นโยบายสาธารณะและการวางแผน (Public Policy and Planning)

๕๖ บทท่ี ๒ : ขอบขา ยและวิธีการศึกษานโยบายสาธารณะ

กําหนดนโยบาย การนํานโยบายไปปฏิบัติ การประเมินผลสําเร็จของนโยบายนั้นๆ จะมีกลุมบุคคล
นอกเหนอื ไปจากฝา ยการเมอื งและฝา ยบริหารเขามาเกี่ยวของดว ย๒๓

ดังนั้น ในสมัยตอมาก็มีนักวิชาการจํานวนมากที่คิดตางจาก Woodrow Wilson โดยเห็นวา
การเมืองกับการบริหารไมสามารถแยกออกจากกันได เปรียบเหมือนสองดานของเหรียญ โดย
Appleby ไดมองวา บทบาทของฝายกําหนดนโยบาย (Policy making) และฝายบริหาร
(Administration) เปนการทํางานท่ีเปนอันหน่ึงอันเดียวกัน สวน David Easton มองวา ระบบการ
บริหารตองตอบสนองตอเปาประสงค (Goal) ของฝายการเมือง ในขณะเดียวกัน ระบบการเมืองก็
จะตองตอบสนองตอ ความตองการของประชาชน และการสนบั สนุนของประชาชน

จากแนวความคิดดังกลาวขางตนนั้น พบวา หนาที่หลักในการกําหนดนโยบายสาธารณะเปน
หนาท่ีของฝายการเมือง สวนฝายบริหารทําหนาที่ในการนํานโยบายไปปฏิบัติใหบรรลุผล ท้ังนี้
กระบวนการท้ังสองมีปฏิสัมพันธเกี่ยวของกันอยางใกลชิดจนไมสามารถแยกออกจากกันได เพราะท้ัง
สองฝา ยจะตองทาํ งานรวมกนั และพึ่งพากนั ตลอดเวลา ดงั ปรากฏในแผนภาพ ตอไปนี้

ฝายการเมือง ฝายบริหาร

นโยบายสาธารณะ

แผนภาพที่ ๒.๔ แสดงความสัมพันธระหวางการเมอื ง การบรหิ าร และนโยบายสาธารณะท่ี
ยอมรับในปจจุบนั

จากแผนภาพแสดงความสัมพันธที่เสนอในภาพที่ ๒.๔ ขางตนน้ัน ดูเหมือนเปนการกาวกาย
บทบาทหนาที่ของกันและกัน แตเปนที่ยอมรับกันในปจจุบันวา ขาราชการประจํา นอกจากจะตอง
เปนผูนํานโยบายไปปฏิบัติแลว ยังเปนผูที่ไดรับผลกระทบจากนโยบายดวย ดังน้ัน ขาราชการประจํา
จึงมีความจําเปนจะตองมีสวนรวมในการกําหนดนโยบาย ท้ังน้ี การกอเกิดความสัมพันธระหวางฝาย
การเมอื ง กับฝา ยบรหิ าร จึงมีเหตุผลแตกตา ง ดงั ตอไปนี้

๑) สําหรับประเทศที่ระบบการเมืองพัฒนาแลว ระบบการเมืองพัฒนาไปมาก จนถึงจุดที่วา
พลเมืองทุกคนมีโอกาสเขารวมทํากิจกรรมทางการเมืองโดยเสมอหนากัน มีโอกาสรวมกลุมทางการ
เมอื งเพ่ือเรียกรองความตองการตางๆ หรือไมก็แสดงออกถึงการสนับสนุนนโยบายบางอยางท่ีออกมา
บังคับใช การท่ีระบบการเมืองเปนระบบที่เปดเชนน้ี ยอมทําใหการกําหนดนโยบายรวมถึงการนํา
นโยบายไปปฏิบัติ หรือการวัดถึงผลสําเร็จเปดกวางใหบุคคลอื่นท่ีมิใชขาราชการเขามามีสวนรวมใน
กระบวนการนโยบายดวย

๒๓ สมพร เฟอ งจนั ทร, นโยบายสาธารณะ: ทฤษฎแี ละการปฏิบตั ิ, หนา ๒๒.

บทท่ี ๒ : ขอบขา ยและวิธีการศึกษานโยบายสาธารณะ ๕๗

๒) ในทางตรงกันขาม มีอีกหลายประเทศท่ีถูกระบุวา เปนประเทศท่ีกําลังพัฒนาทาง
การเมือง กลาวคือ ระบอบการเมืองยังคงอยูในวงจรของการมีการจัดตั้งรัฐบาลโดยผานกระบวนการ
เลือกต้ัง สลับกับการโคนลมรัฐบาลโดยสวนมากเปนการกระทําของทหาร มักพบวามีการกาวกาย
แทรกแซงในกิจกรรมของกระบวนการนโยบายอยูเสมอๆ โดยเห็นวาบางคร้ังฝายการเมืองเขามากาว
กายการงานของขาราชการประจํา ซ่ึงสวนมากจะเขามาในชวงการนํานโยบายไปปฏิบัติ แตในทาง
ตรงกันขาม ฝายบริหารรวมท้ังขาราชการประจําก็มีโอกาสเขาไปแทรกแซงฝายนิติบัญญัติ การ
แทรกแซงดังกลาวมาน้ี นักวิชาการบางคน มองวา เปนบทบาทที่ท้ังสองฝายตางก็ “อํานวยความ
สะดวกรวมกัน” ในการกาํ หนดนโยบาย๒๔

๒.๘ กระบวนการนโยบายสาธารณะ

ถาเปรียบนโยบายสาธารณะกับชีวิตของส่ิงท่ีมีชีวิต ก็คงกลาวไดวา กระบวนการนโยบาย
สาธารณะ ก็เหมือนกับ “วงจรชีวิตของสิ่งมีชีวิต” (Life Cycle) น่ันก็คือ นโยบายสาธารณะเกิดข้ึน
อยางเปนระบบเปนขั้นตอน มีแบบแผนของการเคลื่อนไหว มีจังหวะชีวิตในตัวเอง บางครั้งอาจเรียก
กระบวนการนโยบายสาธารณะวา “ขั้นตอนของนโยบายก็ได” เม่ือกลาวถึงขั้นตอน ก็คงจะอธิบายได
วา ส่ิงนั้น มีลักษณะที่เกิดขึ้นและกาวไปขางหนาเปนลําดับช้ันจากจุดเริ่มตนไปสูจุดสิ้นสุดของส่ิงน้ัน
ดังน้ัน การแบงข้ันตอนของนโยบายสาธารณะ ไดมีนักวิชาการหลายทานแบงข้ันตอนไวแตกตางกัน มี
ทงั้ ทแ่ี บงจนเห็นรายละเอยี ดของนโยบายมาก และมรี ายละเอยี ดนอ ย ผเู ขยี นจะขอนําเสนอ ดังน้ี

James E. Anderson๒๕ ไดแบงกระบวนการของนโยบายสาธารณะออกเปน ๕ ขั้นตอน
ไดแก ๑) ข้ันกอตัวของนโยบายหรือขั้นกอตัวของปญหาหรือข้ันจัดระเบียบวาระนโยบาย (Problem
or Policy Formation or Policy Agenda) ๒) ข้ันตระเตรียมขอเสนอรางนโยบาย (Policy
Formulation) ๓) ขั้นกําหนดนโยบาย (Policy Adoption) ๔) ขั้นการนํานโยบายไปสูการปฏิบัติ
(Policy Implementation) และ ๕) ขั้นประเมินผลนโยบาย (Policy Evaluation) ดังปรากฏใน
แผนภาพ ตอไปนี้

ขั้นที่ ๑ ขน้ั ที่ ๒ ขนั้ ที่ ๓ ขัน้ ที่ ๔ ขน้ั ที่ ๕

Problem or Policy Policy Policy Policy
Policy Formulation Adoption Implemen Evaluation

Formation -tation
or Policy
Agenda

แผนภาพท่ี ๒.๕ แสดงขัน้ ตอนของนโยบายสาธารณะตามแนวคิดของ James E. Anderson

๒๔ เรือ่ งเดยี วกนั , หนา ๒๓.
๒๕ จุมพล หนิมพานิช, “การกําหนดนโยบายสาธารณะ”, ใน เอกสารการสอนชุดวิชานโยบายสาธารณะ
และการวางแผน, (นนทบรุ ี: มหาวทิ ยาลัยสุโขทัยธรรมาธริ าช, ๒๕๔๘), หนา ๑๐๙.

๕๘ บทท่ี ๒ : ขอบขายและวธิ ีการศกึ ษานโยบายสาธารณะ

Charles E. Lindblom๒๖ ไดแบงข้ันตอนของนโยบายสาธารณะ โดยคํานึงถึงการกําหนด
รา งนโยบายรัฐบาลสามารถกระทําไดอยางตอเนื่อง แมวาขณะน้ันข้ันตอนการนํานโยบายไปปฏิบัติยัง
ดําเนนิ การอยู ดังน้นั ขน้ั ตอนของนโยบายจงึ มีลกั ษณะดงั ปรากฏในแผนภาพ ตอ ไปน้ี

ขั้นที่ ๑ ข้ันที่ ๒
ขั้นกอตัวของ ข้นั เตรยี ม
ขอเสนอราง
นโยบาย
นโยบาย

ขั้นท่ี ๕ ขน้ั ที่ ๔ ขนั้ ที่ ๓
ขัน้ ประเมินผล ขั้นการนาํ ข้ันกาํ หนดเปน
นโยบายไปสู
นโยบาย นโยบาย
ปฏบิ ัติ

แผนภาพที่ ๒.๖ แสดงขน้ั ตอนของนโยบายสาธารณะตามแนวคิดของ Charles E. Lindblom

Yehezkel Dror๒๗ ไดแบงกระบวนการนโยบายออกเปน ๓ ข้ันตอนใหญๆ ดังปรากฏใน
แผนภาพ ตอ ไปนี้

ขน้ั ท่ี ๑ ข้นั ที่ ๒ ข้นั ที่ ๓
ขั้นการกําหนด ข้ันการนํานโยบายไป ข้ันการประเมินผล

นโยบาย ปฏบิ ตั ิ นโยบาย

แผนภาพท่ี ๒.๗ แสดงขนั้ ตอนของนโยบายสาธารณะตามแนวคดิ ของ Yehezkel Dror

๒๖ เรอื่ งเดยี วกัน, หนา ๑๑๐.
๒๗ ศุภชัย ยาวะประภาษ, นโยบายสาธารณะ, (กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย,
๒๕๔๔), หนา ๓๓.

บทท่ี ๒ : ขอบขา ยและวธิ กี ารศกึ ษานโยบายสาธารณะ ๕๙

William N. Dunn๒๘ ก็ไดจําแนกกระบวนการการนโยบายสาธารณะออกเปน ๖ ขั้นตอน
ไดแ ก ๑) การกําหนดปญหา ๒) การทาํ นายทางเลือก ๓) การช่งั นํ้าหนกั หรือการวิเคราะหทางเลือกแต
ละทางเลือก ๔) การเลือกทางเลือกท่ีจะกําหนดนโยบาย ๕) การนํานโยบายปฏิบัติ การประเมินผล
นโยบาย และ ๖) การปรบั เปลย่ี นนโยบาย

ในขณะท่ีนักวิชาการของไทยอยาง ปกรณ ปรียากร๒๙ ไดสรุปภาพรวมของกระบวนการ
นโยบายสาธารณะไว ๖ ข้ันตอนเชนเดียวกัน ไดแก ๑) การกอตัวของนโยบาย ๒) การเสนอนโยบาย
๓) การอนุมตั ิและการประกาศนโยบาย ๔) การนาํ นโยบายไปปฏิบัติ ๕) การประเมินผลนโยบาย และ
๖) การปรบั ปรุงเปลีย่ นแปลงนโยบาย

สว น ศุภชัย ยาวะประภาษ๓๐ ไดอ ธบิ ายถึงกจิ กรรมข้ันตอนที่สําคัญของนโยบายสาธารณะไว
ดังปรากฏในแผนภาพ ตอ ไปน้ี

กิจกรรม ผลลัพธ

๑. การกําหนดนโยบาย กอ ใหเกดิ กฎหมาย/พระราชบญั ญตั ิ/นโยบายใน
- การระบุประเด็นปญ หา รปู อ่นื
- การพฒั นาทางเลอื ก ขอ ความท่ัวไปเกยี่ วกับเปา หมาย แนว
ดําเนนิ การ และผลทีค่ าดหวงั
- การเสนอทางเลอื ก

๒. การนํานโยบายไปปฏบิ ตั ิ

การแปลความกฎหมาย/

พระราชบัญญัติ/นโยบายใน ใชเ ปนกรอบ
รูปอ่ืน การรวบรวมทรัพยากร

การวางแผน การจัดองคการ
ปอน การดําเนินงาน
กลบั กอใหเ กิด โครงการและแผนปฏบิ ตั กิ ารท่เี ปน
สู รปู ธรรม

นาํ ไปสู

๒. การประเมินผลเพอื่ เรา ใหเกิด ผลการดาํ เนนิ งาน (ระยะสน้ั )
ปรบั เปลย่ี นและ/หรอื ยกเลิก
นโยบาย นําไปสู

เรา ใหเ กิด ผลกระทบอันเกิดจากนโยบาย (ระยะ
ยาว)

แผนภาพท่ี ๒.๘ แสดงข้นั ตอนของนโยบายสาธารณะตามแนวคดิ ของ ศุภชยั ยาวะประภาษ

๒๘ สมพิศ สุขแสน, นโยบายสาธารณะและการวางแผน, (มหาวิทยาลัยราชภัฏอุตรดิตถ: คณะ
มนษุ ยศาสตรและสังคมศาสตร, ๒๕๕๑), หนา ๕๕.

๒๙ เรอ่ื งเดยี วกัน, หนา ๕๕.
๓๐ ศภุ ชัย ยาวะประภาษ, นโยบายสาธารณะ, หนา ๙๙.

๖๐ บทท่ี ๒ : ขอบขา ยและวธิ ีการศกึ ษานโยบายสาธารณะ

ในขณะที่ ประเวศ วะสี๓๑ ไดกลาวถึงกระบวนการนโยบายสาธารณะในเชิงอุดมคติวา
นโยบายสาธารณะนน้ั ควรประกอบดว ยกุศล ๓ ประการ คือ

ประการแรก เปน กระบวนการทางปญญา ใชห ลกั ฐานขอเท็จจรงิ ทผ่ี านกระบวนการวิเคราะห
สังเคราะหมาเปนอยางดีจนเปน “ความรู” ท่ีเรียกวา สรางนโยบายอยูบนพื้นฐานของความรู
(Knowledge based Policy Formulation)

ประการที่สอง เปนกระบวนการทางสังคม ซึ่งผูมีสวนไดสวนเสียทางสังคมควรเขาไปมีสวน
รวมกําหนดนโยบายเปนกระบวนการเปดเผย โปรงใสตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ

ประการท่ีสาม เปนกระบวนการทางศีลธรรม คือ ควรมีอุดมคติเพ่ือความถูกตองดีงามและ
ประโยชนส ขุ ของสว นรวม

จากแนวคิดการจําแนกข้ันตอนหรือกระบวนการของนโยบายสาธารณะ ดังกลาวขางตนนั้น
สามารถจะสรปุ ไดว า นโยบายสาธารณะประกอบดวยข้ันตอนที่สําคญั หลกั ๆ เพียง ๓ ข้นั ตอน คอื

ขั้นตอนแรก คอื การกําหนดนโยบาย (Policy Formulation)
ขน้ั ตอนที่สอง คอื การนํานโยบายไปปฏบิ ัติ (Policy Implementation)
ขั้นตอนท่สี าม คือ การประเมินผลนโยบาย (Policy Evaluation)
โดยในข้ันการกําหนดนโยบายจะรวมถึงการระบุปญหา การกอตัวของนโยบาย การอนุมัติ
และการประกาศนโยบาย ข้ันการนํานโยบายไปปฏิบัติ จะอยูในข้ันการดําเนินงานตามแผนและ
โครงการ สวนในขั้นการประเมินผลนโยบาย จะเปนการติดตามและประเมินผลการนํานโยบายไป
ปฏิบัติ รวมถึงการยกเลิกหรือการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงนโยบายดวย รายละเอียดแตละขั้นตอนจะได
อธบิ ายในบทตอไป ดังปรากฏในแผนภาพ ตอไปน้ี

๑. การกาํ หนดนโยบาย
(Policy Formulation)

๒. การนํานโยบายไปปฏบิ ัติ
(Policy Implementation)

๓. การประเมินผลนโยบาย
(Policy Evaluation)

แผนภาพท่ี ๒.๙ แสดงขน้ั ตอนของนโยบายสาธารณะ

๓๑ ประเวศ วะสี, กระบวนการนโยบายสาธารณะ, (กรุงเทพมหานคร: มูลนิธิสาธารณสุขแหงชาติ,
๒๕๔๗), หนา ๙.

บทท่ี ๒ : ขอบขายและวธิ กี ารศึกษานโยบายสาธารณะ ๖๑

สรปุ ทา ยบท

การศึกษาวิชานโยบายสาธารณะไดเริ่มตนอยางเปนรูปธรรมท่ีชัดเจนในชวงป ค.ศ. ๑๙๕๐
เปนตนมา โดยมีความเจริญกาวหนาในการจัดการศึกษามาตามลําดับ สาระสําคัญในการศึกษา
บทบาทของนโยบายสาธารณะในแตละยุคสมัย จะกลาวถึงความสัมพันธระหวางระบบการเมือง กับ
ระบบบริหาร โดยระบบการเมืองจะทําหนาที่ในการกําหนดนโยบาย สวนระบบบริหารหรือระบบ
ราชการจะทําหนาที่ในการนํานโยบายไปปฏิบัติ ท้ังน้ี หนาที่ในการตัดสินใจเพื่อกําหนดนโยบาย จึง
เปนหนาที่ของฝายการเมือง แตอยางไรก็ตาม บางยุคบางสมัยหากฝายการเมืองมีความออนแอ ฝาย
บริหารมีความเขมแข็งกวา ฝายบริหารจะเขามามีอิทธิพลตอการกําหนดนโยบายสาธารณะแทนฝาย
การเมือง ดังน้ัน บทบาทของฝายการเมืองกับฝายบริหาร มักมีการปรับเปลี่ยนชวงชิงการเปนผูนํา
ในการกําหนดนโยบายสาธารณะอยูตลอดเวลา จึงเปนท่ีมาของการศึกษาความสัมพันธระหวางฝาย
การเมอื ง ฝา ยบรหิ าร และนโยบายสาธารณะ

๖๒ บทที่ ๒ : ขอบขา ยและวิธกี ารศกึ ษานโยบายสาธารณะ

คําถามทา ยบท

๑. จงอธิบายถึงพัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะมาดู และอยากทราบวา มีความ
จําเปน อะไรทจ่ี ะตองศึกษาถงึ พัฒนาการของการศึกษานโยบายสาธารณะ จงแสดงทศั นะมาดู

๒. จงอธิบายแนวคิดทฤษฎีเก่ียวกบั ระบบของนักวชิ าการ ตอ ไปน้ีมาดู
๒.๑ ทฤษฎีระบบของ David Easton
๒.๒ แนวคดิ เกีย่ วกบั ระบบของ Talcott Parsons

๓. ระบบการเมือง กับระบบการบริหาร มีบทบาทหนาที่ตางกันอยางไร นักการเมืองกับ
ขา ราชการประจํา หรอื นักนักบรหิ ารราชการ มคี วามแตกตางกันอยา งไรบา ง

๔. จงอธิบายความสัมพันธระหวางฝายการเมือง ฝายบริหาร และนโยบายสาธารณะ มาโดย
ละเอียดทงั้ ที่ปรากฏในประเทศกาํ ลงั พฒั นา และประเทศท่พี ฒั นาแลว

๕. กระบวนการของนโยบายสาธารณะ คืออะไร และ James E. Anderson ไดแบง
กระบวนการนโยบายสาธารณะไวอ ยา งไร จงอธิบาย

------------------------------------------

บทท่ี ๒ : ขอบขายและวธิ ีการศึกษานโยบายสาธารณะ ๖๓

เอกสารอา งองิ ทา ยบท

กุลธน ธนาพงศธร. “ขอบขายและวิธีการศึกษานโยบายสาธารณะ”. ใน เอกสารการสอนชุดวิชา
นโยบายสาธารณะและการวางแผน. นนทบุรี: สํานักพิมพมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช,
๒๕๔๙.

คณาจารยภาควชิ าบรหิ ารรฐั กจิ . การบริหารรัฐกิจเบื้องตน. กรุงเทพมหานคร: โรงพิมพมหาวิทยาลัย
รามคาํ แหง, ๒๕๓๓.

จมุ พล หนมิ พานิช. “การกําหนดนโยบายสาธารณะ”. ใน เอกสารการสอนชดุ วิชานโยบายสาธารณะ
และการวางแผน. นนทบุรี: มหาวทิ ยาลัยสโุ ขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๘.

ชยั อนนั ต สมุทวณิช. การเมอื งกับการบรหิ าร. กรงุ เทพมหานคร : สํานกั พิมพบรรณกจิ , ๒๕๒๓.
. ความคิดอิสระ: รวมบทความทางการเมืองระหวางป ๒๕๑๑-๒๕๑๖. กรุงเทพมหานคร:
พฆิ เณศ, ๒๕๑๗.

ณรงค สินสวัสด์ิ. การเมืองไทย: การวิเคราะหเชิงจิตวิทยา. กรุงเทพมหานคร: วัชรินทรการพิมพ,
๒๕๓๙.

ประเวศ วะสี. กระบวนการนโยบายสาธารณะ. กรุงเทพมหานคร: มูลนิธิสาธารณสุขแหงชาติ,
๒๕๔๗.

ปวย อึ้งภากรณ. อัตชีวประวัติ “จากครรภมารดาถึงเชิงตะกอน”. [ออนไลน]. แหลงที่มา:
http://puey-ungphakorn.org/?page_id=87 [๒๐ ม.ี ค. ๒๕๖๒].

พระไตรปฎกภาษาไทย ฉบับหลวง (แปลจากพระไตรปฎกบาลี ฉบับสยามรัฐ). กรุงเทพมหานคร:
กรมการศาสนา, ๒๕๑๔.

มหามกุฏราชวิทยาลัย. พระไตรปฎกภาษาบาลี ฉบับสฺยามรฏฐเตปฏกํ ๒๕๒๕. กรุงเทพมหานคร:
โรงพมิ พมหามกุฏราชวทิ ยาลยั , ๒๕๒๕.

วรเดช จันทรศร. ทฤษฎีการนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ. พิมพครั้งท่ี ๕. กรุงเทพมหานคร: พริก
หวานกราฟฟค , ๒๕๕๔.

วิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี. การเมือง. [ออนไลน]. แหลงที่มา: http://th.wikipedia.org/wiki/ [๒๐
ม.ี ค. ๒๕๖๒].

ศุภชัย ยาวะประภาษ. นโยบายสาธารณะ. กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย,
๒๕๔๔.

สนิท สมัครการ. วิธีการศึกษาสังคมมนุษย กับตัวแบบการศึกษาสังคมไทย. กรุงเทพมหานคร:
โครงการสง เสริมเอกสารวิชาการ สถาบันบัณฑิตพัฒนบรหิ ารศาสตร, ๒๕๓๔.

สมพร เฟองจันทร. นโยบายสาธารณะ: ทฤษฎีและการปฏิบัติ. กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพ
โอเดียนสโตร, ๒๕๓๙.

สมพิศ สุขแสน. นโยบายสาธารณะและการวางแผน. มหาวิทยาลัยราชภัฏอุตรดิตถ: คณะ
มนุษยศาสตรแ ละสงั คมศาสตร, ๒๕๕๑.

Pennock, Roland J. and Smith, David G. Political Science. New York: McMillan, 1964.
Thomas, R. Dye. Understanding Public Policy. N.J.: Prentice-Hall, Inc., 1981.

บทท่ี ๓

การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ

วัตถุประสงคก ารเรียนประจาํ บท

เม่อื ไดศ ึกษาเนอื้ หาในบทนแ้ี ลว นสิ ิตสามารถ
๑. อธิบายความหมายของการกําหนดนโยบายสาธารณะได
๒. มคี วามรูความเขาใจในกระบวนการกําหนดนโยบายสาธารณะ
๓. มคี วามรูความเขา ใจในทฤษฎที ่ีเกีย่ วของกบั การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ
๔. นาํ ตวั แบบไปใชในการวเิ คราะหการกาํ หนดนโยบายสาธารณะได

ขอบขายเน้อื หาประจําบท

ความนํา
๓.๑ ความหมายของการกําหนดนโยบายสาธารณะ
๓.๒ กระบวนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะ
๓.๓ ขัน้ กอตวั ของนโยบายสาธารณะ หรือการกอตวั ของปญหา
๓.๔ การเตรียมเสนอรา งนโยบายสาธารณะ
๓.๕ การอนุมัติและประกาศเปนนโยบายสาธารณะ
๓.๖ ทฤษฎีวาดว ยรฐั กับนโยบายสาธารณะ
๓.๗ ทฤษฎกี ารตัดสินใจกบั การกําหนดนโยบายสาธารณะ
๓.๘ ปจ จัยแวดลอ มที่เกี่ยวขอ งกับการกาํ หนดนโยบายสาธารณะ
๓.๙ ตัวแบบในการวเิ คราะหการกําหนดนโยบายสาธารณะ
สรุปทายบท
คําถามทา ยบท
เอกสารอางอิงทายบท

บทที่ ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ ๖๕

ความนํา

“พน้ื ท่ี กําหนด ระยะทาง
ระยะทาง กําหนด จํานวน
จาํ นวน กําหนด การพิจารณา
การพิจารณา กําหนด การตดั สนิ ใจ
การตัดสินใจ กําหนด ชยั ชนะ” (คาํ กลอนของซุนว)ู ๑

การกําหนดนโยบายสาธารณะ เปนกระบวนการสําคัญในเรื่องการศึกษานโยบายแหงรัฐ
เนื่องจากนโยบายจะเกิดขึ้นไดก็ดวยการกําหนดนโยบายขึ้นนมากอนเบื้องตน นับไดวาเปนชวงเวลา
แหงการตัดสินใจของคณะรัฐบาลประเทศนนั้ ๆ วา จะทําอะไร เพื่ออะไร เม่ือไร และจะทําอยางไร จุด
เปลยี่ นของประเทศตางๆ ในโลกมกั จะเกดิ ขน้ึ จากการที่คณะรัฐบาลของประเทศน้ันๆ ตัดสินใจดําเนิน
นโยบายเพื่อนําพาประเทศของตนไปสูจุดมุงหมายตามท่ีประสงคไว ดังจะนําเสนอกรณีศึกษาตัวอยาง
การกําหนดนโยบายสาธารณะโดยใชหลักการตัดสินใจเปนสําคัญของ ๒ ยุคผูนําสําคัญของประเทศ
รสั เซยี และยุคผนู าํ สาํ คญั ของประเทศจีน ซง่ึ ผูเขียนจะขอนําเสนอ ดังน้ี

กรณีศึกษาตัวอยางในประเทศรัสเซีย นับต้ังแตนายมิฮาอิล เอส กอรบาชอฟ (Mikhail S.
Gorbachev) ๒ ขนึ้ ดาํ รงตาํ แหนงเลขาธกิ ารพรรคคอมมิวนิสตแ ละผูนาํ ของสหภาพโซเวียต เม่ือป พ.ศ.
๒๕๒๘ เปนผูที่มีหัวกาวหนา เพียงไมถึงปท่ีไดขึ้นมาเปนผูนําประเทศ กอรบาชอฟก็ประกาศใหใช
นโยบายกลาสนอสต และเปเรสตรอยกาเมื่อเดือนกมุ ภาพนั ธ ๒๕๒๙ เพอื่ ปฏริ ูปประเทศอยา งรีบดวน

นโยบายกลาสนอสต คือ การ “เปด” ประเทศใหกวางข้ึน ใหเปนประชาธิปไตยมากข้ึน โดย
ใหป ระชาชนมอี ิสระในการแสดงความคดิ เหน็ ของตน

นโยบายเปเรสตรอยกา คือ การ “ปรับ” สภาพเศรษฐกิจและสังคมของสหภาพโซเวียตให
คลายจากความชะงกั งนั เพอ่ื ยกระดับมาตรฐานการครองชพี ของประชาชนชาวโซเวยี ตใหดีขึ้นกวาเดิม

กอรบาชอฟ ประสบผลสําเร็จในการนํานโยบายทั้ง ๒ น้ีมาใชปฏิรูปการปกครองใหเปน
ประชาธิปไตยมากขึ้น มีการจัดตั้งสมัชชาผูแทนประชาชนขึ้นใน พ.ศ. ๒๕๓๒ ประกอบดวยสมาชิก
๒,๒๕๑ คน โดยรัฐบาลเปดโอกาสใหประชาชนมีโอกาสไดเลือกต้ังบุคคลที่ตนเชื่อมั่นและศรัทธาใน
ความสามารถ ซึ่งกอนหนาน้ีจะตองเปนผูที่รัฐเปนผูกําหนดตัวไว มีการใหสิทธิเสรีภาพแกสื่อมวลชน
ใหเสรภี าพแกป ระชาชนในการชมุ นุมกัน และเลือกนับถอื ศาสนา ปลอยนักโทษการเมือง

ในทางการเมืองการตัดสินใจใชนโยบายกลาสนอสต ทําใหประเทศรัสเซียเปนประชาธิปไตย
ประชาชนมีสิทธิและเสรีภาพมากขึ้น ประชาคมโลกใหการยอมรับประเทศรัสเซีย และทําลายยุค
สงครามเย็นลงอยางราบคาบ แตการตัดสินใจใชนโยบายเปเรสตรอยกาของกอรบาชอฟ กลับประสบ
ความลมเหลวดานเศรษฐกิจและสังคม เพราะชาวโซเวียตยังคงดํารงชีวิตอยางยากแคนตอไป อาหาร
และปจ จัยหลักในการดํารงชีวิตยิ่งขาดแคลนมากข้นึ กวา เดิม เงินเฟอ และราคาสนิ คา แพงขน้ึ มาก

๑ ทองพันชั่ง พงษวารินทร, KPI และ Action Plan จัดทํา KPI และแปลงสูแผนปฏิบัติการ (Action
Plan) ใหไมพลาดเปา, (นนทบุรี: ธงิ ค บียอนด บุคส จาํ กัด, ๒๕๕๕), หนา ๑๐.

๒ วิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี, “นโยบายปฏิรูป” ของมีฮาอิล กอรบาชอฟ, [ออนไลน]. แหลงที่มา:
http://th.wikipedia.org/wiki/ [๒๒ มี.ค. ๒๕๖๒].

๖๖ บทที่ ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ

นอกจากนี้ ในเวลาถดั มาเขาสูย ุคของ วลาดีมรี  วลาดีมีโรวิช ปูติน (Vladimir Vladimirovich
Putin)๓ เปนนักการเมืองชาวรัสเซียผูดํารงตําแหนงประธานาธิบดีคนท่ีสองและคนปจจุบัน
เชน เดยี วกับประธานพรรคยูไนเต็ดรัสเซีย และประธานสภารัฐมนตรีสหภาพรัสเซียและเบลารุส ปูติน
รักษาการตาํ แหนงประธานาธบิ ดี เมอ่ื วนั ที่ ๓๑ ธันวาคม ค.ศ. ๑๙๙๙ เมื่อประธานาธิบดี บอริส เยลต
ซนิ ลาออกจากตาํ แหนงในการเคลอ่ื นไหวอนั นา ประหลาดใจ ปตู นิ ชนะการเลือกตั้งประธานาธิบดีในป
ค.ศ. ๒๐๐๐ และในป ค.ศ. ๒๐๐๔ เขาไดรับเลือกต้ังกลับมาเปนสมัยที่สอง ซึ่งเขาดํารงตําแหนงถึง
วนั ที่ ๗ พฤษภาคม ๒๐๐๘

แตเพราะถูกจํากัดสมัยการดํารงตําแหนงตามรัฐธรรมนูญ ปูติน จึงไมมีสิทธ์ิลงสมัครรับ
เลือกตั้งเปนประธานาธิบดีสมัยที่สาม ภายหลังชัยชนะการเลือกต้ังประธานาธิบดีของผูที่สืบทอด
ตําแหนงประธานาธิบดีตอจากเขา คือ ดมีตรี เมดเวเดฟ (Dmitry Anatolyevich Medvedev)๔ เปน
อดตี นายกรัฐมนตรีคนท่ี ๑๐ ของสหพันธรัฐรัสเซีย และดํารงตําแหนงประธานาธิบดีรัสเซียระหวางป
ค.ศ. ๒๐๐๘-๒๐๑๒ โดยประวัติสงั เขปของ เมดเวเดฟ น้ัน เกิดในครอบครัวนักวิชาการของโซเวียตใน
นครเลนินกราด สําเร็จการศึกษาดวยกฎหมายจากมหาวิทยาลัยเลนินกราดในป ค.ศ. ๑๙๘๗ และ
สําเร็จปริญญานิพนธในป พ.ศ. ๑๙๙๐ และเขาทํางานเปนอาจารยในมหาวิทยาลัยท่ีเขาสําเร็จ
การศกึ ษามา ซึ่งปจจบุ ันไดเปลย่ี นชอ่ื เปน มหาวทิ ยาลัยเซนตปเตอรสเบิรก เขาสอนในวิชากฎหมายพล
เรือนและโรมันจนถึงป ค.ศ. ๑๙๙๙ เร่ิมงานการเมืองครั้งแรกในฐานะผูจักการการเลือกต้ัง และได
เปน ทีป่ รกึ ษานายกเทศมนตรีเซนตป เ ตอรสเบริ ก ซึง่ ที่น่ันทําใหเขาไดรูจักและกลายเปนเพื่อนกับวลาดี
มีร ปูตนิ

ในการเลือกตั้งประธานาธิบดี ป ค.ศ. ๒๐๐๙ เมดเวเดฟ ไดเสนอชื่อปูตินใหเปน
นายกรัฐมนตรีของรัสเซีย ปูตินดํารงตําแหนงเม่ือวันท่ี ๘ พฤษภาคม ๒๐๐๘ ตอมาในเดือนกันยายน
๒๐๑๑ ปูตินและเมดเวเดฟ ไดตกลงกันวา ปูตินจะลงสมัครรับเลือกตั้งเปนประธานาธิบดีสมัยที่สาม
ไมต ดิ ตอ กัน ในการเลอื กตง้ั ป ๒๐๑๒ ซ่งึ เขาชนะการเลอื กต้งั รอบแรกเม่ือวันท่ี ๔ มีนาคม ๒๐๑๒

ปูตินไดรับชื่อเสียงวา นําพาเสถียรภาพทางการเมือง ในระหวางการดํารงตําแหนง
ประธานาธิบดี ทําใหเศรษฐกิจรัสเซียเติบโตข้ึน ๙ ปตอเน่ือง เห็นไดจากจีดีพี แบบอํานาจซ้ือเพ่ิมข้ึน
๗๒% (หกเทาในราคาตลาด) ความยากจนลดลงมากกวา ๕๐% และคาจางรายเดือนเฉล่ียเพิ่มขึ้นจาก
๘๐ เปน ๖๔๐ ดอลลารส หรัฐ ความสําเร็จนี้คาดวา มาจากนโยบายการจัดการเศรษฐกิจมหภาค การ
ปฏิรปู นโยบายการคลังอยางสาํ คัญและประจวบกับราคาน้ํามันที่สูง การไหลบาเขามาของทุนและการ
เขาถึงเงินทุนภายนอกราคาถกู เพิม่ ข้นึ อยา งเฉียบพลัน ซ่ึงนักวเิ คราะหอธบิ ายวา นาประทบั ใจ

ระหวา งดาํ รงตําแหนง ปตู ิน ไดป ระกาศนโยบายทีส่ ําคญั ผา นกฎหมายปฏิรูปข้ันพื้นฐานหลาย
ฉบับ รวมทั้งภาษีเงินไดอัตราเดียว การลดภาษีกําไร และประมวลที่ดินและกฎหมายใหม เขาทุมเท
ความพยายามอยางมากในการพัฒนานโยบายพลังงานของรัสเซีย โดยยืนยันตําแหนงของรัฐเซียเปน
อภิมหาอํานาจดานพลังงาน ซ่ึงเปนการฟนฟูอุตสาหกรรมนิวเคลียรในประเทศ และการริเร่ิมการ

๓ วกิ พิ เี ดยี สารานุกรมเสรี, วลาดีมรี  ปตู ิน, [ออนไลน]. แหลงทม่ี า: https://th.wikipedia.org/wiki/ [๒๒
มี.ค. ๒๕๖๒].

๔ วิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี, ดมีตรี เมดเวเดฟ, [ออนไลน]. แหลงท่ีมา: https://th.wikipedia.org/wiki/
[๒๒ ม.ี ค. ๒๕๖๒].

บทท่ี ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ ๖๗

กอสรางทอสงออกหลักหลายแหง รวมทั้งเอสโปและนอรดสตรีม เชนเดียวกับเมกะโปรเจกตอื่นๆ ใน
รัสเซยี

ขณะท่ีการปฏิรูปและพฤติการณหลายอยางระหวางที่เขาดํารงตําแหนงประธานาธิบดีถูก
วจิ ารณโดยผูสังเกตการณต ะวนั ตกและผูตอตานภายในประเทศวา ไมเปนประชาธิปไตย การดูแลการ
ฟนฟูระเบียบและเสถียรภาพของปูติน ทําใหเขาไดรับความนิยมในสังคมรัสเซีย ปูตินมักสนับสนุน
ภาพลักษณชายทรหดในสื่อ โดยแสดงความสามารถทางกายของเขาและเขารวมในกิจกรรมวิสามัญ
หรืออันตราย อาทิเชน กีฬาเอกซตรีมและปฏิสัมพันธกับสัตวปา ปูตินเปนนักยูโดและนักกีฬาแซมโบ
เคยเปนแชมปเลนินกราดสมัยวัยเยาว ปูตินมีสวนสําคัญในการพัฒนากีฬารัสเซีย ท่ีโดดเดน คือ ชวย
ใหนครโซชีชนะการประกวดเปนเจาภาพจัดการแขงขันกีฬาโอลิมปกฤดูหนาว ๒๐๑๔ นอกจากนี้
นิตยสารฟอบสไดจัดอันดับใหเปนบุคคลท่ีทรงอิทธิพลมากท่ีสุดในโลกในป ๒๐๑๓ ถึง ๒๐๑๕ โดย
ฟอบสไดอธิบายวา เขาเปน “บุรุษเพียงไมกี่คนของโลกที่ทรงอิทธิพลพอจะทําอะไรก็ไดตามท่ี
ตอ งการ”

กรณีศึกษาตัวอยางในประเทศจีน เม่ือทานเติ้ง เสี่ยว ผิง ไดกําหนดและประกาศใชนโยบาย
“Four Modernization: สีท่ ันสมัย”๕ คอื ๑) เกษตรกรรม ๒) อุตสาหกรรม ๓) การทหาร และ ๔)
วิทยาศาสตรและเทคโนโลยี โดยเปาหมายของนโยบาย ๔ ทันสมัย คือ การพัฒนาจีนใหเปนประเทศ
สังคมนิยมที่ทันสมัย ผลของนโยบายไดทําใหชาวนามีรายไดดีข้ึน กรรมกรก็เชนกัน การผลิตก็มี
ประสิทธิภาพดีขึ้นกวาเดิม การเปลี่ยนแปลงทางดานความสัมพันธทางการผลิตอาจสงผลกระทบตอ
การเปล่ียนแปลงทางสงั คมและการเมือง โดยเฉพาะอยางยิง่ การเรียกรองความเปนประชาธิปไตยแบบ
สังคมนิยม กรรมกรในโรงงานมีอิสระเสรีและบทบาทมากข้ึนในการตัดสินใจรวมกับผูจัดการของ
โรงงานในการผลิต ชาวนาก็มีอิสระในการตัดสินใจดานการผลิตมากขึ้น ความอิสระในการ
ประกอบการภายใตโครงสรางสังคมนิยม

ในขณะเดียวกนั นโยบายสที่ นั สมยั อาจกอ ใหเกิดปญ หาหลายประการในระยะยาว อาทเิ ชน
๑) ปญหาเงินเฟอ รัฐบาลจีนมีนโยบายท่ีจะลดการ สนับสนุนสินคาอุปโภคบริโภคท่ีจําเปน
เชน นา้ํ มันพืช ขาว เปนตน เพราะรฐั ไมอ าจแบกรบั ภาระไดอ ีกตอไป รัฐคงปลอยใหราคาสินคาเหลาน้ี
ลอยตัวตามสภาพท่ีเปนจริงของความตองการ ลักษณะดังกลาว อาจทําใหสินคาเหลานี้มีราคาสูงขึ้น
จนอาจทําใหประชาชนที่มีรายไดค งท่ีไมพอใจ
๒) ปญหาความแตกตางเหล่ือมลํ้าระหวางครอบครัวในชนบท ระบบความรับผิดชอบในการ
ผลิตภาคเกษตร ทําใหครอบครัวชาวนาที่ขยันขันแข็ง หรือมีแรงงานมากสามารถผลิตไดมากกวา
โควตาท่ีกําหนดในสัญญา ทําใหมีรายไดมากขึ้น ความแตกตางทางดานรายไดอาจนําไปสูการเห็นแก
ตัวมากขึ้น ความไมพอใจในความเหลื่อมลํ้าไมเทาเทียมอาจเปนปจจัยท่ีกอใหเกิดความแตกแยก
ขดั แยงในสังคมกไ็ ด
๓) ปญ หาความแตกตางทางรายไดระหวางอาชีพ การปฏิรูปในภาคเกษตรกรของนโยบาย ๔
ทันสมัย ชวยใหเกษตรกรมีรายไดดีข้ึน บางครอบครัวหรือบางหมูบานอาจมั่งคั่ง ในขณะท่ีเจาหนาท่ี
พรรค หรือรัฐบาล ซ่ึงไดรับเงินเดือนที่คงท่ีไมมีโอกาสหา “ลําไพ” อ่ืนๆ และไมสามารถมั่งค่ังได

๕ ส ลิ ด ชู ช่ื น , น โ ย บ า ย ๔ ทั น ส มั ย ข อ ง จี น , [ อ อ น ไ ล น ] . แ ห ล ง ที่ ม า :
https://sites.google.com/site/salidandtom/ [๒๒ มี.ค. ๒๕๖๒].

๖๘ บทท่ี ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ

เหมือนชาวนา ความแตกตางทางรายไดดังกลา ว อาจเปน “ระเบิดเวลา” ท่ีคอยการระเบิดอยูก็เปนได
ในอนาคต

๔) ปญหาความแตกตางระหวางเขตที่มีการลงทุนสูงกับเขตที่มีการลงทุนต่ํา หรือไมมีการ
ลงทุน ในปจจุบันนี้การลงทุนทางดานตางๆ มักอยูในบริเวณมณฑลชายฝงทะเล ซึ่งมีการคมนาคม
ขนสง สะดวก รายไดของประชาชนในมณฑลเหลาน้ีจะสูงกวาในมณฑลที่อยูลึกเขาไป ซึ่งไมคอยมีการ
ลงทุน ความแตกตางเหลื่อมล้ําในรายได และชีวิตความเปนอยูระหวางมณฑล อาจจะนําไปสูความ
ตงึ เครียดและขัดแยง ทางการเมอื งในอนาคต

แตอยางไรก็ตาม ก็เห็นชัดเจนถึงการกําหนดนโยบายดังกลาว เรียกไดวา เปนการตัดสินใจ
เพือ่ การเปลย่ี นแปลงประเทศ โดยสามารถพลิกประเทศจากที่เคยปกครองดวยระบอบคอมมิวนิสตมา
เปน ประเทศท่ปี กครองโดยระบอบประชาธิปไตยได

จากกรณีตัวอยางการกําหนดนโยบายสาธารณะของผูนําประเทศทั้ง ๒ ประเทศดังกลาวมา
ขางตนน้ัน จะทําใหเห็นไดวา การตัดสินใจเปนหัวใจสําคัญในการกําหนดนโยบายตางๆ เพื่อการ
เปลี่ยนแปลงในดานตางๆ ภายในรัฐหรือประเทศน้ันใหเกิดความเสถียรภาพขึ้นกวาเดิม เชน ดาน
เศรษฐกิจ สังคม การเมือง เปนตน ดังนั้น เม่ือการกําหนดนโยบายสาธารณะเปนสิ่งที่เกี่ยวของกับ
องคาพยพภายในประเทศนน้ั ๆ การเรยี นรูและทาํ ความเขาใจกับการกําหนดนโยบายสาธารณะ จึงเปน
สง่ิ ท่มี ีความสําคัญและจําเปน อยา งมาก โดยผเู ขยี นจะนําเสนอเนื้อหาสาระสาํ คญั ดงั กลา วไปตามลาํ ดบั

๓.๑ ความหมายของการกาํ หนดนโยบายสาธารณะ

การกําหนดนโยบายสาธารณะ มาจากภาษาอังกฤษวา “Public Policy Making” บางแหงก็
ใชคําวา “การวางนโยบาย” หรือ “การตัดสินใจนโยบาย” โดยนโยบายที่กําหนดขึ้นในสังคมหรือ
องคการใดๆ นั้น ก็เพื่อเปนแนวคิดในการดําเนินงานเพ่ือสนองความตองการหรือความประสงคของ
บุคคลในองคการน้ัน และลักษณะของนโยบายก็จะสอดคลองกับความเชื่อและลัทธิการปกครองของ
องคการนั้น องคการท่ีมีระบอบการปกครองของประชาธิปไตย นโยบายท่ีกําหนดขึ้นมักจะไดขอมูล
และมีการกล่ันกรองขอมูลจากบุคคลหลายฝาย สวนลัทธิการปกครองแบบอัตตาธิปไตย นโยบายทที่
กําหนดมักจะทําขึ้นเพ่ือสนองความตองการของบุคคลบางกลุมเทานั้น โดยเฉพาะอยางย่ิงคือกลุมชน
ชั้นปกครอง และขอมูลของนโยบายมักจะไดจากเหตุผลของคนกลุมเดียว อยางไรก็ตาม ไมวาสังคม
หรือองคการจะมีลักษณะการปกครองหรือรูปแบบในการบริหารเปนเชนไร การกําหนดนโยบายยอม
ตองมีขั้นตอนและเปนกระบวนการ อันนํามาซ่ึงนโยบายและกุศโลบาย ในการดําเนินงานที่ถูกตอง มี
ประสิทธิภาพเปนไปตามหลักวิทยาศาสตรของการบริหารและนโยบายท่ีกําหนดข้ึนจะตองเปนที่
รับทราบและยอมรับจากบุคคลฝายภายในหนวยงานตองไดรับการผสมผสานเขาดวยกันใหเปน
แนวทางกวางๆ เพื่อการตัดสินใจในการปฏิบัติงาน ที่เราเรียกวา นโยบายในการบริหารงาน๖ ดังน้ัน
การกําหนดนโยบายสาธารณะ ตามแนวทางการศึกษานโยบายสาธารณะ จึงมีนักวิชาการสาขาวิชา
รฐั ศาสตร ไดใ หความหมายเกย่ี วกับการกําหนดนโยบายไว ดังน้ี

๖ GotoKnow, แ น ว คิ ด ห ลั ก ก า ร เ ก่ี ย ว กั บ น โ ย บ า ย , [ อ อ น ไ ล น ] . แ ห ล ง ท่ี ม า :
https://www.gotoknow.org/posts/369348 [๒๒ มี.ค. ๒๕๖๒].

บทที่ ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ ๖๙

เยเฮชเกล ดรอร (Yehezkel Dror)๗ ไดใหความหมายวา การกําหนดนโยบาย หมายถึง การ
ตัดสินใจนโยบายของรัฐท่ีจะตอบสนองตอปญหาและความตองการของประชาชน สอดรับกับทัศนะ
ของ แรนดัล อาร รปิ ลีย และเกรซ เอ แฟรงคลิน Randall R. Ripley & Grace A. Franklin๘ ซึ่งมอง
วา การกําหนดนโยบาย หมายถึง การที่รัฐบาลตัดสินใจ และจะทําอะไรบาง ในขณะที่ ลินดบลอม
(Charles E. Lindblom)๙ ไดใหขอสังเกตไววา การเมืองท้ังหมด คือ กระบวนการท้ังหมดในการ
กําหนดนโยบาย และไดใหความหมายไวว า การกําหนดนโยบายสาธารณะ หมายถึง กระบวนการทาง
การเมือง เปนการตอสูกันของกลุมผูมีความขัดแยง บางกรณีเปนเร่ืองของการตอรองและหาลูทางใน
การประนปี ระนอมกนั ระหวา งกลุมอิทธิพลหรือศูนยรวมอํานาจตางๆ ในระบบการเมือง ความคิดของ
ผูศึกษาตามแนวทางนี้ คือ ตามฐานคติเบื้องตนวา การกําหนดนโยบายสาธารณะ มีลักษณะสําคัญ
ประการหนึง่ คือ ความสลับซับซอนและความไมเ ปน ระเบยี บทเี่ ดนชดั

นอกจากนี้ ยังมีนักวิชาการบางทานไดเสนอวา การกําหนดนโยบาย หมายถึง การเตรียม
นโยบายของรัฐบาลเรื่องใดเร่ืองหนึ่งเพื่อแกไขปญหา แตอยางไรก็ตาม นักรัฐศาสตร ก็ยังไดให
ความหมายวา การกําหนดนโยบายสาธารณะ เปนกระบวนการทางการเมือง ซึ่งเปนการตอรองการ
ประนปี ระนอมกนั ระหวางกลุมอิทธิพลหรือศนู ยรวมอํานาจตางๆ ในระบบการเมอื ง

จากการศึกษาของนักวิชาการทั้งหลาย สวนใหญมักจะพบวา ผูมีอํานาจในการคิดริเริ่มและ
กําหนดนโยบายที่แทจรงิ นน้ั คอื ฝายบรหิ ารหรือขาราชการประจํามากกวาการที่จะกําหนดใหฝายนิติ
บัญญัติเปนผูเห็นชอบในนโยบายท่ีสําคัญๆ นั้น มักมีลักษณะเปนไปตามอุดมการณแหงการปกครอง
ระบอบประชาธิปไตยเทาน้ัน ดังน้ัน การกําหนดนโยบายสาธารณะจึงเปนเร่ืองที่มีความเก่ียวพันกัน
อยางกวางขวางท้ังทางดานการเมือง เศรษฐกิจ สังคม และการบริหาร ตลอดจนการประยุกตใช
เทคนิคทางวิชาการ เพื่อใหเปนกลยุทธในการตัดสินใจเลือกส่ิงที่ดีกวาเดิม หรือส่ิงท่ีสรางความพึง
พอใจใหแกส งั คมสว นรวม

กลาวโดยสรุปไดวา นโยบายสาธารณะมิไดเกิดจากปจจัยใดปจจัยหนึ่ง แตมีปจจัยหลาย
ประการทีม่ อี ิทธิพลตอการกําหนดนโยบายสาธารณะ ดวยเหตุน้ี ในปจจุบัน การพิจารณาการกําหนด
นโยบายสาธารณะกอนท่ีจะตัดสินใจประกาศใชนโยบายดังกลาวน้ัน จึงตองมองใหครอบคลุมขั้นตอน
หรือรายละเอยี ด เร่ิมตัง้ แตก ารระบปุ ญ หา การรวบรวมขอ มูลเก่ยี วกับปญหา การวิเคราะหปญหา การ
เลือกทางเลือกในการแกปญหา การเสนอรางนโยบาย และการอนุมัติประกาศเปนนโยบาย ซ่ึงจะได
กลา วในรายละเอียดตอไป

๓.๒ กระบวนการกําหนดนโยบายสาธารณะ

เมื่อกลาวถึงกระบวนการกําหนดนโยบายสาธารณะ ก็ตองยอมรับวา ความตองการของ
พลเมอื งในทกุ สงั คมจะมอี ทิ ธิพลตอการกาํ หนดนโยบายสาธารณะไมมากก็นอย ทั้งน้ี เพราะประชาชน

๗ จุมพล หนิมพานิช, “การกําหนดนโยบายสาธารณะ”, ใน เอกสารการสอนชุดวิชานโยบายสาธารณะ
และการวางแผน, (นนทบรุ ี: มหาวทิ ยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธริ าช, ๒๕๔๙), หนา ๑๑๒.

๘ เร่อื งเดียวกนั , หนา ๑๑๒.
๙ เครือขายบริหารการศึกษา มสธ.54, แนวคิด หลักการเก่ียวกับนโยบาย, [ออนไลน]. แหลงท่ีมา:
https://mystou.wordpress.com/2011/12/24/policiesedu/ [๒๒ ม.ี ค. ๒๕๖๒].

๗๐ บทท่ี ๓ : การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ

เปนทรพั ยากรในการพฒั นาประเทศ ดังน้ัน ผูมีอํานาจในทางการเมืองจึงเห็นวา นโยบายท่ีกําหนดขึ้น
ควรสอดคลองกับความตองการหรือผลประโยชนสวนรวมเปนสําคัญ ทั้งน้ี การกําหนดนโยบาย
สาธารณะ จงึ เปน เรอื่ งของการเมืองอยางเดนชัด เพราะวา บคุ คลหรือองคกรที่เขามามีสวนเกี่ยวของใน
เร่อื งน้ีโดยตรงไดแ กฝ ายบริหารหรือรัฐบาล

ในการกําหนดนโยบายสาธารณะน้นั เมอื่ มองวา เปนอํานาจของฝายการเมือง ดังที่กลาวมาน้ัน
สิ่งสําคัญก็คือผลที่เกิดจากนโยบายสาธารณะ ก็ข้ึนอยูกับสมรรถนะของระบบการเมือง เน่ืองจาก
ระบบการเมอื งมหี นาที่ในการขบั เคลื่อนนโยบายใหบงั เกดิ ผล

ตามทัศนะของ อัลมอนด๑๐ ไดกลาวถึงสมรรถนะของระบบการเมือง กลาวคือความสามารถ
ของระบบการเมืองในการปฏบิ ตั ิหนา ท่ีตางๆ สามารถแบงเปน ๕ ประเภท คือ

๑) ความสามารถในการนาํ เอาทรพั ยากรในสังคมมาใช
๒) ความสามารถในการควบคุมพฤติกรรมของคนในสงั คม
๓) ความสามารถในการแจกจา ยสนิ คาบริการและคุณคาในสังคม
๔) ความสามารถในการใชส ญั ลกั ษณ
๕) ความสามารถในการตอบสนองตอ ความตอ งการของคนในสังคม
นโยบายที่ถูกกําหนดขึ้นโดยฝายการเมือง ก็จะตองอาศัยพลังท้ัง ๕ ประการนี้ของฝาย
การเมืองในการขับเคลื่อนนโยบายใหตอบสนองความตองการของพลเมือง และนําไปสูการพัฒนา
ประเทศ
เรื่องระดับของนโยบายสาธารณะ ไดมีนักวิชาการแบงระดับของการกําหนดนโยบายไว โดย
จําแนกตามขอบเขตการครอบคลมุ พนื้ ท่ีของตัวนโยบาย ดงั นี้
๑) Local policies เปนการกําหนดนโยบายมีขอบเขตตามการปกครอง หรือมุงกําหนดใหมี
ผลเฉพาะทองถ่ิน อาทิเชน องคการบริหารสวนตําบล องคการบริหารสวนจังหวัด เมืองพัทยา
กรุงเทพมหานคร
๒) Sub-system policies เปนการกําหนดนโยบายโดยมีขอบเขตครอบคลุมเฉพาะกลุม
ผลประโยชนแตละกลุม อาทิเชน นโยบายเกี่ยวกับคาจางแรงงาน นโยบายเก่ียวกับราคาสินคา อาทิ
เชน ออ ย ขา ว มันสาํ ปะหลัง
๓) National policies เปนการกําหนดนโยบายมีขอบเขตครอบคลุมระดับชาติ อาทิเชน
นโยบายการศกึ ษา นโยบายสาธารณสุข นโยบายเศรษฐกิจ
ในที่นี้ ผูเขียนไดกลาวถึงระดับหรือขอบเขตของการกําหนดนโยบายกอน ก็เพ่ือใหไดเห็น
ภาพรวมของนโยบายสาธารณะ ท่ีมีมิติครอบคลุมท่ีแตกตางกัน อันจะสามารถทําความเขาใจกับ
ขัน้ ตอนของการกําหนดนโยบายไดงายย่ิงขนึ้
กิจกรรมการกําหนดนโยบายสาธารณะ หรือที่กลาวถึงการตัดสินใจกําหนดนโยบาย มี
กจิ กรรมหลักๆ ๓ ประการ คือ
๑) การกอตวั ของนโยบาย
๒) การเตรยี มเสนอรางนโยบาย

๑๐ ชยั อนันต สมทุ วณิช, การเมืองกบั การบรหิ าร, (กรงุ เทพมหานคร : สํานกั พมิ พบรรณกจิ , ๒๕๒๓), หนา
๒๓.

บทท่ี ๓ : การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ ๗๑

๓) การอนมุ ตั แิ ละการประกาศนโยบาย

ในกิจกรรมทั้ง ๓ ประการน้ี สามารถจําแนกกิจกรรมยอยของแตละข้ันตอนได ดังปรากฏใน
แผนภาพ ตอ ไปน้ี

การกอตัวของนโยบาย การเตรียมเสนอรา ง การอนมุ ตั แิ ละประกาศ
๑. การระบปุ ญ หา นโยบาย นโยบาย
๒. ผูเ สนอปญ หา
๓. รวบรวมขอมูลปญ หา ๑. กาํ หนดวตั ถุประสงค ๑. การคัดเลือกขอ เสนอ
๔. วเิ คราะหป ญ หา ๒. เสนอทางเลอื ก นโยบาย
๕. จัดลาํ ดบั ความสําคญั ของ ๒. การสรางเสยี งสนับสนุน
๓. จดั ทํารางนโยบาย ๓. ประกาศใชนโยบาย
ปญหา

แผนภาพที่ ๓.๑ แสดงกิจกรรมของข้ันตอนการกําหนดนโยบาย

๓.๓ ข้ันกอตัวของนโยบายสาธารณะ หรือการกอตัวของปญหา (Problem or Policy
Formation)

“การกอตัวของนโยบาย” อาจเรียกวา “การกอรูปนโยบาย” หรือ “การกอตัวของปญหา”
ภาษาอังกฤษใชคําวา “Policy Formation” หมายถึง การสรางประเด็นปญหาในเชิงนโยบาย
สาธารณะหรือการทําใหปญหาสาธารณะถูกบรรจุเขาสูวาระและไดรับความสน ใจจากผูกําหนด
นโยบาย (Agenda Setting)๑๑ ซึ่งข้ันตอนดังกลาวจัดเปนขั้นตอนแรกของกระบวนการกําหนด
นโยบายสาธารณะ เร่ิมดวยการระบุสภาพปญหาสาธารณะ (Public Problem) ใหชัดเจนเสียกอนวา
ปญหานี้เปนปญหาของใคร ใครไดรับคามเดือดรอนบาง ถารัฐบาลไมเขาไปแกไข จะเกิดผลกระทบ
อะไรตามมา ถารัฐบาลเขาไปแกไข ใครจะไดประโยชนและใครจะเสียประโยชน และใครควรจะเปน
ผูรับผิดชอบในการนํานโยบายไปปฏิบัติใหบรรลุผลสําเร็จ การกอตัวของนโยบายจึงมิใชเพียงแตระบุ
ปญหาสาธารณะเทานั้น แตจะเก่ียวของสัมพันธกับการนํานโยบายไปปฏิบัติอีกดวย ท้ังน้ี เพราะวา
ปญหาสาธารณะจะไดรับการแกไขใหมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลเพียงใด ยอมข้ึนอยูกับ
ความสําเร็จของการนํานโยบายไปปฏิบัติเปนสําคัญ ในสวนน้ีจะไดนําเสนอเก่ียวกับกิจกรรมยอยท่ี
สําคัญของขั้นตอนการกอ ตวั ของนโยบายตามลาํ ดับ ดงั ตอไปนี้

๑) แนวคดิ เกย่ี วกับปญหา
ขั้นกอตัวของนโยบายหรือขั้นกําหนดหรือระบุปญหา ขั้นนี้เปนขั้นแรกของกระบวนการ
กําหนดนโยบาย โดยท่ัวไปนโยบายสาธารณะจะมีหรือเกิดขึ้นมาไดก็ตอเม่ือมีปญหาหรือปญหา
สาธารณะ (Public Problem or Problems) เกิดขึ้นกอน สวนปญหาสาธารณะท่ีเกิดขึ้นนั้นจะมี
ลกั ษณะ ดังนี้

๑๑ ทศพร ศิริสัมพันธ, ความรูเบื้องตนเก่ียวกับนโยบายสาธารณะ, (กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพ
จุฬาลงกรณม หาวทิ ยาลยั , ๒๕๓๙), หนา ๑๒๔.

๗๒ บทที่ ๓ : การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ

ประการท่ีหนึ่ง จะตองเปนสภาวะหรือสถานการณ ที่ทําใหเกิดความอดอยากยากจน ทําให
มนษุ ยเกิดความตอ งการ ทําใหเกดิ ความไมพ อใจ และทําใหมีการแสวงหาวิธีจะมาบรรเทาเงื่อนไขหรือ
สภาวะดังกลาว ยกตัวอยางเชน กรณีเก่ียวกับเร่ืองของรายไดตํ่า จะกลายเปนปญหาก็ตอเม่ือทําให
ประชาชนสวนใหญไมพอใจ และขณะเดียวกันไดมีการแสวงหาวิธีการที่จะบรรเทาความเดือดรอน
ความไมพอใจน้ัน ดังนั้น ในกรณีที่ประชาชนเหลาน้ัน ยอมรับสภาวะเง่ือนไขดังกลาว คือ ความอด
อยากยากจน การมีรายไดต่ํา ขณะเดียวกันไมไดมีการแสวงหาวิธีที่จะมาบรรเทาความเดือดรอน
เหลา นนั้ กรณีดงั กลา วนี้ ถือวาไมมีปญ หา

ประการที่สอง เรื่องใดก็ตามจะถือวาเปนปญหา โดยเฉพาะปญหาสาธารณะก็ตอเม่ือมีกลุม
คนที่ไมไ ดร บั ผลกระทบโดยตรงจากปญ หาน้นั ไดหยิบยกเรอ่ื งราวเหลานน้ั ขนึ้ มากลาวถึง ยกตัวอยางใน
กลางป ค.ศ. ๑๙๖๑ ความยากจนไดรับการกลาววา เปนปญหาของประชาชน และตอมาไดมีการ
รณรงคตอตานกันอยางกวางขวาง ไมใชจากประชาชนท่ียากจนโดยตรง หากแตเปนการดําเนินการ
ของเจาหนา ทีข่ องรฐั และกลมุ บคุ คลอ่ืนๆ เชน พวกส่ือมวลชน เปน ตน

ประการท่ีสาม เรื่องใดก็ตามท่ีกอใหเกิดความไมเปนธรรมในสังคม เปนปญหาที่ลดทอน
ศักยภาพในตวั มนุษยทําใหคนกลมุ หน่งึ ในสงั คมขาดโอกาสเชนเดียวที่คนอื่นไดรับ ทั้งนี้ เปนผลมาจาก
โครงสรางของรัฐท่ีมีปญหาเอง เชน ปญหาความอดอยาก ทั้งๆ ท่ีประเทศไทยเปนประเทศผูผลิต
อาหารรายใหญ อันนี้ไมใชป ญ หาความยากจน แตเ ปนปญ หาท่ีเกิดจากความไมเ ปน ธรรมในสงั คม

สวนปญหาที่จะยกระดับเปนปญหาสาธารณะแลวนํามากําหนดนโยบายเพ่ือแกปญหาไดน้ัน
ตอ งเปน ปญหาทมี่ คี ณุ สมบัติ ดังตอ ไปนี้

ประการทีห่ นึ่ง ตองเปน ปญ หาท่ไี ปกระตนุ ใหเ กิดความพยายามท่ีจะแสวงหาวิธีการแกไขจาก
ประชาชน

ประการท่ีสอง ตอ งเปน ปญหาท่ีเกิดขึ้นแลวมีระยะเวลาในการดํารงอยูนาน และมีผลกระทบ
ตอระบบยอยของสังคม แลวกระเทือนไปถึงระบบอื่นๆ ดวย เชน ปญหาความรุนแรงในประเทศไทย
ทําใหนักทองเทยี่ วไมเ ขา มาเท่ยี ว ขาดรายไดจากการทอ งเทย่ี ว เปน ตน

ประการท่ีสาม เปนปญหาที่กระทบตอความมั่นคง ท้ังที่เปนความม่ันคงของมนุษย ความ
มัน่ คงของชาติ โดยปญหาเหลานีเ้ มอื่ ไมแกไ ขกจ็ ะขยายผลทําใหเ กดิ ปญ หารายแรงอน่ื ๆตามมา

ประการท่ีส่ี เปนปญหาท่ีทุกฝายใหการยอมรับวาเปนปญหา โดยไมแบงแยกวาเปนปญหา
ของคนสวนนอ ยหรอื คนสว นใหญข องประเทศ

ในประเด็นน้ี ไดมีนักวิชาการกลาวถึงลักษณะของปญหาที่จัดเปนปญหาสาธารณะไว ซึ่งพอ
ประมวลมาสรปุ ไวในท่ีน้ี ดงั น้ี

ประการท่ีหน่ึง ความเก่ียวเนื่องสัมพันธกัน (Interdependence) คือ มีความเชื่อมโยงไม
สามารถแยกเดด็ ขาดจากปญ หาอ่นื ๆ ไดอยางชัดเจน

ประการที่สอง ความเปนอัตนัยของปญหา (Subjectivity) คือ ความเปนปญหาและความ
รา ยแรงขึ้นอยูก บั การรบั รแู ละมมุ มองของผูกําหนด หรือวเิ คราะหน โยบาย

ประการท่ีสาม ความไมมีตัวตนที่แทจริงของปญหา (Artification) คือ ปญหาน้ันแทท่ีจริง
เกิดจากภาพการรับรรู ว มกนั และการนยิ ามของผูกาํ หนดนโยบายเอง

บทท่ี ๓ : การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ ๗๓

ประการท่ีส่ี ความเปน พลวตั ของปญ หา (Dynamism) คอื ปญหาจะเปลี่ยนแปลงไปตามเวลา
และปจจยั ทางแกไขปญหาจึงแปรเปลยี่ นไปดวย

ประการที่หา กระตุนใหเกิดการแสวงหาหนทางในการแกไขปญหา (Solution) หรือหาทาง
ออกจากปญหานั้น

๒) ประเภทของปญหา
ปญหาดังกลาวขางตน ถาจะจําแนกเปนประเภทของปญหาตามทรรศนะของ Theodore
Lowi๑๒ ไดม องวา นา จะจาํ แนกปญหาไดเ ปน ๓ ประการ ดงั นี้
ประเภทท่ีหนง่ึ เปน ปญหาเกี่ยวกบั การจดั ระเบียบ กฎเกณฑ
ประเภทที่สอง เปน ปญ หาเกย่ี วกับการกระจายทรพั ยากร
ประเภทท่สี าม เปน ปญหาเกีย่ วกับการจดั สรรทรัพยากรใหม

จากการจําแนกประเภทปญหาของ Lowi ดังกลาวน้ัน จําแนกโดยอาศัยเกณฑจํานวนคนที่
ไดรบั ผลกระทบ อาทิเชน ปญหาเก่ียวกบั การกระจายทรัพยากรมักจะเก่ียวของกับคนเปนจํานวนนอย
สว นปญ หาการจัดทรพั ยากรใหมท เ่ี ก่ยี วขอ งกับคนเปนจาํ นวนมากกวามีเปน กลมุ กอนใหญก วา

ปญหาสาธารณะในทศั นะของผเู ขียนมองวา มี ๓ ประเภทดวยกัน คอื
๑) ปญหาที่เกีย่ วขอ งกบั เร่อื งเทคนิค
๒) ปญหาเรอื่ งการใหคุณคา
๓) ปญ หาการขาดมมุ มองในการแกปญ หาท่ีชดั เจน

สําหรับปญหาท่ีเกี่ยวของกับเทคนิค จะแกไขไดดวยการตัดสินใจทางเทคนิค ท้ังนี้ การ
ตดั สนิ ใจในโครงการขนาดใหญส วนมากทเ่ี กดิ ข้ึนในองคก รตางๆ มักไมใชการตัดสินใจทางเทคนิคเพียง
อยา งเดยี ว แตเ ปน การตดั สนิ ใจในดา นคณุ คา โดยอาศยั ขอ มูลทางเทคนิคเขามาชวย เชน การสราง ทอ
กาซไทย-มาเลเซีย การแกไขปญหาการจราจรในกรุงเทพมหานคร ที่จําเปนตองกอสราง โครงการ
ขนสงขนาดใหญเพื่อบรรเทาปญหา ทั้งรถไฟฟาบีทีเอส รถไฟฟาใตดิน ขณะเดียวกัน ก็ตองรณรงคให
ผใู ชร ถใชถ นน ปรบั เปลีย่ นพฤติกรรมการใชร ถยนตส ว นบุคคลมาใชบรกิ ารขนสงสาธารณะ ปญหาเรื่อง
การใหค ณุ คาเปน การแกป ญ หาโดยการใชหลักเหตุผล “Cause-Effect” ปญหาเร่ืองการขาดมุมมองใน
การแกปญหาทช่ี ดั เจน เราจะตองเรียนรถู งึ วิธีการจัดการปญ หาท่ีถกู ตอ งและดีที่สุด

๓) การจัดระเบยี บวาระของนโยบาย (Policy Agenda)
การจัดระเบียบวาระของนโยบาย หรือ Policy Agenda คือ การจัดลําดับความสําคัญของ
ปญหาสาธารณะ จากปญ หามากมายมีจํานวนเปนรอ ยเปน พนั ปญหา จัดใหเ หลือปญ หาอยูจํานวนหน่ึง
ท่ีผูกําหนดนโยบายใหความสนใจเอาใจใส ไดเลือกหรือถูกบังคับใหเลือก มากําหนดเปนนโยบาย
สาธารณะ ดังน้ัน การกําหนดนโยบายจึงไมใชจะตองกระทําเพ่ือแกปญหาทุกปญหา แตเปนการ
กาํ หนดข้นึ เพื่อแกปญหาท่ีสาํ คัญๆ มีผลกระทบกวางขวาง

๑๒ จมุ พล หนิมพานชิ , “การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ”, ใน เอกสารการสอนชุดวิชานโยบายสาธารณะ
และการวางแผน, หนา ๑๑๗.

๗๔ บทที่ ๓ : การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ

ในทัศนะของ Roger W. Cobb & Charles D. Elder๑๓ ไดระบุหรือจําแนกการจัดระเบียบ
วาระของนโยบายสาธารณะที่สมาชิกของชุมชนทางการเมืองเห็นวามีความสําคัญ โดย Cobb และ
Elder เรียกปญหานโยบายนี้วา “ปญหาเชิงนโยบายสาธารณะของสังคม” หรือ “The Systemic
Agenda” ท่ีคนในชุมชนทางการเมืองเห็นวา ปญหาเหลานี้ควรจะไดมีการแกไข อีกประเภทเปน
นโยบายท่รี ัฐบาล ตลอดจนเจาหนาท่ขี องรัฐเหน็ วา มคี วามสําคญั และควรจะไดมีการใหความสนใจเอา
ใจใส ซ่ึง Cobb และ Elder เรียก Policy Agenda ประเภทนี้วา “ปญหาเชิงนโยบายสาธารณะท่ี
เก่ยี วขอ งกบั สถาบนั ของรัฐ” หรือ “The Institutional Agenda” ปญหาประเภทนี้เปนปญหาที่กลไก
รัฐ รัฐบาล หรือผูมีอํานาจในการตัดสินใจตามกฎหมาย ที่นอกจากจะเห็นวา ควรจะเอาใจใสแลว ยัง
ควรใหความสาํ คญั ในการดําเนนิ การที่จริงจงั ดวย ที่ผานมาในกรณีของการเมืองไทยชวงที่การเมืองอยู
ในยคุ ระบบอํามาตยาธิปไตย ปญหาท่ีเกิดข้ึนสวนใหญเปนปญหาเชิงนโยบายสาธารณะท่ีเก่ียวของกับ
สถาบนั ของรัฐ

๔) กระบวนการจดั ระเบียบวาระนโยบาย (The Agenda Setting Process)
ในแงของหลกั การ การจดั ระเบียบวาระนโยบายเกิดจาก ประการทหี่ น่ึง มีการรับรูปญหา คือ
มีการรับรูว า มีเหตุการณห รือปญ หาเกิดข้ึน ขณะเดียวกันมีบุคคลกลุมที่เกี่ยวของมีจิตสํานึกรวมกันใน
เหตุการณ ในปญหาที่เกิดขึ้น แลวรวมกันผลักดันใหเหตุการณหรือปญหาดังกลาวกลายเปนปญหา
สาธารณะ หลังจากนั้นก็มีการเชื่อมโยงปญหาสาธารณะดังกลาวน้ันเขาสูระบบท่ีมีรูปแบบและ
โครงสรา งทางการเมือง อันไดแ ก รัฐบาล ระบบราชการ รัฐสภา เปนตน
ในทางปฏิบัตกิ ารรับรปู ญหาเกิดจากปญ หาสาธารณะเพื่อนาํ มาสกู ารจดั ระเบียบวาระนโยบาย
ไปจนกระทั่งถึงการกําหนดเปนนโยบาย อาจจะเกิดจากการรับรูของผูนําทางการเมือง เชนตัว
นายกรัฐมนตรีหรือตัวประธานาธิบดีท่ีไดมีโอกาสพบเห็นปญหาของประชาชน ไมวาจะเปนชาวนา
กรรมกร หรอื ประชาชนกลุมอ่ืนๆ หลังจากน้ันไดนําประเด็นปญหาที่ตนไดพบเห็นมาจัดระเบียบวาระ
นโยบาย ตอ จากนัน้ นาํ มากาํ หนดเปน นโยบาย
การรับรูปญหานอกจากจะเกิดจากการรับรูของผูนําทางการเมืองแลว ยังอาจจะเกิดจาก
สถาบันทางการเมืองตอไปน้ี คือ รัฐบาล รัฐสภาระบบราชการ เม่ือสถาบันทางการเมืองเหลานี้รับรู
ปญหา และเห็นวาปญหาท่ีเกิดขึ้นมีความสําคัญ ก็จะนําปญหาเหลาน้ันมาจัดระเบียบวาระนโยบาย
มากําหนดเปนนโยบาย นอกจากน้ัน การรับรูในปญหาแลวนําปญหาเขาสูการจัดระเบียบวาระ
นโยบาย กระบวนการนโยบาย หรือนํามากําหนดเปนนโยบายยังอาจจะเกิดจากการับรูปญหาของ
ประชาชนเองท่ีเห็นวารัฐหรือกลไกรัฐ (Mechanism) นาจะไดมาดําเนินการหรือเขามาจัดการปญหา
ดังกลาวโดยนําปญหาดังกลาวไปจัดระเบียบวาระนโยบาย ตอจากน้ันมากําหนดเปนนโยบาย ซึ่งใน
กระบวนการของการนําเอาปญหาที่เกิดข้ึนไปจัดระเบียบวาระนโยบาย มากําหนดเปนนโยบายโดย
ปกติจะมอี งคกรหรือหนว ยงานเปนผูรับผิดชอบในการกําหนด และจัดระเบียบวาระระหวางปญหากับ
ทางออกโดยมีนักการเมือง (ซึ่งอาจจะไดแก สมาชิกสภาผูแทนราษฎร) ขาราชการ เจาหนาท่ี
นักวิชาการ นักหนังสือพิมพ นักล็อปบี้ยิสต เปนผูสงเสริมสนับสนุน และใหความคิดเห็นตอการจัด

๑๓ เรื่องเดียวกัน, หนา ๑๑๘.

บทที่ ๓ : การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ ๗๕

ระเบียบวาระนโยบายซงึ่ ฝา ยท่มี ีอาํ นาจในการคดั เลือกประเดน็ ปญ หาท่ีเกดิ ข้ึน ก็ไดแก ฝายท่ีทําหนาท่ี
ในการกาํ หนดนโยบายท่ีจะทําการศึกษากลั่นกรองอกี ทหี นง่ึ

ในสวนของการใหความสําคัญกับงาน โดยเฉพาะงานวิจัยท่ีเก่ียวกับการจัดระเบียบวาระ
นโยบายมีจุดเริ่มตนประมาณตนป ค.ศ. ๑๙๗๑ ที่ในชวงนั้นเวลามีการพูดถึงการจัดระเบียบนโยบาย
จะหมายถึง กระบวนการจัดระเบียบวาระนโยบายที่เชื่อมโยงระหวางการมีสวนรวมของมวลชน กับ
การตัดสินใจของชนชั้นนํา งานวิจัยนี้เปนงานวิจัยที่พยายามอธิบายการเคลื่อนไหวของสังคม ใน
บรรดางานวิจัยที่ศึกษาเก่ียวกับกระบวนการจัดระเบียบวาระนโยบาย มีงานวิจัยชิ้นหน่ึงที่ไดรับ
ความสําคัญกับการจัดระเบียบวาระนโยบาย ขณะเดียวกันไดมีการสรางตัวแบบกระบวนการจัด
ระเบียบวาระนโยบายท่ีไดรับการยอมรับวา มีความสําคัญ งานวิจัยชิ้นนั้น ก็คือ งานวิจัยของ John
W. Kingdon๑๔ ผูซ ่งึ ไดส รา งตวั แบบดงั กลา วขนึ้ มา

ตามตัวแบบของ Kingdon ตัวแบบนี้มีกรอบแนวคิดท่ีต้ังอยูบนความคิดเกี่ยวกับกระแสหรือ
การไหลบาของขาวสารขอมูล ๓ กระแส ไดแก กระแสแรก กระแสปญหา (Problem Stream)
กระแสที่สอง กระแสนโยบาย (Policy Stream) และ กระแสท่ีสาม กระแสทางการเมือง (Political
Stream)

กระแสทั้ง ๓ กระแส มีรายละเอียดอยางไร จะไมกลาวถึงในที่น้ี แตจะไปกลาวในประเด็น
ที่วาดวยตัวแบบการกําหนดนโยบายสาธารณะ ซ่ึงในประเด็นดังกลาวน้ัน จะนําตัวแบบการกําหนด
ของ Kingdon ที่มีช่ือตัวแบบวา “ตัวแบบกระแสและหนาตางนโยบาย” (The Streams and
Windows Model) มากลาว ซึ่งในการกลาวถึงตัวแบบการกําหนดนโยบายตัวแบบน้ี จะไดมีการให
ความหมายหรอื คําจาํ กดั ความกระแสทั้ง ๓ โดยลายละเอียดวา เม่ือใดก็ตามที่กระแสทั้ง ๓ มารวมตัว
กันหรือมาบรรจบกัน หนาตางนโยบายก็จะถูกเปดออกมา โดยปกติหนาตางนโยบายน้ีจะเปดออก ก็
ตอเมอื่

๑) มกี ารเปลีย่ นแปลงรัฐบาลหรอื มกี ารเปลี่ยนแปลงการปกครอง
๒) มกี ารเปลยี่ นแปลงรัฐสภา
๓) มีการเปลีย่ นแปลงในอารมณใ นความรูสึกของประชาชน
ตามนัยดงั กลา วนั้น กระบวนการจัดระเบียบวาระนโยบายเกิดข้ึนเม่ือกระแสท้ัง ๓ มาบรรจบ
กัน ท่ีนําไปสูการเปดชองใหประเด็นปญหาเขาสูหนาตางนโยบาย ที่จะนําไปสูการจัดระเบียบวาระ
นโยบาย ตัวแบบกระบวนการจัดระเบยี บวาระนโยบายของ Kingdon ดงั ปรากฏในแผนภาพ ตอไปน้ี

๑๔ จุมพล หนิมพานิช, การวิเคราะหนโยบาย : ขอบขาย แนวคิดทฤษฎี และกรณีตัวอยาง, (นนทบุรี:
มหาวิทยาลยั สุโขทยั ธรรมาธริ าช, ๒๕๔๗), หนา ๑๑๖-๑๒๑.

๗๖ บทที่ ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ

ตวั แปรที่มากอน ตัวแปรอสิ ระ ตวั แปรแทรก ตัวแปรตาม
การรบั รูท ่ีเพิ่งเร่ิมขึน้ ปจ จัยที่มากดดนั การ เงือ่ นไขที่ทาํ ให จดุ ทค่ี วามคดิ
เกย่ี วกบั ปญ หา พัฒนาความคิด ความคดิ ไดร บั การ กลายเปน กฎหมาย
ความคดิ และการ เกี่ยวกบั นโยบาย พัฒนาทีน่ ําไปสูการ
ปฏริ ูปนโยบาย จัดระเบียบวาระ

กระแสปญ หา
-การเปลี่ยนแปลงตัวชห้ี รอื ดัชนี
-การใหค วามสนใจในเหตกุ ารณ
(วิกฤตการณ)
-ขอมลู ยอ นกลับ
-ขอจาํ กดั ทางงบประมาณ
-คานยิ มปญหา

การโอนเอยี งของสังคม กระแสนโยบาย ตวั แปรแทรก ตวั แปรแทรก
-ความเชอ่ื ทางสงั คม -การศึกษาความเปน ไปได -หนาตางนโยบาย -หนาตางนโยบาย
วัฒนธรรม ทางเทคนิค -ผปู ระกอบนโยบาย -ผูป ระกอบนโยบาย
-โครงสรางของ -เทคโนโลยี
รัฐธรรมนญู -การยอมรับของ
สาธารณชน
-ความรู
-ความลงรอยของคา นิยม

กระแสการเมือง
-อารมณความรสู ึกเกย่ี วกบั ชาติ
-มตมิ หาชน
-การเมอื งการเลือกต้ัง
-กลมุ ผลประโยชน เปนตน

ภาพที่ ๓.๒ แสดงตวั แบบกระบวนการกําหนดระเบียบวาระนโยบาย

บทท่ี ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ ๗๗

๕) ความสําคัญของปญ หาสาธารณะ
สาํ หรบั ความสําคญั ของปญ หาสาธารณะหรือปญหานโยบายนั้น อาจจําแนกไดหลายระดับ๑๕
ดังนี้

(๑) ความสาํ คญั ระดบั ทอ งถิ่น เปนปญ หาสาธารณะที่เกดิ ข้นึ ในทอ งถน่ิ ใดทองถิ่นหนึ่ง และ
มีผลกระทบไมกวางขวางมากนัก แตถารัฐบาลปลอยท้ิงไว ไมแกไข ปญหาก็อาจลุกลามขยายวงกวาง
เปนปญหาระดับภูมิภาค หรือระดับชาติตอไปได อาทิเชน ปญหาราคานํ้ามันแพงทําใหชาวประมง
เดือดรอน ปญ หาราคาลําไยของจังหวัดเชียงใหมและลําพูนตกตํ่า ปญหาการขาดสารไอโอดีนของเด็ก
วัยกอ นเรียนในบางอาํ เภอของจังหวัดในภาคเหนอื ปญหานาํ้ เสียบรเิ วณแมนาํ้ แมก ลอง ปญหาการขาด
สาธารณปู โภคในบางจงั หวดั เปน ตน

(๒) ความสําคัญระดับภูมิภาค เปนปญหาท่ีเกิดข้ึนในระดับภูมิภาค ซึ่งมีผลกระทบ
กวางขวางกวาปญหาระดับทองถ่ิน อาทิเชน ปญหาผูกอการราย ๓ จังหวัดภาคใต ปญหามลภาวะ
ชายฝงทะเลภาคตะวันออก ปญหาการยายถิ่นของคนภาคตะวันออกเฉียงเหนือ เปนตน ทั้งนี้โดยมี
จุดมุงหมายที่จะแกไขปญหาท่ีเกิดขึ้นในระดับภูมิภาคใหหมดสิ้นไป หรือพัฒนาภูมิภาคตางๆ ใหมี
ความเจรญิ กา วหนา ทัดเทียมกัน

(๓) ความสําคัญระดับชาติ เปนปญหาที่มีผลกระทบตอคนสวนใหญของประเทศทุก
ภูมิภาค หรือเกิดอยางกวางขวางท่ัวท้ังประเทศ อาทิเชน ปญหาความยากจน ปญหาการวางงาน
ปญหาการขาดโอกาสทางการศึกษา ปญหายาเสพติดใหโทษ ปญหาอาชญากรรม ปญหาโรคเอดส
ปญ หาความมน่ั คงของประเทศ เปนตน

การจาํ แนกปญ หาสาธารณะออกตามระดบั การบริหารและการปกครองของประเทศ จะทําให
ผกู ําหนดนโยบาย พิจารณาปญ หาไดชัดเจน และสามารถตัดสินใจเลือกทางเลือกท่ีมีความเปนไปไดใน
การแกไขปญหาทส่ี ําคัญกอนหลงั ใหบ รรลุผลสาํ เรจ็ ไดง า ย

๖) บคุ คล หรอื องคก ารท่ีเขา มาเกย่ี วของในการกอรูปนโยบายสาธารณะ
ในการกําหนดนโยบายสาธารณะ จะพบวา มีองคกรหรือหนวยงานเขามาเก่ียวของเปน
จํานวนมาก ท้ังท่ีเก่ียวของโดยตรง และเก่ียวของโดยออม องคกรที่มีบทบาทและเกี่ยวของกับการ
กาํ หนดนโยบายสาธารณะในประเทศไทย จําแนกไดดังน้ี

(๑) ฝายนิติบัญญัติหรือรัฐสภา รัฐสภาไทยในชวงภายใตรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักร
ไทย พ.ศ.๒๕๕๑ ไดกําหนดใหรัฐสภาเปนสภาคูซึ่งประกอบดวย สภาผูแทนราษฎรและวุฒิสภา ซ่ึงมี
หนาท่ีเกี่ยวของกบั การกําหนดนโยบายสาธารณะใน ๒ ลกั ษณะ คอื

ลักษณะแรก คือ การจัดทํากฎหมาย กฎหมายถือเปนนโยบายสาธารณะรูปหนึ่ง
และการตรากฎหมายถือเปนอํานาจหนาที่ท่ีสําคัญที่สุดของรัฐสภาเพราะโดยหลักการของระบอบ
ประชาธิปไตยแลว การอนุมัติหรือไมอนุมัติรางพระราชบัญญัติ พระราชกําหนดท่ีฝายบริหารหรือ
สมาชิกสภาเองเปนผูเสนอ จะตองผานการพิจารณาเห็นชอบของรัฐสภา ซึ่งถือเปนสถาบันท่ีเปน
ตวั แทนของประชาชนเสยี กอน

๑๕ สมบัติ ธํารงธัญวงศ, นโยบายสาธารณะ : แนวความคิด การวิเคราะหและกระบวนการ,
(กรุงเทพมหานคร : สํานักพมิ พเสมาธรรม, ๒๕๔๙), หนา ๓๒๒.

๗๘ บทท่ี ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ

ลักษณะท่ีสอง คือ การควบคุมฝายบริหาร รัฐธรรมนูญฉบับดังกลาวน้ี ไดกําหนด
อํานาจหนา ทที่ ่สี ําคญั อกี ประการหนง่ึ คือ การควบคุมการบริหารราชการแผนดินของรัฐบาล ซึ่งถือเปน
การควบคุมนโยบายและการดําเนินงานของรัฐบาล โดยรัฐสภาสามารถกระทําได ๒ วิธี คือการตั้ง
กระทูถามรัฐมนตรีในขอเท็จจริงหรือนโยบายอันเก่ียวกับงานในหนาที่รัฐมนตรี และการเสนอบัญญัติ
เปด อภิปรายท่วั ไปเพอื่ ลงมตไิ มไวว างใจรฐั มนตรเี ปน รายบคุ คลหรือท้งั คณะ

(๒) คณะรัฐมนตรี คณะรฐั มนตรีเปนองคคณะบคุ คลสูงสุดที่รับผิดชอบในดานการบริหาร
ราชการแผนดิน กําหนดนโยบาย และติดตามผลการบริหารราชการแผนดิน กําหนดนโยบาย และ
ติดตามผลการปฏิบัติตามนโยบายของกระทรวง ทบวง กรมตางๆ ท้ังนี้ อาจแยกพิจารณาอํานาจ
หนา ที่ของคณะรัฐมนตรีออกได ดงั นี้

๑) การวางนโยบายในการบริหารราชการแผนดิน โดยหลักการของระบอบ
ประชาธปิ ไตยแลว คณะรฐั มนตรที ีเ่ ขามาบริหารราชการแผนดินถือวาเขาบริหารราชการแผนดินแทน
ประชาชนผเู ปนเจาของอํานาจอธิปไตย รัฐธรรมนูญฉบบั ปจจบุ นั ไดก ําหนดใหคณะรัฐมนตรีที่จะเขามา
บริหารราชการแผนดินตองแถลงนโยบายตอรัฐสภา โดยไมมีการลงมติใหความไววางใจ (มาตรา
๒๑๑) จึงถือไดวา การแถลงนโยบายสาธารณะเพื่อใชเปนแนวทางในการบริหารประเทศ โดยจะตอง
ผานความคิดเหน็ ของสมาชกิ รฐั สภา และเปด เผยตอประชาชนท่วั ไป

๒) การวางระเบียบขอบังคับใหกระทรวง ทบวง กรมตางๆ ถือปฏิบัติ การวาง
ระเบียบขอบังคับของคณะรัฐมนตรีเพื่อใหกระทรวง ทบวง กรมตางๆ ถือปฏิบัติน้ันมีลักษณะเปน
นโยบายอยางหน่ึง โดยมีวัตถุประสงคที่จะใหกิจการในกระทรวง ทบงง กรมตางๆ ปฏิบัติใหเปน
ในทางเดียวกัน ประกอบกับรัฐธรรมนูญและกฎหมายตางๆ มีรายละเอียดไมมากพอหรืออาจไม
ครอบคลุมอยางท่ัวถึง ทําใหเกิดปญหาตางๆ ในการปฏิบัติราชการได ดวยเหตุนี้ คณะรัฐมนตรีใน
ฐานะหัวหนา ฝายบรหิ ารจงึ จําเปน ตอ งวางระเบยี บ ซ่งึ ถือเปน นโยบายอกี รปู แบบหนึ่งใหถือปฏิบัติ เชน
ระเบยี บสํานักนายกรัฐมนตรีวา ดว ยการพสั ดหุ รอื งานสารบรรณ เปน ตน

๓) การพจิ ารณาและมมี ติในเรื่องตางๆ ทก่ี ระทรวง ทบวง กรมเสนอมาเนื่องจากการ
ปฏิบัติงานของแตละกระทรวง ทบวง กรม ยอมมีปญหาเกิดข้ึนเสมอ รวมท้ังในบางเร่ือง กฎหมาย
กําหนดใหคณะรัฐมนตรีเปนผูวินิจฉัยส่ังการหรืออนุมัติ หรืออาจเปนเร่ืองท่ีเกี่ยวกับนโยบายของ
รัฐบาล จึงเปนการจําเปนที่กระทรวง ทบวง กรมตางๆ จะไดเสนอขอใหคณะรัฐมนตรีพิจารณาเพื่อ
วนิ จิ ฉัยชี้ขาด

(๓) กระทรวง ทบวง กรม ตามโครงสรางการบริหารราชการแผนดิน กระทรวง ทบวง
กรม หรือเรียกรวมๆ วา ระบบราชการ จะถือเปนฝายปฏิบัติ คือ เปนผูนําเอานโยบายสาธารณะที่ถูก
กําหนดขึ้นโดยรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีไปปฏิบัติใหบรรลุผลสําเร็จ แตจากสภาพความเปนจริง
จะพบวา ฝายขาราชการกลับเปนฝายเขาไปมีบทบาทในการกําหนดนโยบายอยางมาก โดยเฉพาะใน
ฐานะของผรู วบรวมวิเคราะหแ ละนาํ เสนอขอ มูลเพ่ือประกอบการตัดสินใจในการกําหนดนโยบาย และ
ในบางคร้ังก็กลายเปนผูท่ีมีบทบาทในการตัดสนิ ใจแทนฝายการเมืองเสยี เอง

(๔) ศาลหรือฝายตุลาการ โดยรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยไดกําหนดให
พระมหากษัตริยทรงใชอํานาจตุลาการผานทางศาล ซึ่งมีอํานาจในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดี ผู
พิพากษามีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีใหเปนไปตามกฎหมาย โดยในกระบวนการ

บทที่ ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ ๗๙

พิพากษาดังกลาว ควบคูกับคดีที่เก่ียวของ ไมวาจะเปนระหวางเอกชนกับเอกชน หรือระหวางเอกชน
กบั หนวยงานของทางราชการ มักจะขอใหศ าลตคี วามและวินจิ ฉัยช้ีขาดตัวบทกฎหมาย ซึ่งบอยคร้ังตัว
บทกฎหมาย ซึ่งถือเปนนโยบายอยางหน่ึง มักจะบัญญัติไวอยางคลุมเครือ ทําใหสามารถตีความ
ขัดแยงกันตางๆ นานา แตขอสําคัญ คือ เมื่อศาลไดยอมรับหรือตีความตัวบทกฎหมายไปในทางหนึ่ง
ทางใดแลว ผลของการวินิจฉยั ชี้ขาดนนั้ ถือเปนการใหนํ้าหนัก หรือเปนการเลือกแนวนโยบายของฝาย
ท่ีชนะคดี โดยเฉพาะในปจจุบัน การพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมเจริญกาวหนาขึ้น บทบาทของศาลใน
การตีความตัวบทกฎหมายเก่ียวกับเศรษฐกิจ ถือเปนการกําหนดนโยบายเศรษฐกิจในทางออมอยาง
หนึ่งยอมจะมีมากขึ้นเปนเงาตามตัว เชน กฎหมายเก่ียวกับกรรมสิทธิ์ในทรัพยสิน การทําสัญญา
กฎหมายเกี่ยวกับแรงงานสัมพันธ เปนตน ซ่ึงมักเกิดขอพิพาทตางๆ ที่ตองไดรับการพิจารณาตีความ
โดยศาลอยบู อ ยๆ ทําใหบทบาทของศาลเกยี่ วกบั นโยบายเศรษฐกิจเดนชดั ขึน้

(๕) พรรคการเมือง พรรคการเมืองมีบทบาทเปนตัวเช่ือระหวางรัฐบาลกับประชาชน
เพราะมีหนาที่ในการรวบรวมความคิดเห็นและความตองการตางๆ ของประชาชน ไมวาจะเปน
ประโยชน ขอรองทุกขหรืออุดมการณ และทําการปรับเปลี่ยน ประนีประนอมความตองการของ
ประชาชน ซึ่งบอยคร้ังจะขัดแยงกันใหเปนนโยบาย เพื่อท่ีพรรคหรือผูสมัครในนามของพรรคจะไดนํา
นโยบายท่ีจัดทําข้ึนเสนอตอประชาชนในชวงเวลาหาเสียงเลือกตั้ง และเสนอตอรัฐสภาและรัฐบาล
หลังจากทไี่ ดร ับเลอื กต้งั แลว

(๖) กลุม ผลประโยชน กลุมผลประโยชนในทุกระบบการเมืองตางทําหนาที่เปนปากเสียง
ปกปองผลประโยชนของกลุมตนโดยการเรียกรองหรือเสนอทางเลือกนโยบายอื่น ๆ ตอผูกําหนด
นโยบาย โดยบทบาทหนาที่จะรวมทั้งการจัดหาขอมูลเสนอตอเจาหนาท่ีของรัฐเก่ียวกับนโยบายที่
เสนอและผลทอี่ าจจะเกดิ ข้ึน ซ่งึ จะสงผลใหการกาํ หนดนโยบายมีความเหมาะสมมากขน้ึ

๗) การรวบรวมขอมลู เก่ยี วกับปญหา
เมื่อระบุปญหาไดแลววา ปญหาใดจัดวาเปนปญหาสาธารณะ ผูที่ทําการศึกษาวิเคราะห
จะตองรวบรวมขอมูล (Data) เกี่ยวกับปญหาน้ันๆ ในประเด็นตอไปนี้ ชวงเวลาท่ีเกิดปญหาโดย
พิจารณาวา ปญหานั้นเกิดขึ้นบางฤดูกาลหรือตลอดท้ังป สภาพของปญหามีความรุนแรงเพียงใด
ลักษณะของปญหาน้ันเกิดขึ้นเปนอยางไร ใครไดรับผลกระทบจากปญหาบาง เคยมีองคการใดเขาไป
แกไ ขปญหาบาง ประชาชนสวนใหญยอมรบั วา เปน ปญ หาหรอื ไม ซึง่ การรวบรวมจากแหลงขอมูลปฐม
ภมู ิ (Primary Data) เชน การสํารวจขอ มูลดวยตนเอง การสังเกต การสัมภาษณ การใชแบบสอบถาม
เปนตน และแหลงขอมูลทุติยภูมิ (Secondary Data) เชน รวบรวมขอมูลจากเอกสาร บทความบท
วิจัย ส่ือโสตทัศนวัสดุ หรือขอมูลท่ีหนวยงานตางๆ ไดรวบรวมเปนฐานขอมูลไวกอนแลว สิ่งท่ีควร
ตระหนกั ถึงในการรวบรวมขอ มลู ปญหา ก็คือ การคํานึงถึงความแมนตรง (Validity) และความเช่ือถือ
ได (Reliability) ของขอมูล ความทันสมัยของขอมูลและความเพียงพอของขอมูล เพราะการรวบรวม
ขอมูลไดมาก หากเปนขอมูลท่ีไมตรงประเด็น ขอมูลลาสมัย ก็อาจทําใหการวิเคราะหขอมูลผิดพลาด
ได ซึง่ จะสง ผลตอ การตดั สนิ ใจกําหนดนโยบายทผี่ ิดพลาดไดเ ชน เดียวกนั

๘๐ บทที่ ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ

๘) การวิเคราะหป ญ หา
ปญ หาสาธารณะตา งๆ มักไมไดเ กดิ ขึ้นมาโดยเอกเทศ แตมีลักษณะเกี่ยวของสัมพันธกันซ่ึงผูท่ี
ศกึ ษาจะตอ งทาํ การวเิ คราะหป ญหา เพือ่ หาสาเหตุของปญหาและผลกระทบของปญหาตลอดจน การ
จัดลําดับความสําคัญของปญหา (Priority) เพื่อเปนแนวทางในการตัดสินใจเลือกปญหาท่ีจะนําไป
กําหนดเปน นโยบายตอไป การวิเคราะหหาสาเหตขุ องปญหามิไดมีลักษณะทส่ี ืบเนอ่ื งมาจากปจจัยหนึ่ง
เพียงปจจัยเดียว แตปญหาสาธารณะแตละปญหามักประกอบดวยหลายสาเหตุและบางสาเหตุก็
เก่ียวพันโยงกันเปน “ลูกโซของปญหา” (Chain Problem) ซึ่งบางสาเหตุก็อาจแกไขไดในระยะส้ัน
บางสาเหตุก็ตอ งแกไขในระยะยาว บางสาเหตุก็แกไขไมได ไมวาจะระยะเวลาส้ันหรือระยะเวลายาวก็
ตาม และบางสาเหตุอาจเกี่ยวขอ งกับปจ จัยภายนอกทเ่ี ชือ่ มโยงกันและกวางไกลจนไมอาจควบคุมได๑๖
เปนตน จึงอาจกลาวไดวา การวิเคราะหปญหาน้ันมีความสําคัญไมยิ่งหยอนไปกวาการแสวงหาแนว
ทางแกไขปญหา เพราะแนวทางแกไขปญหาจะสัมฤทธิผลไดก็ตอเมื่อเปนแนวทางที่กําหนดขึ้นมาโดย
ผานการวเิ คราะหอ ยา งถอ งแทแ ลว เมื่อไดมกี ารวิเคราะหสาเหตุของปญหากอนหลัง โดยมีการกําหนด
เกณฑในการพิจารณาปญหาสาธารณะ ซึ่งเกณฑในการพิจารณาปญหาท่ีองคการสหประชาชาติ ได
เสนอไว มีดังน้ี

(๑) พจิ ารณาจากขนาดของกลุมที่ไดร บั ผลกระทบ ถาปญหาน้ันเกดิ ข้นึ แลวมีผลกระทบตอ
คนจํานวนมาก หลายหมูบาน หลายตําบล หลายอําเภอ หรือหลายจังหวัด แสดงวาปญหานั้นเปน
ปญหาสาธารณะ อาทิเชน ปญหาภัยแลง จะเห็นวากลุมที่ไดรับผลกระทบน้ันก็คือ เกษตรกรในชนบท
รวมทัง้ ประชาชนท่อี ยใู นเขตเมืองดว ย

(๒) พิจารณาจากขนาดความรุนแรงของปญหา ถาปญหาท่ีเกิดขึ้นนั้นมีความรุนแรงมาก
และถาปลอยท้ิงไวจะกอใหเกิดความเสียหายตอประชาชนในชุมชนและสังคมตลอดจนสิ่งแวดลอม
ลักษณะน้ีถือวาเปนปญหาสาธารณะ เชน ปญหายาเสพติดใหโทษ ปจจุบันถือวาเปนปญหาที่มีความ
รุนแรงตอ สังคมและประเทศชาติมาก ดงั จะเหน็ สถิตกิ ารจบั กุม ผผู ลิต ผูคา และผูเสพยาเสพติดใหโทษ
มีจํานวนเพิ่มขึ้นทุกป ดังน้ัน รัฐบาลที่ผานมาจนถึงปจจุบันจึงไดประกาศทําสงครามกับยาเสพติดให
โทษเม่อื เขามาบริหารประเทศ และกําหนดนโยบายปราบปรามยาเสพติดใหโทษแบบเขมขึ้นมาบังคับ
ใชอ ยางจรงิ จงั ต้ังแตต น ปพทุ ธศักราช ๒๕๔๖ เปนตนมา

(๓) พิจารณาความเรงดวนของปญหา ถาปญหาท่ีเกิดขึ้นนั้นตองแกไขอยางเรงดวนรอ
เวลาไมไดจะทําใหเกิดผลเสียหายมาก ปญหาเหลาน้ีถือวาเปนปญหาสาธารณะท่ีตองพิจารณาอยาง
เรงดวน อาทิเชน ปญหานํ้าทวม ปญหาภัยธรรมชาติจากคลื่นใตนํ้าสึนามิ (Zhunami) ปญหาโรค
ทางเดินหายใจเฉียบพลันรุนแรงหรือโรคหวัดมรณะ (SARS) ปญหาไขหวัดนก โดยเฉพาะยก
กรณีศึกษาตัวอยาง ปญหาโรคระบาดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (COVID-19) ซ่ึงเปนปญหาสาธารณะท่ี
จาํ เปนตองพจิ ารณาแกไ ขปญ หาอยา งเรง ดวนที่สดุ ที่เกิดข้ึนในชวงตนป พ.ศ. ๒๕๖๓ เปนตนมา แมแต
องคก ารอนามัยโลก (WHO) ถึงกับไดป ระกาศใหการแพรระบาดของเชื้อไวรสั โคโรนาสายพันธุใหมเปน

๑๖ ปรุ ะชัย เปย มสมบรู ณ, การวจิ ยั ประเมนิ ผล: หลกั การและกระบวนการ, (กรุงเทพมหานคร: หจก.ที.พี.
เอน็ .เพลส, ๒๕๔๒), หนา ๑๕๗.

บทที่ ๓ : การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ ๘๑

“การระบาดใหญ” หรือ pandemic หลังจากเช้ือลุกลามไปใน ๑๑๘ ประเทศและดินแดนทั่วโลก
และมผี ูติดเช้ือกวา ๑๒๑,๐๐๐ คน ทงั้ ไดคราชวี ิตผคู นไปแลว กวา ๔,๓๐๐ คน๑๗

(๔) พิจารณาจากขนาดความเสียหายท่ีจะเกิดข้ึนในอนาคต ปญหาบางปญหาเกิดขึ้นแลว
อาจไมเห็นผลกระทบในปจจุบัน แตถาปลอยทิ้งไวอาจเกิดผลเสียหายในอนาคตได เชน ปญหาเด็กวัย
กอ นเรียนขาดสารอาหาร ปญหามลภาวะ และปญ หาโรคเอดส เปน ตน

(๕) พิจารณาจากลักษณะของการยอมรับรวมกันในสังคม ถาปญหาที่เกิดขึ้นนั้นคนสวน
ใหญใ นทองถ่นิ ภูมภิ าคหรอื สังคมยอมรับรวมกันเปนปญหาและความพยายามผลักดันใหมีการกระทํา
อยางใดอยางหน่ึงเพ่ือแกไขปญหา แสดงวาปญหาน้ันเปนปญหาสาธารณะอยางแทจริง มิใชปญหาท่ี
ผูนําประเทศหรือพรรคการเมืองหรือนักการเมืองสนใจเทานั้น เชน ปญหาการวางงาน ปญหา
เศรษฐกจิ ตกตา่ํ ปญ หาราคาพืชผลทางการเกษตรตกตํ่า ปญ หาอาชญากรรม เปน ตน

๙) เคร่ืองมือและเทคนคิ ท่ีใชในการวิเคราะหปญ หา
ในการวิเคราะหปญหาสาธารณะวา ปญหาใดมีความสําคัญมากหรือนอยนั้นโดยปกติจะมี
เคร่อื งมอื ท่ีใชใ นการวิเคราะหหลายประการ เชน การระดมสมอง (Brainstorming) การใชเทคนิคเดล
ฟาย (Delphi) การใชตารางในการวิเคราะหปญหา และการใชแผนภูมิกางปลา เปนตน โดยทั่วไป
หนวยงานราชการมักนิยมใชการระดมสมอง และการใชตารางในการวิเคราะหปญหาเพราะเปนการ
ระดมความคิดจากบุคคลท่ีเกี่ยวของหลายฝาย ซึ่งจะทําใหการวิเคราะหปญหาแมนตรงและมีความ
เช่อื ถือได

๑๐) การจดั ลาํ ดบั ความสาํ คัญของปญ หา
การจัดลําดับความสําคัญของปญหา (Priority) นั้นนับวาสําคัญมาก จะดําเนินการเมื่อ
นักวิเคราะหนโยบายไดใชเครื่องมือในการวิเคราะหปญหาอยางถองแทแลว ก็จะใหนํ้าหนักคะแนน
ความสมั พนั ธข องปญหาแตล ะปญ หา ถาปญ หาใดมีคาคะแนนสูงสุดก็จะจัดลําดับความสําคัญไวอันดับ
แรก และเรียงลําดับคะแนนของปญหาไปเรื่อยๆ จนถึงลําดับสุดทาย ปญหาท่ีมีความสําคัญมากก็
มักจะไดรับการพิจารณาแกไขกอน โดยผูมีอํานาจตัดสินใจจะใหความสําคัญและเรงใหเตรียมเสนอ
ทางเลือกในการแกไขปญหาน้ันๆ โดยเร็ว โดยการกําหนดนโยบายใหหนวยงานตางๆ นําไปปฏิบัติ
ตอไป

๓.๔ การเตรยี มเสนอรา งนโยบายสาธารณะ

กจิ กรรมท่ีสําคัญทตี่ อ งกระทาํ ในขน้ั ตอนเตรียมเสนอรา งโยบายสาธารณะ อนั ประกอบดวย
๑) การวางขอกําหนด เกี่ยวกับจุดมุงหมายของนโยบาย กิจกรรมในข้ันตอนนี้ ผูที่มีหนาท่ี
เตรยี มเสนอรา งนโยบายจะตองกําหนดจุดมุงหมายและวัตถุประสงคของนโยบายใหชัดเจนครอบคลุม
สามารถวัดไดทง้ั เชงิ ปริมาณและเชงิ คณุ ภาพและสามารถนาํ ไปปฏิบตั ิไดจ ริง

๑๗ B B C NEWS ไทย, (๑๒ มนี าคม ๒๕๖๓), ไวรัสโคโรนา: อนามัยโลกประกาศใหโควิด-19 เปน “การ
ระบาดใหญ” ทั่วโลก, [ออนไลน]. แหลงที่มา: https://www.bbc.com/thai/international-51838536 [๒๕
ม.ี ค. ๒๕๖๓].

๘๒ บทท่ี ๓ : การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ

๒) การเสนอทางเลอื ก “ทางเลือก” (Alternative)๑๘ หมายถึงหนทางหรือวิธีการที่จะนําไปสู
ความสําเร็จตามวัตถุประสงคของนโยบาย ซ่ึงทางเลือกของนโยบายแตละทางเลือกจะตองมีเน้ือหา
สาระและเหตุผลเปนของตัวเอง หลักการและเหตุผลดังกลาวน้ัน สามารถประมวลไดจากสมมติฐานที่
เช่ือถือได และมีขอมูลสนับสนุนท่ีม่ังคง เพียงพอ สิ่งเหลานี้ยอมหามาไดจากเอกสารรายงานสําคัญๆ
และผลงานวิจัยของนักวิชาการท่ีเก่ียวของ ทางเลือกที่ดีควรมีอยางนอย ๒ ทางเลือกข้ึนไป และ
จะตอ งมีการวเิ คราะหแ ตละทางเลือกใหชัดเจนถงึ ผลดี ผลเสยี หรอื ขอเดน ขอดอยของแตละทางเลือก
เพอ่ื นํามาพิจารณาเลือกทางเลือกท่ีเหมาะสมที่สุดหรือทางเลือกท่ีมีความเปนไปไดในการนําไปปฏิบัติ
ซ่ึงเรียกวา “การกลั่นกรองทางเลือก” (Screening The Alternative) เพ่ือตัดสินใจกําหนดเปน
นโยบายตอไป ในการวิเคราะหทางเลือกนั้นมีเทคนิคและวิธีการทางดานเศรษฐศาสตรและวิทยาการ
จดั การหลายวิธที ่จี ะตรวจสอบความเปน ไปไดข องทางเลือก อาทิเชน การวิเคราะหตนทุนผลประโยชน
(Cost-Benefit Analysis) การวิเคราะหโดยใชโปรแกรมเสนตรง (Linear Programming) การ
ประเมินความเปนไปได (Feasibility Assessment Technique) ดังนั้น การเสนอทางเลือกใด
ทางเลือกหนึ่ง เพื่อใหผูกําหนดนโยบายตัดสินใจเลือกเปนนโยบายน้ัน จึงควรคํานึงถึงเกณฑท่ีสําคัญ
คือ เกณฑประสิทธิผล (Effectiveness) เกณฑประสิทธิภาพ (Efficiency) เกณฑความพอเพียง
(Adequacy) เ กณ ฑ คว าม เป น ธ ร รม ( Equity) เ กณ ฑค ว า ม ส า มา ร ถใ น ก า ร ต อบ ส น อ ง
(Responsiveness) และเกณฑความเหมาะสม (Appropriateness) ทั้งนี้ เพ่ือการตัดสินใจเลือก
นโยบายจะไดส อดคลองกบั ปญหาและความตอ งการของประชาชนอยา งแทจริง

๓) การจัดทํารางนโยบาย เมื่อผูกําหนดนโยบายพิจารณาเลือกทางเลือกท่ีเห็นวาเหมาะสม
ท่ีสุดไดแลว ก็จะนําทางเลือกน้ันมากําหนดเปนนโยบาย โดยจะมอบหมายใหผูท่ีเกี่ยวของจัดทําเปน
รางนโยบายเสียกอ น ซง่ึ การจดั ทํารางนโยบายควรประกอบดว ย หลักการและเหตุผล จุดมุงหมายและ
วัตถุประสงค แนวทางและมาตรการ วิธีการดําเนินการ ผูรับผิดชอบหรือหนวยงานที่เปนไปไดในการ
นาํ ไปปฏบิ ตั ิ และจดั ทําเปนเอกสารเพือ่ เสนอผมู อี าํ นาจตัดสินใจอนุมตั แิ ละประกาศเปน นโยบายตอไป

๓.๕ การอนมุ ัติและประกาศเปน นโยบายสาธารณะ

ในขั้นตอนของการตัดสินใจอนุมัติและประกาศเปนนโยบายสาธารณะนั้นมีกิจกรรมยอยท่ี
จะตองกระทํา คือ การคัดเลือกขอเสนอของนโยบาย การสรางเสียงสนับสนุนทางการเมืองและการ
ประกาศใชนโยบายสาธารณะ ซึ่งแตล ะกจิ กรรมมรี ายละเอียด ดงั น้ี

๑) การคัดเลือกขอเสนอนโยบาย กิจกรรมในขั้นตอนน้ีผูมีอํานาจหนาท่ีในการกําหนด
นโยบายสาธารณะจะตอ งทาํ การตัดสนิ ใจเพ่อื คัดเลือกทางนโยบาย (Policy Alternative) ที่เหมาะสม
ที่สุด ซึ่งมีตัวแบบท่ีจะชวยในการตัดสินใจที่สําคัญ คือ ตัวแบบสมเหตุสมผล (Rational Model) ตัว
แบบสวนเพ่ิม (Incremental Model) หรืออาจใชการผสมผสานของท้ังสองตัวแบบก็ไดที่เรียกวาตัว
แบบผสมผสาน (Mixed Scanning) คอื การนาํ เอาขอดีหรอื จดุ เดนของตัวแบบทั้งสองมาผสมผสานกัน

๑๘ ถวัลยรัฐ วรเทพพุฒิพงษ, การกําหนดและการวิเคราะหนโยบายสาธารณะ: ทฤษฎีและการ
ประยุกตใ ช, (กรุงเทพมหานคร: สถาบันบณั ฑติ พฒั นบริหารศาสตร, ๒๕๔๑), หนา ๑๑๒.

บทที่ ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ ๘๓

ผลของการดําเนนิ กจิ กรรมในขน้ั ตอนน้ีจะแสดงออกในลักษณะเปนลักษณอักษร เชน พระราชบัญญัติ
พระราชกําหนด พระราชกฤษฎีกา มตคิ ณะรฐั มนตรี กฎระเบียบ คาํ สงั่ เปนตน

๒) การสรางเสียงสนับสนุนทางการเมือง กอนที่จะประกาศขอเสนอนโยบายที่ไดรับคัดเลือก
เปนนโยบายสาธารณะ กิจกรรมสําคัญท่ีตองกระทําคือ การสรางเสียงสนับสนุนนโยบายทางการเมือง
ซึ่งหมายความวาจะตอ งไดร ับเสยี งสนับสนนุ ขา งมาก (Majorities) ในรัฐสภาหรือการพยายามโนมนาว
(Persuasion) ใหกลุมการเมืองอ่ืนเช่ือมั่นในความถูกตองตอขอเสนอนโยบายของตน ไมคัดคานหรือ
ตอตาน นอกจากนั้น ยังตองฟงเสียงสนับสนุนจากกลุมหลากหลาย อาทิเชน ประชาชน องคการ
พัฒนาเอกชน (N.G.O.) นักวิชาการ สื่อมวลชน ฯลฯ ซ่ึงผูตัดสินใจนโยบาย อาจใชรูปแบบการสราง
เสียงสนบั สนนุ ทางการเมอื ง โดยการเจรจาตอ รอง (Bargaining) การเสนอใหรางวัล (Side Payment)
หรืองบประมาณสนับสนุนเปนพิเศษแกกลุมผลประโยชนเหลาน้ัน เพ่ือหาเสียงสนับสนุนตอขอเสนอ
นโยบายกอนที่จะอนุมัติและประกาศเปนนโยบาย อยางไรก็ตาม ความสําเร็จของการโนมนาวการ
เจรจาตอรอง หรือการเสนอใหรางวัลน้ัน นอกจากจะขึ้นอยูกับขอเท็จจริง ขอมูลเชิงประจักษ และ
เหตุผลท่ีสมจริงตางๆ แลว ยังขึ้นอยูกับ “ศิลป” (Art) และภาวะผูนํา (Leadership) ของผูตัดสินใจ
นโยบาย รวมท้ังการมีสถานการณเอื้ออํานวยดวย ดังน้ัน การสรางเสียงสนับสนุนทางการเมืองน้ี
จึงนับวาเปนพื้นฐานทสี่ าํ คญั ที่ยืนยนั ความเห็นชอบของประชาชนในขอเสนอนโยบายอยา งแทจ ริง

๓) การประกาศใชน โยบายสาธารณะ ขัน้ ตอนการประกาศใชนโยบายเปนผลโดยตรงจากการ
ตัดสินใจเลือกนโยบาย ดงั นัน้ การประกาศใชน โยบายจึงจําเปนตองคํานึงถึงกลยุทธที่จะนํานโยบายไป
ปฏิบัติใหบรรลุผลสําเร็จและคํานึงถึงความเปนไปไดทางการเมือง ซ่ึงการประกาศใชนโยบายของ
แตละประเทศอาจมรี ายละเอยี ดแตกตางกันไปบางตามรูปแบบการเมืองการปกครอง สําหรับประเทศ
ที่มีรัฐบาลในระบบรัฐสภา อาทิเชน ประเทศไทย การประกาศใชนโยบายสาธารณะ กฎหมายได
กําหนดใหออกกฎหมายรองรับนโยบายสาธารณะ ไดแก พระราชบัญญัติซึ่งตราขึ้นโดยสถาบันนิติ
บัญญัติ และพระราชกําหนด ซึ่งฝายบริหารตราขึ้นเปนการชั่วคราวในกรณีเรื่องเรงดวน ที่ตอง
ประกาศใชกอนที่จะใหรัฐสภาพิจารณาใหความยินยอม การตราพระราชบัญญัติ และพระราช
กฤษฎีกาจะขัดกับพระราชบัญญัติไมได๑๙ นอกจากน้ี กรณีนโยบายสาธารณะยอยๆ ในเรื่อง
เฉพาะเจาะจงเก่ียวกับกิจการตางๆ ของระบบราชการ หรือเปนนโยบาย อาจเปนกระทรวง ทบวง
กรม หรือหนวยงานอื่นที่เทียบเทา โดยอาจประกาศนโยบายสาธารณะในรูปของมติคณะรัฐมนตรี
กฎกระทรวง ระเบยี บ คําสั่ง หรอื ประกาศของสวนราชการหรอื หนว ยงานนน้ั ๆ แลวแตกรณี

๓.๖ ทฤษฎีวาดวยรฐั กับนโยบายสาธารณะ

นโยบายสาธารณะมีพ้ืนฐานมาจากการดําเนินการของรัฐ การศึกษานโยบายสาธารณะท่ีตอง
เขาใจรัฐและการใชอํานาจของรัฐดวย บทบาทของรัฐเปนหัวใจสําคัญในการกําหนดนโยบาย หาก
ปราศจากรัฐหรือรัฐบาลแลว นโยบายก็จะเกิดขึ้นไมได การทําความเขาใจเรื่องบทบาทของรัฐก็เพ่ือ
เช่อื มโยงใหเหน็ แกนแทในการแสดงบทบาทการกาํ หนดนโยบายสาธารณะของรัฐ

๑๙ เดโช สวนานนท, คําอธิบายศัพทรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๑,
(กรุงเทพมหานคร: หจก. วที ซคี อมมวิ นิเคช่ัน จํากดั , ๒๕๔๔), หนา ๕๑-๕๓.

๘๔ บทท่ี ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ

ทฤษฎีท่ีเก่ียวของกับบทบาทของรัฐ และสามารถอธิบายรูปแบบการกําหนดนโยบาย
สาธารณะพรอมกันไปได ตามแนวคิดของ นอรดลิงเจอร (Nordlinger)๒๐ เสนอวามีทฤษฎีที่อธิบาย
บทบาทรัฐอยู ๔ ทฤษฎี ดังนี้

๑) ทฤษฎีพหนุ ิยม
ทฤษฎีพหุนิยม อธิบายวา อํานาจของรัฐกระจายออกไปยังกลุมตางๆ ทฤษฎีพหุนิยมเปน
ทฤษฎีที่อธิบายวา “พลังสังคม” มีบทบาทในการผลักดันนโยบาย ไมใชรัฐ และเปนทฤษฎีท่ีตอตาน
ทฤษฎีอํานาจอธปิ ไตยของรฐั ทีพ่ ฒั นามาจากหลายกระแส เนื่องจากเห็นวา ทฤษฎีอํานาจอธิปไตยของ
รฐั ทม่ี องขา มสิทธิประโยชนของกลุม องคก ร สมาคมซงึ่ มีบทบาทไมนอ ยกวา รัฐ
ลักษณะสําคัญของทฤษฎีพหุนิยม คือ ความแตกตาง (difference) หรือความหลากหลาย
(diversity) ทฤษฎีพหุนิยมแยก “รัฐ” กับ “ประชาสังคม (civil society) ออกจากกัน รวมทั้งแยก
อํานาจทางการเมือง กับอํานาจทางเศรษฐกิจ และผลประโยชนของนโยบายแตละนโยบายออกจาก
กัน ทฤษฎีพหุนยิ ม มองวา อาํ นาจไมไ ดสะสมไปเรื่อยๆ แตกระจายออกไป ท้ังยังเห็นวา รัฐก็มีบทบาท
ในการกํากบั ความขดั แยงในสงั คมมากกวา เขาไปครอบงาํ
สว นดา นการผลกั ดนั นโยบายของกลุม อาจแสดงผลไดร ปู แบบใดรูปแบบหนงึ่ ดงั น้ี

(๑) กระบวนการระดมกําลังสมาชิก (mobilization process) เปนบทบาทดานเดียว
ไดแก กลุมคอยกระตุนใหสมาชิกสนใจการเมือง โดยแนะนําใหความรูและช้ีชองทางผลักดันนโยบาย
หรือเรียกรองตอ รฐั

(๒) กระบวนการทําหนาที่ตัวกลาง (mediation process) เปนบทบาทสองดาน ดาน
หน่ึงคอยใหขอมูลขาวสาร เสนอชองทางเรียกรองแกสมาชิก สวนอีกดานหนึ่งคอยใหขาวสารแก
รัฐบาลเก่ียวกับความตองการของประชาชน กลุมจึงมีบทบาทเปนตัวกลางระหวางประชาชนกับ
รฐั บาล

กลา วโดยสรุป นักทฤษฎีพหุนิยมมีความเห็นเกี่ยวกับบทบาทของรัฐกับกระบวนการนโยบาย
สาธารณะ ทสี่ ามารถจาํ แนกไดเ ปน ๓ กลุม ไดแ ก

(๑) รัฐที่เปนเหมือนเคร่ืองชี้ทิศทางลม (the weathervane mode) นักทฤษฎีพหุนิยม
กลมุ แรกเห็นวา รัฐเปนเสมือนคนที่ไมมีความสําคัญ เปนเพียงเครื่องลงรหัส (coding machine) เพ่ือ
ลงรหสั ขอ เรียกรอ งและตัดสินใจไปตามขอรียกรอง แตก็ข้ึนอยูกับแรงผลักดันของกลุมท่ีมีอิทธิพลมาก
ท่ีสุด โดยนัยน้ี รัฐจึงไมเปนกลางโดยแทจริง เพราะไมไดทําหนาท่ีอะไรในฐานะคนกลาง และไมไดมี
บทบาทอะไรในการกําหนดนโยบาย

(๒) รัฐที่เปนกลาง (the neutral state view) นักทฤษฎีพหุนิยมกลุมที่ ๒ เห็นวา หาก
มองในแงของผลประโยชนสาธารณะ (public interest) แลว รัฐจะไมมีความสําคัญไมได เพราะรัฐ
ตองคอยไกลเกล่ีย ถวงดุลและประสานขอขัดแยงระหวางผลประโยชนของกลุม เพื่อใหบรรลุผล
ประโยชนของสวนรวมใหมากท่ีสุด เปรียบไดกับกรรมการกีฬาคอยกําหนดนโยบายตามผูมีอํานาจ
ผลักดัน แตเวลาเดียวกันก็ดูแลใหนโยบายดําเนินไปอยางถูกตอง ไมใหละเมิดสิทธิกลุมอ่ืน และ
คํานงึ ถงึ ประชาธปิ ไตย

๒๐ เรืองวิทย เกษสุวรรณ, นโยบายสาธารณะ, (กรุงเทพมหานคร: บริษัทบพิธการพิมพ, ๒๕๕๑), หนา
๕๗-๗๔.

บทท่ี ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ ๘๕

(๓) รัฐนายหนา (the broker state model) นักทฤษฎีพหุนิยมกลุมสุดทาย มองวา
บทบาทรัฐในทัศนะของกลุมที่หน่ึงและกลุมท่ีสอง ขัดกับตรรกะของพหุนิยม เพราะอันท่ีจริงรัฐ คือ
กลมุ ผลประโยชนก ลมุ หน่งึ ดังน้ัน นักทฤษฎีพหนุ ิยมกลมุ น้ี จึงมองวา รัฐเปนนายหนาทางการเมืองที่มี
ผลประโยชนข องตนเอง เจา หนาที่รัฐเปนกลุมผลประโยชนกลุมหน่ึง ซ่ึงพยายามผลักดัน ตอรอง และ
ผสมผสานผลประโยชนของตัวเองในกระบวนนโยบาย อาทิเชน ชี้แจง ชักจูง หรือขมขูใหกลุม
ผลประโยชนเ ห็นดว ย หรอื แสวงหาประโยชนจากความขดั แยงของกลุมอื่น รวมท้ังปดความรับผิดชอบ
หากมปี ญ หาทขี่ ัดกบั ผลประโยชนต ัวเอง

๒) ทฤษฎีผูนํา
ทฤษฎีผูน ําเปน ทฤษฎีทีท่ า ทายทฤษฎีพหุนิยมท่ีมองวา อํานาจกระจายอยูไปทั่ว เพราะทฤษฎี
ผนู ําไดอ ธิบายวา อาํ นาจกระจกุ ตัวอยกู บั ผนู าํ ซึ่งเปน คนสวนนอ ย แกนของทฤษฎีผูนํา ไดแก ความเชื่อ
วา ประวตั ิศาสตรข องการเมอื ง คือ ประวตั ิศาสตรก ารครอบงาํ ของผนู าํ อาจแบงทฤษฎีผูนําออกเปน ๓
กลมุ คือ

(๑) ทฤษฎีผูนําคลาสสิค (classical elitism)
ทฤษฎีน้ี มองวา คนเห็นวา สังคมทุกแหงมีอํานาจกระจุกตัวอยูท่ีคนกลุมนอย สวนจะให
เทาเทียมกันเปนเรือ่ งที่เปน เร่ืองทีเ่ ปนเรื่องที่เปนไปไมได และปฏิเสธความคิดท้ังเร่ืองการครอบงําของ
ชนช้ันและการกระจายอํานาจของสังคมพหุ สวนรายละเอียดอาจแยกพิจารณาไดตามทัศนะของ
นักวชิ าการหลายทา น ดังนี้
พาเรโต มองวา ประวตั ิศาสตรชว ยพสิ จู นวา ผูนาํ และกลมุ คณะบุคคลหมนุ เวยี นกันมาเปน
ผูนํา กิจการทุกแหงตองมีผูนํา พาเรโต ไดแบงผูนําเปน ๒ แบบเลียนแบบตามที่ มาเคียเวลลี ไดเคย
แบงไว กลาวคือประเภทแรก ไดแก ผูนําแบบสุนัขจ้ิงจอก (foxes) เปนผูนําที่พยายามแสวงหาความ
ยินยอมพรอมใจ ไมอยากใชกําลัง เปนคนมีสติปญญา ฉลาดเฉลียว ชอบทํางาน เปนศิลปนและคิด
สรางสรรค แตผนู ําแบบนเ้ี มอ่ื มวี กิ ฤตจะแกปญหาไมได ระบอบการปกครองจึงออนแอ สวนประเภทท่ี
สอง ไดแก ผูนําแบบราชสีห (lions) เปนแบบท่ีตรงกันขาม คือ เขมแข็ง ม่ันคง ซ่ือสัตย เยือกเย็น
แตม ุงใชกาํ ลังเพื่อความสําเร็จหรือเพื่อรักษาตําแหนงตนเอง ผูนําแบบน้ีเปนผูใหความคุมครองรัฐและ
ประชาสังคม เปน คนรกั ษากฎเกณฑของสังคม ยดึ มน่ั ในศาสนาและหลักการด้ังเดิม ดังน้ัน พาเรโต จึง
เห็นวา ในอดตี ท่ผี านมามผี ูนําท้ังสองแบบ แตในอุดมคติของเขาตอ งการใหผ สมลกั ษณะทั้งสองแบบ
มอสกา เห็นวา สังคมตองมีผูนําเหมือนดังท่ีเสียงขางมากเอาชนะเสียงขางนอย การ
ปกครองจึงตองมีและจําเปนตองมีชนชั้นปกครอง แตก็ไมจําเปนตองเปนเรื่องชนช้ันทางเศรษฐกิจ
แนวคิดท่ีสําคัญของมอสกา คือ แนวคิดท่ีวา ชนช้ันปกครองมีสูตรทางการเมือง (political formula)
ท่ชี ว ยรกั ษาอาํ นาจและความชอบธรรมซึ่งถายทอดกันมานานหลายช่ัวอายุคน สูตรดังกลาวเหมือนกับ
เร่ืองการครอบงําทางความคดิ (hegemony) ที่เกิดจากความคิดของ คารล มารกซ (Karl Marx) และ
ฟรดี ิช แองเกลส (Friedich Engels) ในหนังสอื ชอื่ “The German Ideology” เมื่อป ค.ศ. ๑๘๔๖ ที่
เชอ่ื วา ชนชัน้ ปกครองทกุ ยคุ ทุกสมยั เปนคนท่ีมีอํานาจครอบงําทางความคิด จึงสามารถสรางจิตสํานึก
จอมปลอมใหกบั ชนชน้ั กรรมาชพี จนชนชั้นกรรมมาชีพยอมรับฐานะตํ่าตอยของตัวเอง และไมยอมลุก
ข้ึนมาตอสู แตทวา มอสกาก็ไมไดพัฒนาสูตรทางการเมืองน้ีขึ้นมาเปนระบบแตอยางใด โดยเฉพาะ

๘๖ บทที่ ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ

ไมไดเช่อื มโยงอดุ มการณก บั การครอบงาํ ทางอํานาจและการควบคุมเหมือนกรณีของ อันโตนิโอ กรัมชี
(Antonio Gramsci) นกั ทฤษฎีมารก ซสิ ตสมยั ใหม

สวน มิเชลล ไดอธิบายไววา พรรคการเมืองมีแนวโนมท่ีจะเปนคณาธิปไตย (oligarchy)
ประชาธปิ ไตยในอดุ มคติตองการใหท าํ ตามเสียงสวนใหญ แตเขาเห็นวา ตามจริงแลวไมมีอะไรสกัดก้ัน
การกอตัวของคณาธิปไตยได อาทิเชน พรรคการเมืองในยุโรปตะวันตก พอเติบโตข้ึนมาก็จะสราง
ระบบราชการสําหรับทําหนาที่แตละดานกอน จากน้ันก็พัฒนาไปสูคณาธิปไตย ดังท่ีรูจักกันดีวา เปน
“กฎเหลก็ ของคณาธิปไตย” (iron law of oligarchy) อนั เปนโครงสรางท่ีผูมีอํานาจและผลประโยชน
รวมกัน สามารถกีดกันไมใ หคนระดบั ลางกา วขนึ้ มาทาบหรือรวมตัวกนั ตอ ตานผูนาํ

(๒) ทฤษฎีผูนําประชาธิปไตย (democratic elitism)
ทฤษฎีผูนําประชาธิปไตยเชื่อวา แรงผลักดันทางสังคมเปนตัวกําหนด การมีสวนรวม
ทางการเมืองระบอบการปกครองท่ีดีท่ีสุด คือ ประชาธิปไตยเสรี เพราะเปนระบอบท่ีมีการเลือกตั้ง
เพื่อเลอื กผูน าํ และเปน สง่ิ ที่ชวยสรางความชอบธรรมทางการเมือง สวนระบอบการปกครองท่ีเลวท่ีสุด
คอื ระบอบทีม่ ุงรักษาการครอบงําของผปู กครอง
โดยเวเบอร เหน็ วา ระบบราชการเปน สวนประกอบที่สําคัญของระบบทุนนิยมที่หลีกเล่ียง
ไมไดเชนเดียวกับการครอบงําของผูนําและกลไกลรัฐ สวนการครอบงําท่ีชอบธรรมแบงเปน ๓ แบบ
คือ (๑) การครอบงําแบบด้ังเดิม (traditional) ซ่ึงอาศัยจารีตประเพณี (๒) การครอบงําโดยบารมี
(chaismatic) ซึ่งอาศยั ลกั ษณะสว นบคุ คล และ (๓) การครอบงําโดยเหตุผล (rational) ซ่ึงอาศัยหลัก
เหตผุ ลทีไ่ มเ กย่ี วกบั เรอื่ งสว นตัว ดังน้นั เวเบอร จึงเห็นวา การเมืองในระบอบเสรี หนีไมพนท่ีตองตอสู
เพอ่ื แยง ชงิ อาํ นาจกันอยูต ลอด แตใ นทส่ี ุดแลว ผลประโยชนของชาตกิ ็ควรอยเู หนอื เรอื่ งอืน่

(๓) ทฤษฎีผนู ําสมัยใหม (Modern elitism)
ทฤษฎีผูนําสมัยใหมไมไดมองอํานาจเปนโครงสรางเดียว แตมองแยกยอยเปนสวนๆ
พื้นฐานของทฤษฎีน้ีมาจากการถกเถียงกันเรื่องโครงสรางผูนําของชาติรวมศูนยเปนหน่ึงเดียว
(unified) หรอื กระจายตัว (diversified)
ทฤษฎีนไี้ ดแบงอํานาจออกเปน ๓ ระดบั คือ (๑) ระดับบน (top level) เปนผูนําอํานาจท่ี
เรยี งกนั เปนลําดบั (๒) ระดับกลาง (middle level) มีการแขงขันกันเปนพหุนิยม และ (๓) ระดับลาง
(bottom level) ซึง่ แยกยอ ยเปนสวนๆ ในระดบั บน ผูน าํ การเมืองกับเศรษฐกิจจะสัมพันธกัน โดยคน
รวยรว มมือกับกลมุ ผูมีอาํ นาจ และยิง่ ฝายบริหารรวบอํานาจไดเทาใด นักการเมืองอาชีพก็ยิ่งมีบทบาท
นอ ยลง สวนคนทีม่ บี ทบาทเพิ่มขน้ึ กลับเปน คนนอกท่ีมาจากธุรกิจ คนท่ีมีอํานาจจริงๆ จึงเปนผูนําทาง
เศรษฐกจิ

๓) ทฤษฎีมารกซสิ ต
ทฤษฎีมารก ซิสตในสวนที่เกี่ยวกับรัฐ อธิบายวา รัฐเปนเครื่องมือของช้ันนายทุน โดยอธิบาย
วา บทบาทการกระทําของรฐั เปน เคร่อื งมอื ท่ีชวยรักษาผลประโยชนร ะยะยาวของนายทุนทั้งหลาย โดย
มองวา หนาที่หลักของทุนนิยม คือ การชวยเหลือกระบวนการสะสมทุน ซึ่งหมายความวา รัฐชวย
สรางเงือ่ นไขใหนายทุนสามารถผลิตกําไรได เวลาเดียวกันรัฐก็พยายามรักษาระเบียบและการควบคุม
สังคมเอาไว ตัวอยางการสะสมทุน ก็คือการจัดทรัพยากรกายภาพ อาทิเชน ถนน แหลงอุตสาหกรรม

บทท่ี ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ ๘๗

สวนการรักษาระเบยี บ ก็อยางเชน การสรางกลไกปราบปราม อาทิเชน ตํารวจ หรือผานตัวแทน อาทิ
เชน โรงเรียนซ่ึงทําหนาท่ีสรางความชอบธรรม กระบวนการสะสมทุนยังทําไดดวยการแทรกแซงของ
รัฐเพ่ือจัดบริการ อาทิเชน การจัดบริการดานเคหสถานและสุขภาพแกกลุมผูใชแรงงาน หนาที่หน่ึง
ของการบริการเหลา นี้ คือ ลดตนทุนของแรงงานแกนายทุนและรักษากาํ ลังแรงงานใหมสี ุขภาพดี

ตามทฤษฎีนี้ไดจําแนกรูปแบบการใชจายของรัฐออกเปน ๓ รูปแบบ คือ (๑) การลงทุนทาง
สังคม (social investment) (๒) การบริโภคทางสังคม (social consumption) และ (๓) การใชจาย
ทางสังคม (social expense) การลงทุนทางสังคม ไดแก การใชจายท่ีทําเพ่ือเพิ่มประสิทธิภาพของ
แรงงาน อาทิเชน การสรางโครงสรางพื้นฐาน (infrastructure) และการชวยเหลืออุตสาหกรรม สวน
การบริโภคทางสังคมเปนการลดตนทุนการผลิตแรงงานใหม อาทิเชน การจัดประกันสังคม ทางดาน
การใชจายทางสงั คม เปนการใชจายเพื่อรกั ษาความสมานฉันทของสังคม ในทางปฏิบัติ การแทรกแซง
ของรัฐเกือบทุกเรื่องจะทําหนาท่ีมากกวาหน่ึงอยาง ดังน้ัน การอธิบายเชนน้ี จึงทําใหไดเห็นบทบาท
การแทรกแซงของรัฐกับการวางรากฐานทางเศรษฐกิจและสงั คม

๔) ทฤษฎีบรรษทั นิยม
ทฤษฎีบรรษัทนิยม (Corporatism) เปนแนวคิดของการรวมกลุมการเมืองกลุมตางๆ ท่ีมีอยู
ในรัฐ เพอ่ื แกป ญหาความขดั แยงทางดานผลประโยชน โดยเฉพาะความขัดแยงระหวางผูใชแรงงานกับ
นายทุนตามความหมายดั้งเดิม บรรษัทนิยม หมายถึง ระบบการเมืองที่ใชอํานาจแกสภาพลเรือนซ่ึง
เรียกพลเรือนมาประชุม คนเหลาน้ันเปนตัวแทนจากกลุมตางๆ อาทิเชน เศรษฐกิจ อุตสาหกรรม
เกษตร และกลุม อาชีพ ฯลฯ
ทฤษฎบี รรษัทนิยมเปนทฤษฎี ท่อี ธบิ ายวา นายทนุ ปรบั ตัวเพอ่ื ความอยูรอดในการครอบครอง
อํานาจรัฐอันเน่ืองมาจากอํานาจรัฐ มาจากเงื่อนไขที่กระบวนการสะสมทุนเริ่มตกต่ําโดยตอรองและ
รวมมอื กบั กลมุ อืน่ ในสังคม เชน รว มกับสหภาพแรงงาน เปนตน
กลาวโดยสรุป ทฤษฎีบรรษัทนิยมเกิดจากความเส่ือมถอยของระบบพหุนิยมและระบบทุน
นิยม การตัดสินใจของรัฐ บรรษัทนิยมอยูภายใตกรอบการตอรองผลประโยชนระหวางรัฐกับกลุม
ผลประโยชน ดังนั้น ทฤษฎีบรรษัทนิยม จึงเปนตัวแบบการตัดสินใจของสังคมสมัยใหม แตก็เปนการ
ทาํ ลายพนื้ ฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย

๓.๗ ทฤษฎีการตัดสนิ ใจกับการกําหนดนโยบายสาธารณะ

การตัดสินใจในกระบวนนโยบายเปนการกระทําของผูกําหนดนโยบายซ่ึงอาศัยคานิยมของ
ตัวเองเปนแนวทาง ธรรมชาติของการตัดสินใจ เกิดจากผูตัดสินใจมีทางเลือกมากกวา ๑ ทางเลือก
เม่ือมีทางเลือกจํานวนมากจึงตองอาศัยการวัดคุณคาของทางเลือกเพื่อการตัดสินใจท่ีดีท่ีสุด และ
เปนไปตามความคาดหวังของผูตัดสินใจ อาทิเชน การตัดสินใจเลือกนโยบาย ก. ของรัฐบาลก็เปนผล

๘๘ บทท่ี ๓ : การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ

มาจากการพิจารณาคุณคาทางเลือกของนโยบาย ก. วาเปนทางเลือกท่ีมีคุณคามากกวานโยบาย ข.
ท้ังนี้ การตัดสินใจเรอื่ งทสี่ ําคัญหรอื ซับซอ น อาจเกดิ เปน กระบวนการ ซึ่งมมี ิติหลักๆ ดงั ตอไปนี้๒๑

๑) การตัดสินใจตองมีอํานาจ (power) หรือสมรรถนะ (capacity) คือ ความสามารถท่ีจะ
พิจารณาปญหา จัดการแกไข เอาชนะอุปสรรคและตัดสินส่ิงท่ีไมเก่ียวของออกไปจากเรื่องท่ีกําลัง
พจิ ารณา

๒) การรวบรวมขอมูล (gathering information) ทั้งแงปริมาณและคุณภาพ หรือท้ังเชิง
ประจักษแ ละการหยั่งรูเอง เพ่ือใหม ขี อ มลู เพียงพอ

๓) การออกแบบ กําหนดแผนหรือตัวแบบที่จะใชแกปญหาที่เผชิญและขจัดสิ่งที่ไมสอดคลอง
กบั ความเปนจรงิ ออกไป

๔) ตามหลักอุดมคติ (idealism) นั้นตองสามารถเลือกคานิยมที่จะนํามาใชกําหนดเปาหมาย
ไดดวย เชน ประสิทธภิ าพ ประชาธิปไตย ความเปนธรรม เปนตน

๕) การนําไปปฏิบัติ (implantation) จะตองสามารถสั่งใหผูบริหารทําแผนปฏิบัติรองรับ
นโยบายได

๖) การปรับตัว (adaptation) หมายถึง ความพรอมท่ีรูวา มีปญหาเกิดขึ้นและพรอมที่จะ
แกไ ข รวมท้ังมกี ารปรับแกขอ มูลและแนวทางการตัดสนิ ใจอยตู ลอด

การตดั สนิ ใจตาม ๓ มติ ิแรกเปนพื้นฐานของการตัดสินใจ สวนมิติท่ี ๔-๖ เปนมิติเสริมท่ีจะทํา
ใหกระบวนการตัดสินใจมีความสมบูรณตามหลักเหตุผล ในสวนที่เก่ียวของกับกระบวนนโยบาย การ
ตดั สนิ ใจเปนจดุ ทกี่ ําหนดวา ระเบียบวาระนโยบายจะไดรับการพัฒนาตอจนกลายเปนนโยบายหรือไม
ซึ่งนอกจากนี้เปนตัวกําหนดนโยบายแลว การตัดสินใจยังเปนตัวกําหนดโชคชะตาของผูกําหนด
นโยบายดวย เน่ืองจากการเลือกนโยบายมักมีความขัดแยง ซ่ึงสะทอนถึงแนวคิดของนโยบายและ
ผลประโยชนของคูแขง อีกท้ังสรางความลําบากใจใหกับผูกําหนดนโยบาย การกําหนดนโยบายไมได
ทาํ ทกุ อยา งพรอ มกนั ทีเดียว การเลือกทางเลอื กหน่งึ มีคาเทา กับกดี กนั ทางเลือกอ่นื และเปดโอกาสใหมี
ความขัดแยงตามมา แตถ า ไมเลือกเลยก็ย่งิ สรางความสบั สนและเสยี โอกาส

กลาวโดยสรุปจากมติ ทิ ั้งหมดขางตน นัน้ จะเห็นไดวา การตัดสินใจ นับเปนเร่ืองของการเลือก
บนทางเลือก (Choice of Alternatives) ซ่ึงทางเลือกนั้นจะตองมีทางเลือกหลายทางเลือก หากมี
ทางเลือกเดียว ไมถือวาเปนการตัดสินใจ ตอมาตองใชเหตุผลประกอบการพิจารณา โดยใชขอมูล
ตัวเลขตางๆ มาพิจารณาการตัดสินใจดวย และท่ีสําคัญคือ ตองมีจุดมุงหมายที่แนนอนวา การ
ตดั สินใจน้ัน กระทาํ ไปเพอ่ื อะไร

๑) ตัวแบบเหตุผล (Rational models)
ตัวแบบเหตุผลมีอยู ๒ แบบ แบบหน่ึงเปนแบบด้ังเดิมหรือเรียกวา “เหตุผลสมบูรณ”
(comprehensive rationality) กับอีกแบบหนึ่ง เปนการปรับแกโดยนักวิชาการ โดยเฉพาะ เฮอร
เบริ ต ไซมอน (Herbert Simon) เรียกวา “เหตผุ ลท่ีมีขอบเขตจํากัด” (bounded rationality)

๒๑ Louis W. Koenig, An introduction to public policy, (New Jersey: Prentice Hall, 1986),
pp. 128-131.

บทที่ ๓ : การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ ๘๙

สาํ หรบั ตวั แบบเหตผุ ลดัง้ เดิมนน้ั ไมสามารถระบุไดวา มีท่ีมาจากความคิดของใคร แตพบเห็น
ในทางปฏิบัตอิ ยูท่ัวไป อาทเิ ชน การจัดทาํ งบประมาณแบบแผนงาน (program budgeting) หรือการ
ตัดสินใจของบริษัทท่ีมีการใชเหตุผลอยูในนั้น สําหรับข้ันตอนของการตัดสินใจแบบเหตุผลดั้งเดิม
สามารถสรปุ ได ดังนี้๒๒

(๑) ผตู ดั สนิ ใจเผชญิ กับปญ หาใดปญ หาหนึ่ง
(๒) ผูตัดสินใจท่ีมีเหตุผลจะเริ่มตนดวยการกําหนดจุดมุง หมาย (goals)คานิยม
(values)หรือวัตถุประสงค (objectives) ใหชัดเจน จากน้ันก็เรียงลําดับหรือไมก็จัดกลุมส่ิงตางๆ ที่
กลาวเอาไวในขอ กอ น
(๓) ผูตัดสินใจแจกแจงทางที่เปนไปไดทุกทางในสวนที่เกี่ยวกับนโยบายเพ่ือการบรรลุ
เปาหมายทีก่ าํ หนดไวใ นขอกอ น
(๔) ผูตัดสินใจตรวจสอบผลลัพธที่สําคัญทุกทางท่ีจะเกิดตามมาจากการเลือกนโยบายแต
ละนโยบาย
(๕) เม่ือตรวจสอบทางเลือกแลว ก็อยูในจุดที่สามารถเปรียบเทียบผลลัพธของนโยบาย
และละนโยบายกบั จุดมุงหมายได
(๖) จากนัน้ กเ็ ลอื กนโยบายทสี่ อดคลองกับจุดมุง หมายทกี่ าํ หนดไวใหมากที่สดุ
ตอมา เฮอรเบิรต ไซมอน (Herbert Simon) ไดเสนอใหแกปญหาของตัวแบบเหตุผลด้ังเดิม
โดยใชทฤษฎีความเปนไปไดของพฤติกรรม ที่เปนทางเลือกและผลลัพธของพฤติกรรม (Alternative
behavior possibilities and their consequences) โดยแบงการตดั สินใจออกเปน ๓ ขั้น คอื
(๑) แจกแจงกลยทุ ธข องทางเลอื กท้งั หมด
(๒) กําหนดผลลพั ธท ่จี ะเกดิ แกกลยุทธแ ตละทาง
(๓) ประเมนิ เพ่อื เปรียบเทยี บผลลัพธเ หลา นนั้

จากขอความดังกลาวขางตน ทําใหทราบไดวา ความคิดของไซมอน ตอนแรกยังเปนไปตาม
แนวทางของแบบด้ังเดิม ตอมาป ค.ศ. ๑๙๕๗ ไซมอน ไดเสนอความคิดเกี่ยวกับหลักเหตุผลท่ีมี
ขอบเขตจาํ กัด (Idea of bounded rationality) เพ่ืออธิบายการตัดสินใจในทางปฏิบัติ หลักใหมของ
ไซมอนนเี้ สนอใหผ ูตดั สินใจสามารถเลือกทางเลือกที่ตั้งใจโดยไมตองมีคาสูงสดุ ตามที่กําหนด แตใหเปน
ที่พอใจหรือดีพอ (satisfactory or good enough) หมายความวา ผูตัดสินใจตรวจสอบทางเลือกจน
รูสึกวาพอใจ ซ่ึงอาจดีนอยกวาดีท่ีสุด แตถาไมพอใจเลย ก็ตองลดระดับความปรารถนาลงจนกระท่ัง
พบทางเลือกนโยบายทเ่ี ปนไปได

ดังนั้น หลักเหตุผลที่มีขอบเขตจํากัด จึงทําใหผูบริหารตัดสินใจงายข้ึน เพราะไมตอง
ตรวจสอบทางเลือกทุกทาง และใชประสบการณเขาชวย อาจไมตองสนใจทางเลือกและผลลัพธ
ทั้งหมด ดวยเหตุผลน้ี หลักการใหมของไซมอน จึงทําใหตัวแบบเหตุผลสมบูรณถูกยกเลิกและถูก
แทนทดี่ วยตัวแบบใหมที่เปนจรงิ มากกวา ไซมอน มองวา ท้ังการใชส ามัญสํานึกและคอมพิวเตอรตางก็
ชว ยพสิ ูจนวา หลกั เหตุผลท่ีมขี อบเขตจํากัดของเขา มีความถกู ตอ งในหลกั สาํ คัญๆ

๒๒ สมบตั ิ ธาํ รงธญั วงศ, นโยบายสาธารณะ: แนวความคดิ การวิเคราะหแ ละกระบวนการ, หนา ๑๗๑.

๙๐ บทที่ ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ

๒) ตวั แบบสว นทเี่ พิ่ม (Incrementalism model)
ชาลส ลินดบลอม (Charles Lindblom)๒๓ ไดเสนอตัวแบบสวนที่เพ่ิม โดยอาศัยเหตุผลวา
ในโลกของความเปนจริงนั้น ปญหาหรืออุปสรรคในการตัดสินใจมีนานัปการ ซ่ึงเปนขอจํากัดในการ
วิเคราะหปญหาสังคมที่สลับซับซอน จึงไดเสนอการแกปญหาโดยวิธีการเปรียบเทียบ ซ่ึงแมจะมี
ลกั ษณะจํากัด แตก ใ็ ชไ ดผ ลดี นั่งคือการตัดสินใจแบบคอยเปนคอยไป หรือการเปล่ียนแปลงแกไขจาก
ของเดิม หรือการพิจารณานโยบายในสวนท่ีเพ่ิม ลด หรือเปล่ียนแปลงไปจากเดิมที่มีอยู การทําการ
ตัดสนิ ใจแบบน้แี มจ ะไมมีการแกไขทีด่ ี แตก ็เปนแนวทางที่เปนไปได และเปนประโยชนมากกวา
กลา วโดยสรุป ตัวแบบการตัดสินใจเฉพาะสวนที่เพิ่มของ ลินดบลอม มีความคิดหลัก ๓ สวน
ไดแก (๑) การเปรียบเทียบที่มีผลสําเร็จที่จํากัด (๒) สวนที่เพิ่มท่ีไมซํ้ากับของเดิม และ (๓) การ
ปรบั ตวั รว มกนั ของคนทีเ่ ปน พวกเดยี วกนั

๓) การตัดสินใจดวยวิธีท่ีดีที่สุดและการตัดสินใจแบบสํารวจแบบผสม (Optimal
methods and mixed scanning)

ผูทเ่ี สนอตวั แบบทางสายกลาง โดยการนาํ เอาสว นดีของตัวแบบเหตุผลและตัวแบบสวนที่เพิ่ม
มาผสมผสานกันที่เดนๆ มี ๒ คน คือ ดรอร (Dror) และเอ็ตซิโอนี (Etzioni) โดยตัวแบบการตัดสินใจ
ดวยวิธีท่ีดีที่สุดและการตัดสินใจแบบสํารวจแบบผสมนี้ มีจุดสําคัญของการตัดสินใจโดยการสํารวจ
แบบผสม อยูท่ีความแตกตางระหวางการตัดสินใจใหมหมด (fundamental decisions) กับการ
ตัดสินใจเฉพาะสวนที่เพิ่ม (incremental decisions) เอ็ตซิโอนี เห็นวา การตัดสินใจใหมหมด การ
ตัดสินใจเฉพาะสวนที่เพิ่ม ยังสนใจประเด็นเหลานี้เกินไป และเอ็ตซิโอนี ยังเห็นวา การตัดสินใจใหม
หมดสําคัญ เพราะเปนการกําหนดทิศทางหลัก (set basic direction) และเปนท่ีมาของการตัดสินใจ
เฉพาะสว นที่เพ่ิม

การตัดสนิ ใจโดยการสาํ รวจแบบผสมเนนทีก่ ารตัดสนิ ใจใหมหมด เพราะเปนกรอบของการหา
ทางเลือกท้ังหมด ผูตัดสินใจตองมองโลกกวางๆ กอน แตยังไมมองรายละเอียดทันทีเหมือนตัวแบบ
เหตุผล การมองกวางๆ น้ี จะทําใหเห็นทางเลือกระยะยาวและเกิดการตัดสินใจใหมหมด แตหลังจาก
นน้ั แลว ใหน ําการตดั สินใจเฉพาะสวนท่เี พ่ิมมาใช ซ่งึ เลอื กวาจะพิจารณาลงไปในรายละเอียดในสวนใด
เปนพิเศษ

เอ็ตซโิ อนี เห็นวา การตัดสินใจแบบนี้มีสวนผสมท้ังสองสวน ซึ่งชวยลดขอดอยของแตละสวน
การตัดสนิ ใจเฉพาะสวนทเี่ พิม่ ชว ยลดมมุ มองทีไ่ มสอดคลอ งกับความเปนจรงิ ของตัวแบบเหตุผล เพราะ
พิจารณาใหมหมดทุกอยางในทันทีไมได สวนตัวแบบเหตุผลก็ชวยลดขอดอยของตัวแบบสวนที่เพ่ิมท่ี
มองแบบอนรกั ษและไมไ ดมองทางเลอื กในระยะยาว๒๔

กลาวโดยสรุป แนวคิดนี้ อาจนับวาเปนผลการสังเคราะหของการตัดสินใจตามหลักเหตุผล
และการตัดสินใจโดยแบบสวนท่ีเพ่ิม ซึ่งนับวาเปนแนวคิดท่ีมีเหตุผลและนาจะเปนประโยชน แต
ในทางปฏิบัติ กลับพบวา การปรับใชแนวความคิดน้ียังไมประสบผลสําเร็จ ทั้งนี้ อาจเปนเพราะการ

๒๓ สมพร เฟองจันทร, นโยบายสาธารณะ: ทฤษฎีและการปฏิบัติ, (กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพ
โอเดยี นสโตร, ๒๕๓๙), หนา ๔๓.

๒๔ สมบัติ ธํารงธัญวงศ, นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะหและกระบวนการ, หนา ๑๗๗-
๑๗๘.

บทที่ ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ ๙๑

ผสมผสานแนวความคิดทตี่ างกัน เมื่อถึงเวลาปฏบิ ตั ิ ก็ไมทราบวา เม่ือใดควรนําแนวความคิดแบบไหน
เขา มาใช

๓.๘ ปจจัยแวดลอมท่เี กย่ี วขอ งกับการกาํ หนดนโยบายสาธารณะ

นโยบายสาธารณะเปนสงิ่ ทเี่ กดิ ข้ึนภายใตสาธารณะแวดลอมของสงั คม ซงึ่ จะแตกตางกันไปใน
แตละประเทศ รูปแบบการปกครองของไทยจะมีลักษณะเปนรัฐเด่ียว (Unitary State) ที่จะเนน
บทบาทของรัฐบาลกลางในการกําหนดนโยบายสาธารณะตางๆ โดยหนวยการปกครอง สวนทองถ่ิน
จะเปนเพียงกลไกท่ีรัฐบาลสรางขึ้นเพื่อแบงเบางานบางดานท่ีรัฐบาลกลางเห็นวาเหมาะสม ดังน้ัน
หนว ยการปกครองสวนทอ งถ่ินของไทย จึงมีบทบาทในการกําหนดนโยบายสาธารณะท่ีคอนขางจํากัด
เมื่อเปรียบเทียบกับสหรัฐอเมริกา๒๕ เม่ือกลาวถึงปจจัยส่ิงแวดลอมที่มีผลตอการกําหนดนโยบาย
สาธารณะในประเทศไทย ก็จะประกอบดวย

๑) วัฒนธรรมทางการเมือง วัฒนธรรมทางการเมืองเปนส่ิงที่มีผลตอพฤติกรรมของคนหรือ
กลุมคนในการตดั สินใจกาํ หนดนโยบาย เพราะวัฒนธรรมเหลาน้ีจะถูกถายทอดจากคนรุนหน่ึงไปสูคน
อกี รุนหน่ึง ซึ่งวัฒนธรรมทางการเมืองของคนไทยท่ีสง ผลตอการกาํ หนดนโยบายสาธารณะอยางเห็นได
ชดั เจน ไดแก

(๑) การยึดมั่นในตัวบุคคลมากกวาหลักการ คือ แทนที่จะใชหลักการหรือเหตุผลในการ
ตัดสนิ ใจ กม็ ักจะไปยอมรับหรอื คลอ ยตามอาํ นาจของผูนําที่มักจะตัดสินใจโดยอาศัยประสบการณของ
ตนเอง หรอื บางครง้ั กม็ ักแอบแฝงดวยผลประโยชน

(๒) การนยิ มประนปี ระนอม คอื การตัดสนิ ใจกําหนดนโยบายสาธารณะของไทย สวนใหญ
จะมีแนวโนมการพบกันคร่ึงทางหรือเดินสายกลาง มักมีการตอรองประนีประนอมผลประโยชนซึ่งกัน
และกันโดยจะไมนิยมความขดั แยง รุนแรง

๒) ลักษณะและวิสัยทัศนของผูนํา โดยที่ผูนําเปนบุคคลท่ีมีสวนในการผลักดันนโยบาย
โดยเฉพาะในสังคมไทยท่ีมีลักษณะอํานาจนิยมหรือเชื่อในตัวผูนําสูง ดังนั้น การดําเนินการนโยบาย
สาธารณะ จึงข้ึนอยูกับปจจัยผูนําวา มีลักษณะเชนไร และผูนําทานนั้นๆ เปนผูมีวิสัยทัศนหรือมอง
การณไ กลมากนอ ยแคไ หน

๓) ขอจํากัดทางดา นเศรษฐกจิ ระดบั การพฒั นาประเทศถือเปน เงื่อนไขท่ีสําคัญท่ีเอ้ืออํานวย
หรือสรา งขอจํากดั แกผกู ําหนดนโยบาย๒๖ ซึ่งเราจะพบขาวตามหนาหนังสือพิมพอยูเสมอวา รัฐบาลไม
อาจดําเนินนโยบายสาธารณะที่สําคัญหลายอยาง อาทิเชน รัฐไมสามารถจัดสวัสดิการทางดานสังคม
แกผ ดู อ ยโอกาส ไมว าจะเปนผูใชแรงงาน คนชรา คนพกิ าร หรอื ผปู วยโรคเอดสอยางเตม็ ท่ี

๔) บทบาทของกลุมผลประโยชน เน่ืองจากความตอเนื่องของระบอบประชาธิปไตยใน
ประเทศไทยมีลักษณะยาวนานขึ้นกวาในระยะตนของการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ทําใหการ
รวมกลมุ ของประชาชนมีมากขึน้ และขยายบทบาทของตนเองออกไป กลุมผลประโยชนในปจจุบันอาจ
รวมตัวในรูปของกลุมผูดอยโอกาสทางสังคม กลุมเช้ือชาติ กลุมผลประโยชนทางธุรกิจ กลุมการเมือง

๒๕ สมพร เฟองจันทร, นโยบายสาธารณะ: ทฤษฎแี ละการปฏบิ ตั ิ, หนา ๙-๑๑.
๒๖ ไพศาล สุริยะมงคล, “นโยบายสาธารณะของไทย”, ใน เอกสารการสอนชุดวิชานโยบายสาธารณะ
และการวางแผน, (นนทบรุ ี: มหาวทิ ยาลัยสโุ ขทยั ธรรมาธิราช, ๒๕๓๕), หนา .๗๑๓.

๙๒ บทที่ ๓ : การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ

หรือแมแ ตก ลมุ ศาสนา ซงึ่ กลมุ เหลานจ้ี ะพยายามใหอิทธิพลหรอื เครอื ขายทีต่ นเองมีอยูกดดันรัฐบาลให
กาํ หนดนโยบายสาธารณะที่ตามตนเองตองการในลักษณะเฉพาะกิจ หรือทําอยางตอเน่ืองตลอดเวลา
ตามแตกรณี

๕) ระบบพรรคการเมือง ระบบพรรคการเมืองของแตละประเทศมีผลตอบทบาทในการ
กาํ หนดนโยบายแตกตางกัน อาทเิ ชน ประเทศที่มีพรรคเดยี ว หรือมพี รรคท่เี ขม แข็งนอยพรรค อิทธิพล
ของพรรคการเมืองในการกําหนดนโยบายสาธารณะก็จะมีมากกวาประเทศท่ีมีพรรคการเมืองหลาย
พรรค และไมมีพรรคหนึ่งพรรคใดครองเสียงขางมากในสภาผูแทนราษฎร สําหรับกรณีของประเทศ
ไทย จะพบวา บทบาทของพรรคการเมืองจะไมเดนชัดมาก เพราะรัฐบาลที่เกิดขึ้นสวนใหญจะเปน
รัฐบาลผสมจากพรรคการเมืองหลายพรรค ทําใหการกาํ หนดนโยบายของรัฐบาลจะเปนการผสมผสาน
นโยบายของแตละพรรคเขาดวยกัน ไมมีพรรคใดพรรคหน่ึงท่ีมีอิทธิพลในการกําหนดนโยบาย
สาธารณะสูงกวาพรรคอ่ืน ซ่ึงสภาพการณดังกลาวจะยังคงอยูตอไปและอิทธิพลตอการกําหนด
นโยบายสาธารณะตางๆ ของไทยอยางหลกี เลี่ยงไมไ ด

๖) มติมหาชน มติมหาชนเปนการแสดงออกซ่ึงทัศนคติทางการเมือง หรือความเชื่อเกี่ยวกับ
นโยบายสาธารณะหนงึ่ ๆ ไมวา จะเปนในลักษณะทเี่ หน็ ดวยหรือไมเหน็ ดวยซงึ่ ตวั อยางของนโยบายหรือ
ประเดน็ ทางการเมอื งทไี่ ดร บั การกลา วขวัญถึงในปจจุบนั เชน นโยบายแปรรูปรัฐวสิ าหกจิ เปนตน

๗) อิทธิพลของสื่อมวลชน โลกในปจจุบัน เราจะพบวา ส่ือมวลชนไดเขามามีบทบาทตอ
ระบบการเมือง และการกําหนดนโยบายสาธารณะของประเทศตางๆ อยางแพรหลาย อาทิเชน ส่ือ
โทรทัศน วิทยุ หนังสือพิมพ และโดยเฉพาะปจจุบันมีสื่อผานทางออนไลนมากมาย รัฐบาลท่ีมี
ความสามารถในการโฆษณาประชาสัมพันธงานของตนเองผานทางสื่ออยางสมํ่าเสมอ จะชวยทําให
การตอตานนโยบายท่ีกําหนดขึ้นลดระดับความรุนแรงลง ในขณะเดียวกันก็เปนการสรางภาพพจนให
เกิดการยอมรับในตัวผูนําไดมากข้ึน กลับตรงกันขามหากรัฐบาลมิไดปฏิบัติตามที่ตนเองไดประกาศ
และดําเนนิ การตามนโยบายท่ีเปนจรงิ กอ็ าจจะเสียช่อื เสียงผา นสื่อออนไลนดังกลาวเชน เดยี วกนั

๓.๙ ตัวแบบในการวเิ คราะหก ารกาํ หนดนโยบายสาธารณะ

ในการวิเคราะหถึงการกอเกิดของนโยบายวา นโยบายเกิดขึ้นไดอยางไร นักวิชาการดาน
นโยบายสาธารณะไดเสนอตัวแบบ หรือภาพจําลองของความจริงของนโยบายสาธารณะ ที่จะทํา
หนา ที่พรรณนาถงึ ความจรงิ อยา งใดอยา งหนงึ่ หรอื โครงสรา งโดยสังเขปของส่ิงน้ันๆ ท่ีเปนตัวแทนบาง
สิ่ง เพื่อใหเขาใจไดงาย ความสําคัญของตัวแบบนโยบายสาธารณะ คือทําใหเขาใจการเกิดข้ึนของ
นโยบายสาธารณะไดงายข้ึน ชวยใหการวิเคราะหที่มาท่ีไปของนโยบายสาธารณะไดชัดเจนข้ึน ท้ังน้ี
ตัวแบบท่ีจะอธิบายการกอเกิดของนโยบาย ต้ังอยูบนพ้ืนฐานของหลักคิดท่ีวา นโยบายเกิดมาจาก
ปญหาท่ีสลับซับซอน จึงมีที่มาไมเหมือนกัน ตัวแบบจึงมีความหลากหลาย ข้ึนอยูกับผูที่จะใชตัวแบบ
ใหเ ลอื กใชไ ดต ามวตั ถุประสงคในการวิเคราะหก ารกอเกดิ นโยบาย ดังรายละเอียด ตอไปน้ี

๑) ตัวแบบชนช้นั นํา ของ Thomas R. Dye ท่ีไดใหความสําคัญกับบทบาทหรืออิทธิพลของ
ชนชัน้ นําหรอื ชนชน้ั ปกครองทม่ี อี าํ นาจการตดั สินใจและเปน ผูกําหนดนโยบายสาธารณะอยางเด็ดขาด
ยดึ ถอื ความพึงพอใจหรือคานิยมของตนเองเปนหลัก ประชาชนไมมีสวนรวม แตเปนเพียงผูรับผลของ
นโยบายและผูนํานโยบายไปปฏิบัติคือขาราชการ ทิศทางการกําหนดนโยบาย จึงเนนทิศทางแบบ

บทที่ ๓ : การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ ๙๓

แนวด่งิ ตัวแบบน้ีเหมาะสําหรับประชาธิปไตยแบบไมเต็มใบ เพ่ือความชัดเจนในประเด็นท่ีชนชั้นนํามี
อํานาจในการตัดสินใจและเปนผูกําหนดนโยบายสาธารณะอยางเด็ดขาด จึงขอนําเสนอแนวคิด
เก่ยี วกับชนชนั้ นาํ ดงั น้ี

(๑) สังคมท่ีมีการจัดแบง คนสวนนอยจะเปนกลุมท่ีมีอํานาจและเปนผูกําหนด/แจกแจง
คุณคา ใหแกส งั คม

(๒) ชนช้ันนําเปนคนสว นนอ ยที่เปนชนชั้นสูงในทางสังคมและเศรษฐกจิ
(๓) การเปล่ียนแปลงจากกลุมที่มิไดเปนชนชั้นนําไปสูการเปนชนช้ันนําจะเปนไปอยางชา
มาก
(๔) ชนช้ันนําที่มีความตื่นตัวจะเปนกลุมที่มีอิทธิพลตอมวลชนที่เฉื่อยชา และไมสนใจ
เกยี่ วกับนโยบาย
(๕) นโยบายสาธารณะมไิ ดสะทอ นถงึ ความตอ งการของมวลชน แตเปนผลจากคานิยมของ
ชนชั้นนํา โดยท่ีขาราชการ/เจาหนาที่ของรัฐ จะเปนผูที่ดําเนินนโยบายสาธารณะ จึงมีลักษณะการ
พัฒนาจากบนลงลาง คือ จากกลุม ผูนาํ ไปสปู ระชาชนตลอดเวลา
แมวานโยบายสาธารณะจะไมไดสะทอนความตองการที่แทจริงของประชาชนมากเทาควา ม
ตองการและคานิยมของชนชั้นนํา แตก็มิไดหมายความวา นโยบายสาธารณะจะสวนทางกับคานิยม
ของมวลชนหรือประชาชนทั้งหมด คานิยมของชนช้ันนําอาจจะสะทอนความตองการจริงของ
ประชาชน อาจจะผูกพันลกึ ซ้งึ กบั ความเปน ความตายของมวลชนสว นใหญ แตก ลุมผูนําจะถือวา ความ
รบั ผดิ ชอบในความสขุ ของประชาชนนน้ั อยูทีก่ ลมุ ผนู ํา ไมไ ดอยทู ป่ี ระชาชน
จดุ เดนของตัวแบบนี้สะทอนใหเห็นถึงสภาพความเปนจริงของสังคมในระบอบประชาธิปไตย
ทเ่ี ชื่อถือกันวา เปน การปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพื่อประชาชน แตขณะเดียวกันก็มี
จดุ ดอย คอื การละเลยความสาํ คัญของการมีสวนรวมในกระบวนการกําหนดนโยบายของกลุมอ่ืนๆ ที่
เปนตัวแสดงของนโยบายทส่ี าํ คญั อาทเิ ชน ขาราชการ และประชาชน ดงั รปู แบบในแผนภาพ ตอไปน้ี

ชนชัน้ นํา
กาํ หนดนโยบาย

ขาราชการ นํานโยบาย
ไปปฏิบตั ิ

มวลชน รั บ ผ ล จ า ก
นโยบาย

แผนภาพท่ี ๓.๓ แสดงตัวแบบชนชั้นนาํ

๙๔ บทท่ี ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ

๒) ตัวแบบสถาบัน ของ Thomas R. Dye อยูบนหลักคิดที่วา นโยบายสาธารณะเปน
ผลผลิตของสถาบัน มีความเชื่อวา กิจกรรมทางการเมืองลวนมีศูนยกลางอยูท่ีสถาบันทางการเมือง
อาทเิ ชน สถาบนั นิตบิ ญั ญัติ สถาบันบรหิ าร สถาบนั ตลุ าการ สถาบันพรรคการเมือง

Thomas R. Dye ไดกลาววา นโยบายสาธารณะเปนผลผลิตของโครงสรางสถาบันการ
ปกครองและสถาบันนี้เองที่ทําใหนโยบายสาธารณะมีลักษณะที่โดดเด นและแตกตางจากนโยบาย
ประเภทอ่ืนๆ ดังนี้

(๑) ความชอบธรรม นโยบายของรัฐบาลจะไดรับการพิจารณาเปนขอบังคับในทาง
กฎหมาย ซ่งึ จะแตกตางจากนโยบายของกลมุ ทางสงั คมอน่ื ๆ

(๒) ความเปนสากล นโยบายของรัฐบาลมีความเปนสากล เพราะมีนโยบายสาธารณะ
เทา นัน้ ทส่ี ามารถบงั คับใชต อ ทุกคนในสงั คม

(๓) การบังคับ นโยบายของรัฐบาลผูกขาดการบังคับในสังคม ในขณะกลุมทางสังคมอ่ืนๆ
ลงโทษในในลักษณะทีจ่ าํ กดั ตอ บุคคลท่ลี ะเมิดตอนโยบายกลุม

ตัวแบบนี้เปนการอธิบายสถาบันเฉพาะเจาะจง ซึ่งไดแก โครงสรางขององคการ หนาที่และ
การทําหนาที่ โครงสรางหลายแบบอาจอํานวยความสะดวกตอนโยบายบางประเภท แตขณะเดียวก็
อาจเปน อุปสรรคตอ นโยบายบางประเภทได ดังรปู แบบในแผนภาพ ตอ ไปนี้

สถาบันของ กจิ กรรม สถาบัน
รฐั บาล หนา ท่ี การเมืองอ่ืนๆ

นโยบาย

แผนภาพที่ ๓.๔ แสดงตัวแบบสถาบนั

๓) ตัวแบบระบบราชการ ของ Thomas R. Dye อยูบนหลักคิดท่ีวา ระบบราชการ
ขาราชการมีบทบาทมากตอการกําหนดนโยบายสาธารณะ เพราะขาราชการมีอํานาจหนาที่ตาม
กฎหมายและยงั รวมถงึ การใหอํานาจกับขาราชการเปนรายบุคคลในการพิจารณาและตัดสินใจในนาม
ของรัฐ ระบบราชการสามารถเขาถึงทรัพยากรสําหรับดําเนินงานตามวัตถุประสงคขององคกรหรือ
วัตถปุ ระสงคสวนบคุ คล โดยเฉพาะทรัพยากรทางการคลังและงบประมาณ บางครั้งนโยบายบางอยาง
จะตองพิจารณาอยางลับๆ ระบบราชการปฏิเสธการเขามีสวนรวมของตัวแสดงอ่ืนๆ ในการพิจารณา
และคัดคานนโยบายหรือแผนปฏิบัติงาน โดยเฉพาะระบอบการปกครองโดยคณะทหาร ประเทศไทยท่ี
เห็นชัดเจนเปนรูปธรรม คือ ในสมัยของจอมพลสฤษด์ิ จอมพลถนอม และพลเอกเปรม เปนตน
สําหรับประเทศพัฒนาแลว ฝายการเมืองจะมีบทบาทมากกวาขาราชการ ขาราชการเปนผูใหขอมูล
และการขอรองหรือการมอี ิทธพิ ลตอนักการเมืองผูก ําหนดนโยบายเทา นน้ั

๔) ตวั แบบทฤษฎีกลุม เปนทฤษฎีของ Truman ทีม่ องวา ปจเจกชนที่มีผลประโยชนรวมกัน
จะรวมตัวกนั เปน กลมุ เพ่ือกดดันและเรยี กรองรัฐบาลทง้ั อยา งเปนทางการและไมเปน ทางการ หากกลุม

บทท่ี ๓ : การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ ๙๕

ตวั เองเสยี ผลประโยชนก ็ไปสนบั สนุนกลุมอื่นแทน การเมืองเปนการตอสูแขงขันระหวางกลุมตางๆ ใน
สงั คมเพื่อใหมีอิทธพิ ลเหนอื การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ นโยบายสวนใหญจะมีลักษณะท่ีเปนไปตาม
ทิศทางของกลุมที่มีอิทธิพลมากในขณะน้ัน อาจสรุปไดวา การเมืองเปนเรื่องการตอรองระหวางกลุม
ตางๆ รัฐและรัฐบาลไมมีบทบาท แตจะเปนเพียงผูรับนโยบายน้ันๆ ไปปฏิบัติ ตัวแบบนี้มองขาม
ความสาํ คัญของรัฐบาล และมองขามความสําคัญของปจเจกชนและผลประโยชนสวนรวม ดังรูปแบบ
ในแผนภาพ ตอไปนี้

อิทธิพลที่เพ่มิ ขนึ้

อทิ ธพิ ลของกลุม อทิ ธิพลของกลุม
ข

นโยบายสาธารณะ

การเปลีย่ นแปลง นโยบาย ใหม
นโยบาย เปลี่ยนไปทําให
กลมุ ข พอใจมากขึน้

จุดสมดลุ

แผนภาพที่ ๓.๕ แสดงตัวแบบกลมุ

๕) ตัวแบบกระบวนการ๒๗ เปนผลลัพธมาจากความพยายามในการจัดกลุมกิจกรรมทาง
การเมือง ซึ่งไดผลลัพธออกมาก็คือกระบวนการนโยบาย มีข้ันตอนตางๆ คือ การระบุปญหาการ
เรียกรองใหรัฐบาลดําเนินการอยางใดอยางหนึ่ง การสรางระเบียบวาระโดยกําหนดวา จะใหมีการ
ตัดสินใจประเด็นอะไรบาง การสรางขอเสนอนโยบายเปนการพัฒนาขอเสนอนโยบายเพ่ือแกไข
ประเด็นและปญหา การใหอํานาจกับนโยบายเปนการเลือกขอสนับสนุนทางการเมืองและกําหนด
ออกมาเปนกฎหมาย การลงมือปฏิบัตินโยบายเปนการนํานโยบายไปสูข้ันตอนการปฏิบัติ ไปสู
แผนงานหรอื โครงการท่เี ปน รปู ธรรม การประเมนิ ผลนโยบายเปน การเปรยี บเทยี บผลลัพธที่เกิดข้ึนจริง
จากการนํานโยบายไปปฏิบัติกับวัตถุประสงคท่ีไดตั้งข้ึนไวและเสนอแนะการเปลี่ยนแปลงและการ
ปรับเปล่ียน ตัวแบบนี้เนนการทําความเขาใจพัฒนาการ การปฏิบัติใชและการเปล่ียนแปลงของ
นโยบาย ไมไดใ หค วามสนใจกับเนอ้ื หาของนโยบายพอสมควร สวนจุดเดน คือ เปนการแกจุดออนของ
ตัวแบบสถาบันที่ใหความสนใจเฉพาะโครงสรางเพียงอยางเดียว โดยหันมาสนใจกระบวนการและ
พฤติกรรมของนโยบาย ดงั รูปแบบในแผนภาพ ตอไปน้ี

๒๗ ศศิชา สืบแสง, นโยบายและการนํานโยบายไปปฏิบัติ , [ออนไลน].แหลงท่ีมา:
https://www.google.co.th/url?sa [๒๓ มี.ค. ๒๕๖๒].

๙๖ บทท่ี ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ

การจาํ แนก
ลกั ษณะปญ หา

การ การจดั ทํา
ประเมนิ ผล ทางเลอื ก

นโยบาย นโยบาย

การนาํ การใหค วาม
นโยบายไป เหน็ ชอบ

ปฏบิ ตั ิ นโยบาย

แผนภาพที่ ๓.๖ แสดงตัวแบบกระบวนการ

๖) ตวั แบบระบบ เปน ตวั แบบทนี่ ํามาจากตัวแบบระบบการเมืองของ David Easton๒๘ มอง
นโยบายในฐานะเปนผลผลิตของระบบการเมือง ตัวระบบการเมืองไดรับอิทธิพลและแรงผลักดันจาก
ความตองการของประชาชน นโยบายจะมีผลตอเน่ืองไปยังสภาพแวดลอม มีผลยอนกลับไปสูความ
ตองการและการสนับสนนุ ของประชาชน อาทเิ ชน นโยบาย ๓๑ บาทรกั ษาทกุ โรค

ระบบการเมือง หมายถึง กลุมของสถาบันและกระบวนการตางๆ ท่ีมีปฏิสัมพันธตอกันที่ทํา
หนาท่ีในการแจกจายคณุ คาทางสังคมตามอาํ นาจท่ีไดร ับมอบหมาย

ปจจัยนําเขา INPUT ซึ่งประกอบไปดวยขอเรียกรอง ซ่ึงอาจเปนไปไดท้ังจากระดับปจเจก
บุคคลหรือระดับกลุม และการสนับสนุน ซึ่งก็เปนไปไดท้ังระดับปจเจกบุคคลและระดับกลุมท่ีแสดง
ออกมาในรูปของการเลือกตั้ง การเชื่อฟงกฎหมาย การจายภาษี และการยอมรับในการตัดสินใจ
นโยบาย โดยขอเรียกรองและการสนับสนุนนั้น เปนแรงกดดันท่ีสําคัญมากจากสภาพแวดลอม ทั้ง
ภายในและภายนอก ที่เขาไปสูระบบการเมือง ระบบการเมืองจะทําการรับเอาความตองการที่
แตกตางหลากหลายเขามาและทําการเปล่ียนใหออกมาเปน ปจจัยนําออก OUTPUT ซ่ึงก็คือการ
ตัดสินใจและนโยบายสาธารณะ ซ่ึงปจจัยนําออกน้ีนั้น อาจสงผลใหเกิดผลกระทบในเชิงการ
เปล่ยี นแปลงสภาพแวดลอม และอาจเพิ่มการเรียกรองใหมากข้ึน ดังนั้น จึงตองมีขบวนการปอนกลับ
FEEDBACK เพอ่ื นําเอาขอ เรียกรองน้นั ๆ เขา สูระบบการเมืองอีกคร้ังหน่ึง

จุดเดนของตัวแบบระบบ คือ การมองการกาํ หนดนโยบายคอนขางเปนระบบ ซ่ึงเปนการมอง
นโยบายสาธารณะเปนส่งิ ทรี่ ะบบการเมอื งผลติ ขน้ึ นอกจากน้ี ยงั ใหความสาํ คัญกับสภาพแวดลอมของ
ระบบการเมืองวา จะเอื้ออํานวยหรือเปนอุปสรรคตอการปฏิบัติงานของระบบใหมีประสิทธิภาพ
หรอื ไมเ พียงใด

๒๘ David Easton, A framework for Political Analysis, (N.J.: Prentice- Hall, 1959), p.112.

บทท่ี ๓ : การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ ๙๗

จุดดอย คือ ความไมชัดเจนของกระบวนการภายในของสิ่งที่เรียกวา “ระบบการเมือง” ดัง
รูปแบบในแผนภาพ ตอ ไปน้ี

ส่งิ แวดลอ ม ความตอ งการ ระบบการเมือง การตดั สนิ ใจ ส่งิ แวดลอ ม
การสนับสนนุ การกระทํา
ปจ จยั นโยบาย
นาํ เขา สาธารณะ

ผลสะทอนกลบั

ส่ิงแวดลอม ส่งิ แวดลอม

แผนภาพที่ ๓.๗ แสดงตวั แบบระบบ

๗) ตัวแบบทฤษฎีเกม ทฤษฎีนี้เสนอโดย จอหน แนช๒๙ โดยเขาไดพัฒนาการศึกษาในดาน
ทฤษฎีเกมในดานตางๆ จํานวนมาก เชน การศึกษาถึงตําแหนงที่ดีท่ีสุดของเกมที่ทุกคนพอใจใน
ตําแหนง เรียกวา "จุดสมดุลของ แนช" แนวคิดหลักของทฤษฎีเกมจะมีลักษณะเกมความลําบากใจ
ของนกั โทษ (Prisoner's dilemma) ซ่งึ มชี อื่ เสยี งโดง ดงั ที่สดุ คือ เกมทม่ี ผี ูเลน ๒ คน และทางเลือก ๒
ทาง แนวคิดของเกมน้ีไดสรางข้ึนโดย เมอรริล ฟลูด และ เมลวิน เดรชเชอร ใน พ.ศ. ๒๔๙๓ โดยมี
ลักษณะเปนเกมที่ผูเลนท้ังสองฝายพยายามเลือกทางเลือกที่ไดผลตอบแทนมากท่ีสุด แตกลับทําให
ผลตอบแทนรวมท่ไี ดต ่าํ ลง มสี ถานการณ ดังน้ี

คนรายสองคน คือ A และ B ถูกตํารวจจับและถูกแยกไปสอบปากคําทีละคน ตํารวจไม
สามารถดําเนินคดีกับคนรายทั้งสองไดทันทีเพราะไมมีพยาน คนรายแตละคนมีทางเลือก ๒ ทาง คือ
รับสารภาพ และไมรับสารภาพ ถาคนรายคนหนึ่งรับสารภาพ แตอีกคนไมรับ ตํารวจจะกันคนท่ีรับ
สารภาพไวเปนพยานและปลอยตัวไป และจะสงฟองคนท่ีไมรับสารภาพ ซึ่งมีโทษจําคุก ๒๑ ป ถาท้ัง
สองคนรับสารภาพ จะไดรับการลดโทษเหลือจําคุกคนละ ๑๑ ป แตถาทั้งสองคนไมรับสารภาพ
ตํารวจจะสามารถสงฟองไดเพียงขอหาเล็กนอยเทาน้ัน ซึ่งมีโทษจําคุก ๑ ป เกมน้ีสามารถเขียนแสดง
ในรูปแบบตารางได ดังน้ี

๒๙ วิกิพิเดีย สารานุกรมเสรี, ทฤษฎีเกม, [ออนไลน]. แหลงที่มา: http://th.wikipedia.org/wiki/ [๒๒
มี.ค. ๒๕๖๒].

๙๘ บทท่ี ๓ : การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ

ตารางท่ี ๓.๑ แสดงตารางตวั แบบทฤษฎเี กม

รับสารภาพ ไมรบั สารภาพ
๑, -๒๑
รบั สารภาพ -๑๑, -๑๑ -๑, -๑

ไมรบั สารภาพ -๒๑, ๑

จากตารางดังแสดงไวขางตนน้ัน จะเห็นไดวา กลยุทธเดนของผูเลนท้ังสองฝายคือการรับ
สารภาพ เพราะไมวาผูเลนอีกฝายจะตัดสินใจอยางไร ก็จะไดผลตอบแทนที่ดีกวาเสมอ แตเม่ือทั้งสอง
ฝายเลือกทางเลือกนี้ กลับไมใหผลตอบแทนที่ดีที่สุด ถึงแมผูเลนจะทราบวาผลตอบแทนที่ดีที่สุดจะ
เกิดขึ้นเม่ือท้ังสองฝายไมรับสารภาพ แตท้ังคูอาจไมกลาทําเพราะไมไวใจอีกฝายวาจะรับสารภาพ
หรือไม จึงทําใหท้ังสองฝายตองไดรับผลตอบแทนที่ตํ่าลง และจุด (-๑๑, -๑๑) ก็เปนจุดสมดุลของ
แนช ในเกมนี้ เพราะผูเลน ท้งั สองฝา ยไมสามารถเปลี่ยนไปเลือกทางเลือกอน่ื ท่ีไดผ ลตอบแทนดีกวา น้ี

เม่ือนําเอาทฤษฎีเกมมาใชในการกําหนดนโยบาย สามารถอธิบายไดวา นโยบายเปนผลของ
การตัดสินใจเลือกทางที่สมเหตุสมผล เปรียบไดกับการแขงขันเกมที่มีผูเลนต้ังแต ๒ คนข้ึนไป การ
ตัดสินใจเลือกทางเลือกท่ีสมเหตุสมผล เพ่ือจะไดรับประโยชนสูงสุด ตัวแบบทฤษฎีเกมจึงเหมาะสมที่
จะใชนโยบายตางประเทศ การสรางพันธมิตรหรือแนวรวมในการดําเนินกิจการการตอรองใน
สถานการณก ารเมอื งทมี่ ีการแขงขนั หรือการตอ รองในรัฐสภา

๘) ตัวแบบทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ เปนการตัดสินใจรวมกันของปจเจกชนท่ีมี
ผลประโยชนสวนตัว บุคคลที่เปนผูเสนอทฤษฎีนี้ คือ Buchanan วา นักการเมืองและกลุมตางๆท่ีมี
บทบาทในการกําหนดนโยบายตา งมงุ ตดั สนิ ใจในนโยบายทจ่ี ะใหป ระโยชนส ว นตัวสูงสุด ยึดหลักระบบ
เสรีนิยม เปนการตัดสินใจโดยพิจารณาวา ส่ิงใดที่รัฐบาลควรทํา และสิ่งใดที่เอกชนพึงกระทํา
สมมติฐานเบื้องตนของตัวแบบ คือ ตัวแสดงการเมือง อันไดแก ผูลงคะแนนเสียง ผูเสียภาษี ผูสมัคร
รับเลือกตั้ง ฝายนิติบัญญัติ ขาราชการ กลุมผลประโยชน พรรคการเมือง รัฐบาล ตางก็พยายาม
แสวงหาหนทางท่ีจะเพิ่มผลประโยชนของตนในการเมือง ทุกคนตองการไดรับอรรถประโยชนสูงสุด
แตก ระนั้นก็ดี ดวยแรงขับเคลือ่ นท่ีประกอบไปดวยความเห็นแกตัว ก็ยังสามารถสงผลตอการตัดสินใจ
เพ่อื สวนรวมได

เม่ือนําแนวคิดนี้มาอธิบายการเมืองและการกําหนดนโยบายสาธารณะ ตัวแบบนี้อธิบายวา
สังคมการเมืองประกอบไปดวยปจเจกชนที่มีความเห็นแกตัว ท่ีมีการรวมกันเปนกลุมผลประโยชน
ตางๆ โดยกลุมเหลา นี้มีการจัดตง้ั ทดี แี ละเปน กลุมทจ่ี ัดต้งั ข้นึ โดยบคุ คลท่ีตองการเขาถึงทรัพยากร อาทิ
เชน อาํ นาจ ผลประโยชน สมั ปทาน และการไดด ํารงตาํ แหนง ทางการเมือง

ตัวแบบน้ี มองเห็นการเมืองวา การท่ีบุคคลทั้งหลายเขามาแสวงหาผลประโยชนพิเศษ โดย
ผานนโยบายสาธารณะ ในทางทฤษฎีแลว เปาหมายที่เปนเหตุเปนผลในเชิงการเมืองของกลุม
ผลประโยชนและเจาหนาที่ของรัฐในการใชทรัพยากรของรัฐเพื่อชวยเหลือกลุมผล ประโยชนทาง
เศรษฐกิจท่ีทรงพลัง อาจสงผลใหเกิดความไรเหตุผลทางเศรษฐกิจ และส่ิงนี้เองกอใหเกิดเปนความไร
ประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจในประเทศกําลังพัฒนาทั้งหลาย ตัวแบบนี้สามารถนํามาตอบคําถามท่ีวา

บทที่ ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ ๙๙

“ทําไมคนท่ีมีเหตุมีผล จึงยอมปรับใชนโยบายสาธารณะที่ใหผลลัพธท่ีเปนผลเสียตอสังคมโดยรวมท่ี
เขาปกครองอยู”

๙) ตัวแบบกระแสและหนาตางนโยบาย (The “Streams and window” Model) ตัว
แบบการกําหนดนโยบายน้ีเปนตัวแบบท่ีพัฒนาขึ้นมาโดย John W. Kingdon ที่ไดศึกษาการกอตัว
ของนโยบายหรือปญหาเชิงนโยบาย และกระบวนการกําหนดนโยบายในสาขาสาธารณสุขและการ
คมนาคมการขนสงในชวง ค.ศ.๑๙๗๖-๑๙๗๙ จากการศึกษาดังกลาว เขาไดสังเกตวามี ๓ กระแสท่ี
ตา งเปนอสิ ระตอกันท่ที ําใหเปนท่ีมาของ “กระบวนการนโยบาย”

กระแสแรก: กระแสปญหา (Problems Stream) กระแสนี้เปนกระแสที่มุงเนนไปท่ีความ
สนใจของประชาชน และของผูกําหนดนโยบายในปญหาทางสังคมท่ีเฉพาะเจาะจงไปในปญหาใด
ปญหาหน่งึ โดยมกี ารใหคาํ นยิ ามหรอื คาํ จํากดั ความปญหาน้ันๆ หลังจากไดมีการนําปญหาดังกลาวมา
กําหนดเปนนโยบายเพ่ือหาทางแกไขปญหาที่เกิดขึ้น แตอยางไรก็ตาม มีขอสังเกตวา ในการที่จะให
ไดมาวา ปญหาใดเปนปญหาที่ควรใหความสนใจ มีหลายวิธี หลายกระบวนการข้ันตอน และหน่ึงใน
กระบวนการขั้นตอนเหลานน้ั ก็คือ การตดิ ตามขอมลู ทางสงั คม

โดยทั่วไปปญหาท่ีนํามาใหคํานิยามหรือใหคําจํากัดความมักจะนํามาใหคํานิยามหรือใหคํา
จํากัดความในรูปของคานิยมที่อาจจะเปนเชิงอนุรักษนิยมหรือเชิงเสรีนิยม ยกตัวอยาง การขนสง
สาธารณะหรือการขนสงมวลชนสําหรับผูพิการ “เปนปญหาการขนสง” หรือ “เปนปญหาของสิทธิ
พลเมอื ง”

กระแสทส่ี อง: กระแสการเมอื ง (Political Stream) กระแสนี้เปนกระแสท่ีรัฐบาลหรือฝาย
การเมืองเปนฝายกําหนดปญหาโดยมีรายการหรือประเด็นของปญหาท่ีควรจะไดรับการแกไขอยูแลว
ประเด็นหรือปญหาเหลาน้ีกอ ตวั หรอื ไดรบั การกําหนดขึ้นมาเปนผลมาจากปฏิสัมพันธของพลังท่ีสําคัญ
ตางๆ เชน อารมณหรือความรูสึกของประชาชนในชาติ อํานาจอิทธิพล กลุมผลประโยชนตางๆ การ
เคล่ือนไหวหรือการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล เชน การลาออกของบุคลากร การทําใหยุติการเกิดขอโตแยง
เชิงกฎหมายของกลไกรฐั เปน ตน

สําหรับผูท่ีมีสวนรวมเกี่ยวกับการกอตัวของปญหาดังกลาว Kingdon เรียกวา “Visible
Clusters” ที่หมายถึง ผูทีมีสวนรวมในการกอตัวของปญหาที่มีตําแหนงทางการเมืองระดับสูง ที่
ปรึกษาของรัฐบาลหรือประธานาธิบดี สมาชิกสภาคองเกรส สื่อมวลชน กลุมผลประโยชน พรรค
การเมือง เปนตน โดยท่ัวไปปญหาท่ีกอตัวข้ึนมาที่ไดรับการเห็นพองตองกันมักจะเกิดจากการตอรอง
ระหวา งผูที่มสี ว นรวมดงั กลาวขางตน

กระแสท่ีสาม: กระแสนโยบาย (Policy Stream) กระแสนี้เปนกระแสที่เกี่ยวกับการจัด
ระเบยี บวาระการตัดสินใจ หรือเปนการระบุรายละเอียดทางเลือกท่ีใชในการตัดสินใจ ซึ่งผูที่มีสวนใน
การกําหนดทางเลือกท่ีใชในการตัดสินใจดังกลาว ก็คือ ผูกําหนดนโยบาย Kingdon เรียกกลุมหรือ
ฝายท่ีเกี่ยวของกับการกําหนดหรือการเลือกทางเลือกที่ใชในการตัดสินใจวา “Hidden Cluster” ที่
หมายถึง ผูท่ีมีสวนในการกําหนดหรือเลือกทางเลือกที่ใชในการตัดสินใจที่มักอยูเบ้ืองหลัง บุคคล
เหลาน้ี ไดแก นักรัฐประศาสนศาสตร นักวิชาการ นักวิจัย ท่ีปรึกษา สํานักงบประมาณ และกลุม
ผลประโยชนตางๆ เปน ตน

๑๐๐ บทที่ ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ

Kingdon เห็นวา เม่ือใดก็ตามกระแสท้ัง ๓ ประการ ที่กลาวขางตนนั้นไดมาบรรจบหรือมา
พบกัน ก็จะเปนท่ีมาของนโยบายสาธารณะ เขาเรียกโอกาสหรือสภาพการณท่ีกระแสทั้ง ๓ ประการ
มาบรรจบหรือมาพบกันวา “หนาตาง” (Windows) นโยบาย สถานการณท่ีจะทําให “หนาตาง
นโยบาย” (Windows Policy) เปดออกมา มักจะไดแก สถานการณที่มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลหรือ
การเปลีย่ นแปลงการปกครอง การเปล่ยี นแปลงรัฐสภา และหรือการเปลี่ยนแปลงในอารมณความรูสึก
ของประชาชนในชาติ เปนตน

สาํ หรบั สมมตฐิ านของหนา ตางนโยบายก็ คือ การจัดระเบยี บวาระนโยบาย เปนผลหรือข้ึนอยู
กับโอกาสสถานการณทีเ่ กดิ ขึ้น เม่อื ใดก็ตามมีโอกาสหรือมสี ถานการณท่ีเอื้ออํานวย (คือมีกระแสทั้ง ๓
มาบรรจบกัน) ก็จะเปนการเปดชองใหประเด็นปญหาเขาสูหนาตางนโยบายท่ีนําไปสูการจัดระเบียบ
วาระนโยบายสาธารณะได ดังปรากฏรปู แบบในแผนภาพ ตอ ไปน้ี

“กระแสปญ หา” (Problems Stream)

๑. ความสนใจ ๒. การใหคําจาํ กดั ๓. ปญ หาคอย
เลอื นหายไป
ในปญหาผาน ความ
“นโยบายท่ีได
- ดชั นีหรอื ตวั ชี้ - คานิยม มีการกําหนด
ออกมา”
เหตกุ ารณท ่นี าสนใจ - การเปรยี บเทยี บ

- ผลลัพธห รือขอมลู ประเภทของ

ยอ นกลบั นโยบาย

- การจัดลําดบั การ

จดั สรรงบประมาณ

(กอนหลงั )

“กระแสการเมือง” (Political Stream) หนาตางทเ่ี ปดทําใหม ี ๒.การสรางความ ๓.ผลกระทบ
๑.การกําหนดการจัดระเบยี บวาระ การจดั ระเบยี บวาระ เห็นพอ งตอ งการ เอนเอียง
ของรฐั บาล พลงั ที่สาํ คญั ไดแ ก นโยบายสาธารณะหรือ โดยการตอรอง
- อารมณความรสู ึกของประชาชนในชาติ ระหวา งผูมสี ว นรวม
- กลมุ ผลประโยชนตาง ๆ การตดั สินใจ
- การเปล่ียนแปลงในรัฐบาล (โดยกระแสทงั้ ๓มา
- กลมุ ผูทมี่ สี วนรว มท่สี ามารถมอง
เหน็ ได หรอื ท่อี ยูเบอื้ งหนา บรรจบกนั )

“กระแสนโยบาย” (Policy Stream)

๑.การกาํ หนดการจัดระเบียบ ๒.ระยะทีท่ าํ ให ๔.การเห็นชอบหรือ
เบาบางหรือนุม นวล การเหน็ พองตอ งกนั
วาระการตดั สินใจพลังที่ โดยการชกั ชวน
ระหวางผูมีสวนรว ม
สาํ คัญไดแก ๓.ความคดิ เห็นบางความคิด ในกระบวนการนโยบาย
๕.ผลกระทบท่ีเอนเอียง
- กลมุ ผมู สี ว นรว มใน ไดรบั การรกั ษาเอาไว

กระบวนการนโยบาย - กฎเกณฑสาํ หรับการรกั ษาความคดิ ดังกลาวไดแ ก

ทอี่ ยูเ บื้องหลัง - การศกึ ษาความเปน ไปไดท างเทคนิค

- การยอมรบั ในคานยิ มและการคาดหวังใน Constraint

ทีจ่ ะเกดิ ขน้ึ ในอนาคต

แผนภาพที่ ๓.๘ แสดงตัวแบบ “กระแส-หนา ตาง” นโยบาย

บทท่ี ๓ : การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ ๑๐๑

๑๐) ตัวแบบเหตุผล (The Rationalism Model) ตัวแบบนี้เสนอแนะวานโยบายที่มีเหตุผล
คือ นโยบายท่ีทําใหสังคมไดรับประโยชนสูงสุด คําวา “สังคมไดรับประโยชนสูงสุด” หมายถึง การที่
รัฐบาลเลือกกําหนดนโยบายท่ีใหผลตอบแทนมากกวาคาใชจายที่ตองเสียไป ในกรณีที่รัฐบาลจะตอง
กําหนดนโยบายที่ใหผลตอบแทนนอย คือ ตองเสียคาใชจายมาก กรณีดังกลาวรัฐบาลควรระงับหรือ
ละเวนเสยี

ในการเลือกนโยบายทมี่ เี หตุผล ผูกาํ หนดนโยบายโดยทัว่ ไป มดี งั น้ี
ประการทีห่ น่ึง คอื จะตอ งลวงรหู นาถงึ ความพอใจในคุณคาหรือความตองการของสงั คม
ประการทส่ี อง คือ จะตองรูท างเลอื กนโยบายทุกทางเลอื กท่มี ีอยู
ประการทสี่ าม คือ จะตองรผู ลของทางเลอื กนโยบายแตล ะทางเลือก
ประการทีส่ ี่ คือ จะตองสามารถคํานวณหาอตั ราสวนผลตอบแทนและคาใชจายท่ีเสียไปในแต
ละทางเลือกนโยบาย
ประการสุดทา ย คอื จะตองสามารถเลือกทางเลือกนโยบายที่ใหป ระสิทธภิ าพสูงสดุ ได

นโยบายทม่ี ีเหตุผลคาดคะเนวา ความพอใจในคุณคาหรือความตองการของสังคมท้ังหมดเปน
สิ่งท่ีสามารถลวงรูไดการลวงรูดังกลาวไมใชเปนการลวงความตองการของบางกลุม หากแตเปนการ
ลวงรูในความตองการของสังคม เมื่อเปนเชนน้ี นโยบายที่มีเหตุผลจึงตองการขาวสารขอมูลเก่ียวกับ
ทางเลือกนโยบายทัง้ หมด ความสามารถในการทาํ นาย คือสามารถรลู ว งหนาอยางถกู ตองแมนยําถึงผล
ของทางเลือกนโยบาย ความสามารถในการคํานวณหาอัตราสวนผลตอบแทนและคาใชจาย ที่เสียไป
ไดอยางถูกตองและแมนยํา และการกําหนดนโยบายที่มีเหตุผลตองการระบบการตัดสินใจท่ีมี
หลกั เกณฑ ดังปรากฏรปู แบบในแผนภาพ ตอ ไปนี้

ปจ จัยนาํ เขา (Input) ๑.กําหนดเปาหมายเชิง ๑๐๒ บทท่ี ๓ : การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ
ทั้งหมดที่จาํ เปน เพื่อ ปฏิบตั กิ ารโดยคํานงึ ถึง
ใหเ กดิ กระบวนการ น้ําหนกั ของแตล ะ
ทีม่ ีเหตผุ ล เปา หมายที่ตองการให
บรรลถุ งึ

๒.เตรยี มทางเลอื ก ๔.เตรยี มการ ๕.คาํ นวณผล ๖.เปรียบเทยี บการ ปจ จัยนําออก
นโยบายทกุ ทางเลือก คาดคะเนหรือ ทางเลอื ก คาดการณท่จี ะ (Output)
ทํานายผลตอบแทน นโยบายแตละ ไดร ับในผลของ นโยบายที่มี
๓.กาํ หนดคา นยิ มละ ที่จะไดร ับและ นโยบาย ทางเลอื กแตละทาง เหตผุ ล
ทรัพยากรอน่ื ๆ โดยให คาใชจ า ยท่ีจะตอ ง แลวเลือกทางท่ี
ขอ มลู ทีจ่ ําเปน สอดคลอ งกับน้ําหนักของ เสียไปในแตล ะ
ท้ังหมดเพือ่ ให เปา หมาย ใหผ ลมากท่ีสุด
เกิดกระบวนการ ทางเลือก
ทม่ี เี หตุผล

แผนภาพที่ ๓.๙ แสดงตวั แบบเหตุผล

บทที่ ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ ๑๐๓

๑๑) ตัวแบบคอ ยเปนคอ ยไปหรอื ตัวแบบสวนเพิม่ (The Incrementalist Model) ตัวแบบ
น้ีเสนอวา นโยบายสาธารณะเปนความตอเนื่องของกิจกรรมตางๆ ในอดีตของรัฐบาล โดยมีการ
เปลี่ยนแปลงแกไขแบบคอยเปนคอยไป หรือนโยบายสาธารณะเปนผลมาจากนโยบายท่ีเคยมีมาแต
เดมิ มกี ารดัดแปลงแกไขเพ่ิมเติมเพยี งเล็กนอย

ตัวแบบนี้เสนอโดย Charles E. Lindblom ผูซึ่งคิดวาผูที่มีหนาที่ตัดสินใจยอมไมสามารถที่
จะตรวจสอบนโยบายท่ีไดรับการเสนอ ไมสามารถระบุเปาหมายของสังคม การวิจัยผลตอบแทน
ตลอดจนคาใชจายสําหรับทางเลือกนโยบายแตละทางเลือกท่ีทําใหเปาหมายตางๆ บรรลุผลได
ครอบคลุมทุกประเด็นทุกเรื่อง ท้ังน้ี เพราะมีขอจํากัดในเรื่องของเวลา ความรู ความสามารถ และ
คา ใชจา ยตางๆ นอกจากนี้ ยงั มีขอจํากัดในเรื่องของการเมืองอีกดว ย

เมื่อเปนเชนนี้ ในการกําหนดนโยบายหรือโครงการใหม ๆ ผูกําหนดนโยบายจึงมักพิจารณา
คาใชจายนโยบายหรือโครงการท่ีมีอยูเปนฐาน คือ อาจมีการเพ่ิมหรือลด หรือเพียงแกไขปรับปรุง
โครงการที่มีอยูแตเพียงเล็กนอย เดิมทีเดียว Charles E. Lindblom เรียกตัวแบบน้ีวา “Muddling
Through” ตอมาไดขยายแนวคิดดังกลาวใหมีลักษณะเปนวิชาการ เรียกวา “Disjointed
Incrementalism” ทั้งน้เี พราะ

ประการทห่ี น่งึ ไมม ีเวลา ความรู ความสามรถ ตลอดจนเงินที่จะใชในการตรวจสอบทางเลือก
ทุกทางเลือกประกอบกับคาใชจายในการเก็บรวบรวมขอมูลก็สูงมากเกินไป และตัวผูกําหนดนโยบาย
เองไมม คี วามสามารถในการคาดคะเนเพียงพอที่จะลวงรูผลที่ตามมาของทางเลือกแตละทางเลือก อีก
ท้ังไมสามารถคํานวณหาอัตราผลตอบแทนและคาใชจายที่เสียไปในอดีตละทางเลือกนโยบาย ทั้งนี้
เพราะมีตัวแปรทางการเมือง เศรษฐกจิ และสงั คมทีจ่ ะนาํ มาพจิ ารณาประกอบเปนจํานวนมาก

ประการท่ีสอง ผูกําหนดนโยบายยอมรับความถูกตองของนโยบายเดิมเปนหลักในการตัดสิน
กําหนดนโยบาย ท้งั น้ี เพราะมคี วามไมแ นนอนเกีย่ วกับผลท่ตี ามมาของนโยบายใหม

ประการท่ีสาม เนื่องจากโครงการที่ดําเนินอยูไดลงทุนเปนจํานวนมาก ไมวาจะเปนดาน
การเงิน การกอสรางหรือดานอ่ืนๆ เม่ือเปนเชนน้ันจึงเปนเรื่องท่ียากลําบากท่ีจะมีการเปล่ียนแปลง
โครงการเหลาน้ัน ดังนั้นจึงไมใชทางเลือกนโยบายทุกทางเลือกที่ไดรับการพิจารณาอยางจริงจัง คงมี
ทางเลือกบางทางเลือกเทา น้ัน

ประการท่ีส่ี การตกลงกําหนดนโยบายหรือโครงการทําไดงาย ท้ังนี้ เน่ืองจากนโยบายหรือ
โครงการท่ีไดมีการกําหนดใหมเปนเพียงการแกไขจากนโยบายหรือโครงการท่ีมีอยูเดิม เมื่อเปนเชนนี้
ตําแหนงนี้จึงมีความสําคัญในการชวยลดความขัดแยงและชวยธํารงรักษาเสถียรภาพระบบการเมือง
เองอกี ดวย

ประการท่หี า ในกรณที ่ไี มมคี วามเหน็ พอ งตองกนั ใหเ ปา หมายของนโยบาย ทั้งน้ี เพราะมีกลุม
ตางๆ มากมายในการกําหนดนโยบายแบบนี้คือแบบคอยเปนคอยไปของรัฐบาล (ท่ีมีระบบสังคมแบบ
พหนุ ิยม) กระทาํ ไดโ ดยงา ยกวา

ดังปรากฏรูปแบบในแผนภาพ ตอ ไปนี้

๑๐๔ บทที่ ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ

นโยบายสว นท่เี พม่ิ เติม
นโยบายในอดตี

๑๙๕๑ ๑๙๕๕ ๑๙๖๑ ๑๙๖๕ ๑๙๗๑ ๑๙๗๕ ๑๙๘๑ ๑๙๘๕

แผนภาพท่ี ๓.๑๐ แสดงตัวแบบคอยเปน คอ ยไป หรือตวั แบบสว นเพมิ่

จากตวั แบบดังกลาวขา งตน น้ัน พอจะสรุปใหทราบไดวา ตัวแบบคอยเปนคอยไปหรือตัวแบบ
สวนเพิ่มเสนอแนะวา นโยบายสาธารณะเปนความตอเน่ืองของกิจกรรมตางๆ ในอดีตของรัฐบาลโดย
การเปล่ียนแปลงแกไขของเดิมที่มีอยู หรือนโยบายสาธารณะเปนผลมาจากนโยบายเพิ่ม เคยมีมาแต
กอน โดยมกี ารแกไ ขเพิ่มเตมิ แตเพยี งเลก็ นอย

สรปุ ทายบท

ขั้นตอนการกาํ หนดนโยบายสาธารณะ นบั วามีความสําคัญตอ กระบวนการนโยบายสาธารณะ
เพราะการกําหนดนโยบายสาธารณะ คือ การที่รัฐตัดสินใจเลือกในการที่จะทําส่ิงท่ีดีกวาเดิม ข้ันตอน
ของการกาํ หนดนโยบายสาธารณะจะประกอบไปดวยขั้นการกอตัวของนโยบายสาธารณะ ซึ่งเปนการ
วิเคราะหปญหาและความตองการของประชาชนมาเปนตวั ตัง้ ถดั จากน้นั ก็จะเขาสูการเตรียมเสนอราง
นโยบายสาธารณะ ในระบบรัฐสภาไทย การเสนอรางนโยบายสาธารณะกระทําโดยการที่
นายกรัฐมนตรีแถลงนโยบายตอ รัฐสภา ท้ังน้ี เปน ไปตามบทบญั ญัติแหงรฐั ธรรมนูญท่ีกําหนดใหรัฐบาล
กอนเขาปฏิบัติหนาที่จะตองแถลงนโยบายตอรัฐสภา ประการสุดทาย คือ ข้ันการอนุมัติรางนโยบาย
สาธารณะ สําหรับประเทศไทยเมื่อนายกรัฐมนตรีไดแถงนโยบายแลว ตอจากน้ันก็จะเปดโอกาสให
สมาชิกรัฐสภาทง้ั สมาชิกสภาผแู ทนราษฎรฝา ยรฐั บาล ฝายคาน รวมไปถึงสมาชิกวุฒิสภาไดพิจารณา
ใหข อ เสนอแนะตอ รฐั บาลในประเด็นตา งๆ ท่ปี รากฏในเอกสารนโยบาย จนส้ินสุดการพิจารณาก็ถือวา
รฐั สภาไดอนมุ ตั ิใหร ัฐบาลนาํ นโยบายนั้นไปพัฒนาประเทศได

บทที่ ๓ : การกําหนดนโยบายสาธารณะ ๑๐๕

คําถามทา ยบท

๑. การกําหนดนโยบายคืออะไร และมีขั้นตอนอยางไรบาง ปญหาสาธารณะมีความสัมพันธ
กับนโยบายอยา งไร

๒. จงอธิบายวา องคกรตอไปนี้เกย่ี วของกับการกําหนดนโยบายสาธารณะอยา งไร
๒.๑ ฝายนิติบัญญัติหรือรัฐสภา
๒.๒ คณะรฐั มนตรี
๒.๓ กระทรวง ทบวง กรม
๒.๔ ศาลหรอื ฝา ยตลุ าการ
๒.๕ พรรคการเมอื ง
๒.๖ กลมุ ผลประโยชน

๓. จงอธบิ ายวา ทฤษฎีเหลานี้มีความสัมพนั ธกบั การกาํ หนดนโยบายอยา งไร
๓.๑ ทฤษฎีพหุนิยม
๓.๒ ทฤษฎีผูนํา
๓.๓ ทฤษฎีมารกซสิ ต
๓.๔ ทฤษฎบี รรษทั นยิ ม

๔. ทฤษฎีการตัดสินใจ มคี วามสัมพันธก บั การกําหนดนโยบายอยางไร และใหอธิบายถึงความ
แตกตา งของทฤษฎีการตัดสนิ ใจทั้ง ๓ กลมุ วามคี วามเหมือนและแตกตา งกันอยา งไร

๔.๑ ตัวแบบเหตุผล (rational models)
๔.๒ ตวั แบบสวนท่ีเพ่ิม (Incrementalism model)
๔.๓ การตดั สนิ ใจดว ยวธิ ีที่ดีทส่ี ุดและการตัดสนิ ใจแบบสํารวจแบบผสม
(optimal methods and mixed scanning)
๕. ตัวแบบที่ใชในการวิเคราะหการกอเกิดนโยบายสาธารณะมีความสําคัญตอการศึกษา
นโยบายอยางไร และทานคิดวา ตัวแบบไหนที่สามารถอธิบาย “นโยบายประชารัฐ” ของรัฐบาล
นายกรัฐมนตรี พลเอก ประยุทธ จันทรโอชา ไดอยา งชดั เจน จงอธบิ ายพรอมยกตวั อยา ง

------------------------------------------