30 องค์ความรู้เพื่อนำไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๔๓ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ศึกษาเรื่องใด ๆ ที่เกี่ยวกับกิจการทหาร การป้องกัน การรักษาความมั่นคง และการพัฒนาประเทศ” ดังนั้น จึงเห็นได้ว่ำ เรื่องที่อยู่ในหน้ำที่และอ ำนำจของคณะกรรมำธิกำรกำรทหำรที่คณะกรรมำธิกำร สำมำรถน ำมำก ำหนดเป็นกรอบแนวทำงในกำรพิจำรณำสอบหำข้อเท็จจริง หรือศึกษำเรื่องใด ๆ นั้น ต้องเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับ “กิจการทหาร การป้องกันประเทศ การรักษาความมั่นคง และการพัฒนา ประเทศ” เท่ำนั้น คณะกรรมำธิกำรกำรทหำร ไม่สำมำรถที่จะก ำหนดกรอบแนวทำงกำรพิจำรณำ ด ำเนินกำรในเรื่องอื่น ๆ ที่นอกเหนือจำกเรื่องที่ก ำหนดไว้ในข้อบังคับกำรประชุมนี้ได้ เว้นแต่ เป็นกำร กระท ำกิจกำร สอบหำข้อเท็จจริง หรือกำรศึกษำเรื่องใด ๆ ที่อยู่ในหน้ำที่และอ ำนำจของสภำ (มำตรำ ๑๒๙ วรรคสอง) ตำมที่สภำผู้แทนรำษฎรมอบหมำย เช่น กำรพิจำรณำญัตติ หรือกำรพิจำรณำกำรตรำ พระรำชบัญญัติ หรือกำรพิจำรณำร่ำงกฎหมำยอื่นใด เป็นต้น ซึ่งเกี่ยวกับกรณีข้อยกเว้นนี้ ในทำง ปฏิบัติหำกสภำผู้แทนรำษฎรจะพิจำรณำตรำพระรำชบัญญัติ หรือศึกษำญัตติใด นอกเหนือจำกเรื่อง ที่อยู่ในหน้ำที่และอ ำนำจของคณะกรรมำธิกำรสำมัญแต่ละคณะ ตำมที่ข้อบังคับกำรประชุมก ำหนดไว้ สภำผู้แทนรำษฎรจะไม่มอบหมำยภำรกิจนั้นให้กับคณะกรรมำธิกำรสำมัญ แต่จะใช้วิธีกำรตั้ง คณะกรรมำธิกำรวิสำมัญขึ้นมำคณะหนึ่ง เพื่อท ำหน้ำที่ในกำรพิจำรณำศึกษำเรื่องนั้น ๆ เป็นกำรเฉพำะ บทวิเคราะห์ ประเด็นเกี่ยวกับเรื่องที่อยู่ในหน้ำที่และอ ำนำจของคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร ตำมที่ก ำหนดไว้ในข้อบังคับกำรประชุมสภำผู้แทนรำษฎร พ.ศ. ๒๕๖๒ ข้อ ๙๐ (๑๕) นั้น ฝ่ำยเลขำนุกำร ประจ ำคณะกรรมำธิกำร มักจะถูกตั้งค ำถำมจำกบุคคลภำยนอกที่ไม่ได้อยู่ในวงงำนรัฐสภำ หรือแม้กระทั่ง สมำชิกสภำผู้แทนรำษฎรที่ได้รับกำรเลือกตั้งเข้ำมำใหม่ ส่วนใหญ่มักจะตั้งค ำถำมว่ำกำรกระท ำกิจกำร พิจำรณำสอบหำข้อเท็จจริง หรือศึกษำเรื่องใด ๆ ที่เกี่ยวกับกิจกำรทหำร กำรป้องกัน กำรรักษำควำม มั่นคง และกำรพัฒนำประเทศนั้น แท้จริงแล้วเป็นกำรกระท ำกิจกำรเกี่ยวกับเรื่องใด เนื่องจำกค ำว่ำ “กำรป้องกัน” “กำรรักษำควำมมั่นคง”หรือ ค ำว่ำ“กำรพัฒนำประเทศ” เป็นค ำที่มีควำมหมำย บำงประกำรทับซ้อนกันอยู่บ้ำง เนื่องจำกควำมหมำยที่แท้จริงของค ำแต่ละค ำอำจจะต้องมีค ำว่ำ “ประเทศ” มำต่อท้ำย จึงจะเป็นค ำที่มีควำมหมำยที่สมบูรณ์ เช่น ค ำว่ำ “กำรป้องกัน” ย่อมหมำยถึง “กำรป้องกันประเทศ” หรือค ำว่ำ “กำรรักษำควำมมั่นคง” ย่อมหมำยถึง “กำรรักษำควำมมั่นคง ของประเทศ” เป็นต้น และยิ่งไปกว่ำนั้น ไม่ว่ำจะเป็นกำรป้องกัน กำรรักษำควำมมั่นคง หรือกำรพัฒนำ ประเทศ ล้วนเป็นค ำที่อยู่ภำยใต้ควำมหมำยของค ำว่ำ “กิจกำรทหำร” ซึ่งหมำยถึง กิจกำรหรือภำรกิจ หน้ำที่ที่หน่วยงำนทหำรจะต้องด ำเนินกำรบนพื้นฐำนในเรื่องของควำมมั่นคงทั้งสิ้น ดังนั้น กำรที่จะ อธิบำยให้บุคคลภำยนอก รวมทั้งสมำชิกสภำผู้แทนรำษฎรซึ่งได้รับกำรเลือกตั้งเข้ำมำใหม่ให้เข้ำใจว่ำ “เรื่องที่อยู่ในหน้าที่ของคณะกรรมาธิการการทหาร” ตำมที่ก ำหนดไว้ในข้อบังคับกำรประชุมสภำ ผู้แทนรำษฎรเป็นเรื่องเกี่ยวกับอะไรนั้น จะต้องเริ่มต้นด้วยกำรอธิบำยให้เข้ำใจถึงควำมหมำยของ ค ำว่ำ “กิจการทหาร”เสียก่อน เพรำะหำกเข้ำใจควำมหมำยของค ำว่ำ “กิจการทหาร” ก็จะเข้ำใจว่ำ เรื่องที่อยู่ในหน้ำที่หรือเรื่องที่คณะกรรมำธิกำรกำรทหำรสำมำรถด ำเนินกำรสอบหำข้อเท็จจริง หรือ

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๔๔ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ศึกษำได้นั้นเป็นเรื่องเกี่ยวกับอะไร ส่วนควำมหมำยของค ำว่ำ “การป้องกัน” “การรักษาความมั่นคง” และ“การพัฒนาประเทศ”เป็นค ำที่มีควำมหมำยทั่วไปตำมที่พจนำนุกรมฉบับรำชบัณฑิตยสถำน ได้บัญญัติให้ควำมหมำยไว้ เพียงแต่กำรตีควำมของถ้อยค ำที่อยู่ในข้อบังคับกำรประชุมนี้ ต้องเป็นกำร กระท ำในบทบำทของทหำร เพรำะไม่ว่ำจะเป็นกำรป้องกัน กำรรักษำควำมมั่นคง หรือกำรพัฒนำ ประเทศ ล้วนเป็นเป้ำหมำยและพันธกิจส ำคัญที่หน่วยงำนทหำรทุกหมู่เหล่ำจะต้องยึดถือไว้เป็นหลัก ในกำรด ำเนินกิจกำร ความหมายของค าว่า “กิจการทหาร” กิจกำรทหำรของไทย นับได้ว่ำก่อก ำเนิดมำพร้อม ๆ กับก ำเนิดชำติไทย และได้ วิวัฒนำกำรมำตั้งแต่สมัยอำณำจักรสุโขทัย กรุงศรีอยุธยำ และสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ โดยล ำดับสืบมำ ซึ่งหำกจะกล่ำวถึงค ำว่ำ “กิจการทหารในปัจจุบัน” ย่อมเป็นไปตำมพระรำชบัญญัติจัดระเบียบรำชกำร กระทรวงกลำโหม พ.ศ. ๒๕๕๑ และที่แก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งได้ก ำหนดโครงสร้ำง อ ำนำจหน้ำที่ และกำร แบ่งส่วนรำชกำรของกระทรวงกลำโหม ดังนี้ (โครงสร้ำงกระทรวงกลำโหม, ออนไลน์, ๒๕๖๖) กระทรวงกลำโหม มีอ ำนำจหน้ำที่เกี่ยวกับกำรป้องกันและรักษำควำมมั่นคงของ รำชอำณำจักรจำกภัยคุกคำมทั้งภำยในและภำยนอกประเทศ โดยจัดให้มีและใช้ก ำลังทหำรเพื่อกำรรบ หรือกำรสงครำม เพื่อปกป้องสถำบันพระมหำกษัตริย์ เพื่อกำรปรำบปรำมกำรกบฏและกำรจลำจล เพื่อกำรพัฒนำประเทศ กำรป้องกันและแก้ไขปัญหำจำกภัยพิบัติ และกำรช่วยเหลือประชำชน และ เพื่อรักษำประโยชน์ของชำติในประกำรอื่นตำมที่รัฐธรรมนูญและกฎหมำยก ำหนด ตลอดจนศึกษำ วิจัย พัฒนำและด ำเนินกำรด้ำนอุตสำหกรรมป้องกันประเทศและกำรพลังงำนทหำร ด้ำนวิทยำศำสตร์ และเทคโนโลยีป้องกันประเทศ และด้ำนกิจกำรอวกำศเทคโนโลยีสำรสนเทศและกำรสื่อสำร ทั้งนี้ เพื่อ สนับสนุนภำรกิจของกระทรวงกลำโหมและควำมมั่นคงของประเทศ รวมทั้งกำรปฏิบัติกำรทำงทหำร ที่นอกเหนือจำกกำรสงครำม หรือกำรปฏิบัติกำรอื่นใดตำมที่มีกฎหมำยก ำหนดหรือตำมมติ คณะรัฐมนตรี(มำตรำ ๘) กระทรวงกลำโหม มีส่วนรำชกำรดังต่อไปนี้ (๑) ส ำนักงำนรัฐมนตรี (๒) ส ำนักงำนปลัดกระทรวง (๓) กองทัพไทย มีส่วนรำชกำร ดังนี้ ๓.๑ กองบัญชำกำรกองทัพไทย ๓.๒ กองทัพบก ๓.๓ กองทัพเรือ ๓.๔ กองทัพอำกำศ ๓.๕ ส่วนรำชกำรอื่นตำมที่ก ำหนดโดยพระรำชกฤษฎีกำ (๔) สถำบันเทคโนโลยีป้องกันประเทศ (องค์กำรมหำชน)

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๔๕ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร จำกกฎหมำยว่ำด้วยกำรจัดระเบียบรำชกำรกระทรวงกลำโหมข้ำงต้น ส่งผลให้ กิจกำรทหำรของไทยในปัจจุบัน ประกอบด้วย กิจกำรของส่วนรำชกำรที่ขึ้นตรงกระทรวงกลำโหม จ ำนวน ๗ ส่วนรำชกำรหลัก และส่วนรำชกำรอื่นตำมที่ก ำหนดโดยพระรำชกฤษฎีกำอีกหลำยหน่วยงำน ซึ่งจะเห็นได้ว่ำ “กิจการของทหารไทยในปัจจุบัน” ตำมที่ก ำหนดไว้ในพระรำชบัญญัติจัดระเบียบ รำชกำรกระทรวงกลำโหม พ.ศ. ๒๕๕๑ และที่แก้ไขเพิ่มเติม รวมทั้งกฎหมำยอื่นที่เกี่ยวข้องนั้น เป็นกิจการที่มีขอบเขตการด าเนินงานที่กว้างขวางและหลากหลาย แต่ถึงแม้จะเป็นกิจกำรที่มี ขอบเขตกำรด ำเนินงำนกว้ำงขวำงมำกเพียงใด แต่กำรด ำเนินงำนอย่ำงใด ๆ ของหน่วยงำนทหำร ล้วนตั้งอยู่บนพื้นฐำนของกำรป้องกัน กำรรักษำควำมมั่นคงและกำรพัฒนำประเทศทั้งสิ้น ดังนั้น จึงกล่ำวได้ว่ำ “เรื่องที่อยู่ในหน้ำที่และอ ำนำจของคณะกรรมำธิกำร กำรทหำรตำมนัยที่ก ำหนดไว้ในข้อบังคับกำรประชุมสภำผู้แทนรำษฎร” ก็คือ “เรื่องที่เกี่ยวกับกำรด ำเนิน กิจกำรของส่วนรำชกำรในสังกัดกระทรวงกลำโหม อันได้แก่ ส ำนักงำนรัฐมนตรี ส ำนักงำนปลัดกระทรวง กองบัญชำกำรกองทัพไทย กองทัพบก กองทัพเรือ กองทัพอำกำศ สถำบันเทคโนโลยีป้องกันประเทศ (องค์กำรมหำชน) และรวมถึงส่วนรำชกำรอื่นที่อยู่ภำยใต้สังกัดกระทรวงกลำโหมตำมที่ก ำหนดโดย พระรำชกฤษฎีกำ” (๓) การด าเนินการตามแผนยุทธศาสตร์ชาติด้านความมั่นคง ภำยหลังจำกที่ประเทศไทยได้มีกำรจัดท ำแผนยุทธศำสตร์ชำติระยะ ๒๐ ปี เพื่อเป็นเป้ำหมำยในกำรพัฒนำประเทศในระยะยำวนั้น คณะกรรมำธิกำรกำรทหำร สภำผู้แทนรำษฎร ในฐำนะที่เป็นกลไกส ำคัญหนึ่งของหน่วยงำนของรัฐฝ่ำยนิติบัญญัติ ย่อมมีหน้ำที่จะต้องด ำเนินกำรตำม ควำมในมำตรำ ๕ ของพระรำชบัญญัติกำรจัดท ำยุทธศำสตร์ชำติ พ.ศ. ๒๕๖๐ ทั้งนี้ เพื่อช่วยเหลือ สนับสนุนและผลักดันให้องค์กรฝ่ำยนิติบัญญัติได้เข้ำมำมีบทบำทในกำรขับเคลื่อนตำมแนวนโยบำย ของรัฐบำล ภำยใต้กรอบทิศทำงกำรพัฒนำประเทศตำมแผนยุทธศำสตร์ชำติ ๒๐ ปี และแม้ตำมแผน ยุทธศำสตร์ ๒๐ ปี ได้ก ำหนดกรอบทิศทำงกำรพัฒนำไว้จ ำนวนทั้งสิ้นถึง ๖ ยุทธศำสตร์แต่ยุทธศำสตร์ ส ำคัญที่เกี่ยวข้องกับกำรด ำเนินกำรของคณะกรรมำธิกำรกำรทหำรโดยตรง คือ “ยุทธศาสตร์ที่ ๑ : ยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคง” ดังนั้น กำรด ำเนินกำรอย่ำงใด ๆ ของคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร สภำผู้แทนรำษฎร นอกจำกที่ก ำหนดไว้ในบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ และข้อบังคับกำรประชุมสภำ ผู้แทนรำษฎรแล้ว ควรจะต้องก ำหนดทิศทำงกำรด ำเนินงำนให้สอดคล้องกับกรอบแนวทำงกำรพัฒนำ ที่ส ำคัญของยุทธศำสตร์ชำติด้ำนควำมมั่นคงตำมแผนยุทธศำสตร์ชำติ (พ.ศ. ๒๕๖๑ – ๒๕๘๐) อันเกี่ยวกับเรื่องดังต่อไปนี้ (๑) กำรรักษำควำมสงบภำยในประเทศ (๒) กำรพัฒนำศักยภำพในกำรป้องกันประเทศ พร้อมรับมือกับภัยคุกคำม ทั้งทำงทหำรและภัยคุกคำมอื่น ๆ

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๔๖ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร (๓) กำรบูรณำกำรควำมร่วมมือกับต่ำงประเทศที่เอื้อให้เกิดควำมมั่นคง ควำมมั่งคั่งทำงเศรษฐกิจ ป้องกันภัยคุกคำมข้ำมชำติ และคุณภำพชีวิตของคนในชำติ (๔) กำรรักษำควำมมั่นคงและผลประโยชน์ทำงทรัพยำกรธรรมชำติและ ทำงทะเล (๕) กำรบริหำรจัดกำรควำมมั่นคงให้สอดคล้องกับแผนงำนพัฒนำอื่น ๆ เพื่อ ช่วยเหลือประชำชนและร่วมพัฒนำประเทศ ๔. บทสรุปและอภิปรายผล คณะกรรมำธิกำรกำรทหำร สภำผู้แทนรำษฎร เป็นกลไกกำรท ำงำนหนึ่งของฝ่ำยนิติ บัญญัติ มีหน้ำที่และอ ำนำจกระท ำกิจกำร พิจำรณำสอบหำข้อเท็จจริง หรือศึกษำเรื่องใด ๆ ที่เกี่ยวกับ กิจกำรทหำร กำรป้องกัน กำรรักษำควำมมั่นคง และกำรพัฒนำประเทศ ตำมบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ และข้อบังคับกำรประชุมสภำผู้แทนรำษฎร แต่เนื่องจำกปัจจุบันประเทศไทยได้มีกำรก ำหนดวิสัยทัศน์ ประเทศ เป้ำหมำย และยุทธศำสตร์ของประเทศในระยะยำว หรือที่เรียกว่ำ “ยุทธศาสตร์ชาติระยะ ๒๐ ปี” เพื่อเป็นหัวใจหลักของกำรปฏิรูประบบกำรบริหำรรำชกำรแผ่นดินของประเทศไทย และเพื่อ เป็นกลไกกำรขับเคลื่อนกำรพัฒนำของทุกภำคส่วนไปสู่เป้ำหมำยอนำคตของประเทศภำยใต้วิสัยทัศน์ ที่ว่ำ “มั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน” ร่วมกัน ซึ่งจำกกำรวิเครำะห์สภำพแวดล้อมทั้งภำยในและภำยนอก ประเทศที่มีกำรเปลี่ยนแปลงไปอย่ำงรวดเร็ว มีควำมเป็นพลวัตสูง และมีควำมซับซ้อนหลำกหลำยมิติ รวมทั้งกำรศึกษำบริบทต่ำง ๆ ของประเทศไทยเพื่อวิเครำะห์ “จุดอ่อน จุดแข็ง”ของประเทศ คณะ ผู้จัดท ำยุทธศำสตร์ชำติ (พ.ศ. ๒๕๖๑ – ๒๕๘๐) จึงได้ก ำหนดประเด็นยุทธศำสตร์ชำติที่จะใช้เป็น กรอบแนวทำงกำรพัฒนำในระยะ ๒๐ ปี ต่อจำกนี้ไป จ ำนวน ๖ ยุทธศำสตร์ได้แก่ ๑) ยุทธศำสตร์ ชำติด้ำนควำมมั่นคง ๒) ยุทธศำสตร์ด้ำนกำรสร้ำงควำมสำมำรถในกำรแข่งขัน ๓) ยุทธศำสตร์กำรพัฒนำ และเสริมสร้ำงศักยภำพทรัพยำกรมนุษย์๔) ยุทธศำสตร์กำรสร้ำงโอกำสและควำมเสมอภำคทำงสังคม ๕) ยุทธศำสตร์ด้ำนกำรสร้ำงกำรเติบโตบนคุณภำพชีวิตที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม และ ๖) ยุทธศำสตร์ ด้ำนกำรปรับสมดุลและพัฒนำระบบกำรบริหำรจัดกำรภำครัฐ แต่ประเด็นยุทธศำสตร์ชำติที่เกี่ยวข้อง และมีผลกระทบกับกำรด ำเนินกำรของคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร สภำผู้แทนรำษฎรในอนำคตมำกที่สุด คือ “ยุทธศาสตร์ชาติด้านความมั่นคง” เนื่องจากการด าเนินการของคณะกรรมาธิการการทหาร สภาผู้แทนราษฎร ไม่ว่าจะเป็น “การพิจารณาสอบหาข้อเท็จจริง” หรือ “การศึกษาเรื่องใด ๆ” ตามหน้าที่และอ านาจที่ก าหนดไว้ในบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ และข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ล้วนตั้งอยู่บนพื้นฐานของงานด้านความมั่นคงทั้งสิ้น ดังนั้น จึงสามารถสรุปได้ว่า “เรื่องที่อยู่ ในหน้าที่และอ านาจของคณะกรรมาธิการการทหารตามนัยที่ก าหนดไว้ในข้อบังคับการประชุมสภา ผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๖๒ ข้อ ๙๐ (๑๕)”ก็คือ “เรื่องที่เกี่ยวกับการด าเนินกิจการของส่วนราชการ ในสังกัดกระทรวงกลาโหม อันได้แก่ ส านักงานรัฐมนตรี ส านักงานปลัดกระทรวง กองบัญชาการ

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๔๗ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร กองทัพไทย กองทัพบก กองทัพเรือ กองทัพอากาศ สถาบันเทคโนโลยีป้องกันประเทศ (องค์การ มหาชน) และรวมถึงส่วนราชการอื่นที่อยู่ภายใต้สังกัดกระทรวงกลาโหมตามที่ก าหนดโดยพระราช กฤษฎีกา รวมทั้งจะต้องเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับยุทธศาสตร์ชาติด้านความมั่นคงด้วย” และเพื่อให้ กำรด ำเนินกำรของคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร สภำผู้แทนรำษฎร ซึ่งเป็นกลไกกำรท ำงำนหนึ่งของ หน่วยงำนของรัฐฝ่ำยนิติบัญญัติที่มีหน้ำที่จะต้องด ำเนินกำรเพื่อให้บรรลุเป้ำหมำยตำมที่ก ำหนดไว้ใน ยุทธศำสตร์ชำติ ได้มีทิศทำงกำรด ำเนินงำนตำมกรอบแนวทำงกำรพัฒนำที่ส ำคัญภำยใต้แผน ยุทธศำสตร์ชำติด้ำนควำมมั่นคงดังกล่ำวข้ำงต้น จึงเห็นควรให้มีข้อเสนอแนะในกำรก ำหนดกรอบ แนวทำงกำรด ำเนินงำนของคณะกรรมำธิกำรกำรทหำรภำยใต้บทบัญญัติของกฎหมำย และแผน ยุทธศำสตร์ชำติด้ำนควำมมั่นคง ดังนี้ ๕. ข้อเสนอแนะ (๑) คณะกรรมำธิกำรกำรทหำร สภำผู้แทนรำษฎร ควรก ำหนดกรอบแนวทำง กำรด ำเนินงำนตำมหน้ำที่และอ ำนำจของคณะกรรมำธิกำรเป็น ๒ ส่วน คือ ๑) ส่วนของคณะกรรมำธิกำร กำรทหำร สภำผู้แทนรำษฎร (คณะใหญ่) และ ๒) ส่วนของคณะอนุกรรมำธิกำร (คณะเล็ก) และไม่ว่ำ จะเป็นกำรด ำเนินกำรโดยคณะกรรมำธิกำร หรือคณะอนุกรรมำธิกำรเรื่องที่จะด ำเนินกำรนั้นต้องอยู่ ภำยใต้เงื่อนไขส ำคัญ ๒ ประกำร คือ ๑) ต้องเป็นเรื่องเกี่ยวกับกำรด ำเนินกิจกำรของส่วนรำชกำรในสังกัด กระทรวงกลำโหม อันได้แก่ ส ำนักงำนรัฐมนตรี ส ำนักงำนปลัดกระทรวง กองบัญชำกำรกองทัพไทย กองทัพบก กองทัพเรือ กองทัพอำกำศ สถำบันเทคโนโลยีป้องกันประเทศ (องค์กำรมหำชน) รวมถึง ส่วนรำชกำรอื่นที่อยู่ภำยใต้สังกัดกระทรวงกลำโหม และ ๒) ต้องเป็นเรื่องที่สอดคล้องกับกรอบ แนวทำงกำรพัฒนำที่ส ำคัญของยุทธศำสตร์ชำติด้ำนควำมมั่นคง ตำมที่ก ำหนดไว้ในยุทธศำสตร์ชำติ พ.ศ. ๒๕๖๑ – ๒๕๘๐ (๒) กรอบแนวทำงกำรด ำเนินกำรของคณะกรรมำธิกำร และคณะอนุกรรมำธิกำร ในคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร ควรเป็นไปตำมแนวทำงดังต่อไปนี้ ส่วนที่ ๑ หน้าที่และอ านาจในการพิจารณาสอบหาข้อเท็จจริง ให้เป็นหน้ำที่ และอ ำนำจของคณะกรรมำธิกำรที่จะด ำเนินกำรสอบหำข้อเท็จจริงโดยตรง ส่วนที่ ๒ หน้าที่และอ านาจในการศึกษาเรื่องใด ๆ ให้เป็นหน้ำที่ของคณะอนุ กรรมำธิกำรที่จะด ำเนินกำรศึกษำเรื่องใด ๆ ที่อยู่ในหน้ำที่และอ ำนำจของคณะกรรมำธิกำร แล้วรำยงำน ต่อคณะกรรมำธิกำรภำยในระยะเวลำที่ก ำหนด โดยในเบื้องต้นควรก ำหนดให้มีกำรตั้งคณะอนุ กรรมำธิกำรไม่เกิน ๓ คณะ เพื่อด ำเนินกำรพิจำรณำศึกษำเรื่องที่เป็นภำรกิจส ำคัญ และเป็นภำรกิจ หลักของคณะกรรมำธิกำรกำรทหำรก่อน ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดประสิทธิภำพในกำรด ำเนินกำรอย่ำงสูงสุด แต่หำกมีควำมจ ำเป็นอย่ำงใด ๆ ที่จะต้องมีกำรตั้งคณะอนุกรรมำธิกำรเพิ่มก็สำมำรถพิจำรณำตั้งคณะอนุ กรรมำธิกำรเพิ่มเติมได้ในภำยหลัง โดยคณะอนุกรรมำธิกำรจ ำนวน ๓ คณะนั้นควรประกอบด้วย

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๔๘ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร (๑) คณะอนุกรรมาธิการสายวิชาการ มีหน้ำที่และอ ำนำจในกำรพิจำรณำศึกษำ เกี่ยวกับแผนงำน โครงกำร กำรศึกษำวิจัย รวมทั้งแผนกำรพัฒนำและส่งเสริมศักยภำพของกองทัพ ทั้งในส่วนของแผนงบประมำณ หรือแผนปฏิบัติกำรตำมโครงกำรต่ำง ๆ ของหน่วยงำนในสังกัด กระทรวงกลำโหม และหน่วยงำนที่เป็นภำคีเครือข่ำยด้ำนควำมมั่นคง เช่น สภำควำมมั่นคงแห่งชำติ หรือ กองอ ำนวยกำรรักษำควำมมั่นคงภำยในรำชอำณำจักร (กอ.รมน.) เป็นต้น ทั้งนี้ เพื่อที่จะเป็นตัวกลำง ในกำรบูรณำกำรกำรด ำเนินงำนของภำคีเครือข่ำยที่เกี่ยวข้องในแต่ละเรื่องของมิติงำนด้ำนควำมมั่นคง ให้เชื่อมโยงกันทั้งระบบ และมีควำมเป็นเอกภำพ รวมทั้งมีหน้ำที่ศึกษำ พัฒนำ และปรับปรุงกฎหมำย ที่เกี่ยวข้องกับควำมมั่นคงให้มีควำมเป็นปัจจุบัน สอดคล้องกับแผนยุทธศำสตร์ชำติ ๒๐ ปีและเอื้อ ต่อกำรด ำเนินงำนของทุกภำคส่วนที่เกี่ยวข้องกับกำรขับเคลื่อนยุทธศำสตร์ด้ำนควำมมั่นคงให้บังเกิด ผลอย่ำงเป็นรูปธรรม โดยลักษณะงำนของคณะอนุกรรมำธิกำรคณะนี้ ควรจะเป็นกำรด ำเนินกำร พิจำรณำศึกษำในรูปแบบของกำรจัดประชุมระดมควำมคิดเห็น รวมทั้งศึกษำ รวบรวมข้อมูลจำก เอกสำรวิชำกำรที่เกี่ยวข้อง แล้วจึงน ำมำวิเครำะห์ สรุปเป็นแนวทำงในกำรด ำเนินงำนให้กับคณะกรรมำธิกำร กำรทหำรต่อไป (๒) คณะอนุกรรมาธิการสายก าลัง มีหน้ำที่และอ ำนำจในกำรพิจำรณำศึกษำเรื่องใด ๆ เกี่ยวกับภำรกิจกำรป้องกันประเทศ กำรพัฒนำ และกำรด ำเนินกำรทำงทหำร รวมทั้งศึกษำปัญหำต่ำง ๆ ที่เป็นภัยคุกคำมต่อควำมมั่นคงของประเทศ อำทิ ปัญหำควำมมั่นคงตำมแนวชำยแดน กำรรักษำ ผลประโยชน์แห่งชำติทำงทะเล ปัญหำผู้หลบหนีเข้ำเมือง ปัญหำกำรลักลอบขนยำเสพติดตำมแนวชำยแดน ปัญหำควำมมั่นคงทำงเทคโนโลยีสำรสนเทศและไซเบอร์ ปัญหำกำรขยำยอิทธิพลของประเทศเพื่อน บ้ำน และประเทศมหำอ ำนำจที่อำจส่งผลกับปัญหำควำมมั่นคงภำยในประเทศ ฯลฯ ตลอดจนปัญหำ และผลกระทบที่เกิดขึ้นจำกกำรจัดก ำลังปฏิบัติภำรกิจป้องกันประเทศของแต่ละเหล่ำทัพ โดยเรื่อง พิจำรณำของคณะอนุกรรมำธิกำรคณะนี้ ควรจะมีควำมหลำกหลำยตำมภำรกิจของส่วนรำชกำร ในสังกัดกระทรวงกลำโหม อีกทั้งลักษณะงำนของคณะอนุกรรมำธิกำรส่วนใหญ่ควรจะเป็นงำนที่ จะต้องลงพื้นที่เพื่อไปศึกษำ และรวบรวมข้อมูล ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับประเด็นปัญหำต่ำง ๆ ที่ส่งผลกระทบ ต่อควำมมั่นคงของประเทศ เพื่อน ำมำวิเครำะห์ และสังเครำะห์สรุปเป็นข้อเสนอแนะและแนวทำง ในกำรแก้ไขปัญหำในแต่ละประเด็นที่ได้ท ำกำรศึกษำนั้นให้กับคณะกรรมำธิกำรกำรทหำรต่อไป (๓) คณะอนุกรรมาธิการศึกษาประเด็นปัญหาที่มีความส าคัญระดับชาติ โดย ในที่นี้ขอเสนอให้มีการตั้งคณะอนุกรรมาธิการพิจารณาศึกษาปัญหาความไม่สงบในพื้นที่จังหวัด ชายแดนภาคใต้ทั้งนี้ เนื่องจำกปัญหำควำมไม่สงบในพื้นที่จังหวัดชำยแดนภำคใต้ เป็นปัญหำควำมรุนแรง ที่เกิดขึ้นมำอย่ำงยำวนำน และเป็นปัญหำที่มีพัฒนำกำรที่มีควำมซับซ้อน ละเอียดอ่อน และมีควำม เชื่อมโยงกันหลำยมิติ แม้ใจกลำงของปัญหำเริ่มจำกเรื่องอัตลักษณ์ชำติพันธุ์มำลำยู ปัญหำเรื่องของ ศำสนำ และประวัติศำสตร์รัฐปัตตำนี มีกำรต่อสู้ที่ใช้ควำมรุนแรงที่เป็นผลมำจำกอุดมกำรณ์ต้องกำร แบ่งแยกดินแดนโดยน ำเงื่อนไขของอัตลักษณ์เฉพำะมำขยำยผลในกำรใช้ควำมรุนแรง จนก่อให้เกิด

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๔๙ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร บรรยำกำศควำมหวำดกลัวไม่ไว้วำงใจระหว่ำงรัฐกับประชำชนหรือประชำชนกับประชำชนด้วยกันเอง แต่ปัจจุบันในพื้นที่จังหวัดชำยแดนภำคใต้ได้ปรำกฏปัญหำรูปแบบใหม่ซึ่งมีแนวโน้มเพิ่มมำกขึ้น อย่ำงมีนัยส ำคัญ อำทิ ปัญหำยำเสพติด และปัญหำภัยแทรกซ้อนต่ำง ๆ โดยที่เยำวชนและภำคประชำ สังคมผู้เห็นต่ำงจำกรัฐถูกดึงเข้ำมำมีส่วนร่วมในกำรเคลื่อนไหวและสร้ำงสถำนกำรณ์ในพื้นที่ด้วย ด้วยเหตุนี้ ปัญหำกำรก่อควำมไม่สงบในพื้นที่จังหวัดชำยแดนภำคใต้ จึงเป็นปัญหำส ำคัญที่ควรถูก หยิบยกขึ้นมำเพื่อหำแนวทำงในกำรแก้ไขปัญหำภำยใต้แผนยุทธศำสตร์ชำติด้ำนควำมมั่นคงต่อไป นำงสำวรจนี ขยันงำน นิติกรช ำนำญกำรพิเศษ กลุ่มงำนคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร ส ำนักกรรมำธิกำร ๒

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๕๐ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ประสิทธิภาพการด าเนินการของคณะอนุกรรมาธิการด้านการเสริมสร้างศักยภาพ ของกองทัพในคณะกรรมาธิการการทหารภายใต้บทบัญญัติของกฎหมาย และแผนยุทธศาสตร์ชาติด้านความมั่นคง ๑. ความเป็นมาและความส าคัญของปัญหา รัฐธรรมนูญแห่งรำชอำณำจักรไทย พุทธศักรำช ๒๕๖๐ มำตรำ ๖๕ บัญญัติให้รัฐพึงจัดให้มี ยุทธศำสตร์ชำติเป็นเป้ำหมำยในกำรพัฒนำประเทศอย่ำงยั่งยืนตำมหลักธรรมำภิบำลเพื่อใช้เป็นกรอบ ในกำรจัดท ำแผนต่ำง ๆ ให้สอดคล้องและบูรณำกำรกันเพื่อให้เกิดกำรผลักดันให้บรรลุเป้ำหมำย ตรงกัน ซึ่งกำรจัดท ำ กำรก ำหนดเป้ำหมำย กำรก ำหนดระยะเวลำให้บรรลุผลตำมยุทธศำสตร์ชำติ ที่วำงไว้ให้เป็นไปตำมหลักเกณฑ์และวิธีกำรตำมที่กฎหมำยบัญญัตินั้น จะต้องมีกำรด ำเนินกำรที่เน้น กำรมีส่วนร่วมและกำรรับฟังควำมคิดเห็นเห็นของทุกภำคส่วนอย่ำงทั่วถึง ทั้งนี้ จำกหลักกำรส ำคัญ ของแผนยุทธศำสตร์ชำติที่จะช่วยขับเคลื่อนให้แผนต่ำง ๆ เกิดผลสัมฤทธิ์อย่ำงเป็นรูปธรรม คือ หน่วยงำนของรัฐทุกหน่วยงำนมีหน้ำที่ด ำเนินกำรเพื่อให้บรรลุเป้ำหมำยตำมที่ก ำหนดไว้ใน ยุทธศำสตร์ชำติ ด้ำนที่ ๑ ควำมมั่นคง ประเด็นที่ ๑ กำรรักษำควำมสงบภำยในประเทศ เพื่อสร้ำง ควำมสงบเรียบร้อยและสันติสุขให้เกิดขึ้นกับประเทศ ให้สถำบันหลักมีควำมมั่นคง สังคมมีควำมเข้มแข็ง สำมัคคี ปรองดอง และเอื้อเฟื้อเผื่อแผ่พร้อมที่จะร่วมแก้ไขปัญหำของชำติ โดยเน้นกำรพัฒนำและ เสริมสร้ำงคนในทุกภำคส่วนให้มีควำมเข้มแข็ง มีควำมพร้อมตระหนักในเรื่องควำมมั่นคง และมีส่วน ร่วมในกำรแก้ไขปัญหำด้ำนควำมมั่นคงให้ส ำเร็จลุล่วง ทั้งนี้ กำรก ำหนดนโยบำยกำรบริหำรรำชกำร แผ่นดินของคณะรัฐมนตรี กำรจัดท ำแผนพัฒนำเศรษฐกิจและสังคมแห่งชำติ นโยบำยและแผน ระดับชำติว่ำด้วยควำมมั่นคงแห่งชำติ รวมทั้งกำรจัดท ำงบประมำณรำยจ่ำยประจ ำปีงบประมำณ แผนปฏิบัติรำชกำรของหน่วยงำนของรัฐต่ำง ๆ ให้เป็นหน้ำที่ของคณะรัฐมนตรีที่จะก ำกับดูแลและ สนับสนุนให้หน่วยงำนของรัฐทุกหน่วยด ำเนินกำร ให้บรรลุเป้ำหมำยตำมที่ก ำหนดไว้ในยุทธศำสตร์ชำติ แต่ในกรณีที่หน่วยงำนของรัฐสภำเป็นองค์กรฝ่ำยนิติบัญญัติ ภำยใต้กำรก ำกับดูแลของประธำนรัฐสภำ ให้หมำยถึงกำรประสำน กำรปรึกษำ หรือเสนอแนะต่อหัวหน้ำหน่วยงำนของรัฐขององค์กรดังกล่ำว และจะต้องด ำเนินกำรให้สอดคล้องกับยุทธศำสตร์ชำติ คณะกรรมำธิกำรกำรทหำร สภำผู้แทนรำษฎร เป็นคณะกรรมำธิกำรสำมัญประจ ำ สภำผู้แทนรำษฎรคณะหนึ่งที่ตั้งขึ้นตำมบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มีหน้ำที่และอ ำนำจด ำเนินกำร อย่ำงใด ๆ ตำมที่รัฐธรรมนูญ และข้อบังคับกำรประชุมสภำก ำหนด โดยรัฐธรรมนูญแห่งรำชอำณำจักร ไทย พุทธศักรำช ๒๕๖๐ ได้ก ำหนดกรอบหลักเกณฑ์กำรตั้งคณะกรรมำธิกำร หน้ำที่และอ ำนำจของ คณะกรรมำธิกำร ตลอดจนเอกสิทธิ์ควำมคุ้มครอง และอัตรำส่วนของจ ำนวนสมำชิกสภำผู้แทน รำษฎรที่จะมำประกอบกันเป็นคณะกรรมำธิกำร ไว้ในบทบัญญัติรัฐธรรมนูญมำตรำ ๑๒๙ (หัวใจส ำคัญของระบบงำนกรรมำธิกำร) ส่วนรำยละเอียดของจ ำนวนคณะกรรมำธิกำรที่สภำผู้แทนรำษฎร จะสำมำรถตั้งได้ รวมทั้งหน้ำที่และอ ำนำจของคณะกรรมำธิกำรแต่ละคณะ ให้เป็นไปตำมข้อบังคับ กำรประชุมสภำผู้แทนรำษฎร ซึ่งจำกกำรพิจำรณำหน้ำที่และอ ำนำจของคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร ตำมที่ปรำกฏใน “ข้อบังคับกำรประชุมสภำผู้แทนรำษฎร พ.ศ. ๒๕๖๒” ข้อ ๙๐ (๑๕) ระบุว่ำ

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๕๑ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร “คณะกรรมำธิกำรกำรทหำร มีหน้ำที่และอ ำนำจกระท ำกิจกำร พิจำรณำสอบหำข้อเท็จจริง หรือ ศึกษำเรื่องใด ๆ ที่เกี่ยวกับกิจกำรทหำร กำรป้องกัน กำรรักษำควำมมั่นคง และกำรพัฒนำประเทศ” ประกอบกับ ข้อ ๙๖ คณะกรรมำธิกำรมีอ ำนำจตั้งคณะอนุกรรมำธิกำรเพื่อพิจำรณำปัญหำอันอยู่ใน หน้ำที่และอ ำนำจของคณะกรรมำธิกำร เว้นแต่หน้ำที่และอ ำนำจในกำรสอบหำข้อเท็จจริง แล้วรำยงำนคณะกรรมำธิกำรภำยในเวลำที่คณะกรรมำธิกำรก ำหนด คณะอนุกรรมำธิกำรแต่ละคณะ ประกอบด้วยอนุกรรมำธิกำรมีจ ำนวนไม่เกินสิบคน โดยให้ตั้งจำกบุคคลที่เป็นกรรมำธิกำรในคณะนั้น มีจ ำนวนไม่น้อยกว่ำหนึ่งในห้ำของจ ำนวนอนุกรรมำธิกำรทั้งหมด จ ำนวนนอกจำกนั้นให้ที่ประชุม เลือกจำกรำยชื่อที่กรรมำธิกำรเสนอ ทั้งนี้ ประธำนคณะอนุกรรมำธิกำรต้องตั้งจำกบุคคลที่เป็น กรรมำธิกำรในคณะนั้น โดยคณะกรรมำธิกำรกำรทหำรจะประกอบด้วย คณะอนุกรรมำธิกำร จ ำนวน ๒ คณะ คือ คณะอนุกรรมำธิกำรด้ำนกำรป้องกันประเทศ กำรปฏิบัติกำรด้วยก ำลังทหำร และ กำรพัฒนำในคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร และคณะอนุกรรมำธิกำรด้ำนกำรเสริมสร้ำงศักยภำพของ กองทัพในคณะกรรมำธิกำรกำรทหำรซึ่งจะเห็นได้ว่ำกำรด ำเนินกำรอย่ำงใด ๆ ของคณะกรรมำธิกำร กำรทหำรล้วนตั้งอยู่บนพื้นฐำนของควำมมั่นคงของประเทศ รวมถึงกำรขยำยควำมร่วมมือในกำร พัฒนำงำนด้ำนกำรเสริมสร้ำงศักยภำพกับหน่วยงำนด้ำนควำมมั่นคงทั้งภำครัฐและภำคเอกชน กำรบ ำรุง กำรเสริมสร้ำงสิทธิประโยชน์ กำรสร้ำงขวัญ ก ำลังใจ ให้กับก ำลังพลของกองทัพอันเป็นอีก หนึ่งในเป้ำหมำยส ำคัญของกำรพัฒนำประเทศตำมแผนยุทธศำสตร์ชำติ ดังนั้น จึงมีควำมจ ำเป็นอย่ำงยิ่ง ที่ฝ่ำยเลขำนุกำรประจ ำคณะกรรมำธิกำร ซึ่งมีหน้ำที่สนับสนุนกำรด ำเนินกำรอย่ำงใด ๆ ของคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร จ ำเป็นต้องมีองค์ควำมรู้และเข้ำใจในองคำพยพต่ำง ๆ ของแผน ยุทธศำสตร์ชำติ ไม่ว่ำจะเป็นที่มำ แนวคิด เหตุผลและควำมจ ำเป็นที่จะต้องมีแผนยุทธศำสตร์ชำติใน กำรพัฒนำประเทศ รวมทั้งจะต้องด ำเนินกำรตำมแผนยุทธศำสตร์ชำติในส่วนที่เกี่ยวข้องกับหน้ำที่ และอ ำนำจของคณะกรรมำธิกำรตำมบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ระเบียบ ข้อบังคับและกฎหมำยอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง ทั้งนี้ เพื่อที่จะร่วมเป็นส่วนหนึ่งในกำรขับเคลื่อนบทบำทภำรกิจของสถำบันนิติบัญญัติให้มี ควำมสอดคล้องกับฝ่ำยบริหำรในกำรขับเคลื่อนแนวนโยบำยของรัฐบำลภำยใต้กรอบทิศทำงกำร พัฒนำประเทศตำมแผนยุทธศำสตร์ชำติ ๒๐ ปี และแผนกำรปฏิรูปประเทศ ให้ก้ำวไปสู่กำรขับเคลื่อน ประเทศไทยไปสู่เป้ำหมำยของควำมเป็นประเทศที่พัฒนำแล้ว ภำยใต้วิสัยทัศน์เชิงนโยบำยของรัฐบำล ที่ว่ำ “มั่นคง มั่งคั่ง และยั่งยืน”ได้อย่ำงมีประสิทธิภำพต่อไป ๒. กฎหมาย/กฎ/ระเบียบ ยุทธศาสตร์ที่เกี่ยวข้อง ๑) รัฐธรรมนูญแห่งรำชอำณำจักรไทย พุทธศักรำช ๒๕๖๐ ๒) พระรำชบัญญัติจัดระเบียบรำชกำรกระทรวงกลำโหม พ.ศ. ๒๕๕๑ และที่แก้ไขเพิ่มเติม ๓) ข้อบังคับกำรประชุมสภำผู้แทนรำษฎร พ.ศ. ๒๕๖๒ ๔) ยุทธศำสตร์ชำติ (พ.ศ. ๒๕๖๑ – ๒๕๘๐)

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๕๒ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ๓. บทวิเคราะห์ หำกพิจำรณำเนื้อหำและเจตนำรมณ์ของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญมำตรำ ๑๒๙ พบว่ำ คณะกรรมำธิกำรกำรทหำร สภำผู้แทนรำษฎร มีหน้ำที่และอ ำนำจที่ส ำคัญ ๒ ประกำร (มำตรำ ๑๒๙ วรรคหนึ่ง) คือ ๑) พิจำรณำสอบหำข้อเท็จจริง เกี่ยวกับเรื่องที่อยู่ในหน้ำที่และอ ำนำจของสภำ และ เรื่องที่อยู่ในหน้ำที่และอ ำนำจตำมที่ระบุไว้ในกำรตั้งคณะอนุกรรมำธิกำรด้ำนกำรป้องกันประเทศ กำรปฏิบัติกำรด้วยก ำลังทหำร และกำรพัฒนำในคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร และคณะอนุกรรมำธิกำร ด้ำนกำรเสริมสร้ำงศักยภำพของกองทัพในคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร และ ๒) ศึกษำเรื่องใด ๆ ที่อยู่ ในหน้ำที่และอ ำนำจของสภำ รวมทั้งศึกษำเรื่องที่อยู่ในหน้ำที่และอ ำนำจตำมที่ระบุไว้ในกำรตั้งคณะ อนุกรรมำธิกำรด้ำนกำรป้องกันประเทศ กำรปฏิบัติกำรด้วยก ำลังทหำร และกำรพัฒนำใน คณะกรรมำธิกำรกำรทหำร และคณะอนุกรรมำธิกำรด้ำนกำรเสริมสร้ำงศักยภำพของกองทัพใน คณะกรรมำธิกำรกำรทหำร แต่มีข้อยกเว้นส ำคัญอยู่ ๒ ประกำรเช่นกัน คือ ๑) เรื่องที่คณะกรรมำธิกำรกำรทหำรพิจำรณำสอบหำข้อเท็จจริง หรือศึกษำอยู่นั้นจะต้องไม่ เป็นเรื่องที่ซ้ ำซ้อนกันกับคณะกรรมำธิกำรชุดอื่น (มำตรำ ๑๒๙ วรรคสอง) และ ๒) ในกำรสอบหำข้อเท็จจริงเกี่ยวกับเรื่องใด ๆ คณะกรรมำธิกำรกำรทหำรจะมอบอ ำนำจ หรือมอบหมำยให้บุคคลหรือคณะบุคคลใดกระท ำกำรแทนมิได้ (มำตรำ ๑๒๙ วรรคสำม) โดยอ ำนำจ ในกำรด ำเนินกำรของคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร ตำม (๑) และ (๒) ถูกก ำหนดไว้ในมำตรำ ๑๒๙ วรรคสี่ มีอยู่ ๒ ประกำร คือ ๑) มีอ ำนำจเรียกเอกสำรจำกบุคคลใด หรือ ๒) เรียกบุคคลใดมำแถลง ข้อเท็จจริงหรือแสดงควำมคิดเห็นในกิจกำรที่กระท ำหรือในเรื่องที่พิจำรณำสอบหำข้อเท็จจริงหรือ ศึกษำอยู่นั้นได้ แต่กำรเรียกเช่นว่ำนั้น มีข้อยกเว้น คือ มิให้ใช้บังคับแก่ผู้พิพำกษำหรือตุลำกำรที่ ปฏิบัติตำมหน้ำที่หรือใช้อ ำนำจในกระบวนวิธีพิจำรณำพิพำกษำอรรถคดี หรือกำรบริหำรงำนบุคคล ของแต่ละศำล และมิให้ใช้บังคับแก่ผู้ด ำรงต ำแหน่งในองค์กรอิสระในส่วนที่เกี่ยวกับกำรปฏิบัติหน้ำที่ ตำมหน้ำที่และอ ำนำจโดยตรงในแต่ละองค์กรตำมบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญหรือตำมพระรำชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญ แล้วแต่กรณีและภำยหลังจำกกำรด ำเนินกำรตำมหน้ำที่และอ ำนำจที่ก ำหนดไว้ ในมำตรำ ๑๒๙ เสร็จสิ้นแล้ว คณะกรรมำธิกำรกำรทหำร มีหน้ำที่รำยงำนผลกำรด ำเนินกำร ผลกำร สอบหำข้อเท็จจริง หรือ ผลกำรศึกษำเรื่องใด ๆ แล้วแต่กรณี ให้สภำผู้แทนรำษฎรทรำบตำม ระยะเวลำที่สภำผู้แทนรำษฎรก ำหนด (มำตรำ ๑๒๙ วรรคหนึ่งตอนท้ำย) ทั้งนี้ เพื่อเป็นข้อมูล ประกอบกำรพิจำรณำของสภำผู้แทนรำษฎร อีกทั้ง เพื่อเป็นข้อมูลส ำหรับให้สภำผู้แทนรำษฎรได้ น ำไปเปิดเผยให้กับประชำชนทรำบ (มำตรำ ๑๒๙ วรรคหก) เว้นแต่สภำผู้แทนรำษฎร มีมติมิให้ เปิดเผย (๒) กำรด ำเนินกำรตำมข้อบังคับกำรประชุมสภำผู้แทนรำษฎร เหตุที่ต้องน ำข้อบังคับกำรประชุมสภำผู้แทนรำษฎรมำประกอบกำรพิจำรณำเพื่อก ำหนด กรอบกำรด ำเนินกำรของคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร เนื่องจำกในบทบัญญัติรัฐธรรมนูญมำตรำ ๑๒๙ มีควำมตอนหนึ่งที่ระบุว่ำกำรพิจำรณำสอบหำข้อเท็จจริง หรือศึกษำเรื่องใด ๆ ของคณะกรรมำธิกำร จะต้องเป็น “เรื่องที่อยู่ในหน้ำที่และอ ำนำจตำมที่ระบุไว้ในกำรตั้งคณะกรรมำธิกำร” ซึ่งข้อบังคับ กำรประชุมสภำผู้แทนรำษฎร พ.ศ. ๒๕๖๒ ข้อ ๙๐ (๑๕) ระบุว่ำ “คณะกรรมำธิกำรกำรทหำร มี หน้ำที่และอ ำนำจกระท ำกิจกำร พิจำรณำสอบหำข้อเท็จจริง หรือศึกษำเรื่องใด ๆ ที่เกี่ยวกับกิจกำร

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๕๓ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ทหำร กำรป้องกัน กำรรักษำควำมมั่นคง และกำรพัฒนำประเทศ” ดังนั้น จึงเห็นได้ว่ำ เรื่องที่อยู่ใน หน้ำที่และอ ำนำจของคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร ที่คณะกรรมำธิกำรสำมำรถน ำมำก ำหนดเป็นกรอบ แนวทำงในกำรพิจำรณำสอบหำข้อเท็จจริง หรือศึกษำเรื่องใด ๆ นั้น ต้องเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับ “กิจกำร ทหำร กำรป้องกันประเทศ กำรรักษำควำมมั่นคง และกำรพัฒนำประเทศ” เท่ำนั้น คณะกรรมำธิกำร กำรทหำร ไม่สำมำรถที่จะก ำหนดกรอบแนวทำงกำรพิจำรณำด ำเนินกำรในเรื่องอื่น ๆ ที่นอกเหนือจำกเรื่องที่ก ำหนดไว้ในข้อบังคับกำรประชุมนี้ได้ เว้นแต่ เป็นกำรกระท ำกิจกำร สอบหำ ข้อเท็จจริง หรือกำรศึกษำเรื่องใด ๆ ที่อยู่ในหน้ำที่และอ ำนำจของสภำ (มำตรำ ๑๒๙ วรรคสอง) ตำมที่สภำผู้แทนรำษฎรมอบหมำย เช่น กำรพิจำรณำญัตติ หรือกำรพิจำรณำกำรตรำพระรำชบัญญัติ หรือกำรพิจำรณำร่ำงกฎหมำยอื่นใด เป็นต้น ซึ่งเกี่ยวกับกรณีข้อยกเว้นนี้ ในทำงปฏิบัติหำก สภำผู้แทนรำษฎรจะพิจำรณำตรำพระรำชบัญญัติ หรือศึกษำญัตติใด นอกเหนือจำกเรื่องที่อยู่ ในหน้ำที่และอ ำนำจของคณะกรรมำธิกำรสำมัญแต่ละคณะ ตำมที่ข้อบังคับกำรประชุมก ำหนดไว้ สภำผู้แทนรำษฎรจะไม่มอบหมำยภำรกิจนั้นให้กับคณะกรรมำธิกำรสำมัญ แต่จะใช้วิธีกำร ตั้งคณะกรรมำธิกำรวิสำมัญขึ้นมำคณะหนึ่ง เพื่อท ำหน้ำที่ในกำรพิจำรณำศึกษำเรื่องนั้น ๆ เป็นกำรเฉพำะ ประเด็นเกี่ยวกับเรื่องที่อยู่ในหน้ำที่และอ ำนำจของคณะกรรมำธิกำรกำรทหำรตำมที่ก ำหนด ไว้ในข้อบังคับกำรประชุมสภำผู้แทนรำษฎร พ.ศ. ๒๕๖๒ ข้อ ๙๐ (๑๕) นั้น ฝ่ำยเลขำนุกำรประจ ำ คณะกรรมำธิกำร มองว่ำ ภำยหลังจำกที่มีกำรแต่งตั้งคณะกรรมำธิกำรกำรทหำรขึ้นมำเรียบร้อยแล้ว ในล ำดับถัดมำที่ประชุมได้ตั้งคณะอนุกรรมำธิกำร จ ำนวน ๒ คณะ คือ ๑.คณะอนุกรรมำธิกำร ด้ำนกำรป้องกันประเทศ กำรปฏิบัติกำรด้วยก ำลังทหำร และกำรพัฒนำ ๒. คณะอนุกรรมำธิกำร ด้ำนกำรเสริมสร้ำงศักยภำพของกองทัพ โดยคณะอนุกรรมำธิกำรด้ำนกำรป้องกันประเทศ กำร ปฏิบัติกำรด้วยก ำลังทหำร และกำรพัฒนำ มีหน้ำที่ศึกษำ และวิเครำะห์เกี่ยวกับกำรป้องกันประเทศ กำรพัฒนำ และกำรด ำเนินกำรทำงทหำร ศึกษำข้อมูล ข้อเท็จจริง รวบรวมและวิเครำะห์ข้อมูลใน เรื่องต่ำงๆ แล้วจัดท ำรำยงำนเสนอต่อคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร และคณะอนุกรรมำธิกำรด้ำนกำร เสริมสร้ำงศักยภำพของกองทัพ มีหน้ำที่ศึกษำ และวิเครำะห์เกี่ยวกับกำรเสริมสร้ำงศักยภำพและกำร บริหำรจัดกำรกองทัพ และศึกษำข้อมูล ข้อเท็จจริง รวบรวมและวิเครำะห์ข้อมูลในเรื่องต่ำง ๆ แล้ว จัดท ำรำยงำนเสนอต่อคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร ทั้งนี้ ในส่วนของ ผู้น ำเสนอได้ด ำเนินงำน ใน ส่วนของคณะอนุกรรมำธิกำรด้ำนกำรเสริมสร้ำงศักยภำพของกองทัพ คณะกรรมำธิกำรกำรทหำร สมัยกำรประชุมสภำผู้แทนรำษฎร ชุดที่ ๒๕ ที่ผ่ำนมำพบว่ำ คณะอนุกรรมำธิกำร ฯ ชุดดังกล่ำวได้ด ำเนินงำนตำมภำรกิจ อ ำนำจหน้ำที่ตำมที่คณะกรรมำธิกำร กำรทหำรมอบหมำย คือ ศึกษำข้อมูล ข้อเท็จจริง รวบรวมและวิเครำะห์ข้อมูลในเรื่องต่ำง ๆ ประกอบด้วย กำรศึกษำและรวบรวมข้อมูลของหน่วยงำนภำครัฐ และภำคเอกชนเกี่ยวกับนโยบำย ด้ำนควำมมั่นคงและอุตสำหกรรมป้องกันประเทศ กำรศึกษำแนวทำงกำรด ำเนินงำนจำกประเทศที่ ประสบควำมส ำเร็จทำงด้ำนกำรพัฒนำอุตสำหกรรมป้องกันประเทศ กำรวิเครำะห์นโยบำย พระรำชบัญญัติ พระรำชกฤษฎีกำ กฎระเบียบต่ำงๆ ของรัฐ ที่ไม่เอื้ออ ำนวย อีกทั้งรวบรวมข้อมูลด้ำน กำรวิจัยพัฒนำและกำรบูรณำกำรงำนวิจัยพัฒนำด้ำนอุตสำหกรรมป้องกันประเทศ ตลอดจนปัญหำ อุปสรรคด ำเนินงำนของภำคเอกชนในด้ำนต่ำง ๆ อำทิ กำรน ำเข้ำวัตถุดิบที่จะน ำมำผลิตอำวุธ

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๕๔ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ยุทโธปกรณ์ ข้อจ ำกัดด้ำนภำษี รวมถึงกำรเปิดโอกำสให้หน่วยงำนภำคเอกชนเข้ำมำมีส่วนร่วมในกำร ผลิต ก็จะท ำให้เกิดกำรแข่งขันกันภำยในประเทศ ซึ่งจะท ำให้เกิดผลดีต่อกำรผลิตให้กับผู้ประกอบกำร ในประเทศมำกกว่ำที่จะเน้นน ำเข้ำวัตถุดิบจำกต่ำงประเทศ โดยจำกผลกำรวิเครำะห์ประเด็นที่มีกำร พิจำรณำในคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร ชุดที่ ๒๕ พบว่ำ คณะอนุกรรมำธิกำรด้ำนกำรเสริมสร้ำง ศักยภำพของกองทัพในคณะกรรมำธิกำรกำรทหำรได้ด ำเนินกำรตำมหน้ำที่และอ ำนำจที่ก ำหนดไว้ โดยมีประเด็นที่คณะอนุกรรมำธิกำรให้ควำมส ำคัญในกำรพิจำรณำมำก ซึ่งแสดงให้เห็นแนวโน้มและ ทิศทำงกำรพิจำรณำที่คณะอนุกรรมำธิกำร ให้ควำมส ำคัญ ๓ ล ำดับแรก คือ (๑) ติดตำมกำรวิเครำะห์แนวทำงกำรสนับสนุนอุตสำหกรรมกำรป้องกันระเทศของ ภำคเอกชน (๒) กำรติดตำมผลกระทบจำกปัญหำสวัสดิกำรด้ำนต่ำง ๆ ของก ำลังพลทหำรที่อำจส่งผล กระทบต่อสวัสดิภำพ รวมถึงผลประโยชน์ต่ำงๆ ที่ก ำลังพลพึงจะได้รับและส่งผลกระทบต่อกำรด ำเนิน ชีวิตของก ำลังพลทหำร (๓) กำรติดตำมควำมคืบหน้ำเกี่ยวกับกำรแก้ไขปัญหำควำมเดือดร้อนตำมที่มีข้อร้องเรียน มำยังคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร อำทิ ปัญหำข้อร้องเรียนเกี่ยวกับที่อยู่อำศัยเกี่ยวพันกับสวัสดิภำพ ควำมเป็นอยู่ของก ำลังพลทหำร อย่ำงไรก็ตำม ยังมีประเด็นที่อยู่ในหน้ำที่และอ ำนำจของคณะอนุกรรมำธิกำรที่มีกำรศึกษำ พิจำรณำน้อยกว่ำประเด็นอื่น ๆ คือ (๑) กำรแก้ไขปัญหำควำมเดือดร้อนของก ำลังพลในด้ำน สวัสดิกำรต่ำงๆ อย่ำงเป็นรูปธรรม (๒) กำรด ำเนินกำรขยำยโอกำสให้กับหน่วยงำนภำคเอกชนเข้ำมำ มีส่วนร่วมในกำรแข่งขันอย่ำงเสรีในกำรเข้ำมำผลิตอำวุธ ยุทโธปกรณ์ อย่ำงกว้ำงขวำงโดยภำครัฐบำล ควรที่จะมีกำรจัดสรรงบประมำณของกองทัพรวมถึงกำรจัดสรรงบประมำณกำรผลิตอำวุธ ยุทโธปกรณ์ให้เกิดควำมคุ้มค่ำ ดังนั้น กำรที่จะอธิบำยให้บุคคลภำยนอกเกิดควำมเข้ำใจเกี่ยวกับ“เรื่อง ที่อยู่ในหน้ำที่ของคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร” ตำมที่ก ำหนดไว้ในข้อบังคับกำรประชุมสภำ ผู้แทนรำษฎรเป็นเรื่องเกี่ยวกับอะไรนั้น จะต้องเริ่มต้นด้วยกำรอธิบำยให้เข้ำใจถึงควำมหมำยของค ำ ว่ำ “กำรเสริมสร้ำงศักยภำพของกองทัพ”เสียก่อน เพรำะหำกเข้ำใจควำมหมำยของค ำว่ำ “เสริมสร้ำง ศักยภำพ” ก็จะเข้ำใจว่ำเรื่องที่อยู่ในหน้ำที่หรือเรื่องที่คณะกรรมำธิกำรกำรทหำรสำมำรถด ำเนินกำร สอบหำข้อเท็จจริง หรือศึกษำได้นั้นเป็นเรื่องเกี่ยวกับอะไร ส่วนควำมหมำยของค ำว่ำ “กำรเสริมสร้ำง ศักยภำพของกองทัพ”เป็นค ำที่มีควำมหมำยทั่วไปตำมที่พจนำนุกรมฉบับรำชบัณฑิตยสถำนได้บัญญัติ ให้ควำมหมำยไว้ เพียงแต่กำรตีควำมของถ้อยค ำที่อยู่ในข้อบังคับกำรประชุมนี้ ต้องเป็นกำรกระท ำใน บทบำทของทหำร เพรำะไม่ว่ำจะเป็นกำรป้องกัน กำรรักษำควำมมั่นคง หรือกำรพัฒนำประเทศ ล้วนเป็นเป้ำหมำยและพันธกิจส ำคัญที่หน่วยงำนทหำรทุกหมู่เหล่ำจะต้องยึดถือไว้เป็นหลักในกำร ด ำเนินกิจกำรรวมถึงกำรเสริมสร้ำงศักยภำพของกองทัพก็อยู่ในควำมหมำยที่ก ำหนดไว้ในหน้ำที่ และ อ ำนำจของคณะกรรมำธิกำรกำรทหำรด้วยเช่นกัน

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๕๕ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ๔. บทสรุปและอภิปรายผล คณะกรรมำธิกำรกำรทหำร สภำผู้แทนรำษฎร เป็นกลไกกำรท ำงำนหนึ่งของฝ่ำยนิติบัญญัติ มีหน้ำที่และอ ำนำจกระท ำกิจกำร พิจำรณำสอบหำข้อเท็จจริง หรือศึกษำเรื่องใด ๆ ที่เกี่ยวกับกิจกำร ทหำร กำรป้องกัน กำรรักษำควำมมั่นคง และกำรพัฒนำประเทศ ตำมบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ และ ข้อบังคับกำรประชุมสภำผู้แทนรำษฎร แต่เนื่องจำกปัจจุบันประเทศไทยได้มีกำรก ำหนดวิสัยทัศน์ ประเทศ เป้ำหมำย และยุทธศำสตร์ของประเทศในระยะยำว หรือที่เรียกว่ำ “ยุทธศำสตร์ชำติระยะ ๒๐ ปี” เพื่อเป็นหัวใจหลักของกำรปฏิรูประบบกำรบริหำรรำชกำรแผ่นดินของประเทศไทย และเพื่อ เป็นกลไกกำรขับเคลื่อนกำรพัฒนำของทุกภำคส่วนไปสู่เป้ำหมำยอนำคตของประเทศภำยใต้วิสัยทัศน์ ที่ว่ำ “มั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน” ร่วมกัน ซึ่งจำกกำรวิเครำะห์สภำพแวดล้อมทั้งภำยในและภำยนอก ประเทศที่มีกำรเปลี่ยนแปลงไปอย่ำงรวดเร็ว มีควำมเป็นพลวัตสูง และมีควำมซับซ้อนหลำกหลำยมิติ รวมทั้งกำรศึกษำบริบทต่ำง ๆ ของประเทศไทยเพื่อวิเครำะห์ “จุดอ่อน จุดแข็ง”ของประเทศ คณะผู้จัดท ำยุทธศำสตร์ชำติ (พ.ศ. ๒๕๖๑ – ๒๕๘๐) จึงได้ก ำหนดประเด็นยุทธศำสตร์ชำติที่จะใช้ เป็นกรอบแนวทำงกำรพัฒนำในระยะ ๒๐ ปี ต่อจำกนี้ไป จ ำนวน ๖ ยุทธศำสตร์ ได้แก่ ๑) ยุทธศำสตร์ชำติ ด้ำนควำมมั่นคง ๒) ยุทธศำสตร์ด้ำนกำรสร้ำงควำมสำมำรถในกำรแข่งขัน ๓) ยุทธศำสตร์กำรพัฒนำ และเสริมสร้ำงศักยภำพทรัพยำกรมนุษย์ ๔) ยุทธศำสตร์กำรสร้ำงโอกำสและควำมเสมอภำคทำง สังคม ๕) ยุทธศำสตร์ด้ำนกำรสร้ำงกำรเติบโตบนคุณภำพชีวิตที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม และ ๖) ยุทธศำสตร์ด้ำนกำรปรับสมดุลและพัฒนำระบบกำรบริหำรจัดกำรภำครัฐ ทั้งนี้ หำกมองประเด็น ยุทธศำสตร์ชำติที่เกี่ยวข้องและมีผลกระทบกับกำรด ำเนินกำรของคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร สภำผู้แทนรำษฎรในอนำคต คือ “ยุทธศำสตร์ชำติด้ำนควำมมั่นคง”แล้ว เนื่องจำกกำรด ำเนินกำรของ คณะกรรมำธิกำรกำรทหำร สภำผู้แทนรำษฎร ยังคงให้ควำมส ำคัญกับ “กำรเสริมสร้ำงศักยภำพของ กองทัพ”และยังสอดคล้องยุทธศำสตร์ด้ำนกำรสร้ำงควำมสำมำรถในกำรแข่งขัน โดยมองว่ำ กำรที่ ภำครัฐเปิดโอกำสให้ภำคเอกชนเข้ำมำร่วมกำรลงทุนในกำรผลิตอำวุธ ยุทโธปกรณ์ อีกทั้งยังเป็นกำร เสริมสร้ำงให้กับภำคเอกชนเข้ำมำร่วมแข่งขันอย่ำงมีประสิทธิภำพ ภำครัฐก็ควรที่จะให้ควำมส ำคัญ ในด้ำนกำรลดข้อจ ำกัดทำงด้ำนภำษีที่เกี่ยวข้องเกี่ยวกับกำรน ำเข้ำ วัตถุดิบต่ำงๆ ที่จะมำผลิตอำวุธ ยุทโธปกรณ์ มีควำมคล่องตัวให้มำกยิ่งขั้น ทั้งนี้ เมื่อมีกำรแข่งขันของภำคเอกชนภำยในประเทศมำก ขึ้นแล้วก็ยังเป็นกำรพัฒนำกำรศักยภำพด้ำนฝีมือแรงงำนให้เกิดกำรจ้ำงงำนในประเทศมำกยิ่งขั้นด้วย ดังนั้น จึงสำมำรถสรุปได้ว่ำ “เรื่องที่อยู่ในหน้ำที่และอ ำนำจของคณะกรรมำธิกำรกำรทหำรตำมนัย ที่ก ำหนดไว้ในข้อบังคับกำรประชุมสภำผู้แทนรำษฎร พ.ศ. ๒๕๖๒ ข้อ ๙๐ (๑๕)” ก็คือ กำรศึกษำ และรวบรวมข้อมูลของหน่วยงำนภำครัฐ และภำคเอกชนเกี่ยวกับนโยบำยด้ำนควำมมั่นคงและ อุตสำหกรรมป้องกันประเทศ กำรศึกษำแนวทำงกำรด ำเนินงำนจำกประเทศที่ประสบควำมส ำเร็จ ทำงด้ำนกำรพัฒนำอุตสำหกรรมป้องกันประเทศ กำรวิเครำะห์นโยบำยพระรำชบัญญัติ พระรำชกฤษฎีกำ กฎระเบียบต่ำงๆ ของรัฐที่ไม่เอื้ออ ำนวย รวบรวมข้อมูลด้ำนกำรวิจัยพัฒนำและ กำรบูรณำกำรงำนวิจัยพัฒนำด้ำนอุตสำหกรรมป้องกันประเทศ ตลอดจนปัญหำ อุปสรรคด ำเนินงำน ของภำคเอกชนในด้ำนกำรเป็นผู้น ำเข้ำวัตถุดิบที่ส่งผลต่อกระบวนกำรผลิตโดยน ำข้อมูลทั้งหมดมำท ำ กำรวิเครำะห์ สังเครำะห์ เพื่อเสนอแนะแนวทำงกำรพัฒนำขีดควำมสำมำรถในกำรป้องกันประเทศ

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๕๖ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ไปสู่กำรพึ่งพำตนเอง ให้ครอบคลุมทุกมิติ อย่ำงไรก็ตำม พบว่ำ กำรด ำเนินงำนในด้ำนกำรพัฒนำขีด ควำมสำมำรถในกำรจัดหำวัตถุ กำรผลิตอำวุธ ยุทโธปกรณ์เข้ำมำใช้ภำยในประเทศยังไม่มี ประสิทธิภำพเท่ำที่ควร อีกทั้ง ยังคงมีกำรพึ่งพำวัตถุดิบ กำรน ำเข้ำอุปกรณ์กำรผลิตภำยนอกจำก ต่ำงประเทศ จึงท ำให้งบประมำณมีกำรหลั่งไหลออกไปยังต่ำงประเทศเป็นจ ำนวนมำก โดยสำมำรถ อธิบำยลักษณะพอสังเขป ดังนี้ ๔.๑ กำรวิเครำะห์นโยบำยด้ำนอุตสำหกรรมป้องกันประเทศของไทย หำกมองถึงปัญหำ อุปสรรค ข้อจ ำกัด เกี่ยวกับกำรด ำเนินกำรด้ำนกำรพัฒนำ อุตสำหกรรมป้องกันประเทศของไทย นั้น พบว่ำ ๑) กำรใช้งบประมำณไปกับกำรสั่งซื้ออำวุธ ยุทโธปกรณ์จำกต่ำงประเทศ อุตสำหกรรมป้องกันประเทศของไทย ท ำได้เฉพำะสนับสนุนควำมมั่นคง ของประเทศ ส่วนงบประมำณด้ำนควำมมั่นคงส่วนใหญ่ใช้ในกำรสั่งซื้ออำวุธยุทโธปกรณ์จำก ต่ำงประเทศเป็นหลัก กำรไม่มียุทธศำสตร์พัฒนำอุตสำหกรรมป้องกันประเทศแบบเป็นเอกภำพ ยุทธศำสตร์ ของกำรพัฒนำอุตสำหกรรมป้องกันประเทศต้องมีควำมเป็นเอกภำพ เป็นยุทธศำสตร์ระยะยำวต้องมี กำรวำงแผนระยะยำวและด ำเนินกำรอย่ำงเป็นระบบ ๓) เหล่ำทัพไม่ส่งเสริมกำรสั่งซื้ออำวุธ ยุทโธปกรณ์ในประเทศ รัฐบำลไม่สนับสนุนให้มีกำรสั่งซื้อภำยในประเทศ แม้ว่ำกำรสั่งซื้อ ภำยในประเทศใช้งบประมำณที่ต่ ำกว่ำก็ตำม ๔) กฎ ระเบียบเป็นอุปสรรคกำรสั่งเข้ำ น ำเข้ำ กำรผลิต กำรมียุทธภัณฑ์ กำรขออนุญำตส่งออก กำรขอต่อใบอนุญำต ต้องได้รับใบอนุญำตจำกปลัดกระทรวง กลำโหมแต่เพียงผู้เดียว ขั้นตอนล่ำช้ำ ยุทโธปกรณ์ต้องผ่ำนมำตรฐำนยุทโธปกรณ์จำกคณะกรรมกำร มำตรฐำนยุทโธปกรณ์กระทรวงกลำโหม (กมย.กห.) ผู้ประกอบกำรประสบปัญหำไม่สำมำรถขำย ยุทธภัณฑ์ที่ผลิตได้เนื่องจำกไม่ตรงตำมมำตรฐำนที่ภำครัฐก ำหนดไว้ ๔.๒ กำรวิเครำะห์แนวทำงกำรด ำเนินงำนจำกประเทศที่ประสบควำมส ำเร็จ กำรด ำเนินงำนโดยยึดถึงควำมส ำเร็จจำกประเทศต่ำง ๆ ด้ำนกำรพัฒนำอุตสำหกรรมป้องกัน ประเทศไปสู่กำรพึ่งพำตนเองและไปสู่เชิงพำณิชย์ใช้ยุทธศำสตร์ของควำมเป็นเอกภำพในกำรบริหำร และกำรวิจัยพัฒนำ ส่งเสริมให้เกิดกำรผลิตอำวุธ ยุทโธปกรณ์ขึ้นได้เอง ปรับกฎหมำย กฎ ระเบียบ ที่เป็นอุปสรรค จัดตั้งองค์กรเพื่อกำรบริหำรงำน ส่งเสริมอุตสำหกรรมที่เชื่อมโยงไปสู่อุตสำหกรรม ป้องกันประเทศมำกยิ่งขึ้น ดังนั้น แนวทำงกำรสนับสนุนอุตสำหกรรมกำรป้องกันระเทศของภำคเอกชนในมิติด้ำนนิติบัญญัติ สรุปได้ว่ำ ปัญหำที่อำจจะส่งผลกระทบต่อกำรส่งเสริมกำรพัฒนำอุตสำหกรรมป้องกันประเทศของ ภำคเอกชน โดยเฉพำะเรื่องกำรจัดเก็บภำษีน ำเข้ำวัตถุดิบเพื่อกำรผลิตของภำคเอกชนซึ่งมีผลต่อกำร แข่งขันทำงกำรค้ำกับต่ำงประเทศ นั้น โดยได้สรุปสำระส ำคัญ พบว่ำ กำรจัดเก็บภำษีน ำเข้ำ พบว่ำ สินค้ำทุกประเภทที่น ำเข้ำประเทศไม่จ ำกัดเฉพำะอำวุธยุทโธปกรณ์ต้องถูกจัดเก็บภำษีตำมที่กฎหมำย บัญญัติเว้นแต่จะมีกฎหมำยยกเว้น โดยสินค้ำประเภทอำวุธยุทธภัณฑ์ได้มีกฎหมำยก ำหนดไว้ตำม พระรำชก ำหนดพิกัดอัตรำศุลกำกร พ.ศ. ๒๕๓๐ ภำค ๔ ประเภท ๑๓ ว่ำยุทธภัณฑ์ที่ใช้ในทำง รำชกำรได้รับยกเว้นกำรจัดเก็บภำษี คือ ได้รับยกเว้นกำรจัดเก็บภำษีอำกรตำมกฎหมำยศุลกำกร และ ภำษีมูลค่ำเพิ่ม ส ำหรับ กำรน ำเข้ำโดยตรงจำกต่ำงประเทศ ฉะนั้น ถ้ำภำคเอกชนเป็นผู้น ำเข้ำไม่ใช่

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๕๗ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ภำครัฐเป็นผู้น ำเข้ำจ ำต้องถูกจัดเก็บภำษีตำมที่กฎหมำยบัญญัติ แต่มิได้หมำยควำมว่ำ กำรน ำเข้ำโดย ภำครัฐจะได้รับยกเว้นกำรจัดเก็บภำษีทั้งหมด แต่เป็นไปตำมพระรำชบัญญัติควบคุมอำวุธยุทธภัณฑ์ พ.ศ. ๒๕๓๐ ซึ่งจะก ำหนดไว้ว่ำ หน่วยงำนใด หรือยุทธภัณฑ์ประเภทใดที่ใช้ในทำงรำชกำรที่เข้ำ ข้อยกเว้นไม่ต้องถูกจัดเก็บภำษี เช่น ภำคเอกชนน ำเข้ำอำวุธปืนซึ่งเป็นกำรน ำเข้ำพัสดุส ำเร็จรูปจำก ต่ำงประเทศ ต้องถูกจัดเก็บภำษีน ำเข้ำร้อยละ ๓๐ หรือแม้แต่ปืนสวัสดิกำรของต ำรวจก็ถูกจัดเก็บภำษี น ำเข้ำร้อยละ ๓๐ รวมกับภำษีมูลค่ำเพิ่มอีกร้อยละ ๗ เช่นกัน แต่หำกเป็นภำครัฐน ำเข้ำได้รับยกเว้น กำรจัดเก็บภำษี เช่น กรณีหน่วยงำนทหำรน ำเข้ำอำวุธยุทธภัณฑ์ เพรำะทหำรจ ำเป็นต้องใช้อำวุธใน กำรป้องกันประเทศอันเป็นภำรกิจของหน่วยงำน ด้วยเหตุนี้กฎหมำย จึงบัญญัติให้ยกเว้นกำรจัดเก็บ ภำษี เป็นเหตุให้ภำคเอกชนเห็นว่ำเป็นกำรด ำเนินกำรแข่งขันอย่ำงไม่เป็นธรรม แต่หำกภำคเอกชนได้ มีกำรท ำสัญญำซื้อขำยอำวุธยุทธภัณฑ์กับทำงรำชกำรก็เป็นกรณีที่ได้รับยกเว้นกำรจัดเก็บภำษีด้วย เช่นกัน อำทิ กรณีกำรน ำเข้ำวัตถุดิบซึ่งเป็นส่วนประกอบในกำรน ำมำผลิตเป็นอำวุธปืน เช่น เหล็ก หรือของที่เป็นโลหะต่ำงๆ นั้น ผู้ประกอบกำรโรงงำนเอกชนต้องถูกจัดเก็บภำษีอำกร เนื่องจำก ภำยในประเทศมีกำรประกอบอุตสำหกรรมประเภทเหล็กอยู่แล้ว หำกไม่ด ำเนินจัดเก็บภำษีน ำเข้ำ สินค้ำดังกล่ำวจำกผู้ประกอบกำร ผู้ประกอบกำรเหล่ำนั้นจะสั่งซื้อสินค้ำประเภทเหล็กจำก ต่ำงประเทศแทนกำรสั่งซื้อสินค้ำภำยในประเทศ เป็นต้น ในขณะที่ถ้ำเป็นกำรน ำเข้ำวัตถุดิบอื่น ๆ ซึ่ง ไม่สำมำรถจัดหำได้ภำยในประเทศ กระทรวงกำรคลังก็มีนโยบำยในลดกำรจัดเก็บภำษีเหลือศูนย์ เปอร์เซ็นต์ เป็นต้น ในส่วนของกำรช่วยเหลือผู้ประกอบกำรอุตสำหกรรมป้องกันประเทศ โดยกำรลดอัตรำกำร จัดเก็บภำษีน ำเข้ำวัตถุดิบในกำรผลิตอำวุธ สำมำรถออกกฎกระทรวง หรือประกำศคณะรัฐมนตรีได้ ด้วยกำรลดอัตรำกำรจัดเก็บภำษีน ำเข้ำวัตถุดิบในกำรผลิตอำวุธ สำมำรถออกกฎกระทรวง หรือ ประกำศคณะรัฐมนตรีได้กรณีที่กำรผลิตอำวุธยุทโธปกรณ์ ๑ ชิ้น มีส่วนประกอบหลำยชนิดซึ่ง ส่วนประกอบต่ำง ๆ นั้นจะมีอัตรำ กำรจัดเก็บภำษีที่แตกต่ำงกันออกไป ทั้งนี้ ผู้น ำเข้ำพัสดุส ำเร็จรูป จะไม่ต้องถูกจัดเก็บภำษีน ำเข้ำต่อเมื่อเป็น กำรขำยสินค้ำให้แก่ภำครัฐ และต้องมีสัญญำจัดซื้อจัด จ้ำง ในขณะที่ผู้ประกอบกำรซึ่งเป็นผู้ผลิตในประเทศ ที่น ำเข้ำวัตถุดิบเพื่อประกอบอำวุธยุทโธปกรณ์ ขำยให้แก่ภำครัฐนั้น จะต้องจัดเก็บภำษีน ำเข้ำหรือไม่ขึ้นอยู่กับโรงงำนที่ผลิตถูกจัดตั้งตำมกฎหมำยใด ถ้ำเป็นโรงงำนปกติ หำกมีกำรน ำเข้ำวัตถุดิบ เช่น เหล็ก เป็นต้น กรมศุลกำกรจะไม่ทรำบว่ำจะน ำ วัตถุดิบดังกล่ำวไปใช้เพื่อวัตถุประสงค์ใด แต่ถ้ำหำกผู้ประกอบกำรจัดตั้งเป็นคลังสินค้ำทัณฑ์บนซึ่ง ควบคุมโดยกรมศุลกำกร และแจ้งว่ำจะผลิตเพื่อจ ำหน่ำยให้ส่วนรำชกำรที่ได้รับยกเว้นกำรจัดเก็บภำษี กรณีเช่นนี้ ภำคเอกชนจะได้รับยกเว้นกำรจัดเก็บภำษีเช่นกัน ประเด็นปัญหำและอุปสรรคในกำรประกอบอุตสำหกรรมป้องกันประเทศของภำคเอกชน ที่ไม่ได้รับควำมเสมอภำคทำงกำรแข่งขัน พบว่ำ ผู้ประกอบกำรที่น ำเข้ำชิ้นส่วนได้มีควำมมุ่งมั่นในกำร วิจัยพัฒนำและสร้ำงนวัตกรรมเพื่อลดกำรพึ่งพำจำกต่ำงประเทศ แต่ประสบปัญหำในด้ำนควำมไม่ เสมอภำคทำงด้ำนกำรแข่งขัน กับผู้น ำเข้ำพัสดุส ำเร็จรูปจำกต่ำงประเทศ เช่น กำรน ำเข้ำชิ้นส่วน ประกอบกระสุนปืนพก ซึ่งจะประกอบไปด้วย ปลอกกระสุนปืน ชนวนท้ำย หัวกระสุน และดินส่ง กระสุน หรือวัตถุดิบที่น ำมำเป็นวัตถุดิบในกำรท ำขึ้นรูปปลอกกระสุนและหัวกระสุน ไม่ได้รับกำรงด

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๕๘ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร เว้นอำกรขำเข้ำ ที่เป็นแบบเดียวกับ ผู้น ำเข้ำพัสดุส ำเร็จรูป ที่มำขำยจำกต่ำงประเทศเป็นประเด็น ปัญหำส ำคัญ ที่ผู้ประกอบกำรอุตสำหกรรมเพื่อกำรป้องกันประเทศ อันเป็นยุทธศำสตร์ชำติ ๒๐ ปี (พ.ศ. ๒๕๖๑ – ๒๕๘๐) ในประเด็นยุทธศำสตร์ชำติด้ำนควำมมั่นคง กำรพัฒนำศักยภำพของประเทศ ให้พร้อมเผชิญกับภัยคุกคำม ที่กระทบต่อควำมมั่นคงของชำติ ซึ่งกรณีที่ภำคเอกชนขอให้ไม่งดเว้น อำกรขำเข้ำ หรืองดเว้นอำกรขำเข้ำให้กับผู้น ำเข้ำพัสดุส ำเร็จรูปกับพัสดุส ำเร็จรูป หรือที่ต้องใช้ในกำร ประกอบกำรโรงงำนอำวุธของเอกชน พ.ศ. ๒๕๕๐ นั้น กรณีที่ขอให้ไม่งดเว้น หมำยถึง ไม่งดเว้นให้ ส่วนรำชกำรเช่นกัน โดยปกติไม่ว่ำภำคเอกชนจัดซื้ออำวุธปืนหรือส่วนรำชกำรซื้ออำวุธปืนสวัสดิกำร เพื่อใช้ส่วนตัวต้องถูกจัดเก็บภำษีทั้งสิ้น ยกเว้นกรณีที่ส่วนรำชกำรจัดซื้ออำวุธเพื่อใช้ประโยชน์ในทำง รำชกำรเท่ำนั้น ที่ไม่ถูกจัดเก็บภำษี ดังนั้น หำกนโยบำยของรัฐไม่ต้องกำรให้ยกเว้นกำรจัดเก็บภำษี ต้องไปด ำเนินแก้ไขกฎหมำยต่อไป ส่วนกรณีที่ขอให้งดเว้น หมำยถึง งดเว้นแก่ภำคเอกชนด้วย แต่ถ้ำมีกำรจัดเก็บภำษีควรจัดเก็บในอัตรำเดียวกัน ซึ่งกรมศุลกำกรไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับกำรออก นโยบำยนี้ โดยกระทรวงกำรคลังจะเป็นผู้ก ำหนดอัตรำกำรจัดเก็บภำษีอันเป็นนโยบำยของประเทศ ทั้งนี้ ไม่ใช่ทุกหน่วยรำชกำรที่จะได้รับยกเว้นกำรจัดเก็บภำษีในกำรซื้ออำวุธยุทโธปกรณ์ มีเพียง กองทัพไทย ส ำนักงำนต ำรวจแห่งชำติ และกรมสอบสวนคดีพิเศษ ดังนั้น ตำมพระรำชก ำหนดพิกัด อัตรำภำษีศุลกำกรก ำหนดให้ยุทธภัณฑ์ที่ใช้ในรำชกำรได้รับกำรยกเว้นกำรจัดเก็บภำษี แต่หำกจะเพิ่ม อัตรำกำรจัดเก็บภำษีดังกล่ำวเท่ำภำคเอกชนจะเป็นไปได้ยำก เพรำะต้องแก้ไขกฎหมำยในระดับ พระรำชบัญญัติ แต่ในทำงตรงกันข้ำม หำกจะลดกำรจัดเก็บภำษีของภำคเอกชนให้เท่ำกับภำครัฐ ต้องค ำนึงถึงพระรำชบัญญัติวินัยกำรเงินกำรคลังของรัฐ พ.ศ. ๒๕๖๑ ว่ำรำยได้ของรัฐที่จะต้องสูญเสีย ประกอบเหตุผลในกำรสนับสนุนกำรประกอบอุตสำหกรรมป้องกันประเทศมำกน้อยเพียงใด แต่อย่ำงไรก็ตำมภำครัฐก็ให้กำรสนับสนุนกำรประกอบอุตสำหกรรมป้องกันประเทศของภำคเอกชน โดยกำรน ำเข้ำวัตถุดิบที่ใช้ในกำรผลิตอำวุธปืน หรือแม้แต่กระสุนปืน เดิมต้องถูกจัดเก็บภำษีน ำเข้ำ ร้อยละ ๓๐ ปัจจุบันภำครัฐออกประกำศกระทรวงกำรคลังลดอัตรำกำรจัดเก็บภำษีเหลือเพียงร้อยละ ๒๐ ด้วยเหตุนี้ หำกภำคเอกชนจะน ำมำเปรียบเทียบสิทธิประโยชน์กับ ส่วนรำชกำรที่ใช้ยุทธภัณฑ์ซึ่ง ได้รับกำรยกเว้นภำษีเห็นว่ำ หำกจะจัดเก็บภำษีน ำเข้ำกับส่วนรำชกำรก็เหมือนกำรน ำเงินรำยได้ของ รัฐมำจ่ำยภำษีให้แก่รัฐ อันเป็นควำมจ ำเป็นต้องยกเว้น กำรจัดเก็บภำษีดังกล่ำว ซึ่งอำจไม่เท่ำเทียมกัน ระหว่ำงภำครัฐกับภำคเอกชน และเพื่อให้กำรด ำเนินกำรของคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร สภำ ผู้แทนรำษฎร ซึ่งเป็นกลไกกำรท ำงำนหนึ่งของหน่วยงำนของรัฐฝ่ำยนิติบัญญัติที่มีหน้ำที่จะต้อง ด ำเนินกำรเพื่อให้บรรลุเป้ำหมำยตำมที่ก ำหนดไว้ในยุทธศำสตร์ชำติ ได้มีทิศทำงกำรด ำเนินงำนตำม กรอบแนวทำงกำรพัฒนำที่ส ำคัญภำยใต้แผนยุทธศำสตร์ชำติด้ำนควำมมั่นคงและกำรพัฒนำด้ำน อุตสำหกรรมป้องกันประเทศ ดังกล่ำวข้ำงต้น จึงเห็นควรให้มีข้อเสนอแนะในกำรก ำหนดกรอบแนว ทำงกำรด ำเนินงำนของคณะกรรมำธิกำรกำรทหำรภำยใต้บทบัญญัติของกฎหมำย และแผน ยุทธศำสตร์ชำติด้ำนควำมมั่นคงและพัฒนำอย่ำงยั่งยืน ดังนี้

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๕๙ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ๕. ข้อเสนอแนะ (๑) กำรสนับสนุนให้ผู้ประกอบกำรอุตสำหกรรมกำรป้องกันประเทศของภำคเอกชน มีโอกำสพัฒนำขีดควำมสำมำรถในกำรพัฒนำสมรรถนะด้ำนกำรผลิต กำรจ ำหน่ำย และกำรส่งออกไป ขำยยังต่ำงประเทศ ซึ่งจะส่งผลดีกับประเทศไทยประกอบกับเป็นกำรพัฒนำขีดควำมสำมำรถในด้ำน กำรพัฒนำทักษะฝีมือให้กับแรงงำนในประเทศให้สำมำรถน ำมำพัฒนำทักษะทำงด้ำนฝีมือแรงงำนใน ประเทศเกิดกำรพัฒนำอย่ำงต่อเนื่อง (๒) กำรลดปัญหำ อุปสรรค ข้อจ ำกัดทำงด้ำนกำรจัดเก็บภำษี สนับสนุนให้ผู้ประกอบกำร อุตสำหกรรมป้องกันประเทศภำคเอกชนได้รับกำรช่วยเหลือโดยกำรลดอัตรำกำรจัดเก็บภำษีน ำเข้ำ วัตถุดิบในกำรผลิตอำวุธ สำมำรถออกกฎกระทรวง หรือประกำศคณะรัฐมนตรีได้ปรับกฎระเบียบ ที่เกี่ยวข้องกับอุตสำหกรรมป้องกันประเทศ ให้เอื้ออ ำนวยต่อกำรลงทุน ส ำหรับผู้ประกอบกิจกำร อุตสำหกรรมป้องกันประเทศ กำรปรับแก้พระรำชบัญญัติ พระรำชกฤษฎีกำ กฎระเบียบต่ำง ๆ หรือ แม้แต่กฎหมำยภำษีให้เหมำะสม และเปิดโอกำสให้มีกำรลงทุนมำกยิ่งขึ้น (๓) กำรส่งเสริมศักยภำพกำรพัฒนำทักษะด้ำนทรัพยำกรมนุษย์ ให้กำรสนับสนุนกำรพัฒนำ ฝีมือแรงงำนให้กับภำคเอกชนเกิดควำมสำมำรถในกำรศึกษำ พัฒนำฝีมือแรงงำนในกำรผลิต ต่อยอด เทคโนโลยีกำรผลิตอำวุธ ยุทโธปกรณ์ขึ้นใช้เองภำยในประเทศ อีกทั้งเพื่อให้เกิดกำรสร้ำงฝีมือแรงงำน ให้กับประชำชนในประเทศให้มีอำชีพอย่ำงต่อเนื่อง (๔) กำรบูรณำกำรกำรท ำงำนระหว่ำงภำครัฐและผู้ประกอบกำรภำคเอกชน ควรที่จะให้ควำม ร่วมมือกันระหว่ำงกำรด ำเนินงำนด้ำนกำรของทั้งภำครัฐและภำคเอกชนในกำรร่วมกันแสวงหำควำม ร่วมมือด้ำนกำรวิจัยและพัฒนำโดยให้ภำคเอกชนเข้ำมำร่วมด ำเนินงำนในกำรวำงแผนกำรด ำเนินงำน กำรวิจัย และพัฒนำ อำวุธ ยุทโธปกรณ์ ให้มีกำรน ำเทคโนโลยีสมัยใหม่มำปรับใช้ให้เข้ำกับทรัพยำกร ที่มีอยู่ภำยในประเทศให้เกิดประสิทธิภำพมำกที่สุด นำยสุวัฒน์ สุขวิบูลย์ นิติกรช ำนำญกำรพิเศษ กลุ่มงำนคณะกรรมำธิกำรกำรทหำร ส ำนักกรรมำธิกำร ๒

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๖๐ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ปัญหาและสภาพบังคับทางกฎหมายของระเบียบส านักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. ๒๕๔๘ ๑. ความเป็นมาและความส าคัญของปัญหา ในการปกครองระบบประชาธิปไตย อ านาจอธิปไตยถือเป็นอ านาจสูงสุดในการปกครอง ประเทศ โดยมีประชาชนเป็นเจ้าของอ านาจ การปกครองที่ดีจึงต้องเป็นของประชาชน โดย ประชาชนและเพื่อประชาชน ทั้งนี้การด าเนินกระบวนการใดๆของรัฐ ประชาชนต้องเข้ามา มีส่วนร่วมและต้องได้รับความยินยอมจากประชาชนเป็นส าคัญ ซึ่งการมีส่วนร่วมนั้นมี หลายรูปแบบ ทั้งแบบทางตรง แบบผู้แทน และแบบมีส่วนร่วม โดยแต่ละรูปแบบจะมีบริบทที่แตกต่างกัน แต่ทุกรูปแบบจะมีจุดมุ่งหมายให้ประชาชนมีสิทธิ เสรีภาพ หน้าที่ และความรับผิดชอบในการปกครอง ประเทศร่วมกันและเสมอภาคกัน ประเทศไทยมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองมาตั้งแต่ปี พ.ศ.๒๔๗๕ แต่ การมีส่วนร่วมของประชาชน พึ่งปรากฏชัดเจนหลังจากเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ พ.ศ. ๒๕๓๕ จนน าไปสู่ กระบวนการจัดท ารัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ซึ่งมีเจตนารมณ์และให้ ความส าคัญกับการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นอย่างยิ่ง โดยเฉพาะได้มีการบัญญัติสิทธิในด้านต่างๆ เช่น สิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชนทางการเมือง สิทธิในการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย สิทธิการมีส่วนร่วม ในการตรวจสอบการด าเนินงานของรัฐ ฯลฯ ซึ่งสิทธิการมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการด าเนินงานของ รัฐนั้น ถือเป็นรูปแบบใหม่ในระบบประชาธิปไตยในประเทศไทย ที่แตกต่างจากในอดีต จากที่ประชาชน ไปลงคะแนนเสียงเลือกตั้งแล้ว ก็ไม่สามารถติดตาม ตรวจสอบและด าเนินการใดๆต่อหน่วยงานรัฐได้อีก รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ จึงได้บัญญัติสิทธิดังกล่าวไว้ในหมวด ๓ สิทธิ และเสรีภาพของชนชาวไทย มาตรา ๕๙ และมาตรา ๕๖ วรรค ๒ โดยวางหลักว่าในการตรวจสอบ ติดตามการด าเนินโครงการของรัฐนั้น ประชาชนมีสิทธิได้รับข้อมูล ค าชี้แจง และเหตุผลจากหน่วยงาน รวมทั้งสามารถแสดงความคิดเห็น โดยผ่านช่องทาง กระบวนการการรับฟังความคิดเห็นตามที่กฎหมาย บัญญัติ ซึ่งต่อมาจึงได้มีการแก้ไขระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะ โดยวิธีประชาพิจารณ์พ.ศ.๒๕๓๙ เป็นระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของ ประชาชน พ.ศ.๒๕๔๘ เพื่อใช้เป็นแนวทางให้ประชาชน สามารถเข้าสู่กระบวนการฟังความคิดเห็นได้ อย่างถูกต้องตามขั้นตอน และให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ เมื่อระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.๒๕๔๘ บังคับใช้มา ระยะหนึ่ง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ก็ได้มีการประกาศใช้โดยได้บัญญัติ สิทธิการมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการด าเนินงานของรัฐไว้ในหมวด ๓ สิทธิและเสรีภาพปวงชนชาวไทย ในมาตรา ๕๗ และมาตรา ๖๗ วรรค ๒ ซึ่งจะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มีหลักการและเจตนารมณ์เกี่ยวกับ สิทธิการมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการด าเนินงานของรัฐเช่นเดียวกัน โดยสิทธิดังกล่าวได้บัญญัติไว้ใน หมวด ๓ สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย ซึ่งเป็นเพียงการให้สิทธิประชาชนในการตรวจสอบโครงการ หรือกิจกรรมของรัฐเท่านั้น แต่ไม่มีสภาพบังคับทางกฎหมายที่ให้หน่วยงานรัฐต้องด าเนินการรับฟังความ คิดเห็นของประชาชน ส่งผลให้การบังคับใช้ระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็น

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๖๑ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ของประชาชน พ.ศ.๒๕๔๘ ไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์เท่าที่ควร อย่างไรก็ตามเมื่อรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ประกาศใช้ มีการบัญญัติสิทธิการมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการ ด าเนินงานของรัฐ ไว้ในหมวด ๕ หน้าที่ของรัฐ มาตรา ๕๘ และมาตรา ๕๑ ซึ่งจะเห็นได้ว่าสิทธิการมี ส่วนร่วมในการตรวจสอบการด าเนินงานของรัฐนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ มีหลักการที่ไม่แตกต่างกัน แต่สิ่งที่แตกต่างก็คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ได้บัญญัติสิทธิดังกล่าวไว้ในหมวด ๕ หน้าที่ของรัฐ ท าให้สภาพบังคับทางกฎหมาย เปลี่ยนแปลงไป โดยเป็นการบังคับให้รัฐต้องด าเนินการให้มีการศึกษา ประเมินผลกระทบต่อคุณภาพ สิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนหรือชุมชน และจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสีย และประชาชนและชุมชนก่อน ในกรณีที่โครงการใดส่งผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติ คุณภาพ สิ่งแวดล้อม สุขภาพ อนามัย คุณภาพชีวิต ของประชาชนหรือชุมชนอย่างรุนแรง ซึ่งหากรัฐ ไม่ด าเนินการ ประชาชนมีสิทธิฟ้องร้องหน่วยงานของรัฐได้ และเมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ประกาศใช้ ระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของ ประชาชน พ.ศ.๒๕๔๘ ซึ่งมีเจตนารมณ์มาจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ จึงล้าสมัย ไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญและสภาวการณ์ในปัจจุบัน จากการศึกษาจึงเห็นว่า ควรมี การแก้ไข ปรับปรุงระเบียบดังกล่าว เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ๒. กฎหมาย กฎ ระเบียบ และยุทธศาสตร์ที่เกี่ยวข้อง ๒.๑ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ หมวด ๓ สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย มาตรา ๕๙ “บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับข้อมูล ค าชี้แจง และเหตุผลจากหน่วยงานราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น ก่อนการอนุญาตหรือการด าเนินโครงการ หรือ กิจกรรมใดที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียส าคัญ อื่นใดที่เกี่ยวกับตนหรือ ชุมชนท้องถิ่น และมีสิทธิแสดงความคิดเห็นของตนในเรื่องดังกล่าว ทั้งนี้ตาม กระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่กฎหมายบัญญัติ” มาตรา ๕๖ วรรค ๒ “การด าเนิน โครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบอย่างรุนแรงต่อ คุณภาพสิ่งแวดล้อม จะกระท ามิได้ เว้นแต่ จะได้ศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม รวมทั้งได้ให้องค์การอิสระซึ่ง ประกอบด้วย ผู้แทนองค์การเอกชนด้านสิ่งแวดล้อม และผู้แทนสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการ การศึกษา ด้านสิ่งแวดล้อม ให้ความเห็นประกอบก่อนมีการด าเนินการดังกล่าว ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ๒.๒ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ หมวด ๓ สิทธิและเสรีภาพปวงชนชาวไทย มาตรา ๕๗ “บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับข้อมูล ค าชี้แจง และเหตุผลจากหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น ก่อนการอนุญาตหรือการด าเนินโครงการหรือ กิจกรรมใดที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียส าคัญ

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๖๒ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร อื่นใดที่เกี่ยวกับตนหรือชุมชนท้องถิ่น และมีสิทธิแสดงความคิดเห็นของตนต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อ น าไปประกอบการพิจารณาในเรื่องดังกล่าว การวางแผนพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ การเมือง และ วัฒนธรรม การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์การวางผังเมือง การก าหนดเขตการใช้ประโยชน์ในที่ดิน และการ ออกกฎที่อาจมีผลกระทบต่อส่วนได้เสียส าคัญของประชาชน ให้รัฐจัดให้มีกระบวนการรับฟังความ คิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงก่อนด าเนินการ” มาตรา ๖๗ วรรค ๒ “การด าเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อ ชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ จะกระท ามิได้ เว้น แต่จะได้ศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนในชุมชน และจัด ให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียก่อน รวมทั้งได้ให้องค์การอิสระซึ่ง ประกอบด้วยผู้แทนองค์การเอกชนด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และผู้แทนสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการ การศึกษาด้านสิ่งแวดล้อมหรือทรัพยากรธรรมชาติหรือด้านสุขภาพ ให้ความเห็นประกอบก่อนมีการ ด าเนินการดังกล่าว” ๒.3 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 หมวด ๕ หน้าที่ของรัฐ มาตรา 58 วรรค 1 การด าเนินการใดของรัฐหรือที่รัฐจะอนุญาตให้ผู้ใด ด าเนินการ ถ้าการนั้นอาจมีผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติ คุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพ อนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียส าคัญอื่นใดของประชาชนหรือชุมชนหรือสิ่งแวดล้อมอย่างรุนแรง รัฐต้อง ด าเนินการให้มีการศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนหรือ ชุมชน และจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียและประชาชนและชุมชนที่เกี่ยวข้องก่อน ๒.4 ระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 ข้อ 4 ในระเบียบนี้ “โครงการของรัฐ” หมายความว่าการด าเนินโครงการของหน่วยงานของรัฐอันเป็นการ พัฒนาเศรษฐกิจหรือสังคมไม่ว่าจะเป็นการด าเนินการโดยหน่วยงานของรัฐหรือโดยวิธีการให้สัมปทาน หรืออนุญาตให้บุคคลอื่นท าทั้งนี้บรรดาที่มีผลกระทบอย่างกว้างขวางต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมสุขภาพ อนามัยวิถีชีวิตหรือส่วนได้เสียเกี่ยวกับชุมชนท้องถิ่น “หน่วยงานของรัฐ” หมายความว่าราชการส่วนกลางราชการส่วนภูมิภาคราชการส่วน ท้องถิ่นหน่วยงานอื่นใดของรัฐและรัฐวิสาหกิจ “ผู้มีส่วนได้เสีย” หมายความว่า ผู้ซึ่งอาจได้รับความเดือดร้อนหรือความเสียหาย โดยตรงจากการด าเนินงานตามโครงการของรัฐ “รัฐมนตรี” หมายความว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงและให้หมายรวมถึงนายกรัฐมนตรี ในฐานะที่เป็นผู้บังคับบัญชาของส านักนายกรัฐมนตรีและส่วนราชการที่มีฐานะเป็นกรมซึ่งไม่สังกัดส านัก นายกรัฐมนตรีกระทรวงหรือทบวง ข้อ 5 ก่อนเริ่มด าเนินการโครงการของรัฐหน่วยงานของรัฐที่เป็นผู้รับผิดชอบโครงการ ต้องจัดให้มีการเผยแพร่ข้อมูลตามข้อ๗ให้ประชาชนทราบและจะรับฟังความคิดเห็นของประชาชนโดย วิธีใดวิธีหนึ่งหรือหลายวิธีตามข้อ 9 ด้วยก็ได้ หน่วยงานของรัฐที่เป็นผู้รับผิดชอบโครงการของรัฐที่มี

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๖๓ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ผลกระทบอย่างรุนแรงต่อประชาชนเป็นส่วนรวมต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนโดยวิธี ใดวิธีหนึ่งหรือหลายวิธีตามข้อ 9 ก่อนเริ่มด าเนินการ ข้อ 6 ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐมิได้จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อน เริ่มด าเนินการโครงการของรัฐตามข้อ๕วรรคหนึ่งเมื่อผู้มีส่วนได้เสียร้องขอรัฐมนตรีส าหรับราชการ ส่วนกลางผู้ว่าราชการจังหวัดส าหรับราชการส่วนภูมิภาคหรือราชการส่วนท้องถิ่นหรือผู้ว่าราชการ กรุงเทพมหานครส าหรับราชการของกรุงเทพมหานครจะสั่งหน่ วยงานของรัฐให้ รับฟัง ความคิดเห็นของประชาชนก่อนก็ได้ ในกรณีเช่นนั้นให้หน่วยงานของรัฐด าเนินการรับฟัง ความคิดเห็นของประชาชนโดยเร็ว ข้อ 7 ข้อมูลเกี่ยวกับโครงการของรัฐที่หน่วยงานของรัฐต้องเผยแพร่แก่ประชาชนอย่าง น้อยต้องประกอบ ด้วยข้อมูล ดังต่อไปนี้ (1) เหตุผลความจ าเป็นและวัตถุประสงค์ของโครงการ (2) สาระส าคัญของโครงการ (3) ผู้ด าเนินการ (4) สถานที่ที่จะด าเนินการ (5) ขั้นตอนและระยะเวลาด าเนินการ (6) ผลผลิตและผลลัพธ์ของโครงการ (7) ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นแก่ประชาชนที่อยู่อาศัยหรือประกอบอาชีพอยู่ในสถานที่ที่ จะด าเนินโครงการและพื้นที่ใกล้เคียงและประชาชนทั่วไปรวมทั้งมาตรการป้องกันแก้ไขหรือเยียวยา ความเดือดร้อนหรือความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นจากผลกระทบดังกล่าว (8) ประมาณการค่าใช้จ่ายในกรณีที่หน่วยงานของรัฐจะเป็นผู้ด าเนินโครงการของรัฐ เองให้ระบุที่มาของเงินที่จะน ามาใช้จ่ายในการด าเนินโครงการนั้นด้วย ให้หน่วยงานของรัฐประกาศ ข้อมูลที่ต้องเผยแพร่แก่ประชาชนตามวรรคหนึ่งในระบบเครือข่ายสารสนเทศที่ส านักงานปลัดส านัก นายกรัฐมนตรีจัดให้มีขึ้นตามระเบียบนี้ด้วย ข้อ 8 ในการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนหน่วยงานของรัฐต้องมุ่งให้ประชาชนมี ความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับโครงการของรัฐและรวบรวมความคิดเห็นของประชาชนที่มีต่อโครงการนั้น รวมตลอดทั้งความเดือดร้อนหรือความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นแก่ประชาชนด้วยหน่วยงานของรัฐจะรับฟัง ความคิดเห็นของประชาชนไปพร้อมกับการเผยแพร่ข้อมูลแก่ประชาชนก็ได้ ข้อ 9 การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนตามข้อ 8 อาจใช้วิธีการอย่างหนึ่งหรือ หลายอย่างดังต่อไปนี้ (1) การส ารวจความคิดเห็นซึ่งอาจท าโดยวิธีดังต่อไปนี้ (ก) การสัมภาษณ์รายบุคคล (ข) การเปิดให้แสดงความคิดเห็นทางไปรษณีย์ทางโทรศัพท์หรือโทรสารทางระบบ เครือข่ายสารสนเทศหรือทางอื่นใด (ค) การเปิดโอกาสให้ประชาชนมารับข้อมูลและแสดงความคิดเห็นต่อหน่วยงานของรัฐ ที่รับผิดชอบโครงการ

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๖๔ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร (ง) การสนทนากลุ่มย่อย (2) การประชุมปรึกษาหารือซึ่งอาจท าได้โดยวิธีดังต่อไปนี้ (ก) การประชาพิจารณ์ (ข) การอภิปรายสาธารณะ (ค) การแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสาร (ง) การประชุมเชิงปฏิบัติการ (จ) การประชุมระดับตัวแทนของกลุ่มบุคคลที่เกี่ยวข้องหรือมีส่วนได้เสีย (ฉ) วิธีอื่นที่ส านักงานปลัดส านักนายกรัฐมนตรีก าหนด ข้อ 10 ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐเห็นว่าการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนโดย วิธีอื่น นอกจากที่ก าหนดไว้ใน ข้อ 9 จะท าให้การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนบรรลุวัตถุประสงค์ ตามข้อ 8 หน่วยงานของรัฐจะรับฟังความคิดเห็นของประชาชนโดยวิธีนั้นก็ได้แต่เมื่อด าเนินการแล้วให้ แจ้งส านักงานปลัดส านักนายกรัฐมนตรีทราบด้วย ข้อ 11 ในการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนหน่วยงานของรัฐต้องประกาศให้ ประชาชนทราบถึงวิธีการรับฟังความคิดเห็นระยะเวลาสถานที่ตลอดจนรายละเอียดอื่นที่เพียงพอแก่การ ที่ประชาชนจะเข้าใจและสามารถแสดงความคิดเห็นได้ประกาศตามวรรคหนึ่งให้ปิดไว้โดยเปิดเผย ณ สถานที่ปิดประกาศของหน่วยงานของรัฐและสถานที่ที่จะด าเนินโครงการของรัฐนั้น เป็นเวลาไม่น้อยกว่า สิบห้าวันก่อนเริ่มด าเนินการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและให้ประกาศในระบบเครือข่าย สารสนเทศที่ส านักงานปลัดส านักนายกรัฐมนตรีจัดให้มีขึ้นตามระเบียบนี้ด้วย ข้อ 12 เมื่อด าเนินการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนแล้วให้หน่วยงานของรัฐจัดท า สรุปผลการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและประกาศให้ประชาชนทราบภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่ เสร็จสิ้นการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนให้น าความในข้อ 11 วรรคสองมาใช้บังคับแก่การประกาศ ตามข้อนี้โดยอนุโลม ข้อ 13 เมื่อรับฟังความคิดเห็นของประชาชนแล้วปรากฏว่าการด าเนินโครงการของรัฐ โครงการใดอาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนมากกว่าข้อมูลที่เผยแพร่แก่ประชาชนตามข้อ 7 (7) ถ้า ยังมีความจ าเป็นต้องด าเนินโครงการดังกล่าวต่อไปหน่วยงานของรัฐต้องก าหนดมาตรการป้องกันแก้ไข หรือเยียวยาความเดือดร้อนหรือความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นจากผลกระทบดังกล่าวเพิ่มขึ้นตามความ เหมาะสมก่อนเริ่มด าเนินการโครงการของรัฐนั้น และประกาศให้ประชาชนทราบให้น าความในข้อ 11 วรรคสอง มาใช้บังคับแก่การประกาศตามข้อนี้โดยอนุโลม ๒.5 กฎหมายต่างประเทศ เช่น ประมวลกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนฯของประเทศฝรั่งเศส (บัญญัติเกี่ยวกับการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในกรณีทั่วไป) ประมวลกฎหมาย ว่าด้วยสิ่งแวดล้อม (ส่วนนิติบัญญัติ) หมวด 1 : ขอบเขตการใช้บังคับและวัตถุประสงค์การอภิปราย สาธารณะ ประเทศฝรั่งเศส และกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองประเทศเยอรมนี

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๖๕ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ๓. บทวิเคราะห์ จากการศึกษาท าให้ทราบถึงสภาพปัญหาและแนวทางแก้ไขระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่า ด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 ดังนี้ 1) ปัญหากระบวนการ ขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็น โครงการของรัฐที่จะต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และเผยแพร่ข้อมูลให้ ทราบนั้นจะต้องเป็นโครงการที่เป็นการด าเนินการโดยหน่วยงานของรัฐ เป็นการพัฒนาเศรษฐกิจหรือ สังคม โดยที่หน่วยงานของรัฐ อาจเป็นผู้ด าเนินการเอง ให้สัมปทาน อนุญาตให้บุคคลอื่นกระท า เช่น การสร้างถนนหนทาง การสร้างสะพานลอย การสร้างเขื่อน เป็นต้น โดยโครงการนั้นจะต้องมีผลกระทบ อย่างกว้างขวาง และรุนแรงต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย วิถีชีวิต หรือส่วนได้เสียกับชุมชน ท้องถิ่น ซึ่งกระบวนการ ขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็นและเผยแพร่ข้อมูลนั้น ตามระเบียบส านัก นายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 แบ่งออกเป็น 2 รูปแบบ คือ ขั้นตอนการเผยแพร่ข้อมูลและขั้นตอนการจัดการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน 1.1) ขั้นตอนการเผยแพร่ข้อมูล ตามระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 นั้น ได้แบ่งการเผยแพร่ข้อมูลออกเป็น 2 รูปแบบ คือ 1.1.1) การเผยแพร่รายละเอียดโครงการ การเผยแพร่รายละเอียดเกี่ยวกับโครงการที่รัฐจะจัดให้มีการ รับฟังความคิดเห็นนั้นมีความส าคัญอย่างยิ่ง การแจ้งข้อมูล รายละเอียดต่าง ๆ จึงต้องครบถ้วน สมบูรณ์ ไม่บิดเบือน ซึ่งตามระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 ได้บัญญัติเกี่ยวกับข้อมูลโครงการที่หน่วยงานรัฐจะต้องเผยแพร่ ไว้ในข้อ 7 ว่า “ข้อมูลเกี่ยวกับ โครงการของรัฐที่หน่วยงานของรัฐต้องเผยแพร่แก่ประชาชนอย่างน้อย ต้องประกอบด้วยข้อมูล ดังต่อไปนี้ (1) เหตุผลความจ าเป็นและวัตถุประสงค์ของโครงการ (2) สาระส าคัญของโครงการ (3) ผู้ด าเนินการ (4) สถานที่ที่จะด าเนินการ (5) ขั้นตอนและระยะเวลาด าเนินการ (6) ผลผลิตและผลลัพธ์ของโครงการ (7) ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นแก่ประชาชนที่อยู่อาศัยหรือประกอบอาชีพอยู่ใน สถานที่ที่จะด าเนินโครงการและพื้นที่ใกล้เคียงและประชาชนทั่วไปรวมทั้งมาตรการป้องกันแก้ไขหรือ เยียวยาความเดือดร้อนหรือความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นจากผลกระทบดังกล่าว (8) ประมาณการค่าใช้จ่ายในกรณีที่หน่วยงานของรัฐจะเป็นผู้ด าเนินโครงการ ของรัฐเองให้ระบุที่มาของเงินที่จะน ามาใช้จ่ายในการด าเนินโครงการนั้นด้วยให้หน่วยงานของรัฐ ประกาศข้อมูลที่ต้องเผยแพร่แก่ประชาชนตามวรรคหนึ่งในระบบเครือข่ ายสารสนเทศ ที่ส านักงานปลัดส านักนายกรัฐมนตรีจัดให้มีขึ้นตามระเบียบนี้ด้วย”

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๖๖ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร จากการศึกษาพบว่า ข้อมูลดังกล่าวเป็นข้อมูลขั้นพื้นฐาน ที่หน่วยงานของรัฐต้องแจ้งให้ ประชาชนทราบ แต่ข้อเท็จจริงและแนวทางปฏิบัติกลับพบว่าหน่วยงานรัฐมักแจ้งข้อมูล รายละเอียดไม่ ครบถ้วน จนท าให้การด าเนินโครงการไม่ตรงกับการแจ้งรายละเอียด ส่งผลให้หลายโครงการของรัฐ เกิดผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย วิถีชีวิต หรือส่วนได้เสียกับชุมชนท้องถิ่น ซึ่งตาม ประมวลกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนฯ ของประเทศฝรั่งเศส (บัญญัติเกี่ยวกับการรับฟังความคิดเห็นของ ประชาชนในกรณีทั่วไป) ได้บัญญัติให้หน่วยงานรัฐต้องชี้แจงรายละเอียดต่าง ๆ ที่สมบูรณ์ เกี่ยวกับ โครงการที่ด าเนินการทั้งในด้านกฎหมาย การก่อสร้าง สภาพภูมิประเทศ หรือแม้แต่ความเหมาะสมของ โครงการดังกล่าว โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ต้องระบุถึงวัตถุประสงค์และเหตุผลที่จะด าเนินโครงการ และหาก ข้อมูลรายละเอียดไม่สมบูรณ์ บิดเบือน และไม่เพียงพอที่จะอธิบายเหตุผลของการตัดสินใจ ศาลจะมี ค าสั่งให้การด าเนินการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนตกเป็นโมฆะ ทั้งนี้ ประกอบกับรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 58 ได้บัญญัติไว้ในหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ ท าให้สภาพ บังคับทางกฎหมายเปลี่ยนแปลง ไปจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 โดยเป็นการบังคับให้หน่วยงานของรัฐ ต้องจัดให้มีการศึกษา และรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อนมีการด าเนินโครงการใด ๆ ที่มี ผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย วิถีชีวิต หรือส่วนได้เสียกับชุมชนท้องถิ่น อย่างรุนแรง จากการศึกษาเห็นว่า การแจ้งข้อมูล รายละเอียดโครงการถือเป็นขั้นตอนกระบวนการหนึ่ง ที่ส าคัญในการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน จึงควรมีสภาพบังคับให้หน่วยงานของรัฐ ต้องแจ้งข้อมูล รายละเอียดโครงการให้ครบถ้วนตามที่กฎหมายบัญญัติด้วย และหากหน่วยงานของรัฐ ไม่ด าเนินการดังกล่าว ผู้มีส่วนได้เสียสามารถเสนอเรื่องต่อคณะกรรมการการรับฟังและมีส่วนร่วม แห่งชาติ ซึ่งปฏิบัติหน้าที่กึ่งตุลาการ (จะน าเสนอรายละเอียดในบทต่อไป) ให้เพิกถอนกระบวนการรับฟัง ความคิดเห็นของหน่วยงานของรัฐ ซึ่งจะส่งผลให้หน่วยงานของรัฐไม่สามารถด าเนินโครงการดังกล่าวได้ เพราะอาจเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 58 ที่บังคับให้ หน่วยงานของรัฐต้องจัดให้มีการศึกษา และรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อนมีการด าเนิน โครงการใด ๆ ที่มีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย วิถีชีวิต หรือส่วนได้เสียกับชุมชน ท้องถิ่นอย่างรุนแรง 1.1.2) การเผยแพร่วัน เวลา สถานที่ และวิธีการติดประกาศ การเผยแพร่วัน เวลา สถานที่ และวิธีการติดประกาศนั้น มีความส าคัญไม่น้อยไปกว่าการ เผยแพร่รายละเอียดโครงการ เพราะเบื้องต้น หากผู้มีส่วนได้เสียไม่ทราบวัน เวลา สถานที่ ในการจัดการรับฟังความคิดเห็นแล้ว ผู้มีส่วนได้เสียก็จะเสียโอกาสเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการรับฟัง ความคิดเห็น ซึ่งเป็นการลิดรอนสิทธิของผู้มีส่วนได้เสียที่จะสะท้อนสภาพปัญหาและความต้องการของ ตนเองโดยการเผยแพร่วัน เวลา สถานที่ และวิธีการติดประกาศนั้น ตามระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่า ด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 ได้บัญญัติไว้ ข้อ 11 ว่า “ในการรับฟังความ คิดเห็นของประชาชนหน่วยงานของรัฐต้องประกาศให้ประชาชน ทราบถึงวิธีการรับฟังความคิดเห็น ระยะเวลาสถานที่ตลอดจนรายละเอียดอื่นที่เพียงพอแก่การที่ประชาชนจะเข้าใจและสามารถแสดงความ คิดเห็นได้ประกาศตามวรรคหนึ่งให้ปิดไว้โดยเปิดเผย ณ สถานที่ปิดประกาศของหน่วยงานของรัฐและ

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๖๗ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร สถานที่ที่จะด าเนินโครงการของรัฐนั้นเป็นเวลาไม่น้อยกว่าสิบห้าวันก่อนเริ่มด าเนินการรับฟังความ คิดเห็นของประชาชนและให้ประกาศในระบบเครือข่ายสารสนเทศที่ส านักงานปลัดส านักนายกรัฐมนตรี จัดให้มีขึ้นตามระเบียบนี้ด้วย” จากการศึกษาพบว่า ในข้อ 11 วรรคหนึ่ง ได้ก าหนดให้การรับฟังความ คิดเห็นของประชาชน ต้องประกาศให้ประชาชนทราบถึงวิธีการรับฟังความคิดเห็นระยะเวลา สถานที่ ตลอดจนรายละเอียดที่เพียงพอแก่การที่ประชาชนจะเข้าใจและสามารถแสดงความคิดเห็นได้ส่วนในข้อ 11 วรรคสอง ได้ก าหนดการปิดประกาศไว้โดยให้ปิดไว้อย่างเปิดเผย ณ สถานที่ปิดประกาศของ หน่วยงานของรัฐและสถานที่ที่จะด าเนินโครงการเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 15 วัน และให้ประกาศใน เครือข่ายสารสนเทศที่ส านักงานปลัด ส านักนายกรัฐมนตรีจัดให้มีขึ้นที่ http://www.publiccon sultation.opm.go.th ซึ่งการเผยแพร่ข้อมูลของรัฐให้แก่ประชาชนนั้น ยังคงเป็นดุลพินิจของหน่วยงาน ของรัฐโดยหน่วยงานของรัฐมักจะติดประกาศการเผยแพร่ข้อมูลวัน เวลา สถานที่ในสถานที่ราชการ และ สถานที่ที่จะก่อสร้างหรือด าเนินการโครงการเท่านั้นซึ่งตามข้อเท็จจริงที่ผ่านมาจะเห็นได้ว่าการเผยแพร่ วิธีดังกล่าว ไม่ค่อยจะมีประสิทธิภาพ เนื่องจากประชาชนหรือผู้มีส่วนได้เสียไม่ค่อยทราบข้อมูลเท่าที่ควร ซึ่งตามประมวลกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนฯ ของประเทศฝรั่งเศส (บัญญัติเกี่ยวกับการรับฟังความ คิดเห็นของประชาชนในกรณีทั่วไป) ได้บัญญัติให้การประกาศโฆษณาให้ประชาชนที่เกี่ยวข้องทราบเป็น การทั่วไปว่า การประกาศโฆษณานั้น จะต้องกระท าโดยชัดแจ้งในหนังสือพิมพ์แห่งภูมิภาคหรือท้องถิ่นที่ แพร่หลายในจังหวัดนั้นหรือในจังหวัดต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง อย่างน้อยเป็นเวลา 8 วัน ก่อนวันเริ่ม ด าเนินการรับฟังความคิดเห็น และจะต้องประกาศโฆษณาในหนังสือพิมพ์ดังกล่าวอีกครั้งในระยะเวลา แปดวันแรกของการรับฟังความคิดเห็น อย่างไรก็ตาม ส าหรับโครงการที่มีความส าคัญระดับประเทศ ให้ ประกาศโฆษณาเพิ่มเติมในหนังสือพิมพ์ที่แพร่หลายทั่วประเทศจ านวนอย่างน้อย 2 ฉบับ เป็นเวลาแปดวัน ก่อนวันเริ่มด าเนินการรับฟังความคิดเห็น ประกอบกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 58 ได้บัญญัติไว้ในหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ สภาพบังคับทางกฎหมายจึงเปลี่ยนแปลงไป จากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 โดยเป็นการบังคับให้หน่วยงานของรัฐต้องจัดให้มีการศึกษา และรับฟังความคิดเห็น ของประชาชนก่อนมีการด าเนินโครงการใด ๆ ที่มีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย วิถีชีวิต หรือส่วนได้เสียกับชุมชนท้องถิ่นอย่างรุนแรง จากการศึกษาจึงเห็นว่าการแจ้งวัน เวลา สถานที่ และการติดประกาศถือเป็นขั้นตอน กระบวนการหนึ่งที่ส าคัญในการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน การแจ้งวัน เวลา สถานที่และการติดประกาศจึงควรมีสภาพบังคับให้หน่วยงานของรัฐต้องด าเนินการ โดยเฉพาะการปิดประกาศในหนังสือพิมพ์ การปิดประกาศในแหล่งชุมชน และการจัดท าแผ่นพับต่าง ๆ ซึ่งหากหน่วยงานของรัฐไม่ปฏิบัติตาม ผู้มีส่วนได้เสียสามารถเสนอเรื่องต่อคณะกรรมการการรับฟังและ มีส่วนร่วมแห่งชาติ (รายละเอียดจะกล่าวในหัวข้อต่อไป) ซึ่งปฏิบัติหน้าที่กึ่งตุลาการ ให้เพิกถอน กระบวนการรับฟังความคิดเห็นของหน่วยงานของรัฐ ซึ่งจะส่งผลให้หน่วยงานของรัฐไม่สามารถด าเนิน โครงการดังกล่าวได้เพราะอาจเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 58 ที่บังคับให้หน่วยงานของรัฐต้องจัดให้มีการศึกษา และรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อน มีการด าเนินโครงการใด ๆ ที่มีผลกระทบ ต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย วิถีชีวิต หรือส่วนได้ เสียกับชุมชนท้องถิ่นอย่างรุนแรง

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๖๘ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร 1.2) ขั้นตอนการจัดการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ขั้นตอนการจัดการรับฟังความคิดเห็นตามระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับ ฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 นั้น ได้บัญญัติไว้ใน ข้อ 5 ว่า “ก่อนเริ่มด าเนินการโครงการ ของรัฐ หน่วยงานของรัฐที่เป็นผู้รับผิดชอบโครงการ ต้องจัดให้มีการเผยแพร่ข้อมูลตามข้อ 7 ให้ประชาชนทราบ และจะรับฟังความเห็นของประชาชน โดยวิธีใดวิธีหนึ่งหรือหลายวิธีตามข้อ 9 ด้วยก็ได้หน่วยงานของรัฐที่เป็นผู้รับผิดชอบโครงการของรัฐที่มีผลกระทบอย่างรุนแรงต่อประชาชนเป็น ส่วนรวมต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน โดยวิธีใดวิธีหนึ่งหรือหลายวิธีตามข้อ 9 ก่อนเริ่มด าเนินการ” จะเห็นได้ว่ากรณีที่หน่วยงานของรัฐจะต้องด าเนินการรับฟังความคิดเห็นของ ประชาชน ตามระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 ข้อ 5 แบ่งเป็น 2 กรณี คือ (1) กรณีโครงการของรัฐที่มีผลกระทบอย่างกว้างขวาง (ข้อ 5 วรรคแรก)โครงการของ รั ฐที่มีผลกระทบอย่ างกว้ างขว าง ต ามระเบียบส านักน ายกรั ฐมนตรี ว่ าด้ วยการรับฟัง ความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 ได้ให้ดุลพินิจแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐพิจารณาว่าเห็นควรที่ จะด าเนินการให้มีการรับฟังความคิดเห็นหรือไม่ และให้สิทธิผู้มีส่วนได้เสียร้องขอให้หน่วยงานของรัฐรับ ฟังความคิดเห็นก่อนด าเนินโครงการ (2) กรณีโครงการของรัฐที่มีผลกระทบอย่างรุนแรง (ข้อ 5 วรรคสอง) โครงการของรัฐที่มีผลกระทบอย่างรุนแรงต่อประชาชนเป็นส่วนรวม ต้องจัดให้มี การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อนเริ่มด าเนินโครงการเสมอ เช่น การสร้างถนนหนทาง, การสร้างสะพานลอย, การสร้างเขื่อน, การสร้างทางรถไฟ, การสร้างทางด่วน ฯลฯ จากการศึกษาพบว่า ตามข้อเท็จจริงและแนวทางปฏิบัติ หน่ วยงานของรัฐมักจะจัดการรับฟังความคิดเห็น เพียงแค่ให้ครบขั้นตอนกระบวนการเท่านั้น ไม่ครอบคลุมกลุ่มเป้าหมายที่ได้รับผลกกระทบอย่างแท้จริง รวมทั้งไม่ค านึงถึงประสิทธิภาพในการรับฟังความคิดเห็น จนท าให้เกิดความเสียหายเป็นวงกว้าง ส่งผล กระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย วิถีชีวิต หรือส่วนได้เสียกับชุมชนท้องถิ่นอย่างรุนแรง และเมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 58 ได้บัญญัติไว้ในหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ สภาพบังคับของกฎหมายย่อมเปลี่ยนแปลงไปจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 โดยเป็นการบังคับให้ หน่วยงานของรัฐต้องจัดให้มีการศึกษา และรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อนมีการด าเนินโครงการ ใด ๆ ที่มีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย วิถีชีวิต หรือส่วนได้เสียกับชุมชนท้องถิ่น อย่างรุนแรง จากการศึกษาจึงเห็นว่า ควรมีการบังคับให้หน่วยงานรัฐต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็น ของประชาชนให้ครบขั้นตอนกระบวนการ โดยค านึงถึงกลุ่มเป้าหมายที่ได้รับผลกระทบอย่างแท้จริง รวมทั้งประสิทธิภาพในการรับฟังความคิดเห็น ก่อนมีการด าเนินโครงการใด ๆ ที่มีผลกระทบต่อคุณภาพ สิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย วิถีชีวิต หรือส่วนได้เสียกับชุมชนท้องถิ่นอย่างรุนแรงและหากหน่วยงานของ รัฐไม่ด าเนินการ ผู้มีส่วนได้เสียสามารถเสนอเรื่องต่อคณะกรรมการการรับฟังและมีส่วนร่วมแห่งชาติ (รายละเอียดจะกล่าวในหัวข้อต่อไป) ซึ่งปฏิบัติหน้าที่กึ่งตุลาการ สั่งให้หน่วยงานรัฐระงับการด าเนิน โครงการดังกล่าว และให้ด าเนินการจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอีกครั้ง

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๖๙ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ซึ่งหากหน่วยงานของรัฐไม่ปฏิบัติตาม จะส่งผลให้ไม่สามารถด าเนินโครงการดังกล่าวต่อไปได้ เพราะอาจ เป็นการกระท าที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 58 ที่บังคับให้ หน่วยงานของรัฐต้องจัดให้มีการศึกษา และรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อนมีการด าเนินโครงการใด ๆ ที่มีผลกระทบ ต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย วิถีชีวิต หรือส่วนได้เสียกับชุมชนท้องถิ่นอย่าง รุนแรงส่วนวิธีการจัดการรับฟังความคิดเห็นนั้น ได้บัญญัติไว้ในข้อ 9 ว่า “การรับฟังความคิดเห็นของ ประชาชนตามข้อ 8 อาจใช้วิธีการอย่างหนึ่งหรือหลายอย่าง ดังต่อไปนี้ (1) การส ารวจความคิดเห็นซึ่งอาจท าโดยวิธีดังต่อไปนี้ (ก) การสัมภาษณ์รายบุคคล (ข) การเปิดให้แสดงความคิดเห็นทางไปรษณีย์ทางโทรศัพท์หรือโทรสารทาง ระบบเครือข่ายสารสนเทศหรือทางอื่นใด (ค) การเปิดโอกาสให้ประชาชนมารับข้อมูลและแสดงความคิดเห็นต่อ หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบโครงการ (ง) การสนทนากลุ่มย่อย (2) การประชุมปรึกษาหารือซึ่งอาจท าได้โดยวิธีดังต่อไปนี้ (ก) การประชาพิจารณ์ (ข) การอภิปรายสาธารณะ (ค) การแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสาร (ง) การประชุมเชิงปฏิบัติการ (จ) การประชุมระดับตัวแทนของกลุ่มบุคคลที่เกี่ยวข้องหรือมีส่วนได้เสีย (3) วิธีอื่นที่ส านักงานปลัดส านักนายกรัฐมนตรีก าหนด” จากการศึกษาพบว่า วิธีการรับฟังความคิดเห็นนั้น แบ่งออกเป็น 3 วิธี คือ 1. การส ารวจความคิดเห็น 2. การประชุมปรึกษาหารือ และ 3. วิธีอื่น ๆ ที่ส านักงานปลัดส านัก นายกรัฐมนตรีก าหนด โดยได้ให้ดุลพินิจหน่วยงานของรัฐในการพิจารณาว่าจะใช้วิธีการใด ซึ่งตาม ข้อเท็จจริงและแนวทางปฏิบัติ หน่วยงานของรัฐมักเลือกวิธีการในข้อ (1) โดยเฉพาะการสัมภาษณ์ รายบุคคลและการเปิดให้แสดงความคิดเห็นทางไปรษณีย์ เนื่องจากเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานรัฐสามารถ กรอกแบบส ารวจ แบบสอบถามแทนประชาชนหรือผู้มีส่วนได้เสียได้ ส่งผลให้ประชาชนและผู้มีส่วนได้ เสียไม่สามารถสะท้อนปัญหาและความต้องการของตนเอง หรือบางกรณีอาจมีการส ารวจความคิดเห็น แต่ผลการส ารวจไม่เป็นไปตามความต้องการของประชาชนหรือผู้มีส่วนได้เสีย จากการศึกษาเห็นว่าวิธีที่มีประสิทธิภาพและตรงตามวัตถุประสงค์การรับฟัง ความคิดเห็นของประชาชนสูงสุด คือ การประชุมปรึกษาหารือ โดยเฉพาะการประชาพิจารณ์และการ อภิปรายสาธารณะ เพราะเป็นวิธีการที่ทุกภาคส่วนเข้ามามีส่วนร่วมได้มากที่สุด ทั้งยังสามารถสะท้อน ปัญหาได้ครบถ้วน รอบด้าน ทั้งประชาชน ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ประกอบกับ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 58 ได้บัญญัติไว้ในหมวด 5 หน้าที่ของ รัฐ สภาพบังคับของกฎหมายย่อมเปลี่ยนแปลงไปจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 โดยเป็นการบังคับให้หน่วยงานของ

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๗๐ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร รัฐต้องจัดให้มีการศึกษา และรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อนมีการด าเนินโครงการใด ๆ ที่มี ผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย วิถีชีวิต หรือส่วนได้เสียกับชุมชนท้องถิ่นอย่างรุนแรง จากการศึกษา จึงเห็นว่า ควรมีการก าหนดวิธีการรับฟังความคิดเห็นเฉพาะวิธีที่มีประสิทธิภาพ และเกิด ประโยชน์สูงสุดต่อประชาชน เพื่อเป็นการบังคับให้หน่วยงานของรัฐถือปฏิบัติตามและใช้ดุลพินิจอย่างมีขอบเขต 2) ปัญหาการใช้ดุลพินิจของหน่วยงานรัฐ การใช้ดุลพินิจของหน่วยงานรัฐในการจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนตาม ระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.2548 นั้น สามารถ แบ่งเป็น 2 รูปแบบ คือ 2.1) การใช้ดุลพินิจก่อนกระบวนการรับฟังความคิดเห็น การใช้ดุลพินิจของหน่วยงานรัฐก่อนกระบวนการรับฟังความคิดเห็นนั้น เป็นการใช้ ดุลพินิจก่อนที่จะมีการเริ่มกระบวนการรับฟังความคิดเห็น โดยให้หน่วยงานรัฐใช้ดุลยพินิจว่าโครงการที่ หน่ วยงานรัฐด าเนินการ มีคว ามเหมาะสมที่จะจัดให้มีการรับฟังคว ามคิดเห็นหรือไม่ ซึ่งตามระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 ได้บัญญัติไว้ในข้อ 4 และข้อ 6 โดยในข้อ 4 ได้บัญญัติว่า“โครงการของรัฐ” หมายความว่าการด าเนิน โครงการของหน่วยงานของรัฐอันเป็นการพัฒนา เศรษฐกิจหรือสังคมไม่ว่าจะเป็นการด าเนินการโดย หน่วยงานของรัฐหรือโดยวิธีการให้สัมปทานหรือ อนุญาตให้บุคคลอื่นท า ทั้งนี้บรรดาที่มีผลกระทบอย่าง กว้างขวางต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพ อนามัยวิถีชีวิตหรือส่วนได้เสียเกี่ยวกับชุมชนท้องถิ่น” ซึ่งเห็น ได้ว่ากรณีหน่วยงานของรัฐจะต้องปฏิบัติตามระเบียบส านักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการรับฟังความ คิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 จะต้องเป็นการด าเนินการ “โครงการของรัฐ” ดังนี้ (1) เป็นการด าเนินการโดยหน่วยงานของรัฐ เช่น ราชการส่วนกลางราชการส่วน ภูมิภาคราชการส่วนท้องถิ่น หน่วยงานอื่นใดของรัฐและรัฐวิสาหกิจ เป็นต้น (2) เป็นโครงการเกี่ยวกับการพัฒนาเศรษฐกิจหรือสังคม เช่น การสร้างเขื่อน, สร้างถนน เป็นต้น (3) หน่วยงานของรัฐเป็นผู้ด าเนินการเอง ให้สัมปทาน อนุญาต ให้บุคคลอื่นท า เช่น บริษัทเอกชนได้รับสัมปทานการก่อสร้างสะพานจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นเจ้าของโครงการ (4) เกิดผลกระทบอย่างกว้างขวางต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย วิถีชีวิตหรือ ส่วนได้เสียเกี่ยวกับชุมชนท้องถิ่น จากการศึกษาพบว่าระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของ ประชาชน พ.ศ. 2548 ข้อ 4 ได้ก าหนดกรณีโครงการของรัฐ ที่จะต้องปฏิบัติตามระเบียบฯ ไว้กว้าง ๆ ท าให้หลายโครงการ มีการถกเถียงและมีปัญห า จนท าให้หน่ วยงานของรัฐเกิดความ ไม่แน่ใจว่าโครงการดังกล่าวเป็นไปตามเงื่อนไขของระเบียบฯหรือไม่ แต่กลับใช้ดุลพินิจให้มีการ ด าเนินการโครงการต่อไป จนท าให้เกิดผลกระทบอย่างรุนแรงต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย วิถี ชีวิต หรือส่วนได้เสียกับชุมชนท้องถิ่น จากการศึกษาเห็นว่า การให้หน่วยงานของรัฐใช้ดุลพินิจว่า โครงการใด จะต้องด าเนินการตามระเบียบฯ หรือไม่นั้น เป็นการใช้ดุลพินิจที่ไม่เป็นธรรม เนื่องจาก

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๗๑ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ระเบียบดังกล่าว ได้ก าหนดให้หน่วยงานรัฐที่ด าเนินโครงการเป็นผู้ใช้ดุลพินิจเอง ซึ่งตามข้อเท็จจริงและ แนวทางปฏิบัติหน่วยงานรัฐเป็นฝ่ายบริหารจะด าเนินโครงการใดก็ตาม มักจะด าเนินการให้โครงการ ดังกล่าวเกิดขึ้น ซึ่งมีหลายกรณีได้เกิดปัญหาและสร้างความเสียหายเป็นวงกว้าง ส่วนการใช้ดุลพินิจ หน่วยงานรัฐก่อนการรับฟังความคิดเห็น อีกกรณีหนึ่งได้บัญญัติไว้ใน ข้อ 6 ว่า “ในกรณีที่หน่วยงานของ รัฐมิได้จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อนเริ่ม ด าเนินการโครงการของรัฐตามข้อ 5 วรรค หนึ่ง เมื่อผู้มีส่วนได้เสียร้องขอรัฐมนตรีส าหรับราชการ ส่วนกลางผู้ว่าราชการจังหวัดส าหรับราชการส่วน ภูมิภาคหรือราชการส่วนท้องถิ่นหรือผู้ว่าราชการ กรุงเทพมหานครส าหรับราชการของกรุงเทพมหานคร จะสั่งหน่วยงานของรัฐให้รับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อนก็ได้ ในกรณีเช่นนั้นให้หน่วยงานของรัฐ ด าเนินการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนโดยเร็ว”จะเห็นได้ว่ากรณีตามข้อ 5 วรรคหนึ่ง นั้น เป็น กรณีโครงการรัฐที่มีผลกระทบอย่างกว้างขวางซึ่งกฎหมายได้ให้หน่วยงานของรัฐที่เป็นผู้รับผิดชอบ โครงการ พิจารณาว่าควรมีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนหรือไม่ และให้ผู้มีส่วนได้เสียสามารถ ร้องขอให้หน่วยงาน ของรัฐจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นก่อนด าเนินโครงการก็ได้ โดยหากหน่วยงานรัฐ ไม่จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็น ผู้มีส่วนได้เสียสามารถร้องขอต่อรัฐมนตรีส าหรับราชการ ส่วนกลาง ผู้ว่าราชการจังหวัดส าหรับราชการส่วนภูมิภาคหรือราชการส่วนท้องถิ่นหรือผู้ว่าราชการ กรุงเทพมหานครส าหรับราชการของกรุงเทพมหานคร ซึ่งจะเห็นได้ว่า ผู้มีอ านาจใช้ดุลพินิจว่าจะมีการ จัดการรับฟังความคิดเห็นหรือไม่นั้น เป็นฝ่ายบริหาร และเป็นหัวหน้าส่วนราชการของหน่วยงานรัฐที่ เป็นเจ้าของโครงการ ซึ่งตามข้อเท็จจริงและแนวทางปฏิบัติ หากหน่วยงานรัฐซึ่งเป็นฝ่ายบริหารจะ ด าเนินโครงการใดก็ตาม มักจะด าเนินการให้โครงการดังกล่าวเกิดขึ้น โดยไม่จัดให้มีการรับฟังความ คิดเห็นของประชาชน ซึ่งหลายกรณีได้เกิดปัญหาและสร้ างความเสียหายเป็นวงกว้ าง จากการศึกษา เห็นว่า การใช้ดุลพินิจของหน่วยงานรัฐในข้อ 4 และข้อ 6 ไม่มีความเป็นธรรม เนื่องจาก เป็นการใช้ดุลยพินิจฝ่ายเดียว ไม่มีหน่วยงานหรือองค์กรภายนอกใด ๆ เข้ามาตรวจสอบการใช้ดุลพินิจ ดังกล่าว และเมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ประกาศใช้ โดยได้บัญญัติ มาตรา 58 ไว้ในหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ ท าให้สภาพบังคับทางกฎหมายเปลี่ยนแปลงไปจากรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 โดยบังคับให้รัฐต้องจัดให้มีการศึกษา และรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อน ในกรณีที่โครงการใดมี ผลกระทบอย่างรุนแรง ต่อสิ่งแวดล้อมสุขภาพอนามัย วิถีชีวิต หรือส่วนได้เสียกับชุมชนท้องถิ่น จาก การศึกษาจึงเห็นว่าควรมีการจัดตั้งหน่วยงานที่เป็นกลางและอิสระ ไม่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของ ฝ่ายบริหาร มาท าหน้าที่ใช้ดุลพินิจดังกล่าวแทนหน่วยงานของรัฐและมีสถานะกึ่งตุลาการ โดยให้มีชื่อว่า “คณะกรรมการการรับฟังและมีส่วนร่วมแห่งชาติ” โดยทั้งนี้ ควรก าหนดอ านาจหน้าที่และที่มาของ คณะกรรมการดังกล่าวให้ชัดเจน 2.2) การใช้ดุลพินิจภายหลังกระบวนการรับฟังความคิดเห็น การใช้ดุลพินิจของหน่วยงานรัฐภายหลังกระบวนการรับฟังความคิดเห็น ตามระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 ได้บัญญัติไว้ ในข้อ 13 ว่า“เมื่อรับฟังความคิดเห็นของประชาชนแล้วปรากฏว่าการด าเนินโครงการของรัฐโครงการใด อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนมากกว่าข้อมูลที่เผยแพร่แก่ประชาชนตามข้อ 7 (7) ถ้ายังมีความ

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๗๒ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร จ าเป็นต้องด าเนินโครงการดังกล่าวต่อไปหน่วยงานของรัฐต้องก าหนดมาตรการป้องกันแก้ไขหรือ เยียวยาความเดือดร้อนหรือความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นจากผลกระทบดังกล่าวเพิ่มขึ้นตามความ เหมาะสมก่อนเริ่มด าเนินการโครงการของรัฐนั้นและประกาศให้ประชาชนทราบ ให้น าความในข้อ ๑๑ วรรคสองมาใช้บังคับแก่การประกาศตามข้อนี้โดยอนุโลม” จะเห็นได้ว่า ถ้าผลการรับฟังความเห็นของ ประชาชนปรากฏว่า กรณีที่โครงการใดอาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนมากกว่าข้อมูลที่เผยแพร่แก่ ประชาชนและยังมีความจ าเป็นต้องด าเนินโครงการนั้นต่อไป หน่วยงานของรัฐต้องก าหนดมาตรการ ป้องกัน แก้ไข หรือเยียวยาความเดือดร้อนหรือความเสียหายที่จะเกิดขึ้น เพิ่มขึ้นตามความเหมาะสม ก่อนเริ่มด าเนินโครงการ แต่ข้อเท็จจริงกลับพบว่าการก าหนดมาตรการป้องกัน แก้ไข หรือเยียวยาความ เดือดร้อนหรือความเสียหายนั้น หน่วยงานรัฐไม่ได้มีมาตรการป้องกัน แก้ไข เยียวยาที่ดีเพียงพอ จนท า ให้หลายกรณีเกิดความเสียหายเป็นวงกว้าง จากการศึกษาเห็นว่า หากโครงการใดอาจก่อให้เกิด ผลกระทบต่อประชาชนมากกว่าข้อมูลที่เผยแพร่แก่ประชาชนแล้ว หน่วยงานของรัฐไม่ควรใช้ดุลยพินิจ ด าเนินโครงการต่อไป เนื่องจากเป็นการใช้ดุลยพินิจฝ่ายเดียว ไม่มีหน่วยงานหรือองค์กรภายนอกใด ๆ เข้ามาตรวจสอบการใช้ดุลพินิจดังกล่าว ประกอบกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 58 มีเจตนารมณ์ที่มุ่งคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนจากการด าเนินโครงการจาก หน่วยงานรัฐ จากการศึกษา จึงเห็นว่าควรมีการจัดตั้ง “คณะกรรมการการรับฟังและมีส่วนร่วม แห่งชาติ” ซึ่งปฏิบัติหน้าที่กึ่งตุลาการเข้ามาท าหน้าที่ใช้ดุลพินิจดังกล่าวแทนหน่วยงานของรัฐ เพื่อเป็น การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน โดยทั้งนี้ควรก าหนดอ านาจหน้าที่และที่มาของคณะกรรมการ ดังกล่าวให้ชัดเจน 3) ปัญหาค าวินิจฉัยของคณะกรรมการการรับฟังและมีส่วนร่วมแห่งชาติ สืบเนื่องจากสภาพปัญหาในข้อที่ 2 เกี่ยวกับการใช้ดุลพินิจของหน่วยงานรัฐตามระเบียบ ส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 ที่ไม่เป็นธรรมนั้น ท าให้มี แนวคิดน าเสนอให้มีการจัดตั้ง “คณะกรรมการการรับฟังและมีส่วนร่วมแห่งชาติ” ซึ่งปฏิบัติหน้าที่กึ่ง ตุลาการ เข้ามาท าหน้าที่ใช้ดุลพินิจดังกล่าวแทนหน่วยงานของรัฐ ทั้งนี้คณะกรรมการฯจะต้องมีอ านาจ หน้าที่ชัดเจน โดยเฉพาะการวินิจฉัยโครงการของหน่วยงานรัฐที่ควรจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของ ประชาชน การวินิจฉัยเพิกถอนกระบวนการ ขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่ไม่ชอบ ฯลฯ โดยค าวินิจฉัยดังกล่าวถือได้ว่ามีความส าคัญอย่างยิ่งต่อคณะกรรมการการรับฟังและมีส่วนร่วมแห่งชาติ โดยเฉพาะเมื่อคณะกรรมการดังกล่าวปฏิบัติหน้าที่กึ่งตุลาการ ค าวินิจฉัยย่อมอาจมีผลผูกพันเป็นผลการ ก่อนิติสัมพันธ์ในทางกฎหมายมหาชน จึงได้ท าการศึกษาเปรียบเทียบค าวินิจฉัยปัญหาต่าง ๆ เกี่ยวกับ กระบวนการ ขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในต่างประเทศ ซึ่งสามารถแบ่งออกเป็น 2 รูปแบบ ดังนี้ ประเทศฝรั่งเศส ตามประมวลกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนฯ ของประเทศฝรั่งเศส ซึ่งได้บัญญัติเกี่ยวกับ การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในกรณีทั่วไปว่า กรรมการหรือคณะกรรมการรับฟังความคิดเห็น ของประชาชนนอกจากจะท าหน้าที่ในการก ากับดูแลการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนแล้ว ยังมี หน้าที่ในการสรุปผลการด าเนินการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และมีอ านาจในการจัดท า

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๗๓ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ความเห็นส่วนตัวของกรรมการ หรือคณะกรรมการที่มีต่องานหรือโครงการที่จะด าเนินการด้วย พร้อมทั้ง แสดงเหตุผลประกอบสรุปความเห็นของตน โดยปราศจากการแทรกแซงจากบุคคลฝ่ายต่าง ๆ โดยเฉพาะ องค์กรทางปกครอง ทั้งนี้ ความเห็นของกรรมการหรือคณะกรรมการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน อาจเป็นไปแนวทางเดียวกัน หรือแตกต่างกับความคิดส่วนใหญ่ของประชาชนก็ได้ โดยความคิดเห็น ดังกล่าวจะไม่มีผลผูกพันต่อการตัดสินใจขององค์กรทางปกครอง แต่ความเห็นของกรรมการและ คณะกรรมการรับฟังความคิดเห็น โดยเฉพาะในกรณีที่กรรมการและคณะกรรมการไม่เห็นด้วยกับการ ด าเนินงานหรือโครงการ ย่อมก่อให้เกิดผลส าคัญหลายประการต่อการตัดสินใจของหน่วยงานที่มีอ านาจ ในการออกประกาศ (บรรเจิด สิงคะเนติและสมศักดิ์ นวตระกูลพิสุทธิ์, 2545, น. 54-55) ประเทศเยอรมนี ตามกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ในเรื่องกระบวนการพิจารณาโครงการ ได้ บัญญัติไว้ในมาตรา 72 – มาตรา 78 ซึ่งผลการพิจารณาเกี่ยวกับการพิจารณาโครงการของเจ้าหน้าที่ ให้ถือเป็นค าสั่งทางปกครองทั่วไป โดยค าสั่งทางปกครองดังกล่าวจะต้องให้เหตุผลในปัญหาที่ส าคัญ ๆ ที่ ชัดแจ้ง และผลประการส าคัญคือ หากเจ้าหน้าที่ในการพิจารณาโครงการเห็นด้วยกับโครงการดังกล่าว การอนุญาตหรืออนุมัติดังกล่าวมีผลเป็นการอนุญาตหรืออนุมัติตามกฎหมายทั้งหลายที่เกี่ยวข้องกับการ ด าเนินโครงการนั้นทั้งหมด ซึ่งผลการพิจารณาดังกล่าว มีผลเป็นการก่อนิติสัมพันธ์ในทางกฎหมาย มหาชน โดยจะเห็นได้ว่าการพิจารณาโครงการเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการในการออกค าสั่งทาง ปกครอง อันเป็นค าสั่งทางปกครองที่มีลักษณะพิเศษ กล่าวคือ มีลักษณะเป็นค าสั่งทางปกครองทั่วไป ซึ่ง มีผลผูกพันทั่วไปกับกรณีการอนุมัติหรือไม่อนุมัติโครงการดังกล่าว (บรรเจิด สิงคะเนติ, 2545, น. 62-63) เมื่อพิจารณาทั้ง 2 รูปแบบแล้ว พบว่าแต่ละรูปแบบมีข้อดี ข้อเสียที่แตกต่างกัน แต่ จะต้องน ามาปรับให้เข้ากับบริบทของประเทศไทย และเมื่อพิจารณาการด าเนินโครงการของหน่วยงาน รัฐ ในประเทศไทยแล้วถือว่าเป็นการจัดท าบริการสาธารณะอย่างหนึ่ง ซึ่งการด าเนินโครงการของ หน่วยงานรัฐนั้น ต้องตั้งอยู่บนพื้นฐานของการประสานความสมดุลระหว่างประโยชน์สาธารณะกับ ประโยชน์ของประชาชนก็จริง แต่การด าเนินโครงการต่าง ๆ ของหน่วยงานรัฐย่อมส่งผลกระทบต่อสิทธิ เสรีภาพ สุขภาพอนามัย วิถีชีวิตของประชาชนและชุมชนแทบทั้งสิ้น ซึ่งการจัดท าโครงการหรือการ จัดท าบริการสาธารณะ ที่ส่งผลกระทบดังกล่าว คือ การใช้อ านาจทางปกครองของหน่วยงานรัฐนั้นเอง และเมื่อมีการจัดตั้งคณะกรรมการการรับฟังและมีส่วนร่วมแห่งชาติ ซึ่งปฏิบัติหน้าที่กึ่งตุลาการแล้ว ค า วินิจฉัยของคณะกรรมการฯจึงควรเป็น “ค าสั่งทางปกครอง” ที่มีผลเป็นการก่อนิติสัมพันธ์ในทาง กฎหมายมหาชน และมีผลเป็นการอนุญาต อนุมัติตามกฎหมายทั้งหลายที่เกี่ยวข้องกับการด าเนิน โครงการนั้นทั้งหมด ตลอดจนมีผลผูกพันหน่วยงานรัฐและประชาชนและผู้ได้รับผลกระทบด้วย ทั้งนี้ เพื่อเป็นการป้องปราม ถ่วงดุลไม่ให้หน่วยงานรัฐใช้อ านาจทางปกครองเกินขอบเขตหรือใช้ดุลพินิจฝ่าย เดียว โดยไม่มีหน่วยงานหรือองค์กรภายนอกใดๆเข้ามาตรวจสอบ และเพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 58 ที่มุ่งคุ้มครองสิทธิ เสรีภาพของ ประชาชนจากการด าเนินโครงการของหน่วยงานรัฐด้วย

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๗๔ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ๔. บทสรุปและอภิปรายผล จากการศึกษากฎหมายที่เกี่ยวข้องดังกล่าวข้างต้น พบว่าระเบียบส านักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 ไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร ไทย พุทธศักราช 2560 และสภาวการณ์ในปัจจุบัน โดยข้อ 4 ถึงข้อ 13 ของระเบียบดังกล่าว มีปัญหา อุปสรรคหลายประการ เช่น ๔.1 ปัญหากระบวนการ ขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน กระบวนการ ขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนนั้น ตามระเบียบส านัก นายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 ได้บัญญัติไว้ในข้อ 5 ข้อ 7 ข้อ 9 และข้อ 11 โดยแบ่งออกเป็น 2 ขั้นตอน คือ ขั้นตอนการเผยแพร่ข้อมูลและขั้นตอน การจัดการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนซึ่งข้อเท็จจริงและแนวทางปฏิบัติ กลับพบว่าหน่วยงานรัฐ มักจัดท าการรับฟังความคิดเห็นเพียงให้ครบขั้นตอนกระบวนการทางกฎหมาย แต่ไม่ครอบคลุม กลุ่มเป้าหมายที่ได้รับผลกกระทบอย่างแท้จริง รวมทั้งไม่ค านึงถึงประสิทธิภาพในการรับฟังความคิดเห็น โดยเฉพาะการแจ้งข้อมูล รายละเอียด ไม่ครบถ้วน จนท าให้การด าเนินโครงการไม่ตรงกับการแจ้ง รายละเอียด ส่งผลให้เกิดผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย วิถีชีวิต หรือส่วนได้เสียกับ ชุมชนท้องถิ่น ๔.2 ปัญหาเกี่ยวกับการใช้ดุลพินิจของหน่วยงานรัฐ ระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 ได้ให้อ านาจการใช้ดุลยพินิจหน่วยงานของรัฐในการที่จะจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็น ของประชาชน เป็น 2 ระยะ คือ ก่อนกระบวนการรับฟังความคิดเห็น บัญญัติไว้ในข้อ 4 ข้อ 5 และข้อ 6 และภายหลังกระบวนการรับฟังความคิดเห็น บัญญัติในข้อ 13 ซึ่งตามข้อเท็จจริงและแนวทางปฏิบัติ กลับพบว่าหน่วยงานรัฐมักใช้ดุลพินิจไม่จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ซึ่งการใช้ดุลยพินิจ ดังกล่าว เป็นการใช้ดุลยพินิจที่ไม่เป็นธรรม เนื่องจากเป็นการใช้ดุลยพินิจฝ่ายเดียว ไม่มีหน่วยงานหรือ องค์กรภายนอกใด ๆเข้ามาตรวจสอบ ๔.3 ปัญหาค าวินิจฉัยของคณะกรรมการการรับฟังและมีส่วนร่วมแห่งชาติ สืบเนื่องจากสภาพปัญหาในข้อที่ 2 เกี่ยวกับการใช้ดุลพินิจของหน่วยงานรัฐ ที่ไม่เป็นธรรมนั้น ท าให้มีแนวคิดน าเสนอให้มีการจัดตั้ง “คณะกรรมการการรับฟังและมีส่วนร่วม แห่งชาติ” ซึ่งปฏิบัติหน้าที่กึ่งตุลาการ เข้ามาท าหน้าที่ใช้ดุลพินิจดังกล่าวแทนหน่วยงานของรัฐ ทั้งนี้ คณะกรรมการฯจะต้องมีอ านาจหน้าที่ชัดเจน โดยเฉพาะการวินิจฉัยโครงการของหน่วยงานรัฐที่ควรจัด ให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน การวินิจฉัยเพิกถอนกระบวนการ ขั้นตอนการรับฟังความ คิดเห็นของประชาชนที่ไม่ชอบ ฯลฯ โดยค าวินิจฉัยดังกล่าวถือได้ว่ามีความส าคัญอย่างยิ่งต่อ คณะกรรมการการรับฟังและมีส่วนร่วมแห่งชาติ โดยเฉพาะเมื่อคณะกรรมการดังกล่าวปฏิบัติหน้าที่กึ่ง ตุลาการ ค าวินิจฉัยย่อมอาจมีผลผูกพันเป็นผลการก่อนิติสัมพันธ์ในทางกฎหมายมหาชน จากการศึกษา จึงได้เสนอให้ค าวินิจฉัยเป็น “ค าสั่งทางปกครอง”

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๗๕ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ๕. ข้อเสนอแนะ ๕.1 แก้ไข เพิ่มเติมขั้นตอนการเผยแพร่ข้อมูลและขั้นตอนการจัดการรับฟังความคิดเห็นของ ประชาชนตามระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 เพื่อให้มีสภาพบังคับตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 58 ๕.2 แก้ไข เพิ่มเติมการใช้ดุลพินิจของหน่วยงานรัฐในการจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของ ประชาชนตามระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 ทั้งนี้ ควรมีการจัดตั้งหน่วยงานที่เป็นกลางและอิสระ ไม่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของฝ่ายบริหาร มาท า หน้าที่ใช้ดุลพินิจดังกล่าวแทนหน่วยงานของรัฐและมีสถานะกึ่งตุลาการ โดยให้มีชื่อว่า “คณะกรรมการ การรับฟังและมีส่วนร่วมแห่งชาติ” โดยควรก าหนดอ านาจหน้าที่และที่มาของคณะกรรมการฯให้ชัดเจน ๕.3 ก าหนดสถานะค าวินิจฉัยของคณะกรรมการการรับฟังและมีส่วนร่วมแห่งชาติเป็น “ค าสั่งทางปกครอง” ที่มีผลเป็นการก่อนิติสัมพันธ์ในทางกฎหมายมหาชน และมีผลเป็นการอนุญาต อนุมัติตามกฎหมายทั้งหลายที่เกี่ยวข้องกับการด าเนินโครงการนั้นทั้งหมด ตลอดจนมีผลผูกพัน หน่วยงานรัฐและประชาชนและผู้ได้รับผลกระทบด้วย ทั้งนี้เพื่อเป็นการป้องปราม ถ่วงดุลไม่ให้ หน่วยงานรัฐใช้อ านาจทางปกครองเกินขอบเขตหรือใช้ดุลพินิจฝ่ายเดียว โดยไม่มีหน่วยงานหรือองค์กร ภายนอกใด ๆ เข้ามาตรวจสอบ และเพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 58 ที่มุ่งคุ้มครองสิทธิ เสรีภาพของประชาชนจากการด าเนินโครงการของ หน่วยงานรัฐด้วย นายวัลลภ บัวโต นิติกรช านาญการ กลุ่มงานคณะกรรมาธิการการกระจายอ านาจ การปกครองส่วนท้องถิ่น และการบริหารราชการรูปแบบพิเศษ ส านักกรรมาธิการ ๒

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๗๖ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ปัญหาความเป็นอิสระในการบริหารงานระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ๑. ความเป็นมาและความส าคัญของปัญหา กำรปฏิรูปกำรปกครองท้องถิ่นของไทยเริ่มต้นในปี ๒๕๔๐ มุ่งเน้นในเรื่องกำรกระจำยอ ำนำจไปสู่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยได้บัญญัติเรื่องที่เกี่ยวข้องกับกำรปกครองท้องถิ่นไว้ในหมวด แนวนโยบำยพื้นฐำนแห่งรัฐ และหมวดกำรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งส่งผลกระทบอย่ำงมำกต่อ กำรปกครองท้องถิ่นของไทย ดังจะเห็นได้ว่ำในระยะเวลำต่อมำได้มีกำรตรำกฎหมำยที่เกี่ยวข้องกับกำร กระจำยอ ำนำจไปสู่ท้องถิ่น เพื่ออนุวัตตำมรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นอย่ำงต่อเนื่อง ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นกำรแก้ไข เพิ่มเติมหรือยกเลิกกฎหมำยว่ำด้วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ เช่น พระรำชบัญญัติองค์กำรบริหำรส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๔๓ พระรำชบัญญัติ เทศบำล (ฉบับที่ ๑๐) พ.ศ. ๒๕๔๒ และ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๔๓ พระรำชบัญญัติสภำต ำบลและ องค์กำรบริหำรส่วนต ำบล (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๔๒ อีกส่วนหนึ่งเป็นกฎหมำย ที่เกี่ยวข้องกับกำรกระจำย อ ำนำจไปสู่ท้องถิ่น เช่น พระรำชบัญญัติก ำหนดแผนและขั้นตอนกำรกระจำยอ ำนำจให้แก่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ พระรำชบัญญัติว่ำด้วยกำรลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมำชิกสภำ ท้องถิ่นหรือผู้บริหำรท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นต้น กฎหมำยดังกล่ำวต่ำงก็มีเนื้อหำสำระแตกต่ำงกัน ออกไปแต่ก็มีส่วนท ำให้เกิดกำรเปลี่ยนแปลงและปฏิรูประบบรำชกำรอย่ำงขนำนใหญ่ โดยกำร เปลี่ยนแปลงและกำรปฏิรูปนี้จะท ำให้รำชกำรส่วนกลำงและรำชกำรส่วนภูมิภำคมีขนำดเล็กลง ในขณะที่ รำชกำรส่วนท้องถิ่นจะขยำยใหญ่ขึ้น ซึ่งถือได้ว่ำกำรปฏิรูปนี้เป็นกำรเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ของกำร ปกครองท้องถิ่นของไทยนับตั้งแต่กำรออกพระรำชบัญญัติจัดระเบียบเทศบำล ในปี พ.ศ. ๒๔๗๖ ต่อมำ รัฐธรรมนูญแห่งรำชอำณำจักรไทย พุทธศักรำช ๒๕๕๐ บัญญัติเกี่ยวกับกำรปกครองส่วนท้องถิ่นคือรัฐ จะต้องให้ควำมเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตำมหลักแห่งกำรปกครองตนเองตำม เจตนำรมณ์ของประชำชนในท้องถิ่น และส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงำนหลักใน กำรจัดท ำบริกำรสำธำรณะ และมีส่วนร่วมในกำรตัดสินใจแก้ไขปัญหำในพื้นที่ และให้ควำมส ำคัญของ กำรก ำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยให้เป็นหนึ่งในกระบวนกำรควบคุมตรวจสอบและปรับปรุง แก้ไขกำรบริหำรงำนท้องถิ่น ส ำหรับรัฐธรรมนูญแห่งรำชอำณำจักรไทย พุทธศักรำช ๒๕๖๐ ซึ่งเป็น รัฐธรรมนูญที่มีผลบังคับใช้อยู่ในปัจจุบันได้บัญญัติเรื่องกำรปกครองท้องถิ่นและกำรกระจำยอ ำนำจ หน้ำที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้หลำยประเด็นซึ่งยังคงมุ่งเน้นให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี อิสระในกำรบริหำร กำรจัดท ำบริกำรสำธำรณะ และกำรก ำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้เท่ำที่ จ ำเป็น และให้รัฐต้องปรับระบบกำรบริหำรรำชกำรแผ่นดินให้เป็นไปตำมหลักกำรบริหำรกิจกำร บ้ำนเมืองที่ดี โดยกำรบูรณำกำรร่วมมือและช่วยเหลือกันระหว่ำงหน่วยรำชกำรส่วนกลำง ส่วนภูมิภำค ส่วนท้องถิ่น และงำนของรัฐอย่ำงอื่น ประเทศไทยมีกำรปกครองแบบรัฐเดี่ยวที่ไม่สำมำรถแยกได้ และมีกำรแบ่งอ ำนำจออกเป็น ๓ ส่วน คือ อ ำนำจบริหำร อ ำนำจตุลำกำร และอ ำนำจนิติบัญญัติ โดยมีกำรจัดโครงสร้ำงกำรบริหำร รำชกำรแผ่นดินออกเป็น ๓ ส่วน คือ ๑) กำรบริหำรรำชกำรส่วนกลำง ประกอบด้วย ส ำนักนำยกรัฐมนตรี กระทรวง และกรม ๒) ส่วนภูมิภำค ประกอบด้วย จังหวัด และอ ำเภอ และ ๓) ส่วนท้องถิ่น ประกอบด้วย

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๗๗ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร กรุงเทพมหำนคร องค์กำรบริหำรส่วนจังหวัด องค์กำรบริหำรส่วนต ำบล เทศบำล และเมืองพัทยำ ทั้ง ๓ ส่วน ต่ำงก็มีรูปแบบควำมสัมพันธ์ที่เชื่อมโยงและ มีกำรก ำหนดบทบำทควำมรับผิดชอบอย่ำงชัดเจน มีกำรตรวจสอบ ก ำกับดูแลกันอย่ำงเป็นระบบเพื่อประสิทธิภำพในกำรบริหำรงำนภำครัฐและกำร ตอบสนองต่อผลประโยชน์สูงสุดของประชำชนโดยรวม ปัจจุบันกลไกกำรก ำกับดูแลองค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น ประกอบด้วย ๑) กลไกกำรก ำกับดูแลของผู้รับผิดชอบตำมกฎหมำย ได้แก่ คณะรัฐมนตรี ผู้ว่ำ รำชกำรจังหวัด และนำยอ ำเภอ ๒) กลไกกำรตรวจสอบโดยองค์กรอิสระตำมรัฐธรรมนูญและหน่วยงำนที่ เกี่ยวข้อง ได้แก่ ศำลปกครองส ำนักงำนตรวจเงินแผ่นดิน และคณะกรรมกำรป้องกันและปรำบปรำมกำร ทุจริตแห่งชำติ ๓) กลไกกำรก ำกับดูแลและตรวจสอบโดยสภำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ ๔) กลไก กำรตรวจสอบโดยประชำชน อีกทั้ง ควำมสัมพันธ์ระหว่ำงรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยทั่วไปใน ภำพรวมพบว่ำมีอยู่ ๒ ลักษณะ ได้แก่ ควำมสัมพันธ์ในลักษณะส่งเสริมและสนับสนุน ซึ่งเป็นลักษณะที่ รัฐจะให้ควำมช่วยเหลือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในด้ำนต่ำง ๆ เช่น ให้ควำมช่วยเหลือด้ำนกำรเงิน บุคลำกรหรือเครื่องมือเครื่องใช้ต่ำง ๆ เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นน ำไปใช้ในกิจกรรมของตนเองและ ควำมสัมพันธ์ที่มีลักษณะเป็นกำรควบคุมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งแบ่งเป็น ๒ ประเภท คือ กำรควบคุมอย่ำงกว้ำง และกำรควบคุมอย่ำงแคบ ทั้งนี้ แม้ว่ำที่ผ่ำนมำจะมีกำรวำงระบบบริหำรงำนอย่ำงดีแต่ควำมสัมพันธ์ระหว่ำงส่วนกลำง ส่วนภูมิภำค และส่วนท้องถิ่น ก็ยังคงเกิดปัญหำต่ำง ๆ เรื่อยมำ ได้แก่ ควำมไม่ต่อเนื่องของนโยบำยกำร กระจำยอ ำนำจควำมผิดพลำดของกำรถ่ำยโอนภำรกิจจำกหน่วยรำชกำรส่วนกลำง ควำมไม่มีอิสระ ทำงกำรคลังอย่ำงแท้จริงขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กำรแทรกแซงกำรปฏิบัติงำนโดยหน่วยรำชกำร ส่วนกลำงและส่วนภูมิภำค ควำมสัมพันธ์ระหว่ำงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง กำรทุจริตคอร์ รัปชันในระดับท้องถิ่น และที่เป็นปัญหำส ำคัญอีกประกำรหนึ่ง คือ กำรก ำกับดูแลที่เหมือนกำรควบคุม บังคับบัญชำของกระทรวงมหำดไทยซึ่ง อปท. อยู่ภำยใต้กฎหมำยกำรบริหำรรำชกำรส่วนท้องถิ่นต้องมี อิสระในกำรปฏิบัติรำชกำรภำยใต้กฎหมำยของ อปท. เอง โดยมิใช่กำรใช้กฎหมำยของรำชกำรอื่น ๆ มำ ปฏิบัติรำชกำร โดยเป็นกำรใช้อ ำนำจก ำกับดูแลแบบมีควำมเข้ำใจอย่ำงคลำดเคลื่อนและก ำกวม ทั้งนี้ วิวัฒนำกำรของประเทศไทยมีกำรพัฒนำปรับตัวอยู่ตลอดเวลำ ดังนั้น ระบบกำรบริหำรงำนและ กระบวนกำรปกครองที่ภำครัฐ ใช้บริหำรจัดกำร อปท. อยู่ในปัจจุบันอำจไม่ตอบโจทย์ต่อกำรบริหำรงำน ของท้องถิ่นที่มีศักยภำพและควำมจ ำเป็นในพื้นที่ที่ดูแลอันจะส่งผลต่อควำมสำมำรถในกำรตอบสนองต่อ ควำมต้องกำรของประชำชนในพื้นที่ได้เท่ำที่ควร จำกปัญหำที่กล่ำวมำข้ำงต้น จะเห็นได้ว่ำกำรบริหำรงำนภำครัฐในปัจจุบันอำจไม่ตอบโจทย์ ควำมต้องกำรของ อปท. ดังนั้น จึงควรท ำกำรศึกษำปัญหำควำมอิสระในกำรบริหำรงำนระหว่ำงรัฐ ส่วนกลำง ส่วนภูมิภำคกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อหำแนวทำงแก้ไขให้สำมำรถเกิดกำรพัฒนำ และปรับปรุงแก้ไขให้เกิดประสิทธิภำพและตอบสนองต่อประชำชนได้อย่ำงเต็มที่

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๗๘ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ๒. กฎหมาย กฎ ระเบียบ และยุทธศาสตร์ที่เกี่ยวข้อง ในกำรศึกษำงำนวิชำกำรฉบับนี้ ได้ศึกษำเอกสำรและงำนวิจัยที่เกี่ยวข้องเพื่อก ำหนดเป็น กรอบแนวคิดในงำนวิชำกำร ประกอบด้วยดังนี้ ๑. หลักกำรจัดระเบียบกำรปกครอง ๒. แนวคิดเกี่ยวกับกำรกระจำยอ ำนำจ ๓. แนวคิดเกี่ยวกับกำรบริหำรปกครองท้องถิ่น ๔. แนวคิดเกี่ยวกับกำรก ำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ๕. แนวคิดเกี่ยวกับควำมเป็นอิสระของท้องถิ่น ๒.๑ หลักการจัดระเบียบการปกครอง หลักกำรจัดระเบียบกำรปกครอง หมำยถึง หลักกำรพื้นฐำนของกำรจัดระเบียบกำร ปกครอง/บริหำรรำชกำรแผ่นดินของนำนำประเทศ แบ่งได้เป็น ๓ ลักษณะ ดังนี้ ๑) กำรรวมอ ำนำจปกครอง (Centralization) เป็นกำรรวมอ ำนำจกำรตัดสินใจและกำร ด ำเนินกำรต่ำงๆ ไว้ที่รำชกำรส่วนกลำง ได้แก่ คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม และเจ้ำหน้ำที่ของรัฐ ที่สังกัดรำชกำรส่วนกลำง ที่สำมำรถใช้อ ำนำจบริหำรครอบคลุมทั่วประเทศเป็นหลักที่ถือเอำสิทธิขำดใน กำรปกครองเป็นที่ตั้ง ๒) กำรกระจำยอ ำนำจปกครอง (Decentralization ) เป็นวิธีกำรที่รำชกำรส่วนกลำง โอนอ ำนำจกำรปกครอง หรือบริหำรบำงส่วนบำงเรื่องที่เกี่ยวกับกำรจัดบริกำรสำธำรณะให้องค์กรหรือ นิติบุคคลอื่นรับไปด ำเนินกำรแทน ภำยในอำณำเขตของแต่ละท้องถิ่นด้วยงบประมำณและเจ้ำหน้ำที่ของ ท้องถิ่น โดยมีอิสระพอสมควร รำชกำรส่วนกลำงเพียงก ำกับดูแล (มิใช่บังคับบัญชำ) เป็นหลักที่ถือเอำ เสรีภำพของประชำชนที่จะปกครองตนเองเป็นที่ตั้ง ๓) กำรแบ่งอ ำนำจ (Deconcentration) เป็นกำรแบ่งมอบอ ำนำจกำรตัดสินใจทำงกำร บริหำรในบำงเรื่องให้เจ้ำหน้ำที่ของรำชกำรส่วนกลำงที่ส่งไปประจ ำปฏิบัติหน้ำที่ในภูมิภำค สำมำรถ ปฏิบัติงำนได้บรรลุนโยบำยและวัตถุประสงค์ของรำชกำรส่วนกลำง ในปัจจุบันมีรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตำมที่กฎหมำยบัญญัติ ออกเป็น ๒ รูปแบบ ดังนี้ (๑) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่สำมำรถ จัดตั้งขึ้นได้ทั่วไปในทุกพื้นที่ของประเทศไทยซึ่งมีอยู่ด้วยกันทั้งสิ้น ๓ รูปแบบ ได้แก่ องค์กำรบริหำรส่วน จังหวัด เทศบำล และองค์กำรบริหำรส่วนต ำบล โดยแต่ละรูปแบบจะมีเขตอ ำนำจครอบคลุมพื้นที่แค่ไหน และมีอ ำนำจหน้ำที่เพียงใดย่อมขึ้นอยู่กับกฎหมำยจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ๆ ได้แก่ พระรำชบัญญัติองค์กำรบริหำรส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ พระรำชบัญญัติเทศบำล พ.ศ. ๒๔๙๖ และ พระรำชบัญญัติสภำต ำบลและองค์กำรบริหำรส่วนต ำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ (๒) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดตั้ง ขึ้นตำมกฎหมำยเฉพำะถือได้ว่ำเป็นรำชกำรส่วนท้องถิ่นอื่นตำมที่มีกฎหมำยก ำหนดตำมควำมหมำยใน มำตรำ ๗๐ แห่งพระรำชบัญญัติระเบียบบริหำรรำชกำรแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นรูปแบบพิเศษนี้ไม่สำมำรถพบได้ทั่วไปในทุกพื้นที่ของประเทศแต่จะพบในพื้นที่ที่มีลักษณะพิเศษ

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๗๙ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ต่ำงไปจำกพื้นที่อื่น ๆ กำรมีลักษณะพิเศษท ำให้กำรน ำรูปแบบทั่วไปมำใช้เกิดควำมไม่เหมำะสม จึงก ำหนดรูปแบบพิเศษขึ้น ปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมีอยู่ ๒ รูปแบบ คือ กรุงเทพมหำนคร และเมืองพัทยำ ๒.๒ แนวคิดเกี่ยวกับการกระจายอ านาจ แนวคิดกำรกระจำยอ ำนำจ (Decentralization) เป็นแนวคิดที่มีพลวัตสูงท ำให้แนวคิด มีสำระที่หลำกหลำยทั้งในระดับกรอบมโนทัศน์ (Concepts) ค ำจ ำกัดควำม (definition) และจุดเน้น (Main point) เนื่องจำกมำตรกำรกำรกระจำยอ ำนำจจะสัมพันธ์กับเป้ำหมำยและประเด็นที่หลำกหลำย แต่โดยหลักแล้วแนวคิดกำรกระจำยอ ำนำจจะย้ ำถึงกำรจัดระบบกำรปกครองท้องถิ่นที่มุ่งกระจำยอ ำนำจ ลงไปสู่พื้นที่ในระดับย่อย (Sub region) และลดบทบำทกำรควบคุมสั่งกำรโดยตรงจำกส่วนกลำงในมิติ ต่ำงๆ หรือถ้ำพิจำรณำในทำงบริหำรจะเกี่ยวข้องกับกำรถ่ำยโอนอ ำนำจหน้ำที่ (authority) กำรด ำเนิน ภำรกิจของตัวแทน (agency) รัฐบำลกลำงไปสู่ตัวแทนที่ “ใกล้ชิด” กับสำธำรณะ หรือกล่ำวอีกนัยหนึ่ง กำรกระจำยอ ำนำจถูกนิยำมในฐำนะกระบวนกำรที่รัฐบำลกลำง (Central Government) ได้ถ่ำยโอน อ ำนำจและกลไกในรูปแบบต่ำงๆ สู่รัฐบำลในระดับต่ ำกว่ำระดับชำติ (Subnational Government) เพื่อให้ทันกับกำรปรับตัวตำมสภำพเงื่อนไขเฉพำะของท้องถิ่น อย่ำงไรก็ตำม กำรกระจำยอ ำนำจมุ่งหวัง ต่อกำรปรับโครงสร้ำง/ควำมสัมพันธ์ทำงอ ำนำจระหว่ำงศูนย์กลำงและชำยขอบหรือปรับทิศทำงกำรบริ หำรระหว่ำงรัฐบำลกลำงกับรัฐบำลท้องถิ่นในทิศทำงที่มุ่งกำรกระจำยอ ำนำจออกจำกส่วนกลำง กรอบมโนทัศน์ที่อธิบำยปรำกฏกำรณ์กำรกระจำยอ ำนำจมีแง่มุมและจุดเน้น ที่แตกต่ำงกัน ซึ่งสำมำรถแบ่งตำมกลุ่มผู้สนับสนุนกำรกระจำยอ ำนำจแบ่งได้เป็น ๓ รูปแบบคือ ๑. กลุ่มผู้ก ำหนดนโยบำยและนักสังคมศำสตร์ที่ได้รับอิทธิพลจำกแนวคิดแบบเสรีนิยม ใหม่ (Neoliberalism) พวกเขำมักพิจำรณำ “กำรกระจำยอ ำนำจ” ในฐำนะเครื่องมือส ำคัญของกำรดึง อ ำนำจทำงกำรบริหำรภำคสำธำรณะออกจำกมือของรัฐที่ผูกขำดอ ำนำจกำรสั่งกำร(Commandiststate) เพรำะเป็นต้นตอปัญหำกำรแสวงหำผลประโยชน์จำกค่ำเช่ำทำงเศรษฐกิจ เช่นกำรเล่นพรรคเล่นพวกใน ภำครัฐ กำรอำศัยต ำแหน่งหน้ำที่แสวงหำผลประโยชน์ฯลฯ และต้องกำรพัฒนำกลไกแบบตลำด (Marketization) ที่เน้นกำรบริหำรงำนแบบมืออำชีพและกำรแปรรูปหน่วยงำน/กำรบริกำรของรัฐให้เป็น ของเอกชน (Privatization) ๒. กลุ่มนักพัฒนำและนักเคลื่อนไหวผู้คัดค้ำนกำรพัฒนำแบบรวมศูนย์ (Centralism) ที่ไม่พอใจต่อควำมล้มเหลวในกำรด ำเนินโครงกำรพัฒนำและแก้ปัญหำควำมยำกจนของระบบรัฐรวม ศูนย์ปัญหำควำมเหลื่อมล้ ำทำงเศรษฐกิจและสังคมระหว่ำงเมืองกับชนบท ปัญหำควำมเหลื่อมล้ ำด้ำนกำร พัฒนำและกำรจัดสรรทรัพยำกร โดยให้ควำมส ำคัญกับ “กำรกระจำยอ ำนำจ” ในฐำนะทำงเลือกที่น ำไปสู่ กำรพัฒนำแบบร่วมมือ (Cooperative development) โดยชำวบ้ำน ในระดับท้องถิ่นเป็นผู้มีบทบำท ส ำคัญในกำรผลักดันก ำหนดทิศทำงกำรพัฒนำด้วยตัวเองเป็นหลักและภำครัฐเป็นผู้สนับสนุนหรือ อ ำนวยควำมสะดวก ๓. กลุ่มผู้สนับสนุนกระบวนกำรก ำหนดนโยบำยและกำรแข่งขันทำงกำรเมืองแบบพหุ นิยม (Pluralist) ที่ให้ควำมส ำคัญกับ “กำรกระจำยอ ำนำจ” ในฐำนะเครื่องมือส ำหรับเสริมสร้ำง ประชำธิปไตย (Democratization) และกดดันให้ระบบกำรเมืองแบบปิด (Closed political system)

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๘๐ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร เปิดพื้นที่ให้เกิดกำรก่อตัวของกลุ่มผลประโยชน์เพื่อแข่งขันช่วงชิงพื้นที่ทำงกำรเมืองส ำหรับกำรผลักดัน นโยบำยอย่ำงเปิดกว้ำง ป้องกันกำรผูกขำดอ ำนำจ พัฒนำกำรมีส่วนร่วมของตัวแสดงทำงกำรเมืองและ ขยำยขนำดของตลำดกำรเมืองให้กว้ำงและเสรีมำกขึ้นส่วนนักกำรเมืองของส่วนกลำงจะพิจำรณำ “กำรกระจำยอ ำนำจ” ในฐำนะที่เป็นช่องทำงกำรแบ่งเบำภำรกิจจำกหน่วยงำนส่วนกลำงไปสู่หน่วยงำน ระดับต่ ำกว่ำในส่วนภูมิภำค เป็นต้น กำรกระจำยอ ำนำจไม่ได้เป็นแค่เพียงเรื่องของกำรกระจำยอ ำนำจทำงกฎหมำยและกำร บริหำร แต่ยังมีมิติของอ ำนำจและธรรมเนียมปฏิบัติที่เป็นทำงกำรตำมกฎหมำยและไม่เป็นทำงกำร รวม ไปถึงเกี่ยวข้องกับตัวแสดงและปฏิสัมพันธ์ที่ไม่เป็นทำงกำรหรืออยู่นอกเหนือจำกสถำบันทำงกำรเมืองที่ เป็นทำงกำร โดยตัวแสดงและปฏิสัมพันธ์เหล่ำนี้จะเข้ำมำมีบทบำทผ่ำนช่องทำงหรือกลไกที่เป็นทำงกำร ของกำรกระจำยอ ำนำจ แต่เมื่อพิจำรณำถึงพัฒนำกำรของแนวคิดกำรกระจำยอ ำนำจยังมีควำม หลำกหลำยของประเด็นที่เกี่ยวข้องเช่น กำรแก้ไขปัญหำสำยกำรบังคับบัญชำที่ใหญ่โต ผูกขำด และรวม ศูนย์กำรกระจำยอ ำนำจทำงกำรเมือง กำรอำศัยกลไกตลำดกำรพัฒนำประชำธิปไตย กำรช่วยเหลือคน ยำกไร้และชำยขอบ กำรเสริมสร้ำงควำมเข้มแข็งของรัฐบำลท้องถิ่น ฯลฯ รวมไปถึงกลุ่มผู้สนับสนุน แนวคิดกำรกระจำยอ ำนำจก็มีทั้งฝ่ำยที่รับแนวคิดเสรีนิยมใหม่ที่ต้องกำรลดกำรผูกขำดอ ำนำจรัฐและ พัฒนำกลไกตลำด ฝ่ำยที่คัดค้ำนกำรพัฒนำแบบรวมศูนย์ที่เน้นแก้ปัญหำควำมเหลื่อมล้ ำของกำรพัฒนำ และสร้ำงกำรพัฒนำแบบร่วมมือ และ ฝ่ำยที่สนับสนุนกำรแข่งขันทำงกำรเมืองแบบพหุนิยมที่เน้นกำร สร้ำงพัฒนำประชำธิปไตยเพื่อเปิดโอกำสให้กลุ่มผลประโยชน์ที่หลำกหลำยเข้ำมำในพื้นที่ทำงกำรเมือง แม้ว่ำข้อถกเถียงเรื่องกำรนิยำมควำมหมำยของกำรกระจำยอ ำนำจยังมีอยู่แต่ประเด็น ต่ำงๆ ของกำรกระจำยอ ำนำจย่อมเกี่ยวพันกับกำรจัดน้ ำหนักและควำมสัมพันธ์ระหว่ำงกำรรวมศูนย์ อ ำนำจและกำรกระจำยอ ำนำจ โดยที่ “กำรรวมศูนย์อ ำนำจ” (Centralization) เป็นควำมจ ำเป็นของ กำรจัดโครงสร้ำงควำมสัมพันธ์ทำงอ ำนำจภำยในรัฐที่เกี่ยวข้องกับควำมมั่นคงและควำมเป็นอันหนึ่งอัน เดียวกันทั้งในมิติทำงกำรเมือง (Political Centralization) ทำงกำรปกครอง (Administrative Centralization) และทำงสังคมวัฒนธรรม (Socio-Culture Centralization)ในขณะที่ “กำรกระจำย อ ำนำจ” (Decentralization) คือ ควำมลดกำรรวมศูนย์ของส่วนกลำง และเพิ่มอ ำนำจทำงกำรเมือง กำรปกครองและวัฒนธรรมในกำรก ำหนดทิศทำงและจัดสรรทรัพยำกรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หน่วยทำงสังคม หรือภำคเอกชนให้มำกขึ้น ซึ่งแสดงให้เห็นว่ำท้ำยที่สุดแล้วกำรวินิจฉัยว่ำรัฐใดมีแนวโน้ม ของกำรรวมศูนย์-กระจำยอ ำนำจย่อมต้องพิจำรณำในประเด็นที่มำกกว่ำมิติทำงกฎหมำยและกำรบริหำร เช่น แง่มุมทำงสังคม-วัฒนธรรม ๒.๓ แนวคิดเกี่ยวกับการบริหารปกครองท้องถิ่น กำรปกครองท้องถิ่น (Local Government) และกำรบริหำรปกครองท้องถิ่น (Local Governance) ในกำรท ำควำมเข้ำใจต่อแนวคิดกำรบริหำรปกครองท้องถิ่น (Local Governance) นั้น ต้องท ำควำมเข้ำต่อควำมแตกต่ำงของแนวคิดกำรปกครอง (Government) และแนวคิดกำรบริหำร ปกครอง (Governance) ซึ่ง Hambleton, Savitch และ Stewart (๒๐๐๒) เสนอว่ำแนวคิดกำร ปกครองคือกิจกรรมของระบบกำรปกครองอย่ำงเป็นเป็นทำงกำรที่อุบัติขึ้นในขอบเขตของกำรบริหำรที่ เฉพำะเจำะจง เที่ยวพันกับกำรบริหำรอ ำนำจและหน้ำที่ที่ได้รับจำกกำรเลือกตั้งอย่ำงเป็นทำงกำร หรือ

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๘๑ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร โครงสร้ำงที่ได้รับมอบหมำย และใช้ทรัพยำกรของสำธำรณะอย่ำงรับผิดชอบ ซึ่งกำรปกครองเป็น ตัวอย่ำงที่ดีที่สุดของกำรมีอยู่อย่ำงเป็นทำงกำรและเป็นตัวแทนของรัฐในท้องถิ่น โดยภำรกิจของกำร ปกครองคือกำรปฏิบัติตำมภำยใต้กระบวนกำรทำงกฎหมำยที่ชัดเจน เกี่ยวพันกับควำมสัมพันธ์ที่ชอบ ด้วยกฎหมำยระหว่ำงนักกำรเมือง ผู้เชี่ยวชำญ และสำธำรณะ แต่แนวคิดกำรบริหำรปกครอง รัฐหรือ สถำบันที่เป็นทำงกำรของรัฐได้สูญเสียกำรควบคุมต่อกระบวนกำรภำยในท้องถิ่นอย่ำงเบ็ดเสร็จเด็ดขำด แต่จะเหลือเพียงกระบวนกำรหลวม ๆ ของกำรก ำหนดทิศทำง (steering) ของท้องถิ่น เนื่องจำกกำร ท ำงำนของท้องถิ่นควำมเกี่ยวพันของประเด็นที่เกี่ยวข้องที่ข้ำมผ่ำนขอบเขตทำงภูมิศำสตร์และกำร บริหำรกับหลำยภำคส่วนโดยที่เครือข่ำย (networks) พันธมิตร (alliances) และกำรร่วมมือกัน (coalitions) จะเป็นผู้เล่นส ำคัญของกำรบริหำรปกครองท้องถิ่น ซึ่งเครือข่ำยดังกล่ำวอำจมีลักษณะที่ไม่ เป็นทำงกำร (informal) แม้ว่ำเครือข่ำยเรำนี้ได้พยำยำมสร้ำงควำมเป็นทำงกำรในโครงสร้ำงกำรจัดกำร ของเครือข่ำยเช่น กำรเป็นหุ้นส่วน(partnership) แต่บ่อยครั้งเกิดควำมสับสนในหมู่สมำชิก (membership) กิจกรรม (activity) ควำมสัมพันธ์ (relation) และกำรยอมรับผิด (accountability) อยู่ เสมอ โดยที่กำรบริหำรปกครองเป็นกระบวนกำรของควำมเกี่ยวพันทั้งกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่ หลำกหลำย (multiple-stakeholder) และกำรแก้ไขหำทำงออกในผลประโยชน์ที่หลำกหลำย เน้นกำร ประนีประนอม (compromise) มำกกว่ำกำรเผชิญหน้ำ (confrontation) และเน้นกำรต่อรอง (negotiation) มำกกว่ำกำรออกค ำสั่งทำงกำรบริหำร (administrativefiat) กล่ำวได้ว่ำกำรบริหำรปกครองท้องถิ่น คือ กระบวนกำรหรือกิจกรรมของกำรบริหำร ปกครองท้องถิ่นซึ่งเกี่ยวข้องกับสถำบันที่เป็นทำงกำรของรัฐและตัวแสดงที่ไม่เป็นทำงกำร เข้ำมำมี บทบำทหรือเกี่ยวพันกับกำรบริหำรหรือประเด็นปัญหำที่สลับซับช้อน โดยกำรบริหำรปกครองจะเน้น เรื่องควำมร่วมมือ กำรประนีประนอม และเกี่ยวข้องกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่หลำกหลำยมำกกว่ำกำรออก ค ำสั่งและหลักปฏิบัติที่ตำยตัวของสถำบันทำงกำรเมืองที่เป็นทำงกำร หำกแต่ Bas Denters (2011) มองว่ำจำกควำมเปลี่ยนแปลงของแนวคิดกำรปกครองสู่ กำรบริหำรปกครอง แสดงถึงกำรเพิ่มอิทธิพลตัวแสดงนอกภำครัฐ (non-governmental actors) ใน กระบวนกำรกำรตัดสินใจสำธำรณะของท้องถิ่น ได้ท ำให้เกิดกำรเปลี่ยนแปลงรูปแบบของกำรปกครอง ท้องถิ่น (local government) เป็นกำรบริหำรปกครองท้องถิ่น (local governance) แต่ไม่ได้หมำยควำม ว่ำกำรจัดกำรปกครอง (governance ) จะเข้ำมำแทนที่บทบำทของกำรปกครอง (government) แต่ท ำให้ เกิดกำรนิยำมควำมหมำยใหม่ของบทบำทกำรปกครองท้องถิ่นในควำมสัมพันธ์สำธำรณะแทนที่จะเกิดกำร ถอนตัวของกำรปกครองท้องถิ่นให้หมดบทบำทลงอย่ำงสิ้นเชิง อย่ำงไรก็ดี Denters ยังมองว่ำรัฐรักษำ บทบำทกำรเป็นศูนย์กลำงของอ ำนำจทำงกำรเมือง จนกล่ำวได้ว่ำกำรบริหำรปกครองในฐำนะกระบวนกำร ที่รัฐยังคงมีบทบำทน ำอยู่จึงเหมำะสมกว่ำ ๒.๔ แนวคิดเกี่ยวกับการก ากับดูแลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กำรก ำกับดูแล หมำยถึง ควำมสัมพันธ์ระหว่ำงหน่วยงำนตำมหลักกำรบริหำรรำชกำร แผ่นดินแบบกระจำยอ ำนำจ ที่หน่วยงำนหนึ่งมีอ ำนำจในกำรควบคุมอีกหน่วยงำนหนึ่งที่อยู่ในกำรก ำกับ ดูแลให้ปฏิบัติให้ถูกต้องตำมกฎหมำยหรือตำมอ ำนำจหน้ำที่ หรืออ ำนำจที่องค์กรที่มีหน้ำที่ในกำรก ำกับ ดูแลองค์กรอื่นในกำรให้องค์กรนั้นๆ ท ำงำนภำยใต้กฎหมำย กำรก ำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๘๒ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร จึงมีลักษณะเป็นกำรควบคุมก ำกับดูแลกำรด ำเนินงำนบริกำรสำธำรณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีควำมส ำคัญต่อกำรบริหำรท้องถิ่นให้มีประสิทธิภำพและประสิทธิผล หลักกำรของกำรก ำกับดูแล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี ๒ ประกำร คือ ๑.กำรก ำกับดูแลในระดับชำติ โดยกระท ำได้ใน ๓ ลักษณะ ๑) กำรก ำกับดูแลโดยกระบวนกำรนิติบัญญัติ (Legislative Control) ดังเช่น กระบวนกำรก ำกับดูแลโดยรัฐสภำ (Parliamentary Control) ดังเช่น สหรำชอำณำจักร เป็นต้น ๒) กำรก ำกับดูแลโดยกระบวนกำรบริหำร (Administrative Control) เป็นกำร ก ำกับดูแลโดยกำรบริหำร มีลักษณะมุ่งเน้นกำรด ำเนินกำรเปลี่ยนแปลงกฎหมำยที่ส่งผลต่อ รูปแบบ โครงสร้ำงและอ ำนำจหน้ำที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังเช่น พระรำชบัญญัติระเบียบบริหำร รำชกำรกรุงเทพมหำนคร พ.ศ.๒๕๑๘ เป็นต้น ๓) กำรก ำกับดูแลโดยกระบวนกำรยุติธรรม (Judicial Control) เป็นกำรสะท้อนให้ เห็นว่ำ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดตั้งขึ้นมำมิใช่มีอิสระหรืออัตตำณัติ (Autonomy) ที่ขำดจำกกำร ก ำกับดูแลของกฎหมำยและกระบวนกำรยุติธรรม ๒. กำรก ำกับดูแลในระดับท้องถิ่น กำรก ำกับดูแลในระดับท้องถิ่น เป็นกำรอยู่บน พื้นฐำนควำมคิดของกำรบริหำรจัดกำรบ้ำนเมืองที่ดีหรือธรรมำภิบำล (Good Governance) ซึ่งแนวคิดดังที่กล่ำวมำเข้ำมำมีอิทธิพลในกำรบริหำรงำนท้องถิ่นอย่ำงมำกในปัจจุบัน ๑) หลักนิติธรรม (Rule of Law) หมำยถึง กำรใช้กฎหมำยเป็นหลักในกำรปกครอง โดยตรำกฎหมำยที่ถูกต้องเป็นธรรม กำรบังคับ กำรให้เป็นไปตำมกฎหมำย กำรก ำหนดกฎกติกำและกำร ปฏิบัติตำมกฎกติกำที่ตกลงกันไว้อย่ำงเคร่งครัดโดยค ำนึงถึงสิทธิ เสรีภำพ ควำมยุติธรรมของสมำชิก ในสังคม ๒) หลักคุณธรรม (Ethics) หมำยถึง กำรยึดมั่นควำมถูกต้องดีงำม กำรส่งเสริม สนับสนุนให้ประชำชนพัฒนำตนเองไปพร้อมกัน ๓) หลักควำมโปร่งใส (Transparency) หมำยถึง กำรสร้ำงควำมไว้วำงใจของคนใน ชำติร่วมกัน โดยปรับปรุงกลไกกำรท ำงำนขององค์กำรทุกวงกำรให้มีควำมโปร่งใส และประชำชน สำมำรถตรวจสอบงำนของภำครัฐได้ ๔) หลักกำรมีส่วนร่วม (Participation) หมำยถึง กำรเปิดให้ประชำชนมีส่วนร่วมในกำร รับรู้ และเสนอควำมคิดเห็นในกำรตัดสินใจปัญหำส ำคัญของท้องถิ่น ๕) หลักควำมรับผิดชอบ (Accountability) หมำยถึง กำรตระหนักในสิทธิและ หน้ำที่ ควำมส ำนึกรับผิดชอบต่อสังคมและท้องถิ่น กำรใส่ใจปัญหำสำธำรณะของท้องถิ่น รวมถึงกำรกระตือรือร้นในกำรแก้ปัญหำ ตลอดจนกำรยอมรับในควำมเห็นที่แตกต่ำงกันและกล้ำที่จะ ยอมรับผลดีและเสียจำกกำรกระท ำของตนในระดับภำครัฐ ๖) หลักควำมคุ้มค่ำ (Value for Money) หมำยถึง กำรบริหำรจัดกำรและ ใช้ทรัพยำกรที่มีจ ำกัด เพื่อเกิดผลประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวม รวมถึงเลือกน ำเทคโนโลยีสมัยใหม่มำใช้ พิจำรณำอย่ำงเป็นระบบและต่อเนื่อง

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๘๓ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ดังนั้น หำกจะให้กำรก ำกับดูแลกำรบริหำรองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกิดผลส ำเร็จ จึงจ ำเป็นต้องค ำนึงถึงระบบและกระบวนกำรที่เหมำะสมดังที่กล่ำวมำข้ำงต้น รูปแบบกำรก ำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กำรก ำกับดูแลหรือตรวจสอบกำรบริหำรงำนของหน่วยกำรปกครองท้องถิ่นมี ๒ ลักษณะ ได้แก่กำรควบคุมหรือตรวจสอบโดยหน่วยงำนของรัฐด้วยกันเอง และกำรตรวจสอบ โดยประชำชนผู้มีสิทธิ เลือกตั้งหรือพลเมือง (Electorates or citizens) ของหน่วยกำรปกครองท้องถิ่นนั้น ๆ อำจทั้งโดย ลักษณะปัจเจกบุคคล (Individual) หรือกลุ่มบุคคล หรือองค์กรที่มิใช่รัฐ รูปแบบที่ปรำกฏในลักษณะแรก นั้นเป็นรูปแบบที่คุ้นเคยและเป็นที่รับรู้กันมำนำน สำมำรถแยกได้เป็น ๒ รูปแบบ คือ ๑. กำรก ำกับดูแลโดยสมำชิกสภำท้องถิ่น ซึ่งมำจำกกำรเลือกตั้งเช่นเดียวกับฝ่ำยบริหำร โดย หลักกำรแล้ว บุคคลผู้มีสถำนะดังกล่ำวจะท ำหน้ำที่แทนประชำชนผู้เลือกตนเข้ำไปในกำรก ำกับแล ฝ่ำยบริหำรให้เป็นไปตำมเจตนำรมณ์ของท้องถิ่น รวมทั้งกำรปฏิบัติที่ถูกต้องตำมกฎหมำยและมีควำม โปร่งใสในกำรท ำงำน โดยกฎหมำยได้ให้สิทธิและอ ำนำจแก่ฝ่ำยสภำท้องถิ่นไว้ในกำรเสนอแนะ กำร ซักถำม กำรอภิปรำย กำรลงมติไม่ไว้วำงใจ กำรถอดถอนและอื่น ๆ เป็นเครื่องมือในกำรก ำกับดูแล แต่กลไกกำรก ำกับดูแลและตรวจสอบควบคุมกำรบริหำรงำนในลักษณะเช่นนี้ของประชำธิปไตยแบบ ตัวแทน (Representative democracy) บ่อยครั้งถูกตั้งข้อสงสัยว่ำไม่มีประสิทธิภำพเพียงพอ ไม่เอำ จริงเอำจังกับปัญหำที่เกิดขึ้น จนกระทั่งกำรสมยอมหรือแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ส่วนตัวกับฝ่ำยบริหำร จึงท ำให้มีกำรรับรองหรือส่งเสริมบทบำทประชำชนในกำรมีส่วนร่วมกำรตรวจสอบและควบคุมโดยตรง อีกทำงหนึ่ง ที่เรียกกันว่ำ ประชำธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory democracy) ๒. กำรก ำกับดูแลและควบคุมตรวจสอบโดยหน่วยงำนอื่น ๆ ของรัฐ โดยเฉพำะ หน่วยงำนที่เป็นตัวแทนรัฐบำลกลำง ทั้งนี้ด้วยเหตุผลที่กล่ำวมำข้ำงต้นแล้ว ซึ่งในลักษณะเช่นนี้ ท ำให้กระบวนกำรตรวจสอบฝ่ำยบริหำรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแตกต่ำงจำกกำรตรวจสอบ ฝ่ำย บริหำรของกำรเมืองหรือกำรปกครองระดับชำติ ในประเด็นนี้มีรำยละเอียดที่แตกต่ำงกันในวิธีปฏิบัติของ หน่วยกำรปกครองท้องถิ่นในรัฐแบบสหพันธ์รัฐ (Federation state) เช่น สหรัฐอเมริกำ ออสเตรเลีย และเยอรมัน เป็นต้น กับรัฐในแบบรัฐเดี่ยว (Unitary state) เช่น อังกฤษ นิวซีแลนด์ ญี่ปุ่น และไทย เป็นต้น ในกรณีของไทยซึ่งเป็นประเภทรัฐเดี่ยว (Unitary state) และมีวิวัฒนำกำรกำรเกิดขึ้น ของรัฐชำติ (The formation of nation – state) โดยกำรรวมศูนย์ (Centralization) ในทุก ๆ ด้ำน ไม่ว่ำเศรษฐกิจ กำรเมือง สังคม วัฒนธรรม กำรศึกษำ และอื่น ๆ และเข้ำสู่ส่วนกลำงมำตั้งแต่เริ่มต้น คือ ประมำณปลำยศตวรรษที่ ๑๙ หรือสมัยรัชกำลที่ ๕ (Chulalongkorn Period) ที่เรียกกันว่ำ กำรปฏิรูป ให้ทันสมัย (Modernization Reform) จุดเริ่มต้นของควำมสัมพันธ์ระหว่ำงส่วนกลำงกับท้องถิ่นไทยใน รัฐสมัยใหม่ไม่ว่ำจะเป็นรูปแบบกำรปกครองท้องถิ่นแบบใด (สุขำภิบำล เทศบำล องค์กำรบริหำรส่วน ต ำบล และองค์กำรบริหำรส่วนจังหวัด) จึงเป็นกำรควบคุมและดูแลแบบเบ็ดเสร็จโดยรำชกำรส่วนกลำง ดังจะเห็นได้ว่ำในระยะแรกข้ำรำชกำรจำกส่วนกลำงซึ่งถูกแต่งตั้งมำประจ ำอยู่ส่วนภูมิภำคในจังหวัดต่ำง ๆ จะเป็นผู้ด ำเนินกำรกำรปกครองท้องถิ่นเอง แม้ว่ำในภำยหลังต่อมำในบำงรูปแบบของหน่วยกำร ปกครองท้องถิ่น เช่น เทศบำล จะเปิดโอกำสให้ประชำชนเลือกผู้บริหำรท้องถิ่นได้เองแต่กระบวนกำร

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๘๔ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร บริหำรงำนท้องถิ่นไม่ว่ำ ด้ำนกำรจัดโครงสร้ำงขององค์กรกำรบริหำรงำนบุคคล กำรจัดกำรด้ำนกำรคลัง กำรจัดเก็บภำษี กำรจัดท ำแผนอ ำนำจกำรอนุมัติต่ำง ๆ และอื่น ๆ ยังค่อนข้ำงถูกก ำกับและตรวจสอบ โดยรำชกำรส่วนกลำง โดยเฉพำะจำกกระทรวงมหำดไทยซึ่งเป็นต้นสังกัด ดังนั้น รัฐธรรมนูญแห่งรำชอำณำจักรไทยในยุคหลังจึงต้องพยำยำมเปิดช่องให้ก ำกับ ดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ตำมควำมจ ำเป็น ก ำหนดมำตรกำรก ำกับดูแลองค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นอย่ำงเข้มงวดมำก ท ำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยตลอดระยะเวลำที่ผ่ำนมำขำด ไร้ซึ่งควำมเป็นอิสระอย่ำงแท้จริงในอนำคตหำกรัฐให้ควำมส ำคัญกับควำมเป็นอิสระขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นมำกขึ้นและปรับปรุงแก้ไขมำตรกำรก ำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตำมแนวทำงที่ กล่ำวมำแล้วข้ำงต้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็จะมีอิสระมำกขึ้น ซึ่งสอดคล้องกับเจตนำรมณ์ของ รัฐธรรมนูญแห่งรำชอำณำจักรไทย พุทธศักรำช ๒๕๕๐ มำตรำ ๒๘๑ และมำตรำ ๒๘๒ อีกทั้งยังเป็นกำร ส่งเสริมให้ประชำชนในระดับท้องถิ่นปกครองกันเองอย่ำงแท้จริง อันเป็นกำรสร้ำงรำกฐำนของท้องถิ่นให้ มีควำมมั่นคง ซึ่งก็จะส่งผลดีต่อประเทศชำติต่อไปในอนำคตข้ำงหน้ำอย่ำงแน่นอน ๒.๕ แนวคิดเกี่ยวกับความเป็นอิสระขององค์กรท้องถิ่น “ควำมเป็นอิสระของท้องถิ่น” อยู่ภำยใต้บริบทของกำรปกครองท้องถิ่น กล่ำวคือ กำร ปกครองท้องถิ่นนั้นเป็นผลมำจำกพัฒนำกำรของรัฐทั้งในส่วนของปรัชญำและอุดมกำรณ์น ำมำสู่ควำม เปลี่ยนแปลง เหล่ำนี้ย่อมมีผลให้ลักษณะ รูปแบบ ตลอดจนพื้นฐำนแนวคิดเกี่ยวกับกำรปกครองท้องถิ่น ในประเทศหนึ่ง ๆ แตกต่ำงกันออกไป ขณะเดียวกันระบบกำรปกครองท้องถิ่นย่อมผันแปรไปตำมห้วง ระยะเวลำแห่งกำรพัฒนำกำร ซึ่งประเทศไทยก็ได้ผ่ำนขั้นตอนของกำรพัฒนำกำรและมีควำมผันแปรอยู่ ตลอดเวลำ กล่ำวคือ สถำนะของหน่วยทำงกำรเมืองในระดับท้องถิ่นก่อนกำรเกิดขึ้นของรัฐสมัยใหม่จะ อยู่ในรูปแบบต่ำง ๆ ตำมลักษณะทำงกำรปกครองแบบดั้งเดิมของแต่ละสังคมซึ่งอำจเรียกได้ว่ำเป็น หน่วยทำงกำรปกครองแบบจำรีต ซึ่งเป็นรำกเหง้ำของระบบกำรปกครองท้องถิ่นในปัจจุบัน ตัวอย่ำงของ หน่วยทำงกำรปกครองแบบดั้งเดิม อำทิเช่น counties, cities, duchies, parishes เป็นต้น โดยนัยนี้ ย่อมหมำยถึงว่ำ ควำมเป็นอิสระของท้องถิ่น จึงเป็นสิ่งที่ปรำกฏอยู่ตำมธรรมชำติของบรรดำชุมชน ท้องถิ่นต่ำง ๆ ซึ่งกระจัดกระจำยอยู่ทั่วไปภำยใต้สังคมในแบบศักดินำก่อนกำรเกิดขึ้นของรัฐสมัยใหม่ กำรเกิดขึ้นของรัฐสมัยใหม่ได้น ำมำซึ่งกำรจัดระบบกำรปกครองในแบบใหม่ มีกำรจัดระบบงบประมำณรวมในระดับชำติ มีระบบเงินเดือน และมีระบบกำรบริหำรรูปแบบกระทรวง ต่ำง ๆ เฉพำะด้ำน ท ำให้เกิดกำรขยำยอ ำนำจของรัฐบำลกลำง ขณะเดียวกันท ำให้หน่วยงำนกำรเมือง ระดับท้องถิ่นเกิดกำรพัฒนำกำรเปลี่ยนแปลงสถำนะไปสู่หน่วยงำนกำรเมืองในระดับรองลงไป กล่ำวคือ หน่วยงำนทำงกำรปกครองเดิมที่เคยมีควำมอิสระอยู่มำกต้องลดสถำนะลงมำเป็นหน่วยทำงกำรบริหำร ปกครองที่อยู่ภำยใต้กรอบอ ำนำจรัฐบำลกลำง กำรพัฒนำกำรไปสู่รัฐสมัยใหม่ โดยกำรสร้ำงควำมเป็นเอกภำพทำงกำรเมือง กำรปกครองให้เกิดขึ้นภำยในอำณำบริเวณของตน ภำยใต้แรงผลักของแนวคิดในเรื่อง อ ำนำจทำง กำรเมืองกำรปกครองสูงสุด หรือ "อ ำนำจอธิปไตย" (Sovereignty) ซึ่งจะต้องมีอยู่เหนือดินแดนและผู้คน ภำยในอำณำเขตตน อันเป็นลักษณะตำมธรรมชำติของรัฐสมัยใหม่ ดังนั้น กำรสลำยอ ำนำจของชุมชน ทำงกำรเมืองในระดับท้องถิ่นจึงเกิดขึ้น ควำมเป็นอิสระของท้องถิ่นตำมลักษณะสังคมแบบศักดินำจึง

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๘๕ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร แปรเปลี่ยนไปสู่ควำมหมำยใหม่และเป็นควำมเป็นอิสระภำยใต้เงื่อนไขใหม่ นั่นคือ ควำมเป็นอิสระ ภำยใต้กรอบอ ำนำจรัฐ ซึ่งถือเป็นแกนกลำงของแนวคิดเรื่องควำมเป็นอิสระท้องถิ่นที่ยึดถือมำจน ปัจจุบัน ปกครองท้องถิ่นในยุคปัจจุบัน อิงอยู่กับหลักกำรปกครองตนเอง กล่ำวคือ ภำยใต้ โครงสร้ำงของชุมชนทำงกำรเมืองในแบบรัฐสมัยใหม่ที่ยึดถือหลักกำรของควำมเป็นเอกภำพทำงกำรเมือง กำรปกครองภำยในชำติ แต่ก็มีควำมจ ำเป็นที่จะต้องเปิดโอกำสให้ชุมชนท้องถิ่นซึ่งกระจำยอยู่ในอำณำ บริเวณของรัฐสำมำรถเข้ำมำมีส่วนร่วมในกำรก ำหนดชะตำกรรมชีวิตของตนเองได้ผ่ำนกำร "กระจำย อ ำนำจ" (Decentralization) ให้ชุมชนท้องถิ่นสำมำรถจะใช้อ ำนำจทำงกำรเมืองและกำรบริหำรเพื่อ ประโยชน์สุขแก่ชุมชนของตนเอง ทั้งนี้ เหตุผลควำมจ ำเป็นที่ถือเป็นคุณค่ำหลักที่สนับสนุนกำรมีอยู่ของ กำรปกครองท้องถิ่นตำมหลักกำรปกครองตนเองนั้นมีอยู่ ๒ ประกำร ได้แก่ ๑) ควำมจ ำเป็นทำงกำร บริหำร กล่ำวคือ กำรบริหำรงำนในแบบรวมศูนย์ทุกอย่ำงที่รัฐบำลแห่งชำติจึงเป็นกำรยำกล ำบำกที่จะให้ เป็นไปโดยตอบสนองต่อควำมต้องกำรของประชำชน (Responsiveness) ซึ่งมีควำมหลำกหลำยได้ ด้วย เหตุนี้ กำรเปิดโอกำสให้ชุมชนท้องถิ่นมีองค์กรทำงกำรบริหำรที่เป็นของตนเองในรูปแบบองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น เพื่อท ำหน้ำที่ก ำหนดนโยบำยและจัดท ำ/จัดหำบริกำรสำธำรณะต่ำงๆ ให้แก่ชุมชนของ ตนเองจึงเป็นสิ่งที่มีควำมจ ำเป็น และ ๒) ควำมจ ำเป็นทำงกำรเมือง เป็นหลักส ำคัญของทำงเมืองกำร ปกครองในแบบประชำธิปไตย ได้แก่ ควำมเท่ำเทียมกันทำงกำรเมือง และกำรมีส่วนร่วมทำงกำรเมือง เพื่อให้กำรเมืองกำรปกครองเป็นของประชำชน โดยประชำชน และเพื่อประชำชน เนื่องจำกกำรปกครอง ภำยใต้รูปแบบประชำธิปไตยแบบตัวแทน (Representative democracy) มีข้อจ ำกัดและสุ่มเสี่ยงต่อ กำรบิดเบือนสิ่งที่เรียกว่ำ เจตนำรมณ์ของประชำชนและผลประโยชน์สำธำรณะได้โดยง่ำยด้วยเหตุนี้ ควำมเป็นประชำธิปไตยแต่เพียงกำรเมืองในระดับชำติจึงไม่เพียงพอ หำกแต่จ ำเป็นต้องสร้ำงควำมเป็น ประชำธิปไตยให้เกิดขึ้นในระดับท้องถิ่นด้วยเพื่อสร้ำงสิ่งที่เรียกว่ำ ประชำธิปไตยที่เน้นกำรมีส่วนร่วม (Participative democracy) ให้เกิดขึ้น ซึ่งนอกจำกจะเป็นกำรลดข้อจ ำกัดของประชำธิปไตยแบบ ตัวแทนในกำรเมืองระดับชำติแล้ว ยังเป็นกำรผ่อนคลำยอ ำนำจทำงกำรเมือง ซึ่งกระจุกตัวที่ศูนย์กลำง และเกิดระบบของกำรตรวจสอบและถ่วงดุลอ ำนำจขึ้น จำกเหตุผลทั้งสองประกำร หลักกำรในเรื่องควำมเป็นอิสระของท้องถิ่น จึงจ ำเป็นต่อ ควำมส ำเร็จขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตำมหลักกำรปกครองตนเอง กล่ำวคือ องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น จ ำเป็นจะต้องมีควำมเป็นอิสระใน ๓ ประกำร ได้แก่ ประกำรที่หนึ่ง ควำมเป็นอิสระทำงกำรบริหำร หมำยถึงว่ำ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะต้องมีอิสระจำกกำรควบคุมอย่ำงเคร่งครัดจำกรัฐบำลส่วนกลำง โดยมีอ ำนำจหน้ำที่ที่กว้ำงขวำง เพียงพอในกำรริเริ่มและด ำเนินกิจกรรมต่ำงๆ เพื่อตอบสนองต่อปัญหำและควำมจ ำเป็นของชุมชน ท้องถิ่นได้โดยไม่ต้องขอควำมเห็นชอบจำกส่วนกลำงขณะเดียวกันในกำรด ำเนินภำรกิจต่ำงๆ ไปตำม อ ำนำจหน้ำที่ของตนก็ต้องมีอิสระในกำรจัดกำรและในแนวปฏิบัติต่ำงๆ ที่สอดคล้องกับสภำพแวดล้อม ทำงกำรบริหำรภำยในชุมชนของตนด้วย

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๘๖ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ประกำรที่สอง ควำมเป็นอิสระในกำรใช้ทรัพยำกร หมำยถึงว่ำ ในกำรด ำเนินภำรกิจ ต่ำงๆ ไปตำมอ ำนำจหน้ำที่ของตนนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องมีอิสระจำกกำรควบคุม ทำงด้ำนทรัพยำกร เช่น เงินงบประมำณ บุคลำกร เป็นต้น เนื่องจำกควำมเป็นอิสระและคล่องตัวจะ เกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีทรัพยำกรทำงกำรบริหำรที่เป็นของตนเอง และเพียงพอ ต่อกำรด ำเนินกิจกรรมต่ำงๆ ประกำรที่สำม ควำมเป็นอิสระทำงกำรเมือง หมำยถึงว่ำ กำรปกครองท้องถิ่นจะต้อง เป็นไปโดยประชำชนภำยในท้องถิ่นเอง นั่นคือ จะต้องเปิดโอกำสให้ขุมชนท้องถิ่นสำมำรถสรหำและ คัดเลือกตัวแทนจำกภำยในชุมชนของตน เข้ำมำท ำหน้ำที่บริหำรกิจกำรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้ด้วยตนเอง มิใช่กำรแต่งตั้งบุคคลอื่นเข้ำมำปกครองโดยที่ประชำชนในท้องถิ่นมิได้มีส่วนร่วมในกำร ตัดสินใจ ๓. บทวิเคราะห์ จำกกำรศึกษำกฎหมำย บทควำม วรรณกรรม เอกสำรทำงวิชำกำร งำนวิจัยที่เกี่ยวข้องกับ ปัญหำควำมเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทย โดยมีวัตถุประสงค์ในกำรศึกษำ คือ (๑) ศึกษำ ควำมสัมพันธ์ระหว่ำงรำชกำรส่วนกลำง ส่วนภูมิภำค และส่วนท้องถิ่น (๒) ศึกษำปัญหำควำมเป็นอิสระใน กำรบริหำรงำนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ (๓) เสนอแนะแนวทำงแก้ไขปัญหำควำมเป็นอิสระใน กำรบริหำรงำนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนี้ ๓.๑ ความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ควำมสัมพันธ์ระหว่ำงส่วนรำชกำรแบ่งเป็น ๓ ส่วน ได้แก่ ส่วนกลำง ส่วนภูมิภำค และ ส่วนท้องถิ่น โดยก ำหนดให้ส่วนกลำงเป็นผู้ก ำหนดนโยบำย ซึ่งผู้ว่ำรำชกำรจังหวัดจะรับมอบอ ำนำจจำก ส่วนกลำงมำส่วนภูมิภำค โดยส่วนภูมิภำคเป็นผู้น ำนโยบำยมำปฏิบัติในพื้นที่และก ำกับดูแลส่วนท้องถิ่นซึ่ง ให้บริกำรสำธำรณะในพื้นที่ ลักษณะระบอบกำรปกครองของประเทศมีนัยส ำคัญอย่ำงยิ่งต่อควำมสัมพันธ์ระหว่ำง ส่วนต่ำงๆ ภำยในระบบรำชกำร ลักษณะที่เด่นชัดประกำรหนึ่งของควำมสัมพันธ์ระหว่ำงส่วนต่ำงๆ ภำยใน ระบบรำชกำรไทยนับตั้งแต่ตั้งช่วงปี พ.ศ. ๒๔๓๕ เป็นต้นมำ จนกระทั่งถึง ช่วงปี พ.ศ. ๒๕๔๐ นั้นมีลักษณะรวมศูนย์อ ำนำจอยู่ที่รำชกำรส่วนกลำงโดยเฉพำะอย่ำงยิ่งที่ระดับกรมเป็นอย่ำงมำก ซึ่งสภำพ กำรรวมศูนย์อ ำนำจภำยในระบบรำชกำรของไทย เป็นดังนี้ ควำมสัมพันธ์ระหว่ำงรำชกำรส่วนกลำงกับรำชกำรส่วนภูมิภำค กำรบริหำรรำชกำรส่วนภูมิภำค (provincial administration) นั้น เป็นไปภำยใต้ หลักกำรแบ่งอ ำนำจ (deconcentration of power) ซึ่งหมำยถึงกำรที่รำชกำรส่วนกลำงโดยกระทรวง ทบวง กรมต่ำงๆ ได้แบ่งอ ำนำจบำงส่วนมำให้ในกำรบริหำรงำน เพรำะฉะนั้น โดยหลักกำรแล้วบุคคลที่มำ รับผิดชอบกำรบริหำรงำนในภูมิภำคจึงเป็นเสมือนตัวแทนของรัฐที่ลงมำท ำงำนในพื้นที่ และเป็น ผู้บังคับบัญชำสูงสุดของรำชกำรส่วนภูมิภำค ซึ่งย่อมมีอ ำนำจในกำรบริหำรกิจกำรทั้งปวงไม่ว่ำจะเป็น อ ำนำจของหน่วยงำนใดก็ตำม หำกว่ำอ ำนำจเหล่ำนั้นได้มอบมำให้กับรำชกำรส่วนภูมิภำคแล้ว อย่ำงไรก็ตำม ลักษณะกำรบริหำรรำชกำรส่วนภูมิภำคของไทยที่เป็นอยู่ไม่ได้มีลักษณะตำมหลักกำรดังกล่ำว เพรำะว่ำใน

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๘๗ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร สภำพควำมเป็นจริงนั้น กระทรวง และกรมต่ำงๆ ในส่วนกลำงยังคงมีอ ำนำจ และควำมอิสระเป็นอย่ำงสูง ในกำรบริหำรรำชกำร แม้ว่ำกระทรวงและกรมต่ำง ๆ ได้มอบอ ำนำจในกำรบริหำรงำน และตัดสินใจใน เรื่องต่ำงๆ ให้แก่รำชกำรส่วนภูมิภำคแล้ว แต่กรมต่ำง ๆ ก็ยังคงสงวนอ ำนำจในกำรตัดสินใจในเรื่องที่ ส ำคัญเอำไว้ท ำให้หน่วยรำชกำรส่วนภูมิภำคไม่สำมำรถเป็นหน่วยปฏิบัติกำรในพื้นที่ที่มีควำมเป็นเอกภำพ อย่ำงแท้จริง ทั้งนี้ รองศำสตรำจำรย์สมคิด เลิศไพฑูรย์ และคณะ (๒๕๔๔) ได้ศึกษำและพบว่ำรำชกำร ส่วนกลำงมีควำมเข้มแข็งอย่ำงมำกภำยในระบบรำชกำรของไทย อำทิเช่น กำรขยำยตัวของรำชกำร ส่วนกลำงในพื้นที่จังหวัด ซึ่งจะเห็นได้ว่ำในแต่ละจังหวัด โดยเฉพำะอย่ำงยิ่งในจังหวัดขนำดใหญ่ จะมี หน่วยรำชกำรของกรมในส่วนกลำงไปตั้งส ำนักงำนและปฏิบัติงำนอยู่ในพื้นที่ของจังหวัดเป็นจ ำนวนมำก แม้ว่ำกฎหมำยระเบียบบริหำรรำชกำรแผ่นดินจะก ำหนดเอำไว้ว่ำหน่วยรำชกำรส่วนกลำงที่ไปตั้งในพื้นที่ นั้น จะต้องเป็นหน่วยงำนที่ท ำหน้ำที่ในเชิงวิซำกำรเท่ำนั้น แต่ในควำมเป็นจริงแล้วหน่วยงำนเหล่ำนั้นกลับ ท ำหน้ำที่เป็นหน่วยปฏิบัติกำรตรงในพื้นที่ ซึ่งบ่อยครั้งกิจกรรมที่หน่วยรำชกำรส่วนกลำงเหล่ำนั้นเข้ำไป ปฏิบัติก็เป็นกิจกกรมที่ซ้ ำซ้อนกับกิจกรรมของรำชกำรส่วนภูมิภำค ยิ่งไปกว่ำนั้น หน่วยรำชกำรบำงหน่วย ยังมอบอ ำนำจให้หัวหน้ำหน่วยรำชกำรส่วนกลำงเหล่ำนั้น มีอ ำนำจในกำรก ำกับดูแลกำรปฏิบัติงำนของ ข้ำรำชกำรในสังกัดหน่วยงำนนั้น ๆ ที่ปฏิบัติงำนอยู่ในภูมิภำคด้วย นอกจำกนั้น สิ่งที่น่ำจะเป็นตัวอย่ำงที่ดี อีกประกำรหนึ่งที่แสดงให้เห็นถึงควำมเข้มแข็ง และควำมเป็นอิสระของรำชกำรส่วนกลำงก็คือระบบกำร จัดท ำงบประมำณของประเทศ ที่ให้กรมเป็นหน่วยงำนหลักในกำรเสนอและจัดท ำงบประมำณ ซึ่งผลที่ ระบบกำรจัดท ำงบประมำณของประเทศมีลักษณะเช่นนี้ จึงส่งผลให้งบประมำณของแต่ละจังหวัดที่เสนอ ขอเข้ำมำยังกรมต่ำงๆ ในส่วนกลำง ก็มีโอกำสที่จะถูกเปลี่ยนแปลงโดยกรมต่ำงๆ เพื่อให้งบประมำณ เหล่ำนั้นสอดคล้องต่อแผนและควำมต้องกำรของกรม เช่นเดียวกันกับระบบกำรบริหำรงำนบุคคล ซึ่งกรม ในส่วนกลำงยังคงมีอ ำนำจอย่ำงมำกในกำรบังคับบัญชำและตัดสินใจ ซึ่งจะเห็นได้จำกกำรที่ผู้ว่ำรำชกำร จังหวัดมีอ ำนำจในกำรแต่งตั้งโยกย้ำยข้ำรำชกำรภำยในจังหวัดรวมถึงกำรให้คุณให้โทษข้ำรำชกำรระดับ ๗ ลงมำเท่ำนั้น ในขณะที่อธิบดียังคงไว้ซึ่งอ ำนำจในกำรบังคับบัญชำข้ำรำชกำรในระดับหัวหน้ำส่วนรำชกำร ประจ ำจังหวัด เป็นต้น ควำมสัมพันธ์ระหว่ำงรำชกำรส่วนกลำง ส่วนภูมิภำคกับรำชกำรส่วนท้องถิ่น กำรที่ระบบรำชกำรไทยมีลักษณะรวมศูนย์อ ำนำจอย่ำงมำกนั้นได้ส่งผลส ำคัญอย่ำงยิ่งต่อ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กล่ำวคือ สภำพควำมสัมพันธ์ที่รวมศูนย์เช่นนี้ ท ำให้ตลอดระยะเวลำที่ผ่ำนมำ อ ำนำจและควำมรับผิดขอบในกำรจัดท ำและให้บริกำรสำธำรณะที่ส ำคัญๆ ของประเทศนั้น ได้ถูกรวม ศูนย์อยู่ที่รำชกำรส่วนกลำง และรำชกำรส่วนภูมิภำค โดยที่ภำรกิจในกำรจัดท ำและให้บริกำรสำธำรณะที่ อยู่ภำยใต้กำรดูแลขององค์กรปกครองสวนท้องถิ่น จะมีลักษณะเป็นเพียงกิจกรรมขั้นมูลฐำนบำงประเภท ที่เป็นกิจกรรมง่ำยๆ และไม่มีควำมสลับซับซ้อนมำกนัก เช่น งำนด้ำนสุขอนำมัยขั้นมูลฐำน งำนด้ำนกำร รักษำควำมสะอำด งำนซ่อมและบ ำรุงทำงบำงประเภท เป็นต้น เมื่อเปรียบเทียบภำรกิจหน้ำที่ขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นไทยกับต่ำงประเทศแล้วจะเห็นว่ำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยมีภำรกิจหน้ำที่ ที่จ ำกัดมำก ในหลำยประเทศที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีควำมเข้มแข็ง บริกำรสำธำรณะที่มีขนำดใหญ่

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๘๘ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร และมีควำมส ำคัญ อำทิเช่น กำรจัดกำรศึกษำขั้นพื้นฐำนจนถึงระดับมหำวิทยำลัย กำรจัดท ำโครงสร้ำงพื้นฐำน ขนำดใหญ่ล้วนเป็นงำนในหน้ำที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งสิ้น ทั้งนี้ รองศำสตรำจำรย์เอนก เหล่ำธรรมทัศน์ (๒๕๔๓) อธิบำยลักษณะกำรรวมศูนย์อ ำนำจ ภำยในระบบรำชกำรไทยไว้ว่ำ ในช่วงปี พ.ศ. ๒๕๓๕ เมื่อเปรียบเทียบสัดส่วนงบประมำณของรำชกำร ส่วนกลำง รำชกำรส่วนภูมิภำค และรำชกำรส่วนท้องถิ่นแล้ว งบประมำณของรำชกำรส่วนกลำงและรำชกำร ส่วนภูมิภำครวมกันคิดเป็นสัดส่วนถึงร้อยละ ๙๔.๕ ของงบประมำณทั้งหมดของรัฐ ในขณะที่งบประมำณของ รำชกำรส่วนท้องถิ่นทั้งหมดคิดเป็นสัดส่วนเพียงร้อยละ ๕.๕ ของงบประมำณของรัฐทั้งหมด ทั้งนี้ ในแง่ สัดส่วนของบุคลำกรก็เช่นกัน คือ ในช่วงปี พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้ำรำชกำรที่สังกัดรำชกำรส่วนกลำงและภูมิภำค รวมกัน มีจ ำนวนมำกถึง ๙๔๗,๕๓๖ คน ในขณะที่พนักงำนที่ปฏิบัติงำนในองค์กรส่วนท้องถิ่น โดยที่ไม่นับ รวมถึงพนักงำนที่ปฏิบัติงำนองค์กำรบริหำรส่วนจังหวัด และองค์กำรบริหำรส่วนต ำบล ซึ่งยังมีจ ำนวนไม่มำก นักในเวลำนั้น จะพบว่ำมีจ ำนวนเพียง ๕๗,๑๑๕ คนเท่ำนั้น และที่ส ำคัญในจ ำนวนนี้ก็เป็นพนักงำนของ กรุงเทพมหำนครเสีย ๓๐,๐๓๖ คน นอกจำกควำมสัมพันธ์ที่กล่ำวมำ หำกพิจำรณำถึงเฉพำะควำมสัมพันธ์ระหว่ำงรำชกำรส่วน ภูมิภำคและรำชกำรส่วนท้องถิ่นแล้ว ก็จะเห็นได้ว่ำเท่ำที่ผ่ำนมำรำชกำรส่วนภูมิภำคก็มีส่วนครอบง ำกำร บริหำรงำนของรำชกำรส่วนท้องถิ่นอยู่อย่ำงมำกเช่นกัน เพรำะว่ำโครงสร้ำงกำรบริหำรงำนของท้องถิ่น ตำมที่กฎหมำยได้ก ำหนดเอำไว้ เป็นโครงสร้ำงที่เปิดโอกำสให้กับข้ำรำชกำรจำกส่วนภูมิภำคได้เข้ำมำมี บทบำทในกำรบริหำรงำนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เห็นได้จำกกำรบริหำรงำนขององค์กำรบริหำร ส่วนจังหวัด ที่ก ำหนดให้ผู้ว่ำรำชกำรจังหวัดท ำหน้ำที่เป็นหัวหน้ำฝ่ำยบริหำรขององค์กรแห่งนี้ อย่ำงไรก็ตำม ผลกระทบส ำคัญของระบบรำชกำรไทยที่มีลักษณะกำรรวมศูนย์อ ำนำจอย่ำงสูง เช่นนี้แล้ว ก็พิจำรณำได้ว่ำผลกระทบที่ส ำคัญของกำรรวมศูนย์อ ำนำจภำยในระบบรำชกำรก็คือ กำรที่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สำมำรถท ำหน้ำที่เป็นกลไกในกำรจัดท ำบริกำรสำธำรณะต่ำงๆ เพื่อ สนองตอบควำมต้องกำรของประชำชนในแต่ละพื้นที่ได้อย่ำงเหมำะสมและสอดคล้อง เพรำะว่ำกลไกที่ แท้จริงที่ท ำหน้ำที่ในกำรจัดท ำบริกำรสำธำรณะคือ รำชกำรส่วนกลำง และรำชกำรส่วนภูมิภำค ซึ่งเป็น แขนขำของรำชกำรส่วนกลำงนั่นเอง แต่อย่ำงไรก็ตำมสิ่งที่เป็นผลกระทบที่มีควำมส ำคัญมำกไปกว่ำนั้นก็ คือ กำรนิยำมคุณค่ำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประชำชน กล่ำวคือ ภำยใต้สภำพกำรณ์ที่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นมีควำมส ำคัญต่อประชำชนเพียงน้อยนิดเช่นนี้ประชำชนส่วนใหญ่ก็คงจะไม่ให้ควำม สนใจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมำกนัก และกลับมองว่ำรำชกำรส่วนกลำงต่ำงหำกที่มีควำมส ำคัญและ เป็นกลไกที่แท้จริงที่สำมำรถน ำมำซึ่งกำรเปลี่ยนแปลงด้ำนต่ำงๆ ในท้องถิ่น ส ำหรับกำรเปลี่ยนแปลงควำมสัมพันธ์ภำยในระบบรำชกำรไทยหลังปี พ.ศ. ๒๕๔๐ ผลของบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ มำตรำ ๒๘๔ ได้บัญญัติให้ต้องมีกำรกระจำยอ ำนำจสู่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งท ำให้เกิดกำรตรำ "พระรำชบัญญัติก ำหนดแผนและขั้นตอนกำรกระจำย อ ำนำจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒" ซึ่งกฎหมำยฉบับนี้ให้ควำมส ำคัญต่อรูปแบบ ควำมสัมพันธ์ระหว่ำงรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดย Michael Nelson (๒๐๐๐) ได้กล่ำวว่ำ กฎหมำยฉบับนี้จะเป็นกฎหมำยที่ส ำคัญอย่ำงยิ่งเพรำะกฎหมำยฉบับนี้จะเป็นกฎหมำยพื้นฐำนที่ส ำคัญใน กำรก่อให้เกิดกำรจัดระบบบริหำรรำชกำรส่วนกลำง ส่วนภูมิภำค และส่วนท้องถิ่นใหม่ เพรำะภำยใต้

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๘๙ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร กฎหมำยฉบับนี้จะต้องมีกำรถ่ำยโอนภำรกิจในกำรจัดบริกำรสำธำรณะต่ำงๆ ซึ่งเคยเป็นของรำชกำร ส่วนกลำง และภูมิภำค ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนอกจำกนั้นยังรวมถึงกำรถ่ำยโอนทรัพยำกรอื่นๆ เช่น งบประมำณ และบุคลำกรด้วย ซึ่งนั่นย่อมหมำยควำมว่ำในอนำคตรำชกำรส่วนกลำงและภูมิภำค จะต้องปรับโครงสร้ำงให้มีขนำดเล็กลง ในขณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องมีขนำดใหญ่ขึ้น นอกจำกนั้นบทบัญญัติในมำตรำ ๒๘๕ ยังได้บัญญัติให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกรูปแบบต้องมี ผู้บริหำรงำนของท้องถิ่นที่มำจำกกำรเลือกตั้งของประชำชน ซึ่งส่งผลท ำให้ข้ำรำชกำรประจ ำที่ปฏิบัติงำน อยู่ในรำชกำรส่วนภูมิภำคจะต้องพ้นจำกต ำแหน่งผู้บริหำรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนั้น จึงอำจ กล่ำวได้ว่ำผลจำกบทบัญญัติในมำตรำนี้ได้ส่งผลท ำให้บทบำทของรำชกำรส่วนภูมิภำคที่เคยเป็นเสมือน ผู้บังคับบัญชำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องเปลี่ยนแปลงไป โดยบทบำทใหม่ของรำชกำรส่วน ภูมิภำคนั้นจะเน้นหนักไปที่กำรก ำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมำกกว่ำ เพรำะฉะนั้น อำจกล่ำวได้ ว่ำนับตั้งแต่หลังปี พ.ศ. ๒๕๔๐ เป็นต้นมำ กระบวนกำรในกำรจัดควำมสัมพันธ์ระหว่ำงรัฐและองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นใหม่ไต้เริ่มต้นขึ้น ซึ่งหำกทุกอย่ำงเป็นไปตำมบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ รวมไปถึง กฎหมำยอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยก็คงจะมีควำมเข้มแข็ง และ ควำมส ำคัญมำกขึ้นโดยล ำดับ ๓.๒ ปัญหาความเป็นอิสระในการบริหารงานระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ปัญหำอุปสรรคด้ำนหลักกำรและกฎหมำย เรื่องควำมเป็นอิสระของ อปท. ถูกก ำหนดขึ้นภำยใต้หลักกำรต่ำงๆ เช่น หลักแห่งกำร ปกครองตนเอง หลักเกณฑ์กำรก ำกับดูแลโดยรัฐ และอยู่ภำยใต้กรอบกฎหมำยต่ำงๆ ซึ่งสำมำรถสรุป ปัญหำด้ำนหลักกำรและกฎหมำยต่ำงๆ ได้ดังนี้ ๑) ค ำว่ำ "ควำมเป็นอิสระ" ในภำษำไทยที่ใช้ในกำรกล่ำวถึงควำมเป็นอิสระของ อปท. นั้น มำจำกค ำภำษำอังกฤษว่ำ "Autonomy" แต่ควำมเข้ำใจของคนบำงกลุ่มสับสนว่ำมีควำมหมำยเดียวกับค ำ ภำษำอังกฤษที่ว่ำ "Independence" ซึ่งภำษำไทยน่ำจะตรงกับค ำว่ำ "อิสรภำพ" มำกกว่ำ ดังนั้นจึงมีควำม เข้ำใจว่ำเป็นควำมอิสระที่ปรำศจำกกำรก ำกับดูแล ท ำให้ต้องกำรควำมเป็นอิสระในหลำยๆ เรื่องที่มำกกว่ำ ที่เป็นอยู่ ๒) กำรบัญญัติเรื่องควำมเป็นอิสระของ อปท. ในกฎหมำยรัฐธรรมนูญแห่งรำชอำณำจักร ไทย พุทธศักรำช ๒๕๔๐ ไว้ในมำตรำ ๗๘ และได้มีกำรขยำยควำมในมำตรำอื่นว่ำมีควำมเป็นอิสระในเรื่อง อะไรบ้ำงก็ตำม แต่เมื่อปฏิบัติจริงสิ่งที่บัญญัติว่ำมีควำมเป็นอิสระในกำรบริหำรเกี่ยวกับเรื่องอะไรบ้ำงนั้นก็ ยังเป็นกำรขยำยควำมไว้กว้ำงๆ ที่อำจจะสร้ำงควำมเข้ำใจไม่ตรงกันได้ว่ำกำรกระท ำแต่ละอย่ำงนั้นจะเป็น กำรลิดรอนควำมเป็นอิสระของท้องถิ่นหรือไม่ โดยเฉพำะควำมเข้ำใจที่ไม่ตรงกันระหว่ำง องค์กรผู้ก ำกับ ดูแลกับผู้ถูกก ำกับดูแล ๓) กำรบัญญัติเรื่อง กำรก ำกับดูแลไว้ในรัฐธรรมนูญฯ เป็นเงื่อนไขส ำคัญที่ถูกน ำไปเป็น กรอบในกำรบัญญัติเรื่องกำรก ำกับดูแล อปท. ในกฎหมำยกำรจัดตั้ง อปท. แต่ละฉบับ แต่ก็ไม่สำมำรถวำง แนวทำงไว้ชัดเจน ส่วนใหญ่จะมีกำรก ำหนดเพียงกว้ำงๆ ซึ่งอำจจะมีข้อดีในเรื่องของกำรยืดหยุ่น แต่ก็มี ข้อเสียด้วยเช่นกันคือ ขำดกรอบกำรใช้อ ำนำจที่ชัดเจนท ำให้ไม่กล้ำใช้อ ำนำจหรือในทำงตรงกันข้ำมอำจ เป็นช่องทำงให้เกิดกำรใช้อ ำนำจบิดเบือนหรือเกินขอบเขต หรือครอบง ำ อปท. ได้ กลำยเป็นเรื่องของกำรใช้

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๙๐ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ดุลพินิจของผู้ใช้อ ำนำจก ำกับดูแล ตัวอย่ำงของกำรก ำหนดเรื่องกำรก ำกับดูแลไว้กว้ำงๆในกฎหมำยกำรจัดตั้ง อปท. ที่อำจส่งผลต่อควำมเป็นอิสระของท้องถิ่น ได้แก่ - กำรยุบสภำเพรำะเหตุเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของประชำชนหรือประโยชน์ของประเทศ เป็นส่วนรวม - กำรสั่งให้ผู้บริหำรท้องถิ่น ประธำนสภำ รองประธำนสภำ พ้นจำกต ำแหน่งเนื่องจำก กำรกระท ำในส่วนของกำรปฏิบัติหน้ำที่และในส่วนของกำรประพฤติปฏิบัติตน ได้แก่ เป็นกำร กระท ำกำรฝ่ำฝืนต่อควำมสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภำพของประชำชน เป็นกำรละเลยไม่ปฏิบัติหน้ำที่ตำม อ ำนำงหน้ำที่ มีควำมประพฤติในทำงที่จะน ำมำซึ่งควำมเสื่อมเสียหรือก่อควำมไม่สงบเรียบร้อยแก่ อปท. และมีควำมประพฤติในทำงที่จะน ำมำซึ่งควำมเสื่อมเสียแก่ศักดิ์ ต ำแหน่ง หรือแก่ อปท.หรือแก่รำชกำร หรือเสียหำยอย่ำงร้ำยแรงแก่ อปท. หรือแก่รำชกำรโดยส่วนรวม - กำรพ้นจำกต ำแหน่งของนำยก อปท. และประธำนสภำท้องถิ่นกรณี ได้แก่ กรณีที่ขำด คุณสมบัติและมีลักษณะต้องห้ำม คือ มีพฤติกรรมในทำงทุจริตหรือเสื่อมเสียในทำงศีลธรรม หรือเป็น พนักงำน ลูกจ้ำงของหน่วยงำนของรัฐ รัฐวิสำหกิจหรือรำชกำรส่วนท้องถิ่น หรือเป็นเจ้ำหน้ำที่อื่นของรัฐ และกรณีที่ถือว่ำกระท ำกำรต้องห้ำม คือมีส่วนได้ส่วนเสียไม่ว่ำทำงตรงหรือทำงอ้อมในสัญญำที่ อปท. เป็นคู่สัญญำหรือในกิจกำรที่กระท ำให้แก่ อปท. ๔) กฎหมำยกำรจัดตั้ง อปท. แต่ละฉบับได้มีกำรก ำหนดเรื่องกำรก ำกับดูแล อปท. ไว้อัน ส่งผลกระทบต่อควำมเป็นอิสระของ อปท. แต่ที่เป็นปัญหำคือ มีกำรก ำหนดไว้เข้มงวดไม่เหมือนกัน ซึ่งถ้ำ พิจำรณำตำมหลักกำรแล้ว อปท. ระดับบน คือ อบจ. และ อปท. ขนำดใหญ่ที่ก่อตั้งมำยำวนำนเช่น เทศบำล โดยเฉพำะอย่ำงยิ่งเทศบำลนครหรือเทศบำลเมืองน่ำจะมีอิสระที่มีกำรใช้อ ำนำจก ำกับดูแลน้อยกว่ำ อปท. ระดับล่ำง แต่ในกฎหมำยกำรจัดตั้ง อปท. มีหลำยประเด็นที่มีกำรบัญญัติทั้งไม่สอดคล้องเป็นแนวเดียวกัน รวมถึง อปท. ระดับบนอำจถูกก ำกับดูแลมำกกว่ำ อปท. ระดับล่ำง ดังนี้ - กำรก ำหนดให้เทศบำลอยู่ภำยใต้กำรควบคุมของส่วนกลำงได้ถ้ำมีเหตุจ ำเป็น (มำตรำ ๗๕) ซึ่งใน พรบ. อบจ. และ พรบ. อบต. ไม่มีกำรบัญญัติถึงกำรก ำกับดูแลส่วนนี้ - กำรให้อ ำนำจผู้ว่ำรำชกำรจังหวัดสั่งเพิกถอนมติของสภำ อบจ. ที่มิใช่ข้อบัญญัติโดยค ำสั่ง เพิกถอนของผู้ว่ำรำชกำรจังหวัดต้องแสดงเหตุผลในกรณีดังนี้ (มำตรำ ๗๘ วรรคหนึ่ง และวรรคสอง) ได้แก่ มติ นั้นฝ่ำฝืนกฎหมำย ระเบียบข้อบังคับของทำงรำชกำร และมตินั้นนอกเหนือหน้ำที่ของ อบจ. แต่จะเห็นได้ว่ำ พรบ. เทศบำล และ พรบ. อบต. ไม่ได้บัญญัติกำรก ำกับดูแลในเรื่องดังกล่ำวนี้ไว้ - กำรกระท ำกำรนอกเขตและกระท ำร่วมกับบุคคลอื่นนั้น เฉพำะเทศบำลที่มีกำรก ำหนดให้ อ ำนำจแก่รัฐมนตรีว่ำกำรกระทรวงมหำดไทยเป็นผู้อนุมัติ (มำตรำ ๕๗ ทวิ และมำตรำ ๕๗ ตรี)ขณะที่ของ อบต. บัญญัติเพียงให้ผ่ำนกำรยินยอมจำกสภำ อบต. และสภำท้องถิ่นอื่นที่เกี่ยวข้องเท่ำนั้น (มำตรำ ๗๓) - กำรให้อ ำนำจผู้ว่ำรำชกำรจังหวัดอนุมัติกำรออกเทศบัญญัติชั่วครำวของฝ่ำยบริหำร เทศบำลได้ในกรณีฉุกเฉินและไม่สำมำรถเรียกประชุมสภำได้ทันท่วงที (มำตรำ ๖๔ วรรคแรก) แต่ใน พรบ. อบจ. ให้อ ำนำจดังกล่ำวแก่นำยก อบจ. โดยไม่ต้องรับกำรอนุมัติจำกผู้ว่ำรำชกำรจังหวัด (มำตรำ ๕๗) และ พรบ. อบต. ไม่ได้บัญญัติถึงกำรออกข้อบัญญัติชั่วครำวในกรณีฉุกเฉินเอำไว้

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๙๑ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร - กำรให้อ ำนำจแก่กระทรวงมหำดไทยตรวจสอบกำรคลัง กำรบัญชีหรือกำรเงินอื่นๆ ของ อบต. (มำตรำ ๘๙) และเทศบำล (มำตรำ ๗๐) แต่ใน พรบ. อบจ. ไม่ได้มีกำรบัญญัติเรื่องดังกล่ำวนี้ไว้ ๕) กฎหมำยกำรจัดตั้ง อปท. แต่ละฉบับที่ก ำหนดเรื่องกำรก ำกับดูแลนั้น ในบำงประเด็น ที่เป็นเรื่องส ำคัญถึงสถำนภำพกำรด ำรงต ำแหน่งของนำยกฯ สมำชิกสภำท้องถิ่นมีกำรให้อ ำนำจเด็ดขำด และเป็นที่สุดแก่บุคคลคนเดียว คือ นำยอ ำเภอ (กรณีของ อบต.) และผู้ว่ำรำชกำรจังหวัด (กรณีของ เทศบำลและ อบจ.) ซึ่งอำจท ำให้กำรออกค ำสั่งไม่รอบคอบหรือง่ำยต่อกำรกลั่นแกล้ง บิดเบือนกำรใช้ อ ำนำจได้ง่ำย แม้ว่ำกำรวินิจฉัยนี้จะต้องเป็นไปตำม พรบ. วิธีปฏิบัติรำชกำรทำงปกกรอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ก็ ตำม และสำมำรถน ำคดีไปฟ้องต่อศำลปกครองได้หำกพิจำรณำว่ำค ำวินิจฉัยนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมำย ๖) กฎหมำยกำรบริหำรงำนบุคคลก ำหนดเรื่ององค์กรกลำงกำรบริหำรงำนบุคคลส่วน ท้องถิ่นให้มีถึง ๓ ระดับ และแยกประเภทชัดเจน โดยโครงสร้ำงของคณะกรรมกำรพนักงำนส่วนท้องถิ่น ยังถูกบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญให้มีลักษณะเป็นไตรภำคี และใน พรบ. ระเบียบบริหำรงำนบุคคลฯ ก็ ก ำหนดรำยละเอียดขององค์ประกอบคณะกรรมกำรไว้ ซึ่งเห็นได้ชัดว่ำมีตัวแทนของท้องถิ่นเป็นกรรมกำร เพียงแค่ส่วนเดียว แต่กลับมีตัวแทนของรำชกำรส่วนภูมิภำคเข้ำมำเป็นคณะกรรมกำรด้วยส่วนหนึ่ง อีก ส่วนหนึ่งก็เป็นกรรมกำรผู้ทรงคุณวุฒิ ขณะที่ประธำนคณะกรรมกำรแต่ละระดับเป็นผู้มีอ ำนำจก ำกับดูแล โดยตรง องค์ประกอบส่วนที่เป็นตัวแทนส่วนภูมิภำคนั้นเป็นประเด็นที่ควรจะวิเครำะห์กันให้ถ่องแท้ว่ำมี ควำมจ ำเป็นหรือไม่ และจะท ำให้ อปท. เสียควำมเป็นอิสระหรือไม่ที่กำรบริหำรงำนบุคคลในหลำยๆ ขั้นตอนจะต้องผ่ำนกำรเห็นชอบของบุคลำกรจำกส่วนภูมิภำคที่ร่วมเป็นกรรมกำร ปัญหำด้ำนระเบียบข้อบังคับที่เป็นกำรก ำกับดูแลทำงอ้อม แม้ว่ำในกฎหมำยกำรจัดตั้ง อปท. แต่ละฉบับจะได้บัญญัติให้กระทรวงมหำดไทยตรำ ระเบียบข้อบังคับไว้ในหลำยๆ เรื่องโดยเน้นย้ ำว่ำกำรออกระเบียบนั้นให้ค ำนึงถึงควำมเป็นอิสระ ควำมคล่องตัวและควำมมีประสิทธิภำพในกำรบริหำรงำนของท้องถิ่นเอำไว้ เพรำะโดยแท้จริงตำมหลักกำร แล้วกำรก ำกับดูแลที่ควบคู่กับกำรให้ควำมเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นนั้นจะกระท ำได้เท่ำที่มีกฎหมำยบัญญัติ เท่ำนั้น จะกระท ำนอกเหนือจำกที่กฎหมำยบัญญัติไว้ไม่ได้ และกฎหมำยในที่นี้ต้องเป็นกฎหมำยที่ออกโดย ฝ่ำยนิติบัญญัติซึ่งก็คือพระรำชบัญญัติ (สถำบันพระปกเกล้ำ, ๒๕๔๘ : ๒๐) และระเบียบข้อบังคับที่ใช้ในกำร ก ำกับดูแลนั้นก็ต้องออกโดยอ ำนำจของกฎหมำยดังกล่ำวเท่ำนั้น เช่น ระเบียบกระทรวงมหำดไทยว่ำด้วย ข้อบังคับกำรประชุมสภำท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๗ ระเบียบกระทรวงมหำดไทยว่ำด้วยวิธีกำรงบประมำณของ อปท. พ.ศ. ๒๕๔๑ แก้ไขเพิ่มเดิม (ฉบับที่ ๒ และ ๓) พ.ศ. ๒๕๔๓ ระเบียบกระทรวงมหำดไทยว่ำด้วยกำรรับ เงิน กำรเบิกจ่ำยเงิน กำรฝำกเงิน กำรรักษำเงิน และกำรตรวจเงินของ อปท. พ.ศ. ๒๕๔๗ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๔๘ ระเบียบกระทรวงมหำดไทยว่ำด้วยกำรจัดท ำแผนพัฒนำท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๘ ซึ่ง ส่วนใหญ่ระเบียบกระทรวงมหำดไทยเหล่ำนี้จะตรำขึ้นโดยมีผลบังคับใช้กับ อปท. ทุกประเภทและโดยส่วน ใหญ่มักใช้มำตรฐำนเดียวกับที่ใช้บังคับกับรำชกำรพลเรือนทั้งสองลักษณะของระเบียบ คือระเบียบที่เกี่ยวกับ กำรก ำหนดสิทธิประโยชน์และค่ำตอบแทนและระเบียบกำรปฏิบัติงำนต่ำงๆ ซึ่งมีข้อพิจำรณำเป็น ๓ ประเด็น คือ ๑) กำรก ำหนดระเบียบข้อบังคับโดยยึดระเบียบที่ใช้กับรำชกำรพลเรือนเป็นมำตรฐำน อำจจะไม่มีควำมเหมำะสมเพรำะกำรบริหำรรำชกำรส่วนท้องถิ่นมีควำมแตกต่ำงกับรำชกำรพลเรือนใน หลำยๆ ประเด็นทั้งในเรื่องภำรกิจหน้ำที่ ลักษณะทำงกำยภำพของพื้นที่ ลักษณะขององค์กร และที่ส ำคัญ

๓๐ องค์ความรู้เพื่อน าไปสู่แนวปฏิบัติงานในคณะกรรมาธิการ ๒๙๒ คณะท ำงำนบริหำรจัดกำรควำมรู้ (Knowledge Management : KM) และนวัตกรรมของส ำนักกรรมำธิกำร ๒ ส ำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร ยิ่งคือควำมเป็นอิสระในกำรบริหำรงำน ถ้ำยังติดยึดกับมำตรฐำนของรำชกำรพลเรือน ก็น่ำที่จะพิจำรณำ ว่ำจ ำเป็นหรือไม่ที่จะมีระเบียบที่ตรำขึ้นมำเพื่อบังคับใช้กับรำชกำรส่วนท้องถิ่นโดยตรง กำรบริหำรบำง เรื่องบำงประเด็น เช่น เรื่องเกี่ยวกับสิทธิประโยชน์และค่ำตอบแทน ได้แก่ เงินเดือน ค่ำจ้ำง ค่ำตอบแทน ค่ำเช่ำบ้ำน ค่ำรักษำพยำบำล ค่ำเบี้ยเลี้ยงเดินทำง กำรศึกษำบุตร และกำรลำ อำจต้องเปิดช่องให้เกิด ควำมแตกต่ำงกันได้ตำมควำมเหมำะสมกับสภำพพื้นที่ ฯลฯ ซึ่งจะเป็นกำรจูงใจให้ได้คนที่มีควำมรู้ ควำมสำมำรถเข้ำมำท ำงำนใน อปท. ทั้งนี้ อำจจะเป็นกำรชดเชยกับจุดอ่อนหรือข้อเสียเปรียบบำงประกำร เช่น ในพื้นที่สำมจังหวัดชำยแดนภำคใต้ที่มีเหตุกำรณ์ควำมไม่สงบเกิดขึ้น หรือ อปท. ที่อยู่ห่ำงไกลควำม เจริญหลำยๆ แห่งในชนบท ๒) ระเบียบปฏิบัติหลำยอย่ำงที่ก ำหนดขึ้นโดยล้อกับระเบียบกลำงของรำชกำรพลเรือน และบังคับใช้กับ อปท. ทุกประเภทเป็นประเด็นที่ต้องพิจำรณำว่ำมีควำมเหมำะสมหรือไม่ เนื่องจำก อปท. ในประเทศไทยมีหลำกหลำยประเภท และมีควำมแตกต่ำงกันมำกในเรื่องขนำดขององค์กร บริบทด้ำน ภูมิศำสตร์ วัฒนธรรม ด้ำนงบประมำณ ด้ำนบุคลำกร ฯลฯ กำรก ำหนดให้ใช้ระเบียบเดียวกันบำงครั้งอำจ สร้ำงปัญหำ ควำมยุ่งยำกหรือควำมไม่คล่องตัวในกำรด ำเนินกำรให้กับ อปท. บำงประเภท บำงขนำดได้ ๓) ระเบียบกระทรวงมหำดไทยที่ตรำขึ้นมำบังคับใช้นั้น มีกำรปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมบ่อย มำก เช่น ระเบียบกระทรวงมหำดไทยว่ำด้วยกำรพัสดุของหน่วยบริหำรรำชกำรส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๓๕ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๙ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๓, ๔ และ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๑ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๖) พ.ศ. ๒๕๔๓ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๗) พ.ศ. ๒๕๔๕ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๘) พ.ศ. ๒๕๔๗ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๙) พ.ศ. ๒๕๕๓ และแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๑๐) พ.ศ. ๒๕๕๘ จะเห็นได้ว่ำช่วงเวลำ ๑๐ กว่ำปี ระเบียบดังกล่ำวไห้มีกำรแก้ไขเพิ่มเติมทั้งหมด ๙ ครั้ง แม้ว่ำกำรแก้ไขระเบียบต่ำงๆ จะท ำให้ ระเบียบมีควำมทันสมัยก็ตำม แต่บำงครั้ง อำจเกิดปัญหำในทำงปฏิบัติขึ้นได้ กล่ำวคือ อปท. ในประเทศ ไทย มีเป็นจ ำนวนมำกถึงกว่ำ ๘,๐๐๐ แห่ง และกระจำยไปทั่วประเทศ ซึ่งกำรกระจำยระเบียบข้อบังคับ ต่ำงๆ ไปยัง อปท. ทั่วประเทศอำจจะล่ำช้ำท ำให้ไม่ทรำบว่ำได้มีกำรแก้ไขระเบียบนั้นๆ แล้ว แต่ไปใช้ ระเบียบเดิมส่งผลให้กำรกระท ำดังกล่ำวของ อปท. นั้นๆ ไม่ชอบด้วยกฎหมำยและอำจถูกเพิกถอน ภำยหลังได้ นอกจำกนั้นกำรแก้ไขเพิ่มเติมบ่อยๆ เป็นภำระกับเจ้ำหน้ำที่ผู้ปฏิบัติที่ต้องศึกษำและท ำควำม เข้ำใจกับระเบียบดังกล่ำวให้ชัดแจ้ง ซึ่งบำงครั้งก็เป็นเรื่องยุ่งยำกและสร้ำงปัญหำแก่ผู้ปฏิบัติงำนได้เพรำะ ระเบียบแต่ละเรื่องจะมีรำยละเอียดมำก และมักเป็นภำษำในเชิงกฎหมำยที่ผู้ปฏิบัติงำนที่ไม่มีพื้น ฐำนควำมรู้ด้ำนกฎหมำยอำจต้องเสียเวลำในกำรท ำควำมเข้ำใจและตีควำมระเบียบข้อบังคับต่ำงๆ ปัญหำกำรก ำหนดหลักเกณฑ์และวิธีกำรปฏิบัติ ในกำรบริหำรรำชกำรเกี่ยวกับ อปท. จะมีหนังสือรำชกำรที่ออกจำกหน่วยรำชกำร ส่วนกลำงและรำชกำรส่วนภูมิภำคที่ท ำหน้ำที่ก ำกับดูแลซึ่งเป็นกำรก ำหนดแนวทำงปฏิบัติให้แก่ อปท. ใน หลำยๆ เรื่องที่เป็นกำรด ำเนินกำรในส ำนักงำนที่ต้องกระท ำเป็นประจ ำทุกปี เช่น เรื่องซักซ้อมแนว ทำงกำรจัดท ำงบประมำณรำยจ่ำยจำกเงินอุดหนุนทั่วไป ประจ ำปีงบประมำณ พ.ศ. .... เรื่องซักซ้อมแนว ทำงกำรจัดท ำและประสำนแผนพัฒนำ ๓ ปีของ อปท. เรื่องซักซ้อมวิธีกำรตั้งงบประมำณเพื่อให้ ทุนกำรศึกษำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น