การบริหารราชการไทย

การบริหารราชการไทย Thai Public Administration สรัญญา เจริญศิริ รป.ม. (องค์การและการจัดการ) คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลยัราชภฏัอุดรธานี 2564

ค าน า การบริหารราชการไทย เป็นกลไกส าคัญและจ าเป็นของรัฐในการให้บริการสาธารณะแก่ ประชาชนในด้านต่าง ๆ อาทิ การอ านวยความสะดวก การรักษาความสงบเรียบร้อย เป็นต้น โดยที่การบริหารราชการจะต้องยึดหลักความมีเหตุมีผล ถูกต้องตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และนโยบาย และจะต้องมีการพัฒนา ปรับปรุงเพื่อให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของ สภาพแวดล้อมต่าง ๆ ทั้งภายในและภายนอกประเทศ ซึ่งต ารา “การบริหารราชการไทย” เล่มนี้ ได้รวบรวมเอาแนวคิด ทฤษฎี หลักการต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องไว้อย่างครบถ้วน อีกทั้งยังได้เสนอถึง แนวโน้มของการบริหารราชการไทยในอนาคต พร้อมทั้งยกตัวอย่างกรณีศึกษาที่น่าสนใจ ต ารา “การบริหารราชการไทย” เล่มนี้จัดท าขึ้นเพื่อใช้ส าหรับประกอบการเรียนการสอน ในรายวิชา การบริหารราชการไทย (PA14106) หลักสูตรรัฐประศาสนศาสตรบัณฑิต สาขาวิชา รัฐประศาสนศาสตร์ คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏอุดรธานี ทั้งยัง สามารถเป็นประโยชน์เพื่อการศึกษาค้นคว้าส าหรับผู้ที่สนใจทั่วไป โดยได้แบ่งเนื้อหาออกเป็น 8 บท ประกอบด้วย 1) แนวคิดทั่วไปเกี่ยวกับการบริหารราชการ 2) การบริหารราชการไทยสมัย สุโขทัย อยุธยา และธนบุรี 3) การบริหารราชการไทยสมัยรัตนโกสินทร์ 4) การบริหารราชการ ไทยในปัจจุบัน 5) รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน และ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ 6) การบริหาร ทรัพยากรมนุษย์กับระบบราชการไทย 7) การปฏิรูประบบราชการไทย และ 8) แนวโน้มของการ บริหารราชการไทยในอนาคต โดยผู้เขียนได้ศึกษาค้นคว้า รวบรวม เรียบเรียง จากแหล่งข้อมูล ต่าง ๆ อาทิ ต ารา หนังสือ รายงานการวิจัย บทความวิชาการ ทั้งในประเทศและต่างประเทศ อีก ทั้งยังได้ถ่ายทอดองค์ความรู้จากประสบการณ์ของผู้เขียนทั้งจากการสอนและการท าวิจัย ไว้ อย่างครบถ้วน จึงหวังเป็นอย่างยิ่งว่าต าราเล่มนี้จะเป็นประโยชน์แก่ผู้ศึกษา และหากผู้ศึกษามี ข้อสงสัย ข้อเสนอแนะ หรือมคีวามคดิเห็นประการใด ผูเ้ขียนยินดรีบัฟังและขอบพระคุณในความ อนุเคราะห์นั้นมา ณ โอกาสนี้ด้วย สรัญญา เจริญศิริ กรกฎาคม 2564

สารบัญ หน้า ค ำน ำ ................................................................................................................... (1) สำรบัญ ................................................................................................................ (3) สำรบัญภำพ ......................................................................................................... (6) สำรบัญตำรำง ....................................................................................................... (8) บทที่ 1 แนวคิดทวั่ ไปเกี่ยวกับการบริหารราชการ .............................................. 1 ควำมหมำยของกำรบริหำร ........................................................................ 1 ควำมส ำคัญของกำรบริหำร ....................................................................... 3 องค์ประกอบของทรัพยำกรกำรบริหำร ....................................................... 3 แนวคิดและทฤษฎีที่เกี่ยวกับกำรบริหำร ..................................................... 5 ควำมหมำยของกำรบริหำรรำชกำร ............................................................ 9 ควำมเป็นมำของระบบรำชกำร .................................................................. 11 ควำมส ำคัญของระบบรำชกำร ................................................................... 12 ลักษณะส ำคัญของกำรบริหำรรำชกำร ........................................................ 15 หน้ำที่ของระบบรำชกำร ............................................................................ 16 ทฤษฎีระบบรำชกำรของแมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) ……………………... 17 สรุป .......................................................................................................... 23 บทที่ 2 การบริหารราชการไทยสมยัสุโขทยัอยุธยา และธนบุรี ......................... 25 กำรบริหำรรำชกำรไทยสมัยสุโขทัย (พ.ศ. 1765-1893) …………………….. 25 กำรบริหำรรำชกำรไทยสมัยอยุธยำ (พ.ศ. 1893-2310) …………………….. 39 กำรบริหำรรำชรำชกำรไทยสมัยธนบุรี (พ.ศ. 2310-2325) …………………. 56 สรุป .......................................................................................................... 59 บทที่ 3 การบริหารราชการไทยสมยัรตันโกสินทร ์.............................................. 61 กำรบริหำรรำชกำรไทยสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น (รัชกำลที่ 1-3) ………….. 62 กำรบริหำรรำชกำรไทยสมัยพระบำทสมเด็จพระจอมเกล้ำเจ้ำอยู่หัว (รัชกำลที่ 4) 66 กำรบริหำรรำชกำรไทยสมัยพระบำทสมเด็จพระจุลจอมเกล้ำเจ้ำอยู่หัว (รัชกำลที่ 5) 69 กำรบริหำรรำชกำรไทยสมัยพระบำทสมเด็จพระมงกุฎเกล้ำเจ้ำอยู่หัว (รัชกำลที่ 6) 79 กำรบริหำรรำชกำรไทยสมัยพระบำทสมเด็จพระปกเกล้ำเจ้ำอยู่หัว (รัชกำลที่ 7) … 80 กำรบริหำรรำชกำรไทยหลังกำรเปลี่ยนแปลงกำรปกครอง พ.ศ. 2475 ............ 83

(4) สารบัญ (ต่อ) หน้า สรุป .......................................................................................................... 85 บทที่ 4 การบริหารราชการไทยในปัจจุบนั.......................................................... 87 หลักกำรจัดระเบียบกำรบริหำรรำชกำรไทย ................................................ 87 โครงสร้ำงระบบกำรบริหำรรำชกำรไทย ...................................................... 89 สรุป .......................................................................................................... 130 บทที่ 5 รฐัวิสาหกิจ องคก์ารมหาชน และ องคก์รตามรฐัธรรมนูญ .................... 131 รัฐวิสำหกิจ ............................................................................................... 131 องค์กำรมหำชน ........................................................................................ 149 องค์กรตำมรัฐธรรมนูญ .............................................................................. 156 สรุป .......................................................................................................... 174 บทที่ 6 การบริหารทรพัยากรมนุษยก์ ับระบบราชการไทย ...................................... 177 ควำมหมำยของกำรบริหำรทรัพยำกรมนุษย์ ............................................... 177 ควำมส ำคัญของกำรบริหำรทรัพยำกรมนุษย์ .............................................. 178 หลักส ำคัญในกำรบริหำรทรัพยำกรมนุษย์ .................................................. 180 กระบวนกำรของกำรบริหำรทรัพยำกรมนุษย์ .............................................. 181 วิวัฒนำกำรแนวควำมคิดกำรบริหำรทรัพยำกรมนุษย์ ................................. 185 วิวัฒนำกำรของระบบกำรบริหำรงำนทรัพยำกรมนุษย์ภำครัฐของไทย ......... 192 ระบบกำรสรรหำและคัดเลือกที่ใช้ในภำครัฐของประเทศไทย ....................... 201 ประเด็นท้ำทำยในกำรบริหำรทรัพยำกรมนุษย์ในภำครัฐของประเทศไทย .... 203 แนวทำงกำรพัฒนำบุคลำกรภำครัฐ ........................................................... 205 สรุป ......................................................................................................... 210 บทที่ 7 การปฏิรูประบบราชการไทย ................................................................... 213 ควำมหมำยของกำรปฏิรูประบบรำชกำรไทย .............................................. 213 พัฒนำกำรของกำรปฏิรูประบบรำชกำรไทย ................................................ 215 กำรปฏิรูประบบรำชกำร พ.ศ. 2545 …………………………………………. 221 แนวคิดที่ใช้เป็นกรอบในกำรปฏิรูประบบรำชกำร ........................................ 233

(5) สารบัญ (ต่อ) หน้า ปญัหำและอุปสรรคของกำรปฏิรูประบบรำชกำรในช่วง พ.ศ. 2545 .............. 246 แนวทำงในกำรปรับปรุงประสิทธิภำพของระบบรำชกำร .............................. 252 ประโยชน์ที่ได้รับจำกกำรปฏิรูประบบรำชกำร ............................................. 254 สรุป .......................................................................................................... 256 บทที่ 8 แนวโน้มของการบริหารราชการไทยในอนาคต ..................................... 257 แนวโน้มกำรเปลยี่นแปลงในปจัจุบันที่มผีลกระทบต่อกำรพฒันำระบบรำชกำร 258 ทิศทำงกำรพัฒนำระบบรำชกำรที่ส ำคัญ ..................................................... 261 ยุทธศำสตร์กำรพัฒนำระบบรำชกำร (พ.ศ. 2564-2565) …………………… 281 กรอบนโยบำยประเทศไทย 4.0 และระบบรำชกำร 4.0 ................................ 284 แนวคิดร่วมสมัยอื่นๆ ในกำรพัฒนำระบบรำชกำร ....................................... 291 สรุป .......................................................................................................... 294 บรรณำนุกรม ...................................................................................................... ..... 297 ดัชนี ..................................................................................................................... 313

(6) สารบัญภาพ หน้า ภำพที่ 2.1 พ่อขุนศรีอินทรำทิตย์ .............................................................................. 26 ภำพที่ 2.2 พ่อขุนรำมคำแหงมหำรำช ....................................................................... 29 ภำพที่ 2.3 ระบบกำรปกครองหัวเมืองสมัยอำณำจักรสุโขทัย ………………............… 35 ภำพที่ 2.4 สมเด็จพระรำมำธิบดีที่ 1 (พระเจ้ำอู่ทอง) ................................................. 39 ภำพที่ 2.5 เมืองลูกหลวง (เมืองหน้ำด่ำน) ในสมัยกรุงศรีอยุธยำ ................................ 42 ภำพที่ 2.6 กำรปกครองหัวเมืองในสมัยกรุงศรีอยุธยำ ................................................ 43 ภำพที่ 2.7 สมเด็จพระบรมไตรโลกนำถ .................................................................... 44 ภำพที่ 2.8 สมเด็จพระเจ้ำตำกสินมหำรำช ................................................................ 56 ภำพที่ 3.1 พระบำทสมเดจ็พระพุทธยอดฟ้ำจุฬำโลกมหำรำช .................................... 62 ภำพที่ 3.2 ตรำพระรำชสีห์ พระคชสีห์ และบัวแก้ว .................................................... 63 ภำพที่ 3.3 พระบำทสมเด็จพระจอมเกล้ำเจ้ำอยู่หัว .................................................... 66 ภำพที่ 3.4 พระบำทสมเด็จพระจุลจอมเกล้ำเจ้ำอยู่หัว ................................................ 69 ภำพที่ 3.5 เจ้ำพระยำอภัยรำชำสยำมำนุกูลกิจ (โรลังยัคมินส์) ................................... 74 ภำพที่ 3.6 พระองค์เจ้ำรพีพัฒนศักดิ์ ......................................................................... 74 ภำพที่ 3.7 พระบำทสมเด็จพระมงกุฎเกล้ำเจ้ำอยู่หัว .................................................. 79 ภำพที่ 3.8 พระบำทสมเด็จพระปกเกล้ำเจ้ำอยู่หัว ...................................................... 80 ภำพที่ 3.9 กำรเปลี่ยนแปลงกำรปกครอง พ.ศ. 2475 ................................................ 83 ภำพที่ 4.1 โครงสร้ำงกำรจัดส่วนรำชกำรสำนักนำยกรัฐมนตรี .................................... 91 ภำพที่ 4.2 โครงสร้ำงกำรจัดระเบียบรำชกำรในกระทรวง ........................................... 93 ภำพที่ 4.3 โครงสร้ำงกำรแบ่งส่วนรำชกำรในกรม ...................................................... 94 ภำพที่ 4.4 โครงสร้ำงกำรบริหำรรำชกำรระดับจังหวัด ............................................... 98 ภำพที่ 4.5 โครงสร้ำงกำรบริหำรรำชกำรระดับอ ำเภอ ................................................ 102 ภำพที่ 4.6 โครงสร้ำงกำรบริหำรรำชกำรระดับกิ่งอ ำเภอ ............................................ 103 ภำพที่ 4.7 โครงสร้ำงกำรบริหำรรำชกำรระดับต ำบล ................................................. 105 ภำพที่ 4.8 โครงสร้ำงกำรจัดระเบียบบริหำรรำชกำรส่วนท้องถิ่น ................................ 112 ภำพที่ 4.9 โครงสร้ำงกำรบริหำรรำชกำรขององค์กำรบริหำรส่วนจังหวัด .................... 117 ภำพที่ 4.10 จ ำนวนสมำชิกในกำรบริหำรรำชกำรของเทศบำล ................................... 121 ภำพที่ 4.11 โครงสร้ำงกำรบริหำรรำชกำรของเทศบำล .............................................. 122 ภำพที่ 4.12 เขตทั้งหมดในกรุงเทพมหำนคร ............................................................. 126 ภำพที่ 6.1 วิธีปฏิบัติทำงกำรบริหำรงำนบุคคลภำครัฐ ................................................ 183

(7) สารบัญภาพ (ต่อ) หน้า ภำพที่ 6.2 โครงสร้ำงของต ำแหน่งตำมระดับมำตรฐำนกลำง (Common Level) .......... 196 ภำพที่ 6.3 วิวัฒนำกำรกำรปฏิรูประบบข้ำรำชกำรตำมพระรำชบัญญัติระเบียบ ข้ำรำชกำรพลเรือน .................................................................................. 198 ภำพที่ 6.4 ระบบกำรจ ำแนกต ำแหน่งแบบแถบกว้ำงแบ่งเป็นช่วง (Broad Banding) ... 199 ภำพที่ 7.1 สภำพควำมอดอยำก และสงครำมกลำงเมืองในทวีปแอฟริกำ .................... 238 ภำพที่ 7.2 หลักธรรมำภิบำลของกำรบริหำรกิจกำรบ้ำนเมืองที่ดี (GG Framework) ... 241 ภำพที่ 7.3 กำรวัดผลกำรปฏิบัติงำนในกำรบริหำรงำนแบบมุ่งผลสัมฤทธิ์ .................... 242 ภำพที่ 7.4 กระบวนกำรของกำรบริหำรงำนแบบมุ่งผลสัมฤทธิ์ ................................... 243 ภำพที่ 7.5 กระบวนกำรของกำรบริหำรเชิงกลยุทธ์ .................................................... 245 ภำพที่ 8.1 ผลกระทบจำกกำรเปลี่ยนแปลงอย่ำงฉับพลัน (Disruptive Change) ต่อระบบรำชกำร ..................................................................................... 261 ภำพที่ 8.2 ปจัจยัที่มผีลต่อกำรสรำ้งกระบวนกำรบรหิำรกิจกำรบ้ำนเมอืงแบบร่วมมอืกัน 270 ภำพที่ 8.3 ข้อก ำำหนดเชิงนโยบำยในกำรมีส่วนร่วมด้วยรูปแบบประชำรัฐ ................. 273 ภำพที่ 8.4 ระบบรำชกำร 4.0 ................................................................................... 287

(8) สารบัญตาราง หน้า ตำรำงที่ 4.1 จ ำนวนสมำชิกสภำองค์กำรบริหำรส่วนจังหวัด และจ ำนวนรองนำยก องค์กำรบริหำรส่วนจังหวัด ................................................................... 114 ตำรำงที่ 4.2 จ ำนวนฝ่ำยบรหิำรของเทศบำล ............................................................. 120 ตำรำงที่ 8.1 เปรียบเทียบระหว่ำงระบบรำชกำรแบบเดิมและระบบรำชกำร 4.0 ...…… 289

1 บทที่ 1 แนวคิดทวั่ ไปเกี่ยวกบัการบริหารราชการ ในการศึกษาแนวคิดเกี่ยวกับการบริหารราชการ ควรท าความเข้าใจแนวคิดเกี่ยวกับการ บริหารเป็นเบื้องต้นเสียก่อน ซึ่งการบริหารแท้จริงแล้วมีวิวัฒนาการมาพร้อมกับการอยู่ร่วมกัน ของมนุษย์ กล่าวคือ มนุษย์เป็นสัตว์สังคม ซึ่งโดยธรรมชาติย่อมอยู่รวมกันเป็นกลุ่ม ไม่อยู่อย่าง โดดเดี่ยว แต่อาจมีข้อยกเว้นน้อยมากที่มนุษย์อยู่โดดเดี่ยวตามล าพัง เช่น ฤๅษีโดยการอยู่ รวมกันเป็นกลุ่มของมนุษย์อาจมีได้หลายลักษณะ และถูกเรียกชื่อแตกต่างกันออกไป อาทิ ครอบครัว เผ่าพันธุ์ ชุมชน สังคม และประเทศ เมื่อมนุษย์อยู่รวมกันเป็นกลุ่มย่อมเป็นธรรมชาติ ที่ในแต่ละกลุ่มมักจะต้องมี “ผู้น ากลุ่ม” รวมทั้งมี “การควบคุมดูแลกันภายในกลุ่ม” เพื่อให้เกิด ความสุขและความสงบเรียบร้อย กระทั่งได้มีวิวัฒนาการไปสู่การอยู่ร่วมกันในกลุ่มขนาดใหญ่ขึ้น ทั้งนี้“ผู้น า” อาจเรียกว่าเป็น “ผู้บริหาร” ขณะที่การควบคุมดูแลกันภายในกลุ่มนั้นเรียกว่า “การ บริหาร” การบริหารประเทศใด ๆ ก็ตาม “ระบบราชการ” นับเป็นกลไกส าคัญของประเทศที่ ผลักดันให้เกิดการบริหารตามที่ก าหนดไว้ในรัฐธรรมนูญและกฎหมายต่าง ๆ รวมทั้งการ ด าเนินการตามนโยบายของรัฐ ก่อให้เกิดผลส าเร็จ อันจะเป็นประโยชน์แก่ประเทศชาติ และ ประชาชนต่อไป โดยในบทนี้มุ่งที่จะอธิบายถึงความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับแนวคิดทั่วไปเกี่ยวกับ การบริหารราชการ ซึ่งมีรายละเอียด ดังนี้ 1.1 ความหมายของการบริหาร ส าหรับค าว่าการบริหาร (Administration) นั้นมีรากศัพท์มาจากภาษาลาตินว่า “Administatrae” หมายถึง การช่วยเหลือ การอ านวยการ การบริหารความสัมพันธ์ ซึ่งมี ความหมายใกล้เคียงกับค าว่า “Minister” ที่หมายถึง การรับใช้หรือผู้รับใช้ หรือผู้รับใช้รัฐ ซึ่ง ได้แก่ รัฐมนตรี ขณะที่ความหมายดั้งเดิมของค าว่า “Administer” นั้นยังหมายถึง การติดตาม ดูแลสิ่งต่าง ๆ (สมชาย หิรัญกิตติ, 2542: 16) ส าหรับความหมายของการบริหาร มีนักวิชาการให้ความหมายไว้ ดังนี้ เฮอร์เบิร์ต เอ. ไซมอน (Simon, 1947: 3) ศาสตราจารย์ด้านเศรษฐศาสตร์ชาวอเมริกัน แห่งมหาวิทยาลัยคาร์เนกี-เมลลอน เมืองพิตต์สเบอร์ก รัฐเพนซิลเวเนีย ซึ่งได้รับรางวัลโนเบล สาขาเศรษฐศาสตร์ในปี ค.ศ. 1978 ซึ่งได้กล่าวถึง การบริหาร ว่าหมายถึง กิจกรรมที่บุคคล ตั้งแต่สองคนขึ้นไปร่วมกันด าเนินการเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ เฟรเดอริก วินสโลว์ เทย์เลอร์ (Taylor อ้างถึงใน สมพงศ์ เกษมสิน, 2545: 27) วิศวกร ชาวอเมริกันที่ได้รับการยกย่องว่าเป็นบิดาแห่งการจัดการเชิงวิทยาศาสตร์ (Scientific Management) ได้อธิบายถึง การบริหาร ว่าการบริหารทุกอย่างจ าเป็นต้องกระท าโดยมี

2 หลักเกณฑ์ ซึ่งก าหนดจากการวิเคราะห์ศึกษาโดยรอบคอบ ทั้งนี้ เพื่อให้มีวิธีที่ดีที่สุด อันที่จะ ก่อให้เกิดประสิทธิภาพในการผลิตมากยิ่งขึ้น เพ่อืประโยชน์สา หรบัทุกฝา่ยทเ่ีกย่ีวขอ้ง ปีเตอร์ ดรักเกอร์ (Drucker, 1998: 163) นักคิดที่บุกเบิกแนวคิดด้านการบริหารจัดการ ขององค์กรธุรกิจสมัยใหม่ ได้นิยามควาหมายของค าว่า การบริหาร ว่าหมายถึง ศิลปะในการ ท างานให้บรรลุเป้าหมายร่วมกบัผู้อ่นื โดยอาศัยคนอื่นเป็นผู้กระท าภายใต้สภาพแวดล้อมและ ทรัพยากรขององค์การ โดยทรัพยากรด้านบุคคลจะเป็นทรัพยากรหลักขององค์การที่เข้ามา ร่วมกันท างาน ซึ่งคนเหล่านี้จะเป็นผู้ใช้ทรัพยากรอื่น ๆ อาทิ เครื่องจักร อุปกรณ์ เงินทุน รวมทั้ง ข้อมูลสารสนเทศต่าง ๆ เพื่อผลิตสินค้าหรือการบริการออกจ าหน่ายตอบสนองความต้องการ และความพึงพอใจให้กับสังคม ด้านนักวิชาการของไทย เช่น พิทยา บวรวัฒนา (2556: 2) ได้อธิบายว่า การบริหาร หมายถึง การน าเอากฎหมายและนโยบายต่าง ๆ ไปปฏิบัติให้เกิดผลซึ่งเป็นหน้าที่ของ ข้าราชการที่จะท างานด้วยความเต็มใจด้วย ความเที่ยงธรรม และมีประสิทธิภาพตามหลักเกณฑ์ ที่ก าหนดไว้สอดคล้องกับ ติน ปรชัญพฤทธิ์(2537: 8) ที่กล่าว่า การบริหารเป็นเสมือน กระบวนการ ในการน าเอาการตัดสินใจ และนโยบายไปปฏิบัติ ส่วนการบริหารรัฐกิจ หมายถึง การน าเอานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ขณะที่ อนันต์ เกตุวงศ์ (2523: 27) ให้ความหมายการบริหาร ว่า เป็นการประสานความ พยายามของมนุษย์อย่างน้อยสองคน และทรัพยากรต่าง ๆ เพื่อท าให้เกิดผลตามต้องการ ในท านองเดียวกัน บุญทัน ดอกไธสง (2537: 1) ก็ให้ความหมายว่า การบริหาร คือ การจัดการ ทรัพยากรที่มีอยู่ให้มีประสิทธิภาพมากที่สุดเพื่อตอบสนองความต้องการของบุคคล องค์การ หรือประเทศ หรือการจัดการเพื่อผลก าไรของทุกคนในองค์การ ในประเด็นเดียวกัน สมพงษ์ เกษมสิน (2545: 6) อธิบายว่า การบริหาร คือ กระบวนการ ท างานร่วมกนักบัผูอ้่นืและใหบุ้คคลอ่นืเพ่อืความส าเรจ็ของเป้าหมายขององคก์าร องคก์ารทุก ประเภทจะต้องมีการแสวงหาก าไร และไม่แสวงหาก าไร โดยกิจการที่เกี่ยวข้อง คือ การวางแผน และการควบคุม การจัดองค์การ การจัดหาบุคคลและการฝึกอบรม การเป็นผู้น า การจัดการ ความขัดแย้ง ซึ่งกิจกรรมเหล่านั้นต้องอาศัยกระบวนการพื้นฐาน คือ การตัดสินใจและการ ติดต่อสื่อสาร ความเข้าใจเรื่องบุคคล กลุ่ม และองค์การ เช่นเดียวกับ วิรัช วิรัชนิภาวรรณ (2549: 37) อธิบายว่า การบริหาร หมายถึง การด าเนินงาน หรือการปฏิบัติงานใด ๆ ของหน่วยงานของ รัฐ และ/หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องกับคน สิ่งของ และหน่วยงาน โดยครอบคลุมเรื่องต่าง ๆ เช่น (1) การบริหารคน (Man) (2) การบริหารเงิน (Money) (3) การบริหารวัสดุอุปกรณ์ (Material) (4) การบริหารงานทั่วไป (Management) และ (5) การบริหารจริยธรรม (Morality) เช่นนี้ เป็นการน า “ปจัจยัทม่ีสี่วนสา คญัต่อการบรหิาร” ที่เรียกว่า 5M แต่ละตัวมาเป็นแนวทางใน การให้ความหมาย และการบริหารต้องมีลักษณะที่ส าคัญ 4 ประการ คือ การบริหารต้องมี วัตถุประสงค์ที่แน่นอนอย่างใดอย่างหนึ่ง การบริหารต้องเป็นงานร่วมกันของบุคคลตั้งแต่ 2 คน ขึ้นไป การบริหารต้องมีลักษณะเป็นการด าเนินการที่เป็นกระบวนการ การบริหารต้องใช้

3 ทรพัยากรบริหารเป็นปจัจยัพ้ืนฐาน อีกทั้งการบริหารยังครอบคลุมเรื่องต่าง ๆ ที่เรียกว่า กระบวนการบรหิาร หรอื ปจัจยัทม่ีส่วนส าคัญต่อการบริหาร นโยบาย การบริหารอ านาจหน้าที่ ี การบริหารคุณธรรม การบริหารที่เกี่ยวข้องกับสังคม การวางแผน การจัดองค์การ การบริหาร ทรัพยากรมนุษย์ การอ านวยการ การประสานงาน การรายงาน และการงบประมาณ อาจกล่าวโดยสรุปได้ว่า การบริหารนั้นหมายถึง การที่บุคคลตั้งแต่ 2 คนขึ้นไป ร่วมมือ กันด าเนินกิจกรรมหรือท างานให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่ก าหนดไว้ร่วมกัน โดยอาศัยทั้งวิธีการที่ เป็นศาสตรแ์ละศลิป์อาศยักระบวนการและทรพัยากรทางการบรหิาร ซ่งึการจะท างานให้เกิด ประสิทธิภาพและประสิทธิผลนั้นจะต้องมีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับทฤษฎีและหลักงานบริหาร เพื่อที่จะได้น าเอาความรู้เหล่านั้นไปประยุกต์ใช้ให้เหมาะสมกับการท างานให้เกิดประโยชน์สูงสุด 1.2 ความสา คญัของการบริหาร การบริหาร (Administration) เป็นกระบวนการที่เกี่ยวกับการวางแผน (Planning) การ จัดองค์การ (Organizing) การน า (Leading) และการควบคุม (Controlling) โดยเฉพาะการ ควบคุมการใชท้รพัยากรทางการบรหิารต่าง ๆ เพ่อืใหก้ารปฏบิตังิานสามารถบรรลุเป้าหมายได้ โดยการบริหารเปรียบเสมือนเป็นทั้งศาสตร์ (Science) และเป็นศลิป์(Art) กล่าวคือ การบริหาร นั้นเกิดขึ้นจากองค์ความรู้ในหลาย ๆ แขนงของศาสตร์ต่าง ๆ และการบริหารเองจะต้องอาศัย กระบวนการตัดสินใจ การประยุกต์ใช้อย่างรอบคอบและมีเหตุผล การบริหารนับว่าเป็นสิ่งที่มีความจ าเป็นและส าคัญอย่างยิ่ง เพราะว่าในการด าเนินงาน ใด ๆ หากไม่มีการบริหาร โอกาสที่จะประสบความส าเร็จย่อมลดน้อยลงไป และการบริหารจะ เกี่ยวข้องกับการใช้ทรัพยากรมากมาย อาทิ คน วัสดุอุปกรณ์ งบประมาณ และเทคนิควิธีการ ต่าง ๆ ดังนั้นการบริหารจะช่วยให้เกิดการวางแผนล่วงหน้าอย่างเป็นระบบว่าจะท าอะไร อย่างไร ที่ไหน เมื่อใด และโดยใคร ในขั้นตอนต่าง ๆ จะต้องมีการประสานความร่วมมือกับผู้ที่มีส่วน เกี่ยวข้อง ติดตาม ก ากับดูแลเพื่อความก้าวหน้าของงาน นอกจากนี้ยังต้องมีการประเมินผลและ รายงานผลการด าเนินงานให้ผู้ที่เกี่ยวข้องได้รับทราบ ซึ่งจะเห็นได้ว่า การบริหารเป็นเรื่องที่ ส าคัญ เกี่ยวข้องกับการท างานในทุกระดับ ที่นักบริหารจะต้องด าเนินการและท าความเข้าใจ เพื่อให้การท างานนั้นสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ตามที่ตั้งไว้ 1.3 องค์ประกอบของทรพัยากรการบริหาร ไม่ว่าการบรหิารราชการหรอืการบรหิารธุรกจิลว้นจา เป็นต้องอาศยัปจัจยัส าคญัหรอืท่ี เรียกว่าทรัพยากรการบริหาร ในการด าเนินภารกิจขององค์การให้ส าเร็จตามวัตถุประสงค์อย่างมี ประสิทธิภาพและประสิทธิผล ส าหรับองค์ประกอบของทรัพยากรการบริหาร มีนักวิชาการได้ จ าแนกไว้อย่างหลากหลาย ดังนี้(สมคิด บางโม, 2546: 60)

4 1) ทรัพยากรการบริหาร 4 ประการ หรือ 4 M’s ซึ่งมีนักวิชาการหลายท่าน ได้ระบุถึง องค์ประกอบของทรัพยากรการบริหารที่เป็นพื้นฐานส าคัญ ที่องค์การต่างจ าเป็นต้องมีเพื่อ อ านวยการให้องค์การสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ได้ตามที่ต้องการ อันได้แก่ คน (Man) งบประมาณหรือเงิน (Money) วัสดุอุปกรณ์(Material) และการจัดการ (Management) ซึ่ง อธิบายได้ดังนี้(1) คน หรือ บุคคล (Man) เป็นปจัจยัส าคญัของการบรหิารงาน หน่วยงาน หรือ องค์การต่าง ๆ จ าเป็นต้องมีคนที่ปฏิบัติงาน ผลงานที่ดีจะออกมาได้ต้องประกอบด้วยบุคคลที่มี คุณภาพและมีความรับผิดชอบต่อองค์การหรือหน่วยงานนั้น ๆ (2) เงิน (Money) หน่วยงาน จ าเป็นจะต้องมีงบประมาณเพื่อการบริหารงาน หากขาดงบประมาณ การบริหารงานของ หน่วยงานก็ยากที่จะบรรลุเป้าหมาย (3) ทรัพยากร หรือ วัตถุ (Material) การบริหารจ าเป็นต้อง มีวัสดุอุปกรณ์ หรือทรัพยากรในการบริหาร หากหน่วยงานขาดวัสดุอุปกรณ์ที่จ าเป็น ย่อมเกิด อุปสรรค หรอืก่อให้เกิดปญัหาในการบริหารงาน และ (4) การบริหารจัดการ (Management) เป็นภารกิจของผู้บริหารหรือผู้บังคับบัญชาโดยตรง คือ การเป็นกลไกและตัวกลางในการ ประสานงานทส่ี าคญัทส่ีุดในการประมวง ผลกัดนัและก ากบัดแูลปจัจยัต่าง ๆ ใหส้ามารถด าเนิน ไปไดโ้ดยมปีระสทิธภิาพ จนสามารถบรรลุเป้าหมายของหน่วยงานตามที่ต้องการ 2) ทรัพยากรการบริหาร 5 ประการ หรือ 5 M’s ส าหรับการจ าแนกทรัพยากรการบริหาร ในลักษณะนี้ ได้มีการพิจารณาในมิติขององค์การที่มีการใช้เครื่องจักรในการท างาน ได้แก่ (1) คน (Man) เป็นทรัพยากรบุคคลที่เป็นหัวใจขององค์กร ซึ่งมีผลต่อความส าเร็จในการจัดการเพราะคน มีชีวิตจิตใจ มีอารมณ์ ความรู้สึก ดังนั้น การบริหารจึงให้ความส าคัญกับคนมากที่สุด (2) เงิน (Money) เป็นปจัจยัส าคญัท่จีะช่วยสนับสนุนให้กจิกรรมขององค์การด าเนินการต่อไป (3) วัสดุ (Materials) วสัดุหรอืวตัถุดบิซ่งึเป็นปจัจยัท่สี าคญั ไม่แพ้ปจัจยัอ่ืน จ าเป็นต้อง มีคุณภาพและมี ต้นทุนที่ต ่า เพราะมีผลกระทบต่อต้นทุนการผลิต (4) เครื่องจักร (Machine) เครื่องจักรอุปกรณ์ ที่ มีศักยภาพที่ดีอันจะก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อการผลิตเช่นกัน และ (5) วิธีการบริหาร หรือ วิธีการปฏิบัติ (Management or Method) การจัดการหรือการ บริหารในองค์กรธุรกิจ ประกอบด้วยระบบการผลิต หรือระบบการให้บริการต่าง ๆ หากมีระบบที่ ชัดเจนตลอดจนมี ระเบียบขั้นตอน วิธีการต่าง ๆ ในการท างาน ย่อมส่งผลให้องค์กรประสบ ความส าเร็จได้ด้วยดี 3) ทรัพยากรการบริหาร 6 ประการ หรือ 6 M’s ทรัพยากรการบริหารที่ส าคัญ 4 ด้าน ได้แก่ คน (Man) เงิน (Money) วัสดุอุปกรณ์ (Material) และความรู้ทางการจัดการ (Management) และที่มีเพิ่มขึ้น ได้แก่ การตลาด (Marketing) และ เครื่องจักร (Machines) โดย ที่ องค์การประเภทนี้เครื่องจักรกลมีบทบาทอย่างสูงต่อการผลิตสินค้า และมีการน าเทคโนโลยี ใหม่ๆ ที่ก้าวหน้ามาใช้ ท าให้มาตรฐานในการจัดการมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ขณะที่การตลาดก็มี ส่วนส าคัญอย่างยิ่งต่อการจ าหน่ายสินค้าและการบริการต่าง ๆ ทั้งนี้เพราะการตลาด เป็น เป้าหมายสูงสุดของสินค้าและบรกิาร ซ่ึงหมายถึงฐานะทางเศรษฐกิจและความอยู่รอดของ องค์การ

5 4) ทรัพยากรการบริหาร 7 ประการ หรือ 7 M’s เน่ืองจากสภาพปจัจุบันนั้น การพัฒนา วิทยาการใหม่ๆถูกน ามาประยุกต์ใช้เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการท างาน จึงได้มีนักวิชาการ ได้ เสนอเกี่ยวกับทรัพยากรการบริหารเพิ่มขึ้นมาอีก 3 ประการ ซึ่งล้วนแต่เป็นทรัพยากรที่มีความ จ าเป็น หากแต่จะมากน้อยนั้น ขึ้นอยู่กับนโยบายความเหมาะสมและความสามารถของแต่ละ องค์การ อันประกอบด้วย คน (Man) เงิน (Money) วัสดุอุปกรณ์ (Material) วิธีการบริหาร (Management or Method) ตลาด (Market) เครื่องจักร (Machines) และขวัญ (Morale) ในที่นี้ หมายถึงขวัญก าลังใจของคนท างาน เพื่อให้ร่วมมือปฏิบัติงานเกิดความอบอุ่นในการปฏิบัติงาน และอยู่ในองค์กรตลอดไป อย่างไรก็ตาม การอธิบายถึงทรัพยากรการบริหาร เป็นความพยายามในการ อธิบายให้ เหน็ถงึ ปจัจยัต่าง ๆ ทม่ีคีวามจา เป็นต่อองคก์าร ในการดา เนินภารกจิท่ามกลางสภาพแวดลอ้ม ที่แตกต่างกันออกไป โดยมีความมุ่งหวังให้เกิดประสิทธิภาพประสิทธิผล และสามารถช่วยให้ องคก์ารนนั้บรรลุเป้าหมายทต่ีงั้ไวไ้ด้ 1.4 แนวคิดและทฤษฎีที่เกี่ยวกบัการบริหาร ในการปฏิบัติงานของบุคลากรในองค์การนั้น จ าเป็นจะต้องมีการบริหารเพื่อให้การ ปฏิบัติงานนั้นเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งในทางทฤษฎีนั้นมีนักวิชาการได้ให้ทรรศนะ เกี่ยวกับแนวคิดและทฤษฎีที่เกี่ยวกับการบริหารไว้ ดังนี้ เฮนรี ฟาโยล (Henri Fayol) วิศวกรชาวฝรั่งเศส ซึ่งสนใจศึกษาเกี่ยวกับการบริหาร ได้เขียนหนังสือชื่อ General and Industrial Management ในปีค.ศ.1942 โดยเสนอหลักการ บริหารรวม 14 ประการ ได้แก่ (Fayol, 1911: 85 อ้างถึงใน เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ, 2554: 21) (1) การจัดแบ่งงาน (Division of work) คือ การท าให้คนจ านวนมากที่ต้องมาท างาน ร่วมกันได้มีการจัดแบ่งหน้าที่ตามความสามารถ หรือความเชี่ยวชาญพิเศษของแต่ละคน เพื่อให้ สามารถท างานได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น (2) การมีอ านาจหน้าที่ (Authority) คือ ผู้จัดการต้องสามารถออกค าสั่งได้สอดคล้องกับ อ านาจหน้าที่ที่ได้รับมอบหมาย ท าให้ค าสั่งที่ออกไปนั้นมีความถูกต้องและเกิดความรับผิดชอบ ควบคู่กันไปเมื่อใดที่มีการใช้อ านาจหน้าที่ เมื่อนั้นความรับผิดชอบก็จะต้องติดตามไปด้วย (3) ความมีวินัย (Discipline) ผู้ใต้บงัคบับญัชา หรอืพนักงานต้องเช่อืฟัง และเคารพ กฎเกณฑ์ขององค์การการที่คนจะมีวินัยที่ดีนั้นเกิดจากความเป็นผู้น าที่มีประสิทธิภาพ มีความ เขา้ใจทช่ีดัเจนระหว่างฝ่ายจดัการ และคนท างาน ทั้งนี้ เมื่อมีการท าผิดกฎระเบียบขององค์การ ก็จะมีผลท าให้ได้รับโทษ (4) เอกภาพของสายบังคับบัญชา (Unity of command) พนักงานหรือลูกจ้างทุกคนจะ ได้รับค าสั่งจากผู้บังคับบัญชาเพียงคนเดียว สายบังคับบัญชาจะลักษณะเป็นทอด ๆ แต่ละคนจะ รู้ว่าใครคือเจ้านายของตน

6 (5) เอกภาพในทิศทาง (Unity of direction) แต่ละคนในกลุ่มกิจกรรมขององค์การจะมี จุดมุ่งหมายเดียวกัน รับแผนเดียว และจากหัวหน้าเดียว (6) ผลประโยชน์ของหมู่คณะจะต้องเหนือผลประโยชน์ส่วนตน (Subordination of individual interests to the general interests) คนที่เข้ามาท างานในองค์การนั้นจะต้องยอมรับ ว่าผลประโยชน์ขององค์การจะต้องมาเหนือผลประโยชน์ส่วนตน (7) มีระบบค่าตอบแทนที่ยุติธรรม (Remuneration) คนท างานแม้จะต้องเห็น ผลประโยชน์ขององค์การเหนือผลประโยชน์ส่วนตน แต่องค์การก็จะต้องหน้าที่จัดระบบ ค่าตอบแทนให้เหมาะสมแก่ความสามารถ และเป็นไปอย่างยุติธรรม (8) ระบบการรวมศูนย์ (Centralization) การรวมศูนย์ในที่นี้หมายถึงระดับของการที่ ผู้ใต้บังคับบัญชาจะมีส่วนในการตัดสินใจอย่างไร การจะกระจายอ านาจหรือรวมอ านาจเพียงใด นั้น ขึ้นอยู่กับความเหมาะสมประเด็นจะอยู่ที่ ว่าท าอย่างไรจึงจะรวมศูนย์ได้ในแต่ละกรณี แนวคิดนี้มองเห็นความจ าเป็นขององค์การที่ต้องมีศูนย์รวมอ านาจ (9) สายบังคับบัญชา (Scalar chain) หมายถึง สายบังคับบัญชาจากระดับสูงลงมาสู่ ระดับต ่าสุด สายการสื่อสารติดต่อก็จะเป็นไปตามนี้ คือจะเป็นไปตามระดับขั้น อย่างไรก็ตาม ถ้า สายการบังคับบัญชาก่อให้เกิดการเสียเวลาล่าช้า ก็ให้มีการข้ามขั้นตอนได้ และทั้งนี้ต้องเป็น ข้อตกลงระหว่างส่วนงานที่เกี่ยวข้อง (10) ความเป็นระบบระเบียบ (Order) หมายความถึง คนก็ดี หรือวัสดุอุปกรณ์ทั้งหลาย ก็ดี จะอยู่ในที่อัน เหมาะสมในเวลาอันเหมาะสม ความเป็นระบบระเบียบนี้ในส่วนหนึ่ง หมายความว่าถ้าเกดิการเปลย่ีนแปลง เช่นคนปว่ยงาน ลางาน ก็สามารถมีคนทดแทนได้ เพราะ มีความเป็นระบบท าให้รู้งานกัน (11) ความเท่าเทียมกัน (Equity) ในที่นี้ ผู้เป็นหัวหน้าจะต้องมีการตอบสนองต่อผู้ใต้ บังคับบัญชาอย่างมีเมตตาและยุติธรรม การใช้อ านาจของผู้บริหารจะเป็นไปด้วยหลักการ มิใช่ จะท าอะไรได้ตามใจ (12) ความมั่นคง และสามัญฐานะของบุคลากร (Stability of tenure of personnel) ทั้งนี้ โดยมองว่า การที่มีคนเปลี่ยนงานบ่อย ๆ นั้นจะท าให้งานไม่มีประสิทธิภาพ ฝ่ายบรหิารควร วางแผนงานให้สามารถมีการทดแทนก าลังคนกันได้ เมื่อมีต าแหน่งว่างลง (13) การริเริ่มสร้างสรรค์ (Initiative) ผู้ใต้บังคับบัญชาจะสามารถมีความคิดริเริ่ม สร้างสรรค์ ที่จะท างาน ออกมาได้ในระดับที่สูง (14) วิญญาณแห่งหมู่คณะ (Esprit de corps) การสร้างขวัญและก าลังใจในการท างานมี ความราบรื่น และความเป็นปึกแผ่นในหมู่คณะ ทั้ง 14 ข้อนี้ จุดมุ่งเน้นอยู่ที่ระดับบนของสายการ บังคับบัญชาในองค์การ ในประเด็นเดียวกัน ธงชัย สันติวงษ์ และชัยยศ สันติวงษ์ (2535 อ้างถึงใน สมเกียรติ เจษฎากุลทวีและพิสมัย พวงค า, 2542: 11-12) อธิบายว่า “หลักการที่ส าคัญของหลักการ บริหารที่เป็นสากลส่วนใหญ่มีพื้นฐานยึดถือมาจากหลักการของ เฮนรี ฟาโยล (Henry Fayol) ซึ่ง

7 ได้เคยวางหลักการบริหารที่เป็นสากลไว้ 14 ประการ เป็นต้นฉบับของการบริหารที่ปรากฎเป็น ครั้งแรกในอารยธรรมมนุษย์ ภายใต้หลักการของ เฮนรี ฟาโยล (Henry Fayol) นั้น สิ่งส าคัญที่ ยึดถือเป็นหลักในการบริหารมีอยู่ 5 ประการด้วยกันคือ (1) หลักว่าด้วยการมีโครงสร้างที่ดี (Structure) หมายถึง การพยายามมุ่งจัดองค์การให้ เป็นทางการมากที่สุด โดยให้มีโครงสร้างที่มีการแบ่งแยกย่อยออกเป็นกลุ่มงานตามความถนัด ต่างกัน เพื่อที่จะให้เป็นโครงสร้างที่สามารถเอามาใช้ท างานในจุดต่าง ๆ ให้เกิดผลได้ ภายใต้ โครงสร้างดังกล่าวนี้ มักมีการก าหนดสายการบังคับบัญชาที่ชัดเจนในการสั่งการ มีการก าหนด อ านาจหน้าที่อย่างครบถ้วน แยกเป็นกลุ่มระหว่างฝ่ายปฏิบตัิและฝ่ายท่ีปรกึษา โดยมีการ ก าหนดขอบเขตที่แน่นอน (2) หลักของการแบ่งงานกันท า (Division of labor) คือ ภายใต้โครงสร้างได้ยึดถือหลัก ส าคัญที่เป็นหลักทางเศรษฐกิจ กล่าวคือ การแบ่งงานกันท าตามความถนัด เพื่อจะให้เกิด ประโยชน์ในแง่ของประสิทธิภาพในการด าเนินงาน และเพื่อการท างานในด้านต่าง ๆ จะสามารถ เชื่อมโยงสัมพันธ์กัน สามารถจัดรวมหรือประมวลเข้าด้วยกันได้ (3) หลักของการประสานงาน (The coordinative principle) หลักดังกล่าวเป็นเรื่องที่ต่อ เนื่องมาจากหลักของการแบ่งงานกันท า ย่อมต้องเกิดการประสานงานอย่างตรงไปตรงมาตาม เกี่ยวข้องกัน มีการติดต่ออย่างเป็นทางการ แต่หากในองค์การต้องมีการติดต่อสื่อสารอย่างไม่ เป็นทางการ ต้องอยู่ภายใต้ขอบเขตของงานและในลักษณะที่ไม่ก่อให้เกิดข้อขัดแย้งระหว่างกัน (4) หลักของสายบังคับบัญชา (The scalar principle) คือ การก าหนดล าดับขั้นตอนของ การบังคับบัญชาระหว่างผู้บังคับบัญชาและผู้ใต้บังคับบัญชา เพื่อให้มีการท างานอย่างเป็นระบบ ระเบียบ สามารถใช้เพื่อการประสานงานระหว่างจุดต่าง ๆ ตลอดทั่วทั้งองค์การ มีผู้น า มีการ มอบหมายงาน หรือมอบหมายอ านาจหน้าที่ มีการก าหนดขอบเขตหน้าที่งานที่ชัดเจนที่ก าหนด ขึ้นว่าใครคือผู้บังคับบัญชา และใครคือผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาในองค์การ (5) หลักว่าด้วยหน้าที่งาน (The functional principle) โดยแยกกลุ่มเป็นสัดส่วนให้ ชัดเจนและเห็นเป็นกลุ่มต่าง ๆ ที่มีหน้าที่ไม่เหมือนกัน และไม่ได้มีการบังคับบัญชาโดยตรง ตามล าดับชั้นในองค์การ นอกจากนี้ ฟาโยล (Fayol, 1949 อ้างถึงใน วิเชียร วิทยอุดม, 2549: 14-26) ยังได้เสนอ ถึงหลักการ ซึ่งได้รับการยอมรับให้เป็นทฤษฎีของการบริหารว่ากระบวนการบริหารงานต้อง ประกอบไปด้วยหน้าที่ (Function) ส าคัญทางการบริหาร 5 ประการ ดังนี้ (1) การวางแผน (Planning) หมายถึง ภาระหน้าที่ของผู้บริหารที่จะต้องท าการ คาดการณ์ล่วงหน้า ถึงเหตุการณ์ต่าง ๆ ที่จะมีผลกระทบต่อธุรกิจ และก าหนดขึ้นเป็นแผนปฏิบัติ งานหรือวิถีทางที่จะปฏิบัติเอาไว้ล่วงหน้า (2) การจัดองค์การ (Organizing) หมายถึง ภาระหน้าที่ที่ผู้บริหาร ต้องจัดให้มีโครงสร้าง ของงานต่าง ๆ และอ านาจหน้าที่ อันจะช่วยให้งานขององค์การบรรลุผลส าเร็จได้

8 (3) การบังคับบัญชา (Commanding) หมายถึง หน้าที่ในการสั่งการงานต่าง ๆ ของผู้ที่ อยู่ใต้บังคับบัญชา ซึ่งจะกระท าให้ส าเร็จได้ดีนั้น ผู้บริหารจะต้องกระท าตนเป็นตัวอย่างที่ดี จะต้องเข้าใจคนงานของตนเอง เข้าใจถึงข้อตกลงในการท างาน และมีการติดต่อสื่อสารกับผู้ที่อยู่ ใต้บังคับบัญชาอย่างใกล้ชิด (4) การประสานงาน (Coordinating) หมายถึง ภาระหน้าที่ที่จะต้องเชื่อมโยง การท างาน ของทุกคนเข้าด้วยกันและก ากับให้ไปสู่จุดมุ่งหมายเดียวกัน (5) การควบคุม (Controlling) หมายถึง ภาระหน้าที่ในการ ที่จะต้องก ากับดูแล เพื่อที่จะ มั่นใจได้ว่ากิจกรรมต่าง ๆ ขององค์การที่ท าไปนั้นเป็นไปตามแผนที่ได้ก าหนดไว้ ลูเทอร์กลูิก และ แลนเดอร์อูวิก (Gulick and Urwick, 1976: 263-268 อ้างถึงใน เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ, 2554: 21-22) ได้เขียนหนังสือชื่อ Paper on the Science of Administration (1937) ซึ่งนับเป็นผลงานชิ้นส าคัญที่ได้รับการยอมรับมากที่สุด โดยเฉพาะการ ได้รับความไว้วางใจจากอดีตประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา คนที่ 32 แฟรงกลิน ดี. โรสเวลต์ (Franklin D. Roosevelt) ให้เป็นผู้ให้ค าปรึกษาแนะน าแก่ประธานาธิบดี ในการจัดการปญัหา ต่าง ๆ ซึ่งปรากฏรายงานของคณะกรรมการเกี่ยวกับการจัดการบริหารของประธานาธิบดี (the Report of the President’s Committee on Administrative Management) โดยมีสาระส าคัญ แนวความคิด คือ การบริหารต้องสนใจหลักประสิทธิภาพ ประสิทธิภาพจะมีได้ต่อเมื่อได้มีการ แบ่งงานตามความเหมาะสมและถนัด ซึ่งจะเป็นการประหยัดเวลาและแรงงานในการท างาน อย่างยิ่ง และเมื่อสังคมขยาย การแบ่งงานตามความถนัดจะสลับซับซ้อนมากขึ้นจ าเป็นจะต้อง อาศัยการประสานงานระหว่างหน่วยงาน ซึ่ง กูลิก และ อูวิก (Luther H. Gulick and Lydall Urwick) ได้เสนอหลักการประสานงานโดยการสร้างกลไกควบคุมภายในองค์การ ดังนี้ (1) การวางแผน (Planning) หมายถึง การก าหนดวิธีการที่จะปฏิบัติงานไว้ล่วงหน้า โดย การก าหนดวัตถุประสงค์ (Objectives) แนวทางหรือกลยุทธ์ (Strategies) จัดท าแผนงาน (Programs) ให้ครอบคลุมทุกแงม่มุซง่ึจะทา ใหเ้กดิผลสา เรจ็ตามเป้าหมายทว่ีางไว้ (2) การจัดองค์การ (Organizing) หมายถึง การก าหนดจัดเตรียมและจัดความสัมพันธ์ ของกิจกรรมต่าง ๆ ในหน่วยงาน เพื่อให้สามารถบรรลุผลส าเร็จตามวัตถุประสงค์ของหน่วยงาน อย่างมีประสิทธิภาพ (3) การจัดคนเข้าท างาน (Staffing) หมายถึง การบริหารตัวบุคคล เริ่มด้วยการเสาะหา คัดเลือกตัวบุคคลเข้ามาท างานในองค์การ และวางตัวบุคคลให้มีคุณสมบัติเหมาะสมกับลักษณะ ของงานต่าง ๆ เพื่อความมีประสิทธิภาพในการปฏิบัติงาน (4) การอ านวยการหรือสั่งการ (Directing) หมายถึง การก ากับสั่งงานและรู้จักหลักวิธีใน การชี้แนะ ควบคุมบังคับบัญชาให้การท างานเป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่ได้วางไว้ (5) การประสาน (Coordinating) หมายถึง การด าเนินการให้หน่วยงานมีสัมพันธภาพใน การปฏิบัติงานเป็นไปอย่างสอดคล้อง เชื่อมโยงระหว่างกัน โดยมีการปฏิบัติงานอย่างสมานฉันท์ เพื่อให้งานบรรลุถึงวัตถุประสงค์เดียวกัน มีผลงานและการปฏิบัติที่มีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ

9 (6) การรายงาน (Reporting) หมายถึงการรายงานผลการปฏิบัติงาน การประมวลสถิติ ของงานหรือสอดส่องดูแลสภาพของเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นภายในหน่วยงาน (7) การงบประมาณ (Budgeting) หมายถึง แผนทางการเงินที่จัดท าขึ้นเพื่อแสดงรายรับ และรายจ่ายที่ก าหนด จะจัดท าตามโครงการต่าง ๆ โดยแสดงวงเงินค่าใช้จ่ายแต่ละโครงการและ วิธีการใช้จ่ายตามโครงการนั้น ๆ กล่าวโดยสรุป แนวคิดและทฤษฎีที่เกี่ยวกับการบริหาร เป็นวิธีการที่จะช่วยให้ผู้บริหาร สามารถบริหารงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยการน าเอาเทคนิค เครื่องมือวิธีการเหล่านี้ไป ประยุกต์ใช้จ าเป็นจะต้องพิจารณาควบคู่กับสภาพแวดล้อมขององค์การซึ่งแตกต่างกันออกไป อาจกล่าวได้ว่า การประยุกต์ใช้แนวคิดและทฤษฎีที่เกี่ยวกับการบริหารนั้นไม่มีสูตรส าเร็จตายตัว ผู้บริหารจึงต้องประยุกต์ใช้ให้เหมาะสมกับสถานการณ์และสภาพแวดล้อมขององค์การของตนเอง 1.5 ความหมายของการบริหารราชการ ส าหรับความหมายของการบริหารราชการ (Public Administration) อาจแยกพิจารณาเป็น 2 ส่วน คือ “การบริหาร” หมายถึง ความพยายามในการที่จะร่วมมือกันด าเนินงานของหน่วยงาน โดยหน่วยงานหนึ่งให้บรรลุตามเป้าหมายท่วีางไว้ส่วนค าว่า “ราชการ” หมายถึง ข้าราชการหรือ กจิการทร่ีฐัพงึปฏบิตัทิงั้ในส่วนทเ่ีก่ยีวกบัราชการพลเรอืนและราชการทหารของฝ่ายบรหิาร รวมทงั้ กิจการต่าง ๆ ของฝ่ายนิติบญัญตัิและฝ่ายตุลาการ (สมาน รังสิโยกฤษฎ์ และสุธี สุทธิสมบูรณ์, 2525: 2-3) หรืออาจกล่าวได้ว่า การบริหารราชการ คือ ความพยายามในการที่จะร่วมมือกัน ด าเนินงานของส่วนราชการต่าง ๆ หรือด าเนินกิจกรรมต่าง ๆ ทร่ีฐัพงึปฏบิตัใิหบ้รรลุตามเป้าหมาย ที่วางไว้ จากความหมายดังกล่าวข้างต้น การบริหารราชการนั้นจะต้องประกอบไปด้วย (1) หน่วยงาน หรือส่วนราชการ เพื่อด าเนินกิจการต่าง ๆ ทร่ีฐัพงึปฏบิตัใิหบ้รรลุเป้าหมาย (2) มเีป้าหมาย ซง่ึสามารถดูได้จาก แนวนโยบายพ้นืฐานแห่งรฐั ในกฎหมายรฐัธรรมนูญ ค าแถลงนโยบายของรัฐบาลต่อรัฐสภา แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและมติ คณะรัฐมนตรี เป็นต้น (3) ระเบียบบริหารราชการ การปฏิบัติงานของส่วนราชการต่าง ๆ นั้น จะต้องเป็นไปตาม ระเบียบบริหารราชการของประเทศนั้น ๆ ด้วย กล่าวคือ เป็นการปฏิบัติงานภายใต้กรอบของ กฎหมายเพื่อให้การใช้ทรัพยากรต่าง ๆ อันประกอบด้วย คน เงิน/งบประมาณ วัสดุอุปกรณ์ และ รูปแบบการท างานนั้น เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล ทั้งนี้กฎหมายที่ส าคัญในการ บริหารราชการ ได้แก่ กฎหมายรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน เป็นต้น (สมาน รังสิโยกฤษฏ์, 2546: 20-22) นอกจากนี้การให้ความหมายของ “ระบบราชการ” มีผู้ให้ค าจ ากัดความไว้หลายประการ แตกต่างกันไป ซึ่งสามารถประมวลได้เป็น 4 กลุ่มความคิด ดังนี้(กุลธน ธนาพงศธร, 2522: 157-162) (1) ระบบราชการ ในแง่โครงสร้างขององค์กร (Organizational Structure) ซึ่งมี นักวิชาการคนส าคัญ อาทิวิคเตอร์ ทอมสัน (Victor Thomson) และ วอลเลซ ไซร์ (Wallace

10 Sayre) โดยสรุปได้ว่า องค์การที่จะถือว่าเป็นระบบราชการจะต้องประกอบด้วยการจัดล าดับ อ านาจหน้าที่ (Authority) หรือล าดับขั้นการบังคับบัญชา (Hierarchy) ที่สลับซับซ้อน มากกว่าการ แบ่งงานกันท าตามความช านาญเฉพาะด้าน (Specialization) กล่าวคือ ยังจะต้องประกอบด้วย ลักษณะอื่น ๆ อาทิมีระเบียบข้อบังคับ (Body of Rules) มีระบบการจัดเก็บเอกสารต่าง ๆ และมี เจ้าหน้าที่ซึ่งมีทักษะและบทบาทเฉพาะด้าน (Personal with Specialized skills and roles) เป็น ต้น (Thompson, 1964: 3-4; Sayre,1967: 353 อ้างถึงใน กุลธน ธนาพงศธร, 2522: 157-162) (2) ระบบราชการ ในแง่พฤติกรรมของคนหรือกิจกรรมที่องค์กรนั้นแสดงออกทั้งในรูป ของปกติวิสัยหรือผิดปกติวิสัย กล่าวคือ พฤตกิรรมทม่ีเีป้าหมายหรอืวตัถุประสงคท์แ่ีน่นอนและ สมควรที่พึงกระท า ขณะที่พฤติกรรมที่ผิดปกวิสัย ตัวอย่างเช่น การยึดถือระเบียบเคร่งครัด เกินไป การล่าช้า หรือการรวมอ านาจมากเกินไป เป็นต้น (3) ระบบราชการ ในแงค่วามสา เรจ็ตามเป้าหมาย (Objective Achievement) องค์กรใดที่ มปีระสทิธภิาพในการปฏบิตัหิน้าทใ่ีห้บรรลุเป้าหมายและวตัถุประสงค์ขององค์การได้ถือว่าเป็น ระบบราชการ ซึ่งมีนักวิชาการคนส าคัญ อาทิปีเตอร์ เบลา (Peter Blau) ที่เสนอว่า ระบบราชการ คือ องค์การที่มีประสิทธิภาพสูงสุดในการบริหาร หรือมีแนวทางปฏิบัติทางสังคมเพื่อผลประโยชน์ ของประสิทธิภาพในการบริหาร (Blau, 1956: 60 อ้างถึงใน กุลธน ธนาพงศธรม, 2522: 160) (4) ระบบราชการ ในแง่การพิจารณาถึงบทบาท (Role) ของระบบราชการ ซึ่งมีความ คิดเห็นแบ่งออกเป็น 2 กลุ่ม คือ กลุ่มที่เชื่อว่าระบบราชการเป็นสิ่งดีงาม ก่อให้เกิดประโยชน์ อย่างมากมาย บทบาทที่ระบบราชการแสดงออกนั้นเป็นผลดีแก่ประชาชนและประเทศชาติเป็น ส่วนรวม ขณะที่กลุ่มที่สองมีความเชื่อว่า ระบบราชการก่อให้เกิดข้อเสียหายมากกว่าประโยชน์ที่ จะได้รับ บทบาทหรือการปฏิบัติงานของระบบราชการไม่อาจที่จะมีประสิทธิภาพได้ เนื่องจาก ไม่ได้ค านึงถึงผลก าไรหรือขาดทุนเหมือนองค์การธุรกิจ จึงไม่มีมูลเหตุจูงใจเพียงพอที่จะให้ เจ้าหน้าที่ปฏิบัติงานในระบบราชการแสดงบทบาทได้เหมือนกับเจ้าหน้าที่บริษัทธุรกิจเอกชน นอกจากนี้ยังเห็นว่า ระบบราชการเป็นแหล่งที่มีการใช้อ านาจเกินขอบเขต ไม่มีการยืดหยุ่น ขาด ความริเริ่ม มีกฎข้อบังคับ และวิธีปฏิบัติงานที่ล่าช้า มีรายละเอียมากเกินไปโดยไม่จ าเป็น และ เป็นแหล่งที่ต้องสูญเสียเงินของประเทศอย่างมากมาย (กุลธน ธนาพงศธรม, 2522: 160) กล่าวโดยสรุป การบริหารราชการเป็นกลไกส าคัญและจ าเป็นของรัฐในการให้บริการ สาธารณะแก่ประชาชนในด้านต่าง ๆ อาทิ การอ านวยความสะดวก การรักษาความสงบ เรียบร้อย เป็นต้น โดยที่การบริหารราชการจะต้องยึดหลักความมีเหตุมีผล ถูกต้องตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และนโยบาย และจะต้องมีการพัฒนา ปรับปรุงเพื่อให้สอดคล้องกับการ เปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมต่าง ๆ ทั้งภายในและภายนอกประเทศ

11 1.6 ความเป็ นมาของระบบราชการ ระบบราชการก าเนิดขึ้นเมื่อใด และในสังคมใดนั้นยังไม่มีบทสรุปได้ แต่มีหลักฐานและ ข้อเท็จจริงทางประวัติศาสตร์ที่ค้นพบและเชื่อถือได้ ได้เสนอแนะแนวคิดเกี่ยวกับก าเนิดระบบไว้ 3 แนวคิด คือ (กุลธน ธนาพงศธร, 2543: 10-12) (1) แนวคิดแรก เชื่อว่าระบบราชการเกิดขึ้นครั้งแรกในประเทศฝรั่งเศส ใน คริสต์ศตวรรษที่ 18 เป็นแนวคิดที่ฟริตซ์ มอร์สไตน์ มาร์กซ์ (Fritz Morstein Marx) เสนอไว้ โดย ได้อธิบายว่า ผู้ที่ใช้ค าว่า “ระบบราชการ” เป็นคนแรกคือ รัฐมนตรีพาณิชย์ของฝรั่งเศสในสมัย นั้น โดยให้ความหมายถึงรัฐบาลที่ก าลังปฏิบัติหน้าที่อยู่ และต่อมาค านี้จึงได้แพร่หลายไปสู่ ประเทศเยอรมนีในคริสต์ศตวรรษที่ 19 และต่อมาก็ได้แพร่หลายไปยังประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก (2) แนวคิดที่สอง เสนอค าว่า “ระบบราชการ” ถือก าเนิดมาจากภาษาเยอรมัน และได้ แพร่หลายไปยังประเทศอื่น ๆ โดยเฉพาะในประเทศฝรั่งเศส โดยนักเขียนนวนิยายและจินต นิยายของฝรั่งเศส ชื่อ โดโรเร บัลซาค (Hororeid Balac) ได้น ามาใช้ในภาษาฝรั่งเศสเป็นคนแรก และเป็นที่รู้จักกันอย่างแพร่หลายในฝรั่งเศสในเวลาต่อมา นอกจากนี้ยังมีการน าค านี้มาใช้ใน ภาษาอังกฤษ โดยการแปลงานเขียนเรื่อง “เยอรมนีกับการปฏิวัติ” โดยนักเขียนชาวเยอรมันชื่อ เจ.เจ. ฟอน โกเรส (J.J. Von Gorres) ยังสามารถพบเห็นค านี้ในงานเขียนของนักเขียนชาว เยอรมันอีกหลายคนในยุคสมัยเดียวกัน จึงเชื่อได้ว่าได้มีการศึกษาและใช้ค าว่าระบบราชการใน ประเทศเยอรมนีมานานแล้ว (3) แนวคิดที่สาม เชื่อว่ามีการใช้ค าว่าระบบราชการมานานแล้วตั้งแต่โบราณกาล จนไม่ อาจคน้หารากศพัท์ดงั้เดมิได้ซง่ึเป็นทรรศนะของ จอหน์ ฟิบฟ์เนอร์(John Pfifner) และโรเบิรต์ เพรสตัน (Robert Preston) แต่ต่อมาเมื่อประมาณคริสต์ศตวรรษที่ 17-18 ได้มีการนิยาม ความหมายและปรับปรุงรูปแบบของระบบราชการเสียใหม่ พร้อมกับการพัฒนาแนวคิดและ รูปแบบการเมืองการปกครองในลักษณะของรัฐชาติ ผลของการปฏิรูปประการหนึ่งก็คือ กองทัพ ถือได้ว่าเป็นระบบราชการสมัยใหม่ก าเนิดขน้ึแทนกองก าลงัป้องกนัตนเองในสมัยเจ้าผู้ครองนคร ต่อมารูปแบบของระบบราชการสมัยใหม่นี้จึงได้แพร่หลายไปยังองค์การของพลเรือนอื่น ๆ จนกระทั่งประมาณคริสต์ศตวรรษที่ 17-18 ได้มีการจัดตั้งระบบราชการสมัยใหม่อย่างมากมายใน ประเทศต่าง ๆ ของยุโรป โดยเฉพาะประเทศฝรั่งเศสได้มีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงระบบราชการ ของตนเสียใหม่ให้เหมาะสมกับรูปแบบการปกครองที่เป็นอยู่ในขณะนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วน ที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมการจัดเก็บภาษีอากร ซึ่งถือว่าเป็นรายได้ส าคัญของรัฐ และใน ระยะเวลาต่อมาฝรั่งเศสยังได้ท าการปรับปรุงระบบราชการจนมีลักษณะกลายเป็นองค์การบริหาร ของรฐับาลใหม่มขีอบเขตอ านาจหน้าทแ่ีละความรบัผดิชอบทก่ีวา้งขวางดงัทเ่ีป็นอยใู่นปจัจบุนัน้ี

12 1.7 ความส าคัญของระบบราชการ การบริหารราชการเป็นกิจกรรมที่มีความส าคัญ กล่าวกันว่าหากการบริหารราชการขาด ประสิทธิภาพ ระบบการปกครองประเทศก็จะอ่อนแอตามไปด้วย ทั้งนี้เพราะการบริหารราชการ นั้น เป็นการน านโยบายของรัฐไปปฏิบัติ ขณะเดียวกันก็มีส่วนในการก าหนดนโยบาย และยัง เป็นกลไกส าคัญที่จะด ารงรักษา และพัฒนาสังคม ซึ่งมีสาระส าคัญ ดังนี้ 1.7.1 การน านโยบายไปปฏิบตัิ ดังได้กล่าวไปแล้วว่า การบริหารราชการ หมายถึง การจัดการทรัพยากรที่มีอยู่จ ากัด ให้ บรรลุวตัถุประสงคต์ามเป้าหมายทก่ี าหนดไวโ้ดยนโยบายของรฐัซง่ึนโยบาย กค็อื กิจกรรมทุก ประเภทของภาครัฐทั้งในระดับประเทศ ระดับกระทรวง ทบวง กรม และในระดับท้องถิ่น โดยทั่วไปนโยบายอาจจะอยู่ในรูปของกฎหมาย ระเบียบวิธีปฏิบัติ แผนงาน และโครงการต่าง ๆ เมื่อรัฐได้ก าหนดนโยบายในการด าเนินการเกี่ยวกับเรื่องใดเรื่องหนึ่งแล้ว ส่วนราชการ จะเป็นผู้ที่น านโยบายเหล่านั้นไปแปรสภาพให้เป็นการกระท า เป็นความจริงขึ้นมา ด้วยการ จดัหาทรพัยากรและบรหิารทรพัยากรเหล่านัน้ตามเป้าหมายเพ่อืท าให้นโยบายของรัฐบรรลุผล และที่ส าคัญก็คือ ความจริงใจ และความเต็มใจในการด าเนินงานตามนโยบายของข้าราชการจะมี ผลต่อความส าเร็จหรือความล้มเหลวของแผนงานหรือโครงการต่าง ๆ ด้วย ส าหรับผู้ที่เกี่ยวข้อง ในการน านโยบายไปปฏิบัติได้แก่ (1) องคก์รฝ่ายบรหิาร ไดแ้ก่นายกรฐัมนตรีรฐัมนตรีว่าการกระทรวง นายกเทศมนตรี นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (2) องคก์รฝ่ายนิตบิญัญตัิอาทิรฐัสภา (สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา) และรวมไปถึง สภาท้องถิ่น สภาองค์การบริหารส่วนต าบล สภาเทศบาล (3) หน่วยงานราชการ อาทิกระทรวง ทบวง กรม เทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหารส่วนต าบล (4) องค์กรที่ไม่ใช่หน่วยงานของรัฐ อาทิกลุ่มองค์กรเอกชนที่ไม่แสวงหาก าไร (NonGovernmental Organizations - NGOs) สหภาพ สมาคมแรงงาน รวมถึงบริษัทเอกชนต่าง ๆ (5) ตุลาการ ได้แก่ ศาลยุติธรรม ศาล อัยการ นอกจากนี้ในการน านโยบายไปปฏิบัติ อาจต้องพิจารณาถึงบทบาทหน้าที่หลักของ ข้าราชการประจ า ซึ่งโดยปกติข้าราชการประจ าจะมีบทบาทหน้าที่หลักที่ส าคัญ ดังนี้(พิธุวรรณ กิติคุณ, 2558: 4-5) (1) การปฏิบัติงานประจ า คือ การปฏิบัติงานของสังกัดกระทรวง ทบวง กรม หรือ หน่วยงานที่ท าประจ าไม่มีกรอบเวลาสิ้นสุด อาทิงานธุรการ งานการเงิน งานบุคลากร งาน ป้องกนัปราบปรามงานบรกิารต่าง ๆ เป็นต้น (2) การน านโยบายไปปฏิบัติถือว่าเป็นบทบาทหน้าที่หลักที่ส าคัญประการหนึ่งของ ข้าราชการประจ าซึ่งมีความยากในการปฏิบัติมากกว่างานประจ า เพราะนโยบาย แผนงาน

13 โครงการนั้นมีวัตถุประสงค์ที่ชัดเจนและมีกรอบเวลาในการปฏบิตัิและต้องอาศยัปจัจยัต่าง ๆ สนับสนุนจ านวนมาก ดังนั้น นโยบายที่น าไปปฏิบัติจะส าเร็จมากน้อยเพียงใด ขึ้นอยู่กับการ ปฏิบัติงานของข้าราชการประจ า (3) การใหข้อ้มลูรายละเอยีด ค าชแ้ีจง และความคดิเหน็บางประการแก่ฝ่ายการเมอืงใน การก าหนดนโยบายหรือการให้ข้อมูลในการแถลงต่อรัฐสภา โดยเฉพาะเป็นรายละเอียดระดับ ปฏิบัติมิใช่ระดับนโยบาย เพราะข้าราชการประจ ารู้รายละเอียดในเรื่องต่าง ๆ ได้ดีกว่าฝ่าย การเมือง อาทิ ในการเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีกระทรวงใดกระทรวงหนึ่งเกี่ยวกับความ บกพร่องในการน านโยบายไปปฏิบัติการจัดซื้อจัดจ้างครุภัณฑ์ที่ผิดมาตรฐาน หรือการปฏิบัติงาน ที่ขาดประสิทธิภาพ ท าให้ประชาชนไม่ได้รับประโยชน์เท่าที่ควร รัฐมนตรีกระทรวงนั้น ๆ จะต้อง ขอค าปรึกษาและขอข้อมูลรายละเอียดจากข้าราชการประจ าเพื่อน าไปชี้แจงในรัฐสภา (4) การคิดริเริ่มและการเสนอแนะนโยบายใหม่ ๆ แก่ฝายการ่ เมือง ซึ่งถือว่าเป็นบทบาท ใหม่ในปจัจุบนัของขา้ราชการประจ า โดยเฉพาะเสนอแนะขอ้คดิเหน็ทเ่ีป็นเชงิวชิาการหรอืแนว ทางแก้ไขปญัหาทเ่ีป็นรปูธรรมแก่รฐัมนตรหีรอืคณะรฐัมนตรีบางกระทรวงอาจไม่มีความรู้ในเชิง เทคนิคเกี่ยวกับงานในกระทรวงนั้น จึงจ าเป็นต้องอาศัยความคิดริเริ่มใหม่ๆ จากข้าราชการ ระดับสูง (อธิบดีหรือปลัดกระทรวง) อาทิงานด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี งานด้าน การแพทย์ งานด้านกฎหมาย เป็นต้น (5) งานที่ได้รับมอบหมายพิเศษอื่น ๆ ที่นอกเหนือจากงานประจ า ซึ่งถือว่าเป็นนโยบาย ครงั้คราว หรอืค าสงั่เฉพาะกิจจากฝ่ายการเมอืง ลกั ษณะงานดังกล่าวจะไม่มีแผนก าหนดไว้ ล่วงหน้า แต่จะเป็นค าสั่งเฉพาะกิจเป็นเรื่องๆ ไป โดยปกติจะมีงบประมาณมาให้ ซึ่งจะท าให้ หน่วยงานระดับล่างมีงานเพิ่มเติมนอกจากกรอบนโยบายและแผนที่ก าหนดไว้เดิม 1.7.2 การมีส่วนกา หนดนโยบาย นอกจากการน านโยบายไปปฏิบัติแล้ว การบริหารราชการยังมีส่วนในการก าหนด นโยบายด้วย ซึ่งกระท าได้ใน 2 ขั้นตอน คือ (1) ก่อนทฝ่ีา่ยนิตบิญัญตัแิละรฐับาลจะตดัสนิใจก าหนดนโยบาย ในการก าหนดนโยบายนั้น ข้อเสนอส าหรับการก าหนดตัวบทกฎหมายนั้นมาจากแหล่ง ต่าง ๆ หลายแหล่งด้วยกัน และหน่วยงานของรัฐนับเป็นแหล่งข้อมูลที่มีความส าคัญที่สุดแหล่ง หนึ่ง เพราะว่า หน่วยงานที่รับผิดชอบกิจกรรมอยู่ย่อมจะมีข้อมูลเกี่ยวกับกิจกรรมนั้นอยู่พร้อม แล้ว ไม่ว่าจะ เป็นข้อมูลในด้านความต้องการหรือแนวโน้ม นอกเหนือไปจากการมีผู้เชี่ยวชาญ พร้อมจะวิเคราะห์ข้อมูล และยังเป็นหน่วยงานที่รู้ถึงข้อดีข้อเสียของโครงการที่ได้ลงมือปฏิบัติไป แล้วด้วย ซึ่งอาจจะเป็นข้อมูลที่มีอคติน้อยที่สุดเมื่อเทียบกับข้อมูลที่มาจากแหล่งอื่น อาทิกลุ่ม ผลประโยชน์โดยในระยะหลังหน่วยงานราชการจะมีส่วนในการก าหนดนโยบายของรัฐมากขึ้น เนื่องจากขอเขตของงานเกี่ยวข้องกับเทคนิคใหม่ ๆ มากขึ้น ซึ่งส่วนราชการมักจะมีผู้เชี่ยวชาญ ในด้านนั้น ๆ พร้อมอยู่แล้ว เช่น การก าหนดนโยบายด้านเศรษฐกิจ ก็ต้องอาศัยการวิเคราะห์ ข้อแนะน าจากนักเศรษฐศาสตร์อาชีพ เป็นต้น

14 (2) หลังการก าหนดนโยบาย โดยส่วนใหญ่นโยบายที่ก าหนดขึ้นมาแล้ว มักจะไม่มี รูปแบบที่แน่นอน บางครั้งก็ก าหนดให้รายละเอียดมาก บางครั้งก็ก าหนดไว้อย่างกว้างๆ เพียง สะท้อนให้เห็นถึงปญัหา หรือชี้ให้เห็นแนวทางในการปฏิบัติเท่านั้น ดังนั้นในลักษณะนี้ ขา้ราชการจะเป็นฝา่ยก าหนดรายละเอยีดอกีชนั้หน่ึง เหตุผลที่รัฐไม่อาจก าหนดนโยบายที่ชัดเจนในทุกกรณี เพราะว่า กิจกรรมบางอย่าง เทคโนโลยีสมัยใหม่เข้ามามีบทบาทมาก ซึ่งเทคโนโลยีเหล่านี้มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว การก าหนดนโยบายจึงต้องมีความยืดหยุ่นในทางปฏิบัติแก่หน่วยงาน ซึ่งเหมาะสมกว่าการ ก าหนดนโยบายใหม่ทุกครั้งตามการเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยี เป็นต้น นอกจากนั้นยังเป็นการ เปิดช่องไว้ให้ผู้เชี่ยวชาญได้ก าหนดหลักเกณฑ์ในรายละเอียดเองเพื่อความรัดกุมกว่าได้ ในการก าหนดนโยบายนัน้จ าเป็นต้องอาศยับทบาทหน้าท่หีลกัของฝ่ายการเมอืง ซึ่ง สามารถสรุปสาระส าคัญได้ดังนี้ (พิธุวรรณ กิติคุณ, 2558: 3) 1) การก าหนดนโยบาย โดยปกติการก าหนดนโยบายของรัฐ มีได้หลายรูปแบบ ดังนี้ (1) พระราชบัญญัติซึ่งเป็นบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตรา ขึ้นโดยค าแนะน าและการยินยอมของรัฐสภา (2) พระราชก าหนด ซึ่งเป็นบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตรา ขึ้นโดยอาศัยอ านาจบริหารให้ใช้บังคับ เพื่อประโยชน์ในการรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความมั่นคงทางเศรษฐกิจการป้องกนัภยัพบิตัสิาธารณะ (3) พระราชกฤษฎีกา ซึ่งเป็นบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตรา ขึ้นโดยอาศัยอ านาจรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติหรือพระราชก าหนดเพื่อใช้ในการบริหารราชการ แผ่นดิน ซึ่งพระราชกฤษฎีกา มศีกัดติ์่ ากว่าพระราชบญัญตัแิละขัดต่อพระราชบัญญัติไม่ได้ (4) กฎกระทรวง ซึ่งเป็นกฎที่กระทรวงต่าง ๆ ก าหนดขึ้นมาเพื่อให้มีผลบังคับ ใชโ้ดยเรว็ในการแกไ้ขปญัหาต่าง ๆ ในสังคม 2) การก ากับดูแล ควบคุม และติดตามผลการน านโยบายไปปฏิบัติของข้าราชการประจ า ว่าเป็นไปตามวัตถุประสงค์ของนโยบายหรือไม่เพียงใด ซึ่งโดยปกติรัฐมนตรีว่าการและรัฐมนตรี ช่วยการกระทรวงจะเป็นผู้ก ากับดูแล ควบคุม และติดตามผลการน านโยบายไปปฏิบัติของ หน่วยงานที่ตนรับผิดชอบ เพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของนโยบาย 3) การให้ความเห็นชอบและการแต่งตั้งข้าราชการประจ าระดับสูง (ระดับกรมขึ้นไป) เพื่อให้ เป็นหลกัประกนัว่านโยบายของฝ่ายการเมอืงจะได้รบัการปฏบิ ติจากข้าราชการประจ าอย่างเต็ม ั ความสามารถ หากขา้ราชการประจ าละเลยไม่น านโยบายไปปฏบิตัอิย่างจรงิจงั ฝ่ายการเมอืงการมี อ านาจในการโยกย้ายข้าราชการดังกล่าวได้จากเหตุผลว่าย้ายเพื่อความเหมาะสมและเพื่อให้ นโยบายบรรลุผลส าเร็จ ส่วนการแต่งตั้งข้าราชการระดับล่างนั้นเป็นเรื่องของข้าราชการประจ า 1.7.3 การเป็นกลไกธ ารงรักษาและพัฒนาสังคม การบริหารราชการเป็นส่วนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจและสังคม และเป็นแรงขับที่ส าคัญที่ จะก าหนดลักษณะกิจกรรมของประเทศ กิจกรรมของรัฐยังมีบทบาทในการกระตุ้นให้เกิด

15 กิจกรรมต่าง ๆ ซึ่งในสมัยก่อน การบริหารราชการยังไม่มีความส าคัญต่อชีวิตประชาชนมากนัก ยังมีบทบาทเป็นเพียงเครื่องมือของรัฐในการดูแลให้เกิดความเป็นระเบียบในสังคม ดูแลด้านการ ป้องกนั ประเทศ กล่าวคอืยงัไม่ไดมุ้่งเน้นทางด้านการใหบ้รกิารเช่นปจัจุบนัทุกวันนี้หน่วยงาน ของรัฐมีกิจกรรมมากขึ้นทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคม อุตสาหกรรม พาณิชยกรรม และภาครัฐเอง ยังมีบทบาทในการให้ความช่วยเหลือ การเป็นผู้ผลิต ผู้แจกจ่าย และผู้รับใช้ประชาชน ทั้งนี้ เพราะชีวิตของแต่ละบุคคลในสังคมจะเกี่ยวข้องกับการบริหารราชการตั้งแต่เกิด จนตาย เช่น การที่รัฐเข้าไปดูแลด้านการรักษาพยาบาล การศึกษา การประกอบอาชีพ รวมไปถึงประโยชน์ และบริการจากรัฐ ทั้งในด้านสาธารณูปโภค การคมนาคม ตัวบทกฎหมายต่าง ๆ เป็นต้น ดังนั้น ความก้าวหน้าของสังคมจึงขึ้นอยู่กับความมีประสิทธิภาพในการบริหารของรัฐ หากการบริหาร ราชการขาดประสิทธิภาพก็จะมีผลกระทบต่อประชาชนและสังคมเป็นอย่างมาก กล่าวโดยสรุป ระบบราชการนับว่ามีความส าคัญเพราะเป็นกลไกของรัฐในการจัดบริการ สาธารณะ การบริหารปกครองเพื่อดูแลประชาชนของประเทศ ทั้งในด้านเศรษฐกิจ ด้านสังคม หรือด้านการเมือง ระบบการบริหารราชการจะต้องมีบทบาทในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่งเสมอ และ หากระบบราชการเป็นระบบที่ดี มีประสิทธิภาพ ย่อมจะน ามาซึ่งการพัฒนาคุณภาพชีวิตที่ดีของ ประชาชน ส่งผลให้ สังคมและประเทศเจริญก้าวหน้ายิ่งขึ้นได้ต่อไป 1.8 ลกัษณะสา คญัของการบริหารราชการ สมาน รังสิโยกฤษฏ์(2546: 12-14) ได้เสนอถึงลักษณะส าคัญของการบริหารราชการ ที่ จะสะท้อนถึงการบริหารราชการที่ดี(Good Governance) หรือธรรมาภิบาล ซึ่งมีสาระส าคัญ ดังนี้ (1) การมีส่วนร่วมของประชาชน (Public Participation) เป็นการบริหารราชการที่ ประชาชนมีโอกาสและมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจอย่างเท่าเทียมกัน ไม่ว่าจะเป็นโอกาส ในการเข้าร่วมในทางตรงและทางอ้อม โดยผ่านกลุ่มผู้แทนราษฎรที่ได้รับการเลือกตั้งจาก ประชาชนโดยชอบธรรม การเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างเสรีนี้ รวมถึงการให้เสรีภาพ แก่สื่อมวลชนและประชาชนในการแสดงความคิดเห็นอย่างสร้างสรรค์ คุณลักษณะส าคัญประการ หนึ่งที่ประชาชนจะมีส่วนร่วมก็คือ การมีรูปแบบการปกครองและการบริหารงานที่กระจาย อ านาจ (Decentralization) (2) การมีความสุจริตและโปร่งใส (Honesty and Transparency) คือ การบริหารราชการ ที่มีความสุจริตและโปร่งใส ซึ่งรวมถึงการมีระเบียบและการด าเนินงานที่เปิดเผย ตรงไปตรงมา ประชาชนสามารถเข้าถึงและได้รับข้อมูลข่าวสารอย่างเสรี เป็นธรรม ถูกต้อง และมีประสิทธิภาพ ซึ่งหมายถึงการที่ผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานก ากับดูแลและประชาชนสามารถ เข้าตรวจสอบและติดตามผลได้ (3) การมีพันธะความรับผิดชอบต่อสังคม (Accountability) คือ การบริหารราชการที่มี ความรับผิดชอบในภาระหน้าที่และบทบาทหน้าที่มีต่อสาธารณชน โดยมีการจัดองค์การหรือการ ก าหนดกฎเกณฑ์ที่เน้นการด าเนินงานเพื่อสนองตอบความต้องการของกลุ่มต่าง ๆ ในสังคม

16 อย่างเป็นธรรมตามปกติ การที่จะมีพันธะความรับผิดชอบต่อสังคมเช่นนี้ องค์กร หน่วยงาน และ ผู้ที่เกี่ยวข้องต้องพร้อมและสามารถที่จะถูกตรวจสอบและวัดผลด าเนินงานทั้งในเชิงปริมาณ คุณภาพ ประสิทธิภาพ และการใช้ทรัพยากรสาธารณะ (4) การมีกลไกการเมืองที่ชอบธรรม (Political Legitimacy) คือ การบริหารราชการที่มี องค์ประกอบของผู้ที่เป็นรัฐบาลหรือผู้ที่เข้าร่วมบริหารประเทศที่มีความชอบธรรม เป็นที่ยอมรับ ของคนในสังคมโดยรวม ไม่ว่าจะโดยการแต่งตั้งหรือเลือกตั้ง แต่จะต้องเป็นรัฐบาลที่ได้รับการ ยอมรับจากประชาชนว่า มีความสุจริต มีความเที่ยงธรรม และมีความสามารถที่จะบริหาร ประเทศได้ (5) การมีกฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน (Fair Legal Framework and Predictability) คือ การบริหารราชการที่มีกรอบของกฎหมายที่ยุติธรรมและเป็นธรรมส าหรับกลุ่มคนต่าง ๆ ใน สังคม ซึ่งกฎเกณฑ์ที่มีการบังคับใช้ และสามารถใช้บังคับได้อย่างมีอย่างมีประสิทธิภาพ เป็น กฎเกณฑ์ที่ชัดเจนซึ่งคนในสังคมทุกส่วนเข้าใจ สามารถที่จะคาดหวังและรู้ว่าจะเกิดผลอย่างไร หรือไม่ เมื่อด าเนินการกฎเกณฑ์ของสังคม สิ่งเหล่านี้เป็นการประกันความมั่นคง ศรัทธา และ ความเชื่อมั่นของประชาชน (6) การมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) คือ การบริหาร ที่มีประสิทธิภาพในการด าเนิน ไม่ว่าจะเป็นด้านการจัดกระบวนการท างาน การจัดองค์การ การ จัดสรรบุคคล และมีการใช้ทรัพยากรสาธารณะอย่างคุ้มค่าและเหมาะสม มีการด าเนินการและ การใช้บริการประชาชนที่ให้ผลลัพธ์เป็นที่น่าพอใจและกระตุ้นการพัฒนาของสังคมทุกด้าน ไม่ว่า จะเป็นด้านการเมืองสังคม วัฒนธรรม และเศรษฐกิจ 1.9 หน้าที่ของระบบราชการ ระบบราชการ มีหน้าที่ในการบริหารหรือจัดการในกิจกรรมต่าง ๆ ของระบบราชการ ซึ่ง ล้วนมีขอบเขตที่กว้างขวาง เพ่อืใหบ้รรลุเป้าหมายทต่ีงั้ไวอ้ย่างมปีระสทิธภิาพ หน่วยงานของรฐั จึงต้องมีการตั้งหน่วยงานย่อยต มีการก าหนดต าแหน่งหน้าที่ และการบรรจุแต่งตั้งบุคลากร เพื่อให้สามารถน าเอานโยบายเหล่านั้น มาปฏบิตัใิห้บรรลุเป้าหมายได้อย่างมสีมัฤทธผิล โดย หน้าที่ของระบบราชการ สามารถจ าแนกได้ ดังนี้ (กิตติวัฒน์ รัตนดิลก, 2552: 19-20) (1) หน้าที่ในการน ากฎหมายและนโยบายไปปฏิบัติ อ านาจหน้าที่นี้ นับเป็นอ านาจหน้าที่ที่ระบบราชการทั่วโลกถือปฏิบัติเป็นส าคัญ เพราะ เม่อืฝ่ายนิตบิญัญตัผิ่านกฎหมาย และฝ่ายบรหิารหรอืรฐับาลประกาศใชน้ โยบายแลว้เป็นหน้าท่ี ของระบบราชการที่จะน ากฎหมายไปบังคับใช้ แล้วน านโยบายไปปฏิบัติให้ปรากฏเป็นจริงจน บรรลุผลส าเร็จตามวัตถุประสงค์ที่วางไว้ ซึ่งครอบคลุมด้านต่าง ๆ ทุกด้านที่เกี่ยวข้องกับชีวิต ความเป็นอยู่ของประชาชน ด้วยเหตุนี้ระบบราชการในประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกจึงล้วนมีขนาด ใหญ่ ประกอบไปด้วยบุคลากรเป็นจ านวนมาก มีงบประมาณจ านวนมหาศาล ทั้งเพื่อเป็น ค่าใช้จ่ายในการด าเนินงานและค่าตอบแทนข้าราชการ

17 (2) หน้าที่ในการบริการประชาชน ระบบราชการจะแบ่งโครงสร้างออกเป็นกระทรวง ทบวง กรม และหน่วยงานต่าง ๆ เพื่อ ท าหน้าที่เฉพาะด้านในการบริการประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพตามความเชี่ยวชาญของ องค์การและข้าราชการที่สังกัดในองค์การนั้น เช่น กระทรวงศึกษา มีโรงเรียนต่าง ๆ เป็น หน่วยงานท าหน้าที่ในการจัดการศึกษา แต่ยังมีหลายหน่วยงานที่มีบทบาทหน้าที่ซึ่งอาจเห็นว่า เป็นประโยชน์เฉาพะคนบางกลุ่ม ไม่ใช่ส าหรับคนส่วนใหญ่ แต่ก็เป็นสิ่งที่ระบบราชการมีความ จ าเป็นต้องด าเนินบทบาทหน้าที่นั้น เช่น กรมอุทกศาสตร์ กองทัพเรือ ท าหน้าที่ในการรายงาน สภาวะน ้าขึ้นน ้าลง เวลาดวงอาทิตย์ขึ้น-ตก เป็นต้น (3) หน้าที่ในการก าหนดกฎระเบียบ ข้อบังคับหน่วยงานต่าง ๆ ของระบบราชการ มีอ านาจหน้าที่ในการออกกฎระเบียบ ข้อบังคับต่าง ๆ เพ่อืป้องกนัไม่ให้ประชาชน หรอืนิติบุคคลกระท าการบางอย่างท่อีาจส่งผล กระทบเลวร้ายต่อสังคม หรือส่งเสริมสนับสนุน ให้กระท าการบางอย่าง เพื่อประโยชน์แก่ ส่วนรวม เช่น ประกาศกระทรวงพาณิชย์ห้ามขึ้นราคาสินค้าอุปโภค บริโภคในสภาวะน ้าท่วม (4) หน้าที่ในการรวบรวมข้อมูลความต้องการของประชาชน การทราบถึงข้อเรียกร้อง ข้อท้วงติง ความต้องการของประชาชนในด้านต่าง ๆ ไม่เพียง จะช่วยท าให้หน่วยงานราชการ รีบเร่งปรับปรุงแก้ไข หรือด าเนินการจัดหาตามที่ต้องการ อัน เป็นการแก้ไขปญัหาเฉพาะหน้าท่ีเกิดข้ึนเท่านัน้แต่ยงัน าไปสู่การแสวงหามาตรการ หรอื แนวทางแก้ไขในระยะยาวดว้ยการน าขอ้มลูทร่ีวบรวมมาไดท้ าเสนอแก่ฝ่ายนิตบิญัญตัิเพ่อืไปสู่ การออกกฎหมาย หรือน าเสนอแก่รัฐบาล เพื่อก าหนดเป็นนโยบายต่อไป 1.10 ทฤษฎีระบบราชการของแมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) ระบบราชการ (Bureaucracy) ถูกน ามาใช้เป็นครั้งแรกโดยชาวฝรั่งเศสชื่อ แวงซองค์ เดอ กูร์เนย์ (Vincent de Gournay) เมื่อปี ค.ศ.1745 เพื่อบรรยายถึงลักษณะของรัฐบาลรัสเซีย ในความหมายทางที่ไม่ดีว่า อ านาจตกอยู่ในมือของข้าราชการ ระบบราชการจึงเป็นรูปแบบการ บริหารของรัฐบาลอีกรูปแบบหนึ่ง ที่เพิ่มจากรูปแบบการบริหารของรัฐบาลที่มีอยู่ 3 รูปแบบที่ อริสโตเติลได้เสนอไว้คือ ระบบทรราชย์โดยกษัตริย์ ระบบคณาธิปไตย และระบบประชาธิปไตย (สมัฤทธิ์ยศสมศกัด, ิ์2547: 88) ภายหลัง ในปี ค.ศ.1911 แมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) นักปราชญ์ชาวเยอรมันที่ยิ่งใหญ่ แห่งศตวรรษ ผู้เป็นนักวิชาการที่รอบรู้ในด้านสังคมศาสตร์ โดยเฉพาะวิชากฎหมาย การเมือง ประวัติศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ และสังคมวิทยา (พิทยา บวรวัฒนา, 2556 : 20) ได้ท าการศึกษา ถึงลักษณะขององค์การที่ปรากฏในยุโรป พบว่า องค์การสมัยใหม่ในช่วงเวลานั้น ไม่ว่าจะเป็น องค์การธุรกิจหรือองค์การของรัฐ มีการปรับเปลี่ยนรูปแบบการด าเนินกิจการงานจากรูปแบบ การบริหารแบบดั้งเดิม คือ การบริหารแบบครอบครัวมาเป็นการบริหารรูปแบบใหม่ที่มีระบบ มากขึ้น เวเบอร์ จึงได้เสนอแนวความคิดการจัดองค์การขนาดใหญ่ ที่มีรูปแบบที่เรียกว่า “ระบบ

18 ราชการ” หรือ “Bureaucracy” ขึ้นมา โดยให้เหตุผลว่าองค์การแบบระบบราชการ เป็นรูปแบบที่ ดีที่สุด มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และประหยัดที่สุด ทั้งนี้เพราะ เป็นการจัดองค์การที่ยึดหลัก แห่งการใช้สิทธิอ านาจที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของกฎหมายและความสมเหตุสมผล มีการแบ่งงานกัน ท าอย่างเป็นทางการตามตัวบทกฎหมาย ระเบียบ กฎเกณฑ์ที่ก าหนดไว้ นอกจากนี้ในส่วนของ ภาครัฐระบบราชการถือเป็นกลไกส าคัญในการบริหารงานโดยหลักทั่วไปแล้วการบริหารของรัฐ ก็คือ กิจกรรมที่รัฐบาลท าและผลที่เกิดขึ้นตามมา การด าเนินกิจกรรมต่าง ๆ ของรัฐจะเกิดขึ้น ไม่ได้หากไม่มีโครงสร้างของระบบราชการเป็นล าดับชั้น ตั้งแต่ระดับตัดสินใจ ก าหนดนโยบาย จัดสรรสินค้าและบริการตลอดถึงการน านโยบายไปปฏิบัติ การจัดสรรทรัพยากรของรัฐบาล ขึ้นอยู่กับบุคลากรของระบบราชการ โดยเฉพาะในระบบรัฐสวัสดิการ ระบบราชการมีบทบาทที่ จะจัดสรรทรัพยากรเป็นอย่างมาก ซึ่งทัศนะคติในมุมมองของเวเบอร์เกี่ยวกับระบบราชการ ว่า เป็นรูปแบบหนึ่งของการจัดองค์การ ที่มีรูปแบบและลักษณะที่เหมาะสมอย่างมากส าหรับที่จะ น ามาใช้กับองค์การขนาดใหญ่ที่ความสลับซับซ้อน มีภารกิจจ านวนมากที่ต้องปฏิบัติจัดท า มี บุคคลจ านวนมากที่เข้าร่วมกันท างาน ดังนั้น จึงมีความจ าเป็นที่ต้องมีการวางระบบการท างานที่ชัดเจน โดยการก าหนด กฎเกณฑ์ ระเบียบ ข้อบังคับ ตลอดจนระเบียบวิธีปฏิบัติงานต่าง ๆ ขึ้นมาไว้อย่างชัดเจนเป็น ลายลักษณ์อักษร เพื่อให้ทุกคนในองค์การท างานไปในแนวทางเดียวกัน และท าให้ผู้บังคับบัญชา สามารถท าหน้าที่ในการก ากับ ควบคุม พฤติกรรมการท างานของคนในองค์การได้ และไม่ว่าจะ เป็นองค์การในภาครัฐ องค์การธุรกิจเอกชน หรือองค์การประเภทอื่น ๆ ก็ตาม ก็สามารถน า ระบบราชการไปใช้ได้ และสามารถใช้ได้ผลดีในประเทศที่มีสภาพเศรษฐกิจ สังคมที่มีการพัฒนา แล้วในระดับหนึ่ง (Max Weber, 1947 : 331, Nicholas Henry, 2004 : 60-61 อ้างถึงใน ศิริพงษ์ ลดาวัลย์ ณ อยุธยา, 2555 : 51) ซึ่งต่อมาภายหลัง ทฤษฎีระบบราชการของแมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) ได้ถูกน าไปใช้กันอย่างแพร่หลาย รากศัพท์ของค าว่า Bureaucracy หรือ ระบบราชการ เกิดจากค า 2 ค ารวมกันคือค าว่า Bureau และค าว่า Cracy ค าว่า Bureau หมายถึงผ้าปูโต๊ะของเจ้าหน้าที่รัฐบาลฝรั่งเศส ส่วน ค าว่า Cracy หมายถึงการปกครอง ซึ่งความหมายของค าเหล่านี้น่าจะหมายถึงการปกครอง โดยบุคคลที่นั่งท างานบนโต๊ะเขียนหนังสือ (รัชยา ภักดีจิตต์, 2557: 38) ในอีกทัศนะหนึ่งของการให้ความหมายของค าว่า ระบบราชการ (Bureaucracy) สามารถพิจารณาออกเป็น 2 นัยยะ ดังนี้(ไชยรัตน์ เจริญสินโอฬาร, 2540: 41) (1) การมองระบบราชการ หรือ Bureaucracy ในฐานะที่เป็นสถาบันทางสังคม (Social institute) สถาบันหนึ่ง ในมุมมองระบบราชการ (Bureaucracy) ถือเป็นสถาบันหนึ่งใน กระบวนการปกครองประเทศ เป็นสถาบนัท่ที าหน้าท่ปีกป้อง ดูแลผลประโยชน์ของประชาชน และบ้านเมืองเหมือน รัฐสภา ศาล พรรคการเมือง กลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ และในฐานะที่เป็น สถาบันที่ต้องท าหน้าที่ดูแลปกป้องผลประโยชน์สาธารณะ นักบรหิารรฐักจิ / ขา้ราชการประจ า จึงต้องมีความเป็นอิสระ เช่นเดียวกับศาล / ผู้พิพากษา หรือรัฐสภาที่ต้องมีความเป็นอิสระจาก

19 อ านาจทางการเมือง นักบริหารรัฐกิจไม่ต้องเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการทางการเมือง แต่ต้อง ท างานโดยยึดผลประโยชน์สาธารณะเป็นเป้าหมาย นักบรหิารรฐักจิต้องเป็นผูท้ม่ีทีงั้ความรแู้ละ ความสามารถประสบการณ์ ความช านาญงานที่สะสมไว้เป็นทุนในการท าหน้าที่ ดังนั้น ข้าราชการ ซึ่งได้แก่ ผู้ท างานในสถาบันบริหาร (หน่วยงานราชการ) จึงต้องมีความเป็นอิสระ พรอ้มท่จีะท าหน้าท่ปีกป้องคุ้มครองผลประโยชน์สาธารณะ เป็นสถาบันที่มีความมั่นคง เพราะ หน่วยงานราชการแต่ละแห่งล้วนมีประวัติการท างานที่ยาวนาน เป็นคลังแห่งความรู้แห่ง ประสบการณ์ด้านนั้น ๆ มาเป็นอย่างดี จึงท าให้บางครั้งยากต่อการเปลี่ยนแปลงแก้ไข จนคน ภายนอกไม่สามารถวิพากษ์วิจารณ์หรือแตะต้องได้ (2) การมองระบบราชการ (Bureaucracy) ในฐานะที่เป็นรูปแบบหนึ่งของการจัดองค์การ (A Form of Organization) ในมุมมองนี้ Bureaucracy จึงเป็นระบบการท างานระบบหนึ่ง ที่มี ลักษณะการจัดโครงสร้างองค์การในรูปแบบที่เรียกว่า Weberian Bureaucracy และถือเป็น รูปแบบการจัดองค์การและการบริหารงานรูปแบบหนึ่งที่เหมาะส าหรับ น าไปใช้กับองค์การ ขนาดใหญ่ที่มีองค์การสลับซับซ้อน มีภารกิจจ านวนมากที่ต้องปฏิบัติจัดท า มีบุคคลจ านวนมาก ที่เข้าร่วมกันท างาน ดังนั้นจึงมีความจ าเป็นที่ต้องมีการวางระบบการท างานที่ชัดเจน โดยการ ก าหนดกฎเกณฑ์ ระเบียบ ข้อบังคับ ตลอดจนระเบียบวิธีปฏิบัติงานต่าง ๆ ขึ้นมาไว้อย่างชัดเจน เป็นลายลักษณ์อักษรเพื่อให้ทุกคนท างานไปในแนวทางเดียวกันและท าให้ผู้บังคับบัญชา สามารถท าหน้าที่ในการก ากับดูแล ควบคุมพฤติกรรมการท างานของคนในองค์กรได้ ถ้ายึดถือ กรอบการมองในรูปแบบนี้ ระบบราชการ (Bureaucracy) ก็จะเป็นเพียงระบบการบริหารราชการ ระบบหน่ึงทส่ีามารถปรบัเปลย่ีนได้แกไ้ขเปลย่ีนแปลงในส่วนทเ่ีหน็ว่าเป็นปญั หาได้ หรือ อาจจะ ยุบทิ้งไปทั้งหมด แล้วหารูปแบบโครงสร้างองค์การแบบใหม่ที่เห็นว่าดีกว่ามาใช้ทดแทนได้ ทั้งหมดหรือบางส่วน อย่างไรก็ตาม ที่ผ่านมาการศึกษาเกี่ยวกับระบบราชการ (Bureaucracy) ในสังคมของ ประเทศต่าง ๆ มักมีมุมมองที่ว่า ระบบราชการเป็นสถาบันการบริหารของรัฐ หรือหน่วยราชการ ที่มักยึดถือหลักและวิธีการจัดองค์การตามแบบระบบราชการ ยากต่อการเปลี่ยนแปลง ซึ่งการ บริหารงานราชการของไทยเอง รูปแบบปจัจุบนั ก็มีรากฐานมาจากทฤษฎีองค์การในยุกดั้งเดิม และทฤษฎีระบบราชการของแมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) เช่นกัน 1.10.1 รูปแบบโครงสร้างองค์การแบบระบบราชการ แมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) เสนอว่าทฤษฎีระบบราชการในอุดมคติของเขานี้ มี โครงสร้างการบริหารงานที่มีประสิทธิภาพ ไม่ได้ท างานแบบเช้าชามเย็นชาม โดยประกอบด้วย องค์ประกอบส าคัญ ดังนี้(รังสรรค์ ประเสริฐศรี, 2549: 33-34; ฐาปนา ฉิ่นไพศาล, 2559: 26-27) (1) จะต้องมีการก าหนดหน้าที่และความรับผิดชอบอย่างชัดเจน โดยจะต้องมีการ ก าหนดขอบเขตงานและความรับผิดชอบแต่ละงานอย่างชัดเจน เพื่อให้การปฏิบัติงานส าเร็จ ลุล่วงจะต้องมีการแบ่งงานกันท าซึ่งเป็นหลักส าคัญของระบบราชการ

20 (2) จะต้องมีการก าหนดสายการบัญชาในแต่ละต าแหน่งภายใต้อ านาจหน้าที่ (3) จะต้องมีการคัดเลือกพนักงานและเลื่อนต าแหน่งให้สูงขึ้น โดยการคัดเลือกพนักงาน จะใช้หลักความสามารถโดยการทดสอบหรือจากการฝึกอบรมและประสบการณ์ (4) การบริหารงานจะต้องมีกฎระเบียบอย่างชัดเจน (5) การบริหารงานจะแยกออกจากความเป็นเจ้าขององค์การ (6) อ านาจเป็นอ านาจที่ก าหนดตามต าแหน่งไม่ขึ้นอยู่กับตัวบุคคลไม่ว่าใครจะเข้ามา ด ารงต าแหน่งก็จะมีอ านาจดังกล่าว เช่นเดียวกับ กุลธน ธนาพงศธร (2522: 54) ที่ได้สรุปถึงลักษณะโครงสร้างขององค์การ แบบระบบราชการของ แมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) ไว้ว่า ประกอบด้วย (1) หลักล าดับขั้น (Hierarchy) (2) หลักการมุ่งสู่ผลส าเร็จ (Achievement orientation) (3) หลักความสมเหตุสมผล (Rationality) (4) หลักการท าให้เกิดความแตกต่างหรือความช านาญเฉพาะด้าน (Differentiation, Specialization) (5) หลักคุณสมบัติและความรู้ความสามารถของผู้ปฏิบัติงาน (Qualification, Competence) นอกจากนี้เหตุผลที่ท าให้ องค์การแบบระบบราชการ (Bureaucracy) เป็นรูปแบบที่ดี ที่สุด มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และประหยัดที่สุด นั้น นิโคลัส เฮนรี (Henry, 2004: 60-61 อ้างถึงใน ศิริพงษ์ ลดาวัลย์ ณ อยุธยา, 2555: 51-54) ได้สรุปไว้ ดังนี้ (1) องค์การแบบระบบราชการเป็นการจัดองค์การที่ยึดหลักแห่งการใช้สิทธิอ านาจที่ ตั้งอยู่บนพื้นฐานของกฎหมาย และความสมเหตุสมผล (Legal-Rational Authority) (2) องค์การแบบระบบราชการมีการแบ่งงานกันท าอย่างเป็นทางการตามตัวบท กฎหมาย ระเบียบ กฎเกณฑ์ที่ก าหนดไว้ (3) องค์การแบบระบบราชการอาศัยหลักความรู้ความสามารถ หรือระบบคุณธรรมเป็น เกณฑ์ในการบริหารงานบุคคล (4) องค์การแบบระบบราชการเป็นระบบที่สามารถพย ากรณ์พฤติกรรม หรือ ปรากฏการณ์ต่าง ๆ ได้ 1.10.2 การได้มาซึ่งอ านาจของบุคคล (Theory of Domination) ทฤษฎีระบบราชการตามแนวคิดของแมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) ได้อธิบายถึงการได้มา ซึ่งอ านาจของบุคคล (Theory of Domination) โดยได้ท าการศึกษาถึงการได้มาซึ่งอ านาจและการ ใช้อ านาจหน้าที่โดยชอบธรรมของผู้น าและผู้บัญชาที่เกิดขึ้นในสังคม พบว่า การได้มาซึ่งอ านาจ หน้าที่อย่างชอบธรรมของบุคคลในสังคมอาจมาจากแหล่งที่มาได้ 3 แหล่ง คือ อ านาจหน้าที่ตาม ประเพณี (Traditional Authority) อ านาจหน้าที่ตามบารมีนิยม (Charismatic Authority) และ อ านาจหน้าที่ตามกฎหมาย (Legal or Rational Authority) โดยเขาชี้แจงว่า การที่บุคคลจะ

21 สามารถท าการปกครองบังคับบัญชาคนอื่นในสังคมได้นั้น จ าเป็นต้องมีสิ่งส าคัญ 2 อย่าง คือ อ านาจ (Power) และกลไกการบริหาร (Administrative Apparatus) โดยมีรายละเอียด ดังนี้ (1) อ านาจ (Power) หมายถึง ความสามารถของบุคคลในการที่จะเปลี่ยนแปลง พฤติกรรมของผู้อื่นให้เป็นไปตามที่ต้องการได้ ดังนั้น การที่คน ๆ หนึ่งจะสามารถท าการ ปกครองสั่งการบังคับบัญชาคนอื่น ๆ ได้นั้น เขาต้องมีอ านาจอยู่ในมือก่อน นอกจากนี้อ านาจนั้น ยังต้องได้รับการยอมรับหรือยินยอม จากกลุ่มคนที่อยู่ภายใต้การปกครองบังคับบัญชาของเขา อีกด้วย โดยอาจเรียกว่า การได้อ านาจอย่างชอบธรรม (Legitimating of Power) (2) กลไกการบริหาร (Administrative Apparatus) เป็นอีกปจัจยัหน่ึงท่ีจ าเป็นต่อการใช้ อ านาจของผู้น า ทั้งนี้เพราะกลไกการบริหารจะท าหน้าที่เป็นตัวเชื่อมระหว่างผู้น าและผู้ตามใน สังคมหนึ่งๆ กลไกการบริหารอาจมีรูปแบบที่แตกต่างกัน ดังนั้นในสังคมแต่ละแห่งอาจมีกลไกการ บริหารที่แตกต่างกัน ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับ วิธีการได้มาซึ่งอ านาจของผู้น าในสังคมนั้น ๆ กล่าวคือ ผู้ที่ได้ ต าแหน่งและอ านาจหน้าที่มาจากบารมีส่วนตวั(Charismatic Domination) คือ ผู้น าที่ได้ อ านาจมาจากบุคลิกลักษณะ คุณสมบัติ ความสามารถพิเศษ หรือบารมีที่มีอยู่ในตัวเอง สิ่งเหล่านี้ จะเป็นปจัจยัในการโน้มน้าวใหค้นในสงัคมใหก้ารยอมรบันับถอืมคีวามจงรกัภกัดียอมทจ่ีะปฏบิตัิ ตามความต้องการของเขา โดยผู้ตามจะมีความเชื่อมั่น เลื่อมใสศรัทธาในตัวผู้น าอย่างมาก จะท า ตามค าสั่งค าบัญชาด้วยความเต็มใจ อีกทั้งภายใต้สังคมแบบนี้ กลไกการบริหารที่เหมาะสมที่จะ น ามารองรับคือ “ระบบเผด็จการ” (Dictatorship) หรือ “ระบบคอมมูน” (Communal) กลไกการ บริหารแบบนี้มักไม่ค่อยมีเสถียรภาพมากนัก ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับบุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่ท าหน้าที่เป็น ตัวเชื่อมระหว่างผู้น าที่ด ารงต าแหน่งและกลุ่มคนที่อยู่ใต้การปกครองบังคับบัญชา และ ผู้ที่ได้ ต าแหน่งและอ านาจหน้าที่มาตามประเพณีนิยม (Traditional Domination) หรือจารีต ประเพณี ผู้น าที่ได้อ านาจมาตามประเพณีนี้ คือ ผู้ที่ได้ต าแหน่งมาตามจารีตประเพณีที่คนในสังคม นั้น ๆ ยึดถือและประพฤติปฏิบัติกันมาเป็นเวลาช้านานแล้ว ผู้ตามจึงยอมรับและปฏิบัติตาม เนื่องจากเห็นว่าเป็นการรักษาขนบธรรมเนียมประเพณีดั้งเดิมของสังคมไว้ เพราะเป็นผู้ที่ได้ ต าแหน่งมาจากการสืบทอดอ านาจตามจารีตประเพณี ผู้น าแบบนี้เปรียบเสมือนเจ้านาย ถือเป็นชน ชั้นสูงในสังคม เป็นผู้มีชั้นวรรณะสูง จึงมีสิทธิและอ านาจที่จะปกครองบังคับบัญชากลุ่มคนในสังคม ได้อย่างชอบธรรม ซึ่งในสังคมที่มีผู้น าแบบนี้ กลไกการบริหารที่เหมาะสมที่จะมารองรับ คือ “ระบบ ศักดินา” หรือ “ระบบเจ้าขุนมูลนาย” และ ผ้ทูี่ได้ต าแหน่งและอ านาจหน้าที่ตามกฎหมาย (Legal Domination) คือ ผู้ที่มีคุณสมบัติที่เหมาะสมที่จะเข้ามาด ารงต าแหน่งอย่างถูกต้อง ชอบ ธรรมตามวิธีการที่กฎหมายก าหนดไว้ ดังนั้น กลุ่มคนที่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาจึงให้การยอมรับ ที่จะท าตามค าสั่ง เพราะถือว่าเป็นการท าหน้าที่ตามกฎหมายของบ้านเมือง โดยภายใต้สังคมที่มี ผู้น าแบบที่ได้อ านาจมาตามกฎหมายนี้ กลไกการบริหารที่เหมาะสมคือ “ระบบราชการ (Bureaucracy)” เพราะระบบราชการจะท าหน้าที่เป็นกลไกการบริหารของกลุ่มคน โดยผู้น าจะใช้ สิทธิและอ านาจหน้าที่ที่มีอยู่บนพื้นฐานของหลักกฎหมายและหลักแห่งความสมเหตุสมผล ปกครองบังคับบัญชากลุ่มคนผ่านระบบราชการ (ศิริพงษ์ ลดาวัลย์ ณ อยุธยา, 2555: 51-53)

22 1.10.3 ข้อดีข้อเสียขององค์การแบบระบบราชการ ศิริพงษ์ ลดาวัลย์ ณ อยุธยา (2555: 64-65) ได้อธิบายข้อดีข้อเสียของระบบราชการไว้ดังนี้ 1) ข้อดีของระบบราชการ (1) วิธีการจัดรูปแบบองค์การที่มีกฎเกณฑ์ ระเบียบ ข้อบังคับ และขั้นตอนการ ปฏิบัติหน้าที่ชัดเจน สามารถมาทดแทนการใช้อ านาจ บาทใหญ่ของระบบ เผด็จการได้ เพราะ การท างานต้องเป็นไปตามขั้นตอน กฎเกณฑ์ และมีหลักฐานเสมอ (2) การท างานตามระบบราชการเปรียบเสมือนการผลิตสิ่งของด้วยเครื่องจักร สามารถผลิตสิ่งของออกมาตามรูปแบบที่ต้องการได้เหมือนๆกันเสมอ (3) การที่ผู้ปฏิบัติงานทุกคนต้องมีความรู้เกี่ยวกับ กฎ ระเบียบ ขั้นตอนการ ปฏิบัติงานและต้องท าตามค าสั่งของผู้บังคับบัญชาอย่างเคร่งครัดจะช่วยลดความขัดแย้งและการ กระทบกระทั่งกันระหว่างบุคคล และหน่วยงานต่าง ๆ ได้ (4) การแบ่งงานกันท าตามความช านาญเฉพาะด้านช่วย ท าให้ระบบราชการ สามารถท างานใหญ่ที่มีความสลับซับซ้อนได้อย่างมีประสิทธิภาพ (5) องค์การแบบระบบราชการมีหลักการที่ชัดเจนใช้เหตุใช้ผลย่อมดีกว่า องค์การแบบอื่น ๆ ที่ผู้น าสามารถใช้อารมณ์ หรืออิทธิพล หรือบารมีส่วนตัวได้ง่าย (6) ระบบราชการจะใช้ได้ผลเต็มที่ ต่อเมื่อน าไปใช้ในสังคมที่ระบบเศรษฐกิจ สังคมมีความเจริญก้าวหน้าพอสมควร และที่ส าคัญ ผู้ใช้ระบบราชการต้องสามารถควบคุมนั้นได้ มิฉะนั้นแล้วจะตกเป็นเหยื่อของระบบราชการ 2) ข้อเสียของระบบราชการ (1) ระเบียบ กฎเกณฑ์ ข้อบังคับต่าง ๆ ของระบบราชการท าให้คนต้องท าตาม ขั้นตอนกฎเกณฑ์ต่าง ๆ อย่างเคร่งครัดท าให้การท างานเกิดความล่าช้า และเต็มไปด้วยเอกสาร และสิ่งเหล่านั้นกลายเป็นเกราะก าบังอย่างดีของผู้ปฏิบัติ (2) ระบบราชการ มักเป็นองค์การขนาดใหญ่ จึงเป็นระบบการท างานที่ใหญ่โต เทอะทะมีงานจ านวนมากเต็มไปด้วย กฎเกณฑ์ ขั้นตอนและมีสายการบังคับบัญชาตามล าดับขั้น เป็นขนั้ๆแบบรวมศูนย์อ านาจอยู่ท่ผีู้บงัคบับญัชาระดบัสูง ถอืเป็นขอ้เสยีและท าให้เกิดปญัหา อย่างมากในทางปฏิบัติ (3) ระบบราชการ มองคนเป็นแค่วัตถุ สิ่งของ มนุษย์ที่ท างานในองค์การ จึงเป็น เพียงเฟืองตัวเล็ก ๆ ที่ไม่มีบทบาทอะไรเลยแต่ต้องตกอยู่ภายใต้การครอบง าขององค์การ ไม่ สามารถตัดสินใจท าอะไรได้นอก ไปจากที่องค์การวางไว้ให้ไม่มีที่เหลือให้คน ที่อยู่ในระบบได้มี โอกาสต่อสู้โต้แย้งคัดค้านในสิ่งที่เขาไม่เห็นด้วยกับผู้บังคับบัญชามองข้ามความต่อเนื่องของ ระบบอุปถัมภ์ในองค์การที่อาจน าไปสู่ความขัดแย้งและการฉ้อฉล

23 (4) ระบบราชการ เป็นรูปแบบของการจัดองค์การที่แข็งเหมือนกรงเหล็ก (Iron Cage) ขาดความยืดหยุ่นเพราะการท างานที่เน้นรูปแบบที่เป็นทางการเป็นลายลักษณ์อักษร ท า ให้เกิดความล่าช้า (5) ระบบราชการ ท าให้คนกลายเป็นหุ่นยนต์ไม่มคีุณค่าเพราะต้องรบัฟังค าสงั่ ผู้บังคับบัญชาอย่างเดียวท าให้ผู้ปฏิบัติงานและประชาชนทั่วไปขาดการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ (6) ระบบราชการไม่มีความรับผิดชอบ และเป็นตัวสร้างปญัหามากกว่า แก้ปญัหากลายเป็นวงจรแห่งความชั่วร้าย (Vicious Circle) เพราะวธิกีารแก้ไขปญัหาของระบบ ราชการคือ การออกกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับกฎเกณฑ์ค าสั่งต่าง ๆ ออกมามากเกินไปจนท า ให้ระบบราชการกลายเป็นอัมพาตท างานได้เพียงงานประจ า (Routine Work) เท่านั้น 1.11 สรุป การบริหาร (Administration) หมายถึง ความพยายามในการที่จะร่วมมือกันด าเนินงานของ หน่วยงานโดยหน่วยงานหน่ึงใหบ้รรลุตามเป้าหมายทว่ีางไว้ส่วนค าว่า การบริหารราชการ คือ กลไก ส าคัญและจ าเป็นของรัฐในการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนในด้านต่าง ๆ อาทิ การอ านวยความ สะดวก การรักษาความสงบเรียบร้อย เป็นต้น โดยที่การบริหารราชการจะต้องยึดหลักความมีเหตุมีผล ถูกต้องตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และนโยบาย และจะต้องมีการพัฒนา ปรับปรุงเพื่อให้ สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมต่าง ๆ ทั้งภายในและภายนอกประเทศ ทั้งนี้ ความส าคัญของการบริหารราชการ นั้นส าคัญทั้งต่อผู้ก าหนดนโยบายและผู้ที่น านโยบายไปสู่การ ปฏิบัติ รวมทั้งส าคัญต่อประชาชนผู้ที่รับบริการสาธารณะจากรัฐ หน้าที่ของระบบราชการจึงเกี่ยวข้อง กับการบริการประชาชน อ านาจหน้าที่ในการก าหนดกฎระเบียบ อ านาจหน้าที่ในการรวบรวมข้อมูล ความต้องการของประชาชน และอ านาจหน้าที่ในการน ากฎหมายและนโยบายไปปฏิบัติ ขณะที่ ทฤษฎีระบบราชการของ แมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) ที่เสนอว่าองค์การใน อุดมคติมีโครงสร้างการบริหารงานที่มีประสิทธิภาพ ประกอบไปด้วย หลักส าคัญ คือ หลักล าดับ ขั้น (Hierarchy) หลักการมุ่งสู่ผลส าเร็จ (Achievement orientation) หลักความสมเหตุสมผล (Rationality) หลักการท าให้เกิดความแตกต่างหรือความช านาญเฉพาะด้าน (Differentiation, Specialization) และหลักคุณสมบัติและความรู้ความสามารถของผู้ปฏิบัติงาน (Qualification, Competence) อีกทั้งยังได้อธิบายถึงการได้มาซึ่งอ านาจของบุคคล (Theory of Domination) ว่า การได้มาซึ่งอ านาจหน้าที่อย่างชอบธรรมของบุคคลในสังคมอาจมาจากแหล่งที่มาได้ 3 แหล่ง คือ อ านาจหน้าที่ตามประเพณี (Traditional Authority) อ านาจหน้าที่ตามบารมีนิยม (Charismatic Authority) และอ านาจหน้าที่ตามกฎหมาย (Legal or Rational Authority) ซึ่งเป็น กลไกการบริหารที่เหมาะสมกับทฤษฎีระบบราชการมากที่สุด

24

25 บทที่ 2 การบริหารราชการไทยสมัยสุโขทัย อยุธยา และธนบุรี วิวัฒนาการของการบริหารราชการไทย มีประวัติศาสตร์อันเก่าแก่และยาวนาน แม้ว่า หลักฐานเกี่ยวกับต้นก าเนิดของชาติไทยจะไม่สามารถยืนยันได้อย่างแน่ชัดว่า ชนชาติไทย อพยพมาจากที่ใด บ้างก็ว่ามาจากทางตอนใต้ของประเทศจีนแถบมณฑลยูนาน บ้างก็ว่ามีรกราก อยู่ในแผ่นดินสุวรรณภูมิแห่งนี้ จนกระทั่งมีการศึกษาค้นคว้าทางประวัติศาสตร์และโบราณคดี ปรากฏหลักฐานที่บ่งบอกว่ามีอาณาจักรอื่นเกิดขึ้นหลายอาณาจักรอยู่ก่อนแล้ว ทั้งในเขต ภาคเหนือ ภาคกลาง ภาคใต้ และภาคตะวันออกเฉียงเหนือ เช่น อาณาจักรหริภุญไชย ทาง ภาคเหนือ อาณาจักรนครชัยศรี ทางตะวันตกของลุ่มแม่น ้าเจ้าพระยา เป็นต้น ซึ่งการศึกษา วิวัฒนาการของการบริหารราชการไทย มักจะเริ่มต้นตั้งแต่ประเทศไทยตั้งอาณาจักรที่มั่นคงและ มีข้อมูลหลักฐานปรากฏเกี่ยวกับการเมืองการปกครองไทยและการบริหารราชการ ซึ่ง “สุโขทัย” นับเป็นอาณาจักรแรกที่มีหลักฐานทางประวัติศาสตร์ที่ค่อยข้างชัดเจนและสืบค้นได้ เราจึงมักจะ เริ่มต้นศึกษาที่อาณาจักรสุโขทัย คือ ช่วงปลายพุทธศตวรรษที่ 18 เป็นจุดก าเนิดการศึกษา ประวัติศาสตร์ของไทย โดยในบทนี้ได้แบ่งการศึกษาวิวัฒนาการของการบริหารราชการไทย เพื่อให้ง่ายต่อการศึกษา คือ สมัยอาณาจักรสุโขทัย (พ.ศ. 1765–1893) สมัยอาณาจักรอยุธยา (พ.ศ. 1893–2310) และสมัยอาณาจักรธนบุรี(พ.ศ. 2310–2325) โดยมีรายละเอียด ดังนี้ 2.1 การบริหารราชการไทยสมยัสโุขทยั(พ.ศ. 1765 - 1893) อาณาจักรสุโขทัยก่อตั้งขึ้นประมาณ พ.ศ. 1765 โดยพ่อขุนศรีอินทราทิตย์ (พ่อขุนบาง กลางหาว) ซึ่งมีพระมเหสี คือ นางเสือง มีพระราชโอรส 3 พระองค์ พระราชธิดา 2 พระองค์ โดย พ่อขุนศรีอินทราทิตย์ ทรงได้ประกาศตนเป็นอิสระจากอาณาจักรเขมร สถาปนาราชวงศ์พระร่วง และทรงสถาปนาอาณาจักรสุโขทัยขึ้นมา โดยได้ขยายเขตการปกครองออกไปอย่างกว้างขวาง กระทั่งพ่อขุนศรีอิทราทิตย์สวรรคต และพ่อขุนบาลเมืองทรงครองราชย์สืบต่อมา จนถึงปี พ.ศ. 1820 จึงสวรรคต จนถึงสมัยของการขึ้นครองราชย์ของพ่อขุนรามค าแหง พระมหากษัตริย์องค์ที่ 3 แห่งอาณาจักรสุโขทัย ซึ่งขณะนั้นมีพระชนมายุได้ 38 พรรษา ซึ่งข้อมูลหลักฐานเกี่ยวกับ การเมืองการปกครองและการบริหารราชการของอาณาจักรสุโขทัย ได้ปรากฏข้อมูลในหลักศิลา จารึกที่สันนิษฐานว่าจัดท าขึ้นในช่วงปีพ.ศ. 1822–1842 จากหลักฐานที่มีอยู่เชื่อว่า อาณาจักร สุโขทัยมีขนาดไม่ใหญ่โตนัก โดยมีอาณาเขต ดังนี้(ดนัย ไชยโยธา, 2548: 26) ทิศใต้ มีขอบเขตถึงเมืองนครชุม เมืองพระบาง ทิศตะวันออก มีขอบเขตถึงเมืองสองแคว เมืองสระหลวง ทิศตะวันตก มีขอบเขตถึงเมืองตาก ทิศเหนือ มีขอบเขตถึงเมืองศรีสัชนาลัย เมืองทุ่งยั้ง

26 ภาพที่ 2.1 พ่อขุนศรีอินทราทิตย์ ที่มา: กลุ่มงานข้อมูลสารสนเทศและการสื่อสาร ส านักงานจังหวัดสุโขทัย (2541) ขณะที่รูปแบบของปฏิสัมพันธ์ของราษฎรในอาณาจักรสุโขทัยและปฏิสัมพันธ์ระหว่าง ราษฎรกับผู้ปกครองนั้นมีลักษณะเป็นธรรมชาติ และเป็นกันเองเสมือนราษฎรทุกคนเป็นสมาชิก ในครอบครัวเดียวกัน อาจกล่าวได้ว่า อาณาจักรสุโขทัยใช้การจัดระบบการปกครองโดยอาศัย พื้นฐานการปกครองแบบครอบครัว หรือที่เรียกว่า “พ่อปกครองลูก (paternalism)” หรือระบบ “พ่อขุน” ซึ่งเน้นการอยู่ร่วมกันในสังคมแบบเครือญาติ หรือบุคคลในครอบครัว ช่วยเหลือพึ่งพา กนัในสงัคมแบบ ถ้อยทีถ้อยอาศยัหากเกิดปญัหาความขดแย้งขึ้นพระมหากษัตริย์ในฐานะ ั “พ่อ” ก็จะออกมาตัดสินคดีความด้วยพระองค์เอง ในด้านกิจกรรมทางสังคม การเมือง และการบริหารราชการแผ่นดิน นั้นยังไม่ สลับซับซ้อน ราษฎรสามารถบริหารกิจกรรมทางด้านการผลิตและการกระจายผลผลิตทาง การเกษตรภายในชุมชนที่ตนเองอาศัยอยู่ได้ ด้วยตนเอง สังคมในยุคนี้จึงเป็นสังคมที่ราษฎรมี ชีวิตความเป็นอยู่อย่างเรียบง่าย ส่วนกิจกรรมของรัฐเน้นการเกณฑ์แรงงานเป็นครั้งคราว โดยเฉพาะการท าสงคราม การก่อสร้าง หรือด้านการสาธารณูปโภค เป็นต้น (พรีสทิธิ์ค านวณ ศลิป์และ ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา, 2559: 1-2) ในสมัยพ่อขุนรามค าแหงได้มีการแผ่ขยายอาณาเขตกว้างขวางออกไป ทิศเหนือจดเมือง ล าพูน ทิศตะวันออกเฉียงเหนือจดเทือกเขาดงพญาเย็นและภูเขาพนมดงรัก ทิศตะวันตกถึงเมือง หงสาวดี ทางใต้ลงไปถึงแหลมมลายู มีกษัตริย์ปกครองเป็นเอกราชติดต่อกันมา 6 พระองค์ อาณาจักรสุโขทัยได้มอบมรดกทางด้านภาษาไทย ศาสนาพุทธหินยาน ลิทธิลังกาวงศ์ ขนบธรรมเนียมประเพณี เทคนิควิทยาการ และศิลปกรรมแขนงต่าง ๆ แก่อาณาจักรไทยในยุค หลัง สันนิษฐาน ว่าอาณาจักรสุโขทัยได้น าเอาความเจริญของนครรัฐไทยต่าง ๆ มาปรุงแต่ง สร้างสรรค์ให้เป็นแบบฉบับของวัฒนธรรมไทย การก าเนิดของอาณาจักรสุโขทัยจึงเป็นประดุจ อรณุรงุ่ของวฒันธรรมไทย ซง่ึไดร้บัการสรา้งสรรคส์บืสานต่อมาจนถงึปจัจบุนั อาณาจักรสุโขทัยเสื่อมลงและตกเป็นเมืองขึ้นของกรุงศรีอยุธยา สมัยพญาไสลือไทย ซึ่ง ท าสงครามปราชัยแก่พระบรมราชาที่ 1 แห่งกรุงศรีอยุธยาในปี พ.ศ. 1921 แต่กษัตริย์ราชวงศ์

27 พระร่วงยังปกครองในฐานะประเทศราชติดต่อมาอีก 2 พระองค์จึงสิ้นสุดราชวงศ์ใน พ.ศ. 1981 (วิศิษฐ์ ทวีเศรษฐ, สุขุม นวลสกุล และวิทยา จิตนุพงศ์, 2554: 25) หากพิจารณาหลักฐานจากต านานและหลักศิลาจารึกในสมัยสุโขทัยแล้ว พบว่า ประวัติศาสตร์สุโขทัยออกได้เป็น 2 ช่วงส าคัญ ได้ดังนี้ (วิไลเลขา ถาวรธนสาร, 2542: 3) ช่วงแรก คือ สมัยต านาน ประมาณระยะเวลาตั้งแต่พุทธศตวรรษที่ 4 จนถึงประมาณ พุทธศตวรรษที่ 17 ข้อมูลเกี่ยวกับประวัติศาสตร์ของสุโขทัยช่วงนี้ยังไม่สมบูรณ์และกระท าโดย การสันนิษฐานจากเรื่องราวที่บันทึกไว้อย่างไม่ปะติดประต่อในต านาน เช่น ต านานเมืองเหนือ ข้อสันนิษฐานเกี่ยวกับประวัติศาสตร์สุโขทัยในช่วงดังกล่าว สามารถสรุปได้ว่า มีการก่อสร้างขึ้น ในบริเวณที่จะเจริญเป็นอาณาจักรสุโขทัย ต่อมา ประมาณตั้งแต่พุทธศตวรรษที่ 4 ต านานเมือง เหนือระบุว่า มีฤๅษีมาสร้างเมืองเช่น เมืองศรีสัชนาลัย เมืองสุโขทัย เมืองก าโพชนคร เมืองพิชัย และมีกษัตริย์ปกครองที่ศรีสัชนาลัยอันเป็นเมืองศูนย์กลาง ในระยะเวลาใกล้เคียงกันนี้ สุโขทัยถูก รุกรานโดยพระเจ้าศรีธรรมไตรปิฎก จากเชียงแสน เจ้านายราชวงศ์สุโขทัยได้อภิเษกกับพระเจ้า ศรธีรรมไตรปิฎก สนันิษฐานว่าต่อมา ฝ่ายเจา้นายไทยใหญ่ทางเหนือได้ลงมาปกครองที่สุโขทัย และสร้างเมืองใหม่เพิ่มขึ้นอีกดังเช่นเมืองพิษณุโลก พระยาประชากิจกงจักร ผู้เขียนพงศาวดาร โยนกมีความเห็นว่า เหตุการณ์ที่พระศรีธรรมไตรปิฎกมารุกรานสุโขทัยนี้ อาจตรงกับเรื่องราวของ เชื้อสายพระเจ้าพรหม ที่ลงมาสร้างเมืองใหม่ที่ก าแพงเพชรในสมัยพุทธศตวรรษที่ 16 ก็ได้ ช่วงที่สองของประวัติศาสตร์สุโขทัย คือ สมัยศิลาจารึก ประมาณตั้งแต่พุทธศตวรรษที่ 18 จารึกหลักที่ 2 หรือที่เรียกกันในอีกชื่อหนึ่งว่า จารึกวัดศรีชุม ได้กล่าวถึงการก่อตั้งอาณาจักร สุโขทัยไว้อย่างสังเขปว่า พ่อขุนศรีนาวน าถุม เป็นกษัตริย์ครองศรีสัชนาลัย-สุโขทัย เมื่อสิ้น รัชกาลพ่อขุนศรีนาวน าถุมแล้ว มีเหตุการณ์บางอย่างเกิดขึ้นท าให้ขอม สบาด และโขลญล าพง ยึดเมืองศรีสัชนาลัยและเมืองสุโขทัยไว้ได้ พ่อขุนผาเมืองและพระสหายของพระองค์ คือ พ่อขุน บางกลางหาวจึงร่วมมือกันยกกองทัพมาปราบขอมสบาดและโขลญล าพง จนได้รับชัยชนะ หลังจากนั้นพ่อขุนผาเมืองได้อภิเษกพ่อขุนบางกลางหาวขึ้นเป็นกษัตริย์สุโขทัย เฉลิมพระนาม ว่า “ศรีอินทรบดินทราทิตย์” 2.1.1 ลกัษณะการบริหารราชการสมยัสโุขทยั กรุงสุโขทัยในระยะแรกเริ่มใช้รูปแบบการปกครองที่เรียกว่า พ่อปกครองลูก หรือปิตุ ราชาธิปไตย ซึ่งมีลักษณะส าคัญดังนี้(สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาด ารงราชานุภาพ, 2494: 15-18 อ้างถึงใน จรูญ สุภาพ, 2525) (1) พ่อขุน ซึ่งมีฐานะเป็นผู้ปกครองมีอ านาจสูงสุด เด็ดขาด (2) พ่อขุน ใช้อ านาจสูงสุด เด็ดขาดทม่ีอีย่ใูนการปกครองไพร่ฟ้าประชาชน บนพน้ืฐาน ของความรักความเมตตา ความอาทรที่มีต่อบุตร (3) ความสมัพนัธร์ะหว่างผปู้กครองกบัไพรฟ่ ้าประชาชนทอ่ีย่ภูายใตก้ารปกครอง ตงั้อยู่ บนพื้นฐานของความเท่าเทียมกัน ผู้ปกครองและผู้อยู่ใต้การปกครองต่างมีฐานะเป็นมนุษย์

28 เหมอืนกนัแต่มหีน้าทต่ี่างกนัคอืผูป้กครองมหีน้าทป่ีกป้องคุ้มครองภัยให้ผู้อยู่ใต้การปกครอง ด ารงชีวิตอยู่ด้วยความผาสุก ผู้อยู่ใต้การปกครองจึงมีหน้าที่ต้องเคารพ เช่อืฟัง และปฏบิตัติาม ค าสั่งของผู้ปกครองอย่างสงบ ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ปกครองกับผู้อยู่ใต้ปกครองจึงมีสภาพ เหมือนกับความสัมพันธ์ของสมาชิกในครัวเรือนเดียวกัน ผู้เป็นหัวหน้าครอบครัวคือ บิดามี อ านาจปกครองบุตรหลานซง่ึเป็นสมาชกิในครวัเรอืน บดิามหีน้าทป่ีกป้องคุม้ครองภยัเลย้ีงดูให้ บุตรหลานมีชีวิตอยู่ด้วยความสงบสุข บุตรหลานซึ่งเป็นสมาชิกในครัวเรือนย่อมมีหน้าที่ ตอบสนองบดิา ดว้ยการใหค้วามเคารพนบัถอืเช่อืฟังคา สอนและปฏบิตัติาม (4) ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ปกครองกับผู้อยู่ใต้การปกครองเป็นไปอย่างใกล้ชิด เปรียบ ประดุจสมาชิกในครัวเรือนเดียวกัน ส่วนโครงสร้างทางสังคม ชนชั้นในเมืองสุโขทัยมีเพียง 2 ชนชั้นใหญ่ๆ คือ ชนชั้น ปกครอง ซึ่งประกอบด้วย กษัตริย์ พระบรมวงศานุวงศ์ ขุนนางและข้าราชการ อาจรวมถึง พระสงฆ์ด้วย อีกชนชั้นหนึ่งคือ ชนชั้นผู้ถูกปกครอง ซึ่งประกอบด้วย สามัญชนหรือไพร่ และ ทาส (ลิขิต ธีรเวคิน, 2544: 19-20) สุโขทัยเป็นอาณาจักรที่ไม่ใหญ่โตและมีจ านวนประชากรไม่มาก พระมหากษัตริย์ของ สุโขทัยในระยะเริ่มต้นจึงทรงปกครองดูแลประชาชนได้อย่างใกล้ชิดเสมือนพ่อปกครองลูก มีการ จ าลองลักษณะครอบครัวมาใช้ในการปกครอง ซึ่งเน้นการอยู่ร่วมกันในสังคมแบบเครือญาติ หรือ บุคคลในครอบครัว ช่วยเหลือพึ่งพากันในสังคมแบบถ้อยทีถ้อยอาศัย หากเกิดปญัหาความ ขัดแย้งขึ้น พระมหากษัตริย์ในฐานะ “พ่อ” ก็จะออกมาตัดสินคดีความด้วยตนเอง แต่ ขณะเดยีวกนักษตัรยิย์ ่อมมสีทิธขาดเหนือชีวิตของประชาชนด้วยเช่นกัน ดังนั้น การปกครอง ิ์ ของสุโขทัยจึงถือได้ว่าเป็นแบบ สมบูรณาญาสิทธิราชย์ เนื่องจากอ านาจสูงสุดในการปกครอง รวมอยู่ที่พ่อขุนพระองค์เดียว โดยพ่อขุนไม่จ าเป็นต้องรับผิดชอบต่อประชาชน อย่างไรก็ตามใน สมัยสุโขทัยพ่อขุนเกือบทุกพระองค์ มีลักษณะการใช้อ านาจเป็นการใช้อ านาจแบบให้ความ เมตตาและให้เสรีภาพแก่ราษฎรตามสมควร หรืออาจเรียกว่าเป็นกษัตริย์แบบ ปิตุราชา หรือ การปกครองแบบพ่อปกครองลูก (paternalism) ซึ่งสังเกตได้จากพระมหากษัตริย์ในยุคต้นของ สุโขทัยมีค าน าหน้าพระนามว่า “พ่อขุน” สุโขทัยมีความเจริญรุ่งเรืองมากที่สุดในสมัยพ่อขุนรามค าแหง ซึ่งได้เปลี่ยนแปลงเป็น อาณาจักรที่มีอาณาเขตกว้างใหญ่ไพศาลด้วยพระบรมเดชานุภาพ หลังจากสุโขทัยได้เคยเสีย อาณาจักรน่านเจ้า ให้แก่กุบไลข่าน ในปี พ.ศ. 1797 ซึ่งการขยายอาณาเขตของพ่อขุน รามค าแหงเป็นการใช้ก าลังทางการทหารและความสัมพันธ์ทางเครือญาติ โดยอาณาจักรสุโขทัย มีอาณาเขตทิศเหนือติดเมืองล าพูน ทิศตะวันออกเฉียงเหนือติดเทือกเขาดงพญาเย็นและภูเขา พนมดงรัก ทิศตะวันตกติดเมืองหงสาวดี และทิศใต้ติดแหลมมลายู

29 ภาพที่ 2.2 พ่อขุนรามค าแหงมหาราช ที่มา: ผู้จัดการออนไลน์(2564) ลักษณะการปกครองดังที่กล่าวมานั้น ปรากฏหลักฐานในศิลาจารึกจากการค้นคว้าของ สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาด ารงราชานุภาพ ซึ่งพระองค์อธิบายไว้ว่า (สมเด็จพระ เจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาด ารงราชานุภาพ, 2494: 101-102 อ้างถึงใน จรูญ สุภาพ, 2525) “แม้พระอัธยาศัยส่วนพระองค์ของพระเจ้ารามค าแหง ก็ผิดกับพระเจ้าแผ่นดิน พระองค์อื่น เช่น โปรดทรงสมาคมกับไพร่บ้านพลเมือง อย่างฝรั่งเรียกว่า เดโม แครทิค (democratic) เป็นต้นว่า ถ้าใครทูลรอ้งทุกขเ์ม่อืใด กอ็นุญาตใหเ้ขา้เฝ้า ได้ไม่เลือกหน้า แม้จนเวลากลางคืนก็มีกระดิ่งแขวนไว้ที่ประตูพระราชวัง ส าหรับสั่นส่งเสียงให้ทรงทราบว่ามีผู้จะทูลร้องทุกข์ แล้วเอาเป็นพระราชธุระ สอดส่องในการช าระถ้อยความให้เป็นยุติธรรม ให้ราษฎรสมบูรณ์พูนสุข ประกอบด้วยมีเสรีภาพทั่วไป กรุงสุโขทัยเมื่อรัชกาลพระเจ้ารามค าแหงจึง เจริญรุ่งเรืองยิ่งกว่ารัชกาลอื่น ทั้งแต่ก่อนและภายหลังสืบมา ควรนับในเรื่อง พงศาวดารกรุงสุโขทัยเป็นสมัยอันหนึ่ง แม้เพียงรัชกาลเดียวเรียกว่า “สมัย รุ่งเรืองถึงที่สุด” และควรเฉลิมพระเกียรติพระเจ้ารามค าแหงไว้ในพงศาวดารว่า “พระเจ้ามหาราช” พระองค์หนึ่งของเมืองไทยด้วยประการฉะนี้” ในรัชสมัยพ่อขุนรามค าแหงมหาราช ได้ทรงสร้างพระแท่นมนังคศิลาประดิษฐานไว้กลาง ดงตาลส าหรับประทับว่าราชการกับโปรดให้แขวนกระดิ่งไว้ที่ประตูพระราชวังเมื่อประชาชนผู้ใด มีเรื่องทุกข์ก็ไปสั่นกระดิ่งนั้นเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเข้าร้องทุกข์ได้โดยตรงต่อ พระมหากษัตริย์ผู้ปกครอง (โภคิน พลกุล, 2538: 4) เป็นการปกครองแบบประเพณีไทยซึ่ง ยึดถือกันแต่ดั้งเดิม การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลางในสมัยสุโขทัยจะใช้วิธีอย่างไรไม่ ปรากฏแน่ชดัแต่จะถอืเอาการป้องกนั ประเทศเป็นหลกัพระเจา้แผ่นดนิทรงปฏบิตัริาชการด้วย พระองค์เอง ทรงเป็นธุระในราชการบริหารทั้งหลายตลอดราชการที่เกี่ยวกับความยุติธรรม (ประยูร กาญจนดุล, 2495: 142)

30 ลักษณะการบริหารราชการของอาณาจักรสุโขทัย สามารถอธิบายโดยสรุปได้ ดังนี้ (1) การบริหารแบบพ่อปกครองลกู (Paternalism) พระมหากษัตริย์เปรียบเสมือนพ่อ ข้าราชบริพารและประชาชนเปรียบเสมือนลูก ประชาชน มีความทุกข์ยากสามารถร้องทุกข์ต่อพระมหากษัตริย์โดยตรงเพื่อให้ทรงวินิจฉัยและตัดสินข้อพิพาท และลงโทษผู้ที่กระท าความผิด ซึ่งเป็นภาระหน้าที่ของ “พ่อขุน” คือ การดูแล ท านุบ ารุง และรักษา ความสงบเรียบร้อยแก่ประชาชนที่อยู่ในการปกครอง โดยการบริหารแบบพ่อปกครองลูก (Paternalism) มีลักษณะที่ส าคัญ 4 ประการ ได้แก่ (1) พ่อขุน ซึ่งมีฐานะเป็นผู้ปกครอง เป็นผู้มี อ านาจสูงสุด เด็ดขาด (2) พ่อขุน ปกครองไพร่ฟ้าประชาชนบนพ้นืฐานของความรกัความเมตตา ความอาทรที่บิดามีต่อบุตร ประกอบการใช้อ านาจของพ่อขุนอยู่ภายในกอบของทศพิธราชธรรม และ ธรรมอันดีงามทั้งปวง (3) ความสมัพนัธ์ระหว่างผู้ปกครองกับไพร่ฟ้าประชาชนท่ีอยู่ภายใต้การ ปกครอง ตั้งอยู่บนพื้นฐานของความเท่าเทียมกัน และ (4) ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ปกครองกับผู้อยู่ ใต้การปกครองเป็นไปอย่างใกล้ชิด ทั้งนี้ เพราะประเทศยังมีอาณาเขตไม่กว้างขวางใหญ่โตนัก (สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาด ารงราชานุภาพ, 2505: 10อ้างถึงใน จรูญ สุภาพ, 2525) (2) การบริหารแบบกระจายอา นาจ (Decentralization) พื้นฐานการขยายตัวของเมืองมีลักษณะเป็นความสัมพันธ์ฉันพี่น้อง พระมหากษัตริย์ กระจายอ านาจการปกครองตนเองให้หัวเมืองต่าง ๆ แต่ต้องส่งส่วยหรือเครื่องบรรณาการ เกณฑ์คนหรือส่งเสบียงมาช่วยรบตามค าสั่งของพระมหากษัตริย์ ไม่ปรากฏรูปแบบทางการ บริหารที่แบ่งแยกหน้าที่แน่นอน อาจเป็นคนอื่นซึ่งได้รับแต่งตั้งให้กินเมืองก็ได้ แต่บรรดาเมือง หลักที่เป็นเมืองส าคัญ มักจะคงความสัมพันธ์แบบเมืองพี่เมืองน้องไว้ เมื่อพี่ขยายตัวต่างมี ลักษณะเบ็ดเสร็จในตัวเอง เลี้ยงตัวเองได้ หรืออาจเป็นเมืองเสริมส่งอ านาจเมืองใหญ่ ลักษณะ เช่นนี้เป็นพื้นฐานของการปกครองของอาณาจักรสุโขทัย เป็นการปกครองแบบกระจายอ านาจ กล่าวคือ กระจายอ านาจจากศูนย์กลางไปสู่เมืองต่าง ๆ โดยแบ่งอาณาจักรออกเป็นหัวเมือง ชั้นในและหัวเมืองชั้นนอก (3) การบริหารคล้ายประชาธิปไตย (Democratic) การบริหารในสมัยสุโขทัย มีลักษณะของการบริหารคล้ายกับหลักการพื้นฐานของรัฐใน ระบอบประชาธิปไตย อาทิ หลักเสมอภาค โดยประชาชนในสุโขทัย มีความเสมอภาคที่จะได้รับ การบ าบัดทุกข์บ ารุงสุข หลักเสรีภาพ ประชาชนในสุโขทัยต่างสามารถการประกอบอาชีพ ค้าขาย ทรัพย์สิน การเรียกร้องความยุติธรรม และหลักภราดรภาพ คือ การให้ความช่วยเหลือ กันฉันพี่น้อง โดยเฉพาะลักษณะของการปกครองที่มีฐานความเชื่อมาจากความสัมพันธ์ใน ครัวเรือนที่มีบิดาเป็นผู้ปกครอง นอกเหนือจากรูปแบบการปกครองที่มีลักษณะแบบพ่อปกครองลูกแล้ว การเมืองการ ปกครองของสุโขทัยยังสะท้อนให้เห็นถึงการเป็นเมืองแห่งเสรีภาพ ดังที่ปรากฏหลักฐานจากหลัก ศิลาจารึกซึ่งมีข้อความว่า “ใครจักใคร่ค้าช้างค้า ใครจักใคร่ค้าม้าค้า ใครจักใคร่ค้าเงือน (เงิน) ค้า ทองค้า” (ลิขิต ธีรเวคิน, 2544: 18)

31 (4) ลักษณะการปกครองแบบธรรมราชา (King of Righteousness) การปกครองในรูปแบบพ่อปกครองลูก (Paternalism) ปรากฏเฉพาะในช่วงต้นของ อาณาจักร เพราะต่อมาลักษณะของการปกครองไปสู่กษัตริย์แบบธรรมราชา ( King of Righteousness) อันหมายถึงพระมหากษัตริย์ ผู้มีธรรมหรือพระราชาผู้ปฏิบัติธรรมตามหลัก แห่งพระพุทธศาสนา ราชาผู้ทรงใช้ธรรมะในการปกครองประชาชน ซึ่งลักษณะการปกครองแบบ นี้มีพื้นฐานมาจากความเชื่อในหลักธรรมของพระพุทธศาสนา พระมหากษัตริย์จะต้องส่งเสริม พระพุทธศาสนา มีการอบรมสั่งสอนให้ประชาชนอยู่ในศีลธรรมอันดี ซึ่งเชื่อกันว่าราชาที่ดี ที่ สามารถปกครองอาณา ประชาราษฎรได้ร่มเย็นเป็นสุข บ้านเมืองอุดมสมบูรณ์และเจริญรุ่งเรือง จะต้องเป็นผู้ที่ทรงไว้ซึ่งหลักธรรมค าสอน โดยเฉพาะหลักทศพิธราชธรรมลักษณะดังกล่าวจึง ส่งผลให้ กษัตริย์เป็นผู้มีคุณธรรม น่าเลื่อมใส จนได้รับฉันทานุมัติจากประชาชนให้ท าหน้าที่ ปกครอง พระมหากษัตริย์แบบธรรมราชาจึงเปรียบเสมือนพระโพธิสัตว์ (จักษ์ พันธ์ชูเพชร, 2545: 7; กิตติวัฒน์ รัตนดิลก ณ ภูเก็ต, 2552: 114) ภายหลังสิ้นรัชกาลของพ่อขุนรามค าแหงมหาราช รูปแบบการปกครองเริ่มมีการ เปลี่ยนแปลงอย่างชัดเจน พระมหากษัตริย์องค์ต่อมา ค าน าหน้าพระนามเปลี่ยนจาก “พ่อขุน” มา เป็น “พญา” ได้แก่ พญาเลอไท พญางั่วน าถม และเมื่อสิ้นสุดรัชสมัยของพญางั่วน าถม และ เริ่มต้นยุคสมัยการปกครองของพระมหาธรรมราชาที่ 1 (พระยาลิไท) รูปแบบการปกครองของ อาณาจักรสุโขทัยจากพ่อปกครองลูกก็เปลี่ยนมาใช้รูปแบบการปกครองใหม่อย่างชัดเจนคือ รูปแบบการปกครองแบบธรรมราชา อีกทั้ง ค าน าหน้าพระนามของพระมหากษัตริย์นับตั้งแต่ พระยาลิไทขึ้นครองราชย์เป็นต้นมา จนกระทั่งถึงยุคของพระยาบรมบาล ซึ่งเป็นพระมหากษัตริย์ องค์สุดท้ายของอาณาจักรสุโขทัยได้ขึ้นต้นว่า พระมหาธรรมราชา ทุกพระองค์ ค าว่า ธรรมราชา หมายถึง แนวทางที่ใช้พุทธธรรมเป็นสิ่งก าหนดเงื่อนไขอันเป็นคุณค่า ส าคัญส าหรับผู้ปกครองพึงปฏิบัติ พุทธธรรมที่เป็นหลักในการจัดการปกครองมีหลายประการ อาทิราชสังคหวัตถุ 4 ประการ จักรวรรดิวัตร 12 ประการ และหลัดธรรมที่นับว่าส าคัญอย่างยิ่ง คือ ทศพิธราชธรรม 10 ประการ ซึ่งหมายถึง จริยวัตรที่พระเจ้าแผ่นดินควรประพฤติเป็น หลักธรรมประจ าพระองค์หรือคุณธรรมของผู้ปกครองบ้านเมือง มี 10 ประการ ดังนี้(ดนัย ไชย โยธา, 2548: 37-41) (1) ทาน เป็นการบ าเพ็ญตนเป็นผู้ให้ โดยมุ่งปกครองเพื่อให้เขาได้ มิใช่เพื่อเอาจากเขา เอาใจใส่ อ านวยการจัดสรรความสงเคราะห์ให้ประชาราษฎร์ได้รับประโยชน์สุข ความสะดวก ความปลอดภัย ให้ความช่วยเหลือแก่ผู้เดือดร้อนประสบทุกข์และให้ความสนับสนุนผู้ท าความดี (2) ศีล คือรักษาความสุจริต ประพฤติดี ส ารวมกายและวาจา ประกอบการสุจริต รักษา กิตติคุณ ประพฤติให้ควรเป็นตัวอย่างและเป็นที่เคารพนับถือของประชาราษฎร์ มิให้มีข้อที่ผู้ใด จะดูแคลน

32 (3) ปริจจาคะ คือการบ าเพ็ญกิจด้วยเสียสละ สามารถเสียสละความสุขส าราญ บริจาค พระราชทรัพย์ ตลอดจนชีวิตของตนได้เพื่อประโยชน์สุขของประชาชนและความสงบเรียบร้อย ของบ้านเมือง (4) อาชชวะ คือการปฏิบัติภาระโดยซื่อตรง ปฏิบัติภารกิจโดยสุจริต มีความจริงใจ ไม่ หลอกลวงประชาชน (5) มัททวะ คือการทรงความอ่อนโยนเข้าถึงคน มีอัธยาศัยไม่เย่อหยิ่งหยาบคาย กระด้างถือองค์ มีความสง่าเกิดแต่ท่วงทีกิริยาสุภาพนุ่มนวล ละมุนละไม ควรได้รับความภักดีแต่ มีขาดความย าเกรง (6) ตปะ คือการก าจัดความเกียจคร้านและความชั่ว มิให้กิเลสตัณหาเข้ามาครอบง าย ่ายี จิตใจ ระงับยับยั้งข่มใจได้ ไม่ยอมให้หลงใหลหมกหมุ่นในความสุขส าราญและความปรนเปรอ มี ความสม ่าเสมอ มุ่งมั่นบ าเพ็ญเพียร ท ากิจให้บริบูรณ์ (7) อักโกธะ คือการยึดถือเหตุผลไม่ลุอ านาจความโกรธ ไม่เกรี้ยวกราด ไม่วินิจฉัยความ และการกระท าต่าง ๆ ด้วยอ านาจความโกรธ มีเมตตาประจ าใจไว้ระงับความเคืองขุ่น วินิจฉัย ความ และกระท าการด้วยจิตอันสุขุมราบเรียบตามธรรม (8) อวิงหิงสา มีอหิงสาน าร่มเย็น ไม่หลงระเริงอ านาจ ไม่บีบคั้นกดขี่ เช่น เก็บภาษีอย่าง ขูดรีด หรือเกณฑ์แรงงานเกินขนาด มีความเมตตา ไม่หาเหตุเบียดเบียนลงโทษอาญาแก่ ประชาราษฎร์ผู้ใดโดยอาศัยความอาฆาตเกลียดชัง (9) ขันติ คือการอดทนต่องานที่ตรากตร า อดทนต่อโลภะความอยากได้ในทางทุจริต ต่อ โทสะความโกรธเคืองจนถึงพยาบาทมุ่งร้าย ต่อโมหะความหลงงมงายเพราะได้ประสบอารมณ์ที่ ยั่วให้เกิด เมื่อมีอารมณ์มาประสบยั่วให้เกิดอยากได้อยากล้างผลาญ อยากเบียดเบียนก็อดทนไว้ ไม่หมดก าลังใจ ไม่ยอมละทิ้งกิจกรณีที่บ าเพ็ญโดยชอบธรรม (10) อวิโรธนะ คือการถือประโยชน์สุขความดีงามของรัฐและราษฎรเป็นที่ตั้ง อันใด ประชาราษฎร์ปรารถนาโดยชอบธรรมก็ไม่ขัดขืน การใดจะเป็นไปโดยชอบธรรมเพื่อประโยชน์ สุขของประชาชนก็ไม่ขัดขวาง วางพระองค์เป็นหลักหนักแน่นในธรรม คงที่ ไม่มีความเอนเอียง หวั่นไหวเพราะถ้อยค าที่ดีร้าย ลาภสักการะ สถิตมั่นในธรรม ทั้งส่วนยุติธรรมคือ ความเที่ยง ธรรมและส่วนนิติธรรม คือ ระเบียบแบบแผนหลักการปกครองตลอดจนขนบธรรมเนียมและ ขนบประเพณีไม่ปฏิบัติให้เคลื่อนคลาดวิบัติไป หากจะพจิารณาถงึปจัจยัส าคญัท่ท าให้พระมหาธรรมราชาที่ ี 1 ต้องริเริ่มเปลี่ยนแปลง รูปแบบการปกครองจากปิตุราชาธิปไตยมาเป็นแบบธรรมราชานั้น ก็เนื่องจากสภาพแวดล้อม ของเมืองสุโขทัยที่เปลี่ยนแปลงไปทั้งขนาดของอาณาเขตที่เพิ่มขึ้นจากสมัยของพ่อขุน รามค าแหง แต่กองทัพของพระมหาธรรมราชาที่ 1 ไม่ได้มีความเข้มแข็งเท่ากับสมัยพ่อขุน รามค าแหง มีผลท าให้เกิดความแตกแยกในหมู่เมืองต่าง ๆ ของสุโขทัย จ านวนประชากรที่มีมาก ขน้ึ ปญัหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นมีความสลับซับซ้อนมากกว่าในอดีต จึงจ าเป็นต้องใช้พุทธศาสนาเป็น เคร่อืงมอือกี ประการหน่ึงในการแก้ไขปญัหาทางการเมอืงท่เีกดิขน้ึควบคู่กับการใช้ก าลังทหาร

33 โดยพระมหาธรรมราชาที่ 1 ได้ทรงเสริมสร้างบุคลิกภาพของพระองค์ให้เป็นที่ยอมรับของ ประชาชนในสุโขทัยและบรรดาหัวเมืองต่าง ๆ ด้วยการเป็นกษัตริย์แบบธรรมราชา ซึ่งถือเป็น กษัตริย์ในอุดมคติคือ ผู้ทรงคุณสมบัติและมีพระจริยวัตรเยี่ยงพระพุทธองค์ นับเป็นการพัฒนา ทางการเมืองที่ซับซ้อนก้าวหน้ายิ่งขึ้นของสุโขทัย (ลิขิต ธีรเวคิน, 2544: 17) 2.1.2 โครงสร้างการจดัระเบียบบริหารราชการสมยัสุโขทยั โครงสร้างการจัดระเบียบการบริหารราชการในสมัยสุโขทัย มีลักษณะเป็นการแบ่งเขต การปกครองออกเป็นราชธานีกับหัวเมืองต่าง ๆ โดยอาศัยการกระจายอ านาจเพื่อให้เกิดความ สะดวกในการบริหารปกครอง โดยอาณาจักรสุโขทัยจัดระบบโครงสร้างทางการบริหารราชการ โดยแบ่งออกเป็น 4 ส่วน ได้แก่ ราชธานี และหัวเมืองที่รายรอบ แบ่งออกเป็น หัวเมืองอุปราช หรือเมืองลูกหลวงหรือเมืองหน้าด่าน หัวเมืองชั้นนอกหรือเมืองพระยามหานคร และเมือง ประเทศราช ซึ่งมีสาระส าคัญ ดังนี้ (1)ราชธานี ราชธานีหรือเมืองหลวง หมายถึง ศูนย์กลางของการบริหารราชการแผ่นดินของ อาณาจักร ซึ่งมีกรุงสุโขทัยเป็นศูนย์กลางการบริหาร มีพระมหากษัตริย์เป็นผู้ปกครองหรือ ผู้บริหารสูงสุด มีอ านาจครอบคลุมเมืองอุปราช เมืองลูกหลวง เมืองหน้าด่าน และมีอ านาจสั่ง การเมืองพระยามหานคร ใช้อ านาจบริหารแบบรวมอ านาจ โดยเป็นผู้ควบคุมจัดระเบียบ และ ก าหนดนโยบาย ตลอดจนหลักเกณฑ์วิธีการปฏิบัติในรูปของกฎหมายหรือพระบรมราชโองการ ให้บรรดาหัวเมืองต่าง ๆ ถือปฏิบัติ (2) เมืองอุปราช เมืองลูกหลวง หรือเมืองหน้าด่าน หมายถึง หัวเมืองชั้นในตั้งอยู่รายรอบราชธานีทั้ง 4 ทิศ โดยมีระยะทางเดินเท้าไม่เกิน 2 วัน ซึ่งถูกสร้างขึ้นในรัชสมัยของพ่อขุนบาลเมือง โดยมีอาณาเขต คือ ทิศเหนือ คือ เมืองศรีสัชนาลัย หรือ เชลียง (สวรรคโลก) ทิศใต้ คือ เมอืงสระหลวง (จงัหวดัพจิติรในปจับุนั) ทิศตะวันออก คือ เมอืงสองแคว (จงัหวดัพษิณุโลกในปจัจบุนั) ทิศตะวันตก คือ เมืองก าแพงเพชร หรือ นครชุม เมอืงเหล่าน้ีมหีน้าท่ีป้องกันข้าศึกหรอืต้านทานข้าศึกท่ียกทพัมาโจมตีราชธานี โดย เมืองอุปราช เป็นเมืองที่ผู้ด ารงต าแหน่งอุปราชหรือผู้ซึ่งจะเป็นพระมหากษัตริย์องค์ต่อไปเป็น ผู้ปกครอง ทั้งนี้เพื่อให้ได้ศึกษาระบบการปกครองก่อนที่จะขึ้นเป็นพระมหากษัตริย์ ขณะที่ เมือง ลูกหลวง เป็นหัวเมืองชั้นใน ที่มีความส าคัญรองลงมาจากเมืองอุปราช อาจจะมีขนาดหรือ ความส าคัญทางยุทธศาสตร์หรือทรัพยากรน้อยกว่าเมืองอุปราช พระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้ง พระราชโอรส หรือพระบรมวงศานุวงศ์เป็นผู้ปกครอง ส่วน เมืองหน้าด่าน เป็นหัวเมืองชั้นในที่

34 อาจมีความส าคัญน้อยลงกว่าเมืองลูกหลวง หรืออาจมีฐานะทัดเทียมกันก็ได้ พระมหากษัตริย์ ทรงแต่งตั้งขุนนาง หรือข้าราชการชั้นสูงไปปกครอง (3) เมืองพระยามหานคร หรือหัวเมืองชั้นนอก เมืองพระยามหานคร มักเป็นหัวเมืองชั้นนอกที่มีขนาดใหญ่ อยู่ชั้นนอกห่างจากราชธานี มีพลเมืองเป็นคนไทย ขณะที่หัวเมืองชั้นนอก จะเป็นเมืองขนาดเล็ก พระมหากษัตริย์อาจแต่งตั้ง เชื้อพระวงศ์ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ หรือเจ้านายเชื้อกษัตริย์เจ้าของเมืองเดิมที่ยอมขึ้นกับสุโขทัย เป็นพ่อเมือง มีอ านาจบริหารเกือบสมบูรณ์แต่ต้องปฏิบัติตามบัญชาของพระมหากษัตริย์และส่ง ส่วย การใช้อ านาจบริหารแบบกระจายอ านาจ (4) เมืองประเทศราช เมืองที่อยู่นอกราชอาณาจักรและมีชาวเมืองเป็นคนต่างชาติเข้ามาอยู่ในปกครองของ กรุงสุโขทยัโดยแพส้งครามหรอืยอมสวามภิกัดิ์และต้องถวายเครื่องบรรณาการตามก าหนดเป็น เครื่องหมายแห่งความจงรักภักดีและอาจให้ความช่วยเหลืออื่น ๆ ตามที่ราชอาณาจักรขอร้อง เป็นครั้งคราวเท่านั้น เช่น เมื่อเวลามีสงครามต้องกองทัพและเสบียงอาหารมาช่วย ความสัมพันธ์ ระหว่างราชอาณาจักรกับเมืองประเทศราชนั้น เป็นความสัมพันธ์ที่ไม่ได้ขึ้นตรงต่อกันทางด้าน การปกครอง การปกครองภายในเป็นสิทธิอ านาจของเมืองประเทศราชยกเว้นกรณีจ าเป็น หรือ กรณีการเกิดการแข็งเมือง การใช้อ านาจบริหารแบบกระจายอ านาจ ทั้งนี้เนื่องจากความห่างไกลของระยะทาง การติดต่อสื่อสาร และการคมนาคมซึ่งไม่ สะดวกในสมัยนั้น หัวเมืองประเทศราชอาจแยกตัวออกไปหรือแข็งเมือง เมื่อพระมหากษัตริย์ แห่งราชอาณาจักรหมดอ านาจลง อันเนื่องจากการเปลี่ยนแปลงรัชกาลหรืออาณาจักรอื่นมี แสนยานุภาพเข้มแข็งกว่า หัวเมืองประเทศราชต่าง ๆ ก็อาจไปอ่อนน้อมต่ออาณาจักรนั้น ๆ จน ต้องมีการส่งกองก าลังไปปราบ

35 ภาพที่ 2.3 ระบบการปกครองหัวเมืองสมัยอาณาจักรสุโขทัย ที่มา: ปรับปรุงจาก วิชชุกร นาคธน (2550: 36) 2.1.3 หลักการใช้อ านาจในการบริหารราชการในสมยัสโุขทยั การใช้อ านาจในการบริหารราชการในสมัยสุโขทัย มีด้วยกัน 2 ลักษณะ ดังนี้ (1) การรวมศูนย์อ านาจ (Centralization) ในราชธานีและหัวเมืองชั้นใน (เมืองอุปราช เมืองลูกหลวง เมืองหน้าด่านและเมืองรอบราชธานี) ใช้อ านาจการบริหารแบบรวมอ านาจ คือ รวม อ านาจไว้ที่ส่วนกลาง ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงบริหารราชการทั้งมวลเอง ทั้งงานด้านการทหารและ ด้านพลเรือน ทรงเป็นแม่ทัพออกรบเอง ทรงเป็นผู้บ าบัดทุกข์บ ารุงสุขประชาชนเอง (2) การกระจายอ านาจ (Decentralization) เมืองพระยามหานครและเมืองประเทศ ราช ใช้อ านาจการบริหารแบบกระจายอ านาจ คือ กระจายอ านาจออกไปให้เมืองนั้น ๆ บริหารงานภายในเอง เจ้าผู้ครองนครหรือพ่อเมืองมีอ านาจบริหารราชการภายในเมืองหรือ ประเทศของตน มีอ านาจปกครองทั้งทางด้านทหารและพลเรือน สามารถออกกฎข้อบังคับใช้ ภายในเมืองของตนโดยไม่ต้องขออ านาจจากกรุงสุโขทัย แต่ต้องส่งส่วยหรือถวายเครื่องราช บรรณาการต่อพระมหากษัตริย์กรุงสุโขทัยตามก าหนด เมื่อมีศึกสงครามเมืองเหล่านี้จะต้องจัด กองทัพและเสบียงอาหารมาช่วยกรุงสุโขทัยด้วย ขณะที่นโยบายในการบริหารราชการนั้น ส่วนมากจะมุ่งเน้นการปกป้องอาณาเขตและ เสริมสร้างความมั่นคงเป็นปึกแผ่นของราชอาณาจักร และท าให้ประชาชนเกิดความสามัคคี อยู่ ร่วมกันอย่างเป็นสุข พระมหากษัตริย์จึงใช้นโยบายในด้านต่าง ๆ เพื่อช่วยในการบริหาร ดังนี้ (1) การใช้ประโยชน์จากลัทธิวิญญาณนิยม หรือการนับถือผี เป็นความเชื่อของคนไทย แต่โบราณทุกเมืองต่างมีผีประจ าเมืองของตนเอง และผีนี้ก็เป็นความเชื่อร่วมกัน ที่จะท าให้ ประชาชนมีความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน เมืองหน้าด่าน เมืองราชธานี เมืองหน้าด่าน เมืองหน้าด่าน เมืองอุปราช/ เมืองลูกหลวง เมืองหน้าด่าน เมืองหน้าด่าน เมืองหน้าด่าน เมืองหน้าด่าน เมืองพระยามหานคร เมืองพระยามหานคร เมืองพระยามหานคร เมืองพระยามหานคร เมืองประเทศราช เมืองพระยามหานคร เมืองพระยามหานคร เมืองประเทศราช

36 (2) การใช้พุทธศาสนาเป็นเครื่องช่วยในการปกครอง (3) การใช้หลักการธรรมราชาเป็นเครื่องช่วยในการปกครอง หลักธรรมราชาเน้น กิจกรรมเกี่ยวกับพระพุทธศาสนา เช่น การสร้างพระพุทธบาท (4) นโยบายการเอาใจใส่หัวเมืองต่าง ๆ นโยบายนี้ใช้กันมากในสมัยพ่อขุนรามค าแหง ดังปรากฏข้อความในหลักศิลาจารึกหลักที่ 1 ว่า “ปลูกเลี้ยงฝูงลูกบ้านลูกเมืองนั้น ชอบด้วยธรรม ทุกคน” จากการให้ความยุติธรรม ความเสมอภาค และการให้ความช่วยเหลือ ท าให้หัวเมืองต่าง ๆ ยนิยอมสวามภิกัดติ์่อพ่อขนุรามคา แหง และไดล้ดปญัหาความขัดแย้งทางด้านการเมืองลง (5) นโยบายการสรา้งเมอืงหน้าด่านให้มนั่คงแขง็แรงเพ่อืช่วยในการป้องกนัเมอืงหลวง และเพื่อเป็นการสร้างความสัมพันธ์ที่ดีกับหัวเมืองต่าง ๆ ในสมัยสุโขทัยเปิดให้มีการค้าเสรี โดย ในศิลาจารึกของพ่อขุนรามค าแหงระบุว่า ในการค้าขายนั้นพ่อค้าไม่ต้องเสียภาษีจงกอบ และให้ สิทธิเสรีภาพในการประกอบอาชีพ และมีสิทธิเสรีภาพในทรัพย์สินอย่างเต็มที่ ในด้านการ พิจารณาคดี เมื่อเกิดมีคดีต่าง ๆ เกิดข้นึราษฎรก็มสีิทธิจะฟ้องร้องและได้รบัการพิจารณา ตัดสินโดยยุติธรรม โดยสามารถถวายฎีกาต่อพระเจ้าแผ่นดิน พระองค์ก็จะเสด็จมาพิจารณาคดี ด้วยพระองค์เอง ในสมัยสุโขทัยให้วิธีการสั่นกระดิ่งร้องทุกข์(สุรศกัดิ์ชะมารัมย์, 2559: 60) 2.1.4 บทบาทของระบบราชการในสมัยสุโขทัย บทบาทของระบบราชการในสมัยอาณาจักรสุโขทัยนั้น ไม่ปรากฏหลักฐานทาง ประวัติศาสตร์ที่ชัดเจนว่ามีการด าเนินการในลักษณะอย่างใด แต่หลักฐานทางโบราณคดีระบุว่า อาณาจักรสุโขทัยมิได้มีขนาดที่ใหญ่โตแต่อย่างใด ดังนั้น จึงสันนิษฐานว่าระบบการบริหารราชการ แผ่นดินจึงไม่น่าจะมีความสลับซับซ้อนแต่อย่างใด ภารกิจด้านการบริการสาธารณะเกิดขึ้นจากการ เกณฑ์แรงงานของประชาชนเป็นหลัก ไม่ว่าจะเป็นด้านการรบ ด้านการพัฒนา หรือด้านเศรษฐกิจก็ ตาม รัฐไม่ได้เข้าไปก าหนดกฎเกณฑ์หรือจัดระบบการปกครองที่ชัดเจนมากนักคงปล่อยให้เป็น อ านาจของชุมชนหรือหัวเมืองต่าง ๆ บริหารจัดการกันเอง เว้นแต่เรื่องที่บางเรื่องหรือประชาชนไม่ สามารถจัดการกันเองได้ “พ่อขุน” หรือพระมหากษัตริย์จึงจะด าเนินการด้วยพระองค์เอง ผู้ปกครองหรือชนชั้นปกครองในสมัยสุโขทัยมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับราษฎรตาม สมควร ทั้งนี้เนื่องมาจากลักษณะการปกครองแบบครอบครัวสังคมสุโขทัยแม้จะอยู่ภายใต้ ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ แต่ประชาชนก็มีเสรีภาพตามสมควร ดังข้อความที่ปรากฎในหลัก ศิลาจารึกที่ว่า (วิศิษฐ์ ทวีเศรษฐ, สุขุม นวลสกุล และวิทยา จิตนุพงศ์, 2554: 27-28) “เมื่อชั่วพ่อขุนรามค าแหง เมืองสุโขทัยนี้ดี ในน ้ามีปลา ในนามีข้าว เจ้าเมืองบ่ เอาจกอบ (จังกอบ) ในไพร่ลู่ทางเมื่อจูงวัวไปค้าขี่ม้าไปขาย ใครจักใคร่ค้าช้าง ค้า ใครจักใคร่ค้าม้าค้า ใครจักใคร่ค้าเงินค้าทองค้า ไพรฟ่ ้าหน้าใส” ข้อความในส่วน “เจ้าเมืองบ่เอาจกอบ (หรือจังกอบ)” นั้นหมายถึง เจ้าเมืองมิได้เรียกเก็บ ภาษี การค้าจากราษฎรในกิจการค้าขายประเภทใด ๆ ย่อมแสดงให้เห็นว่า ความจ าเป็นในการ

37 ใช้จ่ายในกิจการอันเป็นบริการสาธารณะ ซึ่งรัฐต้องจัดท าให้แก่ราษฎรในลักษณะของระบบ ราชการนั้นมีอยู่น้อยมากรัฐจึงไม่จ าเป็นต้องมีรายจ่ายของแผ่นดินซึ่งมาจากภาษีอากร หรือ เนื่องจากประชาชนเป็นผู้ด าเนินการเสียเองเป็นส่วนใหญ่ ส่วนในแต่ละหัวเมืองก็เช่นเดียวกัน นอกจากนี้ในสมัยพ่อขุนรามค าแหง เมื่อ พ.ศ. 1826 ได้ทรงประดิษฐ์อักษรไทยขึ้น โดย ใช้อักษรมอญและอักษรขอม รวมทั้งอักษรไทยเก่าแก่บางอย่างเป็นตัวอย่าง ท าให้ชาติไทยมี อักษรไทยใช้เป็นวัฒนธรรมของเราเองในสมัยสุโขทัย นอกจากจะมีความสัมพันธ์อันดีกับเมือง อิสระทางเหนือแล้ว ยังมีการค้าขายติดต่อกับต่างประเทศด้วย เช่น จีน มอญ มลายู ลังกา และ อินเดีย สมัยสุโขทัยจึงเป็นสมัยที่เริ่มมีชาวต่างประเทศเข้ามาประกอบการต่าง ๆ เช่น ชาวจีน เข้ามาท าเครื่องสังคโลก และเป็นสมัยที่มีการสนับสนุนการค้าโดยไม่เก็บภาษีศุลกากร หรือ “จก อบ” เพื่อเป็นแรงจูงใจส าหรับการค้าขายระหว่างประเทศมากขึ้น นอกจากนั้น ในยุคสมัยของพ่อขุนรามค าแหงมหาราชยังมีการประดิษฐ์ลายสือไทยขึ้น เป็นครั้งแรกในปี พ.ศ. 1826 โดยดัดแปลงมาจากอักษรขอมและอักษรมอญ (มาตญา อิงคนารถ และคณะ, 2529: 38) รวมทั้งได้สร้างหลักศิลาจารึกในปี พ.ศ. 1835 อีกด้วย พ่อขุนรามค าแหงยังทรงศรัทธาในหลักป ฏิบัติที่เคร่งครัดของพระภิกษุ ใน พระพุทธศาสนานิกายหินยานที่มีความเจริญรุ่งเรืองอยู่ในประเทศลังกา โดยได้ทรงนิมนต์ พระภิกษุสงฆ์ลัทธิลังกาวงศ์มาประจ าที่กรุงสุโขทัย เพื่อเผยแพร่พระพุทธศาสนาลัทธิใหม่ และ ในเวลาไม่นานนัก พระพุทธศาสนาลัทธิลังกาวงศ์ก็มีความเจริญในสุโขทัย ประชาชนพากัน ยอมรับนับถือและกลายมาเป็นศาสนาประจ าชาติไทยในที่สุด อีกทั้งพ่อขุนรามค าแหงได้ทรงท า ตัวอย่าง ให้ประชาชนเห็นถึงความเคารพของพระองค์ที่มีต่อพระภิกษุและหลักธรรม ท าให้ ศาสนากลายเป็นเครื่องยึดเหนี่ยวจิตใจ ก่อให้เกิดศีลธรรมจรรยาและระเบียบวินัยแก่ประชาชน ท าให้มีความสามัคคีปรองดองเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน เกิดความสงบเรียบร้อยในบ้านเมือง เพราะทั้งพ่อขุนและประชาชนมีหลักยึดและปฏิบัติในทางธรรม ในสมัยพระมหาธรรมราชาลิไทย ได้ทรงนิพนธ์หนังสือไทยเรื่องเกี่ยวกับศาสนาชื่อ “ไตร ภูมิพระร่วง” และในหนังสือเรื่องนี้เอง ได้กล่าวถึง “ทศพิธราชธรรม” อันเป็นหลักธรรมของ พระมหากษัตริย์ไทยตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา เนื่องจากสังคมสุโขทัยเป็นสังคมเกษตรกรรมซึ่งอาศัยธรรมชาติ เพราะฉะนั้นคนจึงมี ความเช่อืในสงิ่ศกัดสิ์ทิธอิ์ทิธฤิทธทิ์ ่พีสิูจน์ไม่ได้เช่น เช่อืถอืว่ามเีทพยดา ภูตผปีีศาจประจ าสงิ่ ต่าง ๆ เช่น ภูเขาใหญ่ แม่น ้า และสามารถบันดาลสิ่งต่าง ๆ ให้เกิดขึ้นกับคนได้ ในสมัยพ่อขุน รามค าแหงได้น าเอาศาสนาพุทธแบบลังกาเข้ามาเผยแพร่เป็นศาสนาประจ าชาติไทย สาเหตุที่ พ่อขุนรามค าแหงน าพุทธศาสนาเข้ามาเป็นศาสนาประจ าชาติ คงเป็นเพราะทรงเห็นว่าเป็นความ เชื่อที่มีเหตุผลไม่งมงายถือปฏิบัติได้ เพราะฉะนั้นในสมัยสุโขทัยระบบความเชื่อเป็นรูปผสม ระหว่างลัทธิพราหมณ์ซึ่งเป็นอิทธิพลดั้งเดิมของพวกขอมที่มีอยู่รวมกับความเชื่อถือในภูตผี ปีศาจวิญญาณและความเชื่อตามคติแห่งพุทธศาสนาซึ่งแสดงให้เห็นถึงความสามารถในการ

38 ประสานประโยชน์ของคนไทยไม่ให้มีความรู้สึกขัดแย้งกันเกิดขึ้นจากศาสนาหรือความเชื่อ (วิศิษฐ์ ทวีเศรษฐ, สุขุม นวลสกุล และวิทยา จิตนุพงศ์, 2554: 28) อาณาจักรสุโขทัยมีความเจริญรุ่งเรืองสูงสุดในสมัยพ่อขุนรามค าแหงมหาราช ต่อมาก็ ค่อย ๆ เสื่อมอ านาจ โดยบรรดาหัวเมืองประเทศราชต่าง ๆ เริ่มแยกตัวเป็นอิสระ ไม่ขึ้นต่อสุโขทัย โดยเฉพาะอย่างยิ่งหัวเมืองเผ่าไทยทางใต้ คือ กรุงศรีอยุธยา ได้แผ่อ านาจเข้ามามีอิทธิพลเหนือ กรุงสุโขทัย ในที่สุดอาณาจักรไทยยุคสุโขทัยก็ต้องอยู่ภายใต้อิทธิพลของกรุงศรีอยุธยา 2.1.5 การล่มสลายของอาณาจกัรสโุขทยั หลังจากอาณาจักรสุโขทัยมีความรุ่งเรือง โดยเฉพาะในยุคสมัยของพ่อขุนรามค าแหงแล้ว ในยุคสมัยต่าง ๆ มาอาณาจักรสุโขทัยเผชิญกับปญัหาต่าง ๆ มาโดยตลอด ปญัหาหลายประการมี ผลท าให้สุโขทัยเสื่อมอ านาจลง จนล่มสลายไปในที่สุด ดังนี้ (จักษ์ พันธ์ชูเพชร, 2549: 31-32) (1) อาณาจักรสุโขทัยขาดการจัดรูปแบบการปกครองที่รัดกุมและมีประสิทธิภาพ เพราะ ลักษณะการปกครองอยู่ในรูปของนครรัฐที่รวมตัวกันอย่างหลวมๆ โดยเฉพาะการปกครองเมือง ประเทศราชเป็นการปกครองในทางอ้อม เมืองประเทศราชมีอ านาจในการด าเนินนโยบาย ค่อนข้างอิสระ สุโขทัยมีอิทธิพลแต่เพียงในนาม เมืองประเทศราชจึงเป็นเพียงเขตอิทธิพลของ อาณาจักรสุโขทัยเท่านั้น เมื่อสุโขทัยอ่อนแอเมืองที่อยู่ภายใต้อิทธิพลก็พร้อมที่จะแยกตัวเป็น อิสระ หรือตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของอาณาจักรอื่นได้โดยง่าย (2) อาณาจักรสุโขทัยไม่มีระบบการควบคุมก าลังคนที่มีประสิทธิภาพ ท าให้การระดม ก าลังคนเป็นไปอย่างไม่เต็มที่นัก ประกอบกับการที่สุโขทัยมีประชากรจ านวนไม่มาก ยิ่งท าให้ เกดิปญัหาในการระดมก าลงัคนเพ่อืการพฒันาและป้องกันประเทศ (3) อาณาจักรสุโขทัยมีขนาดเล็กและเป็นอาณาจักรใหม่ มีประชากรมามาก ท าให้ไม่มี ความเข้มแข็งเพียงพอทั้งในด้านการทหารและด้านเศรษฐกิจ (4) อาณาจักรสุโขทัยเน้นรูปแบบการปกครองที่ให้ความส าคัญต่อความสามารถของ สถาบันกษัตริย์สูง เมื่อพระมหากษัตริย์ที่ปกครองพระองค์ใดไม่มีพระปรีชาสามารถก็จะท าให้หัว เมืองต่าง ๆ เกิดการแข็งข้อและไม่ยอมรับอ านาจของราชธานี (5) ภูมิรัฐศาสตร์ของอาณาจักรสุโขทัยที่อยู่ในสภาพรัฐกันชน ระหว่างอาณาจักรล้านนา กับอาณาจักรอยุธยา ไม่ว่าอาณาจักรล้านนาจะท าศึกกับอาณาจักรอยุธยาหรืออาณาจักรอยุธยา จะท าศึกกับอาณาจักรล้านนา สุโขทัยซึ่งเป็นรัฐกันชนก็จะต้องได้รับผลกระทบจากการพยายาม เขา้ยดึอ านาจเพ่อืเป็นฐานก าลงัของฝ่ายใดฝา่ยหน่ึงเสมอ (6) อาณาจักรสุโขทัยมีสภาพทางเศรษฐกิจไม่สู้ดีนัก ขาดความมั่นคง การเดินทาง ค้าขายระหว่างรัฐไม่สะดวก เพราะหากจะค้าขายทางนั้นก็ต้องใช้เส้นทางผ่านอาณาจักร หากจะ ค้าขายทางบกก็ต้องใช้เส้นทางผ่านอาณาจักรล้านนา (7) สภาพทางภูมิศาสตร์ ไม่เอื้อต่อการท าการเกษตร ซึ่งอาณาจักรสุโขทัยเนพื้นที่ที่มีความ แห้งแล้ง จากฝนไม่ตกต้องตามฤดูกาลจึงส่งผลต่อการประกอบอาชีพเกษตรกรรมของประชาชน

39 2.1.6 สรุป การบริหารราชการไทยสมัยสุโขทัย (พ.ศ. 1765-1893) เป็นอาณาจักรที่ไม่ใหญ่โตและมี จ านวนประชากรไม่มาก พระมหากษัตริย์ของสุโขทัยทรงปกครองดูแลประชาชนได้อย่างใกล้ชิด เสมือนพ่อปกครองลูก (Paternalism) โดยสุโขทัยมีความเจริญรุ่งเรืองมากที่สุดในสมัยพ่อขุน รามค าแหง มีการแผ่ขยายอาณาเขตกว้างขวางออกไป มีการจัดระเบียบการปกครอง โดยแบ่ง เมืองออกเป็นชั้น ๆ ได้แก่ ราชธานี เมืองลูกหลวง หรืออาจเรียกว่าเมืองอุปราชหรือเมืองหน้า ด่าน เมืองพระยามหานคร และเมืองประเทศราช โดยในสมัยสุโขทัยมีหลักการใช้อ้านาจในการ บริหารในลักษณะของการรวมอ านาจและการแบ่งอ านาจการบริหารเป็นส าคัญ หลังจาก อาณาจักรสุโขทัยมีความรุ่งเรือง โดยเฉพาะในยุคสมัยของพ่อขุนรามค าแหงแล้ว อาณาจักร สุโขทยัเผชญิกบั ปญัหาต่าง ๆ มาโดยตลอด อาทิ ขาดการจัดรูปแบบการปกครองที่รัดกุมและมี ประสิทธิภาพ การไม่มีระบบการควบคุมก าลังคนที่มีประสิทธิภาพ การไม่มีความเข้มแข็ง เพียงพอทั้งในด้านการทหารและด้านเศรษฐกจิเป็นต้น กระทงั่ปญัหาเหล่าน้ีส่งผลท าใหสุ้โขทยั เสื่อมอ านาจลงและล่มสลายไปในที่สุด 2.2 การบริหารราชการไทยสมยัอยุธยา (พ.ศ. 1893- 2310) อาณาจักรกรุงศรีอยุธยา ถือว่าเป็นอาณาจักรที่มีความเจริญรุ่งเรืองที่สุดในบรรดา อาณาจักรทั้งหมดของไทยในอดีต ทั้งในด้านการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม กษัตริย์ผู้สถาปนา กรุงศรีอยุธยาเป็นราชธานีคือ พระเจ้าอู่ทอง หรือ สมเด็จพระรามาธิบดีที่ 1 เมื่อประมาณพ.ศ. 1893 และสามารถผนวกสุโขทัยเข้าไว้ในอาณาจักรได้ในสมัยพระบรมราชาที่ 1 พ.ศ. 1921 อาณาจักรศรีอยุธยาเป็นอาณาจักรที่มีความมั่นคงและรุ่งเรืองมาก มีฐานะเป็นเสมือนมหาอ านาจ ส าคัญ กรุงศรีอยุธยามีกษัตริย์ผลัดเปลี่ยนกันขึ้นปกครองถึง 34 พระองค์ จนกระทั่งเสียกรุงให้ พม่า ในพ.ศ. 2310 ในแผ่นดินพระเจ้าเอกทัศน์จึงได้หมดยุคสมัยลง (วิศิษฐ์ ทวีเศรษฐ, สุขุม นวลสกุล และวิทยา จิตนุพงศ์, 2554: 28) ภาพที่ 2.4 สมเด็จพระรามาธิบดีที่ 1 (พระเจ้าอู่ทอง) ที่มา: ผู้จัดการออนไลน์ (2562)

40 2.2.1 ลกัษณะการบริหารราชการสมยัอยธุยา อาณาจักรอยุธยาปกครองในระบอบราชาธิปไตย (Monarchy) ไม่แตกต่างจากอาณาจักร สุโขทัย ภายใต้ระบอบนี้พระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้น าสูงสุดของอาณาจักรและทรงไว้ซึ่งพระราช อ านาจอย่างเด็ดขาดแต่เพียงพระองค์เดียวในการปกครองทั้งในยามสงบและในยามสงคราม อย่างไรก็ตาม แนวคิดหรือคติว่าด้วยพระมหากษัตริย์ของอาณาจักรอยุธยาแตกต่างอย่างสิ้นเชิง เมื่อเปรียบเทียบกับอาณาจักรสุโขทัย ในขณะที่อาณาจักรสุโขทัยถือคติว่า พระมหากษัตริย์ทรง เปรียบประดุจบิดาของประชาชน การปกครองเป็นแบบพ่อปกครองลูก ในช่วงต้นของอาณาจักร และในเวลาต่อมาเปลี่ยนแปลงแนวคิดเป็น ธรรมราชา น าหลักพุทธศาสนามาใช้เป็นเครื่องน าทาง ที่ส าคัญในการบริหารราชการแผ่นดินขององค์พระมหากษัตริย์ แต่อาณาจักรอยุธยาถือคติว่า พระมหากษัตริย์ทรงอยู่ในฐานะเป็นเทพเจ้า ไม่ใช่บุคคลธรรมดาเหมือนกับคนทั่วไป แนวคิดนี้ เรียกว่า “เทวราชา” ซึ่ง พระมหากษัตริย์ในสมัยอยุธยาทรงรับแนวคิด “เทวราชา” จากเขมร ซึ่ง เขมรรับมาจากอินเดียอีกทอดหนึ่ง คติเรื่องเทวราชานี้มีพื้นฐานมาจากลัทธิพราหมณ์ คตินี้มีความ เชื่อว่าพระมหากษัตริย์ทรงมิใช่มนุษย์ธรรมดา หากทรงเป็นองค์อวตารของพระเป็นเจ้าในศาสนา พราหมณ์ ซึ่งอาจเป็นพระศิวะหรือพระวิษณุ ดังที่พระนามของพระมหากษัตริย์อยุธยาบ่งชี้ให้เห็น ถึงคติความเชื่อนี้ เช่น สมเด็จพระรามาธิบดี สมเด็จพระนเรศวรมหาราช สมเด็จพระนารายณ์ มหาราช เป็นต้น และเมื่อพระมหากษัตริย์ทรงอยู่ในฐานะเป็นองค์อวตารของพระเป็นเจ้า จึงมีการ สร้างระเบียบแบบแผนและกฎเกณฑ์ต่าง ๆ เพื่อให้สอดคล้องกับฐานะและความยิ่งใหญ่ของ พระองค์สถาบันกษัตริย์ในสมัยอยุธยาจึงมีลักษณะเฉพาะที่เป็นแบบแผนแน่นอนกว่าสมัยสุโขทัย โดยสามารถจ าแนกลักษณะการบริหารราชการสมัยอยุธยาได้ ดังนี้ (ศุภรัตน์ เลิศพาณิชย์กุล, 2548: 125-126; วิศิษฐ์ ทวีเศรษฐ, สุขุม นวลสกุล และวิทยา จิตนุพงศ์, 2554: 29) (1) การปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์อ านาจการปกครองของอาณาจักรทั้ง ปวงเป็นของพระมหากษัตริย์แต่เพียงพระองค์เดียว ทรงมีพระราชอ านาจที่ส าคัญ คือ ทรงเป็นแม่ ทัพ ทรงเป็นหัวหน้ารัฐบาลซึ่งมีอ านาจในการถอดถอน แต่งตั้งขุนนาง ข้าราชการทั้งปวงทรงเป็น เจ้าแผ่นดิน กล่าวคือ บรรดาที่ดินไร่นา ขุนเขา แม่น ้า ทรัพย์สินทั้งหลายทั้งปวงเป็นสมบัติของ พระมหากษัตริย์โดยแท้จริง ทรงเป็นเจ้าชีวิต ทรงมีพระราชอ านาจสั่งประหารชีวิต หรือสั่งอภัย โทษ ประธานชีวิตแก่นักโทษประหารได้ ทรงเป็นผู้ตรากฎหมาย และทรงเป็นผู้พิพากษาสูงสุด (2) การปกครองตามลทัธิเทวราช กษัตริย์ตามแบบเทวสิทธิ ถือว่าเป็นเสมือนเจ้าชีวิต ทรงมีพระราชอ านาจเด็ดขาดสามารถที่จะก าหนดชะตาชีวิตของผู้อยู่ใต้ปกครองได้ กษัตริย์ไม่ รับผิดชอบต่อประชาชนเพราะปกครองด้วยอาณัติจากสวรรค์หรือตามเทวโองการ ประชาชนไม่ มีสิทธิถอดถอนกษัตริย์ การกระท าของกษัตริย์ถือว่าเป็นไปตามความต้องการของพระเจ้า กษัตริย์เป็นเหมือนสมมติเทพหรือพระเจ้าหรือผู้แทนพระเจ้า เพราะฉะนั้นกษัตริย์ตามลัทธินี้จึง ทรงอ านาจสูงสุดล้นพ้น ลักษณะการปกครองเป็นแบบนายปกครองบ่าวหรือเจ้าปกครองข้า

41 2.2.2 โครงสร้างการบริหารราชการสมยัอยธุยา อาณาจักรกรุงศรีอยุธยามีการจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดิน โดยปรับเปลี่ยน ตามความเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมของอาณาจักร ซึ่งสามารถแบ่งออกเป็น 3 ยุค ส าคัญ ดังนี้(ศุภรัตน์ เลิศพาณิชย์กุล, 2548: 125-126) 2.2.2.1 การจดัระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินในสมยักรงุศรีอยุธยา ตอนต้น (พ.ศ. 1893-1991) การจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินในยุคแรกนี้มีจุดเริ่มต้นนับตั้งแต่การก่อ ร่างสร้างอาณาจักรโดยสมเด็จพระรามาธิบดีที่ 1 ซึ่งถือว่าพระองค์เป็นผู้ทรงวางรากฐานที่ส าคัญใน ปี พ.ศ. 1893 จวบจนถึงรัชสมัยของสมเด็จพระบรมราชาธิราชที่ 2 ในปี พ.ศ. 1991 ลักษณะที่ ส าคัญของการจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินในสมัยกรุงศรีอยุธยาตอนต้น ดังนี้ 1) การบริหารราชการส่วนกลาง การบริหารราชการส่วนกลางในสมัยกรุงศรีอยุธยาตอนต้น มีเมืองราชธานี คือ กรุงศรีอยุธยาเป็นเมืองหลวง โดยเป็นที่ตั้งของราชวังและที่ประทับของพระเจ้าแผ่นดิน จึงเป็น เสมือนศูนย์กลางของพระมหากษัตริย์อยุธยาในการบังคับบัญชาการบริหารราชการแผ่นดิน โดยใน เขตราชธานีมีรูปแบบการบริหารที่เรียกว่า “จตุสดมภ์” ซึ่งหมายถึง หลักทั้ง 4 อันได้แก่ กรมเวียง กรมวัง กรมคลัง และกรมนา ซึ่งได้รับแบบอย่างมาจากอินเดีย เช่นเดียวกับอาณาจักรอื่น ๆ ใน แถบเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่เชื่อว่าจักรวาลมีทิศส าคัญอยู่ 4 ทิศ และแต่ละทิศมียักษ์รักษาประจ า อยู่รวมทั้งหมด 4 ตน ซึ่งรายละเอียดแต่ละกรมนั้นท าหน้าที่ ดังนี้ (ศุภรัตน์ เลิศพาณิชย์กุล, 2548) (1) กรมเวียง มีขุนเวียงเป็นผู้บริหารราชการ รับผิดชอบเป็นพนักงาน ปกครองท้องที่ และบังคับบัญชาขุนแขวง อ าเภอ ก านันในเขตกรุง รักษาความสงบเรียบร้อย ปราบปรามโจรผู้ร้ายและลงโทษผู้กระท าความผิดภายในเขตราชธานีและบริเวณใกล้เคียง บังคับ บัญชาศาล พิจารณาความฉกรรจ์มหันตโทษ ซึ่งเป็นแผนกความนครบาล ตลอดจนปกครองเรือนจ า (2) กรมวัง มขีุนวงัเป็นผู้บรหิารราชการ รบัผดิชอบเป็นหวัหน้าฝ่าย ราชส านัก ท าหน้าที่เกี่ยวกับราชการในพระราชส านัก รักษาพระราชมณเฑียร พระราชวัง ชนั้นอกชนั้ ในจดัการพระราชพธิีบงัคบับญัชาข้าราชการฝ่ายในทงั้ปวง และมหีน้าท่ตีุลาการ พิจารณาตัดสินอรรถคดีทั้งหลาย (3) กรมคลัง มีขุนคลังเป็นผู้บริหารราชการ รับผิดชอบก ากับดูแลรักษา พระราชทรัพย์ส่วนพระองค์ที่ได้จากภาษีอากร การค้าระหว่างประเทศ การท าสัญญาการค้าและ ติดต่อทางการทูตกับต่างประเทศ รวมทั้งบังคับบัญชาศาลซึ่งช าระความเกี่ยวกับพระราชทรัพย์ (4) กรมนา มีขุนนาเป็นผู้บริหารราชการ รับผิดชอบเกี่ยวกับการท าไร่ นา ของราษฎร เช่น ออกหนงัสอืแสดงกรรมสทิธใิ์นทน่ีาแก่ชาวนา เกบ็ภาษคี่าทน่ีาจากชาวนาท่ี เรียกว่า “หางข้าว” เข้าสู่ฉางหลวงเพื่อเก็บไว้เป็นเสบียงอาหารส าหรับไว้ใช้ในยามศึกสงคราม