ำรงต�ำแหน่งเป็น
ผู้บังคับบัญชาตามกฎหมาย ทบวงต่างๆ เหล่านี้จะเป็นหน่วยในการสนับสนุน
ทางด้านทรัพยากรให้แก่ก�ำลังรบ ไม่ว่าจะเป็นก�ำลังพลหรือเงินงบประมาณต่างๆ
ส่วนการด�ำเนินการอ�ำนวยการทางด้านยุทธศาสตร์ (Strategic Direction) นั้น
เปน็ ความรบั ผดิ ชอบของคณะเสนาธกิ ารรว่ ม อนั ประกอบดว้ ย เสนาธกิ ารทหารบก
เสนาธกิ ารทหารเรอื และเสนาธกิ ารทหารอากาศ และอาจมผี บู้ ญั ชาการนาวกิ โยธนิ
เขา้ รว่ มดว้ ยตามความจำ� เปน็ คณะเสนาธกิ ารรว่ มดงั กลา่ ว มปี ระธานคณะเสนาธกิ าร
ร่วมเป็นหัวหน้า โดยได้รับการแต่งต้ังขึ้นตามห้วงระยะเวลาจากประธานาธิบดี
ประธานคณะเสนาธกิ ารรว่ มจะเปน็ ทปี่ รกึ ษาของรฐั มนตรวี า่ การกระทรวงกลาโหม
และประธานาธบิ ดโี ดยตำ� แหนง่ รวมทงั้ เปน็ สมาชกิ ประจำ� (Regular Committee)
ในสภาความมั่นคงแหง่ ชาติดว้ ย
อย่างไรก็ตาม ประธานคณะเสนาธิการร่วมน้ีเป็นผู้รับผิดชอบ
ในการอ�ำนวยการทางยุทธศาสตร์ (Strategic Direction) ต่อหนว่ ยบัญชาการรวม
(Unified Command) และหน่วยบัญชาการเฉพาะ (Specified Command)
ซง่ึ เปน็ กำ� ลงั รบโดยตรง และมผี บู้ งั คบั บญั ชารบั ผดิ ชอบโดยแนน่ อนตงั้ แตใ่ นยามปกติ
ดังน้ัน เม่ือพิจารณาถึงเรื่องการจัดและการบังคับบัญชาแล้ว อาจสรุปได้ว่า
กองทัพไทยนั้นมีผบู้ ังคับบญั ชาทแ่ี น่นอน คอื มี ผบ.ทบ. ผบ.ทร. และ ผบ.ทอ. โดย
ผบ.เหล่าทัพท้ังสามนี้ข้ึนตรงต่อผู้บัญชาการทหารสูงสุด แก่ผู้บังคับบัญชาเหล่าน้ี
เป็นข้าราชการประจ�ำมิใช่นักการเมือง และผู้บังคับบัญชาแต่ละเหล่าทัพจะเป็น
ผอู้ ำ� นวยการรบโดยตรงผา่ นหนว่ ยกำ� ลงั รบของเหลา่ ทพั ในยามสงครามอาจมกี ารแตง่ ตงั้
ผู้บัญชาการยุทธบริเวณตามความจ�ำเป็น เพื่อให้สามารถบังคับบัญชาก�ำลังรบท่ี
มาจากเหล่าทพั อน่ื สว่ นสหรัฐอเมริกานนั้ จะแตง่ ต้งั ผ้บู ัญชาการกองบญั ชาการรวม
และผู้บัญชาการกองบัญชาการเฉพาะต้ังแต่ในยามปกติ เพื่อเป็นบังคับบัญชา
หน่วยก�ำลังรบโดยเฉพาะ เม่ือสถานการณ์เปลี่ยนแปลงไปสู่สภาวะสงคราม
หน่วยบัญชาการรวมก็จะแปรสภาพเป็นกองบัญชาการยุทธบริเวณในทันที
โดยไมจ่ ำ� เปน็ จะต้องจดั ยุทธบรเิ วณใหม่เหมอื นกับในระบบของไทย31

355

ประธานาธบิ ดี
รมว.กห.

ทบวงเหล่าทัพ คณะเสนาธิการรว่ ม ประธานคณะเสนาธกิ ารรว่ ม
(ทบ., ทร., ทอ.) หน่วยบัญชาการรวม

และหน่วยบัญชาการเฉพาะ

หน่วยบญั ชาการเหลา่ ทัพ

ภาพที่ 6-8 แสดงระบบการจดั หนว่ ยทางทหารของสหรัฐอเมรกิ า
ทม่ี า : พจน์ พงศส์ วุ รรณ, เรื่องเดียวกัน, หน้า 177.

รวม.กห.

ปล.กห ผบ.ทหารสูงสุด

ผบ.ทบ. ผบ.ทร. ผบ.ทอ.

ภาพที่ 6-9 แสดงระบบการจดั หนว่ ยทางทหารของไทย
ท่ีมา : พจน์ พงศส์ วุ รรณ, เรือ่ งเดยี วกัน, หน้า 178.

356

เมอื่ ระบบทางทหารของสหรฐั อเมรกิ ากำ� หนดไวเ้ ชน่ น้ี ระบบการวางแผน
ทางยุทธศาสตร์ก็ต้องด�ำเนินการให้สอดคล้องและแน่นอนชัดเจน ดังน้ัน คณะ
เสนาธิการรว่ มจงึ มคี วามรบั ผดิ ชอบในการทำ� เอกสารทางยทุ ธศาสตรท์ สี่ ำ� คญั จำ� นวน
2 เลม่ ในทกุ ระยะเวลา 2 ปี คอื
ก) การวิเคราะห์แผนยุทธศาสตร์ร่วม (ยุทธศาสตร์ทหาร) เล่มที่ 1
(Joint Strategic Planning Document Supporting Analysis: JSPDSA VolumeI)
ข) การวิเคราะห์แผนยุทธศาสตร์ร่วม (ยุทธศาสตร์ทหาร) เล่มท่ี 2
(Joint Strategic Planning Document Supporting Analysis: JSPDSA Volume II)
สำ� หรบั เลม่ ท่ี 1 นน้ั คณะเสนาธกิ ารรว่ มจะตอ้ งสง่ ใหผ้ บู้ งั คบั บญั ชาการ
หน่วยบัญชาการรวม เพ่ือพิจารณาค่าของความเส่ียง เมื่อประเมินความเสี่ยง
เสร็จแล้ว ผู้บัญชาการหน่วยบัญชารวมจะส่งให้คณะเสนาธิการร่วมพิจารณา
ก�ำลงั ทหารที่ตอ้ งการอกี ทหี น่ึง เมือ่ คณะเสนาธิการรว่ มพิจารณาเสร็จก็จะสง่ ตอ่ ให้
คณะกรรมการพจิ ารณาเปน็ สว่ นรวม คอื ใหพ้ จิ ารณาทงั้ ยทุ ธศาสตรท์ หาร กำ� ลงั ทหาร
และวตั ถปุ ระสงคแ์ หง่ ชาตดิ า้ นความมนั่ คงแหง่ ชาติ ภายในเดอื นธนั วาคมของทกุ ปี
หลังจากนั้นจะจดั ทำ� เป็นเอกสารทเี่ รยี กว่า “เอกสารการวางแผนยุทธศาสตร์รว่ ม”
(Joint Strategic Planning Document: JSPD) ซึ่งจะเสนอให้ประธานาธิบดี
พิจารณาอีกครั้งหนึ่งในเดือนมกราคมของทุกปี เมื่อประธานาธิบดีเห็นชอบก็จะ
ลงนามอนุมตั ิ และสง่ ไปยังเหลา่ ทัพ (ทบวง ทบ., ทร. และ ทอ.) ในเดอื นมีนาคม
ของทุกปี เอกสารท่ีประธานาธิบดีลงนามอนุมัติและส่งไปให้เหล่าทัพถือปฏิบัติน้ี
เรยี กวา่ “บนั ทกึ วตั ถปุ ระสงคข์ องโครงการ” (Program Objective Memorandum :
POM’S) ซ่ึงเหล่าทัพจะใช้เป็นแผนโครงในการพัฒนาและเสริมสร้างก�ำลังรบ
ของเหล่าทัพ ขอให้สังเกตด้วยว่าประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกานั้น ด�ำรงต�ำแหน่ง
เป็นผู้บัญชาการทหารสูงสุดโดยต�ำแหน่ง โดยต�ำแหน่งดังกล่าวนี้เป็นต�ำแหน่ง

357

ท่มี ีอ�ำนาจส่ังใช้ก�ำลังทหารได้ แตส่ �ำหรับกองทพั ไทยแลว้ ผบู้ ัญชาการทหารสงู สุด
เปน็ ผมู้ อี ำ� นาจสงู สดุ ในการสง่ั ใชก้ องทพั และอยภู่ ายใตก้ ารบงั คบั บญั ชาของรฐั มนตรี
ว่าการกระทรวงกลาโหม ส�ำหรับต�ำแหน่งจอมทัพไทยของสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว
องค์ปัจจุบันน้ัน เป็นต�ำแหน่งทางเกียรติยศเพ่ือเทิดพระเกียรติในฐานะองค์
พระมหากษัตริยข์ องแผ่นดนิ 32
เมอ่ื เหลา่ ทพั ไดร้ บั “บนั ทกึ วตั ถปุ ระสงคข์ องโครงการ” (POM’S) จาก
ประธานาธบิ ดแี ลว้ เหลา่ ทพั กจ็ ะนำ� ไปพฒั นาเพอ่ื จดั ทำ� เอกสารการประเมนิ แผนงานรว่ ม
(Joint Program Assessment Memorandum: JPAM) ในการนค้ี ณะเสนาธกิ ารรว่ ม
กจ็ ะประเมนิ ความเสย่ี งของเหลา่ ทพั ตา่ งๆ การจดั ทำ� เอกสารการประเมนิ แผนงานรว่ มน้ี
กำ� หนดขึ้นในเดอื นมถิ นุ ายนของทกุ ปี เพ่อื ให้เข้าใจกรรมวธิ ตี า่ งๆ ของการก�ำหนด
ยทุ ธศาสตรข์ องสหรฐั อเมริกา กข็ อใหด้ ูแผนภูมติ ามภาพ 6-10 ประกอบดังน้ี

358

คำ� แนะนำ� ในการก�ำหนด
ยุทธศาสตร์ของ กห.

การวิเคราะห์แผนยทุ ธศาสตรร์ ว่ ม ผบ.บก.รวม การวเิ คราะห์แผนยุทธศาสตรร์ ว่ ม
เล่มที่ 1 (ยทุ ธศาสตร)์ ก�ำลังทหารท่ี เล่มที่ 2 (ก�ำลงั ทหาร)
เสยี่ งน้อยทส่ี ุด

ต.ค. ทุกปี พ.ย.
เอกสารการวางแผนยทุ ธศาสตรร์ ว่ ม
(JSPD) (ยุทธศาสตร์ - กำ� ลังทหาร)

รา่ งค�ำแนะนำ� กห. ม.ค
รวบรวมค�ำแนะนำ� ตา่ ง ๆ
เอกสารทปี่ ระธานาธบิ ดอี นมุ ตั ิ มี.ค

พ.ค.

เหลา่ ทัพ
บนั ทกึ วัตถปุ ระสงค์ของโครงการ

(POM'S)

มิ.ย.

เอกสารการประเมนิ โครงการร่วม (JPAM)
การประเมินความเส่ียงของ
คณะเสนาธกิ ารรว่ ม

ภาพท่ี 6-10 แผนภูมิของการก�ำหนดยทุ ธศาสตร์ทหารของสหรัฐอเมริกา
ท่มี า : พจน์ พงศ์สวุ รรณ, เรอื่ งเดียวกัน, หนา้ 179.

359

เทคนคิ ในการวเิ คราะหแ์ ละการพจิ ารณาเพอื่ วตั ถปุ ระสงคใ์ นการกำ� หนด
ยุทธศาสตร์ชาติและยุทธศาสตร์ทหารท่ีได้กล่าวไว้ในหนังสือเล่มน้ี เป็นแต่เพียง
ตวั อยา่ งหรอื แนวคดิ อนั หนงึ่ เทา่ นนั้ ซง่ึ โดยแทจ้ รงิ แลว้ ยงั มแี นวคดิ อน่ื ๆ หรอื แนวทา
งอน่ื ๆ อกี มากมาย ในทางปฏบิ ตั ิ ยอ่ มมปี จั จยั ทเ่ี กยี่ วขอ้ งอกี มากมาย การกำ� หนด
ยุทธศาสตร์ชาติและยุทธศาสตร์ทหารน้ันก็เช่นเดียวกันกับการวางแผนทางทหาร
ซ่ึงจ�ำเป็นต้องพิจารณาถึงภารกิจหรืองานที่จะต้องปฏิบัติประกอบกับก�ำลังทหาร
และขดี ความสามารถในการสนบั สนุนทีม่ อี ยู่ แต่จ�ำเปน็ ต้องพิจารณาอย่างละเอียด
รอบคอบทกุ ขน้ั ตอน ในหนงั สอื เลม่ นไ้ี ดก้ ลา่ วถงึ แนวทางในการกำ� หนดความมงุ่ ประสงค์
แหง่ ชาติ ผลประโยชนแ์ หง่ ชาติ และลำ� ดบั ความสำ� คญั หรอื ความเรง่ ดว่ น (Priorities)
และก�ำหนดข้ึนเป็นนโยบายแห่งชาติ ต่อจากน้ันจึงก�ำหนดยุทธศาสตร์ชาติขึ้น
เพ่ือจะได้ใช้เป็นกรอบในการด�ำเนินการให้นโยบายแห่งชาติบรรลุเป้าหมายต่อไป
ท้ังนี้ก็โดยการใช้พลังอ�ำนาจแห่งชาติที่มีอยู่ให้เกิดประโยชน์สูงสุด เมื่อก�ำหนด
ยุทธศาสตร์ชาติไดแ้ ล้วจึงพิจารณาโครงการทางทหาร (Military Programs) ที่จะ
สนบั สนุนนโยบายแหง่ ชาติอยา่ งละเอียดตอ่ ไป
อย่างไรก็ตาม ในการวางแผนยุทธศาสตร์ชาติน้ัน ผู้วางแผนจะต้อง
ระลึกถึงเรื่องงบประมาณไว้เสมอ โดยเฉพาะงบประมาณประจ�ำปีของประเทศ
แผนงานตา่ งๆ รวมทง้ั โครงการทางทหารจะตอ้ งนำ� ไปพจิ ารณารว่ มดว้ ยเสมอ เพอ่ื ให้
การใช้ทรัพยากรธรรมชาติของประเทศเป็นไปอย่างเหมาะสมกับข้อจ�ำกัดท่ีมีอยู่
สำ� หรบั ในการกำ� หนดยทุ ธศาสตรท์ หารนนั้ กม็ ปี จั จยั และขน้ั ตอนทซี่ บั ซอ้ นทจี่ ะตอ้ ง
พจิ ารณาในรายละเอยี ดอยา่ งรอบคอบ รวมทง้ั การวเิ คราะหอ์ ยา่ งมเี หตผุ ล ในหวั ขอ้ ตอ่ ไปน้ี
เป็นแนวทางในการก�ำหนดยุทธศาสตร์ชาติและยุทธศาสตร์ทหารส�ำหรับใช้
ฝึกศึกษาในวิทยาลัยการทัพบกของสหรัฐอเมริกา ซึ่งเราสามารถน�ำมาประยุกต์ใช้
กับประเทศไทยไดต้ ามความเหมาะสม33

360

ความมุ่งประสงค์แหง่ ชาติ
อุดมการณแ์ ละความเชอื่ มนั่
ผลประโยชน์แหง่ ชาติ และลำ� ดบั ความเร่งด่วน
สมมตฐิ านเกีย่ วกบั สถานการณใ์ นประเทศและรอบโลก
นโยบายและโครงการตา่ ง ๆ ของชาติ

ยุทธศาสตร์ชาติ
ยทุ ธศาสตรท์ หาร
- วตั ถุประสงค์
- แนวความคิดทางยทุ ธศาสตร์ทหาร
- ทรพั ยากรทางทหาร

ข้อจำ� กดั
การประเมินความเส่ยี ง

ยทุ ธศาสตร์ทหาร
(แก้ไขตามความจำ� เป็น)
ภาพท่ี 6-11 การก�ำหนดยุทธศาสตรช์ าตแิ ละยุทธศาสตรท์ หารของสหรฐั อเมรกิ า
ทม่ี า : พจน์ พงศ์สุวรรณ, เรือ่ งเดยี วกัน, หนา้ 181.

361

5. ความจ�ำเปน็ ในการใช้งบประมาณในการปอ้ งกันประเทศ
การป้องกันประเทศชาติให้พ้นจากอันตรายทั้งปวง และให้สามารถด�ำรง
ความอยู่รอดและความเป็นรัฐอยู่ตลอดไป ย่อมเป็นเร่ืองท่ีเกี่ยวข้องโดยตรงกับ
ความมนั่ คงแห่งชาตอิ ยา่ งแทจ้ รงิ และความมั่นคงแหง่ ชาติจะมมี ากนอ้ ยเพยี งไรน้นั
ย่อมข้ึนอยู่กับพลังอ�ำนาจแห่งชาติเป็นส�ำคัญ เพราะพลังอ�ำนาจแห่งชาติสามารถ
ใช้เป็นเคร่ืองมือในการพิทักษ์รักษาสิ่งต่างๆ ท่ีเป็นความปรารถนาหรือท่ีเป็น
ผลประโยชนแ์ หง่ ชาติ โดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ กำ� ลงั อำ� นาจทางทหารซงึ่ เปน็ องคป์ ระกอบ
ที่ส�ำคัญในการป้องกันประเทศโดยตรง แต่ก�ำลังทางทหารย่อมมีความสัมพันธ์
กบั กำ� ลงั อำ� นาจอนื่ ๆ โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ กำ� ลงั อำ� นาจทางเศรษฐกจิ หากประเทศใด
มกี ำ� ลงั อำ� นาจทางเศรษฐกจิ สงู กำ� ลงั ทางทหารกม็ คี วามแขง็ แกรง่ หรอื อาจกลา่ วไดว้ า่
ก�ำลังอำ� นาจทหารย่อมขึน้ อยูก่ บั กำ� ลังอำ� นาจทางเศรษฐกิจเป็นประการส�ำคญั
สำ� หรบั ประเทศไทยแลว้ พระราชบญั ญตั จิ ดั ระเบยี บราชการกระทรวง
กลาโหม พ.ศ.2551 ไดก้ ำ� หนดใหก้ ระทรวงกลาโหมมอี ำ� นาจและหนา้ ทอี่ ยา่ งหลากหลาย
ได้แก่ การพิทักษ์รักษาเอกราชและความม่ันคงแห่งราชอาณาจักรจากภัยคุกคาม
ท้ังภายในและภายนอกประเทศ ปราบปรามกบฏและการจลาจล พิทักษ์รักษา
และปกปอ้ งสถาบนั พระมหากษตั รยิ ์ ปกปอ้ งและพทิ กั ษร์ กั ษาผลประโยชนแ์ หง่ ชาติ
การพัฒนาประเทศเพื่อความมั่นคง การป้องกันและการแก้ไขปัญหาจากภัยพิบัติ
และการชว่ ยเหลอื ประชาชน รวมถงึ การปฏบิ ตั กิ ารทางทหารนอกเหนอื จากสงคราม
เพ่ือความม่ันคงแห่งราชอาณาจักร34 เป็นต้น อย่างไรก็ตาม กระทรวงกลาโหม
ต้องอยู่ภายใต้รัฐบาลท่ีต้องรับผิดชอบการบริหารประเทศเป็นส่วนรวม ดังน้ัน
รฐั บาลจงึ ตอ้ งกำ� หนดนโยบายแหง่ ชาตดิ า้ นการปอ้ งกนั ประเทศขนึ้ เพอ่ื ใชเ้ ปน็ หลกั
ใหห้ นว่ ยงานของชาตทิ เ่ี กย่ี วขอ้ งยดึ ถอื เปน็ หลกั ปฏบิ ตั อิ ยา่ งแนช่ ดั เพราะหนว่ ยงาน
ของชาติท่ีเก่ียวข้องในด้านการป้องกันประเทศในทางปฏิบัติ มักจะก�ำหนดข้ึนใน
รูปแบบของนโยบายความม่ันคงแห่งชาติโดยเฉพาะ แต่จะไม่แถลงให้ประชาชน
ทวั่ ไปทราบเหมอื นกบั การแถลงนโยบายของรฐั บาลในสภา แตร่ ฐั บาลจะกำ� หนดเปน็
นโยบายขน้ึ โดยผา่ นทางสภาความมง่ั คงแหง่ ชาติ เชน่ เดยี วกนั กบั การกำ� หนดนโยบาย
362

ความมน่ั คงแหง่ ชาตอิ น่ื ๆ ทง้ั น้ี กเ็ ปน็ ไปตามพระราชบญั ญตั สิ ภาความมนั่ คงแหง่ ชาติ
พ.ศ.2502 นั่นเอง จึงอาจกล่าวได้ว่า สภาความมั่นคงแห่งชาติซ่ึงมีนายกรฐั มนตรี
เปน็ ประธาน จะเปน็ ผรู้ เิ รม่ิ ใหม้ กี ารกำ� หนดนโยบายความมนั่ คงแหง่ ชาติ คือนโยบาย
ความมั่นคงแห่งชาติด้านการเมือง เศรษฐกิจ สังคมจิตวิทยา และการป้องกัน
ประเทศ35
ความจรงิ แลว้ นโยบายแหง่ ชาตหิ รอื นโยบายความมนั่ คงแหง่ ชาติ กค็ อื
หนทางปฏิบัติอย่างกว้างๆ ของรัฐบาลเพ่ือแก้ปัญหาใดปัญหาหนึ่งซึ่งก�ำลังเกิดข้ึน
หรือคาดว่าจะเกิดขึ้น โดยมีเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์อันแน่นอน โดยปกติ
การกำ� หนดนโยบายความมน่ั คงแหง่ ชาตแิ ตล่ ะดา้ นนน้ั สภาความมน่ั คงแหง่ ชาตจิ ะ
ก�ำหนดขึ้นลว่ งหน้า และน�ำเสนอคณะรฐั มนตรีเพ่อื ลงมติเห็นชอบตามข้นั ตอนของ
ตัวบทกฎหมาย หรือกรรมวิธีทางการเมอื ง และในการก�ำหนดนโยบายความมั่นคง
แห่งชาตินั้นโดยหลักการแล้วต้องสอดคล้องกับวัตถุประสงค์แห่งชาติและ
ผลประโยชนแ์ ห่งชาติ ดังนัน้ นโยบายความมน่ั คงแห่งชาติจงึ ใช้เป็นหลกั หรือกรอบ
ในการดำ� เนินการของหนว่ ยงานตา่ งๆ ของชาติ ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม และ
องค์การรัฐวสิ าหกิจทั้งปวงของชาติ
ส�ำหรับนโยบายความมั่นคงแห่งชาติด้านการป้องกันประเทศน้ัน
กระทรวงกลาโหมจะต้องน�ำไปปฏิบัติอย่างเคร่งครัด โดยถือเสมือนว่านโยบาย
ดงั กลา่ วนน้ั เปน็ ภารกจิ เพม่ิ เตมิ จากภารกจิ หลกั ของตนทมี่ อี ยตู่ ามตวั บทกฎหมายดงั กลา่ ว
การนำ� ไปปฏบิ ตั นิ น้ั ตอ้ งยดึ ถอื วตั ถปุ ระสงคข์ องนโยบายเปน็ หลกั สำ� หรบั กรรมวธิ ตี า่ งๆ
ในการนำ� ไปปฏบิ ตั นิ น้ั กค็ งเปน็ ไปในทำ� นองเดยี วกนั กบั นโยบายความมน่ั คงในดา้ นอนื่ ๆ
จะผดิ แผกแตกตา่ งกนั ไปบา้ งกเ็ ฉพาะในเรอื่ งรายละเอยี ดตา่ งๆ เทา่ นน้ั เพราะกจิ การ
ดา้ นการปอ้ งกนั ประเทศยอ่ มมขี อบเขตกวา้ งขวาง และเกย่ี วขอ้ งกบั ปจั จยั สงิ่ แวดลอ้ ม
ต่างๆ มากมายด้วยกันท้ังภายในและภายนอกประเทศ รวมท้ังอาศัยกรรมวิธี
ทางด้านการข่าวกรองเป็นพิเศษ อย่างไรก็ตาม การน�ำเอานโยบายความม่ันคง
แห่งชาติด้านการป้องกันประเทศไปปฏิบัติ ก็คือ การพัฒนายุทธศาสตร์ชาติ
ทางทหารน่ันเอง

363

ในการวางแผนทางยทุ ธศาสตรน์ นั้ กำ� ลงั รบยอ่ มเปน็ สง่ิ จำ� เปน็ ทจ่ี ะตอ้ ง
พจิ ารณาเปน็ ลำ� ดบั แรก แตก่ ารกำ� หนดกำ� ลงั รบใหเ้ หมาะสมกบั ภารกจิ ทจี่ ะตอ้ งปฏบิ ตั ิ
ต้องค�ำนึงถือ “ภัยคุกคาม” (Threat) เป็นประการส�ำคัญ เพราะก�ำลังทหารน้ัน
เปน็ กจิ กรรมทต่ี อ้ งเสยี คา่ ใชจ้ า่ ยสงู มาก ทง้ั คา่ ใชจ้ า่ ยในการจดั ตง้ั และการปฏบิ ตั กิ าร
และการทมุ่ เทงบประมาณมาจดั กำ� ลงั รบนนั้ ยอ่ มขนึ้ อยกู่ บั กำ� ลงั อำ� นาจทางเศรษฐกจิ
ของประเทศเปน็ สำ� คญั ดว้ ยแตล่ ะประเทศยอ่ มมภี ยั คกุ คามตา่ งๆ กนั ทงั้ จากภายใน
และภายนอก ดังนั้น การวางแผนในรายละเอียดจึงต้องอาศัยกรรมวิธีของ
การประมาณสถานการณท์ างยทุ ธศาสตรอ์ ยา่ งตอ่ เนอ่ื ง โดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ การประมาณ
การขา่ วกรองทางยทุ ธศาสตรเ์ พอื่ ใหท้ ราบวา่ ภยั คกุ คามในหว้ งระยะเวลาทพ่ี จิ ารณา
น่าจะเป็นอย่างไร จากการพิสูจน์ทราบภัยคุกคามโดยอาศัยการประมาณการข่าว
กรองทางยุทธศาสตร์อย่างต่อเนื่อง ย่อมเป็นมูลฐานในการวางแผนเสริมสร้าง
กองทพั ไดอ้ ย่างสมเหตสุ มผล และเม่ือพิจารณาไดว้ ่าขดี ความสามารถของประเทศ
ท่กี ่อใหเ้ กิดภยั คุกคามเปล่ยี นแปลงไป กจ็ ะตอ้ งมกี ารเปลี่ยนแปลงและปรับแกแ้ ผน
ใหส้ อดคลอ้ งเพ่ือให้ทนั สมัยอยเู่ สมอ
โดยทว่ั ไปแลว้ การวางแผนยทุ ธศาสตรท์ หารจะแบง่ ออกเปน็ แผนทใ่ี ช้
ห้วงระยะเวลาตา่ งๆ กัน คอื แผนระยะส้ัน แผนระยะปานกลาง และแผนระยะยาว
ทั้งนี้ กเ็ ป็นขอบเขตของแผนว่า จะต้องใชท้ รัพยากรมากนอ้ ยเพยี งใด และรฐั สภา
จะสนบั สนนุ ไดอ้ ยา่ งไร อาจกลา่ วไดว้ า่ แทบจะไมม่ ปี ระเทศใดในโลก แมแ้ ตป่ ระเทศ
อภิมหาอ�ำนาจเอง จะมีขีดความสามารถหรือพลังอ�ำนาจแห่งชาติที่สามารถสนอง
ความตอ้ งการตามแผนปอ้ งกนั ประเทศพรอ้ มไปหมดทกุ สง่ิ ทกุ อยา่ ง เพราะคา่ ใชจ้ า่ ย
ในการป้องกันประเทศนั้นเป็นค่าใช้จ่ายซ่ึงมีความต้องการงบประมาณสูงมาก
ขีดความสามารถทางเศรษฐกิจของประเทศท่ีมีอยู่ไม่สามารถสนองความต้องการ
เสมอไปได้ ดงั น้นั จงึ จำ� เป็นอย่เู องทผี่ ู้รับผิดชอบในการบริหารประเทศระดับสูงจะ

364

ต้องพิจารณาอย่างละเอียดรอบคอบทุกแง่ทุกมุม เพ่ือให้แผนป้องกันประเทศมี
ความเหมาะสม มปี ระสทิ ธภิ าพ และสามารถปฏบิ ตั ไิ ด้ รวมถงึ จดั ลำ� ดบั ความเรง่ ดว่ น
ของการใช้งบประมาณเพ่ือด�ำเนินการตามแผนและแผนงานหรือโครงการต่อไป
หากเหน็ วา่ งบประมาณทม่ี อี ยไู่ มส่ ามารถสนบั สนนุ ได้ กต็ อ้ งพจิ ารณาหางบประมาณ
ด้วยวิธีการอยา่ งใดอย่างหนึ่ง เชน่ งบเงินก้หู รอื งบชว่ ยเหลือจากแหลง่ อ่นื ตอ่ ไปเทา่
ท่ีสามารถทำ� ได้ เพอื่ ใหบ้ รรลุตามเปา้ หมายทีก่ �ำหนดได้อยา่ งแนช่ ดั
หากมองยอ้ นหลังเหตกุ ารณท์ างประวัติศาสตร์ประมาณปี ค.ศ.1948
สภาความมั่นคงแห่งชาติของสหรัฐอเมริกาได้ตระหนักและวิตกถึงภัยคุกคาม
ของสหภาพโซเวียตที่มีต่อสถานการณ์โลกโดยรวม ซ่ึงในขณะน้ันอยู่ในสภาวะที่
สหภาพโซเวียตก�ำลังแผ่ขยายอิทธิพลของตนอย่างเต็มที่หลังจากส้ินสุดสงคราม
โลกครงั้ ท่ี 2 ไมก่ ป่ี ี สหรฐั อเมรกิ าไดแ้ ตง่ ตง้ั คณะกรรมการพจิ ารณากำ� ลงั รบของตนขนึ้
เพื่อเผชิญกับภัยคุกคามดังกล่าว ผลการพิจารณา คณะกรรมการได้ข้อยุติว่า
สหรัฐอเมริกาสามารถใช้งบประมาณในการป้องกันประเทศสูงถึงร้อยละ 20
ของผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติ (GNP) โดยไม่เกิดผลเสียหายในทางเศรษฐกิจ
ของประเทศแตอ่ ยา่ งใด แตป่ ระธานาธบิ ดใี นขณะนนั้ ไดศ้ กึ ษาสถานการณท์ างการเมอื ง
ที่แท้จริงอย่างรอบคอบ กอปรกับสภาสูงหรือสภาคองเกรสได้ก�ำหนดให้ตัด
งบประมาณที่ไมจ่ ำ� เปน็ ออกไป เพอ่ื นำ� ไปใชด้ �ำเนนิ งานด้านสวัสดกิ ารสงั คมภายใน
ประเทศ ประธานาธิบดสี หรฐั อเมริกาจงึ ได้ตกลงใจทจี่ ะด�ำเนินการในประการหลงั
มากกว่า ด้วยในขณะน้ันยังไม่เคยปรากฏว่ามีประธานาธิบดีคนใดทั้งท่ีมาจาก
พรรครพี บั รกิ นั หรอื เดโมแครทอนมุ ตั ใิ หใ้ ชง้ บประมาณเพอ่ื การปอ้ งกนั ประเทศสงู ถงึ
รอ้ ยละ 20 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติ ต่อมาในสมัยประธานาธิบดีนิกสัน
แม้จะก�ำหนดงบประมาณป้องกันประเทศไว้ในระดับสูงแต่ก็เพียงแค่ร้อยละ 6
ของผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาตเิ ทา่ น้นั 36

365

ปีงบประมาณ ร้อยละของ GNP ร้อยละของงบประมาณของประเทศ

1944 35.6 78.7

1950 4.4 27.4

1953 12.1 57

1958 8.9 47.5

1964 8.2 41.8

1968 9.3 43.3

1979 5.0 23.3

1980 5.2 22.9

1981 5.6 24.2

1982 5.8 26.6

ตารางที่ 6-1 แสดงงบประมาณรายจา่ ยในการปอ้ งกนั ประเทศของสหรฐั อเมรกิ าในหว้ งปี 1944-1982

ทมี่ า : Defense Magazine 81, Special Almanac Issue, A publication of US Department of

Defense, p. 15.

เมอ่ื พจิ ารณาจากตาราง 6-1 จะเหน็ ไดว้ า่ งบประมาณรายจา่ ยในการปอ้ งกนั
ประเทศของสหรัฐอเมริกาช่วงที่สูงท่ีสุด คือ ปี ค.ศ.1944 ซ่ึงเป็นช่วงปลาย
สงครามโลกคร้งั ที่ 2 คดิ เป็นร้อยละ 35.6 ของผลติ ภณั ฑม์ วลรวมประชาชาติ หรือ
เกอื บรอ้ ยละ 80 ของงบประมาณประจำ� ปขี องสหรฐั อเมรกิ า สว่ นในปี ค.ศ.1953 นนั้
สหรฐั อเมรกิ าตอ้ งเสยี คา่ ใชจ้ า่ ยในการปอ้ งกนั ประเทศถงึ รอ้ ยละ 12.1 ของผลติ ภณั ฑ์
มวลรวมประชาชาติ หรอื ประมาณร้อยละ 57 ของงบประมาณประจ�ำปี เน่อื งจาก
เป็นช่วงเวลาของสงครามเกาหลี หลังจากนั้น ตัวเลขได้ลดลงตามล�ำดับ เว้นแต่
ในปี ค.ศ.1968 ซ่ึงเป็นช่วงท่ีสหรัฐอเมริกา เร่ิมเข้าสู่สงครามเวียดนาม ท�ำให้
งบประมาณรายจา่ ยในการปอ้ งกนั ประเทศพงุ่ ขน้ึ ไปอกี ถงึ รอ้ ยละ 9.3 ของผลติ ภณั ฑ์
มวลรวมประชาชาติ แต่ภายหลังจากสงครามเวียดนามยุติลง งบประมาณในการ

366

ปอ้ งกนั ประเทศของสหรฐั อเมรกิ ากอ็ ยทู่ ปี่ ระมาณรอ้ ยละ 5-6 ของผลติ ภณั ฑม์ วลรวม
ประชาชาตเิ ทา่ นนั้ จนกระทงั่ รฐั มนตรวี า่ การกระทรวงกลาโหม และประธานาธบิ ดี
สหรัฐอเมริกา ได้พยายามร้องขอและวิงวอนต่อรัฐสภาเพ่ือเพิ่มงบประมาณด้าน
การป้องกันประเทศให้สูงขึ้น โดยอ้างถึงความจ�ำเป็นเกี่ยวกับภัยคุกคามจาก
สหภาพโซเวยี ตที่มีความสามารถด้านการทหารเหนือกว่าสหรัฐอเมริกาในขณะนั้น
ไม่ว่าจะเป็นก�ำลังรบตามแบบและอาวุธนิวเคลียร์ก็ตาม ขอให้สังเกตด้วยว่า
แทบทกุ ประเทศในโลกน้ี ไมว่ า่ จะเปน็ ประเทศมหาอ�ำนาจหรือไม่ก็ตาม ตา่ งกพ็ ากนั
หวาดวิตกต่อภัยคุกคามท่ีมีผลกระทบต่อผลประโยชน์แห่งชาติของประเทศตน
ท้งั สน้ิ อาจกล่าวได้ว่า คงไมม่ ปี ระเทศใดตอ้ งการท�ำสงครามโดยไมจ่ �ำเปน็ ถงึ แมว้ ่า
จะมีการส่งก�ำลังทหารเข้าปฏิบัติการในประเทศหน่ึงประเทศใดก็ตาม แต่ก็มี
วัตถุประสงค์เพื่อผลทางการเมืองเท่าน้ัน เพราะค่าใช้จ่ายในการท�ำสงครามนั้น
มปี ริมาณมหาศาลน่นั เอง37
สำ� หรบั งบประมาณดา้ นการปอ้ งกนั ประเทศของไทยนนั้ ปกตทิ างราชการ
จะเปิดเผยให้ทราบผ่านทางสื่อมวลชนท่ัวไป ท้ังในหนังสือพิมพ์ สถานีโทรทัศน์
วิทยุกระจายเสียง และการประชาสัมพันธ์ของรัฐบาล ท้ังนี้ ก็เป็นไปตามข้ันตอน
ของกรรมวิธีทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตย กล่าวคือ ตามรัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ.2560 มาตรา 141 ไดบ้ ัญญตั ิไวว้ า่ “งบประมาณรายจา่ ย
ของแผน่ ดนิ ใหท้ ำ� เปน็ พระราชบญั ญตั .ิ ..”38 ดงั นนั้ รายจา่ ยของแผน่ ดนิ ดา้ นการปอ้ งกนั
ประเทศกต็ อ้ งอยใู่ นพระราชบญั ญตั งิ บประมาณประจำ� ปดี ว้ ย ซง่ึ จะเหน็ ไดอ้ ยา่ งชดั เจนวา่
งบประมาณรายจา่ ยดา้ นการปอ้ งกนั ประเทศของไทยไมไ่ ดเ้ ปน็ ความลบั แตอ่ ยา่ งใด
เพราะกรรมวธิ ีเรื่องการจัดทำ� งบประมาณทั่วไป จะเร่มิ จากหน่วยงานทีร่ ับผดิ ชอบ
ในเรื่องนั้นๆ เป็นผู้เสนอความต้องการตามระบบราชการหรือตามล�ำดับข้ันตอน
จนกระท่ังถึงส�ำนักงบประมาณในสังกัดส�ำนักนายกรัฐมนตรีภายในห้วงระยะเวลา
ท่ีก�ำหนด เมื่อคณะรัฐมนตรีได้ลงมติเห็นชอบตามข้อเสนอแนะของส�ำนัก
งบประมาณแลว้ คณะรฐั มนตรกี จ็ ะนำ� รา่ งพระราชบญั ญตั งิ บประมาณเสนอผา่ นทาง
รฐั สภาเพอ่ื พจิ ารณาอนมุ ตั ติ อ่ ไป ทง้ั น้ี กเ็ ปน็ ไปตามขน้ั ตอนของการดำ� เนนิ การตาม
ท่รี ฐั ธรรมนูญก�ำหนด

367

ในทางปฏิบัติของรัฐสภานั้น รัฐสภาจะแต่งตั้งคณะกรรมาธิการ
ข้ึนพิจารณารายละเอียดก่อนท่ีจะอนุมัติให้พระราชบัญญัติงบประมาณผ่านไปได้
ในดา้ นการปอ้ งกนั ประเทศนนั้ หากคณะกรรมาธกิ ารทหารของรฐั สภามคี วามสงสยั
ในประเดน็ ใด คณะกรรมาธกิ ารทหารของรฐั สภากส็ ามารถเรยี กขา้ ราชการทร่ี บั ผดิ ชอบ
มาชแี้ จงรายละเอยี ดใหท้ ราบเปน็ เรอื่ งๆ ไปได้ ไมว่ า่ ประเดน็ ดงั กลา่ วนจ้ี ะเกยี่ วขอ้ งกบั
กองทพั บก กองทพั เรอื หรอื กองทพั อากาศกต็ าม หลงั จากทรี่ ฐั สภาไดใ้ หค้ วามเหน็ ชอบ
หรอื อนมุ ตั ใิ หใ้ ชเ้ ปน็ พระราชบญั ญตั ไิ ดแ้ ลว้ รฐั บาลจงึ สามารถนำ� ไปใชป้ ฏบิ ตั ติ อ่ ไปได้
ดว้ ยเหตนุ ้ี ขน้ั ตอนสดุ ทา้ ยของงบประมาณ กค็ อื รฐั สภานน่ั เอง เนอื่ งจากสมาชิก
ของรัฐสภาในระบอบประชาธิปไตยเป็นผู้แทนของประชาชน เพราะประชาชน
เปน็ ผเู้ ลอื กผแู้ ทนเขา้ มาทำ� หนา้ ทแี่ ทนตน ดงั นนั้ จงึ อาจกลา่ วไดว้ า่ ยทุ ธศาสตรเ์ ปน็
เรอื่ งทเ่ี กยี่ วขอ้ งกบั ประชาชนอยา่ งแทจ้ รงิ เพราะประชาชนเปน็ ผยู้ นิ ยอมใหร้ ฐั บาล
ดำ� เนนิ การทางยทุ ธศาสตร์ โดยอนมุ ตั งิ บประมาณทจ่ี ะนำ� ไปใชจ้ า่ ยเกย่ี วกบั ความมนั่ คง
แหง่ ชาติผา่ นทางรัฐสภาดังท่ไี ด้กลา่ วมาแล้ว
สำ� หรบั งบประมาณรายจา่ ยประจำ� ปี พ.ศ.2558 คณะรฐั มนตรไี ดม้ มี ติ
เหน็ ชอบวงเงนิ งบประมาณรายจา่ ยประจำ� ปี 2558 เปน็ เงนิ ทง้ั สน้ิ 2,575,000 ลา้ นบาท
คิดเป็นร้อยละ 19.5 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) เพ่ิมขึ้นจาก
ปงี บประมาณ 2557 จำ� นวน 50,000 ล้านบาท คดิ เปน็ รอ้ ยละ 2.039 ส�ำหรับด้าน
การป้องกันประเทศน้ัน ได้รับงบประมาณท้ังส้ิน 192,190.7 ล้านบาท
คิดเป็นร้อยละ 7.5 ของงบประมาณทั้งหมด และเพ่ิมข้ึนจากปีก่อนท้ังส้ิน
10,041 ล้านบาท40 หรือเพ่ิมข้ึนคิดร้อยละ 5.51 อย่างไรก็ตาม ในการพิจารณา
ค่าใช้จ่ายด้านการทหารนั้นจะต้องมีหลักเกณฑ์ท่ีเหมาะสม และมักพิจารณากัน
เป็นร้อยละของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) โดยก�ำหนดหลักเกณฑ์ที่
เหมาะสมไวว้ า่ ประเทศใดทมี่ คี า่ ใชจ้ า่ ยดา้ นการปอ้ งกนั ประเทศสงู เกนิ กวา่ รอ้ ยละ 8
ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ ถือว่าอยู่ในเกณฑ์ที่มีประสิทธิภาพและได้รับ
การประเมนิ พลงั อำ� นาจใหเ้ ปน็ โบนสั พเิ ศษ สำ� หรบั ประเทศไทยนนั้ งบประมาณคา่ ใชจ้ า่ ย
ดา้ นการปอ้ งกนั ประเทศอยู่ในเกณฑ์ค่อนข้างต่�ำ กล่าวคือ ต�่ำกว่าร้อยละ 4 ของ
ผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ โดยเฉพาะต้ังแต่ปี พ.ศ.2553 - 2556
368

ประเทศไทยใช้งบประมาณด้านการป้องกนั ประเทศคิดเป็นร้อยละเพยี ง 1.5 – 1.6
ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศเทา่ นนั้ ในขณะทปี่ ระเทศเพอื่ นบา้ น ไดแ้ ก่ สงิ คโปร์
คดิ เปน็ รอ้ ยละ 3.3 – 3.4 มาเลเซยี คดิ เปน็ รอ้ ยละ 1.5 – 1.7 และเวยี ดนาม คดิ เปน็
รอ้ ยละ 2.0 – 2.3 ในขณะทปี่ ระเทศมหาอำ� นาจ ไดแ้ ก่ จนี คดิ เปน็ รอ้ ยละ 2.0 – 2.1
ฝรั่งเศส คดิ เปน็ รอ้ ยละ 2.2 – 2.3 อสิ ราเอล คดิ เปน็ รอ้ ยละ 5.6 – 6.4 รสั เซยี คดิ เปน็
รอ้ ยละ 3.7 –4.2 และสหรฐั อเมรกิ า คดิ เปน็ รอ้ ยละ 3.8 – 4.741 เปน็ ตน้
โดยทวั่ ไปมกั มปี ญั หาอยเู่ สมอวา่ คา่ ใชจ้ า่ ยดา้ นการทหารทเี่ หมาะสมนน้ั
ควรมจี ำ� นวนเทา่ ไร หรอื เทา่ ไรจงึ จะเพยี งพอ ประเดน็ เหลา่ นมี้ กั เปน็ ทถ่ี กเถยี งกนั อยเู่ สมอ
อยา่ งไรกต็ าม ตวั เลขนจี้ ะมากหรอื นอ้ ยตอ้ งขนึ้ อยกู่ บั การประเมนิ เปา้ หมายทางทหาร
เปน็ สำ� คญั เพราะอาวธุ ยทุ โธปกรณท์ างทหารมกั เปน็ ปจั จยั ในการกำ� หนดยทุ ธศาสตร์
ไมใ่ ชใ่ ชป้ จั จยั อนื่ ๆ มากำ� หนดแทน เพราะถา้ ทา่ นไมว่ างแผนอยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพแลว้
การดำ� เนนิ การแบบโชคชว่ ยเทา่ นน้ั ทจี่ ะทำ� ใหท้ า่ นไดใ้ ชจ้ า่ ยเงนิ ไดอ้ ยา่ งมปี ระสิทธิภาพ42
และหากพิจารณาในเรื่องผลประโยชน์แห่งชาติแล้ว จะเห็นได้อย่างชัดเจนว่า
ประเทศใดๆ ก็ตามก็ต้องป้องกันและรักษาไว้ซึ่งผลประโยชน์แห่งชาติทั้งสิ้น
และต้องมีหลักประกันอย่างสมเหตุสมผลในการป้องกันการรุกรานจากภัยคุกคาม
ภายนอก เพราะการสญู เสียดินแดนหรอื พื้นท่บี างส่วนยอ่ มส่งผลกระทบตอ่ เอกราช
และอธปิ ไตยของชาติ อยา่ งไรกต็ าม ความมน่ั คงแหง่ ชาตนิ น้ั ยอ่ มขน้ึ อยกู่ บั ความแขง็ แกรง่
ทางเศรษฐกจิ และความสามารถของรฐั เมอื่ มภี ยั คกุ คาม เพอ่ื ใหช้ าตสิ ามารถดำ� รงอยู่
ได้ด้วยความปลอดภัยและปราศจากอันตรายท้ังปวง อีกทั้งต้องระลึกอยู่เสมอว่า
“เงินอย่างเดียวไม่สามารถซื้อความพร้อมรบได้” ดังนั้น ค่าใช้จ่ายทางทหาร
หรอื งบประมาณรายจา่ ยดา้ นการปอ้ งกนั ประเทศ กค็ อื ยทุ ธศาสตรแ์ ผนใหมส่ ำ� หรบั
การใชจ้ ่ายทางทหารนั่นเอง
6. การด�ำเนนิ กรรมวธิ ีดา้ นงบประมาณป้องกนั ประเทศของไทย
เดมิ ทเี ดยี ว การดำ� เนนิ กรรมวธิ ดี า้ นการงบประมาณของไทยสว่ นใหญ่
ได้ยึดถือวิธีการงบประมาณแบบแสดงรายการ (Line Item Budget) เป็นหลัก
ซึ่งในระยะต่อมาได้พิจารณาเห็นว่า วิธีการดังกล่าวเป็นวิธีการงบประมาณท่ียัง
ไม่เหมาะสม เพราะไม่สอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

369

ซึ่งก�ำหนดเป็นแผนงานหรือโครงการตามห้วงระยะเวลาไว้ล่วงหน้า 5 ปี ดังน้ัน
คณะรฐั มนตรจี งึ ไดม้ มี ตเิ มอื่ 20 พ.ค.2524 ใหเ้ ปลย่ี นแปลงนโยบายการดำ� เนนิ การ
เกยี่ วกบั งบประมาณของประเทศจากแนวทางเดมิ คอื งบประมาณแบบแสดงรายการ
มาเปน็ “งบประมาณแผนงาน” (Program Budget) ซง่ึ มหี ลกั การสำ� คญั สรปุ ไดด้ งั น้ี
(1) รัฐบาลโดยคณะกรรมการประสานแผนพัฒนาเศรษฐกิจและ
ความมนั่ คง จะกำ� หนดวงเงนิ ใหก้ บั งานตามเปา้ หมายดา้ นตา่ งๆ ของรฐั บาล เชน่ ดา้ นการ
พฒั นาเศรษฐกจิ ดา้ นการรกั ษาความสงบภายในและดา้ นการปอ้ งกนั ประเทศ เปน็ ตน้
ทง้ั นี้ โดยสอดคลอ้ งกบั แผนพฒั นาเศรษฐกจิ แหง่ ชาตแิ ละภายในกรอบความสามารถ
การจัดหายรายได้ที่คาดคะเนไว้แล้ว ส�ำหรับวงเงินเพ่ือป้องกันประเทศขณะนี้ได้
ก�ำหนดไวล้ ่วงหน้า 5 ปี (จากงบประมาณ 2555 – 2559) อันเปน็ ห้วงเวลาเท่ากับ
แผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสังคมแห่งชาติ ฉบบั ท่ี 11
(2) ใหท้ กุ สว่ นราชการจดั ทำ� งบประมาณแบบแผนงาน โดยจำ� แนกงาน
ในหนา้ ทขี่ องแตล่ ะกระทรวง ทบวง กรม ออกเปน็ กลมุ่ เปา้ หมายสำ� คญั และงานสนบั สนนุ
ภายในแตล่ ะกลมุ่ เปา้ หมายนนั้ การจดั ทำ� งบประมาณใหเ้ สนอความตอ้ งการงบประมาณ
ตามกลมุ่ เปา้ หมาย เรยี กวา่ “แผนงาน” (Major Program) และเสนอความตอ้ งการ
งบประมาณสำ� หรบั สนบั สนนุ ในกลมุ่ เปา้ หมายนน้ั เรยี กวา่ “งาน” กระทรวงกลาโหม
ไดจ้ ดั โครงสร้างสว่ นสนับสนนุ แตล่ ะงานออกไปเปน็ “กลุม่ งบงาน” และแตล่ ะกลุ่ม
งบงาน จะประกอบด้วย “งบงาน” หรือ “โครงการ” ตามภาพที่ 6-12
3) ให้รัฐมนตรีเจ้าสังกัดมีอ�ำนาจวางน�้ำหนักการใช้งบประมาณ
หรอื กำ� หนดคา่ ใชจ้ า่ ยสำ� หรบั แผนงาน – งานโครงการทต่ี นรบั ผดิ ชอบตามโครงสรา้ ง
ในขอ้ ข. ภายในกรอบวงเงินท่ีกำ� หนดตามข้อ ก.
(4) ส�ำนักงบประมาณจะเป็นผู้รวบรวมความต้องการงบประมาณ
ซงึ่ สว่ นราชการตา่ งๆ เสนอขอพจิ ารณาความเหมาะสม เสนอความเหน็ ตอ่ คณะรฐั บาล
ต่อไป
(5) รายการจดั สรรงบประมาณทปี่ รากฏในพระราชบญั ญตั งิ บประมาณ
รายจา่ ยประจำ� ปี จะแสดงรายละเอยี ดเนน้ ในลกั ษณะแผนงาน-งาน-โครงการ แทน
การเน้นประเภทหมวดรายจา่ ยหรือรายการ
370

งบประมาณ กห.

งบประมาณ กห. งบประมาณ กห.

งานด�ำรงสภาพก�ำลงั ทหาร งานพเิ ศษ งานด�ำรงสภาพก�ำลังทหาร งานด�ำเนินการลักษณะ
ปกปิด

กล่มุ งบงาน โครงการเสริมสร้างกำ� ลงั รบ

โครงการปกติ
โครงการตามขอ้ ผูกพัน

งบงาน งบงาน/โครงการ

รายการ/หมวดรายจา่ ย รายการ/หมวดรายจา่ ย

หมายเหตุ : งานด�ำรงสภาพก�ำลังทหาร แบง่ ออกเปน็ งบงานตา่ งๆ ดังนี้
1. ก�ำลงั พล 2. ยทุ ธการ การฝกึ ศกึ ษา และวจิ ัย
3. การขา่ ว และความสัมพันธ์ระหวา่ งประเทศ 4. ส่งก�ำลงั บ�ำรงุ
5. การบริหารงาน 6. การเมอื ง และการประชาสัมพันธ์
7. บรหิ าร และสวสั ดกิ าร 8.บรหิ ารหน่วย
9. ก่อสร้าง และสาธารณปู โภค 10. การแพทย์
11. อนื่ ๆ

ภาพที่ 6-12 แผนภูมงิ บประมาณกระทรวงกลาโหม
ที่มา : พจน์ พงศ์สวุ รรณ, อ้างแล้ว, หน้า 184.

371

ก. การจัดท�ำงบประมาณของกระทรวงกลาโหมของไทย
ในทางปฏบิ ตั ิ ประมาณ 16 เดือนก่อนปงี บประมาณ คณะกรรมการ
พิจารณางบประมาณระดับกองบัญชาการกองทัพไทยร่วมกับกรมฝ่ายเสนาธิการ
ของเหล่าทัพ จะร่วมประชุมกันเพื่อพิจารณาแผนโครงสร้างก�ำลังรบ ซึ่งระบุ
เปา้ หมายของการเสรมิ สรา้ งกำ� ลงั รบ แยกตามหว้ งเวลาในอนาคต (โดยปกตใิ ชห้ ว้ ง
ระยะเวลา 5 ปี) เพื่อให้สอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
แผนโครงสร้างก�ำลังรบดังกล่าวเมื่อพิจารณาประกอบกับวงเงินงบป้องกันประเทศ
ซึ่งเป็นส่วนของกองบัญชาการกองทัพไทยและเหล่าทัพ หักส่วนท่ีเป็นค่าใช้จ่าย
ในการครองชีพของหน่วยออกแล้วจะเหลือเป็นงบประมาณเพื่อการพัฒนาก�ำลัง
และองคป์ ระกอบกำ� ลงั ตามความเหมาะสม
การวางน�้ำหนักให้กับงานหรือโครงการใดในส่วนเพื่อพัฒนาก�ำลังนั้น
พิจารณาจากปัจจยั ตา่ งๆ ดงั น้ี
1) นโยบายการทหารของกระทรวงกลาโหม (ระยะปานกลาง)
2) แผนโครงสรา้ งก�ำลงั ทจ่ี ะต้องพัฒนา
3) การคล่ีคลายของสถานการณ์คุกคามท้ังภายในและภายนอก
(ระยะสั้นและระยะปานกลาง)
4) ความพร้อมรบตามแผนการใชก้ ำ� ลัง
5) รปู แบบและแนวคิดการปฏบิ ตั ิการ
6) ความจ�ำเปน็ เร่งดว่ นเผชญิ หน้าอ่ืนๆ
จากการพิจารณาโดยอาศัยปัจจัยดังกล่าวข้างต้น กองบัญชาการ
กองทพั ไทยและเหลา่ ทพั จะสามารถกำ� หนดความเรง่ ดว่ นและนำ�้ หนกั ในการจดั สรร
งบประมาณใหก้ บั แผนงาน-งาน-โครงการที่ตนรบั ผิดชอบได้ ทงั้ นี้ จ�ำนวนยอดเงิน
จะตอ้ งอยู่ภายในกรอบวงเงินทกี่ ระทรวงกลาโหมกำ� หนด
ส�ำนักงานปลัดบัญชีแต่ละเหล่าทัพพิจารณาความเหมาะสมถูกต้อง
ของงบประมาณของเหล่าทัพของตน และน�ำเข้าสู่การพิจารณาในคณะกรรมการ
งบประมาณของเหล่าทัพ จากน้ันก็เสนอกองบัญชาการกองทัพไทย และ
372

คณะกรรมการพิจารณางบประมาณรายจ่ายของกระทรวงกลาโหมต่อไป เมื่อ
คณะกรรมการพจิ ารณางบประมาณรายจา่ ยของกระทรวงกลาโหมใหค้ วามเหน็ ชอบ
แลว้ นำ� เรยี นขออนมุ ตั ริ ฐั มนตรวี า่ การกระทรวงกลาโหม เพอื่ เสนอสำ� นกั งบประมาณ
ภายใน 8 เดอื นกอ่ นปงี บประมาณ44

ครม. สำ� นกั งบประมาณ
สภานิตบิ ญั ญัติ รมว. กห.
(สภาผแู้ ทนราษฎร)
คณะกรรมการพิจารณา งป.
ระดับ กห.

ผบ.ทหารสงู สุด
คณะกรรมการพิจารณา งป.

ระดับ กห.
สปช.ทหาร

ทบ. ทร. ทอ. นขต.บก.ทท.

ภาพท่ี 6-13 ผงั ทางเดนิ การเสนองบประมาณ
ท่มี า : พจน์ พงศส์ วุ รรณ, เร่ืองเดียวกนั , หน้า 190.

373

ข. โครงการปอ้ งกันประเทศ 5 ปี ของสหรัฐอเมรกิ า
ระบบ PPBS สามารถอำ� นวยประโยชนใ์ นการวางแผนยทุ ธศาสตรท์ หาร
ของสหรัฐอเมริกาเป็นอย่างมาก เพราะมีการก�ำหนดห้วงระยะเวลาในการปฏิบัติ
อย่างชัดเจน แต่ละเหลา่ ทพั จะไดร้ บั มอบทรัพยากรตา่ งๆ ตามความต้องการ โดย
กระทรวงกลาโหมจะก�ำหนดเปน็ นโยบายไวอ้ ยา่ งแนช่ ดั เรียกว่า “โครงการปอ้ งกัน
ประเทศ 5 ปี” (FYDP) ซง่ึ จะเป็นผลให้เหลา่ ทัพต่างๆ น�ำทรัพยากรที่ไดร้ บั ไปใชใ้ น
การเพ่ิมขีดความสามารถทางทหารข้ึนตามห้วงระยะเวลาที่ก�ำหนดจนอยู่
ในสภาพพรอ้ มท่ีจะเผชิญกับการรุกรานในอนาคตท่คี าดไวไ้ ด้
โครงการป้องกันประเทศ 5 ปดี งั กลา่ ว ประกอบด้วย
1) โครงสร้างกำ� ลงั รบ
โครงสร้างก�ำลังรบ หมายถึง ก�ำลังรบตามเป้าหมายที่คาดว่าพร้อม
ท่ีจะเผชิญกับการรุกรานน้ันจะต้องใช้เท่าใด ท้ังก�ำลังรบหลัก และก�ำลังสนับสนุน
ตามส่วนสัมพันธ์ หรือจะมีการปรับปรุงการจัดก�ำลังรบใหม่ เพ่ือให้สอดคล้อง
กับสถานการณ์ทจ่ี ะเกดิ ขน้ึ เช่น การเปลยี่ นแปลงก�ำลังกองพลทหารราบมาตรฐาน
เปน็ กองพลทหารราบเบา หรอื จะปรบั อตั ราสว่ นสมั พันธร์ ะหว่างกองพลมาตรฐาน
กบั กองพลเบา เป็นต้น
2) ความพร้อมรบ
เร่ืองของความพร้อมรบย่อมถือว่าเป็นล�ำดับความเร่งด่วนสูงสุด
ในการปอ้ งกนั ประเทศ การบรรจอุ าวุธยทุ ธภณั ฑ์ใหแ้ กก่ �ำลังรบแตเ่ พยี งอย่างเดียว
หาไดท้ ำ� ใหก้ องทพั มสี ภาพความพรอ้ มรบทสี่ มบรู ณไ์ ม่ เพราะกำ� ลงั รบจำ� เปน็ จะตอ้ ง
ไดร้ บั การฝกึ ตามขนั้ ตอนทเี่ หมาะสมภายในระยะเวลาทก่ี ำ� หนด การฝกึ จงึ มคี วามจำ� เปน็
อยา่ งยงิ่ เพอื่ เพ่ิมพนู ท้งั ในด้านประสบการณแ์ ละด้านขวัญในการสรู้ บอีกดว้ ย
3) ความสามารถท่ีจะปฏบิ ตั ิการรบไดอ้ ยา่ งตอ่ เนอ่ื ง
แมว้ า่ กองทพั จะมคี วามพรอ้ มรบแลว้ กต็ าม แตค่ วามพรอ้ มรบนนั้ แสดง
ใหเ้ หน็ ถงึ ความสามารถทจี่ ะทำ� การสรู้ บในวนั แรกของสงครามเทา่ นนั้ สำ� หรบั การรบ
ในวนั ตอ่ ๆ ไปนน้ั จะทำ� ไดอ้ ยา่ งไร ฉะนนั้ ความสามารถทจี่ ะปฏบิ ตั กิ ารรบไดอ้ ยา่ งตอ่ เนอ่ื ง
ซง่ึ ตรงกบั ภาษาองั กฤษวา่ “Sustainability” นน้ั คอื มาตรการสำ� คญั ทจี่ ะแสดงถงึ
374

ความสามารถในการสรู้ บในหว้ งระยะเวลาตอ่ ไปของสงคราม บางทเี ราอาจเรยี กวา่
“พลังท่ีจะยืนหยัด” (Staying Power) พลังอันน้ีโดยปกติจะก�ำหนดขึ้น
ในรปู ของ “วนั สง่ กำ� ลงั ” (Day of Supply) ซงึ่ ประกอบดว้ ยปจั จยั ตา่ งๆ หลายประการ
อันรวมถึง จ�ำนวนสิ่งอุปกรณ์ที่มีอยู่ส�ำหรับทดแทนก�ำลังสิ่งอุปกรณ์ที่ช�ำรุด
หรอื สญู หายในการรบจำ� นวนกำ� ลงั พลทผี่ า่ นการฝกึ แลว้ และนำ� ไปใชท้ ดแทนกำ� ลงั พล
ท่ีบาดเจบ็ หรือสูญเสยี ขนาดของกำ� ลงั สนบั สนุน เป็นตน้
4) ความทันสมัย
ในการสงครามน้ัน อาวุธยุทธภัณฑ์ท่ีมีอยู่หลายอย่างอาจด้อยกว่า
ฝา่ ยรกุ รานซึ่งจะท�ำให้เกิดความเสียเปรียบในการสู้รบได้ ดังน้ัน กองทัพจึงจ�ำเป็น
จะต้องประเมินสถานการณ์ไว้ล่วงหน้าต้ังแต่ในยามปกติ และพยายามวิจัยและ
พัฒนาอาวุธที่มีอยู่ให้มีเทคโนโลยีสูงข้ึนทุกวิถีทาง เพื่อเพ่ิมพูนขีดความสามารถ
ในการสู้รบใหท้ ดั เทยี มหรือเหนอื กวา่ ขา้ ศึก และตอ้ งพฒั นาแนวคดิ ในการต่อสู้หรอื
“หลักนิยม” ใหม่ๆ เพื่อเผชิญกับขดี ความสามารถของข้าศกึ ไวด้ ว้ ย
กรรมวธิ ดี า้ นการงบประมาณของประเทศไทยแบบ “งบประมาณแผนงาน”
ซ่งึ คณะรฐั มนตรีได้มีมติอนุมตั ิเม่ือ 20 พ.ค.2524 น้ัน จะเปน็ การอ�ำนวยประโยชน์
ในด้านการวางแผนยุทธศาสตร์เพื่อป้องกันประเทศเป็นอย่างมาก เพราะรัฐบาล
โดยสภาพัฒนาฯ สามารถก�ำหนดวงเงินเพื่อป้องกันประเทศไว้ล่วงหน้า 5 ปี
ซงึ่ กระทรวงกลาโหมสามารถจะนำ� ไปกำ� หนดเปน็ “โครงการปอ้ งกนั ประเทศ 5 ป”ี
ต่อไปได้ อย่างไรก็ตาม แม้ว่ากระทรวงกลาโหมจะออกระเบียบเรื่องการจัดท�ำ
งบประมาณในทางปฏบิ ตั ไิ วแ้ ลว้ โดยกำ� หนดการประชมุ ของคณะกรรมการพจิ ารณา
งบประมาณไว้ล่วงหน้าถึง 16 เดือนก่อนปีงบประมาณ ก็อาจก่อให้เกิดปัญหา
ในทางปฏบิ ตั กิ บั สภาพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาตขิ นึ้ ได้ เพราะความตอ้ งการ
งบประมาณในการเสริมสร้างก�ำลังรบ มักจะมีตัวเลขสูงกว่าขีดความสามารถของ
รฐั บาลทจ่ี ะใหก้ ารสนบั สนนุ ได้ เมอ่ื เปน็ เชน่ นกี้ จ็ ำ� เปน็ ตอ้ งมกี ารปรบั แตง่ ใหเ้ หมาะสม
คือต้องปรับลดความต้องการท่ีจะใช้ทรัพยากรลง ซึ่งก็หมายถึงค่าของความเสี่ยง
จะมากขน้ึ และขีดความสามารถของก�ำลงั รบก็จะลดนอ้ ยลง แผนการใช้กำ� ลังหรอื
แผนยุทธศาสตร์ทหารก็จะไมม่ ีความเหมาะสม

375

ในปัจจุบัน การพัฒนากองทัพในระบบพ่ึงตนเอง (Self Defense)
ตามแผนป้องกันประเทศได้ด�ำเนินไปสู่เป้าหมายแล้ว โดยเฉพาะในด้านโครงสร้าง
กำ� ลงั รบ แตเ่ รอื่ งของความพรอ้ มรบจำ� เปน็ จะตอ้ งตรวจสอบและวเิ คราะหก์ นั ตอ่ ไป
ส�ำหรับปัญหาเร่อื งความสามารถทีจ่ ะปฏบิ ัตกิ ารรบได้อย่างตอ่ เนอื่ งนน้ั เป็นปญั หา
สำ� คญั ทกี่ องทพั กำ� ลงั เผชญิ อยแู่ ละกำ� ลงั รอคอยการแกป้ ญั หาอยตู่ ลอดเวลา สาเหตุ
สำ� คญั ทแี่ กไ้ มต่ ก กค็ อื เรอ่ื งงบประมาณ เพราะรฐั บาลไมส่ ามารถสนบั สนนุ ไดม้ ากนกั
การแก้ปัญหาในปัจจุบัน ก็คือ การเจรจากับมิตรประเทศ เพ่ือสร้างคลังอุปกรณ์
สำ� รองสงคราม (War Reserve Stocks) ขน้ึ ภายในประเทศ ถ้าหากเกิดสงคราม
ขึ้นเมื่อใด คลังอุปกรณ์ส�ำรองสงครามก็จะสนองต่อการด�ำรงสภาพก�ำลังทหาร
(Sustainaility) ได้ในระดับหน่ึง นอกจากนี้ การแสวงหาลู่ทางเปิดความสัมพันธ์
กับกลุ่มอาเซียนเพ่ือความร่วมมือทางการทหาร ก็อาจเป็นมาตรการสนับสนุน
ในเร่ืองน้ีได้เช่นกัน เพราะหากประเทศไทยถูกรุกรานเม่ือใดก็ตาม ประเทศอื่นๆ
ในกลุ่มอาเซยี นยอ่ มตอ้ งมผี ลกระทบกระเทือนตามไปดว้ ยอยา่ งแนน่ อน
ในเรอื่ งสดุ ทา้ ย ความทนั สมยั ของอาวธุ ยทุ ธภณั ฑแ์ ละหลกั นยิ มทจี่ ะใช้
ในการต่อสู้กับฝ่ายรุกรานก็เป็นสิ่งที่จ�ำเป็นท่ีจะต้องกระท�ำตามแผนยุทธศาสตร์
ในยามปกติ งบประมาณเกยี่ วกบั การวจิ ยั และพฒั นาเทคโนโลยขี องกองทพั ประจำ� ปี
อาจยังไม่เพียงพอในการน�ำไปใช้ปฏิบัติ ก็จะต้องเสริมไว้ใน “โครงการป้องกัน
ประเทศ 5 ป”ี ดว้ ย เพราะเทคโนโลยจี ะชว่ ยชดเชยสงิ่ ทกี่ องทพั ยงั เสยี เปรยี บอยไู่ ดม้ าก
โดยเฉพาะกองทพั ทเี่ สยี เปรยี บในเรอื่ งกำ� ลงั พลอยา่ งทเ่ี ปน็ อยใู่ นปจั จบุ นั กลา่ วโดยสรปุ
“โครงการป้องกันประเทศ 5 ปี” ย่อมมีความส�ำคัญต่อความพร้อมรบของกองทพั
เปน็ อยา่ งยิ่ง อกี ท้งั โครงการตา่ งๆ กเ็ กิดจากระบบ PPBS หรอื ระบบการวางแผน
การวางโครงการ และการท�ำงบประมาณ ซึ่งเปน็ ทีร่ ูจ้ กั กันมานานแลว้ แตย่ งั ไมไ่ ด้
น�ำมาใช้ประโยชน์ในกองทัพของเรามากนัก ทั้งๆ ที่กรรมวิธีด้านงบประมาณของ
ประเทศกเ็ อื้ออำ� นวยอย่ใู นปัจจบุ ัน45

376

7. สรุป
ยทุ ธศาสตรท์ หารจะมงุ่ เนน้ ไปทก่ี ารใชก้ ำ� ลงั ทหารเพอื่ เอาชนะสงคราม
หรือคุกคามว่าจะใช้ก�ำลังทหาร และเสริมสร้างขีดความสามารถของเหล่าทัพ
ในการสรู้ บในทกุ รปู แบบของสงครามรว่ มกนั ดว้ ยเหตนุ ้ี การไดม้ าซงึ่ ความเหนอื กวา่
ทางทหารและการสร้างผลกระทบท่ัวทั้งห้วงมิติการรบ จะช่วยให้ผู้บัญชาการ
เหล่าทัพสามารถควบคุมสถานการณ์ตลอดห้วงการปฏิบัติการทางทหารได้
อยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ เพอ่ื บรรลซุ งึ่ ผลสำ� เรจ็ ดงั กลา่ ว เหลา่ ทพั ตา่ งๆ จะตอ้ งบรู ณาการ
ขีดความสามารถของทุกเหล่าทัพเพ่ือสร้างขีดความสามารถใหม่ของการยุทธ์ร่วม
การลดชอ่ งว่างระหวา่ งผูบ้ ัญชาการหน่วยกำ� ลงั รบ และพัฒนาความสมั พันธก์ บั ผูท้ ่ี
เก่ียวข้องในประเทศและพันธมิตรในต่างประเทศ ดังนั้น ยุทธศาสตร์ทหาร
จึงยังประโยชน์แก่ก�ำลังรบร่วมด้วยการก�ำหนดกิจเฉพาะท่ีอ�ำนวยให้ผู้บัญชาการ
กำ� ลงั รบรว่ มสามารถประเมนิ และลดความเสยี่ ง ทงั้ ความเสย่ี งทางทหารและความเสย่ี ง
ทางยุทธศาสตร์ เพ่ือสร้าง ใช้ และด�ำรงขีดความสามารถของก�ำลังรบร่วม
ไดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธผิ ล นอกจากนแ้ี ลว้ ยทุ ธศาสตรท์ หารยงั สรา้ งความเขา้ ใจทช่ี ดั เจน
อนั เกย่ี วกบั งานทางยทุ ธการ ประเดน็ ทเี่ กย่ี วขอ้ งกบั สถาบนั โครงการบรหิ ารจดั การหนว่ ย
ความท้าทายในอนาคต และเสนอแนะหนทางปฏิบัติเพ่ือลดความเสี่ยงดังนั้น
หากจัดสรรทรัพยากรให้อย่างเหมาะสมแล้ว ยุทธศาสตร์ทหารนี้ก็สามารถบรรลุ
ซงึ่ จดุ ประสงคข์ องยทุ ธศาสตรค์ วามมนั่ คงแหง่ ชาติ และยทุ ธศาสตรป์ อ้ งกนั ประเทศ
ท่กี �ำหนดไดอ้ ย่างมปี ระสทิ ธิภาพ

377

อ้างอิงท้ายบท

1 พจน์ พงศ์สุวรรณ, พลตรี, หลักยุทธศาสตร์, กรุงเทพฯ : โอ เอส พร้ินติ้ง เฮาส์,
2536, หนา้ 250.
2 เรอ่ื งเดียวกนั .
3 เรื่องเดียวกัน, หน้า 250-253.
4 B.H. Liddell Hart, Strategy, N.Y., Praeger Publisher 1975, p.35.
5 พจน์ พงศ์สุวรรณ, อา้ งแล้ว, หนา้ 253-254.
6 เรื่องเดยี วกัน, หนา้ 255.
7 USAWC, Military Strategy: Theory and Applications, 1983-84, p.1-4.
8 พจน์ พงศ์สุวรรณ, อ้างแลว้ , หน้า 255-256.
9 USAWC, op.cit., p.1-5.
10 พจน์ พงศส์ วุ รรณ, อ้างแลว้ , หน้า 256-257.
11 เรื่องเดียวกนั , หนา้ 156.
12 พจน์ พงศ์สุวรรณ, อา้ งแลว้ , หนา้ 156-158.
13 เรอื่ งเดียวกนั , หน้า 160.
14 B.H. Liddell Hart, op.cit., p.1-8.
15 พจน์ พงศ์สุวรรณ, อ้างแล้ว, หนา้ 259-261.
16 เรอื่ งเดียวกัน, หนา้ 161.
17 เร่ืองเดียวกัน, หน้า 162-163.
18 Hanson H. Baldwin, Bookish Pentagon Mood, New York Times,
27 February 1961, p.12.
19 พจน์ พงศ์สวุ รรณ, อา้ งแล้ว, หน้า 163.
20 เรอ่ื งเดียวกนั , หนา้ 164.

378

21 เรื่องเดยี วกนั , หนา้ 165-166.
22 เรอ่ื งเดยี วกนั , หนา้ 168.
23 เรื่องเดยี วกัน, หน้า 169.
24 เรอื่ งเดยี วกนั , หนา้ 169-170.
25 เรื่องเดยี วกัน, หน้า 170.
26 เรอ่ื งเดียวกัน, หน้า 173.
27 เรื่องเดยี วกัน, หนา้ 175.
28 Joint Chief of Staff, The National Military Strategy of The United
States of America: A Strategy for Today; A Vision for Tomorrow,
Washington D.C., 2004, pp.1-3.
29 Ibid, pp.9-14.
30 พจน์ พงศ์สวุ รรณ, อา้ งแล้ว, หนา้ 175-176.
31 เรอ่ื งเดยี วกนั , หน้า 176-177.
32 เรื่องเดียวกัน, หนา้ 177-178.
33 เรอ่ื งเดยี วกนั , หน้า 180.
34 พระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ.2551 มาตรา 8, ให้ไว้
ณ วันที่ 31 มกราคม พ.ศ.2551 เปน็ ปที ่ี 63 ในรัชกาลปัจจบุ ัน, หนา้ 3-4.
35 พระราชบัญญัติสภาความม่ันคงแห่งชาติ พ.ศ.2502, ให้ไว้ ณ วันท่ี 23 กันยายน
พ.ศ.2502 เป็นปที ี่ 14 ในรชั กาลปจั จุบัน.
36 พจน์ พงศส์ วุ รรณ, อ้างแล้ว, หน้า 193-196.
37 เรื่องเดยี วกนั , หนา้ 197.
38 รัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย หมวด 7 รฐั สภา ส่วนที่ 4 บททใี่ ช้แต่สภาท้ังสอง
มาตรา 141 ตราไว้ ณ วนั ท่ี 6 เมษายน พ.ศ.2560

379

39 ส�ำนักงบประมาณ ส�ำนักนายกรัฐมนตรี, งบประมาณโดยสังเขป ประจ�ำปี
งบประมาณ พ.ศ.2558, หนา้ 3.
39 เรือ่ งเดยี วกัน, หนา้ 58.
40 The World Bank, Military expenditure (% of GDP), http://data.
worldbank.org/indicator/MS.MIL.XPND.GD.ZS, retrieved on
15 Feburary 2015.
41 Newsweek, December 20, 1982, p.10.
42 เรอ่ื งเดียวกนั , หนา้ 187-188.
43 เรอ่ื งเดยี วกัน, หน้า 189.
44 เรื่องเดียวกนั , หนา้ 191-192.

380

บทท่ี 7
การจดั ทำ� แผนยทุ ธศาสตรข์ องหนว่ ยงานภาครฐั

และหนว่ ยงานพลเรอื น

1. กลา่ วน�ำ
การวางแผนโดยทวั่ ไปนน้ั เปน็ การวางแผนเพอื่ แกป้ ญั หาหรอื การปอ้ งกนั
ปญั หา หรอื เปน็ การวางแผนเพอื่ พฒั นาองคก์ ารหรอื กระบวนการปฏบิ ตั ขิ ององคก์ าร
ให้มีประสิทธิภาพและ/หรือประสิทธิผลสูงข้ึน ในขณะท่ีการวางแผนยุทธศาสตร์
(Strategic Planning) โดยทว่ั ไป หมายถงึ กระบวนการตดั สนิ ใจเพอ่ื กำ� หนดทศิ ทาง
ในอนาคตขององคก์ าร โดยกำ� หนดสภาพการณใ์ นอนาคตทต่ี อ้ งการบรรลแุ ละกำ� หนด
แนวทางในการบรรลสุ ภาพการณท์ ก่ี ำ� หนดบนพน้ื ฐานขอ้ มลู ทรี่ อบดา้ นอยา่ งเปน็ ระบบ
การวางแผนยุทธศาสตร์น้ันถือก�ำเนิดมาจากการวางแผนยุทธศาสตร์ทางทหาร
ดังที่ได้กล่าวรายละเอียดมาแล้วในบทที่ 4 - 6 ในขณะที่การวางแผนยุทธศาสตร์
ของหน่วยงานภาครัฐและหน่วยพลเรือนท่ีจะกล่าวถึงต่อไปนี้ เป็นการวางแผนที่
นำ� กระบวนการจดั ทำ� ยทุ ธศาสตรท์ หารมาประยกุ ตใ์ ชก้ บั การบรหิ ารจดั การองคก์ าร
ของหน่วยงานภาครัฐและหน่วยงาน พลเรือน ข้อแตกต่างท่ีส�ำคัญระหว่าง
การวางแผนทง้ั สอง กค็ อื ยทุ ธศาสตรแ์ ละการวางแผนทางทหารมกั มงุ่ เนน้ ประสทิ ธผิ ล
(Effectiveness) เปน็ หลกั เนอื่ งจากความมนั่ คงดา้ นการทหาร เปน็ เรอ่ื งของความเปน็
ความตายของชาติ เพ่ือให้บรรลุซ่ึงวัตถุประสงค์ทางทหาร อาจจ�ำเป็นต้องทุ่มเท
และใช้พลังอ�ำนาจแห่งชาติหรือทรัพยากรทุกอย่างเพ่ือความอยู่รอดของชาติ
ในขณะทก่ี ารวางแผนของหนว่ ยงานภาครฐั และหนว่ ยงานพลเรอื นทวั่ ไปมขี อบเขต
ทเ่ี ลก็ กวา่ เพราะมงุ่ ไปทก่ี ารบรหิ ารจดั การองคก์ ารใหป้ ระสบผลสำ� เรจ็ ตามวตั ถปุ ระสงค์
ของการจัดตั้งองค์การ ด้วยเหตนุ ้ี การบรหิ ารจัดการองค์การของหนว่ ยงานภาครัฐ
และพลเรือนจงึ มุ่งเน้นไปที่ “ประสทิ ธภิ าพ” (Efficiency) มากกว่า “ประสิทธผิ ล”
การวางแผนยทุ ธศาสตรใ์ นลกั ษณะนจ้ี งึ มงุ่ ใชก้ ระบวนการบรหิ ารจดั การเพอื่ ขบั เคลอ่ื น
องคก์ ารในภาพรวม นำ� ไปสภู่ าพลกั ษณใ์ หมห่ รอื วสิ ยั ทศั นท์ อ่ี งคก์ ารตอ้ งการในอนาคต

2. แนวคดิ ของการจัดทำ� แผนยุทธศาสตร์
แผนยทุ ธศาสตรต์ ามแนวคดิ ของการจดั ทำ� แผนยทุ ธศาสตรข์ องหนว่ ยงาน
ภาครฐั และพลเรอื น หมายถงึ ทศิ ทางหรอื แนวทางปฏบิ ตั ติ ามพนั ธกจิ (Mission)1
ให้สัมฤทธิผลตามวิสัยทัศน์ (Vision) และเป้าประสงค์ (Goal) ขององค์การ
แผนยุทธศาสตร์น้ีจึงถูกก�ำหนดขึ้นตามวิสัยทัศน์ขององค์การ อันเป็นผลผลิตทาง
ความคดิ รว่ มกนั ของสมาชกิ ในองคก์ ารทไ่ี ดท้ ำ� งานรว่ มกนั หรอื จะทำ� งานรว่ มกนั วสิ ยั ทศั น์
เปน็ ความเหน็ พอ้ งของบคุ ลากรในองคก์ ารวา่ อะไรเปน็ จดุ หมายปลายทางทอี่ งคก์ าร
ตอ้ งการไปใหถ้ งึ โดยวสิ ยั ทศั นน์ จี้ ะมกี ารแปลงออกมาเปน็ วตั ถปุ ระสงค์ (Objective)
ทเี่ ป็นรปู ธรรม และสามารถวัดได้ องคก์ ารสามารถใชแ้ ผนยทุ ธศาสตร์น้เี ป็นกรอบ
ในการประเมนิ ผลงานประจำ� ปงี บประมาณ และใชเ้ ปน็ กรอบในการจดั ทำ� แผนปฏบิ ตั กิ าร
(Action Plan) เพอ่ื การจดั ทำ� งบประมาณรายจา่ ยประจำ� ปไี ดอ้ กี ดว้ ย แผนยทุ ธศาสตร์
ของหนว่ ยงานภาครฐั และหนว่ ยงานพลเรอื น จงึ เปน็ กระบวนการตดั สนิ ใจอยา่ งเปน็
ระบบในการใช้ทรัพยากรที่มีอยู่จ�ำกัด และก�ำหนดขั้นตอนการปฏิบัติเพื่อบรรลุ
เป้าประสงค์ที่ก�ำหนด อันเป็นผลประโยชน์ของส่วนรวมหรือประโยชน์สาธารณะ
(Public Interest) รวมทง้ั สนองตอบตอ่ ปญั หาและความตอ้ งการของประชาชนดว้ ย
ดงั นนั้ แนวคดิ ของการจดั ทำ� แผนยทุ ธศาสตรน์ จี้ งึ ตง้ั อยบู่ นหลกั การและเหตผุ ลของ
การก�ำหนดรูปแบบของการปฏิบัติท่ีช่วยให้องค์การสามารถพัฒนาตนเองได้อย่าง
เหมาะสมกับสภาพการณ์เปลี่ยนแปลงไป เพราะการก�ำหนดแผนยุทธศาสตร์น้ี
จะให้ความส�ำคัญกับการศึกษาวิเคราะห์สภาพแวดล้อม ท้ังสภาพแวดล้อมภายใน
และสภาพแวดล้อมภายนอกท่ีช่วยให้องค์การได้ตระหนักถึงบทบาทหน้าที่ที่มีส่วน
เออ้ื ตอ่ ความสำ� เรจ็ และความลม้ เหลวตอ่ เปา้ ประสงคข์ ององคก์ าร สง่ เสรมิ การจดั การ
ภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management, NPM) ที่ให้ความส�ำคัญกับ
การปรับปรุงการด�ำเนินงานขององค์การทั้งระบบเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด
ในองคก์ ารภาครฐั ของประเทศไทย เรยี กการดำ� เนนิ การในลกั ษณะนว้ี า่ “การปฏริ ปู
ระบบราชการ” ตามแนวทางการบรหิ ารจดั การบ้านเมอื งที่ดหี รือ “ธรรมาภิบาล”
(Good Governance) ซ่ึงเปน็ กระแสหลกั ของการบรหิ ารรฐั กิจในปัจจบุ นั
382