นโยบายสาธารณะและการวางแผน (Public Policy and Planning)

๒๕๖ บทที่ ๘ : การวางแผนกลยุทธ

ขอนแกน มีคนสนใจศกึ ษาตอ นอยลง
๘. ระบบการแขงขันทางการศกึ ษาของภูมภิ าคมีการแขงขนั กนั สงู มาก
๙. มงี บประมาณนอยจึงไมส ามารถบรหิ ารงานตามนโยบายได

จากการระดมความคิดเห็นของผูมีสวนไดสวนเสีย (Stakeholders) ของมหาวิทยาลัยมหา
จุฬาลงกรณราชวิทยาลัย วิทยาเขตขอนแกน ประมาณจํานวน ๑๓๐ รูป/คน ท่ีเขารวมประชุมเชิง
ปฏิบัติการ ท้ังนี้ วิทยาเขตขอนแกน เปนสวนงานของมหาวิทยาลัยที่จัดการศึกษาพระพุทธศาสนา
บูรณาการกับศาสตรสมยั ใหม พัฒนาจิตใจและสังคม จึงกําหนดวิสัยทัศนในชวงแผนพัฒนาการศึกษา
ระดบั อดุ มศกึ ษา ระยะที่ ๑๒ และไดคน พบวสิ ยั ทศั นของมหาวิทยาลยั ดงั น้ี

วสิ ัยทัศน (Vision)
มหาวิทยาลัยมหาจฬุ าลงกรณราชวทิ ยาลัย วิทยาเขตขอนแกน

“ศูนยก ลางการศึกษาพระพุทธศาสนาเพ่ือพฒั นาจติ ใจและสงั คมระดับนานาชาติ”

ขน้ั ตอนที่ ๒ การกาํ หนดหรือทบทวนพนั ธกจิ (Mission)

i ความหมายของพันธกิจ
พันธกจิ (Mission) คือ ความประสงคห รอื ความมงุ หมายพืน้ ฐานขององคกร ที่จะดําเนินการ
ในระยะยาว อาจเรียกไดวา เปน ขอบเขตในการดําเนินงานขององคกรก็ได พันธกิจท่ีดีจะสามารถแยก
ความแตกตางและคุณคาขององคกรแตละแหงไดอยางชัดเจน ดังน้ัน พันธกิจจะบงบอกวา กิจกรรม
ขององคกรคืออะไร อะไรคือส่ิงที่องคกรตองการจะเปน และบางคร้ังอาจจะแสดงส่ิงท่ีองคกรกําลัง
ใหบริการแกล กู คา อยทู งั้ ที่เปน ผลผลิตและการบรกิ าร
จะเห็นไดวา พันธกิจ (Mission) คือ เปาหมายที่มีความชัดเจนกวาวิสัยทัศน (Vision) อยูใน
ระดบั เดียวกนั กบั วิสยั ทศั น มีการระบุประเภทของเปาหมายที่ชัดเจนขึ้น และมีการระบุวิธีการที่จะทํา
ใหบรรลุวิสยั ทศั น
i ลักษณะของพันธกิจท่ีดี
ขอความพันธกิจ (Mission Statement) ขอความพันธกิจท่ีดีจะตองชัดเจนในประเด็น
ดงั ตอไปน้ี

(๑) ขอบเขตทีอ่ งคกรจะทาํ (Domain)
(๒) กลุมลูกคาทตี่ องการจะใหบริการ (Customers)
(๓) ผลิตภณั ฑหรอื บริการหลกั ขององคกร (Products or Services)
(๔) สถานทีห่ รือพื้นทท่ี ีจ่ ะดําเนนิ การ (Location)
(๕) ขอความจะตองส่ือสารถึงพนักงานในปรัชญา (Philosophy) หรือแนวทางในการ
บริหารขององคก ร เพอื่ พนกั งานจะไดดําเนินการไดส อดคลองกบั พนั ธกจิ ขององคกร

บทที่ ๘ : การวางแผนกลยุทธ ๒๕๗

ทัง้ นี้ จากการประมวลเนือ้ หาของพนั ธกิจองคกรตางๆ ทั้งภาครัฐและเอกชนก็ จะพบวา พันธ
กจิ ขององคการทมี่ ชี อ่ื เสียง จะกาํ หนดพันธกิจโดยมีคําหรือวลี ดังตัวอยางตอไปน้ีคอื

๑) ลูกคา ๒) คุณภาพ ๓) คุณคา ๔) พนักงาน ๕) เติบโต ๖) ส่ิงแวดลอม ๗) กําไร
๘) ผูถือหุน ๙) ความสําเร็จ ๑๐) ความเปนผูนํา ๑๑) ดีที่สุด ๑๒) สินคา ๑๓) ตลาด ๑๔) เทคโนโลยี
๑๕) ความมุงมั่นของธุรกิจดานความเติบโต กําไร ๑๖) ปรัชญาความเชื่อคุณคาความคาดหวัง ๑๗)
ความเชยี่ วชาญหรือขอไดเปรียบ ๑๘) ภาพลกั ษณ และ ๑๙) ความหวงใยตอพนักงาน

i ลักษณะของพนั ธกจิ ท่ดี ี
ลักษณะพันธกิจท่ีดีที่องคกรจะกําหนดขึ้นเพ่ือเปนทิศทางในการพัฒนาหนวยงาน ควรมี
สาระสาํ คัญ ดังน้ี

(๑) เปนขอความท่ีไมขดั แยงกบั วิสยั ทัศน
(๒) เปนขอ ความทไ่ี มม ีความหมายกวา งมากนัก
(๓) กาํ หนดเปา หมายยอยโดยองิ ขอ ความของวสิ ัยทศั น
(๔) มีการะบุขอบเขตพ้นื ที่ที่ตองการใหค รอบคลุมถึงไวอยางชัดเจน
(๕) มกี ารระบุขอบเขตพ้ืนทท่ี ่ีตองการใหบรรลุเปาหมายอยา งชดั เจน
(๖) มกี ารระบถุ ึงกลมุ ผูรับบรกิ ารทีต่ อ งการใหครอบคลมุ ถงึ ไวอยางชดั เจน
(๗) มกี ารระบจุ รยิ ธรรมดานตา งๆ ท่ตี อ งการใหบรรลเุ ปา หมายทช่ี ัดเจน
(๘) มกี ารระบุวิธกี ารท่จี ะทําใหบ รรลเุ ปาหมาย

i ตวั อยางของพันธกิจ (Mission) ขององคการโทรศพั ทแ หงประเทศไทย
“ตอบสนองความตองการของลูกคาดวยบริการที่มีคุณภาพและเทคโนโลยีที่ลํ้าหนาเพื่อให
ลูกคาเลือกใชบริการจากเราเปนอันดับแรก สงเสริมการลดความเหล่ือมล้ําของการเขาถึงเทคโนโลยี
สารสนเทศและการสื่อสารเพ่ือการพัฒนาประเทศใหสิ่งที่เหมาะสมแกสังคมและรักษาสิ่งแวดลอม ให
ผลตอบแทนอยางเหมาะสมแกผ ถู อื หนุ และสรางเสรมิ คณุ ภาพชีวิตการทาํ งานแกพนักงาน หาพันธมิตร
เพอ่ื เพ่ิมโอกาสทางธุรกิจระหวางประเทศ”๑๓

i ประโยชนข องพันธกจิ
ความจําเปนท่ีองคกรทุกองคกรท่ีกําหนดแผนกลยุทธเพ่ือพัฒนาองคกร จะตองกําหนดพันธ
กจิ กด็ วยพันธกจิ มปี ระโยชนของพันธกิจ ดงั น้ีคอื

(๑) การกําหนดภารกจิ หลกั ทาํ ใหท ราบทศิ ทางและขอบเขตของการทาํ ธรุ กจิ
(๒) การกําหนดภารกจิ หลักกวางหรือแคบมีผลตอการทําธุรกจิ
(๓) ชวยทาํ ใหเ ปาหมายระดับวิสยั ทศั นมากขึ้น
(๔) ชวยใหส ามารถทราบรายละเอียดของเปาหมายระดับวสิ ัยทัศนช ัดเจนยิง่ ขึน้
(๕) ชว ยทําใหเ ปาหมายในอนาคตขององคการชัดเจนมากขนึ้
(๖) ชว ยทาํ ใหก ารกําหนดเปาหมายในระดบั รองลงไปมีความชดั เจนมากขึ้น
(๗) ขอความภารกจิ หลักทชี่ ัดเจนชวยทําใหเ ปา หมายดา นตา งๆ ในอนาคตชดั เจนดวย

๑๓ คัดลอกจาก Website ขององคก ารโทรศัพท http://www.tot.co.th.

๒๕๘ บทที่ ๘ : การวางแผนกลยทุ ธ

(๘) ชว ยทําใหกาํ หนดเปาหมายเชิงกลยุทธข ององคการไดงา ยขนึ้
สําหรับวิธีการในการจัดทําพันธกิจขององคกรก็เชนเดียวกันกับการจัดทําวิสัยทัศน เน่ืองจาก
การใชเทคนิคในการระดมความคิดเห็นเพ่ือใหไดม าซ่งึ วสิ ยั ทศั น ผจู ัดทําแผนกลยทุ ธก็จะไดพันธกิจของ
หนวยงานไปพรอมกนั ดงั นัน้ จะไมก ลาวถงึ ข้นั ตอนของการไดม าไวในสว นของพันธกิจอีก

i ตัวอยา งพันธกิจของมหาวทิ ยาลยั มหาจฬุ าลงกรณราชวิทยาลยั วิทยาเขตขอนแกน
จากการระดมความคิดเห็นของผูมีสวนไดสวนเสีย (Stakeholders) ของมหาวิทยาลัยมหา
จุฬาลงกรณราชวิทยาลัย วิทยาเขตขอนแกน ประมาณจํานวน ๑๓๐ รูป/คน ท่ีเขารวมประชุมเชิง
ปฏิบตั ิการ ไดก ําหนดพันธกิจของมหาวทิ ยาลัย ดังนี้

พนั ธกิจ ๔ ดานของมหาวทิ ยาลยั มหาจฬุ าลงกรณราชวิทยาลยั วทิ ยาเขตขอนแกน
i ดา นการผลติ บัณฑิต

ผลิตและพัฒนาบัณฑิตใหไดคุณภาพตามวัตถุประสงคของหลักสูตรและใหมีคุณลักษณะบัณฑิต
ตามนวลักษณ คือ มีปฏิปทานาเลือ่ มใส ใฝรูใฝคิด เปนผนู าํ ดานจติ ใจและปญ ญา มีความสามารถ/ทักษะดาน
ภาษา มศี รทั ธาอทุ ศิ ตนเพือ่ พระพุทธศาสนา รูจกั เสยี สละเพอื่ สวนรวม รูเทาทันความเปลี่ยนแปลงของสังคม
มีโลกทัศนกวางไกล และพรอมที่จะใชและพัฒนานวัตกรรม พรอมทั้งจัดกิจกรรมสงเสริมคุณลักษณของ
บัณฑิตตามกรอบมาตรฐานผลการเรียนรู (Domains of Learning) ของคุณวุฒิประเทศไทยอยางนอย ๕
ดาน ไดแก ๑) ดา นคุณธรรม จริยธรรม (Ethics and Morals) ๒) ดา นความรู (Knowledge) ๓) ดานทักษะ
ทางปญญา (Cognitive Skills) ๔) ดานทักษะความสัมพันธระหวางบุคคลและความรับผิดชอบ
(Interpersonal Skills and Responsibility) และ ๕) ดานทักษะการวิเคราะหเชิงตัวเลข การส่ือสารและ
การใชเ ทคโนโลยีสารสนเทศ (Numerical, Communication and Information Technology Skills)
i ดา นการวจิ ัยและพฒั นา

สรางองคค วามรคู วบคูไปกบั กระบวนการเรียนการสอน เนนการพัฒนาองคความรูในพระไตรปฎก โดย
วิธีบูรณาการกับศาสตรอ่ืนแลวนําองคความรูที่คนพบมาประยุกตใชแกปญหาศีลธรรม และจริยธรรมของ
สังคม รวมท้ังพฒั นาคุณภาพงานวิชาการดานพระพุทธศาสนา
i ดานการสงเสริมพระพุทธศาสนาและบริการวิชาการแกส ังคม

ปรับปรงุ กิจกรรมตางๆ ใหประสานสอดคลอ งเออื้ ตอการสง เสรมิ สนบั สนุนกจิ การคณะสงฆ สรางความรู
ความเขาใจหลกั คาํ สอนทางพระพทุ ธศาสนา สรา งจิตสาํ นกึ ดา นคณุ ธรรม จริยธรรมแกประชาชน จัดประชุม
สัมมนา และฝกอบรม เพื่อพัฒนาพระสงฆและบุคลากรทางศาสนา ใหมีศักยภาพในการธํารงรักษา เผยแผ
หลกั คําสอน และเปนแกนหลักในการพฒั นาจิตใจในวงกวาง
i ดา นการทะนุบาํ รุงศลิ ปะและวัฒนธรรม

เสริมสรางและพัฒนาแหลงการเรียนรดู า นการทะนุบาํ รงุ ศิลปวฒั นธรรม ใหเออ้ื ตอ การศกึ ษาคนควา เพ่ือ
สรางจิตสํานึกและความภาคภูมิใจในความเปนไทย สนับสนุนใหมีการนําภูมิปญญาทองถิ่น มาเปนรากฐาน
ของการพฒั นาอยา งมีดุลยภาพ

บทที่ ๘ : การวางแผนกลยุทธ ๒๕๙

ข้นั ตอนที่ ๓ การกาํ หนดคา นยิ มรวม (Shared Value)

i ความหมายของคานิยมรว ม
คําวา คานิยม มาจากคําภาษาอังกฤษวา Value ซ่ึงหมายถึง ทัศนะของคนหรือสังคมที่มีตอ
ส่ิงของ ความคดิ และเหตกุ ารณที่เก่ียวของกับความปรารถนา คุณคา และความถูกตองของสังคมน้ันๆ
มักจะเปนความเชื่อ ท่ีคนแตละคนเลือกขึ้นมาเอง อาจกลาวไดวา เปนความเช่ือของบุคคลแตละคน
อยบู นพืน้ ฐานวา คนแตละคนมองโลกอยางไร มาจากอิทธิพลจากการอบรมเลี้ยงดูจากครอบครัวและ
สังคมรอบขา ง
เมอื่ คานิยม กลายมาเปนคานยิ มรวมขององคกร ก็จะกลายเปน ขอ กําหนดรวมของคนภายใน
องคก รเพอื่ ใชเปนเคร่อื งกระตนุ หรอื โนมนาวใหบุคลากรเกิดความกระตือรือรนในการปฏิบัติงานและมี
พฤตกิ รรมในทางเดียวกัน
จากความหมายดังกลา วขางตน นั้น จะเห็นไดว า คานิยมรว ม หมายถึง เคร่ืองกระตุนและโนม
นาวใจใหบุคลากรขององคก ารเกิดความกระตอื รือรน ท่ีจะมีคานยิ มในการปฏิบัติงาน และมีพฤติกรรม
ในทิศทางเดียวกัน คานิยมรวม จึงเปนเคร่ืองมือท่ีสําคัญท่ีจะชวยปรับทิศทางของลูกศร (จุดมุงหมาย
และวัตถุประสงคในระดับตางๆ) ใหเปนไปตามทิศทางเดียวกัน ซ่ึงเปนวิธีการชวงสงเสริมใหแผนกล
ยุทธและแผนปฏบิ ตั ิการประสบความสําเร็จสะดวกขึน้ และรวดเรว็ ข้ึน
i ลักษณะของคา นยิ มทด่ี ี
คานิยมรวมเปนถอยคําหรือขอความที่โนมนาวบุคลากรใหอยากปฏิบัติ หลอหลอมจิตใจของ
คนในองคกร สรา งบรรยากาศท่ีดใี นการทํางาน เปนทีย่ อมรับของคนในองคกร อยูคูองคกรไดอยางยืน
ยาว ดังนัน้ คา นยิ มรวมดงั กลาวมาน้ัน จะตองมคี ุณลกั ษณะรว มทีด่ ี ดังน้ีคอื

(๑) เปน ขอ ความท่ีเขาใจงา ย
(๒) จดจําไดง า ย
(๓) สามารถเรา ใจใหส มาชิกอยากปฏบิ ัตติ าม
(๔) เมื่อสมาชิกปฏิบัติตามคานิยมรวมครบทุกขอแลว ตองมั่นใจไดวา จะสามารถผลักดัน
ใหการดาํ เนนิ งานตามแผนกลยทุ ธแ ละแผนปฏบิ ัติการบรรลผุ ลสัมฤทธ์ไิ ดอยา งแนนอน
i ประโยชนของคานยิ มรว ม
หากองคกรมคี านยิ มรว มทีด่ ี และเปนที่ยอมรับของคนในองคกร ทุกคนในองคกรใชมาตรฐาน
ดา นคา นยิ มอันเดยี วกัน ส่ิงที่องคก รจะไดร ับก็คือ
(๑) คา นยิ มรวมที่ดีจะมสี วนชว ยใหส มาชิกขององคการเกิดความสามัคคกี ัน
(๒) ชวยเสรมิ ใหก ารทาํ งานเปน ทีมมีประสิทธภิ าพยิ่งขน้ึ
(๓) ชวยใหก ารทํางานของแตละฝา ยในองคการเปนไปในทิศทางเดยี วกนั
(๔) เปนตวั กระตนุ เราใจใหส มาชิกขององคก ารมคี วามกระตือรอื รนและตื่นตัวอยูเสมอ
(๕) เปนแนวทางหนง่ึ ท่ชี ว ยปอ งกนั การทุจริตและการเอารัดเอาเปรียบองคการ
i วธิ กี ารจดั ทาํ คา นิยมรวม
ในการจัดทําคานิยมรวมขององคกร เร่ืองสําคัญก็คือการมีสวนรวมของสมาชิกในองคกรน้ัน
จะตองมีชองทางที่จะสื่อสารใหเห็นถึงคานิยมของสมาชิกแตละคน ซึ่งสามารถใชเทคนิคการระดม

๒๖๐ บทท่ี ๘ : การวางแผนกลยุทธ

สมองตามท่ีไดกลาวมาแลวในเร่ืองการจัดทําวิสัยทัศน เพ่ือความเขาใจชัดเจนและนําเอาวิธีการจัดทํา
ไปใชได จงึ ขอนําเสนอวิธีการในการจดั ทําคานิยมรวม ดงั น้ีคอื

(๑) ดวู สิ ยั ทัศนข ององคก รที่กําหนดไววา อยา งไร
(๒) ใหผูบริหารและพนักงานมามีสวนรวมและกําหนดวา พวกเขามีคุณคาและความเชื่อ
อะไรทจ่ี ะทาํ ใหว สิ ัยทัศนข ององคก รเปนจรงิ ข้นึ มาได
(๓) เม่ือกําหนดคานิยมรวมไดแลว (ซึ่งไมควรมีมากจนเกินไป) ใหกําหนดคํานิยามหรือคํา
จาํ กดั ความใหชดั เจนเพอื่ วาทุกคนในองคก รจะไดเขา ใจเรื่องเดียวกัน
(๔) เมื่อกําหนดคําจํากัดความไดแลวในคานิยมแตละตัว องคกรตองกําหนดพฤติกรรมวา
ดวยองคกรตองการใหพนักงานมีการประพฤติปฏิบัติตัว มีพฤติกรรมอยางไรท่ีจะสื่อไดวา พวกเขา
กําลังปฏิบัติตวั ตามคานยิ มขององคกร
(๕) เม่อื กาํ หนดคานยิ ม คํานิยาม และพฤติกรรมไดแลว องคกรตองสื่อสารคานิยมทั้งหมด
ใหพนกั งานรบั ทราบ รับรแู ละปฏิบัติ องคก รตองทําอยา งตอ เนอ่ื งและสม่ําเสมอ
(๖) องคก รจะตองใหรางวัลกับผูป ฏิบัติ เพือ่ จะไดต อกย้าํ พฤติกรรมท่ีถูกตอง และพนักงาน
จะไดม ขี วญั กาํ ลังใจทจี่ ะปฏิบัติอยา งตอเน่ือง

i ตัวอยางคานิยมรวมของมหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย วิทยาเขต
ขอนแกน

คา นยิ มองคกร (Core Value)
"ศูนยก ลาง เพ่อื พัฒนาจติ ใจและสังคม"

คาํ อธิบาย
เปนศูนยกลางขององคกรที่เปนมหาวิทยาลัยสงฆ และเปนวิทยาเขตช้ันนําที่ไดรับการยกยองจัด

อันดับเปนวิทยาเขตที่มีคุณภาพท่ี ๑ ของมหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย ไดรับการยกยอง
ดานการจัดการศึกษาและใหบริการดานการพัฒนาจิตใจตามหลักทางพระพุทธศาสนา และเผยแพร
พระพุทธศาสนาอันดับที่ ๑ ของภาคตะวนั ออกเฉียงเหนือ อนั ดบั ท่ี ๓ ของภูมภิ าคอนิ โดจีน และเปนศูนย
เผยแผพ ระพทุ ธศาสนารวมพลคนอาเซยี น (ASEAN)

ข้ันตอนท่ี ๔ การกาํ หนดแผนดา นหรือกลุมงานหลัก (Key Result Area: KRA)

แผนดานหรือกลุมงานหลัก (Key Result Area: KRA) คือ จุดมุงหมายที่เช่ือวาจะทําให
องคการประสบผลสําเร็จในการดําเนินแผนยุทธศาสตร ความจริง แผนดาน (KRA) ก็คือตัวชี้วัดอยาง
หน่ึง กลาวคือในการกําหนดตัวช้ีวัดนั้น สามารถกําหนดไดโดยใชดัชนีชี้วัดความสําเร็จแบบสมดุล
(Balance Scorecard: BSC) ขอยกตัวอยางแผนดานหรือกลุมงานหลักของมหาวิทยาลัยมหาจุฬาลง
กรณราชวิทยาลยั วทิ ยาเขตขอนแกน ดงั ปรากฏในแผนภาพตอไปนี้

บทท่ี ๘ : การวางแผนกลยทุ ธ ๒๖๑

i ตัวอยางแผนดานของมหาวทิ ยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวทิ ยาลยั วิทยาเขตขอนแกน

รกั ษาลูกคาเกา ผูรบั บริการเพ่ิมข้นึ มีรายไดเ พยี งพอตอ การ มมุ มองดาน
ไดล ูกคาใหม ดําเนนิ งานปจจบุ ันและ การเงนิ

ปรบั ปรุงงานในอนาคต

ความพึงพอใจของลกู คา การบรกิ ารทม่ี ีคณุ ภาพ ภาพพจนท่ีดี

ผลติ บัณฑติ ทม่ี ีคณุ ภาพ ผลงานวิจัยและ การบริการวชิ าการที่ มุงทะนบุ ํารงุ ศลิ ปะและ มมุ มองดา น
(วิชชฺ าจรณสมฺปนฺโน) วชิ าการเปน ที่ยอมรบั ลกู คา

เปนประโยชนตอสังคม วัฒนธรรม

กระบวนการผลิตท่ีดี การบริหารกระบวนการผลติ ที่ดี มุมมองดา น
กระบานการ
- หลกั สตู รและวธิ ีการสอนทท่ี นั สมยั - ระบบประกันคุณภาพทเ่ี ขม แขง็
- การวิจยั เพอ่ื สรา งองคค วามรู - เครือขายความรวมมอื ภายใน
นวัตกรรมทางพระพทุ ธศาสนา - ระบบบรหิ ารจดั การตามหลักธรรมาภิ
- สภาพแวดลอมทีส่ งเสริมการเรียนรู บาล
- การสรางรายไดจากองคความรูหรือ - การประชาสมั พนั ธเชงิ รุก
ฐานวชิ าการ

คณาจารยและบุคลากร เทคโนโลยีทนั สมัย วัฒนธรรม โครงสราง มุมมองดา น
- มคี วามรูแ ละเชี่ยวชาญ - การเรียนการสอน - เอกลักษณข องวทิ ยาลยั - แนวราบท่ีเนน การ การเตบิ โตและ
- Safety & Health - การบรหิ ารจดั การ แหงการเรียนรู มีสวนรว ม
การเรียนรู

แผนภาพท่ี ๘.๖ แสดงตวั อยางแผนดานของมหาวิทยาลยั มหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลยั วิทยาเขต
ขอนแกน

๒๖๒ บทท่ี ๘ : การวางแผนกลยทุ ธ

i วิธีการจัดทาํ แผนดาน
ในสวนของเทคนิคการจัดทําแผนดาน อันท่ีจริงแผนดานก็จะเกิดพรอมกันในกระบวนการ
จัดทาํ วสิ ยั ทศั นขององคกร ดังน้ัน กระบวนการในการจัดทําก็ไมแตกตางจากการจัดทําวิสัยทัศน แผน
ดา น จึงมีวิธกี ารจัดทาํ ดังน้ี

(๑) จัดประชุมรวมผูบริหารระดับสูง ระดับกลาง และบุคลากรที่รับผิดชอบดานการ
วางแผน

(๒) วิทยากรผูเช่ียวชาญบรรยายเพ่ือใหผูเขารวมประชุมเขาใจแนวความคิดเก่ียวกับการ
จดั ทําแผนดาน

(๓) จัด Workshop ระดมสมองเพื่อแสวงหาแผนดานในแตละมุมมองตามแนวคิดเรื่อง
ดชั นีช้ีวัดความสาํ เรจ็ แบบสมดุล (Balance Scorecard: BSC)

ขน้ั ตอนที่ ๕ การกําหนดจดุ มงุ หมายเชิงกลยทุ ธ (Strategic Goals)

i ความหมายของจดุ มุงหมายเชิงกลยุทธ
จุดมุงหมายเชิงกลยุทธ (Strategic Goals) คือ จุดมุงหมายในระดับถัดมาจากพันธกิจ
(Mission) เปนการนําพันธกิจแตละดานท่ีไดกําหนดไวกอนหนานี้มากําหนดเปนจุดมุงหมายใหชัดเจน
ย่ิงขึ้น บงถึงจังหวะกาวที่หนวยงานกําลังจะไปใหถึง ลักษณะของจุดมุงหมายเชิงกลยุทธจึงมีความ
ชัดเจนมากกวาขอความในพันธกิจ อีกทั้งเปนเร่ืองของอนาคต และเปนขอความที่กําหนดไวเพ่ือเปน
ทศิ ทางของการใชกลยุทธ หรือกิจกรรมกลยุทธ (Strategies or Strategic Activities) โดยจุดมุงหมาย
เชงิ กลยทุ ธม รี ะยะเวลาระหวา ง ๓ ถงึ ๕ ป
i ลกั ษณะของจุดมงุ หมายเชงิ กลยุทธ
ในการจัดทําจุดมุงหมายเชิงกลยุทธ ลักษณะเดนท่ีสําคัญ ก็คือการเขียนบงช้ีใหเห็นถึง
เปาหมายการเดินทางขององคกร สวนสาระสําคัญของลักษณะจุดมุงหมายเชิงกลยุทธที่ดีควร
ประกอบดว ย

(๑) ตอ งสอื่ ใหเหน็ ถึงผลลพั ธปลายทาง (Result) ในอกี ๓-๕ ป ท่ีองคก ารตอ งการบรรลุถงึ
(๒) ตอ งเปน จุดมุงหมายทสี่ อดคลองกับพนั ธกจิ (Mission) และวสิ ัยทัศน (Vision)
(๓) ตองมีลักษณะเปนรูปธรรมท่ีชัดเจน สามารถแผลงเปนกิจกรรมท่ีสามารถส่ือสารเพื่อ
มอบหมายงานและกระจายงานใหแ กพ นักงานระดับการปฏิบัติการได
(๔) ตองมีความเปนไปไดในทางปฏบิ ัติ เมือ่ ถงึ เวลาปฏบิ ตั ิตองสามารถนําไปสูการปฏิบัติได
จริง ซง่ึ หมายถึงตอ งจัดสรรทรัพยากรทจ่ี ําเปนไวพ รอ มสาํ หรับรองรบั
(๕) ตองสามารถนําไปสูการครองสวนแบงตลาดหรือครองสัดสวนผูรับบริการไดมากกวา
คูแ ขง
(๖) ตอ งสามารถนาํ ไปสกู ารพัฒนาวธิ ีการใหบ รกิ ารและวิธกี ารผลิตแบบใหมทีด่ กี วา
(๗) ตอ งสามารถนําไปสกู ารลดตนทนุ การเพิ่มประสิทธิภาพ และการเพ่ิมประสิทธิผลของ
องคการ

บทท่ี ๘ : การวางแผนกลยทุ ธ ๒๖๓

(๘) ตองสามารถนําไปสูการเพิ่มทุน เครื่องมือ และอุปกรณตางๆ ที่จําเปนตอการเติบโต
ขององคก าร

(๙) ตองสามารถนาํ ไปสกู ารบรรลุผลสาํ เร็จตามตัวช้วี ดั ความสําเร็จดานตา งๆ ขององคก าร
(๑๐) ตอ งสามารถนําไปสูการพัฒนาวธิ ีการบริหารจดั การขององคการอยางตอเน่อื ง
(๑๑) ตองสามารถนําไปสูการพัฒนาบุคลากรขององคการทั้งดานความรู ทักษะ ทัศนคติ
และพฤติกรรมอยา งตอ เนื่อง
(๑๒) ตองสามารถนําไปสูการพัฒนาบุคลากรขององคการใหมีทัศนคติที่ดีตอตนเอง ตอ
เพอ่ื นรวมงานและตอ องคการอยางสมดุล
(๑๓) ตองสามารถนําไปสูการพัฒนาบุคคลการใหมีความรักความภักดี มีความรับผิดชอบ
ตอหนาท่ีและอทุ ศิ ตนตอ องคการ
(๑๔) ตอ งสามารถนําไปสูการยกระดับความรับผิดชอบตอบุคลากรขององคการ ตอสังคม
และตอ สง่ิ แวดลอม
(๑๕) ตอ งสอดแทรก ขอ ความที่บงบอกถึงความมุงมั่นในการผดุงไวซ่ึงคุณธรรม จริยธรรม
และอุดมการณขององคการ
(๑๖) ตองสามารถบรรลถุ ึงไดต ามระยะเวลาทก่ี ําหนดไว
(๑๗) ตองสามารถวดั ไดในแงป รมิ าณ คณุ ภาพ สถานท่ี และเวลา เปน ตน

i ประโยชนข องจดุ มุงหมายเชิงกลยุทธ
การกําหนดจุดมุงหมายเชิงกลยุทธจะกอใหเกิดประโยชนตอการดําเนินงานขององคกรทั้ง
ภาครัฐและเอกชน ดงั น้ีคอื

๑) จุดมงุ หมายเชงิ กลยุทธทําใหทราบทศิ ทางของกิจกรรมชัดเจนขึน้
๒) จดุ มุงหมายเชงิ กลยุทธท ําใหท ราบขอบเขตของกิจกรรมชัดเจนขน้ึ
๓) จุดมุงหมายเชิงกลยุทธทําใหสามารถยกระดับการเติบโตขององคกรใหสูงข้ึนแบบ
ทวีคณู
๔) จุดมงุ หมายเชิงกลยุทธทําใหสามารถเพิ่มสว นแบงการตลาดไดมากขน้ึ แบบทวคี ณู
๕) จุดมุง หมายเชงิ กลยทุ ธท ําใหเปา หมายระดบั พันธกิจมีความชัดเจนย่ิงขนึ้
๖) จุดมงุ หมายเชิงกลยทุ ธท าํ ใหทราบรายละเอยี ดของเปาหมายระดบั พันธกจิ ไดมากข้นึ
๗) จุดมุงหมายเชิงกลยุทธทําใหทราบรายละเอียดของเปาหมายขององคการในอนาคต
ชดั เจนขึ้น
๘) จุดมงุ หมายเชงิ กลยุทธท ําใหการกําหนดเปาหมายในระดับรองลงไปมีความชัดเจนมาก
ขน้ึ
๙) ขอความจุดมุงหมายเชิงกลยุทธที่ชัดเจนชวยทําใหเปาหมายดานตางๆ ในอนาคต
ชดั เจนดวย
๑๐) จุดมุงหมายเชิงกลยุทธทําใหกําหนดวัตถุประสงคของโครงการ (Project Purpose)
ไดงา ยขึ้น

i องคประกอบของขอ ความในจุดมงุ หมายเชิงกลยุทธ
จดุ มงุ หมายเชิงกลยุทธมีองคป ระกอบของขอความ ดังน้ีคือ

๒๖๔ บทท่ี ๘ : การวางแผนกลยุทธ

(๑) จดุ มุงหมายเชงิ กลยุทธดานการเงิน
(๒) จดุ มุงหมายเชงิ กลยทุ ธด านลูกคา
(๓) จุดมุงหมายเชงิ กลยุทธด านการบคุ ลากร
(๔) จุดมงุ หมายเชิงกลยทุ ธด านการพฒั นาองคการ
(๕) จดุ มุง หมายเชิงกลยุทธดา นการเติบโตขององคก าร
(๖) จุดมงุ หมายเชงิ กลยทุ ธดานการแขงขนั
(๗) จุดมงุ หมายเชิงกลยุทธดา นการผดุงคณุ ธรรม
(๘) จดุ มงุ หมายเชงิ กลยุทธด านการอนุรกั ษสงิ่ แวดลอม
(๙) จุดมุงหมายเชิงกลยุทธดา นวิจยั และพฒั นา
(๑๐) จดุ มงุ หมายเชิงกลยุทธด า นการโฆษณาและประชาสมั พันธ

i วิธกี ารในการจดั ทําจุดมุงหมายเชงิ กลยุทธ
จดุ มงุ หมายเชิงกลยทุ ธมวี ธิ กี ารจัดทํา ดงั น้ีคอื

(๑) จัดประชุมรวมผูบริหารระดับสูง ระดับกลาง และบุคลากรท่ีรับผิดชอบดานการ
วางแผน

(๒) วิทยากรผูเชี่ยวชาญบรรยายเพื่อใหผูเขารวมประชุมเขาใจแนวความคิดเก่ียวกับ
จุดมงุ หมายเชิงกลยทุ ธ

(๓) จัด Workshop ระดมสมองเพอ่ื ตอบคําถามน้ี
๑. ปจ จบุ ันการดําเนนิ ธรุ กิจของเราเปนอยางไร? (Where are we now?) โดย
๑) วิเคราะหสภาพแวดลอ มดานตา งๆ อาทเิ ชน ดานเศรษฐกิจ ดานการแขงขันของ

ธุรกจิ ดา นการเมอื ง ดา นสังคม/วฒั นธรรม ดานส่ิงแวดลอ ม และดา นการเปล่ียนแปลงของเทคโนโลยี
๒) วิเคราะหความสามารถดานการบริหารดวยเคร่ืองมือ McKinsey 7-S อาทิเชน

กลยุทธท่ีใชนํา (Strategy) โครงสรางองคการ (Structure) ระบบการจัดการ (System) วิธีจัดการ
ของผูบริหาร (Style) บุคลากรขององคการ (Staff) คานิยมรวม (Shared Value) และทักษะของ
บุคลากร (Skills)

๓) วิเคราะหความสามารถดา นการบริหารดว ยเครือ่ งมือ Value Chain
๒. ในอนาคตเราตองการไปที่ใด? (Where do we went to be?) โดย

๑) วเิ คราะหและประเมินปจจยั ภายนอกองคก าร
๒) วิเคราะหและประเมนิ ปจจัยภายในองคการ
๓. ทําอยางไร จึงจะไปถึงจุดน้ัน? (How will we get there?) โดย
๑) วิเคราะหกลยุทธดวยเครื่องมือวิเคราะห BCG Model ซึ่งเปนตัวแบบวิเคราะห
การเติบโตและสวนแบงตลาดของบริษัทท่ีปรึกษา Boston Consulting Group ไดกําหนดประเด็น
หลักในการวิเคราะหไว ๒ ประเด็น คือ ประเด็นเก่ียวกับการเติมโต (Growth) และประเด็นเกี่ยวกับ
สว นแบงการตลาด (Market Share)
๒) วิเคราะหกลยุทธดวยเคร่ืองมือวิเคราะห GE Model ซึ่งเปนตัวแบบวิเคราะห
เสนหดึงดูดใจทางการตลาด (Market Attractiveness) และจุดแข็งองคการ (Business Strength
Matrix)

บทท่ี ๘ : การวางแผนกลยุทธ ๒๖๕

i ตัวอยางจุดมุงหมายเชิงกลยุทธของมหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย วิทยา
เขตขอนแกน

ตัวอยางจุดมุงหมายเชิงกลยุทธของมหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย วิทยาเขต
ขอนแกน อาทเิ ชน

พันธกิจ ๑: ผลติ บัณฑิตทท่ี รงคุณคาตอสังคมระดบั นานาชาติ
จุดมุงหมายเชิงกลยุทธ (ภายใตพันธกิจ ๑) เชน ๑) บัณฑิตมีความรูความสามารถและมี
คุณลักษณะตามนวลักษณเปนที่ยอมรับในระดับชาติและนานาชาติ และ ๒) อาจารยมีศักยภาพดาน
วิชาการ การสอนและการวิจัยทางพระพุทธศาสนาและศาสตรสมัยใหมระดับชาติและนานาชาติ
เปนตน
พันธกิจ ๒: พัฒนางานวิชาการและงานวิจัยเพ่ือพัฒนาจิตใจและสังคมอยางยั่งยืนระดับ
นานาชาติ
จุดมุงหมายเชิงกลยุทธ (ภายใตพันธกิจ ๒) เชน ๑) ผลงานวิชาการและงานวิจัย ไดรับการ
ตีพิมพเผยแพรท้ังในระดับชาติและนานาชาติ ๒) ผลงานวิชาการ วิจัยและนวัตกรรมไดนําไปใชเพื่อ
พัฒนาจิตใจและสังคมอยางย่ังยืนระดับชาติและนานาชาติ และ ๓) ผลงานวิชาการของอาจารยไดรับ
การยกยองในระดบั ชาติและนานาชาติ เปนตน
พันธกิจ ๓: พัฒนางานบริการวชิ าการดานพระพทุ ธศาสนากบั ศาสตรสมยั ใหม
จุดมงุ หมายเชิงกลยทุ ธ (ภายใตพันธกิจ ๓) เชน ๑) งานบริการวิชาการพระพุทธศาสนากับ
ศาสตรสมัยใหม บูรณาการกับการเรียนการสอนและการวจิ ยั เปนตน
พันธกิจ ๔: พฒั นาบุคลากรใหม คี วามรูค ูคณุ ธรรมและมคี วามสามารถเปนที่ยอมรับระดับชาติ
และนานาชาติ ทะนบุ ํารุงศิลปวฒั นธรรมและวรรณกรรมอสี านเปน ทยี่ อมรบั ระดับนานาชาติ
จุดมุงหมายเชิงกลยุทธ (ภายใตพันธกิจ ๔) เชน ๑) บุคลากรมีคุณธรรม จริยธรรม และจิต
อาสาตามแนวทางองคกรวิถีพุทธ ๒) งานทะนุบํารุงศิลปวัฒนธรรมและปริวรรตวรรณกรรมอีสาน
บูรณาการกับการเรียนการสอนและการวิจัย และ ๓) ศูนยปฏิบัติวิปสสนากัมมัฏฐานไดมาตรฐาน
ระดับชาติและนานาชาติ

ขั้นตอนท่ี ๖ การกําหนดกจิ กรรมเชงิ กลยทุ ธ (Strategies)

i ความหมายของกจิ กรรมเชิงกลยุทธ
กิจกรรมเชิงกลยุทธ (Strategy) หมายถึง วิธีการที่องคกรนําไปดําเนินการแลวจะสามารถ
สรางความแตกตางในดานการเจริญเติบโต และความกาวหนาเหนือระดับจากคูแขงทางการตลาด
กิจกรรมเชิงกลยทุ ธจะชว ยทาํ ใหเกิดนวัตกรรม (Innovation) หรอื ส่งิ ประดิษฐคดิ คน ใหม
i ลกั ษณะของกจิ กรรมเชิงกลยุทธ
ลกั ษณะของกจิ กรรมเชิงกลยทุ ธทดี่ สี รปุ ได ดังนี้คอื

(๑) เปน กิจกรรมทเี่ กิดจากการคนพบกระบวนทัศนใหม (New Paradigm)
(๒) เปน กิจกรรมทเี่ กดิ จากการคน พบนวัตกรรม (Innovation)
(๓) เปน กจิ กรรมท่ีเกดิ จากการคน พบส่งิ ประดิษฐใหม

๒๖๖ บทที่ ๘ : การวางแผนกลยทุ ธ

(๔) เปนกิจกรรมทีเ่ กดิ จากการคนพบแนวความคิดใหมๆ
(๕) เปนกิจกรรมทยี่ กระดบั ความสําเร็จแบบกาวกระโดด (Dramatic Improvement)
(๖) เปนกิจกรรมท่ีอยางนอยตองนําไปสูความสําเร็จ แมจะเปนความสําเร็จระดับการ
ปรับปรุงกต็ าม (Continuous Improvement)
(๗) เปน กิจกรรมที่กาํ หนดขึ้นโดยอิงขอ ความของจดุ มุงหมายเชงิ กลยทุ ธ
(๘) เปน กิจกรรมทีส่ ามารถชว ยใหบรรลุเปาหมายไดกอ นคแู ขง ขนั
(๙) เปนกจิ กรรมทีต่ อ งไมส ง ผลกระทบตอ คณุ ธรรม ศลี ธรรม และจริยธรรมอันดขี องสงั คม
(๑๐) เปน กิจกรรมทีไ่ มมงุ ทาํ ลายแตมุงสรางสรรค

i ประโยชนข องกิจกรรมเชิงกลยุทธ
กจิ กรรมเชงิ กลยทุ ธมีประโยชน ดังนี้คือ
๑) การกาํ หนดกจิ กรรมเชงิ กลยุทธท าํ ใหทราบทิศทางและขอบเขตของจุดมุงหมายเชิงกลยุทธ
ไดช ัดเจนขึ้น
๒) การกําหนดกิจกรรมเชิงกลยุทธใหสอดคลองกับจุดมุงหมายเชิงกลยุทธยอมสามารถทําให
จุดมุง หมายเชิงกลยุทธส มั ฤทธิ์ผลได
๓) กจิ กรรมเชิงกลยทุ ธส ามารถทาํ ใหท ราบรายละเอยี ดของจุดมงุ หมายเชิงกลยทุ ธมากข้นึ
๔) การกําหนดกิจกรรมเชิงกลยุทธไดถูกตองเหมาะสมสามารถชวยใหการกําหนดแผนงาน
(Program) หรือจุดมุง หมายเชงิ กลยุทธค รอบคลมุ ไดค รบถว น

i วธิ ีการจัดทํากจิ กรรมเชิงกลยทุ ธ
กิจกรรมเชงิ กลยุทธมีวธิ กี ารไดมา ดงั นี้คือ
๑) จัดประชุมรวมผบู ริหารระดบั สูง ระดับกลาง และบคุ ลากรทรี่ บั ผิดชอบดานการวางแผน
๒) วิทยากรผูเชี่ยวชาญบรรยายเพื่อใหผูเขารวมประชุมเขาใจแนวความคิดเก่ียวกับ
จดุ มงุ หมายเชงิ กลยุทธ
๓) จัด Workshop ระดมสมองดวยการแตกวัตถุประสงคเชิงกลยุทธ (Strategic Goals)
ออกเปนกจิ กรรมตางๆ โดยยดึ หลัก “ลกั ษณะของกจิ กรรมเชิงกลยุทธท่ีดี”
๔) วิทยากรผูเ ชย่ี วชาญคอยกํากบั ดแู ล แกป ญหา และใหข อ เสนอแนะ
๕) ผลของการระดมสมองคือกิจกรรมเชิงกลยุทธ

i ตัวอยางของกิจกรรมเชิงกลยทุ ธของมหาวิทยาลัยมหาจฬุ าลงกรณราชวิทยาลยั วิทยา
เขตขอนแกน

จากกรณขี องแผนกลยทุ ธ ๔ ป ของวิทยาลัยมหาวทิ ยาลยั มหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย วิทยา
เขตขอนแกน มีจุดมุงหมายเชิงกลยุทธ (แผนงาน) จํานวน ๑๑ แผนงาน และมีกิจกรรมเชิงกลยุทธ
(๓๗โครงการ) เพ่ือการดําเนินการ ในท่ีนี้ จะเสนอเพียงตัวอยางโครงการในแตละกลยุทธที่ ๑-๔
ตามลําดับตอไปนี้

กลยุทธท่ี ๑ สงเสริมและพัฒนาใหนิสิตเปนบัณฑิตท่ีมีความรูความสามารถและทักษะใน
สาขาอาชีพ การทํางานและมจี ติ สาธารณะ อาทเิ ชน

กจิ กรรมที่ ๑.๑ โครงการวิปสสนากัมมัฏฐานประจําป
กิจกรรมที่ ๑.๒ โครงการกิจกรรมเสรมิ หลกั สูตรทกุ หลักสตู ร

บทท่ี ๘ : การวางแผนกลยทุ ธ ๒๖๗

กิจกรรมที่ ๑.๓ โครงการ ๑ หลกั สูตร ๑ ชมุ ชนเขม แข็ง
กจิ กรรมที่ ๑.๔ โครงการแขงขันทกั ษะภาษาอังกฤษ
กิจกรรมท่ี ๑.๕ โครงการพัฒนาการเรียนการสอนโดยใชวิจยั เปน ฐาน
กจิ กรรมที่ ๑.๖ โครงการนิสติ อาสาพัฒนาสังคม
กิจกรรมท่ี ๑.๗ โครงการสรา งเครือขา ยบัณฑิตอาสาพฒั นาชมุ ชน
กิจกรรมที่ ๑.๘ โครงการสง เสริมและสนบั สนนุ การเผยแพรผลงานวิชาการของนิสิต
กิจกรรมท่ี ๑.๙ โครงการสงเสรมิ การพฒั นาศักยภาพของนสิ ติ (ทุกหลักสูตร)
กิจกรรมท่ี ๑.๑๐ โครงการพัฒนาศักยภาพบัณฑติ
กิจกรรมที่ ๑.๑๑ โครงการอบรมภาษาอังกฤษเพื่อการสอ่ื สาร (TOEIC-PT)
กิจกรรมที่ ๑.๑๒ โครงการอบรมภาษาอังกฤษนสิ ิตใหมระดบั มหาบัณฑติ และดุษฎีบัณฑิต
กจิ กรรมท่ี ๑.๑๓ โครงการฝกประสบการณร ะดบั นานาชาติของนสิ ิตระดบั ปรญิ ญาตรี

กลยุทธท่ี ๒ สรา งระบบและกลไกการตพี ิมพผ ลงานวิชาการ วิจัยและนวัตกรรม สงเสริมและ
สนับสนุนการตีพิมพผลงานวิชาการและงานวิจัยในวารสาร TCI วารสารนานาชาติ และ Book
chapter พัฒนาวารสารวิชาการระดับชาติและนานาชาติ และสงเสริมและสนับสนุนการตีพิมพและ
นาํ เสนอผลงานในการประชุมวชิ าการระดับชาตแิ ละนานาชาติ อาทิเชน

กิจกรรมที่ ๒.๑ โครงการสงเสรมิ การตพี ิมพผ ลงานทางวิชาการ
กิจกรรมท่ี ๒.๒ โครงการสงเสริมและสนับสนุนการตีพิมพผลงานวิชาการและงานวิจัยใน
วารสาร TCI วารสารนานาชาติ และ Book chapter
กิจกรรมที่ ๒.๓ โครงการประชมุ วชิ าการระดับชาตแิ ละนานาชาติ
กิจกรรมท่ี ๒.๔ โครงการอบรมเชิงปฏิบัติการ “เทคนิคการเขียนบทความทางวิชาการเพ่ือ
ตีพิมพใ นวารสารระดบั ชาตแิ ละระดับนานาชาตทิ ี่อยูในฐานขอมูลทเ่ี ปน ทีย่ อมรับ”
กจิ กรรมที่ ๒.๕ โครงการประกวดผลงานวิชาการระดบั ชาติและนานาชาติ
กิจกรรมท่ี ๒.๖ โครงการการจัดการความรู (KM) การบริหารจดั การหลกั สตู รและการ

เรยี นรู
กิจกรรมที่ ๒.๗ โครงการพฒั นาการจัดทาํ เอกสารประกอบการสอน การเขยี นบทความทาง

วิชาการ หนังสอื ทางวิชาการ

กลยุทธท่ี ๓ สงเสริมและสนับสนุนใหนําโครงการบริการวิชาการไปบูรณาการกับการเรียน
การสอน และการวจิ ัย

กิจกรรมที่ ๓.๑ โครงการประชมุ เชงิ ปฏิบัตกิ ารการนําความรูจ ากโครงการบริการวิชาการสู
การบรู ณาการการเรียนการสอน/วิจัย/ผลการงานทางวชิ าการ

กจิ กรรมท่ี ๓.๒ โครงการบรกิ ารวิชาการท่ีนาํ มาบรู ณาการ กับการเรยี นการสอน/วิจยั /ผล
การงานทางวิชาการ

กจิ กรรมที่ ๓.๓ โครงการหลกั สตู รประกาศนยี บตั รดูแลสขุ ภาวะองคร วมผูสูงอายเุ ชงิ พทุ ธ
บรู ณาการ (หลักสตู รระยะส้นั )

๒๖๘ บทที่ ๘ : การวางแผนกลยุทธ

กลยุทธที่ ๔ สงเสริมและสนับสนุนการจัดต้ังและพัฒนาศูนยวิปสสนากัมมัฏฐานระดับชาติ
และนานาชาติ และสรา งเครือขายความรวมมือดานวิปสสนากัมมัฏฐานระดับชาติและนานาชาติ อาทิ
เชน

กิจกรรมท่ี ๔.๑ โครงการสัมมนาเครือขายความรว มมือดานการอนรุ ักษฟนฟู ศกึ ษา สงเสรมิ
เผยแพร ทะนบุ ํารงุ ศลิ ปวฒั นธรรม และปรวิ รรตวรรณกรรมอสี าน

กิจกรรมที่ ๔.๒ โครงการพัฒนาศนู ยว ปิ ส สนากรรมฐาน (พฒั นาและดําเนนิ การขอจดั ตงั้
ศนู ยป ฏบิ ตั ธิ รรมใหไดคุณภาพตามเกณฑก ารขอจดั ต้ังสาํ นักปฏิบตั ธิ รรม
ประจําจังหวัด)

กิจกรรมท่ี ๔.๓ โครงการพฒั นาพระวปิ สสนาจารย
กิจกรรมท่ี ๔.๔ โครงการจัดทาํ หลักสูตรการสอนวปิ สสนากมั มัฏฐานระดับชาติและนานาชาติ

สรุปทายบท

การวางแผนกลยทุ ธ ถือวาเปนเครื่องมือในการบริหารสมัยใหมที่องคกรตางๆ ใหความสําคัญ
เพราะเปนการสะทอนถึงความคิดสรางสรรคท่ีจะขับเคล่ือนองคกรใหเดินไปขางหนาอยางเขมแข็งใน
ขณะเดียวกัน กลยุทธ คือ แนวปฏิบัติที่สรางความเปลี่ยนแปลงใหเกิดความไดเปรียบในการแขงขัน
ทําใหองคกรดํารงอยูไดในเวทีการตอสู ไมวาจะเปนองคกรภาครัฐหรือภาคเอกชน ภายใตการจัดทํา
แผนกลยุทธ ยังมีเคร่ืองมือทางดานการจัดทําแผนอีกจํานวนมาก ท่ีไดเสนอไปในเน้ือหา ก็คือเทคนิค
AIC ซงึ่ จะชวยใหผูจ ดั ทําแผนสามารถดึงเอาขุมความรูภายในสมาชิกในองคกรออกมาเพ่ือกําหนดเปน
แผน อีกประการหนง่ึ ก็คือเทคนิคที่เรียกวา ZOPP กเ็ ปน เทคนิคที่ชวยในการทําความเขาใจกับปญหา
ขององคกร เพ่ือใหผูกําหนดแผนไดคนหาทางออกใหกับปญหาตางๆ ในการจัดทําแผนกลยุทธมี
ข้ันตอนท่ีสําคัญซึ่งจะชวยใหแผนกลยุทธมีผลตอการนําไปปฏิบัติ อันประกอบดวย การกําหนด
วิสัยทัศน การทบทวนพันธกิจ การกําหนดคานิยมรวม การจัดทําแผนดาน การกําหนดจุดมุงหมาย
เชิงกลยุทธ และการกําหนดกิจกรรมเชิงกลยุทธ ผลผลิตของขั้นตอนเหลานี้ คือ แผนกลยุทธที่องคกร
ตางๆ นําไปใชต อไป

บทที่ ๘ : การวางแผนกลยุทธ ๒๖๙

คําถามทา ยบท

๑. คําวา กลยทุ ธ และการวางแผนกลยุทธ มีความหมายวาอยางไร และในการพัฒนาองคกร
การวางแผนกลยุทธม ีความสําคัญอยา งไร

๒. วสิ ัยทัศน พันธกจิ และคา นิยมรวม มีความสัมพันธกันอยางไร กระบวนการที่จะใหไดมามี
วธิ กี ารอยางไร จงอธบิ ายพรอมยกตัวอยา งมาดู

๓. การวางแผนกลยุทธ มีข้ันตอนอยางไรบาง และเทคนิค AIC กับเทคนิค ZOPP มี
ความสําคญั ตอการวางแผนกลยุทธอยา งไร

๔. จงอธิบายศพั ทท างการวางแผน ตอ ไปนีม้ าดู
๔.๑ SWOT Analysis
๔.๒ McKinney 7-S
๔.๓ Balance Score Card (BSC)

๕. หากทานไดรับเชิญใหไปเปนวิทยากรการวางแผนกลยุทธใหกับองคกรหน่ึง ซ่ึงในองคกร
ดังกลาว ไดมีผูกําหนดวิสัยทัศนไวแลววา “มุงสูความเปนเลิศ เปนที่ศรัทธายอมรับ สงผลให
เผยแพรพุทธศาสนาสูระดับนานาชาติ” ทานจะกําหนดพันธกิจ คานิยมรวม และจุดมุงหมายเชิงกล
ยทุ ธอยางไร

-----------------------------------------

๒๗๐ บทที่ ๘ : การวางแผนกลยุทธ

เอกสารอางองิ ทายบท

ทองพันชั่ง พงษวารินทร. KPI และ Action Plan จัดทํา KPI และแปลงสูแผนปฏิบัติการ (Action
Plan) ใหไ มพลาดเปา . นนทบรุ ี: ธงิ ค บยี อนด บคุ ส จาํ กดั , ๒๕๕๕.

เทพศักดิ์ บุณยรัตพันธ. “นโยบายสาธารณะกับการวางแผนกลยุทธ”. ใน ประมวลสาระชุดวิชา
น โ ย บ า ย ส า ธ า ร ณ ะ แ ล ะ ก า ร บ ริ ห า ร โ ค ร ง ก า ร . น น ท บุ รี : สํ า นั ก พิ ม พ
มหาวทิ ยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธิราช, ๒๕๔๘.

พายัพ พยอมยนต. “การวางแผนของไทย”. ใน เอกสารการสอนชุดวิชานโยบายสาธารณะและการ
ว า ง แ ผ น , ห น ว ย ท่ี ๘ -๑ ๕ . พิ ม พ ค รั้ ง ที่ ๒ ๒ . น น ท บุ รี : สํ า นั ก พิ ม พ
มหาวิทยาลัยสโุ ขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๗.

วัฒนา พัฒนพงษ. “ระบบการวางแผนกลยุทธและแผนปฏิบัติการแบบองครวม”, วารสารพัฒนบริ
หารศาสตร. ๔๒ (ฉบับพเิ ศษ ๒๕๔๕): ๓๓-๙๐.

Richard Luecke & Collis, David J. กลยุทธ: การสรางและการนําไปปฏิบัติ. แปลโดย จักร ติงศ
ภัทยิ . กรุงเทพมหานคร: บรษิ ัท เอ็กซเปอรเนท็ จาํ กดั , ๒๕๔๙.

บทที่ ๙

การบรหิ ารนโยบายสาธารณะกับการวางแผนของประเทศไทย

วตั ถุประสงคก ารเรียนประจําบท

เมอ่ื ไดศกึ ษาเน้ือหาในบทนี้แลว นสิ ิตสามารถ
๑. อธบิ ายความหมายของการบริหารนโยบายสาธารณะได
๒. อธบิ ายความหมายของการบริหารโครงการพฒั นาและประเภทของโครงการพัฒนาได
๓. มีความรูความเขาใจเก่ียวกับการกําหนดและการวิเคราะหนโยบายการพัฒนาขนาดใหญ
ของรัฐ
๔. มคี วามรูค วามเขาใจเกย่ี วการจดั การนโยบายภายใตโ ครงการพฒั นาขนาดใหญของรัฐ
๕. มีความรูความเขาใจเกี่ยวกับผลกระทบจากนโยบายภายใตการพัฒนาในโครงการขนาด
ใหญของรฐั

ขอบขา ยเน้ือหาประจําบท

ความนาํ
๙.๑ ความหมายของการบรหิ ารนโยบายสาธารณะภายใตโ ครงการของรัฐ
๙.๒ ความหมายของการบริหารโครงการพฒั นา
๙.๓ ประเภทของโครงการพัฒนา
๙.๔ การวางแผนและการวเิ คราะหนโยบายการพฒั นาขนาดใหญของรัฐ
๙.๕ การจดั การนโยบายภายใตโครงการพฒั นาขนาดใหญข องรัฐ
๙.๖ ผลกระทบจากการบริหารนโยบายภายใตการพฒั นาในโครงการขนาดใหญของรฐั
สรปุ ทายบท
คําถามทา ยบท
เอกสารอางองิ ทา ยบท

๒๗๒ บทท่ี ๙ : การบริหารนโยบายสาธารณะกบั การวางแผนของประเทศไทย

ความนํา

การบริหารนโยบายสาธารณะในปจ จุบนั มีความสําคัญตอการบริหารโครงการตางๆ เปนอยางย่ิง
จึงมกี ารนาํ การบริหารโครงการมาใชใ นการดาํ เนินงานเปน ท่นี ิยมอยา งแพรห ลายในองคก ารและสังคม โดย
มจี ดุ มงุ หมายเพ่อื ใหอ งคก ารและสงั คมบรรลวุ ตั ถปุ ระสงคที่พึงปรารถนาไดมากยิ่งข้ึนกวาการใชการบริหาร
ทัว่ ไปซ่ึงเปน การบรหิ ารงานประจาํ เนือ่ งจาการบริหารโครงการไมใชก ารดําเนินงานทที่ ําอยูประจํา แตเปน
เคร่ืองมือที่มีประสิทธิภาพมากท่ีสุดท่ีเมื่อนํามาดําเนินกิจกรรมที่ซับซอนหรือกิจกรรมท่ีเก่ียวของกับ
เทคโนโลยีตา งๆ จะทาํ ใหอ งคก ารและสังคมไดรบั ประโยชนสูงสดุ จากทรัพยากรทางการบริหารที่มีอยูอยาง
จํากัดภายใตเงื่อนไขดานเวลา สภาพการณในองคการ และสังคม ระหวางองคการและส่ิงแวดลอม
ภายนอกองคการดังที่ปรากฏในการดําเนินงานขององคการภาคอุตสาหกรรม ภาคเอกชน และภาครัฐ๑
โดยเฉพาะอยางยิ่ง การบริหารนโยบายสาธารณะที่มีการลงทุนขนาดใหญในประเทศไทยนั้น ที่เปนการ
บริหารโครงการภาครัฐตามหลักการนโยบายสาธารณะอันเกิดจากการวางแผนพัฒนาประเทศไทย ท่ี
เรียกวา “แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ” ท่ีเนนผูรับประโยชนจากโครงการ ซึ่งก็คือประชาชน
โดยมุงตอบสนองตอความตองการของประชาชนและแกไขปญหาตางๆ ของประชาชนใหหมดไป ซ่ึง
แตกตางการบริหารโครงการของภาคธุรกิจเอกชน ท่ีเนนการตอบสนองความตองการของผูบริโภคเปน
หลักและยังมุงเนนถงึ การแสวงหากําไรและความอยูรอดของกิจการเปนสําคัญ เพราะการดําเนินโครงการ
ของรัฐเปนความพยายามอยางจริงจังของรัฐบาลท่ีจะเขาไปมีบทบาทในการกําหนดแนวปฏิบัติ และ
ควบคุมทรัพยากรท่ีสําคัญของประเทศภายในระยะเวลาที่กําหนด เพื่อใหบรรลุจุดมุงหมายท่ีตองการและ
ใหสอดคลองกบั แผนการพัฒนาทกุ ระดบั ทุกสาขา

นับแตสงครามโลกคร้งั ที่ ๒ ส้นิ สดุ ลง ประเทศดอยพัฒนาท้ังหลาย รวมทั้งประเทศที่เกิดใหมลวน
พากันต่ืนตัวท่ีจะทําการพัฒนาประเทศใหมีความเจริญกาวหนา และยอมรับหลักการวางแผนและดําเนิน
โครงการพัฒนาในดานตางๆ ทั้งนี้ เพราะการบริหารโครงการเปนการลงมือปฏิบัติจริงๆ โดยโครงการจะ
เปนฐานหรอื เคาโครงที่สําคญั ของแผนพัฒนา และเมอื่ นําโครงการท่ีบรรจไุ วในแผนปฏิบัติ ก็จะทําใหบรรลุ
จุดมุงหมายของการพัฒนาท่ีกําหนดไว ดวยเหตุน้ี การนําแผนพัฒนาไปปฏิบัติสวนใหญจึงเปนเร่ืองของ
การนําโครงการที่บรรจุไวในแผนปฏิบัตินั่นเอง เปนท่ียอมรับกันวา การบริหารนโยบายสาธารณะภายใต
โครงการของรัฐ ยอ มมีความสาํ คญั สาํ หรบั ประเทศกาํ ลังพัฒนาทัง้ หลาย โครงการถือไดวา เปนส่ิงสําคัญใน
การดําเนินการพัฒนาประเทศ ดังน้ัน การจัดทําโครงการที่ดี จึงจําเปนจะตองอาศัยความเขาใจใน
จุดมุงหมายและแนวทางของการพัฒนาเปนอยางดีโดยผูจัดทําโครงการของรัฐหรือหนวยงานผูปฏิ บัติ
ไดแก กระทรวง ทบวง กรมตางๆ จะตองทําความเขาใจเกี่ยวกับการพัฒนาสวนรวมและสาขาที่เก่ียวของ
กบั โครงการภายใตโครงการของรัฐ เพื่อจะไดจัดทําโครงการใหสอดคลองกับจุดมุงหมายและแนวทางการ
พัฒนาใหบ รรลผุ ลไดอยางมปี ระสทิ ธภิ าพและประสทิ ธผิ ล

๑ สมปอง สุวรรณภูมา, การวิเคราะหโครงการและการบริหารโครงการ, พิมพครั้งท่ี ๑, (กรุงเทพมหานคร:
คระบุคคลควอลิตปี้ ร้ินท Quality Print, ๒๕๕๖), หนา ๑๑๘.

บทท่ี ๙ : การบริหารนโยบายสาธารณะกบั การวางแผนของประเทศไทย ๒๗๓

๙.๑ ความหมายของการบริหารนโยบายสาธารณะภายใตโครงการของรัฐ

คําวา การบริหาร หมายถึง การดําเนินกิจกรรมและการจัดการดําเนินการใหบรรลุวัตถุประสงค
ตามท่ีกําหนดไวอยางมีเหตุผล โดยใชทรัพยากรที่มีอยูอยางจํากัดน้ันกอใหเกิดประโยชนสูงสุด กลาวคือ
สามารถสนองตอความตองการของประชาชน สวนคําวา การบริหารนโยบายสาธารณะภายใตโครงการ
ของรัฐ หมายถึง การดําเนินกิจกรรมตางๆ ใหสําเร็จตามวัตถุประสงคของการจัดทําโครงการท่ีรัฐได
ดาํ เนินการ ซง่ึ มงุ ตอบสนองตอความตองการของประชาชน และถา เปนโครงการของรัฐก็ตองสอดคลองกับ
แนวนโยบายของรัฐดวย ยกตัวอยางเชน แผนลงทุนของภาครัฐ ที่รัฐบาลไดมุงเนนอยางเต็มตัวในการ
สนับสนุนและลงทุนในกิจกรรมโครงสรางพ้ืนฐานตางๆ ของประเทศในทุกดาน อาทิเชน การลงทุน
เสน ทางคมนาคม ทงั้ ทางบก ทางน้าํ และทางอากาศ

ดงั นน้ั การบรหิ ารนโยบายสาธารณะ หรืออาจจะเรยี กโดยตรงวา การบริหารโครงการของรัฐ๒ ซ่ึง
กห็ มายถงึ การบริหารการดําเนินกิจกรรมที่กําหนดขึ้นอยางมีระเบียบ โดยมีวัตถุประสงคเฉพาะเจาะจงใน
การที่จะตอบสนองความตองการของประชาชนเพื่อใหบรรลุเปาหมายอยางมีประสิทธิภาพภายใน
ระยะเวลาและวงงบประมาณดําเนินโครงการท่ีกําหนดไว นอกจากน้ี ยังมีความเก่ียวของกับการบริหาร
โครงการพัฒนาท่ีภาครฐั จําตองดําเนินกจิ กรรมตา งๆ ใหส อดคลองกบั นโยบายสาธารณะท่ีรัฐเองไดกําหนด
ไวแผนพัฒนาประเทศ ซึง่ ผเู ขยี นจะไดนําเสนอในประเด็นถัดไปตามลาํ ดบั

๙.๒ ความหมายของการบรหิ ารโครงการพัฒนา

การบริหารโครงการพัฒนา หมายถึง การจัดการเกี่ยวกับภารกิจ หรืองานท่ีเพ่ิมมากข้ึนท้ัง
ทางดานขนาด ความสลับซับซอน และความจําเปนอื่นๆ ที่ออกมาในรูปของโครงการเฉพาะท่ีขนานไปกับ
การบริหารกิจการประจาํ วันอื่นๆ การบรหิ ารโครงการดงั กลา วนี้ ประกอบดว ย ๒ สว นดวยกัน คือ

๑) การจัดเตรียมการในเร่ืองของการจัดการ ซ่ึงหมายถึง การเตรียมการประสานงานโดยการจัด
องคการไวรองรับ

๒) การเตรยี มเทคนิคทางการบรหิ าร อันไดแก การกําหนดประเภทของงาน การสํารวจทรัพยากร
ที่ใช การกาํ หนดตารางเวลาการปฏบิ ตั ิงาน และการวัดผลโครงการพัฒนา๓

การบริหารการโครงการพัฒนา หมายถึง การกําหนดและนําเอาโครงการพัฒนาไปปฏิบัติ และมี
การติดตามประเมินผลดวย และโครงการพัฒนา หมายถึง กิจกรรมพ้ืนฐานที่กําหนดข้ึนเพ่ือใหเกิดการ

๒ อนงทิพย เอกแสงศรี, การบรหิ ารโครงการของรัฐ, (กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพมหาวิทยาลัยรามคําแหง,
๒๕๓๕), หนา ๑๖.

๓ W.J. Taylor and T.E. Watling, Successful Project Management, (London: T.J. Press, Ltd.,
1979), pp. 11-12.

๒๗๔ บทที่ ๙ : การบรหิ ารนโยบายสาธารณะกับการวางแผนของประเทศไทย

เปล่ียนแปลงในการปรับปรุงคุณภาพชีวิตของประชาชนท้ังดานเศรษฐกิจ สังคม การเมือง โดยท่ีกิจกรรม
พน้ื ฐานนีม่ ีระยะเวลาการกาํ หนดไวกอนอยางแนน อน๔

จากความหมายดังกลาวขางตนน้ัน สามารถจะสรุปไดวา การบริหารโครงการพัฒนา หมายถึง
การใชเทคนิคทางการบริหาร การกําหนด ปรับปรุงพัฒนาและนําเอานโยบาย แผน แผนงาน โครงการ
และกิจกรรมการพฒั นาไปปฏิบัติ รวมทง้ั มกี ารตดิ ตามและการประเมนิ ผลการปฏบิ ัตนิ ั้นดว ย

๙.๓ ประเภทของโครงการพัฒนา

โครงการพัฒนา สามารถแบงออกไดเ ปนหลายประเภทตามมิติตางๆ ดังนี้คอื ๕
๑) โครงการพัฒนาแบงตามมิติระดับของหนวยงานที่รับผิดชอบ อาทิเชน โครงการพัฒนา
ระดับชาติ ระดับภมู ิภาค และระดบั ทอ งถนิ่
๒) โครงการพัฒนาแบงตามมิติระยะดําเนินงาน อาทิเชน โครงการพัฒนาระยะสั้น โครงการ
พัฒนาระยะกลาง โครงการพัฒนาระยะยาว
๓) โครงการพัฒนาแบงตามมิติพ้ืนที่ท่ีดําเนินงาน อาทิเชน โครงการพัฒนาเขตเมือง โครงการ
พฒั นาเขตชนบท
๔) โครงการพัฒนาแบงตามมิติภาคของการพัฒนา อาทิเชน โครงการพัฒนาภาคการเกษตร
ภาคอตุ สาหกรรม และโครงการพฒั นาภาคบริการ เปน ตน
๕) โครงการพัฒนาแบง ตามมิติวัตถุประสงค อาทเิ ชน โครงการพัฒนาท่ีมุงไปท่ีวัตถุ หรือโครงการ
พัฒนาทีม่ งุ ไปทตี่ ัวคนหรือจิตใจ นอกจากนี้ โครงการพัฒนาท่ีแบงตามมิติวัตถุประสงคยังสามารถแบงยอย
ออกไปไดอ กี ดงั น้ีคอื

(๑) โครงการทดลอง (Experiment project) โครงการทดลองมีผลขนาดเล็กไมมีผล
ทนั ทที ันใด มุง ท่จี ะกําหนดปญหาและวิธีการแกไ ขปญหาใหบรรลุเปาหมายที่วางไว

(๒) โครงการนํารอง (Pilotproject) เปนโครงการที่มุงทดลองวิธีการดําเนินงานใหเหมาะสม
กบั ทอ งถิ่น

(๓) โครงการสาธิต (Demonstrationproject) เปนโครงการที่แสดงใหเห็นวา วิธีการใหม
ดีกวา วธิ กี ารเกา และนาจะนํามาใช

(๔) โครงการผลิตซ้ําเพื่อนํามาใชใหม (Replication project) จะเห็นไดวา โครงการพัฒนามี
อยูหลายประเภทดวยกัน ปญหาจะมีอยูวา เราจะมีหลักเกณฑและแนวทางในการเลือกโครงการพัฒนา
เหลาน้อี ยางไร ซึ่งหลักโดยทวั่ ไปแลวอาจพจิ ารณาจากหลกั เกณฑต างๆ

๔ ศภุ ชยั ยาวะประภาษ และไตรรตั น โภคพลากรณ, แนวคดิ ทวั่ ไปเกย่ี วกบั การบริหารแผนงานโครงการการ
บรหิ ารพฒั นาชนบท หนว ยที่ ๑, (สาขารฐั ศาสตร: มหาวิทยาลัยสโุ ขทยั ธรรมาธริ าช, ๒๕๒๖), หนา ๕.

๕ เร่ืองเดียวกัน, หนา ๒๖-๓๐.

บทที่ ๙ : การบริหารนโยบายสาธารณะกบั การวางแผนของประเทศไทย ๒๗๕

๙.๔ การวางแผนและการวิเคราะหน โยบายการพัฒนาขนาดใหญของรฐั

เม่ือกลาวถึงแนวคิดในการพัฒนาของประเทศตางๆ เริ่มเกิดข้ึนมากในสมัยหลังทศวรรษ ๑๙๕๐
ซึ่งเนนการพัฒนาโดยการสรางความเจริญท้ังทางเศรษฐกิจและสังคมอยางรวดเร็ว โดยไมปลอยใหเปนไป
อยางคอยเปนคอยไป ดังนั้น จึงมีเหตุผลและความจําเปนตองมีการวางแผนการใชทรัพยากรอยางมี
ประสทิ ธิภาพ และเพอื่ ใหร ะบบเศรษฐกิจมีความเจริญเติบโตในอัตราที่เหมาะสมและการกระจายรายไดที่
เปนธรรม จึงมีการกําหนดการดําเนินงานในทางปฏิบัติอยางมีขั้นตอนในการดําเนินงาน และมีการ
ประสานกันระหวางการใชทรัพยากร คน และงบประมาณ ในอันท่ีจะบรรลุวัตถุประสงค และเปาหมายท่ี
ตอ งการ

การวางแผนทด่ี ีจะทําใหสามารถจัดสรรทรัพยากรตางๆไดอยางเหมาะสมกับการดําเนินงานอยาง
สอดคลองสมั พันธกันทกุ ดา น ทั้งในดานการผลติ สาขาตางๆ การเงิน การคลัง การคาระหวางประเทศ การ
กระจายรายไดอยางเปนธรรม ตลอดจนการเสริมสรางคุณภาพชีวิตอยางมีประสิทธิภาพ อันจะทําใหเกิด
แกป ระเทศชาติและประชาชนเปนสวนรวม และเพือ่ บรรลวุ ัตถุประสงคแ ละเปาหมายอยา งมากทส่ี ุด

เม่ือมีการวางแผนโดยหนวยงานที่รับผิดชอบ คือ สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจ
และสงั คมแหงชาติ (สศช.) จะตองจัดทําแผนหลักหรือแผนแหงชาติ (Master Plan หรือ National Plan)
เปนแผนในระดับมหภาคท่ีครอบคลุมทุกสวนในระบบเศรษฐกิจ ซึ่งจะใชเปนแนวทางหลักในการพัฒนา
ระบบเศรษฐกิจสว นรวมในชวงระยะเวลาตามแผน

สวนการจัดทําแผนงาน (Programmes) ก็จะเปนการนําโครงการตางๆ ที่เก่ียวของกันมา
ประสานกันเปนอยางดี ใหสามารถกําหนดข้ันตอนการดําเนินงานใหประสานกันไปตามลําดับจนบรรลุ
วัตถุประสงคและเปาหมายท่ีตองการ ดังน้ัน แผนงานจึงเปนการรวมกิจกรรมและโครงการตางๆ ท่ีมี
ลักษณะคลายคลึงกันเขาไวดวยกัน สวนการท่ีจะทําใหงานบรรลุวัตถุประสงคและเปาหมายเฉพาะอยาง
จะตองจัดทําในรูปของโครงการ (Projects) โครงการดังกลาวเปนโครงการพัฒนาซึ่งสวนใหญเปนการ
ดําเนินงานของภาครัฐบาล โดยมีวัตถุประสงคเพ่ือกอใหเกิดความเจริญกาวหนาของประเทศในดานตางๆ
และเพื่อสรา งความอยูดกี นิ ดีใหก บั ประชาชนสวนใหญข องประเทศ๖

ลักษณะความสัมพันธและความเชื่อมโยงของแผน แผนงาน และโครงการ สามารถเขียนในรูป
แผนผังได ดงั ปรากฏในแผนภาพ ตอ ไปน้ี

๖ สุภาสินี ตันติศรีสุข, เอกสารการสอนชุดวิชาการวิเคราะหโครงการและแผนงาน, (นนทบุรี: มหาวิทยาลัย
สโุ ขทยั ธรรมธริ าช, ๒๕๔๗), หนา ๓๖๖-๓๖๗.

๒๗๖ บทท่ี ๙ : การบริหารนโยบายสาธารณะกับการวางแผนของประเทศไทย

แผน
แผนงาน

แผนงาน งานประจาํ

กิจกรรม กิจกรรม กิจกรรม กิจกรรม

แผนภาพที่ ๙.๑ แสดงลักษณะความสมั พันธเ ชื่อมโยงของแผน แผนงาน และโครงการ๗

จากแผนภาพดังกลาวขา งตนนั้น ทําใหทราบไดวา แผน คือ แผนหลัก เปนรายการที่เกี่ยวกับการ
ประสานโครงการพัฒนาและแผนงานตางๆ ที่คัดเลือกมาแลวของประเทศหรือของภาคหรือกิจการบาง
สาขา บางประเภทในทองถ่ินใดทองถ่ินหนึ่ง เพ่ือใหบรรลุวัตถุประสงคและเปาหมายท่ีตองการ และให
สอดคลอ งกับความสามารถดา นกําลังเงนิ และกําลังทรัพยากรอน่ื ๆ ในแผนหลักจะประกอบดวย แผนสาขา
อาทิเชน แผนพัฒนาอุตสาหกรรม แผนพัฒนาภาคเกษตร และแผนภาค อาทิเชน แผนพัฒนาภาคเหนือ
และแผนโครงการ เชน แผนการทําโครงการ เปนตน สวนแผนงาน จะเปนการประสานโครงการพัฒนาที่
เก่ียวของต้ังแต ๒ โครงการข้ึนไป ใหมีขั้นตอนการดําเนินงานที่สอดคลองสัมพันธกันในอันท่ีจะบรรลุ
วัตถุประสงคและเปาหมายที่ตองการ และโครงการจะเปนแผนที่เล็กที่สุดและเปนสวนประกอบของแผน
ซึ่งจะตองมีความสอดคลองและสัมพันธกันในการบรรลุวัตถุประสงคตามแผน ดังน้ัน จึงเรียกไดวา
วัตถุประสงคของโครงการน้ัน จะตองสอดคลองกับวัตถุประสงคของแผนงาน และแผน ทั้งน้ี เพ่ือความ
เขาใจในการศึกษาเน้ือหาสาระคัญอีกคร้ังหน่ึงท่ีเก่ียวกับแผน แผนงาน และโครงการ ซ่ึงผูเขียนไดกลาว
มาแลวในบทกอนๆ น้ัน แตอยางไรก็ตาม ในท่ีนี้ ผูเขียนจะขอไดนําเสนอเน้ือหาสาระที่นาสนใจ
ประกอบดวย ๒ สว น คือ ลกั ษณะของแผนและโครงการ และการวิเคราะหโครงการขนาดใหญของรัฐ ดัง
มรี ายละเดอียดตอ ไปนี้

๑) ลกั ษณะของแผนและโครงการ
แผนเปนผลสืบเนื่องมาจากนโยบาย หลังจากท่ีแปลงนโยบายเปนแผนแลว ขั้นตอนตอไป ก็คือ
การแปลงแผนไปสูการปฏบิ ตั ิ ซงึ่ ออกมาในรปู ของโครงการตางๆ ซง่ึ มลี ักษณะ ดังรายละเอียดตอไปน้ี

๗ เรือ่ งเดยี วกัน, หนา ๓๓๗.

บทท่ี ๙ : การบริหารนโยบายสาธารณะกับการวางแผนของประเทศไทย ๒๗๗

(๑) ลักษณะของแผน เนื่องจากแผนเปนแนวปฏิบัติหรือกลยุทธที่จัดทําอยางเปนระบบ
เพ่ือใหบรรลุวัตถุประสงคหรือจุดมุงหมาย หรือใหเปนไปตามแนวนโยบายตางๆ ที่กําหนดไว โดยทั่วไป
แผนจะมลี ักษณะสําคญั ๆ๘ ดงั น้ีคือ

๑) มคี วามเกี่ยวของกับเรื่องของอนาคต เปนการวางแผนที่จะตองตัดสินใจในเร่ืองของ
อนาคตวาจะตองทําอะไร ทําอยางไร และใชทรัพยากรเทาใด เพื่อบรรลุวัตถุประสงคอะไรบาง ที่สําคัญ
การตดั สนิ ใจดงั กลา วตอ งมีความเปนไปได

๒) จะตองมีนโยบาย แผนทุกแผน จะตองมีนโยบาย ซ่ึงจะเปนขอบเขตของการดําเนิน
กิจกรรมในแนวกวาง และกําหนดแนวทางที่เปนไปได ท่ีจะดําเนินไปสูเปาหมายและบรรลุวัตถุประสงคท่ี
วางไว

๓) มีการระบุวัตถุประสงคและเปาหมาย การระบุวัตถุประสงคและเปาหมายเปนการ
แสดงลกั ษณะของความคาดหวงั ผลทีต่ องการไดรับผลในอนาคต เพราะเปาหมายคือ ดัชนีช้ีวัดความสําเร็จ
ของการดาํ เนนิ งานตามแผน

๔) แผนทุกแผนตองมีโครงการ แผนพัฒนาทุกแผนจะตองมีโครงการเปนองคประกอบ
หากไมม ีโครงการก็จะไมมีการดาํ เนนิ การใดๆ เพ่อื ใหบรรลุวัตถุประสงคและเปา หมายทไ่ี ดกําหนดไว

๕) การกําหนดระยะเวลาเริ่มตนและสิ้นสุด ทุกแผนจะตองกําหนดระยะเวลาเร่ิมตน
และส้ินสุด ถาเปนแผนระยะสั้นจะกําหนดระยะเวลาภายใน ๑ ป ซ่ึงบางครั้งจะเรียกวา แผนปฏิบัติการ
สว นแผนระยะยาวจะกาํ หนดระยะเวลา ๕ ปขึน้ ไป แผนระยะยาว หรือบางครัง้ เรียกวา แผนกลยทุ ธ

(๒) ลกั ษณะของโครงการภาครัฐ โดยทั่วไปแลว โครงการภาครัฐทุกโครงการ ไมวาจะเปน
โครงการทางดานเศรษฐกิจและทางดานสังคม จะมีลักษณะหรือคุณสมบัติรวมกันอยางนอย ๕ ประการ๙
อันประกอบดวย

๑) มีวัตถุประสงคของโครงการ (Objective) ทุกโครงการจะตองกําหนดวัตถุประสงค
ของโครงการ ท้ังนี้ เพ่ือจะไดดําเนินงานตามโครงการ ติดตามและประเมินผลเมื่อโครงการส้ินสุดลง
โดยทวั่ ไปแลว วตั ถุประสงคข องโครงการจะตองระบุใหช ดั เจนเขาใจงา ยและไมกวา งจนเกินไป

๒) มคี วามเปนอสิ ระหรือความเปนเอกเทศ (Discreteness) ความเปนอิสระหรือความ
เปนเอกเทศ ในที่น้ี หมายความถึง การดําเนินงาน การบริหารและการจัดการ ตลอดจนการจัดสรร
ทรัพยากรของโครงการนน้ั จะตองเบด็ เสรจ็ อยูในตัวของโครงการเอง

๓) การกําหนดใหมีกิจกรรมหรือรูปแบบการดําเนินงานท่ีสอดคลองกัน (Coherent
organized action) ในแตละโครงการอาจประกอบดวยกิจกรรมหลายกิจกรรม ไมวาจะเปนกิจกรรมใน

๘ พายัพ พะยอมยนต, เอกสารการสอนชุดวิชาการศึกษาความเปนไปไดและการวิเคราะหโครงการ,
(นนทบุรี: มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมธิราช, ๒๕๔๗), หนา ๖.

๘ ประสิทธ์ิ ตงย่ิงศิริ, การวิเคราะหและการประเมินโครงการ, (กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพโอเดียนสโตร,
๒๕๒๗), หนา ๑๗.

๒๗๘ บทท่ี ๙ : การบริหารนโยบายสาธารณะกบั การวางแผนของประเทศไทย

สวนของการดําเนินงานกิจกรรมที่เปนสวนของการบริหารและการจัดการโครงการ การดําเนินงานของ
กิจกรรมตา งๆ ตองสอดคลองกนั ตง้ั แตเริ่มตน จนสิน้ สุดโครงการ

๔) สถานที่ตั้งโครงการ (Location) โครงการทุกโครงการจะตองกําหนดสถานที่ต้ัง
โครงการหรือสถานท่ีดําเนินงานของโครงการ หรือระบุพ้ืนที่เปาหมายของโครงการ เพราะสถานที่ตั้งของ
โครงการจะมคี วามสัมพันธและมีผลกระทบกบั การดําเนนิ งานในสวนอืน่ ๆ ของโครงการ

๕) การกําหนดระยะเวลาจุดเริ่มตนและจุดสิ้นสุดการดําเนินงานของโครงการ
(Scheduled beginning and terminal points) โครงการทุกโครงการจะตองกําหนดระยะเวลาไววา
เริม่ ตนเมอ่ื ใด ส้ินสดุ เม่ือใด กรณที ม่ี ีการดําเนนิ งานไปเรอื่ ยๆ ถือวา เปน งานประจําไมถือวาเปนโครงการ

จากขอความดังกลาวมาแลวขา งตน นัน้ พอจะสรปุ ไดวา เหตุผลและความจําเปนในการจัดทําแผน
แผนงานและโครงการพฒั นา ก็เพราะทรัพยากรมีอยูอยางจํากัด ถา มีการวางแผนในการใชทรัพยากรอยาง
มีประสทิ ธิภาพ และเพอ่ื ใหร ะบบเศรษฐกิจมีความเจริญเติบโตในอัตราท่ีเหมาะสมและการกระจายรายได
ที่เปน ธรรมตอ สาธารณชน

ทั้งนี้ ส่ิงท่ีสําคัญอีกประการหน่ึง ก็คือการกําหนดโครงการซ่ึงจะเปนข้ันตอนแรกของวงจร
โครงการ ขั้นตอนนี้ประกอบดวยภารกิจหลัก ๒ ประการ คือ การกําหนดความคิดท่ีจะมีโครงการ
(Identification of Project Ideas) เพื่อแกไขปญหาสําคัญเรงดวน หรือเพื่อสนองความตองการทางดาน
การพัฒนาตางๆ ของประเทศ แตถาเปนภาคธุรกิจเอกชนก็จะเนนการใชทรัพยากรเพ่ือหวังผลกําไร
หลังจากน้ันก็จะมีการศึกษาถึงความเปนไปไดเบื้องตน เพื่อทําการคัดเลือกโครงการเบื้องตน กอนที่จะมี
การศึกษาความเปน ไดของโครงการในขั้นรายละเอยี ดตอไป

ความคิดที่จะมีโครงการน้ัน อาจจะมีท่ีมาไดหลายแนวทางดวยกัน อาทิเชน มาจากการศึกษา
วิเคราะหนโยบายและแนวทางการพัฒนา ในกรณีน้ี การกําหนดโครงการอาจจะมีกระบวนการแปล
ความหมายหรือแปลแผนพัฒนาตางๆ ใหเปนโครงการพัฒนานั่นเอง บางโครงการอาจจะไดมาจากการ
ติดตามและประเมินผล จากคําแนะนําของผูเช่ียวชาญและจากแหลงเงินกูหรือเงินชวยเหลือตางๆ แตใน
ทน่ี ี้ ผูเขียนจะขอกลาวถงึ การกําหนดโครงการ ๒ วิธดี วยกนั และทง้ั ๒ วิธีนี้มกั จะใชเ สริมซ่งึ กันและกัน คอื

วิธที ่ี ๑ การกําหนดโครงการจะเร่มิ ดว ยการรวบรวมขอมลู พื้นฐานตางๆ ขอมูลเหลานี้นอกจากจะ
หมายถึง ขอมูลเกี่ยวกับภาวะเศรษฐกิจ ทรัพยากรธรรมชาติ สถาบันความกาวหนาทางเทคโนโลยี
ทรัพยากรมนุษย และประสบการณทีไ่ ดจ ากการพัฒนาตางๆ ในอดีตแลว ยังอาจรวมถึง นโยบายและแนว
ทางการพัฒนาตา งๆ เชน นโยบายและแนวทางการพัฒนาสวนรวม สาขา และถูมิภาคที่เก่ียวของ จากนั้น
ก็ทําการวิเคราะหขอมูลดังกลาว เพื่อจุดประกายความคิดวาโครงการจะมีโครงการอะไร เพราะการ
วิเคราะหขอมูลขาวสารจะชวยใหทราบถึงชองทาง (Identify gabs) เชน ถาอยูในสาขาการกอสราง ก็จะ
ทําใหทราบถึงปญหาและความตองการ โดยเฉพาะความตองการดานที่อยูอาศัย อาคารสํานักงาน และ
อาคารชดุ การวเิ คราะหสภาพปญหาปจจุบันและปญหาดังกลาว จะทําใหเปนสวนสําคัญของการวางแผน
จากเบ้อื งลาง

บทท่ี ๙ : การบริหารนโยบายสาธารณะกับการวางแผนของประเทศไทย ๒๗๙

วิธที ี่ ๒ การวิเคราะหสภาพปจจุบันทางดานอุปสงคและอุปทานของสินคาและบริการตางๆ ดวย
การมองยอนหลังไปในอดีตและแนวโนมท่ีจะเกิดข้ึนในอนาคตทางดานอุปทาน (Supply side)
นกั วิเคราะหและวางแผนโครงการอาจจะตง้ั คําถามในทํานองวา สินคาและวัสดทุ ีใ่ ชในโครการเปน อยางไร

๒) การวเิ คราะหโครงการขนาดใหญข องรัฐ
อยางไรก็ตาม เมื่อจะกลาวถึงการวิเคราะหโครงการภาครัฐ โดยเฉพาะโครงการพื้นฐานทาง
เศรษฐกิจ ไมไดมีสูตรสําเร็จตายตัวในการกําหนดโครงสรางของการวิเคราะหโครงการ แตโดยท่ัวไปแลว
จะตองศึกษาและวิเคราะหความเปนไปไดในดานตางๆ ดังน้ี๑๐

(๑) การวิเคราะหดานตลาดหรืออุปสงค
การวิเคราะหและคาดคะเนอุปสงคของผลผลิตออกของโครงการ เปนส่ิงจําเปนตอการ
วางแผนและวิเคราะหของโครงการเปนอยางย่ิง ท้ังน้ีหากผลิตออกมาแลวไมเปนที่ตองการ หรือใช
ประโยชนไมคุมคา ซ่ึงทางภาครัฐถาเปนโครงการที่ไมเนนผลกําไร ก็คํานึงความตองการของประชาชน
หรือผลประโยชนจากโครงการ เปนตน เชน โครงการที่กําลังพิจารณาอยูน้ัน จะสนองความตองการได
หรอื ไม หรอื มากนอยเพียงใด
(๒) การวิเคราะหดา นเทคนคิ
สําหรับการวิเคราะหดานเทคนิคของโครการน้ัน โดยทั่วไปมักจะเร่ิมจากการพิจาณาวา
โครงการทก่ี าํ ลงั พจิ ารณาน้นั จะมคี วามหมายเหมาะสมทางดา นเทคนคิ การออกแบบและทางดานวิศวกรรม
หรือไมเพียงใด ยิ่งถาเปนโครงการขนาดใหญก็ยิ่งตองการวิเคราะหทางดานเทคนิค นอกจากนี้ ก็ยังมีการ
พิจารณาอกี ดว ยวา โครงการที่เสนอนั้นเปนทางเลือกท่ีดีท่ีสุดตามวัตถุประสงคที่กําหนดไวหรือไม อยางไร
กด็ ี การวเิ คราะหท างดานนี้ กอ็ าจจะประกอบไปดว ยการวเิ คราะหในเรอ่ื งตา งๆ ดังน้ีคอื

๑) สถานการท่ตี ้ังของโครงการ
๒) การออกแบบและวศิ วกรรมโครงการ
๓. ขนาดของโครงการและการพิจารณาถงึ ความคาดหวงั ของโครงการ
๔) วัสดทุ ใี่ ชและสงิ่ อํานวยความสะดวกตางๆ ทีใ่ ช
๕) ปรมิ าณและคุณภาพของแรงงานท่ีตองการ
๖) หมายกาํ หนดการดําเนินงานตา งๆ ของโครงการเฉพาะคา ลงทุนและคาดําเนินงาน
(๓) การวเิ คราะหด า นเศรษฐกจิ
การวิเคราะหทางดานเศรษฐกิจเปนการวิเคราะหถึงความเปนไปไดทางดานเศรษฐกิจวา
โครงการที่กําลังพิจารณาอยูน้ันจะใหผลตอบแทนตอระบบเศรษฐกิจอยางไร ผลการวิเคราะหจะปรากฎ
ออกมาในรปู ของผลตอบแทนท่คี าดวาจะไดส งู หรือตา่ํ คาใชจา ยที่ตอ งเสยี ไป การวิเคราะหทางเศษฐกิจจึงมี
สว นชว ยอยางสาํ คญั ตอการตัดสนิ ใจในการทีจ่ ะรับหรอื ปฏิเสธโครงการ

๑๐ ประสิทธ์ิ ตงยิ่งศิริ, การวิเคราะหและการประเมินโครงการ, (กรุงเทพมหานคร: โอเดียนสโตร, ๒๕๓๔),
หนา ๕๔๙.

๒๘๐ บทท่ี ๙ : การบรหิ ารนโยบายสาธารณะกับการวางแผนของประเทศไทย

(๔) การวิเคราะหดานสภาพแวดลอ มของโครงการ
โครงการท่ีจะลงทุนและสภาพสิ่งแวดลอมมักมีความสัมพันธตอกัน โดยสภาพแวดลอมท่ี
กลาวถึงนี้ ก็คือส่ิงตางๆ ท่ีอยูภายนอกโครงการ ซ่ึงอาจไดแก กฏระเบียบ และขอบังคับที่เก่ียวของ ภาวะ
เศรษฐกิจ สังคม การเมือง วิสาหกิจพื้นฐาน อาทิเชน ไฟฟา การคมนาคมและการขนสง และ
สภาพแวดลอมโดยท่ัวๆ ไป ที่อยูร อบโครงการ เชน สภาวะอากาศ นาํ้ เสยี ง เปน ตน
นอกจากนี้ โครงการลงทุนท่ีเสนอก็มีผลกระทบตอสภาพส่ิงแวดลอม ทําใหคุณภาพ
สิ่งแวดลอม ซึ่งไดแก สภาวะอากาศ น้ํา ดิน และสิ่งที่มนุษยสรางขึ้นเปลี่ยนแปลงไปในทางท่ีดีหรือไมดี
และเม่ือสภาวะส่ิงแวดลอมหรือคุณภาพส่ิงแวดลอมเปล่ียนแปลงไป ไมวาจะเปนไปในทางท่ีดีขึ้นหรือเลว
ลงก็ตาม ก็จะมีผลกระทบไปยังผูรับตางๆ ซึ่งไดแก คน สัตว พืช และวัสดุสิ่งของ ดังนั้น ในการวิเคราะห
สภาพแวดลอม จงึ ตองมีการวเิ คราะหถงึ ผลกระทบในสว นน้ดี ว ย
(๕) การวเิ คราะหดานการจดั องคก ารและการบรหิ ารโครงการ
ถึงแมวาจะไดวิเคราะหดานตางๆ มาแลว และปรากฎวาโครงการท่ีเสนอมาเปนโครงการที่ดี
แตเมื่อโครงการน้ันไดรับการอนุมัติและมีการดําเนินงานแลว อาจประสบกับความลมเหลวและขาดทุนได
เชนกัน ถาหากวาการจัดการหรือการบริหารโครงการไมดีไมมีประสิทธิภาพ ความสามารถในดานการ
บริหารจัดการเปนสิ่งสําคัญ ดังน้ัน ในการวิเคราะหความเปนไปไดของโครงการ จึงจําเปนตองมีการ
วิเคราะหทางดานนี้ดวย เพื่อกอใหเกิดความมั่นใจวาจะไมมีปญหาทางดานนี้แตประการใด เมื่อมีการนํา
โครงการไปปฏบิ ัตแิ ละดาํ เนนิ การ
โดยทว่ั ไป การวิเคราะหทางดา นนี้ จะประกอบไปดว ย

๑) การกําหนดโครงสรางองคก าร ใหเ หมาะสมทส่ี ุดตอ การปฏบิ ตั ติ ามโครงการ
๒) การกําหนดปริมาณและคุณภาพของเจาหนาที่ ท่ีตอ งการ
๓) การกาํ หนดรปู แบบและวิธกี ารตรวจสอบและควบคมุ ภายใน
๔) การกําหนดวา ตองมีผูเ ชยี่ วชาญจากภายนอกมาชวยงานดว ยหรือไม
(๖) การวิเคราะหดานการเงนิ
การวเิ คราะหท างดานการเงนิ เปนการวเิ คราะหถ งึ การลงทนุ และผลตอบแทนของโครงการ ใน
แงของเอกชนจะเนนผลกําไรทางการเงินเปนสําคัญ การวิเคราะหการวางแผนทางการเงินท่ีเหมาะสมกับ
โครงการ เพื่อกอใหเกิดความมั่นใจวา ถามีโครงการนี้แลว จะไมมีปญหาทางดานการเงินใดๆ ในทุก
ขั้นตอนของโครงการ โดยทั่วไป การวิเคราะหทางดานการเงินของโครงการมักจะประกอบไปดวยการ
วเิ คราะหในเรอ่ื งตา งๆ ดงั น้ีคือ
๑) การคาดคะเนคาใชจ า ยของโครงการ
๒) การคาดคะเนผลประโยชนตอบแทนของโครงการ
๓) การประเมินผลตอบแทนทางการเงินของโครงการ
๔) การพจิ ารณาแหลงทีม่ าของเงินทุน

บทที่ ๙ : การบรหิ ารนโยบายสาธารณะกับการวางแผนของประเทศไทย ๒๘๑

นอกจากนี้ การศึกษาวิเคราะหการบริหารโครงการพัฒนาไมเพียงแตจะตองพิจารณาลักษณะทาง
เทคนิคภายในกระบวนการบรหิ ารโครงการพัฒนาแตเพียงอยางเดียว ควรพิจารณาการบริหารโครงการใน
ฐานะท่ีเปนกระบวนการทางการเมืองดวย เพ่ือท่ีจะไดเขาใจในรายละเอียดวากิจกรรมตางๆ ภายใน
กระบวนการบริหารโครงการพัฒนาไดรับอิทธิพลจากปจจัยอะไรบาง ปจจัยอิทธิพลนี้แบงออกเปน ๒
ประเภทใหญๆ ๑๑ ดงั นี้คอื

ปจ จยั แรก เนื้อหาสาระของนโยบายทีค่ รอบคลมุ โครงการ ประกอบดวย
๑) ผลประโยชนของสว นบุคคลและกลมุ ท่ีไดรบั ผลกระทบ
๒) ประเภทของผลประโยชน
๓) ขอบขา ยของการเปล่ียนแปลงทคี่ าดคะเนไว
๔) แหลง การวนิ ิจสง่ั การ
๕) ผดู าํ เนนิ โครงการหรอื ผูบ รหิ ารโครงการ
๖) การจดั สรรทรัพยากรการบริหารตางๆ

ปจ จยั ทส่ี อง สถานการณข องการดาํ เนินงาน ประกอบดว ย
๑) อํานาจผลประโยชนแ ละกลยทุ ธข องกลุมทเี่ กย่ี วของตา งๆ
๒) ลักษณะของรัฐบาลและสถาบันหรือความสมั พนั ธของหนวยงานทเ่ี กย่ี วของ
๓) ความคลอยตามและการตอบสนอง

จากการพิจารณาปจจัยอิทธิพลดังกลาวขางตนนั้น ทําใหทราบไดวา การพิจารณาองคประกอบ
ตา งๆ ท่อี ยูภายนอกกระบวนการบริหารโครงการ แตมีความสัมพันธกับโครงการโดยตรงโดยออม อาจจะ
ไมเพียงพอตอการทําความเขาใจพลวัตของการบริหารโครงการ โดยเฉพาะอยางโครงการพัฒนาตางๆ ที่
เปนผลผลิตของความชว ยเหลือจากตางประเทศ หรือโครงการลงทุนจากตางประเทศ หรือโครงการที่แฝง
จุดมงุ หมายทางการเมืองอยา งหนึ่ง แตระบโุ ครงการจุดมุง หมายของโครงการอีกอยางหนึ่ง จึงตองอาศัยตัว
แบบการวิเคราะหท่ีคอนขางละเอียด ประกอบดวยตัวแปรจํานวนมากที่นักวิเคราะหสามารถสรางสรรค
ความสัมพันธของตัวแปรเหลาน้ี และคาดการณผลกระทบของโครงการในเชิงการเมืองออกมาใหเห็นได
อยางแจมชัดวาดําเนินการตามโครงการดังกลาวไปแลว บุคคล กลุมบุคคลไหนจะไดรับผลประโยชนจาก
โครงการนั้นๆ หรือถาดําเนินการตามโครงการดังกลาวไปได จะกอใหเกิดความขัดแยงทางการเมืองหรือ
การจดั สรรผลประโยชนกันอยางไร

จากขอความดังกลาวน้นั พอสรปุ ไดวา การกําหนดโครงการทเี่ ปน สวนหน่งึ ของวงจรในการบริหาร
โครงการ ซ่ึงขั้นตอนแรกของการจัดการโครงการ หลังจากท่ีมีการกําหนดโครงการเปนที่เรียบรอยแลว
ตองมีการวิเคราะหโครงการ ทุกโครงการจะตองมีการวิเคราะหโครงการ เพ่ือศึกษาถึงความเปนไปไดของ
โครงการและรายละเอยี ดตา งๆ ทีเ่ กี่ยวของกับโครงการดังผเู ขียนไดก ลา วแลว มาขางตน นน้ั

๑๑ อนงคท ิพย วลีนนท, การบริหารโครงการภาครัฐ, (กรงุ เทพมหานคร : สาํ นกั พิมพมหาวทิ ยาลัยรามคําแหง,
๒๕๕๒), หนา ๑๔๑-๑๔๓.

๒๘๒ บทที่ ๙ : การบรหิ ารนโยบายสาธารณะกับการวางแผนของประเทศไทย

๙.๕ การจดั การนโยบายภายใตโครงการพฒั นาขนาดใหญข องรัฐ

ในการบริหารจัดการนโยบายตางๆ ภายใตโครงการพัฒนาของรัฐบาลในประเทศท่ีกําลังพัฒนา
ทั้งหลาย และเมื่อกลาวการบริหารจัดการใหสอดคลองกับนโยบายสาธารณะภายใตโครงการของรัฐแลว
จําเปนตองมีการจัดทําแผนโครงการพัฒนาเพื่อแสดงรายละเอียดท่ีสําคัญๆ ของโครงการ อันไดแก
จุดมุงหมาย ผลตอบแทนท่ีคาดวาจะไดรับ คาใชจาย วิธีการดําเนินงาน สถานท่ีตั้ง และเร่ืองอ่ืนๆ เพ่ือให
บรรลุจุดมุงหมายของโครงการพัฒนา ซ่ึงไดศึกษารายละเอียดมาแลว แตในทางปฏิบัติปรากฏวา แมจะมี
การจัดเตรียมโครงการพฒั นากันมาเปนอยา งดี และผานขัน้ ตอนการพิจารณาอนุมัติใหดําเนินงานตามแผน
โครงการได ก็ยังประสบปญหาตางๆ ติดตามมาเสมอ ซ่ึงปญหาที่เกิดขึ้นในการบริหารโครงการหรือการ
จัดการโครงการนั้น มีผลกระทบตอความเจริญเติบโตทางดานการลงทุนทางเศรษฐกิจและผลประโยชน
ตอบแทนทางสังคมดวย ดังมรี ายละเอยี ดดงั ตอไปน้ี

๑) การวางแผนโครงการ
กอนดําเนินโครงการใดๆ จําเปนจะตองมีการวางแผนโครงการ ซึ่งเร่ิมตั้งแตมีความคิดท่ีจะมี
โครงการจนกระทั่งส้ินสุดโครงการ การวางแผนโครงการจะตองดําเนินการตามวงจรโครงการ (Project
cycle) หรือขัน้ ตอนของโครงการ การวางแผนโครงการจะแบง ออกเปน ๓ ข้นั ตอนใหญๆ ดงั นี้
ข้ันตอนที่ ๑ การกําหนดโครงการ และคัดเลือกโครงการ (Projectidentificationand
selection) กระทําโดยการเลือกวา จะทําอะไร เมื่อเลือกไดแลว ก็คิดตอไปวา จะทําอยางไร และจะทํา
เม่ือใด ขนาดหรอื ขอบเขตการดําเนนิ งานเปนอยา งไร
ขั้นตอนที่ ๒ การวิเคราะหและประเมินโครงการ (Project appraisal) เปนการวิเคราะหและ
ประเมินดูวาโครงการทก่ี าํ ลงั พิจารณาอยูนั้น เปนโครงการที่ดีหรือไม โดยการพิจารณาวา โครงการใดเปน
โครงการที่ดีหรือโครงการใดเปน โครงการท่ไี มดนี นั้ พิจารณาจากโครงการที่ดี คือ โครงการที่สามารถนําไป
ปฏบิ ตั ไิ ดจรงิ และเมือ่ นําไปปฏบิ ัติแลว จะใหผ ลตอบแทนคมุ คาหรือบรรลจุ ุดมงุ หมายตามที่ไดกําหนดไว
ข้ันตอนที่ ๓ การดําเนินงานตามโครงการ เปนการติดตามดูวา โครงการที่ผานความเห็นชอบไป
แลว ไดปฏิบัติตามแผนงานท่ีวางไวหรือไม เชน การทําสัญญา การกอสราง การจัดซื้อวัสดุอุปกรณ ฯลฯ
หลงั จากน้นั จะมกี ารประเมินผลงานและรายงานผลการปฏบิ ตั งิ าน เปน ตน ๑๒
นอกจากการวางแผนโครงการตามหลกั ดังกลาวแลว องคก ารสหประชาชาติไดมีการแบงวงจรของ
การวางแผนโครงการออกเปน ๘ ข้ันตอน คือ๑๓

(๑) ขั้นกอรูปแนวคดิ (Conception)
(๒) ข้นั กําหนดโครงการ (Formulation)
(๓) ขน้ั การวเิ คราะหและประเมินโครงการ (Analysis and evaluation)
(๔) ข้นั อนุมตั ิโครงการ (Approval)

๑๒ สภุ าสนิ ี ตนั ตศิ รีสุข, เอกสารการสอนชดุ วชิ าการวิเคราะหโ ครงการและแผนงาน, หนา ๓๓๙.
๑๓ เรอ่ื งเดยี วกัน, หนา ๓๓๙-๓๔๐.

บทท่ี ๙ : การบรหิ ารนโยบายสาธารณะกบั การวางแผนของประเทศไทย ๒๘๓
(๕) ขน้ั ปฏบิ ตั กิ าร (Implementation)
(๖) ข้ันตดิ ตามและรายงานผลการปฏบิ ัตงิ าน (Reporting and feedback)
(๗) ขน้ั การเปล่ียนเปนงานบริหารตามปกติ (Transition to normal administration)
(๘) ขัน้ ประเมนิ ผลงาน (Evaluation of results)

แผนภาพที่ ๙.๒ แสดงวงจรโครงการตามแบบขององคการสหประชาชาติ๑๔
จากแผนภาพที่ ๙.๒ ดังที่ไดนําเสนอไวขางตนตามกระบวนการวางแผนโครงการนั้น ทําใหทราบ
ไดวา บางข้ันตอนอาจมีการดําเนินงานพรอมๆ กัน และพอจะสรุปข้ันตอนการวางแผนโครงการท่ีสําคัญ
โดยมี ๕ ขน้ั ตอน ดงั นี้
ขั้นตอนที่ ๑ การกําหนดโครงการและศึกษาโครงการกอนการลงทุน ทั้งนี้ เปนการหาชองทาง
การลงทุน เริ่มดวยความคิดเห็นวา จะทําอะไร โดยท่ัวไปที่มาของโครงการตางๆ มาจากหลายทาง อาทิ

๑๔ เรอ่ื งเดียวกนั , หนา ๓๔๐.

๒๘๔ บทที่ ๙ : การบริหารนโยบายสาธารณะกับการวางแผนของประเทศไทย

เชน หนวยงานวางแผนพฒั นา หนวยปฏิบัติ (กระทรวง กรม) หนวยงานอิสระ (รัฐวิสาหกิจ นโยบายทาง
การเมอื ง) และองคก ารหรือสถาบันตางประเทศ

ขั้นตอนท่ี ๒ การเตรียมโครงการและพัฒนาโครงการ เม่ือแสวงหาโครงการไดแลว ข้ันตอมาก็
คือ เตรียมและรางโครงการ ซึ่งจะตองวิเคราะหโครงการโดยละเอียด โดยโครงการที่รับหลักการดังกลาว
จะตองมีความเหมาะสมและเปนไปไดในดานตางๆ เชน ดานการเงิน ดานเทคนิคหรือวิศวกรรม ดานการ
บรหิ าร ดานเศรษฐกจิ เปนตน โดยจดั ทําในรปู รายงานการศกึ ษา หรอื แผนโครงการ

ข้ันตอนที่ ๓ การประเมินและอนุมัติโครงการ ทั้งนี้ เปนการนํารายงานการศึกษาหรือแผน
โครงการ เสนอตอผูมีอํานาจหนาที่ในการประเมินและอนุมัติโครงการ อาทิเชน เสนอตอสํานักงาน
คณะกรรมการพฒั นาการเศรษฐกจิ และสังคมแหงชาติ และคณะรฐั มนตรี เพอ่ื ประเมินวาโครงการนั้น เปน
โครงการท่ีดีท่ีสามารถบรรลุจุดมุงหมายของการพัฒนาตามที่กําหนดไวหรือไม เมื่อประเมินแลว หากเกิด
ขอสงสัยประการใด ก็อาจพิจารณาใหมีการปรับปรุงแกไขตามความจําเปน แตถาไมมีขอสงสัย โครงการ
น้ันกจ็ ะผานความเหน็ ชอบ หลังจากน้นั ผมู อี าํ นาจหนา ที่กจ็ ะอนุมตั ิ

ขนั้ ตอนที่ ๔ การบรหิ ารโครงการ ขน้ั นจ้ี ะเปน การจดั กจิ กรรมของโครงการและจัดสรรทรัพยากร
เพื่อใหโครงการสามารถดําเนินงานได นั่นคือการกําหนดอํานาจหนาท่ีและความรับผิดชอบใหกับ
หนวยงานของโครงการ ตอมาก็จะเปนการดําเนินงานตามแผนโครงการที่วางไว นอกจากนี้ การบริหาร
โครงการ ยังมีความเกี่ยวของกับการใหคําแนะนําและติดตามความกาวหนาของงานไดทุกระยะ เพ่ือให
งานเสร็จตามกําหนดเวลา เทคนิคท่ีใชในการบริหารและติดตามงานอาจใชแผนภูมิ Gantt chart หรือ
Bar chart การวิเคราะหโ ครงขาย (Networking analysis)

ข้นั ตอนที่ ๕ การปดโครงการ การปด โครงการเมอ่ื วนั ส้ินสดุ โครงการ วันสนิ้ สดุ โครงการ อาจเปน
วนั ที่โครงการไดดําเนินงานมาเสร็จสิ้นสมบูรณ ตามวัตถุประสงคท่ีกําหนดไว หรือเปนวันที่โครงการนั้นได
ถูกโอนภาระหนาท่ีความรับผิดชอบในการดําเนินงานจากหนวยงานหนึ่งไปยังอีกหนวยงานหน่ึง หรือเมื่อ
โครงการนั้นๆ ไดกลบั กลายจากโครงการพฒั นาเปนงานประจําตามปกติ

วงจรโครงการของธนาคารโลก
Warren C. Baum และ Stokes M. Tolbert แหงธนาคารโลก ไดกําหนดข้ันตอนตางๆ ในวง
โคจรโครงการมี ๕ ขน้ั ตอน ดังปรากฏในแผนภาพ ตอ ไปน้ี

บทท่ี ๙ : การบรหิ ารนโยบายสาธารณะกับการวางแผนของประเทศไทย ๒๘๕

แผนภาพที่ ๙.๓ แสดงวงจรโครงการตามแบบของธนาคารโลก๑๕
จากแผนภาพดังกลาวขางตนตามวงจรโครงการน้ัน จะเห็นไดวา ธนาคารโลกไดกําหนดขั้นตอน
วงจรโครงการที่สาํ คญั โดยสรปุ มี ๕ ขัน้ ตอนดวยกัน อนั ประกอบดว ย
ขนั้ ตอนที่ ๑ การกาํ หนดโครงการ (Project Identification)
ขัน้ ตอนท่ี ๒ การจัดเตรยี มโครงการ (Project Preparation)
ขน้ั ตอนที่ ๓ การประเมินคาโครงการ (Project Appraisal)
ข้ันตอนท่ี ๔ การปฏบิ ัตติ ามโครงการ (Project Implementation)
ขน้ั ตอนที่ ๕ การประเมินผลโครงการ (Project Evaluation)
๒) การจัดทําโครงการพัฒนา
โครงการพฒั นาถือไดว าเปนโครงการของรัฐ โดยปกติโครงการของรฐั จะแตกตางจากโครงการของ
เอกชน กลาวคือโครงการเอกชนจะเนนผลกําไรในรูปตัวเงิน (Money Profit) ที่ไดจากการมีโครงการ แต
การวิเคราะหโครงการภาครัฐ จะเนนผลกําไรของสังคมสวนรวม (Social Profit) การท่ีโครงการเอกชน
แตกตา งจากโครงการภาครฐั ดงั กลา ว แสดงใหเ ห็นวา การวเิ คราะหโครงการดานเศรษฐกิจ (ของรัฐ) มีการ
ระบุคาใชจายและผลตอบแทนของโครงการแตกตางจากโครงการเอกชนและการตีราคาข องโครงการก็มี

๑๕ เรอื่ งเดยี วกนั , หนา ๓๔๑.

๒๘๖ บทท่ี ๙ : การบรหิ ารนโยบายสาธารณะกับการวางแผนของประเทศไทย

ความแตกตางกันดวย กลาวคือโครงการเอกชนจะใชราคาตลาดมาตีคา แตถาเปนโครงการภาครัฐจะใช
ราคาเงา (Shadow prices) มาตีคา

การจัดทําโครงการพัฒนา มีการดําเนินงานตามข้ันตอนตางๆ ของการทําโครงการ ๕ ข้ันตอน
ดังนี้๑๖

ขั้นตอนที่ ๑ กําหนดและระบโุ ครงการ
เปนการเสาะหาโครงการ ซ่ึงมักจะเปนโครงการท่ีจะแกปญหา หรือพัฒนาซึ่งเปนโครงการท่ีมี
ความเรงดวน เพอื่ สนองตอบตอ ความตองการของประชาชน หรือเปนโครงการพฒั นา
ข้นั ตอนที่ ๒ ศกึ ษาทางเลือกในการทําโครงการ
ปญหาการเลือกโครงการจะแตกตางกันตามประเภท ลักษณะโครงสรางและสภาพแวดลอมของ
เรอื่ งท่ีจะเลือก การเลือกใชเทคนิคท่ีเหมาะสมกับเร่ืองจึงมีความสําคัญ ซ่ึงเทคนิคการเลือกมีหลายเทคนิค
ไดแ ก

(๑) เทคนิคการไดอยางเสียอยาง (Trade–off) เปนการเปรียบเทียบโดยช่ังนํ้าหนักส่ิงท่ีจะได
กับสิ่งท่ีตองสูญเสีย เชน ถาเราใหความสําคัญกับปจจัย A มากกวาB ก็จะเลือกโครงการที่ใหคา A มากๆ
โดยไมส นใจวา จะไดค าของ B เทาไหรจากทางเลอื กนน้ั

(๒) เทคนิควาดวยเสนแหงความพอใจเทากัน (Indifference curve) การใชเทคนิคน้ีทําได
โดยการใชเสนแผนท่ีเสนแหงความพอใจเทากัน (Indifferencemap) แลวนําคาตัวแปรของตัวเลือกมา
เปรียบเทียบกันบนเสนแหงความพอใจเทากัน โดยในการเลือกจะเลือกตัวเลือกท่ีอยูบนเสนความพอใจ
สงู สดุ

(๓) เทคนิคการหาคาในสมการเปาหมาย เปนการกําหนดสมการเปาหมายหรือฟงกชัน
เปาหมาย (Objective function) อาทิเชน ความพอใจของสังคมสูงสุด หรือคาใชจายตํ่าสุด แลวคํานวณ
คา ตามฟงกช นั่ เปาหมาย เพื่อพิจารณาวา ตวั เลอื กใดมคี า ตามฟงกช ่ันเปา หมายสูงที่สุด หรือตํ่าทสี่ ดุ

๔) เทคนคิ การตีคา เปนตวั เงิน เปน การตีคา ตัวแปรทง้ั หมดเปน ตวั เงิน
๕) เทคนิคการวิเคราะหตนทุน-ผลตอบแทน เปนการคํานวณคาท่ีเปนตัวเงินของตนทุนและ
ผลตอบแทนของโครงการทเ่ี ปนตัวเลือก แลว เปรียบเทยี บวาผลตอบแทนคุมคา ตอ การลงทนุ หรอื ไม
(๖) เทคนิคการวิเคราะหตนทุน-ประสิทธิผล เทคนิคน้ีจะพิจารณาท่ีระดับของการบรรลุ
วัตถุประสงค หรือประสิทธิผลของโครงการ โดยอยูภายใตงบประมาณหรือเงินทุนที่กําหนดมาให ในการ
เลือกจะเลือกโครงการท่ีบรรลวุ ัตถปุ ระสงคส ูงสุดหรือมีประสิทธิภาพที่สุด หรือหากกําหนดวัตถุประสงคไว
ลวงหนา กจ็ ะพจิ ารณาทรี่ ะดับการใชง บประมาณ หรือเงินทุนท่ีต่าํ ที่สุด หรอื ประหยัดท่สี ุด
โดยทว่ั ไปแลวโครงการพฒั นาซึ่งเปนโครงการภาครฐั หากเปนโครงการทางดานเศรษฐกิจจะเลือก
เทคนคิ การวเิ คราะหตนทุน-ผลตอบแทน (Cost-Benefit Analysis) แตถาเปนโครงการทางดานสังคม จะ
เลือกใชเทคนิคการวเิ คราะหต นทุน-ประสทิ ธิผล (Cost-Effectiveness Analysis)

๑๖ เรื่องเดียวกัน, หนา ๓๔๒-๓๔๓.

บทท่ี ๙ : การบรหิ ารนโยบายสาธารณะกับการวางแผนของประเทศไทย ๒๘๗

ข้นั ตอนที่ ๓ การเตรยี มการพฒั นาโครงการ ประกอบดวย
(๑) โครงการพัฒนาทางดานเศรษฐกิจ นอกจากจะศึกษาความเปนไปไดในตลาด ดานเทคนิค

ดา นการเงิน ดานการบริหาร โครงการพัฒนาภาครัฐ จะตองวิเคราะหดานเศรษฐกิจ ซ่ึงเปนการวิเคราะห
ผลกระทบของการทาํ โครงการ ดานเศรษฐกิจ ซ่งึ เปน การวิเคราะหตน ทนุ –ผลตอบแทนในเชงิ เศรษฐกจิ

(๒) โครงการพัฒนาทางดานสังคม เปนการวิเคราะหตนทุน-ประสิทธิผลของโครงการ ซึ่งจะ
พิจารณาผลกระทบทางสังคมของการทาํ โครงการ

ในการเลือกโครงการ ถา รัฐบาลมเี งินงบประมาณไมจาํ กดั กส็ ามารถเลอื กโครงการทุกโครงการที่มี
NPV >๐, IRR >I, BCR >๑ แตถ างบประมาณมจี าํ กัด ก็จะเลือกโครงการทีม่ ี NPV สูงสุดและลดหล่ันลงมา
ตามลําดับ สวนโครงการทางสังคมก็จะเลือกโครงการท่ีมีประสิทธิผลสูงสุด เสียคาใชจายต่ําสุด โครงการ
ทางดานเศรษฐกิจจะเนน ใหความสําคัญในเร่ืองประสิทธิภาพเชิงสถิติ และเชิงพลวัต แตโครงการทางดาน
สงั คมจะเนนทัง้ ๓ ประสิทธิภาพ คือ ประสิทธิภาพเชิงสถิติ ประสิทธิภาพเชิงพลวัต และประสิทธิภาพเชิง
วิภาค

ขั้นตอนที่ ๔ การบริหารโครงการ
เม่อื เลอื กโครงการไดแลวจะนาํ โครงการมาปฏิบตั มิ กี ารควบคุมติดตามความกา วหนา ของโครงการ
ขนั้ ตอนท่ี ๕ การปด โครงการ
เม่ือถึงระยะเวลาสิ้นสุดโครงการก็จะประเมินผลของโครงการวาสามารถบรรลุวัตถุประสงคไดดี
เพยี งใด

๓) ลกั ษณะของโครงการภาครัฐ การสรรหา และการคดั เลือกโครงการ
ลักษณะของโครงการภาครัฐและการสรรหา รวมท้ังการคัดเลือกโครงการภาค มีรายละเอียด
ตอไปน้ี

(๑) ลกั ษณะของโครงการภาครฐั
เมอ่ื พจิ ารณาตามแหลงท่ีมาของทุนและจุดมุงหมายของการลงทุนแลว โครงการภาครัฐจัดอยู
ในประเภทโครงการสาธารณะ (Public project) ซ่งึ หมายถึงโครงการทใ่ี ชง บประมาณแผน ดนิ ทั้งหมดหรือ
บางสวนเพ่อื เปน คา ใชจายของโครงการ โดยมีเปาหมายหลักของโครงการท่ีเนนผลประโยชนของท้ังระบบ
เศรษฐกิจ (Economyasawhole) หรือมุงสนองตอบความตองการของประชาชนสวนใหญที่มี
ผลประโยชนตกแกสังคมสวนรวมสูง เชน โครงการใหบริการสินสาธารณะ โครงการใหบริการสินคาท่ีมี
คณุ ประโยชนแกประชาชน เปน ตน
เน่ืองจากโครงการภาครัฐเปนโครงการพัฒนา ดังนั้น กอนที่จะตัดสินใจเลือกระหวางการใช
ทรัพยากรไปในดานตางๆ ควรอยูบนพื้นฐานแนวคิดท่ีวาจะใชทรัพยากรเพื่อทําใหประเทศสามารถบรรลุ
วตั ถุประสงคหลกั ของการพฒั นาเศรษฐกจิ และจะจัดสรรไปในดานท่ีกอใหเกิดประโยชนสูงสุด และจะตอง
ผานการพิจารณา ๓ ขั้นตอน ตามวงจรโครงการ (Project cycle) กลาวคือ ขั้นตอนท่ี ๑) กําหนดและ
คดั เลอื กโครงการ (Project identification and selection) ขนั้ ตอนท่ี ๒) การเตรียมโครงการและจัดทํา

๒๘๘ บทท่ี ๙ : การบรหิ ารนโยบายสาธารณะกบั การวางแผนของประเทศไทย

โครงการ (Project formulation or preparation และข้ันตอนท่ี ๓ การประเมินโครงการ (Project
appraisal)

ลักษณะของโครงการภาครฐั เปน โครงการทมี่ ีเปาหมายหรือจุดประสงคเ พื่อสว นรวม ซ่ึงไดแก
๑) การเพม่ิ อัตราความเจริญเติบโตทางเศรษฐกจิ
๒) การลดอตั ราการวา งงาน
๓) การผลติ สนิ คาสาธารณะ (Public goods) หรอื สนิ คาที่มีคุณประโยชน (Merit goods) ตอ
ประชาชน
๔) การกระจายผลประโยชนจากการบรโิ ภคใหเ สมอภาคขึน้
๕) การเสรมิ สรางความสามารถในการพ่ึงตนเองของสังคม

จากขอความที่กลาวมาแลวขางตนน้ัน จะทําใหทราบไดวา ลักษณะของโครงการภาครัฐหาก
จะจัดกลุมตามการแบงระบบเศรษฐกิจออกเปนสาขาการผลิต (Productive sectors) จะมี ๓ สาขา
ไดแก การเกษตร อุตสาหกรรม และเหมืองแร สาขาบริการพ้ืนฐาน (Infrastructure sectors) ในสวน
ของสาขาบริการพื้นฐานจะแบงออกเปนบริการพื้นฐานทางเศรษฐกิจ ไดแก การขนสง การคมนาคม
การพลังงาน สวนบริการพื้นฐานทางสังคมไดแกการศึกษา สาธารณสุข สาธารณูปโภค สาธารณูปการ
และการพัฒนาสังคม ดงั น้ัน จงึ เรียกไดวา โครงการภาครัฐสวนใหญจะมีลักษณะของโครงการพื้นฐานทาง
เศรษฐกิจ และโครงการพ้ืนฐานทางสังคม เกณฑสําคัญท่ีใชในการประเมินโครงการจะมี ๓ แนวทาง คือ
การประเมินดานการเงิน (A financial appraisal) การประเมินดานเศรษฐกิจ (An economic
appraisal) และการประเมินดานสังคม (A social appraisal) ในดานงบประมาณการลงทุนของโครงการ
ภาครัฐ บางโครงการจะไดนําเงินสนับสนุนจากงบประมาณแผนดิน บางโครงการไดมาจากการกอหน้ี
ตางประเทศ ซ่ึงโครงการตางๆท่ีไดมาจากการกอหน้ี หากมีความคุมคาตอการลงทุนก็จะขอบรรจุใน
แผนการกอ หนจี้ ากตางประเทศประจาํ ป

(๒) การสรรหาโครงการภาครฐั โครงการลงทนุ ภาครฐั ไดแ ก โครงการ ดังตอไปนี้
๑) โครงการตา งๆ ท่เี ก่ียวขอ งกับแผนงานการพัฒนาสาขาเศรษฐกิจนั้นๆ จะตองสัมพันธ

กับแผนในระดบั กอง กรม กระทรวงท่ีรบั ผดิ ชอบในสาขาเศรษฐกจิ น้ันๆ และสมั พันธก บั แผนแหงชาติ
๒) โครงการตางๆ ท่ีเกี่ยวของกับแผนพัฒนาภาคนั้นๆ จะตองสัมพันธกับแผนในระดับ

อาํ เภอจังหวดั ในภาคน้ันๆ และสัมพันธกับแผนแหงชาติ
๓) โครงการตางๆ ที่เกี่ยวของกับแผนงานพัฒนาในเร่ืองนั้นๆ จะตองสัมพันธกับ

วตั ถุประสงคร ะดับกอง กรม กระทรวงท่ีรับผดิ ชอบในเรอ่ื งน้นั ๆ และสมั พันธก บั แผนแหงชาติ
๔) โครงการตางๆ จะตองมีความคุมคาตอการลงทุน โดยมีผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ

(EIRR) สูงกวา รอยละ ๑๒ ขนึ้ ไป
๕) การเลือกโครงการท่ีจะทํา นอกจากจะใชเกณฑการตัดสินใจท่ีเหมาะสมในดานตางๆ

และสนองตอบตอความตองการทางเศรษฐกิจ หรือมีสวนนําไปสูการบรรลุเปาหมายของชาติโดยสวนรวม
และเปนท่ตี อ งการฝา ยการเมือง โครงการนัน้ ก็มักจะถกู เลอื ก

บทท่ี ๙ : การบริหารนโยบายสาธารณะกบั การวางแผนของประเทศไทย ๒๘๙

(๓) การคดั เลือกโครงการ
การคัดเลอื กโครงการเพื่อบรรจุเขาแผนฯ ควรตองเปนไปตามหลักวิชาการและมีการใชเกณฑ
ทสี่ ามารถวดั ได อีกท้งั จะตอ งยึดตามหลักเกณฑอ ยางเครงครดั ซงึ่ หลักเกณฑทว่ั ไปที่ใชในการพิจารณามี ๒
หลักเกณฑ คือ หลักตนทุน-ผลตอบแทน และหลักตนทุน-ประสิทธิผล และถาใชหลักเกณฑท่ีมีความ
ยดื หยุน มากเกนิ ไป หรือเปดโอกาสใหใชสามญั สาํ นกึ ในการตดั สินใจได กอ็ าจทาํ ใหมีโครงการจํานวนมากท่ี
ไมเกิดประโยชนสูงสุดตอสวนรวมถูกบรรจุไวในแผนฯ ซึ่งจะเปนการใชเงินงบประมาณหรือเงินกูอยางไม
เหมาะสม
โดยท่วั ไปแลว การวัดความคุมคาในการลงทุนโดยมีผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ (EIRR) สูงกวา
รอยละ ๑๒ ซ่ึงเปนหลักเกณฑที่ธนาคารโลกใชในการตรวจสอบความเหมาะสมในการลงทุนโครงการใน
ประเทศท่ีกําลังพัฒนา และในประเทศไทยยังไมเคยมีงานวิจัยถึงคาที่เหมาะสม จึงจําเปนตองใชคาน้ีเปน
คาอา งอิง
นอกจากจะใชห ลักเกณฑดังกลาวเปน หลกั เกณฑหลักแลว ยงั มีหลกั เกณฑอืน่ ท่ีใชประกอบการ
พิจารณาเชน เปนโครงการท่ีไมมีผลกระทบตอส่ิงแวดลอม หรือเปนโครงการที่คณะกรรมการสิ่งแวดลอม
แหงชาติไดพิจารณาเห็นชอบรายงานการศึกษา ผลกระทบส่ิงแวดลอมแลว หรือเปนโครงการท่ีมีความ
สอดคลองกับแนวทางพฒั นาของรัฐบาล เปนตน
เม่ือพิจารณาถึงข้ันตอนตางๆ ในการบริหารโครงการ หรือในวงจรโครงการแลว ผูท่ีทําหนาที่
เปนผูจัดการโครงการ ซึ่งรับผิดชอบโดยตรงตอการดําเนินงานโครงการ จะตองคํานึกถึงปญหาและ
อุปสรรคท่ีอาจเกิดข้ึนไดในขั้นตอนการดําเนินงานใหมาก กลาวคือ ผูจัดการโครงการควรคาดคะเน
เหตุการณลวงหนาซ่ึงอาจเกิดขึ้นได โดยพิจารณาจากแผนโครงการ เพ่ือท่ีจะไดหาวิธีการแกไขปญหา
อุปสรรค และขอ ขดั แยงที่เกิดขนึ้ ไดอ ยา งเหมาะสม ปญ หาตางท่เี กดิ ข้นึ ในการบริหารโครงการน้ัน สามารถ
จําแนกไดเปนประเภทตางๆ ดงั น้ี๑๗
๑) ปญ หาที่เกดิ ขึ้นจากการจดั ลําดบั ความสาํ คัญของโครงการ (Project Priorities) เปนปญหา
ที่เกิดขึ้นเนื่องจากผูปฏิบัติงาน หรือผูเช่ียวชาญงานโครงการมีความคิดเห็นขัดแยงกันในเร่ืองเก่ียวกับการ
ดําเนินงานโครงการวาควรจะดําเนินงานโครงการใดกอนหรือหลัง เพื่อใหแผนพัฒนาบรรลุเปาหมาย
ปญหานี้นอกจากจะเกิดข้ึนในกลุมผูปฏิบัติงานโครงการดวยกัน (Project team) แลว ยังเกิดข้ึนระหวาง
ผูปฏิบตั ิงานโครงการกับเจา หนาทีใ่ นหนว ยงานทีเ่ กี่ยวขอ งกบั การดําเนนิ โครงการดวย
๒) ปญหาที่เกิดข้ึนในข้ันตอนการบริหารโครงการ (Administrative Procedures) ซึ่งเปน
ปญหาท่ีเปนผลมาจากการหาขอตกลงไมไดวา จะทําการบริหารโครงการอยางไร และรวมถึงปญหา
เกี่ยวกับความสัมพันธระหวางผูปฏิบัติงานโครงการ การกําหนดขอบเขตหนาที่และความรับผิดชอบ
ขอบเขตการดําเนินงานโครงการ ผลการปฏิบัติงานตามแผน การดําเนินการตอรองกับหนวยงานตางๆ
เก่ียวกับขัดแยงในการดาํ เนนิ งานโครงการ และวิธกี ารขอการสนับสนนุ ชว ยเหลือจากหนว ยงานอืน่ ๆ

๑๗ Thamhain and Wilemon, “Conflict Management in Project Life Cycles”, Sloan

Management Review, (Spring, 1975): 32-33.

๒๙๐ บทที่ ๙ : การบรหิ ารนโยบายสาธารณะกบั การวางแผนของประเทศไทย

๓) ปญหาทางดานเทคนิคและผลการปฏิบัติงาน (Technical Opinionsand Performance)
ไดแก ปญหาเก่ียวกับการเลือกเทคนิคที่นํามาบริหารโครงการใหประสบผลสําเร็จการกําหนดมาตรฐาน
ของการปฏิบัตงิ าน และวิธดี ําเนินการใหผลการปฏบิ ตั งิ านเปน ไปตามทไ่ี ดตั้งเปา หมายไว

๔) ปญหาทางดานกําลังคน(Manpower) ปญหานี้สืบเนื่องมาจากการท่ีหนวยงานซึ่ง
ปฏิบัติงานโครงการตองยืมตัวบุคลากรมาจากหนวยงานหลัก (Functional) โดยใหผูที่ถูกขอตัวมา
ปฏิบัติงานโครงการ ยังคงอยูในสายการบังคับบัญชาของหนวยงานเจาสังกัด เปนผลทําใหผูจัดการ
โครงการไมมอี าํ นาจบังคบั บัญชาเจา หนาทใ่ี นโครงการแตอยา งใด

๕) ปญหาทางดานงบประมาณคาใชจาย (Cost) บางคร้ังการประมาณคาใชจายสําหรับการ
ดําเนินงานโครงการอาจประมาณไวสูงกวาหรือตํ่ากวาความจริง ในกรณีที่ประมาณการไวสูงอาจเปน
สาเหตุหนึ่งท่ีทาํ ใหไ มไดรบั การอนุมัตใิ หด ําเนินโครงการไดเพราะงบประมาณของรัฐมีจํานวนจํากัด และถา
หากประมาณการไวตํ่ากวาความเปนจริง จะเปนผลทําใหเกิดปญหาในการขออนุมัติงบประมาณเพิ่มเติม
ในภายหลัง

๖) ปญหาในการจดั เวลาในการดําเนินกิจกรรม (Schedules) ไดแ ก ปญหาในดานการกําหนด
ระยะเวลาของกจิ กรรมแตละกิจกรรม ลําดบั ของการดําเนินกิจกรรม และความตอเนื่องของกิจกรรมตางๆ
ในโครงการ

๗) ปญหาในเร่ืองของความแตกตางดานบุคลิกภาพและภูมิหลังของผูรวมปฏิบัติงานโครงการ
(Personality) ทําใหเกิดความขดั แยง กนั ไดร ะหวางผรู ว มปฏิบตั ิงาน

เม่ือไดทราบถึงลักษณะของปญหาประเภทตางๆ ที่อาจเกิดขึ้นไดในกระบวนการบริหารโครงการ
แลว ก็พิจารณาตอ ไปวา ในแตละข้ันตอนของการบริหารโครงการน้ัน จะเกิดปญหาอะไรไดบาง โดยในที่น้ี
จะแบงขนั้ ตอนของการบริหารโครงการออกเปน ๔ ข้ันตอน คอื

ข้ันตอนที่ ๑ การจดั เตรยี มโครงการ
ในการจัดเตรียมโครงการมักประสบปญหามากมาย ท้ังทางดานการจัดลําดับความสําคัญของ
โครงการ การบรหิ ารโครงการ เทคนิคและการกําหนดผลการปฏิบัติงาน กําลังคน งบประมาณ การจัด
เวลาดําเนินกิจกรรม และความแตกตางในเร่ืองภูมิหลังของผูปฏิบัติงาน ท้ังน้ีเพราะในข้ันตอนน้ีเทากับ
เปน ข้ันตอนเรม่ิ แรกของการที่จะกาํ หนดวา จะดาํ เนินโครงการอะไร อยา งไร และเมื่อไร ปญหาที่เกิดขึ้น
จากการจัดเตรียมโครงการนี้ เปนหนาท่ีของผูจัดการโครงการที่ควรจะมีการประเมิน (Appraisal) และ
วางแผนเก่ียวกับผลกระทบท่ีจะเกิดข้ึนจากการดําเนินโครงการ รวมทั้งใหความสําคัญกับหนวยงานที่มา
เก่ียวขอ งตอ การดาํ เนนิ โครงการดวย
นอกจากน้ัน แนวทางในการบรหิ ารโครงการ จะตองคํานึงถึงผลตอบแทนที่จะไดรับจากโครงการ
โดยกําหนดวาควรจะวางรปู แบบการบรหิ ารโครงการในแบบใด กําหนดลงไปใหชัดเจนวาหนวยงานใดเปน
ผูรับผิดชอบการดําเนินโครงการโดยตรง อํานาจของผูจัดการมีขอบเขตความรับผิดชอบมากนอยเพียงไร
การติดตอระหวางงานโครงการดานหนวยงานอ่ืนๆ ตลอดจนมีการกําหนดระเวลาหรือตารางเวลาในการ
ดําเนินกิจกรรมและมาตรฐานการปฏิบตั งิ านไวด วย

บทท่ี ๙ : การบริหารนโยบายสาธารณะกบั การวางแผนของประเทศไทย ๒๙๑

ขัน้ ตอนที่ ๒ การวางแผนและการกําหนดโครงการ
ข้ันตอนน้ีเปนภาระหนาท่ีของหนวยงานผูเปนเจาของโครงการท่ีจะตองกระทํา คือหลังจาก
จดั เตรยี มโครงการแลว กจ็ ะทาํ การวางและกําหนดโครงการเพ่ือจัดทํารางเปนโครงการ (Project desige)
ซึง่ จะกําหนดกจิ กรรมและทรพั ยากรตางๆ ท่ีจะตองการใชเพ่ือการดําเนินงาน พรอมท้ังกําหนดหนาท่ีและ
ความรับผิดชอบวา โครงการจะทําอะไร เม่อื ไร และอยา งไร
ปญ หาสาํ คญั ทเ่ี กิดขึ้นในข้ันตอนนก้ี ค็ ือ ปญหาเก่ียวกับการจัดลําดับความสําคัญของขั้นตอนตางๆ
ในการดาํ เนินโครงการ การบรหิ ารโครงการและการกําหนดเวลาในการดําเนินกิจกรรมตางๆ ของโครงการ
กลา วคือปญหาในข้ันตอนน้ีเกิดจากการที่จะตองกําหนดการดําเนินกิจกรรมตางๆ ใหเปนไปตามจุดหมาย
ของแผนการพัฒนา และตามวัตถุประสงคของโครงการ สิ่งท่ีควรคํานึกถึงเปนประการแรก ก็คือ ปญหา
ทางดานการบริหาร ท้ังนี้เพื่อจะไดหาทางปองกัน แกไข และหลีกเหล่ียงปญหาอื่นๆ ท่ีจะตามมาสําหรับ
ปญหาทางดานการเลือกเทคนิคในการดําเนินโครงการ เปนปญหาที่เกิดขึ้นจากความขัดแยงระหวางกลุม
ผูเชี่ยวชาญตางๆ ที่เขารวมปฏิบัติงานโครงการ ซึ่งการเลือกเทคนิควาจะดําเนินการบริหารโครงการ
อยา งไรนั้น จะตองศึกษาผลกระทบตอคาใชจายในการดําเนนิ โครงการ และการกําหนดเวลาในการดําเนิน
กจิ กรรมตา งๆ ของโครงการดว ย
ขน้ั ตอนที่ ๓ การดาํ เนนิ โครงการตามแผน
ข้ันตอนนี้เปนข้ันตอนสําคัญของการบริหารโครงการ เพราะผูจัดการโครงการจะตองควบคุมให
การดําเนินโครงการเปนตามระยะเวลาที่กําหนดไว เพราะปญหาดานการจัดตารางเวลาในการดําเนิน
กิจกรรมตางๆ ของโครงการจึงเปนปญหาสําคัญท่ีตองเอาใจใสเปนเบ้ืองแรก เนื่องจากการจัดตารางเวลา
ในการทํากิจกรรมนั้นจะมีผลตอข้นั ตอนอืน่ ๆ ในการบรหิ ารโครงการ คอื ถาการดําเนินกิจกรรมไมตรงตาม
กําหนดเวลาที่ไดระบุไว จะทําใหกิจกรรมอื่นๆ ซ่ึงอยูบนเสนทางวิกฤติ (Critical path) ไมสามารถดําเนิน
ไปตามกาํ หนดเวลาไดด ว ย
สวนปญหาดานเทคนิคในการบริหารโครงการน้ัน จัดวามีความสําคัญรองลงมา ทั้งน้ีเพราะวาใน
แผนโครงการจะประกอบดวยระบบยอย (Subsystem) ตางๆ มากมาย ซ่ึงในแตละระบบยอยนั้น
จําเปนตองมีการประสานสอดคลองกัน เพื่อใหแผนโครงการเปนไปได แตปรากฏวาปญหาที่เกิดขึ้น ก็คือ
เกิดความสับสนขึ้นในแตละระบบยอยตางๆ เหลาน้ัน ทําใหเกิดความขัดแยงขึ้นระหวางระบบยอย จึงทํา
ใหระดับของผลการปฏบิ ตั งิ านต่าํ กวามาตรฐาน นอกจารน้นั สวนประกอบของโครงการแทนท่ีจะมีลักษณะ
กลมกลนื กนั กก็ ลับมคี วามแตกตา งกัน ซึงปญ หาเหลา น้เี ปนปญหาสาํ คัญตอการบรหิ ารโครงการทั้งส้ิน
ขั้นตอนที่ ๔ การดาํ เนนิ โครงการใหบ รรลผุ ลสาํ เร็จ
เมื่อไมไดพ จิ ารณาถงึ ข้ันตอนของการประเมินผลโครงการแลว ข้ันตอนของการดําเนินโครงการให
บรรลุผลสําเร็จก็จัดวาเปนข้ันตอนสุดทายที่มีความสําคัญยิ่งของการบริหารโครงการ ปญหาตางท่ีเกิดขึ้น
ในข้ันตอนแรก หากไมมีการแกไขและปรับปรุงใหถูกตองดีขึ้น ก็จะสะสมมาเร่ือยๆ จนมีผลกระทบตอ
ความสําเร็จของโครงการในที่สุด โดยเฉพาะอยางยิ่งปญหาเกี่ยวกับการจัดเวลาในการดําเนินกิจกรรม ถา
การดําเนินกิจกรรมไมเปนไปตามกําหนดเวลาตั้งแตเริ่มตนดําเนินโครงการแลว การที่จะทําใหโครงการ

๒๙๒ บทที่ ๙ : การบริหารนโยบายสาธารณะกบั การวางแผนของประเทศไทย

ส้ินสุดลงตามกําหนดเวลาเปนไปไดยาก ดังนั้น การกําหนดระยะเวลาในการดําเนินกิจกรรมจึงเปนส่ิง
สําคญั มากทผ่ี จู ัดการโครงการจะตองเอาใจใส และตดิ ตามผลการปฏบิ ตั งิ านอยตู ลอดเวลา

สําหรับปญหาอื่นๆ ที่อาจเกิดขึ้นไดในตอนน้ี เชน ปญหาทางดานผูปฏิบัติงานโครงการ ซึ่งอาจ
เกิดความบาดหมาง ขัดแยงกัน ดวยเหตุผลสวนตัวและดวยความตึงเครียดในการปฏิบัติงานก็ตาม
ผจู ดั การโครงการควรจะตระหนักถึงปญหานี้ และคํานึกถึงเหตุผลประการหน่ึง คือ ความสัมพันธระหวาง
บุคคลผูรวมงานจะตึงเครียดมากย่ิงข้ึน ถาตองทํางานเหมือนถูกบังคับ เพ่ือใหเปนไปตามกําหนด เวลา
งบประมาณ มาตรฐานการปฏิบัติงาน และวัตถุประสงค เพราะฉะนั้นผูปฏิบัติโครงการ จะตองหาวิถีทาง
ประนีประนอมไมใหเสียประโยชนของฝายใดฝายหน่ึงได คือ ตองสรางบรรยากาศท่ีดีในการทํางาน โดย
ไมใหผ ปู ฏิบตั ิงานเกดิ ความรสู ึกสาํ นึกอยตู ลอดเวลาวา เขาตอ งทาํ งานอยภู ายในขอบเขต หรือภายในกรอบ
ดังกลาวนั้น

สวนปญหาทางดานบุคลากร ซ่ึงผูจัดการโครงการตองใชเทคนิคดานมนุษยสัมพันธในการขอยืม
บุคลากรจากหนวยงานหลักมาชวยปฏิบัติงานโครงการ ในการนี้ บางครั้งทําใหหนวยงานหลักขาดแคลน
เจาหนาท่ีที่จะมาทํางานประจํา ทําใหตองทําการรับสมัครเขามาใหม ปญหาจะเกิดข้ึนในเมื่อการดําเนิน
โครงการเสร็จสิ้นแลว จะมีการสงบุคลากรคืนหนวยงานสังกัดเดิมในภาวะเชนน้ีจะเกิดปญหาคนลนงาน
ของหนวยงานหลัก อันจะเปนผลสืบเนื่องมาถึงงบประมาณ และตัวแปรตางภายในหนวยงานนั้นใน
ภายหลงั

จากรายละเอียดเกี่ยวกับสภาพปญหาตางๆ ที่อาจเกิดขึ้นไดในการดําเนินโครงการของรัฐขางตน
นั้น พอจะสรุปไดวา ในการดําเนินโครงการพัฒนาของประเทศกําลังพัฒนาทั้งหลายเทาที่ผานมา มัก
ประสบปญ หาในการดําเนนิ โครงการ ดังตอไปนี้

๑) ปญหาในดานการกําหนดและคัดเลือกโครงการใหสอดคลองกับแผนพัฒนาของประเทศ
ซึง่ เปน ผลมาจากความบกพรองในเรือ่ งตา งๆ ดงั ตอ ไปนี้

(๑) ไมมีการประสานงานดานการวางแผนพัฒนา และการกําหนดโครงการพัฒนาใหมีความ
สอดคลอ งกัน

(๒) ไมรับความสนับสนุนจากขาราชการการเมืองและขาราชการประจําในการนําโครงการไป
ปฏิบตั ิ

(๓) การดําเนินโครงการของรฐั บาลและของเอกชนไมมีความสัมพนั ธก ัน
(๔) ขาดแคลนงบประมาณ และไมการวิเคราะหทางดานเศรษฐศาสตรมหภาคกอนท่ีจะลงมือ
ดาํ เนินโครงการ
(๕) ผูที่ทําหนาที่วางแผนโครงการขาดความรู และทักษะเก่ียวกับงานดานโครงการอยาง
แทจรงิ
๒) ปญหาในดานการจัดเตรียมโครงการ หลังจากรับหลักการใหมีโครงการแลว ขั้นตอไปก็คือ
จะตอ งมกี ารจดั เตรียมโครงการ ซ่ึงในข้นั น้ีประสบปญ หาตา งๆ ดังนี้คอื

บทท่ี ๙ : การบริหารนโยบายสาธารณะกับการวางแผนของประเทศไทย ๒๙๓

(๑) การเตรียมแนวทางในการดําเนินโครงการนั้น ไมสอดคลองกับปญหาและความตองการ
ของประชาชนในประเทศ

(๒) รัฐบาลและหนวยงานซึ่งอุดหนุนดานงบประมาณในการดําเนินโครงการ ใชเวลาในการ
พิจารณาขอเสนอของโครงการนานเกินไป

(๓) ไมมีการประเมินผลโครงการที่ผานมา จึงขาดขอมูลสําหรับนํามาใชปรับปรุงแนวทางการ
ดาํ เนินโครงการอื่นๆ ตอไป

๓) ปญหาในการวางโครงการและวิเคราะหความเปนไปไดของโครงการปญหาในข้ันตอนน้ี
เกิดข้นึ จาก

(๑) ไมมหี นวยงานทป่ี รกึ ษาซึ่งทําหนาท่วี างโครงการและวเิ คราะหค วามเปนไปไดของโครงการ
ทีเ่ สนอข้นึ มาโดยเฉพาะ

(๒) ไมมีการตรวจวาการดําเนินโครงการนั้นๆ สอดคลองกับแผนพัฒนาประเทศหรือไม
เพียงไร

(๓) ขาดการวิเคราะหและเปรียบเทียบทางเลือกในการดําเนินงานที่สมบูรณ เพ่ือที่จะหา
วธิ กี ารท่ดี ีที่สดุ ทจ่ี ะทาํ ใหการดาํ เนินงานโครงการบรรลตุ ามวตั ถปุ ระสงค

(๔) กาํ หนดวัตถปุ ระสงคข องโครงการไมช ดั เจน
(๕) ทาํ การวางแผนโครงการโดยไมไดค าํ นึงถึงความลา ชา และเหตุการณต า งๆ ท่ีอาจเกิดขึ้นได
ในข้นั ตอนการดําเนนิ โครงการ ซึ่งจะทาํ ใหโ ครงการไมบ รรลุผลตามกาํ หนดเวลา
(๖) ไมมีการกําหนดเทคนิคและวิธีการในการประเมินโครงการ หลังจากโครงการสําเร็จเสร็จ
สน้ิ ลงแลว
๔) ปญหาในการประเมินและการคัดเลือกโครงการเปนปญหาท่ีเกิดขึ้นกอนลงมือดําเนินการ
โครงการ ไดแก
(๑) ปญหาในการประมาณคาใชจายในการดําเนินโครงการใหใกลเคียงกับความเปนจริง ทั้งน้ี
เพราะในการดําเนินโครงการของรัฐ จะตองคํานึงถึง Social Cost ภาวะเงินเฟอ ระดับราคา ตลอดจน
ผลตอบแทนทไ่ี ดร ับจากการลงทนุ ในโครงการนน้ั ๆ
(๒) ในการคัดเลือกโครงการสวนมาก มักจะเลือกดําเนินโครงการโดยพิจารณาทางดานปจจัย
การคลัง และทรัพยากรสําหรับการดําเนินโครงการเปนสําคัญ ซ่ึงในความเปนจริงแลวควรจะคํานึงถึง
ความสามารถทจ่ี ะบรหิ ารโครงการใหส ําเรจ็ ประกอบเปนหลกั ดว ย
๕) ปญ หาในการดาํ เนินกจิ กรรมภายในโครงการ ไดแ ก
(๑) ความลาชาในการขออนมุ ัตโิ ครงการ
(๒) ความบกพรองในการจัดสรรทรพั ยากรเพ่ือนํามาดาํ เนนิ โครงการ
(๓) ประมาณการการใชทรัพยากรไวมากกวาความเปนจริง ทําใหการดําเนินโครงการขาด
ความตอ เนอ่ื ง เพราะขาดแคลนทรัพยากรและวตั ถุดิบตา งๆ

๒๙๔ บทท่ี ๙ : การบรหิ ารนโยบายสาธารณะกับการวางแผนของประเทศไทย

(๔) ผูจดั การโครงการและผูรวมปฏิบัติงานโครงการขาดความชํานาญ และทักษะตางๆ ในการ
ดําเนนิ โครงการ

(๕) วธิ กี ารและกระบวนการงบประมาณลา สมยั
(๖) ความบกพรองในการจดั องคการเพ่ือนําโครงการไปปฏิบตั ิ
(๗) ขาดเจาหนาที่ผูมีความเช่ียวชาญดานการบริหารโครงการที่จะมาทําหนาที่บริหารการ
ดาํ เนนิ กิจกรรมภายในโครงการ
๖) ปญหาทางดานการบริหาร และการนําโครงการไปปฏิบัติ ปญหาท่ีเกิดข้ึนในข้ันตอนนี้เปน
ปญ หาซึ่งเปน ผลสืบเนอื่ งมาจากข้นั ตอนอ่นื ๆ กอนนําโครงการไปปฏิบัติ ซึง่ ไดแ ก
(๑) ความบกพรองในการวางโครงการ เน่ืองจากขาดขอมูล สถิติตางๆ ไมมีกระบวนการเก็บ
รวมรวบขอมูล และไมมีการแกไ ขปรับปรุงระยะเวลาของการดําเนินกิจกรรมตางๆ ของโครงการใหมีความ
ยืดหยนุ ไดบ า งตามสมควร
(๒) ขาดแคลนทรพั ยากร และวัตถดุ บิ ตางๆ ทจี่ ะนํามาใชใ นการดําเนินโครงการ
(๓) ไมมีผูรับเหมาดําเนินโครงการท่ีเหมาะสมในกรณีที่เปนโครงการท่ียอมใหเอกชนมา
รบั เหมาดําเนินการได
(๔) ไมม รี ะบบการควบคมุ และการรายงานผลการปฏบิ ัตงิ าน
(๕) ขาดแคลนบคุ ลากรท่จี ะเขา มาปฏบิ ัติงานโครงการ เพราะเจาหนาท่ีเหลาน้ันมีความเห็นวา
โครงการเปน งานหนัก และไดรบั คา ตอบแทนนอ ย
๗) ปญหาในดา นการประสานงานตา งๆ ในการดําเนินโครงการ การบริหารโครงการเปนงานท่ี
มคี วามซับซอน ประกอบดวยกิจกรรมตางๆ มากมาย ซง่ึ จําเปนตองมีการประสานงานทั้งในสวนกลางสวน
ภูมภิ าคและสว นทองถิ่น ทงั้ ระดบั กระทรวง และหนวยงานที่นําโครงการไปปฏิบัติรวมท้ังการประสานงาน
กับการดําเนินโครงการของเอกชนดวย แตปรากฏวาการบริหารงานโครงการของรัฐบาล ประสบปญหา
มากเนือ่ งจากไมสามารถประสานงานในระดับกระทรวงได ประกอบกับไมไดมีการคาดคะเนไวลวงหนาถึง
ผลกระทบของโครงการที่เกิดข้ึนตอสังคม ตลอดจนความผันแปรทางการเมืองตางๆ จึงทําใหการ
ดําเนนิ งานโครงการเทาท่ีเปน อยูมคี วามขดั แยงมาก โดยเฉพาะอยางยิ่งในเร่ืองการจัดสรรงบประมาณเพ่ือ
ดําเนินโครงการของแตละกระทรวง
๘) ปญหาในการประเมินผลโครงการ การดําเนินโครงการของรัฐยังใหความสําคัญกับข้ันตอน
การประเมินผลนอยมาก เพราะวาจํานวนโครงการมีมากเกินกําลังท่ีจะประเมินไดประการหนึ่งและอีก
ประการหนึ่งก็คือ ทั้งตัวผูประเมินผล และผูปฏิบัติงานยังขาดความรูความเขาใจถึงแนวความคิดและ
จุดมุงหมายที่แทจริงของการประเมินผล ดังน้ัน จึงทําลักษณะของการประเมินผลโครงการของรัฐไมมี
ประสิทธิภาพ ไมมนี โยบายแนวทางหลักเกณฑทสี่ มบรู ณ

ในการจัดการนโยบายภายใตโครงการขนาดใหญของรัฐนั้น ผูจัดทําโครงการจําตองวิเคราะห
โครงการดวยวา อะไรจะเกิดข้ึนและสงผลกระทบตอส่ิงใดบาง ซ่ึงในการจัดการโครงการน้ัน ผูจัดการ
โครงการน้ันจะตองคํานึงถึงหรือประเมินผลกระทบหลักๆ ๒ ประการ คือ การประเมินผลกระทบทาง

บทท่ี ๙ : การบรหิ ารนโยบายสาธารณะกับการวางแผนของประเทศไทย ๒๙๕

สังคม (Social Impact Assessment: SIA) และการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดลอม (Environment
Impact Assessment: EIA) ดงั จะนาํ เสนอรายละเอยี ดไปตามลาํ ดบั ตอไปนี้

๑) การประเมนิ ผลกระทบทางสังคม (Social Impact Assessment: SIA)
การประเมนิ ผลกระทบทางสงั คมมีจุดกําเนิดจากสหรัฐอเมริกาโดยถูกกําหนดไวเปนขั้นตอนที่ตอง
มกี ารดาํ เนินตามกฎหมายวา ดวยนโยบายสิ่งแวดลอมของสหรัฐในป ค.ศ. ๑๙๖๘ บนพ้ืนฐานท่ีวาดวยการ
ดําเนินการของรัฐ ท่ีมีผลตอคุณภาพสิ่งแวดลอมของมนุษย จําเปนจะตองมีการเตรียมการสรางความ
สมดุลและจะตองมกี ารประเมินการกระทําและผลกระทบน้ันๆ ตอสาธารณะ ซึ่งรากฐานของแนวคิด โดย
สรุป การประเมินผลกระทบทางสังคม (SIA) คือ วิธีการวิเคราะหผลกระทบท่ีเกิดข้ึนจากการกระทําหรือ
โครงการพฒั นาขนาดใหญข องรฐั ทมี่ ีผลตอ สงั คมและส่ิงแวดลอมทางสังคม๑๘
กิจกรรมของมนษุ ยโ ดยเฉพาะการกําหนดนโยบายและโครงการพัฒนาหรือปญหาทางสังคม หรือ
เกดิ จากปรากฎการณท างธรรมชาติทําใหเกดิ การเปลย่ี นแปลงตอชุมชน เม่ือเกิดผลกระทบกับชุมชนที่เปน
ผลกระทบทางตรง (Direct Impact) และผลกระทบทางออม (Indirect Impact) กอผลกระทบทางบวก
หรือผลกระทบทางลบกบั ชุมชน ทําใหเ กดิ การตอบสนองของประชาะชนกบั การเปล่ียนแปลงท่ีเกิดข้ึน การ
ประเมินผลกระทบทางสังคมเปนการคาดการณสิ่งท่ีจะเกิดข้ึนในชุมชนหลังเกิดการเปล่ียนแปลงจากการ
กําหนดนโยบายและโครงการพัฒนาขึ้นในชุมชนน้ัน ดังน้ัน ความสําคัญของการประเมินผลกระทบทาง
สังคม สามารถจะสรปุ ได ดงั ตอไปนี้๑๙

(๑) การประเมินเชิงระบบ (The Social Systematic Approach) เพ่ือใหเขาถึงปญหา
ตา งๆ ของสงั คม อาทิเชน

๑) สามารถเขาใจผลกระทบทางบวก และทางลบได กําหนดมาตรการ และการติดตาม
การตรวจสอบการเปลี่ยนแปลง รวมถึงการแปรความหมายและการวิเคราะหไดสามารถกําหนดการ
เปลีย่ นแปลงในชุมชนทีส่ าํ คญั ๆ และสามารถสื่อสารได

๒) สามารถประเมินการเปล่ียนแปลงที่เกิดขึ้นในชุมชนไดท้ังระบบ จากการประเมินตัว
โครงการ (Project Assessment) เชน การศึกษาความเปนไปได อาทิเชน ทางองคการ เทคโนโลยี การ
ผลิต การกอสราง จากรายงานการออกแบบและการบริหารโครงการหรือผลประโยชนของโครงการ เชน
การตลาด ธุรกิจ เศรษฐศาสตร เปนตน ซ่ึงมักจะเนนมูลคาปจจุบันของกระแสเงินสดสุทธิ อัตรา
ผลตอบแทนตอตน ทุน อัตราผลตอบแทนภายในตัวโครงการ ระยะคืนทุน อัตราผลตอบแทนตอการลงทุน
และการประเมินความไมแนนอน ความเปราะบางของสังคม และความเส่ียงภัย ดังปรากฏในแผนภาพ
ตอไปนี้

๑๘ เดช วัฒนย่ิงเจริญ, การประเมินผลกระทบทางสังคม, พิมพคร้ังท่ี ๓, (พิษณุโลก: พิษณุโลกเปเปอรแอนด
ซพั พลาย, ๒๕๕๓), หนา ๗.

๑๙ เดช วัฒนย่ิงเจริญ, การประเมินผลกระทบทางสังคม, พิมพคร้ังที่ ๒, (พิษณุโลก: ดาวเงินการพิมพ,
๒๕๕๓), หนา ๒๒-๒๕.

๒๙๖ บทที่ ๙ : การบริหารนโยบายสาธารณะกับการวางแผนของประเทศไทย

IEE EIA SIA Environmental Assessment (การประเมินสง่ิ แวดลอม)
EIS Environmental Planning and Management
HIA
(การวางแผนและการจดั การส่ิงแวดลอ ม)
Project Evaluation Assessment (การประเมินโครงการ)

SIA Procedure (กระบวนการ SIA)

EIA ผลกระทบ

การพัฒนา คุณคา ตอการ คณุ คา ตอ ทางบวก

โครงการและ ใชประโยชน คุณภาพชวี ติ

การวางแผน คณุ คาตอ ปจ จัย คุณคา ตอปจ จยั สงั คมและสง่ิ แวดลอ มของมนษย
ทางชีวภาพ ทางกายภาพ (Social and Human Environment)

- การประเมิน (Assessment) ชมุ ชน บคุ คล รางกายและจติ ใจ
- การวเคราะห (Analysis) (Community, Individual Body
- การปองกนั และการลดผลกระทบ (Mitigation)
Mind)

- แผนตดิ ตามตรวจสอบ (Evaluation and MonotoringPlans)

- การเตือนลว งหนา (Precautionary) ผลกระทบทางสังคม ผลกระทบทางสขุ ภาพ
- การลงมอื ปฏบิ ัตดิ าํ เนนิ การ (Imprementation) (Social Impact) อนามยั (Health Impact)
- เพือ่ ส่ิงแวดลอ มท่ดี กี วา (Better Environment)

โดยใหผ ลลพั ธ (Output) ประกอบการตดั สินใจ SIA HIA
ดาํ เนนิ โครงการตอ หรือยตุ ิดโครงการหรือใหป รับปรุงโครงการ

มาตรการแกไข มาตรการแกไข
(Measure) (Measure)

ผลสัมฤทธ์ิ (Outcome) สังคมที่สมดลุ (Social Balance)
สงั คมทพ่ี ฒั นา (Social Development)

แผนภาพที่ ๙.๔ แสดงการเกิดผลกระทบส่ิงแวดลอมและกระบวนการแกไข โดยการประเมิน
ส่ิงแวดลอมเบื้องตน (IEE) การประเมินผลกระทบสิ่งแวดลอม (EIA) การประเมินผลกระทางสังคม (SIA)
และการประเมนิ ผลกระทบทางสุขภาพ (HIA)

๓) สามารถจัดหาลําดับขั้น กําหนดกรอบมาตรการ ลดผลกระทบใหหมดไปและสงเสริม
ผลกระทบเชิงบวกที่มากขึน้

บทที่ ๙ : การบริหารนโยบายสาธารณะกบั การวางแผนของประเทศไทย ๒๙๗

(๒) เสนอทางเลือกในการแกปญหาของสังคม เพ่ือตอบสนองความตองการของชุมชน ดวย
ความเขา ใจและความตระหนกั ถงึ ฉันทามติของชมุ ชนและตวั บุคคล

๑. สง เสริมการมสี ว นรวมของชุมชน และเปนการมีสวนรวมดว ยจิตใจทเี่ ปด กวาง
๒. เตรียมการ กลวิธี เพอื่ การเปลย่ี นแปลงและการพัฒนาชุมชน
๓. การนาํ ไปสวู ิถีชวี ติ ขุมชนบนพ้ืนฐานเศรษฐกิจและสงั คมทย่ี อมรับได

(๓) ความเขาใจถงึ ความตองการและรปู แบบของผมู สี วนไดเ สียจากโครงการหรือผลกระทบนั้น

นักประเมินควรทราบวา ใครที่จะไดรับประโยชนจากนโยบายหรือโครงการพัฒนา ใครไดรับ
ผลกระทบเชิงลบจากโครงการ ทําใหรูถึงกลุมประชาชนท่ีไดรับผลกระทบและความตองการของทุกฝาย
ดังนั้น การวิเคราะหผลกระทบทางสังคม มีจุดมุงหมายเพื่อลดโอกาสที่จะเกิดความขัดแยงระหวาง
ภาครัฐบาลกับประชาชนและชมุ ชนจากนโยบายภายใตการพัฒนาโครงการตางๆ แกไขความเสียหายและ
ความสญู เปลา ทอี่ าจมขี ้ึน

ยกตัวอยางเชน กรณีโครงการสรางทางดวนเพ่ือแกปญหารถติดในกรุงเทพมหานคร ดําเนิน
โดยการสรางทางดวนขามผานมัสยิสและชุมชนบานครัว ซ่ึงเปนชุมชนขนาดเล็ก ดั้งเดิมมีวิถีชีวิตและ
ประวัติศาสตรของตนเอง การดําเนินการดังกลาวทําใหเกิดปญหาความขัดแยงข้ึนเน่ืองจากรากเหงาของ
สังคมชุมชนมีรูปแบบเฉพาะและมีความสัมพันธเชิงซอน เหตุการณน้ีถือเปนวิกฤตทางสังคม แมวา
โครงการทางดว นเปนโครงการในการแกไขปญหาจราจรของคนสวนใหญ แตกลับเปนแหงกําเนิดใหมของ
ปญหากอผลกระทบที่สอง เกิดความขัดแยงทางสังคม ซ่ึงเปนกระทบทางสังคมใหม เกิดการคัดคานและ
ขยายความขดั แยงทางสังคมในวงกวาง ถาการแกปญหาความขัดแยงดังกลาวดวยความรุนแรงหรือไมไดมี
การเตรียมการที่ดี หรือขาดการประเมินผลกระทบกอน การตัดสินใจที่ผิดพลาดอาจทําใหเกิดเปน
ผลกระทบเปน ลูกโซอืน่ ๆ ตามมา และในทายท่สี ุดโครงการจึงตองเปลี่ยนแปลงวิธีดําเนินการ และเสนทาง
ของโครงการ๒๐ ดังนั้น ในท่ีนี้ ผูเขียนจะขอนําเสนอหลักการในการวิเคราะหผลกระทบตอดานตางๆ ซึ่งมี
รายละเอยี ด ดงั ตอ ไปนี้

๑) หลกั การพื้นฐานในการวิเคราะหผ ลกระทบทางสังคม ประกอบดวย๒๑
(๑) การเคารพตอความหลากหลายของสาธารณชน
เนื่องจากการวิเคราะหผลกระทบทางสังคม เก่ียวของกับชุมชนโดยตรง ดังนั้น การมีสวน

รวมของชุมชนจงึ มีความจาํ เปน การใหป ระชาชนเขามามีสวนรวมควรเปนกระบวนการท่ีคลองตัวและเกิด
การตอบสนองระหวางกัน โดยสมาชิกของชุมชนควรเขารวมกระบวนการวิเคราะหผลกระทบทางสังคม
อยา งเต็มรูปแบบอยางสมัครใจ คาํ วา “ความหลากหลาย (Diversity)” มีความสําคัญ เปนสิ่งจําเปนที่ตอง
ใหกลุมตางๆ ท่ีไดรับผลกระทบมีโอกาสเขารวมตามเงื่อนไขของความแตกตาง ในอีกแงหน่ึงการวิเคราะห
ผลกระทบทางสังคมจะชวยชี้ชัดวากลุมใดในสังคมท่ีจะไดรับผลกระทบ จากโครงการ และจะมีวิธีจัดการ
ปญหาใหกลุมคนเหลานี้อยางไร ความเก่ียวของของชุมชนควรครอบคลุมถึงกลุมที่ไมมีโอกาสเขารวมใน

๒๐ เร่ืองเดียวกนั , หนา ๒๕.
๒๑ เร่ืองเดียวกัน, หนา ๓๓-๔๕.

๒๙๘ บทที่ ๙ : การบริหารนโยบายสาธารณะกับการวางแผนของประเทศไทย

การตัดสนิ ใจกบั ภาครัฐ เพราะอุปสรรคทางวฒั นธรรม ภาษา และเศรษฐกิจดวย ซึ่งความหลากหลายนี้เอง
จกั นําพาความแตกตางของทางออกในการพัฒนาไดจากรากฐานความหลากหลายทม่ี ี

(๒) การใหความเปน ธรรมตอ กลุมผูไดรบั ผลกระทบ
พ้นื ฐานของการวเิ คราะหผลกระทบทางสังคม คือ การวิเคราะหวา ใครไดใครเสียในแตละ
ทางเลือก ส่ิงสําคัญคือตองวิเคราะหวาทางเลือกหนึ่งๆ อาจจะกอผลไมพึงประสงคตอสิ่งแวดลอม หรือ
สงั คม มผี ลกระทบรายแรงตอสุขภาพของประชาชน หรอื ชนกลุมนอยใดๆ ควรพิจารณาถึงความเปนธรรม
ตอผูไดรับผลกระทบโดยการศกึ ษาหารืออยางใกลชิด และใหความเห็นใจกับกลุมผูไดรับผลกระทบ ชุมชน
ขางเคียงกลุมตางๆ โดยเฉพาะอยางยิ่งกลุมผูมีรายไดนอย ชนกลุมนอย ผูดอยโอกาสทางสังคม เปนตน
การวิเคราะหผลกระทบเหลาน้ีตองเริ่มในชวงกําหนดขอบเขตโครงการหรือศึกษาความเปนไปได เพ่ือให
แนใ จวาปญหาจะไมไ ดถูกละเลย
(๓) การมุงวเิ คราะหป ระเดน็ ท่ีเกี่ยวของจริง
ในการกําหนดขอบเขตการวิเคราะหผลกระทบทางสังคม ควรจะพิจารณาประเด็นที่
เก่ยี วขอ งจริงๆ ไมใชครอบคลุมเฉพาะประเด็นที่ศึกษางายหรือที่ฝายหนึ่งฝายใดตองการเทาน้ัน เชน ตอง
ไมมุง วิเคราะหเ ฉพาะดานเศรษฐกจิ และประชากรศึกษา ตัวอยางเชน โครงการแกปญหาความยากจน การ
แปลงสินทรัพยเปนทนุ การวิเคราะหโดยใชขอมูลเฉพาะประชากรที่มีเอกสิทธิ์ข้ึนทะเบียนตามกฎหมายไว
เทานั้นอาจไมกอประโยชนสูงสุด เพราะประชาชนท่ียากจนจริงท่ีถือครองพ้ืนที่สาธารณะจะไมมีเอกสาร
สิทธิ์ใดๆ ที่รัฐบาลออกให จึงตองตรวจสอบจนมั่นใจวาขอบเขตการวิเคราะหไดครอบคลุมทุกประเด็นท่ีมี
ความสําคญั ซงึ่ สงผลกระทบแทจ ริงกับชมุ ชน และกลุมตางๆ ทุกกลุมทั้งตามเอกสารทะเบียนนอกทะเบียน
ของรัฐ
(๔) การระบุวิธีการศึกษาท่ีเหมาะสม และสมมุติฐานท่ีใชในการวิเคราะหผลกระทบ
ทางสังคม การจัดลาํ ดับความสาํ คญั ของปญ หาและผลกระทบ ท่ีสาํ คญั ควรยึดหลกั ความเกยี่ วขอ ง
ในการวิเคราะหผลกระทบทางสังคมควรระบุวิธีการที่เลือกตามลําดับความสําคัญ และ
สมมติฐานตางๆ ทเี่ หมาะสมกบั สภาพแวดลอ มเฉพาะของชุมชนทองถิ่นในโครงการท่ีนําเสนอ รายงานการ
วิเคราะหผลกระทบทางสังคม ควรอธิบายถึงวิธีการที่นํามาใช และการพิสูจนสมมติฐานในการวิเคราะห
ผลกระทบทางสงั คมนัน้ ๆ ดวย
(๕) การช้ีใหเหน็ ถงึ ความสําคญั ของตัวแปรทางสังคม และความสําคัญของผลกระทบ
การวิเคราะหผลกระทบทางสังคม ควรพิจารณาถึงความสําคัญของตัวแปรทางสังคมหรือ
ของผลกระทบที่เกิดขึ้น เชน ในกรณีหนึ่งอาจเนนไปที่ผลกระทบท่ีเกิดกับการอยูอาศัยหรือรูปแบบการ
ดาํ รงชีวิต ขณะที่อีกดานหน่ึงอาจเนนไปท่ีผลกระทบตอครอบครัวท่ีทําอาชีพธุรกิจเล็กๆ ในพื้นที่ใกลเคียง
โครงการ ถามีเหตุผลที่ชัดเจนวาตัวแปรใดตัวแปรหน่ึงมีความสําคัญมากกวาตัวแปรอ่ืนๆ จะตองแสดง
เหตุผลใหชัดเจน ในทํานองเดียวกัน ควรใหเหตุผลท่ีเลือกพิจารณาในการใหความสําคัญกับประเด็น
ผลกระทบหนง่ึ ๆ มากกวา ประเดน็ อน่ื ๆ ดวย เชน กรณีโยกยายประชาชนจากพ้ืนท่ีสรา งเข่ือนสิริกิตตไปอยู
ในพ้นื ที่ใหมท่รี ัฐจัดใหต ามกฎหมาย แตไปทับซอนกบั พ้ืนท่ที ่มี ีประชาชนไปใชทาํ กินกอนแลว ผลตามมาคือ

บทท่ี ๙ : การบรหิ ารนโยบายสาธารณะกบั การวางแผนของประเทศไทย ๒๙๙

เกดิ ความขัดแยงทางสงั คม ประชาชนกลุมท่ีถกู โยกยายไมส ามารถทํากินไดตามมาตรการของรัฐ จึงตองไป
บุกรกุ อกี ครัง้ และก็เกิดความขัดแยง ในอดีต และอื่นๆ ตามมา

(๖) การประสานงานอยา งแข็งขนั และรวดเร็วกับผวู างแผนโครงการและทุกฝา ย
การวิเคราะหผ ลกระทบทางสังคมที่ดีไมใชการท่ีบริษัทฯ หรือที่ปรึกษาซ่ึงทํางานใหภาครัฐ
หรอื เอกชนนําเสนอ พิจารณา สรปุ ตดั สินใจรายงานฉบับสมบูรณโดยท่ีภาครัฐหรือผูมีสวนไดสวนเสียไมมี
สวนเกี่ยวของมากอนเลย โครงการดังกลาวมักจะเกิดปญหาของการทํางานในพื้นท่ีท่ีประชาชนไมทราบ
ควรเปน การดาํ เนินงานรว มกนั อยา งแข็งขนั และรวดเร็ว มีการประสานระหวางที่ปรึกษาและผูวางแผนของ
ภาครัฐและประชาชนตลอดทุกข้ันตอนของกระบวนการวิเคราะหและวางแผนโครงการซึ่งตองมีการ
ประสานงานกนั อยางใกลชิด ตัวอยาง กรณีปญหาการแลกเปลี่ยนขอมูลในโครงการพัฒนาขนาดใหญของ
รฐั เพ่ือใหผ ูวางแผนและตดั สนิ ใจของภาครัฐรับทราบถึงปญหาท่ีอาจเกิดขึ้น และมีโอกาสท่ีจะแกไขกอนท่ี
ทุกส่ิงทุกอยางจะสายเกินไป อาทิเชน กรณีการศึกษาทางพิเศษเลียบชายฝง ตัดขามทะเลเพ่ือระบาย
ยวดยานจากสมุทรสาครถึงเพชรบุรี พบวาประชาชนยืนยันวาไมทราบมากอนและระบุถึงการขาดการมี
สวนรวมต้ังแตการเริ่มโครงการ ประชาชนและผูมีอาชีพประมง ฯลฯ ออกมาคัดคาน ภาครัฐเองเชื่อวา
ประชาชนทราบแลวโดยพิจารณาจากแบบสอบถามจํานวนหนึ่งตามรายงาน ซ่ึงประชาชนยืนยันวาขาด
การประชาสัมพันธในวงกวางใหประชาชนทราบ อยางไรก็ตามมีการแสดงตนคัดคานรายงานประเมินผล
กระทบส่ิงแวดลอม (EIA) ดงั กลา ว ในป พ.ศ. ๒๕๔๘ ตวั โครงการฯ ไมผานความเห็นชอบจากทางราชการ
โครงการจงึ ดาํ เนินการมไิ ดดวยกอ ใหเกดิ ปญหา และขาดมาตรการลดผลกระทบตอ ส่ิงแวดลอ มทด่ี พี อ
(๗) การเลือกใชบุคลากรท่ีมีความสามารถ และประสบการณในการวิเคราะห
ผลกระทบทางสงั คม
บุคลากรที่ดีท่ีสุดของภาครัฐหรือประชาชนที่จะมาชวยใหความคิดเห็น ฯลฯ ทําการ
วเิ คราะหผ ลกระทบทางสงั คม ควรเปน นักวิชาการผชู ํานาญการ (Experts) ทีม่ คี วามเขาใจดานสังคมวิทยา
ท่ีไดรับการฝกอบรม และมีประสบการณในการสํารวจทางสังคม มีความคุนเคยกับวิธีการศึกษาทางดาน
สังคมเปนอยา งดี บุคลากรเหลานี้ตองทํางานเปนทีม นักมานุษยวิทยาทางวัฒนธรรม นักสังคมศาสตร นัก
ภูมิศาสตรทางวัฒนธรรม สังคม และสมาชิกในวงการที่เก่ียวของหรือคณะกรรมการเฉพาะกิจ (Ad Hoc
Committee) อยางไรก็ตาม ผูเช่ียวชาญในสาขาอื่นๆ อาทิเชน เศรษฐศาสตร สังคมประวัติศาสตร อาจ
ชว ยวิเคราะหผลกระทบทางสังคมใหเดนชัดข้ึน ถาผูวิเคราะหมีความสนใจและไดรับการฝกฝนมา ในทาง
ตรงขามนกั มานษุ ยวทิ ยาและนักสงั คมวิทยาบางคนอาจไมม ีความสนใจในเร่อื งการวิเคราะหผลกระทบทาง
สังคม และไมม ปี ระสบการณใ นการประยุกตใ ชก ับการศึกษาน้ีไดเชน กนั
ดังน้ัน การเลือกบุคลากรที่จะมาทําการวิเคราะหผลกระทบทางสังคมจะตองเลือกอยาง
พถิ พี ถิ ันทงั้ ในแงเคยผา นการฝก อบรม และมีประสบการณกบั งานประเภทน้ี สามารถวิเคราะหเชิงระบบจึง
จะเหมาะทจี่ ะเปนผวู เิ คราะหและเลอื กประเด็นในการประเมินได

๓๐๐ บทที่ ๙ : การบริหารนโยบายสาธารณะกบั การวางแผนของประเทศไทย

(๘) การจดั ทาํ มาตรการและแผนตดิ ตามตรวจสอบ ในการแกไ ขผลกระทบทางสงั คม
การวิเคราะหผลกระทบทางสังคม ไมใชเปนเพียงการวิเคราะหผลกระทบหลักการพ้ืนฐาน
ในการจัดทํามาตรการและแผนแกไขผลกระทบทางสังคม แตยังรวมถึงแผนการติดตามตรวจสอบความ
สมั ฤทธผิ์ ลของแผนแกไ ขน้ี โดยการมสี วนรว มของทกุ ฝา ย
(๙) การอางองิ แหลงขอมลู
การจัดทํารายงานการวิเคราะหผลกระทบทางสังคมที่ดีจะตองอางอิงแหลงท่ีมาของขอมูล
ทีใ่ ชวเิ คราะหด ว ย เพราะในหลายกรณีตองสามารถทําใหกลุมชนตางๆ มีความเขาใจในผลการศึกษาวาอยู
ในวถิ ีของส่ิงที่ปฏิบัติไดตามกฎหมาย ถายังไมสามารถรับประกันความอุนใจได ผูประสานงานกับ ทุกฝาย
ควรจะเปนผูที่แจงขาวแกชุมชนและควรมีความเขาใจในรายละเอียด จึงตองมีการบริหารจัดการระบบ
ฐานขอมูล (Management of Information System) ไดเปนอยางดี บนความเขาใจทางสถิติ การสุม
และเกบ็ ตวั อยางจะทําใหง านนนี้ า เชือ่ ถือและมีความถูกตองเพิ่มข้ึนมากทสี่ ุด
(๑๐) การจัดทาํ แผนรองรับกรณีเกดิ ชองวา งระหวางขอ มูล
เปนเร่ืองปกติท่ีไมสามารถรวบรวมขอมูลทุกอยางท่ีตองการไดภายในเวลาจํากัด ผู
วิเคราะหจําตองยอมรับในปญหาชองวางท่ีเกิดจากการขาดขอมูลบางสวน ท่ีอาจมีอยูแตไมสามารถ
รวบรวมไดทันเวลา และยอมรับในขอกังขาเก่ียวกับความนาเช่ือถือของขอมูลบางอยางที่ไดมา ในการ
ปรึกษาหารือกับผูวางแผนขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ประชาชน ฯลฯ นักวิเคราะหขอมูลตอง
ประเมนิ ความสําคญั ของขอ มลู ทข่ี าดหายไป และวางแผนจัดเก็บขอมูลน้ันในอนาคต หรือหาวิธีดําเนินการ
คาดการณ ทํานายกับลักษณะขอมูลท่ีขาดหายไป โดยสามารถประเมินผลกระทบและสรางมาตรการโดย
วางแผนไดดีโดยไมตองใชขอมูลท่ีครบถวนจากขอมูลท่ีขาดเหลานั้น ณ ขณะวิกฤต อยางไรก็ตามตองมี
แผนติดตามขอ มูลสวนทขี่ าดหายใหไ ดม ากทสี่ ุดในวาระตอไป
ยกตัวอยาง: ขอมูลที่ตองมีการตรวจสอบ ในการประเมินผลกระทบทางสังคม (SIA) ใน
ประเดน็ ความหลากหลายหรอื เง่อื นไขของความแตกตาง๒๒ อาทเิ ชน
(๑) ลกั ษณะของประชากร

๑) โครงสรางประชากรในปจจุบันของกลุมที่คาดวาจะไดรับผลกระทบเปนอยางไร
เปนโครงสรางทค่ี งทีแ่ ลว หรือยังมีการเปล่ียนแปลงอยหู รือไมมแี ละมีแนวโนม อยา งไร ?

๒) มีรูปแบบกลมุ ทางสงั คมอยางไร อาทิ กลุมออมทรัพย กลุมเยาวชนและกลุมตางๆ
มีบทบาททางสังคมภายในชุมชน หรือไม? อยา งไร ?

๓) มีการแบงแยกกลุมทางสังคมอยางไร อาทิเชน กลุมออมทรัพย กลุมเยาวชนและ
กลมุ ตา งๆ มบี ทบาททางสังคมภายในชมุ ชนหรือไม อยา งไร?

๔) ฐานะทางเศรษฐกจิ การจา งงานและการกระจายรายไดของประชาชนเปน เชน ไร ?

๒๒ เรือ่ งเดียวกนั , หนา ๓๗.

บทท่ี ๙ : การบริหารนโยบายสาธารณะกบั การวางแผนของประเทศไทย ๓๐๑

๕) ลกั ษณะการทํากิน การจางงานในทองถ่ินเปนอยางไร กิจกรรมท่ีทํากิน จางงานมี
อะไรบาง (โดยเฉพาะในกลุมของผูที่อาจจะไดรับผลกระทบจากโครงการ) จํานวนประชากรที่ตกงานเปน
กลุม ใด ? มจี ํานวนเทา ใด ? อยา งไร ?

๖) โครงสรางประชากรชนิดประเภทกลุมยอย ประชากรแฝง มีการอพยพเขาออก
ของประชากรในกรณีตางๆ อยางไร ? หรือมีการยายเขา-ออก ในโอกาสใดเปนกรณีพิเศษหรือไม ?
อยา งไร ? ปรากฏตวั ของกลมุ ประชากรใหมท ่จี ะเคลื่อนไหว และมบี ทบาทสังคมอยางไร ?

๗) กจิ กรรมหรือโครงการที่ทําจะมีผลกระทบตอกลมุ ประชากรใด หรือไม? อยา งไร ?
(๒) โครงสรา งของชุมชน และสถาบันทางสงั คม

๑) ชุมชนท่ีจะไดรับผลกระทบมีโครงสรางอยางไร ท้ังกลุมที่ขึ้นทะเบียนกับทาง
ราชการ และกลุมท่ีไมไดข้ึนทะเบียน หรือเปนกลุมที่มักรวมตัวกันเนื่องจากปจจัยทางวัฒนธรรมประเพณี
กลุม อาสาสมัครตา งๆ และกลุมผสู นใจในเรอ่ื งใดๆ ในเร่ืองเดียวกัน

๒) อัตราการจางงาน ฐานะทางเศรษฐกิจและสังคมของ แตละกลุมเปน อยางไร ?
๓) มีความไมเสมอภาคทางเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรมระหวางประชากรกลุมท่ีมี
เชอ้ื ชาติตา งกัน หรือมีผลมาจากปจ จัยอื่นๆ หรอื ไม ?
๔) กลุมตางๆ เคยไดรับผลกระทบอะไรจากการเปล่ียนแปลงตางๆ ในอดีตและ
อนาคต ?
๕) พลวัต เครือขาย มีการเช่ือมโยงกับองคการระดับภูมิภาค และองคกระดับชาติ
หรอื สาธารณชนอยางไร ?
๖) จะเกิดการเปล่ียนแปลงอยางไรกับตัวแปรดังกลาวขางตนจากโครงการหรือ
กิจกรรมที่จะทาํ ?

(๓) กลุมการเมืองและสังคม
๑) การกระจายอํานาจและความรับผิดชอบภายในชุมชนเปนอยางไร ทั้งแบบเปน

ทางการ และไมเ ปน ทางการ ?
๒) ผมู สี ว นเก่ยี วของมใี ครบา ง รวมถึงสถานภาพสงั คม ?
๓) ผูมสี วนเกีย่ วขอ งใหค วามสนใจเรอ่ื งใด ?
๔) มีการบรหิ ารจัดการอํานาจภายใน และภายนอกอยางไร ?
๕) ผูมีสวนเกี่ยวของมีปฎิกิริยาและตอบสนองตอโครงการ นโยบายหรือกิจกรรมท่ี

เสนอยา งไร ?

(๔) ปจจัยสวนบุคคล และครอบครวั
๑) ปจจัยอะไรบางท่ีมีผลกระทบตอรูปแบบกิจกรรมวิถีชีวิตประจําวันของกลุมที่จะ

ไดรบั ผลกระทบในชุมชน ?
๒) รูปแบบความสมั พันธข องครอบครวั เพือ่ น และคนรูจกั เปนอยา งไร ?

๓๐๒ บทที่ ๙ : การบรหิ ารนโยบายสาธารณะกับการวางแผนของประเทศไทย

๓) รูปแบบของผูอาศัยมีความมั่นคงทางสังคม เศรษฐกิจ ฯลฯ อยางไรเมื่อไดรับ
ผลกระทบ ?

๔) ประชาชนในกลุมตา งๆ มคี วามรูส กึ พงึ พอใจในการดาํ เนินชีวิตหรือไม ?
๕) ประชาชนมีความสนใจอยางไรกับผลท่ีไดรับจากโครงการท่ีเสนอ ตอการดําเนิน
ชีวติ และสง่ิ ทโี่ ครงการจะปรบั ปรุงใหดขี ้นึ ?
๖) ประชาชนมีทาทีอยางไรตอความเสี่ยง สุขอนามัย และความม่ันคงทางเศรษฐกิจ
และสงั คมทเ่ี ปน ผลมาจากโครงการท่เี สนอ ?
๗) ประชาชนมคี วามคดิ เหน็ ตอ คณุ คาของสง่ิ แวดลอ มอยา งไร ?
๘) ประชาชนมีความกังวลตอการโยกยาย หรือเปลี่ยนที่อยูใหมที่อาจเปนผลมาจาก
โครงการที่เสนอหรือไม ?

(๕) ทรัพยากรชุมชน
๑) ประชาชนใชท่ีดิน ส่ิงแวดลอมและธรรมชาติอยางไร เปนการใชเพื่อการดํารงชีพ

หรือไม ใชทางดานจิตใจหรือไม หรือใชเพื่อการพักผอนหยอนใจ มีความขัดแยงระหวางการใชแบบตางๆ
หรอื ไม ? อยา งไร ?

๒) มีความหวงแหนหรือการนับถือทรัพยากรในชุมชน สิ่งแวดลอมทางธรรมชาติหรือ
ในเชิงศาสนาหรือไม ?

๓) มคี ุณคา ทางวฒั นธรรม พื้นที่เชิงพาณิชย คุณคาทางสิ่งแวดลอม อาทิ พ้ืนที่สําหรับ
การพักผอ นหยอ นใจหรือพ้นื ที่สําหรบั การพบปะสังสรรคของชุมชนใกลเคยี งหรอื ไม ? อยางไร ?

๔) มีคุณคาทางวัฒนธรรมในดานของความสัมพันธทางสังคม เชน มีการจัดตั้งเปน
ชมรม หรอื กลมุ แบบไมเ ปน ทางการหรือไม ? อยา งไร ?

๕) มคี ุณคาทางประวตั ิศาสตร สถาปตยกรรม วิชาการในอนาคตหรือการเก็บรวบรวม
โบราณวตั ถหุ รือเอกสารทางประวัติศาสตรห รอื ไม ? อยางไร ?

๖) มกี ารบริการชุมอยางไร มีระบบสาธารณูปโภคตางๆ เชน ระบบนํ้าประปา ระบบ
ฟา โรงเรยี น วัฒนธรรมและการบริการสาธารณสขุ หรือไม ? อยางไร ?

๗) โครงการทีเ่ สนอมผี ลกระทบตอตัวแปรดังกลา วขา งตนอยางไร ?

๒) หวั ขอสาํ คัญเพ่อื เตรยี มการและวางแผนการประเมินและวิเคราะหผลกระทบทางสังคม
ซึ่งประกอบดว ยข้นั ตอน ดงั น้ีคอื ๒๓

ขนั้ ตอนที่ ๑ ประมวลสถานภาพทางสังคม (Social Status)
โดยเนน การสรางความเขาใจของภาพรวมท่ีเกิดขึ้น (Scenario) เง่ือนไข (Conditions) สภาพ
ปญหา (Problems) ในดา นตา งๆ อาทเิ ชน รัฐศาสตร การเมืองเศรษฐกิจ การปกครองและสังคม โดยเนน

๒๓ เร่อื งเดียวกนั , หนา ๓๙-๔๕.

บทที่ ๙ : การบริหารนโยบายสาธารณะกับการวางแผนของประเทศไทย ๓๐๓

วเิ คราะหหากลุม ผูไดรับผลกระทบ จากประวัติความเปนมาของชุมชนและโครงการหรือนโยบายหรือสิ่งท่ี
กอ ใหเ กิดผลกระทบ

ข้ันตอนท่ี ๒ พจิ ารณาเลือกวิธกี ารประเมนิ
เริม่ จากการกําหนดตวั แปรทางสังคม (Social Parameters) ดัชนชี ้ีวัดและคํานึงถึงเคร่ืองมือที่
จะใชในการประเมิน อาทิ การศึกษา สํารวจ ตรวจวัด ฯลฯ การไดมาซึ่งขอมูล ผลการประเมิน วิเคราะห
กลมุ ผูเกี่ยวของจากทกุ ฝาย ไมวาจะเปนชุมชนขนาดเล็กหรือสังคมเมืองขนาดใหญ

ขนั้ ตอนท่ี ๓ การเลือกและเตรยี มการวิเคราะหขอมลู
จัดประเภทของขอมูล พิจารณาถึงคุณลักษณะของขอมูล เทคนิคและวิธีการวิเคราะห
ประเมนิ รวมถึงการใชค าทางสถิติ เพือ่ พิจารณา เปรยี บเทียบ คาดการณและประเมิน ผลกระทบทีเ่ กดิ ขนึ้

ข้ันตอนท่ี ๔ จดั ทําแผนการมีสว นรวมของประชาชนที่มีประสทิ ธภิ าพ ซึ่งประชาชนท่ีไดรับ
ผลกระทบทง้ั หมดไดเ ขา รวม โดยเฉพาะผูม สี ว นไดส วนเสีย (Stakeholder)

ระดับการมีสวนรวมของประชาชนจะตองมีความหลากหลายตามลักษณะผูไดรับผลกระทบ
ของโครงการ เชน โครงการจัดการขยะมูลฝอย และการจัดการน้ําเสียจะตองทําการประชาสัมพันธและ
สํารวจทางสังคมตั้งแตเร่ิมตนโครงการ ซึ่งจะเปนประโยชนในการเขาใจลักษณะโดยทั่วไปของชุมชน
ชใ้ี หเ ห็นถงึ กลมุ ทอี่ าจไดรับผลกระทบ เขาใจถึงความสามารถของชุมชน อาทิ ในการจายคาบริการจัดการ
ขยะมูลฝอยและนํ้าเสยี หรือ การหาแนวทางสรา งจติ สาํ นกึ ของประชาชนตอปญหาขยะมูลฝอยและนํ้าเสีย
โดยใหการศึกษาทางดานสิ่งแวดลอม และทําใหประชาชนมีสวนรวมกับโครงการที่เสนอ ซ่ึงสามารถใช
เทคนิคการประเมนิ สภาวะชนบทอยางเรงดวน (Rapid Rural Appraisal : RRA) และการประเมินสภาวะ
ชนบทอยางเรงดวนโดยการมีสวนรวม (PRRA) โดยเนนกลุมผูมีสวนไดสวนเสีย (Stakeholder) หรือ
กระบวนการอ่นื ๆ ทเ่ี หมาะสมกับสภาพพืน้ ท่ี

ขนั้ ตอนท่ี ๕ การระบุทางเลือกตางๆ และขอ มลู รายละเอียดของแตล ะทางเลอื ก
ควรมีการกําหนดทางเลือกตางๆ ตามวัตถุประสงคของการแกไขปญหาผลกระทบและความ
ตอ งการสําหรับการแกปญหาหรือกิจกรรมท่ีเสนอ ผูวิเคราะหผลกระทบทางสังคมจะตองทําการพิจารณา
และหาขอ มลู เพมิ่ เติมใหเพียงพอสําหรับแตละทางเลือก เพื่อท่ีจะทําการวิเคราะหเปรียบเทียบ ซ่ึงขอมูลท่ี
จาํ เปน สาํ หรบั การประเมนิ ทางเลือกตางๆ ขอยกตวั อยา ง ดงั น้ี

๑) สถานที่ตง้ั หรือพนื้ ที่ดําเนนิ การ
๒) ขนาดพ้ืนทีท่ ี่ตอ งจดั หา รวมถึงพ้ืนที่สําหรับส่ิงอํานวยความสะดวกตางๆ อาทิเชน ถนน
ระบบสาธารณูปโภค ฯลฯ
๓) รูปแบบผลกระทบ (Impacts) และการเปล่ียนแปลง (Changes) อาทิเชน โอกาสที่
จะตอ งโยกยา ย ประชาชนทีอ่ าศยั อยูในพ้ืนทแ่ี ละจํานวนของประชาชนที่ไดรับผลกระทบ รวมถึงการเสนอ
มาตรการชดเชย

๓๐๔ บทที่ ๙ : การบริหารนโยบายสาธารณะกับการวางแผนของประเทศไทย

๔) โอกาสท่ีจะเกิดผลกระทบทางลบตอชุมชนรอบๆ พ้ืนท่ีโครงการและทางเลือกที่จะลด
ผลกระทบ

๕) ขนาด และขดี ความสามารถในการรองรบั ของระบบและการขยายตวั หรอื พื้นที่ใหม
๖) ตน ทุนและงบประมาณสาํ หรับการกอ สรา ง การดําเนนิ งานและบํารุงรกั ษา
๗) ระยะเวลาการกอสรา ง และกาํ หนดการดําเนนิ งาน
๘) ความตองการแรงงานในพืน้ ที่สาํ หรบั การกอ สรา ง และระบบการดําเนนิ งานเปน ระบบ
๙) ความตองการทางดานเทคนิค ความคลองตัวทางดานงบประมาณในการดําเนินงาน
และบาํ รงุ รกั ษา

ขัน้ ตอนท่ี ๖ การเกบ็ ขอมูลพ้ืนฐานของชุมชนในพ้นื ท่ี
หลังจากการกําหนดวิธีการทํางานรวมกับประชาชนในพื้นท่ี จนไดรับการยอมรับจาก
ประชาชน และไดรวบรวมขอ มลู ของทางเลอื กตา งๆ แลว ผูวเิ คราะหผลกระทบทางสังคมควรจะส่ือใหเห็น
ถึงสภาพที่เปนอยูในปจจุบันของแตละพ้ืนที่ที่อาจไดรับผลกระทบโดยทําการสํารวจทางสังคม โดยเนน
คณุ คา ของความเปน สงั คมชุมชน เพ่ือตอบคําถามดงั ตอไปนี้

๑) ประชาชนกลุมใดท่ีอาจไดรับผลกระทบ มีจํานวนเทาใด ประชาชนเหลาน้ีอยูรวมกัน
เปนกลมุ หรือกระจดั กระจาย ?

๒) ประชาชนแตละกลุมมีความสัมพันธกับสิ่งแวดลอมตามธรรมชาติ หรือสิ่งแวดลอมท่ี
มนุษยส รา งขน้ึ ?

๓) ประชาชนแตล ะกลุมมีประวตั ิความเปนมาและทิศทางในอนาคตเปนอยา งไร ?
๔) กลุมการเมือง สังคม โครงสรางและความสัมพันธของเครือขายในแตละกลุมของ
ประชาชนเปน อยา งไร ?
๕) มกี ลมุ ผูม รี ายไดน อยหรือชนกลุมนอ ย กลมุ ผดู อ ยโอกาส เขารวมดวยหรือไมและมีความ
ตองการพเิ ศษอะไร ?
๖) ลกั ษณะทางวัฒนธรรม และความคดิ ของแตละกลุมเปนอยางไร ? มีความคิดตอองคกร
การเมืองและสังคมอยา งไร ? มคี วามสัมพันธกบั ส่งิ แวดลอ มรายรอบอยางไร ? ปรากฏการณชนิดใดเกิดข้ึน
เมือ่ ผลกระทบกอการเปลยี่ นแปลงทางสังคมและวฒั นธรรม ?
๗) ลักษณะทางเศรษฐกิจและประชากรท่ีเก่ียวของเปนอยางไร ? สภาพการวางงานเปน
อยางไร ? มีท่ีอยูอาศัยเพียงพอหรือไม ? การเขาถึงระบบสาธารณูปโภคเปนอยางไร ? รวมถึงการศึกษา
การบริการทางสาธารณสุข การขนสงเปนอยา งไร ? มกี ารเคลื่อนยายของประชากรเขา-ออกจากพ้ืนที่ตาม
ฤดกู าลหรือรปู แบบอื่นหรือไม ฯลฯ

ขนั้ ตอนที่ ๗ การกําหนดขอบเขตที่ถกู ตองของการวเิ คราะหผลกระทบทางสังคม
จะตองกําหนดขอบเขต ของการวิเคราะหผลกระทบทางสังคมใหชัดเจนและกําหนดวิธีท่ี
ถูกตองเพื่อใหไดประเด็นท่ีถูกตอง การกําหนดขอบเขตควรมีการปรึกษาหารือกับกลุมท่ีไดรับผลกระทบ
โดยใชก ระบวนการมสี วนรวมของประชาชน ปจ จัยทตี่ อ งพจิ ารณา มีดงั น้ี

บทท่ี ๙ : การบริหารนโยบายสาธารณะกับการวางแผนของประเทศไทย ๓๐๕

๑) จํานวนประชาชนที่คาดวาจะไดรบั ผลกระทบ ระดับความเปราะบาง (Sensitivity)
๒) การคงอยูข องกลมุ ที่เสยี ประโยชน เชน ชนกลุมนอ ยทางเช้อื ชาติ หรือศาสนา
๓) ระยะเวลาท่คี าดวา จะไดร ับผลกระทบ ความถี่ (Frequency)
๔) ผลกระทบตอเนื่องท่อี าจเกิดขน้ึ หรือสามารถยอ นกลับมาเกิดใหม (Reversibility)
๕) ผลประโยชน และตน ทนุ ของกลุมที่ไดรบั ผลกระทบ
๖) ความจําเปนของการลดความรนุ แรงของปญ หา การชดเชย การเยียวยา
๗) การตดั สินใจตอบสนองที่ตรงกับปญหา
๘) ส่งิ ที่คาดไมถ ึง คาดการณผ ดิ พลาด ความเสีย่ ง
๙) ขอโตแ ยง ความขัดแยง ฯลฯ

ข้นั ตอนที่ ๘ คาดคะเนผลกระทบที่อาจเกดิ ข้นึ
หลงั จากกําหนดขอบเขตของการวิเคราะหผ ลกระทบทางสังคมแลว การวเิ คราะหเชิงลึกจะเร่ิม
จากการหาผลกระทบท่ีอาจเกิดขึ้นจากโครงการท่ีเสนอพรอมกับทางเลือกตางๆ ภายใตพ้ืนฐานความรูที่มี
เก่ยี วกบั โครงการ และทางเลือกที่พิจารณาซึ่งเก่ียวกับการเลือกสถานท่ีต้ังโครงการ และประชาชนท่ีไดรับ
ผลกระทบ การวิเคราะหจะศึกษาขอมูลที่เก็บรวบรวมได บันทึกท่ีเก่ียวของกับเหตุการณคลายๆ กันหรือ
ประชาชนท่ีคลายกัน ขอมูลสํามะโนประชากรและสถิติประชากร แหลงขอมูลภาคสนามที่ไดจากการ
สัมภาษณการประชุม การสํารวจ และการสังเกต การตรวจวัดมีหลายวิธีในการคาดการณผลกระทบที่จะ
เกิดข้ึน รายละเอียดจะข้ึนกับปจจัยตางๆ อาทิเชน ขอบเขตของโครงการที่เสนอ พ้ืนที่ท่ีเกิดผลกระทบ
และขอ มลู ท่มี อี ยู ซึง่ การคาดคะเนมีดังตอ ไปน้ี

๑) การเปรียบเทียบ: เปรียบเทียบเหตุการณท่ีตางกัน และผลท่ีเกิดข้ึนหรือกับหลักการ
ทางวิชาการ

๒) การประมาณการณเชิงเสน: ใชแนวโนมท่ีเกิดขึ้นในปจจุบัน สําหรับคาดคะเนใน
อนาคต

๓) การเพ่ิมขึ้นของประชากร: เหตุการณท่ีทําใหมีการเพิ่มขึ้นหรือลดลงของประชากรจะ
สงผลตอ การเปลีย่ นแปลงตวั แปรอื่นๆ เชน ทีอ่ ยอู าศยั และการใชทรัพยากร

๔) สถานท่ีจําลองและแบบจําลอง: ใชเหตุผลท่ีถูกตองตามหลักการและรูปแบบขอมูลมา
ทาํ สถานการณจ ําลอง

๕) คําแนะนําจากผูเชี่ยวชาญ: รับฟงความคิดเห็นจากผูเชี่ยวชาญกับสถานการณการ
เปลย่ี นแปลง

๖) การทดลอง คาดการณสิ่งที่จะเกิดข้ึนในอนาคตเชิงเปรียบเทียบ: ตัวอยางเชน การ
คาดการณผลกระทบท่ีอาจจะเกิดข้ึนตอธุรกิจขนาดเล็กของชุมชนกลุมนอยในอนาคต ในกรณีมีและไมมี
โครงการเกิดขน้ึ

๗) แบบจําลองทางสังคม เศรษฐกิจและคอมพิวเตอร: ท่ีเปนประโยชนตอการอธิบาย
และสรา งความเขา ใจตอ วิธกี ารตา งๆ ขา งตน