นโยบายสาธารณะและการวางแผน (Public Policy and Planning)

๖ บทที่ ๑ : ความรเู บอื้ งตนเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ

ประการที่สาม จะตองประกอบดวยการกระทําตางๆ ท่ีสามารถเลือกนํามาปฏิบัติไดอยาง
สอดคลองกับเวลาและสถานที่

ประการทส่ี ี่ จะตองมีการประกาศใหป ระชาชนไดทราบลว งหนา โดยท่ัวถึงกนั
ประการสดุ ทาย จะตองมกี ารปฏบิ ัติตามลาํ ดับขน้ั ตอนตา งๆ ตามท่ีไดตัดสนิ ใจเลอื กไวแลว

จากองคประกอบของนโยบายสาธารณะระหวางท่ี James Anderson และ Robert
Lineburry กับ Ira Sharkansky ไดกลาวไวขางตนน้ัน สามารถนํามาเปรียบเทียบกันได ดังตาราง๑๗
ตอ ไปนี้

ตารางที่ ๑.๑ แสดงการเปรยี บเทียบองคประกอบของนโยบายสาธารณะ

James Anderson Robert Lineburry และ Ira Sharkansky

๑. จะตองเปนการกระทาํ ทม่ี เี ปาหมายชัดเจน ๑. จะตองมีวตั ถปุ ระสงคทกี่ ําหนดไวอยา งแนน อน
๒. เปนแนวทางในการปฏิบัติงานสําหรับเจาหนาที่ ๒. จะตอ งประกอบดว ยลําดับช้นั ของพฤติกรรม

ของรัฐ ตางๆ ทมี่ ีแผนอันจะกอ ใหเกิดการบรรลุถึง
๓. เปนส่ิงที่รัฐบาลควรกระทํา เพราะเปนกิจกรรม เปา หมายท่กี ําหนดไว
๓. จะตองประกอบดวยการกระทําตางๆ ที่สามารถ
หรือหนาท่ขี องรัฐ เลือกนํามาปฏบิ ตั ไิ ด
๔. เปน กิจกรรมท่เี กีย่ วขอ งกบั การตัดสินใจของรัฐท่ี ๔. จะตองประกาศใหประชาชนทราบลวงหนาโดย
ท่วั ถึง
จะกระทําหรืองดเวนท่ีจะกระทําอยางใดอยาง ๕. จะตอ งมกี ารปฏิบัติตามลําดับขั้นตอนตางๆ ตามท่ี
หนงึ่ ไดต ดั สินใจเลือกไวแลว
๕. เปน เอกสารทมี่ ีผลทางกฎหมาย

ในขณะท่ี จุมพล หนิมพานิช๑๘ ไดแจกแจงองคประกอบของนโยบายสาธารณะไววา มี
องคประกอบ ดังน้ี

๑) มวี ตั ถุประสงคที่ชัดเจนและมีความสอดคลองและสงเสริมซ่ึงกันและกัน วัตถุประสงคของ
นโยบายที่ดีนัน้ จะตอ งชัดเจน วัดไดแ ละปฏิบตั ิได และจะตอ งสอดคลอ งกบั แนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ
และตอบสนองตอความตองการของประชาชนโดยสวนรวมดวย เชน กําหนดวัตถุประสงคในการ
แกปญหาในปจจุบันหรือวัตถุประสงคในการปองกันปญหาในอนาคต ถาวัตถุประสงคใดตอบสนอง
เฉพาะบุคคลหรือกลุมบุคคลเทานั้น ยอมถือวาไมสอดคลองกับการบริหารประเทศตามระบอบ
ประชาธิปไตย และไมเปนวัตถปุ ระสงคท่แี ทจรงิ ของนโยบายสาธารณะ

๒) เปน แนวทางปฏิบัติกวา งๆ ของรฐั บาล โดยที่รัฐบาลไดต ัดสนิ ในเพ่ือใหมีการกระทําหรืองด
เวนการกระทําอยางใดอยางหน่ึง ซึ่งการตัดสินใจเลือกทางเลือกใดน้ัน จะตองผานการพิจารณาอยาง
สขุ มุ รอบคอบแลว วา เปนแนวทางที่จะนําไปสูผลสําเร็จตามเปาหมายไดอยางดีท่ีสุดแตจะกําหนดเปน

๑๗ จุมพล หนิมพานิช, การวิเคราะหนโยบาย: ขอบขาย แนวคิดทฤษฎี และกรณีตัวอยาง, (นนทบุรี:
สาํ นกั พิมพม หาวทิ ยาลยั สุโขทัยธรรมาธริ าช, ๒๕๔๗), หนา ๑๔.

๑๘ สมพิศ สุขแสน, นโยบายสาธารณะและการวางแผน, (มหาวิทยาลัยราชภัฏอุตรดิตถ: คณะ
มนุษยศาสตรและสังคมศาสตร, ๒๕๕๑), หนา ๕-๖.

บทที่ ๑ : ความรเู บอื้ งตน เก่ยี วกับนโยบายสาธารณะ ๗

แนวทางกวา งๆ ไมม ีรายละเอยี ดมากนกั หรือคอ นขา งเปน นามธรรม (Abstract) เพื่อใหฝายขาราชการ
ประจํา แปลงนโยบายใหเปนรูปธรรม (Concrete) คือเปนแผนงาน (Program) หรือโครงการ
(Project) กอนนําไปปฏบิ ตั ิ

๓) มีความเปน ไปไดในการนาํ เอานโยบายไปปฏบิ ตั ิ นโยบายสาธารณะที่กําหนดข้ึนนั้นจะตอง
มีการกําหนดแนวทางหรอื หลกั การในการนาํ นโยบายไปปฏบิ ตั ิดว ย เพ่ือใหนโยบายสาธารณะนั้นบรรลุ
วัตถุประสงคที่กําหนดไว หากส่ิงใดก็ตามท่ีกําหนดข้ึนแลวไมอยูในวิสัยที่จะกระทําใหสําเร็จได สิ่งน้ัน
มิใชนโยบายสาธารณะ แตจ ะเปนเพยี งความเพอ ฝนมากกวา หรือหากรัฐบาลออกนโยบายมาเพียงเพื่อ
ตอบสนองการเรียกรองของกลุมผลประโยชนกลุมใดกลุมหนึ่งโดยไมมีความจริงใจและจริงจังในการ
นาํ ไปปฏิบตั กิ ็ไมถอื วา เปน นโยบายสาธารณะทดี่ ี

๔) เปนกิจกรรมทช่ี อบดว ยกฎหมาย หรือเปนเอกสารที่มีผลทางกฎหมาย มิใชคํากลาวลอยๆ
ดวยวาจา ซึ่งผูกําหนดนโยบายจะตัดสินใจเพ่ือประโยชนของคนจํานวนมาก มิใชตัดสินใจเพ่ือ
ประโยชนเ ฉพาะบุคคล และครอบคลุมท้งั กจิ กรรมในประเทศ และระหวางประเทศ

๕) เปนทางเลือกท่ีรัฐบาลจะกระทํา โดยพิจารณาจากผลการวิเคราะหทางเลือกท่ีเหมาะสม
ท่ีสุด ทั้งการวิเคราะหทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม และการบริหารจัดการวา ทางเลือกน้ันเกิด
ประโยชนแกป ระชาชนโดยสว นรวมจรงิ หรือไม

๖) นโยบายสาธารณะน้ันจะตองมีการประกาศใหประชาชนทั่วไปไดรับรูโดยท่ัวกัน ซ่ึงการ
ประกาศน้ีอาจจะกระทําไดในหลายรูปแบบ เชน การแถลงตอรัฐสภา การนําเสนอตอคณะรัฐมนตรี
การประกาศในหนังสือราชกิจจานุเบกษา การประกาศตามระบบราชการ การประกาศผานทาง
สอ่ื มวลชนตาง ๆ เปน ตน

จากขอความดังกลาวขางน้ัน ทําใหทราบไดวา การศึกษาถึงองคประกอบของนโยบาย
สาธารณะ จะทาํ ใหผ ูศึกษาเขาใจถึงแนวทางปฏิบัติของรัฐบาลในชวงระยะเวลาใดเวลาหน่ึง ตลอดจน
เขาใจวัตถุประสงคที่แทจริงของนโยบายสาธารณะ และการนํานโยบายสาธารณะน้ันไปปฏิบัติให
บรรลุผล เพราะเมื่อเขาใจองคประกอบของนโยบายแลว ผูกําหนดนโยบายจะไดตัดสินใจกําหนด
นโยบายเพอ่ื สรางความเปนธรรมใหเกิดขึ้นในการสรางความอยดู กี ินดแี กประชาชนในประเทศตอไป

๑.๓ ประโยชนของการศกึ ษานโยบายสาธารณะ

การศึกษานโยบายสาธารณะ ไมวาจะศึกษาโดยวิธีการใด และในขอบเขตใดก็ตาม ยอม
กอใหเกิดประโยชน ท้ังในดานความคิดทางวิชาการ ดานการกําหนดนโยบาย ดานการนําไปสูการ
ปฏบิ ัติ ตลอดจนการประเมินผลนโยบายหลายประการดวยกัน ซึ่งในที่น้ี ผูเขียนจะกลาวโดยสรุปไว ๔
ประการ คือ

๑) ทําใหไดรับความรู (Knowledge) วา นโยบายสาธารณะของประเทศหน่ึงๆ มีอะไรบาง
ทาํ ไมจึงตองมนี โยบายเชนนี้ ใครเปนผูริเร่ิมหรือมสี วนผลักดันใหเ กิดนโยบายเชนน้ันขึน้ มา นโยบายนี้มี
กระบวนการนาํ ไปปฏิบตั อิ ยางไร ผลลัพธของนโยบายท่ีมีตอประชาชนและสังคมเปนเชนไร ตลอดจน
ผลกระทบที่เกดิ ขึน้ เปนอยา งไร เปนตน

๒) ทําใหทราบถึงกระบวนการของนโยบายสาธารณะ (Public Policy Process) ซ่ึง
กระบวนการนโยบายสาธารณะโดยท่ัวไปมี ๓ ข้ันตอน คือ ข้ันตอนการกําหนดนโยบาย ขั้นตอนการ

๘ บทที่ ๑ : ความรเู บือ้ งตน เกย่ี วกบั นโยบายสาธารณะ

นํานโยบายไปปฏิบัติ และขั้นตอนการประเมินผลนโยบาย นอกจากนี้ ผูศึกษายังจะไดรับความรูและ
ความเขาใจเกย่ี วกับผเู กย่ี วของในการนํานโยบายไปปฏิบัติท้ังโดยทางตรงและทางออม ปจจัยตางๆ ที่
มสี วนเก่ียวของกบั การนาํ นโยบายนัน้ ๆ ไปปฏิบัติ น่ันก็คือเม่ือไดศึกษานโยบายสาธารณะแลวจะทําให
เปนคนชางสังเกต ชางสงสัย ชางคิดคน และหาสาเหตุ ตลอดจนชอบวิเคราะห ปจจัยแวดลอมตางๆ
มากยิ่งขนึ้

๓) ทําใหท ราบถึงประสิทธิภาพ (Efficiency) ของสถาบันทางการเมืองและผูนําทางการเมือง
ของประเทศหน่ึงๆ ในขณะน้ันวามีมากนอยเพียงใด ทั้งนี้เพราะวานโยบายสาธารณะท่ีรัฐบาลตางๆ
กําหนดขึ้นมาจะเปนภาพสะทอนใหเห็นผลผลิตของกระบวนการทางการเมืองของประเทศน้ันๆ
กลาวคือนโยบายสาธารณะของประเทศใดประเทศหนึ่งมีลักษณะเปนอยางไรนั้น ยอมข้ึนอยูกับผล
ที่มาจากการกําหนดนโยบายของผูมีอํานาจทางการเมือง หรือของหนวยงานตางๆ ของรัฐ รวมถึง
ความสามารถของคณะบุคคลที่ประกอบเปนรัฐบาลน้ัน และอาจรวมไปถึงสมรรถนะของระบบ
การเมอื งของประเทศนั้นดว ย

๔) ทําใหทราบถึงวิธีการตางๆ (Method) ในการวิเคราะหปญหาอยางมีเหตุผล มีหลักเกณฑ
ทีแ่ นนอน และเชอ่ื ถือได กลาวคือการศึกษานโยบายสาธารณะนั้นมิไดมีวัตถุประสงคเพียงแคใหจดจํา
และเขาใจเร่ืองราวตางๆ ที่เกี่ยวกับนโยบายเทาน้ัน หากแตมีวัตถุประสงคท่ีกวางขวางมากกวานั้นอีก
คือตองการใหผูศึกษาสามารถวิเคราะหท่ีมาหรือสาเหตุ (Cause) ของนโยบาย และผลกระทบ
(Effect/Impact) ของการมีนโยบาย โดยใชวิธีการเชิงวิทยาศาสตร หรือวิธีการเชิงประจักษ
(Empirical Method) อาทิเชน การสํารวจ การสังเกต การสอบถาม การทดลอง การวิเคราะห การ
ประเมิน ฯลฯ ซ่งึ เปนวธิ ีการทย่ี อมรบั กันวา เปนสากลนยิ ม

จากขอ ความดงั กลา วขางตน น้ัน ทาํ ใหทราบไดวา ประโยชนของการศึกษานโยบายสาธารณะ
น้นั มมี ากท้งั ตอผูกําหนดนโยบาย ผูนํานโยบายไปปฏิบัติ ตลอดจนประชาชนหรือผูรับผลของนโยบาย
น้ันๆ โดยมีหัวใจสําคัญของประโยชนในการศึกษานโยบายสาธารณะที่จําตองเนนตระหนักในการ
ดําเนินการใหบรรลุเปาประสงคท่ีกําหนดไว ๔ ประการ คือ ความรู กระบวนการ ประสิทธิภาพ และ
วธิ กี าร

๑.๔ ความสาํ คญั ของนโยบายสาธารณะ

ความสําคัญของนโยบายสาธารณะสามารถจําแนกได ๒ ลักษณะที่สําคัญ คือ ความสําคัญตอ
ผมู สี ว นไดส วนเสยี และความสําคญั ในฐานะเปน เปนเครื่องมือในการพฒั นาประเทศ

๑) ความสําคัญตอผมู ีสวนไดส ว นเสยี
นโยบายสาธารณะมคี วามสาํ คัญตอ บคุ คลทีเ่ กี่ยวขอ ง ๔ ฝาย คือ

(๑) ความสําคัญตอประชาชน จากการศึกษาแนวคิดของนโยบายสาธารณะ พบวา
นโยบายสาธารณะเปนผลผลิตของระบบการเมืองท่ีสอดคลองตอความตองการหรือขอเรียกรองของ
ประชาชน (Demands) และพลังสนับสนุนของประชาชน (Supports) นโยบายสาธารณะตองมี
เน้ือหาสาระและวัตถุประสงคท่ีชัดเจนเพ่ือแกไขปญหาและความตองการของประชาชน ปญหาและ
ความตองการของประชาชนจําแนกไดเปน ๓ ประเภทที่สาํ คัญ ไดแก

บทท่ี ๑ : ความรูเ บอื้ งตน เก่ียวกบั นโยบายสาธารณะ ๙

๑. ปญหาขอ ขดั ขอ ง เปน ปญ หาทเี่ กดิ ข้ึนมาในอดตี และมีแนวโนมมากข้ึนในอนาคต
เชน ปญ หาความยากจน ปญหาการทจุ รติ คอรรัปช่ัน ปญ หาการไมร ูห นงั สือ เปน ตน

๒. ปญหาการปอ งกนั เปนปญ หาที่เกิดข้ึนประจํา ถาไดมีการเตรียมการปองกันก็จะ
สามารถแกไขได เชน ปญหานํ้าทว ม ปญ หาฝนแลง ปญหาไฟปา เปน ตน

๓. ปญหาเชิงพัฒนา เปนปญหาที่ไมเกิดขึ้นในปจจุบัน แตจะเกิดข้ึนในอนาคต การ
มองปญหาตองอาศยั วสิ ยั ทัศน (Vision) ของผูนําในการมองปญหาในอนาคตท่ีเรียกวา การปฏิบัติการ
เชิงรุก (Proactive) ปญหาเชิงพัฒนาในปจจุบันมุงเนนการพัฒนาความสามารถในการแขงขันของ
ประเทศ เพือ่ เปน ครวั ของโลก เปนศูนยก ลางแหงแฟช่ัน เปนศนู ยกลางสขุ ภาพและความงาม เปนตน

(๒) ความสาํ คัญตอนักการเมือง จากการศึกษาแนวความคิดตอนักการเมือง พบวา เปน
ผูกําหนดนโยบายสาธารณะ เพ่ือจัดสรรคุณคาทางสังคมใหสอดคลองตอขอเรียกรองของประชาชน
เชน ขอเรียกรองในการปราบปรามผูมีอิทธิพล ขอเรียกรองในการดูแลรักษาสุขภาพอยางท่ัวถึงและ
เปน ธรรม เปนตน

(๓) ความสําคัญตอนักบริหาร จากการศึกษาแนวความคิดของนักบริหาร พบวา เปน
ผูนํานโยบายไปสูการปฏิบัติใหเกิดประสิทธิผล (Effectiveness) และประสิทธิภาพ (Efficiency) นัก
บริหารจะตองมีความรูความสามารถในการแปลงนโยบายไปสูแผน แผนงานและโครงการ รวมท้ัง
สรางการยอมรับ สรางพลังความรวมมือ และสรางการพัฒนาอยางตอเนื่อง นักบริหารที่ดี คือ ผูนํา
นโยบายท่ีดีไปสูการแกไขปญหาและความตองการของประชาชน นักบริหารในที่น้ี หมายถึง
ขาราชการหรือพนักการของรฐั ในกระทรวง ทบวง กรม ท่ีเปนราชการสวนกลาง ขอราชการในจังหวัด
และอําเภอสวนภูมิภาค ขาราชการและพนักงานในองคการบริหารสวนจังหวัด องคการบริหารสวน
ตําบล เทศบาล กรุงเทพมหานคร และพัทยา นอกจากน้ี ยังหมายถึงพนักงานที่มีสวนรวมในการนํา
นโยบายไปปฏิบัติจากองคการมหาชน องคการของรัฐท่ีไมใชราชการ องคการรัฐวิสาหกิจ องคการ
ธุรกิจเอกชน องคการภาคประชาชน และประชาสังคม ความสําเร็จของการนําเอานโยบายไปปฏิบัติ
(Policy Implementation) ขน้ึ อยกู บั พลังความรว มมอื ของทุกคน ทกุ องคการเขารว มมอื ดวยกนั

(๔) ความสําคัญตอนักวิชาการ จากการศึกษาแนวความคิดของนโยบายสาธารณะ
พบวา ความสําเร็จของนโยบายสาธารณะข้ึนอยูกับการศึกษาวิเคราะหวิจัยประเมินผลนโยบาย
สาธารณะของนกั วชิ าการทีม่ ีสว นรวมและมบี ทบาทในการวเิ คราะหนโยบายสาธารณะมีบทบาทในการ
ประเมินผลนโยบายสาธารณะ นโยบายสาธารณะจะดําเนินการใหสอดคลองกับคุณคาทางสังคมที่
กําหนดไวหรอื ไมขึน้ อยกู ับการประเมนิ แผนงานการประเมินโครงการ การประเมินนโยบายทําใหทราบ
ถงึ ความสําเร็จของนโยบายท้งั เนอื้ หาสาระและทั้งการปฏิบัติใหเกิดผลฤทธิ์ตอประชาชน นักวิชาการท่ี
ทําหนาที่วิเคราะหและประเมินนโยบาย ตองมีความเปนกลางไมลําเอียง ใชหลักวิจัยประเมินผลแบบ
วิทยาศาสตร เพ่ือการเสนอนโยบายที่ดีกวาและหนทางท่ีจะบรรลุเปาหมายของนโยบายท่ีดีกวา
นกั วิชาการจะชวยเปนกระจกสงใหนักการเมืองไมมีการทุจริตเชิงนโยบาย ดวยการสรางกิจกรรมและ
โครงการจํานวนมากเพอื่ ใชงบประมาณจํานวนมาก ซง่ึ คาใชจา ยทต่ี องลงทุนไมคุมกับผลตอบแทนท่ีรับ
ตามแนวคดิ ท่ีเรียกวา ตน ทนุ -ผลตอบแทน (Cost-benefit)

๑๐ บทที่ ๑ : ความรเู บื้องตน เกยี่ วกับนโยบายสาธารณะ

๒) ความสาํ คญั ในฐานะเปน เคร่อื งมือในการพฒั นาประเทศ
สํานกั งานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ (สศช.)๑๙ หรือสภาพัฒน ได
ระบไุ ววา นโยบายสาธารณะเปนเครื่องมือในการพัฒนาประเทศใน ๕ ดา นหลกั คือ

(๑) เปนเครื่องมือของรัฐบาลในการสรางเศรษฐกิจพอเพียง ซ่ึงปรัชญาของเศรษฐกิจ
พอเพยี งยดึ ทางสายกลางทีย่ ืนอยูบนพน้ื ฐานความสมดลุ ทพ่ี อดี รจู กั พอประมาณอยางมีเหตุผล มีความ
รอบรูเทาทันโลก โดยมีจุดมุงหมายเพ่ือพัฒนาที่ย่ังยืน ความอยูดี มีสุขของคนไทย และมีการ
พัฒนาการอยางมีดุลยภาพทั้งดานเศรษฐกิจ สังคม การเมืองและส่ิงแวดลอม โดยยังรักษาเอกลักษณ
ของความเปน ไทย สรางจิตสํานึกใหคนไทยตระหนักถึงความจําเปนท่ีตองปรับเปล่ียนกระบวนการคิด
ทัศนคติและกระบวนการทํางาน ใหเอ้ือตอการเปลี่ยนแปลงระบบบริหารจัดการประเทศท่ีมุงสู
ประสิทธิภาพ คุณภาพ รูเทาทันและกาวทันโลกโดยมีความสามารถเลือกใชความรูและเทคโนโลยี
อยางคุม คา และเหมาะสม มีระบบภูมิคุมกันท่ีดี และมีความยืดหยุนท่ีพรอมรับการเปล่ียนแปลงควบคู
กันไปกับความมีคุณธรรมและความซื่อสัตยสุจริต ดังน้ัน การกําหนดนโยบายสาธารณะจึงตองจําเปน
เครอ่ื งมอื ของรัฐบาลในดา นการสรา งเศรษฐกิจพอเพยี ง

(๒) เปนเครื่องมือของรัฐบาลในการสรางสังคมไทยท่ีพึงประสงค สังคมไทยท่ีพ่ึง
ประสงคม ี ๓ ดานคอื

๑. สังคมคุณภาพ ที่ยึดหลักความสมดุลและพึ่งพาตนเองได โดยการสรางคนดี คน
เกง มีวินัย เคารพกฎหมายและมีความรับผิดชอบ ถึงพรอมดวยคุณธรรม จริยธรรม มีการพัฒนา
เศรษฐกจิ อยา งยง่ั ยืน พัฒนาเมืองและชนบทใหมีความนาอยู มีการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ
และส่ิงแวดลอมท่ีดี มีระบบการเมืองการปรกคลองที่โปรงใส มีกระบวนการยุติธรรมที่เปนที่พึ่งของ
ประชาชนและมคี วามเปน ธรรมในดานสังคม

๒. สงั คมแหง ภมู ิปญญาและการเรียนรู โดยพัฒนาคนใหคิดเปนทําเปน เรียนรูตลอด
ชีวิตมีเหตุผลและยอมรับความเปลี่ยนแปลง มีการเสริมสรางฐานทางวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี มี
นวัตกรรม (Innovation) ความคิดรเิ รม่ิ สรางสรรค และสรางทุนทางปญญา เพ่ือเพิ่มขีดความสามารถ
ในการแขงขันของประเทศ ควบคูไปกับการสืบสานประเพณี วัฒนธรรม ศาสนา และรักษาภูมิปญญา
ทองถ่นิ ไดอยางเหมาะสม

๓. สังคมสมานฉันทและเอื้ออาทรตอกัน ที่มีการดํารงไวซึ่งคุณธรรมและคุณคาของ
สังคมไทยที่พึ่งพาอาศัยเก้ือกูลกัน มีการดูแลกลุมผูดอยโอกาสและยากจน รักษาไวสถาบันครอบครัว
เปน สถาบันหลักของสงั คม และพฒั นาเครือขายของชุมชนเพอ่ื ความอยูด มี ีสขุ ของคนไทย

๓) เปนเคร่ืองมือของรัฐบาลในการสรางความมั่นคงแหงชาติ การตางประเทศและ
อํานวยความยุตธิ รรม ใน ๖ เรือ่ งสาํ คญั คือ

(๑) สรางสภาวะแวดลอมที่เอื้ออํานวยตอการมีสวนรวมระหวางภาครัฐและ
ประชาชนในการผนึกกําลังสําหรับการเผชิญหนากับวิกฤติ ปองกัน และเตือนภัยลวงหนาสําหรับ
ปญ หาความมั่นคงท่ีคาดวา จะเกดิ ข้นึ ในอนาคต

๑๙ สาํ นกั งานคณะกรรมการพฒั นาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ, แผนพัฒนาเศรษฐกจิ และสงั คมแหงชาติ
ฉบบั ท่ี ๙ พ.ศ. ๒๕๔๕-๒๕๔๙, (กรงุ เทพมหานคร : โรงพมิ พครุ สุ ภาลาดพรา ว, ๒๕๔๔), หนา ๒๔-๒๕.

บทท่ี ๑ : ความรเู บ้ืองตนเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ ๑๑

(๒) นาํ ศักยภาพของกองทพั ไทยในยามปกตเิ ขามามีสว นรวมในการพัฒนาประเทศ
(๓) จัดเตรียมพัฒนากองทัพอยางเปนระบบทันสมัยและมีขีดความสามารถที่จะทํา
การรบไดอ ยา งมปี ระสทิ ธิภาพในทุกระดับสถานการณที่กระทบตอผลประโยชนข องขาติ
(๔) พฒั นาเครือขายความรวมมือระหวางประเทศในการปองปนการกอการรายและ
อาชญากรรมขามชาติ
(๕) กระชับความสัมพันธและความรวมมือเพ่ือการพัฒนาระหวางประเทศไทยกับ
ประเทศเพื่อนบานและสงเสริมความรวมมือเอเชีย (Asia Cooperation Dialogue: ACD) ตลอดจน
ดาํ เนนิ การทูตเชิงรกุ ในระดบั ทวภิ าคแี ละพหภุ าคี
(๖) การพฒั นาระบบยตุ ธิ รรมใหม ีประสิทธิภาพและมีความเปน ธรรม

๔) เปนเคร่ืองมือของรัฐบาลในการเพ่ิมศักยภาพการแขงขันของประเทศ ใน ๒ ดาน
คอื

(๑) การพัฒนาอุตสาหกรรมเพื่อพัฒนาศักยภาพการแขงขันของอุตสาหกรรมไทยใน
เวทโี ลกภายใตส ภาพเศรษฐกจิ และสงั คมของโลกทเ่ี ปล่ียนแปลงไปอยางรวมเร็วนน้ั จะเนนความสําคัญ
และทิศทางในการสรางใหอุตสาหกรรมของประเทศมีความแตกตาง (differentiation) และเนน
พัฒนาการผลิตเชิงตอบสนองลูกคาสวนใหญ (mass customization) มากกวาตอบสนองผูผลิตสวน
ใหญ (mass production) เพ่ือหลีกเลี่ยงปญหาวัฏจักรของการผลิตภัณฑท่ีมีระยะเวลาส้ันลง ดังน้ัน
ตองมีการกําหนดจุดยืน(positions) อุตสาหกรรมใหในตลาดโลกใหชัดเจน ควบคูกับการคํานึงถึง
ความตอ งการของลูกคาเปนสําคัญ (demand driven) โดยการพัฒนาความสามารถในการตองสนอง
ตอความตองการของลูกคา (customer responsiveness) และสงมอบสินคาตรงเวลาและรวดเร็ว
เพ่ือใหส ามารถสรางความไดเปรยี บดานประหยดั ความเร็ว (economies of speed)

(๒) การพัฒนาศักยภาพดานการแขงขันท่ีเนนเสริมสรางมูลคาเพิ่มทางดานความรู
(know-ledge-based) จําเปนตองมีการดําเนินงานทางดานนวัตกรรม การสรางพ้ืนฐานของการวิจัย
และการพัฒนา โดยเฉพาะดา นคุณภาพและมาตรฐานของผลิตภัณฑ

แนวโนมการเปลี่ยนแปลงของการแขงขันทางเศรษฐกิจระหวางประเทศ ดังปรากฏ
ตามตาราง๒๐ ตอ ไปนี้

ตารางท่ี ๑.๒ แสดงแนวโนมการเปลี่ยนแปลงของการแขงขันทางเศรษฐกิจระหวา งประเทศ

ลําดับที่ แนวคิดเดมิ แนวคิดใหม
๑
การแขงขันทีอ่ าศยั ขนาด การแขง ขนั ที่อาศยั ความเรว็
๒ (scale based competition) (speed based competition)

๓ ทรัพยส นิ ทีจ่ บั ตองได ทรพั ยสนิ ทจ่ี ับตองไมได
(tangible assets) (intangible assets)

ทรพั ยส ินเจาของคนเดียว ทรพั ยส ินเจาของเปนกลมุ หรอื เครือขา ย
(owning assets) (network assets)

๒๐ เสนห จยุ โต, “แนวคดิ เกยี่ วกบั นโยบายสาธารณะ”, ใน ประมวลสาระชุดวิชานโยบายสาธารณะและ
การบริหารโครงการ, (นนทบุรี: สํานกั พมิ พมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธริ าช, ๒๕๔๘), หนา ๑๑-๑๒.

๑๒ บทท่ี ๑ : ความรูเ บื้องตนเกยี่ วกบั นโยบายสาธารณะ

ลาํ ดบั ท่ี แนวคดิ เดมิ แนวคดิ ใหม
๔
พงึ่ พิงท่ดี นิ ทนุ แรงงาน พ่ึงพงิ ความคดิ สรา งสรรค ประดิษฐก รรมใหม
๕ (capital based) (creative based)

๖ อยบู นพ้นื ฐานการผลติ อยูบนพ้นื ฐานบรโิ ภค
(production based) (consumption based)
๗
ลดตนทุนการผลติ เพมิ่ ความสามารถในการแขงขัน
(comparative advantage) (competitive advantage)

ผลติ เพิ่มรายไดเพ่ิม สรา งมลู คา เพิ่มโดยหวงโซค ุณคา
(investment driven) (value chain)

๕) เปนเครื่องมือของรัฐบาลในการพัฒนาสังคม การแกไขปญหาความยากจนและ
ยกระดบั คุณภาพชวี ติ ใน ๘ ดาน คือ

(๑) พัฒนาระบบประกันสุขภาพใหบรรลุเปาหมายสุขภาพดีถวนหนา โดยไม
กอ ใหเ กิดปญหาทางดา นการเงนิ ของสถานพยาบาลและภาระการคลงั ของประเทศ

(๒) เรงรัดการปฏิรูประบบการศึกษาเช่ือวาเปนรากฐานสําคัญในการพัฒนาประเทศ
รวมทงั้ เปนรากฐานสําคญั ใหป ระเทศไทยแขง ขันในเวทโี ลก

(๓) การพัฒนาโครงขาวความปลอดภัยทางสังคม(social safety net) และระบบ
ประกันสังคมเพื่อลดผลกระทบทางลบสําหรับผูวางงาน กลุมคนในสังคมดอยโอกาส เชน กลุมคน
เรรอ น กลุมคนตา งดาว กลมุ ผูต ิดเช้ือเอดส (HIV) เปน ตน

(๔) การประสานงานระหวางภาครัฐ ภาคประชาชนเพ่ือแกไขปญหาผูติดยาเสพติด
กลุมบุคคลหรือเส่ียงตอ การติดยาเสพตดิ แบบบรู ณาการ

(๕) การสง เสรมิ เอกลกั ษณและคณุ คาของความเปนไทย
(๖) การสงเสริมนโยบายเศรษฐกจิ มหภาคใหเ อ้อื ตอการแกไขปญ หาความยากจน
(๗) การเสริมสรา งความเขม แข็งของชมุ ชน
(๘) การเพ่ิมศกั ยภาพและโอกาสของคนจน
สําหรับประเทศไทย ถือวา นโยบายสาธารณะมีความสําคัญในการบริหารประเทศอยางมาก
จนมีการกําหนดแนวนโยบายแหงรัฐไวในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐
หมวดท่ี ๕ ซึ่งวา ดวยแนวนโยบายพน้ื ฐานแหงรฐั ๒๑ ซง่ึ มีสาระสําคญั ดังตอ ไปนี้

๑) แนวนโยบายดา นความมั่นคงของรัฐ
มาตรา ๗๗ รัฐตองพิทักษรักษาไวซ่ึงสถาบันพระมหากษัตริย เอกราช อธิปไตย และบูรณ
ภาพแหงเขตอํานาจรัฐ และตองจัดใหมีกําลังทหาร อาวุธยุทโธปกรณ และเทคโนโลยีที่ทันสมัย
จําเปน และเพียงพอ เพ่ือพิทักษรักษาเอกราช อธิปไตย ความมั่นคงของรัฐ สถาบันพระมหากษัตริย
ผลประโยชนแหงชาติ และการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริยทรงเปนประมุข
และเพื่อการพัฒนาประเทศ

๒๑ สถาบันพระปกเกลา, รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐, (กรุงเทพมหานคร :
สาํ นกั พิมพค ณะรัฐมนตรแี ละราชกจิ จานุเบกษา, ๒๕๕๐), หนา ๒๑-๒๘.

บทที่ ๑ : ความรเู บือ้ งตนเก่ยี วกับนโยบายสาธารณะ ๑๓

๒) แนวนโยบายดา นการบรหิ ารราชการแผน ดนิ
มาตรา ๗๘ รัฐตอ งดาํ เนินการตามแนวนโยบายดา นการบรหิ ารราชการแผนดิน ดงั ตอ ไปนี้

(๑) บริหารราชการแผนดินใหเปนไปเพื่อการพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ และความมั่นคงของ
ประเทศอยางย่ังยืน โดยตองสงเสริมการดําเนินการตามปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงและคํานึงถึง
ผลประโยชนของประเทศชาตใิ นภาพรวมเปนสาํ คัญ

(๒) จัดระบบการบริหารราชการสวนกลาง สวนภูมิภาค และสวนทองถิ่น ใหมีขอบเขต
อํานาจหนาที่ และความรับผดิ ชอบทชี่ ดั เจนเหมาะสมแกก ารพฒั นาประเทศ และสนับสนุนใหจังหวัดมี
แผนและงบประมาณเพ่ือพัฒนาจังหวัด เพื่อประโยชนของประชาชนในพนื้ ที่

(๓) กระจายอํานาจใหองคกรปกครองสวนทองถ่ินพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการของ
ทองถ่ินไดเอง สงเสริมใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีสวนรวมในการดําเนินการตามแนวนโยบาย
พ้ืนฐานแหงรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของทองถ่ินและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการตลอดทั้ง
โครงสรา งพน้ื ฐานสารสนเทศในทอ งถิ่น ใหท วั่ ถงึ และเทาเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มี
ความพรอมใหเปนองคกรปกครองสวนทองถิ่นขนาดใหญ โดยคํานึงถึงเจตนารมณของประชาชนใน
จังหวัดนน้ั

(๔) พัฒนาระบบงานภาครัฐ โดยมุงเนนการพัฒนาคุณภาพ คุณธรรม และจริยธรรมขอ
เจาหนาที่ของรัฐ ควบคูไปกับการปรับปรุงรูปแบบและวิธีการทํางาน เพื่อใหการบริหารราชการ
แผนดินเปนไปอยางมีประสิทธิภาพ และสงเสริมใหหนวยงานของรัฐใชหลักการบริหารกิจการ
บา นเมอื งท่ดี ีเปน แนวทางในการปฏิบัตริ าชการ

(๕) จัดระบบงานราชการและงานของรัฐอยางอื่น เพื่อใหการจัดทําและการใหบริการ
สาธารณะเปนไปอยางรวดเร็ว มีประสิทธิภาพ โปรงใส และตรวจสอบได โดยคํานึงถึงการมีสวนรวม
ของประชาชน

(๖) ดําเนินการใหหนวยงานทางกฎหมายท่ีมีหนาท่ีใหความเห็นเกี่ยวกับการดําเนินงาน
ของรัฐตามกฎหมายและตรวจสอบการตรากฎหมายของรัฐ ดําเนินการอยางเปนอิสระ เพ่ือใหการ
บริหารราชการแผนดินเปน ไปตามหลกั นิติธรรม

(๗) จัดใหมีแผนพัฒนาการเมือง รวมท้ังจัดใหมีสภาพัฒนาการเมืองท่ีมีความเปนอิสระ
เพื่อติดตามสอดสอ งใหมกี ารปฏิบัติตามแผนดงั กลา วอยางเครง ครดั

(๘) ดาํ เนนิ การใหขาราชการและเจาหนา ทขี่ องรัฐไดรบั สทิ ธิประโยชนอยา งเหมาะสม

๓) แนวนโยบายดานศาสนา สงั คม การสาธารณสขุ การศึกษา และวัฒนธรรม
มาตรา ๗๙ รัฐตองใหความอุปถัมภและคุมครองพระพุทธศาสนาซ่ึงเปนศาสนาที่ประชาชน
ชาวไทยสวนใหญนับถือมาชานานและศาสนาอื่น ท้ังตองสงเสริมความเขาใจอันดีและความ
สมานฉันทระหวางศาสนิกชนของทุกศาสนา รวมทั้งสนับสนุนการนําหลักธรรมของศาสนามาใชเพ่ือ
เสรมิ สรางคุณธรรมและพฒั นาคณุ ภาพชวี ติ
มาตรา ๘๐ รัฐตองดําเนินการตามแนวนโยบายดานสังคม การสาธารณสุข การศึกษา และ
วัฒนธรรม ดังตอ ไปนี้

(๑) คุมครองและพัฒนาเด็กและเยาวชน สนับสนุนการอบรมเล้ียงดูและใหการศึกษา
ปฐมวัย สง เสรมิ ความเสมอภาคของหญิงและชาย เสริมสรางและพัฒนาความเปนปกแผนของสถาบัน

๑๔ บทท่ี ๑ : ความรเู บือ้ งตน เก่ยี วกับนโยบายสาธารณะ

ครอบครัวและชุมชน รวมทั้งตองสงเคราะหและจัดสวัสดิการใหแกผูสูงอายุ ผูยากไร ผูพิการหรือ
ทุพพลภาพ และผูอยใู นสภาวะยากลาํ บาก ใหม คี ุณภาพชวี ิตที่ดีขนึ้ และพงึ่ พาตนเองได

(๒) สง เสรมิ สนับสนนุ และพัฒนาระบบสุขภาพท่ีเนนการสรางเสริมสุขภาพอันนําไปสูสุข
ภาวะที่ยั่งยืนของประชาชน รวมทั้งจัดและสงเสริมใหประชาชนไดรับบริการสาธารณสุขที่มี
มาตรฐานอยางทั่วถึงและมีประสิทธิภาพ และสงเสริมใหเอกชนและชุมชนมีสวนรวมในการพัฒนา
สขุ ภาพและการจดั บริการสาธารณสุข โดยผมู หี นาท่ใี หบรกิ ารดังกลา วซงึ่ ไดปฏบิ ัตหิ นาท่ีตามมาตรฐาน
วชิ าชีพและจริยธรรม ยอมไดรบั ความคมุ ครองตามกฎหมาย

(๓) พัฒนาคุณภาพและมาตรฐานการจัดการศึกษาในทุกระดับและทุกรูปแบบให
สอดคลองกบั ความเปล่ียนแปลงทางเศรษฐกจิ และสังคม จัดใหมีแผนการศึกษาแหงชาติ กฎหมายเพ่ือ
พฒั นาการศกึ ษาของชาติ จัดใหม ีการพัฒนาคุณภาพครูและบุคลากรทางการศึกษาใหกาวหนาทันการ
เปลี่ยนแปลงของสังคมโลก รวมท้ังปลูกฝงใหผูเรียนมีจิตสํานึกของความเปนไทย มีระเบียบวินัย
คาํ นึงถึงประโยชนสวนรวม และยึดมั่นในการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริยทรง
เปน ประมขุ

(๔) สงเสริมและสนับสนุนการกระจายอํานาจเพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถ่ิน ชุมชน
องคการทางศาสนา และเอกชน จัดและมีสวนรวมในการจัดการศึกษาเพื่อพัฒนามาตรฐานคุณภาพ
การศึกษาใหเ ทา เทยี มและสอดคลอ งกับแนวนโยบายพ้ืนฐานแหง รัฐ

(๕) สงเสริมและสนับสนุนการศึกษาวิจัยในศิลปวิทยาการแขนงตางๆ และเผยแพรขอมูล
ผลการศึกษาวจิ ัยท่ไี ดรับทนุ สนับสนุนการศกึ ษาวิจัยจากรัฐ

(๖) สงเสริมและสนับสนุนความรูรักสามัคคีและการเรียนรู ปลูกจิตสํานึกและเผยแพร
ศิลปวฒั นธรรม ขนบธรรมเนยี มประเพณีของชาติ ตลอดจนคา นยิ มอนั ดงี ามและภมู ปิ ญญาทอ งถิ่น

๔) แนวนโยบายดานกฎหมายและการยตุ ิธรรม
มาตรา ๘๑ รฐั ตองดาํ เนินการตามแนวนโยบายดา นกฎหมายและการยุติธรรม ดังตอไปน้ี

(๑) ดูแลใหมีการปฏิบัติและบังคับการใหเปนไปตามกฎหมายอยางถูกตอง รวดเร็ว เปน
ธรรม และท่ัวถึง สงเสริมการใหความชวยเหลือและใหความรูทางกฎหมายแกประชาชน และจัด
ระบบงานราชการและงานของรัฐอยางอื่นในกระบวนการยุติธรรมใหมีประสิทธิภาพ โดยใหประชาชน
และองคก รวิชาชพี มสี วนรวมในกระบวนการยตุ ิธรรมและการชวยเหลือประชาชนทางกฎหมาย

(๒) คมุ ครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลใหพนจากการลวงละเมิดทั้งโดยเจาหนาที่ของรัฐ
และโดยบุคคลอื่น และตองอาํ นวยความยุตธิ รรมแกประชาชนอยางเทา เทยี มกัน

(๓) จัดใหมีกฎหมายเพื่อจัดต้ังองคกรเพื่อการปฏิรูปกฎหมายที่ดําเนินการเปนอิสระ เพื่อ
ปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศ รวมท้ังการปรับปรุงกฎหมายใหเปนไปตามรัฐธรรมนูญโดย
ตองรับฟง ความคดิ เหน็ ของผทู ไี่ ดร ับผลกระทบจากกฎหมายนน้ั ประกอบดวย

(๔) จดั ใหมีกฎหมายเพื่อจดั ตัง้ องคกรเพ่อื การปฏริ ูปกระบวนการยตุ ิธรรมที่ดําเนินการเปน
อสิ ระ เพ่ือปรบั ปรงุ และพฒั นาการดาํ เนินงานของหนวยงานท่ีเกย่ี วของกบั กระบวนการยุติธรรม

(๕) สนับสนุนการดําเนินการขององคกรภาคเอกชนที่ใหความชวยเหลือทางกฎหมายแก
ประชาชน โดยเฉพาะผูไดร ับผลกระทบจากความรุนแรงในครอบครัว

บทที่ ๑ : ความรเู บ้อื งตนเก่ียวกับนโยบายสาธารณะ ๑๕

๕) แนวนโยบายดานการตา งประเทศ
มาตรา ๘๒ รัฐตองสงเสริมสัมพันธไมตรีและความรวมมือกับนานาประเทศ และพึงถือหลัก
ในการปฏิบัติตอกันอยางเสมอภาค ตลอดจนตองปฏิบัติตามสนธิสัญญาดานสิทธิมนุษยชนท่ีประเทศ
ไทยเปนภาคี รวมทงั้ ตามพนั ธกรณที ่ไี ดกระทาํ ไวก ับนานาประเทศและองคการระหวางประเทศ
รัฐตองสงเสริมการคา การลงทุน และการทองเท่ียวกับนานาประเทศ ตลอดจนตองใหความ
คุมครองและดแู ลผลประโยชนของคนไทยในตา งประเทศ

๖) แนวนโยบายดานเศรษฐกจิ
มาตรา ๘๓ รัฐตองสงเสริมและสนับสนุนใหมีการดําเนินการตามแนวปรัชญาเศรษฐกิจ
พอเพยี ง
มาตรา ๘๔ รัฐตองดาํ เนินการตามแนวนโยบายดานเศรษฐกจิ ดังตอ ไปน้ี

(๑) สนับสนุนระบบเศรษฐกิจแบบเสรีและเปนธรรมโดยอาศัยกลไกตลาด และสนับสนุน
ใหมีการพัฒนาเศรษฐกิจอยางย่ังยืน โดยตองยกเลิกและละเวนการตรากฎหมายและกฎเกณฑที่
ควบคมุ ธรุ กิจซึง่ มีบทบญั ญตั ิที่ไมสอดคลองกับความจําเปนทางเศรษฐกิจ และตองไมประกอบกิจการท่ี
มลี กั ษณะเปนการแขง ขันกบั เอกชน เวน แตม ีความจาํ เปน เพ่อื ประโยชนในการรักษาความมั่นคงของรัฐ
รกั ษาผลประโยชนสว นรวม หรอื การจดั ใหมีสาธารณูปโภค

(๒) สนับสนุนใหมีการใชหลักคุณธรรม จริยธรรม และหลักธรรมาภิบาล ควบคูกับการ
ประกอบกจิ การ

(๓) ควบคุมใหมีการรักษาวินัยการเงินการคลังเพ่ือสนับสนุนเสถียรภาพและความมั่นคง
ทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ปรับปรุงระบบการจัดเก็บภาษีอากรใหมีความเปนธรรมและ
สอดคลองกบั การเปลีย่ นแปลงของสภาพเศรษฐกจิ และสังคม

(๔) จัดใหมีการออมเพ่ือการดํารงชีพในยามชราแกประชาชนและเจาหนาที่ของรัฐอยาง
ท่วั ถงึ

(๕) กํากับใหการประกอบกิจการมีการแขงขันอยางเสรีและเปนธรรม ปองกันการผูกขาด
ตัดตอนไมวา โดยทางตรงหรอื ทางออ ม และคุมครองผูบรโิ ภค

(๖) ดําเนินการใหมีการกระจายรายไดอยางเปนธรรม คุมครอง สงเสริมและขยายโอกาส
ในการประกอบอาชพี ของประชาชนเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจ รวมทั้งสงเสริมและสนับสนุนการพัฒนา
ภูมิปญ ญาทอ งถ่นิ และภมู ิปญ ญาไทย เพ่อื ใชใ นการผลติ สนิ คา บรกิ าร และการประกอบอาชพี

(๗) สงเสริมใหประชากรวัยทํางานมีงานทํา คุมครองแรงงานเด็กและสตรี จัดระบบ
แรงงานสัมพันธแ ละระบบไตรภาคีท่ีผูทํางานมีสิทธิเลือกผูแทนของตน จัดระบบประกันสังคม รวมทั้ง
คุมครองใหผูทํางานท่ีมีคุณคาอยางเดียวกันไดรับคาตอบแทน สิทธิประโยชน และสวัสดิการท่ีเปน
ธรรมโดยไมเลอื กปฏบิ ัติ

(๘) คุมครองและรักษาผลประโยชนของเกษตรกรในการผลิตและการตลาด สงเสริมให
สินคาเกษตรไดรับผลตอบแทนสูงสุด รวมทั้งสงเสริมการรวมกลุมของเกษตรกรในรูปของสภา
เกษตรกรเพอื่ วางแผนการเกษตรและรกั ษาผลประโยชนร วมกนั ของเกษตรกร

(๙) สงเสริม สนับสนุน และคุมครองระบบสหกรณใหเปนอิสระ และการรวมกลุมการ
ประกอบอาชพี หรือวิชาชพี ตลอดท้งั การรวมกลมุ ของประชาชนเพ่ือดําเนินกิจการดานเศรษฐกจิ

๑๖ บทท่ี ๑ : ความรูเบือ้ งตนเกยี่ วกับนโยบายสาธารณะ

(๑๐) จัดใหมีสาธารณูปโภคข้ันพื้นฐานอันจําเปนตอการดํารงชีวิตของประชาชนเพ่ือ
ประโยชนในการรักษาความม่ันคงของรัฐในทางเศรษฐกิจ และตองมิใหสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอัน
จาํ เปนตอการดาํ รงชีวิตของประชาชนอยูในความผูกขาดของเอกชนอนั อาจกอ ความเสยี หายแกรฐั

(๑๑) การดําเนินการใดที่เปนเหตุใหโครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐานของกิจการ
สาธารณปู โภคขั้นพนื้ ฐานของรัฐอันจําเปนตอการดํารงชีวิตของประชาชน หรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ
ตกไปเปน กรรมสทิ ธข์ิ องเอกชน หรือทาํ ใหรฐั เปน เจาของนอยกวา รอ ยละหาสบิ เอด็ จะกระทาํ มิได

(๑๒) สงเสริมและสนบั สนนุ กจิ การพาณิชยนาวี การขนสงทางราง รวมท้ังการดําเนินการ
ตามระบบบรหิ ารจัดการขนสง ทง้ั ภายในและระหวา งประเทศ

(๑๓) สงเสริมและสนับสนุนองคกรภาคเอกชนทางเศรษฐกิจท้ังในระดับชาติและระดับ
ทอ งถน่ิ ใหม ีความเขม แขง็

(๑๔) สงเสริมอุตสาหกรรมแปรรูปผลผลิตทางการเกษตรเพื่อใหเกิดมูลคาเพ่ิมในทาง
เศรษฐกจิ

๗) แนวนโยบายดา นท่ดี ิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสงิ่ แวดลอ ม
มาตรา ๘๕ รัฐตองดําเนินการตามแนวนโยบายดานท่ีดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และ
สง่ิ แวดลอ ม ดังตอไปนี้

(๑) กําหนดหลักเกณฑการใชที่ดินใหครอบคลุมท่ัวประเทศ โดยใหคํานึงถึงความ
สอดคลองกับสภาพแวดลอมทางธรรมชาติ ท้ังผืนดิน ผืนน้ํา วิถีชีวิตของชุมชนทองถ่ินและการดูแล
รกั ษาทรัพยากรธรรมชาติอยางมีประสิทธิภาพ และกําหนดมาตรฐานการใชท่ีดินอยางย่ังยืน โดยตอง
ใหป ระชาชนในพน้ื ทีท่ ่ีไดรบั ผลกระทบจากหลกั เกณฑก ารใชท ีด่ นิ นน้ั มีสวนรว มในการตัดสินใจดวย

(๒) กระจายการถือครองที่ดินอยางเปนธรรมและดําเนินการใหเกษตรกรมีกรรมสิทธ์ิหรือ
สิทธิในทีด่ ินเพ่ือประกอบเกษตรกรรมอยางท่ัวถึงโดยการปฏิรูปท่ีดินหรือวิธีอ่ืน รวมท้ังจัดหาแหลงนํ้า
เพอ่ื ใหเกษตรกรมนี าํ้ ใชอ ยา งพอเพียงและเหมาะสมแกก ารเกษตร

(๓) จัดใหมีการวางผังเมือง พัฒนา และดําเนินการตามผังเมืองอยางมีประสิทธิภาพและ
ประสิทธผิ ล เพอ่ื ประโยชนในการดแู ลรกั ษาทรพั ยากรธรรมชาติอยา งยัง่ ยืน

(๔) จัดใหมีแผนการบริหารจัดการทรัพยากรน้ําและทรัพยากรธรรมชาติอ่ืนอยางเปนระบบ
และเกิดประโยชนตอสวนรวม ท้ังตองใหประชาชนมีสวนรวมในการสงวน บํารุงรักษา และใช
ประโยชนจ ากทรัพยากรธรรมชาตแิ ละความหลากหลายทางชวี ภาพอยางสมดุล

(๕) สงเสริม บํารุงรักษา และคุมครองคุณภาพสิ่งแวดลอมตามหลักการพัฒนาที่ยั่งยืน
ตลอดจนควบคุมและกําจัดภาวะมลพิษท่ีมีผลตอสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ และคุณภาพชีวิตของ
ประชาชน โดยประชาชน ชุมชนทองถ่ิน และองคกรปกครองสวนทองถ่ิน ตองมีสวนรวมในการ
กาํ หนดแนวทางการดาํ เนินงาน

๘) แนวนโยบายดา นวทิ ยาศาสตร ทรพั ยส ินทางปญญา และพลังงาน
มาตรา ๘๖ รัฐตอ งดาํ เนินการตามแนวนโยบายดานวิทยาศาสตร ทรัพยส ินทางปญ ญาและพลงั งาน
ดังตอ ไปนี้

บทที่ ๑ : ความรเู บ้ืองตนเกยี่ วกบั นโยบายสาธารณะ ๑๗

(๑) สงเสริมใหมีการพัฒนาดานวิทยาศาสตร เทคโนโลยี และนวัตกรรมดานตางๆ โดย
จ ัด ใ ห มี ก ฎ ห ม า ย เ ฉ พ า ะ เ พื่ อ ก า ร นี้ จั ด ง บ ป ร ะ ม า ณ ส นั บ ส นุ น ก า ร ศึ ก ษ า ค น ค ว า วิ จั ย แ ล ะ ใ ห มี
สถาบันการศึกษาและพัฒนา จัดใหมีการใชประโยชนจากผลการศึกษาและพัฒนา การถายทอด
เทคโนโลยีที่มีประสิทธิภาพ และการพัฒนาบุคลากรที่เหมาะสม รวมทั้งเผยแพรความรูดาน
วิทยาศาสตรและเทคโนโลยีสมัยใหม และสนับสนุนใหประชาชนใชหลักดานวิทยาศาสตรในการ
ดาํ รงชวี ติ

(๒) สงเสริมการประดษิ ฐห รือการคนคิดเพอ่ื ใหเ กิดความรูใหม รักษาและพัฒนาภูมิปญญา
ทองถิน่ และภูมปิ ญญาไทย รวมท้งั ใหความคมุ ครองทรัพยสินทางปญญา

(๓) สงเสริมและสนับสนุนการวิจัย พัฒนา และใชประโยชนจากพลังงานทดแทนซึ่งได
จากธรรมชาตแิ ละเปนคุณตอส่ิงแวดลอ มอยา งตอ เนื่องและเปน ระบบ

๙) แนวนโยบายดานการมีสวนรวมของประชาชน
มาตรา ๘๗ รฐั ตองดําเนนิ การตามแนวนโยบายดา นการมีสวนรวมของประชาชน ดงั ตอ ไปน้ี

(๑) สงเสริมใหประชาชนมีสวนรวมในการกําหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจ
และสงั คมทั้งในระดบั ชาติและระดับทอ งถน่ิ

(๒) สงเสริมและสนับสนุนการมีสวนรวมของประชาชนในการตัดสินใจทางการเมือง การ
วางแผนพัฒนาทางเศรษฐกจิ และสังคม รวมทัง้ การจัดทาํ บรกิ ารสาธารณะ

(๓) สงเสริมและสนับสนุนการมีสวนรวมของประชาชนในการตรวจสอบการใชอํานาจรัฐ
ทุกระดบั ในรปู แบบองคกรทางวิชาชีพหรอื ตามสาขาอาชีพทีห่ ลากหลายหรอื รปู แบบอ่นื

(๔) สงเสริมใหประชาชนมีความเขมแข็งในทางการเมือง และจัดใหมีกฎหมายจัดตั้ง
กองทุนพัฒนาการเมืองภาคพลเมืองเพ่ือชวยเหลือการดําเนินกิจกรรมสาธารณะของชุมชน รวมท้ัง
สนับสนุนการดําเนินการของกลุมประชาชนที่รวมตัวกันในลักษณะเครือขายทุกรูปแบบใหสามารถ
แสดงความคิดเหน็ และเสนอความตอ งการของชมุ ชนในพ้ืนท่ี

(๕) สงเสริมและใหการศึกษาแกประชาชนเกี่ยวกับการพัฒนาการเมืองและการปกครอง
ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริยทรงเปนประมุข รวมทั้งสงเสริมใหประชาชนไดใชสิทธิ
เลือกตั้งโดยสุจริตและเทยี่ งธรรม

การมีสว นรว มของประชาชนตามมาตราดังกลา วนี้ จําตองคํานึงถึงสัดสวนของหญิงและชายท่ี
ใกลเ คียงกัน ซง่ึ จะเหน็ ไดวา เมอ่ื รัฐธรรมนญู กําหนดประเด็นนโยบาย รัฐบาลที่เขามาบริหารประเทศก็
จะตองกําหนดนโยบายใหส อดคลองกับรัฐธรรมนูญ หากมองในมิติความสําคัญของนโยบายสาธารณะ
มีความชัดเจนวา นโยบายสาธารณะถูกยกระดับขึ้นไปเปนกฎหมายสูงสุดของประเทศ จากเดิม
นโยบายสาธารณะเปนเพียงคําพูดทเี่ พอฝน ของผนู าํ ประเทศในแตล ะยคุ สมยั

จากขอความดงั กลาวมาขา งตน ท้ังหมดนั้น พอจะสรุปไดวา นโยบายสาธารณะ มีความสําคัญ
ในฐานะที่เปนกลยทุ ธในการบรหิ ารประเทศ เปน กลไกในการแกปญหาสังคม เปนกลไกเพื่อสรางความ
เปน ธรรมในสงั คม เปนกลไกกระจายรายไดสูประชาชน เปนกลไกการพัฒนาวิทยาศาสตร เทคโนโลยี
และสิ่งแวดลอ ม เปน กลไกความม่ันคงของรัฐ และเปน กลไกการเจรจาระหวางประเทศ

๑๘ บทที่ ๑ : ความรเู บ้ืองตน เกย่ี วกบั นโยบายสาธารณะ

๑.๕ ลกั ษณะของนโยบายสาธารณะ

การศึกษาเก่ียวกับลักษณะของนโยบายสาธารณะอยางละเอียดครอบคลุมน้ันจะชวยใหผู
ศึกษาเกิดความรู และความเขาใจเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะในมิติท่ีแตกตางไปจากความหมายและ
องคประกอบของนโยบายสาธารณะตามท่ีไดอธิบายมาแลวขางตน เพราะจะทําใหเห็นภาพรวมของ
ปญหานโยบาย จนกระทั่งถึงปจจัยท่ีจะเอื้อตอความสําเร็จของนโยบาย ซ่ึงในท่ีนี้ จะขออธิบายถึง
ลักษณะโดยทว่ั ๆ ไปของนโยบายสาธารณะ ดังตอ ไปนี้

๑) เปนปญหาที่ยุงยาก สลับซับซอนมาก (Complex Social Problems) หมายความวา
ปญหาท่ีจําเปนตองมีนโยบายสาธารณะมาแกไขนั้น จะตองเปนปญหาท่ีมีผลกระทบตอคนสวนรวม
หรือคนจํานวนมาก และคนเหลาน้ันไมพึงประสงค และตองการใหมีการแกไขปญหานั้นรวมกัน เชน
ปญหายาเสพติด หรือปญหาอาชญากรรม หรือขณะน้ันอาจจะยังไมเปนปญหาแตถาปลอยท้ิงไวอาจ
เปนปญหาในอนาคต เชน ปญหาการขาดสารอาหารในวัยเด็ก และปญหาน้ันมักจะมีความเกี่ยวของ
เชื่อมโยงกบั ปญหาอ่ืนเปนลูกโซ มใิ ชป ญหาของปจ เจกบุคคล

๒) เกี่ยวของกับสหวิทยาการ (Interdisciplinary Approach) คือ นโยบายสาธารณะท่ี
กําหนดข้ึนมาน้ันจะตองอาศัยองคความรูจากหลายๆ สาขา มาชวยในการกําหนดนโยบายสาธารณะ
และมาประยุกตใชในขั้นตอนการนํานโยบายไปปฏิบัติใหบรรลุผลสําเร็จ เชน สังคมวิทยา รัฐศาสตร
นิติศาสตร เศรษฐศาสตร ภูมิศาสตร ประวัติศาสตร จิตวิทยาสังคม ฯลฯ เพราะปญหาใดปญหาหนึ่ง
มิไดเกิดข้ึนมาเฉพาะ แตมักเกี่ยวของและสัมพันธกับปญหาอื่นเปนลูกโซ (Chain Problem) ดังน้ัน
ในการแกไ ขปญ หาจึงตองอาศยั การบรู ณาการจากศาสตรห ลายสาขา

๓) มีลักษณะสงเสริมเสถียรภาพ ขอความตางๆ ในนโยบายท่ีกําหนดขึ้นน้ันจะตองมุงใหเกิด
ความมัน่ คงแกป ระเทศชาติและเกิดประโยชนแกประชาชนสวนรวมเปนสําคัญ ไมเปลี่ยนแปลงไปตาม
อารมณของผูทกี่ ําหนดนโยบายและผูท น่ี าํ นโยบายไปปฏิบตั ิ

๔) นโยบายสาธารณะตางๆ ที่กําหนดข้ึนมาน้ัน จะตองมีแบบแผนในแนวเดียวกันที่ชัดเจน
นั่นก็คือนโยบายหน่ึงๆ อาจมีรายละเอียดปลีกยอยตางๆ ในการนําไปปฏิบัติได แตก็จะตองกําหนด
เปาหมายและวธิ ีการปฏิบตั ใิ นรปู แบบเดียวกนั เสมอ

๕) นโยบายสาธารณะท่ีรัฐบาลชุดหน่ึงๆ กําหนดข้ึนมาควรมีการปฏิบัติอยางตอเนื่องเพื่อให
บรรลุตามทก่ี ําหนดวัตถุประสงคไ ว ถา เปนนโยบายทีเ่ หมาะสม สอดคลองกับปญหาและความตองการ
ของประชาชน มิใชเปนการทําๆ หยุดๆ แบบไฟไหมฟาง ถาเปนเชนน้ัน ยอมแสดงใหเห็นถึงความไม
จริงใจ และความไมส ามารถในการบรหิ ารประเทศของรัฐบาล

๖) เปนกระบวนการท่ีตองสอดรับกับการเปล่ียนแปลงของสภาพแวดลอมและความตองการ
ของประชาชนตลอดเวลาหรือมีลักษณะเปนพลวัตร (Dynamic) กลาวอีกนัยหน่ึงสภาพแวดลอมจะ
เปน ตัวกาํ หนดความตองการของประชาชน และกลุมผลประโยชน ซึ่งประชาชนและกลุมผลประโยชน
จะเรียกรอ งใหร ัฐบาลกระทํา หรือไมกระทาํ บางอยา งเพื่อสนองตอบตอ ความตองการของประชาชน

๗) มีองคประกอบตางๆ มากมาย อาทิเชน องคประกอบดานการเมือง เศรษฐกิจ สังคม ซึ่ง
องคประกอบเหลานี้จะสงผลกระทบตอการกําหนดนโยบายในแนวทางที่แตกตางกัน ท้ังนี้ ขึ้นอยูกับ
ภาวะผูนาํ กาลเวลา และสภาพการณข องแตละสังคม

บทที่ ๑ : ความรูเ บือ้ งตนเกี่ยวกบั นโยบายสาธารณะ ๑๙

๘) นโยบายสาธารณะท่ีกําหนดข้ึนมา ตองมุงใหเกิดการกระทําตางๆ ในอนาคต (Future)
กลาวคือจะเกิดการกระทําภายหลังไดกําหนดนโยบายข้ึนมาแลวนั่นเอง หรือกระทํานั้นตอนการนํา
นโยบายไปปฏบิ ัติ มใิ ชเ ปน การกระทํากอน แลวจึงมกี ารกาํ หนดนโยบายขน้ึ มาตามหลัง

๙) การกระทําตางๆ ตองมีจุดมุงหมายหรือเปาประสงค (Goal) เพ่ือวัดความสําเร็จของ
นโยบาย จุดมุงหมายของนโยบายสาธารณะนั้นจะตองตอบสนองตอผลประโยชนของชาติหรือ
สวนรวม มิใชต อบสนองตอผลประโยชนของบุคคลใดหรือกลุมใดกลมุ หนึ่งโดยเฉพาะ

๑๐) นโยบายสาธารณะจะบรรลุผลสําเร็จมากนอยเพียงใด จะตองมีปจจัยตางๆ สนับสนุน
อยางเพียงพอ โดยเฉพาะข้ันตอนการนํานโยบายไปปฏิบัติ เชน มีจํานวนบุคลากร มีภาวะผูนําท่ีดี มี
งบประมาณ มีเครื่องมืออุปกรณ มีความรวมมือจากหนวยงานที่เกี่ยวของและประชาชน มีการ
ประชาสัมพันธ ตลอดจนมีการกาํ กับดูแล และการประเมินผลทีต่ อ เนือ่ ง เปนตน

๑.๖ วัตถุประสงคข องนโยบายสาธารณะ

ดังท่ีทราบแลววานโยบายสาธารณะเปนนโยบายที่กําหนดขึ้นโดยภาครัฐ ซึ่งมีวัตถุประสงคท่ี
แนน อนอยา งใดอยางหน่ึงหรือหลายอยา ง ซง่ึ อาจจะมวี ัตถปุ ระสงค ๓ ประการ ดังตอไปนี้

๑) เพ่ือแกไขปญหาในปจจุบัน ใหเบาบางหรือหมดส้ินไป อันจะนําไปสูการกินดี อยูดี หรือ
การมีคุณภาพชวี ิต (Quality of Life) ที่ดขี องประชาชนโดยสว นรวม เชน ปญหาเกษตรกรขาดแคลน
ที่ดินทํากิน รัฐบาลก็กําหนดออกมาในรูปของนโยบายปฏิรูปท่ีดิน หรือปญหาการจราจร ก็กําหนด
ออกมาเปนพระราชบัญญัติผูประสบภัยจากรถยนตและนโยบายสวมหมวกนิรภั ย หรือปญหา
ประชาชนมีสุขภาพอนามัยไมดี ก็กําหนดเปนนโยบายหลักประกันสุขภาพโครงการสามสิบบาทรักษา
ทุกโรค หรือปญหาการบริหารระบบราชการไทยไมมีประสิทธิภาพขาดความโปรงใส มีการคอรรัปช่ัน
ก็กําหนดเปนนโยบายปฏิรูประบบราชการ นโยบายรัฐบาลอิเล็กทรอนิกส (E-Government) และ
นโยบายปองกนั และปราบปรามการทุจริต ประพฤตมิ ิชอบ เปน ตน

๒) เพื่อการพัฒนา โดยนโยบายสาธารณะจะเขาไปเปลี่ยนแปลงสภาพที่เปนอยูเดิมใหกลาย
ไปเปน สิ่งใหมท ่ีดกี วา ซึ่งมี ๒ ประการ คอื

(๑) เพ่อื การพัฒนาส่ิงที่เปนอยูใหดีกวาเกา เปนการกําหนดนโยบายเพ่ือกอใหเกิดผลที่พึง
ปรารถนาหรือปรับปรุงเปลี่ยนแปลงส่ิงที่เปนอยูใหดีข้ึนกวาเดิม เชน ประเทศตองการเนนเศรษฐกิจ
การคาท่ีสามารถแขงขันไดในเวทีโลก ก็กําหนดเปนนโยบายเขตการคาเสรี (FTA) หรือการท่ีประเทศ
ไทยตองการผลักดันใหมีการนําเทคโนโลยีสมัยใหมมาใชในการพัฒนาประเทศ รัฐบาลก็กําหนดเปน
นโยบายพัฒนาระบบสารสนเทศและเทคโนโลยี หรือการท่ีประเทศตองการใหมีระบบโครงสราง
พื้นฐาน (Infrastructure) และสาธารณูปโภคตางๆ ท่ีสะดวก สบาย ทันสมัย ก็จะมีการกําหนด
นโยบายสรางสนามบินสุวรรณภูมิ นโยบายสรางรถไฟฟาใตดิน และนโยบายพัฒนาระบบบริหาร
จดั การนํา้ เปนตน

(๒) เพ่ือการพัฒนาในอนาคตหรือแกไขปญหาในอนาคต เชน รัฐบาลตองการนอม
นํากระแสพระราชดํารสั ของพระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวเก่ียวกับเศรษฐกิจพอเพียงมาประยุกตใช ก็
จะกําหนดเปนนโยบายเศรษฐกิจพอเพียง เชน นโยบายดานเศรษฐกิจของรัฐบาลสมัย พลเอกสุรยุทธ
จุลานนท หรือรัฐบาลตองการพัฒนาคนใหมีคุณภาพ ก็จะกําหนดนโยบายปฏิรูปการศึกษา หรือ

๒๐ บทท่ี ๑ : ความรูเบอื้ งตนเก่ียวกบั นโยบายสาธารณะ

กิจกรรมบางอยางท่ีรัฐดําเนินการในรูปของรัฐวิสาหกิจท่ีไมมีประสิทธิภาพ ประชาชนไมพึงพอใจ
รัฐบาลก็อาจกําหนดนโยบายแปรรูปรัฐวิสาหกิจ หรือกรณีปญหาความรุนแรงใน ๓ จังหวัดชายแดน
ภาคใต รัฐบาลก็กําหนดนโยบายแกไขปญ หา ๓ จงั หวดั ชายแดนภาคใต โดยยึดหลกั สมานฉนั ท

๓) เพือ่ สรา งความเปน ธรรมในสังคม นโยบายสาธารณะจะเขา ไปทาํ หนา ท่ีเสรมิ สรางศักยภาพ
สําหรับผูดอยโอกาสในสังคมใหมีสถานภาพทัดเทียมกับคนกลุมอ่ืนที่มีสถานภาพทางสังคมสูงกวา
ซ่ึงในแตละประเทศ ก็จะมีกลุมคนท่ีเปนผูดอยโอกาสในสังคมอยูมากมาย เชน ดอยโอกาสทาง
การศึกษา ดอยโอกาสในการเขาถึงการรกั ษาพยาบาล ดอยโอกาสในการเขาถงึ แหลงอาชีพสรางรายได
รวมไปถึงคนพกิ ารในสังคม

จากวัตถุประสงคของนโยบายดังกลาวขางตนนั้น จะเห็นไดวา นโยบายท่ีดีนั้นตองเปน
นโยบายที่นําไปสูความอยูดีกินอยูดี ความถูกตอง เปนธรรม และประโยชนสุขของมหาชน ดังน้ัน
รัฐบาลทุกรัฐบาลควรนอมนําพระปฐมบรมราชโองการ ของพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพล
อดุลยเดช ท่ีวา “เราจะครองแผนดินโดยธรรม เพื่อประโยชนสุขแหงมหาชนชาวสยาม” มาเปน
ทิศทางในการกําหนดนโยบายบริหารประเทศ โดยผูปกครองจะตองยึดความถูกตอง เปนธรรม และ
ประโยชนสุขของประชาชนเปนท่ีตั้ง จึงทําใหการพัฒนาประเทศบรรลุตามวัตถุประสงค หาก
ผปู กครองขาดคุณธรรมแลว กําหนดนโยบาย โดยไรเหตุผล ยึดประโยชนของตนเองหรือพรรคพวกเปน
สําคัญ ประชาชนก็อาจไมไดรับผลประโยชนจากนโยบายท่ีกําหนดขึ้นมาอยางแทจริง คุณภาพชีวิต
ระยะยาวของประชาชนกย็ ังไมด ีข้นึ

๑.๗ ประเภทของนโยบายสาธารณะ

การจําแนกประเภทของนโยบายสาธารณะ เมื่อพิจารณาโดยสังเขปแลว จะเห็นไดวา การ
จําแนกประเภทของนโยบายสาธารณะไดกระทํากันไวหลายทาง เพื่อวัตถุประสงคตางๆ กัน ตาม
ขอบขายของผลกระทบของนโยบาย หรือแมกระทง่ั ตามลกั ษณะของขอมูลท่มี ีอยู

จากการศึกษาพบวา มีนักวิชาการสวนใหญมักจะใหความสนใจกับทัศนะของ Theodore
Lowi๒๒ ทไ่ี ดจ ําแนกนโยบายออกเปน ๔ ประเภท ดังตอไปน้ี

๑) นโยบายที่เกี่ยวกับการจัดระเบียบกฎเกณฑ (Regulatory Policy) เปนนโยบายที่กําหนด
ขึ้นมาเพ่ือควบคมุ พฤติกรรมของบุคคลหรอื กลมุ บคุ คล ท้ังน้ี เพ่ือประโยชนข องสังคมโดยสวนรวม ท่ีมา
ของนโยบายดงั กลาว เกดิ ข้ึนเพราะบุคคลและกลุมบุคคลโดยทั่วไปมีผลประโยชนและความตองการที่
แตกตางกันความตองการเหลาน้ีโดยทั่วไปมักไมเหมือนกันและขัดแยงกันอยูเสมอ ดังนั้น การกําหนด
นโยบายทีอ่ อกมาในลักษณะดังกลา วยอมชวยใหค วามขัดแยงทจ่ี ะเกดิ ขึน้ มีขอยตุ ลิ งได

๒) นโยบายที่เก่ียวกับการกระจายทรัพยากร (Distribution Policy) เปนนโยบายที่เกี่ยวกับ
การกระจาย แจกจายสินคาและบริการใหกับประชาชนกลุมตางๆ เชน การใหบริการทางดาน
การศึกษา สาธารณูปโภค การจัดสวัสดิการตางๆ เปนตน การแจกจายสินคาและบริการดังกลาวของ

๒๒ Theodore J. Lowi, “American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political
Theory”, World Politics, (16 July 1964): 677.

บทท่ี ๑ : ความรูเ บื้องตนเกยี่ วกบั นโยบายสาธารณะ ๒๑

รัฐบาล นอกจากจะเปนการแจกจายในภาวะปกติแลว บางคร้ัง อาจเปนการจัดสรรหรือแจกจายใน
ภาวะฉกุ เฉินดวย

๓) นโยบายท่ีเกี่ยวกับการจัดสรรทรัพยากรใหม (Redistribution Policy) เปนนโยบายท่ี
กําหนดขึ้นมาเพ่ือจดั สรรทรพั ยากรใหมในสังคมเพื่อใหเกิดการกระจายเพ่ิมขึ้น คําวา ทรัพยากรในท่ีนี้
ไมไ ดหมายถงึ เฉพาะทรพั ยากรทางเศรษฐกิจเทานั้น หากหมายรวมถึงทรัพยากรทางการเมืองและทาง
สังคมดวย ตัวอยางของนโยบายน้ีท่ีเห็นไดชัดเจน ก็คือ นโยบายภาษีกาวหนา (Progressive Tax
Policy) ซ่ึงเปนภาษีที่มีอัตราสูงเมื่อฐานภาษีมีขนาดใหญข้ึน วัตถุประสงคของการเก็บภาษีประเภทนี้
นอกจากรัฐบาลจะนํามาใชจายในกิจการของรัฐเพ่ือกอใหเกิดประโยชนกับประชาชนโดยท่ัวไปแลว
(เชน การศกึ ษา การปอ งกนั ประเทศ ฯลฯ) ยังสามารถนาํ เงินท่ีไดจากนโยบายภาษีดังกลาวมาอุดหนุน
ชวยเหลือเพ่ือผูมีรายไดนอย หรือผูท่ียากจนไดอีกดวย ดังน้ัน นโยบายภาษีดังกลาวจึงเปนตัวอยาง
อันหนึ่งของนโยบายที่เกี่ยวกับการจัดสรรทรัพยากรใหม นอกจากนี้ ก็ยังมีนโยบายภาษีประเภทอ่ืนๆ
อีก ท่ีสามารถนํามาเปนตัวอยางของนโยบายประเภทนี้ได เชน นโยบายภาษีทรัพยสิน นโยบายภาษี
มรดก นโยบายภาษีทดี่ นิ เปน ตน

๔) นโยบายตนแบบ (Constituent Policy) เปนนโยบายท่ีมีผลกระทบตอประชาชนในฐานะ
เปนตัวแสดงทางการเมือง (Political Actor) โดยตรงเพราะนโยบายน้ี โดยทั่วไปจะกําหนดลักษณะ
ระบบการเมือง สถาบันทางการเมือง เปนตน ตัวอยางของนโยบายนี้ ไดแก กฎหมายวาดวยพรรค
การเมอื ง

จากการจําแนกประเภทดังกลาวขางตนน้ัน สอดคลองกับทัศนะของ Almond & Powell๒๓
ที่ไดจําแนกประเภทของนโยบายสาธารณะซ่ึงมีลักษณะคลายกับทัศนะของ Theodore Lowi มี ๕
ประการ ดังน้ี

ประการที่หน่ึง คือ นโยบายท่ีเก่ียวกับการจัดระเบียบกฎเกณฑ (Regulative Policy or
Capability)

ประการที่สอง คือ นโยบายที่เกี่ยวกับการกระจายทรัพยากร (Distribution Policy or
Capability)

ประการท่สี าม คอื นโยบายทเ่ี กยี่ วกับการนําเอาทรพั ยากรในสังคมมาใช (Extractive Policy
or Capability)

ทง้ั ๓ ประการขางตนนี้ มีคาํ อธบิ ายเชน เดียวกันกบั แนวคิดการจดั ประเภทของ Lowi แตจะมี
สาระสําคัญที่แตกตางกนั ใน ๒ ประการทเี่ หลือ คือ

ประการท่ีสี่ คือ นโยบายในการตอบสนองความตองการของคนในสังคม (Responsive
Policy or Capability) สําหรับนโยบายในการตอบสนองความตองการของคนในสังคมเปนนโยบาย
ท่ีมีตอความเคล่ือนไหวของกลุมคน ถาระบบการเมืองละเลยหรือปลอยใหกลุมชนเกิดความหวังและ
ความตองการโดยไมไดมีการตอบสนอง ในระยะยาวอาจจะเกิดความตึงเครียดท่ีนําไปสูการใชความ
รนุ แรงได

๒๓ Almond, and G. Binghim Powell, Jr. Comparative Politics: A Development Approach,
(Boston: Little, Brown and Company, 1963).

๒๒ บทท่ี ๑ : ความรเู บ้อื งตนเก่ยี วกบั นโยบายสาธารณะ

ประการท่หี า คอื นโยบายท่เี ก่ียวกับสญั ลักษณ (Symbolic Policy or Capability) นโยบาย
ที่เกีย่ วกับสัญลกั ษณเ ปนนโยบายท่ีชวยหรอื มสี วนชวยในการธํารงรักษาระบบการเมือง ชวยสนับสนุน
ความชอบธรรมของผปู กครองและตัวระบบการเมือง ตัวอยางของสัญลักษณที่มองเห็นได เชน ธงชาติ
อนุสาวรีย บคุ คลสําคญั เปนตน

ตารางท่ี ๑.๓ แสดงการเปรียบเทียบประเภทของนโยบายสาธารณะตามทัศนะของ Theodore
Lowi กบั Almond & Powell๒๔

ประเภทของนโยบายสาธารณะตาม ประเภทของนโยบายสาธารณะตาม
ทรรศนะของ Theodore Lowi ทรรศนะของ Almond & Powell

(๑) นโยบายที่เกี่ยวกบั การจัดระเบยี บกฎเกณฑ (๑) นโยบายทเ่ี กี่ยวกับการจัดระเบยี บกฎเกณฑ
(๒) นโยบายท่เี กี่ยวกับการกระจายทรพั ยากร (๒) นโยบายท่ีเก่ยี วกับการกระจายทรพั ยากร
(๓) นโยบายทเ่ี กยี่ วกบั การจัดสรรทรัพยากรใหม (๓) นโยบายท่เี กี่ยวกับการนาํ เอาทรัพยากรในสังคม
(๔) นโยบายเกี่ยวกับการจัดระบบงานและโครงสรา ง
มาใช
ขององคกร (๔) นโยบายในการตอบสนองความตองการของคน

ในสงั คม
(๕) นโยบายท่ีเกย่ี วกับสญั ลกั ษณ

นอกจากนี้ ยังมีนกั วิชาการตา งประเทศอีกหลายทานไดแสดงทัศนะไวอยางนาสนใจ อาทิเชน
Ira Sharkansky๒๕ ที่ไดจําแนกประเภทของนโยบายสาธารณะตามขอบขายของผลกระทบของ
นโยบายแหง รัฐ เปน ๖ ประเภท คือ

๑) นโยบายทางการศกึ ษา
๒) นโยบายทางหลวง
๓) นโยบายสวัสดภิ าพสงั คม
๔) นโยบายสาธารณสุข
๕) นโยบายทรพั ยากรธรรมชาติ
๖) นโยบายปลอดภยั สาธารณะ
สวน David Easton กไ็ ดจ ําแนกตามขอบขายของผลกระทบของนโยบายแหงรัฐเชนกัน โดย
ไดจ ําแนก ๒ ประเภท๒๖ คอื
๑) นโยบายท่ีกําหนดออกมาใชบังคับหรือยอมรับโดยกลุมคนเพียงกลุมหนึ่งกลุมใด
โดยเฉพาะ

๒๔ จมุ พล หนมิ พานชิ , การวเิ คราะหนโยบาย : ขอบขาย แนวคิดทฤษฎี และกรณีตวั อยา ง, หนา ๑๗.
๒๕ เสนห  จยุ โต, “แนวคดิ เก่ยี วกบั นโยบายสาธารณะ”, ใน ประมวลสาระชุดวิชานโยบายสาธารณะและ
การบรหิ ารโครงการ, หนา ๑๕.
๒๖ เรอื่ งเดียวกัน, หนา ๑๕.

บทที่ ๑ : ความรูเบอ้ื งตนเกยี่ วกบั นโยบายสาธารณะ ๒๓

๒) นโยบายท่ีมีผลกระทบหรอื ใชบ ังคับกบั สมาชกิ ของสงั คมท้ังหมด
สําหรับ Thomas R. Dye ไดจําแนกนโยบายตามภารกิจสําคัญของรัฐ เปน ๑๒ ประการ๒๗
คือ

๑) นโยบายปอ งกันประเทศ
๒) นโยบายตางประเทศ
๓) นโยบายการศึกษา
๔) นโยบายสวสั ดกิ าร
๕) นโยบายรักษาความสงบภายใน
๖) นโยบายทางหลวง
๗) นโยบายภาษอี ากร
๘) นโยบายทอ่ี ยอู าศยั
๙) นโยบายประกนั สงั คม
๑๐) นโยบายสาธารณสขุ
๑๑) นโยบายทางเศรษฐกิจ
๑๒) นโยบายพฒั นาชุมชนเมอื ง
๑๓) นโยบายดานการพัฒนาภาคมหานคร
ในขณะที่นักวิชาการไทยอยาง สมบัติ ธํารงธัญวงศ๒๘ ก็ไดจําแนกประเภทของนโยบาย
สาธารณะเปน ๗ ประการ คอื
๑. นโยบายมุงเนนขอบเขตเฉพาะดาน (Sectoral Policy) และนโยบายมุงเนนสถาบันท่ี
กําหนดนโยบาย (Institutional Policy) โดยอธิบายวา นโยบายมุงเนนขอบเขตเฉพาะดานซ่ึงใน
นโยบายของรัฐบาลจะแบงออกเปนหลายดาน แตผูวิเคราะหนโยบายอาจจะสนใจเฉพาะดานใดดาน
หนง่ึ ก็ได เชน
นโยบายดานทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอม สมัยรัฐบาลตรีพลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ
พ.ศ. ๒๕๓๙ มขี อบเขต ดงั น้ี
(๑) ปรับปรุงเก่ียวกับกฎหมายปาไมท้ังหมดใหสอดคลองกันและเรงรัดออกกฎหมายท่ีวา
ดว ยปาชมุ ชนเพ่อื ใหคนและปา สามารถอยรู ว มกันไดอยางเกื้อกูล
(๒) ปอ งกนั และปราบปรามการบุกรุกและการตัดไมทําลายปาอนุรักษปาตนนํ้าลําธาร ปา
ชายเลนและฟน ฟทู รพั ยากรธรรมชาตทิ ีเ่ สอื่ มโทรม
(๓) ปรับปรุงหนวยงานที่มีหนาที่ดูแลรักษาและจัดการทรัพยากรธรรมชาติใหสามารถทํา
หนาที่ไดอ ยางทวั่ ถึงและมีประสิทธิภาพ
(๔) ใหมีการใชทรัพยากรธรรมชาติอยางมีประสิทธิภาพตามหลักอนุรักษและความสมดุล
ทางธรรมชาตแิ ละสิ่งแวดลอม
(๕) จกั ทําแผนแมบ ทการจัดการคุณภาพสง่ิ แวดลอ มใหค รบทุกจงั หวดั

๒๗ เรื่องเดยี วกัน, หนา ๑๕.
๒๘ สมบัติ ธํารงธัญวงศ, นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะห และกระบวนการ,
(กรุงเทพมหานคร : สาํ นกั พิมพเสมาธรรม, ๒๕๔๓), หนา ๑๕๒.

๒๔ บทที่ ๑ : ความรูเ บอ้ื งตน เกย่ี วกบั นโยบายสาธารณะ

(๖) ลดปริมาณมลพิษและการแพรกระจายในสภาพแวดลอมใหอยูในระดับท่ีไมเปน
อันตรายตอสุขภาพอนามัยโดยเสริมสรางกลไกทางกฎหมายและสมรรถนะขององคการ รวมทั้งยึด
หลกั ผกู อ ใหเ กิดมลพษิ เปน ผจู าย

(๗) รวมมือกับตางประเทศในการดูแลแกไขปญหาส่ิงแวดลอมโลก ภูมิภาค และของ
ประเทศ

(๘) สงเสริมและสนับสนุนใหประชาชน องคกรเอกชนและองคกรการปกครองทองถ่ินมี
สว นรวมในการอนุรกั ษป อ งกันและแกไ ขปญหาส่ิงแวดลอ ม

สวนนโยบายมงุ เนนสถาบันทกี่ ําหนดนโยบายเปนการศึกษาวา มีสถาบันใดบางที่มีบทบาทใน
การกําหนดนโยบาย ซ่ึงโดยสวนใหญมักจะประกอบดวยสถาบันนิติบัญญัติ สาถาบันบริหารและ
สถาบนั ตลุ าการ

๒. นโยบายมุงเนนเนื้อหาสาระ (Substantive Policy) และนโยบายมุงเนนข้ึนตอนการ
ปฏิบัติ (Procedural Policy) การศึกษานโยบายมุงเนนเน้ือหาสาระ เพื่อวิเคราะหวารัฐบาลมี
เปาประสงคจะกระทําอะไร (What) เพื่อตอบสนองความตองหารของประชาชน กอใหเกิดประโยชน
ตอประชาชน หรือตอกลุมใดกลุมหน่ึงหรือไม กอใหเกิดการไดเปรียบเสียเปรียบเพียงใด ตัวอยางเชน
นโยบายการสรางเขื่อนขนาดใหญยอมมีผูไดรับประโยชน ในขณะเดียวกันมันก็ตองมีผูเสียประโยชน
เชนกัน ดงั น้ัน การวิเคราะหผมู สี วนไดเ สีย (Stakeholder) จงึ เปน สง่ิ จําเปนเชน กนั

สวนนโยบายมุงเนนข้ันตอนการปฏิบัติมุงวิเคราะหวิธีการในการดําเนินนโยบายวา ดําเนิน
อยา งไร (How) และใครเปนผูดาํ เนนิ การ (Who) จงึ ครอบคลุมองคกรที่ไดรับผิดชอบบังคับใชนโยบาย
โดยระบใุ หชัดเจนวา ขน้ั ตอนการบังคบั นโยบายเปนอยางไร หนว ยงานใดเปนผรู บั ผดิ ชอบในการบังคับ
ใช และบงั คับใชมขี น้ึ ตอนอยา งไร ประกอบดวยกระบวนการ (Process) และมีระเบียบข้ันตอนปฏิบัติ
(Procedure) เพ่ือบรรลุเปาหมายประสงคไดอยางไร เชน นโยบายปฏิรูปการศึกษา ไดมีการตรา
พระราชบญั ญตั กิ ารศึกษาแหง ชาติ พ.ศ.๒๕๔๒ ท่ีกําหนดวิธีการ กระบวนการ และข้ึนตอนการปฏิรูป
การศึกษาอยา งไร เปนตน

๓. นโยบายมุงเนนการควบคุมกํากับโดยรัฐ (Regulatory Policy) และนโยบายมุงเนน
เปน การควบคุมกํากับตนเอง (Self-Regulatory Policy) สําหรับนโยบายมุงเนนการควบคุมกํากับ
โดยรัฐไดมุงกําหนดขอจํากัดเก่ียวกับพฤติกรรมของปจเจกบุคคลและกลุมบุคคล ซ่ึงเปนการลด
เสรีภาพ หรือการใชดุลพินิจท่ีจะกระทําสิ่งใดส่ิงหนึ่งของผูควบคุม เชน นโยบายควบคุมอาวุธปน
เครื่องกระสุนปน วัตถุระเบิด ดอกไมเพลิง และสิ่งเทียบอาวุธปน และนโยบายลดความรุนแรงจาก
อุบัตเิ หตุการขบั ขรี่ ถจกั รยานยนต เปนตน

สวนนโยบายมุงเนนเปนการความคุมกํากับตนเองจะมีลักษณะสงเสริมกระปกปอง
ผลประโยชนและความรับผิดชอบของกลุมตน เชน สภาทนายความ แพทยสภา และสภาอุตสาหกรรม
เปนตน โดยรัฐบาลมีนโยบายใหองคกรการวิชาชีพกํากับควบคุมตนเอง แทนท่ีรัฐบาลจะเขาไปคุม ซ่ึง
ในปจจุบันมวี ชิ าชพี ไมสามารถควบคมุ ตนเองได รัฐบาลกจ็ ะใชนโยบายควบคมุ โดยรฐั ได

๔. นโยบายมุงเนนการกระจายผลประโยชน (Distributive Policy) และนโยบายมุงเนน
การกระจายความเปนธรรม (Redistributive Policy) นโยบายมุงเนนการกระจายผลประโยชน

บทที่ ๑ : ความรเู บอ้ื งตน เกย่ี วกับนโยบายสาธารณะ ๒๕

เปน การจดั สรรบริการหรอื ผลประโยชนแกป ระชาชนบางสว นอยา งเฉพาะเจาะจง ซึ่งผูรับผลประโยชน
เปนบุคคล กลุมและองคการบางแหงก็ได โดยรัฐบาลเปนผูอุดหนุนงบประมาณหรือจัดสรรโควตาให
เชน นโยบายการแกไ ขปญหาทางธุรกิจอสังหาริมทรัพย และนโยบายพยุงราคาขาวเปลือกของรัฐบาล
เปน ตน

นโยบายมุง เนน กระจายความเปนธรรม เปน การจดั สรรความมง่ั คงั่ รายได ทรัพยส ิน และสิทธิ
ตางๆ ใหแกประชาชนอยางเปนธรรม ซึ่งเกี่ยวของกับกลุมมั่งมี (The haves) และกลุมยากจน (The
have-nots) หรือระหวางกรรมกรกับนายทุน มีวัตถุประสงคเพื่อใหเกิดการกระจายรายไดหรือ
ผลประโยชนอยางเปนธรรม เชน นโยบายการศึกษาข้ึนพื้นฐานไมนอยกวา ๑๒ ป และนโยบายแปลง
ทรัพยส ินใหเ ปนทนุ เปนตน

๕. นโยบายมุนเนนเชิงวัตถุ (Material Policy) และนโยบายมุนเนนสัญลักษณ
(Symbolic policy) สําหรับนโยบายมุงเนนเชิงวัตถุเปนการจัดสรรทรัพยากรหรืออํานาจท่ีจะให
ประโยชนแกกลุมตางๆ เชน นโยบายกําหนดใหนายจางตองจายคาจางข้ันต่ํา นโยบายชวยเหลือ
เกษตรกรที่ประสบอุทกภัยและนโยบายปรับปรุงชมุ ชนแออัด เปนตน

สวนนโยบายมุงเนนสัญลักษณ เปนการจัดสรรท่ีไมเชิงวัตถุหรือสิ่งของท่ีจับตองได เปน
นโยบายมุงเสริมสรางคุณคาทางจิตใจใหแกประชาชน อาทิ นโยบายสันติภาพ ความรักชาติและ
นโยบายสงเสริมเอกลกั ษณไทย

๖. นโยบายมุงเนนลักษณะเสรีนิยม (Liberal Policy) และนโยบายมุนเนนลักษณะ
อนุรักษนิยม (Conservative Policy) สําหรับนโยบายมุงเนนลักษณะเสรีนิยมเปนการมุงเนน
คานิยมความเสมอภาค การขจัดความยุติธรรมในสังคม การขจัดความยากจน การเปดเสรีขอมูล
ขาวสาร การเปดการคาเสรี ตัวอยางเชน นโยบายแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ที่ตองลดระบบผูกขาด หรือก่ึง
ผกู ขาด เพ่ือใหเกดิ การแขงขนั เสรี เปนตน

สวนนโยบายมุงเนนลักษณะอนุรักษนิยม เปนการเปลี่ยนแปลงแบบคอยเปนคอยไป มี
ความคิดแบบดงั้ เดิมหรืออภิสทิ ธิ์ (Privileges) เปน สาํ คญั ซงึ่ ตรงขา มความแนวความคิดเสรีนิยมท่ีเปน
หวั กา วหนา เชน นโยบายผูกขาดกิจการเกี่ยวกับวิทยุโทรทัศน นโยบายการเกณฑทหารท่ีชายไทยทุก
คนตอ งเกณฑทหาร เปน ตน

๗. นโยบายมุงเนนลักษณะสินคาสาธารณะ (Policy involving Public Goods) และ
นโยบายมงุ เนนลักษณะสินคาเอกชน (Policy Involving Private Goods) สาํ หรับนโยบายมุงเนน
ลักษณะสนิ คาสาธารณะเปนการจัดสรรผลประโยชนหรือสินคาสาธารณะที่ตกอยูกับประชาชนทุกคน
ไมม ขี อจํากดั เชน นโยบายดานการปอ งกันประเทศ นโยบายรกั ษาความสงบภายใน เปน ตน

สวนนโยบายมุงเนนสินคาเอกชน เปนการจัดสรรไปยังกลุมใดกลุมหนึ่งอยางชัดเจน และ
สามารถที่จะเรียกเก็บคาใชจายอันเนื่องจากผูที่ไดรับผลประโยชนโดยตรงได เชน นโยบายเก็บขยะ
ของเทศบาล นโยบายประกนั สังคม เปน ตน

๒๖ บทที่ ๑ : ความรูเ บ้ืองตนเกยี่ วกับนโยบายสาธารณะ

๑.๘ ตวั แสดงในกระบวนการนโยบายสาธารณะ

ในกระบวนการของนโยบาย ตั้งแตการกอเกิดนโยบายสาธารณะ การตัดสินใจนโยบาย การ
นํานโยบายไปปฏิบัติ และการประเมินผลนโยบาย ลวนแลวแตมีผูท่ีมีสวนไดสวนเสีย (Stakeholder)
ในแตล ะชวงเวลาของนโยบาย ในท่นี ีเ่ รียกวา ตวั แสดง ประกอบดวย

๑) ตวั แสดงในภาครัฐ
(๑) เจาหนาที่ภาครัฐท่ีมาจากการเลือกตั้ง แบงออกเปน ๒ สวน ฝายบริหาร และ

สมาชกิ ฝายนิตบิ ญั ญตั ิ
- ฝายบริหารหรือคณะรัฐมนตรี โดยอํานาจของกลุมนี้จะมาจากบทบัญญัติของ

รัฐธรรมนูญ อํานาจในการกําหนดนโยบายและนําเอานโยบายไปปฏิบัติ ถือเปนอํานาจของฝาย
บริหาร นอกจากนี้แลว ฝายบริหารยังเปนผูท่ีควบคุมเหนือทรัพยากรตางๆ ท่ีมีสวนชวยในการเสริม
อาํ นาจในตําแหนงของกลุมนี้

- ฝายนิติบัญญัติ ถือไดวาเปนตัวแทนของประชาชนในการเขาไปทําหนาท่ีแทนใน
งานนิติบัญญัติ แตเม่ือพิจารณาในการทําหนาที่แลวฝายนิติบัญญัติมีหนาท่ีสําคัญในการตรวจสอบ
รฐั บาลมากกวา ทจ่ี ะเขาไปมสี ว นในการกําหนดและนํานโยบายไปปฏบิ ตั ิ ฝา ยนิตบิ ัญญตั เิ ปนเสมือนเวที
สาํ คัญท่ีเปดโอกาสใหปญหาสังคมตางๆ กลายเปนประเด็นท่ีสังคมโดยรวมใหความสนใจและใหมีการ
เรียกรองนโยบายตางๆ ที่เก่ียวของกับปญหานั้นๆ ฝายนิติบัญญัติยังมีโอกาสในการเสนอความเห็น
ผานการอภิปรายในขั้นตอนการลงมติรับรองรางพระราชบัญญัติตางๆ เพื่อออกเปนนโยบาย และ
งบประมาณของรัฐบาลเพ่ือสนับสนุนการลงมือปฏิบัตินโยบายดังกลาว สมาชิกฝายนิติบัญญัติอาจจะ
ยกประเด็นปญหาและนําการอภิปรายปญหาของการนํานโยบายไปปฏิบัติและเรียกรองใหมีการ
เปลีย่ นแปลงได

(๒) เจาหนาที่ท่ีไดรับแตงตั้ง เจาหนาที่ท่ีไดรับการแตงตั้งใหเขาไปเกี่ยวของสัมพันธกัน
นโยบายสาธารณะและการบริหาร เราจะหมายถึง “ระบบราชการ” ซ่ึงจะทําหนาท่ีเปนผูชวยใหกับ
ฝา ยบริหารในการปฏิบตั งิ าน เพราะ

- ระบบราชการ มีอํานาจหนาที่ตามกฎหมายและยังรวมถึงการใหอํานาจกับ
ขาราชการเปนรายบุคคลในการพจิ ารณา และตดั สนิ ใจในนามของรัฐ

- ระบบราชการ มีความสามารถในการเขาถึงทรัพยากรสําหรับการดําเนินงาน
วตั ถปุ ระสงคขององคก ร หรือแมกระท่ังวตั ถปุ ระสงคสว นบุคคล โดยเฉพาะทรัพยากรทางการคลังและ
งบประมาณ

- ระบบราชการสามารถเขาถงึ ขอมลู ปริมาณมากมายในแงมุมท่ีแตกตางหลากหลาย
- บางครั้งนโยบายบางอยางจะตองถูกพิจารณาอยางลับๆ ระบบราชการปฏิเสธการ
เขามีสวนรว มของตัวแสดงอืน่ ๆ ในการพจิ ารณาและคดั คานนโยบายหรือแผนปฏิบัติงาน
กองทัพ เปนตัวแสดงท่ีสาํ คัญ ในประเทศกาํ ลงั พัฒนา สว นใหญจ ะพบวา กองทัพเปน
กลุมท่ีมีอิทธิพลสูงมาก และเนื่องจากกองทัพมีความสําคัญทางการเมืองในการจัดต้ังและการอยูรอด
ของรัฐบาล กองทัพจึงมีอิทธิพลตอการจัดสรรทรัพยากร และในบางครั้งก็แสดงบทบาทในการเปน
กลุมยบั ยงั้ นโยบายบางอยางไดด ว ย

บทที่ ๑ : ความรเู บ้อื งตนเกยี่ วกบั นโยบายสาธารณะ ๒๗

๒) ตัวแสดงในภาคสังคม
(๑) กลุมผลประโยชน แมวาตัวแสดงในภาครัฐ หรือที่เรียกวา “ชนช้ันนําทางนโยบาย”

จะมีบทบาทสําคัญในกระบวนการนโยบาย แตก็มิไดหมายความวา กระบวนการนโยบายจะสามารถ
เปนอิสระและหลีกเลี่ยงอิทธิพลและผลประโยชนของสังคมไปได เพราะในทุกๆ สังคมจะมีกลุมที่
ตองการจะเขา ไปมีอทิ ธิพลตอ การกระทาํ ของรัฐบาลเพ่อื ใหบรรลตุ ามพงึ พอใจของกลุมตนอยูเสมอ น่ัน
ก็คือ กลุมผลประโยชน โดยการแสดงออกซ่ึงความตองการและเสนนอทางเลือกสําหรับการดําเนิน
นโยบายสาธารณะ

(๒) กลุมผูนําทางศาสนา เปนกลุมท่ีมีอิทธิพลมากในประเทศกําลังพัฒนาและสามารถ
เขา ไปมีอิทธพิ ลอยางมากตอ ทางเลือกของนโยบาย

(๓) สถาบันวิจัย ความสนใจของนักวิจัยในสถาบันอุดมศึกษาตอปญหาสาธารณะมักจะ
เปน ความสนใจในเชิงทฤษฎแี ละปรชั ญา

(๔) ส่ือสารมวลชน ส่ือสารมวลชนถือไดวาเปนตัวเชื่อมระหวางรัฐกับสังคม ในกรณีของ
ประเทศกําลังพัฒนา รัฐบาลมักมีสื่อโทรทัศนและวิทยุเปนของตนเอง ซ่ึงสามารถใชเปนเคร่ืองมือใน
การโฆษณาชวนเช่อื เพ่ือสรางการสนบั สนุนใหแกรัฐบาล หรืออาจใชในการโจมตีสื่อสารมวลชนที่เสนอ
แนวคดิ ทีค่ ดั คา นรฐั บาล

๓) ตวั แสดงในระบบระหวา งประเทศ
ประเทศยังถูกกําหนดขึ้นจากสถาบันระหวางประเทศ โดยเฉพาะในสวนของนโยบาย
สาธารณะท่ีเกี่ยวของกับภาคระหวางประเทศ หรือมีธรรมชาติของนโยบายที่ตองเกี่ยวของสัมพันธ
ในเชิงระหวางประเทศ เชน นโยบายทางการคา การสาธารณสุข วัฒนธรรม และการปองกันประเทศ
อาทเิ ชน UN, UNESCO, WTO, IMF, ASIAN, EU, WHO, OPEC

๑.๙ วงจรของนโยบายสาธารณะ (Public Policy Cycle)

ในการศึกษาทางดานนโยบายสาธารณะ มีความจําเปนที่ผูศึกษาจะตองเขาใจวงจรของ
นโยบาย ซ่งึ ผเู ขียนมองวา นโยบายก็เหมือนสิ่งมีชีวิต กลาวคือมีการเริ่มตนและมีการจบลงหรือสิ้นสุด
โดยมีชวยเวลาของการดํารงอยู สวนจะมีระยะยาวนานเพียงไร ก็ข้ึนอยูกับผูกํากับนโยบายนั้นๆ
โดยเฉพาะนโยบายสาธารณะก็ขึ้นอยูกับอายุของรัฐบาลท่ีเปนผูกําหนดนโยบาย หากมีการ
เปลย่ี นแปลงรัฐบาล นโยบายก็มีแนวโนม ทจ่ี ะเปลีย่ นตามไปดวย

จากการศกึ ษาก็พบวา วงจรชวี ติ ของนโยบายสาธารณะ มีดวยกัน ๕ ข้นั ตอน คอื
๑) การกอตัวนโยบาย (Policy formation) เกดิ อะไรขึน้ บาง
๒) การกาํ หนดนโยบาย (Policy formulation) มแี นวทางอยา งไรบาง
๓) การตัดสินนโยบาย (Policy decision) จะเลือกแนวทางใดดี
๔) การนํานโยบายไปปฏิบัติ (Policy implementation) จะนําแนวทางทไี่ ดไปดําเนินการ
อยา งไร
๕) การประเมินผลนโยบาย (Policy evaluation) การดําเนินการตามแนวทางไดผลหรือไม

๒๘ บทที่ ๑ : ความรูเ บอ้ื งตนเกีย่ วกบั นโยบายสาธารณะ

การดาํ เนนิ การตามแนวทาง เกดิ อะไรขึ้นบาง มแี นวทางอยางไรบาง
ไดผ ลอยางไร
การกอตัวนโยบาย
Policy Formation

การประเมนิ นโยบาย วงจรนโยบายสาธารณะ การกําหนดนโยบาย
Policy Evaluation (Public Policy Cycle) Policy Formulation

จะนาํ แนวทางท่ีไดไ ป การนาํ นโยบายไปปฏิบัติ จะเลือกแนวทางใดดี
กําหนดอยางไร Policy Implementation

การตัดสินนโยบาย
Policy Decision

แผนภาพท่ี ๑.๑ แสดงวงจรของนโยบายสาธารณะ

๑) การกอตัวนโยบาย (Policy formation)
การศกึ ษาการกอรปู นโยบายตอ งเรม่ิ ตนดวยการวิเคราะหลักษณะสภาพของปญหาสาธารณะ
ใหชัดเจน เพื่อใหมั่นใจวา ปญหาท่ีกําลังปรากฏอยูน้ันเปนปญหาอะไร เกิดขึ้นกับคนกลุมใด และมี
ผลกระทบตอ สงั คมอยา งไร รวมทั้งตอ งการความแรงดวนในการแกไขปญหาแคไหน และประชาชนใน
สังคมตองการใหแกไขปญหาน้ันอยางไร ถาไมแกไขจะเกิดผลอยางไร และถารัฐบาลเขาไปแกไข ใคร
จะเปนผูไดและเสียประโยชน ผลกระทบที่เกิดจากการแกไขตรงตามท่ีคาดหวังหรือไม ใครเปน
ผูรับผิดชอบในการนําไปปฏิบัติตองใชทรัพยากรอะไรบาง การระบุปญหาท่ีชัดเจนจะเปนพ้ืนฐานใน
การกาํ หนดวัตถุประสงคในการแกไขปญ หาใหส อดคลองกบั สภาพปญ หา
ปญหาสาธารณะจะกลายเปนประเด็นเชิงนโยบายหรือเขาสูวาระและไดรับความสนใจจากผู
กําหนดนโยบายสาธารณะมกั จะตอ งมคี ุณลกั ษณะ

๑) เกิดขึ้นตามธรรมชาติหรือเกิดขึ้นจากความรุนแรงทางการเมือง เชน ปญหาน้ําทวม
ปญหาภยั แลง เปน ตน

๒) มีการแตกตวั และขยายวงกวางออกไป เชน ปญ หาของความเปนเมอื ง เปนตน
๓) มีความกระเทือนตอความรูสึกและเปนที่สนใจของสื่อมวลชนทั่วไป เชน ปญหา
อาชญากรรม ปญหาแรงงานเด็ก เปน ตน
๔) มีผลกระทบตอ สภาพแวดลอ ม เชน ปญหามลภาวะ เปน ตน
๕) มีลักษณะทาทายตออํานาจและความชอบธรรมของรัฐ เชน ปญหาการแบงแยก
ดนิ แดน เปน ตน
๖) เปน เรื่องรว มสมัย เชน ปญ หาการจราจร ปญ หาโรคเอดส เปนตน

บทที่ ๑ : ความรูเบื้องตนเกย่ี วกับนโยบายสาธารณะ ๒๙

๒) การกาํ หนดนโยบาย (Policy formulation)
หากพิจารณาปญหา เพื่อนําเขาสูกระบวนการกําหนดนโยบายสาธารณะในกรอบการ
วิเคราะหเชิงระบบ หรือทฤษฎีระบบ ของ David Easton จะไดปจจัยนําเขา ระบบ ปจจัยนําออก
ดังน้ี

แผนภาพที่ ๑.๒ แสดงทฤษฎีระบบของ David Easton๒๙

ปจจัยนําเขา ไดแก ปญหาท่ัวไป ปญหาสังคม ประเด็นปญหาสังคม และขอเสนอของสังคม
ในสภาวการณท่ีสภาการเมืองมีบทบาทสูง ปจจัยนําเขาอาจมาจากการที่พรรคการเมืองตางๆ ได
นําเสนอนโยบายไวในการหาเสียง เชน พรรคไทยรักไทยไดเสนอนโยบายโครงการพักชําระหนี้และลด
ภาระหน้ใี หแกเ กษตรรายยอ ยไวในการหาเสียง และในท่สี ุดกก็ ลายเปนคํามั่นในการที่ตองกําหนดเปน
นโยบายสาธารณะ เม่ือพรรคไทยรักไทยเขามาเปนรัฐบาลบริหารประเทศ ระบบการเมือง คือ
ขอเสนอของรัฐบาล ซ่ึงปจจุบันรัฐบาลไดเสนอนโยบายตางๆ มากมาย เชน นโยบายกองทุนใหกูยืม
เพ่ือการศึกษาที่ผูกกับรายไดในอนาคต และนโยบายจัดสรรงบประมาณตามขนาดประชากร ใหกับ
หมบู านและชมุ ชน

ปจจัยนําออก คือ นโยบายซึ่งอาจจะอยูในรูปของกฎหมายตางๆ คือ พระราชบัญญัติ พระ
ราชกฤษฎี ประกาศ และคําสงั่ กระทรวง เปนตน

ขณะเดียวกันก็จะมีการปอนกลับสูระบบการเมือง โดยมีสภาพแวดลอมทางเศรษฐกิจ สังคม
และการเมือง เปนปจจัยเปนปจจัยสําคัญท่ีมีสวนกําหนดและเปลี่ยนแปลงนโยบาย ซ่ึงมีทั้งปจจัยท่ี
ควบคมุ ไดแ ละควบคมุ ไมได

๓) การตดั สินนโยบาย (Policy decision)
การเลือกนโยบาย หมายถึง การเลือกวิถีทางหรือแนวนโยบายท่ีเหมาะสมท่ีสุด ซึ่งสามารถ
บรรลุวัตถุประสงคไดต ามตองการ อาจรวมถงึ นโยบายเทคนิคและกลยุทธตางๆ ที่สามารถแกไขปญหา
ไดเปนอยางดี หลักจริยธรรมหรือคุณธรรม มีความสําคัญอยางยิ่งตอคานิยมที่เปนรากฐานสําคัญใน
การเลอื กนโยบาย

๒๙ David Easton, The Political System: An inquiry into the state of political science,
(New York: Alfred A. Knoft, 1953).

๓๐ บทที่ ๑ : ความรเู บ้อื งตน เกยี่ วกับนโยบายสาธารณะ

การพิจารณาทางเลือกนโยบาย
- ประสิทธิผล (Effectiveness) ความสามารถในการบรรลุเปาหมายของทางเลือก
- ประสิทธิภาพ (Efficiency) ความสามารถในผลติ ผลโดยเปรยี บเทียบจากตน ทนุ
- ความพอเพยี ง (Adequacy) ความสามารถของการดําเนนิ การใหบรรลุเปาหมายภายใต

เงือ่ นไขของทรพั ยากรทม่ี ีอยู
- ความเปนธรรม (Equity) การกระจายตวั ของผลการดาํ เนินการตามทางเลือก
- การตอบสนอง (Responsiveness) ความสามารถในการเติมเต็มความตองการของ

ประชาชนกลุมตา งๆ
- ความเหมาะสม (Appropriateness) การพิจารณาเชงิ คุณคาและความเปนไปไดใ นทาง

๔) การนํานโยบายไปปฏบิ ัติ (Policy implementation)
ผทู เี่ กี่ยวขอ งกับการนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ประกอบดวย ๑) ฝายนิติบัญญัติ ๒) ฝาย
บรหิ ารหรือระบบราชการ ๓) กลุมกดดัน และ ๔) องคกรชุมชนหรือภาคประชาสังคม โดยรูปแบบใน
การนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบตั ิ ในหลักการบริหาร จะมีลักษณะ ดังนี้

นโยบาย (แปลงนโยบายเปน )

แผน

แผนงาน กิจกรรม
โครงการ งาน

แผนภาพที่ ๑.๓ แสดงการแปลงนโยบายไปสกู ารปฏิบัติ

เน่ืองจากนโยบายสาธารณะ จะมีลักษณะเปนนามธรรมสูง ยากตอการท่ีจะนําไปปฏิบัติ ใน
อดีตหลายนโยบายของรับถูกมองวาเปนนโยบายในเชิงอุดมคติ เพราะยากตอการที่จะนําไปปฏิบัติ
ดังน้ัน ผูที่ทําหนาที่ในการนํานโยบายไปปฏิบัติจะตองเริ่มตนโดยการแปลงนโยบายไปเปนแผน
แผนงาน และโครงการของหนวยงานเพื่อเปล่ียนแปลงสภาพนโยบายท่ีมีความเปนนามธรรมสูงให
กลายเปน รูปธรรมนาํ ไปปฏิบัตไิ ด

การนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ จะประสบความสําเร็จมากนอยเพียงไรข้ึนอยูกับปจจัย
หลายประการ เชน ความยากงายของสถานการณ ปญหาท่ีเผชิญอยู โครงสรางตัวบทของนโยบาย
สาธารณะ และโครงสรางนอกเหนือตัวบทบาทของนโยบายสาธารณะ เปนตน ซ่ึงผูเขียนจะกลาวถึง
รายละเอียดในบทตอ ๆ ไป

บทที่ ๑ : ความรูเบื้องตน เกยี่ วกบั นโยบายสาธารณะ ๓๑

๕) การประเมินผลนโยบาย (Policy evaluation)
เปนขั้นตอนที่เกิดขึ้นหลังจากที่ไดนํานโยบายไปปฏิบัติแลว เพื่อตองการทราบถึงผลกระทบ
อันเกิดจากนโยบาย ผูท่ีเก่ียวของจึงจําเปนจะตองมีการประเมินผลของนโยบาย ดังน้ัน การประเมิน
นโยบาย จึงเปน เรื่องของกระบวนการวัดคณุ คา ของผลของการดําเนินการตามนโยบาย เพ่ือที่จะนํามา
เปรียบเทียบกับเปา หมายหรอื วตั ถปุ ระสงคทก่ี าํ หนดไว

สรุปทายบท

นโยบายสาธารณะเปนกิจกรรมและกรอบแนวคิด เปนความตองการหรือวัตถุประสงค
ขอเสนอเพื่อนําไปปฏิบัติ อันเกิดจากการตัดสินใจของรัฐบาล ซ่ึงมีอํานาจตามกฎหมาย โดยรัฐจะ
ดาํ เนินการในรปู ของโครงการหรือกิจกรรม และรฐั ก็เปนผูรับผิดชอบทั้งในการบริหารนโยบาย และใน
เชิงคุณธรรม รัฐใชนโยบายสาธารณะเพื่อภารกิจในการแกปญหาใหกับประชาชน และตอบสนอง
ความตองการของประชาชน สาระสําคัญของนโยบายคือการกําหนดทิศทางการพัฒนาประเทศไปสู
อนาคต จึงมีองคป ระกอบสําคญั ไดแ ก วตั ถุประสงค มีแผนงานท่ีจะทําใหบรรลุวัตถุประสงค มีองคกร
มารองรับการดําเนินการ เปนตน อีกท้ังมีวงจรการดําเนินการประกอบดวย การกอตัว การกําหนด
การตัดสินใจ การนาํ ไปปฏบิ ัติ และการประเมนิ นโยบายสาธารณะ ใหดาํ เนนิ ไปตามลําดบั

๓๒ บทท่ี ๑ : ความรเู บอื้ งตน เกยี่ วกับนโยบายสาธารณะ

คําถามทายบท

๑. นโยบายสาธารณะ คืออะไร และมีความสําคญั ตอการพัฒนาประเทศอยางไร
๒. จงอธิบายถงึ ประโยชนในการศกึ ษานโยบายสาธารณะ
๓. จงอธบิ ายแนวคดิ ทวี่ า นโยบายสาธารณะเปน เคร่อื งมอื ในการสรางความเปนธรรมในสงั คม
๔. นโยบายสาธารณะมีความสัมพนั ธกับการอยดู กี นิ ดขี องประชาชนในประเทศอยา งไร จงอธบิ าย
๕. จงใหความหมายศพั ททางนโยบายสาธารณะ ดงั ตอไปนพ้ี อสงั เขป

๑) การกอตัวนโยบาย (Policy formation)
๒) การกําหนดนโยบาย (Policy formulation)
๓) การตดั สินนโยบาย (Policy decision)
๔) การนํานโยบายไปปฏิบัติ (Policy implementation)
๕) การประเมนิ ผลนโยบาย (Policy evaluation)

------------------------------------------

บทท่ี ๑ : ความรเู บือ้ งตนเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ ๓๓

เอกสารอา งอิงทายบท

กุลธน ธนาพงศธร. “แนวคิดท่วั ไปเกยี่ วกับนโยบายสาธารณะ”. ใน เอกสารการสอนชุดวิชานโยบาย
สาธารณะและการวางแผน. นนทบรุ ี: สาํ นกั พมิ พมหาวิทยาลยั สโุ ขทัยธรรมาธริ าช, ๒๕๓๕.

จมุ พล หนิมพานชิ . การนํานโยบายไปสูการปฏิบตั ิ มมุ มองในทัศนะทางรัฐศาสตร การเมือง และรัฐ
ประศาสนศาสตร การบริหาร และกรณีศึกษาของไทย. พิมพครั้งท่ี ๑. กรุงเทพมหานคร:
สาํ นักพิมพแหง จุฬาลงกรณมหาวทิ ยาลยั , ๒๕๕๔.
. การวเิ คราะหน โยบาย: ขอบขาย แนวคิดทฤษฎี และกรณีตัวอยาง. นนทบุรี: สํานักพิมพ
มหาวทิ ยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธิราช, ๒๕๔๗.

ศศิชา สืบแสง. นโยบายและการนํานโยบายไปปฏิบัติ . [ออนไลน]. แหลงที่มา:
https://www.google.co.th/url?sa [๒๓ มี.ค. ๒๕๖๒].

ศุภชัย ยาวะประภาษ. นโยบายสาธารณะ. กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย,
๒๕๓๓.

สถาบันพระปกเกลา. รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐. กรุงเทพมหานคร:
สํานกั พมิ พคณะรัฐมนตรแี ละราชกจิ จานเุ บกษา, ๒๕๕๐.

สมบัติ ธํารงธัญวงศ. นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะห และกระบวนการ.
กรงุ เทพมหานคร: สาํ นกั พมิ พเสมาธรรม, ๒๕๔๓.

สมพิศ สุขแสน. นโยบายสาธารณะและการวางแผน. มหาวิทยาลัยราชภัฏอุตรดิตถ: คณะ
มนุษยศาสตรแ ละสังคมศาสตร, ๒๕๕๑.

สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ. แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม
แหงชาติ ฉบับที่ ๙ พ.ศ. ๒๕๔๕-๒๕๔๙. กรุงเทพมหานคร: โรงพิมพคุรุสภาลาดพราว,
๒๕๔๔.

เสนห  จยุ โต. “แนวคิดเกยี่ วกับนโยบายสาธารณะ”. ใน ประมวลสาระชุดวิชานโยบายสาธารณะและ
การบรหิ ารโครงการ. นนทบรุ ี: สาํ นกั พิมพมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธริ าช, ๒๕๔๘.

อมร รักษาสัตย. “สถาบันและกระบวนการเพ่ือการพัฒนานโยบายในประเทศไทย”, วารสารพัฒน
บริหารศาสตร. (๒๕๑๘): ๑๘.

Almond, G.A. and G. Binghim Powell, Jr. Comparative Politics: A Development
Approach. Boston: Little, Brown and Company, 1963.

Anderson, James E. Politics and Economic Policy-Making. Reading, MA.: Addison-
Wesly, 1970.
. Public Policy Making. New York: Holt, Winston Rinehart, 1975.

Caldwell, Lynton K. Environment: A Challenge in Modern Society. New York:
Double-day, 1970.

Clarke Cochran and other. American Public Policy: An Introduction. New York: St.
Martin’s Press, 1982.

๓๔ บทที่ ๑ : ความรเู บอื้ งตน เกยี่ วกบั นโยบายสาธารณะ

David Easton. The Political System: An inquiry into the state of political science.
New York: Alfred A. Knoft, 1953.

Friedrich, Carl J. Man and His Government: An Empirical Theory of Politics. New
York: McGraw-Hill, 1963.

Sharkansky, Ira. Policy Analysis in Political Science. Chicago: Markham Publishing
Company, 1970.

Lowi, Theodore J. “American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political
Theory”, World Politics, (16 July 1964): 677.

Lineburry, Robert L. & Sharkansky, Ira. Urban Politics and Public Policy. New York:
Harpers Row, 1970.

Thomas, R. Dye. Understanding Public Policy. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, Inc,
1978.

บทที่ ๒

ขอบขายและวิธีการศึกษานโยบายสาธารณะ

วตั ถุประสงคก ารเรยี นประจาํ บท

เมอื่ ไดศ กึ ษาเนอ้ื หาในบทน้แี ลว นสิ ิตสามารถ
๑. อธิบายวิวัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะในยุคเร่ิมตน (ค.ศ. ๑๙๕๐-๑๙๖๙)
และยุคขยายตัว (ค.ศ. ๑๙๗๐-ปจจบุ ัน) ได
๒. อธบิ ายความสมั พันธร ะหวา งนโยบายสาธารณะกบั ศาสตรส าขาวิชาตางๆ ได
๓. มีความรูความเขาใจเกี่ยวกับความสัมพันธระหวางการเมือง การบริหารและนโยบาย
สาธารณะ
๔. มคี วามรคู วามเขาใจเกย่ี วกระบวนการนโยบายสาธารณะ

ขอบขา ยเนื้อหาประจําบท

ความนํา
๒.๑ ววิ ัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะ
๒.๒ ยคุ เริม่ ตน (ค.ศ. ๑๙๕๐-๑๙๗๙)
๒.๓ ยคุ ขยายตวั (ค.ศ. ๑๙๗๐-ปจ จบุ ัน)
๒.๔ ความสัมพันธระหวางนโยบายสาธารณะกับศาสตรสาขาอื่นๆ
๒.๕ ความสัมพนั ธระหวา งการเมอื ง การบริหาร และนโยบายสาธารณะ
๒.๖ ระบบการเมอื ง (Political System)
๒.๗ ระบบบริหาร (Public administration System)
๒.๘ กระบวนการนโยบายสาธารณะ
สรปุ ทา ยบท
คําถามทา ยบท
เอกสารอา งอิงทายบท

๓๖ บทที่ ๒ : ขอบขา ยและวธิ ีการศกึ ษานโยบายสาธารณะ

ความนํา

นโยบายสาธารณะมีการศกึ ษากนั อยา งจริงจงั ตั้งแตช วง ค.ศ. ๑๙๗๐ เปน ตน มา เน่ืองจากเปน
ชวงของพาราไดมท ่ี ๕ ของการศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร ทน่ี กั วชิ าการในยุคนั้นใหความสําคัญกับ
การมุงเนน การศึกษานโยบายสาธารณะ โดยสืบเน่ืองจากการที่ Herbert A. Simon (๑๙๔๗) ที่เสนอ
ใหแบงวิชารัฐประศาสนศาสตรออกเปน ๒ แนว คือ “ศาสตรบริสุทธิ์ของการบริหาร” (A pure
science of administration) กับ “การกําหนดนโยบายสาธารณะ” (Public Policy Formulation)
หลังจากนั้นเปนตนมา การศึกษานโยบายสาธารณะก็มีความเดนชัด กลายมาเปนสาระสําคัญของ
การศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตรจนถึงปจจุบัน ดังกรณีประเทศไทยในอดีตท่ีผานมาไดเกิดการ
เปลี่ยนแปลงของระบบการดําเนินงานของหนวยงานราชการหรือแมกระท่ังระบบการเมืองของ
ประเทศเปนอยางมาก ซึ่งสวนใหญน้ันการเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นจากแรงผลักดันท้ังภายใน (เชน
ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของงาน ความลาชาในการดําเนินงาน เปนตน) และแรงผลักดันจาก
ภายนอก (เชน สภาพเศรษฐกิจ และการเมือง เปนตน) การเปล่ียนแปลงดังกลาวสงผลกระทบในดาน
ลบตอบุคลากรของรัฐ ซ่ึงอาจไมยอมรับการเปลี่ยนแปลงดังกลาว ดังเห็นไดในปจจุบันท่ีรัฐบาลได
พยายามผลักดันนโยบายการปฏิรูประบบราชการและอีกหลายนโยบาย แตยังไมประสบผลสําเร็จ
เพราะขาดความรวมมืออันดีระหวางผูกําหนดนโยบายกับผูปฏิบัติตามนโยบาย๑ ดังน้ัน การศึกษา
นโยบายสาธารณะ จีงเปนเร่ืองสําคญั และมคี วามจาํ เปน อยา งมากในยคุ ปจจบุ ัน โดยมงุ ถึงประโยชนสุข
ของคนหมูมากในสังคมที่ควรจะไดรบั

สําหรับรูปแบบการศึกษาความรูเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะในอดีตนั้น เริ่มตนจากการ
ถายทอดกนั ในวงศาคณาญาตขิ องชนชน้ั ปกครอง หรือเจานายช้นั สงู ผูอ ยใู ตปกครองไมมีโอกาสไดรับรู
หรือมีสวนรวมในการกําหนดนโยบาย มีหนาท่ีเพียงการปฏิบัติตามคําส่ังเทาน้ั น แตภายหลัง
สงครามโลกครั้งที่ ๒ จนมาถึงปจจุบัน องคความรูเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะเริ่มเขาสูกระแสความ
สนใจของนักวิชาการและถูกยกระดับใหเปนองคความรูที่ศึกษากันในมหาวิทยาลัย ในขณะเดียวกันก็
เปน สวนสาํ คัญในการตดั สินใจของรฐั บาลทม่ี ปี ระสทิ ธิภาพ

๒.๑ ววิ ัฒนาการของการศกึ ษานโยบายสาธารณะ

หากจะถามวา “มนุษยเ ริ่มรูจ กั การใชนโยบายตัง้ แตเ มื่อไหร” ก็ตองตอบวา ก็ต้ังแตมนุษยเริ่ม
ตั้งชุมชนอยูกันเปนกลุมเปนชุมชน และเปนสังคมตามลําดับ เพราะเม่ือมนุษยเร่ิมจับกลุมกันอยูก็จะ
เร่ิมตนมีผูปกครอง และผูใตปกครอง การท่ีผูปกครองจะดูแลคนผูใตปกครองได ก็ตองอาศัยอํานาจที่
ตนเองมี และผูใตปกครองก็สามารถยอมรับในอํานาจน้ันไดดวย นั่นคือ การสั่งการใหผูใตปกครอง
ปฏิบัติหรือไมปฏิบัติอะไรก็ตาม ท่ีสนองความพึงพอใจของผูปกครอง โดยลําดับการวิวัฒนาการของ
การศกึ ษานโยบายสาธารณะนนั้ ถือวาไดเรมิ่ ตน นับตั้งแตท ่มี นุษยร วมตวั กันอยูเปนสังคม และมีการจัด
ระเบียบการปกครองข้ึน เพ่ือใหการดํารงชีวิตของมนุษยทุกคนในสังคมน้ันมีความสงบสุขและความ
ปลอดภัยจากภยันตรายตางๆ มนุษยไดเริ่มกําหนดกลไกการอยูรวมกัน สวนใหญแลวจะพบเห็นใน

๑ วรเดช จันทรศร, ทฤษฎีการนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ, พิมพครั้งที่ ๕, (กรุงเทพมหานคร: พริก
หวานกราฟฟค, ๒๕๕๔), หนา ๑๐.

บทท่ี ๒ : ขอบขายและวิธกี ารศกึ ษานโยบายสาธารณะ ๓๗

รูปแบบของคําสั่ง ขอหาม ระเบียบ ขอบังคับ จารีตประเพณี ตลอดจนคําพิพากษาตัดสินของ
ผปู กครอง และมกั จะกําหนดขนึ้ โดยมไิ ดเขียนไวเ ปน ลายลักษณอ กั ษร ตอเมือ่ มนุษยไดเจริญมากขึ้นจน
สามารถประดิษฐตัวอักษรหรือเคร่ืองหมายแทนคําพูดไดแลว จึงไดเขียนไวเปนลายลักษณอักษร ดังท่ี
พบเหน็ อยใู นปจ จบุ นั น้ี นอกจากนี้ ในสมัยโบราณด้ังเดิมน้ัน ในแตละสังคมแตละยุคสมัย ยังมิไดมีการ
กําหนดหลักเกณฑและวิธีการกําหนดนโยบายไดอยางชัดเจนแนนอน หากแตขึ้นอยูกับความสามารถ
และความพึงพอใจของผูปกครองแตละคนเปนสําคัญ ในทํานองเดียวกัน การใหการศึกษาถายทอด
ความรูที่เก่ียวกับนโยบายดังกลาว จะจํากันอยูเฉพาะภายในหมูเครือญาติของผูปกครองเทาน้ัน
ประชาชนผูอยูใตการปกครอง ตลอดจนขาทาสบริวารทั้งหลายไมมีสิทธิและโอกาสท่ีจะเรียนรูและมี
สวนรวมในการกําหนดนโยบายแตอยางใด คงมีเพียงหนาท่ีจะตองปฏิบัติตามนโยบายอยางเครงครัด
เพยี งอยา งเดยี วเทา นัน้

แตอยางไรก็ตาม จะขอยกกรณีศึกษาถึงนโยบายท่ีกําเนิดขึ้นในทางพระพุทธศาสนาพอเปน
ตัวอยาง ในความจําเปนท่ีตองมีการศึกษานโยบายสาธารณะ ดังสมัยพุทธกาล เมื่อพระพุทธองคทรง
ออกประกาศพระศาสนาพอสมควรแลว ก็ทรงพิจารณาวา สมควรเวลาที่จะตองสงเหลาสาวกออก
ประกาศพระพุทธศาสนาใหแพรหลายไปสูหมูมวลมหาชน ในกาลครั้งนั้น พระองคทรงประชุมหมู
สาวก พรอมท้ังไดประกาศนโยบายที่ชัดเจน ที่เรียกวา “โอวาทปาติโมกข” ซ่ึงปรากฏในพระ
สุตตนั ตปฎ ก ขทุ ทกนกิ าย มหาวรรค๒ ดังตอไปน้ี

ขนฺตี ปรมํ ตโป ตีติกขฺ า
นิพฺพานํ ปรมํ วทนฺติ พทุ ฺธา
น หิ ปพพฺ ชิโต ปรปู ฆาตี
สมโณ โหติ ปรํ วเิ หฐยนโฺ ต ฯ

“ขันติ คือความอดกล้ัน เปนตบะอยางย่ิง ทานผูรูท้ังหลายกลาววา นิพพาน เปนบรมธรรม
ผูท าํ รา ยคนอ่นื ไมชื่อวา เปน บรรพชติ ผูเบียดเบยี นคนอนื่ ไมชือ่ วาเปนสมณะ”

จากพระพุทธศาสนสุภาษิตขางตนนั้น พระพุทธองคไดตรัสถึงจุดมุงหมายหรืออุดมการณอัน
สูงสุดของบรรพชิตและพุทธบริษัท อันมีลักษณะที่แตกตางจากศาสนาอื่น อาจเรียกไดวา เปน
อุดมการณ ๔ ของพระพุทธศาสนาก็ได ไดแก ๑) ความอดทนอดกลั้น ๒) นิพพาน ๓) ความไม
เบยี ดเบยี น และ ๔) ความสงบ

สพพฺ ปาปสฺส อกรณํ กสุ ลสสฺ ูปสมฺปทา

สจิตฺตปรโิ ยทปนํ เอตํ พทุ ฺธาน สาสนํ ฯ

“การไมทําความช่ัวทั้งปวง การบําเพ็ญแตความดี การทําจิตของตนใหผองใส น้ีเปนคําสอน
ของพระพทุ ธเจา ท้งั หลาย”

จากพระพุทธศาสนสุภาษิตขางตนน้ัน พระพุทธองคไดตรัสถึงวิธีการอันเปนหัวใจสําคัญ เพื่อ
เขาถึงจุดมุงหมายของพระพุทธศาสนาแกพุทธบริษัทท้ังปวงโดยยอ หรือหลักพุทธโอวาท ๓ ประการ
เรียกไดวา เปนการสรุปรวบยอดหลักธรรมทางพระพุทธศาสนา ซึ่งเปนแนวทางท่ีพุทธบริษัทควร

๒ ที.ม. (บาล)ี ๑๐/๕๔/๕๗., ที.ม. (ไทย) ๑๐/๕๔/๔๐-๔๑.

๓๘ บทที่ ๒ : ขอบขายและวิธีการศกึ ษานโยบายสาธารณะ

ประพฤตปิ ฏิบัติ ไดแ ก ๑) ละเวนความชั่วท้ังปวง ๒) สรางความดีใหพรอม และ ๓) ทําจิตใจตนเองให
บรสิ ุทธิ์ผอ งใส

อนปู วาโท อนปู ฆาโต ปาติโมกฺเข จ สํวโร
มตฺตฺ ุตา จ ภตตฺ สฺมึ ปนฺตจฺ สยนาสนํ
อธิจิตเฺ ต จ อาโยโค เอตํ พุทธฺ าน สาสนํ ฯ

“การไมกลาวราย การไมทําราย ความสํารวมในปาฏิโมกข ความเปนผูรูจักประมาณใน
อาหาร ทนี่ งั่ นอนอนั สงัด และความเพียรในอธจิ ิต นีเ้ ปนคาํ สอนของพระพทุ ธเจา ท้ังหลาย”

จากพระพุทธศาสนสุภาษิตขางตนนั้น พระพุทธองคไดตรัสถึงหลักการปฏิบัติของพระสงฆ
ผูทําหนาที่เผยแผพระศาสนา หรือนโยบาย ๖ ประการ ไดแก ๑) ไมวารายผูอื่น ๒) ไมทํารายผูอ่ืน
๓) สํารวมในปาติโมกข (ปฏิบัติตนอยูในระเบียบวินัยอันดี) ๔) รูจักประมาณในอาหาร ๕) อยูใน
สถานท่ีสงบ และ ๖) เพียรฝก ฝนจิตใจใหส งบ

จะเห็นไดวา กลยุทธในการเผยแผพระพุทธศาสนาของพระพุทธเจา น่ันก็คือการเริ่มตนทํา
ความเขาใจนโยบายหลักสําคัญในพระพุทธศาสนาเพ่ือใหสาวกของพระองคไดนําเอาหลักการทาง
พระพทุ ธศาสนาไปเผยแผอยา งมีเอกภาพ และเปนไปในทิศทางเดยี วกนั

การศึกษานโยบายสาธารณะอยางเปนระบบและมีการจัดระเบียบวิธีการศึกษาท่ีชัดเจน
แนนอนนั้น เพ่ิงเริ่มมีข้ึนเม่ือไมก่ีสิบปท่ีผานมานี้เอง หลังจากน้ันเปนตนมา วิชานโยบายสาธารณะก็
ไดร บั ความสนใจศึกษาอยางกวา งขวาง มีนกั วชิ าการเปนจํานวนมากหันมาสนใจศึกษาและทําการวิจัย
เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะอยางมากมาย จนเปนมูลเหตุผลักดันใหวิชานโยบายสาธารณะมีความ
เจริญกาวหนาอยางมากในปจจุบันนี้ อยางไรก็ตาม เพื่อท่ีจะช้ีใหเห็นถึงพัฒนาการของการศึกษา
นโยบายสาธารณะในแตละยุคสมัยโดยพอสังเขป จึงขอจําแนกพัฒนาการของการศึกษานโยบาย
สาธารณะออกเปน ๒ ยุคสมัย คือ ยุคเร่ิมตน (ค.ศ. ๑๙๕๐-๑๙๖๙) และยุคขยายตัว (ค.ศ. ๑๙๗๐-
ปจ จุบนั ) ดังผเู ขยี นจะไดน ําเสนอรายละเอยี ดในประเดน็ ตอไป

๒.๒ ยคุ เรมิ่ ตน (ค.ศ. ๑๙๕๐-๑๙๖๙)

การศึกษานโยบายสาธารณะอยางจริงจังน้ันไดเริ่มขึ้นภายหลังจากสงครามโลกครั้งท่ีสองได
สิ้นสุดลงแลว โดยเฉพาะอยางย่ิงในชวงระหวาง ค.ศ. ๑๙๕๐-๑๙๕๙ โดยนักรัฐศาสตรและนักรัฐ
ประศาสนศาสตรอเมริกันกลุมหนึ่งไดหันมาสนใจถึงเรื่องราวตางๆ เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะเพ่ิมขึ้น
จากขอบขา ยเน้ือหาสาระวิชาการท่ีเคยสนใจศึกษามาแตเดิม การที่มีนักวิชาการกลุมหนึ่ง ซ่ึงถึงแมวา
จะมีจํานวนไมมากนักก็ตาม หันมาสนใจถึงนโยบายสาธารณะนั้นมีการสันนิษฐานถึงมูลเหตุอยูอยาง
นอย ๒ ประการ คือ

๑) ขอสันนิษฐานประการหนึ่งเชื่อวามูลเหตุสําคัญที่ผลักดันใหเกิดการศึกษานโยบาย
สาธารณะขึ้นในสหรัฐอเมริกา คืออิทธิพลทางความคิดของจอหน เมยนารด เคนส (John Maynard
Keynes) เกี่ยวกับแนวคิดทางเศรษฐศาสตร และแนวคิดของ เคนส มีอิทธิพลอยางมากตอการดําเนิน
นโยบายทางเศรษฐกิจของรัฐบาลสหรัฐอเมริกาของประธานาธิบดี ท่ีเกิดขึ้นในชวง ค.ศ. ๑๙๔๕ โดย
สภาที่ปรึกษาดังกลาวไดระดมเอานักวิชาการดานตางๆ ทั้งนักเศรษฐศาสตร นักจิตวิทยา นักสังคม

บทที่ ๒ : ขอบขา ยและวิธีการศกึ ษานโยบายสาธารณะ ๓๙

วิทยา นักรัฐประศาสนศาสตร และอ่ืนๆ อีกเปนจํานวนมากมาชวยปฏิบัติงาน โดยเฉพาะในชวง
ระหวา งสงครามโลกครงั้ ที่ ๒ เมื่อสงครามไดสิ้นสุดลง นักวิชาการเหลานี้ตางไดแยกยายกลับไปปฏิบัติ
หนาที่เดิมของตน และไดนําเอาความรูและประสบการณท่ีไดรับจากการทํางานไปศึกษาพัฒนาความรู
เกย่ี วกบั นโยบายใหเจริญกาวหนา ย่ิงๆ ข้นึ ในระยะเวลาตอ มาจนกระท่งั ถึงทุกวันน้ี

๒) ขอ สันนษิ ฐานอกี ประการหนงึ่ เชอื่ วา มลู เหตุผลักดันทีส่ ําคญั เกิดจากการที่มีเสียงเรียกรอง
ในหมูนักรัฐศาสตรและนักรัฐประศาสนศาสตรกลุมหนึ่งใหเพื่อนนักวิชาการดวยกันหันมาสนใจศึก ษา
ถึงพฤติกรรมตางๆ ของรัฐบาลในการกําหนดนโยบายใหมากยิ่งข้ึนกวาเดิม แทนที่จะมุงศึกษาเฉพาะ
แตในเรื่องโครงสรางและหนาที่ทางการเมืองและการบริหารเพียงอยางเดียวเทาน้ัน๓ ถึงแมวาเสียง
เรียกรองดังกลาวจะมิไดรับการสนองตอบอยางฉับพลันทันใดก็ตาม แตในระยะเวลาต อมามี
นักวิชาการรุนใหมจํานวนหนึ่งเห็นดวยกับขอเรียกรองนี้และหันมาสนใจศึกษาถึงนโยบายของรัฐบาล
สหรัฐอเมริกาในขณะน้ันมากข้ึนเปนลําดับ จนกอใหเกิดจุดเริ่มตนของการศึกษานโยบายสาธารณะ
อยางจริงจังข้นึ นัน่ เอง

แมวาขอสันนิษฐานใดดังกลาวขางตนนั้นจะถูกตองก็ตาม ปรากฏการณที่เกิดขึ้นใน
สหรัฐอเมริกาในชวงระหวางทศวรรษ ๑๙๕๐ ก็คือ ไดมีนักวิชาการกลุมหน่ึงทําการศึกษาคนควา
เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะอยางจริงจัง และการศึกษานี้มิไดมีลักษณะเปนการศึกษา แตเพียงเพื่อให
ทราบวา ในขณะใดขณะหน่ึงรัฐบาลมีนโยบายอะไรบาง แตละนโยบายมีรายละเอียดของเน้ือหาสาระ
อยางไร หากแตเปนการศึกษาในลักษณะท่ีมุงแสวงหาองคความรูเก่ียวกับนโยบายในลักษณะและ
แนวทางทแ่ี ตกตา งไปจากที่เคยศึกษามาแตเดิม

๒.๓ ยุคขยายตวั (ค.ศ. ๑๙๗๐-ปจ จุบัน)

หลังจากที่ไดมีนักวิชาการกลุมหนึ่งหันมาสนใจศึกษานโยบายสาธารณะดังก ลาวมาแลว
ขางตน ในทศวรรษตอมาจนถึงปจจุบันน้ี อาจกลาวไดวา เปนชวงระยะเวลาที่การศึกษานโยบาย
สาธารณะทกี่ ารคล่คี ลายขยายตัวอยางมา โดยมีจํานวนนกั วิชาการที่สนใจศึกษามากข้ึนกวาเดิม มีงาน
เขียน งานวิจัย เก่ียวกับนโยบายสาธารณะตีพิมพออกมาเผยแพรอยางมากมาย และมีการจัดตั้ง
สถาบันและพัฒนาหลักสูตรเพ่ือการศึกษานโยบายสาธารณะอยางกวางขวางในมหาวิทยาลัยตางๆ
ของสหรฐั อเมริกา จนอาจกลาวไดวา ยุคน้ีเปนยุคสมัยที่การศึกษานโยบายสาธารณะในสหรัฐอเมริกา
เจรญิ กา วหนาอยา งมาก และยงั มีอทิ ธิพลผลักดันใหเ กิดการต่ืนตัวสนใจศึกษานโยบายสาธารณะข้ึนใน
ประเทศทกี่ ําลังพฒั นาโดยทว่ั ไปอีกดว ย

ความเจริญกาวหนาของการศึกษานโยบายสาธารณะในสหรัฐอเมริกาในยุคที่ ๒ น้ีเปนผลมา
จากมูลเหตอุ ยา งนอ ย ๒ ประการ คอื

๑) มูลเหตุเนื่องจากไดเกดิ การเปล่ียนแปลงท่ีสําคัญขึ้นในกระบวนการศึกษารัฐประศาสน
ศาสตรข องสหรัฐอเมริกา กลาวคือนับต้ังแตที่ไดมีการศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตรในสหรัฐอเมริกา
เมื่อปลายคริสตศตวรรษที่ ๑๙ เปนตนมา จนถึง ค.ศ. ๑๙๖๐ น้ัน ไดมีสํานักความคิดตางๆ และ

๓ Dwight Waldo, The administrative state: a study of the political theory of American
public administration, (New York: Ronald Press Co, 1948), pp. 1-10.

๔๐ บทที่ ๒ : ขอบขายและวธิ กี ารศกึ ษานโยบายสาธารณะ

นักวิชาการเปนจาํ นวนมากไดช วยกนั วางกรอบแนวคดิ ในการศึกษา มีการเสนอแนะทฤษฏีและเทคนิค
การบริหารงานตางๆ มากมาย แตกตางกันไปตามแตละสํานักความคิดแตละยุคสมัย ซ่ึงการท่ีมี
นักวิชาการตางๆ ชวยกันคิดคนและเสนอแนะ “เน้ือหาสาระ” ของการศึกษารัฐประศาสนศาสตร
แตกตางกันน้ัน ถือไดวาเปนพัฒนาการท่ีสําคัญของการศึกษาวิชานี้ และเปนการชวยกันสราง
เอกลักษณของลักษณะวิชา แตอยางไรก็ตาม ในระหวางทศวรรษ ๑๙๖๐ การศึกษารัฐประศาสน
ศาสตรของสหรัฐอเมริกา ก็ไดตกอยูในสภาพอลเวงและประสบกับวิกฤตการณทางเอกลักษณ ดังคํา
กลาวของ อลั เลน ชิค (Allen Schick) ที่วา

วิชารัฐประศาสนศาสตรของสหรัฐอเมริกาไดยางกาวเขาสูทศวรรษ ๑๙๖๐ ดวยความอลเวง
และกาวออกมาดวยความอลเวงเชนกัน ชวงระยะเวลาดังกลาวไดแสดงใหเห็นวา การโจมตีทฤษฎีรัฐ
ประศาสนศาสตรด้ังเดิมท่ีเกิดขึ้นหลังสงครามโลกครั้งท่ี ๒ นั้น มีผลทําใหวิชารัฐประศาสนศาสตรนิ่ง
อยูกับท่ีเสียมากกวา ในวารสารรัฐประศาสนศาสตรของสหรัฐอเมริกา (Public Administration
Review) ปรากฏวา มกี ารตีพมิ พบ ทความที่พยายามหาทางออกใหกับวิชารัฐประศาสนศาสตรนอยลง
กวาทศวรรษท่ีผานมา แตทั้งน้ี ก็มิไดหมายความวาเพราะทุกคนพึงพอใจกับสถานภาพของวิชารัฐ
ประศาสนศาสตร หากแตเปนเพราะทุกคนเห็นวา ความพยายามเขียนบทความในลักษณะดังกลาว
แทบจะไมม ีประโยชนอ ันใด

ความรูสึกที่วา วิชาการรัฐประศาสนศาสตรของสหรัฐอเมริกากําลังประสบกับสภาพอลเวง
และขาดเอกลักษณของลักษณะวิชานี้ มิไดมีเฉพาะแตทัศนะของ อัลเลน ชิค เทาน้ัน หากแตยังมี
นักวิชาการอีกมากมายหลายคนท่ีมีความรูสึกเชนนี้ เชน Dwight Waldo และ H. George
Frederickson เปน ตน และเพื่อทจ่ี ะชว ยแกไขสภาพอลเวงและการขาดเอกลักษณของลักษณะวิชาใน
ค.ศ.๑๙๘๖ นกั รฐั ประศาสนศาสตรอ เมรกิ นั จาํ นวนหน่ึงก็ไดเขารวมประชุมสัมมนาท่ีมหาวิทยาลัยซีรา
ควิ ส (Syracuse) มลรฐั นิวยอรก โดยการประชุมสมั มนาครั้งน้ี ถือไดวาเปนความพยายามคร้ังที่สําคัญ
ของนกั รัฐประศาสนศาสตรกลุม “คลื่นลูกใหม” ท่ีจะชวยกันแสวงหาขอบขายและแนวทางการศึกษา
รัฐประศาสนศาสตรใหมๆ เพ่ือใหเปนเอกลักษณของลักษณะวิชา อยางไรก็ตาม ถึงแมวาในการ
ประชุมสัมมนาครั้งน้ี ผูเขา รว มประชุมสวนใหญจะไดโตเถียงและมีทัศนะที่ขัดแยงกันในหลายประเด็น
ก็ตาม แตก็อาจกลาวไดวา การประชุมสัมมนาคร้ังนี้ไดชวยใหเกิดผลดีตอการศึกษารัฐประศาสน
ศาสตรใ นสหรฐั อเมริกาอยางนอ ยที่สดุ ๒ ประการ ดังนี้

(๑) ทําใหเกิดการรวมตวั ของนักรัฐประศาสนศาสตรก ลมุ ใหญขึ้นกลุมหน่ึง ซึ่งมีแนวคิด
เกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตรท่ีแตกตางกันไปจากนักรัฐประศาสนศาสตรรุนเกาท่ีมีอายุคอนขางมาก
และนักรัฐประศาสนศาสตรรุนใหมนี้เปนท่ีรูจักกันดีในนามของกลุมรัฐประศาสนศาสตรแนวใหม
(New Public Administration) ซ่ึงนักรัฐประศาสนศาสตรกลุมนี้เองท่ีมีบทบาทอยางมากตอการ
พัฒนาวิชารัฐประศาสนศาสตรในสหรัฐอเมริกา นับต้ังแตตนทศวรรษ ๑๙๗๐ เปนตนมา จนถึงทุก
วันน้ี ดังจะเห็นไดจากงานเขียน งานวิจัย และการพัฒนาหลักสูตรการศึกษารัฐประศาสนศาสตรใน
มหาวิทยาลัยและวิทยาลัยหลายแหงในสหรัฐอเมริกา จนเปนแบบฉบับสําหรับการพัฒนาหลักสูตร
การศกึ ษาวิชาน้ีในประเทศทก่ี ําลังพฒั นาโดยท่วั ไป

(๒) ถงึ แมวาในระหวา งการประชมุ สัมมนาครง้ั น้ี ผเู ขา รวมประชุมจะมีการถกเถียงและ
ขัดแยงความคิดในประเด็นตางๆ อยางมากดังกลาวมาแลวขางตนก็ตาม แตมีอยูอยางนอยท่ีสุด

บทท่ี ๒ : ขอบขา ยและวธิ ีการศึกษานโยบายสาธารณะ ๔๑

ประเด็นหนึ่งที่ผูเขารวมประชุมสัมมนาสวนใหญมีความคิดเห็นที่สอดคลองตองกัน คือ ประเด็นที่วา
การศึกษารัฐประศาสนศาสตรของสหรัฐอเมริกาในอนาคตนั้น มีแนวโนมที่จะใหความสนใจศึกษา
เก่ียวกับนโยบายสาธารณะมากยิ่งขึ้นเปนลําดับ ทั้งนี้ สวนหน่ึงเนื่องจากการบริหารงานของรัฐตาม
แนวคิดใหมนั้น นักบริหารจะตองยึดถือเปาหมายในเร่ืองความเปนธรรมทางสังคม (social equity)
เพ่ิมข้ึนจากเปาหมายอ่ืนๆ ท่ีเคยยึดถืออยูแตเดิม และเพื่อท่ีจะไดสามารถบรรลุถึงเปาหมายใหมได
นับตั้งแตบัดน้ีเปนตนไป นักบริหารรุนใหมจะตองเลิกวางตัวเปนกลางทางการเมือง จะตองเปลี่ยน
ทศั นคตเิ สียใหมวา การบรหิ ารไมอาจแยกตางหากออกจากการเมืองได และนักบริหารจะตองเปนทั้งผู
กาํ หนดนโยบายสาธารณะ และนาํ นโยบายน้นั ไปปฏิบตั ิดว ย

๒) มลู เหตุเนอ่ื งจากในระหวางทศวรรษ ๑๙๖๐ มีการวิพากษวิจารณอยางมากในหมูชาว
อเมริกันเก่ียวกับนโยบายตางประเทศของสหรัฐอเมริกาในขณะน้ัน โดยเฉพาะอยางย่ิงนโยบาย
เกี่ยวกับสงครามในเวียดนาม จากการศึกษาวิเคราะหของ Thomas R. Dye๔ พบวา ในขณะที่ผูนํา
ฝา ยบรหิ าร คือ อดีตประธานาธิบดี Lyndon B. Johnson และผูนําคนสาํ คัญๆ กลมุ หนง่ึ ของสภาคอง
เกรส มีความคดิ เห็นวา เปนหนาทแ่ี ละความรับผดิ ชอบของสหรฐั อเมริกาทีจ่ ะตองชวยปกปองคุมครอง
รัฐบาลเวียดนามใตใหรอดพนจากการรุกรานของลัทธิคอมมิวนิสต จึงไดกําหนดนโยบายตางประเทศ
เก่ียวกับเวียดนามใต โดยทุมเทความชวยเหลือดานตางๆ ทั้งเงิน ทอง อาวุธยุทโธปกรณ การฝกสอน
ทหารเวียดนามใต ตลอดจนการสงทหารอเมริกันเขาไปรวมรบโดยตรงกับทหารเวียดนามใต และ
ตอมาไดป ระกาศใชน โยบายขยายขอบเขตของสงคราม (Policy of escalation) โดยเพ่ิมกําลังรบของ
ทหารอเมริกันในเวียดนามใต จํานวนกวา ๕๐๐,๐๐๐ คน และทิ้งระเบิดเมืองตางๆ ของเวียดนาม
เหนือ ผูนําและสมาชิกของสภาคองเกรสอีกสวนหนึ่ง และชาวอเมริกันวัยหนุมสาว โดยเฉพาะที่เปน
นักศึกษาในวิทยาลัยและมหาวิทยาลัยตางๆ สวนใหญ (ประมาณรอยละ ๗๐) กลับเห็นวา นโยบาย
ตางประเทศในขณะน้ันเปนส่ิงที่ผิดพลาดอยางมหันต เพราะจะนําความเดือดรอนมาสูชาวอเมริกัน
และทําใหสหรัฐอเมริกาเส่ือมเสียช่ือเสียงเกียรติยศ ดังน้ัน จึงไดดําเนินการประทวงตอตานนโยบายนี้
อยา งรุนแรงจนเกิดการจลาจลขึ้นในมหาวิทยาลัยหลายแหง ทําใหมีผูบาดเจ็บและลมตายเปนจํานวน
มาก ชาวอเมริกันสวนใหญเร่ิมเห็นคลอยตามวา นโยบายตางประเทศของสหรัฐอเมริกาในเร่ืองน้ีไม
ถูกตอง มติมหาชนเหลานี้ไดมีอิทธิพลผลักดันใหชนช้ันผูนําในขณะน้ัน (ทั้งสมาชิกสภาคองเกรสและ
บุคคลในคณะรัฐบาล) ท่ีคัดคานนโยบายดังกลาว มีจํานวนเพิ่มขึ้นเปนลําดับ จนอดีตประธานาธิบดี
Johnson ไดประกาศในเรอ่ื งสมคั รรบั เลือกต้ังเปนประธานาธิบดีซ้ําอีกสมัยหน่ึง ใน ค.ศ. ๑๙๖๘ และ
ตอมาในสมัยของอดีตประธานาธิบดี Richard Nixon ไดมีการเปลี่ยนแปลงนโยบายตางประเทศเดิม
เสียใหม ดว ยการถอนกาํ ลังรบกลับประเทศ และสงมอบภาระการสูรบใหเวียดนามใตรับไปดําเนินการ
เองตามลําพัง จนกระทง่ั ตอ งพา ยแพแ กฝ า ยคอมมิวนิสตในท่ีสดุ

จากมูลเหตุ ๒ ประการดังกลาวขางตนน่ันเอง ทําใหนักวิชาการตางๆ เกิดการตื่นตัวสนใจ
ศึกษาเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะมากย่ิงขึ้น ดังจะเห็นไดจากการท่ีมีงานเขียน และงานวิจัยเกี่ยวกับ
นโยบายสาธารณะตีพิมพออกมาเผยแพรอยางมากมาย นับตั้งแตตนทศวรรษ ๑๙๗๐ เปนตนมา
จนถงึ ปจ จุบันน้ี นอกจากน้ี ในวิทยาลัยและมหาวิทยาลยั ทมี่ ีชื่อเสียงหลายแหง ยังไดมีการจัดต้ังสถาบัน

๔ Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, (Englewood Cliffs: Prentice-Hall, Inc,
1978), pp. 256-258.

๔๒ บทที่ ๒ : ขอบขา ยและวธิ ีการศกึ ษานโยบายสาธารณะ

เพือ่ การศึกษาวิจยั นโยบายสาธารณะ (Center for Policy Studies) โดยเฉพาะมีการพัฒนาหลักสูตร
การศึกษานโยบายสาธารณะท่ีแยกออกตางหากจากหลักสูตรการศึกษารัฐศาสตร หรือรัฐประศาสน
ศาสตร และจากอทิ ธิพลของการศึกษานโยบายสาธารณะในสหรฐั อเมริกาน้เี อง ยังไดสงผลกระทบไปสู
ประเทศทก่ี ําลังพฒั นาทง้ั หลายใหเกิดความสนใจหันมาศึกษาถึงนโยบายสาธารณะกันอยางแพรหลาย
ดงั ทสี่ ามารถพบเห็นกนั ไดโดยทว่ั ไปในทุกวันนี้๕

๒.๔ ความสัมพนั ธร ะหวางนโยบายสาธารณะกบั ศาสตรส าขาวชิ าอืน่ ๆ

ถึงแมวานโยบายสาธารณะจะเปนเพียงสวนหน่ึงของสาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร แตก็
สามารถอธบิ ายความสมั พนั ธไดกบั เกือบทุกสาขาวิชา ท้งั รฐั ศาสตร รฐั ประศาสนศาสตร เศรษฐศาสตร
สังคมวิทยา-มานุษยวิทยา นิติศาสตร จิตวิทยา คณิตศาสตร ปรัชญา ภูมิศาสตร และประวัติศาสตร
แตใ นทน่ี ี้ ผูเขียนจะขอแสดงความสัมพันธระหวางนโยบายสาธารณะกับกับศาสตรสาขาอ่ืนๆ เพียง ๔
สาขา ท่ีเหน็ วา มคี วามสําคัญในการอธบิ ายนโยบายสาธารณะใหเ หน็ ไดชัดเจน อนั ประกอบดว ย

๑) สาขาวิชารฐั ศาสตร
นโยบายสาธารณะเกย่ี วขอ งในประเด็นความเปน ไปไดทางการเมือง การกําหนดนโยบาย การ
นํานโยบายไปปฏิบัติ การประเมินผล และเก่ียวของกับการเจรจาตอรอง อิทธิพล ผลประโยชนของ
ฝายกลุมที่เกี่ยวของกับปญหาที่นโยบายตองแกไข การกําหนดนโยบายหน่ึงๆ ยังมีวัตถุประสงคเพ่ือ
สนับสนนุ นโยบายทางการเมอื งของรฐั บาล หรอื เพ่ือความอยรู อดของรฐั บาล
๒) สาขาวชิ านติ ิศาสตร
การกําหนดกฎเกณฑและขอบังคับเกี่ยวกับการจัดระเบียบสังคม ท่ีชวยใหประชาชนอยู
รวมกันในสงั คมไดอ ยา งสงบสขุ เปนกฎเกณฑท ี่รัฐบาลใชบรหิ ารประเทศและกําหนดพฤติกรรมของคน
ในสังคมไทย กฎหมายที่ดีตองสอดคลองกับสภาพความเปนจริงของสังคม จึงจะทําใหกฎหมาย
รัฐธรรมนูญนั้นมีความสามารถในการบังคับใช แนวทางปฏิบัติของหนวยงานรัฐบาลและกิจกรรมทุก
อยางที่เก่ียวกับสาธารณะ อาทิเชน การเลือกต้ัง การตั้งพรรคการเมือง สิทธิเสรีภาพของประชาชน
การสงเสริมและรักษาคุณภาพส่ิงแวดลอม เหลาน้ีตองสอดคลองกับกฎหมายรัฐธรรมนูญ ซ่ึงอาจ
เรยี กวา นโยบายตน แบบ (Metapolicy) ก็ได รัฐบาลกําหนดและปฏิบัตติ ามกฎหมายในฐานะตัวแสดง
หรือตวั กระทําการทเี่ ปน ผูทรงไวซ ง่ึ อํานาจอธปิ ไตย
๓) สาขาวิชาสงั คมวทิ ยา-มานุษยวิทยา
การกําหนดนโยบายสาธารณะหน่งึ ๆ ตอ งคํานึงถึงองคประกอบทางสังคมท่ีมีผลตอพฤติกรรม
ของมนษุ ย สภาพสงั คมและกลุมคนมีอิทธิพลตอการกําหนดนโยบาย และการดําเนินงานของนโยบาย
อาทิเชน สภาพความเส่ือมโทรมของเมือง การไรระเบียบของสังคม ความมีวินัยของประชาชน และ
การแพรระบาดของยาเสพตดิ

๕ กุลธน ธนาพงศธร, “ขอบขายและวิธีการศึกษานโยบายสาธารณะ”, ใน เอกสารการสอนชุดวิชา
นโยบายสาธารณะและการวางแผน, (นนทบรุ ี: สาํ นักพมิ พมหาวิทยาลยั สุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๙), หนา ๓๙-๔๒.

บทที่ ๒ : ขอบขา ยและวิธีการศึกษานโยบายสาธารณะ ๔๓

๔) สาขาวิชาเศรษฐศาสตร
การวิเคราะหตนทุน กําไร การวิเคราะหตนทุน ประสิทธิผล ซ่ึงการวิเคราะหดังกลาวเปน
ประโยชนตอ การกําหนดนโยบาย เพอื่ ใหไ ดขอ มลู ทส่ี ําคญั ตอการกําหนดนโยบาย และใชทรัพยากรที่มี
อยูอยา งจาํ กดั ในกจิ การสาธารณะ โครงการของรัฐ ประเภทใด ประเภทหนง่ึ

๒.๕ ความสัมพันธร ะหวา งการเมอื ง การบริหาร และนโยบายสาธารณะ

ในสวนน้ีเปนการเสนอใหเห็นโดยชัดเจนถึงความสัมพันธระหวางการเมือง การบริหาร กับ
นโยบายสาธารณะ ทั้งนี้ เพราะทั้ง ๓ สวนนี้ มีความสัมพันธซึ่งกันและกัน และเปนสิ่งจําเปนอยางย่ิง
ในการทําความเขาใจนโยบาย เฉพาะอยางย่ิงความสัมพันธระหวางการเมืองกับการบริหาร เพราะวา
ท้ัง ๒ ระบบนไ้ี มอ าจแยกออกจากกนั ได ดงั ท่นี กั วิชาการบางทา นบอกวา “การเมืองกับการบริหารเปน
เหมือนสองดานของเหรียญ” โดยในเบ้ืองตนผูเขียนขอนําเสนอความเขาใจถึงระบบการเมือง กับ
ระบบการบริหาร ถัดจากน้ันจึงจะนําเสนอรูปแบบความสัมพันธของทั้ง ๒ ระบบ โดยมีนโยบาย
สาธารณะเปนตัวเช่ือมโยง ดังน้ัน ในท่ีนี้ เบ้ืองตนผูเขียนจะขอนําเสนอแนวคิดเก่ียวกับระบบ
ดงั ตอไปนี้

แนวคดิ เกีย่ วกับระบบ
ในปจจุบันนักวิชาการทางดานรัฐศาสตรและรัฐประศาสนศาสตร นิยมใชทฤษฎีระบบ
(System Theory) เปนแนวทางในการศึกษาการเมืองและการบริหาร ตนกําเนิดของทฤษฎีระบบมา
จากนกั ชวี วทิ ยาทค่ี ิดขึ้นเพอ่ื อธิบายระบบของสงิ่ มชี วี ติ ตางๆ ตอมานักสังคมวิทยานําเอามาประยุกตใช
ในการอธิบายปรากฏการณทางสังคม โดยเปรียบเทียบกลไกของสังคม เหมือนกลไกของรางกาย
สิ่งมชี วี ติ นกั สังคมวิทยาไดศกึ ษาเกย่ี วกับสงั คม โดยถือวา สังคมเปนระบบ (System) ประกอบไปดวย
ระบบยอย (Sub-Systems) หลายๆ ระบบ แตละระบบยอยดังกลาว จะมีปฏิสัมพันธกัน
(Interactions) ผานการทาํ หนาท่ี (Function) ของตนเอง ดว ยความทร่ี ะบบยอ ยตางๆ ปฏิสัมพันธกัน
ดังนั้น จึงทําใหเม่ือเกิดการเปล่ียนแปลงใดๆ ในระบบยอยหน่ึง ก็จะมีผลกระทบตอระบบยอยอ่ืนๆ
ดว ย และมีผลกระทบตอระบบโดยสวนรวม ดังปรากฏในแผนภาพ ตอไปน้ี

๔๔ บทท่ี ๒ : ขอบขา ยและวิธีการศึกษานโยบายสาธารณะ

System

Sub-System (๑) Interaction Sub-System (๒)
Function Function

Dysfunction Adaptation

Balance Change (External Input)

แผนภาพท่ี ๒.๑ แสดงแนวคดิ เกี่ยวกบั ระบบ

นักวิชาการทางดานรัฐศาสตรและรัฐประศาสนศาสตร มีความเห็นวา ถาจะเขาใจระบบ
การเมืองโดยเฉพาะสถาบันทางการเมืองหรือสถาบันทางดานการบริหาร ก็ตองศึกษาปฏิสัมพันธของ
สถาบันเหลานี้กับส่ิงแวดลอม หรือสถาบันอ่ืนๆ อาทิเชน สถาบันเศรษฐกิจ และสถาบันทางสังคม
ตางๆ เชน สถาบันศาสนา สถาบันครอบครัว เปนตน เพื่อทําความเขาใจวา สถาบันนอกเหนือจาก
สถาบันทางการเมือง การบริหาร มีอิทธิพลตอการดําเนินงานกิจกรรมทางการเมือง และการบริหาร
อยางไรบาง ไมวาจะเปนการนํานโยบายไปปฏิบัติ หรือเร่ืองผูมีสวนไดสวนเสีย (Stakeholder) กับ
นโยบายสาธารณะ เปน ตน ดังทัศนะของนกั วิชาการทางแนวคดิ เก่ียวกับระบบไดแสดงไวตอ ไปน้ี

Talcott Parsons & Marion Levy๖ ไดเสนอทฤษฎีวาดวยหนาที่ของระบบ (Function-
System) วา ส่ิงท่ีสําคัญที่สุดของระบบ ไดแก การมีหนาที่สําคัญบางประการ ซ่ึงทําใหระบบน้ัน
สามารถดํารงอยูได ทั้งนี้ ระบบทุกระบบจะตองประกอบไปดวยหนาท่ีที่จําเปนตอการดํารงอยูของ
ระบบ มกี ารขึ้นตอการพงึ่ พาอาศัยกันระหวา งสวนตางๆ ภายในระบบ และอยูใ นสภาวะสมดุลเสมอ

นอกจากนี้ Talcott Parsons๗ ยังไดเ สนอวา การทร่ี ะบบกระทําการใดๆ จะสามารถดํารงอยู
ได จะตองมีการทาํ หนา ท่จี ําเปนอนั ตอ เน่ืองกนั ๔ ประการ คอื

๑) ตองมกี ารบรรลุถงึ จดุ หมายปลายทาง (Goal attainment)
๒) ตอ งมกี ารปรับปรงุ ตามสถานการณ (Adaptation)
๓) ตอ งมีการประสมประสานสวนตา งๆ ใหกลมกลืนกัน (Integration)

๖ ชัยอนนั ต สมุทวณิช, การเมืองกับการบริหาร, (กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพบรรณกิจ, ๒๕๒๓), หนา
๓-๔.

๗ สนิท สมัครการ, วิธีการศึกษาสังคมมนุษย กับตัวแบบการศึกษาสังคมไทย, (กรุงเทพมหานคร:
โครงการสง เสริมเอกสารวิชาการสถาบนั บัณฑิตพฒั นบริหารศาสตร, ๒๕๓๔), หนา ๓๖-๓๗.

บทท่ี ๒ : ขอบขา ยและวิธกี ารศกึ ษานโยบายสาธารณะ ๔๕

๔) ตองมีการสะสม และสรา งสรรคพลังเพอ่ื เตรยี มกระทาํ การในชว งตอไป (Latency)

เมื่อนักรัฐศาสตรนําเอาทฤษฎีระบบมาทําการศึกษาทางการเมือง ก็พยายามนํามาใชใน
การศกึ ษาระบบการเมอื ง ปรากฏการณทางการเมืองและพฤติกรรมทางการเมือง ทฤษฎีระบบจะชวย
ใหนักรัฐศาสตรมีมุมมองชัดเจนยิ่งขึ้นในการวิเคราะหการเมือง ความเปนไปของระบบการเมืองวา
การปฏิบัติหนาท่ีของสถาบนั ทางการเมอื งในลกั ษณะใดจะกอ ใหเกดิ เสถียรภาพ หรือความระส่ําระสาย
ทางสังคม ซ่ึงนักรัฐศาสตรคนแรกท่ีนําเอาทฤษฎีระบบมาใชวิเคราะหระบบการเมือง ไดแก David
Easton และตัวแบบ (Model) ของระบบการเมืองท่ีอีสตันไดนําไปใชประกอบดวยคือ ปจจัยนําเขา
(Inputs) สูระบบการเมือง ซึ่งทําหนาที่เปนกระบวนการในการแปรรูป (Conversion Process)
กอใหเกิดผลในรูปของนโยบายรัฐบาล (Outputs) และเม่ือนํานโยบายน้ันไปปฏิบัติก็จะเกิดปฏิกิริยา
ปอนกลบั ไปสูป จ จัยนาํ เขา (Inputs) ซง่ึ ผเู ขียนจะนําเสนอรายละเอยี ดในประเด็นตอ ไป

๒.๖ ระบบการเมอื ง (Political system)

เม่ือแรกเร่ิมการเขาเรียนของนักศึกษาสาขาวิชารัฐศาสตร ก็จะพบกับวิชาพ้ืนฐานเกี่ยวกับ
การเมืองการปกครอง คําถามเร่ิมตนตอวิชาเหลาน้ี ก็คือ “การเมืองคืออะไร” ดังนั้น ในเบื้องตน
ผูเขียนจึงขอนําเสนอเน้ือหาท่ีเก่ียวของกับการเมืองกอน เพ่ือสรางความเขาใจรวมกันในการทําความ
ชัดเจนเก่ียวกับระบบการเมืองตอไป เมื่อเรายกคําถามนี้ขึ้นมาถามวา การเมืองคืออะไร เราก็จะได
คําตอบท่ีหลากหลาย อาทิเชน

- การเมอื ง เปน เร่อื งท่ีเกย่ี วกับรัฐและการบรหิ ารประเทศ
- การเมืองเปน เรอ่ื งของการกําหนดนโยบายของรัฐ
- การเมอื งเปนเรอ่ื งของการประนีประนอมผลประโยชน
- การเมืองเปน เรอื่ งของความขัดแยง โดยเหน็ วา เน่ืองจากทรัพยากรของชาติมีอยูอยางจํากัด
ขณะท่ผี คู นที่ตองการใชทรัพยากรนั้นมีอยูมากและความตองการใชโดยไมมีขีดจํากัด ดังนั้น การเมือง
จึงเปนเร่ืองทเี่ กี่ยวขอ งกบั การทีค่ นในสงั คมไมอาจตกลงกนั ได หรอื ทาํ ใหเกิดความขัดแยงขนึ้
ในสวนมุมมองของนักรัฐศาสตรแลว มีนักวิชาการหลายทานที่ไดใหนิยามความหมายของคํา
วา “การเมือง” ไวดังนี้
David Easton๘ ไดใ หค าํ นิยามไววา การเมืองเปน การใชอ าํ นาจหนา ทใ่ี นการจัดสรรแจกแจง
สิ่งทมี่ ีคณุ คาตางๆ ใหแกสังคมอยางชอบธรรม
Harold D. Lasswell๙ ไดใหค าํ นยิ ามไววา การเมือง คือ การไดม าซ่งึ อาํ นาจ เพ่ือที่จะตัดสิน
วาใครจะไดอ ะไร เมื่อใด และอยางไร
Pennock and Smith๑๐ ไดใหคํานิยามไววา การเมือง หมายถึง ทุกสิ่งทุกอยางท่ีเก่ียวกับ
อํานาจ สถาบัน และองคกรในสังคมท่ีไดรับการยอมรับวา มีอํานาจเด็ดขาดครอบคลุมสังคมน้ัน ใน

๘ วิกพิ ีเดยี สารานุกรมเสรี, การเมือง, [ออนไลน]. แหลงท่ีมา: http://th.wikipedia.org/wiki/ [๒๐ มี.ค.
๒๕๖๒].

๙ เร่ืองเดยี วกัน.
๑๐ Roland J. Pennock and David G. Smith, Political Science, (New York: McMillan, 1964),
p. 9.

๔๖ บทที่ ๒ : ขอบขายและวิธกี ารศกึ ษานโยบายสาธารณะ

การสถาปนาและทํานุบํารุงรักษาความสงบเรียบรอยของสังคม มีอํานาจในการทําใหจุดประสงค
รวมกันของสมาชิกในสังคมไดบังเกิดผลขึ้นมา และมีอํานาจในการประนีประนอมความคิดเห็นท่ี
แตกตา งกนั ของคนในสงั คม

ณรงค สนิ สวัสดิ์๑๑ ไดใ หค ํานิยามไววา การเมืองเปน การตอสูชวงชิง การรักษาไว และการใช
อํานาจทางการเมือง โดยอํานาจทางการเมือง หมายถึง อํานาจในการที่จะวางนโยบายในการบริหาร
ประเทศ หรือสังคม อํานาจที่จะแตงตั้งบุคคลเพ่ือชวยในการนํานโยบายไปปฏิบัติ และอํานาจที่จะใช
ขา ราชการ งบประมาณหรอื เครอื่ งมืออน่ื ๆ ในการนาํ นโยบายไปปฏิบตั ิ

ชยั อนนั ต สมทุ วณิช๑๒ ไดใ หคํานิยามไววา การเมอื งเปน เร่ืองของการแขงขันกัน เพื่อกําหนด
หลักเกณฑใ นการแบงปนคุณคาที่ใหประโยชนแกฝายตนมากท่ีสุดเทาที่จะเปนได ในขณะที่ ทานพุทธ
ทาส ไดมองวา การเมือง คือ สิ่งที่ตั้งรากฐานอยูบนความทะเยอทะยานในการเติบโต กินเติบ หรือ
ความมัวเมาในความสุขทางเน้ือหนังโดยปราศจากการนึกถึงโลกหนา พระเปนเจาและความตาย และ
มอี าํ นาจเปนความถูกตอง และประโยชนของตนเปนความยุติธรรมและเปนของใหมเพิ่งเกิดขึ้นในโลก
เมื่อเกดิ ปรารถนาการอยูเติบกินเตบิ กันข้นึ มาแลว เทา นนั้

จากคํานิยามดังกลาวขางตนนั้น คงจะอธิบายการเมืองไดเพียงบางสวนเทาน้ัน แตพอสรุปได
วา การเมืองเปนเรือ่ งเกย่ี วกบั การใชอ ํานาจในการปกครองและบริหารประเทศ ดังนั้น เพ่ือสรางความ
ชัดเจนของระบบการเมือง นักวิชาการทางดานรัฐศาสตรสวนใหญในปจจุบัน จึงนิยมใชทฤษฎีระบบ
มาอธบิ ายการเมือง โดยเฉพาะ Easton ไดท าํ การวเิ คราะหระบบการเมืองโดยใชทฤษฎีระบบดังกลาว
ขางตน ในท่ีน้ี ผูเขียนจึงขอนําเสนอตัวแบบ (Model) ของระบบการเมืองตามที่ Easton ไดนําเสนอ
ไว ดงั ปรากฏในแผนภาพ๑๓ ตอ ไปน้ี

ความตอ งการ ผลทเ่ี กิดข้ึนระบบการเมอื งการตัดสินใจ
Demands A Decision
Supports OutputsPolicies
การใหก ารสนบั สนนุ Political System นโยบาย
Inputs
Environments Feedback Environments
สภาพแวดลอ มปจจยั นําเขาปฏกิ ิริยายอนกลับ สภาพแวดลอ ม

แผนภาพที่ ๒.๒ แสดงแนวคดิ ระบบการเมือง

๑๑ ณรงค สินสวัสดิ์, การเมืองไทย: การวิเคราะหเชิงจิตวิทยา, (กรุงเทพมหานคร: วัชรินทรการพิมพ,
๒๕๓๙), หนา ๓.

๑๒ ชัยอนันต สมุทวณิช, ความคิดอิสระ: รวมบทความทางการเมืองระหวางป ๒๕๑๑-๒๕๑๖,

(กรุงเทพมหานคร: พิฆเณศ, ๒๕๑๗), หนา ๖๑.
๑๓ เร่ืองเดยี วกนั , หนา ๙-๑๐.

บทท่ี ๒ : ขอบขายและวิธกี ารศกึ ษานโยบายสาธารณะ ๔๗

จากแผนภาพดังกลาวขางตนน้ัน สามารถอธิบายไดวา ปจจัยนําเขา คือ ความตองการของ
ประชาชน (Demands) ซ่ึงจะเกิดข้ึนเมื่อบุคคลหรือกลุมตอบสนองตอเง่ือนไขทางส่ิงแวดลอมซ่ึง
กระทบกับนโยบาย และการที่ประชาชนใหการสนับสนุน (Supports) แกระบบการเมืองในรูปแบบ
ตางๆ อาทิเชน การท่ีกลุมหรือบุคคลยอมรับผลการเลือกตั้ง จายภาษี และยอมปฏิบัติตามการ
ตัดสินใจของนโยบาย

นอกจากน้ี ชัยอนันต สมุทวณิช๑๔ ไดแสดงทัศนะไวอยางนาสนใจวา หนาที่สําคัญของระบบ
การเมือง นอกเหนือไปจากการตอบสนองความตองการแลว ไดแก การธํารงรักษาระบบ (system
maintenances) และหนาท่ีในการปรับตัวใหฉับไวตอการเปล่ียนแปลงท่ีเกิดขึ้น (adaptation
function) ถาจะเปรียบเทียบกับระบบเคร่ืองรถยนต การหยอดนํ้ามันหลอล่ืนสวนประกอบของ
เครื่องยนต การซอมแซมเปลี่ยนสวนประกอบท่ีชํารุดของเคร่ืองยนต ไดแก หนาท่ีในการบํารุงรักษา
(maintenances) สําหรับในระบบการเมือง การบํารุงรักษา ไดแก การเลือกสรรบุคคลเขามาปฏิบัติ
หนาที่ทางการเมือง (recruitment) และการที่ระบบการเมืองทําหนาที่ใหการเรียนรูทางการเมืองแก
สมาชิกของระบบการเมือง (socialization)

ในสวนท่ีเก่ียวกับ ปจจัยนําเขา (Inputs) ซ่ึง Easton ไดแบงออกเปน ความตองการ
(Demands) และ การใหค วามสนับสนุน (Supports) น้ัน โดย Almond ก็ไดข ยายความวา ความ
ตอ งการแบง ออกเปน ๔ ประเภท๑๕ คอื

๑) ความตองการสินคาและบริการ เชน อัตราคาจางแรงงาน โอกาสทางการศึกษา ถนน
หนทางและการคมนาคม เปน ตน

๒) ความตองการในการกําหนดกฎเกณฑเพ่ือควบคุมพฤติกรรมของคนในสังคม เชน การให
ความปลอดภัยแกสาธารณชน การควบคุมตลาดและแรงงานสัมพันธ กฎหมายเก่ียวกับการสมรสและ
ครอบครวั เปน ตน

๓) ความตองการที่จะมีสวนรวมทางการเมือง เชน สิทธิในการเลือกตั้ง สิทธิในการดํารง
ตําแหนงทางการเมือง สิทธิในการรองเรียนตอหนวยราชการและขาราชการ สิทธิในการจัดตั้งองคกร
ทางการเมือง เปนตน

๔) ความตองการทางสัญลกั ษณ เชน ความตองการที่จะแสดงพลังอํานาจของระบบการเมือง
เมือ่ ถูกทา ทาย ความตอ งการในการย้ําความสําคญั ของคานิยมและปทสั ถานทางสังคม ความตองการท่ี
จะลว งรถู งึ เจตนาอนั แทจรงิ ในนโยบายของผนู ําทางการเมือง เปนตน

ประเภทของความตองการท่ี Almond นําเสนอมาขางตนนั้น ทําใหเห็นไดวา เปนความ
ตองการทสี่ าธารณชน สามารถแสดงออกผานกิจกรรมทางการเมืองในระดับตางๆ ได เพราะโดยปกติ
กลไกของระบบการเมืองท่ีจะตอบสนองความตองการของสาธารณชนก็มีหนาท่ีสําคัญๆ ใน ๔
ประการขางตนอยูแลว ซ่ึงแตกตางจากแนวคิดของนักวิชาการไทยอยาง ปวย อึ้งภากรณ๑๖ ที่ได

๑๔ เร่อื งเดียวกัน, หนา ๑๐.
๑๕ เรื่องเดยี วกนั , หนา ๑๑.
๑๖ ปวย อ้ึงภากรณ, อัตชีวประวัติ “จากครรภมารดาถึงเชิงตะกอน”, [ออนไลน]. แหลงท่ีมา:
http://puey-ungphakorn.org/?page_id=87 [๒๐ มี.ค. ๒๕๖๒].

๔๘ บทท่ี ๒ : ขอบขา ยและวธิ ีการศกึ ษานโยบายสาธารณะ

บรรยายถึงความตองการของมนุษย ซ่ึงรัฐควรกระทําใหมีกับประชาชนแตละคน ไวในบทความเร่ือง
“จากครรภม ารดาถงึ เชงิ ตะกอน” วา

เมอ่ื ผมอยใู นครรภของแม ผมอยากใหแมไดกินอาหารถูกหลักโภชนาการและไดรับการเอาใจ
ใสดา นสวัสดกิ ารแมและเด็ก

ผมไมตองการมีพ่ีนองมากมายอยางท่ีพอแมผมมีมา และผมไมอยากใหแม มีนองกระช้ันชิด
กบั ผมเกินไปนัก

แมกับพอผมจะแตงงานกันตามประเพณีหรือไม ไมสําคัญ ที่สําคัญ คือ แมกับพอตองอยู
รว มกัน และไมท ะเลาะกันบอยๆ

ในระยะ ๒-๓ ป หลังจากท่ีผมเกิดมา ผมอยากใหแมกับผมไดกินอาหารท่ีถูกหลักโภชนาการ
เพราะเปนระยะท่ีรางกายและสมองผมเตบิ โตข้นึ และเปน ระยะทจี่ ะสง ผลดผี ลรายใหผ มในอนาคต

ผมตองการไปโรงเรยี น และอยากใหพ ีส่ าวหรือนองสาวผมไดเ รียนหนังสือดวย แลวเรียนรูวิชา
ที่จะไปทํางานได กับใหโรงเรียนส่ังสอนเรื่องศีลธรรมจรรยาใหเรา ถาเผอิญผมเรียนเกง ไปไดถึงขั้น
สงู ๆ ก็ขอใหม โี อกาสไดเ รียนสูงท่สี ุด

เมื่อออกจากโรงเรียน ผมกอ็ ยากทํางานเล้ียงชีพ และงานนั้นควรจะนา สนใจพอที่จะรูสึกวาผม
ไดทาํ ประโยชนแกค นอนื่

บานเมืองท่ีผมอยูควรจะมีขื่อมีแป มีความสงบเรียบรอยปลอดภัย และพวกเราจะไมถูกกดขี่
ขม เหงประทุษรา ย

บานเมอื งเราควรจะติดตอมีความสมั พนั ธอันมปี ระโยชนและชอบธรรมกับตางประเทศ เราจะ
ไดเ รยี นรูว ิชาทัง้ ดานปญ ญาและดานอาชีพจากมนุษยท่ัวโลกกับเรา จะไดมีทุนจากตางประเทศมาชวย
เราพัฒนา

บานเมืองของเราสง สนิ คาท่ีผมทาํ ขึน้ หรอื ท่เี พอ่ื นรวมชาตผิ มทาํ ขึ้นไป ขายตางประเทศ ราคา
สินคานน้ั ควรจะเปนราคาที่ยตุ ิธรรม

ถาผมเปนชาวนา ผมก็อยากมีที่นาของผมเปนกรรมสิทธ์ิ และมีชองทางท่ีจะไดสินเชื่อมา
ลงทุน ไดวิชาแบบใหมมาใชเ พาะปลูก ไดตลาดมัน่ คง และราคายุตธิ รรมสาํ หรับพืชผลของผม

ถาผมเปนชาวเมืองทํางานรับจางเขา ผมก็อยากมีหุนสวนในงานท่ีผมทําและมีสวนในการ
ดําเนนิ งานโรงงาน หรือหางที่ผมทําอยู

ในฐานะท่ีเปน มนษุ ย ผมอยากจะไดอ านหนังสือพิมพถูกๆ หนังสือถูกๆ มีวิทยุฟง มีโทรทัศนดู
(แตไ มอ ยากฟง หรอื ดูโฆษณาสินคา มากนัก)

ผมอยากมีสุขภาพแข็งแรง และหวังวา รัฐบาลจะจัดใหมีบริการอนามัยปองกันโรคชนิดฟรี
และบริการรกั ษาโรคชนดิ ท่ีถกู และเรียกหางา ย

ผมหวงั วา จะมเี วลาพักผอ นเปน ของตนเองบาง จะไดมีความสุขรวมกับครอบครัวผม ถาอยาก
ไปเท่ียวสวนก็ไปได อยากดูศิลปะชนิดตางๆ กไ็ ดช ม อยากไปงานวดั งานวัฒนธรรม กไ็ ดไ ปเทยี่ ว

ผมจําเปน ตองมีอากาศบริสุทธิส์ าํ หรบั หายใจ และนา้ํ สะอาดสาํ หรบั ดืม่
ผมอยากไดรวมมือเปนสหกรณกับเพื่อนฝูง จะไดชวยกัน เขาบาง เราบาง แลวแตความ
จําเปน

บทที่ ๒ : ขอบขายและวิธีการศกึ ษานโยบายสาธารณะ ๔๙

ผมจาํ เปน ตองมีโอกาสไดร วมงานชุมชนที่ผมอาศัยอยู และสามารถมปี ากมีเสียงในการกําหนด
ชะตาของบา นเมือง ทางเศรษฐกิจ สงั คม และการเมอื งในประเทศของผม

เมียผมก็ควรมีโอกาสอยางเดียวกัน และเราทั้งสองคน ควรไดรับความรู และทราบวิธีการ
วางแผนครอบครวั

พอผมแกลง บานเมืองก็ควรจะใหบริการทางการเงินและสังคมสงเคราะหแกผม เพราะผมก็
ไดออกเงินบํารงุ มาตลอด

เมื่อผมตายแลว และเผอิญมีทรัพยสมบัติเหลืออยู ผมอยากใหรัฐบาลแบงใหเมียผมไวพอกิน
แลวเอาที่เหลือไปทําประโยชนใหค นอนื่ ไดอยูด กี นิ ดดี ว ย

น่แี หละ คอื ความหมายอนั แทจ ริงแหง ชวี ิต น่ีแหละ คอื การพัฒนาเพือ่ ประโยชนของทุกคน
จากขอความของ ปวย อ้ึงภากรณ ดังกลาวขางตนนั้น สามารถแสดงใหเห็นไดวา ประชาชน
ควรไดรับความเทาเทียมกันทั้งทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม รวมถึงความชอบธรรมอื่นๆ ที่ควรจะ
ไดร บั ตามสิทธิ และเสรภี าพ ของประชาชนคนหนึ่งในประเทศ
สําหรับ ความสนับสนุน (Supports) น้ัน ตามทัศนะของ Almond แบงออกเปน ๔
ประเภทเชน กนั คือ
๑) การใหความสนับสนุนทางวัตถุ เชน การเสียภาษีใหรัฐบาล กับการรับราชการทหาร
เปน ตน
๒) การเชือ่ ฟง กฎหมาย และระเบียบขอบงั คบั ตา งๆ ทร่ี ฐั บาลกําหนด
๓) การเขาไปมีสวนรวมทางการเมือง เชน การไปลงคะแนนเลือกตั้ง การเขารวมเปนสมาชิก
ในองคก ารทางการเมือง การใหความสนใจตอ การเมอื ง เปน ตน
๔) การแสดงความนับถอื และการเคารพอํานาจของรัฐบาล สัญลักษณ และพิธีการตางๆ เชน
การยอมรบั อํานาจของตวั แทนอํานาจรฐั การเคารพสัญลกั ษณ เชน ธงชาติ เปนตน
ในสวนที่เกี่ยวกับ ผลผลิตที่เกิดข้ึน (Outputs) ของระบบการเมือง Almond แบงไววา มี
๔ กิจกรรมดว ยกนั คอื
๑) การนําทรัพยากร จากสมาชิกใหมในสังคมมาใหระบบการเมืองในรูปของการเรียกเก็บ
ภาษี และการใหป ระชาชนรับใชรฐั ในกิจกรรมที่สําคัญบางประการ เชน การเกณฑทหาร เปนตน
๒) การออกกฎหมายเพือ่ ควบคุมความประพฤตขิ องคนในสังคม
๓) การจัดสรรหรือแจกแจง สินคาและบริการโอกาสที่จะไดรับ เชน โอกาสที่จะไดรับ
การศกึ ษา การบังคับใชกฎหมายอยา งเสมอภาคหนากัน เปน ตน
๔) ผลิตผลทางสัญลักษณ เชน การยํ้าคานิยมของคนในสังคม การแสดงสัญลักษณทาง
การเมือง เปนตน
กลาวโดยสรปุ ในระบบการเมืองหน่งึ ๆ มีปฏิสมั พันธร ะหวา งปจจยั นาํ เขา กับผลิตผล จึงไดแก
การที่ระบบการเมืองสามารถนําเอาความตองการและความสนับสนุนไปแปรสภาพใหเปนผลิตผล ๔
ประเภทดังกลา วมาแลวชางตน นั่นเอง

๕๐ บทท่ี ๒ : ขอบขายและวิธีการศึกษานโยบายสาธารณะ

สําหรับประโยชนของการใชทฤษฎีระบบมาวิเคราะหระบบการเมือง นักรัฐศาสตรท่ีช่ือ
Thomas R. Dye๑๗ ไดส รปุ ไวเปนเชิงคาํ ถาม ดงั นี้

๑) มิติท่สี าํ คญั ของส่งิ แวดลอมทก่ี ระตนุ ใหเ กดิ ความตองการข้ึนในระบบการเมืองคืออะไร
๒) อะไรคือคุณลักษณะท่ีสําคัญของระบบการเมืองที่แปลงจากความตองการไปเปนนโยบาย
สาธารณะ และการประคองตวั เองในชวงเวลาทผ่ี านไป
๓) ขอ มูลสิ่งแวดลอมมีสว นกระทบคุณลักษณะของระบบการเมืองอยางไร
๔) คุณลกั ษณะของระบบการเมืองมีผลกระทบตอเนื้อหาของนโยบายสาธารณะอยา งไรบา ง
๕) เมื่อไดรับผลยอนกลับแลว นโยบายสาธารณะมีผลตอส่ิงแวดลอมและคุณลักษณะของ
ระบบการเมอื งอยา งไร

๒.๗ ระบบการบริหาร (Public administration system)

ในการอธิบายเพื่อทําความเขาใจเร่ืองของระบบการบริหาร ผูเขียนคงไมจําเปนจะกลาวถึง
แนวคิดเก่ียวกับระบบอีกแลว เน่ืองจากไดอธิบายไปคอนขางชัดเจนในเบ้ืองตนแลว แตในท่ีน้ี ขอทํา
ความเขาใจเฉพาะประเด็นเกี่ยวกับคําวา “Public Administration” ซึ่งหมายถึง รัฐประศาสน
ศาสตร การบริหารรัฐกิจ หรือการบริการราชการ แลวแตละสํานักคิดของไทยจะเรียกกัน แตในที่น้ี
เพื่อเชื่อมโยงใหเห็นความสัมพันธกับระบบการเมือง ฉะน้ัน ผูเขียนจึงขอใชความหมายวา “การ
บริหารราชการ” ดจู ะชดั เจนท่สี ดุ

สาํ หรบั ความหมายของคําวา “การบริหารราชการ” คงมุงเอาความหมายท่ีเกิดจากการนิยาม
คําวา “Public Administration” เปนหลัก ซึ่งมีนักวิชาการหลายทานท่ีไดใหความหมายไวคลายกัน
ดังน้ี

J. Kingsbury and R. Wilcox๑๘ ไดใหคํานิยามวา การบริหารราชการ หมายถึง กิจกรรม
ของกลุมชนท่ีปฏิบัติงานรวมกัน เพ่ือบรรลุจุดหมายปลายทางเดียวกัน ซึ่งไดขยายความตอไปวาตอง
ประกอบดวยองคประกอบ ๓ ประการ คอื

๑) ตอ งมบี ุคคลอยา งนอย ๒ คน หรือมากกวานนั้ ข้นึ ไป
๒) ตอ งมกี ารกระทําซึง่ มีลักษณะเปนความพยายามรวมกนั ระหวา งบุคคลกลุมน้ัน
๓) ตองมีวัตถุประสงคหรือจุดมุงหมายรวมเพื่อท่ีจะใหการกระทําของบุคคลกลุมนั้นบรรลุถึง
สง่ิ ท่ีไดกําหนดไว
Harold Koontz๑๙ ไดใหคํานิยามวา การบริหารราชการ หมายถึง การดําเนินงานใหบรรลุ
วัตถุประสงคที่กําหนดไวโดยอาศัยปจจัยท้ังหลาย ไดแก คน เงิน วัตถุสิ่งของเปนอุปกรณในการ
ปฏบิ ตั งิ านนน้ั คาํ นิยามน้ใี ชในทางปฏบิ ัตจิ รงิ ๆ ซง่ึ เนนไปทกี่ ารจัดการ (management) เปนสง่ิ สําคัญ
Felix A. Nigro๒๐ ไดใ หค ํานยิ ามของคาํ วา “Public Administration” ไวว า หมายถงึ

๑๗ Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, (N.J.: Prentice-Hall, Inc., 1981).
๑๘ สมพร เฟองจันทร, นโยบายสาธารณะ: ทฤษฎีและการปฏิบัติ, (กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพ
โอเดยี นสโตร, ๒๕๓๙), หนา ๒๑.
๑๙ เรือ่ งเดียวกนั , หนา ๒๑.

บทที่ ๒ : ขอบขา ยและวิธีการศกึ ษานโยบายสาธารณะ ๕๑

๑) พลงั ของกลุมทรี่ วมมอื รวมแรงรว มใจกนั ในหนว ยงานของราชการ
๒) เปนการดําเนินงานท่ีครอบคลุมการใชอํานาจอธิปไตยท้ัง ๓ สาขา คือ อํานาจบริหาร นิติ
บัญญัติ และตุลาการ ตลอดจนความเกย่ี วของสัมพนั ธร ะหวา งอาํ นาจท้งั ๓ นน้ั
๓) มีบทบาทสําคัญในการกําหนดนโยบายของรัฐ ดังนั้น จึงเปนสวนหน่ึงของกระบวนการ
ทางการเมอื ง
๔) มีความแตกตา งในลกั ษณะท่สี าํ คัญหลายประการจากการบริหารงานธรุ กิจของเอกชน
๕) มีความเกี่ยวของอยางใกลชิดกับบรรดากลุมธุรกิจเอกชน (private groups) และบุคคล
ตางๆ (individual) ในการจดั ทําบรกิ ารในดานตา งๆ ใหแ กชมุ ชน (community)
Leonard D. White๒๑ ไดใหนิยามความหมายอยางกวางที่สุดวา การบริหารราชการนั้น
ประกอบดวยการปฏิบัติการท้ังปวง ซึ่งกระทําโดยมีจุดมุงหมายที่จะใหนโยบายแหงรัฐบรรลุผลสําเร็จ
หรอื นาํ มาบังคับใชไดผล
Herbert A. Simon๒๒ ไดใหหมายความไววา การบริหารราชการ ในความหมายที่ใชกันอยู
โดยทั่วไปน้ัน หมายถึง กิจกรรมทั้งปวงของฝายบริหารไมวาจะเปนการปกครองสวนกลาง การ
ปกครองมลรัฐ หรือการปกครองสวนทองถิ่น ท่ีสําคัญก็คือไมรวมเอางานของฝายนิติบัญญัติและตุลา
การเขา ไวด ว ย

สวนจากการท่ไี ดป ระมวลความหมายของคําวา “การบรหิ ารราชการ” จากนักวิชาการท้ังชาว
ไทยและชาวตางชาติ ซ่ึงไมไดนําเสนอแนวคิดเหลาน้ันในท่ีนี้ ก็พอสรุปไดวา การบริหารราชการ มี
ใจความท่ผี สมขึ้นจากคําสําคญั ๓ คาํ ดงั น้ี

๑) หนวยงาน หรือสวนราชการ เพื่อดําเนินกิจการตางๆ ที่รัฐพึงปฏิบัติใหบรรลุเปาหมายที่
วางไว

๒) มีเปาหมาย ซึ่งสามารถดูไดจากแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ ในกฎหมายรัฐธรรมนูญ คํา
แถลงนโยบายของรัฐบาลตอรัฐสภา แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ และมติคณะรัฐมนตรี
เปน ตน

๓) ระเบียบบริหารราชการ การปฏิบัติงานของสวนราชการตางๆ น้ัน จะตองเปนไปตาม
ระเบยี บบรหิ ารราชการของประเทศนั้นๆ ดวย กลาวคือเปนการปฏิบัติงานภายใตกรอบของกฎหมาย
เพอื่ ใหก ารใชท รพั ยากรตางๆ อันประกอบดวย คน งบประมาณ วัสดุอุปกรณ และรูปแบบการทํางาน
น้ัน เปนไปอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ทั้งนี้ กฎหมายท่ีสําคัญในการบริหารราชการ ไดแก
กฎหมายรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน และพระราชบัญญัติระเบียบ
ขาราชการพลเรอื น เปน ตน

จากคํานิยามตางๆ ดังไดเสนอมาขางตนนั้น แสดงใหเห็นความสัมพันธของฝายการเมืองกับ
ฝา ยบรหิ าร โดยมีนโยบายเปนตัวเชื่อมโยงบทบาททั้งสองฝายเอาไว ดังน้ัน ความสัมพันธของทั้งสอง
ฝาย จึงเปนความสัมพันธในเชิงบทบาทที่แตกตางกัน แตทําหนาท่ีไปดวยกัน กลาวคือฝายนิติบัญญัติ

๒๐ คณาจารยภ าควิชาบริหารรฐั กจิ , การบริหารรัฐกิจเบื้องตน, (กรุงเทพมหานคร: โรงพิมพมหาวิทยาลัย
รามคําแหง, ๒๕๓๓), หนา ๒๑.

๒๑ เรอ่ื งเดียวกัน, หนา ๒๑.
๒๒ เร่ืองเดยี วกนั , หนา ๒๑.

๕๒ บทท่ี ๒ : ขอบขา ยและวิธีการศกึ ษานโยบายสาธารณะ

หรือฝายการเมือง จะมุงไปที่การกําหนดนโยบาย ในขณะที่ฝายบริหาร หรือฝายราชการ จะมุงไปที่
การนาํ นโยบายไปแปลงเปนแผน และการนําแผนไปปฏิบัตเิ ปน สาํ คญั

ในท่นี ้ี เพื่อความชัดเจนในเรื่องความสัมพันธเชิงบทบาทระหวางฝายการเมืองกับฝายบริหาร
ผเู ขียนจงึ ขอนาํ เสนอบทบาทหนา ทีข่ องท้งั สองฝา ย ดังน้ี

บทบาทหนาท่หี ลกั ของฝายการเมอื ง
๑) การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ (Policy Making) ฝายการเมืองจะทําหนาท่ีในการกําหนด
นโยบายสาธารณะ ซึ่งอาจกระทําในรูปของพระราชบัญญัติ พระราชกําหนด พระราชกฤษฎีกา และ
กฎกระทรวง เปน ตน
๒) กํากับดูแล ควบคุม และติดตามดูแลผลการนํานโยบายไปปฏิบัติของขาราชการประจํา
เพ่ือใหน โยบายของรัฐดําเนนิ ไปตามวัตถุประสงคท ่ตี ัง้ ไว
๓) แตงตั้งและใหค วามเห็นชอบการแตง ตงั้ ขาราชการประจําระดับสูง เพ่ือใหเปนหลักประกัน
วา นโยบายของฝายการเมืองหรือรัฐบาลที่ออกไป จะไดรับการนําไปปฏิบัติจากขาราชการประจํา
อยา งเตม็ ที่ และบรรลุวัตถุประสงคต ามความตอ งการของฝายการเมอื ง

บทบาทหนาทห่ี ลักของขา ราชการประจํา
๑) ปฏิบตั ิงานประจํา (Routine Function) หมายถึง การปฏิบัติงาน ตามกรอบของงานท่ีได
กาํ หนดไวในกฎ ระเบยี บ ขอ บงั คับ ของหนว ยงานสงั กดั
๒) การนาํ นโยบายไปปฏิบัติ (Policy Implementation) ถือวาเปนภาระหนาท่ีหลักท่ีสําคัญ
ซ่ึงเปนการสนองงานของฝายการเมือง ตามที่กําหนดไว โดยฝายขาราชการจะตองแปลงนโยบายไป
เปน แผนงานและโครงการตา งๆ เพอื่ ใหส ามารถนําไปปฏบิ ตั ิได
๓) ใหขอมูลรายละเอียด และความคิดเห็นแกฝายการเมืองในการกําหนดนโยบาย เน่ืองจาก
ขา ราชการประจําจะเขาใจในปญหาของสาธารณชนดีกวานักการเมือง เพราะขาราชการมีกระจายกัน
อยูทุกพ้ืนท่ี ดังนั้น จึงมีขอมูลที่แทจริงในการที่จะชวยฝายการเมืองใหกําหนดนโยบายสอดคลองกับ
ความตอ งการของสาธารณชน
๔. คิดริเรม่ิ และเสนอแนะนโยบายใหมๆ แกฝายการเมือง เน่ืองจากขาราชการประจํามีความ
ตอเนื่องในการปฏิบัติงานมากกวาฝายการเมือง ท่ีมาและไปตามวาระ ทําใหเขาใจเทคนิคในเชิงการ
บริหารมากกวา และมีความรูความสามารถในเชิงวิชาการสูงกวา นักการเมืองจึงมีความจําเปนที่
จะตองพึง่ ความคิดริเร่ิมของขา ราชการในการกําหนดนโยบาย
นอกเหนือจากบทบาทหนาที่ของแตละฝายที่แตกตางกันแลว นักการเมืองกับขาราชการ
ประจาํ ยงั มคี วามแตกตา งกันในหลายๆ ดาน ซงึ่ สามารถประมวลมาได ดังนี้
๑) ความแตกตา งทางดานการเขา ดาํ รงตาํ แหนง นักการเมอื งเขา ดาํ รงตําแหนงโดยผานการ
เลือกต้ังจากประชาชน สวนขาราชการน้ันเขามาดํารงตําแหนงหรือเขาทํางานโดยการสอบตามระบบ
คุณธรรม ระยะในการดํารงตําแหนง และความมั่นคงในอาชีพน้ัน จัดวาเปนความแตกตางท่ีไมผัน
แปรเปล่ียนแปลงไป แตความแตกตางดานอื่นๆ เชน ระดับความรู ความชํานาญงานน้ัน ยังอาจมีการ
เปลี่ยนแปลงไดในระยะยาว คือ เมื่อระบบการเมืองมั่นคง ผูท่ีเขามาเปนนักการเมืองอาชีพ อาจจะมี
ระดบั ความรแู ละความชาํ่ ชองของงานเทากัน หรือสงู กวาขา ราชการประจําก็เปน ได

บทที่ ๒ : ขอบขายและวธิ ีการศึกษานโยบายสาธารณะ ๕๓

๒) ความแตกตางทางดานระยะเวลาในการดํารงตําแหนง นักการเมืองมีระยะเวลาในการ
ดํารงตําแหนงตามท่ีระบุไวในรัฐธรรมนูญ เชน ๓ ป หรือ ๔ ป และพนจากตําแหนงไปเม่ือมีการยุบ
สภา สวนขาราชการน้ัน ถาไมมีความผิด ปฏิบัติราชการไปตามปกติ ก็อยูในระบบราชการไปจนจะ
ปลดเกษยี ณอายรุ าชการ

๓) ความแตกตางทางดานความม่ันคงในอาชีพ ความแตกตางทางดานการเขาดํารง
ตําแหนงกับระยะเวลาในการดํารงตําแหนง ทําใหนักการเมืองกับขาราชการประจํามีความมั่นคงใน
อาชพี แตกตา งกันอยางเหน็ ไดชัด นักการเมืองจะตอ งประสบความเส่ียงสูงกวาผูท่ีสมัครเขารับราชการ
มากมาย นอกจากตองเส่ียงกับการแขงขันเลือกต้ังแลว ในระบบการเมืองที่ขาดเสถียรภาพ ไมวาจะ
เปนสาเหตุยุบสภา เกิดการปฏิวัติ หรือรัฐประหารบอยๆ ภาวะเส่ียงย่ิงมีสูงมากข้ึน และโอกาสที่
นักการเมืองท่ีเปนสภาผแู ทนราษฎร อาจจะไมไ ดร บั เลือกตง้ั เขามาอีกมากเชนกนั

๔) ความแตกตางทางดานระดับวุฒิทางการศึกษา ระบบการเมืองที่ขาดความม่ันคง มี
สภาวะของการเสี่ยงสูง การที่จะเลือกสรรบุคคล ซ่ึงมีความรูความสามารถสูงเขามาทํางานนอยกวา
ระบบราชการ ซึ่งมหี ลกั ประกนั ความม่ันคงในอาชพี และมีสภาวะการเส่ียงนอยกวาที่เปนอยูในสภาวะ
การเมือง ผูท่ีมีการศึกษาระดับสูงมักจะเลือกอาชีพรับราชการดวยเหตุน้ี โดยเฉพาะอยางยิ่งในสมัยที่
เอกชนยังไมขยายตัวมากนัก รัฐบาลมีตําแหนงทางราชการมากพอที่จะดูดซึมผูท่ีสําเร็จการศึกษา
ใหมๆ เขาไปทํางานในระบบ เม่ือเปรียบเทียบระดับคุณวุฒิทางการศึกษาของนักการเมืองกับ
ขาราชการแลว โดยสวนรวมขาราชการประจําจะมีวุฒิการศึกษาสูงกวาสมาชิกสภาผูแทนราษฎร
อยางไรก็ตาม เรามิไดหมายความวา วุฒิทางการศึกษานั้นไมมีความจําเปนหรือสําคัญสําหรับ
นักการเมือง ถานักการเมืองผูใดมีท้ังวุฒิทางการศึกษาและมีท้ังความรูเก่ียวกับความตองการของ
ประชาชน ยอมจะถอื ไดว า ทั้งวุฒิทางการศึกษากับความรู จะชวยเกื้อกูลใหนักการเมืองผูน้ันมีโอกาส
ทจ่ี ะเปนผูน าํ ทีส่ ามารถมองปญ หาไดร อบดานมากย่ิงขึ้น

๕) ความแตกตางดานความชํานาญงาน นักการเมืองสวนใหญเปนผูมีความรูทั่วๆ ไป มิใช
ผูช ํานาญการเฉพาะอยาง ความเปนผูชํานาญการเฉพาะอยางน้ันมีความสําคัญสําหรับบุคคลในระบบ
ราชการมากกวาในระบบการเมอื ง ท้งั น้ี เนือ่ งจากขาราชการเปน นักปฏิบตั กิ าร และในประเทศท่ีมีการ
พัฒนาเศรษฐกิจ ซึ่งรัฐบาลใชกลไกของระบบราชการดําเนินงานตามโครงการพัฒนาตางๆ ทําให
ขาราชการเหลาน้ันตองมีความรูทางเทคนิค ซ่ึงบางกรณีก็เปนความรูช้ันสูงเปนพิเศษ ปจจัยที่ทําให
นักการเมืองมีความชํานาญงานนอยกวาขาราชการ ความตอเนื่องในการดํารงตําแหนงหนาที่ ซึ่ง
ขาราชการประจํามีความตอเน่ืองมากกวา ขอไดเปรียบของขาราชการในดานนี้มีผลใหขาราชการ
สามารถเขาไปมีอิทธิพลและมีสวนรวมในการตัดสินนโยบายที่สําคัญๆ ไดมาก เพราะนักการเมือง
จาํ เปนตองอาศยั ความรูและประสบการณจากขาราชการ นอกจากนี้ การขาดความชํานาญงาน ยังจะ
อาจทําใหนักการเมืองไมสามารถควบคุมการปฏิบัติงานใหเปนไปตามนโยบายอยางมีประสิทธิภาพ
เทาท่ีควร และทําการตรวจสอบ - ประเมินผลการปฏิบัติตามนโยบายเปนไปไดยาก ในกรณีที่ฝาย
การเมืองขาดหนวยงานสนับสนุนท่ีจะชวยหาขอมูลตางๆ เพื่อประกอบการเสนอรางกฎหมาย
พจิ ารณารา งกฎหมาย และอนมุ ัติโครงการตามพระราชบัญญัติงบประมาณ ท้ังนี้ การขาดแหลงขอมูล
ของตนเอง จึงมีผลทําใหนักการเมืองตองพึ่งรายงานและขอมูลของขาราชการ ซ่ึงอาจปกปด
ขอบกพรองบางอยางท่ีมีผลเสียตอหนวยงานของตน หรือเสนอแตขอมูลที่จะเปนประโยชนตอการ

๕๔ บทที่ ๒ : ขอบขา ยและวธิ กี ารศกึ ษานโยบายสาธารณะ

ขยายงบประมาณของราชการ โดยขาดการประเมินผลดีผลเสียที่จะเกิดขึ้นจากการดําเนินงานตาม
โครงการนน้ั ก็เปน ได

๖) ความแตกตางทางดานความเปนกลางทางการเมือง นักการเมืองเปนสังกัดพรรค
การเมืองท่ีมีอุดมการณ หรือแนวทางนโยบายที่แสดงใหเห็นวา พรรคการเมืองนั้นตองการสนับสนุน
ผลประโยชนของกลุมชนกลุมใดมีอุดมการณในทางจะกําหนดพฤติกรรมทางการเมืองอยางไร สวน
ขา ราชการนน้ั แมวา สงั กัดพรรคการเมืองโดยเปนสมาชิกพรรคการเมืองโดยเปนสมาชิกพรรคการเมือง
ไดแตในการปฏิบัติหนาที่แลวจะตองวางตัวเปนกลางไมเปนฝกเปนฝาย ระบบราชการนั้น สนับสนุน
ผลประโยชนของชาติหรือสาธารณประโยชนที่มีขอบเขตกวางขวางกวาการปฏิบัติงานทางการเมือง
ของนักการเมือง ซึ่งมักจะเนนการเลือกปฏิบัติสวนนักบริหารนั้นยึดถือความเปนกลางไมเปนฝกเปน
ฝาย ความเปนกลางทางการเมืองของขาราชการประจํานั้น ก็อาจเปลี่ยนแปลงไปไดเชนกัน เมื่อ
พิจารณาในแงพฤติกรรมแลวอาจกลาวไดวามีขาราชการจํานวนไมนอยและในทุกระดับ ซ่ึงมี
พฤตกิ รรมในทางตรงกนั ขามกบั หลักการขางตน คือ ไมเ ปน กลางทางการเมืองอยางแทจริง ขาราชการ
ประจําบางคนอาจรบั ใชผ ลประโยชนข องพรรคการเมอื งพรรคหนงึ่ พรรคใดโดยอาศัยตําแหนงหนาท่ีให
เปนคุณหรือเปนโทษตอพรรคการเมือง หรือนักการเมืองคนหน่ึงคนใดก็เปนได ขาราชการน้ันมีสิทธิ
ทางการเมืองเชน เดียวกบั ประชาชนโดยทั่วไป คือ มีสิทธิในการเลือกตั้ง สิทธิที่จะเปนสมาชิกของกลุม
การเมือง พรรคการเมืองได แตสิทธิเชนวาน้ีก็มีขอจํากัด คือ ขาราชการจะเปนสมาชิกพรรคการเมือง
ได แตจะเปนกรรมการพรรคการเมืองไมได ขาราชการมีสิทธิจะไปเลือกผูสมัครของพรรคที่ตนเปน
สมาชิกอยูหรือพรรคท่ีตนมิไดเปนสมาชิก แตมีความนิยมในพรรคน้ันได แตจะไปชวยทําการหาเสียง
อยางเปดเผยหรือใชอิทธิพลในตําแหนงหนาท่ีดลบันดาลใหพรรคการเมืองที่ตนเปนสมาชิกอยู หรือ
นิยมชมชอบอยูชนะการเลือกต้ังไมได ดังนั้น ความเปนกลางทางการเมืองของขาราชการจึงมี
ความหมายในแงน้มี ากกวาการที่จะไมฝก ใฝในการเมอื งพรรคใดพรรคหนงึ่ เลย

๗) ความแตกตางทางดา นขอจํากดั พฤตกิ รรม นกั การเมอื งตอ งทาํ ตวั ใหสอดคลองกับคุณคา
และความตองการของผูออกเสียงเลือกต้ัง พฤติกรรมของนักการเมืองจึงผันแปรไปตามมติมหาชน
และขอ เรยี กรอ งของผูมีสิทธิออกเสียงซ่ึงเปนผูกําหนดชะตากรรมของนักการเมือง สวนขาราชการน้ัน
ปฏิบตั ติ นตามกรอบกฎหมายและระเบียบขอบังคับของราชการ และไมมีความจําเปนโดยตรงท่ีจะเอา
ใจหัวคะแนนหรือประชาชนกลุมใดโดยเฉพาะ แตกระนั้น ขาราชการก็จะตองฟงมติของประชาชนที่
เกี่ยวของโดยตรงกบั งานทขี่ าราชการผูน้ันกระทําอยเู ชนกนั

อยางไรก็ตาม รูปแบบความสัมพันธระหวางนักการเมืองกับขาราชการประจํา ก็ข้ึนอยูกับ
สภาพการณหรือสภาพแวดลอมทางการเมือง การบริหารเปนอยางมาก จะเห็นไดจากกรณีตางๆ
ดงั ตอ ไปนี้

๑) ในกรณีที่นักการเมืองขอใหขาราชการเสนอขอมูลเกี่ยวกับปญหาทําความเห็นเสนอ
ทางเลือก ตลอดจนขอดี ขอเสียหลายๆ ดาน เราถือวานักการเมืองเปนคนกําหนดนโยบาย สวน
ขาราชการเปนผูเสนอความเห็นเทาน้ัน ไมใ ชเ ปนผูกําหนดนโยบาย

๒) ในกรณีที่รัฐบาลมีนโยบายที่ชัดเจนเปนหลักสําหรับปฏิบัติตามขาราชการจะเขามามี
บทบาทในการใหความเห็น หรือมสี วนรวมในการกําหนดนโยบายนอยมาก

บทท่ี ๒ : ขอบขายและวธิ ีการศึกษานโยบายสาธารณะ ๕๕

๓) ในกรณีที่ระบบการเมืองเปนอํามาตยาธิปไตย คือขาราชการเขาไปดํารงตําแหนงสําคัญใน
คณะรัฐมนตรี และ ตาํ แหนง การเมอื งอ่นื ๆ

๔) ในระบบการเมืองท่ีพรรคการเมืองมีบทบาทสําคัญในการเมือง พรรคการเมืองจะเขาไปมี
สว นสําคัญในการกําหนดนโยบาย และทําใหบทบาทของขา ราชการในการกาํ หนดนโยบายลดนอยลง

สําหรับการพิจารณาความสัมพันธของการเมือง การบริหาร และนโยบาย จําเปนจะตอง
พิจารณาจากพัฒนาการวิชารัฐศาสตรและรัฐประศาสนศาสตรควบคูไปดวย โดยเร่ิมต้ังแต Woodrow
Wilson ซึ่งเปนนักรัฐศาสตรที่มีบทบาทสําคัญในวงวิชาการทางรัฐศาสตร ไดเสนอแนวคิด “การแยก
การเมืองออกจากการบริหารอยางเด็ดขาด” แนวคิดดังกลาวไดรับการสนับสนุนจาก Frank J.
Goodnow, Leonard D. White และ Willouhhby ท่ีเสนอวา การบริหารควรมีการแยกจาก
การเมือง และควรแสวงหากฎเกณฑในฐานะท่ีเปนวิถีทางไปสูการปฏิบัติงานท่ีมีประสิทธิภาพ และ
ประหยดั

จากแนวคิดดังกลาว จึงทําใหฝายการเมืองมีหนาท่ีในการกําหนดนโยบายอยางเด็ดขาด สวน
ในการนํานโยบายไปปฏิบัติก็เปนหนาที่ของฝายบริหาร คือ คณะมนตรี และขาราชการประจํา ดัง
แผนภาพ ตอ ไปน้ี

ฝา ยการเมอื ง ฝา ยการเมอื ง/นิตบิ ัญญตั ิทําหนาที่
- รเิ ร่มิ
นโยบายสาธารณะ - กาํ หนด
ในฐานะเปน
ผลผลติ

ฝายบริหาร คณะรัฐมนตรี/ขา ราชการประจาํ ทํา
หนา ท่ีนาํ นโยบายไปปฏบิ ตั ิ

แผนภาพท่ี ๒.๓ แสดงความสมั พนั ธระหวา งการเมอื ง การบริหาร และนโยบายสาธารณะ

จากแผนภาพดังกลาวนี้ ช้ีใหเห็นวา การกําหนดนโยบายน้ันเปนภารกิจของฝายการเมือง ไม
วา จะเปน การริเร่ิมเพื่อแกปญหานโยบายหรือการกําหนดมาตรการใหพลเมืองตางๆ ปฏิบัติ ในขณะท่ี
ฝายบริหารมุงเนนไปท่ีการนํานโยบายตางๆ เหลาน้ันไปจัดทําแผน โครงการ กฎ คําส่ัง หรือระเบียบ
เพอ่ื ใหบ รรลจุ ุดมงุ หมายของนโยบายทีไ่ ดก าํ หนดไว

ความสัมพันธดังกลาวน้ี ดูเหมือนจะสะทอนความคิดในชวงตนของการศึกษารัฐประศาสน
ศาสตรและเปนมุมมองท่ีตรงไปตรงมา แตดูเหมือนจะไมสะทอนความเปนจริงท่ีเปนอยู กลาวคือการ