นโยบายสาธารณะและการวางแผน (Public Policy and Planning)

๑๐๖ บทที่ ๓ : การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ

เอกสารอา งอิงทายบท

เครือขายบริหารการศึกษา มสธ.54. แนวคิด หลักการเกี่ยวกับนโยบาย. [ออนไลน]. แหลงที่มา:

https://mystou.wordpress.com/2011/12/24/policiesedu/ [๒๒ ม.ี ค. ๒๕๖๒].

จุมพล หนิมพานชิ . “การกําหนดนโยบายสาธารณะ”. ใน เอกสารการสอนชุดวชิ านโยบายสาธารณะ

และการวางแผน. นนทบรุ ี : มหาวิทยาลยั สโุ ขทัยธรรมาธริ าช, ๒๕๔๘.

. การวิเคราะหนโยบาย: ขอบขาย แนวคิดทฤษฎี และกรณีตัวอยาง. นนทบุรี:

มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธริ าช, ๒๕๔๗.

ชัยอนันต สมุทวณิช. การเมืองกบั การบรหิ าร. กรงุ เทพมหานคร: สาํ นักพมิ พบรรณกิจ, ๒๕๒๓.

เดโช สวนานนท. คําอธิบายศัพทรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๑.

กรงุ เทพมหานคร: หจก. วที ซี คอมมิวนเิ คช่นั จาํ กัด, ๒๕๔๔.

ถวัลยรัฐ วรเทพพุฒิพงษ. การกําหนดและการวิเคราะหนโยบายสาธารณะ: ทฤษฎีและการ

ประยกุ ตใ ช. กรงุ เทพมหานคร: สถาบันบัณฑติ พัฒนบรหิ ารศาสตร, ๒๕๔๑.

ทศพร ศิริสัมพันธ. ความรูเบื้องตนเก่ียวกับนโยบายสาธารณะ. กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพ

จฬุ าลงกรณม หาวิทยาลัย, ๒๕๓๙.

ทองพันช่ัง พงษวารินทร. KPI และ Action Plan จัดทํา KPI และแปลงสูแผนปฏิบัติการ (Action

Plan) ใหไมพ ลาดเปา . นนทบรุ ี: ธงิ ค บยี อนด บุค ส จํากดั , ๒๕๕๕.

ปุระชัย เปยมสมบูรณ. การวิจัยประเมินผล: หลักการและกระบวนการ. กรุงเทพมหานคร: หจก.ที.

พ.ี เอ็น.เพลส, ๒๕๔๒.

ไพศาล สุริยะมงคล. “นโยบายสาธารณะของไทย”. ใน เอกสารการสอนชุดวิชานโยบายสาธารณะ

และการวางแผน. นนทบุรี: มหาวทิ ยาลัยสโุ ขทัยธรรมาธริ าช, ๒๕๓๕.

เรอื งวทิ ย เกษสุวรรณ. นโยบายสาธารณะ. กรงุ เทพมหานคร: บริษัทบพิธการพิมพ, ๒๕๕๑.

วิกพิ ีเดีย สารานกุ รมเสรี. ดมีตรี เมดเวเดฟ. [ออนไลน] . แหลงท่ีมา: https://th.wikipedia.org/wiki/

[๒๒ มี.ค. ๒๕๖๒].

. ทฤษฎเี กม. [ออนไลน]. แหลง ทม่ี า: http://th.wikipedia.org/wiki/ [๒๒ ม.ี ค. ๒๕๖๒].

. “นโยบายปฏิรูป” ของมีฮาอิล กอรบาชอฟ. [ออนไลน]. แหลงที่มา:

http://th.wikipedia.org/wiki/[๒๒ ม.ี ค. ๒๕๖๒].

. วลาดีมีร ปูติน. [ออนไลน]. แหลงท่ีมา: https://th.wikipedia.org/wiki/ [๒๒ มี.ค.

๒๕๖๒].

ศศิชา สืบแสง. นโยบายและการนํานโยบายไปปฏิบัติ . [ออนไลน]. แหลงท่ีมา:

https://www.google.co.th/url?sa [๒๓ มี.ค. ๒๕๖๒].

สมบัติ ธํารงธัญวงศ. นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะหและกระบวนการ.

กรุงเทพมหานคร: สาํ นักพิมพเสมาธรรม, ๒๕๔๙.

สมพร เฟองจันทร. นโยบายสาธารณะ: ทฤษฎีและการปฏิบัติ. กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพ

โอเดยี นสโตร, ๒๕๓๙.

ส ลิ ด ชู ช่ื น . น โ ย บ า ย ๔ ทั น ส มั ย ข อ ง จี น . [อ อ น ไ ล น ] . แ ห ล ง ท่ี ม า :

https://sites.google.com/site/salidandtom/ [๒๒ มี.ค. ๒๕๖๒].

บทที่ ๓ : การกาํ หนดนโยบายสาธารณะ ๑๐๗

B B C NEWS ไทย. (๑๒ มีนาคม ๒๕๖๓). ไวรัสโคโรนา: อนามัยโลกประกาศใหโควิด-๑๙ เปน “การ

ระบาดใหญ” ทั่วโลก. [ออนไลน]. แหลงท่ีมา: https://www.bbc.com/thai/international-

51838536 [๒๕ มี.ค. ๒๕๖๓].

David Easton. A framework for Political Analysis. N.J.: Prentice- Hall, 1959.

GotoKnow. แนวคิด หลักการเกี่ยวกับนโยบาย . [ออนไลน]. แหลงที่มา:

https://www.gotoknow.org/posts/369348 [๒๒ ม.ี ค. ๒๕๖๒].

Louis W. Koenig. An introduction to public policy. New Jersey: Prentice Hall, 1986.

บทที่ ๔

การนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏบิ ัติ

วัตถปุ ระสงคการเรยี นประจําบท

เม่อื ไดศึกษาเนอ้ื หาในบทน้ีแลว นิสติ สามารถ
๑. อธิบายความหมายของการนํานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ัติได
๒. จาํ แนกผูเกยี่ วของกับการนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิได
๓. มคี วามรูความเขาใจเกีย่ วกับขน้ั ตอนในการนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏิบตั ิ
๔. นําเอาตัวแบบไปวเิ คราะหการนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบตั ิได

ขอบขา ยเน้อื หาประจําบท

ความนํา
๔.๑ ความหมายของการนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏบิ ัติ
๔.๒ ความสาํ คัญของการนํานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ
๔.๓ ผูเก่ยี วของในการนํานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ัติ
๔.๔ ข้นั ตอนการนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏิบตั ิ
๔.๕ แนวคิดทฤษฎแี ละตัวแบบในการนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ
๔.๖ ความสําเร็จและความลม เหลวในการนํานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ
สรปุ ทา ยบท
คําถามทา ยบท
เอกสารอางองิ ทา ยบท

บทที่ ๔ : การนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบตั ิ ๑๐๙

ความนํา

หลงั จากทไ่ี ดศ ึกษาเร่ืองการกําหนดนโยบายแลว ข้ันตอนตอมาของกระบวนการนโยบาย คือ
การศึกษาถึงการนํานโยบายไปสูการปฏิบัติ ในข้ันตอนนี้มีความสําคัญอยางย่ิง เน่ืองจากนโยบายจะ
สามารถสนองความตอ งการของประชาชนไดอยางมีประสิทธิภาพหรือไมนั้น ก็ข้ึนอยูกับวิธีการในการ
นําเอานโยบายไปสูการปฏิบัติ สําหรับการนํานโยบายไปปฏิบัติในประเทศไทยน้ัน ไดมีนักวิชาการ
กลา วไววา ยังขาดการใชอ งคความรูใ นเรือ่ งที่เกี่ยวกับการนํานโยบายไปปฏิบัติ ผูท่ีเกี่ยวของกับการนํา
นโยบายไปปฏิบัติจะใหความสนใจกับการศึกษาการกําหนดนโยบาย และผลกระทบจากนโยบายเปน
หลัก ในเอกสารประกอบการสอนนี้กลาวถึงกระบวนการของนโยบาย โดยใหความสําคัญเสมอกันใน
๓ เรื่อง คือ การกําหนดนโยบาย การนํานโยบายไปปฏิบัติ และการประเมินผลนโยบาย ทั้งนี้ ก็
เนือ่ งจากไดพิจารณาแลววา องคความรูที่เกี่ยวกับการนํานโยบายไปปฏิบัติ มีความสําคัญไมย่ิงหยอน
ไปกวาข้ันตอนอื่นๆ เพราะภาพที่ปรากฏตอสาธารณะ ไมวาจะเปนชาวบานท่ีออกมาประทวง การไม
ยอมรบั โครงการขนาดใหญของรฐั การแสดงออกถงึ อารยขัดขนื และปฏิกิริยาตอบโตรัฐในหลากหลาย
รูปแบบ ลวนแลวแตเปนผลมาจากการท่ีรัฐเองขาดองคความรูทางดานการนํานโยบายไปปฏิบัติอยาง
ถกู วธิ ี

สําหรับการที่วงวิชาการ รวมไปถึงในวงการท่ีกํากับดูแลเรื่องนโยบายไมไดใหความสําคัญกับ
การนาํ นโยบายไปปฏบิ ตั มิ ากนัก ตามความเหน็ ของนกั วิชาการทง้ั ไทยและตางชาติ อธิบายไววา การท่ี
ในอดตี ไมคอยมีการพดู ถึงการนํานโยบายไปปฏบิ ัติ กด็ ว ยเหตผุ ล ๔ ประการ คือ

๑) เปนเพราะ Naive Assumption หรือฐานคติท่ีเพอฝน มักงาย มองวาการนําไปปฏิบัติ
เปนเรื่องงา ยๆ ใครๆ ก็ทําไดไมต องไปศึกษาใหวุนวาย

๒) การบริหารงานของรฐั บาลตอ งจัดทาํ งบประมาณประจําปอยูแลว เปนตัวบังคับวา ตองทํา
อะไรบางใหถูกตองตามท่ีงบประมาณกําหนด หมายความวาไปมุงเนนที่งบประมาณมากกวาการ
ปฏบิ ัติ ถา ใชเงินถกู ก็หมายความวา สาํ เรจ็ แลว แทนท่ีจะดผู ลดผี ลเสียจากการปฏิบัติ

๓) มีคนจาํ นวนหนงึ่ มักจะบอกวา การนาํ นโยบายไปปฏิบัติเปนเรื่องยุง ยากที่จะคิดลวงหนา ไม
สามารถจะไปวางแผนอะไรไดตองแกปญหาไปตามสภาพการณเฉพาะหนา ปวยการท่ีจะไปนั่งคิด คิด
อยา งไรก็ไมไ ดคําตอบทีต่ ายตัว

๔) การนํานโยบายไปปฏิบัติตองใชเวลาและทรัพยากรจํานวนมาก สองสิ่งน้ีลวนแลวแตหา
ความแนนอนไมได ไมรูวาเวลาขางหนาจะเปนอยางไร ตอใหวางแนวปฏิบัติอยางไรก็ควบคุมการ
ปฏิบัตไิ มไ ดอ ยูดจี ึงไมตองไปคดิ อะไรลวงหนา

สมมติฐานท้ัง ๔ นั้น ไดฝงรากมานานทําใหคนท่ัวไปคิดวา การนํานโยบายไปปฏิบัติเปนส่ิงท่ี
เตรยี มการอะไรได จึงไมมีคนพูดถงึ เรือ่ งนอ้ี ยางจริงๆ จังๆ จนกระท่ังทศวรรษ ๑๙๘๐ เกิดมุมมองใหม
วา การนาํ นโยบายไปปฏิบัติ นา จะมกี ารเตรียมการลวงหนาไว ดังนั้น จึงไดทําใหเกิดการศึกษาการนํา
นโยบายไปปฏบิ ัตกิ นั อยา งจริงจงั

สําหรบั การศึกษาเกี่ยวกับการนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ (Policy Implementation) มี
ความสําคัญอยา งยิง่ ตอการศกึ ษาวิชารัฐประศาสนศาสตร (Public Administration) ท้ังนี้ เพราะเปน
ขั้นตอนที่เก่ียวของสัมพันธกับขั้นตอนการกําหนดนโยบายสาธารณะ เพราะเมื่อนโยบายสาธารณะ
ไดรบั การอนมุ ตั ิและประกาศใชใ นลกั ษณะตางๆ แลว นโยบายน้ันจะสามารถแกไขปญหาใหประชาชน

๑๑๐ บทท่ี ๔ : การนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ

ไดหรือไมอยางไร ยอมขึ้นอยูกับขั้นตอนการนํานโยบายไปปฏิบัติ เพราะถาการนํานโยบายไปปฏิบัติ
บรรลุผลสําเร็จ ยอมสะทอนใหเห็นถึงการตัดสินใจกําหนดนโยบายที่ถูกตอง เหมาะสม เกิดผลลัพธที่
พงึ ปรารถนา และตอบสนองตอ ความตอ งการของประชาชนและสงั คมโดยสว นรวมไดอยางแทจ ริง

สําหรับจดุ เริ่มตนของการศกึ ษาการนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ เริ่มข้ึนในปคริสตศักราชท่ี
๑๙๗๐ เปนตนมา โดยฮารโกรฟ (Edwin C. Hargrove) ไดเขียนหนังสือชื่อเร่ือง “The Missing
Link: The Study of the Implementation of Social Policy” ซึ่งเปนแนวความคิดเกี่ยวกับองค
ความรูดานการนํานโยบายไปสูการปฏิบัติ ตอจากนั้นก็มีนักวิชาการ อาทิเชน วอลเตอร วิลเลียมส
(Water Williams) แวน ฮอรน (Van Horn) แวน มีเตอร (Van Meter) คอฟแมน (Kaufman) เบล
เลย (Bailey) และ โมเชอร (Mocher) ไดใหค วามสนใจศึกษาการนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติอยาง
จริงจงั ตลอดจนใหก ารยอมรบั และใหค วามสาํ คัญกบั ขัน้ ตอนน้มี ากกวาเดิม

๔.๑ ความหมายของการนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏบิ ัติ

คาํ วา “การนํานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ” หรือโดยท่ัวไปจะเรียกกันส้ันๆ ในคําวา “การนํา
นโยบายไปปฏิบัติ” ซึ่งเปนคํามาจากภาษาอังกฤษวา “Policy Implementation” กอนที่จะทราบ
ความหมายของการนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ควรท่ีจะทราบถึงแงของหลักการการนํานโยบาย
ไปสูการปฏิบัตินั้นวา เกิดขึ้นในชวงขั้นตอนใด และคําตอบก็คือการนํานโยบายเกิดข้ึนหลังจากท่ีไดมี
การกําหนดนโยบายหรือไดมีการกําหนดเปนนโยบายแลว ขั้นตอนตอมาของกระบวนการนโยบาย
(Policy Process) ก็คือการนํานโยบายไปสูการปฏิบัติ ซึ่งมีนักวิชาการบางทานถือวา การการนํา
นโยบายไปสูการปฏิบัติ เปนสวนหน่ึงหรือเปนองคประกอบอีกดานหนึ่งของการวิเคราะหนโยบาย
(Policy Analysis) ทั้งนี้ แนวคิดท่ีเก่ียวกับ “Implementation” หรือ “Policy Implementation”
ไดมีการนํามาใชเม่ือใด คําตอบก็คือการนํานโยบายไปสูการปฏิบัติไดมีการนํามาใชในทางรัฐศาสตร
ในชวงระหวาง ค.ศ. ๑๘๗๐ แมในแงของแนวคิดหรือรูปศัพทจะดูใหมในขณะน้ันก็ตาม แตในแงของ
แน ว คิ ด พื้ นฐ า น ห รื อแ น ว คิ ด เบ้ื อ ง ต น ขอ ง แ น ว คิด นี้ ไ ม ใ ชเ ร่ื อ ง แ ปล ก ใ ห ม แต อ ย า ง ใ ด
“Implementation”มีความหมายเชนไร หลังจากที่แนวคิดเก่ียวกับ “Implementation” ไดมีการ
ใหความสนใจมากขน้ึ เร่อื ยๆ แลวความหมายท่ีงา ยท่สี ดุ ของ “Implementation” หมายถึง การแสดง
ถึงเปาหมายที่พึงปรารถนาท่ีสามารถนําไปปฏิบัติไดของกฎหรือของนโยบายที่เวลามีการดําเนินการ
จริงๆ แลวกอใหเกิดความสําเร็จหรือบรรลุผลไดไมงายนัก และสวนใหญมักจะกลายเปนปญหาของ
รัฐบาลที่เวลาจัดทําหรือดําเนินแผนงาน/โครงการแลว ไมสามารถดําเนินการไดตามเปาหมายท่ีต้ังไว
ตรงน้ีจึงเปนที่มาของคําถามขึ้นมาวา จะทําอยางไร หรือจะทําเชนไร จึงจะเปนไปไดท่ีรัฐบาลจะ
ดําเนินแผนงาน/โครงการ ซึ่งเปนสวนหน่ึงของการนํานโยบายไปสูการปฏิบัติใหบรรลุผลหรือสัมฤทธิ์
ผลมากขึ้นและทําไดไมยาก๑ หลังจากท่ีทราบความเปนมาของการนํานโยบายสาธารณะไปสูการ
ปฏิบัติ จะกลาวถึงความหมายของ “Policy Implementation” ในทัศนะที่หลากหลายของ

๑ จุมพล หนิมพานิช, การนํานโยบายไปสูการปฏิบัติ มุมมองในทัศนะทางรัฐศาสตร การเมือง และรัฐ
ประศาสนศาสตร การบริหาร และกรณีศึกษาของไทย, พิมพครั้งที่ ๑, (กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพแหง
จฬุ าลงกรณมหาวิทยาลยั , ๒๕๕๔), หนา ๓-๔.

บทที่ ๔ : การนํานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ ๑๑๑

นักวิชาการหลายทานไดใหความหมายไว บางความหมายก็มีลักษณะคลายคลึงกัน บางความหมายก็
อาจมีลกั ษณะแตกตา งกันบา ง ดังตอไปนี้

Donald S. Van Meter & Carl E. Van Horn๒ ไดใหความหมายวา การนํานโยบายไป
ปฏิบัติ มีความครอบคลุมกิจกรรมของแตละบุคคล หรือกลุมบุคคลทั้งท่ีอยูในระบบราชการหรือ
เอกชน เพื่อใหวัตถุประสงคของนโยบายท่ีกําหนดไวบรรลุผลสําเร็จ สําหรับ Walter Williams๓ ได
มองวา การนาํ นโยบายไปปฏิบัติ หมายถึง ความพยายามที่จะตัดสินความสามารถขององคการในการ
รวบรวมคน และทรพั ยากรในหนวยงานหนึ่งๆ และพยายามกระตุนใหบุคลากรปฏิบัติงานใหบรรลุผล
สําเรจ็ ตามวัตถุประสงคขององคการ ในขณะท่ี ถวัลยรัฐ วรเทพพุฒิพงษ๔ ไดเขียนหนังสือ เร่ือง “การ
นํานโยบายไปปฏิบัติ” โดยยกทัศนะของนักวิชาการที่ไดใหความหมายกับเร่ืองดังกลาวนี้ไวอีกเชนกัน
ยกตัวอยาง อาทเิ ชน

Rondinelli ไดใหทัศนะเก่ียวกับการนํานโยบายไปปฏิบัติไววา เปนการนํานโยบาย แผนงาน
หรอื โครงการไปปฏบิ ัตใิ หบรรลุผลสําเร็จตามวตั ถปุ ระสงคของนโยบาย สําหรับ Jeffrey L. Pressman
& A. Widavsky มองวา การนํานโยบายไปปฏิบัติ ก็คือการศึกษาเก่ียวกับความสามารถท่ีจะผลักดัน
ใหกลไกท้ังหมดในการปฏิบัติงานใหบรรลุตามเปาหมายท่ีกําหนดไว ขณะที่ Kerr เห็นวา การนํา
นโยบายไปปฏบิ ัติ หมายถงึ การศึกษาเกยี่ วกบั สมรรถนะขององคการที่จะใชทรัพยากรทางการบริหาร
ท้ังมวล เพื่อปฏิบัติใหบรรลุเปาหมายของนโยบายที่รัฐกําหนดไว สอดคลองกับทัศนะของ สมพิศ สุข
แสน๕ ท่ีไดใหความหมายไวคลายๆ กันวา การนํานโยบายไปปฏิบัติ คือการศึกษาเก่ียวกับสมรรถนะ
ขององคการ ทั้งบุคคล และกลุมบุคคลท่ีเกี่ยวของกับนโยบายวา จะสามารถใชทรัพยากรทางการ
บรหิ ารทั้งมวล ในการปฏิบตั งิ านใหบรรลเุ ปา หมายของนโยบายทีร่ ะบไุ วหรอื ไมเพียงใด

สว น Y. Dror ไดใ หความหมายของการนํานโยบายไปสูการปฏิบัติวาเปนการบริหารนโยบาย๖
สําหรับ วรเดช จันทรศร๗ มองวา การนํานโยบายไปปฏิบัติ หมายถึง การศึกษาเกี่ยวกับองคการท่ี
รับผิดชอบวา สามารถนําและกระตุนใหทรัพยากรทางการบริหาร ตลอดจนกลไกท่ีสําคัญทั้งมวล

๒ Donald S. Van Meter & Carl E. Van Horn, “The Policy Implementation Process: A
Conceptual Framework”, Administration and Society, Vol. 6 No.4 (February 1975): 447.

๓ Walter Williams, “Implementation Analysis and Assessment Policy Analysis”, Vol.1 No.3
(Summer, 1975): 531-566.

๔ ถวลั ยรัฐ วรเทพพฒุ ิพงษ, “การนํานโยบายไปปฏบิ ตั ิ”, ใน เอกสารประกอบการสอนวิชา รศ.๗๔๐ การ
นํานโยบายไปปฏบิ ตั ิ ฉบบั ที่ ๑, (กรุงเทพมหานคร: สถาบันบณั ฑติ พัฒนบรหิ ารศาสตร, ๒๕๓๙), หนา ๒๘๒.

๕ สมพิศ สุขแสน, นโยบายสาธารณะและการวางแผน, (มหาวิทยาลัยราชภัฏอุตรดิตถ: คณะ
มนษุ ยศาสตรแ ละสังคมศาสตร, ๒๕๕๑), หนา ๙๙.

๖ Y. Dror, Public Policy Making Reexamined, (San Francisco: Chandler, 1968), อางถึงใน
จุมพล หนิมพานิช, การนํานโยบายไปสูการปฏิบัติ มุมมองในทัศนะทางรัฐศาสตร การเมือง และรัฐประศาสน
ศาสตร การบรหิ าร และกรณศี ึกษาของไทย, หนา ๘.

๗ วรเดช จันทรศร, “การนํานโยบายไปปฏิบัติ: ตัวแบบและคุณคา”, ใน เอกสารประกอบการสอนวิชา
รศ.๗๔๐ การนํานโยบายไปปฏบิ ัติ ฉบบั ที่ ๑, (กรุงเทพมหานคร: สถาบนั บณั ฑติ พัฒนบรหิ ารศาสตร, ๒๕๓๙), หนา
๒๙๗.

๑๑๒ บทท่ี ๔ : การนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบตั ิ

ปฏิบตั งิ านใหบรรลุตามนโยบายท่ีระบุไวหรือไม แคไหน เพียงใด ขณะท่ี Charles Jones เห็นวา การ
นาํ นโยบายไปสกู ารปฏิบตั ิ หมายถงึ การนํานโยบายไปประยกุ ตป ฏิบตั ิ๘

จากความหมายดังท่ีกลาวมาขางตนน้ัน พอจะสรุปไดวา การนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ
น่ันหมายถึง การนํานโยบายแหงรัฐมาดําเนินการใหสําเร็จลุลวงตามเปาหมายท่ีกําหนดไวอยางมี
ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และประหยัด โดยตระหนักถึงการบริหารนโยบายท่ีครอบคลุมถึงการ
วเิ คราะหพฤตกิ รรมองคก าร มีความสัมพันธระหวางบุคคลและกลุมบุคคล สมรรถนะ ความรุมมือของ
พนักงานของพนกั งานทัง้ ในภาครัฐและภาคเอกชน รวมถึงสภาพแวดลอ มของระบบ และปจจัยอ่ืนๆ ท่ี
มผี ลกระทบตอการบรรลุเปา หมายของนโยบายที่ไดก าํ หนดตงั้ ไว ซึ่งอาจจะอยูใ นรูปแบบของแผนงาน/
โครงการ หรอื ในรปู แบบของกฎหมาย ระเบยี บ ขอบังคับ และมติคณะผมู สี ว นเกย่ี วขอ งกบั นโยบาย

๔.๒ ความสาํ คญั ของการนํานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ

จากการศึกษาถึงความเปนมาและการนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัตินั้น ทําใหทราบไดวา
การนํานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั มิ ีความสาํ คญั อยา งยงิ่ สามารถจะสรปุ ได๙ ดังนี้

๑) การนาํ นโยบายไปปฏบิ ัติ เปนขน้ั ตอนท่ี ๒ ของกระบวนการนโยบายตามทัศนะของ ดรอร
(Dror) เพราะเปน เนื้อหาสวนหน่งึ ของข้ันตอนท่เี กิดขึน้ ภายหลังการกําหนดนโยบายแลว ซึ่งเปนสวนท่ี
จะทาํ ใหนโยบายดาํ เนินไปครบวงจร ไมห ยดุ ชะงกั

๒) นโยบายสาธารณะใดก็ตาม ถึงแมวาเราจะกําหนดไวดีตามหลักเหตุผล แตถาหากไมมีการ
นํานโยบายไปปฏิบัติ นโยบายนั้นก็ไรคุณคา หรือเม่ือนําไปปฏิบัติแลวลมเหลว นอกจากจะเกิดความ
เสยี หายตอ ประชาชน ยงั เกดิ ความเสียหายตอ ประเทศชาติ และอาจสงผลตออนาคตทางการเมืองของ
ผกู ําหนดนโยบายอีกดวย

๓) เปนกระบวนการแปลงนโยบาย ซ่ึงเปนแนวทางปฏิบัติอยางกวางๆ หรือมีลักษณะเปน
นามธรรมของรัฐบาลใหมีลักษณะเปนรูปธรรม โดยแปลงนโยบายใหเปนแผนงาน (Program) และ
โครงการ (Project) ซ่ึงจะงายตอการนําไปปฏิบัติ ดังจะไดกลาวรายละเอียดในหัวขอกระบวนการนํา
นโยบายไปปฏิบัติตอไป

๔) เปนภารกิจที่สําคัญยิ่งประการหนึ่งของฝายขาราชการประจํา ที่ฝายการเมืองเปนฝาย
กาํ หนดนโยบาย และฝา ยขาราชการประจาํ เปน ฝายนํานโยบายไปปฏิบตั ิ

๕) เปนหลกั ประกนั ท่สี ําคญั ประการหนง่ึ ของฝา ยการเมือง ที่แนใจวานโยบายของตนจะไดรับ
การปฏิบัตจิ ากฝา ยขาราชการประจําอยา งจริงจัง อันจะนําไปสูความสําเรจ็ ตามวตั ถปุ ระสงค

๖) ความสําเร็จหรือความลมเหลวของการนํานโยบายไปปฏิบัติ จะสงผลกระทบท้ังทางตรง
และทางออม ตอผูตัดสินใจนโยบาย ตอกลุมเปาหมายท่ีเกี่ยวของ และตอหนวยปฏิบัติงาน เพราะถา
การนํานโยบายไปปฏิบัติสําเร็จ ผูตัดสินนโยบาย หรือผูกําหนดนโยบายก็จะไดรับการยอมรับ และ
ความศรัทธาจากประชาชน และอาจกลับเขามาดํารงตําแหนงทางการเมืองอีกครั้งหน่ึง ในขณะ

๘ Charles O. Jones, An Introduction to the Study of Public Policy, (CA: Wadsworth
Publishing Co. Inc. 1970), p.139.

๙ สมบัติ ธํารงธัญวงศ, นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะหและกระบวนการ,
(กรุงเทพมหานคร: สํานกั พมิ พเสมาธรรม, ๒๕๔๙), หนา ๓๙๘-๔๑๓.

บทที่ ๔ : การนํานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ ๑๑๓

เดียวกันกลุมเปาหมายที่ประสบปญหากจ็ ะไดรบั การแกไขปญหาหรือการตอบสนองความตองการของ
กลุมตน และหนวยปฏิบัติงานก็จะไดรับคําชมเชย ขวัญกําลังใจ ตลอดจนการสนับสนุนงบประมาณ
อยางตอ เนอ่ื ง เปนตน

๗) ถาการนํานโยบายไปปฏิบัติสําเร็จตามวัตถุประสงค ยอมเกิดความคุมคาของการใช
ทรัพยากร ไมเ กดิ ความสูญเปลาในดานการลงทุน ทรัพยากรในที่น้ีรวมถึง บุคลากร งบประมาณ วัสดุ
อุปกรณ เวลา ฯลฯ ที่ตองใชใ นการปฏบิ ัตงิ านทง้ั หมด

๘) การนํานโยบายไปปฏิบัติน้ันมีความสําคัญตอความกาวหนาในการพัฒนาประเทศเปน
อยางยิ่ง เพราะถานํานโยบายไปปฏิบัติตามแผนงาน โครงการพัฒนาตาง ๆ ประสบความสําเร็จตาม
วัตถุประสงค และเปาหมายแลว ยอมสงผลใหประชาชนอยูดีกินดี มีความสุข ในทางตรงขาม ถา
นโยบายไปปฏิบัติแลวเกิดความลมเหลว ยอมหมายถึงการพัฒนาประเทศไมเปนไปตามที่กําหนด
วัตถุประสงค และเปาหมายอยางแนนอน ปญหาของประชาชนก็จะไมไดรับการแกไขสูญเสีย
ทรพั ยากรในการแกไ ขปญหา

สรุปไดวา การนํานโยบายไปปฏิบัติน้ันมีความสําคัญตอผูมีหนาท่ีตัดสินใจนโยบายหรือ
กําหนดนโยบาย และควรตัดสินใจเลือกนโยบายท่ีมีความเปนไปไดสูงและสอดคลองกับปญหาและ
ความตองการของประชาชนโดยสวนรวม ทั้งน้ี หนวยงานท่ีนํานโยบายไปปฏิบัติ ก็ตองมีสมรรถนะ
องคก ารสงู ทุกดาน เพ่อื เปน หลักประกนั วา นโยบายทนี่ ําไปปฏบิ ัตนิ ั้นจะบรรลผุ ลสาํ เรจ็ อยา งแนนอน

๔.๓ ผเู ก่ยี วของในการนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ

ตามแนวคิดของ Randal Ripley & Grace Franklin๑๐ ที่กลาวถึงการนํานโยบายไป
ปฏบิ ตั ิทุกนโยบาย จะมีลกั ษณะ ดังตอ ไปน้ี

๑) มีผูเก่ียวของสําคัญๆ มากมาย ทั้งฝายนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ การเกี่ยวของอาจ
เกี่ยวของในระยะเวลาตางกัน อาทิเชน ในการนํานโยบายไปปฏิบัติเปนเร่ืองของฝายบริหารและตอง
ปฏิบัติตามกฎระเบียบของฝายนิติบัญญัติ บางคร้ังการปฏิบัตินโยบายอาจกอใหเกิดความขัดแยง
ระหวางฝายตางๆ ซงึ่ ตุลาการตองเขา มาตดั สนิ

๒) คนที่เก่ียวของแตละคนแตละกลุมลวนแลวแตมีวัตถุประสงคในการคาดหวังจากนโยบาย
แตกตา งกันไป จึงเปนปญ หาตอนโยบายในการตอบสนองความคาดหวังที่หลากหลายเหลาน้ี บอยครั้ง
ที่ความคาดหวังสวนทางกันเองกลุมหนึ่งไดประโยชนกลุมหน่ึงเสียประโยชน เปนปญหายุงยากตอ
นโยบายอยา งมาก

๓) นโยบายที่ปฏิบัติตอเน่ืองยาวนานจะย่ิงใหญโตข้ึนทุกวัน ภาระหนาท่ีของนโยบายจะมาก
ข้ึนตามวันเวลาท่ีผานไป การตอบสนองของนโยบายไมมีวันจบสิ้น เมื่อประชาชนไดรับการตอบสนอง
ในเร่ืองหน่ึงแลวจะคาดหวังในเร่ืองอ่ืนตอไปอีก ทําใหนโยบายตอบสนองความตองการของประชาชน
ไดอ ยางยากลําบาก

๑๐ วิเชียร ช่ืนชอบ, การวิเครา ะหนโยบายสาธ ารณะ , [ออนไล น]. แหลงที่มา :
https://www.google.co.th/url?sa [๒๕ ม.ี ค. ๒๕๖๒].

๑๑๔ บทที่ ๔ : การนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ

๔) การนํานโยบายไปปฏบิ ตั ทิ กุ นโยบายตอ งอาศัยหลายหนวยงาน หลายสังกดั หลายระดับ มี
หนวยงานมาเกี่ยวของหลายหนวยงาน เพราะแตละหนวยมีความชํานาญแตกตางกันแตนโยบาย
ตองการคนทม่ี คี วามรหู ลายๆ ดา น

๕) ในการนํานโยบายไปปฏิบัติแมจะเตรียมการไวละเอียดรอบคอบปานใดก็ยังมีปญหาอยูดี
เพราะมีหลายปจจัยทอี่ ยนู อกเหนือการควบคุมของผูปฏิบัติอยา งแทจรงิ

จากแนวคิดดังกลาวขางตนน้ัน จะทําใหทราบไดวา ปจจัยตางๆ ดังกลาวน้ี จะเปนสิ่งท่ีผูนํา
นโยบายไปปฏิบตั ิตองใชเ ปน ขอ พจิ ารณา และดวยความที่การนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ เปนเรื่อง
ที่มีความสลับซับซอน ซ่ึงครอบคลุมถึงองคการและผูเกี่ยวของตางๆ องคการและผูเกี่ยวของเหลาน้ัน
ลวนแตมีความคาดหวังและเปาหมายท่ีแตกตางกันไป แตจําเปนตองเขามาปฏิบัติงานรวมกัน ดังนั้น
ในทน่ี ้ี ผูเขียนจึงขอนาํ เสนอผทู เี่ กย่ี วขอ งกบั การนํานโยบายไปปฏบิ ัติ๑๑ ซง่ึ มีรายละเอียด ดงั น้ี

๑) ฝายการเมือง (Politics) ความสําคัญของฝายการเมืองในการนํานโยบายสาธารณะไป
ปฏบิ ตั พิ ิจารณาไดโดยจะครอบคลมุ ถึงระบบรัฐสภา และคณะรัฐมนตรี ทั้งสององคการน้ีมีความสําคัญใน
การกําหนดขอบเขตของการนํานโยบายไปปฏิบัติของระบบราชการ การกําหนดขอบเขตอาจทําไดโดย
การบัญญัติกฎหมาย หรือการกําหนดเปนมติคณะรัฐมนตรี การออกกฎกระทรวง และระเบียบขอบังคับ
ตางๆ เพื่อใหหนวยราชการท่ีเกี่ยวของรับไปปฏิบัติ นอกจากน้ันยังพิจารณาวาหนวยราชการใดมี
สมรรถนะเพียงพอที่จะเปนผูรับผิดชอบในการนํานโยบายไปปฏิบัติไดบาง และเม่ือนโยบายนั้นๆ ดําเนิน
ไปช่ัวระยะเวลาหน่ึงแลว ฝายการเมืองอาจจะเขามามีบทบาทในแงของการใชอํานาจในการการควบคุม
เพ่ือใหนโยบายนั้นมีผลในการปฏิบัติ และพิจารณาปรับปรุงนโยบาย โดยพิจารณาวานโยบายนั้นควรจะ
ยตุ ิ หรอื ควรไดร บั การสนบั สนนุ หรอื ควรจะขยายผลตอ ไป ในทางกลับกันหนวยราชการที่รับผิดชอบก็จะ
พยายามสรางความสัมพันธอันดีกับฝายการเมือง เพ่ือใหเห็นวาตนปฏิบัติตามนโยบายน้ันดวยความ
เรียบรอย มีความสําเร็จระดับหน่ึง ทั้งน้ีเพื่อแสวงหาผลประโยชนและความสนับสนุนในการดําเนินงาน
ตอไป ซง่ึ อาจเปนในรูปของการสนับสนุนงบประมาณแผนดิน หรือการสนับสนุนใหดํารงตําแหนงท่ีสูงขึ้น
เปนตน ดังน้ันจึงอาจกลาวไดวาท้ังสองสถาบันน้ีเปนฝายที่เริ่มกําหนดหรือเสนอนโยบาย พิจารณาเลือก
หนวยงานที่รับผิดชอบในการนํานโยบายไปปฏิบัติ และการปรับปรุงนโยบายใหเหมาะสม และกํากับ
ควบคุมติดตามผลการนํานโยบายไปปฏบิ ตั ิมากกวา ลงมอื ปฏิบัติตามนโยบายโดยตรง

๒) ระบบราชการ (Bureaucracy) ระบบราชการในท่ีน้ี หมายถึง หนวยงานของรัฐ อันไดแก
กระทรวง ทบวง กรม หรือหนวยงานเทียบเทา ที่มีบทบาทหนาท่ีคลายเปนฟนเฟอนหรือกลไกที่จะเชื่อม
ประสานระหวางสิง่ ทฝ่ี ายการเมืองตัดสินใจกับการสนองตอปญหาและความตองการของประชาชน จนมี
คํากลาวท่ีวา “ระบบราชคือระบบรับใชประชาชน” จึงทําใหระบบราชการสามารถสรางบริการที่ไม
สามารถหาไดในภาคธุรกิจท่ีมุงผลกําไรเปนที่ตั้ง ระบบราชการจึงเปนระบบที่สําคัญในการนํานโยบาย
สาธารณะไปปฏิบัติ ซึ่งโดยปกติสมรรถนะขององคการหรือหนวยงานท่ีรับผิดชอบในการนํานโยบายไป
ปฏิบัติน้ันจะมีสมรรถนะมากนอยเพียงใดยอมขึ้นอยูกับโครงสรางขององคการตองมีความแข็งแกรง มี
จํานวนและคุณภาพของบุคลากรเพียงพอ มีงบประมาณสนับสนุนมากพอสมควร มีระบบการ
ติดตอสอ่ื สารทดี่ ี มีวสั ดอุ ุปกรณ เครื่องมือเครื่องใช และสถานท่ีทําเลท่ีต้ังท่ีเหมาะสม ฯลฯ สําหรับระบบ

๑๑ วรเดช จนั ทรศร, ทฤษฎีการนํานโยบายไปปฏบิ ัติ, พิมพค รั้งที่ ๑, (กรุงเทพมหานคร: สหายบล็อกและ
การพิมพ, ๒๕๔๘), หนา ๔๕-๕๐.

บทท่ี ๔ : การนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏบิ ัติ ๑๑๕

ราชการโดยท่ัวไป โดยเฉพาะในประเทศกําลังพัฒนามักจะมีโครงสรางที่เปนองคการขนาดใหญ มีความ
สลบั ซบั ซอ นสงู (Complexity) มีสายการบังคับบัญชายาว (Hierarchy) มีข้ันตอนในการบริหารงานมาก
การใหบริการลาชา (Red Tape) การบริหารงานขาดประสิทธิภาพ ประเทศไทยที่ผานมาก็มีลักษณะ
เชนเดียวกัน ดังคํากลาวของนักวิชาการหลายทาน อาทิ ประเวศ วะสี กลาววา ระบบราชการไทยมี
ปญหาหลายประการคือ ๑) ความสัมพันธอันไมสรางสรรคระหวางการเมืองกับระบบราชการ ๒) การ
แตง ต้ังโยกยา ยโดยอาํ นาจเผดจ็ การ ๓) ไมเ อาผลงานเปน ตัวต้ัง ๔) เนนสิทธิของขาราชการเหนือสิทธิของ
ชาติ ๕) เปนระบบท่ีขาดสมอง ๖) เปน ระบบแยกสวนทเ่ี อากรมเปนตัวต้ัง ๗) ขาดระบบประเมินผลที่เปน
อิสระ และ ๘) มีพฤติกรรมทีเ่ ปน อัปมงคลในองคก าร

แนวคิดของ ศุภชัย ยาวะประภาษ ไดเสนอวา สําหรับการนํานโยบายสาธารณะปฏิบัติ กรณี
ของประเทศไทย บทบาทหนาที่น้ีโดยทั่วไปเปนเรื่องของระบบราชการเชนเดียวกัน แตมักจะมีปญหา
ตางๆ อาทิเชน การท่ีทุกหนวยงานมักจะพยายามหวงแหนแผนงานโครงการในสวนท่ีตนเองรับผิดชอบ
โดยจะไมยอมใหหนวยงานอื่นมาชวงชิงเอาไป นอกจากนี้ ยังมีแนวโนมท่ีจะเลือกนํานโยบายไปสูการ
ปฏิบัติ กลาวคอื นโยบายไหนเปนประโยชนแกต น ก็จะเลอื กนาํ นโยบายน้นั ๆ ไปสกู ารปฏบิ ตั ิ นอกจากน้ัน
ในแงของความสัมพันธหรือความเก่ียวของของหนวยงานดวยกันเองก็เปนปญหาอยางมากในการนํา
นโยบายไปสูก ารปฏบิ ัติ กลา วคือ หากนโยบายใดทีต่ องอาศยั ความรวมมือหรือการประสานการปฏิบัติกับ
หนวยงานหลายๆ หนวยงานแลว นโยบายนน้ั มกั จะประสบความลมเหลวในการนําไปปฏิบัติ๑๒ ดังปรากฏ
ในตาราง ตอไปน้ี

ตารางท่ี ๔.๑ แสดงถึงองคกรที่เก่ยี วของในการนาํ นโยบายไปสูการปฏบิ ตั กิ รณีของประเทศไทย

องคก าร องคก ร องคก ร องคกร องคกรท่ีไมใช องคกร
ระดบั ฝา ยบรหิ าร ฝา ยนติ บิ ัญญตั ิ สว นราชการ สวนราชการ ฝา ยตุลาการ
ประเทศ นายกรฐั มนตรี บรรษัทตา ง ๆ ศาลสงู
ประเทศ คณะ สมาชิกรัฐสภา กระทรวง สหภาพแรงงาน อัยการ
จงั หวัด รฐั มนตรี คณะกรรมาธกิ าร ทบวง กรม กลมุ ผลประโยชน หนวยงาน
หนว ยงาน ตา งๆ หนวยงาน ขาราชการ ส่ือมวลชน สนบั สนนุ
ทองถน่ิ สนบั สนนุ สนบั สนุน
ผูวาราชการ เหมือนขางบนแต ศาลสูง
จังหวัด สมาชกิ สภา หนวย เปนระดับจงั หวัด ประจาํ รัฐ
รองผูวา ราชการ อยั การรฐั
จังหวดั จังหวดั ราชการ เหมือนขา งบนแต หนวยงาน
เปน ระดับทอ งถนิ่ สนับสนุน
นายกเทศมนตรี กรรมการฝา ย ระดับ จงั หวดั
นายกองคก าร ไมม ี (ตอ ไปอาจ
บริหารสวน ตา งๆ ของกระทรวง มกี ารจัดตั้งศูนย
ตําบล ไกลเกลยี่ ขอ
ทบวง กรม พิพาทชมุ ชน)

ตา งๆ

สมาชกิ สภา- หนว ยงาน

เทศบาล ระดับ

สมาชกิ องคการ ทอ งถน่ิ

บริหารสว นตําบล

๑๒ จุมพล หนิมพานิช, การวิเคราะหนโยบาย: ขอบขาย แนวคิด ทฤษฎี และกรณีตัวอยาง, (นนทบุรี:
สาํ นกั พมิ พมหาวทิ ยาลยั สโุ ขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๗), หนา ๑๙๐-๑๙๑.

๑๑๖ บทที่ ๔ : การนํานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ

๓) ขาราชการหรือเจา หนา ท่ีของรัฐ (Bureaucrats) ขาราชการหรือเจาหนาท่ีของรัฐถือวา
เปนบุคคลท่ีมีความสําคัญย่ิงตอความสําเร็จและความลมเหลวในการนํานโยบายไปปฏิบัติ ความ
เกี่ยวของของขาราชการในการนํานโยบายไปปฏิบัติอาจแบงออกเปนหลายระดับ อาทิเชน ในฐานะ
ผบู รหิ ารระดับสูง ผูบริหารระดับกลาง ผูบริหารระดับตน และผูปฏิบัติงานระดับลาง ซ่ึงบุคคลเหลานี้
ตางก็มีวัตถุประสงค (Goals) คานิยม (Values) แรงจูงใจ (Incentives) และพฤติกรรมที่แตกตางกัน
ในการปฏิบัติงาน กลาวคือ ผูบริหารระดับสูงของหนวยงานจะมีความสําคัญมากในการสนับสนุนใหมี
การปฏิบัติตามนโยบาย ซึ่งเปรียบเสมือนกับเปน “หัวรถจักรหรือหัวเรือใหญท่ีจะนําขบวนรถไฟไปสู
จุดหมายปลายทางไดสําเร็จ” สวนผูปฏิบัติก็เปรียบเสมือนกับขบวนรถไปที่จะขับเคล่ือนตามทิศทาง
ของหัวรถจักร ดังนั้นผูบริหารทุกระดับที่เกี่ยวของกับการนํานโยบายไปปฏิบัติจะตองมีภาวะผูนํา
(Leadership) และรูจ ักใชภาวะผูน าํ ท่ีเหมาะสม

สว นผปู ฏบิ ัติงานระดับลางหรือขาราชการระดับลาง (Street-Level Bureaucrats) หรืออาจ
เรียกวา พวกแนวหนา (Front-Line Implementations) ถือวาเปนผูดําเนินงานตามแผนและ
โครงการ เปนผูแ ปลหรือตคี วามนโยบายมาเปนแนวทางปฏบิ ัติงานดวยตนเอง ตลอดจนเปนตัวแทนใน
การกระจายอํานาจและทรัพยากรไปยังประชาชนและผูรับบริการ ซึ่งอาจกลาวไดวาเปนฟนเฟองท่ี
สําคัญในการนํานโยบายไปปฏิบตั ิ โดยเฉพาะนโยบายท่เี กีย่ วของกับการพัฒนาภูมิภาคและชนบทหรือ
นโยบายที่เกี่ยวของกับการแกไขปญหาข้ันพ้ืนฐานใหกับประชาชนในชุมชน เชน ปญหาความยากจน
ปญหาภยั แลง ปญหาสุขภาพอนามัย ปญหาขาดที่ดินทํากิน เปนตน ทั้งน้ี เพราะขาราชการระดับลาง
เปน ผูตคี วามกฎหรือระเบียบ ขอ บงั คับ หรอื แนวทางปฏบิ ัตขิ องนโยบายโดยตนเอง ถานโยบายนั้นขาด
ความชดั เจนหรือมผี ลกระทบตอการปฏิบัติงานของตน ก็จะทําใหขาราชการระดับลางเหลาน้ันอาจไม
ยอมรับนโยบายไปปฏิบัติได หรือตีความนโยบายน้ันเสียใหม หรือบางครั้งอาจบิดเบือนขอมูลตอ
ประชาชนได นอกจากนี้ ขาราชการระดับลางยังเปนผูทํางานใกลชิดกับประชาชนผูมารับบริการหรือ
กลุมผูไดรับประโยชนจากนโยบายโดยตรง ถาผูปฏิบัติงานระดับลางมีความจริงใจและจริงจังในการ
ปฏิบัติงานและใหบริการแกประชาชนดวยจิตสํานึกของการเปนขาราชการที่ดี การนํานโยบาย/
แผนงาน/โครงการไปปฏิบัติยอมบรรลุผลสาํ เร็จตามวัตถปุ ระสงคแ นนอน

๔) ผูไดรับผลจากนโยบาย สําหรับผูไดรับผลจากการนํานโยบายไปปฏิบัติในที่น้ี ไดแก
ประชาชนหรือผูร บั บริการ (Clients) ซ่ึงเปนท้ังผูไดรับประโยชนหรือผูเสียประโยชน หรืออาจเรียกวา
ผูท่ีมีสวนไดสวนเสีย (Stakeholders) ในนโยบายนั้นๆ ในที่น้ีรวมถึงในแงบุคคล (Individual) และ
กลุม (Groups) ตลอดจนหนวยงานภาคเอกชน (Private Sector) ในกระบวนการนํานโยบายไป
ปฏิบัติหากผูรับบริการหรือผูรับประโยชนมีการรวมตัวกันเปนกลุม ในลักษณะกลุมผลประโยชน
(Interest Group) บทบาทของกลุมอาจแสดงออกมาในรูปของการเรียกรอง การคัดคาน การ
สนับสนุน ดวยวธิ ีการลงประชามติ (Referendum) หรือการทําประชาพิจารณ (Public Hearing) ซึ่ง
จะทําใหมีน้ําหนักมากยิ่งข้ึน และอํานาจในการตอรองกับฝายการเมืองหรือระบบราชการก็จะมีมาก
ขึ้น ประเด็นการเรียกรองจะครอบคลมุ ท้งั การเรยี กรอ งเพอ่ื ใหยุตนิ โยบายใหม หรือเรียกรองเพ่ือกีดกัน
มใิ หกลมุ อืน่ ไดมโี อกาสมารับประโยชนจ ากนโยบาย แผนงาน หรือโครงการนัน้ ๆ

จากคาํ ดังกลา วขางตนนั้น พอจะสรุปใหเขาใจไดวา ผูท่ีเกี่ยวของกับการนํานโยบายไปปฏิบัติ
จะประกอบไปดวย ๔ กลุมหลักๆ ดวยกัน คือ ฝายการเมือง ระบบราชการ ขาราชการหรือเจาหนาท่ี

บทท่ี ๔ : การนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ ๑๑๗

ของรัฐ และผูไดรับประโยชนจากนโยบาย แตละกลุมจะมีบทบาทปฏิสัมพันธ (Interaction) ซึ่งกัน
และกันในแงมุมท่ีแตกตางกันออกไป ไมวาจะเปนฝายการเมือง ระบบราชการทั้งสวนกลาง สวน
ภูมิภาค และสวนทองถ่ิน ขาราชการในแตละระดับรวมท้ังผูรับบริการหรือผูรับผลประโยชนจาก
นโยบายนั้นๆ เพราะถาทุกฝายที่มีสวนเกี่ยวของในการนํานโยบายไปปฏิบัติเขาใจในบทบาทและ
หนาที่ของตน ตลอดจนมีความจริงใจและจริงจังในการปฏิบัติตามนโยบาย โดยเห็นแกประโยช น
สว นรวมเปนทตี่ ง้ั นโยบายนนั้ ๆ กย็ อ มบรรลผุ ลสาํ เรจ็ ได

๔.๔ ขัน้ ตอนการนํานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ

ข้ันตอนของการนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ สามารถแบงการพิจารณาออกไดเปน ๒
ขัน้ ตอนใหญๆ คอื ขนั้ ตอนการนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติในระดับมหภาค (Macro) และในระดับ
จุลภาค (Micro)๑๓ ซึ่งจะไดกลา วรายละเอยี ดตอ ไป

๑) ข้ันตอนการนํานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิในระดบั มหภาค (Macro)
ข้ันตอนการนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติในระดับมหภาค (Macro) แบงออกไดเปน ๒
ขั้นตอน คือ ขั้นตอนการแปลงนโยบายเปนแผนงานและโครงการ ข้ันตอนการยอมรับนโยบาย
แผนงาน และโครงการของหนว ยงานระดบั ทองถิน่ รายละเอยี ดมีดังนี้

(๑) การแปลงนโยบายใหเ ปน แผนงานและโครงการ
โดยปกตินโยบายที่กาํ หนดข้ึนมามักจะมีวัตถุประสงคกวางๆ และมีลักษณะเปนนามธรรม
ยากแกการนําไปปฏิบัติ ดังน้ัน การนํานโยบายไปปฏิบัติใหบรรลุผลสําเร็จจึงตองมีการแปลงนโยบาย
ใหเปนรูปธรรมในลักษณะของแผนงานและโครงการเสียกอน โดยปกติประเทศไทยหนวยงานที่
รบั ผดิ ชอบดังกลาวมกั จะเปน กระทรวง ทบวง กรม ซ่งึ เปนราชการบริหารสวนกลาง ที่มบี ทบาทในการ
ควบคมุ นโยบายจะเปน ฝา ยแปลงนโยบาย เพื่อใหหนวยงานระดับลางนําไปปฏิบัติไดงาย ความจําเปน
และประโยชนของการแปลงนโยบายใหเปน แผนงานและโครงการ มดี ังนี้คือ

ก) เปนการแปลงส่ิงท่ีเปนนามธรรมใหเปนรูปธรรมเพื่อใหงายในการนําไปปฏิบัติใน
ระดับจุลภาค เพราะในอดีตหลายนโยบายมักเขียนกวาง ๆ มีความคลุมเครือขาดความเฉพาะเจาะจง
และมีความหลากหลายในวตั ถุประสงคข องนโยบาย จงึ นําไปปฏิบัตใิ หสําเรจ็ ไดยาก

ข) งายในการควบคุมและกาํ กับดูแลการปฏบิ ัตติ ามแผนงานและโครงการ
ค) งายในการประเมินผลสําเร็จของแผนงาน และโครงการ เพราะการแปลงนโยบาย
ออกมาเปนแผนงานหลายแผนงาน และแผนงานหน่ึงจะแปลงออกมาหลายโครงการ ดังน้ันการ
ประเมินความสําเร็จของโครงการ ยองบงบอกถึงความสําเร็จของแผนงานดวย และเม่ือประเมิน
ความสําเร็จแผนงานยอมบง บอกถงึ ความสาํ เรจ็ ของนโยบายดวย
ง) อาจใชผลจากการประเมินในขอ ค) ขางตนนั้น มาปรับเปนแผนงานและโครงการ
ใหมได กรณที ปี่ ระเมนิ ผลออกมาแลวไมบรรลุผลสาํ เรจ็ ตามวตั ถุประสงคเทาที่ควร
จากความจาํ เปน และประโยชนของการแปลงนโยบายขางตน จึงเกิดความสัมพันธระหวาง
นโยบาย แผนงาน และโครงการ สามารถอธิบายตามแผนภาพ ดังตอไปน้ี

๑๓ วรเดช จันทรศร, ทฤษฎกี ารนาํ นโยบายไปปฏิบัติ, หนา ๓๔-๓๙.

๑๑๘ บทท่ี ๔ : การนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏิบตั ิ

นโยบาย (Policy) มลี ักษณะเปน
นามธรรม

แผนงาน ก. แผนงาน ข. (Program)

โครงการ ก. โครงการ ข. โครงการ ค. (Project) มลี ักษณะเปน
รปู ธรรม

แผนภาพท่ี ๔.๑ แสดงความสมั พันธร ะหวา งนโยบาย แผนงาน และโครงการ

ในการแปลงนโยบายใหเปนแผนงานและโครงการ เริ่มแรกตองศึกษาเน้ือหาสาระและ
วัตถุประสงคของนโยบายน้ันๆ ใหเขาใจอยางถองแทเสียกอน และวิเคราะหวา เพ่ือใหบรรลุ
วัตถุประสงคของนโยบาย จะตองมีแผนงานและโครงการใดมารองรับบาง เมื่อกําหนดแผนงานและ
โครงการมารองรับแลว แตละแผนงานและโครงการก็ตองกําหนดวัตถุประสงค/เปาหมาย ตลอดจน
เคร่ืองช้ีวดั ความสาํ เร็จใหสอดคลองกบั วตั ถุประสงคข องนโยบายดวย

ตัวอยางการแปลงนโยบายใหเปนแผนงานและโครงการ กรณี “นโยบายการสราง
เอกลักษณวัฒนธรรมไทย” นโยบายการสรางเอกลักษณวัฒนธรรมไทย อาจมีแผนงานมารองรับ
นโยบายดังกลา ว ตอ ไปน้ี

- แผนพฒั นาวัฒนธรรมทางภาษาไทย
- แผนพัฒนาวัฒนธรรมการแตง กายแบบไทย
- แผนพัฒนาวฒั นธรรมการทําอาหารไทย
สําหรับแผนพัฒนาวัฒนธรรมการแตงกายแบบไทย อาจมีโครงการมารองรับมากกวา ๑
โครงการ เชน
- โครงการสง เสริมการใชผา ไหมไทย
- โครงการแฟชน่ั เคร่ืองแตงกายไทยไปท่ัวโลก
- โครงการแตง กายไทยไปทํางาน

จากตวั อยา งท่ีวา “การแปลงนโยบายการสรางเอกลกั ษณว ัฒนธรรมไทย” สามารถอธิบาย
สรปุ ได ดงั ปรากฏในแผนภาพ ตอไปน้ี

บทที่ ๔ : การนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ๑๑๙

นโยบายการสรา งเอกลักษณวัฒนธรรมไทย

แผนพัฒนาวัฒนธรรม แผนพฒั นาวัฒนธรรม แผนพัฒนาวัฒนธรรมการ
ทางภาษาไทย การแตงกายแบบไทย ทาํ อาหารไทย

โครงการสง เสรมิ การใช โครงการแฟชัน่ เคร่ืองแตงกาย โครงการแตงกาย
ไทยไปทํางาน
ผาไหมไทย ไทยไปทว่ั โลก

แผนภาพท่ี ๔.๒ แสดงถึงการแปลงนโยบายการสรา งเอกลกั ษณว ฒั นธรรมไทยเปน แผนงาน
และโครงการ

วตั ถุประสงคโ ครงการดงั กลา วจะตองสอดคลอ งกบั วตั ถปุ ระสงคแผนงานและวัตถุประสงค
ของแผนงานดังกลาวก็จะตองสอดคลองกับวัตถุประสงคของนโยบายตามลําดับ การแปลงนโยบาย
เปนแผนงานและโครงการ จะทําใหหนวยงานระดับลางสามารถนํานโยบายไปปฏิบัติไดงายในรูปของ
โครงการตางๆ ซ่ึงถาโครงการตางๆ บรรลุผลสําเร็จตามวัตถุประสงค ก็บงช้ีถึงความสําเร็จของ
แผนงาน และนโยบายนั้นๆ ดวย จากการศึกษาของนักวิชาการไทยที่ผานมา๑๔ พบวา มีปจจัยหลาย
ประการที่สงผลตอความถูกตองในการแปลงนโยบายของหนวยงานท่ีรับผิดชอบในการนํานโยบาย
ดังนี้

ปจจัยแรก คือ ความชัดเจนของนโยบาย เพราะถาย่ิงนโยบายคลุมเครือมากเทาใด
หนว ยงาน ท่รี บั ผิดชอบในการนาํ นโยบายไปปฏิบตั ิกจ็ ะมีอิสระในการแปลงนโยบายมากยิง่ ข้นึ

ปจจัยที่สอง คือ ความสอดคลองกันระหวางเปาหมายของนโยบาย หากมีความ
หลากหลายในเปาหมายของนโยบาย บางครั้งเปาหมายของนโยบายอาจมีความขัดแยงกันเอง ทําให
หนว ยงานท่ีนําไปปฏบิ ัติ ตคี วามหมายยาก และอาจปฏิบตั ลิ ม เหลวได

ปจจัยที่สาม คือ ความเขาใจในนโยบายของหนวยงานท่ีรับผิดชอบ หากหนวยงานท่ี
รับผิดชอบ มีความเขาใจในนโยบายน้ันๆ ไมมีอคติ ยอมจะแปลงนโยบายไมแตกตางไปจาก
วัตถุประสงคเดมิ

๑๔ เรอ่ื งเดยี วกนั , หนา ๓๕-๓๖.

๑๒๐ บทที่ ๔ : การนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ

ปจจัยสุดทาย คือ ความรวมมือและความจริงใจของหนวยงานท่ีรับผิดชอบ หาก
หนวยงานที่รับผิดชอบนํานโยบายไปปฏิบัติมีความจริงใจ และใหความรวมมือนํานโยบายไปปฏิบัติ
แลว การแปลงนโยบายยอ มไมบดิ เบอื นไปจากวตั ถุประสงค

(๒) การยอมรับนโยบายของหนวยงานระดบั ภมู ภิ าคและทอ งถิน่
เมื่อหนวยงานสวนกลางอันไดแก กระทรวง กรมและหนวยงานที่เทียบเทากรมไดทําการ
แปลงนโยบายออกมาเปนแผนงาน และโครงการตางๆ แลว ข้ันตอนตอไปคือการทําใหหนวยงานใน
ระดับภูมิภาค คือ จังหวัดและอําเภอ และระดับทองถิ่น คือ เทศบาล องคการบริหารสวนจังหวัด
องคก ารบรหิ ารสวนตาํ บล กรุงเทพมหานคร และเมืองพทั ยา ยอมรับนโยบายนั้นไปปฏิบัติอยางจริงจัง
เง่ือนไขสาํ คญั อนั ทจ่ี ะสรา งความเตม็ ใจใหห นว ยงานระดับภูมิภาคและระดับทองถิ่นยอมรับนโยบายไป
ปฏบิ ตั นิ ้ันมหี ลายประการ คือ

(ก) สมรรถนะของหนวยงานระดับภูมิภาคและทองถิ่นน้ัน ถาหนวยงานระดับปฏิบัติมี
สมรรถนะขององคการคอนขางสูง การยินยอมรับนโยบายไปปฏิบัติยอมมีสูง ในทางตรงขาม ถา
สมรรถนะของหนว ยงานมนี อ ย การยนิ ยอมรับนโยบายไปปฏบิ ตั คิ อ นขางจะมปี ญหา

(ข) สภาพแวดลอมทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ของทองถิ่นนั้น ถาขณะนั้น
สภาพเศรษฐกิจตกต่ํา สภาพสังคมวุนวาย สภาพการเมืองขาดเสถียรภาพ หนวยงานระดับปฏิบัติขาด
ขวญั กําลงั ใจ การยนิ ยอมรับนโยบายไปปฏิบตั ิอาจมีนอย

(ค) การติดตอสื่อสารและการประชาสัมพันธกับหนวยงานในระดับทองถ่ินน้ัน เพื่อ
สรางความเขาใจอันดี ถารัฐบาลมีระบบการติดตอส่ือสารและการประชาสัมพันธที่ดี (Perfect
Communication) โดยเฉพาะการติดตอส่อื สารแบบสองทาง (Two-way Communication) หนวยงาน
ระดับทองถ่ินจะมีความเขาใจตรงกันและใหการยอมรับนโยบายดวยดี แตถานโยบายน้ันมิไดมีการ
สื่อสารและการประชาสัมพันธท่ีดี โดยใชการติดตอส่ือสารแบบทางเดียว (One Way
Communication) หนวยงานระดับทองถ่ินไมเขาใจวัตถุประสงคของนโยบาย ก็อาจไมใหการยอมรับ
รวมท้งั ประชาชนท่ีเกยี่ วของกับนโยบายน้ันหรือผูรับบริการไมเขาใจนโยบาย ก็อาจไมใหความรวมมือ
ในการปฏิบตั ติ ามนโยบายดวยเชน กัน

(ง) ประโยชนทรี่ ัฐบาลควรจะใหก ับหนว ยงานทองถ่ินน้ัน ถานโยบายน้ันเปนนโยบายท่ี
ผลประโยชนต กอยกู บั หนวยงานทองถิ่นและประชาชนที่เกี่ยวของกับนโยบายน้ันโดยตรง การยอมรับ
นโยบายกย็ อมมมี าก

อยางไรก็ตาม การยอมรับนโยบาย แผนงาน และโครงการของหนวยงานระดับภูมิภาค
และทองถ่ิน ยังไมสามารถเปนหลักประกันไดวา นโยบายน้ันจะบรรลุผลสําเร็จหรือไม เพราะการ
ยอมรบั เพียงอยา งเดียวคงไมเพียงพอ ตองอาศัยความรวมมือรวมใจอยางจริงจังในการปฏิบัติงานตาม
โครงการตางๆ ดวย ดังนั้น อํานาจที่แทจริงในการนํานโยบายไปปฏิบัตินั้น ยอมอยูท่ีหนวยงานและ
ผปู ฏิบัตงิ านระดบั ลา งเปนสาํ คญั ซ่งึ จะไดกลาวในระดับจลุ ภาคตอไป

๒) ขั้นตอนการนํานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ใิ นระดบั จุลภาค (Micro)
ข้ันตอนน้ีมีความเกี่ยวพันกับระดับภูมิภาคและระดับทองถ่ินมาก เพราะถาหนวยงาน
ระดับลางน้ียินยอมรับนโยบายไปปฏิบัติ และถือเอานโยบายนั้นเขาเปนสวนหนึ่งของภารกิจประจํา

บทท่ี ๔ : การนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ ๑๒๑

หรืองานประจํา (Routine) ก็ยอมจะทําใหนโยบายนั้นบรรลุผลสําเร็จไดงาย ในระดับจุลภาคที่จะ
กลาวถงึ นสี้ ามารถแยกออกเปน ข้ันตอนหลกั ๓ ขั้นตอน คือ๑๕ ซ่ึงมีรายละเอียดดังน้ี คอื

(๑) การระดมพลัง (Mobilization) ขั้นตอนนี้เปนเรื่องเก่ียวกับการพิจารณารับ
นโยบายและการแสวงหาความสนับสนุนจากสมาชิกในหนวยงาน ตลอดจนบุคคลสําคัญหรือองคกร
อื่นท่ีอยูในทองถ่ิน ผูที่เปนผูบริหารระดับลางจะตองมีความสามารถและมีมนุษยสัมพันธในการติดตอ
ประสานงานกับผูเก่ียวของทุกฝายใหเขามามีสวนรวม (Participation) กับการนํานโยบายไปปฏิบัติ
ทุกขั้นตอน ตั้งแตการรวมคิดหรือวางแผน (Planning) กําหนดโครงการของทองถิ่น รวมลงมือ
ปฏิบัตงิ าน (Implementation) ตลอดจนรวมตดิ ตามและประเมนิ ผล (Evaluation) โครงการดวย ซ่ึง
ข้ันตอนน้ีตองอาศัยหลักจิตวิทยามวลชนในการโนมนาวผูปฏิบัติงานนั้นใหยอมรับและรวมมืออยาง
จริงจัง ซ่งึ จะเปน การระดมพลังทเ่ี หนยี วแนน ในการนโยบายไปปฏบิ ตั ิใหส าํ เรจ็ ได

(๒) ขั้นตอนการปฏิบัติ (Deliverer Implementation) ขั้นตอนน้ีเปนเร่ืองที่
เกย่ี วขอ งกับตวั ผูป ฏบิ ตั ิหรือผูใหบริการตามโครงการโดยตรง ซึ่งไดแกขาราชการนั้นเอง ในบางกรณีผู
ปฏิบัติอาจยอมปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของตนเองใหเขากับแผนหรือโครงการที่กําหนดไว แตในบาง
กรณีผูปฏิบัติอาจปรับแผนหรือโครงการใหเขากับพฤติกรรมการปฏิบัติของตนเองก็ได ซ่ึงไมเปนกฎ
แนนอนตายตัว เพราะหนวยงานในทองถ่ินแตละแหงอยูภายใตบริบท หรือสภาพแวดลอมท่ีแตกตาง
กันออกไปหรืออยูภายใตสภาวะความไมแนนอน (Uncertainties) อยูตลอดเวลา การสราง
ความสําเรจ็ ของการปฏิบตั ิใหเ กดิ ขึน้ ไดในขั้นนี้ จงึ ขึ้นอยูกับการแสวงหากลยุทธหรือวิธีการในการปรับ
แนวทางในการปฏิบัติงานใหมๆ หรือปรับโครงการใหสอดคลองกับความตองการของทองถิ่นในแตละ
ชวงเวลา อีกทั้งหนวยงานท่ีรับนโยบายไปปฏิบัติระดับทองถ่ินก็จะตองแสวงหาวิธีการปรับปรุง
พฤติกรรมของผปู ฏิบัตใิ หเ ขากบั แนวทางในการปฏิบตั ิงานตามแผนงานหรือโครงการน้นั ดวย

(๓) การสรางความเปนปกแผนหรือความตอเนื่อง ความสําเร็จและผลลัพธ
(Outcomes) ในระยะยาวของนโยบายใดๆ ก็ตาม ข้ึนอยกู บั นโยบายนนั้ ถูกนาํ ไปปฏิบัติอยางตอเน่ือง
และจรงิ จงั การทีจ่ ะใหมีการปฏิบตั ติ ามนโยบายอยางตอ เน่อื งน้นั หมายความวานโยบายน้ันจะตองถูก
ปรับเปลี่ยนและไดรับการยอมรับเขาเปนหนาท่ีประจําวันของผูปฏิบัติดวย การหาทางทําใหนโยบาย
นั้นเปนปกแผน และมีความตอเนื่องระยะยาวน้ันเปนหนาที่ที่สําคัญของผูบริหารระดับทองถ่ินและ
ผูปฏิบัติงานในระดับทองถิ่นเปนสําคัญ ในสวนของผูบริหารระดับทองถ่ินก็จะตองมีความสามารถชัก
จูงใจใหผูปฏิบัตเิ ห็นความสาํ คัญของนโยบายดังกลาว ตลอดจนใหการสนับสนุนดานงบประมาณ ขวัญ
กําลังใจ และความคลองตัวในการปฏิบัติงาน ในสวนของผูปฏิบัติเองก็จะตองมีจิตสํานึกในการ
ปฏิบัติงานตามนโยบาย และมีความเต็มใจที่จะปฏิบัติตามนโยบาย โดยถือวาเปนภารกิจประจําวัน
โดยพยายามมอง “ผลลัพธสูงสุด” หรือ “ผลลัพธสุดทาย” (Ultimate Outcomes) ของนโยบายนั้น
วา เกิดประโยชนแ กประชาชนโดยสวนรวมหรือไมอยางไร ผูปฏิบัติในฐานะที่เปนขาราชการของรัฐพึง
ปฏิบัติตามนโยบายอยางจริงจังและจริงใจ ถึงแมจะเปลี่ยนผูบริหารใหม แตถานโยบายนั้นดีก็ควรมี
การปฏิบัติอยางตอเนื่อง ยกเวนนโยบายน้ันปฏิบัติไปแลว มีการประเมินผลพบวา ไมบรรลุผลสําเร็จ

๑๕ วรเดช จนั ทรศร, ทฤษฎกี ารนาํ นโยบายไปปฏบิ ัติ, หนา ๓๙-๔๔.

๑๒๒ บทที่ ๔ : การนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ

ตามวัตถุประสงค ก็อาจนํานโยบายนั้นมาปรบั ปรงุ แกไขในปตอไปถายังเห็นวามีความสําคัญ แตถาเกิด
ความลม เหลวในการนาํ นโยบายไปปฏิบตั ิ นโยบายนน้ั ก็อาจลม เลิกไปในทส่ี ุด

๔.๕ แนวคดิ ทฤษฎแี ละตัวแบบในการนํานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ัติ

ในการทาํ ความเขาใจกบั การนาํ นโยบายไปปฏบิ ัติ นกั วิชาการไดใชแนวคดิ ทฤษฎีและตัวแบบ
ซง่ึ มีระเบียบวิธีศกึ ษาคลา ยคลงึ กับข้นั ตอนของการกําหนดนโยบาย โดยในเบ้ืองตนขอนําเสนอแนวคิด
ทฤษฎเี กี่ยวกับการนํานโยบายไปปฏิบัติ อันประกอบดวย

๑) ทฤษฎีการนํานโยบายไปปฏิบัติจากบนลงลาง (Top-down Theories of
Implementation) เนนความสามารถของผูกําหนดนโยบายที่จะกําหนดวัตถุประสงคของนโยบาย
ใหชัดเจนและควบคุมการนํานโยบายไปปฏิบัติ ทฤษฎีนี้เร่ิมจากสมมติฐานที่วา การนํานโยบายไป
ปฏิบัติ เรม่ิ ตนมาจากการตัดสนิ ใจของรัฐบาลกลาง ทฤษฎีน้ีไดรับอิทธิพลจากการวิเคราะหระบบ เนน
ท่ีกลองดําที่อยูตรงกลาง และถือวานโยบายมีผลตอผลลัพธโดยตรง และมักไมสนใจผลกระทบของ
ผูนํานโยบายไปปฏิบัติที่มีตอการใหบริการตามนโยบาย การศึกษาตามแนวน้ีจะมองวา นโยบายเปน
ปจจยั นําเขา (Inputs) และการนํานโยบายไปปฏิบัติเปนผลผลิต (Outputs) เพราะเหตุนี้ แนวคิดนี้ให
ความสําคัญกับการตัดสินใจกําหนดนโยบาย บางครั้งจึงถูกมองวา เปนแนวการศึกษาท่ีเนนบทบาท
การใชอาํ นาจของผนู ํา ผลงานของนกั วชิ าการทจ่ี ดั อยใู นกลมุ น้ี ไดแก งานของ เพรสแมน (Pressman)
และวิลดาฟสกี (Wildavsky) ในป ค.ศ. ๑๙๗๓ งานของ ฟาน มีเตอร (Van Meter) และฟาน ฮอรน
(Van Horn) ป ค.ศ. ๑๙๗๕ งานของ บารแดช (Bardach) ป ค.ศ. ๑๙๗๗ และงานของ ซาบาเตียร
(Sabatier) และแมซเมเนียน (Mazmanian) ป ค.ศ. ๑๙๗๙, ๑๙๘๐ และ ๑๙๘๓

๒) ทฤษฎีการนํานโยบายไปปฏิบัติจากลางขึ้นบน (Bottom-up Theories of
Implementation) เนนผูปฏิบตั ิระดับพืน้ ท่ใี นฐานะผูใ หบ รกิ ารและมองการนํานโยบายไปปฏิบัติเปน
กระบวนการตอรองท่ีเกิดในเครือขายของผูนํานโยบายไปปฏิบัติ ทฤษฎีน้ีเกิดขึ้นชวงปลายทศวรรษ
๑๙๗๐ ถึงทศวรรษ ๑๙๘๐ เน่ืองจากตองการตอบโตทฤษฎีการนํานโยบายไปปฏิบัติจากบนลงลาง
งานหลายชิ้นในทฤษฎีนี้ แสดงใหเห็นวา ผลลัพธทางการท่ีเกิดข้ึนไมจําเปนตองเกี่ยวของกับ
วัตถุประสงคของนโยบาย และการเชื่อมโยงเชิงสาเหตุและผลตามความเชื่อของทฤษฎีจากบนลงลาง
ขึ้นนัน้ ก็อาจไมเปนจริงดวย นักทฤษฎีในกลุมนี้สนใจศึกษาส่ิงที่เกิดข้ึนจริงในระดับของการรับบริการ
และสาเหตุท่ีแทจริงท่ีมีผลตอการปฏิบัติในระดับลาง วิธีการศึกษาจะเริ่มจากระดับลาง โดยระบุวา
เครือขายของตัวแสดงในการใหบริการที่แทจริงเปนอยางไร ทฤษฎีน้ีจะปฏิเสธแนวคิดที่วา นโยบาย
เริ่มมาจากระดับบนและสงนโยบายลงมาใหผูปฏิบัติเพื่อปฏิบัติตามระดับบนใหมากท่ีสุด แตมองวา
การใชดุลพินิจในการใหบริการระดับลางเปนปญหาที่แทจริงมากกวา ผลงานนักวิชาการท่ีสําคัญใน
กลมุ น้ี ไดแก ลปิ สกี (Lipsky) ป ค.ศ.๑๙๗๑ และ เอลมอร (Elmore) ป ค.ศ.๑๙๘๐ และเชิน (Hjern)
ป ค.ศ.๑๙๘๒

๓) ทฤษฎีการนํานโยบายไปปฏิบัติแบบผสม (Hybrid Theories of
Implementation) ทฤษฎกี ารนาํ นโยบายไปปฏิบัติจากบนลงลางและลางข้ึนบนเปนประเด็นโตแยง
ทางวชิ าการอยูหลายป นักวิจัยหลายคนจึงพยายามสังเคราะหทฤษฎีทั้งสองเขาดวยกัน เชน เอลมอร

บทท่ี ๔ : การนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏิบตั ิ ๑๒๓

(Elmore) ป ค.ศ.๑๙๘๕ ซาบาเตียร ป ค.ศ.๑๙๘๖ และกอกกิน (Goggin) และคณะเมื่อป ค.ศ.
๑๙๙๐ ทฤษฎีผสมน้ีรวมเอาองคประกอบทั้งสองฝายเขาดวยกันเพื่อปดจุดออนของแตละฝาย เชน
ทฤษฎีบนลงลางเนนการเริ่มตนจากขางบน มีจุดมุงหมายเพื่อสรางทฤษฎีทั่วไป ยึดถือตามแนว
กระบวนและขั้นตอนนโยบาย เนนการนําการตัดสินใจระดับบนไปปฏิบัติ ยึดประชาธิปไตยแบบ
ตวั แทนหรอื ตวั แบบผูน าํ สวนทฤษฎีลางข้ึนบนเร่ิมตนจากลางและขยายออกไปทางขาง มีจุดมุงหมาย
ที่จะพรรณนาและอธิบายปฏิกิริยาของตัวแสดงในการใหบริการถือวาขั้นการนํานโยบายไปปฏิบัติแยก
ไมออกจากข้ันการกอรูป หรือยึดตามหลักการหลอมรวม(fusionist model) มากกวาจะกระจาย
ออกไป นอกจากน้ัน ยังปฏิเสธขั้นตอนของนโยบาย โดยถือวาไมมีทางท่ีระดับบนจะคุมระดับลางได
หมด เพราะระดับลา งมีดุลพนิ ิจและผลประโยชนเ ปน ของตัวเอง สว นดานประชาธิปไตยน้ัน ทฤษฎีลาง
ข้ึนบนยึดประชาธิปไตยแบบมีสวนรวมนอกจากผูนําแลวยังตองคํานึงถึงเจาหนาที่ระดับทองถิ่น
ภาคเอกชนและกลุมเปาหมายดวยการผสมตามทฤษฎีใหมขางตนทําใหเกิดแนวทางบูรณาการขึ้นมา
จํานวนมาก อาทิเชน งานของ ชารฟ (Scharpf) เม่ือป ค.ศ. ๑๙๗๘ งานของ วิลฮ็อฟฟ-ฮีริเทียร
(Heritier) ป ค.ศ. ๑๙๘๐ งานของ ริปลีย (Ripley) และแฟรงกลิน (Franklin) ป ค.ศ. ๑๙๘๒ และ
งานของ วนิ เตอร (Winter) ป ค.ศ. ๑๙๙๐

สําหรับการนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติมีนักวิชาการไดนําเสนอตัวแบบในการทําความ
เขาใจกับกระบวนการน้ีไว ในที่น้ีขอนําเสนอผลจากการประมวลแนวคิดนักวิชาการแลวนําเสนอเปน
ตัวแบบการนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏบิ ัติ๑๖ ดังนี้

๔) ตัวแบบที่ยึดหลักเหตุผล (Rational Model) เปนการศึกษาการนํานโยบายไปปฏิบัติ
โดยเนน การสรา งประสิทธิภาพในการวางแผนและการควบคุม ตัวแบบน้ียึดถือฐานคติที่วา โครงการที่
จะประสบผลสําเร็จจะตองมีการกําหนดวัตถุประสงคและภารกิจท่ีชัดเจน มีการมอบหมายงาน และ
กําหนดมาตรฐานการทํางานใหแกหนวยงานยอยตางๆ ขององคการ มีระบบวัดผลการปฏิบัติงาน
ตลอดจนระบบการใหคุณใหโทษ ซ่ึงเงื่อนไขขางตนนี้ถือวาเปนส่ิงสําคัญท่ีจะขาดเสียมิไดเพราะการมี
วัตถุประสงคที่ชัดเจนยอมทําใหผูปฏิบัติเขาใจวา อะไรเปนเปาหมายหรือผลลัพธท่ีผูกําหนดนโยบาย
ตองการ เม่ือเขาใจวาเปนอะไรตรงตามความตองการแลวก็เปนการงายที่ทําใหผูบริหารสามารถ
กําหนดภารกิจท่ีเดนชัด มีการมอบหมายงานหรือกําหนดความรับผิดชอบเฉพาะของแตละฝายให
สัมพันธก ัน ตัวแบบทย่ี ึดหลกั เหตุผล สามารถอธบิ ายได ดังปรากฏในแผนภาพ ตอไปน้ี

๑๖ เรือ่ งเดียวกนั , หนา ๑๓๕-๑๕๓.

๑๒๔ บทท่ี ๔ : การนํานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ

การวางแผน การกาํ หนดภารกจิ วัตถุประสงค ผลของการนาํ
และการควบคุม และการมอบหมาย ของนโยบาย นโยบายไปปฏบิ ตั ิ

ระบบการวดั ผล มาตรฐานใน
การปฏิบัติ

มาตรการในการ
ใหคณุ ใหโทษ

แผนภาพที่ ๔.๓ ตัวแบบหลกั เหตผุ ล

๕) ตัวแบบทางดานการจัดการ (Management Model) เปนการศึกษาการนํานโยบาย
ไปปฏิบัติโดยเนนใหความสนใจไปท่ีสมรรถนะขององคการเพราะเช่ือวาความสําเร็จของการนํา
นโยบายไปปฏิบตั ิยอ มข้ึนอยกู ับองคก ารทรี่ ับผดิ ชอบในการนํานโยบายไปปฏิบัติวามคี วามสามารถท่ีจะ
ปฏิบัติงานใหสอดคลองกับความคาดหวังเพียงใด ในลักษณะนี้โครงการจะประสบผลสําเร็จไดจึง
จําเปนที่จะตองอาศัยโครงสรางขององคการท่ีเหมาะสม บุคลการท่ีอยูในองคการจะตองมีความรู
ความสามารถท้ังทางดานการบริหาร และเทคนิคการจัดการอยางเพียงพอ นอกจากน้ี องคการยัง
จะตองมีการวางแผนเตรียมการหรือมีความพรอมเปนอยางดีทั้งทางดานวัสดุ อุปกรณ สถานท่ี
เคร่อื งมือเครอื่ งใช และงบประมาณ สามารถอธิบายได ดังปรากฏในแผนภาพ ตอไปนี้

บทที่ ๔ : การนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ ๑๒๕

สมรรถนะของ โครงสราง ผลของการนาํ นโยบาย
องคก าร สไู ปปฏบิ ัติ
บคุ ลากร

งบประมาณ

สถานที่

วสั ดุอปุ กรณ
เคร่อื งมือ
และเครอื่ งใช

แผนภาพท่ี ๔.๔ ตวั แบบดานการจัดการ

๖) ตัวแบบทางดานการพัฒนาองคการ (Organization Development Model) เปน
การศกึ ษาการนาํ นโยบายไปปฏบิ ัติ โดยการศึกษาในแงของการสรางความผูกพันและการยอมรับ เพ่ือ
มุงสนองตอบความตองการทางจิตวิทยาและทางสังคมของมนุษย ความสนใจ ในลักษณะน้ี จึงเปน
เรื่องของการนําตัวแบบทางดานการพัฒนาองคการ (Organization Development Model) มา
ประยุกตโ ดยตรง ตัวแบบนจี้ งึ เนน ที่การมีสว นรว มขององคการเปนสําคัญ ภายใตฐานคติท่ีวาการมีสวน
รว มจะทาํ ใหเกิดการทํางานเปนทีมทีม่ ีประสทิ ธภิ าพ การนํานโยบายไปปฏิบัติใหบังเกิดความสําเร็จจะ
เปนเรื่องของการจูงใจ ภาวะผูนําท่ีเหมาะสม การสรางความผูกพันโดยวิธีการใหสมาชิกในองคการมี
สวนรวมเพอื่ ใหเกดิ การยอมรบั ตลอดจนการสรางทีมงานมากกวาการใชควบคุม กลาวอีกนัยหนึ่ง การ
นํานโยบายไปปฏิบัติตามตัวแบบนี้ จึงเปนเรื่องกระบวนการที่ทําใหผูปฏิบัติงานสามารถเขาไปมีสวน
เก่ียวของในการกําหนดหรือวางกรอบนโยบาย โดยถือวานโยบายเหลาน้ันมาจากผูปฏิบัติเองโดยตรง
สามารถอธิบายได ดังปรากฏในแผนภาพ ตอไปน้ี

๑๒๖ บทท่ี ๔ : การนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ

ภาวะผูน าํ

การมสี วนรว ม

การจงู ใจ ผลของการนาํ
นโยบายไปปฏบิ ัติ

การทาํ งานเปนทมี

ความผกู พนั และการยอมรบั

แผนภาพท่ี ๔.๕ ตัวแบบดานการพฒั นาองคการ

๗) ตัวแบบทางกระบวนการของระบบราชการ (Bureaucratic Process Model)
การศึกษาการนํานโยบายไปปฏิบัติตามตัวแบบกระบวนการของระบบราชการเปนการศึกษาโดยเช่ือ
วา อํานาจขององคการไมไดอยูท่ีตําแหนงทางรูปนัย (formal position) ซึ่งไดแก หัวหนาองคการ
หรือบคุ คลหนึ่งบคุ คลใดโดยเฉพาะ ในทางตรงกันขาม อํานาจท่ีแทจริงอยูกระจัดกระจายทั่วไปในองค
ในทรรศนะน้ี หมายความวา สมาชิกขององคการทุกคน มีอํานาจในแงของการใชวิจารณญาณ
โดยเฉพาะอยางยิ่งขาราชการที่มีหนาท่ีตองติดตอกับประชาชนอยางใกลชิด สามารถใชวิจารณญาณ
ในการปฏบิ ตั หิ นาท่ีของตน โดยที่ผูบงั คับบัญชาไมอาจควบคุมได การยัดเยียดโครงการใหมๆ ที่จะไปมี
ผลกระทบหรือเปล่ียนแปลงการปฏิบตั ิในวถิ ชี ีวิตประจาํ วนั ของขา ราชการเหลานี้ มักจะไรผล นอกเสีย
จากขาราชการหรือเปลี่ยนแปลงการรับหรือปรับนโยบายแนวทางการปฏิบัติเหลานั้นเขาไปเปนสวน
หน่ึงของหนาที่ประจําวันของเขาเอง ดังนั้น การหวังท่ีจะนําเทคนิคทางการบริหารหรือวิธีการพัฒนา
ใหมๆ มาใหกด็ ี การออกกฎระเบียบแบบแผน เพ่ือหวังจะใหขาราชการที่รับผิดชอบในงานดานบริการ
ประชาชน ทาํ งานใหมปี ระสิทธิภาพมากขึ้นก็ดีมักจะไรผล โดยนัยนี้ความลมเหลวของการนํานโยบาย
ไปปฏิบัติจึงไมใชเปนเรื่องของการบริหารที่ขาดประสิทธิภาพ ในทางตรงกันขามความลมเหลวมักจะ
เกิดจากผูกําหนดนโยบายหรือผูบริหารโครงการพัฒนาท่ีไมเขาใจวาสภาพความเปนจริงของการ
ใหบริการเกดิ ขึ้นในลักษณะใดมากกวา สามารถอธิบายได ดังปรากฏในแผนภาพ ตอ ไปน้ี

บทท่ี ๔ : การนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏบิ ัติ ๑๒๗

ระดบั ความเขา ใจสภาพความเปนจริงใน ผลของการนาํ
การใหบริการของผูกาํ หนดนโยบายหรือ นโยบายไปปฏิบตั ิ
ผูบ ริหารโครงการพัฒนา

ระดบั ของการยอมรับนโยบายเขา เปน สวน
หนง่ึ ของหนาทป่ี ระจาํ วนั ของผูป ฏบิ ตั ิ

แผนภาพที่ ๔.๖ ตวั แบบกระบวนการของระบบราชการ

๘) ตัวแบบทางการเมือง (Political Model) เปนการศึกษาการนํานโยบายไปสูการปฏิบัติ
โดยตวั แบบทางการเมือง ซึง่ เชื่อวา ความสําเรจ็ ของการนาํ นโยบายไปปฏิบัติเกิดจากความสามารถของ
ผูเลน หรือบุคคลที่เปนตัวแทนขององคการ กลุมหรือสถาบัน และความสัมพันธกับปจจัยภายนอก
องคการ ตัวแบบนี้เห็นวา การสรางสมานฉันท วิธีการของการมีสวนรวม เปนส่ิงยากที่จะเกิดขึ้นได
ความขัดแยงเปนปรากฏการณธรรมดาที่เกิดข้ึนในองคการและในระบบสังคมทั่วไป การหวังจะใหทุก
ฝายเหน็ ชอบและปฏิบตั ิตามนโยบายเปนเรื่องที่เปนไปไมได เพราะนโยบายก็คือการเมือง ซ่ึงเปนเร่ือง
ของการจัดสรรสง่ิ มีคณุ คา ใหแกส ังคม ซึง่ ยอมตองมีทงั้ ผูไดป ระโยชนและเสยี ประโยชน จึงเปนธรรมดา
อยูเองที่ทกุ ฝายจะตองพทิ ักษผ ลประโยชนของตนเองกอนเปนเบื้องแรก

ดังนั้น ตามแนวทางน้ี การนํานโยบายไปปฏิบัติจึงเปนเร่ืองของการเผชิญหนาการบริหาร
ความขัดแยง การแสวงหาความสนับสนุน การโฆษณาชวนเชื่อ การรูจักสรางเง่ือนไข และหาหัวขอ
ตอรองในการจัดสรรทรัพยากรท้ังระหวางบุคคล กลุมบุคคล หนวยงาน ตลอดจนองคการตาง ๆ ที่
เกี่ยวของ ความเปนไปไดของการสรางความสําเร็จในการนํานโยบายไปปฏิบัติโดยสวนหน่ึงจึงข้ึนอยู
กับความสามารถในการเจรจา สถานะ อาํ นาจหรอื ทรัพยากรท่ีมีอยูของหนวยงาน ในฐานะท่ีจะใชเปน
เครื่องมือตอรองของบุคคลท่ีเปนตัวแทนขององคกร จํานวนหนวยงานที่จะตองเขาไปเกี่ยวของ การ
สนับสนุนจากนักการเมือง ส่ือมวลชน หัวหนาหนวยงานอื่น ๆ กลุมอิทธิพลและผลประโยชน บุคคล
สําคญั ตางๆ รวมตลอดถึงสภาพความแตกตา งทางดานบุคลิกภาพ ความรูความสามารถ ความชํานาญ
ในการตอรองของผเู ลน แตล ะคนเปนสําคญั สามารถอธบิ ายได ดงั ปรากฏในแผนภาพ ตอ ไปนี้

๑๒๘ บทท่ี ๔ : การนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ

บคุ ลกิ ภาพ จํานวนหนวยงานทเี่ กี่ยวของ ผลของการนาํ
ในการนํานโยบายไปปฏบิ ตั ิ นโยบายไปปฏิบตั ิ
ความรคู วามสามารถ
สถานะ อํานาจ และ ความสามารถในการตอรอง
ทรัพยากรของหนวยงาน
การสนบั สนนุ จากส่ือมวลชน
นกั การเมอื ง หัวหนา หนว ยงาน
อ่ืนๆ บุคคลสาํ คญั กลมุ อิทธพิ ล

แผนภาพท่ี ๔.๗ ตวั แบบทางการเมือง

๙) ตัวแบบทั่วไป (General Model) เปนการศึกษาการนํานโยบายไปปฏิบัติ โดยใชตัว
แบบทั่วไป ซึ่งเปนผลงานของ ฟาน มีเตอร (Van Meter) และฟาน ฮอรน (Van Horn) ท่ีพัฒนามา
จากตัวแบบการวิเคราะหระบบการเมืองของ อีสตัน (Easton) ผนวกกับการนําผลการศึกษาทาง
ทฤษฎีองคการที่สงผลหรือเกี่ยวขอ งกับผลการปฏิบัตงิ านมาประยุกตเขาดวยกัน ตัวแบบน้ี แมจะไมใช
เปน ความพยายามแปรโดยตรงทจ่ี ะประสานตัวแบบตางๆ ตามหาแนวทางขางตนก็ตาม แตกรอบของ
ตัวแบบก็ไดรวมตัวแปรบางสวนของตัวแบบอื่นๆ เขาไวดวยกันมากพอที่จะชวยใหการศึกษาสภาพ
ทวั่ ไปของปญหาการนาํ นโยบายไปปฏบิ ตั ิในลกั ษณะท่ีกวางกวา ตวั แบบอืน่

ตัวแบบนี้ใหความสําคัญตอปจจัยหลัก ๓ ปจจัยดวยกัน คือ กระบวนการในการส่ือขอความ
ปญ หาทางดา นสมรรถนะขององคการที่นํานโยบายไปปฏบิ ตั แิ ละความรวมมือสนบั สนุนของผูปฏิบัติ

(๑) ในการส่ือขอ ความ ประสทิ ธิผลของการนํานโยบายไปปฏิบัติยอมขึ้นอยูกับความขาว
ของผูปฏิบัติวา ตนเองควรทําอยางไรบาง ความเขาใจดังกลาวจะมีมากเพียงใดยอมขึ้นอยูกับความ
ชัดเจนของนโยบาย กิจกรรมตาง ๆ ที่จะมีสวนชวยทําใหเกิดความรูความเขาใจดีข้ึน ลักษณะของ
หนวยงานท่ีนําไปปฏิบัติในแงความรูความสามารถของตัวบุคคลที่อยูในหนวยงานน้ันตลอดจนความ
พรอ มที่จะใหความรวมมือของผูปฏบิ ัติเอง

(๒) ในดานปญหาทางสมรรถนะ ประสิทธิผลของการนํานโยบายไปปฏิบัติข้ึนอยูกับ
ความสามารถของหนวยปฏิบตั วิ า จะทํางานใหเปนไปตามท่ีคาดหวังไวเพียงใด ความสามารถดังกลาว
ข้ึนอยูกับความพอเพียงของทรัพยากรท่ีสนับสนุนกิจกรรมจูงใจ ท่ีจะทําใหปฏิบัติดีขึ้นคุณภาพของบุ
คลกร ภาวะผูน าํ ความสําคัญของหนวยงานนั้นๆ ตลอดจนสภาวะทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง
โดยทว่ั ไป

บทที่ ๔ : การนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ ๑๒๙

(๓) ในดา นของตวั ผูปฏิบัติ ประสิทธิผลของการนํานโยบายไปปฏิบัติยอมขึ้นอยูกับความ
รวมมือของผูปฏิบัติเอง ความรวมมือดังกลาวจะมีมากเพียงใดยอมข้ึนอยูกับความภักดีของบุคคลท่ีมี
อยูตอ องคการ ผลประโยชนสวนตัว ตลอดจนความพรอมที่จะเปลี่ยนแปลงจากวิธีการปฏิบัติงานที่ทํา
อยเู ดิมดว ย

จากขอ ความดังกลาวขา งตนนน้ั สามารถอธิบายใหเขาใจได ดังปรากฏในแผนภาพตอไปน้ี

กระบวนการติดตอ สอ่ื สาร

บรรทดั ฐานของ กจิ กรรมเพือ่ ให ความสนับสนนุ ผลของการ
วตั ถปุ ระสงค การบงั คบั มีผลใช ของผูปฏิบัติ นํานโยบาย
ของนโยบาย ลกั ษณะของหนว ย
ไปปฏิบัติ
ทรัพยากร สภาวะของเศรษฐกจิ
และสังคม

สภาวะทางการเมือง

แผนภาพท่ี ๔.๘ ตัวแบบท่ัวไป
นอกเหนือจากตวั แบบดังกลาวขา งตน สมบัติ ธํารงธัญวงศ๑๗ ไดประมวลแนวคิดนักวิชาการ
แลวนาํ เสนอตวั แบบการนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติใน ๕ ตัวแบบ ดงั นี้

๑๗ สมบัติ ธาํ รงธัญวงศ, นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะหและกระบวนการ, หนา ๔๔๖-
๔๗๘.

๑๓๐ บทท่ี ๔ : การนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ

๑๐) ตัวแบบสหองคการในการนํานโยบายไปปฏิบัติ (Intergovernmental Policy
Implementation Model) โดยใหความสําคัญตอความสัมพันธระหวางองคการของรัฐที่มีผลตอ
การนํานโยบายไปปฏบิ ตั ิ การวเิ คราะหการนาํ นโยบายไปปฏิบัติไมไดตองการเห็นการวัดผลการปฏิบัติ
ตามแผนงาน แตเปาหมายหลักตองไดมาจากการอธิบายตอเหตุการณและปจจัยตาง ๆ ท่ีเกิดขึ้นจาก
นโยบายระดับชาติและผลของนโยบายนั้น ปจจัยท่ีมีผลตอการนํานโยบายไปปฏิบัติประกอบดวย
มาตรฐาน และทรพั ยากรนโยบายการสื่อขอความการบังคับใชกฎหมาย คุณลักษณะของหนวยปฏิบัติ
เงื่อนไขทางการเมือง เงื่อนไขทางสังคมและเศรษฐกิจและจุดยืนหรือทัศนคติของผูปฏิบัติ สามารถ
อธิบายใหเขาใจได ดังแผนภาพตอไปนี้

การส่ือขอความ

มาตรฐาน การบงั คับใช ผลการนาํ
นโยบาย กฎหมาย นโยบายไป

นโยบาย ทศั นคติ ปฏิบัติ
ผปู ฏบิ ตั ิ

คณุ ลกั ษณะของ
หนว ยปฏบิ ตั ิ

ทรพั ยากร เงื่อนไขทาง
นโยบาย การเมือง

เงอ่ื นไขทางสงั คม
และเศรษฐกจิ

แผนภาพที่ ๔.๙ ตัวแบบสหองคการ

บทท่ี ๔ : การนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ๑๓๑

๑๑) ตัวแบบปฏิสัมพันธระหวางปจจัย (Interactions Between Factor Model) เปน
ตัวแบบในการศึกษาความสัมพันธระหวางปจจัยตางๆ ที่มีผลตอการนํานโยบายไปปฏิบัติ โดยเริ่มตน
จากการต้ังคําถาม อะไรคือเงื่อนไขเบ้ืองตนสําหรับการนํานโยบายไปปฏิบัติ และอะไรคืออุปสรรค
เบ้ืองตนตอความสําเร็จในการนํานโยบายไปปฏิบัติ ซึ่งปจจัยที่สําคัญมี ๔ ปจจัยคือ การส่ือขอความ
ทรัพยากร จุดยืนหรือทัศนคติของผูปฏิบัติ และโครงสรางของระบบราชการ สามารถอธิบายใหเขาใจ
ได ดังแผนภาพตอ ไปน้ี

การส่อื ขอความ

ทรพั ยากร ผลการนาํ
นโยบายไป
ทัศนคติ
ผปู ฏบิ ตั ิ ปฏิบัติ

โครงสรางระบบ
ราชการ

แผนภาพท่ี ๔.๑๐ ตวั แบบปฏสิ มั พนั ธระหวา งปจจัย

๑๒) ตัวแบบกระจายอํานาจ (A Model of Decentralization Program
Implementation Process) การใหความสําคัญตอการกระจายอํานาจโดยมีสมมติฐานวาผลการ
ปฏิบัติงาน และผลกระทบจากการนําแผนงานไปปฏิบัติในระดับทองถ่ิน เปนผลจากอิทธิพลของกลุม
ตัวแปร ๔ กลุม ไดแก เง่ือนไขสภาพแวดลอม ความสัมพันธระหวางองคการ ทรัพยากรองคการ
สําหรับนาํ แผนงานไปปฏบิ ัติ คณุ ลกั ษณะและสมรรถนะของหนวยงานปฏิบัติ สามารถอธิบายใหเขาใจ
ได ดังแผนภาพตอ ไปนี้

๑๓๒ บทท่ี ๔ : การนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ

ความสมั พันธ
ระหวางองคก าร

เงือ่ นไขสภาพ คุณลักษณะ ผลการนํา
แวดลอม และสมรรถนะ นโยบายไป

หนวยปฏบิ ัติ ปฏิบตั ิ

ทรัพยากร
องคก าร

แผนภาพท่ี ๔.๑๑ ตัวแบบกระจายอํานาจ

๑๓) ตัวแบบกระบวนการ (The Policy-Program Implementation Process
Model) เปนการใหค วามสาํ คัญตอ กระบวนการนาํ นโยบายไปปฏิบัติเกี่ยวกับการเปลี่ยนรูปของความ
ตั้งใจไปสูกิจกรรมซ่ึงเปนกระบวนการเชิงปฏิสัมพันธอยางตอเน่ือง กระบวนการนี้เร่ิมตนดวยปจจัย
กระตุน (stimulus) การเคลื่อนไหวทางการเมืองเพ่ือเปนนโยบาย (policy) และตอเนื่องดวยการ
กําหนดรายละเอียดของแผนงาน (program) แลวจึงนําไปปฏิบัติ (implementation) สามารถ
อธบิ ายใหเขาใจได ดงั แผนภาพตอไปน้ี

ปจ จัยกระตนุ นโยบาย แผนงาน ปฏบิ ตั ิการ

จดุ เช่ือม (๑) จุดเชอ่ื ม (๒) จุดเชือ่ ม (๓)
หยดุ หยดุ หยดุ

แผนภาพท่ี ๔.๑๒ ตวั แบบกระบวนการ

บทท่ี ๔ : การนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ๑๓๓

๑๔) ตัวแบบทั่วไปของกระบวนการนํานโยบายไปปฏิบัติ (General Model of
Implementation Process) ใหความสําคัญตอความสัมพันธระหวางปจจัยตางๆ ที่มีผลตอกระทบ
กระบวนการนํานโยบายไปปฏิบัติ และปจจัยพ้ืนฐานตางๆ ที่เก่ียวของกับการศึกษากระบวนการนํา
นโยบายไปปฏิบัติ สามารถอธบิ ายใหเขา ใจได ดงั แผนภาพตอ ไปน้ี

ความยากงา ย
ของปญ หา

สมรรถนะของ สภาพแวดลอมทมี่ ี
กฎหมายในการ ผลตอนํานโยบายไปปฏบิ ตั ิ
กาํ หนดโครงสรา ง
การกาํ หนดนโยบายไปปฏิบตั ิ (ที่มใิ ชกฎหมาย)

ผลผลิต ขน้ั ตอนการนํานโยบายไปปฏบิ ตั ิ การปรับปรงุ
นโยบาย การปฏบิ ตั ติ าม ผลกระทบ การรับรู นโยบาย
หนว ยปฏิบัติ นโยบายของ ท่แี ทจ ริง ผลกระทบ คร้งั ใหญ
กลมุ เปา หมาย ของผลผลติ นโยบาย

นโยบาย

แผนภาพท่ี ๔.๑๓ ตวั แบบทว่ั ไปของกระบวนการนํานโยบายไปปฏบิ ัติ

๔.๖ ความสําเรจ็ และความลม เหลวในการนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ

แนวความคดิ ท่เี กีย่ วกบั ความสําเรจ็ หรือความลมเหลวของการนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ
จะข้ึนอยูกับปจจัยอะไรบางนั้น นักวิชาการหลายทานไดกลาวไวสอดคลองกัน ดังจะขอนําเสนอ
ตอไปน้ี

Van Meter and Van Horn๑๘ ไดกลาวเสนอไววา ความสําเร็จหรือลมเหลวในการนํา
นโยบายไปปฏบิ ัตเิ กิดจากปจจยั สําคญั ดังตอไปน้ี

๑) ตัวนโยบาย พิจารณาจากผลประโยชนสัมพัทธของนโยบาย เมื่อนํานโยบายไปปฏิบัติ
จะตองมีท้ังคนท่ีไดประโยชนและเสียประโยชน ผลประโยชนสัมพัทธคือดูวามีคนท่ีไดประโยชน
มากกวาหรือไม ถาคนไดประโยชนมากกวาก็ทํางานงาย แตถาคนที่เสียประโยชนมีมากกวา และเปน

๑๘ วิเชียร ช่ืนชอบ , การวิเคราะหนโยบายสาธารณะ , [ออนไลน]. แหลงท่ีมา:
https://www.google.co.th/url?sa [๒๕ มี.ค. ๒๕๖๒].

๑๓๔ บทที่ ๔ : การนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏบิ ัติ

คนมีพลังเสียงดังงานนี้ก็ยาก หลักการคือนโยบายท่ีดีตองจัดสรรผลประโยชนใหกับคนที่ควรได
ประโยชนจากนโยบาย และไมค วรใหป ระโยชนก ับผูท ่ไี มควรไดประโยชนจากนโยบาย การนํานโยบาย
ไปปฏิบัติจึงตองแยกใหไดวาใครควรไดประโยชนใครไมควรไดประโยชนจากนโยบาย ถาทําไดการนํา
นโยบายไปปฏิบัติยอมไดรับการสนับสนุน ประเด็นตอมา คือ ความสอดคลองระหวางแนวทางของ
นโยบายกับคานิยมในสังคม ถาสอดคลองกันสังคมจะยอมรับนโยบายไดงาย แตถาขัดแยงประชาชน
จะไมใหความรวมมือกับนโยบายนั้น ผูนํานโยบายไปปฏิบัติควรทดลองปฏิบัติกอนจะไดทราบถึง
ขอ ดอย ปญ หา อุปสรรคแลวนําไปปรับปรงุ จะชว ยใหม ีโอกาสประสบความสาํ เรจ็ มากกวานโยบายท่ีไม
มโี อกาสทดลอง

๒) วัตถุประสงคของนโยบาย พิจารณาจากความชัดเจน อานแลวเขาใจตรงกัน สอดคลอง
วัตถุประสงคที่มีหลายขอแตละขอไปในทิศทางเดียวกัน ไมขัดแยงกัน ความยากหรืองายในการรับรู
วัตถุประสงค ถา รับรูยาก โอกาสทนี่ โยบายจะปฏบิ ตั ใิ หส ําเรจ็ ยอมมนี อ ย แตถ ารบั รงู าย อานแลวเขาใจ
วา นโยบายตองการอะไร อยางนก้ี ป็ ฏบิ ตั งิ า ย โอกาสท่ีจะประสบความสําเร็จมีสูง ในขณะเดียวกัน ถา
มีดัชนีช้ีวัดเปนรูปธรรม ผูปฏิบัติรับรูไดวา ส่ิงท่ีทําน้ันถูกหรือผิดโอกาสที่จะทําใหประสบความสําเร็จ
ยอมมีมาก อีกทั้งถาขอมูลขาวสารที่ Feedback กลับมาเที่ยงตรงเชื่อถือได คนทํางานก็จะรูวา ตน
ทํางานไดดหี รือยงั สําหรบั วัตถปุ ระสงคท ี่ดี ควรมลี กั ษณะ SMART ไดแก

S: Sensible = ชดั เจน ตรงใจ ใชเ ลย
M: Measurable = วัดไดช ัดเจนในเชงิ ปฏิบัติ
A: Attainable, Actionable = ปฏิบัตไิ ด
R: Reasonable, Rationable = มีเหตุมผี ล
T: Timeable = เหมาะกับกาลเวลา เสนอนโยบายในส่ิงทสี่ งั คมสนใจอยูพอดี
๓) ความเปนไปไดทางการเมือง พิจารณาจากกลุมผูมีอิทธิพลหรือผูนําในสังคม อาทิเชน
ผูนําทางการเมือง ผูนําทางเศรษฐกิจ ผูนําทางสังคม อิทธิพลของกลุมสื่อมวลชน ตองยอมรับวา
นโยบายใดท่ีสื่อเชียร มีโอกาสประสบความสําเร็จสูง กลุมผูมีสิทธิออกเสียงเลือกต้ัง เชน พรรค
การเมอื ง เปน ตน
๔) ความเปนไปไดทางเทคนิค/ทฤษฎี พิจารณาจากการรางนโยบายผานกระบวนการท่ี
ถูกตองตามที่สังคมวางระเบียบไวหรือไม เชน นโยบายท่ีตองทําการวิเคราะหผลกระทบส่ิงแวดลอม
หรือทําประชาพิจารณเสียกอนก็ตองทําตามน้ัน ถาไปทําแบบลัดข้ันตอนก็ไปกอเหตุในภายหลัง รวม
ไปถึงแนวทางในการนํานโยบายไปปฏิบัติ นโยบายใดที่ไมเรียกรองใหผูนํานโยบายไปปฏิบัติตอง
ปรับเปลี่ยนพฤติกรรมมากจนเกินไป นโยบายน้ันมีโอกาสท่ีจะประสบความสําเร็จได ในการนํา
นโยบายไปปฏิบัติตองข้ึนอยูกับเทคโนโลยีที่มาใชตองเหมาะสม ไมลาสมัยเกินไปหรือล้ําสมัยจนคน
ตามไมท นั
๕) ความพอเพียงของทรัพยากร พิจารณาจากการสนับสนุนดานการเงิน (Monetary
Support) นโยบายนน้ั ตองไดรับการสนับสนุนดานการเงินอยางม่ันคงแนนอน ทําสัญญากันอยางเปน
ลายลักษณอ ักษรหรือมแี ผนงบประมาณท่ีชดั เจน นอกจากเงนิ ก็คือ คุณภาพของกําลังคน (Personal)
ท้งั ในแงข องความรแู ละเจตคติ คนที่มีความรูน้ันหาไมยากแตคนท่ีตั้งใจทํางานอยางจริงจังหายากกวา

บทที่ ๔ : การนํานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ ๑๓๕

คนไมมีความรูสงไปเรียนไมก่ีปก็ทํางานได แตคนท่ีขาดความต้ังใจจริงในการทํางานนั้นจะใชไมไดเลย
และสดุ ทายคือ สิ่งอํานวยความสะดวกใหสามารถทาํ งานได

๖) ลักษณะของหนวยที่นํานโยบายไปปฏิบัติ พิจารณาจากประเภทของหนวย โครงสราง
ภารกิจเหมาะสมกับการนาํ นโยบายไปปฏบิ ัติ โครงสรางองคก ารแบบแบนราบมีลําดับชั้นนอยจะดีกวา
โครงสรางองคการแบบแนวดิ่งลําดับช้ันมาก ทั้งน้ี ตองข้ึนกับงานแตละงาน ถางานท่ีตองการความ
ละเอียดแมนยําสูง ถาวิธีการผิดผลลัพธก็ผิด จึงควรจัดโครงสรางองคการแบบแนวด่ิงท่ีแตละชั้นมี
สมาชิกไมก่ีคน หัวหนาสามารถควบคุมงานไดอยางใกลชิดท่ัวถึง โครงสรางองคการแบบแบนราบนั้น
มีลําดับช้ันนอยแตละชั้นมีสมาชิกมาก เหมาะกับงานท่ีตองการการปรึกษาหารือกัน ไมมีผลลัพธโดย
เจาะจง สามารถปฏิบัติไดหลายๆ แนวทางไมวาจะใชแนวทางใดผลก็ไมแตกตางกัน โดยท่ัวไปงาน
นโยบายจะเหมาะสมกับแนวระนาบ สวนงาน Routine เหมาะกับโครงสรางองคการแนวดิ่ง อีก
ประการหนึ่งความสัมพันธระหวางหนวยปฏิบัติกับหนวยกําหนดนโยบายมีความสัมพันธท่ีดีตอกัน
หรอื ไม การสอ่ื สารติดตอสัมพันธก นั เปน อยางไร สามัคคีกลมเกลียวหรือขัดแยงกัน ส่ิงเหลานี้สงผลตอ
การนาํ นโยบายไปปฏบิ ัตใิ หป ระสบความสาํ เรจ็ ทัง้ ส้ิน

นอกจากแนวคิดดังกลาวขางตนน้ัน ยังมีนักวิชาการหลายทานไดเสนอปจจัยท่ีเกี่ยวของกับ
ความสาํ เร็จและความลม เหลวของนโยบายไว โดยพิจารณาจากประเด็น ดงั ตอ ไปน้ี

๑) พิจารณาที่ขั้นการนําไปปฏิบัติ (Implementation failure) คือสาระของนโยบาย
และแผนอาจดีทุกประการ แตองคกรที่นํานโยบายสูการปฏิบัติมีศักยภาพต่ํา ขาดความรู ความ
ชํานาญ และเลือกใชวิธีปฏิบัติไมเหมาะสม ผูปฏิบัติขาดความรู องคกรขาดแคลนกําลังคน ความ
ลม เหลวของนโยบายและแผนในระดับน้มี สี าเหตุมาจากองคกรท่ีนํานโยบายไปปฏิบัติไมสามารถทําให
นโยบายนั้นบรรลผุ ลได

๒) พิจารณาท่ีตัวนโยบายและแผน (Instrument failure) หมายถึงนโยบายและแผนท่ี
จัดทําข้ึนไมสามารถสนองวัตถุประสงคและเปาหมายที่ตองการใหเกิดขึ้นจริงได อาจจะเปนเพราะ
นโยบายหรือแผนดงั กลา วไมอ าจนาํ ไปปฏิบัตไิ ด

๓) พิจารณาที่การตัดสินเชิงคุณคาหรือการตัดสินเชิงจริยธรรมของสังคม (Failure in
normative justification) คือ เม่ือพิจารณาท่ีเปาหมายของนโยบายหรือสิ่งท่ีนโยบายมุงหมายจะ
กระทําใหบรรลุ อาจขัดแยงกับคานิยมหลักของสังคม หรือหม่ินเหมตอคุณธรรม จริยธรรม หรือ
ศีลธรรมอันดีงามของสังคม และอาจจะสงผลใหเกิดการทารุณกรรม หรือบางครั้งการกําหนดคุณคา
ของนโยบายไมชัดเจน อาจทําใหผ ูปฏิบตั ิสามารถบดิ เบอื นเปาหมายนโยบายไปในทางเสียหาย

๔) การพิจารณาที่กรอบเวลาและเงื่อนไขของสภาพแวดลอมของนโยบาย เปนการ
พิจารณาวานโยบายท่ีไดร บั การตดั สนิ วาประสบความสาํ เรจ็ ในเวลาหนง่ึ สถานท่ีหน่ึง และเง่ือนไขหน่ึง
อาจไดรับการตัดสินวา ประสบความลมเหลวเมื่อเวลา สถานที่ และสถานการณเปล่ียนแปลงไป เชน
นโยบายเรง รัดการผลติ ครูสงผลดีในระยะแรก คือทําใหโรงเรยี นไมข าดแคลนครู แตเ มื่อสถาบันผลิตครู
ตางผลติ บณั ฑิตครอู อกมามาก ทําใหเกิดปญหาครลู น งานหรอื ครูมคี ุณภาพตาํ่ ในเวลาตอมา

๕) พิจารณาท่ีความสําเร็จของนโยบายหรือแผนหน่ึงสําเร็จ แลวสงผลใหนโยบายหรืออีก
แผนหนง่ึ ลมเหลวหรอื ไม อาทิเชน นโยบายสงเสริมการลงทุนในประเทศทําใหผลผลิตและการสงออก
เพ่ิมสูงข้ึนในภาพรวม แตความสําเร็จของนโยบายน้ีมีผลกระทบตอนโยบายอนุรักษสิ่งแวดลอม

๑๓๖ บทท่ี ๔ : การนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏิบตั ิ

ทรัพยากรธรรมชาติถูกทําลาย สรางปญหาการอพยพยายถ่ินของแรงงานชนบทเขาสูเมือง กอปญหา
อาชญากรรมในเมือง หรือกรณีนโยบายการเพิ่มผลผลิตกุงกุลาดําเพื่อการสงออกทําใหประเทศมี
รายไดจากการคาและสงออกกุง แตอาจทําใหเกิดปญหาสภาพแวดลอมและธรรมชาติเสียหาย เปน
อันตรายตอ การประกอบอาชพี ทํานา ทําไร การฟนฟูสภาพแวดลอ มทําไดย าก และตองลงทุนสูง

๖) ขอบเขตของคําถามท่ีใชวัด (Boundary problem) ความชัดเจนเร่ืองการวัด
ความสําเร็จหรือลมเหลวมีขอบเขตแคไหน การวัดความสําเร็จหรือลมเหลวหากพิจารณาเพียงว า
นโยบายและแผนที่นําสูการปฏิบัติแลวบรรลุวัตถุประสงคและเปาหมายตามน้ัน เปนเร่ืองพอเพียง
หรือไม เพราะโดยความเปนจริงการวัดความสําเร็จหรือลมเหลวหากมองเพียงการบรรลุผลดังกลาว
อาจไมถูกตอง เพราะขอบเขตการวดั นา จะมอี ะไรมากกวานัน้

สรุปทา ยบท

การนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ คือ การแปลงเน้ือหาของนโยบายท่ีรัฐบาลตัดสินใจ
ประกาศใชสําหรับเปนเคร่ืองมือของรัฐในการแกปญหาประชาชนและสนองตอบความตองการของ
ประชาชน ไปเปน แผนงานและโครงการซึ่งจะมีแนวทางในการปฏิบัติงานท่ีชัดเจนมากยิ่งข้ึน สําหรับผู
ที่เกี่ยวของกับการนํานโยบายไปปฏิบัติ จะประกอบไปดวยผูที่คิดนโยบาย คือ ฝายการเมือง จะทํา
หนาท่ีในการติดตามตรวจสอบนโยบาย ฝายราชการจะทําหนาท่ีในการนํานโยบายไปปฏิบัติโดยการ
จัดทําแผนงานและโครงการมารองรับ สุดทายคือกลุมประชาชนที่จะไดรับประโยชนจากนโยบาย
สาธารณะ ในขณะเดียวกัน ก็จะทําหนาท่ีเปนผูสะทอนความสําเร็จหรือความลมเหลวของนโยบายที่
ดําเนนิ การไปแลว ดว ย สําหรับการทาํ ความเขาใจกับการนาํ นโยบายสาธารณะ จะตองพิจารณาจากตัว
แบบท่ีนกั วิชาการไดนําเสนอไวหลากหลายตัวแบบดวยกัน ในแตละตัวแบบจะประกอบไปดวยตัวแปร
ท่ีสาํ คัญในการพิจารณาปจ จัยท่มี ีผลตอความสาํ เร็จหรอื ความลมเหลวของนโยบาย ไปพรอมกับการให
ประเด็นสําหรับการพิจารณาเรอื่ งปญหาและอปุ สรรคในการนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏบิ ัติ

บทท่ี ๔ : การนํานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ตั ิ ๑๓๗

คาํ ถามทา ยบท

๑. กระบวนการนํานโยบายไปปฏิบัติ คืออะไร มีความสําคัญตอการศึกษานโยบายสาธารณะ
อยางไร และทานคดิ วา ควรแยกออกจากขั้นตอนการกาํ หนดนโยบายหรือไม เพราะเหตุไร

๒. ตัวแบบในการนํานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติมีหลายตัวแบบ จงเลือกตัวแบบที่ทานคิดวา
เหมาะสมทสี่ ุดในการอธิบายการนํานโยบายไปปฏิบัติ และใหอธิบายรูปแบบการนํานโยบายไปปฏิบัติ
ตามตวั แบบทีเ่ ลือกมาน้นั

๓. ผทู เี่ กีย่ วขอ งกับการนํานโยบายไปปฏบิ ัติมกี ลมุ ใดบาง และเขา มาเกี่ยวขอ งกับกระบวนการ
นํานโยบายไปปฏบิ ตั อิ ยางไร

๔. การนํานโยบายไปปฏิบัติจะบรรลุวัตถุประสงคหรือไมข้ึนอยูกับปจจัยอะไรบาง จงอธิบาย
มาดู

๕. ทานคดิ วา พฤตกิ รรมของขา ราชการไทยในปจจุบนั เทาท่ีทานทราบมานั้น คิดวา มีปญหา
ตอ การนาํ นโยบายไปปฏบิ ัตใิ หประสบความสําเรจ็ หรือไม เพราะเหตุไร จงอธิบาย

--------------------------------------------------

๑๓๘ บทท่ี ๔ : การนาํ นโยบายสาธารณะไปปฏิบตั ิ

เอกสารอา งองิ ทา ยบท

จุมพล หนิมพานิช. การวิเคราะหนโยบาย: ขอบขาย แนวคิด ทฤษฎี และกรณีตัวอยาง. นนทบุรี:

สาํ นักพมิ พม หาวิทยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธิราช, ๒๕๔๗.

. การนาํ นโยบายไปสูการปฏิบัติ มมุ มองในทศั นะทางรัฐศาสตร การเมือง และรัฐประศาสน

ศาสตร การบริหาร และกรณีศึกษาของไทย. พิมพครั้งท่ี ๑. กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพ

แหงจุฬาลงกรณมหาวิทยาลยั , ๒๕๕๔.

ถวัลยรัฐ วรเทพพุฒิพงษ. “การนํานโยบายไปปฏิบัติ”. ใน เอกสารประกอบการสอนวิชา รศ.๗๔๐

การนํานโยบายไปปฏิบัติ ฉบับท่ี ๑. กรุงเทพมหานคร: สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร,

๒๕๓๙.

วรเดช จนั ทรศร. “การนาํ นโยบายไปปฏิบัติ: ตัวแบบและคุณคา”. ใน เอกสารประกอบการสอนวิชา

รศ.๗๔๐ การนํานโยบายไปปฏบิ ัติ ฉบับที่ ๑. กรุงเทพมหานคร: สถาบนั บัณฑิตพัฒนบริหาร

ศาสตร, ๒๕๓๙.

. ทฤษฎกี ารนาํ นโยบายไปปฏิบัติ. พิมพค รงั้ ที่ ๑. กรงุ เทพมหานคร: สหายบล็อกและการพิมพ

, ๒๕๔๘.

วิเชียร ชื่นชอบ. การวิเคราะหนโยบายสาธารณะ . [ออนไลน]. แหลงท่ีมา:

https://www.google.co.th/url?sa [๒๕ มี.ค. ๒๕๖๒].

สมบัติ ธํารงธัญวงศ. นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะหและกระบวนการ.

กรุงเทพมหานคร: สาํ นักพิมพเสมาธรรม, ๒๕๔๙.

สมพิศ สุขแสน. นโยบายสาธารณะและการวางแผน. มหาวิทยาลัยราชภัฏอุตรดิตถ: คณะ

มนุษยศาสตรและสังคมศาสตร, ๒๕๕๑.

Donald S. Van Meter & Carl E. Van Horn. “The Policy Implementation Process: A

Conceptual Framework”, Administration and Society. Vol. 6 No.4 (February

1975): 447.

Dror Y. Public Policy Making Reexamined. San Francisco: Chandler, 1968.

Jones, Charles O. An Introduction to the Study of Public Policy. CA: Wadsworth

Publishing Co. Inc. 1970.

Walter Williams. “Implementation Analysis and Assessment Policy Analysis”, Vol.1

No.3 (Summer, 1975): 531-566.

บทที่ ๕

การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ

วตั ถปุ ระสงคการเรยี นประจําบท

เมอ่ื ไดศึกษาเนอ้ื หาในบทนแี้ ลว นสิ ิตสามารถ
๑. อธิบายความหมาย วตั ถปุ ระสงค และชนดิ ของการประเมินผลนโยบายสาธารณะได
๒. จดั ทาํ กรอบการประเมนิ นโยบายสาธารณะโดยใช CIPP Model ได
๓. มีความรูความเขาใจเกี่ยวกับเกณฑการประเมิน กระบวนการประเมิน วิธีการประเมิน
และแนวทางการประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ
๔. อธิบายผลกระทบที่เกิดจากการประเมนิ นโยบายสาธารณะตอสงั คมได

ขอบขายเน้ือหาประจาํ บท

ความนาํ
๕.๑ ความหมายของการประเมินผลนโยบายสาธารณะ
๕.๒ ความสําคัญของการประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ
๕.๓ วัตถปุ ระสงคข องการประเมินผลนโยบายสาธารณะ
๕.๔ ชนิดของการประเมนิ
๕.๕ CIPP Model กบั การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ
๕.๖ เกณฑในการประเมินผลนโยบาย
๕.๗ กระบวนการประเมินผลนโยบาย
๕.๘ วธิ ีการประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ
๕.๙ แนวทางและตัวแบบในการประเมนิ ผล
๕.๑๐ ผลกระทบของการประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะท่มี ีตอ สังคม
สรปุ ทายบท
คาํ ถามทายบท
เอกสารอางองิ ทายบท

๑๔๐ บทที่ ๕ : การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ

ความนํา

“การประเมินผลนโยบายสาธารณะ” (Public Policy Evaluation) หรือ “การวิจัย
ประเมินผล” (Evaluation Research) หรือ “การประเมินโครงการ” (Program Evaluation) เรียก
ไดวา เปน เร่อื งเดยี วกันหรือใกลเ คียงกนั เพราะเปน การวจิ ยั ประยุกตมุงกระทําเพื่อแกปญหาสังคม โดย
มีแรงผลกั ดันมาจากประชาชนท่เี สียภาษีตองการทราบวางบประมาณที่ใชไปตามนโยบายและแผนนั้น
บรรลุผลมากนอยเพียงใด และมีปญหาอะไรท่ีจะตองแกไขไขปรับปรุงบาง ขณะเดียวกันทางวิชาการ
ถือวาเปนการใชวิธีการทางวิทยาศาสตรเพ่ือคนหาความจริงตามปรัชญาปฏิฐานนิยม (Positivism)๑
ฉะน้ัน การประเมินผลนโยบายสาธารณะจึงเปนกลไกสําคัญที่รัฐจะทําหนาที่ในการแกปญหาและ
ตอบสนองความตอ งการของประชาชน ในการกําหนดนโยบายของรัฐใหเปนไปตามความคาดหวังของ
ผูรับผลจากนโยบายดังกลาววา รัฐประสงคจะแกปญหาอะไรใหกับประชาชน ในขณะเดียวกันก็เปน
การสะทอ นใหเปนวา รัฐจะตอบสนองความตองการของประชาชนเร่ืองใดบาง หลังจากท่ีกําหนดแนว
ทางการแกปญหาพรอมทั้งแนวทางการสนองความตองการเรียบรอยแลว รัฐก็จะพัฒนากลไกตางๆ
ขึ้นมาเพื่อใหสามารถรองรับการดําเนินการตามนโยบายท่ีรัฐตองการ อยางไรก็ตาม ก็ยังไมสามารถ
ตอบโจทยไดวา รัฐไดดําเนินการไปไดมากนอยแคไหน จนกวาจะมีการประเมินผลสําเร็จของนโยบาย
วา นโยบายที่ดาํ เนินการนั้นไดแ กป ญ หาไปมากนอยเพียงใด และสามารถตอบสนองความตองการของ
ประชาชนไดแคไหน ในบทน้ีจึงเปนการกลาวถึงการประเมินผลนโยบายสาธารณะเพื่อทราบถึง
ผลสําเร็จจากการนํานโยบายไปปฏิบัติ ท้ังน้ี ผลการประเมินที่เกิดข้ึน ไมวาจะเปนความสําเร็จ
(Success) หรอื ความลม เหลว (Failure) ของนโยบายนน้ั กจ็ ะมสี ว นชวยใหทราบวา มีปญ หาอะไรบาง
เกยี่ วกบั การกาํ หนดจดุ มงุ หมาย (Goals) วัตถุประสงค (Objective) ของนโยบาย ตลอดจนทรัพยากร
ท่ีใชในการนํานโยบายไปปฏิบัติ กระบวนการนํานโยบายปฏิบัติ (Process) หนวยงานท่ีรับผิดชอบ
(Organization) ผลลัพธ (Outcomes) และผลกระทบ (Impacts) ตลอดจนส่ิงแวดลอมท่ีเก่ียวของ
กับนโยบาย ซึ่งจะเปนเคร่ืองมือใหผูพิจารณานโยบายสามารถตัดสินใจไดวา จะยกเลิกนโยบาย หรือ
จะปรบั ปรงุ เปลีย่ นแปลงนโยบายเสยี ใหมทง้ั ในดานเน้ือหาสาระ และกระบวนการนํานโยบายไปปฏิบัติ
ใหร อบคอบย่งิ ขึน้

ดังนั้น การประเมินผลมีท้ังระดับนโยบาย แผนงานและโครงการ ตําราการประเมินผลที่
ปรากฏมีอยูในปจจุบัน จึงมีชื่อเรียกทั้ง การประเมินผลนโยบายสาธารณะ” (Public Policy
Evaluation) และ “การประเมินโครงการ” (Program Evaluation) และมีวัตถุประสงคในการ
ประเมินผลทั้งระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว โดยผูเขียนจะนําเสนอเน้ือหาสาระสําคัญของการ
ประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะดงั กลา วน้ไี ปตามลาํ ดบั

๑ Frank Fisher, “Policy evaluation: Integrating empirical and normative judgement”, In
House, Ernest R., Mathison, Sandra, Pearsol, James A., and Preskill, Hallie, eds., Evaluation
Studies: Review Annual, Volume 7, (London: Sage Publications, 1982), p. 313, อางใน เรืองวิทย เกษ
สุวรรณ, การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ, (กรุงเทพมหานคร: บรษิ ทั บพิธการพิมพ จํากัด, ๒๕๕๕), หนา ๑.

บทที่ ๕ : การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ ๑๔๑

๕.๑ ความหมายของการประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ

คําวา “การประเมินผล” ภาษาอังกฤษใชคําวา “Evaluation” ซ่ึงนักวิชาการไดใหคํานิยาม
ความหมายไวอยางหลากหลาย มีทั้งสวนท่ีคลายคลึงกันและแตกตางกัน ในท่ีน้ี ผูเขียนจะขอ
ยกตัวอยางความหมายของคําวา “การประเมินผล” “การประเมินผลนโยบาย” “การประเมิน
โครงการ” และ “การวิจยั ประเมนิ ผล” ทมี่ ีนักวชิ าการหลายทานไดใหค าํ นิยามไว ดังนี้

ครอนบาค (Cronbach)๒ ไดใหคํานิยามไววา การประเมินผล หมายถึง การเก็บรวบรวม
ขอมูลและใชขอมูลเพื่อตัดสินใจเกี่ยวกับโครงการ สวน ฟตซแพตทริก แซนเดอส และโวรเทน
(Fitzpatrick, Sanders, and Worthen)๓ ไดนิยามวา การประเมินผลเปนการบงช้ี สรางความ
กระจา ง และประยกุ ตใชเกณฑท่ีสามารถอธิบายได เพื่อกําหนดคุณคาของส่ิงท่ีประเมิน ตรงกับทัศนะ
ของ แดเนียล และแอนโทนี (Daniel L. and Anthony J.)๔ ท่ีไดกลาวไวคลายๆ กันวา "การ
ประเมินผลเปนการประเมินคาหรือตัดสินความดีแกส่ิงหน่ึง สวน ศุภชัย ยาวะประภาษ๕ ไดให
ความหมายวา การประเมินผลเกี่ยวของกับกระบวนการวัดคุณคาของผลของการดําเนินการตาม
นโยบาย เพ่ือที่จะนํามาเปรียบเทียบกับเปาหมายหรือวัตถุประสงคท่ีกําหนดไว สําหรับ John M.
Oven๖ มองวา การประเมินผล หมายถึง กระบวนการจัดหาขอมูลเพื่อประโยชนในการตัดสินใจ
เก่ียวกับส่ิงท่ีถูกประเมิน ความหมายน้ีช้ีใหเห็นถึงลักษณะสําคัญ คือการประเมินผลน้ันตองเปน
กระบวนการ (Process) ที่ตองใชขอมูล (Data) ท่ีเปนระบบ และใชผลการวิเคราะหขอมูลเพื่อ
ประโยชนของผูตัดสินใจนโยบาย และการประเมินผลจะเกี่ยวของกับการวางแผน แผนงาน นโยบาย
ผลผลิต และปจเจกบุคคล ซ่ึงเปนความหมายท่ีมีความครอบคลุมพอสมควร ขณะท่ี แพตตัน
(Michael Quinn Patton)๗ เห็นวา การประเมินผล หมายถึง การรวบรวมขอมูล เกี่ยวกับกิจกรรม
ลักษณะและผลลัพธของโครงการอยางเปนระบบ (Systematic Collection of Information) เพ่ือ
การใชประโยชนโดยบุคคลท่ีเจาะจง เพ่ือลดความไมแนนอน ปรับปรุงประสิทธิผลของโครงการ และ
ตดั สนิ ใจเกย่ี วกับสง่ิ ท่ีโครงการที่กําลงั ทําและมผี ลกระทบ

๒ Lee J. Cronbach, “Course improvement through evaluation”, Teachers College
Record, (64) (1963): 672.

๓ Jody L. Fitzpatrick, James R. Sanders, and Blaine R. Worthen, Program evaluation:
Alternative approaches and practical guidelines, 3rd ed., (New York: Pearson, 2004), p. 5.

๔ Daniel L. Stufflebeam and Anthony J. Shinkfield, Evaluation theory, models, and
applications, (California: Jossey-Bass Publishers, 2007), p. 9.

๕ ศุภชัย ยาวะประภาษ, นโยบายสาธารณะ, (กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย,
๒๕๓๘), หนา ๑๒๕.

๖ สมบัติ ธํารงธัญวงศ, นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะห และกระบวนการ,
(กรงุ เทพมหานคร: สาํ นกั พมิ พเ สมาธรรม, ๒๕๔๘), หนา ๔๘๖-๔๘๗.

๗ Michael Quinn Patton, Utilization studies review annual, Volume 4, (London: Sage
Publications, 1986), p. 14.

๑๔๒ บทที่ ๕ : การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ

สวน ปุระชัย เปย มสมบรู ณ๘ ไดแสดงทัศนะไววา การประเมินผล หมายถึง กระบวนการท่ีมุง
แสวงหาคําตอบ สําหรับคําถามท่ีวา นโยบาย แผนงาน และโครงการบรรลุตามวัตถุประสงคและ
เปาประสงคท่ีกําหนดไวแตตนหรือไม และระดับใด ความหมายน้ีช้ีใหเห็นวา การประเมินผลนั้นเปน
การแสวงหาคําตอบและวัดความสําเร็จของนโยบายโดยวัดจากผลสัมฤทธิ์ของโครงการเทียบกับ
วตั ถุประสงคหรือเปาประสงคของนโยบายนั้นๆ๙ สอดรับกับทัศนะของ โทมัส อาร ดาย (Thomas R.
Dye)๑๐ ท่ีไดอธิบายความหมายไววา การประเมินผล หมายถึง การประเมินโครงการของรัฐที่ดําเนิน
อยูท้ังหมดวาเปนไปตามวัตถุประสงค ที่กําหนดไวหรือไม การประเมินผลนโยบายควรเนนเร่ืองการ
ประเมินผลของเปาประสงคหรือจุดมุงหมาย (Goal) ของโครงการหรือนโยบาย ตลอดจนประเมินผล
กระทบของนโยบาย (Policy Impact) ดวย จากความหมายนี้ชี้ใหเห็นวา การประเมินผลเปนการ
เปรียบเทียบประสิทธิผลของโครงการต้ังแต ๒ โครงการขึ้นไปโดยมีเกณฑการประเมินประสิทธิภาพ
ประสิทธิผล และผลกระทบของโครงการหรือนโยบาย ซ่ึงเปนการประเมินท่ีครอบคลุมมิไดวัดเพียง
ผลผลิตหรือผลลัพธท่ีเกิดข้ึนจากโครงการเทานั้น แตจะพิจารณาท่ีผลกระทบท้ังเชิงบวกและเชิงลบ
ดวย ขณะที่ สุนทร เกิดแกว๑๑ ไดใหความหมายแบบสรุปไววา การประเมินผล ก็หมายถึง การ
เปรียบเทียบผลการปฏิบัติงานจริง (Actual Results) กับผลที่คาดวาจะไดรับ (Expected Results)
ซึง่ ความหมายนีค้ ลา ยกบั ความหมายของ โทมัส อาร ดาย (Dye) และปุระชัย เปยมสมบูรณ ซ่ึงเนนวา
การประเมนิ ผล คอื การเปรียบเทยี บผลทีเ่ กดิ จากการดําเนินโครงการ กับผลที่คาดวาจะไดรับ ซึ่งปกติ
จะกาํ หนดไวในวตั ถุประสงคของโครงการ

สําหรับ Emil J. Posavac & Raymond G. Carey๑๒ ไดกลาวนิยามไววา การประเมินผล
นโยบาย หมายถึง การใชวิธีการหลายวิธีและทักษะหลายๆ ดาน เพ่ือที่จะตกลงใจวา นโยบายที่
กําหนดไวนั้นจําเปนหรือไม ควรจะใชหรือไม ดําเนินการไปตามที่วางไวหรือไม ชวยแกปญหาตามที่
มุงหวังหรือไม สําหรับ James E. Anderson๑๓ ไดใหความหมายไววา การประเมินผลนโยบาย เปน

๘ ปุระชัย เปยมสมบูรณ, การวิจัยประเมินผล: หลักการและกระบวนการ, (กรุงเทพมหานคร: ที พี เอ็น
เพลส จาํ กัด, ๒๕๓๙), หนา ๗.

๙ ปุระชัย เปยมสมบูรณ ไดช้ีใหเห็นความแตกตางระหวาง “การประเมินผล” กับ “การประเมินคา” วา
การประเมนิ คา เปน ศัพทที่ใชกันโดยท่วั ไปในภาษาพดู ซ่ึงหมายถงึ การพจิ ารณาตัดสนิ เกยี่ วกับคณุ ภาพของสิ่งตางๆ
กลา วไดวา อาจเปนการตีราคาหรือกะประมาณคุณคา โดยกปกติ สิ่งที่ประมาณคาได มีมากมายไมจํากัดท้ังที่มีชีวิต
และไมมีชวี ติ ตัวอยางเชน

- ทรัพยส ินท่จี ับตองไดมักประเมินเปนราคา
- บคุ คลมักไดรบั การประเมนิ คา ตามคุณธรรม ความรคู วามสามารถ หรอื ฐานะตําแหนง
- กจิ กรรมอาจมีการประเมินคา ตามประโยชนทเ่ี กิดแกชมุ ชนและสังคม เปน ตน
ในหลักการทุกสิ่งและทุกพฤติกรรมยอมมีคาท่ีสามารถประเมินได แตระดับของความยากงายในการ
ประเมินคามักแตกตางกนั
๑๐ สมบัติ ธาํ รงธญั วงศ, นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวเิ คราะห และกระบวนการ, หนา ๔๙๒.
๑๑ สุนทร เกิดแกว, การบริหารโครงการ: การติดตามควบคุม และประเมินผล, (กรุงเทพมหานคร:
สาํ นกั พิมพเ สมาธรรม, ๒๕๔๑), หนา ๑๐๔.
๑๒ ศภุ ชยั ยาวะประภาษ, นโยบายสาธารณะ, หนา ๑๒๓.
๑๓ เร่อื งเดียวกัน, หนา ๑๒๓-๑๒๔.

บทท่ี ๕ : การประเมินผลนโยบายสาธารณะ ๑๔๓

กิจกรรมที่เกี่ยวของกับการประมาณการ การเปรียบเทียบผลการนํานโยบายไปปฏิบัติกับสิ่งที่คาดวา
จะเกดิ ขึน้ ซ่ึงความหมายดงั กลา วจะสอดคลอ งกบั องคประกอบของนโยบายในแงของการเปรียบเทียบ
ผลการปฏบิ ัตติ ามนโยบายจริงกบั สิง่ ทค่ี าดหวงั

สวน บิงแฮม และเฟลบิงเกอร (Bingham and Felbinger)๑๔ ไดนิยามวา การประเมินผล
โครงการของหนวยงานหรือนยายของฝายนิติบัญญัติ คือการใชวิธีการอยางเปนวิทยาศาสตรเพื่อ
ประมาณคาความสําเร็จของการนํานโยบายไปปฏิบัติและผลลัพธของโครงการหรือนโยบายท่ีเกิดขึ้น
เพ่ือเปาประสงคในการตัดสินใจ ขณะที่ มอแรล (Morell)๑๕ ไดอธิบายความหมายของการประเมิน
โครงการไวอยางนาสนใจวา การประเมินผลโครงการไดกลายเปนรูปแบบหนึ่งของการวิจัยทาง
สังคมศาสตรซ่ึงแตกตางจากรูปแบบการวิจัยที่มีมากอนอยางเห็นไดชัดตรงที่มีสมรรถนะอันเปน
ลักษณะเฉพาะท่ีมุงแกปญหาสังคม สอดคลองกับทัศนะของ รอสซี และฟรีแมน (Peter H. Rossi &
Howard E. Freeman)๑๖ ท่ีไดใหความหมายวา การประเมินผล คือการใชระเบียบวิธีวิจัยทาง
สงั คมศาสตรอยางเปน ระบบ เพื่อประเมินกรอบความคิดเชิงทฤษฎี การออกแบบ และการนํานโยบาย
ไปปฏิบัติ และอรรถประโยชนท่ีเกิดจากการนํานโยบายไปปฏิบัติ จากความหมายนี้ชี้ใหเห็นวา การ
ประเมินผลนั้นตองมีการประเมินอยางเปนระบบ ใชระเบียบวิธีวิจัยทางสังคม และตองประเมินโดยมี
กรอบความคิดเชิงทฤษฎีรองรับ และตองสามารถจําแนกผลการประเมินไดชัดเจนวานโยบายใดมี
ประสทิ ธิผล ประสทิ ธภิ าพ ประสบความสาํ เรจ็ หรอื ลมเหลว สว น ไวส (Weiss)๑๗ ไดกลา วอธิบายเสริม
ความหมายถึงการวิจัยประเมินผลวา เปาประสงคของการวิจัยประเมินผล คือ การวัดผลกระทบของ
โครงการตามจุดมุงหมายที่กําหนดไว เพ่ือเปนแนวทางที่มีประโยชนตอการตัดสินใจเกี่ยวกับโครงการ
และการปรบั ปรงุ โครงการที่ตามมา

จากความหมายทกี่ ลาวมาทั้งหมดขางตนน้ัน เปนเรื่องของการใหความหมายของคําวา “การ
ประเมินผล” “การประเมินผลนโยบาย” “การประเมินโครงการ” และ “การวิจัยประเมินผล” ในแง
ของความหมายนน้ั การประเมินผลนโยบายสาธารณะหรอื การวิจัยประเมินผลมีความหมายหลายอยาง
ข้ึนอยูกับการมุงจุดเนน (Focus) ท่ีนักวิชาการตองการเนน๑๘ แตสําหรับบทเรียนนี้เปนเรื่องของการ
ประเมินผลนโยบายสาธารณะ ซึ่งเปนการตีกรอบการประเมินผลไปสูการทําความเขาใจกับการ
ประเมินผลนโยบายสาธารณะ ดังนั้น เพ่ือความชัดเจนในเนื้อหาการประเมินผลนโยบายสาธารณะ
ผูเ ขียนจึงขอเสนอตวั อยา งความหมายท่ีแนวคดิ ของนกั วิชาการไดใ หไ ว ดงั ตอ ไปน้ี

๑๔ Richard D. Bingham and Claire L. Felbinger, Evaluation In practice: A methodological
approach, (New York: Longman, 1989), p. 3.

๑๕ Jonathan A. Morell, Program evaluation in social research, (New York: Pergamon
Press, 1979), p. 1.

๑๖ สมบตั ิ ธาํ รงธัญวงศ, นโยบายสาธารณะ: แนวความคดิ การวเิ คราะห และกระบวนการ, หนา ๔๘๗.
๑๗ Carol H. Weiss, Evaluation research: Methods for assessing program effectiveness,
(New Jersey: Prentice-Hall, 1972), p. 4.
๑๘ เรอื งวิทย เกษสุวรรณ, การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ, หนา ๔.

๑๔๔ บทท่ี ๕ : การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ

แฟรงค (Frank Fischer)๑๙ ไดใหความหมายวา การประเมินผลนโยบายสาธารณะ คือ
กิจกรรมทางสังคมศาสตรประยุกตท่ีใชวิธีการที่หลากหลายในการตรวจสอบและพิสูจนเพื่อกอใหเกิด
และเปลี่ยนแปลงขาวสารที่เก่ียวของกับนโยบายสาธารณะซ่ึงอาจถูกใชประโยชนในส่ิงแวดลอมทาง
การเมืองเพอ่ื แกป ญหาสาธารณะ สวน เฮาวส (Ernest R. House)๒๐ มองวา การประเมินผลนโยบาย
หมายถึง กิจกรรมทางการเมือง ซ่ึงเปนเครื่องมือของผูมีอํานาจตัดสินใจและมีผลตอการจัดสรร
ทรัพยากรใหเปนธรรมและทําใหเกิดความชอบธรรมทางกฎหมายวาใครไดอะไรบาง การประเมินผล
จึงเปนกลไกทางสังคมสําหรับการกระจายผลประโยชนทางสังคม และสิ่งท่ีพึงประสงคจากรัฐ จาก
ทัศนะของ เฮาวส ดังกลาว ที่เกี่ยวกับการประเมินผลจะใหความสําคัญกับเรื่องการเมืองมาก เพราะ
ถือวาเปนเครื่องมือของผูตัดสินใจ ตลอดจนมองวา การประเมินผลนโยบายเปนกลไกสําคัญในการ
กระจายผลประโยชนแ กสังคม สาํ หรบั Melvin M. Mark๒๑ เห็นวา การประเมินผลนโยบายสาธารณะ
หมายถงึ การพินิจพิเคราะหนโยบายสาธารณะโดยดําเนินการตรวจสอบอยางเปนระบบที่อธิบายและ
พรรณนาเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะในเร่ืองการปฏิบัติ ผลท่ีเกิดขึ้น การใหเหตุผล และผลท่ีเกิดข้ึน
ทางสงั คม

ในขณะที่ Charles O. Jones๒๒ ไดอธิบายความหมายไววา การประเมินผลนโยบายเปนการ
กระทาํ ท่ีมรี ะบบตอ เน่ือง เพื่อใหท ราบถึงผลของนโยบาย โดยเปรียบเทียบกับเปาหมายท่ีกําหนดไวกับ
ผลกระทบของการดําเนินการตามนโยบายท่ีมีตอปญหาสังคมซ่ึงเปนเปาหมายที่นโยบายน้ันมุงแกไข
การกระทําดังกลาวเปนหนาท่ีประจําอยางหน่ึงของรัฐบาลในทุกระบบการเมือง เสมือนหน่ึงเปน
เครื่องมือที่รัฐบาลใชทบทวน ตรวจตรา ประเมินความกาวหนาในการทํางานของตนเอง ความหมาย
ดังกลาว เปนความหมายทค่ี อ นขา งชดั เจน ทีช่ ีใ้ หเหน็ วา การประเมินผลนโยบายเปนการกระทําท่ีเปน
ระบบตอเน่ือง มีการเปรียบเทียบผลกับเปาหมายที่กําหนดไว ซึ่งคลายคลึงกับความหมายของ แอน
เดอรสนั

สําหรับ สมบัติ ธํารงธัญวงศ๒๓ ไดมองวา การประเมินผลนโยบาย คือ กระบวนการวัดระดับ
ความสําเร็จหรือความลมเหลวของนโยบายหรือโครงการ โดยใชระเบียบวิธีการวิจัยทางสังคมศาสตร
ในการเก็บรวบรวมขอมูลและการวิเคราะหขอมูล เพื่อใหผลการวิเคราะหมีความเที่ยวตรง นาเชื่อถือ
และสามารถตรวจสอบความถูกตองได การประเมนิ ผลจะครอบคลมุ ตัง้ แตก ารประเมินส่ิงแวดลอมของ
นโยบาย การประเมนิ ปจ จัยนาํ เขาหรือทรพั ยากรที่ใชในโครงการ การประเมนิ กระบวนการนํานโยบาย
ไปปฏิบัติ การประเมินผลผลิตนโยบาย การประเมินผลลัพธนโยบาย และการประเมินผลกระทบ
นโยบาย สิ่งที่ไดรับจากการประเมินผลนโยบายจะชวยใหผูตัดสินใจนโยบายใชเปนเคร่ืองมือในการ
ปรับปรุงนโยบายใหม หรือเปลี่ยนแปลงสาระสําคัญท่ีไมสอดคลองเสียใหม หรืออาจใชเปนขอมูลใน

๑๙ ชินรัตน สมสืบ, “การประเมินผลนโยบายสาธารณะ”, ใน ประมวลสาระชุดวิชานโยบายสาธารณะ
และการบริหารโครงการ, (นนทบรุ ี: มหาวทิ ยาลัยสโุ ขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๘), หนา ๒๗๘.

๒๐ สมบตั ิ ธาํ รงธญั วงศ, นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะห และกระบวนการ, หนา ๔๙๒.
๒๑ เร่ืองเดยี วกัน,หนา ๒๗๘.
๒๒ จุมพล หนิมพานิช, การวิเคราะหนโยบาย: ขอบขาย แนวคิด ทฤษฎีและกรณีตัวอยาง, (นนทบุรี :
สํานักพิมพม หาวิทยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธิราช, ๒๕๔๗), หนา ๒๓๕.
๒๓ สมบัติ ธํารงธญั วงศ, นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวเิ คราะห และกระบวนการ, หนา ๔๙๓.

บทท่ี ๕ : การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ ๑๔๕

การยกเลกิ ในกรณีท่เี ห็นวา ไมคมุ คาตอ ประชาชน นอกจากนี้ การประเมินผลนโยบายยังเปนเครื่องมือ
สําคัญของผูตดั สนิ ใจนโยบายในการกระจายทรัพยากรและความมัง่ คง่ั แกประชาชนสวนใหญอยางเปน
ธรรม เพราะการประเมินผลจะทําใหทราบวา ใครไดผลประโยชนและเสียผลประโยชน และนโยบาย
ใดกอใหเ กิดผลประโยชนแ กป ระชาชนสวนใหญมากทสี่ ุด

สวนทัศนะของผูเขียน มองวา การประเมินผล หรือการประเมินผลนโยบายสาธารณะ หรือ
การการวิจัยประเมินผลก็ตาม ถือวาเปนการแสวงหาผลสําเร็จของนโยบาย แผนงาน หรือโครงการ
โดยเทียบเกณฑจากความคาดหวังท่ีต้ังไว ซึ่งผลจะออกมาเพียงสองทางที่เห็นเปนรูปธรรม คือ เปน
ความสาํ เร็จ หรือไมก็ความลมเหลว ดงั ปรากฏในแผนภาพ ตอไปนี้

ลม เหลว

นโยบาย/แผนงาน/โครงการ นาํ ไปปฏบิ ตั ิ เกณฑ สาํ เรจ็
เทยี บ

เคยี ง

แผนภาพที่ ๕.๑ แสดงผลการนาํ นโยบายไปปฏบิ ัติ

๕.๒ ความสําคัญของการประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ

การประเมินผลนโยบายเปนกระบวนการสุดทายในการกําหนดนโยบาย ทั้งนี้ก็เพื่อแสวงหา
ผลท่ีเกิดขึ้นจากการนํานโยบายไปปฏิบัติ การท่ีจะตอบโจทยวานโยบายมีผลเปนอยางไรหลังจากท่ี
นาํ ไปปฏบิ ัติแลวกต็ อ งอาศยั การประเมนิ ผล ดงั นัน้ การประเมนิ นโยบาย จึงมคี วามสําคัญตอการศึกษา
นโยบายสาธารณะ ดงั น้ี

๑) ความสําคัญตอหนวยราชการ การประเมินจะชวยใหหนวยราชการท่ีนํานโยบายไป
ปฏิบัติสามารถติดตามการดําเนินงานที่ไดปฏิบัติไปแลว และติดตามความกาวหนาของนโยบายเพ่ือ
ตรวจสอบความพรอมหรือความคุมคาของปจจัยในการบริหาร คือ คน เงิน วัสดุ และบริการตางๆ วา
ไดใ ชไ ปอยา งมีประสิทธิภาพและประสทิ ธิผลเพียงใด ในขณะเดียวกัน เมื่อไดรับผลการประเมินมาแลว
หนวยราชการที่รับผิดชอบสามารถนําผลของการประเมินมาตัดสินใจเพ่ือเดินหนานโยบายตอไปหรือ
จะปรับปรุงการดําเนินนโยบายใหมีความสอดคลองกับความตองการหรือกับการแกปญหาของ
ประชาชนมากข้ึน หรืออาจจะยุตินโยบายในกรณีที่นโยบายนั้นไมควรท่ีจะดําเนินตอไป ทําใหการ
ตัดสนิ ใจเกยี่ วกับนโยบายของผูทีร่ ับผดิ ชอบมาเหตุผลและมีความชอบธรรมมากขึ้น

๒) ความสําคัญตอประชาชน การประเมินนโยบายจะทําใหประชาชนไดรับประโยชนตาม
ความตองการมากข้ึน อยางที่ไดกลาวไปแลววานโยบายเกิดขึ้นบทฐานคิดที่วา จะแกปญหาใหกับ
ประชาชนและตอบสนองความตองการของประชาชน ประชาชนจึงเปนกลุมเปาหมายของนโยบาย
หากผลการประเมินชี้วา ประชาชนยังไมไดรับประโยชนจากนโยบาย ฝายที่รับผิดชอบก็จะตอง

๑๔๖ บทท่ี ๕ : การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ

ปรับปรุงนโยบายใหบังเกิดประโยชนกับประชาชนตอไป ในขณะเดียวกันการประเมินผลนโยบายจะ
ชวยลดความคลุมเครือของนโยบาย ผลท่ีประชาชนจะไดรับจากนโยบายจะชัดเจนเปนรูปธรรมวา
ประชาชนไดประโยชนจากนโยบายจริงหรือไม หรือผูมีสวนไดสวนเสียจากนโยบายกลุมใดที่บางได
ประโยชนและเสียประโยชน การประเมินผลนโยบายจะชวยสรางความเขาใจแกประชาชนจากคําพูด
ที่วา “การทจุ ริตเชิงนโยบาย”

จากความสําคัญดงั กลา วขา งตน ทาํ ใหท ราบไดว า การประเมินผลนโยบายมีความสําคัญอยาง
มากในกระบวนการของนโยบาย จงึ มคี าํ กลาวทวี่ า “ถา ไมม ีการประเมินผล ยอมเหมือนการพายเรือใน
อาง เราจะไมรูความกาวหนาหรือขอบกพรอง ก็เหมือนกับสิ่งท่ีเราคิดหรือวางแผนไวแลวเรานําไป
ปฏิบัติ แตเราทิ้งไมสนใจประเมินผล” “การประเมินผล” จึงเปรียบเสมือนการหาใครสักคนนําเอา
กระจกมาสองใหเราไดดูหนา ตัวเอง ถากระจกมคี ณุ ภาพดีภาพก็จะออกมาชัดเจนดี ถากระจกไมดีภาพ
ก็จะออกมาไมชดั เจน นั่นก็คือการประเมินผลท่ีดีจะตองมีวิธีการประเมินที่มีความแมนตรง (Validity)
และเช่ือถือได (Reliability) ตลอดจนตองเปนท่ียอมรับ เพราะถามีการประเมินผลนโยบายอยาง
ถูกตองเปนระบบ และนําผลการประเมินนั้นมาใชอยางจริงจังยอมทําใหเกิดประโยชนหลายประการ
โดยเฉพาะจะทําใหทราบผลของการปฏิบัติตามนโยบายน้ันวา บรรลุตามวัตถุประสงคเพียงใด มี
ขอ ผดิ พลาดใดบาง อะไรเปนปญหาและอุปสรรคของการนํานโยบายไปปฏิบัติ เพื่อนําผลการประเมิน
ไปปรบั ปรงุ แกไขนโยบายใหเหมาะสมตอไป หรือถาประเมินผลแลวปรากฏวา ลมเหลวเกิดผลกระทบ
ทางลบมาก ก็อาจตัดสินใจยุตินโยบายนั้นได หรือถานโยบายน้ันบังเกิดผลดีตอสวนรวม ก็จะได
ดําเนินการตอ ไปอีกเร่ือยๆ และขยายผลไปหลายๆ พนื้ ท่ี

๕.๓ วัตถุประสงคของการประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ

สาระสําคัญของวัตถุประสงคในการประเมินนโยบายสาธารณะ ก็คือเพ่ือปรับปรุงหนาที่ของ
นโยบายและแผนงานโดยการใหขาวสารที่ใชไดในสถาบันประชาธิปไตย เพ่ือสังคมท่ีดีข้ึนไดกาวหนา
ตอไป เมื่อประมวลวัตถุประสงคจากทัศนะของนักวิชาการดานการประเมินผลนโยบายทั้งในประเทศ
ไทยและตางประเทศ พบวา การประเมนิ นโยบายสาธารณะ มีวตั ถปุ ระสงค ดังตอ ไปนี้

๑) เพ่ือทราบความกาวหนาของการปฏิบัติงาน ตามนโยบาย แผนงาน และโครงการวา
เปน ไปตามวตั ถุประสงคและเปาหมายท่กี าํ หนดไวหรอื ไม เพียงใด

๒) เพ่ือใหทราบถึงขอบกพรอง และสิ่งที่เบ่ียงเบนไปจากวัตถุประสงคของนโยบาย แผนงาน
และโครงการ

๓) เพ่ือปรับปรุงประสิทธิภาพการจัดการและการบริหารงาน เพราะการประเมินผลจะทําให
ทราบวา องคการที่นํานโยบายไปปฏิบัติแลว มีสมรรถภาพในการบริหารจัดการมากนอยเพียงใด
โดยเฉพาะการใชทรพั ยากร งบประมาณ บุคลากร ตลอดจนวัสดุอุปกรณตางๆ ท่ีจําเปนสําหรับการนํา
นโยบายไปปฏบิ ตั ิ

๔) เพ่ือปรบั ปรงุ แผนงาน และโครงการใหเกิดความเหมาะสม ในกรณีท่ีแผนงานหรือโครงการ
นั้นนําไปปฏิบัติแลวอาจจะบกพรองหรือไมบรรลุวัตถุประสงคเทาท่ีควร และพบวาอะไรเปนจุดออน
จดุ แขง็ จะไดพัฒนาแผนงานและโครงการ ใหมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น เพราะถาโครงการบรรลุผลสําเร็จ
ยอมหมายถึงความสําเรจ็ ของแผนงานและนโยบายนัน้ ๆ ดว ย

บทที่ ๕ : การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ ๑๔๗

๕) เพื่อตัดสินใจในการขยายผลหรือยุตินโยบาย แผนงาน หรือโครงการนั้นๆ ในกรณีที่
โครงการน้ันนําไปปฏิบัติแลวบรรลุผลสําเร็จ ก็จะไดตัดสินใจขยายผลตอไปในหลายๆ พ้ืนท่ีสวน
นโยบาย แผนงาน หรือโครงการใดไมประสบความสําเร็จ หรือใหผลกระทบเชิงลบมาก หรือให
ผลตอบแทนไมค ุมคา ก็อาจยุติ หรือเลกิ ลม เสยี

๖) เพื่อทดสอบแนวความคิดริเริ่มใหมๆ หรือนวัตกรรมในการแกไขปญหาของชุมชนและ
องคการ เนื่องจากการประเมินผลน้ัน จะช้ีใหเห็นวา ความคิดริเร่ิมในการแกไขปญหาของชุมชนน้ัน
ประสบความสําเรจ็ ตามวตั ถปุ ระสงคที่กาํ หนดไวเพยี งใด มีอะไรเปนอุปสรรคบาง

๗) เพอ่ื ขยายองคค วามรูเกี่ยวกับการประเมินผลใหกวางขวาง และเปนท่ียอมรับโดยทั่วไปทั้ง
ภาคราชการ รฐั วิสาหกจิ และภาคเอกชน

๘) เพื่อทดสอบสมมติฐานทางสังคมอยางใดอยางหน่ึงวา การนํานโยบายไปปฏิบัติน้ันเปนไป
ตามทฤษฎีหรือสมมติฐานที่ต้ังไวหรือไม เพียงใด ถาไมเปนไปตามทฤษฎีหรือสมมติฐานก็จะไดมีการ
นําไปทดสอบซา้ํ จนเปนที่แนใ จวา ไดผลตรงกนั แลว จึงนําไปขยายผลตอ ไป

จากคําดังกลาวท้ัง ๘ ประการขางตนนั้น พอจะทําใหทราบไดวา การประเมินผลนโยบาย
สาธารณะนัน้ ลว นมวี ตั ถุประสงคเพอื่ จะทาํ ใหก ารนํานโยบายที่ไดกําหนดไวแลวไปสูภาคการปฏิบัติให
เกิดประโยชนคุมคาอยางสูงสุดตอบริบทของสังคมน้ันๆ บนพ้ืนฐานของการเขาใจทั้งจุดแข็ง จุดออน
โอกาส และอุปสรรค ในการปฏิบัติงานไดถูกตองตามการประเมิลผลนโยบาย แผนงาน และโครงการ
น้ันๆ

๕.๔ ชนดิ ของการประเมนิ

การประเมนิ เปน สง่ิ ท่ีควรทําควบคูไปกับการดําเนินโครงการ นับตั้งแตการเลือกโครงการการ
วางแผนโครงการ การดําเนินงานตามโครงการ จนถึงการประเมินผลสุดทายของโครงการ ชนิดของ
การประเมินโครงการจะแตกตางกันไปตามชวงเวลาของการประเมิน สามารถจําแนกชนิดของการ
ประเมิน๒๔ ไดด งั ตอ ไปน้ี

๑) Needs Assessment หมายถึง การประเมินความตองการขององคการหรือกลุมสังคม
เพอ่ื นํามาทาํ นโยบาย แผนงาน หรอื โครงการใด ๆ เปน การประเมินกอ นเรม่ิ ทาํ แผนหรือทาํ โครงการ

๒) Feasibility Study หมายถึง การประเมินเพ่ือตรวจสอบความเปนไปไดของทางเลือก
เพื่อนํามาจัดทําเปนนโยบาย แผนงาน หรือโครงการใดๆ นิยมประเมินใน ๖ ดาน คือ ดานเศรษฐกิจ
ดา นสงั คม ดานการเมอื ง ดานบรหิ าร ดานเทคนิค ดา นสงิ่ แวดลอ ม

๓) Context Evaluation หมายถึง การประเมินบริบทของโครงการ วามีความเหมาะสม
ประกอบดว ยความจําเปน ของโครงการ ความตอ งการโครงการของกลุมเปาหมาย ความเหมาะสมของ
โครงการตอกลุมเปา หมายและความเหมาะสมตอพนื้ ทด่ี าํ เนนิ โครงการ

๔) Input Evaluation หมายถึง การประเมินความพรอมของสิ่งตางๆ ท่ีถูกนําเขารวมใน
โครงการ ประกอบดวย บคุ ลากร งบประมาณ แนวทางจัดการ วสั ดอุ ุปกรณ

๒๔ สุวิมล ติรกานันท, การประเมินโครงการ: แนวทางสูการปฏิบัติ, (กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพ
จฬุ าลงกรณม หาวทิ ยาลัย, ๒๕๔๓), หนา ๙-๑๐.

๑๔๘ บทท่ี ๕ : การประเมินผลนโยบายสาธารณะ

๕) Process Evaluation หมายถึง การประเมินการปฏิบัติตามนโยบาย แผนงานหรือ
โครงการวามคี วามถูกตอ งเหมาะสมเพยี งใด

๖) Monitoring Evaluation หมายถึง การติดตามกํากับงาน เปนการประเมินเพื่อ
ตรวจสอบวาการดาํ เนนิ งานเปน ไปตามนโยบาย แผนงาน หรอื โครงการท่วี างไวหรอื ไม

๗) Formative Evaluation หมายถึง การประเมินความกาวหนาของโครงการเม่ือ
ดําเนินการไปไดระยะหนง่ึ เพอื่ นาํ ผลไปใชปรับปรงุ แกไขโครงการ

๘) Product Evaluation หมายถึง การประเมินผลที่ไดจากโครงการวา เปนไปตามท่ี
คาดหวังหรอื ไมเ พียงใด

๙) Summative Evaluation หมายถึง การประเมินผลสรุปของโครงการ หลังจากสิ้นสุด
การดําเนินโครงการน้ัน เพ่ือนําผลไปประกอบการตัดสินใจวา ควรปรับปรุง แกไข สานตอหรือ ยุติ
โครงการ

๑๐) Follow-up Study หมายถึง การตดิ ตามผลที่เกิดข้ึนจากโครงกา รเมื่อโครงการสิ้นสุด
ไปแลว จะมีการติดตามผลเปนระยะๆ เพ่ือตรวจสอบความคงอยู ความกาวหนาและการพัฒนาอัน
เปน ผลมาจากการไดรบั โครงการที่กาํ หนด

๑๑) Meta Evaluation หมายถึง การประเมินโครงการประเมิน เพ่ือตรวจสอบความ
ถกู ตองของการประเมิน

๕.๕ CIPP Model กบั การประเมินผลนโยบายสาธารณะ
ผูเขียนขอยกทัศนะของ Daneil L. Stufflebeam๒๕ ท่ีไดเสนอแนวคิดเก่ียวกับรูปแบบการ

ประเมิน เรียกวา CIPP Model เปนการประเมินที่เปนกระบวนการตอเน่ือง โดยมีจุดเนนที่สําคัญ คือ

ใชควบคูไปกับการดําเนินงานนโยบายสาธารณะ เพื่อหาขอมูลประกอบการตัดสินใจอยางตอเนื่อง

ตลอดเวลา วัตถุประสงคการประเมิน คือ การใชสารสนเทศเพ่ือการตัดสินใจ สามารถนํามา

ประยุกตใ ชใ นการประเมินผลนโยบายสาธารณะได ซงึ่ อกั ษรยอทงั้ ๔ ตัว อธบิ ายได ดงั นี้

C ยอ มาจากคําวา Context Evaluation หมายถงึ การประเมนิ สภาวะแวดลอม

I ยอมาจากคาํ วา Input Evaluation หมายถงึ การประเมินปจ จัยนําเขา

P ยอ มาจากคําวา Process Evaluation หมายถงึ การประเมนิ กระบวนการ

P ยอมาจากคาํ วา Product Evaluation หมายถงึ การประเมินผลผลิต

ประเภทการประเมินและลักษณะของการตัดสินใจตามกรอบความคิดของรูปแบบ CIPP
Model ดงั ปรากฏในแผนภาพ ตอ ไปนี้

๒๕ สมคิด พรมจุย, เทคนิคการประเมินโครงการ, (นนทบุรี : มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, ๒๕๔๖),
หนา ๕๕-๕๘.

บทท่ี ๕ : การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ ๑๔๙

ประเภทของการประเมิน ลักษณะการตัดสินใจ

Context Evaluation เลอื ก/ปรับวัตถปุ ระสงค

Input Evaluation เลอื กแบบ/กิจกรรม/ปรับเปล่ยี นปจจัยเบ้อื งตน

Process Evaluation ปรับปรงุ แผนงานหรือกระบวนการทํางาน

Product Evaluation ปรบั ปรุง/ขยาย/ลมเลกิ /ยุติโครงการ

แผนภาพท่ี ๕.๒ แสดงความสัมพันธระหวางการประเมนิ กับการตดั สนิ ใจในแบบจาํ ลอง CIPP

จากแผนภาพ CIPP Model ดังกลาวขางตน ซ่ึง แดเนียล ไดเสนอไวเปนรูปแบบของการ
ประเมนิ สามารถอธิบายใหเห็นกระบวนการตามลาํ ดับ ตอไปนี้

การประเมินสภาวะแวดลอม (Context Evaluation) เปนการศึกษาลักษณะท่ัวไปของ
นโยบาย แผนงาน โครงการท่ีมีอยูแลว และจากสภาพที่เปนอยูในปจจุบัน เพ่ือนําไปศึกษา
เปรียบเทียบกับสภาพที่ควรจะเปน อาทิเชน ประเมินความเขาใจในวัตถุประสงคของโครงการ สภาพ
ปญหาและความตองการของผูท่ีเก่ียวของกับนโยบาย แผนงาน โครงการ สภาพความผันผวนของ
เศรษฐกิจ สังคม การเมืองเปนตน การประเมินสภาวะแวดลอมนี้จะชวยในการตัดสินใจวานโยบาย
แผนงาน โครงการควรจะทําในสภาพแวดลอมใด และตอ งการบรรลวุ ตั ถุประสงคอะไร

การประเมนิ ปจ จัยนําเขา (Input Evaluation) เปนการประเมินการใชทรัพยากรตางๆ ใน
นโยบาย แผนงาน โครงการนั้นๆวา เหมาะสมหรือไมเพียงใด อาทิเชน มีงบประมาณเพียงพอหรือไมใช
ตามวัตถุประสงคหรือไม บุคลากรท่ีใชในการดําเนินงานตามโครงการเพียงพอหรือไม วัสดุอุปกรณได
มาตรฐานตามที่กําหนดหรือไม สมรรถนะของหนวยงานท่ีรับผิดชอบเปนอยางไร มีกลยุทธในการ
ปฏิบตั งิ านอยางไร

การประเมินกระบวนการ (Process Evaluation) เปนการประเมนิ ตดิ ตามและควบคุมการ
ดําเนินงานตามนโยบาย แผนงาน โครงการ โดยมุงเนนการเก็บรวบรวมขอมูลเพ่ือรายงาน
ความกาวหนาในการดําเนินงาน ตลอดจนคนหาขอบกพรองในการดําเนินงาน การประเมิน
กระบวนการจึงตองประเมินเปนระยะ และตองอาศัยเคร่ืองที่หลากหลายในการประเมิน ถาการ
ดาํ เนินงานมีขอบกพรองจะไดปรับแกไขและหาวิธีการที่เหมาะสมดําเนินการในชวงเวลาท่ีเหลือตอไป
ใหบ รรลุตามวัตถุประสงคของนโยบายท่กี าํ หนดไว

๑๕๐ บทท่ี ๕ : การประเมินผลนโยบายสาธารณะ

การประเมินผลผลิต (Product Evaluation) เปนการประเมินผลที่เกิดขึ้นทันท่ีจากการ
ดําเนินงานตามนโยบาย แผนงาน โครงการน้ันๆ สิ้นสุดแลว อาทิเชน กรณีโครงการบานเอื้ออาทร
รัฐบาลมีวัตถุประสงคสรางบานใหผูมีรายไดนอยอยูอาศัยปละไมนอยกวา ๑๐,๐๐๐ หลัง (ขอมูล
สมมติ) ผลผลิตของโครงการจะหมายถึงการวัดระดับความสําเร็จและความลมเหลวเชิงปริมาณ โดย
เทียบกับวัตถุประสงคท่ีกําหนดไว รวมทั้ง โดยมีตัวช้ีวัดดานผลผลิต อาทิเชน ปริมาณบานที่สราง
คา ใชจา ย ระยะเวลา คุณภาพ และความพึงพอใจ

จะเหน็ ไดวา แนวคิดการประเมินแบบ CIPP นั้นไมไดเ นนประเมินผลลัพธ และผลกระทบของ
นโยบาย แผนงาน โครงการ ซึ่งเปนขอจํากัดของการประเมินผลประเภทน้ี ดังน้ัน ในท่ีนี้ จึงขอเสนอ
การประเมินผลลัพธ และการประเมินผลกระทบ พอสงั เขป ดังนี้

การประเมินผลลัพธ (Outcomes Evaluation) เปนการประเมินจุดหมายปลายทางท่ี
ตองการบรรลุ (Ultimate Outcomes) หรือประเมินผลระยะยาว (Long-term Outputs) ซ่ึงจะเปน
ผลที่เกิดกอจากผลผลิต ท่ีอาจเกิดจากความต้ังใจหรือไมตั้งใจก็ตาม การประเมินผลลัพธน้ีตองอาศัย
เวลาท่ีเกิดผลผลิตแลวระยะหน่ึงจึงจะเห็นผลลัพธท่ีชัดเจน ยกตัวอยาง โครงการบานเอื้ออาทร
ผลผลิตของโครงการคือบานท่ีสรางเสร็จตามจํานวนท่ีกําหนดวัตถุประสงคและเปาหมายไว การวัด
ตอ มาไดอยอู าศยั ของผมู ีรายไดนอ ยโดยรัฐ มีความเสมอภาคและเปนธรรมหรือไม มีการใหอภิสิทธ์ิกับ
พรรคพวกหรือไม มีการแสวงหาผลประโยชนจากโครงการในรูปแบบอื่นหรือไม ผูมีรายไดนอยโอน
สทิ ธใิ นการอยูอาศัยใหบุคคลอื่นหรือไม ผูมีรายไดนอยที่เขาอยูอาศัยมีคุณภาพชีวิตดีขึ้นหรือไม สังคม
มคี วามเปน ระเบียบขนึ้ หรือไม

การประเมินผลกระทบ (Impact Evaluation) เปนการประเมินผลท่ีเกิดจากการ
ผสมผสานระหวางผลผลิต และผลลัพธของนโยบาย แผนงาน โครงการ ซึ่งรวมท้ังผลกระทบภายใน
และภายนอกของนโยบาย แผนงาน โครงการ ท่ีมีตอสาธารณะที่เขาไปเกี่ยวของ ตลอดจน
สภาพแวดลอมตางๆ ยกตัวอยางนโยบายสงเสริมอุตสาหกรรมขนาดกลาง (อาหารกระปอง) อาจ
กอ ใหเกดิ ผลดใี นแงทําใหประชาชนมีงานทาํ ประเทศมีสนิ คาสงออกมากขึ้น และมีเงินตราเขาประเทศ
มากข้ึน แตถาไมมีมาตรการที่ดี โรงงานอุตสาหกรรมที่ไดรับการสงเสริมตามนโยบายดังกลาวอาจทํา
ใหเกิดมลภาวะ และสงผลกระทบตอระบบนิเวศนบริเวณน้ัน ตลอดจนมีผลกระทบตอการดํารงชีวิต
ของประชาชนทีอ่ าศยั อยลู ะแวกนัน้ ทําใหคุณภาพชวี ติ โดยรวมของประชาชนตํา่ ลง

๕.๖ เกณฑใ นการประเมินผลนโยบาย

เมือ่ กลาวถงึ เกณฑใ นการประเมินผลนโยบาย ผูเขียนขอยกแนวคิดของ William N. Dunn๒๖
ท่ีไดอธิบายวา การประเมินผลนโยบายนั้น มีเปาหมายที่สําคัญ คือ การผลิตขาวสารที่เก่ียวกับคุณคา
ของผลการนาํ นโยบายไปปฏิบตั ิ และช้ีวา การประเมินผลไมไดม งุ แสวงหาขาวารทีเ่ ปนขอเท็จจริง หรือ
ขาวสารที่อธิบายวา มีอะไรเกิดข้ึนบาง หรือขาวสารท่ีอธิบายวา ควรทําอะไร อยางไร แตมุงแสวงหา
ขา วสารทแี่ สดงคณุ คาท่บี ง บอกวา ผลของการดาํ เนินการตามนโยบาย มีคณุ คาหรอื ไมเพียงไร

๒๖ ดาริน คงสัจวิวัฒน, หลักการและเทคนิควิธีการเพ่ือการประเมินผลนโยบาย, (มหาวิทยาลัยนเรศวร:
ภาควชิ ารฐั ศาสตร คณะสงั คมศาสตร, ๒๕๔๗), หนา ๑๕.

บทที่ ๕ : การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ ๑๕๑

ลักษณะหรือธรรมชาติของการประเมินผลในความเห็นของ ดันน (Dunn) มี ๔ ประการ
ใหญๆ คอื

๑) การเนนคุณคา (Value-Focus) การประเมินผลเนนการตัดสินตกลงใจวานโยบายที่
ดําเนนิ การไปนนั้ มคี ุณคานา สนับสนุนตอไปหรือไมเพียงไร การประเมินผลไมใชเปนเพียงการพยายาม
เกบ็ รวบรวมขอมลู เกย่ี วกับผลทีเ่ กดิ ข้นึ และผลที่ไมเกิดข้ึนตามที่คาดการณไวเทาน้ัน แตรวมไปถึงการ
ใหค ณุ คาแกผลตา งๆ ท่ีเกิดขึน้ วา มีคา ตอ สงั คมหรอื ไมเพยี งไร

๒) ความสัมพันธระหวางขอเท็จจริงและคุณคา (Fact-Value Interdependence) การ
สรุปผลการประเมินตองอาศัยขอเท็จจริงและคุณคา การที่จะสรุปวานโยบายหน่ึงๆ ประสพ
ความสาํ เร็จมากหรือนอยน้ัน ตองอาศัยขอเท็จจริงท่ีวานโยบายน้ันกอใหเกิดผลอยางใดอยางหนึ่งจริง
หรือไม จากน้ันตองกําหนดคุณคาลงไปวา ผลที่เกิดขึ้นนั้นมีประโยชนตอประชาชนกลุมใดกลุมหนึ่ง
หรือไมม ากนอ ยเพยี งไร

๓) ความเกี่ยวเนื่องท้ังปจจุบันและอดีต (Present and Orientation) การประเมินผล
นโยบายไมไดมงุ เนนการหาความสัมพนั ธระหวา งปจจบุ ันกับอนาคต ดังเชนการเสนอนโยบายหรือการ
กําหนดนโยบาย แตมุงเนนการหาความเก่ียวพันระหวางปจจุบันกับอดีต และเปนกระบวนการที่
เกิดขึ้นภายหลังจากที่การนํานโยบายไปปฏิบัติเสร็จส้ินแลว จากผลท่ีเกิดข้ึนเน่ืองจากการนํานโยบาย
ไปปฏิบัติ การประเมินผลจะมองยอนกลับไปหาอดีตเพื่อเปรียบเทียบระหวางสิ่งท่ีคาดหวังซึ่งกําหนด
ไวใ นรูปวตั ถุประสงคของนโยบายและสิง่ ทีเ่ กิดขึ้นจริง

๔) ความมีคุณคาซอน (Value-Duality) คุณคาที่เปนพื้นฐานของการสรุปผลการประเมิน
ตางๆ มักเปนวิธีการและเปาหมายในตัวของตัวเอง ตัวอยางเชน ความมั่นคงของชาติเปนคุณคาที่
สําคัญของนโยบายสาธารณะมากมายหลายนโยบาย นั่นคือ เปนเปาหมายท่ีสําคัญโดยตัวเองอยูแลว
ขณะเดียวกันก็อาจนําไปสูคุณคาอื่นท่ีสําคัญ เชน การเสริมสรางบรรยากาศการลงทุน การเสริมสราง
บรรยากาศการทองเที่ยว เปนตน ความม่ันคงของชาติจึงเปนทั้งวิธีการและเปาหมายในตัวเอง น่ันคือ
มลี กั ษณะเปนคณุ คา ซอ น

ในขณะเดียวกัน Dunn๒๗ ไดเสนอเกณฑการประเมินผลนโยบายสาธารณะโดยใหใช
หลักเกณฑเดียวกันกับการตัดสินใจแกปญหานโยบาย ซึ่งแบงเปน ๖ เกณฑดวยกัน คือ ประสิทธิผล
(Effectiveness) ประสิทธิภาพ (Efficiency) ความพอเพียง (Adequacy) ความเปนธรรม (Equity)
การสนองตอบความตองการ (Responsiveness) และความเหมาะสม (Appropriate) ซ่ึงจะได
อธิบายแตล ะเกณฑโ ดยยอ ดังน้ี

ประสทิ ธผิ ล
ประสิทธิผล คือ การพิจารณาวา ผลของนโยบายน้ันบรรลุตามวัตถุประสงคหรือไม เพียงไร
ประสิทธิผลเปนเร่ืองที่เกี่ยวของกับการใชหลักเหตุผลทางเทคนิควิชาการ (Technical Rationality)
ซึ่งนยิ มวดั ออกมาในรปู ของหนวยสนิ คา และบริการหรือในรูปของจํานวนเงนิ

๒๗ จินดาลักษณ วัฒนสินธุ, “การประเมินผลนโยบายสาธารณะ”, ใน เอกสารการสอนชุดวิชานโยบาย
สาธารณะและการวางแผน, (นนทบรุ ี: มหาวทิ ยาลัยสโุ ขทยั ธรรมาธริ าช, ๒๕๔๙), หนา ๒๘๗-๒๘๙.

๑๕๒ บทท่ี ๕ : การประเมินผลนโยบายสาธารณะ

ประสทิ ธภิ าพ
ประสิทธิภาพวัดจากกําลังงาน ความพยายาม หรือพลัง (Effort) ที่ใชไปในการกระทําการ
อยางใดอยางหน่ึงในระดับของประสิทธิผลระดับน้ัน ประสิทธิภาพเปนเรื่องของหลักเหตุผลทางดาน
เศรษฐกจิ (Economic Rationality) คือ แสดงถึงความสัมพันธระหวางประสิทธิผลกับความพยายาม
หรือพลังที่ตองใชไป ซ่ึงนิยมวัดออกมาในรูปของคาใชจายท่ีเปนตัวเงิน (Monetary Cost)
ประสิทธภิ าพมกั จะหาโดยการคาํ นวณคาใชจา ยตอ หนว ยของสนิ คา หรือบรกิ าร
ความพอเพยี ง
ความพอเพียง หมายถงึ ความพอใจที่นโยบายสามารถตอบสนองความตองการ โดยพิจารณา
จากประสิทธิผลเกณฑเก่ียวกับความพอเพียงน้ี จะบงช้ีถึงความคาดหมายเกี่ยวกับความสัมพันธ
ระหวางทางเลือกตางๆ ของนโยบายกับผลของนโยบาย ความพอเพียงสามารถพิจารณาไดจาก
ลักษณะความสัมพนั ธข องคาใชจา ยกับประสิทธผิ ล ซง่ึ สามารถแบงออกเปน ๔ แบบ คอื
แบบที่ ๑ ตอ งการประสิทธผิ ลสงู สดุ ในงบประมาณ (คา ใชจาย) ทม่ี ีอยูจาํ กัด ลักษณะเชนน้ี
จะพบมากในนโยบายหรอื โครงการของทางราชการ คือ มงี บประมาณใหจาํ นวนจํากัดเทากัน ผูบริหาร
จะตองหาทางเลือกท่ีจะเกิดประโยชนสูงสุด การวิเคราะหความพอเพียง (ในการตอบความตองการ)
เชนน้ี เรียกวา การวเิ คราะหค าใชจ ายท่ีเทากนั (Equal-Cost Analysis)
แบบที่ ๒ มีลักษณะตรงขามกับแบบท่ี ๑ คือ กําหนดระดับของประสิทธิผลไวคงท่ี เชน
ตองการวางนโยบายหรือโครงการขนสงสาธารณะสําหรับคน ๑ แสนคน เกณฑความพอเพียง ก็คือ
จะตอ งจัดการเรอ่ื งขนสง สาธารณะสาํ หรบั คน ๑ แสนคน ซ่ึงอาจจะใชรถเมล รถราง รถใตดิน อยางใด
อยา งหนง่ึ เปน ตน แตละแบบจะมีคาใชจายผันแปรตางกันออกไป ขึ้นอยูวาจะเลือกใชนโยบายในการ
บริหารอยางไร กรณีเชนนี้นักวิเคราะหจะดูวา ทําอยางไรจึงจะบรรลุวัตถุประสงคท่ีกําหนดโดยเสีย
คาใชจายนอยทส่ี ดุ วธิ ีนเี้ รียกวา การวเิ คราะหประสทิ ธผิ ลท่เี ทากัน (Equal-Effectiveness Analysis)
แบบที่ ๓ การวิเคราะหแบบน้ีใหทั้งคาใชจายและประสิทธิผลแปรผันได ตัวอยางเชน บาง
หนว ยงานจะกาํ หนดงบประมาณไวใหมากพอเพื่อใหนโยบายตาง ๆ บรรลุวัตถุประสงคของหนวยงาน
เนื่องจากทั้งคาใชจายและประสิทธิผลเปล่ียนแปลงได ความพอเพียงในที่น้ีก็คือการท่ีอัตราสวน
ระหวางประสิทธิผลกับคาใชจายเปนอัตราสวนที่ดีที่สุด การวิเคราะหแบบนี้เรียกวาการวิเคราะห
คาใชจา ยและประสิทธิผลแปรผนั (Variable-Cost, Variable Effectiveness Analysis)
แบบที่ ๔ การวิเคราะหแบบนี้ใหท้ังคาใชจายและประสิทธิผลคงท่ี นโยบายท่ีถูกกําหนด
เชนนี้ยากในการปฏิบัติ ซ่ึงจะเกิดข้ึนเสมอในประเทศท่ียากจน ขาดแคลนงบประมาณ การกําหนด
นโยบายและการปฏบิ ัติตามนโยบายจะประสบปญหาอยูเสมอ เพราะนโยบายที่ออกมาจะกําหนดวามี
งบประมาณใหเทาไร และตองการประสิทธิผลในระดับใด ตัวอยางเชน นโยบายจัดการขนสง
สาธารณะสําหรับประชาชน ๑ แสนคน แตมีงบประมาณใหไมเพียงพอ ผูบริหารจะตองหาทางเลือกท่ี
จะแกไขขอจํากัดท้ัง ๒ ประการใหได (ขอจํากัดเรื่องคาใชจายและประสิทธิผล) การวิเคราะหแบบน้ี
เรียกวา การวิเคราะหคาใชจายเทากัน ประสิทธิผลเทากัน (Equal-Cost, Equal-Effectiveness
Analysis)
ลกั ษณะของหลกั เกณฑความพอเพยี งทั้ง ๔ แบบ สามารถสรุปได ดงั ปรากฏในตาราง ตอ ไปนี้

บทท่ี ๕ : การประเมินผลนโยบายสาธารณะ ๑๕๓

ตารางที่ ๕.๑ แสดงแบบความพอเพียง ๔ แบบ โดยพิจารณาจากลักษณะความสมั พันธของคาใชจ าย
กับประสิทธผิ ล

คาใชจ า ย

คงท่ี แปรผัน

ประสทิ ธผิ ล คงที่ แบบท่ี ๔ แบบที่ ๒
แปรผนั
ทงั้ คาใชจ า ยและประสทิ ธิผลคงที่ ประสิทธผิ ลเทากนั

แบบที่ ๑ แบบที่ ๓

คา ใชจายเทา กนั ทัง้ คาใชจา ยและประสทิ ธิผลแปรผนั

ความเปนธรรม
ความเปน ธรรมเปนเกณฑที่เกี่ยวของกับหลักเหตุผลทางดานกฎหมายและสังคม ซ่ึงเปนเรื่อง
พาดพิงถงึ การกระจายผลของนโยบายและความพยายามของกลุมตางๆ ท่ีจะไดรับความเปนธรรมจาก
การดําเนินการตามนโยบาย นโยบายทใี่ หค วามเปน ธรรมคอื นโยบายทีค่ าํ นึงถงึ การจดั สรรผลประโยชน
หรอื การใหบริการตา งๆ อยา งเปนธรรม อาทิเชน นโยบายกระจายรายได นโยบายเปดโอกาสทางการ
ศกึ ษา และนโยบายการใหบ รกิ ารสาธารณะตางๆ ซ่ึงจําเปนตองคํานึงถึงการประเมินผลนโยบายในแง
ของความเสมอภาค นโยบายหรือโครงการบางอยาง อาจมีประสิทธิผล มีประสิทธิภาพ และความ
พอเพียง เมื่อพิจารณาจากอัตราสวนของตนทุน-ผลประโยชนหรือผลประโยชนสุทธิ อาจไดรับการ
ประเมินวา ไมเหมาะสมที่จะนํามาปฏิบัติ ถานโยบายหรือโครงการน้ันจะนํามาซ่ึงการแบงสรร
ผลประโยชนทีไ่ มเปน ธรรม
ตวั อยางเชน นโยบายหลายอยางที่ผูไดรับผลประโยชนมากไมไดเสียคาใชจายหรือคาบริการ
เลย หรือเสียใหเพียงเล็กนอยเทานั้น แตในทํานองกลับกัน นโยบายบางอยาง ผูเสียคาใชจายหรือ
คาบรกิ ารใหมากกลับไดร บั ประโยชนน อ ย เปนตน
การตอบสนองความตอ งการ
ในบางกรณีจะพบวา นโยบายนั้นมีประสิทธิผล มีประสิทธิภาพ มีความพอเพียง ใหความเปน
ธรรม แตมักมีปญหาเกิดขึ้นอยูเสมอวา นโยบายนั้นสนองตอบตอความตองการ ความพึงพอใจใน
คุณคาของกลุมตางๆ หรือไม เกณฑสนองตอบความตองการจึงมีความสําคัญไมยิ่งหยอนกวาเกณฑ
อื่นๆ โดยเฉพาะการสนองตอบนน้ั ตรงกับกลมุ เปา หมายของนโยบายหรอื ไม
ตัวอยางเชน นโยบายดานนันทนาการ ซ่ึงมีเปาหมายจะกระจายไปยังกลุมชนทุกเพศทุกวัย
แตปรากฏวา กิจกรรมบางอยาง อาทิเชน การเลนกีฬาหรือการพักผอนหยอนใจในบางสถานท่ี เปน
การใหบริการแกคนบางกลุมเทานั้น เชน กลุมคนหนุมสาว เปนตน พวกกลุมคนสูงอายุไมไดรับ
ประโยชนห รือไดรบั ประโยชนนอยมากจากนโยบายน้ี ทัง้ ๆ ทเ่ี ปนกลุมเปาหมายสาํ คัญกลุม หนึง่
เกณฑการประเมินผลนโยบายในประการนี้ จึงมีความมุงหมายสําคัญที่จะใหนักวิเคราะห
นโยบายตอบคําถามอยูเสมอวา นโยบายนั้นตอบสนองความตองการใหความพึงพอใจ มีคุณคาตอ
สังคมมากนอยเพียงไร และนโยบายนั้นสนองตอบความตองการกลุมที่ไดรับประโยชน คือ
กลมุ เปา หมายหรือไม

๑๕๔ บทท่ี ๕ : การประเมินผลนโยบายสาธารณะ

ความเหมาะสม
ความเหมาะสม ซ่ึงจะพิจารณาถึงหลักเหตุผลในดานที่เก่ียวกับหลักการหรือสาระของ
นโยบาย เปนท่ียอมรับวา ความเหมาะสมของนโยบายใดนโยบายหน่ึงน้ัน มิใชข้ึนอยูกับเกณฑการ
ประเมินเกณฑใดโดยเฉพาะ แตจะตองอาศัยหลายเกณฑประกอบกัน เกณฑความเหมาะสมจะตอง
พิจารณาถึงคุณคาของวัตถุประสงคของนโยบาย ความมีเหตุมีผลสนับสนุนสมมติฐานตางๆ ของ
วตั ถุประสงคน ั้น ในขณะท่ีเกณฑการประเมนิ อื่นๆ จะถือวา วัตถุประสงคเ ปน เรอื่ งทย่ี อมรบั กันแลว
ตัวอยางเชน เกณฑการประเมินเรื่องประสิทธิภาพและความเปนธรรม ไมเคยต้ังคําถาม
เกย่ี วกับวัตถุประสงค แตเ กณฑค วามเหมาะสมจะตองถามวา วัตถุประสงคนั้นเหมาะสมหรือไม การที่
จะตอบคําถามน้ีไดจะตองพิจาณาเกณฑตางๆ ในการประเมินรวมกัน คือ จะตองใชหลักเหตุผลหลาย
ดา น
การใชเกณฑในการประเมินผลนโยบายน้ัน มิไดหมายความวา จะตองใชเกณฑทุกเกณฑให
ครบถวนจึงจะกระทําการประเมินผลนโยบายได ในทางปฏิบัติมักจะใชเกณฑใดเกณฑหน่ึงเปนหลัก
เพอื่ แสดงใหเห็นถงึ จุดเนน หนักหรือเพอ่ื แสดงใหทราบวา การประเมินผลนโยบายน้ันใหความสําคัญใน
เร่ืองใด อาทิเชน ใชเกณฑประสิทธิภาพหรือเกณฑความเปนธรรมเปนหลัก เปนตน ถาหากนโยบาย
สาธารณะใดสามารถใชเกณฑการประเมินไดทุกเกณฑ ยอมแสดงวา นโยบายสาธารณะนั้นมีคุณคา
อยางยิง่ ในทางปฏบิ ตั ิ ผูทําการประเมินผลนโยบายจะตองใชเกณฑตางๆ มากกวาเกณฑหน่ึงเกณฑใด
โดยเฉพาะในการประเมินผลนโยบาย อาทิเชน อาจใชเกณฑความเปนธรรมรวมกับเกณฑ
ประสิทธิภาพหรือใชเกณฑอ่ืนๆ นอกจากท่ีไดอธิบายมาแลวขางตน เชน เกณฑดานจริยธรรม หรือ
เกณฑดานคานิยมของสังคม หรือแมกระท่ังมีการพิจารณาคุณสมบัติอ่ืนเปนพิเศษวา ใครคือบุคคลท่ี
ควรไดร ับประโยชนจากนโยบาย เปนตน เกณฑอ ่นื ๆ เหลาน้ีสามารถจะใชรวมกับเกณฑท้ัง ๖ เกณฑที่
ไดอธบิ ายมาแลวขางตนไดเ ชนกัน

๕.๗ กระบวนการประเมินผลนโยบาย

การกําหนดกระบวนการประเมินผลนโยบายสาธารณะที่จะตองปฏิบัติเม่ือมีการใชเทคนิคใน
การประเมิน ผูเขียนขออางอิงเอาแนวคิดของ Charles O. Jones ท่ีเสนอกระบวนการประเมินไว ๓
ขั้นตอน คอื

ขั้นตอนแรก คือ การกําหนดรายละเอียด (Specification) วา จะประเมินอะไร
ประกอบดว ยกจิ กรรมทต่ี อ งปฏิบัติ คือ

๑) กําหนดรายละเอียดเปาหมายของนโยบายที่แทจริง ซึ่งตองกําหนดออกมาในเชิงปริมาณ
ท่สี ามารถวัดได

๒) กาํ หนดรายละเอยี ดของปญ หาของนโยบายท่เี กิดขน้ึ ประมวลทกุ ปญหาท่ีเกิดขึ้นในการนํา
นโยบายไปปฏิบัติ เครื่องมือท่ีสามารถนํามาใชไดในการตรวจสอบปญหาการดําเนินนโยบาย คือ
Ishikawa Diagram หรอื แผนภูมิกา งปลา

๓) กําหนดรายละเอียดของปจจัยที่เกี่ยวของกับนโยบาย เชน พิจารณาดานกฎหมายท่ี
เกย่ี วขอ งใหชดั เจน

บทท่ี ๕ : การประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ ๑๕๕

๔) กําหนดรายละเอียดของประเด็นที่จะทําการประเมิน ซ่ึงปจจัยหลักที่จะทําการประเมินก็
คอื คน เงิน วัสดุอุปกรณ และกระบวนการบริหารจัดการ

ขัน้ ตอนท่สี อง คอื การวัดผล (Measurement) ประกอบดวยกจิ กรรมที่จะตอ งปฏบิ ตั ิ ดังน้ี
๑) กําหนดตัวชี้วัดที่จะประเมิน หากการประเมินมีความตองการใช CIPP Model ก็ตอง
กาํ หนดตัวชีว้ ัดใหส อดคลองกบั มติ ิท้ัง ๔ ดานของ CIPP
๒) จัดทําเครื่องมอื สาํ หรับการประเมินท่ีไดร ับการยอมรับจากผทู รงคุณวุฒิ
๓) เก็บขอ มูลในกลมุ เปา หมายทต่ี อ งการประเมินนโยบาย
ขนั้ ตอนท่ีสาม คอื การวเิ คราะห (Analysis) ประกอบดว ยกจิ กรรมท่ีจะตอ งปฏบิ ตั ิ ดังนี้
๑) นําเอาขอ มลู ทไ่ี ดจ ากการเกบ็ มาจัดระบบ โดยคาํ นึงถงึ ความสะดวกในการวเิ คราะหขอมลู
๒) ทําการวิเคราะหขอมูล โดยใชเครื่องมือในการวิเคราะหที่มีความนาเช่ือถือ เปนท่ียอมรับ
สําหรับวิธีการวิเคราะหน้ันในปจจุบันสามารถใชเทคโนโลยีสมัยใหมไดเปนอยางดี มีความเท่ียงตรง
และนาเชอ่ื ถือ ประเด็นสาํ คัญตองคํานึงถึงความสอดคลอ งกับวัตถุประสงคในการประเมิน
๓) จดั ทาํ รายงานสรปุ ผลการวิเคราะหข อมลู เพอ่ื เสนอตอ ผูมอี ํานาจในการตัดสนิ ใจตอไป

๕.๘ วิธกี ารประเมนิ ผลนโยบายสาธารณะ

โดยทวั่ ไปการประเมินผลนโยบายสาธารณะมีวธิ ีการศึกษาทน่ี ยิ มปฏบิ ัติกันอยู ๒ วิธี คือ๒๘
๑) การประเมินผลดวยวิธีการวจิ ยั (Evaluation Research)
คอื การนาํ เอาระเบยี บวิธวี ิจยั มาใชในการประเมินผล ทเ่ี รยี กวา “การวิจัยประเมินผล” ซึ่งทํา
ใหการประเมินผลมีหลักเกณฑและเปนระบบมากข้ึน แตการประเมินผลชนิดน้ีปฏิบัติไดชากวาวิธีอ่ืน
และตอ งอาศยั บคุ คลที่มีความรูเรอื่ งการประเมินผล ใชท รัพยากรและงบประมาณมาก ใชระยะเวลาใน
การประเมินมากพอสมควร ตลอดจนมีความยุงยากในการประเมินหากจะประเมินใหครอบคลุม แตมี
ขอ ดี คือ ผลการประเมินจะมคี วามแมนตรงและเช่อื ถือได มากกวาการประเมนิ ผลโดยวธิ อี น่ื ๆ
๒) การประเมินผลดว ยระบบวเิ คราะห (Analytical Evaluation)
คือ การประเมินผลซึ่งรวมถึงการวิเคราะหปจจัยนําเขา (Inputs) กระบวนการ (Process)
ของการเปลี่ยนแปลงปจจัยนําเขาออกไปเปนผลผลิต (Outputs) และไดผลผลิตออกมา การ
ประเมินผลระบบนี้ไดนําเอาหลักการวิจัยมาดัดแปลงใหงายเขา เพื่อมิใหเสียเวลา งบประมาณ และ
แรงงานมากจนเกินไป การเก็บขอมูลไมละเอียดเทากับการประเมินผลดวยวิธีวิจัย แตก็สามารถจะให
ขอ มูลเพยี งพอทผี่ ปู ระเมินจะเหน็ สภาพท่ีแทจริงตามที่ตองการได
โดยปกติแลว การประเมินท้ังสองชนิดน้ี จะมุงประเมินในแงมุมตางๆ คือ ประเมิน
ความสําเร็จตามวัตถุประสงค ประเมินคุณภาพของผลผลิต ประเมินคาทางเศรษฐกิจและการเงิน
ประเมินสมรรถภาพทางการบริหาร และประเมินผลกระทบของนโยบาย แตกรณีนโยบายสาธารณะ
ของประเทศไทยสวนใหญจะประเมินดวยระบบวิเคราะห โดยเฉพาะประเ มินการบรรลุตาม

๒๘ สุวัฒน วัฒนวงศ, “ความรเู กีย่ วกับการประเมินผลโครงการ”, การศึกษาตลอดชีวิต, ๑๙(๖) (๒๕๔๐):
๔๕-๕๑.