นโยบายสาธารณะและการวางแผน (Public Policy and Planning)

๑๕๖ บทที่ ๕ : การประเมินผลนโยบายสาธารณะ

วัตถุประสงคของนโยบาย สวนการประเมินผลกระทบของนโยบายยังมีนอย เพราะการประเมินผล
กระทบตองอาศยั ระยะเวลานานพอสมควรจงึ จะเหน็ ผล

๕.๙ แนวทางและตัวแบบในการประเมินผล

เมอื่ กลาวถงึ แนวทางและตวั แบบในการประเมนิ ผล มนี ักวิชาการไดเสนอแนวทางและตัวแบบ
ในการประเมินผลท่ีไดรับการพัฒนาจนเปนท่ียอมรับ สามารถนํามาประยุกตใชกับการประเมินผล
นโยบายสาธารณะ โดยประกอบดวยตวั แบบตา งๆ ดังน้ี๒๙

๑) การประเมินผลแบบด้ังเดิม (The Traditional Evaluation Model) การประเมินผล
แบบด้ังเดิม เปนรูปแบบการประเมินผล ซึ่งสวนใหญผูทําการประเมินผลเปนคนในองคการ จึงมี
แนวโนม ทจ่ี ะนาํ เสนอผลในดา นดเี พ่ือใหเกิดความประทับใจแกผูบังคับบัญชาและผูรวมงานในองคการ
ลักษณะการประเมินผลตามแบบนี้อาจเปนลักษณะการวิเคราะหแบบไมเปนทางการ ไมไดใชระเบียบ
การวิเคราะหวิจยั ที่เปน ระบบ ผูประเมินผลภายในสวนใหญมิใชผูเช่ียวชาญในการประเมินผลโดยตรง
นอกจากนีก้ ารประเมนิ ผลอาจแฝงดว ยอคติทตี่ องการนําเสนอเฉพาะผลดานดี เพื่อวัตถุประสงคในการ
ของบประมาณสนับสนุนตอไป ลักษณะการประเมินผลแบบดั้งเดิมจึงไมคอยไดรับความเช่ือถือจาก
ผูเช่ยี วชาญดา นการประเมินผลและจากบุคคลท่ัวไปท่ีเกี่ยวของมากนัก ในหลายกรณีอาจมีปญหาจาก
ผมู ีสวนไดเสยี หลายประการที่ผูประเมนิ ผลภายในไมสามารถใหค วามกระจา งชัดได

๒) ตวั แบบการวิจัยทางสังคมศาสตร (Social Science Research Model) เปนรูปแบบ
ท่ีผชู ํานาญการหรือผเู ชยี่ วชาญดา นการประเมนิ ผลเปนผูนําการประเมินดวยตนเองลักษณะสําคัญของ
การประเมินผลตามตัวแบบน้ี ผูประเมินผลจะเครงครัดกับการใชระเบียบวิธีวิจัยทางสังคมศาสตรใน
การกําหนดกรอบความคิดการประเมินผล การกําหนดตัวแปรที่เกี่ยวของ การเก็บรวบรวมขอมูลและ
การวิเคราะหมีความเท่ียงตรง (Validity) และเชื่อถือได (Reliability) สําหรับการเลือกเทคนิคในการ
วิเคราะห ผูประเมินผลจะพิจารณาจากความเหมาะสมเปนสําคัญ โดยอาจจะใชการวิจัยประเมินผล
แบบทดลอง (Randomized Experiment) หรือการวิจัยประเมินผลแบบกึ่งทดลอง (Quasi-
Experiment) ก็ได ทั้งน้ีขึ้นอยูกับความเหมาะสมของแตละโครงการ ลักษณะท่ีเปนจุดเดนของการ
ประเมินผลตามตัวแบบนี้คือ ความเท่ียงตรงของผลการประเมินท่ีสามารถตรวจสอบความนาเช่ือถือ
เพือ่ ยืนยันผลการประเมนิ ไดตลอดเวลา

๓) การประเมินผลโดยมุงเนนเปาประสงคเปนหลัก (Goal-Oriental Evaluation or
Goal-Based Evaluation) แนวทางน้ีจะมุงเนนการสํารวจเปาหมายประสงคและวัตถุประสงคเปน
หลัก โดยถือวาระดับการบรรลุเปาประสงคและวัตถุประสงคเปนส่ิงสําคัญที่สุดสําหรับผูประเมินผล
นอกจากนี้ผูประเมินผลบางทานอาจจะใหความสนใจตอเปาประสงคที่ถูกละเลย และสนใจในการ
ตรวจสอบวา ทําไมโครงการจึงประสบความสําเร็จหรือลมเหลว โดยใหความสนใจพิจารณาผลกระทบ
ท้ังทางบวกและทางลบท่เี กดิ ขนึ้ ท้งั ที่คาดหมายและมิไดค าดหมาย

๒๙ สมบัติ ธาํ รงธญั วงศ, นโยบายสาธารณะ : แนวความคิด การวิเคราะห และกระบวนการ, หนา ๔๙๗-
๕๐๖.

บทท่ี ๕ : การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ ๑๕๗

๔) การประเมินผลโดยปลอดเปาประสงค (Goal-Free Evaluation) แนวทางน้ีจะตรงกัน
ขา มกบั แนวทางท่ีมงุ การประเมนิ เปาประสงคเปนหลกั ท้ังน้ีเพราะเห็นจุดออนวาการท่ีผูประเมินผลมุง
สนใจเฉพาะเปาประสงคเปนหลัก อาจละเลยขอมูลอ่ืนๆ ที่มีความสําคัญและจําเปนและมีผลกระทบ
ตอเปาประสงคทั้งทางตรงและทางออม ดังนั้น การประเมินผลโดยปลอดเปาประสงค จึงมุงที่
ผลกระทบของโครงการนอกเหนือจากเกณฑท่ีคาดหมายไว โดยเฉพาะการใหความสนใจตอส่ิงท่ี
ประชาชนไดรับจรงิ จากโครงการ ผูป ระเมินผลจะใหความสนใจอยา งมากในการศึกษารายละเอียดของ
โครงการ ทงั้ ผูน าํ โครงการไปปฏบิ ัติผมู สี ว นไดเ สีย การจัดหาหนวยงานรับผิดชอบ โดยขอมูลนี้จะใชใน
การจาํ แนกผลกระทบทงั้ ทางบวกและทางลบของโครงการ

๕) การประเมนิ ผลแบบกลองดาํ (Black Box Evaluation) แนวทางน้มี งุ ทจี่ ะสาํ รวจผลผลิต
(outputs) ของโครงการเทาน้ัน โดยปราศจากการสํารวจปญหาการปฏิบัติภายในองคการและ
ผลกระทบที่เกิดจากภายนอก การประเมินผลแบบน้ีพบมากในรายงานประจําปของรัฐบาล เปนการ
ประเมินผลท่ีไมสนใจผลลัพธ (outcomes) และผลกระทบ (impacts) ตลอดจนปจจัยภายนอก
(externalities) ดังนั้น การประเมินผลตามแนวทางนี้จึงไมคอยไดผลในการประเมินผลโครงการทาง
สังคม ซึ่งคาดหวังวา การประเมนิ ผลจะนําไปสูการปรบั ปรงุ โครงการ

๖) การประเมินผลงบประมาณประจําป (Fiscal Evaluation) การประเมินผลตาม
แนวทางน้ีจะพิจารณาการตัดสินใจของรัฐบาลในการจัดสรรงบประมาณประจําปในโครงการ
สาธารณะตางๆ วาสอดคลองกบั การใชเงินงบประมาณหรอื ไม โดยเปรียบเทียบการเปล่ียนแปลงท่ีเกิด
ข้ึนกับจํานวนเงินที่ไดลงทุนไป รูปแบบการประเมินผลน้ี เหมือนกับการวิเคราะหตนทุนและ
ผลประโยชนข องโครงการ ซึ่งเปน การวัดผลตอบแทนในรูปของเงินตรา

๗) การประเมินโดยมุงเนนทัศนะของผูเชี่ยวชาญ (Expert Opinion Model) แนวทางน้ี
มงุ ที่จะขจดั อคตขิ องผูประเมนิ ตามแนวทางดง้ั เดิม (Traditional Evaluation) และหลีกเล่ียงขอจํากัน
ของการประเมินแบบกลองดํา (Black Box Evaluation) และการประเมินผลงบประมาณประจําป
(Fiscal Evaluation) โดยกําหนดใหผูเช่ียวชาญดานการประเมินผลเปนผูประเมินผลโครงการ โดยใช
ประโยชนจ ากขอมลู ท่เี ปนอตั วสิ ยั และวตั ถวุ ิสัย (subject and objective data) เพอ่ื ตรวจสอบความ
นาเชื่อถือของขอมูลทั้ง ๒ ประเภท แนวทางน้ีจะชวยขจัดอคติท่ีอาจจะเกิดข้ึนไดเปนอยางดี เพราะ
ผูเช่ียวชาญยอมมีความระมัดระวังในการรักษาช่ือเสียงของตน การวิเคราะหขอมูลจะใชทั้งขอมูลเชิง
คณุ ภาพและเชิงปรมิ าณ และใชสําหรบั โครงการใหมท ่ีมคี วามซับซอ นและความเปนเอกภาพ

๘) การประเมินผลเชิงคุณภาพ (Qualitative of Naturalistic Evaluation) แนวทางนี้
มุงใชการประเมินแบบธรรมชาติวิทยา หรือการประเมินผลเชิงคุณภาพ ผูประเมินผลจะมุงสํารวจ
ขอมลู จากโครงการทเ่ี กิดขึ้นจรงิ โดยมไิ ดกําหนดฐานคติในการประเมินผลไวลวงหนา ดังกรณีของการ
ประเมินผลเชิงปริมาณ โดยพยายามจะตัดอคตทิ ่ีมีอยกู อ นใหหมดไป และมุง สํารวจสภาพของโครงการ
ที่เปนอยูวา มตี วั แปรท่ีเกย่ี วขอ งอะไรบา ง ตวั แปรเหลา นนั้ มลี กั ษณะอยางไร มีความสัมพันธกับตัวแปร
อื่นหรือไมอยางไร ท้ังน้ี เพ่ือทําความเขาใจกับสภาพท่ีเปนจริงของโครงการและผูมีสวนไดเสียให
ชัดเจน การรายงานผลการประเมนิ จะครอบคลมุ รายละเอียดของโครงการอยางครบถว น

๙) การวิจัยประเมินผล (Evaluation Research) แนวทางน้ีจะใหความสนใจในการ
พจิ ารณาคา นิยมพื้นฐานและคุณลักษณะของการกระจายผลประโยชนของโครงการตามที่กลาวอางไว

๑๕๘ บทที่ ๕ : การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ

มากกวาการวัดผลประโยชนสุทธิของกลุมที่เกี่ยวของ โดยใหความสนใจในการอธิบายผลกระทบ การ
จําแนกสาเหตุและผล และการประมวลประสิทธิผลของโครงการ โดยใชขอมูลการวิเคราะหที่เปน
ระบบและระเบียบวิธีการวิจัยทางสังคมศาสตรเปนเกณฑ เพ่ือแสวงหาขอสรุปท่ีสามารถใชเปน
หลักการทั่วไป (generalization) ซึ่งเปนแนวทางหนง่ึ ท่ีไดรับความเชอ่ื ถอื อยางกวา งขวาง

๑๐) การประเมินผลโดยมุงกระบวนการตัดสินใจ (Decision Oriented Evaluation)
การประเมินผลตามแนวทางน้ีจะใหความสนใจในการจัดหาขอมูลสําหรับการวิเคราะหเพื่อประโยชน
ของผูตัดสินใจ หรืออาจกลาวไดวา การประเมินผลจะตองนําเสนอขอมูลหรือทางเลือกเพ่ือประโยชน
ของผูตัดสินใจเปนสําคัญวา จะใหทําการปรับปรุงโครงการอยางไรหรือไม หรือจะใหโครงการดําเนิน
ตอ ไป หรอื จะใหยุตโิ ครงการ เปนตน

๑๑) การประเมินผลโดยคํานึงถึงกลุมหลากหลาย (Pluralist-Intuitionist Evaluation)
แนวทางนี้ใหความสนใจเก่ียวกับกรณีศึกษาโดยอยูบนพื้นฐานของการสัมภาษณหรือการสังเกตการณ
รวมท้ังแนวทางหลักดวย โดยเฉพาะอยางย่ิงความคิดเห็นของผูมีสวนไดเสียที่สังกัดอยูในกลุมอิทธิพล
และผลประโยชนตาง ๆ ซ่ึงจะมีผลอยางสําคัญตอการผลักดันใหโครงการดําเนินตอไปหรือตองยุติ
โครงการ การประเมินในแนวทางนี้ผูประเมินผลอาจพบกับความยุงยากใจในการเผชิญกับความ
ตองการของกลุมผลประโยชนที่แตกตางกัน ดังนั้น ผูประเมินผลจําเปนจะตองมีจุดยืนที่มั่นคง และใช
วิธีการประเมินผลท่ีมีความเท่ียงตรงและเช่ือถือไดเปนสําคัญ เพ่ือลดความกดดันจากผูมีสวนไดเสียที่
สังกัดอยูในกลุมหลากหลายจํานวนมาก แตในขณะเดียวกันก็จะตองใหความสําคัญตอความตองการ
ของกลุมหลากหลาย โดยพิจารณาวาวัตถุประสงคของโครงการสอดคลองตอการตอบสนองความ
ตอ งการของกลุมหลากหลายเหลานเ้ี พียงใด หากพบวาไมสอดคลองจะตองนําเสนอใหทําการปรับปรุง
แกไ ขใหเหมาะสมตอ ไป

๑๒) การประเมินโดยมุงการอธิบายอยา งแจม ชัด (Illuminative Evaluation) แนวทางนี้
มุง ในการอธิบายและการตคี วามมากกวาการวัดเชิงปริมาณและการคาดหมาย การประเมินผลมุงขจัด
ความคลุมเครอื โดยใชแนวทางการประเมินเชิงมานุษวิทยาเปนสําคัญ จุดมุงหมายสําคัญคือการศึกษา
นวัตกรรมของโครงการ โดยการสังเกตการณจ ากสงิ่ ท่ีเปน จรงิ และคน ควาใหล กึ ซง้ึ มากขน้ึ เพื่อแสวงหา
การอธิบายที่ชัดเจนตอ ผลทเี่ กิดจากการนาํ นโยบายหรอื โครงการไปปฏิบตั ิ

๑๓) การประเมินผลโดยมุงพิจารณาจากทัศนะที่ตรงกันขาม (Advocacy-Adversary
Evaluation) แนวทางนี้เห็นวา การประเมินผลควรอนุมานจากขอโตแยงท่ีมีทัศนะตางกัน ฝายท่ี
สนบั สนุนควรมุงเนนแนวความคิดเก่ียวกับความตอเนื่องของโครงการ ในขณะที่ฝายท่ีเห็นตรงขามจะ
โจมตีและเห็นวาโครงการควรจะถูกยกเลิก แลวทั้งสองฝายควรเขามาพิจาณารวมกันเพ่ือแสวงหา
ขอ สรปุ ท่ีเหมาะสมใหเปน ทีย่ อมรบั รวมกันของทกุ ฝา ย

๑๔) การประเมินผลโดยมุงอรรถประโยชนของโครงการ (Utilization Oriented
Evaluation) แนวทางน้ีเห็นวา การประเมินผลควรมุงอรรถประโยชนจากขอคนพบใหมากที่สุดทั้ง
โดยผูมีสวนไดเสียและผูใช ขั้นตอนของการประเมินผลเริ่มจากการจําแนกส่ิงท่ีผูใชตั้งใจจะใชผลจาก
การประเมิน ควรกําหนดเปาประสงคของการประเมินผลใหชัดเจน กําหนดเกณฑสําหรับการ
สงั เกตการณ โดยมีทิศทางทีช่ ดั เจนสาํ หรบั ผปู ระเมนิ เพือ่ ใหผูป ระเมินผลทราบถงึ การสังเกตส่ิงเดียวกัน

บทท่ี ๕ : การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ ๑๕๙

จุดมุงหมายของการประเมินผลในกรณีนี้ คือ การตอบคําถามของผูมีสวนไดเสียวา เขาเหลานั้นจะ
ไดรบั ผลประโยชน ตามเปาประสงคข องโครงการเพยี งใด

๑๕) การประเมินผลยุคท่ี ๔ (Fourth Generation Evaluation) แนวความคิดน้ีมี
สาระสาํ คญั คอื

ประการแรก การประเมินผลไมควรเนน เทคนคิ ทางสถิติ เพราะจะทําใหขาดขอมูลดานลึกที่มี
คุณคา ตอ การประเมิน

ประการท่ีสอง การประเมินผลไมใชกระบวนการทางวิทยาศาสตร (scientific process)
เพราะวิธีการทางวิทยาศาสตรทําใหขาดการวิเคราะหขอมูลเกี่ยวกับคุณลักษณะพื้นฐานทางสังคม
การเมืองและคานยิ มของบคุ คลท่ีเกีย่ วของกบั โครงการ

ประการท่ีสาม การประเมินผลควรใหความสนใจเก่ียวกับการเรียกรอง (claims) ความวิตก
กังวล (concerns) ของผูมีสวนไดเสีย (stakeholders) เปนสําคัญ กรณีนี้อาจเรียกวา เปนแนวทาง
การวเิ คราะหโ ดยเนนความรบั ผิดชอบตอผูมีสวนไดเสีย (The stakeholders analysis approach of
responsive focusing)

๕.๑๐ ผลกระทบของการประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะท่ีมตี อสังคม

ผลกระทบของการประเมินผลนโยบายสาธารณะที่มีตอสังคมเปนเรื่องท่ีหลีกเล่ียงมิไดเลยท่ี
จะไมเกิดขึ้น มีนักวิชาการอยาง James E. Anderson๓๐ ไดกลาวถึงผลประทบของนโยบาย (Policy
impacts) ดังตอ ไปนี้

๑) ผลผลิตนโยบาย (Policy output) คือผลที่เกิดขึ้นจากการทํางานของหนวยงานให
เปนไปตามการ ตัดสินใจนโยบายและถอยแถลงนโยบาย แนวความคิดเกี่ยวกับผลผลิตนโยบาย จะ
มุงเนนในประเด็นเหลาน้ี ไดแก จํานวนภาษีที่เก็บได ความยาวของถนนท่ีสรางได จํานวนเงินสวัสดิ
ภาพท่จี า ยไป เปน ตน ลกั ษณะของผลผลิตนโยบายจงึ เสมือนส่งิ ที่ศาสตราจารย William T. Gormley
Jr. เรียกวา “การนับเมล็ดถั่ว” (bean counting) หนวยงานท่ีไดรับความกดดันจากฝายนิติบัญญัติ
หรือกลุมผลประโยชนอาจเนน เร่อื ง “ผลผลิต” มากกวา “ผลลัพธ” เพื่อใหเห็นสถิติตัวเลข ซ่ึงเปนการ
สรา งภาพลวงตาเกย่ี วกับความสําเร็จหรอื ความกาวหนาของโครงการ

๒) ผลลัพธนโยบาย (Policy outcomes) คือผลที่เกิดข้ึนตอสังคมท้ังท่ีตั้งใจและไมตั้งใจ
ซ่ึงเกิดจาก การกระทําหรือไมกระทําของรัฐบาล เชน นโยบายสวัสดิการสังคม หากพิจารณาในดาน
ผลผลิตนโยบายอาจพิจารณาวาประชาชนกลุมเปาหมายมีรายไดเพ่ิมข้ึนแตในดานผลลัพธนโยบาย
อาจพบวา ประชาชนกลมุ เปาหมายขาดความกระตือรือรน ทีจ่ ะหางานทําเพื่อใหมีรายไดเพียงพอโดยไม
ตองพึ่งเงินสวัสดิการ เปนตน หรือในกรณีท่ีรัฐบาลสรางทาเรือนํ้าลึกเสร็จเรียบรอย ซ่ึงถือวาปรากฏ
ผลผลิตแลวแตทวาไมมีเรือเขามาใชประโยชนจ ากทาเรือนํา้ ลึกเลย แสดงวาเกิดผลลัพธในทางลบ หรือ
ในกรณีท่ีรัฐบาลสรางถนนตามโครงการเสร็จและปรากฏวาประชาชนนิยมใชถนนสายน้ีในการสัญจร
อยา งคบั คัง่ แสดงวาเกิดผลลัพธในทางบวก

๓๐ ดารนิ คงสัจววิ ัฒน, หลักการและเทคนคิ วธิ ีการเพอ่ื การประเมินผลนโยบายสาธารณะ, หนา ๓๗-๓๘.

๑๖๐ บทท่ี ๕ : การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ

๓) ผลกระทบของนโยบาย (Policy impacts) นอกจากผลผลิตและผลลัพธแลว นโยบาย
ยังกอ ใหเ กดิ ผลกระทบดวย ซง่ึ จะกลา วโดยสรุปไดดงั น้ี

(๑) นโยบายสงผลกระทบตอปญหาสาธารณะ ตามเปาหมายของนโยบายจะตอง
กําหนดใหชัดเจนวาประชาชนกลุมใดจะไดรับผลกระทบ เชน กลุมคนจน กลุมธุรกิจ เยาวชนท่ี
เสียเปรียบในการศึกษา หรือใครก็ตาม ผลของนโยบายท่ีตองการใหเกิดข้ึนกับประชาชนกลุมใดตอง
ระบุใหชัดเจน ถา เปนโครงการตอตานความยากจน เปาหมายของโครงการคือการยกระดับรายไดของ
คนจน ถาจดุ มุงหมายครอบคลุมหลายประเด็น อาจตองใชโครงการหลายโครงการผสมผสานกัน การ
วิเคราะหก็จะยิ่งซับซอนขึ้นเพราะจะตองจัดลําดับความสําคัญของผลกระทบที่ตองการใหเกิดข้ึน
นอกจากนี้นโยบายอาจกอใหเกิดผลกระทบที่ตองการหรือไมตองการ หรือทั้งสองอยางก็ได เชน
นโยบายสวสั ดิการ อาจชว ยใหค นจนมรี ายไดเ พิม่ ขึน้ แตไมอาจสง เสริมใหคนจนสนใจหางานทํา ดังนั้น
ผลกระทบคอื รฐั บาลจะตองจัดสวสั ดกิ ารใหต ลอดไป ทําใหเปน ภาระแกผูเ สียภาษี และบุคคลเหลานี้ไม
สามารถพงึ่ พาตนเองได

(๒) นโยบายอาจสงผลกระทบตอสถานการณหรือกลุมคนนอกเหนือจากท่ีกําหนดไว อาจ
เรียกวาผลกระทบที่ไมคาดหมาย (Spillover effects) หรือผลกระทบภายนอก (Externalities) เชน
การทดลองระเบิดนิวเคลียรในช้ันบรรยากาศ อาจใหขอมูลดานการพัฒนาอาวุธ แตในขณะเดียวกันก็
จะกอใหเกิดรังสีที่เปนอันตรายตอมนุษยชาติในอนาคต หรือโครงการใหการศึกษาแกประชาชน
นอกจากจะทําใหนักศึกษามีความรู ยังทําใหนายจางสามารถจางคนท่ีมีความรูความสามารถ ทําให
การทํางานมีประสิทธิภาพมากย่ิงขึ้น และทําใหชุมชนมีสมาชิกที่มีคุณภาพมากขึ้นดวย แตใน
ขณะเดียวกนั นายจา งจะตองจา ยคา จางมากข้ึน ทําใหตนทุนสินคาสูงขึ้นดวย อาจสงผลกระทบตอการ
แขง ขันกับคูแขง ท่ีมตี น ทุนคา แรงถูกกวาก็ได

(๓) นโยบายสงผลกระทบท้ังตอสภาพปจจุบันและอนาคต ผลประโยชนหรือผลเสียของ
นโยบายบางประการกวาจะเห็นผลอาจใชเวลานาน เชน โครงการหรือนโยบายสงเสริมการศึกษาของ
เยาวชน ซ่ึงกวาจะเห็นผลจะตองใชเวลายาวนาน หรือการสงเสริมการคนควาวิจัยทางวิทยาศาสตร
และเทคโนโลยี จะสงเสริมใหเกิดการประดิษฐคิดคนผลิตภัณฑทางวิทยาศาสตรในระยะยาว เปนตน
หรือในกรณีที่นโยบายกอใหเกิดผลเสียในระยะยาว เชน การสงเสริมการทองเที่ยว โดยไมมีการ
เตรียมพรอมท่ีดีพอ ในระยะยาวอาจกอใหเกิดความเสียหายตอสิ่งแวดลอมจนยากที่จะฟนฟูให
กลบั คนื สูส ภาพเดมิ หรือการฟน ฟูตองใชเงนิ ลงทนุ สงู มาก

(๔) ตนทนุ ของนโยบาย โดยท่วั ไปเปน การงายที่จะคํานวณตนทุนของโครงการของรัฐบาล
เปนจํานวนเงินในการจัดสรรงบประมาณหรือการลงทุนของภาคเอกชนในเร่ืองการปองกันมลพิษ ซ่ึง
เปนเงินทุนจํานวนไมนอยเชนกัน ความยากลําบากในการประเมินผล คือ การประเมินผลจะ
ครอบคลุมตนทุนเหลาน้ีไดอยางไร หากรัฐบาลไมใหการสนับสนุน ตนทุนเหลาน้ีจะถูกผลักดันไปสู
ผูบรโิ ภค โดยสนิ คา และบรกิ ารจะมีราคมสงู ข้ึน ซ่ึงเปนผลกระทบทป่ี ระชาชนไมพึงประสงค

(๕) เปนการยากท่ีจะวัดผลประโยชนทางออมจากนโยบายสาธารณะท่ีมีตอชุมชน เชน
นโยบายสิทธิและทรัพยสินทางปญญาจะสงเสริมความคิดริเร่ิมและการประดิษฐคิดคนและจะทําให
เศรษฐกจิ และสงั คมกาวหนา แตจะวดั ผลประโยชนเชงิ ปริมาณไดอยา งไร หรอื นโยบายสวัสดิการสังคม

บทที่ ๕ : การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ ๑๖๑

อาจชว ยใหค นจนมีความเปนอยูดีข้ึน แตจะวัดเปนตัวเลขไดอยางไร เปนตน ทั้งหมดนี้ลวนเปนปญหา
ที่เกยี่ วของกบั การประเมินผลกระทบทง้ั สน้ิ

จะเห็นไดวา การประเมินผลนโยบายจะยิ่งมีความซับซอนมากย่ิงขึ้น เม่ือผลกระทบของ
นโยบายปรากฏในรูปลักษณ หรือสง่ิ ท่ีไมม คี า ในตวั เอง (Intangible) อาทิเชน นโยบายสงเสริมคานิยม
ประชาธิปไตย ซ่ึงมีผลตอความเช่ือและทัศนคติของประชาชน นอกจากน้ี ยังมีลักษณะไมมีคาเปน
ตัวเลขในตวั เอง จะทาํ ใหก ารประเมนิ ผลมีความซับซอ นมากยงิ่ ข้นึ

สรุปทา ยบท

การประเมินผลนโยบายสาธารณะ คือ การแสวงหาผลสําเร็จของนโยบายท่ีไดลงไปสูการ
ปฏิบัติ ซ่ึงผลท่ีเกิดขึ้นจะเปนสองทางเลือก คือ สําเร็จหรือลมเหลว ความสําเร็จคือการท่ีนโยบายได
ตอบสนองความตองการและสามารถแกปญหาของประชาชนได ในขณะที่ความลมเหลว คือ การที่
นโยบายไมสามารถทําหนาท่ีของตนเองใหเปนไปตามวัตถุประสงคท่ีต้ังไวได สําหรับการประเมินผล
นโยบาย ปจ จบุ ันนยิ มดําเนินการกันในรูปแบบการทาํ วิจัยประเมินผลเพื่อทําใหผลการประเมินมีความ
เปน วิทยาศาสตร อีกทง้ั สรา งความนา เชื่อถือใหก บั ขอ มูลทีไ่ ดเพื่อใชเปนสารสนเทศในการตัดสินใจของ
ผูท่ีทําหนาที่รับผิดชอบการดําเนินนโยบายตอไป สวนตัวแบบที่นิยมมาใชในการประเมินผลนโยบาย
คือ CIPP Model ซงึ่ ใชก บั นโยบายที่ไดลงไปสูก ารปฏิบัติและบงั เกิดผลเปนรูปธรรมแลว สาํ หรับเกณฑ
ที่นิยมใชในการประเมินผล ก็จะเปนเร่ืองของประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ความพอเพียง ความเปน
ธรรม การตอบสนองความตองการ และความเหมาะสมของนโยบายสาธารณะ ทั้งน้ี เปาหมายสูงสุด
ของการประเมินผล ก็เพ่ือแสวงหาผลการนํานโยบายไปปฏิบัติ เพ่ือใชในการตัดสินใจดําเนินนโยบาย
ในโอกาสตอ ไป

๑๖๒ บทที่ ๕ : การประเมินผลนโยบายสาธารณะ

คําถามทา ยบท

๑. นสิ ิตคิดวา ทาํ ไม ในการศึกษาวิชานโยบายสาธารณะและการวางแผน จึงตองมีการศึกษา
เกยี่ วกบั การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ จงแสดงทัศนะเชิงหลกั เหตุผลมาดู

๒. การประเมินผลนโยบายสาธารณะ คืออะไร มีช่ือเรียกอยางอื่นอะไรหรือไมอยางไร และมี
ความสาํ คัญตอ การกําหนดนโยบายสาธารณะอยา งไร จงอธิบายมาดู

๓. การประเมินผลนโยบายสาธารณะมีวัตถุประสงคเพ่ืออะไร และมีความสัมพันธตอการ
ตัดสนิ ใจอยางไร จงอธิบายมาดู

๔. ในการประเมินผลนโยบายสาธารณะ จะสามารถนําเอา CIPP Model มาใชไดอยางไร จง
อธบิ าย

๕. เกณฑในการประเมินผลนโยบายสาธารณะมีอะไรบาง จงอธิบาย พรอมยกตัวอยาง
ประกอบใหชัดเจน

------------------------------------------

บทที่ ๕ : การประเมินผลนโยบายสาธารณะ ๑๖๓

เอกสารอางองิ ทา ยบท

จินดาลักษณ วัฒนสินธุ. “การประเมินผลนโยบายสาธารณะ”. ใน เอกสารการสอนชุดวิชานโยบาย
สาธารณะและการวางแผน. นนทบรุ ี: มหาวทิ ยาลัยสโุ ขทยั ธรรมาธิราช, ๒๕๔๙.

จุมพล หนิมพานิช. การวิเคราะหนโยบาย: ขอบขาย แนวคิด ทฤษฎีและกรณีตัวอยาง. นนทบุรี:
สํานักพมิ พม หาวทิ ยาลยั สุโขทยั ธรรมาธริ าช, ๒๕๔๗.

ชินรัตน สมสืบ. “การประเมินผลนโยบายสาธารณะ”. ใน ประมวลสาระชุดวิชานโยบายสาธารณะ
และการบรหิ ารโครงการ. นนทบรุ ี: มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๘.

ดาริน คงสัจวิวัฒน. หลักการและเทคนิควิธีการเพ่ือการประเมินผลนโยบาย. มหาวิทยาลัยนเรศวร:
ภาควชิ ารัฐศาสตร คณะสงั คมศาสตร, ๒๕๔๗.

ปุระชัย เปยมสมบูรณ. การวิจัยประเมินผล: หลักการและกระบวนการ. กรุงเทพมหานคร : ที พี
เอ็น เพลส จํากัด, ๒๕๓๙.

เรืองวิทย เกษสุวรรณ. การประเมินผลนโยบายสาธารณะ. กรุงเทพมหานคร: บริษัท บพิธการพิมพ
จํากดั , ๒๕๕๕.

ศุภชัย ยาวะประภาษ. นโยบายสาธารณะ. กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย,
๒๕๓๘.

สมคิด พรมจยุ . เทคนิคการประเมินโครงการ. นนทบุรี: มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๖.
สมบัติ ธํารงธัญวงศ. นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะห และกระบวนการ.

กรุงเทพมหานคร: สาํ นกั พมิ พเ สมาธรรม, ๒๕๔๘.
สุนทร เกิดแกว. การบริหารโครงการ: การติดตามควบคุม และประเมินผล. กรุงเทพมหานคร:

สํานักพิมพเสมาธรรม, ๒๕๔๑.
สุวัฒน วัฒนวงศ. “ความรูเก่ียวกับการประเมินผลโครงการ”, การศึกษาตลอดชีวิต. ๑๙ (๖)

(๒๕๔๐): ๔๕-๕๑.
สุวิมล ติรกานันท. การประเมินโครงการ: แนวทางสูการปฏิบัติ. กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพ

จฬุ าลงกรณมหาวิทยาลัย, ๒๕๔๓.
Bingham, Richard D. and Felbinger, Claire L. Evaluation In practice: A methodological

approach. New York: Longman, 1989.
Cronbach, Lee J. “Course improvement through evaluation”, Teachers College

Record. (64) (1963): 672.
Fitzpatrick, Jody L., Sanders, James R. and Worthen, Blaine R. Program evaluation:

Alternative approaches and practical guidelines. 3rd ed., (New York:
Pearson, 2004.
Fisher, Frank. “Policy evaluation: Integrating empirical and normative judgement”. In
House, Ernest R., Mathison, Sandra, Pearsol, James A., and Preskill, Hallie, eds.,
Evaluation Studies: Review Annual, Volume 7. London: Sage Publications,
1982.

๑๖๔ บทที่ ๕ : การประเมินผลนโยบายสาธารณะ

Morell, Jonathan A. Program evaluation in social research. New York: Pergamon
Press, 1979.

Patton, Michael Quinn. Utilization studies review annual, Volume 4. London: Sage
Publications, 1986.

Stufflebeam, Daniel L. and Shinkfield, Anthony J. Evaluation theory, models, and
applications. California: Jossey-Bass Publishers, 2007.

Weiss, Carol H. Evaluation research: Methods for assessing program effectiveness.
New Jersey: Prentice-Hall, 1972.

บทท่ี ๖

ความรเู บ้อื งตนเก่ยี วกบั การวางแผน

วัตถุประสงคก ารเรียนประจาํ บท

เมือ่ ไดศ กึ ษาเนือ้ หาในบทนีแ้ ลว นิสติ สามารถ
๑. อธิบายความหมาย และความสําคัญของการวางแผนได
๒. จาํ แนกองคป ระกอบ มติ ิ ประเภท และข้ันตอนของการวางแผนได
๓. อธิบายความสมั พนั ธระหวา งนโยบายสาธารณะ กับการวางแผนได

ขอบขายเน้อื หาประจาํ บท

ความนาํ
๖.๑ ความหมายของการวางแผน
๖.๒ ความสําคัญของการวางแผน
๖.๓ องคประกอบของการวางแผน
๖.๔ มิตขิ องการวางแผน
๖.๕ ประเภทของการวางแผน
๖.๖ ข้ันตอนของการวางแผน
๖.๗ ความสมั พนั ธระหวา งนโยบายสาธารณะกับการวางแผน
สรปุ ทา ยบท
คาํ ถามทา ยบท
เอกสารอา งองิ ทายบท

๑๖๖ บทท่ี ๖ : ความรูเบ้อื งตนเก่ยี วกบั การวางแผน

ความนาํ

“นกั รบที่มีชัย ชนะกอนจึงออกศกึ
สวนนักรบที่ปราชัย ออกศึกกอ นจงึ หาทางชนะ” (ซนุ ว)ู ๑

สัจพจนของ ซุนวู ที่ไดเคยกลาวไววา “ไมรูเขา ไมรูเรา รอยรบ ก็จักพาย รูเขา รูเรา รอยรบ
ก็จักชนะ” นับวาเปนแนวคิดที่อมตะตลอดกาลในการนํามาใชในการบริหารองคกรทุกประเภท
เน่ืองจากสัจพจนที่วานั้น คือตนกําเนิดเกี่ยวกับแนวคิดการวางแผนเพื่อกําหนดทิศทางการขับเคลื่อน
ขององคกรทั้งภาครัฐและเอกชน เพราะหมดสมัยท่ีจะทํางานแบบมวยวัดแลว กลาวคือการทํางาน
แบบไรแผน โดยคิดไปวัดดวงเอาขางหนาหรือไปตายดาบหนา ซ่ึงโอกาสชนะหรือสําเร็จยังไมรู แตใน
สมัยน้ีเราตอง พัฒนาไปสูการชกมวยสากล น่ันก็คือตองศึกษาปจจัยตางๆ ที่เก่ียวของ แลวนํามา
กําหนดเปน แผนปฏบิ ัตงิ าน ซ่ึงโอกาสในการท่ีเราจะชนะหรือบรรลุเปาหมายน้ันจะผันแปรไปตามการ
วางแผนปฏบิ ัตงิ าน ย่งิ ถาวางแผนดเี ทา ไร โอกาสท่จี ะประสบผลสาํ เรจ็ ยง่ิ สงู ตามไปดวยเทา นนั้ ๒

มีผูกลาววา การวางแผน ไมใ ชการตดั สนิ ใจในอนาคต แตการวางแผนเปนการตัดสินใจใน
ปจจุบันท่ีมีผลตออนาคต เพราะการดํารงชีวิตอยูของมนุษย ยอมเก่ียวของกับการวางแผน ท้ังเรื่อง
สวนตัวหรือเร่ืองงาน เชนวันพรุงน้ีจะทําอะไร วันนี้จะทําอะไร ซึ่งเปนการเตรียมกิจกรรมไวลวงหนา
ในการทํางานหรือการบริหารงานขององคกรก็เชนเดียวกัน จะใหความสําคัญกับการวางแผน เพ่ือให
องคกรดํารงอยูได ดังนั้น การศึกษาเก่ียวกับการวางแผน จึงมีความสําคัญและสัมพันธกับเร่ืองดาน
นโยบาย แผนงาน และโครงการดังกลา วมาในบทขางตนแลว

๖.๑ ความหมายของการวางแผน

คําวา “การวางแผน” มาจากภาษาอังกฤษวา “Planning” มีรากศัพทมาจากภาษาละตินวา
Plamum แปลวา แบนหรือราบ (flat) เปนคําท่ีนํามาใชในภาษาอังกฤษ ในศตวรรษท่ี ๑๗ โดยใชใน
ความหมายแคบๆ เกี่ยวกับการวาดภาพหรือการสเก็ตภาพวัตถุลงบนพ้ืนผิวราบ ลักษณะเดียวกับการ
เขียนภาพบนพิมพเขียว ในปจจุบันถูกนํามาใชในความหมายที่กวางขวางมาก ทั้งในเรื่องการวางแผน
สวนบุคคล การวางแผนของกลุมกิจกรรมทางสังคม การวางแผนขององคการเอกชน รวมทั้งการ
วางแผนพัฒนาเศรษฐกจิ และสังคมของรัฐบาลโดยท่ัวไป

เม่ือกลาวถึงความหมายของ คําวา “การวางแผน” นั้น มีนักวิชาการท้ังชาวไทยและชาว
ตา งประเทศทไี่ ดแ สดงทศั นะไวอยางหลากหลาย ดังจะยกตวั อยาง ตอไปน้ี

ธงชัย สนั ตวิ งษ๓ ไดใ หความหมายวา การวางแผน หมายถึง กระบวนการกําหนดวัตถุประสงค
สําหรับชวงเวลาขางหนา และกําหนดสิ่งท่ีจะกระทําตางๆ เพ่ือใหบรรลุวัตถุประสงคดังกลาว สวน ธน

๑ ทองพันชั่ง พงษวารินทร, KPI และ Action Plan จัดทํา KPI และแปลงสูแผนปฏิบัติการ (Action
Plan) ใหไ มพลาดเปา , (นนทบุรี: ธงิ ค บยี อนด บคุ ส จาํ กัด, ๒๕๕๕), หนา ๑๗.

๒ เร่ืองเดยี วกนั , หนา ๑๙.
๓ เรอื่ งเดียวกนั , หนา ๔๒.

บทที่ ๖ : ความรูเบอ้ื งตน เกย่ี วกบั การวางแผน ๑๖๗

ชัย ยมจินดา๔ ไดใหนิยามไวเชน กันวา การวางแผน เปนหนาที่ที่สําคัญในกระบวนการของการจัดการ
ซึ่งเก่ียวของกับการตัดสินใจในการกําหนดวัตถุประสงค และแนวทางในการปฏิบัติลวงหนา โดยการ
วิเคราะหจากสภาพแวดลอมของโอกาส และขอจํากัดตางๆ ขององคการท่ีมีอยู สําหรับ ศิริพร พงศศรี
โรจน๕ กลับมองวา การวางแผน เปนกระบวนการของการใชความคิด และการตัดสินใจโดยการกําหนด
วัตถุประสงคที่จะทําแลว แลวหาข้ันตอนการปฏิบัติและวิธีปฏิบัติเก่ียวกับการใชทรัพยากรทางการ
บริหาร อันประกอบไปดวย คน เงิน วัสดุ และการจัดการ เพื่อใหบรรลุวัตถุประสงคไวหลายๆ วิธี แลว
ตดั สนิ ใจเลือกขน้ั ตอนและวธิ ปี ฏบิ ัตทิ ี่เหมาะสมท่ีสดุ

ในขณะท่ี บารตอล และมารติน (Bartol & Martin)๖ ไดใหคํานิยามไววา การวางแผน หมายถึง
หนาท่ีในเร่ืองที่เกี่ยวกับการกําหนดเปาหมาย และมีวิธีการอยางไรถึงจะใหบรรลุเปาหมายอยางมี
ประสิทธิภาพมากที่สุด สวน แกรี่ เดสสเลอร (Gary Dessler)๗ เห็นวา การวางแผน หมายถึง
กระบวนการในการกําหนดเปาหมาย และรายละเอียดสําหรับการปฏิบัติงาน การพัฒนากฎ ระเบียบ วิธี
ปฏิบัติตางๆ ตลอดจนการคาดคะเนผลลัพธท่ีจะเกิดขึ้นในอนาคต สวน ร็อบบินส และ เคาลเตอร
(Stephen P. Robbins & Mary Coulter)๘ ไดอธิบายความหมายไววา การวางแผน หมายถึง การ
กําหนดเปาประสงค (goals) หรือวัตถุประสงค (objectives) ขององคการ รวมท้ังการกําหนดกลยุทธ
(Strategies) ทั้งมวล เพื่อบรรลุเปาประสงคของวัตถุประสงคดังกลาว ตลอดจนการพัฒนาลําดับข้ัน
ของการวางแผนอยางครอบคลุม (comprehensive) เพ่ือที่จะบูรณาการและประสานกิจกรรมที่
เก่ียวของใหเปนหนึ่งเดียวกัน การวางแผนจึงเก่ียวของทั้งเปาหมาย (ends) และวิธีการ (means)
สาํ หรบั เดวดิ เอช โฮลท (David H. Holt)๙ เห็นวา การวางแผน หมายถึง การบวนการในการกําหนด
วัตถปุ ระสงคขององคการและวิธีการเพ่ือการบรรลุวัตถุประสงคที่กําหนดไว วัตถุประสงคขององคการ
ก็คือ ผลลัพธที่พึงประสงคจะใหบังเกิดขึ้น ณ จุดหน่ึงของเวลาในอนาคตท่ีตองการ ขณะที่ เบรียน
ดับเบิ้ลยู สก็อตต (Brian W. Scott)๑๐ ซ่ึงไดใหอธิบายความหมายไววา การวางแผน หมายถึง
กระบวนการวิเคราะห ซ่ึงครอบคลุมการประเมินส่ิงที่คาดวา จะเกิดขึ้นในอนาคต โดยมีความมุงม่ันที่
จะบรรลุวัตถุประสงคท่ีตองการภายใตบริบทของอนาคตท่ีคาดหมายไว รวมท้ังการพัฒนาทางเลือก
หรอื ชดุ ของการกระทาํ เพ่อื การบรรลุวัตถุประสงคดงั กลา ว ในการเลือกทางเลือกสําหรับการวางแผนท่ี
จะนําไปปฏิบัติน้ัน อาจจะเลือกทางเลือกใดทางเลือกหน่ึงหรือหลายๆ ทางเลือกจากทางเลือกที่มีอยู
ท้งั หมดกไ็ ด

๔ ชาคริต ชาญชิตปรีชา, (๑๑ ม.ค. ๕๑), “องคการและการจัดการ”, หนา ๔๒, [ออนไลน], แหลงท่ีมา:
teacher.snru.ac.th/chakrit/admin [๒๓ ม.ี ค. ๒๕๖๒].

๕ เรือ่ งเดยี วกัน, หนา ๔๒.
๖ เรอื่ งเดียวกนั , หนา ๔๒.
๗ เรอ่ื งเดยี วกัน, หนา ๔๒.
๘ รงั สรรค ประเสรฐิ ศร,ี “ความสมั พนั ธระหวา งนโยบายสาธารณะกับแผน”, ใน เอกสารการสอนชุดวิชา
นโยบายสาธารณะและการวางแผน, (นนทบรุ ี: สาํ นักพิมพม หาวิทยาลัยสโุ ขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๙), หนา ๑๕.
๙ เรอ่ื งเดียวกัน, หนา ๑๖.
๑๐ เรอื่ งเดียวกนั , หนา ๑๖.

๑๖๘ บทท่ี ๖ : ความรูเบอื้ งตน เกย่ี วกบั การวางแผน

สวน จอรจ เอ สไตเนอร (George A. Steiner)๑๑ ไดใหทัศนะเกี่ยวกับธรรมชาติของการ
วางแผนไววา การวางแผน มีลกั ษณะในกระบวนการ โดยจุดเร่ิมตนของกระบวนการวางแผน เร่ิมจาก
การกําหนดวัตถุประสงค กลยุทธ และรายละเอียดของแผน เพ่ือการบรรลุวัตถุประสงคดังกลาว
ภายใตกระบวนการน้ีจะตองทําการจัดตั้งองคการขึ้นมาสําหรับรับผิดชอบการตัดสินใจนําแผนไป
ปฏิบัติ รวมถึงการทบทวนผลจากการปฏิบัติตามแผน และผลกระทบนี้เกิดขึ้นเพ่ือประโยชนในการ
วิเคราะหปญหา อุปสรรค และการปรับปรุงวงจรการวางแผนใหม สอดคลองกับทัศนะของ รัสเซลล
แอล แอคคอฟฟ (Russell L. Ackoff)๑๒ ทเี่ หน็ วา การวางแผน หมายถึง การออกแบบ (Design) สิ่งท่ี
พึงปรารถนาในอนาคตและการกําหนดแนวทางท่ีมีประสิทธิภาพเพ่ือบรรลุส่ิงท่ีพึงประสงคดังกลาว
การวางแผนเปนเคร่ืองมอื ของผบู รหิ ารที่มีวิสัยทัศน แตไมใชเร่ืองของคนๆ เดียว ทวาเปนเร่ืองของคน
ท่ีเก่ียวของในกระบวนการท้ังหมด หากการวางแผนกระทําโดยคนจํานวนนอย จะมีลักษณะเปน
พิธีกรรมที่ไมมีนัยสําคัญตอความสําเร็จ อาจจะกอใหเกิดผลทางจิตใจในระยะส้ันเทาน้ัน ไมใชการ
วางแผนสําหรับอนาคตที่มีความม่ันคงย่ังยืน สําหรับ จอรจ อาร เทอรรี่ (George R. Terry)๑๓ ไดให
คาํ นิยามไวอ ยางนา สนใจวา การวางแผน หมายถึง การเลือกและการสรางความสัมพันธระหวางปจจัย
ที่ปรากฏเปนจริง รวมทั้งการกําหนดและการใชฐานคติ (assumptions) โดยการพิจารณาถึงสิ่งที่จะ
เกดิ ขึ้นในอนาคตและกําหนดขอเสนอเกยี่ วกับกิจกรรมที่เช่ือวาเปนไปไดสําหรับการบรรลุผลลัพธท่ีพึง
ประสงค

ขณะที่ เจน ทินเบอรเจน (Jan Tinbergen)๑๔ ไดใหความหมายการวางแผนไววา “การ
วางแผน เปนการตระเตรียมการท่ีจะปฏิบัติการใหเปนไปตามนโยบายที่กําหนดไว” สอดรับกับทัศนะ
ของ เยเฮซเกล ดรอร (Yehezkel Dror)๑๕ ไดมองวา “การวางแผนเปนกระบวนการเตรียมชุดการ
ตัดสินใจสําหรับการดําเนินการในอนาคตโดยมุงเปาไปท่ีการบรรลุเปาหมายดวยวิธีการท่ีเหมาะสม
ที่สุด (Planning is the process of preparing a set of decisions for action in the future,
directed at achieving goals by optimal means)” สวน อนันต เกตุวงศ๑๖ ใหความหมายการ
วางแผนวา การวางแผน คือ การตัดสินใจลวงหนาในการเลือกทางเลือกที่เกี่ยวกับสิ่งตางๆ ไมวาจะ
เปนวัตถุประสงคหรือการกระทํา โดยทั่วไปจะเปนการถามวา จะทําอะไร ทําไมตองทํา ใครบางเปน
ผกู ระทาํ จะกระทําเม่อื ใด กระทาํ ทไ่ี หนบา ง และกระทํากันอยา งไร

นอกจากน้ี เอกชยั กส่ี ุขพันธ๑๗ ยังไดส นับสนุนทศั นะของนกั วิชาการอยา ง ทินเบอรเจน ดรอร
และอนันต เกตุวงศ โดยเห็นวา การวางแผน ก็คือการเตรียมการ หรือคาดการณไวลวงหนา ทําให

๑๑ เรือ่ งเดียวกัน, หนา ๑๗.
๑๒ เรอ่ื งเดียวกนั , หนา ๑๘.
๑๓ เรื่องเดยี วกัน, หนา ๑๙.
๑๔ กรมการปกครอง, คูมือปฏิบัติงานการจัดทําแผนพัฒนาองคการบริหารสวนตําบล ,
(กรุงเทพมหานคร: โรงพิมพอ าสารักษาดนิ แดน, ๒๕๔๓), หนา ๑.
๑๕ เรื่องเดียวกัน, หนา ๑.
๑๖ มหาวิทยาลัยราชภัฏนครราชสีมา, การวางแผน, [ออนไลน]. แหลงท่ีมา:
http://www.human.nrru.ac.th/Program/public/thai [๒๓ มี.ค. ๒๕๖๒].
๑๗ เอกชัย ก่ีสุขพันธ, การบริหาร : ทักษะและการปฏิบัติ, (กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพสุขภาพใจ,
๒๕๓๘), หนา ๓๕.

บทที่ ๖ : ความรเู บ้อื งตนเก่ียวกับการวางแผน ๑๖๙

ผูบริหาร มีความพรอมที่จะปฏิบัติงานหรือกระทําอะไรบางอยางในอนาคต การวางแผน จึงเปนการ
ตัดสินใจของผบู รหิ ารในเรอ่ื งท่เี กี่ยวกบั ๕ ประเดน็ นี้ คอื จะทาํ อะไร (What to do) ทําอยางไร (How
to do) ทําเมื่อใด (When to do) ใหใครทํา (Who is to do it) และตองการทรัพยากรอะไร (What
is needed to do)

จากความหมายดงั ทีน่ กั วิชาการไดกกแสดงทัศนะไวอยางหลากหลายขางตนนั้น ผูเขียนพอจะ
สรุปไดว า การวางแผน หมายถึง การเตรียมการ หรือคาดการณไวลวงหนา โดยมีกระบวนการในการ
กําหนดวัตถุประสงคและวิธีการวาจะทําอยางไรใหบรรลุวัตถุประสงคนั้น โดยจะเก่ียวของกัน ๓
ประการ ประกอบดวย ตน นํ้า กลางน้ํา และปลายนํ้า กลาวคือตนน้ํา คือ จะทําอะไร กลางน้ํา คือ ทํา
อยา งไร ทําเมือ่ ใด ใหใ ครทาํ และปลายนํ้า คอื จะทาํ เพอ่ื อะไร หรอื จะไดอะไร โดยมีเปาหมายท่ีดี เดน
เนน และโดน กับมีวิธีการหรือแผนปฏิบัติการที่ครอบคลุม ชัดเจน เนนสอนแนะ และติดตาม รวมถึง
ผานกระบวนการมสี วนรว มกบั ทรัพยากรคอื บุคคลทเ่ี กย่ี วของท้งั หมด

๖.๒ ความสําคัญของการวางแผน

ถาจะถามวาทําไมตองมีการวางแผนอาจตอบไดงายๆ วา เพื่อลดความไมแนนอนลงหรือลด
ความเสี่ยงใหเหลือนอยท่ีสุด หากสถานการณตางๆ ในโลกมีความแนนอนก็ไมจําเปนตองมีการ
วางแผนคิดอยากจะทําอะไรก็ไดและก็ประสบผลสําเร็จตามความตองการดวย แตเพราะสถานการณ
ตางๆ ไมมีความแนนอนหรือมีความเส่ียงจึงตองมีการวางแผน ดังนั้น ความสําคัญของการวางแผน
อาจจะพจิ ารณาไดใ น ๓ ระดับดวยกนั คอื

๑) ความสาํ คัญในระดับชาตแิ ละสงั คม
สังคมและประเทศชาตโิ ดยรวมจาํ เปน ตอ งอาศยั การวางแผนจัดระเบียบกิจกรรมในสังคมเปน
อยางมาก ท้ังนี้ เพื่อเปนเครื่องมือในการจัดสรรทรัพยากรท่ีมีอยูจํากัดในประเทศนั้นใหสนองความ
ตองการแกทุกคนอยางถวนหนาและเปนธรรม การวางแผนท่ีดีจะชวยทําใหบรรเทาปญหาความ
เดือดรอนของคนในสังคมลงได ลักษณะของแผนในระดับชาติ เชน แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม
แหงชาติ ซึ่งถือวาเปนแผนที่กําหนดทิศทางการพัฒนาประเทศ บงช้ีถึงเปาหมายที่ประเทศจะตองไป
ใหถ ึง
๒) ความสําคัญระดับองคกร
เนื่องจากองคกรทุกองคกรที่เกิดขึ้นในโลกนี้ ลวนแลวแตมุงหวังท่ีจะอยูใหรอด และสามารถ
ปรับเปลี่ยนตัวเองไปตามกระแสการเปลี่ยนแปลงของโลกไดดวย ไมวาองคกรน้ันจะเปนภารรัฐหรือ
เอกชนก็ตาม สถานการณด งั กลาวองคกรทุกองคกรจําเปนจะตองมีแผนปฏิบัติงานของตนเองเพื่อเพิ่ม
ประสทิ ธิภาพขององคกร ซึง่ โดยสรปุ การวางแผนมคี วามสาํ คัญในระดับองคกร ดงั น้ี

(๑) ชว ยใหการบรหิ ารงานเปนไปโดยประหยัด ทง้ั เวลา แรงงานของเจา หนาท่ีและเงินหรือ
ทรัพยากรของหนอ ยงาน

(๒) การปฏิบตั งิ านตามแผน ทําใหงา ยและสะดวกตอ การปฏบิ ตั ิ
(๓) ชวยใหการอํานวยการ การแบงงาน การประสานงาน การตรวจสอบติดตามและ
ควบคมุ งานเปนไปอยา งถกู ตอ งและเหมาะสม

๑๗๐ บทท่ี ๖ : ความรเู บอ้ื งตนเกย่ี วกบั การวางแผน

(๔) ทําใหก ารปฏบิ ัติงานมปี ระสทิ ธิภาพย่ิงขึน้ เพราะกระบวนการวางแผนจะชวยชี้ใหเห็น
วิธีการปฏิบตั งิ านที่ดที ส่ี ุด

(๕) ชว ยลดความผิดพลาดในการปฏิบตั ิงาน และสามารถกําหนดลวงหนาในการแกปญหา
และอุปสรรคท่ีอาจเกิดข้นึ ระหวางการปฏบิ ตั งิ านไดดวย

๓) ความสําคัญในระดบั บุคคล
การวางแผนนน้ั เรยี กไดวา เปน เครื่องมือสําคัญของมนุษยในการตัดสินใจเพื่อปฏิบัติกิจกรรม
ทกุ ประเภท ยิง่ ไปกวา นน้ั สําหรับบุคคลที่เปนผูบริหารทุกระดับในองคกร ย่ิงมีความจําเปนตองทําการ
วางแผนมากยิ่งข้ึน ดังจะเห็นไดจากกระบวนการบริหาร ๗ ข้ันตอนของลูเธอร กูลิค และลินดอลล
เออรวิค (Luther Gulick and Lyndall Urwick)๑๘ ไดระบุใหกิจกรรมการวางแผน เปนกิจกรรมข้ัน
แรกที่สดุ ในบรรดา ๗ ข้นั ตอน อนั ประกอบดวย
Planning = การวางแผน
Organizing = การจัดองคก าร
Staffing = การจัดคนทาํ งาน
Directing = การอาํ นวยการ
Coordinating = การประสานงาน
Reporting = การรายงาน
Budgeting = การงบประมาณ

ในขณะท่ี ร็อบบินส และเคาลเตอร (Robbins and Coulter)๑๙ ไดระบุความสําคัญของการ
วางแผนไวโ ดยมวี ัตถปุ ระสงคถ ึง ๑๕ ประการวา การวางแผนมีความสําคัญตอ การบริหาร ดงั นีค้ อื

(๑) เพื่อกําหนดทิศทางการพฒั นาประเทศหรือการพฒั นาองคการ
(๒) เพื่อลดผลกระทบจากการเปล่ียนแปลงของสงิ่ แวดลอม
(๓) เพ่อื ลดความสญู เสียและความซํา้ ซอนในองคก าร
(๔) เพ่อื กําหนดมาตรฐานการควบคุม
(๕) เพอ่ื การกําหนดแนวทางการประสานงานระหวางหนว ยงานท่ีเกยี่ วของ
(๖) เพ่ือสรางความผกู พันในหมูพนกั งานตอการบรรลุเปา หมายรวมกัน
(๗) เพอื่ การบรรลุเปาประสงคขององคก ารอยางมีประสทิ ธภิ าพ
(๘) เพอ่ื การพยากรณการเปลยี่ นแปลงทจ่ี ะเกดิ ขึ้นในอนาคต
(๙) เพอ่ื พัฒนาแนวทางการรับมือตอการเปล่ยี นแปลงใหเหมาะสม
(๑๐) เพ่อื ลดความเสย่ี งจากความไมแ นนอนของอนาคต
(๑๑) เพื่อการระบุผลลัพธท ่ีคาดวา จะเกดิ ขึน้ อยางชดั เจน
(๑๒) เพ่ือการสาํ รวจและขจดั สิง่ ทไี่ รป ระสิทธิภาพออกจากองคก าร
(๑๓) เพื่อการเปรยี บเทยี บระดบั ความสําเรจ็ ทีเ่ กิดขึ้นจริงกบั เปาประสงคที่กําหนดไว

๑๘ Luther Gulick and Lyndall Urwick, The Science of Administration, (New York:
Columbia University, 1973).

๑๙ รงั สรรค ประเสริฐศร,ี “ความสมั พนั ธร ะหวา งนโยบายสาธารณะกบั แผน”, ใน เอกสารการสอนชดุ วิชา
นโยบายสาธารณะและการวางแผน, หนา ๒๒-๒๔.

บทที่ ๖ : ความรเู บ้อื งตน เกยี่ วกับการวางแผน ๑๗๑

(๑๔) เพ่ือเปนเคร่ืองมือของผูนําท่ีมีวิสัยทัศนในการเพ่ิมพูนสมรรถนะในการบรรลุ
เปาประสงคข ององคการ

(๑๕) เพื่อเปน เคร่ืองมือท่สี าํ คญั ในการแขงขันเพ่ือชวงชิงการนาํ

สวน นิรมล กิติกุล๒๐ ไดอธิบายไววา แผนงานประเภทตางๆ ท่ีมีอยูในองคการ ไมวาจะเปน
แผนประเภทใด ชนิดใด ลว นแลวแตมคี วามสาํ คญั ตอ องคก าร ดงั นี้คอื

(๑) ชวยลดการทํางานตามยถากรรม ทําใหการทํางานในองคการมีระบบการทํางานที่ดี
ทราบลําดับความสําคัญของงานวางานใดควรท่ีจะทํากอน งานใดควรที่จะทําทีหลัง และทราบระยะเวลา
ในการแลวเสร็จของงานแตล ะงานทม่ี อี ยใู นแผนงานขององคการ

(๒) ชวยลดปญหาการทํางานซํ้าซอนกัน เนื่องจากในแผนงานในแตละแผนจะบอก
รายละเอียดของคนและหนว ยงานทเี่ ปนผรู ับผิดชอบในงานตางๆ อยางชัดเจนวา ในการปฏิบัติงานนั้น ใคร
หรือหนวยงานใดมคี วามรบั ผิดชอบในเรื่องใด ความชัดเจนอันเนื่องมาจากการแบงงานกันทําท่ีมีความ
ชัดเจนในแผนการทํางานประเภทตางๆ ก็จะกอใหเกิดผลดีตอองคการคือจะทําใหปญหาการทํางาน
ซํ้าซอนกันหมดไป นอกจากนั้นยังทําใหการประสานงานในองคการมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น อัน
เน่อื งมาจากคนและหนวยงานยอยในองคการมีความชัดเจนในบทบาทและหนาที่ของตนเอง

(๓) ชว ยเพ่ิมประสิทธภิ าพในการปฏบิ ตั ิงานและการใชทรัพยากร การวางแผนจะทําให
ประสทิ ธิภาพในการปฏบิ ตั งิ านมีมากข้ึน อันเนื่องมาจากความชัดเจนของแผน เม่ือแผนมีความชัดเจน
ในเร่ืองของการมอบหมายงานใหกับคนและหนวยงาน ก็จะทําใหการทํางานเปนไปอยางมี
ประสทิ ธภิ าพ คอื ทาํ ใหง านในองคการไมซํ้าซอ นกนั และกอใหเกดิ การประหยัดทรพั ยากร

(๔) ชวยใหการตรวจสอบและการควบคุมมีประสิทธิภาพมากย่ิงข้ึน อันเน่ืองมาจากในการ
กําหนดแผนแตละแผน จะบอกถึงมาตรฐานของงานแตละงาน ในเรื่องปริมาณ คุณภาพ เวลา และ
คา ใชจ าย ดังนนั้ การปฏิบัติงานที่เกิดข้ึนในองคการท่ีเปนอยูจริง เมื่อเปรียบเทียบกับเกณฑมาตรฐาน
ข้ันต่ําแลวเปนอยางไร ถาผลการปฏิบัติงานจริงท่ีออกมาต่ํากวาเกณฑมาตรฐาน ก็จะนําไปสูการ
ปรบั ปรงุ แกไขการปฏิบตั ิงาน ใหไดต ามเกณฑมาตรฐานขน้ั ต่าํ ตอไป

(๕) ชวยแบงเบาภาระผูบริหารใหนอยลง การวางแผนจะทําใหผูบริหารท่ีอยูในระดับการ
บริหารทุกระดับ จะเห็นภารกิจที่ตัวเองตองเปนผูรับผิดชอบทั้งหมดในรอบระยะเวลาใดระยะเวลาหน่ึงใน
อนาคต ดังนั้น นักบริหารก็สามารถที่จะกระจายงานที่ตัวเองเปนผูรับผิดชอบใหกับคนที่เปน
ผูปฏิบัติงานไดอ ยา งมีประสิทธิภาพ โดยพิจารณาจากลักษณะของงานท่ีจะมอบหมายใหทําตามเง่ือน
เวลาที่จะตองทํางานน้ันใหเสร็จ คุณสมบัติของคนที่จะกํากับดูแลอยูหางๆ แลวเอาเวลาที่เหลืออยูไป
ทํางานในเชงิ สรางสรรค เร่อื งอ่ืนๆ ทีเ่ ปน ประโยชนตอ องคการ

(๖) ชวยใหผูบริหารมีความมั่นใจในการบริหารงานมากข้ึน การวางแผนจะมีการ
กําหนดเปาหมาย กําหนดวัตถุประสงค มาตรฐาน และคาใชจายไวหรือไม ถาไมเปนไปตาม
เปาหมายวตั ถปุ ระสงค มาตรฐาน และคา ใชจายก็จะไดทําการปรับปรุงแกไขตอไป ดังน้ันจะเห็นได

๒๐ ชาคริต ชาญชิตปรีชา, (๑๑ ม.ค. ๕๑), “องคการและการจัดการ”, [ออนไลน], หนา ๔๒, แหลงที่มา:
teacher.snru.ac.th/chakrit/admin [๒๓ ม.ี ค. ๒๕๖๒].

๑๗๒ บทท่ี ๖ : ความรูเบอื้ งตน เกี่ยวกบั การวางแผน

วาการคนพบและเจอขอบกพรองในการปฏิบัติงาน ก็จะทําใหนักบริหารสามารถแกไขขอบกพรองได
ทนั ทว งทีและกอ ใหเ กิดความมัน่ ใจในการบรหิ ารของนักบรหิ ารมากย่ิงขน้ึ

(๗) ชวยใหผูบริหารสามารถตรวจสอบความสําเร็จของเปาหมายได อันเนื่องมาจากการ
วางแผนจะมีการกําหนดเปาหมายในแผนการทํางานไว โดยเปาหมายอาจจะเก่ียวของกับปริมาณ
คุณภาพ เวลา และคาใชจาย เชน ผลิตสินคาใหไดปริมาณที่มาก คุณภาพที่ดี โดยใชเวลาและ
คา ใชจายท่ตี าํ่ เมือ่ เปรียบเทียบกับคูแขง ดังน้ันเม่ือมีการปฏิบัติงานจริงก็จะทําใหนักบริหารสามารถจะวัด
ความสาํ เร็จของการปฏบิ ตั ิงานจริงไดวา อยูในระดับไหน เปนไปตามเปา หมายท่ีไดกาํ หนดไวหรอื ไม

(๘) ชวยใหผูบริหารสามารถที่จะระดมศักยภาพหรือทรัพยากรของององคการมาใช
อยางทั่วถึง การวางแผนจะเปนการนําเอาศักยภาพที่มีอยูทั้งหมดขององคการมาใชในการ
ปฏิบัติงาน เชน นําคนท่ีมอี ยทู ั้งหมดขององคการมาใชประโยชนใหห มดทุกคน ใชเงินทุนท่ีมีอยูท้ังหมด
เพื่อท่ีจะกอใหเกิดผลผลิตสวนเพิ่มขององคการที่มากข้ึนกวาเดิม หรือใชวัสดุสิ่งของ ตลอดจนเครื่องจักรท่ี
มีอยูใ หเ กิดประสิทธิภาพสูงสุดในการปฏิบัติงาน และนําความรูทางการจัดการมาประยุกตเพื่อใหเกิดผลดี
ตอ การปฏบิ ัตงิ าน

จากขอความดังกลาวขางตนน้ัน ทําใหทราบไดวา การวางแผนมีความสําคัญตอการบริหาร
องคการ ในฐานะเครื่องมือที่ทําหนาท่ีเปนกลไกขับเคล่ือนองคการใหมีชีวิต สามารถจะสรุป
สาระสาํ คัญได ๔ ประเด็นหลกั ๆ ดังน้ี

(๑) การวางแผนทําใหรูทิศทางในการดําเนินงาน เม่ือผูปฏิบัติงานรูทิศทางการทํางาน ก็
สามารถประสานงานกัน ทําใหรูวา ควรทําอะไรและทําอยางไร จะไดผลตามเปาหมายที่กําหนดไว
หากไมมีการวางแผน นอกจากจะไมรูวา จุดหมายปลายทางอยูท่ีไหนแลว ก็ยังกอใหเกิดการสูญเสีย
หรือสน้ิ เปลืองทรัพยากรอกี ดว ย

(๒) การวางแผนทําใหลดความไมแ นนอนและหรือความเปนไปไมไดลง เพราะผูบริหารจะ
มุงมนั่ ไปสจู ดุ หมายปลายทางอยา งแนว แน สามารถคาดคะเนการเปล่ียนแปลงอนั อาจเกิดขึ้นไดดีย่ิงข้ึน
สามารถปรับเปล่ียนใหสอดคลองกับการเปลี่ยนแปลง ขณะเดียวกันก็สามารถเตรียมพรอมรับการ
เปล่ยี นแปลงไดอ ยางเหมาะสม

(๓) การวางแผนทําใหล ดความเสยี หาย การซ้ําซอ นกันของงานทท่ี ํา เนื่องจากการวางแผน
ทําใหรูท้ังวิธีการและเปาหมายของงาน ฉะน้ัน จึงทําใหมีความชัดเจนในการทํางาน ทําใหรูวา
กจิ กรรมใด ควรทาํ กอนหลงั อยางไร การซ้ําซอนและการส้นิ เปลอื งจงึ ไมเ กดิ ขึน้

(๔) การวางแผนทําใหรูมาตรฐานในการควบคุม หนาท่ีข้ันสุดทายของการบริหาร ก็คือ
การควบคมุ ใหเปนไปตามเปาหมายที่กําหนด และกิจกรรมที่สําคัญของการควบคุม ไดแก มาตรฐานที่
ใหเ ปรยี บเทยี บกบั การปฏบิ ัติท่เี กดิ ขน้ึ จรงิ ดงั นนั้ การวางแผนจึงกําหนดมาตรฐานไดแนนอนชัดเจนวา
ตองใหไ ดผลงานอยางไร

บทท่ี ๖ : ความรูเบ้ืองตน เกยี่ วกับการวางแผน ๑๗๓

๖.๓ องคป ระกอบของการวางแผน

จากการศึกษาความหมายของการวางแผนในเบ้ืองตนน้ัน ทําใหทราบไดวา การวางแผนมี
องคประกอบที่สําคัญหลายประการดวยกัน ตามความหมายที่ เยเฮซเกล ดรอร (Yehezkel Dror)๒๑
ไดก ลาวไวแลววา การวางแผน ตองประกอบดว ย

๑) การวางแผนเปนกระบวนการ (Planning is the process) หมายความวา การ
วางแผนเปนกิจกรรมตอเน่ืองที่จะตองกระทําติดตอกันไปเปนระยะๆ โดยมิใหขาดตอนหรือหยุดนิ่ง
ทั้งน้ี เพราะแผนจะตองปรับตัวใหเขากับสถานการณตางๆ ที่เปลี่ยนแปลงอยูตลอดเวลา นอกจากน้ี
คําวา กระบวนการ (process) ยังมีความหมายที่ลึกซ้ึงถึงการผสมผสานกันอยางไดสัดสวนของ
องคประกอบตางๆ ท่ีเปนปจจัยนําเขา (input) ของระบบซ่ึงไดแกทรัพยากรตางๆ รวมท้ังพลังงานที่
ชว ยใหทรัพยากรนาํ เขา ดงั กลา วจดั รูปความสมั พันธและเกดิ ปฏกิ ริ ิยาท่ที าํ ใหบ รรลเุ ปา หมายตอไป

๒) การตระเตรียม (of preparing) หมายถึง การเตรียมขอมูล บุคลากร ตลอดจน
ทรัพยากรตางๆ สําหรับการวางแผน และการปฏิบัติตามแผน และย่ิงกวาน้ัน ยังหมายถึง การเตรียม
อํานาจใหกับบุคคลและองคกรท่ีทําหนาที่ในการวางแผนเพื่อผลักดันใหแผนเปนความจริงและหนวย
ปฏบิ ตั ิรับไปปฏบิ ตั ไิ ด

๓) ชุด (Set) หมายถึง ชุดของขอมูลที่ใชประกอบการตัดสินใจ ทั้งน้ี เพราะการวางแผนไม
อาจตัดสินใจดวยขอมูลชิ้นใดช้ินหนึ่งได แตจะตองอาศัยขอมูลเปนชุดเพ่ือจะไดศึกษาใหครบถวนท้ัง
สว นทเี่ ปนผลไดแ ละสวนที่ตองเสยี ไป เม่อื ทําโครงการหรอื แผนงานนน้ั

๔) การตัดสินใจเพ่ือการกระทํา (of decision for action) หมายความวา การวางแผน
จะตองคาํ นึงถึงความเปนไปไดในการปฏบิ ตั ิดว ย

๕) ในอนาคต (in the future) หมายความวา การวางแผน เปนการคาดการณ อนาคต ซึ่ง
มีความไมแนนอนเปน ลักษณะสําคญั เพราะฉะนั้น การวางแผนท่ีดีน้ันจะตองมีวิธีการและเคร่ืองมือใน
การคาดหวงั อนาคตท่แี มนยําจริงๆ

๖) เพื่อบรรลุวัตถุประสงค (Directed at achieving goals) หมายความวา การวางแผน
จะตองมีการกาํ หนดเปาหมายและวัตถุประสงคไ วอ ยางชดั เจน

๗) โดยวิธีท่ีดีท่ีสุด (By optimal means) หมายความวา การวางแผนจะตองมุงหา
ทางเลือกทจ่ี ะกระทาํ การใหแ ผนนั้นบรรลุเปา หมายไดด วยวิธีท่งี าย ใชท รพั ยากรนอยและเวลาส้นั ทสี่ ดุ

สวน รังสรรค ประเสริฐศรี๒๒ ไดรวบรวมเนื้อหาจากแหลงขอมูลตางๆ แลวสรุปไววา
องคป ระกอบของการวางแผน มดี งั น้ี

๑) ตองมีเปา ประสงคห รอื วตั ถุประสงคท่ชี ดั เจน
๒) ตองประกอบดว ยกลยทุ ธหรอื วิธกี ารทจ่ี ะบรรลวุ ัตถปุ ระสงค
๓) ตอ งเปน กระบวนการทม่ี ีการวิเคราะหอยา งเปนระบบ
๔) ตองดําเนินการอยา งตอเน่ืองไมขาดตอน
๕) เปนการตัดสนิ ใจทีจ่ ะตอ งกระทําลว งหนา

๒๑ กรมการปกครอง, คมู อื การปฏิบตั งิ านการจัดทาํ แผนพฒั นาองคการบรหิ ารสวนตาํ บล, หนา ๒.
๒๒ รงั สรรค ประเสรฐิ ศรี, “ความสัมพนั ธร ะหวางนโยบายสาธารณะกับแผน”, ใน เอกสารการสอนชดุ วิชา
นโยบายสาธารณะและการวางแผน, หนา ๒๐-๒๑.

๑๗๔ บทท่ี ๖ : ความรเู บือ้ งตน เกีย่ วกบั การวางแผน

๖) ตอ งอาศัยชุดของการตัดสนิ ใจท่พี ง่ึ พากัน
๗) ตอ งมีความครอบคลมุ ทกุ สว นขององคก าร
๘) ตองประกอบดวยการประสานกิจกรรม การบูรณาการ และแนวทางปฏิบัติใหเปนหนึ่ง
เดยี วกนั
๙) ตองเช่ือมโยงความสัมพันธระหวางสถานการณปจจุบันและสิ่งท่ีพึงประสงคจะใหบังเกิด
ขนึ้ ในอนาคต
๑๐) ตองเชื่อมโยงระหวางวิธีการและเปาหมายที่พงึ ประสงค
๑๑) ตองระบุใหชัดเจนถึงเงื่อนไขการกระทําวาจะทําอะไร จะทําเมื่อไร จะทําอยางไร และ
ใครเปนคนทํา
๑๒) ตอ งใชขอมลู ในการพยากรณอนาคตทมี่ ีความเท่ียงตรงและเชือ่ ถอื ได
๑๓) ตอ งมคี วามมงุ มน่ั ในการบรรลวุ ัตถปุ ระสงคท่ีตองการ
๑๔) ตอ งมีองคก ารรับผดิ ชอบการนําแผนไปปฏบิ ตั ิใหบรรลผุ ล
๑๕) เปน การออกแบบสงิ่ ทพี่ ึงประสงคจะใหบ ังเกดิ ขึน้ ในอนาคต
๑๖) ตอ งมีความสอดคลองกบั ความเปน ไปไดในการนําไปปฏิบัตใิ หป รากฏเปน จรงิ
ขณะที่นักวิชาการทางการวางแผนอยาง รัสเซลล แอล แอคคอฟฟ (Russell L. Ackoff)๒๓
ไดช้ีใหเห็นวา การวางแผนที่ดีนั้นจะตองประกอบดวยองคประกอบท่ีชัดเจนและมีความตอเน่ืองกัน
เปนลําดับ เพื่อใหผูใชแผนมีความเขาใจและปฏิบัติตามแผนไดงาย โดยจําแนกองคประกอบของการ
วางแผนไว ดงั น้ี
๑) จุดหมาย (Ends) เปนองคประกอบที่แสดงถึงวัตถุประสงค ความมุงหวัง หรือ
จุดมงุ หมายของแผนทไ่ี ดกําหนดข้ึน
๒) วิธีการ (Means) เปนองคประกอบที่แสดงถึงการนําขอมูลมาวิเคราะห แลวกําหนดเปน
ทางเลอื กไวหลายทาง เพอ่ื นาํ ไปสูการปฏิบัติใหบ รรลจุ ุดหมาย
๓) ทรัพยากร (Resources) เปนองคประกอบที่แสดงถึงประเภท ปริมาณ และคุณภาพของ
ทรพั ยากร เชน คน เงิน วัสดุอปุ กรณ และวิธีการจดั การ เปน ตน
๔) การนําแผนไปใช (Implementation) เปนองคประกอบท่ีระบุถึงวิธีการหรือการ
ตัดสนิ ใจ เพอ่ื เลอื กทางเลอื กหรอื แนวทางที่ดีทีส่ ดุ ในการปฏิบัติใหเ ปน ไปตามแผน
๕) การควบคุม (Control) เปนองคประกอบทีแ่ สดงถึงการตรวจสอบและการประเมนิ ผล
สําหรับ โจเซฟท ที สเตราบ (Josept T. Straub)๒๔ ไดอธิบายถึงองคประกอบท่ีมีผลตอ
ความสําเร็จของแผนมีปจจัยหลายอยาง ไดแก การจัดทํารางแผน (Design) การชี้แจงแผนเพื่อใหเกิด
ความเขาใจ (Communication) การปรับแผน (Flexibility) ใหยืดหยุนเพ่ือใหสามารถดําเนินการได
การนําแผนไปใช (Implementation) และการควบคุมแผน (Control) ดงั ปรากฏในแผนภาพ ตอไปนี้

๒๓ มาลัย แกวมโนรมย, กระบวนการวางแผน, [ออนไลน]. แหลงที่มา: http://www.m-
ed.net/doc01/policy006 [๒๓ ม.ี ค. ๒๕๕๘].

๒๔ เร่อื งเดียวกัน, หนา ๒.

บทที่ ๖ : ความรูเ บอื้ งตน เกีย่ วกบั การวางแผน ๑๗๕

การจดั ทาํ รางแผน การช้แี จงแผน การปรับแผน การนําแผนไปใช
การควบคุมแผน

ความสาํ เร็จ

แผนภาพที่ ๖.๑ วงจรขององคป ระกอบที่มีผลตอ ความสาํ เร็จของแผน

นอกจากน้ี ยังมีนักวิชาการหลายๆ ทาน ท่ีไดแสดงทัศนะเก่ียวกับองคประกอบของการ
วางแผนไวว า การวางแผน จะตองประกอบดวย

๑) กําหนดจุดหมายปลายทาง (Ends) ทตี่ องการบรรลุ แบง เปน ๓ ระดบั ไดแ ก
(๑) Goals คือ จุดมุงหมายหรือเปาประสงค ที่แสงถึงความคาดหวังท่ีตองการใหเกิดข้ึน

ในชวงระยะเวลาขางหนา ซึ่งมักจะมองในรูปของผลลัพธ (Outcomes) ในอนาคต ซึ่งกําหนดอยาง
กวา งๆ

(๒) Objective คอื วัตถุประสงคท เ่ี ปนผลมาจากการแปลง Goals ใหเปนรูปธรรมมากขึ้น
เพ่ือใหงายตอการนําไปปฏิบัติ วัตถุประสงคจึงเปนการกําหนดผลผลิต (Output) ใหเกิดขึ้นอยาง
กวา งๆ แตช ดั เจนและสามารถปฏบิ ตั ิได

(๓) Targets คือ เปาหมายท่ีเปนผลมาจากการแปลง Objective ใหเปนรูปธรรมในการ
ปฏิบัติมากขึ้น เปาหมายจึงเปนการกําหนดผลลัพธสุดทายที่เกิดขึ้นจากการปฏิบัติตามแผนโดยจะ
กาํ หนดเปนหนวยนับทวี่ ดั ผลไดในเชิงปริมาณ และกําหนดระยะเวลาที่จะบรรลผุ ลสําเร็จน้ัน

๒) วิธีการและกระบวนการ (Means and Process) เปนองคประกอบที่เกิดจากการนํา
ขอมูลตางๆ มาวิเคราะหและกําหนดเปนทางเลือก (Alternative) สําหรับเปนแนวทางปฏิบัติหรือ
กลวิธี (Strategy) ใหบรรลุจุดหมายที่กําหนดไว จากน้ันถายทอดออกมาเปนแผนงาน (Programs)
และโครงการ (Projects) ท่ีเชอ่ื มโยงกนั

๓) ทรัพยากร (Resources) และคาใชจาย (Cost) ไดแก คน เงิน วัสดุอุปกรณ ซ่ึงตอง
ระบุใหชัดเจนและมีความเปนไปไดในการปฏิบัติ “มิใชเขียนแผนแบบวาดวิมานในอากาศ” หรือ
“เขยี นแผนแบบเพอ ฝน”

๔) การนําแผนไปปฏิบัติ (Implementation) แสดงถึงกรรมวิธีในการตัดสินใจเลือก
แผนงานและโครงการไปปฏิบัติใหเกิดผลสําเร็จตามจุดหมาย (Ends) ท่ีกําหนดไว ซ่ึงขั้นตอนนี้จะตอง
อาศัยกลยทุ ธหลายอยา งท้ังกลยทุ ธภายในองคก ารและกลยทุ ธภายนอกองคการ

๑๗๖ บทท่ี ๖ : ความรูเบ้อื งตน เกยี่ วกับการวางแผน

๕) การประเมินผลแผน (Evaluation) แสดงถึงการตรวจสอบ การควบคุม และการวัดผล
การปฏิบัตติ ามแผนเพ่ือใหท ราบถึงความกาวหนาหรือขอบกพรอง หรือขอจํากัดของแผนน้ันๆ เพ่ือจะ
ไดปรับปรงุ แผนใหสามารถนําไปปฏิบตั ิไดบ รรลุตามเป าหมายและวัตถุประสงคท ีก่ ําหนดไว

๖.๔ มติ ิของการวางแผน

เมอื่ กลา วถงึ มิติของการวางแผน ไดมีนกั วชิ าการทางดานการวางแผนบางมิติของการวางแผน
ไดหลากหลายในแงมุมที่แตกตางกัน ในท่ีนี้ ผูเขียนขอยกมิติของการวางแผนตามแนวคิดของ ซวล
เอ็ม แคทซ (Sual M. Katz)๒๕ ซงึ่ ไดแบงมติ ิของการวางแผนไว ๕ ประการดว ยกัน คอื

๑) มิติดานมุงสูเปาหมาย (Purposive) กลาวคือแผนและการวางแผนจะตองแสดงใหเห็น
ถึงวัตถุประสงค และเปาหมายเปนเครื่องกระตุนใหเกิดการกระทําขึ้น (Goals Stimulus Action)
วัตถุประสงคจะตองแสดงใหเห็นทั้งในลักษณะคุณภาพ (Qualitative) และลักษณะเชิงปริมาณ
(Quantitative) นอกจากน้จี ะตองเรยี งลําดบั ความสําคัญของวตั ถุประสงคไวดวย

๒) มิตดิ า นมุงใหเกดิ การกระทาํ (Action Oriented) เนอ่ื งจากการวางแผนไมใ ชเปนสภาพ
ที่หยุดน่ิงหรือเปนเพียงจุดหมายปลายทางเทาน้ัน แตจะตองเก่ียวของกับการกระทําหรือตองนําไปสู
การปฏิบตั ิเพ่ือใหบรรลุจุดหมายปลายทางนั้นๆ วัตถุประสงคหรือเปาหมายท่ีกําหนดขึ้นโดยปราศจาก
แนวทางปฏิบัติเพื่อใหบรรลุผลเปนเพียง Interesting Exercise เชน การคาดการณหรือการคาดหวัง
การพยากรณอากาศ การกําหนดจํานวนประชากรในอนาคต ตลอดจนการกําหนดเปาหมายรายได
ประชาชาติ โดยปราศจากแนวทางปฏบิ ัติ เปนตน

การแสดงใหเห็นถึงการมุงสูการกระทํา ตองประกอบดวยลักษณะ ๒ ประการใหญๆ ดวยกัน
ดังน้ีคือ

(๑) ตองมีความสามารถในการปฏิบัติ (Capability to carry out actions) ความสามารถ
ในการปฏิบัติมีมากนอยเพียงใด จะตองอาศัยอํานาจในการวินิจฉัยส่ังการท่ีกําหนดไวเปนรูปแบบ
ตายตัว ไดแก อํานาจของผูบังคับบัญชาในตําแหนงตางๆ ของหนวยงานหรือองคการหนึ่งๆ ซึ่งได
กําหนดไวชัดเจน อํานาจอีกชนิดหนึ่งที่มีผลทําใหเกิดการปฏิบัติ ไดแก อิทธิพลนอกรูปแบบ เชน
อิทธิพลของบุคคล องคการ หรือส่ิงอ่ืนใดที่เปนเหตุจูงใจ หรือบังคับใหเกิดการปฏิบัติงานขึ้น โดยที่
อาํ นาจอิทธิพลดงั กลาวน้นั ไมไดกําหนดไวใ นระเบยี บ กฎเกณฑ หรอื กฎหมายใดๆ

(๒) จะตองมีความตอเน่ืองของการกระทํา (Consequences of action) กลาวคือใน
เปาหมายในแผนตา งๆ นั้น จะบรรลไุ ดไมใ ชก ารกระทําเพียงกจิ กรรมใดกจิ กรรมหน่ึงเทาน้ัน แตจะตอง
อาศัยการกระทํากิจกรรมท่ีตอเน่ือง เพ่ือใหบรรลุเปาหมายใหญๆ ทั้งนี้ จะตองอาศัยเทคนิคการ
วเิ คราะหร ะบบเขามาใชกับการวางแผนดวย อาทิเชน การข้ึนราคาสินคาเพ่ือกระตุนการผลิต อาจทํา
ใหก รรมกรเดอื ดรอน เนื่องจากตองซ้ือสินคาแพงก็จะตองมีกิจกรรมเพ่ือแกปญหาความเดือดรอนของ
กรรมกรข้ึนตามมา

๓) มิติดานการเลือก (Choices) การเลือกหาทางเลือกที่เหมาะสมที่สุด เปนมิติท่ีสําคัญอีก
ดานหนงึ่ ของการวางแผนการตดั สินใจเลือกในการวางแผน มอี ยู ๒ ประการใหญๆ ดวยกนั ดังนี้คอื

๒๕ กรมการปกครอง, คูม อื การปฏิบัตงิ านการจดั ทําแผนพัฒนาองคก ารบริหารสว นตาํ บล, หนา ๔.

บทท่ี ๖ : ความรูเบ้อื งตน เกี่ยวกบั การวางแผน ๑๗๗

(๑) การเลอื กเปาหมายหรอื วัตถปุ ระสงค
(๒) การเลือกวิธกี าร หรือหนทางปฏบิ ตั ทิ ดี่ ีทส่ี ดุ เพ่อื ใหบ รรลุวตั ถปุ ระสงค
ในการเลือกทุกครั้งนักวางแผนจะตองเลือกทางเลือกท่ีเห็นวาดีที่สุด ซ่ึงเรียกวา ความมี
เหตผุ ลในการวางแผน ซึ่งในเร่อื งน้ี นับวาเปน ประเดน็ ปญหาท่สี ําคัญยิง่ ทเี ดียวของการวางแผน เพราะ
การท่ีเลือกส่งิ ใดในอนาคตใหถูกตองและพงึ ปรารถนาทีส่ ุดน้นั ไมอ าจจะทําไดง ายดายนกั
การเลือกท่ีจะใหไดความเปนเหตุเปนผลในการวางแผนนั้น จะตองอาศัยเกณฑการเลือก ๔
ประการดว ยกนั ดังน้ีคอื
(๑) ความนาปรารถนา (Desirability) กลาวคือท้ังเปาหมาย (Ends) และวิธีการบรรลุ
เปา หมาย (means) ท่ีเลือกไดจะตองเปนส่ิงที่พึงปรารถนา และมีคุณคาตอสังคม การที่จะเลือกไดสิ่ง
ทพี่ ึงปรารถนาและมีคณุ คาดงั กลาว เกย่ี วขอ งกบั องคประกอบ ๒ ประการ ดังนี้คือ

(ก) การวิเคราะหระบบคุณคา (System of Value) เนื่องจากคุณคาของสิ่งตางๆ
ในสังคมหนึ่งๆ นน้ั เปน เรอื่ งที่สลับซับซอน จะตองอาศัยการวิเคราะหและเครื่องมือในการวิเคราะหท่ี
ทันสมัย และชี้ใหเห็นถึงคุณคาที่ถูกตองและเหมาะสมได คุณคาทางสังคมของแผนหน่ึงๆ นั้น จะ
เกิดขึ้นไดจากทิศทางของกิจกรรม ๒ แนวทางดวยกัน คือ ทิศทางท่ีมุงสูเปาหมายที่พึงปรารถนา
(Directed toward desirable goals) และทิศทางที่เหนือจากเปาหมายท่ีไมพึงปรารถนา (A way
from undesirable goals) ท้ังนี้ เพราะวาการดําเนินกิจกรรมตามแผนหน่ึงๆ น้ัน จะเกิดคุณคา
ตางๆ ที่สรางความขัดแยงในสังคมอยูตลอดเวลา กลาวคือจะมีท้ังสิ่งที่กอใหเกิดคุณคา และสิ่งที่ไร
คุณคาเกิดข้ึนในแผนเดียวกัน เพราะฉะน้ัน ในการวางแผนจะตองหาทางเลือกที่เหมาะสมดวยการ
เปรียบเทยี บสดั สว นระหวา งคณุ คา(Value) และสิ่งทไ่ี รคุณคา (Disvalue) ท่ีเกิดข้ึน สัดสวนของคุณคา
และความไรคุณคาท่ีเหมาะสมในแผนหน่ึง ที่ควรเลือกนําไปเปนแผนปฏิบัติไดนั้น จะเกิดข้ึนมาไดก็
โดยบทบาทของนักวิเคราะห ซึ่งมีหนาที่ในการศึกษาหาขอมูลและวิเคราะหหาคุณคาของทางเลือก
ของแผนตางๆ วา ทางเลือกใดใหมีคุณคามากนอยเพียงใด จากน้ันจึงจัดลําดับความสําคัญ (Priority)
เสนอผูมีอาํ นาจเพือ่ ตดั สนิ ใจเลอื กตอ ไป

(ข) การตัดสินใจเลือกโดยผูอํานาจ (Authoritatively Determination)
บทบาทของนกั วิเคราะหนัน้ มีจาํ กัดอยูแตก ารวเิ คราะหและจัดลําดับความสําคัญของทางเลือกเทานั้น
อํานาจในการช้ีขาดวา ควรจะนําเอาทางเลือกไหนมาเปนแผนและปฏิบัติน้ันเปนอํานาจของผูบริหาร
หรือผูอํานาจในการวินิจฉัยสั่งการ (Decision Maker) ตามท่ีกําหนดไวในระเบียบ กฎหมาย หรือ
ขอ บงั คบั ตา งๆ

(๒) รูปแบบในการตัดสินใจท่ีมีหลักเกณฑ (Consistency) เน่ืองจากการตัดสินใจใน
การกําหนดแผนหน่ึงๆ น้ันเปนสิ่งท่ีสลับซับซอน ไมอาจจะใหเกณฑ หรือขอมูลเพียงประเด็นใด
ประเด็นหนึ่งมาเปนตัวกําหนดใหตองตัดสินใจเลือกทางหน่ึงทางใด แตจะตองพิจารณาถึง
องคประกอบทั้งหลายอยางเปนระบบ ตัวอยางเชน แผนการขยายกิจการอุตสาหกรรมชนิดหน่ึง การ
ตัดสินใจจะดําเนินการหรือไม ไมใชเฉพาะเรื่องการจัดสรรเงินทุนเทาน้ัน แตจะตองพิจารณาถึง
บุคลากรที่ชํานาญงาน (Skilled people) การศึกษาและการฝกอบรม (Education & Training)
ราคา (Prices) ตลาด(markets) โครงสรางภาษี (Tax structure) ตลอดจนอุตสาหกรรมสนับสนุน

๑๗๘ บทท่ี ๖ : ความรเู บ้ืองตน เก่ยี วกบั การวางแผน

อ่ืนๆ (Supplier industries) ดวย เปนตน การจะตัดสินใจจะตองกําหนดรูปแบบของความสัมพันธ
ของสิ่งตางๆ ดงั กลา วอยา งเปนระบบ

(๓) ความเปนไปได (Feasibility) การตัดสินใจจะตองคํานึงถึงความเปนไปได หรือ
ความสามารถนําไปปฏิบัติไดในสถานการณท่ีเปนจริง (Empirical Situation) ในประเด็นนี้จะชวยทํา
ใหแผน โครงการ หรือแผนปฏิบัติงานทั้งหลายเม่ือถูกนําไปใชปฏิบัติจริง จะราบร่ืน มีปญหาหรืออุป
สรรในการปฏิบัติงานจริงนอย หรือถึงแมจะมีปญหาหรืออุปสรรคขวางอยู ก็สามารถแกไขใหลุลวงไป
ไดเพราะการศึกษาความเปนไปไดกอนการตัดสินใจจะชวยใหมีการวางแผนแกไขปญหาอุปสรรค
ดงั กลา วไวกอนลวงหนา

ในแผนหรือโครงการใหญๆ จะมีการศึกษาความเปนไปได (Feasibility Study) อยาง
จริงจังซ่ึงถือวาเปนงานวิจัยชิ้นใหญ ความเปนไปไดที่ตองศึกษา ก็แบงแยกออกไปมากนอยเพียงใด
ขึน้ อยกู บั ลกั ษณะของแผนงานหรือโครงการนั้นๆ โดยท่ัวไปการศึกษาความเปนไปไดมักจะครอบคลุม
หวั ขอ ดังตอ ไปนี้ คือ

ความเปน ไปไดทางสังคม (Social Feasibility Study)
ความเปน ไปไดท างกายภาพ (Physical Feasibility Study)
ความเปนไปไดทางการเมอื ง (Political Feasibility Study)
ความเปน ไปไดทางการบริหาร (Management Feasibility Study)
ความเปน ไปไดท างสภาพแวดลอม (Environment Feasibility Study)
ความเปนไปไดท างดานเทคนคิ (Technical Feasibility Study)
นอกจากนี้ ก็ยังมีการศึกษาถึงความเพียงพอของทรัพยากร (Resources Availabilities)
ความสามารถของหนวยงาน หรือสถาบัน (Institutional Capabilities) และความสามารถของ
เคร่อื งมือ เครือ่ งใชต า งๆ (Capacities of the instruments)
(๔) หลักประโยชนส งู สดุ (Optimality) ประโยชนสงู สุด ในที่นี้ไมได หมายถึง มากที่สุด
อยางไมมีอะไรเทียบได เพียงแตเปนส่ิงท่ีดี และเหมาะสมแลวในสถานการณน้ันเทานั้น การกําหนด
ประโยชนสงู สดุ ของการวางแผน อาจทาํ ได ๒ ประการดว ยกนั คอื
(ก) การทําใหไดผลผลิตสูงสุด เมื่อมีปจจัยการผลิตใหจํานวนหน่ึง (Maximize
output relative to a given input)
(ข) การผลิตดวยปจจัยการผลิตท่ีต่ําที่สุดเพื่อใหไดผลผลิตตามที่กําหนดไว
(Minimize input relative to a given output)
การกําหนดประโยชนสูงสุดในการวางแผน เปนเรื่องยากมากเพราะจะตองประสบกับ
ปญหายุงยาก สับสนเกี่ยวกับ เวลา สถานท่ี ความเส่ียง และความไมแนนอนตางๆ อยางไรก็ตาม
นักวิชาการทางการวางแผนไดพยายามคนหาเครื่องมือเพื่อชวยในการตัดสินใจ หาประโยชนสูงสุดไว
หลายประเภท เพอ่ื ใหเลือกใชตามความเหมาะสมกับลักษณะและประเภทของงานน้ันๆ
๔) มิติดานเวลา (Time Horizon) การวางแผนกับอนาคตเปนของคูกัน การวิเคราะห
เกี่ยวกับเร่ืองเวลาในอนาคต ซ่ึงเปนเรื่องสําคัญมาก ท้ังนี้ เพราะกิจกรรมที่เกิดข้ึนระหวางเวลาใน
อนาคตนั้น จะตรงตามที่คาดการณหรือไมนั้นเกี่ยวของกับความเสี่ยง และความไมแนนอนตางๆ
มากมาย จาํ เปนจะตองเอา “เวลา” มาวิเคราะหรวมกับสิ่งอื่นๆ เพื่อหาทางคาดการณความเปนไปได

บทที่ ๖ : ความรูเบื้องตนเก่ยี วกบั การวางแผน ๑๗๙

ทใี่ กลเ คียงมากท่สี ุด เชน การวเิ คราะหความสัมพันธระหวา งเวลากับคาใชจาย เวลากับความเปนไปได
เวลากับวัตถุประสงค เวลากับทรัพยากรอื่นๆ เปนตน ดังนั้น จึงเกิดเทคนิคการวิเคราะหตางๆ ท่ี
เก่ียวของกับเวลามากมาย เชน การวิเคราะหผลประโยชนและคาใชจาย (Benefit/Cost Analysis)
การวิเคราะหป ระสทิ ธิผลของคาใชจ าย (Cost-effectiveness Analysis) เทคนิคคา ปจจุบัน (Present
Value) เทคนิค PERT/CPM และ IRR เปน ตน

๕) มิติดานการวางแผนเปนกระบวนการ (Planning is the process) การวางแผนเปน
กิจกรรมตอเน่ืองที่ตองกระทําติดตอกันไปเปนระยะๆ โดยมิใหขาดตอนหรือหยุดนิ่ง ทั้งนี้ เพราะแผน
จะตองปรับตัวใหเขากับสถานการณตางๆ ท่ีเปลี่ยนแปลงอยูตลอดเวลา สถานการณตางๆ ที่
เปลี่ยนแปลงอยูตลอดเวลาน้นั เกิดขน้ึ กเ็ พราะการวางแผนเปนเรื่องของความไมแนนอนในอนาคต ยิ่ง
เปนแผนระยะยาวมากเทาไหร ความไมแนนอนที่เกิดข้ึนก็ยิ่งมีมากข้ึน ความไมแนนอนดังกลาวทําให
เปา หมาย วัตถุประสงค ตลอดจนกระบวนการปฏิบัติงานตามแผนผิดพลาดไมตรงกับขอเท็จจริงที่เปน
ปจ จุบัน เมื่อเปนเชน นี้ กจ็ ําเปน ตองปรบั ปรุงเปลีย่ นแปลงและวางแผนใหมใหตรงกับขอเท็จจริง และที่
กลา วมานี้ คอื เหตุผลที่วา การวางแผนเปน กระบวนการ

ในขณะท่ี ธนชยั ยมจินดา๒๖ ไดจ าํ แนกมติ ขิ องการวางแผนไว ๑๑ ประการ อันประกอบดว ย
๑) มิติดานความความยืดหยุน (Flexibility) หมายถึง ในการจัดทําแผนน้ัน ควรท่ีจะใหแผนท่ี
จัดทํามีลักษณะของความยดื หยนุ หรอื ความคลอ งตัวในการที่จะปรับแผนในกรณีที่สภาพแวดลอมของ
องคการ โดยเฉพาะสภาพแวดลอมภายนอกที่เปล่ียนไป และทําใหแผนเดิมที่จัดทําภายใตสภาพแวดลอมใน
อดีตไมส ามารถทีจ่ ะนาํ ไปปฏิบัติได สภาพแวดลอมภายนอกทีม่ ักเปลยี่ นแปลงไป และเปนส่ิงที่องคการ
ไมสามารถที่จะควบคุมได อาทิเชน สภาพแวดลอมทางดานเศรษฐกิจ สภาพแวดลอมทางดาน
การเมือง สภาพแวดลอมทางดานคูแขงขัน สภาพแวดลอมทางดานเทคโนโลยี ฉะน้ัน ถา
สภาพแวดลอมภายนอกดังกลาวเปลี่ยนแปลงไป ไมวาจะเปนการเปลี่ยนแปลงในทางท่ีกอใหเกิดผลดีหรือ
กอใหเกิดผลเสียตอองคการ แผนท่ีไดจัดทําไวไมวาจะเปนแผนกลยุทธ หรือแผนปฏิบัติการ ก็มีความ
จาํ เปนที่จะตองปรบั แผนเพ่ือใหส อดคลองกับสภาพแวดลอ มภายนอกท่ีเปลี่ยนแปลงไป
๒) มิติดานความครอบคลุม (Comprehensiveness) หมายถึง ในการจัดทําแผนน้ัน ควรท่ี
จะใหแผนนัน้ มีความครอบคลมุ และบรู ณาการเอาหนาที่งานตางๆ ที่มีอยูในองคการท้ังหมดมากําหนด
ในการปฏบิ ตั งิ านตามแผน ทั้งในแผนระยะส้ัน แผนระยะยาว และแผนปฏิบัติการ แผนกลยุทธ โดยมี
จุดมุงหมายใหบรรลุเปาหมายหรือวัตถุประสงคขององคการ โดยใหแผนท่ีจัดทําข้ึนมีความครอบคลุม
ถึงหนาท่ีงานตางๆ ท่ีมีอยูในองคการ เชน ถาเปนองคการทางธุรกิจ หนาที่งานก็จะครอบคลุมไปท่ี
หนาที่ท่ีสําคัญขององคกรทางธุรกิจทั้งหมด เชน หนาที่การผลิต หนาท่ีการตลาด หนาที่การบริหาร
ทรัพยากรมนุษย หนาที่ทางดา นการเงินและบัญชี เปน ตน
๓) มิติดานความคุมคาใชจาย (Cost effectiveness) หมายถึง ในการจัดทําแผนนั้น
คาใชจายในการจัดทําแผนน้ัน เม่ือเปรียบเทียบกับผลตอบแทนที่ไดรับจากการดําเนินงานตามแผนนั้น
จะตองมคี าใชจายที่ต่ํากวาผลตอบแทนที่จะไดรับกลับคืนมา โดยเฉพาะในองคกรธุรกิจการวิเคราะหความ

๒๖ ชาคริต ชาญชิตปรีชา, (๑๑ ม.ค. ๕๑), “องคการและการจัดการ”, [ออนไลน], หนา ๔๕-๔๘,
แหลงทม่ี า: teacher.snru.ac.th/chakrit/admin [๒๓ มนี าคม ๒๕๖๒].

๑๘๐ บทที่ ๖ : ความรูเ บื้องตน เกย่ี วกับการวางแผน

คุมคาใชจายเปนสิ่งท่ีสําคัญ เพราะวาการวิเคราะหคาใชจายจําเปนท่ีจะตองนําความรูทางดาน
เศรษฐศาสตร การเงนิ และบัญชี มาเปน เครื่องมือในการวิเคราะหจดุ คุม ทุนและความคุมคาใชจ า ย

๔) มิติดานความชัดเจน (Specifity) หมายถึง ในการจัดทําแผนน้ัน แผนท่ีจัดทําข้ึนควรท่ีจะ
ใหมีการกําหนดไวอยางชัดเจนในแผนนั้นๆ วา รายละเอียดในแผนวามีงานอะไรบางที่จะตองทํา งานที่ทํา
นน้ั จะเริ่มตนเมื่อไหร และงานน้ันจะเสร็จส้ินลงเมื่อใด งานท่ีทําน้ันจะทําในหนวยงานไหนหรือสถานที่
ใด งานท่ที ํานั้นจะมีวิธีการในการทํางานอยางไร และงานทีท่ าํ น้ันใครเปนผูทรี่ ับผิดชอบบาง

๕) มิตดิ า นระยะเวลาของแผน (Time span) หมายถึง ในการจัดทําแผนนั้น ควรที่จะกําหนด
ระยะเวลาเร่ิมตนในการดําเนินงานตามแผน และระยะเวลาที่ส้ินสุดการดําเนินงานตามแผน โดยปกติ
แผนมักกําหนดระยะเวลาในการดาํ เนินงานตามแผนไวดงั น้ี คือ

(๑) แผนระยะส้นั คอื แผนท่ีมรี ะยะเวลาในการดาํ เนนิ งาน ๑ ป หรอื สนั้ กวา
(๒) แผนระยะปานกลาง คือ แผนทมี่ ีระยะเวลาในการดาํ เนินงาน ๓-๕ ป
(๓) แผนระยะยาว คอื แผนท่มี รี ะยะเวลาในการดาํ เนนิ งานต้งั แต ๕ ป ขึ้นไป
๖) มิติดานความเปนพิธีการ (Formality) หมายถึง ในการจัดทําแผนนั้นควรท่ีจะจัดทําข้ึน
อยางเปนพิธีการ โดยมีการจัดทําแผนโดยผานขั้นตอนตางๆ โดยเริ่มตั้งแตการเตรียมการกอนการ
วางแผน การวิเคราะหขอมูลและปญหา การพิจารณาประเมินทางเลือก การกําหนดแผนงาน
โครงการ การปฏิบัติตามแผน และการประเมินผลจากการนําแผนไปปฏิบัติ ความเปนพิธีการในการ
วางแผน ก็คือ การจัดลําดับขั้นตอนและความสําคัญตางๆ ของกระบวนการวางแผนและในข้ันตอน
หรือกระบวนการเหลาน้ีไดรับความเห็นชอบ และอนุมัติจากผูที่มีอํานาจหรือผูบริหารระดับสูงของ
องคการนั่นเอง
๗) มิติดานความปกปด (Confidentiality) หมายถึง ในการจัดทําแผนน้ันควรท่ีจะใหแผนนั้น
รบั ทราบเฉพาะกลมุ คนทเี่ ปนผรู ับผดิ ชอบเทานน้ั เพอ่ื ปองกนั ไมใหค ูแ ขง ขององคกรธุรกิจไดทราบถึงกล
ยุทธ ตลอดจนถึงวิธีปฏิบัติที่ไดกําหนดไวในแผน เนื่องจากถาหากคูแขงไดรับทราบถึงกลยุทธและวิธี
ปฏบิ ตั ทิ ไี่ ดกําหนดไวในแผนขององคกรธุรกิจ คูแขงขันอาจจะมีกลยุทธใหมๆ ออกมาเพื่อจะเอาชนะเราได
ดังน้ัน การปกปดความลับของแผนท่ีจัดทําข้ึนจึงเปนสิ่งสําคัญและจําเปนอยางยิ่งท่ีจะทําใหเราสามารถ
เอาชนะคแู ขงขัน และบรรลเุ ปาหมายของการทําธุรกิจได
๘) มติ ิดานความมีเหตผุ ล (Rationality) หมายถงึ ในการจัดทําแผนน้ัน ควรท่ีจะจัดทําขึ้นบน
พน้ื ฐานของความมีเหตุและผล โดยเนนไปที่แผนงาน โครงการ และกิจกรรมท่ีสามารถจะนําไปปฏิบัติ
ไดจ รงิ ในอนาคต ความมเี หตมุ ีผลในการที่จะทําใหแผนน้ันสามารถนําไปปฏิบัติไดจริงน้ัน จําเปนที่จะตอง
ทําการพิจารณา ในสวนที่เกี่ยวกับศักยภาพขององคการที่มีอยูในปจจุบันในการ ปฏิบัติงาน และ
สภาพแวดลอมภายนอกดา นตา งๆ ทสี่ ง ผลกระทบตอ องคก าร
๙) มิติดานความสอดคลอง (Relevance) หมายถึง ในการจัดทําแผนนั้น ตองสอดคลองกับ
วัตถุประสงค เปาหมาย หรือนโยบายขององคการท่ีไดกําหนดไว เพื่อใหการดําเนินงานในทุกๆ สวน
สอดคลองและเปนไปในทิศทางเดียวกัน โดยเฉพาะการดําเนินงานตามแผนในหนวยที่เล็กท่ีสุด ก็คือ
ระดับกิจกรรม ถากิจกรรมทุกกิจกรรมสอดคลองกันก็จะสงผลใหการดําเนินงานนั้นบรรลุ
เปาหมายหรอื บรรลุวัตถุประสงคไ ดอยา งมปี ระสทิ ธภิ าพ และมีประสทิ ธิผล

บทที่ ๖ : ความรูเ บอ้ื งตน เก่ยี วกับการวางแผน ๑๘๑

๑๐) มิติดานการเนนที่อนาคต (Future oriented) หมายถึง ในการจัดทําแผนน้ัน ไมควรที่
จะเนนอนาคตทีม่ คี วามยาวนานมากไปโดยเฉพาะแผนระยะยาว อันเน่ืองมาจากอนาคตที่ยาวนานมากไป
จะทําใหนักวิเคราะหที่จัดทําแผนขาดความม่ันคง แมนยําในการคาดคะเนหรือพยากรณ
สภาพแวดลอมดานตางๆ ท่ีสงผลกระทบตอองคการ อาทิเชน เศรษฐกิจ การเมือง สังคม คูแขงขัน และ
เทคโนโลยที เ่ี ปล่ียนแปลงไป ดังนั้น อนาคตที่เปนระยะเวลาท่ีเหมาะสมโดยมากมักมีระยะเวลาที่เกิน
๕ ป เพราะเปนระยะเวลาที่มนุษยอยูในวิสัยที่จะคาดคะเนหรือพยากรณสภาพแวดลอมท่ีสงผล
กระทบตอ องคการไดใ กลเ คยี งกบั ความเปนจริง

๑๑) มิติดานความตอเน่ือง (Continuous Process) หมายถึง แผนงานที่ดีน้ันควรที่จะให
แผนงานน้ันมีความตอเนื่องกับแผนงานอื่นๆ ที่เกิดขึ้นกอนหนาน้ีอันเนื่องมาจากการที่จะใหบรรลุ
เปาหมายขององคกรบางอยาง อาจจะตองใชเวลาในการดําเนินงานที่ใชเวลานาน ดังน้ัน การ
ดําเนินงานตามแผนงานบางแผนงาน อาจจะยังมีงานบางอยางท่ีจะตองทําตอไปในอนาคตขางหนาอีก
ยกตัวอยางเชน แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ นับตั้งแตแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ ๙ จนถึง
ฉบับปจจุบัน ดังขอยกตัวอยางฉบับปจจุบันที่กําลังใชกันอยู ก็คือ แผนพัฒนาแผนพัฒนาเศรษฐกิจ
และสังคมแหงชาติ ฉบับท่ี ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๖๐-๒๕๖๔)๒๗ ดังน้ัน ถาแผนพัฒนาฯ ฉบับท่ี ๑๒ ครบ
กําหนดระยะเวลาหรืออายุของแผน แตอาจจะมีงานบางอยางที่ยังตองทําตอไป ก็จะถูกกําหนดไวใน
แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ฉบับท่ี ๑๓ ตอ ไป

๖.๕ ประเภทของการวางแผน

ในการวางแผนนั้น การจําแนกประเภทของการวางแผน สามารถที่จะจําแนกเปนประเภท
ตา งๆ๒๘ ดังนค้ี อื

๑) การจาํ แนกแผนตามระยะเวลา มี ๓ ชนดิ ดวยกัน คอื
(๑) แผนระยะส้ัน (Short–range Planning) คือ แผนท่ีมีการกําหนดระยะเวลาในการ

ดําเนินงานที่ใชเวลานอยกวา ๑ ป แผนระยะสั้นจะเปนแผนที่มีการกําหนดรายละเอียดของงานหรือ
กิจกรรมไวอยางละเอียด เกี่ยวกับเวลาที่จะตองใชในการดําเนินงาน วัน เวลาท่ีเริ่มตนและสิ้นสุดการ
ดําเนินงาน จํานวนคนท่ีจะตองใชในการดําเนินงาน จํานวนงบประมาณท่ีจะตองใชในการดําเนินงาน
ตลอดจนกิจกรรมตางๆ ที่จะตองมีการจัดลําดับในการดําเนินกิจกรรมวาจะดําเนินกิจกรรมใดกอน-หลัง
จะเห็นไดวาแผนระยะส้ันจะมีการกําหนดรายละเอียดของแผนไวอยางชัดเจน และไมตองการความ
ยืดหยนุ มากนัก อนั เนอ่ื งมาจากแนวโนม ของสภาพแวดลอ มของแผนระยะส้ันจะไมเปลี่ยนแปลงไปมาก
นกั

(๒) แผนระยะปานกลาง (Medium–range Planning) คือ แผนท่ีมีการกําหนด
ระยะเวลาในการดําเนินงานที่มีระยะเวลาในการดําเนินงานมากกวา ๑ ป โดยปกติจะมีระยะเวลาในการ
ดําเนนิ งาน ๓-๕ ป แผนระยะปานกลางจะมีความสอดคลองกับแผนระยะยาวและกลยุทธขององคการ

๒๗ สาํ นกั งานคณะกรรมการพฒั นาการเศรษฐกิจและสงั คมแหง ชาติ, “รา ง แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม
แหงชาติ ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๖๐-๒๕๖๒)”, ใน เอกสารประกอบการประชุมประจําป ๒๕๕๙ ของ สศช.,
(กรงุ เทพมหานคร: สาํ นักงานคณะกรรมการพฒั นาการเศรษฐกิจและสงั คมแหงชาติ, ๒๕๕๙).

๒๘ ชาครติ ชาญชิตปรชี า, (๑๑ ม.ค. ๕๑), “องคก ารและการจัดการ”, [ออนไลน] , หนา ๔๘.

๑๘๒ บทที่ ๖ : ความรเู บ้ืองตน เกีย่ วกบั การวางแผน

การจัดทําแผนระยะปานกลางก็เพื่อท่ีจะทําใหแผนในการทํางานมีความยืดหยุนมากยิ่งขึ้น ซ่ึงแผน
ระยะปานกลางจะเปน แผนงานท่ีเชือ่ มแผนระยะยาวกับแผนระยะสนั้ เขา ไวดวยกัน

(๓) แผนระยะยาว (Long–range Planning) คือ แผนท่ีมีระยะเวลาในการดําเนินงาน
ตั้งแต ๕ ปข น้ึ ไป เปน แผนท่ีครอบคลุมการทํางานที่จะเกิดขึ้นในอนาคต ท่ีมีระยะเวลาในการทํางานที่
ยาวนาน การจัดทําแผนระยะยาวจะเกี่ยวของกับระยะเวลาท่ียาวนาน เงินลงทุนที่มาก และเปนเร่ือง
ที่จะตองมีการวิเคราะหสภาพแวดลอมทางดานเศรษฐกิจ การเมือง สังคม คูแขงขัน และเทคโนโลยี
อยางละเอียด เพ่ือที่จะใหองคการสามารถปรับการทํางานในอนาคตไดอยางมีประสิทธิภาพ ดังนั้น
รายละเอียดในแผนระยะยาวจะระบุถึงการทํางานในลักษณะที่กวางๆ เพ่ือใหมีความยืดหยุนสูงในการปรับ
การทาํ งานใหเขา กบั สภาพแวดลอ มภายนอกทีเ่ ปล่ียนแปลงไปภายในอนาคตขางหนา

๒) การจําแนกแผนตามระดับการบริหารภายในองคการ สามารถจําแนกไดเปน ๒ ชนิด
ดวยกนั คือ

(๑) แผนกลยุทธ (Strategic Plan) คือ แผนระยะยาวที่มีความมุงหมายในการปรับการ
ดําเนินงานขององคการใหสอดคลองกับสภาพแวดลอมภายนอกท่ีเปลี่ยนแปลงไป โดยจะตองมีการ
พิจารณาเปรียบเทียบวา ภายใตสภาพแวดลอ มทเ่ี ปลย่ี นแปลงไปในอนาคต องคการสามารถจะทําอะไร
ไดบาง องคการมีจุดแข็งและจุดออนอยางไร ภัยคุกคามท่ีสําคัญขององคการคืออะไร โอกาสของ
องคก ารในการดาํ เนินงานในอนาคตคืออะไรบาง

แผนกลยุทธที่ดีน้ัน จะตองมีความยืดหยุนสูง และมีการวิเคราะหขอมูลท้ังในสวนท่ีเปน
สภาพแวดลอมภายนอกที่สงผลกระทบตอองคการ แลวนํามาปรับปจจัยภายในซ่ึงเปนทรัพยากรการ
บริหาร อาทิเชน คน เงิน วัสดุสิ่งของ และความรูเกี่ยวกับการจัดการใหสอดคลองกับการดําเนินงาน
เพ่อื ใหก ารดาํ เนนิ งานบรรลุเปา หมายในแผนกลยทุ ธ

(๒) แผนปฏิบัติการ (Operational Plan / Action Plan) คือ แผนระยะส้ันท่ีมีความ
มุงหมายในการกําหนดรายละเอียดของกิจกรรมตางๆ เพื่อใหสอดคลองกับแผนกลยุทธเปนแผนที่
เกี่ยวของกับการดําเนินงานในแตละวัน มากกวาจะเปนการคาดคะเน หรือพยากรณการทํางานท่ีจะ
เกิดขึ้นในอนาคตท่ียาวนาน การจัดทําแผนระยะสั้นจะเปนหนาท่ีและความรับผิดชอบของผูบริหาร
ระดับกลางและผูบริหารระดับตน โดยมุงใหมีความชัดเจนของกิจกรรมที่จะทํา เวลาท่ีจะใชในการ
ทํางาน ผูรับผิดชอบในการดําเนินงานภายในรอบระยะเวลาไมเกิน ๑ ปหรือส้ันกวา ดังปรากฏใน
แผนภาพ ตอ ไปน้ี

บทท่ี ๖ : ความรูเบื้องตนเกีย่ วกบั การวางแผน ๑๘๓

แผนกลยทุ ธ แผนปฏบิ ตั ิการ
Strategic Plan Operational Plan

- แผนการตลาด - โครงการฝก อบรมพนักงาน
- แผนเทคโนโลยีการผลติ - โครงการเปดสาขาเพ่ิม
- แผนการขยายสาขา - โครงการเปด ตัวแทนจาํ หนายสนิ คา
- โครงการผลิตสนิ คาชนิดใหม

แผนภาพท่ี ๖.๒ แสดงการเปรียบเทียบแผนกลยุทธและแผนปฏิบตั ิการ

๓) การจาํ แนกแผนตามลกั ษณะหนาทีใ่ นการดาํ เนนิ งาน มี ๒ ชนดิ ดว ยกัน คือ
(๑) แผนแมบท (Master Plan) คือ การวางแผนในระดบั มหภาคขององคการท่ีรวบรวม

เอาหนาที่งานตางๆ ที่จําเปนจะตองปฏิบัติในอนาคตมาบูรณาการกัน เพ่ือใหเห็นถึงทิศทางในการ
ทํางานในอนาคตของหนาที่งานตางๆ แผนแมบทจะเกี่ยวของกับการทํางานในหนาที่งานแตละ
หนาท่ีงานที่ใชระยะเวลานาน อาทเิ ชน การทาํ หนาที่งานของแผนกการตลาดในระยะ ๕ ปขางหนาจะ
เปน อยา งไร

(๒) แผนหนาท่ี (Functional Plan) คือ การวางแผนในระดับจุลภาคขององคการท่ีมี
การกําหนดกิจกรรมท่ีจะตอ งทาํ ในระยะเวลาทไ่ี มเกนิ ๑ ป หรอื ส้นั กวา ใหมีความชัดเจนในหนา ทงี่ านแตละ
หนาที่งานวา มีกิจกรรมอะไรบาง อาทิเชน ภายในระยะเวลา ๑ ป หนาที่และกิจกรรมของแผนการ
ตลาดจะประกอบไปดว ยอะไรบา ง

ในขณะท่ี เอกชัย ก่ีสุขพันธ๒๙ ไดแบงแผนออกเปนประเภทตางๆ ซึ่งเนื้อหาสวนใหญท่ี
จัดแบงมาจากแนวคิดการจัดทําแผนของภาคธุรกิจ โดยการใชระยะเวลา ระดับองคการ และ
ลักษณะเฉพาะ เปน เสนแบง การกาํ หนดประเภท อนั ประกอบดวย

๑) แผนท่จี าํ แนกตามการใช
(๑) Standing Plan เปนแผนท่ีใชในการปฏิบัติงานประจําตลอดเวลา หมายถึงเม่ือ

ภารกิจเสร็จสิ้นแลวก็มีการนํากลับมาใชปฏิบัติงานอีก อาทิเชน การที่ลูกคามาขอสินเช่ือจากธนาคาร
ทุกธนาคารกจ็ ะมแี ผนดําเนนิ การเก่ยี วกบั การพิจารณาลูกคาท่ีขอสินเชื่อรายน้ันๆ นับตั้งแต การรับคํา
ขอสินเชื่อ การนัดลูกคา การวิเคราะหสินเช่ือ การดําเนินงานข้ันตอนภายในสาขา และอาจจะถึง
สํานักงานใหญของธนาคารน้ันๆ เมื่อลูกคาไดรับสินเชื่อไปแลว หากมีลูกคารายใหมมาย่ืนขออีก ก็
จะตองปฏิบัติตามแผนเหมือนเดิมเชน น้ี เรยี กวา แผนประเภท Standing Plan

(๒) Single-Use Plan เปนแผนท่ีใชเพียงคร้ังเดียวแลวจะไมมีการนํากลับมาใชอีก
ตัวอยางเชน แผนการโปรโมทสินคาบางชนิด หรือแผนการโปรโมทบัตรเครดิตของธนาคารที่มีการ
ยกเวน คาธรรมเนียมตา งๆ เม่อื เปดตวั เปน ครง้ั แรก

๒๙ เอกชยั กี่สุขพันธ, การบริหาร: ทกั ษะและการปฏิบัติ, หนา ๔๐-๔๓.

๑๘๔ บทที่ ๖ : ความรเู บ้ืองตน เกี่ยวกับการวางแผน

๒) แผนท่ีจาํ แนกตามระยะเวลา
(๑) Short-Term Plan เปนแผนระยะสั้นท่ีใชเวลาในการปฏิบัติการไมเกิน ๑ ป ซ่ึง

อาจจะเปนแผนสงเสริม อาทิเชน แผนสงเสริมการขาย แผนการขยายสวนแบงการตลาด หรือ
แผนการใหบรกิ ารทีด่ ีหลงั การขาย

(๒) Intermediate Plan เปนแผนระยะกลางที่ใชเวลาในการปฏิบัติการตั้งแต ๑-๓ ป
ซึ่งมักจะเปนแผนที่เก่ียวกับความตองการในอนาคตอันใกล อาทิเชน แผนการสรางภาพพจนที่ดีของ
ตวั สนิ คา หรอื ตัวบริษัท แผนการพัฒนาบุคลากร แผนดา นการเงนิ

(๓) Long-Term Plan เปนแผนระยะยาวที่ใชเวลาในการปฏิบัติการตั้งแต ๓-๕ ปขึ้นไป
มักจะเปนแผนท่ีเก่ียวของกับทิศทางขององคการในอนาคต อาทิเชน แผนการผลิตสินคาใหมๆ สู
ทอ งตลาดซงึ่ ตองใชระยะเวลามากในการวจิ ยั และพฒั นา แผนเก่ยี วกบั การผลติ หรือผลผลิตของบริษัท
แผนเกยี่ วกับการปรับปรุงโครงสรางการบรหิ าร

๓) แผนทจี่ าํ แนกตามระดบั องคการ
(๑) Strategic Plan เปนแผนเชิงกลยุทธท่ีผูบริหาร หรือคณะกรรมการบริหารระดับสูง

ขององคกร เปนผูกําหนดข้ึนโดยแสดงใหทราบถึงทิศทาง และความตองการของบริษัทในอนาคต
เทาน้ัน โดยถือวาผูบริหารระดับรองลงไปจะตองยึดถือและหาแนวทางในการปฏิบัติงานใหบรรลุตาม
เปา หมายขององคก ารใหไ ด การกาํ หนดแผนกลยุทธมกั ใชค าํ ถามเหลา นี้ อาทเิ ชน

อดีตเราเปนอยางไร ?
ปจจุบันเราเปนอยางไร ?
อนาคตเราจะเปน อยา งไร ?
เราสามารถไปในทิศทางใดไดบ าง ?
ทศิ ทางใดทเี่ ราสามารถไปไดในปจจุบัน ?
เราจะไปถงึ ทิศทางเหลานัน้ ไดอ ยางไรบา ง ?
(๒) Operation Plan เปน แผนปฏบิ ตั ิการทีส่ รา งข้ึนเพ่ือรองรับแผนประเภท Strategic
Plan โดยจะมีการกําหนดแผนงานและโครงการตางๆ ที่มีวัตถุประสงค (Objectives) ในการ
ปฏิบัติงานใหสอดคลองกับเปาหมาย (Goals) ท่ีกําหนดไว แผนประเภทนี้เนนที่การปฏิบัติงานใหได
ตามทิศทางท่ีผูบริหารระดับสงู ตอ งการ
๔) แผนท่ีจาํ แนกตามลกั ษณะเฉพาะ
(๑) Specific Plan เปนแผนท่ีกําหนดตามความตองการหรือวัตถุประสงคในการ
ปฏิบตั ิงานทีเ่ ฉพาะเจาะจงมาก เชน จะตองทาํ กาํ ไรใหเพ่ิมขนึ้ จากปท่ีแลว อีก ๓๐% และลดรายจายใน
การปฏิบัติงานลง ๕% เปน ตน
(๒) Direction Plan เปนแผนท่ีกําหนดเพียงทิศทาง ความตองการในการปฏิบัติงานไว
อยางกวางๆ เชน จะตองทํากําไรใหเพ่ิมขึ้นจากปท่ีแลวไมนอยกวา ๒๐% เปนตน แผนประเภท
Direction Plan นี้ อาจจะเทียบเคยี งไดกับแผน Strategic Plan
จากการจําแนกประเภทของการวางแผนดังกลาวขางตนนั้น พอจะสรุปไดวา ประเภทของ
การวางแผนนั้น ไมวาจะเปนแผนที่จําแนกตามระยะเวลา จําแนกตามระดับการบริหารหรือองคการ
และจาํ แนกตามลักษณะหนาท่ี ลวนแลวแตมุงเนนสาระสําคัญที่สุด ก็คือเปาหมายหรือวัตถุประสงคที่

บทท่ี ๖ : ความรูเบือ้ งตน เกี่ยวกบั การวางแผน ๑๘๕

ตองการ ทง้ั นี้ การจําแนกประเภทของแผนเปนประเภทตางๆ ก็เพ่ือทําใหทราบความสัมพันธระหวาง
แผนการทํางานในมิติของเวลา มิติของระดับการบริหาร และมิติของลักษณะหนาท่ีที่มีอยูในองคการ
น่นั เอง

๖.๖ ขน้ั ตอนการวางแผน

สําหรบั ข้ันตอนในการวางแผน มีนักวิชาการไดเสนอไวหลากหลาย ในที่น้ี ผูเขียนขอประมวล
สรปุ ขนั้ ตอนตา งๆ ตง้ั แตเริม่ ตน จนถงึ การมีแผนท่เี ปน ลายลักษณอ กั ษร ดังตอไปนี้

๑) การเตรยี มการกอนการวางแผน ในขน้ั ตอนน้อี าจจะมีการจัดหนวยงาน หรือบุคคลขึ้นมา
เพื่อที่จะรับผิดชอบในการวางแผน ตลอดจนจะตองมีการเก็บรวบรวมขอมูลท่ีจําเปนจะตองใชในการ
กําหนดแผน อาทิเชน ขอมูลท่ีเปนสภาพแวดลอมภายนอกขององคการ คือ สภาพแวดลอมทางดาน
เศรษฐกิจ สงั คม การเมือง และคแู ขงขนั และขอ มลู ที่เปน สภาพแวดลอมภายในคือ ทรัพยากรทางการ
บรหิ ารตา งๆ เชน เงนิ คน วสั ดุอปุ กรณ เคร่ืองไม เครอ่ื งมือตา งๆ เปนตน

๒) การวิเคราะหขอมูลและปญหา โดยการศึกษางานท่ีปฏิบัติมาแลววา มีปญหาอะไรบาง
และมีสิ่งใหมที่องคการตองการจะทําคืออะไร โดยใชประโยชนจากขอมูลท่ีเก็บรวบรวมมาในข้ันตอนน้ี
อาจจะมีการนําเอาเทคนิคการวิเคราะหท่ีเรียกวา SWOT มาเปนเคร่ืองมือในการวิเคราะหขอมูลและ
ปญหาเพื่อใหทราบถึงจุดแข็ง จุดออน โอกาส และอุปสรรค ในการปฏิบัติงานขององคการ สําหรับ
เทคนิคการวิเคราะหท่ีเรียกวา SWOT ดังกลาวขางตนน้ัน จะประกอบไปดวยการวิเคราะหในเร่ือง
ตา งๆ ทีเ่ กยี่ วของกับองคการ ดงั นี้คือ

(๑) จุดแข็งและจุดออนภายใน (Internal Strengths and Weaknesses) คือ ส่ิงท่ี
องคการสามารถที่จะควบคุมได อาทิเชน ทรัพยากรทางการบริหารตางๆ ท่ีจําเปนตองใช เชน คน เงิน
วัสดุอุปกรณ ความรูเก่ียวกับการจัดการ เปนตน ปจจัยภายในดังกลาวน้ี สามารถท่ีจะพิจารณาวา มี
จุดแข็งหรือจุดออนไดหลายๆ วิธี เชน การพิจารณาขวัญและกําลังใจของพนักงาน ประสิทธิภาพการ
ผลิต การใชอัตราสวนทางการเงิน เปนตน จุดแข็งและจุดออนนั้นจะตองทําการเปรียบเทียบกับองคกร
ทเ่ี ปนคแู ขง ทางธุรกิจ ถาเหนอื กวาคูแ ขง ขนั ก็ถือวา เปน จดุ แขง็ และถาดอ ยกวา ก็ถือวา เปนจุดออ น

(๒) โอกาสและอุปสรรคภายนอก (External Opportunities and Threats) คือ สิ่งที่
องคการไมสามารถที่จะควบคุมได อันเน่ืองมาจากผลกระทบที่เกิดจากสภาพแวดลอมภายนอกที่มี
อทิ ธิพลตอองคการทั้งในดา นท่ดี แี ละไมด ี อาทิเชน สภาพแวดลอมทางดานเศรษฐกิจ การเมือง สังคม คู
แขง ขนั และเทคโนโลยี

ดวยเหตุนี้ องคการธุรกิจจึงตองพยายามแสวงหาโอกาส เพ่ือใหธุรกิจมีความไดเปรียบ
คูแขงและพยายามหลีกเล่ียงอุปสรรคจากภายนอก โดยการคาดคะเนและพยากรณสภาพแวดลอม
ภายนอกที่เปลยี่ นแปลงไปอยางมปี ระสิทธภิ าพและมีประสทิ ธผิ ล

๓) การพิจารณาประเมินทางเลือก วิเคราะหทางเลือกและตัดสินใจเลือกส่ิงสําคัญ หรือ
ทางเลอื กทจ่ี ะตองทํากอ นเพ่ือนํามากาํ หนดเปา หมาย และแผนงานในขั้นตอไป

๔) การกําหนดแผนงานและโครงการตางๆ ซ่ึงก็คือการเขียนแผน อันประกอบดวย แผนงาน
โครงการ และกิจกรรม ดงั แสดงรายละเอยี ดตอ ไปนี้

๑๘๖ บทที่ ๖ : ความรเู บอ้ื งตน เก่ียวกบั การวางแผน

(๑) แผนงาน (Program) คือ แผนท่ีมีการรวบรวมเอางานท่ีมีลักษณะคลายคลึงกันและ
เหมือนกันมารวมเขาไวดวยกัน แลวแบงกลุมงานท่ีมีอยูออกเปนกลุมงานใหญตามลักษณะงาน เชน
แผนการผลิต แผนการตลาด แผนการเงินและบญั ชี และแผนการบริหารทรัพยากรมนษุ ย เปน ตน

(๒) โครงการ (Project) คือ แผนซึ่งกําหนดรายละเอียดของการปฏิบัติงานตางๆ เพื่อให
บรรลุเปาหมายในแผนงาน ซ่ึงในโครงการจะมีการระบุรายละเอียดที่สําคัญๆ อาทิเชน รายละเอียดของ
กิจกรรมท่ีจะตองปฏิบัติวามีอะไรบาง ปฏิบัติอยางไร ปฏิบัติเมื่อไร ใครรับผิดชอบ ใชงบประมาณเทาไร
ตลอดจนวิธกี ารประเมนิ ผลโครงการ

(๓) กิจกรรม (Activity) หมายถึง โครงการแตละโครงการอาจจะมีกิจกรรมที่ตองกระทํา
หน่ึงกิจกรรม หรือมากกวาหนึ่งกิจกรรมก็ได กิจกรรม คือการกระทําใดๆ ก็ตามเพื่อใหเกิดผลท่ี
ตอ งการการกําหนดแผนงานและโครงการตา งๆ จะตองกาํ หนดส่งิ ตอ ไปนด้ี ว ย น่ันก็คือ

(ก) กําหนดวัตถุประสงคและเปาหมาย การกําหนดเปาหมายของแผนงานตอง
สอดคลองกับวัตถุประสงคขององคการ และการกําหนดเปาหมายของโครงการตองสัมพันธกับ
แผนงานดวย การกําหนดวัตถุประสงค และเปา หมายทด่ี ใี หมผี ลอยางจริงจัง ในทางปฏิบัติควรกําหนด
ไวใ น เชิงปรมิ าณ เนอื่ งจากการกําหนดไวใ นเชงิ คณุ ภาพนนั้ ยากท่จี ะวดั ได

(ข) กําหนดวิธีดําเนินการหรือกิจกรรม เปนการกําหนดแนวปฏิบัติวาจะทําอะไร
อยางไรบางตามลําดับ กําหนดตัวบุคคลผูรับผิดชอบ กําหนดเวลาในการปฏิบัติ และวิธีประเมินผล
และ

(ค) กาํ หนดคาใชจาย จะตองใชงบประมาณสําหรับดําเนินการเทาใด ตองคํานวณให
ละเอยี ดทกุ แงทกุ มมุ และตอ งใชท รัพยากรอะไรบาง

ความสัมพันธระหวาง แผนงาน และกิจกรรม หรือโครงการ ไดแสดงในภาพขางลางนี้ นั่นคือ
องคการมีการกําหนดเปาหมายรวมกัน มีการวางแผนงานหลักไวเพ่ือเคร่ืองมือนําทางไปสูเปาหมาย โดยใน
แตล ะแผนงานจะประกอบดว ยโครงการยอย และแตล ะโครงการยอยก็จะประกอบดว ยกิจกรรมยอ ย ที่จะบอก
ถึงวิธีการดําเนินการใหสําเร็จ และไดผลลัพธตามเปาหมายที่วางไวอยางมีทิศทางที่ชัดเจน ดังปรากฏใน
แผนภาพ ตอไปน้ี

บทท่ี ๖ : ความรูเบ้อื งตนเก่ยี วกับการวางแผน ๑๘๗

วตั ถปุ ระสงคข ององคการ
เปา หมาย

แผนงาน A แผนงาน B แผนงานท่ี C

โครงการ โครงการ โครงการ a โครงการ b

- กจิ กรรม ก กิจกรรม กิจกรรม กิจกรรม
- กิจกรรม ข กจิ กรรม กจิ กรรม กิจกรรม
- กิจกรรม ค

แผนภาพที่ ๖.๓ แสดงสว นประกอบของแผน และความสัมพันธร ะหวา งเปา หมาย แผนงาน
โครงการ และกจิ กรรมในภาคปฏบิ ตั โิ ครงการ

๕) การปฏิบัติตามแผน คือ การนําแผนไปปฏิบัติ ซ่ึงตองใชกระบวนการบริหารตางๆ อาทิเชน
การจัดระบบงาน การจัดวางตัวบุคคล การอํานวยการสั่งการ การตรวจนิเทศ และการควบคุมงาน หลัก
ท่ัวไปในการนาํ แผนออกปฏบิ ัติ มดี ังนค้ี ือ

(๑) หวั หนา งานและผปู ฏิบตั ติ องศกึ ษาแผนใหเขาใจเสยี กอน เชน เขาใจวัตถุประสงค ตอง
รวู า ทําอะไร เม่ือไร มใี ครรวมงาน มงี บประมาณมากนอยเพียงใด เปนตน

(๒) หวั หนางานตองแบง หนาท่คี วามรบั ผิดชอบใหคนงานอยา งชัดเจน
(๓) ชี้แจงการปฏิบัติงานตามแผนใหท ราบโดยละเอียดเพื่อใหพ รอมจะปฏบิ ตั งิ านได
(๔) จะตองมีการประสานงานระหวางหนวยงานหรือบุคคลท่ีเก่ียวของ เพ่ือใหงานดําเนิน
ไปไดอ ยา งราบรืน่
(๖) จัดทําปฏทิ นิ ปฏบิ ตั ิงานใหผูเ ก่ียวขอ งทราบ
๖) การประเมินผล เม่ือไดดําเนินการตามแผนไประยะหน่ึง ควรมีการตรวจสอบประเมินผลงาน
การประเมินผลที่นิยมทาํ กนั คอื ประเมินในระยะครึง่ เวลาของแผนและในเวลาส้ินสุดของแผน เพ่ือใหรู
ปญ หา และอุปสรรคตางๆ จะไดแกไขปรับปรุงแผนใหดีตอไป สําหรับหลักการท่ัวไปที่ใชเปนแนวทาง
ในการประเมนิ ผล มดี ังน้ี
(๑) ศึกษาวตั ถุประสงคหรือเปา หมายของแผนใหเ ขา ใจ
(๒) เลือกวิธีการประเมินที่เหมาะสมมาใช เชน การสังเกต การสัมภาษณ และการใชสถิติ
เปนตน
(๓) รวบรวมขอ มูลทีเ่ กี่ยวกับการปฏิบัตติ ามแผน

๑๘๘ บทที่ ๖ : ความรูเ บื้องตน เกย่ี วกบั การวางแผน

(๔) รายงานประเมินผลตอ ผูบรหิ ารหรอื ผูบ งั คบั บญั ชาทีเ่ ก่ยี วของ

จากกระบวนการวางแผนดังกลาวขางตน จะทําใหทราบไดวา เปนกระบวนการที่ใชในการ
วางแผนโดยทว่ั ๆ ไป แตถา เปนการจัดทาํ แผนกลยุทธในองคกรธุรกิจก็จะมีความสลับซับซอนเพ่ิมขึ้นอีก
เนอ่ื งจากวงการธุรกิจจะมกี ารแขง ขันกันสูง

๖.๗ ความสมั พันธร ะหวางนโยบายสาธารณะกบั การวางแผน

เม่ือกลาวถึงความสัมพันธระหวางนโยบายสาธารณะกับการวางแผน ดังท่ีไดทราบแลวจาก
บทตนๆ วา นโยบายเปนเครื่องมือที่สําคัญของรัฐบาลในการพัฒนาประเทศ แตในขณะเดียวกัน
นโยบายก็ตองใชเวลาในการดําเนินงานใหบรรลุเปาหมาย ในชวงเวลาดังกลาวลวนมีความจําเปนท่ี
จะตองทาํ การวางแผนรองรับ เพื่อเปนหลักประกันวาการนํานโยบายไปปฏิบัติจะบรรลุเปาหมายท่ีพึง
ประสงคอยางมีประสิทธผิ ลและประสทิ ธิภาพ

ดังน้ัน จึงกลาวไดวา แผน (Plan) คือ รูปธรรมของนโยบายที่ประกอบดวยมาตรการและ
กจิ กรรมตางๆ ท่ีทาํ ใหก ารนํานโยบายไปปฏิบัติปรากฏเปนจริง และแผนก็คือผลผลิตของการวางแผน
(Planning) เมื่อแผนถูกนําไปปฏิบัติ ผูปฏิบัติจะตองตรวจสอบวา มาตรการและกิจกรรมตางๆ ท่ี
กําหนดไวในแผนนั้นมีความเหมาะสมหรือไม หรือกอใหเกิดปญหาหรืออุปสรรคใดๆ บาง ในขณะ
นําไปปฏิบัติ และปญหาอุปสรรคตางๆ เหลานั้น สามารถแกไขไดหรือไม และสงผลกระทบตอการ
บรรลเุ ปา หมายเพียงใด การประเมนิ ผลการนาํ แผนไปปฏบิ ัติจะทําใหทราบขอมูลสําคัญเพ่ือนํามาใชใน
การปรับปรุงการวางแผนใหมใหมีความเหมาะสมยิ่งข้ึน หรืออาจจําเปนจะตองปรับปรุงนโยบายใหมี
ความเหมาะสมตอการนําไปปฏิบัติใหบรรลุเปาประสงคอยางมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ ดัง
ปรากฏในแผนภาพ ตอ ไปน้ี

Policy Planning Plan

Feedback

แผนภาพที่ ๖.๔ แสดงความสัมพนั ธระหวาง นโยบาย การวางแผน และแผน

จากแผนภาพดังกลาวขางตนนั้น เพื่อชวยใหเขาใจความเช่ือมโยงระหวางนโยบายกับการ
วางแผนมากย่งิ ขึน้ จึงมนี ักวิชาการไดใ หน ิยามความหมายของคําตางๆ ท่เี ก่ียวของ ดังตอไปนี้

๑) เปาประสงค (Goal) หมายถึง สภาพการณที่พึงปรารถนา มีลักษณะกวางๆ ไม
เฉพาะเจาะจง ซง่ึ รฐั บาลหรือองคก ารประสงคจ ะใหบรรลผุ ลสาํ เรจ็

บทท่ี ๖ : ความรเู บอ้ื งตนเกีย่ วกับการวางแผน ๑๘๙

๒. วัตถุประสงค (Objective) หมายถึง สภาพการณที่พึงปรารถนา มีลักษณะเฉพาะ

เจาะจงซง่ึ รฐั บาลหรอื องคการประสงคจะใหบรรลุผลสาํ เรจ็

๓. นโยบาย (Policy) เปนแนวทางปฏิบัติของรัฐบาลวา จะทําอะไร (What to do) มี

ลักษณะกวา งๆ และเปน นามธรรม (Abstract) ไมม รี ายละเอยี ดวา จะทําอยางไร (How to do)

๔) แผน (Plan) เปนการเตรียมการและตัดสินใจในปจจุบันเพื่อกระทําในอนาคตโดย

วิเคราะหอ ยางเปนระบบ เพ่อื ใหก ารดาํ เนินงานตามแผนบรรลวุ ัตถปุ ระสงคอ ยางมีประสิทธิภาพ กลาว

อีกนัยหนึ่ง ก็คือเปนการแปลงนโยบายซ่ึงเปนนามธรรมใหเปนรูปธรรมย่ิงข้ึน โดยผูเขียนขอ
ยกตัวอยาง การวิเคราะห 5W2H๓๐ นั่นคือ การต้ังคําถามในการสํารวจปญหาและแนวทางการแกไข

โดยการทาทายดวยคําถาม โดยเปนการคิดวิเคราะห ท่ีใชความสามารถในการจําแนก แยกแยะ

องคประกอบตางๆ นํามาหาความสัมพันธเชิงเหตุผลระหวางองคประกอบตางๆ เพื่อคนหาคําตอบที่

เปนความจริง จากนั้นจึงรวบรวมขอมูลมาจัดระบบ เพื่อใหงายตอการทําความเขาใจ และเพื่อตอบ

คําถามเหลา น้ี คือ

(๑) อะไร (What) : ช่ือของแผนในสง่ิ ทจี่ ะทําคืออะไร

(๒) ทําไม (Why) : วตั ถปุ ระสงคของแผนวา ทําไมเราจงึ ทาํ สงิ่ น้นั

(๓) ทไ่ี หน (Where) : สถานที่ดาํ เนินการตามแผนคือสถานทไ่ี หน

(๔) เม่ือไร (When) : ระยะเวลาของแผนทีจ่ ะทํา แลวจะทําเมื่อไร

(๕) ใคร (Who) : ใครเปนผรู บั ผดิ ชอบแผน ใครเกี่ยวของบา ง

(๖) อยา งไร (How) : วิธดี ําเนนิ งานใหบ รรลผุ ลตามแผนไดอ ยา งไร

(๗) งบประมาณเทาไร (How Much) : งบประมาณคา ใชจา ยเทา ไรเม่อื เราจะทาํ ตาม

แผน

จากหลักการวิเคราะห 5W2H ขา งตนนน้ั ดงั ปรากฏในแผนภาพ ตอไปน้ี

แผนภาพท่ี ๖.๕ แสดงหลักการวิเคราะห 5W2H ของ Tanatcha

๓๐ Tanatcha, (๑๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๙), การคิดเชิงระบบกับการวิเคราะหปญหาในชีวิตประจําวัน
G1, [ออนไลน]. แหลงท่ีมา: https://www.blogger.com/profile/00348546640819543215 [๒๕ ม.ี ค. ๒๕๖๒].

๑๙๐ บทที่ ๖ : ความรูเบื้องตน เกี่ยวกับการวางแผน

๕) แผนงาน (Program) เปนสวนยอยของแผน โดยทั่วไปแผนหนึ่งๆ มักประกอบดวยสอง
โครงการข้ึนไป แตละแผนงานอาจมีวัตถุประสงคเฉพาะของแผนงานตางกัน แตวัตถุประสงคข้ัน
สุดทา ยของแผนงานตา งกม็ ุง ชวยใหว ตั ถปุ ระสงคร วมของแผนบรรลผุ ลสําเร็จอยา งมปี ระสิทธิภาพ

๖) โครงการ (Project) เปนกิจกรรมยอยของแผนงาน โดยทั่วไปแผนงานหน่ึงๆ มัก
ประกอบดวยสองโครงการข้ึน แตละโครงการอาจมีวัตถุประสงคเฉพาะของโครงการตางกัน แต
วตั ถุประสงคข้นั สดุ ทา ยของแตละโครงการตา งก็มงุ ชวยใหว ัตถุประสงคร วมของโครงการบรรลผุ ล

ในการจําแนกความสัมพันธระหวางนโยบายสาธารณะกับการวางแผนน้ัน จะมีการจําแนก
ออกเปน ๒ ประเภทดว ยกัน คอื

๑) ความสมั พันธในแนวดิง่ หรือแนวตง้ั (Vertical Relation)
การศกึ ษาความสัมพันธระหวางนโยบายสาธารณะกบั การวางแผนในแนวดิ่งจะสะทอนใหเห็น
ถงึ ความสมั พนั ธจากบนลงลาง โดยต้ังคําถามวา ทําอยางไร (How) นโยบายสาธารณะที่กําหนดไว จึง
จะประสบความสาํ เร็จบรรลุเปาหมายท่กี าํ หนดไวซ ่งึ วิธีการที่นําไปสูนโยบายสาธารณะ ก็คือการจัดทํา
แผน แผนงาน และโครงการ ทส่ี อดคลองกนั สัมพันธก ัน ดงั ปรากฏในแผนภาพ ตอ ไปนี้

นโยบายสาธารณะ
(๑)

แผน แผน แผน
(๑) (๒) (๓)

แผนงาน แผนงาน แผนงาน
(๑) (๒) (๓)

โครงการ โครงการ โครงการ
(๑) (๒) (๓)

แผนภาพท่ี ๖.๖ แสดงความสัมพนั ธร ะหวา งนโยบายสาธารณะกับการวางแผนในแนวดิ่ง

จากแผนภาพดังกลาวขางตนนี้ แสดงใหเห็นวา ลักษณะความสัมพันธของนโยบายสาธารณะ
แผน แผนงาน และโครงการ ซ่ึงเปนการแปลงนโยบายจากท่ีเปนนามธรรมไปสูการปฏิบัติการที่
รูปธรรมที่ชัดเจนตามลําดับต้ังแต แผน แผนงาน และโครงการ โดยลักษณะความสัมพันธ อาจจะ
อธบิ ายไดดงั น้ี

บทท่ี ๖ : ความรเู บ้อื งตน เก่ียวกับการวางแผน ๑๙๑

ประการแรก นโยบายสาธารณะ (๑) ประกอบดว ย แผน (๑) + แผน (๒) + แผน (๓)
ประการทส่ี อง แผน (๒) ประกอบดว ย แผนงาน (๑) + แผนงาน (๒) + แผนงาน (๓)
ประการท่ีสาม แผนงาน (๒) ประกอบดว ย โครงการ (๑) + โครงการ (๒) + โครงการ (๓)

สรุปไดวา นโยบายสาธารณะ (Public Policy) ประกอบดวยแผนหลายแผนรวมกัน แผน
(Plan) ประกอบดวยแผนงานหลายแผนงานรวมกัน แผนงาน (Program) ประกอบดวยโครงการ
หลายโครงการรวมกัน และโครงการ (Project) ประกอบดว ยกจิ กรรมหลายกิจกรรมรวมกัน

๒) ความสมั พนั ธใ นแนวนอนหรอื แนวราบ (Horizontal Relation)
การศึกษาความสัมพันธระหวางนโยบายสาธารณะกับการวางแผนในแนวนอน จะสะทอนให
เห็นถึงความสัมพันธของนโยบายกับการวางแผนที่เปนมิตรตอกัน เก้ือหนุนสงเสริมกัน และเปนการ
ยกระดับใหแผนซึ่งเปนผลผลิตของนโยบายมีความหมายที่ไมตางจากตัวนโยบาย ซ่ึงมีผลตอองคกรท่ี
นําแผนไปปฏบิ ัตจิ ะมคี วามตระหนกั มากย่ิงข้ึนในการท่จี ะดาํ เนนิ การใหบรรลุวตั ถุประสงคตามแผน ดัง
ปรากฏในแผนภาพขางลาง ตอไปน้ี

นโยบายสาธารณะ แผนงาน การนํานโยบาย/แผนงาน/โครงการ
(Public Policy) (Program) ไปสกู ารปฏบิ ตั ิ (Implementation)

การยอนกลบั ของขาวสาร
(Feedback)

แผนภาพที่ ๖.๗ แสดงความสมั พนั ธนโยบายสาธารณะกบั แผนในแนวราบ

จากแผนภาพดังกลาวขางตนนั้น ทําใหทราบไดวา ความสัมพันธในแนวราบแผนจะเปนจุด
เช่ือมโยงระหวางนโยบาย (Policy) กับการนํานโยบายไปสูการปฏิบัติ (Policy Implementation)
หลังจากที่แปลงเปนรูปธรรมแลว ซึ่งสอดคลองกับแนวคิดของ อเล็กซานเดอร (Ernest R.
Alexander)๓๑ ทเี่ รยี กรูปแบบความสัมพันธน้ีวา The PPIP Model ซ่งึ ประกอบดวย

P = Policy คือ นโยบาย
P = Plan คอื แผนงาน
I = Implementation คือ การนาํ นโยบายซึ่งแปลงเปน รูปธรรมในรูป

ของแผนงานไปสกู ารปฏิบัติ
P = Process คอื กระบวนการ

๓๑ เสนห  จยุ โต, “แนวคิดเกยี่ วกับนโยบายสาธารณะ”, ใน ประมวลสาระชุดวิชานโยบายสาธารณะและ
การบรหิ ารโครงการ, (นนทบุรี: สาํ นักพมิ พม หาวิทยาลยั สุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๘), หนา ๒๔-๒๗.

๑๙๒ บทท่ี ๖ : ความรเู บือ้ งตน เกี่ยวกบั การวางแผน

จากภาพความสัมพันธขางตนน้ี จะเริม่ จากการมีนโยบาย (Policy) แลว จึงแปลงนโยบาย ซ่ึงมี
ลักษณะเปนนามธรรมใหไปเปนรูปธรรมในรูปของแผนงาน (Program) หลังจากนั้นจึงนํานโยบายไป
ปฏิบตั ิ

สรปุ ทา ยบท

การวางแผน คือ กระบวนการในการกําหนดวัตถุประสงคและวิธีการวาจะทําอยางไรใหบรรลุ
วัตถุประสงคนั้น ซ่ึงมีความสําคัญตอองคการเพราะจะชวยทําใหการบริหารงานประหยัดในเรื่องของ
คน เวลา และงบประมาณไปพรอมกัน ขณะเดียวกันการวางแผนก็เปนขั้นตอนในการแปลงนโยบาย
สาธารณะไปสูการปฏิบัติ ดังน้ัน วัตถุประสงคของแผนจึงตองมีความชัดเจนที่เปนรูปธรรมมากกวา
วตั ถปุ ระสงคของนโยบาย ผลผลติ ของการวางแผน กค็ อื แผนประเภทตา งๆ ซงึ่ อาจจะจาํ แนกเปน แผน
ระยะสน้ั แผนระยะกลาง และแผนระยะยาว หรอื อาจจะจาํ แนกเปน แผนพัฒนา หรือแผนแมบท แผน
กลยุทธ และแผนปฏิบัติการประจําป ท้ังน้ี นักวางแผนและผูท่ีใชแผนจะตองตัดสินใจเลือกเองวา จะ
จัดทําแผนประเภทแบบไหนมาใชใหเหมาะสมกับบริบทขององคการ เพราะแผนแตละชนิดลวนมี
เนื้อหาสาระที่แตกตางกันออกไป สวนขั้นตอนท่ีจะไดมาซึ่งแผนแตละประเภทน้ัน จะตองผาน
กระบวนการตระเตรียมขอมูลของหนวยงานทั้งในอดีตและปจจุบัน นําเอาปญหาและอุปสรรคของ
องคการมาวิเคราะห จากนั้นจึงพิจารณาทางเลือกท่ีดีท่ีสุดเพื่อการตัดสินใจ และกําหนดแผนออกมา
เปนลายลักษณอักษร อยางไรก็ตาม การจัดทําแผนจะตองพิจารณาจากนโยบายของหนวยงาน โดย
แผนที่เกิดข้ึนภายใตนโยบายใดๆ จะตองกําหนดวัตถุประสงคของแผนใหสอดคลองกับนโยบายนั้นๆ
ขององคการ

บทท่ี ๖ : ความรเู บื้องตน เกีย่ วกับการวางแผน ๑๙๓

คาํ ถามทายบท

๑. การวางแผนมีความหมายวาอยางไร และมีความสําคัญตอการพัฒนาประเทศ การบริหาร
องคกร และตอการตัดสินใจระดับบุคคลอยางไรบาง จงอธิบาย

๒. องคประกอบท่ีสําคัญของการวางแผนมีอะไรบาง จงอธิบายแตละองคประกอบมา
โดยสังเขป

๓. ตามทีท่ า นไดศกึ ษาเร่ืองการวางแผนมาแลว จึงอยากทราบวา ในทัศนะของนักวิชาการนั้น
ไดจ ําแนกประเภทของการวางแผนไวอ ยา งไร และแตละประเภทมคี วามแตกตางกนั อยางไร

๔. จงใหค วามหมายของคาํ สาํ คัญ ดังตอไปน้ี
๔.๑ เปา ประสงค (Goal)
๔.๒ วัตถุประสงค (Objective)
๔.๓ นโยบาย (Policy)
๔.๔ แผน (Plan)
๔.๕ แผนงาน (Program)
๔.๖ โครงการ (Project)

๕. จงอธิบายถึงความสัมพันธระหวางนโยบายสาธารณะกับการวางแผนวา เปนอยางไร
พรอมท้ังอธิบายถึงความสําคัญที่ตองศึกษาความสัมพันธระหวางนโยบายสาธารณะกับ การวางแผน
มาดโู ดยสงั เขป

----------------------------------------------

๑๙๔ บทท่ี ๖ : ความรเู บอื้ งตน เก่ยี วกบั การวางแผน

เอกสารอา งองิ ทายบท

กรมการปกครอง. คูมือปฏิบัติงานการจัดทําแผนพัฒนาองคการบริหารสวนตําบล .

กรงุ เทพมหานคร: โรงพิมพอาสารักษาดนิ แดน, ๒๕๔๓.

ชาคริต ชาญชิตปรีชา (๑๑ ม.ค. ๕๑). “องคการและการจัดการ”, หนา ๔๒, ๔๕-๔๘. [ออนไลน].

แหลงทมี่ า: teacher.snru.ac.th/chakrit/admin [๒๓ ม.ี ค. ๒๕๖๒].

ทองพันช่ัง พงษวารินทร. KPI และ Action Plan จัดทํา KPI และแปลงสูแผนปฏิบัติการ (Action

Plan) ใหไ มพ ลาดเปา . นนทบุรี: ธิงค บยี อนด บคุ ส จํากดั , ๒๕๕๕.

มหาวิทยาลัยราชภั ฏนครราชสีมา . การวางแผน . [ออนไลน] . แหลงที่มา:

http://www.human.nrru.ac.th/Program/public/thai [๒๓ ม.ี ค. ๒๕๖๒].

มาลัย แกวมโนรมย. กระบวนการวางแผน . [ออนไลน]. แหลงที่มา: http://www.m-

ed.net/doc01/policy006 [๒๓ ม.ี ค. ๒๕๖๒].

รังสรรค ประเสริฐศรี. “ความสัมพันธระหวางนโยบายสาธารณะกับแผน”. ใน เอกสารการสอนชุด

วิ ช า น โ ย บ า ย ส า ธ า ร ณ ะ แ ล ะ ก า ร ว า ง แ ผ น . น น ท บุ รี : สํ า นั ก พิ ม พ

มหาวิทยาลยั สุโขทยั ธรรมาธริ าช, ๒๕๔๙.

สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ. “ราง แผนพัฒนาเศรษฐกิจและ

สังคมแหงชาติ ฉบับท่ี ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๖๐-๒๕๖๒)”. ใน เอกสารประกอบการประชุม

ประจาํ ป ๒๕๕๙ ของ สศช. กรุงเทพมหานคร: สํานกั งานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจ

และสังคมแหง ชาติ, ๒๕๕๙.

เสนห จุยโต. “แนวคิดเก่ยี วกบั นโยบายสาธารณะ”. ใน ประมวลสาระชดุ วชิ านโยบายสาธารณะและ

การบริหารโครงการ. นนทบรุ ี: สํานกั พิมพม หาวทิ ยาลัยสุโขทยั ธรรมาธริ าช, ๒๕๔๘.

เอกชัย กี่สุขพันธ. การบริหาร: ทักษะและการปฏิบัติ. กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพสุขภาพใจ,

๒๕๓๘.

Tanatcha. (๑๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๙). การคิดเชงิ ระบบกับการวเิ คราะหปญหาในชีวิตประจําวัน G1.

[ออนไลน]. แหลงที่มา: https://www.blogger.com/profile/00348546640819543215

[๒๕ ม.ี ค. ๒๕๖๒].

Luther Gulick and Lyndall Urwick. The Science of Administration. New York:

Columbia University, 1973.

บทท่ี ๗

กระบวนการวางแผนและการจดั ทาํ โครงการ

วตั ถปุ ระสงคการเรียนประจําบท

เมอื่ ไดศึกษาเนอื้ หาในบทนีแ้ ลว นสิ ิตสามารถ
๑. มีความรคู วามเขา ใจเก่ยี วกับการกาํ หนดวตั ถปุ ระสงคในการวางแผน
๒. มีความรูความเขา ใจเกี่ยวกับความสัมพนั ธระหวางแผนงานกบั โครงการ
๓. อธบิ ายความหมายของโครงการได
๔. จัดทาํ โครงการแบบประเพณนี ยิ มและโครงการแบบ Log-Frame ได

ขอบขายเน้อื หาประจาํ บท

ความนํา
๗.๑ การกาํ หนดความตองการและวัตถุประสงคข องแผน
๗.๒ ลักษณะทว่ั ไปของวตั ถปุ ระสงค
๗.๓ ความสัมพนั ธระหวางวัตถุประสงคกบั ภารกิจ
๗.๔ การกําหนดองคกรการวางแผน
๗.๕ การวางแผนและการทดสอบปรับปรุงแผน
๗.๖ การอนมุ ัติแผน
๗.๗ ความสมั พันธร ะหวา งการวางแผนกับโครงการ
๗.๘ ความหมายของโครงการ
๗.๙ วงจรของโครงการ
๗.๑๐ ลกั ษณะของโครงการที่ดี
๗.๑๑ การเขียนโครงการ
๗.๑๒ การเขยี นโครงการแบบประเพณีนยิ ม
๗.๑๓ การทําโครงการแบบ Log-Frame
๗.๑๔ ประโยชนข องโครงการแบบ Log-Frame
สรปุ ทายบท
คาํ ถามทายบท
เอกสารอางองิ ทา ยบท

๑๙๖ บทที่ ๗ : กระบวนการวางแผนและการจัดทาํ โครงการ

ความนํา

กระบวนการวางแผนท่ีจะนําไปสูแผนที่สามารถปฏิบัติได ยอมตองอาศัยกระบวนการ
ตัดสินใจลวงหนาวาจะทําอะไร ท่ีไหน อยางไร มีการเลือกวัตถุประสงค นโยบาย โครงการ และวิธี
ปฏิบัติเพ่ือใหบรรลุวัตถุประสงคน้ันๆ๑ หรือกลาวอีกนัยหนึ่ง ก็คือกระบวนการตัดสินใจลวงหนา หรือ
การเตรียมงานเพื่อใหบุคคลไดปฏิบัติงาน เพื่อที่จะใหเกิดการมองการณไกลและทํางานใหเปนไปตาม
ขน้ั ตอนลําดับความสาํ คญั กอ นหลัง๒ อยางไรกต็ าม กระบวนการวางแผน อาจจะประกอบดวยเอกสาร
แผน หรือไมมีเอกสารแผนท่ีประกาศใชเปนทางการก็ได ในกรณีที่ไมมีเอกสารแผน กระบวนการการ
วางแผนก็จะเปนเพียงการกําหนดนโยบายกวางๆ ไมเฉพาะเจาะจงวา ใครทําอะไร ที่ไหน อยางไร
เมอื่ ใด และทรัพยากรมาจากไหน กลา วคอื ไมมลี กั ษณะของการบงั คับเหมือนกรณีท่ีมเี อกสารแผน๓

หลักการประการสําคัญ คือ การกําหนดความตองการของหนวยงานเจาของแผน และการ
กําหนดวัตถุประสงคของแผน เนื่องจากทั้งการกําหนดความตองการและการกําหนดวัตถุประสงคจะ
เปนเครื่องมือสําหรับการช้ีทิศทางของหนวยงานน้ันวา หนวยงานตองการพัฒนาอะไร และจะพัฒนา
เรื่องน้ันไปเพ่ืออะไร ทั้งนี้ เพราะหนวยงานหรือองคกรแตละประเภทมีความตองการในการพัฒนาที่
แตกตา งกันตามลักษณะของงานที่รบั ผิดชอบ การกําหนดทิศทางการพัฒนาจึงมีลักษณะท่ีแตกตางกัน
ไปดวย ตัวอยางอาทิเชน มหาวิทยาลัย ดานหลักของความตองการพัฒนา ก็คือการพัฒนางาน
ทางดานวิชาการ โดยทั่วไปงานที่มหาวิทยาลัยจะพัฒนา มีจํานวน ๔ ดานใหญๆ ที่เรียกวา พันธกิจ
อันประกอบดวย การผลิตบัณฑิตหรืองานจัดการเรียนการสอน งานวิจัยและพัฒนาองคความรูใหมๆ
งานบรกิ ารวิชาการทางสังคมและหรือการถายทอดเทคโนโลยี และงานทํานุบํารุงศิลปวัฒนธรรม เม่ือ
ดานหลักของความตองการพัฒนาเปนไปตามท่ีกลาวแลว การกําหนดวัตถุประสงคในการพัฒนาจึง
ตองกาํ หนดอยูบนพน้ื ฐานของความตอ งการเชน กนั

๗.๑ การกําหนดความตอ งการและวตั ถุประสงคของแผน

การแสดงเจตนารมณหรือความพยายามของหนวยงานวางแผนที่จะเขาไปมีอิทธิพลในการ
ดําเนินกจิ กรรมทางเศรษฐกิจของประเทศ รวมท้ังการชีน้ ําและการควบคุมพฤติกรรมของกิจกรรมหรือ
การจัดทําโครงการตางๆ ใหเปนไปในทิศทางที่ตองการ๔ ดังน้ัน ผูเขียนจึงขอยกกรณีตัวอยางบท
ประพันธเรื่องสังขทองตอนหน่ึงท่ีวา เม่ือรจนาเลือกคูไดเจาเงาะ ทาวสามลตองการใหรจนาและเจา
เงาะไปอยูก ระทอ มปลายนา จงึ เรียกขุนหมื่นมาสั่งความวา ตองสรางกระทอมปลายนาใหเสร็จภายใน
๗ วนั ขุนหมื่นกว็ างแผนสรา งกระทอ มโดยส่งั การ ดังนี้

๑ Premont H. Kast, and James E. Rosenzweig, Organization and Management: A System
Approach. (New York: McGraw-Hill Book Company, 1970), pp. 430-436.

๒ Raul P. De Guzman, Handbook of Philippines Public Administration, (Manik:
University of Philippine Press, 1959), p. 55.

๓ ขวัญใจ แสงมณี, หลกั เบ้ืองตน ในการวางแผนเศรษฐกิจ, (กรุงเทพมหานคร: ชุมนุมสหกรณการเกษตร
แหง ประเทศไทย, ๒๕๒๔), หนา ๓.

๔ สมพร แสงชัย, การวางแผนโครงการพัฒนา, (กรุงเทพมหานคร: คณะรัฐประศาสนศาสตร สถาบัน
บณั ฑติ พัฒนบรหิ ารศาสตร, ๒๕๒๐), หนา ๗๘.

บทท่ี ๗ : กระบวนการวางแผนและการจัดทาํ โครงการ ๑๙๗

“นายมโี คน ไผ นายใจขดุ หลุม
นายชน้ั นายชมุ คุมกนั ไปเก่ียวแฝก
เสร็จแลว เกลาเสา เอาโวยยายแยก
เลิกงานขา จะแจก ของแปลกแปลกใหก นิ ”๕

จากบทประพันธดังกลาวขางตน ทําใหทราบไดวา เมื่อใดก็ตามท่ีมนุษยเริ่มคิดที่จะทํา
กิจกรรมใดๆ มนษุ ยกม็ กั จะคิดหรอื ทําการจินตนาการเสียกอ นเปน เบ้ืองตนในเร่ืองน้ันๆ วา จะทําอะไร
อยางไร มีวิธีการ ข้ันตอนตั้งแตเร่ิมตนจนถึงสิ้นสุดโดยใชทรัพยากรอะไรบาง ในเวลาใด และกิจกรรม
ตา งๆ นั้นจะทาํ กนั ทไ่ี หน โดยมเี ปา หมายและผลทีค่ าดวา จะไดรับเปนตัวกําหนด เม่ือคิดแลวจึงกระทํา
ในการคดิ ดังกลา วน้ี ถา เปนเรื่องท่มี ขี อบเขตไมกวางขวางใหญโ ต หรือเปนเรื่องสวนตัว แตละคนก็ยอม
ทําไดโดยมิตองบันทึกไวเปนลายลักษณอักษร คิดตอนเชาทําตอนบาย หรือคิดวันนี้ปฏิบัติพรุงนี้ก็มี
ความเปนไปได แตเร่ืองท่ีคิดมีขนาดใหญโตขั้น เปนเรื่องขององคการ มีคนเกี่ยวของมากขึ้นท้ังในแง
การคิด การปฏิบัติ และมีผลประโยชนเกี่ยวของ การทํางานตองใชเวลาเปนเดือนหรือเปนป การ
กระทําดังกลาวตองใชทรัพยากร โดยเฉพาะอยางย่ิงงบประมาณมากมาย จําเปนตองกระทําอยางมี
ระบบ กลาวอีกนัยหนึ่งก็คือการคิดหรือการวางแผนน้ันตองใชท้ังคน เงิน เวลา และทรัพยากรอื่นๆ
มากมาย ดังนัน้ การวางแผนจึงจาํ เปนตอ งมีกระบวนการข้นั ตอน

การกําหนดความตอ งการเปนขัน้ ตอนแรกของกระบวนการวางแผน เน่ืองจากงานแตละอยาง
มีลักษณะแตกตางกัน ใชทรัพยากรในการกระทําไมเหมือนกัน ผลที่ไดรับจากการทํางานน้ันๆ ยอม
ตางกันไปดวย ยิ่งกวาน้ัน งานบางอยางกระทําใหสําเร็จไปไดโดยไมตองมีการวางแผน แตงาน
บางอยางทําไมไดถาไมมีการวางแผนใหเรียบรอยเสียกอน ดังนั้น ในการที่จะกระทํางานใดจําเปน
จะตองตัดสินใจกอ นวาควรจะมกี ารวางแผนหรอื ไม ทั้งน้ี เพื่อใหงานนั้นบรรลุผลสําเร็จดวยดี และเพ่ือ
ไมใหเสียเวลาและทรัพยากรในการวางแผนโดยไดผลไมคุมคา กลาวคือใชทรัพยากร (คน เงิน เวลา
วสั ดุ ครภุ ณั ฑ และเคร่ืองยนต เครื่องจักร) ไปมากมายในการวางแผนเพื่อจะทํางานอยางหน่ึง แตเม่ือ
ทาํ งานนน้ั เสรจ็ แลวไดรบั ประโยชนไ มถ งึ หน่ึงในสามของคา ใชจ ายในการวางแผน เปนตน

เม่ือพิจารณาแลวเห็นวาควรมีการวางแผน ขั้นตอไปเร่ืองการกําหนดวัตถุประสงคของแผน
เปาหมาย และนโยบาย สําหรับวัตถุประสงค ท่ีจะกําหนดขึ้นนั้น ก็คือความคาดหมายท่ีตองการจะ
เปนในทางตางๆ ของบคุ คลหรือองคการ วัตถุประสงคจะแสดงถึงทิศทางการเจริญเติบโต ซึ่งโดยปกติ
มกั จะระบอุ อกมาเปนคานิยมและความตองการตางๆในระยะยาว สวนเปาหมายนั้น จะมีความหมาย
เฉพาะเจาะจงกวา และจะเนนชว งระยะเวลาทีส่ ้ันกวา ดังขอยกตวั อยา งทป่ี รากฏในตาราง ตอไปน้ี

๕ พระธรรมโกศาจารย (ประยรู ธมฺมจิตฺโต), พุทธวิธีการบริหาร, (กรุงเทพมหานคร: โรงพิมพมหาจุฬาลง
กรณราชวิทยาลยั , ๒๕๔๙), หนา ๓๕-๓๖.

๑๙๘ บทที่ ๗ : กระบวนการวางแผนและการจัดทําโครงการ

ตารางที่ ๗.๑ แสดงตัวอยา งการกําหนดวตั ถปุ ระสงคแ ละเปาหมาย

วัตถุประสงค องคการ เปาหมาย

เปนมหาวิทยาลัยชั้นนําในการวิจัย มหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณ มีงานวิจัยทางพระพุทธศาสนาท่ี

ทางพระพทุ ธศาสนา ราชวิทยาลยั ไ ด รั บ ร า ง วั ล ร ะ ดั บ ช า ติ แ ล ะ

น า น า ช า ติ ๕ ร า ย ภ า ย ใ น

ปงบประมาณ ๒๕๕๐

เป น ห น ว ย ง า น ที่ ทํ า ห น า ท่ี จั ด คณะสังคมศาสตร มหาวิทยาลัย พระสังฆาธิการเขารวมศึกษาใน

การศกึ ษาเพ่ือพัฒนาพระสังฆาธกิ าร มหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลยั หลักสูตรประกาศนียบัตรการ

บริหารกิจการคณะสงฆ ของ

คณะสังคมศาสตร รอยละ ๗๐

ของเขตปกครองคณะสงฆภาค ๑

ภายในป ๒๕๕๐

การกําหนดวัตถุประสงคในขั้นน้ี คณะทํางานท่ีเก่ียวของกับการวางแผนตองคํานึงถึงความ
เปนไปได การนําไปปฏิบัติได และเปนท่ียอมรับของผูปฏิบัติ ไมขัดกับความรูสึก คานิยมทางสังคม
ความเช่อื ถือ และวฒั นธรรมอันดีงามของคนท่ีจะเปนผูป ฏบิ ัติตามแผน และบุคคลอื่นๆ ท่เี ก่ยี วขอ ง

สําหรับปรมิ าณและคุณภาพซ่ึงอาจกําหนดไวในเปาหมายของแผน ซ่ึงไมควรจะกําหนดใหสูง
หรือตํ่าเกินไปจากมาตรฐานปานกลาง หรือจากความสามารถของคนท่ีจะทํางานนั้น ตลอดจน
ทรัพยากรดานอ่ืนๆ ที่จะใชในการดําเนินการดวย เชน เวลาท่ีมีอยู เงิน และเคร่ืองมือ เคร่ืองใชตางๆ
เปนตน ทั้งน้ี หากกําหนดวัตถุประสงคไวสูงมากการทํางานใหบรรลุผลสําเร็จก็เปนไปไดยาก ในทาง
กลับกัน ถากําหนดไวต่ําเกินไป การทํางานก็อาจงายเกินไป ซึ่งมีผลกระทบตอผูปฏิบัติงาน จึงมีไดท้ัง
ในดา นบวกและลบ นอกจากนี้ ยังจะตอ งคํานงึ ถึงคาใชจายและผลประโยชนทจ่ี ะไดร บั ดว ย

เมอื่ มวี ัตถุประสงคแ ละเปา หมายแลว ส่ิงท่ีผูวางแผนควรกําหนดไวอีกอยาง ไดแก นโยบาย ผู
วางแผนอาจกําหนดนโยบายไวเพื่อเปนแนวทางใหกับผูปฏิบัติตามแผน หรือผูบริหารโครงการไดใช
เปนกรอบในการตัดสินใจนโยบายจึงเปนแนวทางกวางๆ ของการปฏิบัติงานและการบริหาร และเปน
สิ่งท่ีผูชวยใหผูปฏิบัติทํางานใหเปนไปตามวัตถุประสงคโดยใชหลักการและวิธีการตามแนวทางของ
นโยบาย

งานสําคัญตอไปในข้ันตอนนี้ ไดแก การจัดเตรียมขอเสนอเพ่ือขออนุมัติในหลักการจากผูมี
อํานาจตามลําดบั ชน้ั การเตรยี มขอ เสนอของแผนในหลักการน้ีอาจใชอ งคประกอบของแผนดังไดกลาว
ไปแลว กลาวคือเร่ิมดวยชื่อของแผน วัตถุประสงค ปญหา วิธีดําเนินการ ผลท่ีคาดวาจะไดรับ
ทรัพยากรท่ีตองใช และเหตุผลสนับสนุน ในทางปฏิบัติอาจมีรูปแบบบางอยางแตกตางกันแกไปตาม
หนวยงานที่ใช การเตรียมขอมูลหลักสําคัญๆ ดังกลาวน้ีเสนอขออนุมัติไวกอน เม่ือไดรับอนุมัติใน

บทท่ี ๗ : กระบวนการวางแผนและการจัดทาํ โครงการ ๑๙๙

หลักการแลวจึงจะดําเนินการวางแผนในรายละเอียดตอไป การอนุมัติในหลักการนี้เปนการสรางขอ
ผกู พนั ไวเ ปนเบ้ืองตนวา ใหท ําไดและจะมีงบประมาณใชจ า ยในเรื่องน้ี๖

๗.๒ ลกั ษณะท่ัวไปของวตั ถปุ ระสงค

วตั ถุประสงคของแผนงานจะตองมีความสอดคลองและถูกกําหนดข้ึนจากพ้ืนฐานความเขาใจ
ในประเด็นสําคญั ดงั นี้

๑) ความตองการท่ีแทจริงจากการดําเนินงานตามภารกิจ เชน ในกรณีของแผนงานจัด
การศึกษา วัตถุประสงคจะตองมีความสอดคลอง และจะกําหนดขึ้นจากความตองการท่ีแทจริง
เกีย่ วกบั กจิ กรรมการเรยี นและการสอน และผลลพั ธท จ่ี ะเกดิ ข้นึ จากการปฏบิ ัตติ ามแผนจัดการศึกษาท่ี
กาํ หนดขึ้น

๒) เทคโนโลยีและพัฒนาการของศาสตรที่เก่ียวของกับการดําเนินงาน เชน ความกาวหนา
ของเน้ือหาวิชาในการเรียนการสอนในแตละระดับการศึกษา จะตองเปนขอมูลพื้นฐานที่สําคัญ
ประการหน่งึ สาํ หรับการพจิ ารณากําหนดวตั ถปุ ระสงคข องแผนงานจดั การศึกษาท่จี ะจัดทําขน้ึ

๓) ลักษณะพ้ืนฐานของผูรับบริการ เชน ในการกําหนดวัตถุประสงคของแผนงานจัด
การศึกษาระดับอุดมศึกษา ผูบริหารจะตองมีความเขาใจอยางแจมชัดเกี่ยวกับลักษณะพื้นฐานของ
ผูสมัครเขาศึกษาในสถาบัน เชน อายุ เพศ ภูมิลําเนา ลักษณะสังคม เศรษฐกิจของครอบครัว บิดา
มารดา ประมารการคาใชจายสวนตวั แหลงเงนิ รายได ท่ีพกั อาศยั ความชํานาญพิเศษ เปน ตน

๔) ลกั ษณะพืน้ ฐานทางสงั คมและเศรษฐกิจของชุมชน อันเปนพื้นฐานปฏิบัติการของแผนงาน
และโครงการท่ีกําหนดข้ึน ทั้งนี้รวมทั้งบริเวณท่ีจัดอยูในขอบเขตการใชบริเวณและชุมชนเปาหมายท่ี
จะไดรบั ผลกระทบจากการปฏิบตั ิงานตามแผนงานและโครงการ เชน ในการกําหนดวัตถุประสงคของ
แผนงานจัดการศึกษาสาขาศึกษาศาสตร จะตองอยูบนพื้นฐานความเขาใจในลักษณะการกระจายตัว
ในการประกอบอาชีพและสถานท่ีทํางานของผูสําเร็จการศึกษาวายังคงประกอบอาชีพในชุมชนเมือง
หรือในชนบท โดยมีลักษณะงานตรงตามสาขาวชิ าทส่ี าํ เร็จหรือไม

จากขอความดงั กลา วมาขา งตน นัน้ พอจะสรปุ ไดว า วัตถุประสงคท่ีเหมาะสม นอกจากจะตอง
มคี วามสอดคลอ งกับสภาพการณตางๆ แลว ยังตองสามารถนําไปปฏิบัติไดจริง พรอมสามารถวัดและ
ประเมินผลสําเร็จที่เกิดขึ้นได อาทิเชน ในกรณีของแผนงานจัดการศึกษา วัตถุประสงคจะตองระบุใน
เชิงพฤติกรรมท่ีสามารถแสดงใหผูอานมีความเขาใจไดอยางชัดเจนถึงพฤติกรรม สมรรถภาพ และ
ความชํานาญทผ่ี เู รียนสามารถแสดงออกไดเ มอื่ ส้ินสดุ กจิ กรรมการเรียนและการสอนท่ีกําหนดขึน้ แลว

๗.๓ ความสัมพนั ธระหวางวตั ถปุ ระสงคก ับภารกจิ

นอกจากวัตถุประสงคจะตองแสดงสาระสําคัญของแผนงานแลว ยังจะตองมีลักษณะท่ีสําคัญ
อีกประการหนึ่ง น่ันก็คือ เปนสวนเช่ือมโยงความตอเน่ืองของกิจกรรมตางๆ ท่ีกําหนดข้ึน อาทิเชน

๖ รงั สรรค ประเสรฐิ ศรี, “ความสัมพันธร ะหวางนโยบายสาธารณะกับแผน”, ใน เอกสารการสอนชุดวิชา
นโยบายสาธารณะและการวางแผน, (นนทบุรี: สาํ นักพิมพม หาวทิ ยาลยั สุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๙), หนา ๔๑-๔๘.

๒๐๐ บทที่ ๗ : กระบวนการวางแผนและการจัดทําโครงการ

กรณกี ารพจิ ารณาระดับโครงสรางแผนงาน ซ่ึงถือปฏิบัติในการจัดทําแผนพัฒนาและแผนงบประมาณ
ประจําปของหนวยงานภาครฐั บาล ดังปรากฏในแผนภาพ ตอไปน้ี

สาขา

แผนงาน แผนงาน

แผนงานรอง แผนงานรอง

งาน/โครงการ งาน/โครงการ

กจิ กรรม กจิ กรรม

แผนภาพที่ ๗.๑ แสดงระดับโครงสรางแผนงาน

ดวยเหตุผลดังกลาว ความสัมพันธระหวางวัตถุประสงคกับแผนงานนั้น จึงเรียกไดวา มี
ความสําคัญอยางย่ิง ดังกรณีตัวอยางที่นักวิชาการอยาง พายัพ พยอมยนต๗ ไดกลาวไววา การวาง
แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม เปนการแสดงใหเห็นถึงวัตถุประสงคของชาติในชวงระยะเวลาปาน
กลาง คือประมาณ ๕ ปวา มีอะไรบางและการที่จะนําไปสูวัตถุประสงคดังกลาวจะตองดําเนินการ
อะไรและอยางไร เชน แนวนโยบายมาตรการ แผนงาน โครงการท่จี ะตองนํามาใชเพ่ือนําไปสูจุดหมาย
ปลายทางดังกลาว รวมทั้งจํานวนทรัพยากร กําลังเงิน กําลังคน ที่จะตองใชดวย อยางไรก็ดี
รายละเอยี ดหรือความชดั เจนของแผนพัฒนาฯ เก่ียวกบั การระบุถึงสิ่งตาง ๆ เชน จํานวนเงิน แผนงาน
โครงการ ที่จะใชในการดําเนินงานน้ันจะมีความแตกตางกันออกไปตามลักษณะของแผนพัฒนาฯ
ดังนั้น จงึ สามารถแสดงความสมั พนั ธหรอื การเช่ือมโยงของวัตถุประสงคของแผนงานในแตละระดับได
ดงั ปรากฏในแผนภาพ ตอ ไปน้ี

๗ พายัพ พยอมยนต, “การวางแผนของไทย”, ใน เอกสารการสอนชุดวิชานโยบายสาธารณะและการ
วางแผน, หนวยที่ ๘-๑๕, พิมพครั้งที่ ๒๒, (นนทบุรี: สํานักพิมพมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๗), หนา
๗๘๘-๗๘๙.

บทที่ ๗ : กระบวนการวางแผนและการจดั ทําโครงการ ๒๐๑

วตั ถปุ ระสงค
ของสาขา

วตั ถุประสงคข อง วัตถปุ ระสงคของ
แผนงาน แผนงาน

วัตถปุ ระสงคข อง วัตถุประสงคข อง
แผนงานรอง แผนงานรอง

วัตถปุ ระสงคของ วัตถุประสงคของ
งาน/โครงการ งาน/โครงการ

วตั ถปุ ระสงคของ วัตถุประสงคของ
กจิ กรรม กิจกรรม

แผนภาพท่ี ๗.๒ แสดงความสมั พนั ธของวัตถุประสงคของแผนงานแตล ะระดบั

จากแนวความคิดทั้งหมดที่ไดนําเสนอขางตนน้ัน สามารถจะสรุปเปนหลักการสําคัญไดวา
วัตถุประสงคท่ีจะกําหนดข้ึนสําหรับแผนงานหรือโครงการใด ควรใหครอบคลุมลักษณะสําคัญอยาง
นอ ย ๖ ประการ ดังน้ีคอื

๑) ตองเก่ียวของสัมพันธกับความตองการที่แทจริงของการจัดทําแผนงานและโครงการนั้น
และตองสามารถแสดงแนวคิด เหตแุ ละผลที่สามารถนําไปปฏบิ ัติจริงได

๒) ตอ งมีความชัดเจนและส่ือความหมายใหเขาใจได
๓) ตอ งมีความเปนไปไดทจ่ี ะประสบความสาํ เรจ็ ในระดับสูง
๔) ตอ งสามารถทีจ่ ะสังเกตการณเปลี่ยนแปลงท่จี ะเกิดขนึ้ ได
๕) ตองสามารถวดั และประเมนิ ได

๗.๔ การกาํ หนดองคก รการวางแผน

การวางแผนเปน งานทส่ี ําคญั มากในระหวางงานดานอื่นๆ ทางบริหาร เพราะเปนงานที่จะตอง
กระทํากอนงานดานอ่ืน หรือกลาวอีกนัยหน่ึง งานดานอื่นๆ ไมวาจะเปนการจัดองคการ การ
บรหิ ารงานบุคคล การอํานวยการ การประสานงาน การรายงาน และการงบประมาณก็ตาม กอนที่จะ
ดําเนินการได จะตองมีการวางแผนไวกอน และการทํางานดานอื่นๆ จะบรรลุผลตามวัตถุประสงค

๒๐๒ บทที่ ๗ : กระบวนการวางแผนและการจัดทําโครงการ

ไดมากนอยเพียงใด ขึ้นอยูกับการวางแผนที่มีสวนเกี่ยวของอยูดวยอยางมาก ดังนั้น จึงมีนักบริหาร
จํานวนไมมากนักท่ีจะกลาปฏิเสธความสําคัญของการวางแผน ยิ่งไปกวานั้น การวางแผนยังเปนงาน
ของผบู รหิ ารระดับสูงขององคก ารทุกประเภทและทุกขนาด ทั้งยังเปนงานท่ีไมอาจมอบอํานาจใหผูอื่น
ทําได เพราะฉะนั้น ผูบริหารจึงจําเปนตองมีผูชวยเหลือโดยทํางานดานวางแผน แตเขาก็คงยังตอง
รับผิดชอบงานนี้อยู กลาวโดยทั่วไปแลว การวางแผนเปนงานสําคัญขององคการท่ีผูบริหารระดับสูง
จะตอ งใหความสนใจและรบั ผิดชอบตองานดานน้ี ผูบริหารจะทํางานวางแผนไดดีเพียงใดคงตองอาศัย
ผูชว ยเหลือที่มีความรู ความสามารถ และประสบการณ

เนอื่ งจากงานอันสาํ คัญย่ิงของการวางแผน ก็คือการกําหนดวัตถุประสงคในอนาคต ซึ่งจะตอง
ใชทั้งความรูทางวิชาการ ความสามารถของบุคคล และประสบการณ โดยมีตัวเลขสถิติ ขอมูลท้ังใน
อดีตและอนาคตท่ีถูกตองอยางครบถวน ซ่ึงเก่ียวของในการตัดสินใจกําหนดวัตถุประสงค ตลอดจน
การปฏิบัติใหเปนไปตามที่กําหนดไว ท้ังน้ี วัตถุประสงคเปนส่ิงที่ทําใหเกิดการเปลี่ยนแปลงและเปน
แนวทางการเปล่ยี นแปลงพฤติกรรมของมนษุ ย ซ่งึ ควรจะเปนการกระทําที่เปนตองใชความระมัดระวัง
และทําใหถูกตองเหมาะสมมากที่สุดเทาที่จะทําได มิฉะนั้น จะทําใหเกิดปญหามากมายตามมา เมื่อ
การกําหนดวตั ถปุ ระสงคและการวางแผนมีความสําคัญดังท่ีกลาวมา ดังนั้น จึงมีความจําเปนที่จะตอง
จัดการกับงานบริหารดานนี้ใหเปนไปตามหลักการ กลาวคือจะตองมีองคกรและบุคลากรที่มีความรู
ความสามารถเพ่อื ชว ยผูบรหิ ารในการวางแผน

สวนองคกรการวางแผนจะมีลักษณะอยางไร และตั้งอยูท่ีไหนในองคการนั้น ยอมข้ึนอยูกับ
ผูบริหารจะกําหนด โดยทั่วไปแลว การวางแผนอาจเปนหนาที่ขององคกรท่ีเปนไปตามหลักการของ
วิลเลยี ม เอช นวิ แมน (William H. Newman) ดังนี้

๑) การมอบอํานาจและการกระจายอํานาจ (Delegation and Decentralization) เปน
วิธีการที่งายท่ีสุด โดยผูบริหารมอบหนาที่ในการวางแผนไปยังผูใตบังคับบัญชาระดับตางๆ เพราะ
บุคคลเหลานี้ทําหนาท่ีในการปฏิบัติงานอยูแลว จึงสามารถชวยงานวางแผนไดอีกอยางหนึ่งดวย โดย
การบอกปญหา การกําหนดทางเลือก และการรวบรวมขอมูลที่จําเปนในการตัดสินใจ และอาจนํา
วิธีการอํานวยการโดยการปรึกษาหารือ (Consultative direction) มาใช กลาวคือกอนท่ี
ผูบังคับบัญชาจะออกคําสั่ง เขาจะนําไปปรึกษาผูใตบังคับบัญชากอนวา มีความเห็นอยางไร มีปญหา
อุปสรรคอะไรบาง และมีทางเลือกท่ีดีกวาหรือไมท่ีจะนํามาใชใหไดผล เมื่อไดขอมูลแลว ผูบริหารก็
สามารถนํามาใชในการวางแผนได หรือในอีกทางหน่ึง คือ การมอบอํานาจโดยใหผูใตบังคับบัญชาทํา
หนาที่วางแผนในระดับตางลดหลั่นกันลงไปตามหนาที่ความรับผิดชอบงานที่มีอยู โดยผูบริหาร
ระดับสูงกําหนดวัตถุประสงคหลักและนโยบายใหไวเปนแนวทางสําหรับผูใตบังคับบัญชาทําการ
วางแผนในรายละเอยี ด โดยผบู ังคับบัญชายังมอี ํานาจในการปรบั ปรงุ แกไ ขและอนมุ ตั ิแผนงานเหลานั้น

๒) การใชผูมีความรูดานการวางแผนโดยเฉพาะ (Staff assistant) ผูบริหารบางคนใน
บางองคการหรือสถานการณท่ีคิดวางานวางแผนมีความสําคัญมาก ตองอาศัยผูมีความรูโดยเฉพาะ
ตองใชผมู สี ายตากวางไกล อาจใชวิธกี ารรวมอํานาจการวางแผนไว ณ ที่ใดท่ีหน่ึง โดยมีผูมีความรูดาน
น้ีจํานวนหนง่ึ เปน ผูดูแลรับผดิ ชอบ ตามแนวคดิ นี้อาจมีคณะบุคคลทําหนา ทว่ี างแผนในหนวยงานระดับ
ตา งๆ ที่ตํ่าลงไปในองคการได เชน ในระดับกระทรวง ทบวง กรม และกอง เปนตน โดยอํานาจอนุมัติ
ยงั เปนของผบู ังคับบญั ชา

บทท่ี ๗ : กระบวนการวางแผนและการจดั ทาํ โครงการ ๒๐๓

๓) การวางแผนโดยมีสวนรวม (Joint participation) ผูบริหารหรือผูชวยทําการวางแผน
โดยการปรึกษาหารอื กบั ผอู ืน่ ทกุ ฝายในองคก าร ไมวาจะเปนเรื่องของปญหา งานที่จะตองทําการริเริ่ม
ใหมๆ รวมทั้งตัวเลข ขอมูล ขาวสารตางๆ ที่เกี่ยวของกับการตัดสินใจในการวางแผน ทั้งนี้ การ
วางแผนในลกั ษณะน้ีผบู รหิ ารจะทําเอง หรอื จะมอบใหผูมีความรูเก่ียวกับการวางแผนคนหนึ่งเปนผูทํา
หนา ทน่ี แ้ี ตผ เู ดยี ว โดยวิธกี ารประสานงานตดิ ตอ หาขอ มูลทุกดานเพ่ือการวางแผนดังกลาว

นอกจากแนวคดิ ของ วิลเลียม เอช นิวแมน ก็ยังมีนักวิชาการอื่นๆ ไดกลาวถึงองคกรวางแผน
พฒั นาชนบท ซง่ึ การวางแผนลักษณะนี้ สามารถแบงออกเปน ๓ ประเภทท่ีสาํ คัญ คอื

๑) การวางแผนโดยอาศัยการรวมอํานาจและการกระจายอํานาจ ลักษณะการรวมอํานาจ
การวางแผนไวท ่ีองคการสวนกลางหรือหนว ยงานของรัฐที่อยูในสวนกลาง คือในกระทรวง ทบวง กรม
ท่ีอยูสวนกลางน้ัน เปนที่นิยมกันท่ัวไปในประเทศกําลังพัฒนา โดยจะระบุถึงรูปแบบ แนวทาง
วัตถุประสงคหลัก เปาหมายและนโยบายกวางๆ สวนรายละเอียดของแตละโครงการ อาทิเชน จะทํา
อะไรบา ง ทําอยางไร เม่อื ใด และทําทไ่ี หนนนั้ ใหเปนเรือ่ งของหนวยงานระดับปฏิบัติการในพ้ืนท่ีตางๆ
สวนกลางคงมีอํานาจอนุมัติแผน อนุมัติงบประมาณ ตรวจสอบ ประเมินผล และอํานาจทางการ
บรหิ ารงานบคุ คลอยู

รูปแบบการกระจายอํานาจเปนการมอบอํานาจและการกระจายอํานาจไปยังองคกรในสวน
ภมู ภิ าคและทองถ่นิ ใหทาํ การวางแผน ตดั สินใจ และจดั สรรงบประมาณใหโดยเฉพาะ ไมจําเปนตองมา
ขออนุมัติจากสวนกลาง ในกรณีขององคกรสวนทองถิ่น ยอมมีความสามารถในการเก็บภาษีและใช
จา ยไดเ องตามแผนท่ีกาํ หนดขึน้ อยา งอิสระ

๒) การวางแผนโดยอาศัยระเบียบการบริหารราชการแผนดินตามหนาท่ีของหนวยงาน
และตามเขตพื้นท่ีการปกครอง ในหลายๆ ประเทศมีการแบงการบริหารราชการออกเปนสวนกลาง
สวนภูมิภาค และสวนทองถ่ิน ดวยเหตุท่ีแตละหนวยงานมีการแบงงานกันทําตามความรูและเฉพาะ
ดาน ซึ่งเปนการใหบริการแกประชาชนดานตางๆ เชน การศึกษา สาธารณสุข การเกษตร การ
อุตสาหกรรม และการขนสง เปนตน หนวยงานดานหนึ่งๆ ก็ทําการวางแผนทํางานตามหนาท่ีของตัว
และกระทําการในพนื้ ทที่ ี่มีประชาชนอาศัยทํามาหาเลย้ี งชพี อยใู นหมูบา น

๓) การวางแผนโดยเนน การจดั องคก ารในรูปคณะกรรมการประสานงาน หรือคณะทํางาน
เฉพาะกิจ เนื่องจากมีการจัดระบบองคการของราชการโดยแบงเปนกระทรวง ทบวง กรม จังหวัด
และอําเภอ การปฏบิ ตั งิ านโดยมากมักจะตางคนตางทําไมคอยจะมีการประสานงานและรวมมือกันทํา
ท้ังๆ ที่งานบางอยางมีลักษณะท่ีตองทําโดยผูมีความรูหลายๆ ดานรวมมือกัน เพ่ือที่จะแกปญหา
ดงั กลา ว จึงไดมีการหาทางออกโดยการตั้งคณะกรรมการในรูปแบบตางๆ โดยมีตัวแทนของหนวยงาน
ท่เี กีย่ วของมาเปน กรรมการทําหนาทีว่ างแผนและประสานการทํางาน

จากหลกั การจัดองคก ารเพื่อการวางแผนดังกลาวมาขางตนนั้น สามารถจะถือเปนหลักในการ
นํามาปรับปรุงใชได สําหรับแนวทางที่ ๒ น้ัน มีลักษณะอิงเขากับรูปแบบท่ีกําลังใชอยูในประเทศท่ี
กําลังพัฒนาหลายประเทศ แตอยางไรก็ตาม ในทางปฏิบัติโดยท่ัวไปแลว ประเทศที่กําลังพัฒนา
สวนมากจะมีองคกรทําหนาทวี่ างแผนแบงไดเ ปน ๒ ระดับ คือ ระดับการเมือง กับระดับการใชความรู
เฉพาะดาน ในบางประเทศอาจมีองคกรเพิ่มขึ้นอีกระดับหน่ึงระหวางระดับการเมือง กับระดับการใช
ความรเู ฉพาะดา น ดังจะนาํ เสนอรายละเอยี ด ตอ ไปน้ี

๒๐๔ บทท่ี ๗ : กระบวนการวางแผนและการจัดทําโครงการ

องคก รระดบั การเมอื ง คือ คณะรัฐมนตรี ซึง่ ประกอบดว ยรัฐมนตรที ง้ั หมด ระดับตํ่าลงมากอน
ถึงระดบั การใชความรเู ฉพาะดาน ไดแก คณะกรรมการ หรืออาจเรียกวา คณะกรรมการเศรษฐกิจ ซึ่ง
ประกอบดวยรัฐมนตรีกระทรวงท่ีเกี่ยวของ เชน รัฐมนตรีกระทรวงการคลัง กระทรวงเกษตร
กระทรวงอุตสาหกรรม และกระทรวงคมนาคม เปน ตน หรอื อาจมีรัฐมนตรีกระทรวงอ่ืนที่เกี่ยวของกับ
นโยบายการพัฒนาของแตละประเทศแตกตางกันออกไปอีกก็ได หรือบางประเทศอาจตั้งเปน
คณะกรรมการวางแผนของคณะรัฐมนตรี กรรมการจะประกอบดวยรัฐมนตรีตางๆ เชน รัฐมนตรี
กระทรวงการตางประเทศ รัฐมนตรีประจําสํานักนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีกระทรวงพาณิชย และ
รัฐมนตรีกระทรวงการคลัง เปนตน ในบางประเทศคณะกรรมการางแผนของคณะรัฐมนตรีนี้
ประกอบดว ยทัง้ รฐั มนตรีท่ีเกี่ยวของกับนโยบายการพฒั นา และตวั แทนจากฝา ยนิติบัญญัติจํานวนหน่ึง
โดยมากผนู ําฝายบรหิ าร ซ่ึงไดแ ก นายกรฐั มนตรี หรือประธานาธบิ ดี แลวแตกรณีจะเปนประธาน โดย
ประธานจะรวมประชุมเฉพาะเร่ืองที่สําคัญมากเทานั้น นอกจากน้ัน ยังอาจใหรองประธานทําหนาท่ี
แทน แตอ ยางไรก็ตาม การพัฒนาประเทศก็เปนหนาท่ีและความรับผิดชอบของรัฐบาล ดังน้ัน รัฐบาล
จาํ ตองเปนผูกาํ หนดท้ังเปาหมายและนโยบาย ตลอดจนการวางแผนพฒั นาประเทศ

นอกจากองคกรการวางแผนระดับการเมืองแลว ยังจะมีหนวยงานทางเทคนิคคอยทําหนาท่ี
เปนองคกรวางแผนอีกระดับหน่ึง ซึ่งประกอบดวยผูมีความรูเฉพาะดาน อาจสังกัดอยูในสํานัก
นายกรฐั มนตรี หรือกระทรวงการคลงั หรือกระทรวงการวางแผน แลวแตประเทศใดจะกําหนดไวที่ใด
ท้ังนี้ ในสวนราชการระดับต่ําลงไป เชน กระทรวง ทบวง กรม เปนตน อาจจะมีองคกรกลางวางแผน
ของแตละสวนราชการดวย

สําหรับองคกรการวางแผนของประเทศไทย ในระดับการเมือง ไดแก คณะรัฐมนตรี ระดับ
รองลงมาเปนระดับเทคนิคหรือสํานักงานคณะกรรมการพั ฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ
โดยเฉพาะในหนวยงานน้ี มีคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติเปนผูกําหนด
หลักการและนโยบาย โดยมีขาราชการประจําจาํ นวนหน่ึงในสํานักงานนี้เปนผูชวยเหลืองานดานตางๆ
เกี่ยวกับการวางแผน สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติน้ี (สศช.) เปน
องคกรกลางในการวางแผนระดับชาติและสังกัดอยูในสํานักนายกรัฐมนตรี องคกรนี้จะทําหนาท่ี
กําหนดแนวทางการวางแผนและประสานแผนของกระทรวง ทบวง กรม ท้ังหลาย ซ่ึงในแตละ
กระทรวงและกรมจะมอี งคก รการวางแผนของตวั เองดวย

จากลักษณะการวางแผนดังกลาวขางตนน้ัน สอดคลองกับแนวคิดของ สปุลเบอร และ โฮรา
วิทซ (Spulber and Horowitz)๘ ท่ีไดกลาวถึงการวางแผนโดยเนนลักษณะงาน ๓ ประเภทที่สําคัญ
คอื

๑) การวางแผนโดยอาศัยระเบียบขอบังคับ ในระบบเศรษฐกิจแบบนายทุน การดําเนิน
กิจกรรมทางเศรษฐกิจ เอกชนจะเปนผูมีบทบาทในการเขาไปดําเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ แต
กิจกรรมทางเศรษฐกิจบางประเภทถาปลอยใหเอกชนดําเนินการโดยเสรีอาจมีผลกระทบตอเศรษฐกิจ
และสังคมโดยสวนรวม รัฐบาลจึงจําเปนตองออกระเบียบกฎขอบังคับตางๆ สําหรับกิจกรรมทาง

๘ Spulber Nicolas and Horowitz Irr, Quantitative Economic Policy and Planning, (New
York: W.W. Norton & Company, 1976), pp. 159-161.

บทที่ ๗ : กระบวนการวางแผนและการจดั ทําโครงการ ๒๐๕

เศรษฐกิจบางประเภท การวางแผนก็จะตองสอดคลองกับกฎระเบียบ ขอบังคับที่ไดตราไว เชน การ
วางแผนอตุ สาหกรรม กต็ องอาศัยกฎหมาย ระเบยี บเกย่ี วกบั การสง เสริมการลงทนุ เปน ตน

๒) การวางแผนโดยคําสั่ง เปนการวางแผนจากหนวยงานสวนกลางโดยรัฐบาลจะเปนผู
กําหนดเปาหมายการผลิตวา จะผลิตอะไร จํานวนเทาใด มีวิธีการผลิตอยางไร และจะจัดสรรผลผลิต
ไปยงั หนวยผลิตใดบาง รัฐบาลจะควบคุมการผลิตท้ังในสวนรัฐและเอกชนลักษณะของการบังคับหรือ
ออกคําสัง่ ข้ึนอยกู ับระบบของเศรษฐกจิ การเมือง การปกครอง ทเี่ ปนอยูใ นขณะนน้ั

๓) การวางแผนชน้ี าํ เปนการวางแผนเพื่อใหเกิดการประสานงานระหวางรัฐและเอกชน แต
ไมมีลักษณะเปนการบังคับ เหมือนในกรณีขอที่ ๒ รัฐบาลจะทําหนาท่ีเปนผูศึกษาวิเคราะหสภาพ
เศรษฐกิจ ปญหาทางเศรษฐกิจ และคาดคะเนทางเศรษฐกิจในอนาคตวาเปนอยางไร แลวนํามา
กําหนดเปนแนวทางการพัฒนาประเทศขึ้นเปนแผนพัฒนาเศรษฐกิจพรอมกันนั้นก็จะมีการกําหนด
แนวนโยบายพัฒนาเศรษฐกิจ ตลอดจนเปาหมายท่ีรัฐบาลตองการเพ่ือใหภาคเอกชนสามารถนําไปใช
ในการวางแผนดําเนินกิจการของตนใหสอดคลองกับแนวนโยบายของรัฐบาล หรือนําเอาทิศทางที่อยู
ในแผนไปพัฒนาใหเกิดการประสานเชื่อมตอระหวางการคาดคะเนของภาคเอกชนกับแผนพัฒนา
เศรษฐกิจของชาติ

อยางไรก็ตาม ความสามารถขององคกรที่ทําหนาที่วางแผนดังกลาวมาน้ี จะมีมากหรือนอย
นอกจากจะข้ึนอยูกับปจจัยตางๆ หลายดานแลว สิ่งสําคัญยิ่งนั้น ก็คงไดแกตัวบุคคลท่ีทําหนาท่ี
วางแผน ซ่ึงจะตองเปนผูที่มีความรูทางดานการวางแผน และมีผูรูเฉพาะดานท่ีเกี่ยวของกับเร่ืองของ
แผนอยางครบถวนดวย โดยบุคคลเหลานี้จะตองมีความสามารถสูง รวมทั้งทักษะและประสบการณ
ตางๆ บางประเทศใหความสําคัญกับหนวยงานวางแผนมาก โดยกําหนดอัตราเงินเดือนสูงกวา
หนวยงานอื่นๆ โดยเฉพาะอยางยิ่ง การมอบอํานาจหนาท่ีและความรับผิดชอบในการวางแผนใหกับ
บุคคลและองคกรดงั กลา วนี้มาใหทํา ซ่ึงจะเปนรูปของกฎหมายหรือคําสั่ง ยอมแลวแตความเหมาะสม
หรือปฏิบัติกันมาในแตละสังคม ท้ังนี้ เพ่ือใหบุคคลในองคกรเหลาน้ีทํางานไดอยางถูกตองมี
ประสิทธภิ าพและประสทิ ธิผล สามารถตดิ ตอสั่งการและประสานงานกบั หนว ยงานอื่น หรือบุคคลอื่นท่ี
เกี่ยวขอ งอยา งไดผ ล

๗.๕ การวางแผนและการทดสอบปรับปรงุ แผน

การไดรับอนุมัติในหลักการของแผนแลวน้ันเปนเพียงแนวความคิดกวางๆ เทาน้ัน ยังไมมี
รายละเอียดพอที่จะเปนแนวทางใหผูวางแผนไดนําไปจัดทําแผนในรายละเอียดได ดังนั้น ในขั้นนี้จึง
จําเปนตองมีการระบุถึงแนวทางอยางละเอียด เพ่ือใหผูวางแผนที่ไดรับมอบหมายไดทราบแนวทาง
และปญ หาตางๆ ทีเ่ กี่ยวของ ท้ังเปนการปองกันมิใหงานที่แบงไปน้ันกาวกายซ้ําซอนกัน ตลอดจนการ
กาํ หนดเวลาแลว เสร็จของการวางแผนแตล ะสวนดว ย โดยมกี ระบวนการและขั้นตอน ดังนี้คือ

๑) การรวบรวมขอมลู และการประสานงาน
เน่ืองจากการวางแผนและการตัดสินใจตางๆ จําเปนตองอาศัยขอมูลตัวเลขที่ตองรวบรวม
มากจากแหลงตางๆ จึงมีการติดตอบุคคลและหนวยงานทีเก่ียวของ งานเก่ียวกับขอมูลนี้อาจทําใหรูป
ของการวิจัยหรือวิธีการอ่ืนๆ แลวแตความเหมาะสม การติดตออาจใชท้ังวิธีการอยางเปนทางและไม
เปนทางการ โดยมุงท่ีจะใหไดขอมูลท่ีถูกตอง ตลอดจนความคิดเห็นตางๆ ที่เปนประโยชนดวย