การบริหารราชการไทย

42 จัดหา และรักษาเสบียงอาหารส าหรับเมืองหลวงและพระราชวัง นอกจากนี้ยังท าหน้าที่พิพากษา คดีข้อพิพาทของชาวนาเกี่ยวกับที่นา โค กระบือ 2.2.2.2 การบริหารราชการส่วนภมูิภาค การบริหารราชการส่วนภูมิภาคในสมัยกรุงศรีอยุธยาตอนต้น เป็นการปกครอง ที่อยู่นอกเขตราชธานี สามารถแบ่งออกเป็นหัวเมืองต่าง ๆ ได้ ดังนี้ (1) เมืองหน้าด่าน หรอืเมอืงลูกหลวง เป็นเมอืงท่ที าหน้าท่เีปรยีบเสมอืนป้อม ปราการทั้ง 4 ทศิเพ่อืป้องกนัขา้ศกึศตัรเูขา้โจมตเีมอืงราชธานีโดยเมอืงหน้าด่านแต่ละแห่ง จะ ใช้เวลา ในการเดินทางด้วยการเดินเท้าเพื่อมาถึงราชธานีภายในระยะเวลา 2 วันหรือประมาณ 50 กิโลเมตร พระมหากษัตริย์มักจะทรงมอบ หมายให้พระราชวงศ์ ที่ทรงไว้วางพระทัย ไปปกครองดูแล และให้มีอ านาจอิสระในการบริหารงานจนเกือบจะเป็นเอกเทศ ทั้งในด้านการเก็บภาษีอากรการควบคุม ก าลังไพร่พล การพิจารณาไต่สวนคดีที่เกิดขึ้นภายในเมือง การแต่งตั้งขุนนางชั้นผู้น้อยเพื่อช่วยเหลือ ในการบริหารราชการ มีการก าหนดให้มีเมืองหน้าด่านทั้ง 4 ด้าน ได้แก่ ลพบุรี (ทิศเหนือ) นครนายก (ทิศตะวันออก) พระประแดง (ทิศใต้) และสุพรรณบุรี (ทิศตะวันตก) ภาพที่2.5 เมืองลูกหลวง (เมืองหน้าด่าน) ในสมัยกรุงศรีอยุธยา ที่มา: ผู้เขียน (2) หัวเมืองชั้นใน เป็นเมืองที่อยู่ถัดจากเมืองลูกหลวงหรือเมืองหน้าด่าน พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งเจ้านายหรือขุนนางชั้นสูงไปปกครองซึ่งหัวเมืองชั้นในที่ส าคัญ คือ ทิศเหนือ ได้แก่ เมืองพรหมเมืองอินทร์บุรี เมืองสิงห์บุรี ทิศตะวันออก ได้แก่ เมืองปราจีนบุรี เมืองชลบุรี ทิศใต้ ได้แก่ เมืองเพชรบุรี และทิศตะวันตก ได้แก่ เมืองราชบุรี อยุธยา ลพบุรี พระ ประแดง นคร นายก สุพรรณ บุรี

43 (3) หัวเมืองชั้นนอก หรือเมืองพระยามหานคร เป็นเมืองที่อยู่ห่างจากราชธานี ต้องใช้เวลาหลายวันในการติดต่อหรือเดินเท้ามายังราชธานี การบริหารราชการ พระมหากษัตริย์ จะให้อ านาจอิสระค่อนข้างมาก โดยจะเปิดโอกาสให้ผู้สืบเชื้อสายจากเจา้เมอืงเดมิซง่ึสวามภิกัดิ์ ต่อพระมหากษัตริย์ ยังคงสามารถเป็นผู้ปกครองเมืองพระยามหานคร ต่อไปได้ หรือในบางกรณี พระมหากษัตริย์อาจพิจารณาทรงแต่งตั้งให้เจ้านายชั้นสูงไปปกครอง โดยหัวเมืองชั้นนอก ที่ ส าคัญ คือ ทิศเหนือ ได้แก่ เมืองพิษณุโลก ทิศใต้ ได้แก่ เมืองไชยา เมืองนครศรีธรรมราช เมือง พัทลุง เมืองสงขลา ทิศตะวันออก ได้แก่ เมืองนครราชสีมา เมืองจันทบุรี และทิศตะวันตก ได้แก่ เมืองตะนาวศรีเมืองทวาย (4) หัวเมืองประเทศราช เป็นเมืองที่ชาวเมืองเป็นคนต่างชาติต่างภาษา ซึ่งเมือง เหล่านี้ มักมีอ านาจอิสระในการบริหารราชการตามวัฒนธรรมประเพณีของตนเอง มีผู้ปกครอง หรือเจ้าเมืองของตนเองมาแต่เดิม โดยพระมหากษัตริย์ของอาณาจักรกรุงศรีอยุธยานั้น จะไม่ เขา้ไปแทรกแซงกจิการภายใน หากแต่ตอ้งแสดงความสวามภิกัดิ์จงรกัภกัดตี่ออาณาจกัรกรุงศรี อยุธยา ในฐานะที่ตกเป็นเมืองขึ้นหรือเมืองประเทศราช ด้วยการส่งเครื่องราชบรรณาการ ซึ่งมัก ประกอบด้วยต้นไม้เงินต้นไม้ทอง และของมีค่าอื่น ๆ โดยหัวเมืองประเทศราชที่ส าคัญ ได้แก่ มะ ละกา ยะโฮร์ กัมพูชา และเชียงใหม่ ภาพที่2.6 การปกครองหัวเมืองในสมัยกรุงศรีอยุธยา ที่มา: ผู้เขียน มีการปกครองเป็นอิสระ ต้องส่งเครื่องราชบรรณาการไปถวายกษัตริย์ ราชธานี หัวเมืองประเทศ หัวเมืองชั้นนอก อยู่ห่างไกลจากราชธานี มีเจ้าเมืองที่สืบทอดทางสายเลือดปกครอง หัวเมืองชั้นใน อยู่ไม่ไกลจากราชธานี กษัตริย์จะแต่งตั้งผู้รั้งไปปกครอง

44 2.2.2.2 การจดัระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินในสมยกรุงศรีอยุธยา ั ตอนกลาง (พ.ศ. 1991-2072) ภาพที่ 2.7 สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ที่มา: ศูนย์อาชีพและธุรกิจมติชน (ม.ป.ป) การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินในสมัยกรุงศรีอยุธยาตอนกลาง เริ่มขึ้นใน รัชสมัยของสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ในปีที่ 7 ของการครองราชย์ โดยพระองค์ได้ทรงปฏิรูป ระบบการบริหารราชการแผ่นดินเสียใหม่ อันเนื่องมาจากระเบียบการบริหารราชการเดิมนั้นมี ปญัหานานัปการ โดยเฉพาะปญั หาที่ส่งผลท าให้เกิดความระส ่าระสาย ความไร้เสถียรภาพของ รัฐจากการแย่งชิงราชบัลลังก์ อาจกล่าวได้ว่า การปฏิรูประบบการบริหารราชการแผ่นดินในสมัย สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถนั้น ถือเป็นการรวมศูนย์อ านาจเข้าสู่ส่วนกลาง เพื่อเสริมสร้างความ เข้มแข็งและความมีเอกภาพทางอ านาจให้กับพระมหากษัตริย์ให้สามารถปกครอง และบังคับ บัญชา อาณาจักรให้มั่นคงยิ่งขึ้น โดยสามารถสรุปถึงสาเหตุของการปฏิรูปการบริหารราชการ แผ่นดินในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ได้ดังนี้ (ศุภรัตน์ เลิศพาณิชย์กุล, 2548: 148-149; จักษ์ พันธ์ชูเพชร, 2549: 44-45) (1) ปญัหาในการจัดระเบียบการบริหารราชการส่วนภูมิภาค กล่าวคือ เมือง ลูกหลวง หรือเมืองหน้าด่านมีอ านาจอิสระในการบริหารจัดการจนเป็นเอกเทศ ส่งผลกระทบต่อ เสถียรภาพของอาณาจักร เพราะในคราวที่พระมหากษัตริย์เสด็จสวรรคต หรือพระราชอ านาจ อ่อนแอลง ผู้ปกครองเมืองลูกหลวงที่สามารถรวบรวมก าลังพลเป็นฐานอ านาจได้ มักจะยกทัพ เข้าไปยังราชธานีเพื่อแย่งชิงอ านาจปราบดาภิเษกขึ้นเป็นพระมหากษัตริย์ (2) ปญัหาอาณาเขตของอาณาจักรที่มีขนาดกว้างใหญ่มากขึ้น จากการรวมเอา อาณาจักรสุโขทัยเข้าไว้เป็นส่วนหนึ่งของอาณาจักรกรุงศรีอยุธยา อีกทั้งจ านวนประชากรที่ เพิ่มขึ้น สังคมมีความสลับซับซ้อนมากขึ้น ท าให้ระบบราชการมีภาระหน้าที่รับผิดชอบมากกว่า เดิม จึงต้องมีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างและหน้าที่ของระบบราชการให้สอดคล้องกับสถานการณ์ ใหม่ที่เกิดขึ้น

45 (3) ปญัหาจาก การที่อาณาเขตเพิ่มขึ้นและจ านวนประชากรที่เพิ่มขึ้นตามไป ด้วย ส่งผลให้ จ าเป็นต้องมีระบบการควบคุมก าลังคนที่มีประสิทธิภาพ เพื่อการเสริมสร้างอ านาจ ทางการเมืองให้มีความเป็นปึกแผ่น มั่นคง มากยิ่งขึ้น และเพื่อให้สอดคล้องกับสภาพแวดล้อมที่ เปลี่ยนแปลงไป ในประเด็นเดียวกันนี้ ลิขิต ธีรเวคิน (2544: 29) ได้สรุปสาเหตุส าคัญของการ ปฏริปูของสมเดจ็พระบรมไตรโลกนาถ ว่าประกอบไปดว้ยปจัจยัหลายประการ ดงัน้ี (1) มีความจ าเป็นต้องท าให้ระบบบริหารอย่างง่าย ๆ เนื่องจากภายใน อาณาจักรอยุธยามีความยุ่งยากซับซ้อนมากขึ้น อันเป็นผลมาจากปริมาณงานที่เพิ่มขึ้นท าให้ จ าเป็นต้องก าหนดโครงสร้างและหน้าที่ของระบบราชการแบบใหม่ เพื่อปรับตัวเข้ากับ สถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป (2) เนื่องจากการขยายอาณาเขตและการท าศึกสงครามกับอาณาจักรล้านนา ทางเหนืออันส่งผลต่อการมุ่งสร้างความเป็นจักรวรรดิของกรุงศรีอยุธยา (3) เพื่อการปกครองอาณาจักรที่มีขนาดใหญ่ขึ้น จ าเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องสร้าง ความเป็นปึกแผ่นแห่งอ านาจ โดยเฉพาะการปฏิรูปทางการเมือง การบริหาร และสังคม โดยใน สมัยนั้นให้ความส าคัญกับการควบคุมก าลังคน ซึ่งเป็นรากฐานของอ านาจทางเศรษฐกิจ การเมืองและการทหาร (4) การปฏิรูประบบสังคม โดยเฉพาะชนชั้นทางสังคม การปฏิรูปดังกล่าวได้แก่ ระบบศักดินาและไพร่ 1) การบริหารราชการส่วนกลาง (สมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ) สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ได้ส่งปรับปรุงแก้ไขการบริหารราชการส่วนกลาง ไหม โดยมีการปรับเปลี่ยนที่ส าคัญ คือ การขยายอาณาเขตของราชธานี หรือเมืองหลวงออกไป ใหก้วา้งขวางมากยงิ่ขน้ึ โดยมกีารยกเลกิเมอืงลกูหลวงหรอืเมอืงหน้าด่านทงั้สท่ีศิเพ่อืแกป้ญัหา การแย่งชิงราชบัลลังก์ซึ่งมักจะเกิดขึ้นบ่อย ๆ ในยุคสมัยอาณาจักรกรุงศรีอยุธยาตอนต้น อีกทั้ง ยัง แผ่ขยายอาณาเขตของอ านาจส่วนกลางไปยังพื้นที่ต่าง ๆ มากยิ่งขึ้น อีกทั้งควรที่จะแยก กิจการฝ่ายทหาร ฝ่ายพลเรอืน ออกจากกัน มีการตั้งกรมใหญ่ขึ้นมาใหม่อีก 2 กรม และตั้ง เสนาบดีขึ้น 2 ต าแหน่ง คือกรมกลาโหม และกรมมหาดไทย โดยมีรายละเอียด ดังนี้(ประยูร กาญจนดุล, 2517: 58-67) (1) กรมกลาโหม มีอัครเสนาดี ต าแหน่ง สมุหพระกลาโหม เป็นหัวหน้าราชการ ฝ่ายทหาร มหีน้าท่ใีนการตรวจตราการฝ่ายทหารทงั้ภายในเมอืงราชธานีและหวัเมอืงต่าง ๆ ส่งผลท าให้เมอืงหลวงหรอืส่วนกลางสามารถแผ่อ านาจออกไปควบคุมงานฝ่ายทหารทวั่ทงั้ ราชอาณาจักร นอกจากน้ีสมุหพระกลาโหม ยงัมหีน้าทใ่ีนการควบคุมไพร่พลทส่ีงักดัฝ่ายทหาร ในทุกหัวเมือง ควบคุมดูแลกรมต่าง ๆ ท่จีดัเป็นกรมฝ่ายทหาร อาทิกรมอาสาซ้าย กรมอาสา ขวา เป็นต้น โดยผู้ที่ด ารงต าแหน่งสมุหพระกลาโหม จะได้รับพระราชทานยศ และราชทินนาม

46 ว่า “เจ้าพระยามหาเสนาบดีวิริยภักดีบดินทรสุรินทรฤาไชย” หรือเรียกสั้น ๆ ว่า “เจ้าพระยามหา เสนาบดี” ถือศักดินา 10,000 ไร่ ตราประจ าต าแหน่ง คือ ตราพระคชสีห์ (2) กรมมหาดไทย มีอัครเสนาบดี ต าแหน่งสมุหะนายก เป็นหัวหน้าราชการ ฝา่ยพลเรอืน มหีน้าทด่ีแูลกจิการพลเรอืนในหวัเมอืงต่าง ๆ ทุกเมอืง ควบคุมไพรพ่ลทส่ีงักดัฝ่าย พลเรอืนทวั่ทงั้ราชอาณาจกัร รบัผดิชอบควบคุมดแูลกรมต่าง ๆ ทเ่ีป็นกรมฝ่ายพลเรอืน ทั้งกลม ขนาดใหญ่และกลมขนาดเล็ก โดยกรมขนาดใหญ่ที่ส าคัญ คือ กรมจตุสดมภ์ อันได้แก่ เวียง วัง คลัง นา ส่วนกรมย่อยอื่น ๆ ได้แก่ กรมมหาดไทยต ารวจภูธร กรมมหาดไทยต ารวจภูบาล เป็น ต้น โดยผู้ที่ด ารงต าแหน่งสมุหนายกนี้ จะได้รับพระราชทานยศและพระราชทินนามว่า “เจ้าพระยาจักรศรีองครักษสมุหนายกอัครมหาเสนาบดี” หรือเรียกสั้น ๆ ว่า “เจ้าพระยาจักรี” ถือ ศักดินา 10,000 ไร่ มีตราประจ าต าแหน่ง คือ ตราพระราชสีห์ นอกจากนี้ในส่วนของจตุสดมภ์นอกเหนือจากการถูกควบคุมดูแลโดยสมุห นายก ยังมีการปรับเปลี่ยนชื่อเรียกผู้บังคับบัญชากรมทั้ง 4 จากค าว่า “ขุน” เป็นค าว่า “เสนาบดี” และเปลี่ยนชื่อเรียก รวมถึงขอบเขตอ านาจหน้าที่ของจตุสดมภ์ใหม่ ดังนี้ (1) กรมเวียง เปลี่ยนชื่อเรียกใหม่ว่า กรมนครบาล โดยมีเสนาบดีผู้บังคับบัญชา กรมนครบาลที่ได้รับพระราชทานยศและราชทินนามว่า “พระยายมราชอินทราธิบดีศรีวิชัย บริรักษ์โลกากร” หรือเรียกว่า “พระยายมราช” ถือศักดินา 10,000 ไร่ มีตราประจ าต าแหน่ง คือ ตราพระยายมราชขี่สิงห์โดยพระยายมราชมีหน้าที่ในการปกครองท้องที่ปราบปรามโจรผู้ร้าย รักษาความสงบภายใน ดูแลรับผิดชอบการดับเพลิง พิจารณาตัดสินคดีความที่เป็นโทษร้ายแรง ควบคุมดูแลกรมขนาดเล็กที่ขึ้นตรงกับกรมนครบาล (2) กรมวัง เปลี่ยนชื่อเรียกใหม่ว่า ธรรมาธิกรณ์ มีเสนาบดีผู้บังคับบัญชา ซึ่ง ได้รับพระราชทานยศและราชทินนามว่า “พระยาธรรมาธิบดีศรีวิริยพงษวงษภักดีบดินทรเดโช ชัยมไหสุริยาธิบดีศรีรัตนมนเทียรบาล” หรือเรียกว่า พระยาธรรมาธิบดี ถือศักดินา 10,000 ไร่ มี ตราประจ าต าแหน่ง คือ ตราเทพยดาทรงพระโค ซึ่งมีหน้าที่ส าคัญ คือ ดูแลรับผิดชอบงาน ทั้งหมดในราชส านัก ทั้งงานด้านธุรการและงานพระราชพิธีต่าง ๆ และมีหน้าที่ดูแลงานทางด้าน งานยุติธรรม การแต่งตั้งขุนนางต าแหน่งยกกระบัตรเพื่อไปประจ าตามหัวเมืองต่าง ๆ เพื่อ สอดส่องดูแลการปฏิบัติราชการของเจ้าเมือง รายงานเรื่องต่าง ๆ มาให้ส่วนกลางรับทราบ (3) กรมคลัง เปลี่ยนชื่อเรียกใหม่ว่า โกษาธิบดี โดยมีเสนาบดีผู้บังคับบัญชาที่ ได้รับพระราชทานยศและราชทินนามว่า “พระยาศรีธรรมราชเดชชาติอ ามาตยานุชิตพิพิธรัตร ราชโกษาธิบดี” หรือเรียกว่า “พระยาศรีธรรมราช หรือ พระโกษาธิบดี หรือพระยาพระคลัง” ถือ ศักดินา 10,000 ไร่ มีตราประจ าต าแหน่ง คือ ตราบัวแก้ว มีหน้าที่ในการเก็บ จ่าย และรักษาพระ ราชทรัพย์ที่ได้จากภาษีอากร รับผิดชอบดูแลการค้าส าเภาของพระมหากษัตริย์ ดูแลรับรองคณะ ฑูตจากต่างประเทศ และควบคุมดูแลชาวต่างชาติที่เข้ามาอาศัยอยู่ในอาณาจักรกรุงศรีอยุธยา (4) กรมนา เปลี่ยนชื่อเรียกใหม่ว่า เกษตราธิการ โดยมีเสนาบดีผู้บังคับบัญชาที่ ได้รับพระราชทานยศและราชทินนามว่า “พระยาพลเทพราชเสนาบดีศรีไชยนพรัตน์เกษตราธิบดี”

47 หรือเรียกว่า “พระยาพลเทพราชเสนา” ถือศักดินา 10,000 ไร่ มีตราประจ าต าแหน่งทั้งหมด 9 ดวง โดยใช้ในโอกาสต่าง ๆ กัน โดยพระยาพลเทพราชเสนา มีหน้าที่ตรวจตราและส่งเสริมการ ท านาของประชาชน เก็บหางข้าว ออกโฉนดที่นา จัดซื้อข้าวขึ้นฉางหลวง และตัดสินคดีพิพาท เกี่ยวกับที่นา ผลิตผลในที่นา และโค กระบือ หากจะพิจารณาว่าสาเหตุที่สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ทรงตั้งอัครมหา เสนาบดีขึ้นมา 2 ต าแหน่งและจัดการบริหารราชการออกเป็น 2 ฝา่ย มี2 ประการ คือ (สมเด็จฯ กรมพระยาด ารงราชานุภาพ, 2518: 263-266 อ้างถึงใน ประกิต สะเพียรชัย, 2538: 36-38) (1) เพื่อควบคุมการปกครองตามหัวเมือง วิธีการบริหารราชการแผ่นดินในสมัย อยุธยานั้น แบ่งตามพื้นที่เป็นหลัก ท าให้เกิดการจัดการปกครองในแต่ละเมืองขึ้นตามประเภท ของเมือง เมื่อเป็นเช่นนี้จึงเป็นการล าบากที่พระมหากษัตริย์จะทรงบริหารราชการแผ่นดินแต่ เพียงพระองค์เดียว จ าเป็นต้องทรงแต่งตั้ง ผู้ที่ทรงไว้ทางพระราชหฤทัย มาเป็นผู้ช่วยดูแล กจิการฝา่ยทหารและพลเรอืนแทนพระองค์ดงันนั้หน้าทข่ีองอคัรมหาเสนาบดีจงึมหีน้าทใ่ีนการ ควบคุมหัวเมืองต่าง ๆ อีกหน้าที่หนึ่ง เมื่อสิ้นรัชกาลสมเด็จพระนารายณ์ อ านาจของอัครมหาเสาบดีทั้ง 2 ต าแหน่งนี้ เปลี่ยนแปลงไปจากเดิม ด้วยเหตุว่า เมื่อสมเด็จพระเพทราชาปราบดาภิเษกขึ้นเป็น พระมหากษัตริย์ในระยะแรกนั้น มีข้าราชาการกลุ่มหนึ่งไม่ยอมอยู่ใต้อ านาจของสมเด็จพระเพท ราชา จึงพากันไปชักชวนเจ้าเมืองนครราชสีมาและเจ้าเมืองนครศรีธรรมราชให้ตั้งแข็งเมือง สมเด็จพระเพทราชาต้องเสด็จไปปราบปรามด้วยพระองค์เอง เหตุการณ์จึงสงบลงได้ ตั้งแต่นั้น เป็นต้นมา ก็ไม่ไว้วางพระราชหฤทัยในอัครมหาเสนาบดี ด้วยทรงเห็นว่ามีอ านาจมาก จึงทรง พระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้แบ่งหัวเมืองออกเป็น 2 ภาคคอืหวัเมอืงฝ่ายเหนือและฝ่ายใต้หวั เมอืงฝ่ายเหนือให้มหาดไทยบงัคบับญัชาทงั้การฝ่ายทหารและพลเรอืน หวัเมอืงฝ่ายใต้ให้ กลาโหมบงัคบับญัชาทงั้การฝ่ายทหารและพลเรอืนเช่นเดยีวกนัอ านาจในการบงัคบับญัชาหวั เมืองจึงแยกกัน โดยเอาท้องที่เป็นหลัก ตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา ต่อมาในพ.ศ. 2276 เกิดมีเหตุให้อ านาจการบริหารราชการของอัครมหา เสนาบดีทั้ง 2 ต าแหน่งนี้เปลี่ยนไปอีก คือ เมื่อพระเจ้าบรมโกศจะเสวยราชสมบัติ ต้องรบกับเจ้า ฟ้าอภยัและเจา้ฟ้าปรเมศรจ์นเป็นศกึกลางเมอืง ในเหตุการณ์ครงั้นัน้เจา้พระยาอคัรมหาเสนา สมุหพระกลาโหมมีความผิด แต่จะผิดอย่างไรไม่ปรากฏหลักฐาน ต่อมาเมื่อพระเจ้าบรมโกศ เสวยราชสมบัติแล้วจึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ย้ายการบังคบับญัชาหวัเมอืงฝ่ายใต้จาก กรมกลาโหมไปขึ้นในเจ้าพระยาช านาญบริรักษ์ ซึ่งเป็นผู้มีบ าเหน็จความชอบและทรงพระกรุณา โปรดเกลา้ฯ ใหว้่ากรมพระคลงัดว้ย ตงั้แต่นนั้มาหวัเมอืงฝ่ายใตก้ ไ็ปขึ้นอยู่กับกรมพระคลังมาจน ตลอดสมัยอยุธยาและสมัยธนบุรี (2) เพื่อประสานงานในราชธานี ดังได้กล่าวว่า ในราชธานีก่อนรัชสมัยของสมเด็จ พระบรมไตรโลกนาถ แบ่งส่วนราชการออกเป็น 4 ส่วน หรือที่เรียกว่า จตุสดมภ์ การจัดแบ่งส่วน

48 ราชการเป็น 4 ส่วนนี้ ย่อมเป็นการล าบากแก่พระมหากษัตริย์ที่จะทรงพระราชด าริประสานงาน ต่าง ๆ ให้เป็นนโยบายเดียวกัน ดังนั้นจึงทรงตั้งสมุหนายกขึ้นมา เป็นผู้ดูแลกิจการส่วนนี้ 2) การบริหารราชการส่วนภมูิภาค (สมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ) มีการจัดแบ่งหัวเมืองออกเป็น 3 หัวเมือง แต่ละหัวเมือง มีรายละเอียด ดังนี้ (1) หัวเมืองชั้นใน เรียกว่า หัวเมืองจัตวา เป็นเมืองที่อยู่ถัดมาจากเมืองราชธานี โดยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ทรงยกเลิกเมืองลูกหลวง หรือเมืองหน้าด่านทั้ง 4 ทิศ และ ขยายเนื้อที่ของราชธานี ซึ่งหัวเมืองชั้นในนี้พระมหากษัตริย์จะส่งขุนนางที่ไว้วางพระทัยไป ปกครองและให้ขึ้นตรงต่อเมืองหลวง โดยให้เรียกต าแหน่งดังกล่าวว่า “ผู้รั้ง” จากที่แต่เดิม เรียกว่า “เจ้าเมือง” ซึ่งหมายถึง ผู้ปฏิบัติงานตามพระราชประสงค์หรือตามพระบรมราชโองการ ของพระมหากษัตริย์แต่อ านาจการตัดสินใจอยู่ที่พระมหากษัตริย์ โดยรวมอ านาจการปกครองไว้ ในส่วนกลางมากที่สุด เพื่อประสิทธิภาพและเดชานุภาพในการปกครองบังคับบัญชา จัดให้หัว เมืองชั้นในอยู่ในวงราชธานีเป็นเมืองจัตวา ทั้งนี้เพราะไม่มีอ านาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดเช่นแต่ก่อน ต้องรบั ฟังค าสงั่จากเมอืงหลวงอย่างใกล้ชดิ โดยหวัเมอืงชนั้ ใน ได้แก่เมอืงราชบุรีเพชรบุรี ปราณบุรี สมุทรสงคราม นครชัยศรี สุพรรณบุรี ชัยนาท นครสวรรค์ เป็นต้น (2) หัวเมืองชั้นนอก หรือเมืองพระยามหานคร เป็นเมืองที่อยู่ถัดจากหัวเมือง ชั้นในออกไป มีการแบ่งออกเป็น หัวเมืองชั้นเอก หัวเมืองชั้นโท หัวเมืองชั้นตรี ตามล าดับ ซึ่งใน สมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถได้มีการผนวกหัวเมืองประเทศราชเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของ อาณาจักร ให้อยู่ในฐานะหัวเมืองชั้นนอก อาทิ สุโขทัย นครศรีธรรมราช พิษณุโลก ศรีสัชนาลัย ก าแพงเพชร เป็นต้น หัวเมืองเหล่านี้ พระมหากษัตริย์จะส่งเจ้านายหรือขุนนางไปปกครอง หรือ อาจให้เจ้านายเชื้อสายของเจ้าเมืองเดิมเป็นผู้ปกครองต่อไป มีอิสระในการปกครองตามสมควร แต่ต้องอยู่ในความควบคุมของราชธานี ใช้ระเบียบแบบแผนและกฎหมายของส่วนกลาง โดยราช ธานีจะส่งขุนนางต าแหน่งยกกระบัตร ไปสอดส่องดูแลการปฏิบัติราชการของเจ้าเมืองด้วย นอกจากนี้ การแบ่งเขตส่วนย่อยภายในเมืองหนึ่ง ๆ แยกออกได้ดังนี้(ประยูร กาญจนดุล, 2517: 58-67) เมือง เมืองหนึ่งแบ่งออกเป็นหลายแขวงคล้ายกับจังหวัด ซึ่งแบ่งออกเป็นอ าเภอ ในปจัจบุนัแขวงจงึเทยีบไดก้บัอ าเภอ หวัหน้าผปู้กครองเมอืงนนั้คอืผรู้งั้หรอืเจา้เมอืง แขวง แขวงหนึ่งแบ่งออกเป็นต าบล เหมือนกับอ าเภอแบ่งออกเป็นต าบลเวลานี้ ผปู้กครองแขวงหน่ึงเรยีกว่า หมน่ืแขวง คลา้ยกบันายอ าเภอในปจัจุบัน ต าบล ต าบลหนึ่งแบ่งออกเป็นบ้าน ตรงกับเวลานี้เรียกว่าหมู่บ้าน ผู้ปกครอง ต าบลมกัไดร้บับรรดาศกัดเิ์ป็น “พัน” ท าหน้าที่ท านองเดียวกันกับก านันปกครองต าบลในสมัยนี้ บ้าน จะเป็นการรวมบ้านหลาย ๆ บ้านแต่ไม่ปรากฏว่าได้ก าหนดจ านวนคน หรือจ านวนบ้านไว้มีผู้ใหญ่บ้าน ซึ่งผู้ปกครองเมืองแต่งตั้งเป็นหัวหน้า (3) หัวเมืองประเทศราช คือ เมืองที่กรุงศรีอยุธยา ใช้ก าลังเข้ายึดครองเอาไว้ได้ แต่ ไม้ได้เข้าไปปกครองหรือควบคุมแต่อย่างใด โดยยังคงให้เจ้านายเชื้อสายเจ้าเมืองเดิม เป็นผู้ปกครอง

49 อยา่งอสิระตามประเพณกีารปกครองของตน หากแต่ตอ้งแสดงความสวามภิกัดติ์่อราชธานีทุก ๆ 3 ปี หรือตามระยะเวลาที่ก าหนดไว้ ต้องมีการส่งเครื่องบรรณาการไปยังอยุธยา เพื่อเป็นสัญลักษณ์ว่ายัง สวามภิกัดติ์่ออยธุยา ยอมรบัอ านาจโดยไมเ่ ปลย่ีนแปลง (สมชาย น้อยฉ ่า, 2556: 11) ส าหรับการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น แม้เจ้าเมืองแต่ละเมืองซึ่ง ปกครองหัวเมืองหรือเมืองขึ้นต่าง ๆ จะมีอ านาจปกครองเมืองของตนอย่างเป็นอิสระจาก พระมหากษัตริย์หรือส่วนกลางมากพอสมควร แต่ประชาชนในหัวเมืองหรือในท้องถิ่นเป็นเพียงผู้ ถูกปกครอง และไม่มีโอกาสเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารท้องถิ่นหรือบริหารหัวเมืองของตน ลักษณะเช่นนี้ท าให้ไม่อาจกล่าวได้อย่างแน่ชัดว่าเป็นการปกครองหรือการบริหารท้องถิ่นที่ แท้จริง เพราะหลักการส าคัญประการหนึ่งของการบริหารท้องถิ่นคือ การที่ส่วนกลางกระจาย อ านาจไปให้แก่ประชาชนในท้องถิ่น แต่กรณีนี้ประชาชนมิได้เข้ามามีส่วนร่วมในการใช้อ านาจ นั้นด้วย (วิรัช วิรัชภาวรรณ, 2545: 123) อย่างไรก็ตาม ภายหลังการสิ้นรัชสมัยของสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ก็ได้มี การปรับปรุงการบริหารราชการแผ่นดินอีกครั้งในรัชสมัยของสมเด็จกระรามาธิบดีที่ 2 (พ.ศ. 2034-2072) หากแต่เป็นเพียงรายละเอียดเล็กน้อยเท่านั้น 2.2.2.3 การจดัระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินในสมยักรงุศรีอยุธยา ตอนปลาย (พ.ศ. 2231-2246 และระหว่าง พ.ศ. 2275-2301) ในช่วงปลายของอาณาจักรกรุงศรีอยุธยา มีการปรับปรุงการจัดระเบียบการ บริหารราชการแผ่นดิน 2 ครั้งส าคัญ โดยครั้งแรกเกิดขึ้นในรัชสมัยของพระเพทราชา (พ.ศ. 2231-2246) และครั้งที่ 2 เกิดขึ้นในรัชสมัยของสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวบรมโกศ (พ.ศ. 2275-2301) โดยมีสาระส าคัญ ดังนี้ ครั้งที่ 1 ในรัชสมัยของพระเพทราชา มีการปรับปรุงการจัดระเบียบบริหารราข การส่วนกลาง โดยทรงจัดสรรอ านาจการปกครองของสมุหพระกลาโหม สมุหนายก และเสนาบดี กรมคลังหรือโกษาธิบดี โดยให้สมุหพระกลาโหมมอี านาจบงัคบับญัชาหวัเมอืงฝ่ายใต้โดยดูแล รับผิดชอบทั้งกิจการทหารและกิจการพลเรือน ขณะเดียวกันก็ดูแลบังคับบัญชากรมต่าง ๆ ที่ ขน้ึกบั ฝ่ายทหารในส่วนกลาง ขณะทใ่ีหส้มุหนายกมอี านาจบงัคบับญัชาหวัเมอืงฝ่ายเหนือ ดูแล รับผิดชอบทั้งกิจการทหารและกิจการพลเรือน ดูแลจตุสดมภ์ทั้ง 4 ส่วนพระโกษาธิบดี ซึ่งเป็น เสนาบดีกรมคลัง ให้ดูแลเกี่ยวกับรายได้ของแผ่นดิน การติดต่อค้าขายกับต่างชาติ และบังคับ บัญชาหัวเมืองชายทะเลตะวันออกทั้งในกิจการทหารและพลเรือน ครั้งที่ 2 ในรัชสมัยของสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวบรมโกศ มีการปรับปรุงการจัด ระเบยีบการบรหิารราชการส่วนกลางอกีครงั้ โดยไดโ้อนอ านาจการบงัคบับญัชาหวัเมอืงฝ่ายใต้ ให้ไปขึ้นอยู่กับเสนาบดีกรมคลังแทน ส่วนสมุหพระกลาโหมเป็นเพียงที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน ของพระมหากษัตริย์เท่านั้น ซึ่งอาจเป็นเพราะในช่วงเวลาดังกล่าว สมุหพระกลาโหมได้กระท า ผิดรายแรงบางประการจึงถูกลดอ านาจลง

50 2.2.3 หลักการใช้อ านาจในการบริหารราชการสมัยกรุงศรีอยุธยา หลักการใช้อ านาจในการบริหารราชการสมัยกรุงศรีอยุธยามี 3 ลักษณะ ดังนี้ (1) ในราชธานีและหัวเมืองชั้นใน ใช้อ านาจการบริหารแบบรวมอ านาจไว้ที่ส่วนกลาง ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงจัดการบริหารราชการด้วยพระองค์เอง โดยมีเสนาบดีเป็นผู้ช่วย (2) ในหัวเมืองชั้นนอก ใช้อ านาจการบริหารแบบแบ่งอ านาจของส่วนกลางออกไปให้ เมืองนั้น ๆ การบริหารในฐานะเป็นสาขาของส่วนกลาง โดยมีพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งพระ ราชวงศ์หรือข้าราชการชั้นสูง ผู้เป็นที่ไว้วางพระราชหฤทัยไปเป็นเจ้าเมือง เจ้าเมืองได้รับมอบ อ านาจจากพระมหากษัตริย์ให้มีอ านาจปกครองบังคับบัญชาบริหารราชการในเมือง สิทธิขาดทุก อย่างในฐานะผู้แทนพระองค์ หัวเมืองชั้นนอกมีความสัมพันธ์กับราชธานีในฐานะเป็นส่วนหนึ่งของ ระบบบริหารราชการในพระราชอาณาเขต ซึ่งต้องอยู่ในความควบคุมดูแลของสมุหนายกหรือสมุ หพระกลาโหม แลว้แต่ว่าเป็นหวัเมอืงฝา่ยไหน และตอ้งส่งรายได้ให้ราชธานีตามก าหนดกฎเกณฑ์ (3) ในเมืองประเทศราช ใช้อ านาจการบริหารแบบกระจายอ านาจให้เมืองนั้น ๆ บริหารงานภายในเอง โดยให้เจ้านายของชนชาติแห่งเมืองนั้นปกครองกันเองตาม ขนบธรรมเนียมประเพณีของเขา และประเทศราชมีพันธะต่อกรุงศรีอยุธยา เพียงส่งกองทัพและ เสบียงอาหารมาช่วยราชการสงครามเมื่อกรุงศรีอยุธยาแจ้งไป กับต้องถวายเครื่องราช บรรณาการตามก าหนดเวลาเท่านั้น ทางกรุงศรีอยุธยามิได้เข้าไปยุ่งเกี่ยวกับการปกครองบริหาร ราชการภายในของประเทศราชเหล่านั้น 2.2.4 บทบาทของระบบราชการในสมัยอาณาจักรอยุธยา อยุธยาน าหลกัการปกครองแบบขอมมาใช้คอืแบบเทวสมมตหิรอืเทวสทิธิ์ซง่ึถอืว่ารฐัเกดิ โดยพระเจ้าบงการ พระเจ้าเป็นผู้แต่งตั้งผู้ปกครองรัฐและผู้ปกครองรัฐมีความรับผิดชอบต่อพระเจ้า เพยีงผู้เดยีว ระบอบเทวสทิธนิ์้ีเองเป็นต้นก าเนิดของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งมีลักษณะ คล้ายกับนายปกครองบ่าว การจัดการบริหารในสมัยกรุงศรีอยุธยาก็รวมอ านาจการปกครองเข้าอยู่ ในบังคับบัญชาของส่วนกลางมากขึ้น โดยขยายอาณาเขตราชธานีออกไปเป็นเจ้าเมืองในเมืองพระ ยามหานครต่าง ๆ ซึ่งจัดใหม่เป็น “หัวเมืองชั้นนอก” โดยไม่ปล่อยให้คนในเมืองนั้นปกครองกันเอง อย่างอิสระดังสมัยสุโขทัย ทั้งนี้เพื่อให้การปกครองประเทศเป็นเอกภาพและมีเสถียรภาพยิ่งขึ้น การ ส่งคนไปเป็นเจ้าเมืองสมัยนั้นเรียกกันว่าให้ไป “กินเมือง” โดยทรงมอบอ านาจสทิธขิ์าดไปให้บรหิาร ราชการทุกอย่างในฐานะผู้แทนองค์พระมหากษัตริย์ ในสมัยอยุธยาเกิดระบบไพร่-ทาส มีไพร่หลวง ไพร่สม ไพร่ส่วย และเกิดระบบชนชั้นศักดิ นา รวมทั้งเกิดการตรากฎหมายตราสามดวงขึ้น ประทับตราราชสีห์ คชสีห์ และบัวแก้ว (อันเป็นตรา ของมหาดไทย กลาโหม และกรมท่า) กฎมณเฑียรบาล เป็นกฎหมายที่ก าหนดระเบียบประเพณีใน ราชส านักและล าดับชั้นในพระราชวงศ์ ในรัชสมัยพระบรมไตรโลกนาถมี 5 ชนิด คือ พระต ารา

51 เกี่ยวกับพระราชพิธีต่าง ๆ พระธรรมนูญ พระราชก าหนด ก าหนดโทษต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นในราชส านัก พระอัยการพระราชสงคราม และล าดับชั้นพระราชวงศ์ กล่าวโดยสรุป คือ ระบบการบริหารราชการแผ่นดินในสมัยอยุธยาตอนต้นมีวิธีการจัดการ บริหารราชการแผ่นดินแบบจตุสดมภ์ กระทั่งถึงรัชสมัยของสมเด็จพระบรมไตรโกลนาถทรงแบ่ง ระบบการบริหารราชการแผ่นดินเป็น 2 ฝ่าย ให้สมุหพระกลาโหมควบคุมกิจการฝ่ายทหาร ให้สมุ หนายกควบคุมกิจการฝ่ายพลเรอืนรวมทงั้กรมจตุสดมภ์ด้วย อัครมหาเสนาบดีทั้งสองนี้ นอกจาก การควบคุมกิจการทหารและพลเรือนแล้วยังมีอ านาจในการควบคุมหัวเมืองด้วย นอกจากนี้สมเด็จ พระบรมไตรโลกนาถยังได้ทรงแต่งตั้งคณะลูกขุนขึ้น โดยเลือกจากคณะข้าราชการผู้ใหญ่เพื่อช่วย แบ่งเบาพระราชภารกิจและเป็นการรวบรวมความคิดจากข้าราชการหลายฝ่าย แมว้่าในท้ายท่สีุด จะต้องน าความขึ้นกราบบังคมทูลพระกรุณา เพื่อทรงพระราชวินิจฉัยก็ตาม แต่ก็นับได้ว่าเป็นการ พระราชทานโอกาสให้ผู้อื่นได้มีส่วนต่อระบบการบริหารราชการแผ่นดิน 2.2.5 การจัดระบบทางสังคมและเศรษฐกิจ การจัดระบบทางสังคมของอาณาจักรอยุธยามีความสัมพันธ์กับระบบเศรษฐกิจอย่าง แนบแน่นจนไม่สามารถที่จะอธิบายโดยแยกขาดจากกันได้ ดังนั้นการท าความเข้าใจกับลักษณะ การจัดระบบทางสังคมจะท าให้เกิดความเข้าใจถึงสภาพเศรษฐกิจของอาณาจักรอยุธยาด้วยว่า เหตุใดจึงเป็นเช่นนั้น รายละเอียดของการจัดระบบทางสังคมและเศรษฐกิจมีดังนี้ 2.2.5.1 ชนชั้นในสังคม หากพิจารณาในภาพรวม สังคมอยุธยาสามารถแบ่งชนชั้นออกเป็น 2 ชนชั้น หลัก ได้แก่ ชนชั้นปกครอง ซึ่งประกอบด้วยพระมหากษัตริย์ พระบรมวงศานุวงศ์หรือเจ้านาย ขุนนาง และพระสงฆ์ และชนชั้นถูกปกครอง ซึ่งประกอบด้วย ไพร่และทาส รายละเอียดมีดังนี้ (1) พระมหากษตัริย์ พระองค์ทรงเป็นประมุขของราชอาณาจักร ทรงเป็นเจ้าชีวิตมีอ านาจเหนือชีวิต ของทุกคนในสังคม เป็นที่รวมและที่มาแห่งอ านาจ และทรงมีพระบรมวงศานุวงศ์และขุนนางเป็น ผู้ช่วย นอกจากนี้พระมหากษัตริย์ยังทรงด ารงต าแหน่งเป็นจอมทัพของราชอาณาจักร บังคับ บัญชาทหารทั้งปวง ซึ่งคติความเชื่อเกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ของสมัยอยุธยาจะมีความแตกต่าง กับสมัยสุโขทัย กล่าวคือ พระมหากษัตริย์ในสมัยอยุธยา ทรงอยู่ในฐานะเทพเจ้า ไม่ใช่บุคคล ธรรมดา ขณะที่ในสมัยสุโขทัย พระมหากษัตริย์จะมีความใกล้ชิด กับผู้ใต้ปกครอง เสมือนกับ บิดาและบุตร ทั้งนี้เพราะอาณาจักรกรุงศรีอยุธยา มีอาณาเขตที่กว้างขวาง จ าเป็นต้องสร้างให้ สถาบันพระมหากษัตริย์มีความเข้มแข็ง เป็นที่น่าเกรงขามเพื่อความมั่นคงและความปลอดภัย ของอาณาจักร (ศุภรัตน์ เลิศพาณิชย์กุล, 2548: 139-140)

52 (2) พระบรมวงศานุวงศ์หรือเจ้านาย หมายถึง พระราชโอรส พระราชธิดา และพระญาติของพระมหากษัตริย์ เป็นชน ชนั้ทม่ีกีารสบืสายเลอืด ไม่รบัเกยีรตแิละไดร้บัอภสิทิธมิ์าตงั้แต่ก าเนิด แต่อ านาจของเจา้นายแต่ ละพระองค์จะไม่เท่ากัน ขึ้นอยู่กับต าแหน่งทางราชการ ก าลังคนในความควบคุม และความโปรด ปรานที่พระมหากษัตริย์ทรงมี ทั้งนี้ ยศของชนชั้นเจ้านายสามารถแบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ “สกุลยศ” เป็นยศทเ่ีจา้นายแต่ละพระองคไ์ดร้บัมาตงั้แต่ก าเนิด อาทิเจา้ฟ้า พระองคเ์จา้หม่อม เจ้า เป็นต้น และ “อิสริยยศ” คือ ยศที่ได้รับพระราชทานเนื่องจากได้รับราชการแผ่นดิน ช่วยเหลือ พระมหากษัตริย์ ซึ่งมักขึ้นต้นด้วยค าว่า “พระ” อาทิ พระบรมราชา พระราเมศวร เป็นต้น (3) ขุนนาง นับเป็นกลุ่มบุคคลในชนชนั้ปกครอง ท่มีทีงั้อ านาจ อภสิทิธิ์และเกยีรตยิศ ซ่งึ ชนชั้นขุนนางเป็นชนชั้นส่วนน้อยในสังคม ที่มีโอกาสรับราชการ ได้ใกล้ชิดศูนย์กลางของอ านาจ ทางการเมือง ช่วยเหลือพระมหากษัตริย์ในการปกครองอาณาจักร มีฐานะทางเศรษฐกิจที่มั่งคั่ง เพราะได้ประโยชน์จากการควบคุมไพร่ ข้าทาส และบริวาร ควบคุมการเกษตรและการค้า (4) พระสงฆ์ ถือว่ามีบทบาทส าคัญอีกประการหนุ่งต่ออาณาจักรอยุธยา โดยเฉพาะในด้าน การอบรมศิลปะวิทยาการ การท าหน้าที่เป็นผู้น าทางสังคมในทางอ้อม กล่าวคือ พระสงฆ์ท า หน้าที่ในการเชื่อมโยงระหว่างชนชั้นปกครองและชนชั้นถูกปกครอง ซึ่งพระสงฆ์ในอาณาจักร อยุธยา มีอยู่ 2 ลักษณะ คือ พระสงฆ์ที่บวชตลอดชีวิต เป็นแกนหลักของสถาบันทางศาสนา มี บทบาทในการช่วยเหลือสงเคราะห์ประชาชนในท้องถิ่นต่าง ๆ และพระสงฆ์ที่บวชชั่วคราว ซึ่ง อาจเกิดจากการที่ไพร่ส่วนหนึ่งต้องการที่จะหนีจากเจ้าขุนมูลนายที่กดขี่ เป็นต้น (5) ไพร่ คือ ราษฎรโดยทั่วไปที่เป็นอิสระ ไม่ตกเป็นทาส ซึ่งนับเป็นชนชั้นถูกปกครอง มี จ านวนประมาณร้อยละ 80-90 ซึ่งไพร่นับเป็นฐานอ านาจส าคัญให้กับชนชั้นปกครอง ทั้งในด้าน เศรษฐกิจ การเมือง และสังคม กล่าวคือ ไพร่เป็นแรงงานที่ส าคัญในภาคเกษตรและการค้าขาย ชนชั้นปกครองใดที่มีไพร่ในควบคุมจ านวนมากย่อมกลายเป็นผู้ที่มีความมั่งคั่งตามไปด้วย รวมไป ถึงการมีอ านาจในการต่อรองทางการเมืองตามมา ลักษณะดังกล่าวนี้ ส่งผลกระทบส าคัญต่อความ ไร้เสถียรภาพของอาณาจักรอยุธยา เกิดการแย่งชิงราชสมบัติจากเหล่าชนชั้นปกครองที่สามารถ ควบคุมไพร่จ านวนมาก จนกลายเป็นผู้ที่ได้รับการยกย่องนับหน้าถือตา มีฐานะทางสังคมนั่นเอง (6) ทาส เป็นชนชั้นถูกปกครองเช่นเดียวกับไพร่ แต่ต่างกันตรงที่ทาสไร้ซึ่งอิสรภาพ ซึ่ง ในสมัยอยุธยามีการจ าแนกทาสออกเป็น 2 ลักษณะ คือ ทาสสินไถ่ ซึ่งเป็นทาสที่เกิดจากความ

53 ยากจนจึงต้องไปกู้เงินจากเจ้านายหรือขุนนาง และเมื่อไม่สามารถคืนเงินได้ตามก าหนดก็ต้อง ขายตนเอง บุตร หรือภรรยา ไปเป็นทาส และเมื่อใดที่มีเงินก็สามารถไถ่ถอนอิสรภาพกลับคืนมา ได้นั่นเอง ส่วนอีกประเภทหนึ่ง คือ ทาสเชลยศึกและลูกทาสเชลย ทาสประเภทนี้จะไม่สามารถ ซื้ออิสรภาพของตนเองกลับมาคืนมาได้ และไม่สามารถมีสิทธิใด ๆ ทางสังคมได้ 2.2.5.2 ระบบศกัดินา ระบบศักดินานั้นเริ่มตั้งแต่สมัยสมเด็จพระรามาธิบดีที่ 1 แล้วจึงวิวัฒนาการ เรื่อยมา จนกระทั่งในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ จึงได้มีการวางระเบียบ กฎเกณฑ์ และ เสริมสร้างระบบศักดินาให้มั่นคงด้วยการออกกฎหมายเกี่ยวกับศักดินาที่เรียกว่า “พระอัยการ ต าแหน่งนาพลเรือน นายทหารหัวเมือง” ขึ้นในปี พ.ศ. 1998 โดยค าว่า ศักดินา มีความหมายว่า “อ านาจเหนือนา” ซึ่งมีที่มาจากการแจกจ่ายที่ดินตามต าแหน่งและสถานภาพ ตัวอย่างเช่น เสนาบดี ผู้มีศักดินา 10,000 ไร่ หมายความว่า เสนาบดีผู้นี้มีอ านาจควบคุมที่ดิน 10,000 ไร่ อย่างไรก็ตาม การอธิบายเช่นนี้ไม่ได้เป็นที่ยอมรับเนื่องจากจ านวนศักดินาของข้าราชการทั้งหมดนั้นมีมากเกิน กว่าที่นาที่มีอยู่จริง ซึ่งในความเป็นจริงแล้ว ระบบศักดินาเป็นระบบสังคมที่เกิดขึ้นเพื่อก าหนด หน้าที่ ขอบข่ายความรับผิดชอบ สิทธิ แหล่งอ านาจและฐานะของชนชั้นต่าง ๆ ในสังคม มิใช่การ ครอบครองที่นาจริง ๆ หากแต่มีการน ามาตรวัดที่ดินเป็นไร่มาเพื่อเป็นเครื่องก าหนดอ านาจหน้าที่ สิทธิและฐานะของคนในสังคม (ลิขิต ธีรเวคิน, 2544: 33; ศุภรัตน์ เลิศพาณิชย์กุล, 2548: 158) การ ก าหนดศักดินส าหรับขุนนางมีศักดินาตั้งแต่ 400 จนถึงขุนนางระดับสูง อาทิ พระยา หรือ เจ้าพระยามีศักดินาสูงสุดได้ไม่เกิน 10,000 ส่วนในกลุ่มคนทั่วไป ได้แก่ ไพร่และทาสนั้น ก าหนดให้ มีระดับลดหลั่นกันไป จนศักดินาต ่าสุด คือ ยาจก วณิพก ทาส ลูกทาส ให้มีศักดินาคนละ 5 ซึ่งศักดิ นาที่แตกต่างกันนี้ ย่อมน ามาซึ่งฐานะทางสังคมการเมือง ที่มีผลต่อการเข้าครอบครองที่ดิน แรงงาน เพื่อใช้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจ (เรืองวิทย์ ลิ่มปนาท, 2558: 57) 2.2.5.3 ระบบไพร่ ระบบไพร่ หมายถึง การที่ชายฉกรรจ์ทุกคนที่สูงสองศอกคืบ (ประมาณ 1.25 เมตร) ต้องมาขึ้นทะเบียนเป็นไพร่ เพื่อท างานรับใช้ชนชั้นปกครอง ซึ่งในสมเด็จพระบรมไตร โลกนาถ ทรงสร้างระบบไพร่ขึ้นเพื่อให้เป็นองค์กรทางสังคม โดยถือเป็นส่วนหนึ่งของระบบศักดิ นา ซึ่งระบบไพร่ได้กลายเป็นรากฐานที่ส าคัญให้กับระบบสังคม เศรษฐกิจ และการเมืองของกรุง ศรีอยุธยา ไปจนถึงช่วงกรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้น ก่อนจะเกิดการปฏิรูประบบการบริหารราชการ แผ่นดินครั้งส าคัญในสมัยรัชกาลที่ 5 โดยระบบไพร่ สามารถจ าแนกออกเป็น 3 ประเภท ดังนี้ (1) ไพร่หลวง เป็นไพร่ที่ถูกมอบหมายให้รับใช้พระเจ้าแผ่นดิน พระองค์ทรง ปกครองและควบคุมไพร่หลวงโดยผ่านทางขุนนาง กล่าวคือ ให้ไพร่หลวงสังกัดกรมขุนนางต่าง ๆ และขุนนางผู้เป็นเจ้ากรม จะเป็นผู้ดูแลควบคุมไพร่หลวงที่สังกัดกับกรมของตน ไพร่หลวงถือ ว่าเป็นสมบัติของหลวง ไม่ใช่ไพร่ของขุนนาง เนื่องจากขุนนางถือว่าเป็นผู้ที่ได้รับมอบหมาย หน้าที่ต่าง ๆ จากพระมหากษัตริย์ โดยไพร่หลวงจะต้องถูกเกณฑ์แรงงานเพื่อมาท างานโยธาต่าง ๆ

54 อาทิ ขุดคลอง สร้างก าแพงเมอืง ป้อมปราการ สรา้งถนน สรา้งวดัเป็นตน้และทส าคัญคือในยามศึก ่ี สงครามต้องถูกเกณฑ์ไปเป็นกองก าลังในการออกรบ ซึ่งในแต่ละปี ไพร่หลวงจะต้องท างานให้รัฐปี ละ 6 เดือน และจะผลัดเวรกันมาท างานเดือนเว้นเดือน เรียกว่า เข้าเดือนออกเดือน (2) ไพร่สม เป็นไพร่ส่วนตัวของพวกมูลนาย คือ เจ้านายและขุนนาง พระมหากษัตริย์ จะพระราชทานไพร่สมแก่พวกมูลนายตามศักดินา เพื่อให้รับใช้ท างานส่วนตัว ของเจ้าขุนมูลนาย และเพื่อเป็นเกียรติยศแสดงถึงฐานะในสังคม ไพร่สมเป็นสมบัติส่วนตัวของ มูลนายแต่ละคน เมื่อมูลนายถึงแก่กรรม ไพร่สมจะเป็นมรดกตกทอดมาถึงลูกหลาน (3) ไพร่ส่วย เป็นไพร่ที่ไม่ใช่แรงงานเพื่อรับใช้เจ้านายเหมือน หากแต่เลือกที่จะ จดัหาผลผลติบางอย่างแทน อาทิของป่า ของหายาก หรอืสงิ่ของมคี่า ซง่ึจะถูกไปใชไ้ปในด้าน การค้า การบริโภค หรืองานของรัฐบาล จากที่กล่าวมานั้น จะเห็นได้ว่า ระบบไพร่เป็นระบบที่มีหน้าที่ทางสังคม เศรษฐกิจ การทหาร และการเมือง ซึ่งเป็นปจัจยัส าคญัท่ที าใหเ้กดิการต่อสู้แย่งชิงอ านาจกันใน หมู่ชนนั้นปกครอง เกิดความระส ่าระสายของบ้านเมืองจนเป็นเหตุของการล่มสลายของ อาณาจักรกรุงศรีอยุธยาในที่สุด 2.2.5.4 ระบบเศรษฐกิจ โครงสร้างระบบเศรษฐกิจของอาณาจักรกรุงศรีอยุธยา เป็นสังคมเกษตรกรรมที่ มีผลผลติส าคญั ได้แก่ผลผลติทางการเกษตร ของป่า ขณะท่อีุตสาหกรรม มเีพยีงหตัถกรรม พื้นบ้านผลิตของใช้ในครัวเรือน เป็นเศรษฐกิจแบบยังชีพที่ใช้สิ่งของแลกเปลี่ยนกัน ในขณะที่ เศรษฐกิจแบบเงินตรายังไม่แพร่หลาย และการค้าขายยังเป็นไปโดยจ ากัด ประเด็นส าคัญ ประการหนึ่งคือ ระบบไพร่ของอยุธยานั้น ส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจ กล่าวคือ เมื่อไพร่ถูก เกณฑ์แรงงานเพื่อเข้าเดือนออกเดือน ท าให้ไพร่ไม่สามารถท าการเกษตรของตนเองได้ ส่งผลให้ ขาวบ้านล้วนขาดรายได้ ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจส่วนใหญ่จึงตกไปอยู่กับเจ้านายรวมถึง รัฐบาลเป็นส าคัญ 2.2.6 การล่มสลายของอาณาจักรกรุงศรีอยุธยา อาณาจักรกรุงศรีอยุธยานั้น ด าเนินมาอย่างยาวนานกว่า 417 ปี จึงมีอันล่มสลายลงอัน เนื่องมาจากสาเหตุส าคัญ ดังนี้ (ลิขิต ธีรเวคิน, 2544: 66-69) (1) การแย่งชิงราชบัลลังก์ กล่าวคือ ชนชั้นปกครอง โดยเฉพาะพระมหากษัตริย์ถือว่า เป็นศูนย์รวมอ านาจ การบริหารราชการ และศูนย์กลางของการเมือง จึงท าให้หมู่ชนชั้นเจ้านาย ที่มีศักยภาพปรารถนาที่จะเป็นกษัตริย์ จนน าไปสู่การเกิดสงครามกลางเมืองเพื่อแย่งชิงอ านาจ เพื่อเป็นกษัตริย์องค์ต่อไป (2) ความพยายามในการถ่วงดุลอ านาจทางการเมืองของกษัตริย์ที่มีต่อเจ้านายและขุน นาง ด้วยการรับคนต่างชาติเข้ามาเป็นข้าราชการช านาญการ ส่งผลกระทบต่อขวัญและก าลังใจ

55 ของขา้ราขการอย่างรุนแรง จนเป็นเหตุใหข้า้ราชการและขุนนางแตกแยก แบ่งฝกัฝ่าย ส่งผลให้ อาณาจักรอ่อนแอ เป็นเหตุให้พม่ายกทัพมาตีได้ส าเร็จ (3) ระบบไพร่ ส่งผลกระทบในด้านลบ ท าให้การเมืองการปกครองของอาณาจักรอยุธยา ขาดเสถียรภาพ เนื่องจากเป็นระบบควบคุมก าลังคนที่ท าให้เจ้านายหรือขุนนางใช้เป็นฐาน อ านาจทางการเมือง และก าลังพลในการแย่งชิงราชบัลลังก์ (4) โครงสร้างทางเศรษฐกิจ เกิดการเปลี่ยนแปลงในขณะที่ระบบสังคมไม่มีการปรับตัว กล่าวคือ ในช่วงปลายของอาณาจักร การค้าขายกับต่างชาติโดยเฉพาะกับจีน มีการขยายตัว อย่างมาก ส่งผลท าให้เกิดการเปลี่ยนแปลงจากเศรษฐกิจแบบยังชีพ ไปสู่เศรษฐกิจแบบเงินตรา และระบบตลาดมากยิ่งขึ้น ท าให้ชนชั้นปกครองต่างต้องการของป่า ของหายากเพ่อืการค้าขาย มากยิ่งขึ้น และยังต้องมีการเกณฑ์แรงงานจ านวนมากขึ้นเพื่อมาท าไร่ ท านา เพื่อให้ได้ผลผลิต เพื่อการส่งออก น าไปสู่การแย่งชิงไพร่ หรือเบียดบังไพร่ ลักษณะดังกล่าวท าให้ จ านวนไพร่ที่ จะต้องถูกเกณฑ์แรงงานในยามจ าเป็นกลับลดน้อยลง และเมื่อคราวเกิดศึกสงครามจึงท าให้เป็น ข้อเสียเปรียบต่อการรุกรานของศัตรู 2.2.7 สรุป อาณาจักรกรุงศรีอยุธยา ถือว่าเป็นอาณาจักรที่มีความเจริญรุ่งเรืองที่สุดในบรรดา อาณาจักรทั้งหมดของไทย โดยมีการปกครองในระบอบราชาธิปไตย (Monarchy) มี พระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้น าสูงสุดของอาณาจักรและทรงไว้ซึ่งพระราชอ านาจอย่างเด็ดขาดแต่ เพียงพระองค์เดียวในการปกครองทั้งในยามสงบและในยามสงคราม แนวคิดนี้เรียกว่า “เทวราชา” ซึ่งรับแนวคิดมาจากเขมร ขณะที่การบริหารราชการส่วนกลางในสมัยกรุงศรีอยุธยามีรูปแบบการ บริหารที่เรียกว่า “จตุสดมภ์” ซึ่งหมายถึง หลักทั้ง 4 อันได้แก่ กรมเวียง กรมวัง กรมคลัง และ กรมนา ซึ่งได้รับแบบอย่างมาจากอินเดีย ส่วนการบริหารราชการส่วนภูมิภาค มีการแบ่งออกเป็น หัวเมืองต่าง ๆ คือ เมืองหน้าด่าน หัวเมืองชั้นใน หัวเมืองชั้นนอก หัวเมืองประเทศราช ในสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ทรงตั้งอัครมหาเสนาบดีขึ้นมา 2 ต าแหน่งและจัดการ บรหิารราชการออกเป็น 2 ฝ่าย คอืกรมกลาโหม มอีคัรเสนาดี ต าแหน่ง สมุหพระกลาโหม เป็น หวัหน้าราชการฝ่ายทหาร และกรมมหาดไทย มอีคัรเสนาบดีต าแหน่งสมุหะนายก เป็นหวัหน้า ราชการฝ่ายพลเรอืน มหีน้าทด่ีูแลกจิการพลเรอืนในหวัเมอืงต่าง ๆ ทุกเมอืง นอกจากน้ีในส่วน ของจตุสดมภ์ยังมีการปรับเปลี่ยนชื่อเรียกผู้บังคับบัญชากรมทั้ง 4 จากค าว่า “ขุน” เป็นค าว่า “เสนาบดี” และเปลี่ยนชื่อเรียก สังคมอยุธยาสามารถแบ่งชนชั้นออกเป็น 2 ชนชั้นหลัก ได้แก่ ชนชั้นปกครอง ซึ่ง ประกอบด้วยพระมหากษัตริย์ พระบรมวงศานุวงศ์หรือเจ้านาย ขุนนาง และพระสงฆ์ และชนชั้น ถูกปกครอง ซึ่งประกอบด้วย ไพร่และทาส อีกทั้งยังมีระบบไพร่ ซึ่งเป็นระบบที่มีหน้าที่ทางสังคม เศรษฐกจิการทหาร และการเมอืง ซง่ึเป็นปจัจยัส าคญัท่ที าใหเ้กดิการต่อสู้แย่งชงิอ านาจกนัใน หมู่ชนนั้นปกครอง เกิดความระส ่าระสายของบ้านเมืองจนเป็นเหตุของการล่มสลายของ อาณาจักรกรุงศรีอยุธยาในที่สุด

56 2.3 การบริหารราชการไทยสมัยธนบุรี(พ.ศ. 2310 - 2325) ภายหลังกรุงศรีอยุธยา เสียแก่พม่า เมื่อวันที่ 7 เมษายน พ.ศ. 2310 พม่าตั้งให้สุกี้พระ นายกอง รงั้อยดู่แูลและกวาดตอ้นเชลยและทรพัยส์นิต่าง ๆ ทต่ีกคา้งทค่ี่ายโพธสิ์ามต้น ขณะนัน้ สภาพภายในบ้านเมืองเกิดแยกกันเป็นกลุ่มหรือชุมนุมตามหัวเมืองต่าง ๆ โดยชุมนุมที่มีพระยา ตาก เป็นหวัหน้านัน้เขม้แขง็กว่าชุมนุมอ่นืๆ สามารถรบชนะพม่าทค่ี่ายโพธสิ์ามต้นไดเ้ม่อืวนัท่ี 6 พฤศจิกายน พ.ศ. 2310 และถือว่าเป็นการประกาศอิสรภาพจากพม่า ปีต่อมาพระยาตากจึงได้ ปราบดาภิเษกขึ้นเป็นกษัตริย์ ทรงพระนามว่า “สมเด็จพระบรมราชาธิราชที่ 4” และได้ทรงย้าย เมืองหลวงมาตั้งอยู่ที่กรุงธนบุรี แทนการฟื้นฟูบูรณะกรุงศรีอยุธยาขึ้นมาใหม่ เพราะสภาพของ กรุงศรีอยุธยาถูกเผาท าลายเสียหายอย่างหนัก ยากที่จะบูรณะซ่อมแซมให้ดีดังเดิม อีกทั้งยังมี ขนาดใหญ่เกินกว่าท่ีกองก าลังของพระองค์ขณะนัน้จะรกัษาป้องกันอาณาจักรไว้ได้ จึงได้ ตัดสินใจย้ายเมืองหลวงมายังกรุงธนบุรี ภาพที่ 2.8 สมเด็จพระเจ้าตากสินมหาราช ที่มา: ผู้จัดการออนไลน์ (2560) ในสมัยกรุงธนบุรี นั้นพระมหากษัตริย์ยังคงเปรียบเสมือนสมมุติเทพ การจัดระเบียบการ ปกครองทั้งส่วนกลาง และส่วนภูมิภาคยังคงถือหลักเช่นเดียวกับสมัยกรุงศรีอยุธยา อัน เนื่องมาจาก บ้านเมืองขณะนั้นยังไม่สงบดี มีหัวเมืองบางแห่งที่แข็งเมือง คิดขบถ พระเจ้าตาก สินมหาราชจึงต้องเสียเวลาไปปราบปรามหลายครั้ง อีกทั้งพม่าเองก็ยังยกกองทัพมาตีเมืองอยู่ เสมอ ๆ ท าให้พระองค์มิได้มีโอกาสที่จะท านุบ ารุงอาณาจักรและพัฒนาระบบการเมืองการ ปกครองและการบริหารราชการแผ่นดิน ท าให้ยังคงมีลักษณะที่เหมือนกับปลายสมัยของกรุงศรี อยุธยา โดยเฉพาะในรัชสมัยของสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ โดยให้มีอัครมหาเสนาบดี 2 ต าแหน่ง คือ สมุหนายก ซึ่งมีหน้าที่รับผิดชอบดูแลกิจการด้านพลเรือน กับ สมุหกลาโหม ซึ่งมี หน้าที่รับผิดชอบดูแลกิจการด้านการทหาร และยังคงใช้ระบบจตุสดมภ์ อันได้แก่ เวียง วัง คลัง นา รับผิดชอบในกิจการบ้านเมืองดังเช่นสมัยอยุธยา

57 โดยในสมัยกรุงธนบุรีมีการจัดรูปแบบการปกครองและการบริการประเทศออกเป็น 3 รูปแบบ คือ การปกครองและการบริหารราชการส่วนกลาง การปกครองและการบริหารราชการ ส่วนภูมิภาค และการปกครองและการบริหารหัวเมืองประเทศราช โดยมีรายละเอียด ดังนี้ 1) การปกครองและการบริหารราชการส่วนกลาง การปกครองและการบริหารราชการส่วนกลาง หรือเรียกว่าเป็นการปกครองในราชธานี มี พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขสูงสุด มเีจา้ฟ้าอนิทรพทิกัษ์ด ารงต าแหน่งเป็นพระมหาอุปราช มี ต าแหน่งอคัรมหาเสนาบดีฝ่ายทหารหรอืสมุหพระกลาโหม มยีศเป็นพระยามหาเสนา และอคัร มหาเสนาบดีฝ่ายพลเรอืน หรือสมุหนายก มียศเป็นเจ้าพระยาจักรี เป็นหัวหน้าบังคับบัญชา เสนาบดี จตุสดมภ์ ดังนี้ (1) กรมเมือง (นครบาล) มีพระยายมราชเป็นผู้บังคับบัญชา ท าหน้าที่เกี่ยวกับการ ปกครองภายในเขตราขชธานี การบ าบัดทุกข์ บ ารุงสุขของราษฎรและการปราบโจรผู้ร้าย (2) กรมวัง (ธรรมาธิกรณ์) มีพระยาธรรมาธิกรณ์ เป็นผู้บังคับบัญชาท าหน้าที่ เกี่ยวกับกิจการภายในราชส านักและพิพากษาคดีความต่าง ๆ (3) กรมพระคลัง (โกษาธิบดี) มีพระยาโกษาธิบดีเป็นผู้บังคับบัญชา ท าหน้าที่ เกี่ยวกับการรับจ่ายเงินของแผ่นดินและติดต่อท าการค้ากับต่างชาติ (4) กรมนา (เกษตราธิการ) มีพระยาพลเทพราชเสนาบดี เป็นผู้บังคับบัญชาท า หน้าที่ทางด้านการเกษตร หรือที่เรียกว่ากิจการเรือกสวนไร่นาและเสบียงอาหาร ตลอดจนดูแลที่นา หลวงและการเก็บภาษีค่านา เก็บข้าวขึ้นฉางหลวง และพิจารณาคดีความเกี่ยวโค กระบือ และที่นา 2) การปกครองและการบริหารราชการส่วนภมูิภาค การปกครองและการบริหารราชการส่วนภูมิภาคของอาณาจักรกรุงธนบุรี มีการจ าแนก เมืองออกเป็นหัวเมืองชั้นใน และหัวเมืองชั้นนอก โดยที่หัวเมืองชั้นในมีการจัดเป็นเมืองระดับชั้น จัตวา มีขุนนางชั้นผู้น้อยเป็นผู้ดูแลเมือง ขณะที่หัวเมืองชั้นในไม่มีเจ้าเมือง หากแต่มีผู้ปกครอง เมืองที่เรียกว่า ผู้รั้ง หรือ จ่าเมือง อ านาจในการปกครองของผู้รั้งนั้นจะขึ้นอยู่กับเสน าบดี จตุสดมภ์ โดยในสมัยกรุงธนบุรีนี้ มีหัวเมืองชั้นในที่ส าคัญ อาทิ พระประแดง นนทบุรี สามโคก ส่วนหัวเมืองชั้นนอกหรือเมืองพระยามหานคร เป็นเมืองที่อยู่นอกเขตราชธานี มีการ จ าแนกฐานะเป็นเมืองระดับชั้นเอก ชั้นโท ชั้นตรี และชั้นจัตวา ตามล าดับ ทั้งนี้หากเป็นเมืองชั้น เอก พระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งขุนนางชั้นผู้ใหญ่ให้ออกไปประจ าเป็นเจ้าเมือง ท าหน้าที่ดูแล ต่างพระเนตรพระกรรณ โดยหัวเมืองชั้นนอกระดับเมืองชั้นเอกที่ส าคัญ อาทิ พิษณุโลก จันทร บูรณ์ หัวเมืองระดับชั้นโท อาทิ สวรรคโลก ระยอง เพชรบูรณ์ หัวเมืองระดับเมืองชั้นตรี อาทิ พิจิตร นครสวรรค์ และหัวเมืองระดับเมืองชั้นจัตวา อาทิ ไชยบาดาล ชลบุรี เป็นต้น

58 3) การปกครองและการบริหารหวัเมืองประเทศราช หัวเมืองประเทศราช หมายถึง เมืองที่ขึ้นอยู่กับกรุงธนบุรีและมีระยะทางห่างไกลจากกรุง ธนบุรี หรือหมายถึงพื้นที่ประเทศอื่น ที่กษัตริย์ทรงได้รับการแต่งตั้งจากสมเด็จพระเจ้าตากสิน มหาราช ประเทศเหล่านี้จะมีประมุขของประเทศและการจัดการปกครองของประเทศตนเอง แต่ต้อง ส่งต้นไม้เงินต้นไม้ทอง และเครื่องราชบรรณาการมาถวายให้กรุงธนบุรีตามก าหนด โดยหัวเมือง ประเทศราชที่ส าคัญในสมัยกรุงธนบุรี อาทิ เชียงใหม่ ลาว กัมพูชา และนครศรีธรรมราช เป็นต้น อาณาจักรธนบุรีบ้านเมืองอยู่ในภาวะสงครามเพื่อสร้างความเป็นปึกแผ่นของชาติจาก การเสียเอกราชในสมัยอยุธยา สมเด็จพระเจ้าตากสิน ทรงใช้เวลาไปกับการท าสงครามเพื่อกอบ กู้เอกราชและสร้างความเป็นปึกแผ่นของบ้านเมืองจนเกือบตลอดรัชกาล ประกอบกับทรง ครองราชย์สมบัติเพียง 15 ปีดังนั้นการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงระบบการบริหารกิจการบ้านเมือง และระบบราชการจึงไม่ปรากฏชัดเจนระบบการปกครองส่วนใหญ่คงเป็นเช่นเดียวกับระบบการ ปกครองสมัยอยุธยาตอนปลาย สมเด็จพระเจ้ากรุงธนบุรีมิได้ทรงเปลี่ยนแปลงระบบการบริหาร ราชการแผ่นดินแต่อย่างใดเลย ด้วยเหตุผล 2 ประการส าคัญคือ (พระองค์เจ้าจุลจักรพงษ์, 2517: 112-127 อ้างถึงในประกิต สะเพียรชัย, 2538: 42) (1) เป็นระยะเวลาแห่งการท าสงครามเกือบตลอดเวลา พระราชกรณียกิจในรัชสมัยนี้ ทรงมุ่งไปในทางการพระราชสงครามมากกว่าสิ่งอื่น เช่น ใน 8 ปีแรก ทรงเป็นแม่ทัพเสด็จไปใน การพระราชสงครามต่าง ๆ ด้วยพระองค์เอง การสงครามนี้มีทั้งในพระราชอาณาเขตและกับ ประเทศเพื่อนบ้าน เช่น การปราบปรามเจ้าพิพิธที่เมืองพิมาย การไปตีเมืองเสียมราฐที่กัมพูชา เป็นต้น หลังจากนั้นโปรดให้มีแท่ทัพท่านอื่นไปแทนพระองค์ แม่ทัพคนส าคัญคือ เจ้าพระยาจักรี และเจ้าพระยาสุรสีห์ เช่น การสู้รบที่เมืองหลวงพระบาง เมืองเวียงจันท์ เป็นต้น สมกับที่พระองค์ เจ้าจุลจักรพงษ์ กล่าวว่า “รัชกาลของพระองค์อันเป็นเวลา 15 ปี ล้วนแต่เป็นสมัยการต่อสู้อย่างเหี้ยมโหด ทั้งกับศัตรูภายในและภายนอก ทรงใช้เวลาอยู่ถึง 7 ปี จึงได้ปราบข้าศึกภายใน ได้ส าเร็จ” (2) ในส่วนพระองค์สมเด็จพระเจ้ากรุงธนบุรีนั้น ทรงได้รับอิทธิพลมาจากสมัยอยุธยามา อย่างงเต็มที่ การประสูติในสมัยอยุธยา ทรงรับราชการมาจนมีความเจริญก้าวหน้าจนถึงเป็นเจ้า ผู้ปกครองเมือง ท าให้พระองค์ทรงได้รับแบบอย่างในการปกครองมาจากสมัยอยุธยา 2.3.1 ลกัษณะการบริหารราชการแผ่นดินสมยัธนบุรี การบริหารราชการในรัชสมัยสมเด็จพระเจ้ากรุงธนบุรีคล้ายกับกรุงศรีอยุธยา ดังนั้นใน องค์ประกอบของการบริหารราชการแผ่นดินจึงประกอบไปด้วยองค์สมเด็จพระเจ้ากรุงธนบุรีทรง เป็นประมุข มีเสนาบดีปรึกษาราชการประจ า มีสมุหนายกและสมุหพระกลาโหมบรหิารฝ่าย

59 ทหารและพลเรือนมิได้แยกออกจากกันซึ่งเป็นผลมาจากสมัยอยุธยา ในด้านการแบ่งส่วนการ ปกครอง มีดังนี้(ประกิต สะเพียรชัย, 2538: 44-45) (1) เมืองหลวง ได้แก่ เมืองอินทบุรีและเมืองพรหมบุรี (2) เมืองลูกหลวง ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งขุนนางผู้มีความชอบไปปกครองเมืองเหล่านี้ ได้แก่ เมืองพิษณุโลก เมืองสวรรคโลก เมืองก าแพงเพชร เมืองลพบุรีและเมืองสิงห์บุรี (3) เมืองพระยามหานคร ไม่ต้องถวายดอกไม้เงิน ดอกไม้ทอง แต่ต้องถือน ้าพิพัฒน์สัตยา หาก ผู้ใดขาดไปมีโทษถึงตาย เมืองท้าวพระยามหานครรัชกาลนี้ได้แก่ เมืองพิษณุโลก เมืองสัชนาลัย เมือง สุโขทัย เมืองก าแพงเพชร เมืองนครศรีธรรมราช เมืองนครราชสีมา เมืองตะนาวศรีและเมืองทวาย (4) เมืองประเทศราช ต้องถวายดอกไม้เงิน ดอกไม้ทองตามก าหนด แต่ไม่ต้องถือ น ้าพระพิพัฒน์สัตยา เช่น เมืองนครหลวง (เขมร) เชียงใหม่ เชียงราย แพร่ น่าน เป็นต้น เมืองประเทศ ราชเหล่านี้ ผู้ปกครองเป็นเจ้านายในท้องถิ่นมีอ านาจในการปกครองตนเองทุกอย่าง ราชธานีไม่ได้เข้า ไปก้าวก่ายในการปกครองเว้นแต่ในยามมีศึกสงครามจะต้องให้ความช่วยเหลือกัน หรือเมื่อทางเมือง หลวงมีพระราชพิธีส าคัญเจ้าประเทศราชจะต้องเข้ามายังกรุงหรืออาจจะส่งฑูตมาก็ได้ นอกจากนี้ในสมัยกรุงธนบุรี ยังได้ยึดถือกฎหมายและระบบศาลเช่นเดียวกับสมัยอยุธยา โดยไม่ปรากฎว่า มีการตรากฎหมายใหม่ออกมาแต่อย่างใด งานศาลยังคงแบ่งเป็น 2 ฝ่าย คอื ฝ่ายรบั ฟ้อง กบั ฝ่ายตรวจส านวนการพพิากษา มคีณะลูกขุน ณ ศาลหลวง จ านวน 12 คน ท า หน้าที่ แต่อย่างไรก็ตามปรากฎว่าตลอดรัชกาลของสมเด็จพระเจ้าตากสินนั้น พระองค์ทรงใช้ ศาลทหารเป็นหลัก กล่าวคือ พระองค์ทรงมีพระบรมราชโอการโดยไม่ได้ปรึกษาคณะลูกขุน (ภูริชญา วัฒนรุ่ง, 2545: 216-217) กรุงธนบุรี เป็นราชธานีได้เพียง 15 ปี ก็สิ้นสุดอาณาจักรลง เพราะเกิดเหตุการณ์ความ วุ่นวายในช่วงปลายรัชกาล กระทั่งสมเด็จเจ้าพระยามหากษัตริย์ศึกได้กลับมาระงับเหตุความ วุ่นวายในกรุงธนบุรี และได้ปราบดาภิเษกขึ้นเป็นกษัตริย์ ภายหลังได้มีการสถาปนา กรุง รัตนโกสินทร์เป็นราชธานีแห่งใหม่เมื่อปี พ.ศ. 2325 2.4 สรุป การบริหารราชการตั้งแต่สมัยกรุงสุโขทัยจนถึงสมัยกรุงธนบุรี มีลักษณะการรวมศูนย์ อ านาจจากส่วนกลาง คือ ราชธานี โดยแบ่งอ านาจและกระจายอ านาจไปยังหัวเมืองต่าง ๆ ตลอดจนเมืองประเทศราช โดยในสมัยสุโขทัยยังมีการบริหารราชการแผ่นดินที่ยังไม่ซับซ้อน มากนัก มีพระมหากษัตริย์ทรงบริหารพระราชอ านาจด้วยพระองค์เอง มีการกระจายอ านาจไปยัง หัวเมืองต่าง ๆ ต่อมาเมื่อถึงสมัยอยุธยามีการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินอย่างเป็น ระเบียบแบบแผนมากขึ้น คือจัดเป็นระบบจตุสดมภ์ โดยแบ่งส่วนราชการส่วนกลางออกเป็น 4 ส่วน ได้แก่ กรมเวียง กรมวัง กรมคลัง กรมนา และแบ่งการปกครองตามหัวเมือง แบ่งเป็นหัว เมืองชั้นใน หัวเมืองชั้นนอกหรือเมืองพระยามหานคร และหัวเมืองประเทศราช ต่อมาในรัชสมัย สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถได้ทรงเปลี่ยนแปลงระบบการบริหารราชการแผ่นดินทรงแต่งตั้งอัคร

60 มหาเสนาบดี 2 ต าแหน่ง คือ สมุหพระกลาโหมควบคุมดูแลกิจการฝ่ายทหาร และสมุหนายก ควบคุมกจิการฝา่ยพลเรอืน ดังนั้นอ านาจการบริหารราชการแผ่นดินจึงตกอยู่ที่อัครมหาเสนาบดี เป็นส่วนใหญ่ ซึ่งนับว่าเป็นปจัจยัส าคัญท่ีท าให้เกิดการต่อสู้แย่งชิงอ านาจกันในหมู่ชนนัน้ ปกครอง เกิดความระส ่าระสายของบ้านเมืองจนเป็นเหตุของการล่มสลายของอาณาจักรกรุงศรี อยุธยาในที่สุด ภายหลังกรุงศรีอยุธยาเสียแก่พม่า ในปี พ.ศ. 2310 สมเด็จพระเจ้าตากสินมหาราช ได้ รวบรวมก าลังอยู่ที่เมืองจันทบุรี แล้วยกทัพกลับไปตีพม่าที่กรุงศรีอยุธยา จนแตกพ่ายไป และ รวบรวมผู้คนกอบกู้กรุงศรีอยุธยากลับคืนมาจากพม่าได้ ขณะที่กรุงศรีอยุธยาถูกพม่าเผาผลาญ เสียหายมากและยากที่จะฟื้นฟูให้เจริญเหมือนเดิม พระองค์จึงย้ายเมืองหลวงมาอยู่ที่กรุงธนบุรี และปราบดาภิเษกขึ้นเป็นพระมหากษัตริย์ ทรงพระนามว่า พระบรมราชาธิราชที่ 4 และครอง กรุงธนบุรีนานถึง 15 ปี เป็นกษัตริย์พระองค์เดียวแห่งอาณาจักรกรุงธนบุรี

61 บทที่ 3 การบริหารราชการไทยสมยัรตันโกสินทร ์ ภายหลังจากที่สมเด็จเจ้าพระยามหากษัตริย์ศึก (ทองด้วง) ทรงปราบจลาจลในช่วง ปลายสมัยกรุงธนบุรีเสร็จสิ้นแล้ว จึงได้ทรงสถาปนาราชวงศ์จักรี และปราบดาภิเษกขึ้น ครองราชย์ในฐานะปฐมกษัตริย์ แห่งราชวงศ์จักรี ทรงพระนามว่า สมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬา โลกมหาราช ในวันที่ 6 เมษายน พ.ศ. 2532 ซึ่งนับเป็นจุดเริ่มต้นแห่งราชวงศ์ใหม่และเป็น จุดสิ้นสุดของอาณาจักรธนบุรี และได้ทรงย้ายราชธานีจากกรุงธนบุรีมายงัฝั่งกรุงเทพมหานคร ซึ่งอยู่ทางด้านตะวันออกของแม่น ้าเจ้าพระยา ซึ่งสถานที่แห่งนี้เดิมเป็นที่อยู่ของเหล่าบรรดาชาว จีนภายใต้การดูแลของพระยาราชาเศรษฐี จึงโปรดเกล้าฯ ให้ย้ายชาวจีนเหล่านี้ไปตั้งหลักแหล่ง ใหม่ณ บรเิวณท่สีวนตงั้แต่คลองวดัสามปล้มืถงึคลองวดัสามเพง็ซ่งึปจัจุบนัคอืเยาวราช และ โปรดเกล้าฯ ให้พระยาธรรมาธิกรณ์ และพระยาวิจิตรนาวี เป็นแม่กองในการก่อสร้าง พระบรมมหาราชวังแห่งใหม่ ซึ่งล้วนมีแบบอย่างมาจากกรุงศรีอยุธยา กระทั่งในวันที่ 13 มถิุนายน พ.ศ. 2325 พระบาทสมเดจ็พระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลก จงึได้เสดจ็พระราชด าเนินโดย ขบวนพยุหยาตราทางชลมารค จากพระราชวังกรุงธนบุรี ข้ามแม่น ้าเจ้าพระยามายัง พระบรมมหาราชวัง และทรงประกอบพระราชพิธีปราบดาภิเษก โดยในการย้ายราชธานีนั้นมี สาเหตุส าคัญ คือ กรุงธนบุรีนั้นมีอาณาเขตแบ่งออกเป็น 2 ฝั่งของแม่น้ าเจา้พระยา หรอืเรยีกได้ ว่ามีลักษณะเป็นเมืองอกแตก ซง่ึก่อใหเ้กดิ ปญัหาส าคญั ในยามเกดิศกึสงคราม โดยเฉพาะการ ล าเลียงเสบียงอาหารและอาวุธ การรักษาพระนครจะกระท าได้ยาก อีกทั้งหากจะมีการสร้าง สะพานก็จะเป็นการยาก เพราะแม่น ้าเจ้าพระยานั้นมีความลึกและกว้างมาก และยังมีลักษณะ เป็นท้องคุ้งซึ่งกระแสน ้าจะเซาะตลิ่งพังเข้าไปเสมอ นอกจากนี้ด้วยการที่กรุงธนบุรีตั้งอยู่ระหว่าง วัดที่ขนาบอยู่ทั้งสองข้าง ได้แก่ วัดอรุณราชวราราม และวัดโมฬีโลกยายามท าให้มีข้อจ ากัดใน การขยายพระราชวงัขณะท่ฝี ั่ง กรุงเทพมหานคร มที่ตีงั้บรเิวณแหลมฝั่งตะวนัออก มแีม่น้ า เจ้าพระยาเป็นคูเมืองในด้านทิศตะวันตกและทิศใต้ และหากขุดคูเมืองเพิ่มทางทิศเหนือและทิศ ตะวันออก ก็จะท าให้กรุงเทพมหานครเป็นราชธานีที่มีชัยภูมิในการบที่ดีมีคูเมืองล้อมรอบ (ปภา วดี ดุลยจินดา และคณะ, 2534: 336) ขณะท่ีการด าเนินการด้านการปกครอง พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลก มหาราช ทรงใช้ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินซึ่ง ทรงเอาแบบอย่างมาจากสมัยสมเด็จพระบรม ไตรโลกนาถแห่งกรุงศรีอยุธยา ที่พระมหากษัตริย์ทรงมีอ านาจสูงสุดและเด็ดขาดในการปกครอง ประเทศ มีอัครมหาเสนาบดี 2 ต าแหน่ง คือ สมุหพระกลาโหม และ สมุหนายก ต าแหน่งสมุหนา ยก มีเสนาบดี 4 ต าแหน่ง ที่เรียกว่า จตุสดมภ์ ขึ้นอยู่ในบังคับบัญชาโดยตรง และทรงมีการแบ่ง การปกครองพระราชอาณาเขตออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ การปกครองส่วนกลาง การปกครองส่วน หัวเมือง และการปกครองเมืองประเทศราชนอกจากนี้ยังได้ทรงรวบรวมและช าระกฎหมายเก่า ที่

62 ใช้กันมาตั้งแต่สมัยอยุธยา และโปรดเกล้าฯให้อาลักษณ์คัดลอกไว้เป็น 3 ฉบับ ทุกฉบับประทับ ตราคชสีห์ ตราราชสีห์ และตราบัวแก้ว ซึ่งเป็นตราประจ าต าแหน่งสมุหพระกลาโหม สมุหนา ยก และพระยาพระคลัง ตามล าดับ ซึ่งกฎหมายฉบับนี้มีชื่อเรียกว่า “กฎหมายตราสามดวง” หรือ เรียกอีกอย่างหนึ่งว่า ประมวลกฎหมายรัชกาลที่ 1 ได้ใช้เป็นหลักในการปกครองประเทศมา จนถึงสมัยรัชกาลที่ 5 ภาพที่ 3.1 พระบาทสมเดจ็พระพุทธยอดฟ้าจฬุาโลกมหาราช ที่มา: ผู้จัดการออนไลน์ (2549) 3.1 การบริหารราชการไทยสมยัรตันโกสินทรตอนต้น (รัชกาลที่ 1 ์-3) การบริหารราชการแผ่นดินตั้งแต่รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลก มหาราช จนถึงสมัยพระบาทสมเด็จพระนั่งเกล้าเจ้าอยู่หัว ยังคงยึดถือตามสมัยอยุธยาตอนปลาย โดยมีการกระชับพระราชอ านาจของพระมหากษัตริย์ให้รัดกุมยิ่งขึ้นภายใต้หลักการปกครอง แบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และมีการปรับเปลี่ยนเพื่อให้เหมาะสมกับสถานการณ์ต่าง ๆ โดย ได้แบ่งการปกครองออกเป็น 3 ส่วนดังนี้ (ดนัย ไชยโยธา, 2548; สมชาย น้อยฉ ่า, 2556: 25) 3.1.1 การบริหารราชการส่วนกลาง การบริหารราชการส่วนกลาง ได้มีการปรับปรุงอ านาจหน้าที่ของสมุหพระกลาโหม มีอ านาจ บงัคบับญัชาทงั้ฝ่ายทหารและพลเรอืนในเขตหวัเมอืงฝ่ายใต้ชายทะเลตะวนัตกและตะวนัออก ส่วน สมุหนายกมอี านาจบงัคบับญัชาทงั้ฝ่ายทหารและพลเรอืนในหวัเมอืงฝ่ายเหนือและอสีานทงั้หมด ขณะที่กรมต่าง ๆ ในราชธานีก็ยังคงเป็นแบบจตุสดมภ์เช่นเดิม และมีเสนาบดีอีก 4 ต าแหน่งที่เป็น ผู้บังคับบัญชาจตุสดมภ์ซึ่งมีรายละเอียด ดังนี้

63 (1) กรมมหาดไทย มีอัครเสนาบดีต าแหน่งสมุหนายก เป็นผู้บงัคบับญัชาดูแลรบัผดิชอบงานราชการฝ่าย ทหารและพลเรอืน ในเขตหวัเมอืงฝา่ยเหนือทั้งหมด โดยสมุหนายกมียศและพระราชทินนาม คือ พระยารัตนาพิพิธ และเจ้าพระยาบดินทรเดชานุชิต และใช้ตราราชสีห์ เป็นตราประจ าต าแหน่ง (2) กรมกลาโหม มีอัครเสนาบดีต าแหน่งสมุหพระกลาโหม เป็นผู้บังคับบัญชาดูแลรับผิดชอบงานราชการ ฝ่ายทหารและฝ่ายพลเรอืนในเขตหวัเมอืงฝ่ายใต้ทั้งหมด โดยสมุหนายกมียศและพระราชทิน นาม คือ เจ้าพระยามหาเสนา และใช้ตราคชสีห์เป็นตราประจ าต าแหน่ง (3) กรมเมือง มีพระยายมราชเป็นเสนาบดี ท าหน้าที่ดูแลรักษาความสงบเรียบร้อย ตัดสินคดีความข้อ พิพาทต่าง ๆ ในเขตราชธานี และใช้ตราพระยมทรงสีห์เป็นตราประจ าต าแหน่ง (4) กรมวัง มีพระยาธรรมาธิกรณ์เป็นเสนาบดี ท าหน้าที่ดูแลรับผิดชอบงานราชการในส่วนที่ เกี่ยวข้องกับพระราชมณเฑียร พระราชวัง พระราชพิธีต่าง ๆ และตัดสินคดีความข้อพิพาทต่าง ๆ ในเขตพระราชวัง และใช้ตราเทพยดาทรงพระนนทิการ (พระโค) เป็นตราประจ าต าแหน่ง (5) กรมท่า มีเสนาบดีที่รับผิดชอบหน้าที่ต่าง ๆ จ านวน 3 ฝ่าย ได้แก่พระยาราชภกัดีดูแลฝ่าย การเงนิพระยาศรพีพิฒัน์ดแูลฝา่ยการต่างประเทศ และพระยาพระคลงัดแูลฝา่ ยตรวจบัญชีและ ดูแลหัวเมืองชายทะเลตะวันออก โดยใช้ตราบัวแก้วเป็นตราประจ าต าแหน่ง (6) กรมนา มีพระยาพลเสพเป็นเสนาบดี ท าหน้าที่ดูแลรักษานาหลวง เก็บหางข้าวค่านาจากราษฎร และพิจารณาคดีเกี่ยวกับเรื่องที่นาและโคกระบือ โดยใช้ตราพระพิรุณทรงนาคเป็นตราประจ า ต าแหน่ง ภาพที่ 3.2 ตราพระราชสีห์ พระคชสีห์ และบัวแก้ว ที่มา: กฎหมายไท (2563)

64 3.1.2 การบริหารราชการส่วนภมูิภาค การบริหารราชการส่วนภูมิภาคในสมัยสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น (รัชกาลที่ 1-3) นั้นอยู่ ภายใต้การดูแลของอัครเสนาบดีและเสนาบดี โดยได้แบ่งหัวเมืองออกเป็น หัวเมืองชั้นในและหัว เมืองชั้นนอก โดยหัวเมืองชั้นใน คือหน่วยการปกครองที่อยู่ใกล้เมืองหลวง มีเจ้าเมืองหรือผู้รั้ง ท าหน้าที่ปกครอง ส่วน หัวเมืองชั้นนอก เป็นการปกครองหัวเมืองที่อยู่รอบนอกห่างไกลออกไป จากราชธานี โดยแบ่งหัวเมืองดังกล่าวออกเป็น หัวเมืองภาคเหนือและหัวเมืองภาคอีสาน อยู่ในความดูแลของสมุหนายก หัวเมืองภาคใต้อยู่ในความดูแลของสมุหพระกลาโหม หัวเมืองชายทะเลภาคตะวันออก อยู่ในความดูแลของกรมท่า นอกจากนี้ยังมีการแบ่งหัวเมืองออกเป็น 4 ชั้น คือ เอก โท ตรี จัตวา ตามความส าคัญ ทางยุทธศาสตร์และราษฎร กล่าวคือ หัวเมืองจัตวา เป็นหัวเมืองเล็ก ๆ ที่ใกล้ราชธานี มีผู้รั้งเป็น ผู้ปกครองเมือง และในสมัยรัชกาลที่ 2 ได้ทรงเพิ่มต าแหน่ง “ผู้ก ากับราชการ” ซึ่งมีฐานะสูงกว่า เสนาบดี เพื่อท าหน้าที่ในการให้ค าปรึกษาแก่เสนาบดีในกรมต่าง ๆ แทนพระมหากษัตริย์ 3.1.3 การปกครองประเทศราช ในสมัยสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น (รัชกาลที่ 1-3) นั้นหัวเมืองประเทศราชยังคงปกครอง ตนเองแต่ต้องส่งเครื่องราชบรรณาการ 3 ปีต่อครั้ง เมืองใดไม่ส่งถือว่าแข็งเมือง พระมหากษัตริย์ มีอ านาจถอดถอน โดยวิธีการควบคุมหัวเมืองให้มีความจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ที่สืบทอด มาตั้งแต่สมัยอยุธยานั้น มีดังนี้ (1) การยกกระบัตร หมายถึง การที่พระมหากษัตริย์ทรงส่งข้าราชการจากส่วนกลางซึ่ง ขึ้นตรงต่อพระองค์ไปปกครองหัวเมืองต่าง ๆ (2) การใช้ระบบนางต้องห้าม โดยหากเจ้าเมืองมีธิดาก็ต้องส่งไปเป็นสนมหรือนาง ต้องห้ามของพระมหากษัตริย์ เป็นการสร้างความสัมพันธ์ระหว่างเจ้าเมืองและพระมหากษัตริย์ (3) การถือน ้าพระพิพัฒน์สัตยา โดยบังคับให้เจ้าเมืองทุกเมืองเข้าร่วมพิธีนี้ เป็นพิธีที่ใช้ ความเชื่อทางศาสนาเป็นเครื่องมือท าให้ผู้ดื่มเกรงกลัวภัยอันเกิดขึ้นจากการไม่จงรักภักดีต่อ พระมหากษัตริย์ (4) วิธีการลงโทษร้ายแรง ได้แก่ การประหารชีวิตเจ็ดชั่วโคตร การริบราชบาตรและ ต าแหน่ง เป็นต้น ในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ตอนต้นจัดได้ว่ามีเสถียรภาพมั่นคงยิ่ง กระทั่งในยุคสมัยที่อารย ธรรมตะวันตกได้หลั่งไหลเข้ามา ก็ได้มีการปรับตัวเพื่อไม่ให้ตกเป็นเมืองขึ้นหรือเป็นอาณานิคม ของชาติตะวันตกที่เริ่มเข้ามีอิทธิพลในดินแดนแถบนี้ โดยเฉพาะการยอมท าสัญญากับอังกฤษใน รัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระนั่งเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 3) เรียกว่า สนธิสัญญาเบอร์นี (Burney Treaty) การท าสนธิสัญญาเบอร์นีระหว่างไทยกับอังกฤษ พ.ศ. 2369 ในช่วงเวลาเพียง

65 สองปีหลังจากที่พระบาทสมเด็จพระนั่งเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จขึ้นครองราชย์ โดยลอร์ด แอมเฮิสต์ (Lord Amherst) ผู้ส าเร็จราชการอังกฤษประจ าอินเดียก็แต่งตั้งให้ ร้อยเอก เฮนรี เบอร์นี (Captain Henry Burney) เป็นทูตอังกฤษคนที่สองเข้ามายังกรุงเทพฯ เพื่อเจรจาขอท าหนังสือสัญญาค้าขาย กับไทย ต่อมาอีก 2 ปี ผลของสงครามระหว่างพม่ากับอังกฤษที่สิ้นสุดลงเมื่อ พ.ศ. 2369 พม่าเป็น ฝ่ายปราชยัต้องยอมรบัสทิธขิององักฤษ เสยีเมอืงใหแ้ก่อังกฤษ และเสียค่าปรับเป็นเงินถึง 1 ล้าน ปอนด์ สงครามครั้งนี้เป็นบทเรียนแก่ไทยให้ตระหนักว่าศักยภาพทางทหารการเมือง เศรษฐกิจของ ไทยต้องปรับเปลี่ยนเสียใหม่โดยใช้การเจรจาทางการทูตแทนยุทธวิธีการสู้รบ และด้วยเหตุผลนี้เอง ไทยจึงต้องตกลงท าสนธิสัญญาทางพระราชไมตรีและพาณิชย์กับอังกฤษ นับเป็นสนธิสัญญาทาง พระราชไมตรีและการพาณิชย์ฉบับแรกที่ไทยท ากับประเทศตะวันตกในสมัยรัตนโกสินทร์ (สมชาย น้อยฉ ่า, 2556: 30) นอกจากนี้ในสมัยสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น ยังได้น าเอาระบบมูลนาย ซึ่งเป็นระบบบังคับ บัญชาที่มีมาตั้งแต่สมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ โดยระบบมูลนายจะมีการแบ่งระดับการบังคับ บัญชาออกเป็น 2 ประเภท ดังนี้(1) มูลนายโดยก าเนิด แบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ สกุลยศ และ อสิรยิยศ โดยสกุลยศเป็นยศทม่ีมีาตงั้แต่ก าเนิด ไดแ้ก่เจา้ฟ้า พระองคเ์จา และหม่อมเจ้า ภายหลัง ้ ในสมัยพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้มีการเพิ่มยศ หม่อมราชวงศ์ หม่อมหลวง ส่วน อิสริยยศเป็นยศที่ได้รับพระราชทานจากพระมหากษัตริย์ ได้แก่ กรมพระยา กรมหลวง กรมขุน และกรมหมื่น (ลิขิต ธีรเวคิน, 2544: 72) และ (2) มูลนายโดยต าแหน่ง คือ กลุ่มคนที่มีต าแหน่งทาง ราชการ ได้แก่ สมเด็จเจ้าพระยา เจ้าพระยา พระยา ขุน หลวง หมื่น โดยมีศักดินาก ากับ ทั้งนี้เป็น เพราะในสมัยของสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราชนัน้มกีารเปิดโอกาสให้สามญัชน สามารถเข้ามารับราชการได้ โดยเฉพาะในระยะของการสร้างเมืองที่ต้องการก าลังคนเข้ามาท างาน จ านวนมาก นอกจากนี้ ในสมัยรัชกาลที่ 3 ได้มีการจัดตั้งกรมใหม่ขึ้นมาอีก 2 กรม อันได้แก่ กรม มหาดไทย ซึ่งเป็นกรมที่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของสมุหนายก ท าให้สมุหนายกมีหน้าที่ดูและ รับผิดชอบกรม 5 กรม อันได้แก่ กรมมหาดไทย กรมเมือง กรมวัง กรมคลัง และกรมนา ซึ่งกรม มหาดไทยที่จัดตั้งขึ้นมาใหม่นี้ ดูแลรับผิดชอบราชการฝ่ายทหารและพลเรอืนในหวัเมอืงฝ่ายเหนือ อันได้แก่ เชียงใหม่ ล าปาง ล าพูน แพร่ และน่าน ส่วนอีกกรมหนึ่งที่จัดตั้งขึ้นมา ได้แก่ กรม กลาโหม ยงัคงอยู่ในสายการบงัคบับญัชาของสมุหกลาโหม ซ่งึเป็นผู้ดูแลรบัผดิชอบกิจการฝ่าย ทหารและพลเรอืนในหวัเมอืงฝ่ายใต้20 หัวเมือง ขณะที่การปกครองและบริหารหัวเมืองประเทศราช ไม่ได้มีความแตกต่างไปจากเดิม ยังคง ยึดขนบธรรมเนียมประเพณีที่ถือปฏิบัติมาตั้งแต่สมัยกรุงศรีอยุธยา คือ แต่ละหัวเมืองประเทศราช จะมีประมุขที่ได้รับการแต่งตั้งจากพระมหากษัตริย์เป็นผู้ปกครอง และประมุขของแต่ละหัวเมืองจะ เป็นผู้ปกครองเมืองของตนเอง แต่ต้องส่งต้นไม้เงิน ต้นไม้ทอง และเครื่องราชบรรณาการมาถวาย ให้พระมหากษัตริย์ตามที่ทรางก าหนด ถ้าไม่ส่งตามก าหนดถือว่าเจ้าเมืองนั้นแข็งเมือง พระมหากษัตริย์สามารถถอดถอนออกจากต าแหน่งเจ้าเมืองหรือประมุขของหัวเมืองประเทศราชได้

66 3.2 การบริหารราชการไทยสมยัพระบาทสมเดจ ็ พระจอมเกล้าเจ้าอย่หูวั(รชักาลที่4) ภาพที่ 3.3 พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ที่มา: ศนัสนีย์วรีะศลิป์ชยั(2558) ในสมัยพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 4) ถือเป็นยุคแห่งการเริ่มต้น ของการน าประเทศเข้าสู่ความทันสมัยตามอารยธรรมตะวันตก บ้านเมืองเริ่มได้รับอิทธิพลจาก ภัยคุกคามของมหาอ านาจตะวันตกและลัทธิล่าอาณานิคม จึงจ าเป็นต้องมีการปรับปรุงระบบการ ปกครองให้ทันสมัยเพื่อรับมือกับภัยคุกคามนั้น โดยรับเอาแนวคิดจากประเทศตะวันตกเป็น แนวทางในการปรับปรุง โดยมุ่งเน้นประสิทธิภาพทางการบริหารและใช้เทคโนโลยีใหม่ ๆ จาก ตะวันตก โดยเฉพาะการท าสนธิสัญญาเบาว์ริ่งกับอังกฤษ เนื่องจากขณะนั้นอังกฤษมีชัยชนะ เหนือพม่าและจีน เมืองประเทศราชของไทยได้ตกเป็นอาณานิคมของอังกฤษและฝรั่งเศส ท าให้ ไทยเริ่มตระหนักถึงอันตรายและจ าเป็นต้องมีการปฏิรูปทางวัฒนธรรมด้วย เพื่อไม่ให้ล้าหลัง นานาอารยประเทศ ซึ่งในสมัยรัชกาลที่ 4 นี้ นับว่าเป็นจุดเริ่มต้นของแนวความคิดการบริหารประเทศโดย ผ่านองค์การ (Organization) องค์การหลักในสมัยนี้คือ ระบบราชการ มีการน าระบบคุณธรรม (Merit System) เข้ามาใช้ในการคัดเลือกและประเมินผลงานของข้าราชการ ในขณะเดียวกันได้มี การปรับเปลี่ยนและลดการน าเอาระบบอุปถัมภ์ (Patronage System) มาใช้ในการคัดเลือก บุคคลเข้ารับราชการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการบรรจุข้าราชการในกระทรวงยุติธรรม ผู้สมัครทุก คนจะต้องได้รับการตรวจสอบประวัติจากพระองค์ท่านก่อน ซึ่งต่อมาได้ทรงน าระบบการบริหาร แบบใหม่นี้มาใช้ในการแต่งตั้งข้าราชการในเมืองหลวงและส่วนหัวเมือง โดยมีหลักเกณฑ์ว่าใน การคัดเลือกจะต้องพิจารณาจากความรู้ความสามารถมาประกอบกับชาติตระกูลและความ จงรักภักดีเป็นส าคัญ นอกจากนี้รัชกาลที่ 4 ยังทรงกวดขันความประพฤติของข้าราชการทั้งใน

67 ด้านการปกครองและความประพฤติส่วนตัว ข้าราชการใดที่กระท าความผิดหรือมีความประพฤติ ที่ไม่เหมาะสมจะถูกลงโทษ เหตุการณ์ส าคัญประการหนึ่ง คือ การท าสนธิสัญญาเบาว์ริงกับอังกฤษ เกิดขึ้นเมื่อปี พ.ศ. 2398 โดยมีเซอร์ จอห์น เบาว์ริง (Sir John Bowring) ข้าหลวงอังกฤษประจ าเกาะฮ่องกง เป็นราชทูตมาเจรจา สนธิสัญญาดังกล่าวมีความส าคัญต่อไทย คือ เป็นการเปิดกว้างประเทศ ไทย ท าให้ไทยเข้าสู่สังคมนานาชาติ มีการเจริญสัมพันธไมตรีกับประเทศต่าง ๆ ท าให้ไทยเริ่ม การปรับปรุงประเทศให้เป็นแบบสากล สนธิสัญญาเบาว์ริงก่อให้เกิดผลดีทางเศรษฐกิจในระยะ สั้นๆ แต่ท าให้ไทยถูกจ ากัดในเรื่องสิทธิการเก็บภาษีขาเข้า เรื่องสิทธิสภาพนอกอาณาเขตและ เรื่องคนในบังคับต่างชาตินอกจากนี้ พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 4) ได้ ทรงยกเลกิประเพณีปฏบิตับิางประการทต่ี่างชาตเิหน็ว่าเป็นการป่าเถ่อืนหรอืไรอ้ารยธรรม เช่น การมอบคลานเข้าเฝ้า และการใหข้า้ราชการสามใส่เสอ้ืเวลาเขา้เฝ้า หรอืการทท่ีรงพระราชทาน พระหัตถ์ให้ชาวต่างชาติสัมผัสอันเป็นการทักทายตามแบบตะวันตก หรือธรรมเนียมจับมืออย่าง ชาติตะวันตก ต้องยอมรับเอาอิทธิพลทางอารยธรรมของประเทศตะวันตกมาปรับปรุงประเทศ ของตนให้ทันสมัย ต้องยอมเปิดประเทศท าการค้าและติดต่อกับต่างประเทศ และรับความคิดเห็น ใหม่ๆ เพื่อเปิดโลกทัศน์ที่จะน าไปสู่การแก้ไขประเพณีอันล้าสมัย การปกครองในสมัยพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 4) ยังคงยึดถือ ตามแบบอย่างในสมัยอยุธยา คือ มีหน่วยงานส าคัญ 6 หน่วยงาน คือ สมุหนายก สมุหกลาโหม นครบาล (กรมเวียง) ธรรมาธิกรณ์ (กรมวัง) โกษาธิบดี (กรมคลัง) เกษตราธิการ (กรมนา) การ บริหารงานของหน่วยงานต่าง ๆ ไม่ได้เป็นงานเฉพาะ แต่ละหน่วยงานจะมีหลายหน้าที่ อาทิ เจ้าพระยาพระคลัง นอกจากจะบริหารการคลังของประเทศแล้ว ยังต้องดูแลเรื่องการค้ากับ ต่างประเทศ และบังคับบัญชาหัวเมืองชายทะเลตะวันออก เมื่อชาติตะวันตกเข้ามาติดต่อพระ คลังยังต้องท าหน้าที่เป็นหัวหน้าคณะกรรมการฝ่ายไทยในการตกลงท าสัญญา เทียบได้กับ รัฐมนตรีต่างประเทศอีกต าแหน่งหนึ่งด้วย ซึ่งแนวพระราชด าริทางการเมืองแบบทันสมัยของ พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 4) ประกอบด้วยหลัก 3 ประการดังนี้ (1) ความมีเหตุผลของอ านาจ (rationalization of authority) พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงพยายามสร้างภาพลักษณ์ของ พระมหากษัตริย์ให้เป็นเฉกเช่นคนธรรมดา ทรงปรับเปลี่ยนแนวคิดของคนทั่วไปเพื่อให้เห็นว่า การได้มาซึ่งอ านาจของพระมหากษัตริย์นั้นมิได้มาจากเทพยดาเบื้องบนแต่ประการใด นอกจากนี้ยังทรงใช้พระราชอ านาจอย่างมีเหตุผลและกฎเกณฑ์ที่แน่นอนโดยใช้หลักแห่ง กฎหมาย ทรงเปลี่ยนแปลงวิธีการพิจารณาคดีให้ยึดหลักเหตุผลและเอกสารเป็นส าคัญมากกว่า วิธีพิจารณาคดีแบบเดิมที่เคยยึดถือกันมา ทรงพยายามเปลี่ยนหรือแทนที่ลักษณะของอ านาจ ดั้งเดิมที่กระจัดกระจายอยู่ตามส่วนต่าง ๆ ให้มาเป็นอ านาจสูงสุดเพียงแห่งเดียวคือที่เมืองหลวง หรือราชส านัก

68 (2) การจ าแนกแยกแยะ และท าหน้าที่ตามความช านาญเฉพาะอย่างของ โครงสร้างของระบบการเมือง (differentiation and specialization) พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงปรับปรุงระบบบริหารราชการแผ่นดินให้มี ประสิทธิภาพโดยทรงจ้างชาวต่างชาติหลายคนมาท างานในสายงานเฉพาะด้านที่คนไทยยังขาด ทักษะอยู่ อาทิ งานด้านกฎหมาย ด้านการทหารและต ารวจ นอกจากนี้ยังทรงส่งเสริมการศึกษา แบบตะวันตก ทั้งการศึกษาภายในประเทศและการศึกษาต่างประเทศ เพื่อสร้างบุคลากรที่จะ รองรับระบบการท างานสมัยใหม่ที่มีความซับซ้อนและหลากหลายมากขึ้น (3) การเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนและกลุ่มต่าง ๆ ของสงัคม (political participation) พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงขยายการมีส่วนร่วมทางการเมืองของ ประชาชนมากกว่าสมัยก่อน ๆ ซึ่งท าให้ขุนนาง และราษฎรมีความรู้สึกว่าพวกเขามีบทบาทใน การกระท าใด ๆ ที่มีผลทางการเมือง อาทิ การถวายความเห็น หรือการลงคะแนนเสียงเลือกผู้ ด ารงต าแหน่งทางราชการ การถวายฎีกา รวมทั้งการมีส่วนรับผิดชอบต่อบ้านเมืองโดยช่วยเป็น หูเป็นตาดูแลความเรียบร้อยของบ้านเมืองร่วมกัน นอกจากนี้ยังมีการชักชวนให้ช่วยกันสร้างสิ่ง สาธารณประโยชน์ โดยถือว่าเป็นสิ่งที่ทุกคนต้องช่วยกันรับผิดชอบเพื่อเป็นประโยชน์ต่อ ส่วนรวม ผลจากแนวพระราชด าริในเรื่องนี้ท าให้เกิดผู้มีส่วนร่วมทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นขุน นาง ราษฎรชาวสยามทั้งชายหญิง และชาวต่างชาติที่เข้ามาอาศัยในประเทศ ซึ่งความทันสมัย ทางการเมืองตามแนวพระราชด าริในพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว นอกจากจะท าให้ เกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองแล้วยังส่งผลให้ประเทศเกิดการเปลี่ยนแปลงทั้งด้านสังคม วัฒนธรรม เศรษฐกิจและการดาเนินชีวิตของราษฎร จากสังคมแบบจารีตดั้งเดิม ก้าวไปสู่สังคม แบบใหม่ จึงนับว่าเป็นจุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนแปลงของไทยในทุกด้าน อย่างไรก็ตาม การที่ทรงน าเอาความคิดอ่านและวิธีการแบบตะวันตกเข้าใช้ในเมืองไทย เกิดข้อจ ากัดหลาย ประการ ดังนี้(สมชาย น้อยฉ ่า, 2556: 30-51) ประการแรก ข้าราชการชั้นสูงส่วนมากยังนิยมการปกครองแบบเก่า มีบุคคลน้อยมากที่ จะเข้าใจในเหตุผลของพระองค์ที่ทรงต้องเปลี่ยนแปลง แก้ไขการปกครองแบบเก่าไปเป็น ตะวันตก และถ้ามีผู้ไม่เห็นชอบในพระบรมราโชบายที่จะเปลี่ยนแปลงแก้ไขก็จะเกิดความขัดแย้ง อันเป็นอุปสรรคในการแก้ไขปรับปรุงประเทศ ประการที่สอง หลักการปกครองของชาวตะวันตกที่จะน ามาแก้ไข ปรับปรุงใช้ในประเทศ ไทยอาจจะไม่เหมาะสมกับบ้านเมืองตะวันออก และขัดกับหลักการปกครองของไทยในสมัย โบราณ นอกจากนี้ยังมีข้าราชการประเภทอนุรักษ์นิยมในขณะนั้นยังเห็นว่าบ้านเมืองที่ปกครอง แบบเก่านั้นยังก้าวหน้า ประชาชนอยู่ดีกินดีอยู่แล้ว พระองค์ทรงด าเนินพระบรมราโชบายในการปกครองประเทศเป็นสายกลาง มีลักษณะ ผสมผสานระหว่างตะวันตกและตะวันออก ผลทางด้านการบริหารปกครอง ถึงแม้ประเทศไทยจะ มิได้ถูกยึดไปเป็นเมืองขึ้นของมหาอ านาจอาณานิคมใด แต่แรงกระทบของพลังมหาอ านาจอาณา

69 นิคมต่อรูปแบบวิธีการบริหารปกครองของสังคมไทยก็เป็นที่รู้สึกกันได้ตั้งแต่สมัยพระบาทสมเด็จ พระนั่งเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 3) เป็นต้นมา จะเห็นได้ว่ามในสมัยรัชกาลที่ 4 เป็นช่วงเปลี่ยนผ่านระหว่างยุคประวัติศาสตร์ไทยและ ยุคสมัยใหม่ของประเทศไทย การเปลี่ยนแปลงที่ส าคัญที่สุดและนับเป็นรากฐานของการปกครอง และการบริหารประเทศสมัยใหม่ พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทอดพระเนตรเห็นว่าใน สมัยรัชกาลของพระองค์เป็นยุคที่ประเทศมีการติดต่อเชื่อมความสัมพันธ์และท าการค้าขายกับ ต่างประเทศเป็นอย่างมาก รูปแบบการบริหารแบบเดิมจึงไม่เหมาะสมกับสถานการณ์ของ ประเทศที่เปลี่ยนไปจากอดีต ทรงให้มีการตรากฎหมายขึ้นใหม่เพื่อใช้เป็นแนวทางในการบริหาร เพื่อให้เกิดการยอมรับนับถือจากนานาอารยประเทศ กฎหมายที่ได้ตราขึ้นในสมัยของพระองค์มี เป็นจ านวนมากถึงเกือบ 500 ฉบับ กฎหมายต่าง ๆ เหล่านี้ ได้รับการจัดพิมพ์โดยโรงอักษร พิมพ์การในรูปแบบของหนังสือพิมพ์แถลงข่าวของทางราชการ ซึ่งพระองค์ได้พระราชทานนาม ของสิ่งพิมพ์นี้ว่า “ราชกิจจานุเบกษา” ซึ่งเป็นเอกสารทางกฎหมายที่ยังคงพิมพ์อย่างต่อเนื่องมา จนถงึปจัจบุนัน้ี 3.3 การบริหารราชการไทยสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) ภาพที่ 3.4 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ที่มา: หอประวัติจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (2562) การบริหารราชการไทยสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) นับเป็นระยะเวลาที่ไทยได้ติดต่อสัมพันธ์กับต่างประเทศมากขึ้นกว่าแต่ก่อน วัฒนธรรมและอารย ธรรมต่าง ๆ ได้หลั่งไหลเข้าสู่ประเทศไทย ประกอบกับอิทธิพลในการแสวงหาเมืองขึ้นของของ ลักทธิล่าอาณานิคมของประเทศจักรวรรดินิยมตะวันตก อันได้แก่ อังกฤษและฝรั่งเศส

70 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) จึงได้ด าเนินการปฏิรูปการบริหาร ราชการครั้งส าคัญที่สุดของประวัติศาสตร์ของชาติไทย มีเพื่อมุ่งสร้างความเป็น “รัฐชาติ” จน สามารถน าประเทศไทยให้รอดพ้นจากการถูกยึดครองจากประเทศมหาอ านาจตะวันตก และน า ความเจริญรุ่งเรื่องนานัปการมาสู่ประเทศชาติ โดยมมีูลเหตุทงั้จากปจัจยัภายนอกและภายใน ดังนี้(สมชาย น้อยฉ ่า, 2556: 62-63) ปจัจยัภายนอก ได้แก่ การคุมคามของลักทธิล่าอาณานิคมของประเทศจักรวรรดินิยม ตะวันตก และการเปลี่ยนแปลงของระบบการผลิตและระบบเศรษฐกิจของโลกซึ่งเริ่มมีผลกระทบ ต่อระบบสังคมไทย ปจัจยัภายใน ได้แก่ การจัดรูปแบบการปกครองของไทย ซึ่งมีหัวเมืองประเทศราช ขึ้นกับการปกครองของไทยอย่างหลวม ๆ ได้กลายเป็นจุดอ่อนส าคัญที่น ามาซึ่งการแทรกแซง ของจักรวรรดินิยมตะวันตกที่ก าลังพยายามเข้ามามีอิทธิพลเหนือดินแดนในภูมิภาคนี้ อีกทั้ง ปญัหาเร่อืงอ านาจของกลุ่มขุนนางท่มีมีากจนส่งผลกระทบต่อสถานะภาพของพระมหากษัตริย์ และปญัหาความลา้หลงัของระบบสงัคมและระบบการเมอืงการปกครอง โดยแนวพระราชด าริทางการเมืองของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาล ที่ 5) เป็นผลพวงจากการที่พระองค์ได้ศึกษาหาความรู้เกี่ยวกับการบริหารปกครองบ้านเมือง และได้เสด็จประพาสต่างประเทศถึง 2 ครั้ง ในระหว่างที่ยังไม่ได้ทรงว่าราชการด้วยพระองค์เอง เนื่องจากพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) นั้นทรงมีพระชนมายุเพียง 15 พรรษาจึงต้องมีผู้ส าเร็จราชการแทนพระองค์ คือ สมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) และเมื่อพระองค์เสด็จขึ้นครองราชสมบัติได้น าเอาแบบอย่างการปกครองบางส่วนมา ดัดแปลงให้เหมาะสมกับบ้านเมือง และวิถีชีวิตของไทยเพื่อปรับปรุงให้ทัดเทียมกับอารยประเทศ การปฏิรูประบบการปกครองและการบริหารราชการแผ่นดินในสมัยพระบาทสมเด็จพระ จุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) นั้นสามารถจ าแนกออกได้เป็นการปฏิรูปด้านต่าง ๆ ที่ส าคัญ ดังนี้ (สมชาย น้อยฉ ่า, 2556: 62-63) 1) การจดัตงั้สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินและสภาองคมนตรีเพื่อสร้างฐานอ านาจ ในการควบคุมการบริหารประเทศของรัชกาลที่ 5 แทนผู้ส าเร็จราชการแทนพระองค์ เสนาบดี ตลอดจนขุนนางชั้นผู้ใหญ่ที่มีอ านาจและอิทธิพลครอบง าระบบบริหารราชการแบบเก่า โดยสภา ทั้งสองประกอบไปด้วยสมาชิกที่มีความรู้ได้รับการศึกษาอบรมที่ดี มีความรู้ความเข้าใจลักษณะ การบริหารงาน หน้าที่ความรับผิดชอบสมัยใหม่แบบตะวันตกที่เจริญกว่าในการพัฒนาประเทศ อันมีแนวความคิดที่แตกต่างไปจากเสนาบดีที่ยังยึดธรรมเนียมปฏิบัติดั้งเดิม ผลงานที่ส าคัญของ สภาทั้งสองคือ การออกกฎหมายหลายฉบับ อันได้แก่ กฎหมายว่าด้วยการเลิกทาสและ เกษียณอายุ กฎหมายเกี่ยวกับการพิจารณาคดีในศาล เป็นต้น 2) การปฏิรูประบบการจดัเกบ ็ ภาษีอากรและการคลงั แต่เดิมนั้นการจัดเก็บภาษี อากรเป็นการด าเนินการโดยเจ้าพนักงานและขุนนางที่ท าหน้าที่จัดเก็บภาษีให้กับกรมต่าง ๆ

71 และส่งให้กรมพระคลังมหาสมบัติภายหลังจากหักค่าใช้จ่ายออกแล้ว ควบคู่ไปกับการใช้ระบบเจ้า ภาษีอากรที่มักจะมีการทุจริต ยักยอกเงินภาษีไปใช้เพื่อประโยชน์ส่วนตัว ซึ่งท าให้การจัดเก็บ ภาษีของรัฐเป็นไปอย่างไม่เต็มเม็ดเต็มหน่วย และมิได้เอื้ออ านวยต่อการน ารายได้มาพัฒนา ปรับปรุงบ้านเมือง ส่งผลต่อเนื่องไปถึงสภาวะการขาดดุลด้านงบประมาณในการบริหารราชการ แผ่นดิน รัชกาลที่ 5 จึงได้ทรงด าเนินการจัดวางระบบและการวางมาตรฐานทางด้านการคลัง รวมทั้งการจัดระบบงบประมาณ ซึ่งประกอบด้วย การด าเนินการจัดตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ขึ้น ภายในกรมพระคลังมหาสมบัติเพื่อให้เป็นแหล่งเก็บรวบรวมรายได้ของรัฐ การตรา พระราชบัญญัติ การตราพระราชบัญญัติส าหรับกรมพระคลังมหาสมบัติ พ.ศ. 2418 เพื่อวาง ระเบียบในการท างาน การก าหนดอ านาจหน้าที่และความรับผิดชอบของเจ้าพนักงานต่าง ๆ ภายในกรมพระคลังสมบัติ รวมทั้งการที่ทรงตั้งกฎเกณฑ์การส่งเงินภาษีอากรและผลประโยชน์ ของแผ่นกิน การเก็บรักษาเงินและการเบิกจ่าย วิธีการประมูลผูกขาดภาษีอากร และการตั้ง ส านักงานตรวจสอบ 3) การยกเลิกระบบจตุสดมภ์และการปฏิรูปโครงสร้างระบบการบริหารราชการ แผ่นดินเพื่อการพฒันาประเทศให้ทนัสมยัและมีความเป็ นปึกแผ่นมนั่คง เน่ืองจากปญัหา มาตรฐานทางการปกครองของแต่ละเมืองภายในราชอาณาจักร เนื่องจากอ านาจและรูปแบบ ทางการปกครองหัวเมืองมิได้ก าหนดไว้ให้ชัดเจนเป็นลายลักษณ์อักษร ลักษณะปกครองจึงขึ้นอยู่ กับเจ้าเมืองแต่ละคนที่ไปปกครอง ก่อให้เกิดมาตรฐานที่แตกต่างกันไป ส่งผลให้ประสิทธิภาพและ ประสิทธิผลของการบริหารราชการแผ่นดิน ไม่สอดคล้องกับพระราชประสงค์ของ พระบาทสมเด็จ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวซึ่งต้องการเห็นการปฏิบัติงานที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล เช่นเดียวกับนานาอารยประเทศ รัชกาลที่ 5 จึงได้ทรงปรับโครงสร้างกรมหลัก 3 กรม ประกอบด้วย กรมพระกลาโหม กรมมหาดไทย และกรมท่า ทรงยกเลิกต าแหน่งอัครเสนาบดี ทั้ง สมุหนายกและสมุหกลาโหมเป็นกระทรวงมหาดไทยและกระทรวงกลาโหม โดยแยกกิจการด้าน ทหารและพลเรือนออกจากกันอย่างชัดเจน และเปลี่ยนต าแหน่งจตุสดมภ์ 4 ต าแหน่งมาเป็นกรม ต่าง ๆ รวม 12 กรม ส่วนการปฏิรูประบบราชการส่วนภูมิภาคนั้นได้มีการน ารูปแบบการปกครอง แบบ มณฑลเทศาภิบาล มาใช้แทนรูปแบบการปกครองหัวเมืองที่มีการใช้กันมาตั้งแต่โบราณ 4) การปฏิรปูด้านอื่น ๆ ได้แก่ การยกเลิกไพร่และการปฏิรูปทางการทหาร การปฏิรูป ระบบกฎหมายและกระบวนการทางศาล การปฏิรูปการศึกษา เป็นต้น ซึ่งมีรายละเอียด ดังนี้ (1) การเลิกทาส โดยทาสในสมัยรัตนโกสินทร์นี้มีสภาพเช่นเดียวกับในสมัยอยุธยา โดย พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) ทรงมุ่งมั่นพระทัยที่จะปลดปล่อยทาสให้ เป็นอสิระ โดยมปีจัจัยส าคัญทั้งภายในและภายใน ดังนี้

72 ปจัจยัภายใน สังคมไทยขณะนั้นมีการฟ้องร้องเร่อืงทาสในโรงศาลจ านวนมาก และหากทางราชการออกกฎหมายเรื่องทาสเข้มงวดเพิ่มมากขึ้น ย่อมท าให้สังคมเกิดความกดดัน มากยิ่งขึ้นไป อันเนื่องมาจากประเพณีการมีทาส ไม่เหมาะสมและไม่สร้างความเป็นธรรมในสังคม ขณะท่ปีจัจยัภายนอก เน่ืองจากในสมยันัน้มีการติดต่อกับชาวต่างชาติหลาย ประเทศ อาทิ อังกฤษ อเมริกา ฝรั่งเศส ด้วยความล้าหลังของไทยในแง่ของพื้นฐานทางสังคม ขนบธรรมเนียมประเพณีจึงก่อให้เกิดปญัหาตามมา ซ่ึงพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้า เจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) ทรงเลือกที่จะน าเอาแนวความคิดที่ดีงามของชาวยุโรปมาใช้ โดยเฉพาะ เรื่องสิทธิมนุษยชน จากการปฏิวัติใหญ่ในฝรั่งเศสเมื่อปี พ.ศ. 2332 และการปฏิวัติในอเมริกาใน ปี พ.ศ. 2403 และพระองค์ยังปฏิรูปเพื่อปรับปรุงประเทศให้มีความเจริญแบบตะวันตก พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) เพราะทรงเห็นว่าการมี ระบบทาสนั้นขัดขวางต่อความเจริญทางเศรษฐกิจ ไม่เหมาะกับกาลสมัย พระองค์จึงทรงให้มี การเลิกทาสโดยด าเนินการแบบค่อยเป็นค่อยไป เพราะมีคนอีกไม่น้อยที่สูญเสียประโยชน์ หรือไม่พอใจ แม้กระทั่งตัวทาสเอง เนื่องจากเป็นทาสมานานท าให้ไม่รู้ว่าหากเลิกเป็นทาสแล้ว จะไปท ามาหากินอะไร ซึ่งพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) ท่านได้ทรง ร่วมกบัสภาท่ปีรกึษาราชการแผ่นดนิหารอืก าหนดแผนการและเตรยีมการแก้ไขปญัหาต่าง ๆ ไว้ล่วงหน้า โดยการเริ่มด าเนินการจาก การก าหนดให้ลูกทาสเป็นไท การลดค่าไถ่ตัวคนที่เป็น ทาสลงมา และการห้ามซื้อขายทาสอีก และมีการประกาศใช้กฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ. 127 ซึ่งมีบทบัญญัติลงโทษผู้ที่ซื้อขายทาส (2) การยกเลิกระบบไพร่ ระบบไพร่นบัเป็นปญัหาของสงัคมไทยมาโดยตลอดตงั้แต่รตันโกสนิทรต์อนต้น กล่าวคอื ปญัหาการขาดประสทิธภิาพในการควบคุมก าลังคน โดยเฉพาะการที่ชนชั้นสูงเข้ามา เบียดบังไพร่ บางคนมีไพร่ในครอบครองจ านวนมากจนสามารถท้าทายพระราชอ านาจได้ ซึ่ง เป็นผลผวงมาจากระบบการเกณฑ์แรงงานและการส่งส่วย อันเป็นการบีบบังคับจนไพร่จะต้อง หาทางหลีกเลี่ยงด้วยวิธีการต่าง ๆ อาทิ การหนีไปบวช การหลบหนีส้องสุมก าลังเป็นโจรเพื่อ ป้องกนัการตดิตามของนาย ต่อมาในสมยัพระบาทสมเดจ็พระจุลจอมเกลา้เจา้อย่หูวั(รัชกาลที่ 5) ซึ่งได้รับอิทธิพลจากการคุกคามของจักรวรรดินิยมตะวันตก ท าให้การรวบรวมก าลังคนเอาไว้ เป็นกองทัพนั้นเป็นความจ าเป็นอย่างยิ่ง โดยพระองค์ได้ทรงหาทางแก้ไขระบบไพร่โดยพยายาม ดึงอ านาจในการควบคุมก าลังคนให้มาขึ้นกับรัฐบาลกลาง มีการเร่งรัดให้มูลนายน าไพร่มาสักเลก ท าส ามะโนครัว ช าระทะเบียนไพร่สม ตัดสินคดีความเกี่ยวกับไพร่ และทรงตรากฎหมาย เกี่ยวกับทหารออกมาหลายฉบับเพื่อจัดระบบการทหารให้เป็นแบบตะวันตก มีการประกาศรับ สมัครทหารในปี พ.ศ. 2425 เพื่อดึงเอาไพร่สมที่ยังไม่ได้สักเลกมาเป็นทหารโดยให้เป็นทหาร โดยให้เป็นทหาร 5 ปีติดต่อกัน และได้รับพระราชทานเบี้ยหวัดกับเครื่องสักหลาดด า มีเงินเดือน เดือนละ 10 บาท มีอาหารให้วันละ 2 มื้อ และเมื่อครบก าหนดให้เกณฑ์มาฝึกทบทวนอีกเป็น ระยะเวลาสั้น ๆ และให้ปลดชราเมื่อมีอายุครบ 50 ปี จากประกาศดังกล่าว ท าให้มีผู้มาสมัครเป็น

73 จ านวนมากจนสามารถตั้งกองทหารได้หลายหน่วย อาทิ กองทหารม้า กองทหารช่าง เป็นต้น กระทั่งในปี พ.ศ. 2448 ได้มีการตราพระราชบัญญัติลักษณะการเกณฑ์ทหาร ร.ศ. 124 ขึ้น โดย ได้เปลี่ยนจากการสมัครมาเป็นการเกณฑ์ทหารประจ าการด้วยการคัดเลือก เมื่อประจ าการครอบ 2 ปี จะได้รับการปลดเป็นทหารกองหนุนและไม่ต้องเสียเงินค่าราชการอีกต่อไปตลอดชีวิต (3) การปฏิรปูระบบกฎหมายและกระบวนการทางศาล กฎหมายของอาณาจักรสยามในเวลานั้นคือ กฎหมายตราสามดวง ซึ่งเป็นการ รวบรวมเอาข้อก าหนดหรือพระราชก าหนดต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการตัดสินคดีลักษณะต่าง ๆ ที่ เกิดขึ้นในราชอาณาจักร เมื่อสถานการณ์บ้านเมืองเปลี่ยนแปลงไปกฎหมายเหล่านี้มีความล้าสมัย ไม่เป็นสากลและมลีกัษณะโหดร้ายป่าเถ่ือนในความรู้สึกของชาวตะวนัตกท่ีมีการพฒันาระบบ กฎหมายที่ก้าวหน้ากว่ามาก จึงไม่ยอมรับกระบวนการยุติธรรมของอาณาจักรสยาม เมื่อมีการ กระท าความผิดเกิดขึ้นในราชอาณาจักรไม่ว่าตัวผู้กระท าความผิดจะเป็นตัวคนต่างชาติเอง หรือเป็น คนในบังคับบัญชาก็ตาม ก็จะไม่ยอมขึ้นศาลไทย ดังนั้น จึงเท่ากับอ านาจรัฐไม่สามารถมีสภาพ บังคับกับคนในราชอาณาจักรได้อย่างสมบูรณ์เรยีกว่า ปญัหาสทิธสิภาพนอกอาณาเขต หรอืปญัหา เอกราชของชาติทางการศาล โดยในการปฏิรูประบบกฎหมายนั้น พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้า เจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) ทรงมีพระราชประสงค์ให้ระบบกฎหมายไทยนั้นมีความก้าวหน้าทัดเทียม นานาอารยประเทศ โดยในปี พ.ศ. 2435 ได้ทรงจ้างนายโรลงัยคัมนิส์ใหเ้ขา้มาช่วยราชการแก้ปญัหา ส าคัญ ที่รัฐบาลไทยจะต้องปรับปรุงแก้ไข ได้แก่ การปรับปรุงการศาลยุติธรรมให้เป็นที่เชื่อถือของ ต่างประเทศ เพราะขณะนั้นอังกฤษและฝรั่งเศส เริ่มเข้ามาตั้งศาลกงสุลในประเทศไทย และไม่ยอม รับรองการอยู่ใต้กฎหมายไทย เพราะถือว่ากฎหมายไทยยังไม่มีระเบียบแบบแผนรัดกุมที่ดีพอ การ ปรับปรุงการปกครองบ้านเมืองให้ทัดเทียมกับอารยประเทศ มีการร่างรัฐธรรมนูญ แบ่งแยกกระทรวง ทบวง กรม มีการจัดตั้งสภารัฐมนตรี ขึ้นเป็นครั้งแรก ในช่วงเวลานั้น พระบาทสมเด็จพระ จุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวมีรับสั่งให้เจ้าพระยาภาสกรวงศ์ (พร บุนนาค) นักเรียนไทย คนแรกที่กลับจาก อังกฤษ ซึ่งเป็นผู้มีความรู้ภาษาอังกฤษดี มีต าแหน่งเป็นราชเลขาธิการในพระองค์ แปลเอกสาร ภาษาอังกฤษ เพื่อจะใช้เป็นหลักในการปรับปรุงการปกครองบ้านเมือง โดยมีกรมพระยาเทววงศ์วโร ปการเสนาบดีกระทรวงการต่างประเทศเป็นผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ตามแนวที่พระยาภาสกรวงศ์เป็นผู้ แปลและได้ร่างเสร็จเมื่อวันที่ 19 สิงหาคม พ.ศ. 2432 และเรียกรัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นนี้ว่า “พระราช ประเพณี” ได้มีการจัดตั้งสภารัฐมนตรี และได้ประกาศตั้งเสนาบดี 12 กระทรวงใหม่ เมื่อวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2435 และปรบัปรุงปญัหาด้านการต่างประเทศ หลังจากที่ประเทศไทยได้เซ็นสัญญา ทางพระราชไมตรีกับอังกฤษ อเมริกา ฝรั่งเศส ตั้งแต่ สมัยรัชกาลที่ 4 ประเทศยุโรปก็ได้ส่งกงสุล ใหญ่เข้ามาดูแลด้านการค้า การปกครองคนของตนอย่างเป็นเอกเทศไม่ยอมให้คนในบังคับ ของตน มาขึ้นศาลไทย ซึ่งในขณะนั้นประเทศไทยยังไม่มีกงสุลใหญ่หรือทูตไทยไปประจ าในประเทศต่าง ๆ เหล่านัน้ท าใหเ้กดิปญัหา ความขดัแยง้ความไม่พอใจระหว่างรฐับาลไทยกบักงสุลของประเทศต่าง ๆ เหล่านั้นบ่อย ๆ เกิดข้อพิพาทบาดหมางกัน พระบาทสมเด็จ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงต้องส่ง ทูตพิเศษออกไปติดต่อกับรัฐบาลในทวีปยุโรปเสมอ ๆ โดยบทบาทที่ส าคัญอย่างหนึ่งของนายโร

74 ลังยัคมินส์ คือ การที่ช่วยรัฐบาลไทยเจรจาและท าความเข้าใจกับรัฐบาลฝรั่งเศส ในช่วงวิกฤตการณ์ ร.ศ. 112 (พ.ศ. 2436) ซึ่งประเทศไทยถูกฝรั่งเศสยึดดินแดน ท าให้ประเทศไทยเสียเปรียบต่างชาติ น้อยที่สุด และช่วยรักษาเอกราชของประเทศไทยไว้ได้ และพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้า เจ้าอยู่หัว ได้โปรดเกล้าฯ พระราชทานสัญญาบัตรให้เป็นเจ้าพระยาอภัยราชาสยามานุกูลกิจ สกล นิตธิรรมศาสตราจารย์มหบิาลมหาสวาภกัดิ์ปรมคัราชมนตรีอภยัพริยิปรากรมพาหุ ภาพที่ 3.5 เจ้าพระยาอภัยราชาสยามานุกูลกิจ (โรลังยัคมินส์) ที่มา: ผู้จัดการออนไลน์(2560) นอกจากนี้ยังได้น าเอาระบบศาลและกระบวนการยุติธรรมแบบยุโรปเข้ามาใช้ในอาณาจักร และจัดตั้งกระทรวงยุติธรรมขึ้นในปีพ.ศ. 2435 โดยมีสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมพระสวัสดิวัฒน วิศิษฐ์เป็นเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมคนแรก แต่ผู้ซึ่งมีบทบาทในการปรับปรุง ระบบศาลและ กระบวนการยุติธรรมให้เป็นที่ยอมรับในระดับสากล ก็คือ พระเจ้าบรมวงศ์เธอกรมหลวงราชบุรีดิเรก ฤทธหิ์รอืพระองคเ์จา้รพพีฒันศกัดิ์ภายหลังได้รับพระสมัญญานามว่า พระบิดาแห่งกฎหมายไทย ภาพที่ 3.6 พระองคเ์จา้รพพีฒันศกัดิ์ ที่มา: มติชน (2564ก)

75 (4) การปฏิรปูด้านการศึกษา การศึกษาของสยามก่อนสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) ไม่มีรูปแบบและหน่วยงานที่รับผิดชอบอย่างแท้จริง การศึกษาจ ากัดอยู่ในแต่ในหมู่ ขุนนางและชนชนั้สูง ท าใหเ้กดิปญัหาความยุตธิรรมและปญัหาประสิทธิภาพของขุนนางในราช ส านักซึ่งจ ากัดตัวเลือกอยู่เฉพาะชนชั้นสูงไม่สามารถเปิดกว้างให้กับผู้มีความรู้ความสามารถที่ แท้จริง อีกทั้งก่อให้เกิดระบบอุปถัมภ์และผูกขาดอ านาจในราชส านักของขุนนางบางตระกูล ดังนั้นจึงทรงด าริให้มีการปฏิรูปการศึกษาของชาติโดยการตั้งกระทรวงธรรมการขึ้นในปี พ.ศ. 2535 เพื่อจัดระบบการศึกษาในแบบสากลแก่ประชาชน มีการส่งนักเรียนไทยไปศึกษาต่อ ต่างประเทศ คือ ยุโรป รวมทั้งเสด็จไปเยือนประเทศต่าง ๆ ทั้งในยุโรปและเอเชีย ได้เห็นความ เจริญก้าวหน้า ทรงน าแนวคิดและวิธีการต่าง ๆ มาปรับปรุงการปกครองให้ทันสมัย เป็นการปู พื้นฐานระบบการปกครองแบบประชาธิปไตย และมีการสร้างโรงเรียนส าหรับราษฎรขึ้น คือ โรงเรียนวัดมหรรณพาราม ส่วนเจ้านายและขุนนางได้ทรงเปิดโรงเรียนขึ้นในพระบรมราชวัง (5) การปฏิรปูและการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองการปกครอง การปฏิรูปและการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองการปกครองของไทยที่ส าคัญและ ยิ่งใหญ่ อันเป็นที่กล่าวขวัญกันมากก็คือ “การปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน” และการท าให้ ประเทศมีความทันสมัย โดยในปี พ.ศ. 2435 ด้านราชการบริหารส่วนกลางได้มีการยกเลิก ต าแหน่ง จตุสดมภ์ รวมทั้งกรมต่าง ๆ ที่อยู่ในอยู่ในสังกัด และได้ทรงแก้ไขการแบ่งส่วนราชการ ใหม่ซึ่งนับว่าเป็นครั้งแรกที่ประเทศไทยได้จัดระเบียบบริหารราชการ โดยแยกหน้าที่การงาน ออกเป็นส่วนตามแบบอย่างนานาประเทศ ในขั้นแรกได้ส่งแบ่งหน้าที่เป็น 12 ส่วนเรียกว่า กรม แล้วต่อมาจึงเปลี่ยนเรียกว่ากระทรวงได้ทรงตั้งต าแหน่งเสนาบดี ขึ้นมีฐานะเท่าเทียมกันทุก กระทรวง แต่ละกระทรวงก็มีกรม กองขึ้นอยู่ตามสมควรแก่การปฏิบัติงาน ส าหรับการปกครองหัวเมืองต่าง ๆ นั้นรัชกาลที่ 5 ได้ทรงมอบนโยบายให้ กระทรวงมหาดไทยด าเนินการการปฏิรูปการปกครองหัวเมืองเป็นแบบระบบเทศาภิบาลเพื่อ เป็นการเสริมสร้างความเป็นปึกแผ่นและความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของราชอาณาจักรเริ่มต้น ด้วยการวางแผนปรับปรุงหน่วยบริหารราชการส่วนภูมิภาคโดยก าหนดรูปแบบการปกครองให้ คล้ายคลึงกับแบบแผนของไทยที่มีอยู่เดิมให้มากที่สุด กล่าวคือมีการแบ่งเขตการปกครองเป็น หมู่บ้าน ต าบล อ าเภอ เมือง ซึ่งการปฏิรูปทั้งในส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นใน รัชกาลที่ 5 มีรายละเอียดสรุปได้ดังนี้(ชาญชยัแสวงศกัด, ิ์2539: 94-98) 1) การบริหารราชการส่วนกลาง ในปี พ.ศ. 2435 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) ได้น าเอารูปแบบการจัดโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินแบบตะวันตกเข้ามาประยุกต์ใช้ ได้จัดแบ่งหน่วยงานราชการตามลักษณะเฉพาะของงาน เพื่อให้การบริหารงานด าเนินการไป อย่างมีประสิทธิภาพ ได้มีการปรับปรุงอ านาจหน้าที่ของกระทรวงมหาดไทยและ กระทรวงกลาโหมเสียใหม่ โดยแยกกิจการด้านทหารและพลเรือนออกจากกันอย่างชัดเจน และ

76 ทรงเปลี่ยนแปลงจากการปกครองแบบ “จัตุสดมภ์” มาเป็นการแบ่งส่วนราชการออกเป็นกรม ซึ่ง เป็นการน าหลักกฎหมายมหาชนมาใช้ในการปฏิรูป โดยมีด้วยกันทั้งสิ้น 12 กรม ดังนี้ (1) กรมมหาดไทย ทา หน้าทใ่ีนการบงัคบับญัชาหวัเมอืงฝา่ยเหนือ และ หัวเมืองลาวซึ่งเป็นเมืองประเทศราช (2) กรมพระกลาโหม ท าหน้าที่บังคับบัญชาหัวเมืองปกัษ์ใต้ฝ่าย ตะวันตก ตะวันออก และหัวเมืองมลายูประเทศราช (3) กรมท่า ท าหน้าที่เป็นกรมว่าการต่างประเทศ (4) กรมวัง ท าหน้าที่ว่าการในพระราชวัง (5) กรมเมือง ท าหน้าที่ว่าการโปลิสและการบัญชีคน และรักษาคนโทษ (6) กรมนา ท าหน้าที่ว่าการเพาะปลกูปา่ ไม้ บ่อแร่ (7) กรมพระคลัง ท าหน้าที่ว่าการภาษีอากรและเงินที่รับจ่ายในแผ่นดิน (8) กรมยุติธรรม ท าหน้าที่ช าระความทั้งแพ่ง อาญา นครบาล และอุทธรณ์ (9) กรมยุทธนาธิการ ท าหน้าที่ตรวจตรา จัดการ ในกรมทหารบก และ ทหารเรือ (10) กรมธรรมการ ท าหน้าที่บังคับบัญชาเกี่ยวกับพระสงฆ์ โรงเรียน และ โรงพยาบาลทั่วราชอาณาจักร (11) กรมโยธาธิการ ท าหน้าที่ตรวจตราการก่อสร้าง ท าถนน ขุดคูคลอง การ ช่าง และการไปรษณีย์โทรเลข (12) กรมมุรธาธิการ ท าหน้าที่รักษาพระราชลัญจกร รักษาพระราช ก าหนดและหนังสือราชการ ต่อมาภายหลัง ได้มีการยุบให้เหลือ 10 กรม และในปี พ.ศ. 2435 ได้ ทรงโปรดเกล้าให้ยกฐานะขึ้นเป็นกระทรวง มีเจ้ากระทรวงเป็นเสนาบดี ได้รับเงินเดือนจาก รัฐบาล ประกอบไปด้วย กระทรวงมหาดไทย กระทรวงกลาโหม กระทรวงนครบาล กระทรวง การต่างประเทศ กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ กระทรวงวัง กระทรวงเกษตราธิการ กระทรวง ยุติธรรม กระทรวงโยธาธิการ และกระทรวงธรรมการ 2) การบริหารราชการส่วนภมูิภาค ในการปฏิรูประบบการปกครอง พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้า เจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) ได้ทรงด าเนินการอย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยมีอุปสรรคหลายประการ อาทิ อุปสรรคด้านการเงินของประเทศ อุปสรรคด้านการเมือง โดยที่หัวเมืองต่าง ที่มีอาณาเขต ติดต่อกับเมืองขึ้นของอังกฤษและเมืองขึ้นของฝรั่งเศส ยิ่งจะต้องด าเนินการอย่างค่อยไปเป็น ค่อยไป เพราะหากให้การเปลี่ยนแปลงอย่างกระทันหันก็อาจจะได้รับการยุยงชักน าจนเกิด ปญัหาตามมาได้นอกจากน้ียงัจะต้องมการถนอมน ้าใจของขุนนางเจ้าเมืองที่สูญเสียสถานะเดิม ี อีกด้วยโดยเฉพาะ หัวเมืองต่าง ๆ แต่ละเมืองมีเจ้าเมืองเป็นผู้ปกครองความสัมพันธ์ระหว่าง เมืองหรือหัวเมืองกับเมืองหลวงค่อนข้างจะเป็นอิสระ และไม่มีรูปแบบการปกครองที่เป็น

77 มาตรฐานขึ้นอยู่กับบุคลิกภาพและนโยบายของผู้ปกครองแต่ละคน การควบคุมจากส่วนกลางมี ไม่มากนัก เนื่องจากมีข้อจ ากัดเรื่องระยะทางการคมนาคมและการติดต่อสื่อสารเจ้าเมืองบางคน จึงอาจใช้อ านาจโดยมิชอบ สร้างความเดือดร้อนให้แก่ราษฎร โดยที่พระมหากษัตริย์ไม่ทรง ทราบ ดงันัน้หวัเมอืงจงึมอี านาจมากและมกัเอาใจฝกัใฝ่มหาอ านาจความเป็นปึกแผ่นของชาติ ไม่มี พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงด าริจะให้มีการปรับปรุงระบบการ ปกครอง หัวเมืองหรือภูมิภาคใหม่ ให้มีความรัดกุมเข้มแข็งมากขึ้น โดยทรงมอบหมายให้สมเด็จบรมวงศ์ เธอกรมพระยาด ารงราชานุภาพ น าเอารูปแบบการปกครองแบบมณฑลเทศาภิบาล มาใช้แทน ระบบการปกครอง หัวเมืองแบบเดิม พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) ทรงมีความ ต้องการรวมอ านาจการปกครองหัวเมืองมาไว้ที่ศูนย์กลางเพียงแห่งเดียวแทนการปกครองหัว เมืองแบบเดิมที่เป็นไปอย่างหลวม ๆ โดยได้ทรงให้มีการยกเลิกระบบ “กินเมือง” ซึ่งหมายถึง การป้องกนัการทข่ีา้ราชการโกงกนิหารายไดเ้ขา้ส่วนตน จงึใชว้ธิกีารคดัเลอืกขาราชการเข้ามา ้ ด้วยระบบคุณธรรม การสอบไล่การดูความประพฤติและสติปญัญา และจดัให้มกีารปกครอง แบบเทศาภิบาลขึ้น ในปี พ.ศ. 2473 ซึ่งระบบเทศาภิบาลนี้ เป็นระบบการบริหารราชการที่ ประกอบด้วยข้าราชการของพระมหากษัตริย์ที่ท าหน้าที่แทนรัฐบาลกลางในส่วนภูมิภาค ซึ่งได้ แบ่งเขตออกเป็น มณฑลเทศาภิบาล ในแต่ละมณฑลก็แบ่งออกเป็นเมืองต่าง ๆ มีผู้ว่าราชการ เมืองเป็นหัวหน้ารับผิดชอบในการบริหารปกครองเมือง โดยแต่ละหัวเมืองจะแบ่งเป็นส่วนอ าเภอ แขวง ต าบลและหมู่บ้าน การปกครองแขวง ต าบลและหมู่บ้าน ในปี พ.ศ. 2440 ได้มีการ ประกาศใช้กฎหมายการ ปกครองท้องที่ในระดับ แขวง ต าบลและหมู่บ้าน ซึ่งถือว่าเป็นฐานราก ทางการปกครองของประเทศอย่างแท้จริง เนื่องจากเป็นหน่วยการปกครองที่อยู่ใกล้กับราษฎร มากที่สุด เรียกว่า พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ. 116 เพื่อจัดระบบการปกครอง ระดับแขวง (อ าเภอ) ต าบลและหมู่บ้าน 3) การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ได้จัดให้มีการบริหารส่วนท้องถิ่นขึ้นในรูปแบบของสุขาภิบาล อันได้แก่ สุขาภิบาลกรุงเทพฯ และสุขาภิบาลหัวเมือง ส าหรับสุขาภิบาลหัวเมืองแห่งแรกคือ สุขาภิบาลท่า ฉลอม จังหวัดสมุทรสาคร (6) การปฏิรปูระบบการเงินการคลงั พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) ทรงมีพระบรมราช โองการให้ตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ ขึ้นในปี พ.ศ. 2416 โดยก าหนดให้เสนาบดีทุกกระทรวงจะต้อง จะต้องจัดส่งรายได้ที่จัดเก็บได้น าส่งพระคลังโดยตรง เพราะเดิมทีการจัดเก็บภาษีอากรนั้น กระจัดกระจายอยู่ตามกรมต่าง ๆ อาทิ กรมพระคลังสินค้า กรมพระคลังมหาสมบัติ กรมท่า กรม พระกลาโหม เป็นต้น ท าให้เกดิ ปญัหาการเบยีดบงัรายได้ของแผ่นดนไปใช้ประโยชน์ส่วนตน ิ

78 ของขุนนาง การจัดตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ จึงเป็นการจัดเก็บภาษีอันเป็นรายได้ของแผ่นดินไว้ที่ หน่วยงานเดียวและเป็นรายได้ของแผ่นดินโดยแท้จริง (7) การสถาปนาสถาบันทางการเมือง ประกอบด้วย การตั้งกรมทหารมหาดเล็กรักษาพระองค์ โดยก่อตั้งขึ้นเมื่อปี พ.ศ. 2413 พระองค์ ทรงคัดเลือกทหารมหาดเล็กจากลูกเจ้า ลูกผู้ดี ที่เป็นสหายในวัยเด็กของพระองค์ และได้ทรงขยาย ก าลังให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น โดยในปี พ.ศ. 2416 ได้ทรงโปรดให้รับบุคคลภายนอกที่มีความรู้ ความสามารถ มีการศึกษาดี เป็นลูกผู้ดีมีตระกูล เข้ามาอยู่ในกรมได้ และภายหลังได้ผนวกเข้าเป็น ส่วนหนึ่งของกองทัพบก ได้พระราชทานนามว่า กรมทหารราบที่ 1 รักษาพระองค์ การจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน โดยทรงมีพระบรมราชโองการโปรด เกล้าให้ตั้ง สภาที่ปรึกษาแห่งรัฐ ซึ่งตราขึ้นโดยพระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตด เมื่อวันที่ 14 มิถุนายน พ.ศ. 2417 นับเป็นการจัดสถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดินตามแบบอย่างของสภาที่ ปรึกษาแห่งรัฐ (Council of state/Conseil d’Etat) โดยให้มีอ านาจหน้าที่ในการเป็นที่ปรึกษาของ พระองค์ในการบริหารราชการแผ่นดินและการร่างกฎหมาย และท าหน้าที่พิจารณาเรื่องที่ราษฎร ได้รับความเดือดร้อน และยังได้มีการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการส่วนพระองค์ ทรงโปรดเกล้าฯ ให้ตั้งขึ้นเมื่อวันที่ 15 สิงหาคม พ.ศ. 2547 โดยเรียกทับศัพท์ว่า “ปรีดีเคาน์ซิล” (Privy Council) มีหน้าที่เป็นที่ปรึกษาราชการส่วนพระองค์ และช่วยปฏิบัติราชการต่างๆ ตามที่ได้รับมอบหมาย การจัดตั้งคณะที่ปรึกษาราชการส่วนพระองค์นี้ ในการเชิญบุคคลเป็นสมาชิก พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงเชิญ สมเด็จพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) อดีตผู้ส าเร็จราชการแผ่นดินในช่วงต้นรัชกาล และทรงเชิญเจ้าพระยาสุรวงศ์ไวยวัฒน์ (วอน บุนนาค) เข้าร่วมเป็นสมาชิกด้วย แต่ทั้งสองท่านปฏิเสธ โดยสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรี สุริยวง์อ้างว่าไม่อาจถือน ้าพิพัฒน์สัตยาเป็นครั้งที่ 2 ส่วนเจ้าพระยาสุรวงศ์ไวยวัฒน์อ้างติด ราชการอื่นมากเกรงว่าจะรับใช้สนองพระเดชพระคุณได้ไม่เต็มที่ แสดงให้เห็นถึงปฏิกิริยาของ กลุ่มขุนนางเก่าที่เคยมีอ านาจได้เป็นอย่างดี การจัดตั้งสภาทั้งสองนี้ นอกจากจะเป็นประโยชน์ต่อการปฏิรูปบ้านเมืองอย่างมี ประสิทธิภาพแล้ว ยังเป็นสถาบันทางการเมืองที่ดึงเอาอ านาจทางการเมืองจากกลุ่มขุนนางเก่า กลับมายังสถาบันกษัตริย์อีกด้วย เมื่อทรงพระราชอ านาจเด็ดขาดแล้ว ก็โปรดเกล้าให้ยกเลิก พระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตต พ.ศ.2417 เมื่อพ.ศ. 2434 ส่วนสภาที่ปรึกษาส่วนพระองค์นั้น ยังคงไว้และมีสมาชิกเพิ่มมากขึ้นเรื่อย ถึงต้นรัชกาลของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ มีจ านวน ที่ปรึกษาราชการส่วนพระองค์ถึง 227 คน กล่าวโดยสรุป ในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงขึ้นครองราชย์นั้น พระองค์ได้ทรงเปลี่ยนแปลง ปรับปรุงประเทศในหลายด้าน อาทิ การลดอ านาจขุนนางและ เสนาบดีให้กลับมาสู่สถาบันพระมหากษัตริย์ การปฏิรูประบบการบริหารราชการให้เหมาะสมกับ กาลสมัย ซึ่งนับว่าการปฏิรูปนั้นเป็นพื้นฐานของการปกครองในระบบประชาธิปไตยต่อไป การ

79 ปฏิรูปสังคมโดยเฉพาะการเลิกทางและยกเลิกระบบไพร่ ซึ่งเป็นพัฒนาการทางด้านสิทธิ มนุษยชนให้เกิดขึ้นในประเทศ การล่าอาณานิคมของจักรวรรดินิยมตะวันตก เป็นต้น 3.4 การจดัระเบียบบริหารราชการในสมยัพระบาทสมเด ็ จพระมงกุฎเกล้า เจ้าอย่หูวั(รชักาลที่6) ภาพที่ 3.7 พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ที่มา: มติชน (2564ข) พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 6) เป็นพระราชโอรสพระองค์ที่ 2 ใน พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยในรัชสมัยของท่านได้ทรงใช้ลัทธิชาตินิยม หรือ อุดมการณ์ชาตินิยมมาเป็นเครื่องมือในการสร้างความเจริญก้าวหน้าให้กับประเทศชาติ เน้นความ รักชาติ ความจงรักภักดีต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ ยึดมั่นในค าสั่งสอนของพระพุทธศาสนา นอกจากนี้ยังมีการริเริ่มการใช้ ธงไตรรงค์ ในความหมายของการเป็นสัญลักษณ์แทน ชาติ ศาสนา พระมหากษตัรยิ์และมกีารสถาปนา กองเสอืป่า ใน พ.ศ.2454 เป้าหมายเพ่อืกระตุ้นและปลุกใจให้ คนรักชาติ และอยากร่วมกันพัฒนาประเทศ แต่อย่างไรก็ตามการใช้นโยบายชาตินิยม เพื่อ เป้าหมายในการสรา้งความเจรญิก้าวหน้า ไม่ประสบความส าเรจ็เท่าท่คีวร เน่ืองจากคนไทยยังมี ลกัษณะคุ้นชนิกบัการถูกปกครองมากกว่า การจดัตงั้กองเสอืป่า กลบัก่อให้เกดิเหตุการณ์กบฏ รศ.130 ข้นึเน่ืองจากฝ่ายทหารมองว่าบทบาทของตนเองลดลง เป้าหมายคือต้องการเปลี่ยน ระบอบการปกครองให้เป็นประชาธิปไตย ที่มีกษัตริย์อยู่ใต้รัฐธรรมนญ เกิดการเปลี่ยนแปลงด้าน กฎหมายหลายประการ เช่น ออกกฎหมาย พรบ.นามสกุล ยกฐานะโรงเรียนข้าราชการพลเรือน เป็นจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ส่งนักเรียนคะแนนยอดเยี่ยมไปศึกษาต่อต่างประเทศ เพื่อน าความรู้ มารับใช้ชาติ ตรา พรบ.ประถมศึกษา ให้ประชาชนมีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นมากขึ้น รวมทั้งสื่อต่าง ๆ ทรงอภัยโทษกบฏ รศ. 130

80 รัชกาลที่ 6 ได้ด าเนินนโยบายเจริญรอยตามพระยุคลบาทของพระราชบิดา ในการจัด ระเบียบการบริหารราชการ โดยไม่ได้เปลี่ยนระบบ แต่มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงชื่อกระทรวง เพิ่ม หน้าที่ข้าราชการบางแผนกให้เหมาะสมยิ่งขึ้น ตั้งกระทรวงเพิ่มและโอนกระทรวง เช่น กระทรวง โยธาธิการ เปลี่ยนเป็น กระทรวงคมนาคม เป็นต้น นอกจากนี้ยังทรงจัดตั้ง “ภาค” ขึ้น โดยการรวม มณฑลหลายๆ มณฑล เป็นภาค โดยแบ่งออกเป็น 4 ภาค ได้แก่ ภาคพายัพ ภาคอีสาน ภาคใต้ และภาคอยุธยา มีอุปราชเป็นหัวหน้ารับผิดชอบ ต่อมาได้มีการแบ่งใหม่ออกเป็น 5 ภาค และแบ่ง ภาคออกเป็น “จังหวัด” ซง่ึเป็นรากฐานในการบรหิารราชการในปจัจบุนั 3.5 การจัดระเบียบบริหารราชการในสมัยพระบาทสมเด ็ จพระปกเกล้า เจ้าอย่หูวั(รัชกาลที่ 7) ภาพที่ 3.8 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ที่มา: ห้องสมุดสถาบันพระปกเกล้า (2556) ในรัชสมัยของ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 7) ได้จัดตั้งคณะ อภิรัฐมนตรีสภาขึ้น เพื่อท าหน้าที่ปรึกษาราชการ และขอให้พระยากัลยาณไมตรี เสนอแนวทาง การปกครอง เมื่อ พ.ศ. 2469 แต่ได้รับค าตอบว่า เมืองไทยยังไม่พร้อมจะให้มีการเลือกตั้ง แต่ ควรให้มีการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีรับผิดชอบการบริหารราชการแผ่นดินแทนพระมหากษัตริย์ แต่คณะอภิรัฐมนตรีสภา ไม่เห็นด้วยจึงชะลอไว้ก่อน (จะเห็นว่าระบบราชการไทย ยังมีการหวง แหนอ านาจ และผลประโยชน์ของเหล่าขุนนาง อ ามาตย์ ที่มีอิทธิพลต่อการบริหารราชการไทย ซึ่งเป็นต้นตอเกี่ยวกับระบอบอุปถัมภ์ ระบอบศักดินาในสังคมไทย) มีการปรับปรุงระเบียบการ บริหารราชการแผ่นดิน โดยประกาศใช้ พรบ.ระเบียบการบริหารราชการแห่งราชอาณาจักร สยาม พ.ศ. 2476 ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบ ประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์ทรงอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ ได้มีการปรับปรุงการจัดระเบียบ

81 การปกครองหรือการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งนับตั้งแต่ พ.ศ. 2475 เป็นต้นมาจนถงึปจัจุบนั สามารถจ าแนกได้เป็นช่วง ๆ ดังนี้ (สมชาย น้อยฉ ่า, 2556: 88) (1) การปรบั ปรุงการจดัระเบียบบริหารราชการแผ่นดินครงั้ที่1 พ.ศ. 2475 โดย พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 นับเป็นการ ปรับปรุงครั้งส าคัญที่สุดตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองประเทศมา ภายหลังการ เปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นการปรับปรุงการจัดระเบียบกระทรวง ทบวง กรม อันเป็นองค์กร ของราชการบริหารส่วนกลางให้สอดคล้องกับระบอบการบริหารราชการ การปกครองประเทศที่ เปลี่ยนแปลงใหม่ และได้ใช้เป็นหลักต่อมาในการจัดระเบียบราชการบริหารส่วนกลาง ได้วาง โครงสร้างองค์กรของราชการบริหารเป็นส่วนรวม โดยจัดระเบียบราชการบริหารออกเป็น 3 ส่วน คือ ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น โดย ได้เปลี่ยนแปลงแก้ไขระเบียบราชการบริหาร ซึ่งมีสาระส าคัญอยู่ 3 ประการ คือ ประการที่หนึ่ง เพิ่มให้มีระเบียบราชการบริหารส่วนท้องถิ่นขึ้นเพื่อตอบสนองการ ปกครองในระบอบประชาธิปไตย ได้น าเอาหลักการกระจายอ านาจการปกครองให้แก่ท้องถิ่นมา ใช้ในการจัดระเบียบราชการบริหารส่วนท้องถิ่น โดยจัดตั้งเทศบาลขึ้นเป็นครั้งแรกในประเทศ ไทย หลังที่ได้มีการจัดตั้งสุขาภิบาลอันเป็นรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแรกขึ้นในสมัย รัชกาลที่ 5 ประการที่สอง แก้ไขหน้าที่และความรับผิดชอบในการบริหารราชการส่วนภูมิภาคทั้ง ระดับจังหวัดและอ าเภอ ซึ่งเดิมเป็นของผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอ าเภอ ให้เป็นของคณะ กรมการจังหวัดและคณะกรมการอ าเภอ โดยให้เหตุผลว่าเพื่อที่จะให้การบริหารราชการจังหวัด และอ าเภอเข้ารูปกับการปกครองในระบอบประชาธิปไตย จึงควรให้ผู้มีหน้าที่ทุกคนร่วมกัน รับผิดชอบ ไม่ควรให้อ านาจหน้าที่อยู่ที่มือของบุคคลเดียว ประการที่สาม ยุบเลิกหน่วยบริหารส่วนภูมิภาคระดับมณฑลคงให้เหลือเฉพาะระดับ จังหวัดและอ าเภอเท่านั้น โดยเหตุผลว่าการคมนาคมสื่อสารของประเทศสะดวกรวดเร็วกว่าเดิม สามารถที่จะสั่งการ ตรวจตรา และดูแลได้ทั่วถึง ทั้งเป็นการประหยัด ตัดขั้นตอนความซ ้าซ้อน รวมทั้งรัฐบาลได้แสดงเจตนาว่าเป็นนโยบายที่จะกระจายอ านาจในการปกครองหรือการบริหาร ไปสู่ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นให้มากขึ้น ในด้านการปกครองท้องถิ่นนั้น หลังจากที่พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหาร แห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 ได้จัดให้มีระเบียบราชการบริหารส่วนท้องถิ่น โดยมีรูปแบบ การปกครองในแบบเทศบาลขึ้นเพื่อปฏิบัติให้เป็นไปตามเจตจ านงดังกล่าว ต่อมาในพ.ศ. 2477 ได้มีการจัดตั้งสภาจังหวัดเป็นครั้งแรก และต่อมาจึงมีการจัดตั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัด เป็น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบหนึ่งตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 โดยจอมพล ป. พิบูลสงคราม นายกรัฐมนตรีขณะนั้นเห็นว่าประชาชนควรมีสิทธิและ เสียงในการปกครองตนเองอย่างทั่วถึงตามครรลองของการปกครองระบอบประชาธิปไตย

82 (2) การปรบั ปรุงการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ครงั้ที่ 2 พ.ศ. 2495 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2495 ได้ยกเลิกพระราชบัญญัติว่า ด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 กับพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติม ทั้งหมด แต่การปรับปรุงการจัดระเบียบบริหารราชการครั้งนี้มิได้มีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้าง ส่วนรวมของระบบราชการ การปรับปรุงที่ส าคัญ คือ การปรับปรุงการจัดระเบียบราชการบริหาร ส่วนภูมิภาค และการเปลี่ยนชื่อพระราชบัญญัติที่เป็นแม่บทในการจัดระเบียบราชการบริหาร โดย เปลี่ยนค าว่า “ระเบียบราชการบริหาร” เป็น “ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน” และยังได้ปรับปรุง การจัดระเบียบราชการบริหารส่วนภูมิภาคในสาระส าคัญ 2 ประการคือ ประการแรก การก าหนดให้จังหวัดเป็นนิติบุคคล อันเป็นการขัดต่อหลักการส าคัญขอ พระราชบัญญัติ ว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 โดยถือว่า ราชการบริหารส่วนภูมิภาคเป็นเพียงสาขาของราชการบริหารส่วนกลาง โดยราชการบริหาร ส่วนกลางส่งเจ้าหน้าที่ของตนออกไปประจ าในเขตต่าง ๆ ภายใต้การบังคับบัญชาของราชการ บริหารส่วนกลาง มิได้แยกออกเป็นอิสระ และงบประมาณรายจ่ายต่าง ๆ ในจังหวัดก็ใช้ งบประมาณแผ่นดินส่วนของกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ จังหวัดทั้งโดยพฤตินัยและนิตินัยจึง มิได้แยกออกเป็นนิติบุคคล ประการที่ 2 การเปลี่ยนแปลงองค์กรส่วนภูมิภาค การจัดตั้งภาค ก่อนการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2495 ได้แบ่งเขตตรวจการออกเป็นภาค แต่ภาคมิได้เป็นหน่วยงานในราชการบริหารส่วน ภูมิภาค โดยรวมจังหวัดหลายๆ จังหวัดที่ก าหนดขึ้น ได้จัดตั้งภาคขึ้นครั้งแรกเป็น 5 ภาค และ ต่อมาได้เพิ่มรวมเป็น 9 ภาค ครั้นเมื่อได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ แผ่นดิน พ.ศ. 2495 จึงได้ยกเลิกภาคตามแบบที่ได้จัดตั้งไว้แต่เดิม และได้ก าหนดให้ภาคเป็น หน่วยงานของราชการบริหารส่วนภูมิภาค โดยแบ่งออกเป็นภาค จังหวัด และอ าเภอ ต่อมาในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2495 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2499 ภาคได้ถูกยุบเลิกให้มีเฉพาะจังหวัดและอ าเภอ ไม่มีการแบ่งออกเป็นภาค อ านาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการภาค ก็ให้โอนไปเป็นผู้ว่าราชการจังหวัด การเปลี่ยนแปลงองค์กรปกครองจังหวัดและอ าเภอ ได้เปลี่ยนระบบบริหารใหม่ โดยให้มี คณะบุคคลเป็นผู้บริหารแทนบุคคลคนเดียวซึ่งเป็นหัวหน้า กล่าวคือได้บัญญัติให้มีคณะกรมการ จังหวัดในชั้นจังหวัด และคณะกรมการอ าเภอในชั้นอ าเภอ เป็นผู้มีอ านาจหน้าที่รับผิดชอบใน การปกครองจังหวัดแทนผู้ว่าราชการจังหวัดและอ าเภอ การจัดระบบบริหารโดยมีคณะบุคคล ปรากฏว่าได้เกิดมีปญัหาในการปกครองบงัคับบญัชาและการบรหิารราชการจงัหวัดหลาย ประการ เพราะท าให้ขาดผู้มีหน้าที่รับผิดชอบโดยตรง และวินิจฉัยสั่งการในเรื่องส าคัญๆ ในด้าน การปกครองท้องถิ่นนอกจากจะมีเทศบาลแล้วยังแก้ไขโดยเพิ่มให้มีการปกครองในรูปแบบของ สุขาภิบาล โดยอ้างว่าการมีสุขาภิบาล ก็เพื่อรองรับท้องถิ่นที่มีความเจริญซึ่งจะพัฒนาให้จัดตั้ง เป็นเทศบาลต่อไป ต่อมาในปี พ.ศ. 2499 เพิ่มให้มีราชการส่วนท้องถิ่น 2 อย่าง คือ องค์การ

83 บริหารส่วนจังหวัด และองค์การบริหารส่วนต าบล ในสมัยจอมพล ป.พิบูลสงคราม ได้มีการ ปกครองในรูปสภาต าบล 3.6 การจดัระเบียบบริหารราชการภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ภาพที่ 3.9 การเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ที่มา: อภิวัจ สุปรีชาวุฒิพงศ์(2562) ประเทศไทยมีการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองจากระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่ง พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอ านาจเด็ดขาดมาเป็นการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมี พระมหากษัตริย์เป็นพระประมุข โดยคณะราษฎรการบริหารราชการแผ่นดินของไทยได้มีการ ปรับปรุงเปลี่ยนแปลงมาโดยล าดับ ดังนี้ พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 ได้ ระบุถึงโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน หลังจากที่มีการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครอง ใหม่ โดยเหตุผลส าคัญของการตรากฎหมายฉบับนี้เพื่อต้องการจัดรูปงานให้สอดคล้องกับการ ปกครองในระบอบบใหม่ตามรัฐธรรมนูญ และเพื่อจะให้การบริหารราชการแผ่นดินรวบรัดและเร็ว ยิ่งขึ้น โดยมีสาระส าคัญ ดังนี้ (1) การจัดระเบียบการบริหารราชการออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น (2) การก าหนดฐานะของกระทรวงให้เป็นทบวงการเมือง ซึ่งในบรรพหนึ่งแห่งกฎหมาย แพ่งและพาณิชย์ อันเป็นกฎหมายที่มีมาก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ระบุว่า ทบวงการเมืองเป็นนิติบุคคลอันมีนัยว่า หน่วยงานของรัฐที่เป็นนิติบุคคลมีฐานะเป็นกฎหมาย ที่ จะเป็นคู่สัญญาในทางกฎหมายได้ และมาตรา 112 แห่งกฎหมายว่าด้วยระเบียบราชการบริหาร ฉบับนี้ยังระบุว่า กรมซึ่งขึ้นตรงต่อกระทรวงให้มีฐานะเป็นนิติบุคคลด้วยเช่นกัน

84 (3) มีการปรับโอนอ านาจหน้าที่ในการบริหารราชการส่วนภูมิภาคให้อยู่กับคณะกรมการ จังหวัดและคณะกรมการอ าเภอแทนที่จะอยู่กับผู้ว่าราชการจังหวัด และนายอ าเภอดังเช่นก่อน การเปลี่ยนแปลงการปกครอง (4) ยกเลิกมณฑลคงเหลือแต่จังหวัด และอ าเภอที่เป็นราชการส่วนภูมิภาค (5) ก าหนดราชการบริหารส่วนท้องถิ่นเพิ่มขึ้น คือรูปแบบเทศบาล (เดิมมีเฉพาะการ ปกครองท้องถิ่นรูปสุขาภิบาลเท่านั้น) นอกจากนี้ ภายหลังยังได้มีการปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน อีกหลายครั้ง อาทิ การบริหารราชการแผ่นดินตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ แผ่นดิน พ.ศ. 2495 และประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 218 ซึ่งในพระราชบัญญัติระเบียบบริหาร ราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2495 นั้นได้ตราขึ้นโดยมีเหตุผลในการประกาศใช้กฎหมาย ดังนี้ (1) ให้ปลัดกระทรวงมีอ านาจรับผิดชอบในราชการประจ าของกระทรวงมีอ านาจบังคับ บัญชาราชการในกระทรวงได้ (2) การกระจายอ านาจสั่งการจากส่วนกลางไปส่วนภูมิภาคให้เกิดความรวดเร็วและ ประสิทธิภาพในการบริหารราชการ (3) ปรับปรุงการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นเสียใหม่ ต่อมาเมื่อมีการปฏิวัติโดย จอมพลถนอม กิตติขจร และคณะในปี 2515 ได้มีการยกเลิก กฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2495 และประกาศใช้คณะปฏิวัติฉบับที่ 218 แทน โดยได้ปรับปรุงงระเบียบบริหารราชการแผ่นดินให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลง อย่างไรก็ตามการประกาศใช้ประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 218 ยงัเป็นปญัหาและอุปสรรค ต่อการบริหารราชการหลายประการ ได้แก่ การซับซ้อนของหน่วยงานราชการ ขาดความชัดเจน ในเรื่องการมอบอ านาจ ขาดเอกภาพในการบริหารงาน เป็นต้น ดังนั้นจึงเป็นที่มาแห่งการ ปรับปรุงแก้ไขกฎหมายการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน กระทั่งใน พ.ศ. 2534 ในสมยัรัฐบาลนายอานันท์ปนัยารชุน ได้มีการประกาศใช้ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ขึ้น โดยได้ปรับปรุงระบบการบริหาร ราชการแผ่นดินในหลายๆ ด้าน โดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ไม่ได้ปรับปรุงแก้ไขโครงสร้างของระบบราชการบริหารของประเทศไทย แต่ได้แก้ไขเพิ่มเติม รายละเอียดบางประการ อาทิการก าหนดขอบเขตแห่งอ านาจหน้าที่ของส่วนราชการต่าง ๆ ให้ ชัดเจน เพื่อให้การปฏิบัติงานลดปญัหาการซ ้าซ้อนกันระหว่างส่วนราชการต่าง ๆ และเพื่อให้ การบริหารในระดับกระทรวงมีเอกภาพ สามารถด าเนินการให้เป็นไปตามนโยบายที่รัฐมนตรี ก าหนดได้เพิ่มบทบัญญัติเกี่ยวกับการมอบอ านาจให้ปฏิบัติราชการแทนให้ครบถ้วนชัดเจน ไม่ให้เป็นอุปสรรคในการปฏิบัติราชการ ปรับปรุงการจัดระเบียบราชการบริหารส่วนภูมิภาคนั้น แก้ไขส่วนประกอบของคณะกรมการจังหวัด และเพิ่มหน้าที่ของคณะกรมการจังหวัดบางประการ ในด้านการปกครองระดับต าบลและหมู่บ้านมีการเปลี่ยนแปลงหลักการส าคัญ ซึ่งเดิมก านัน

85 ผู้ใหญ่บ้าน เมื่อได้รับการเลือกตั้งแล้วสามารถด ารงต าแหน่งได้จนถึงเกษียรอายุ 60 ปี ได้แก่ไข ให้มีวาระด ารงต าแหน่งเป็นวาระ คราวละ 5 ปี เป็นต้น นอกจากนี้ ตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ยังได้ก าหนดโครงสร้างการแบ่งส่วนราชการ อ านาจหน้าที่ความรับผิดชอบ การบังคับ บัญชาส่วนราชการ และความสัมพันธ์ระหว่างส่วนราชการต่าง ๆ ไว้ โดยมีการจัดระเบียบ บริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วน ภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น โดยในราชการส่วนกลางได้ก าหนดให้มีการแบ่งส่วน ราชการออกเป็น ส านักนายกรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง และกรม ดังจะได้อธิบายในบทต่อไป 3.7 สรุป ภายหลังกรุงธนบุรีเสรจ็ส้นิแล้ว พระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราชได้ ทรงสถาปนาราชวงศ์จักรี และปราบดาภิเษกขึ้นครองราชย์ในฐานะปฐมกษัตริย์แห่งราชวงศ์จักรี ซ่ึงนับเป็นจุดเริ่มต้นแห่งราชวงศ์ใหม่และได้ทรงย้ายราชธานีจากกรุงธนบุรีมายังฝั่ง กรุงเทพมหานคร ซึ่งอยู่ทางด้านตะวันออกของแม่น ้าเจ้าพระยา การบริหารราชการไทยสมัย รัตนโกสินทร์ยังคงยึดถือตามสมัยอยุธยาตอนปลาย โดยมีการกระชับพระราชอ านาจของ พระมหากษัตริย์ให้รัดกุมยิ่งขึ้นภายใต้หลักการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ทรงมีการ แบ่งการปกครองพระราชอาณาเขตออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ การปกครองส่วนกลาง การปกครอง ส่วนหัวเมือง และการปกครองเมืองประเทศราชนอกจากนี้ยังได้ทรงรวบรวมและช าระกฎหมาย เก่าตั้งแต่สมัยอยุธยา ในรัชสมัยของ พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 4) และพระบาทสมเด็จ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) ได้ทรงริเริ่มปรับปรุงระบบบริหารราชการแผ่นดินให้มี ประสิทธิภาพ โดยทรงจ้างชาวต่างชาติหลายคนมาท างานในสายงานเฉพาะด้านที่คนไทยยังขาด ทักษะอยู่ อาทิ งานด้านกฎหมาย ด้านการทหารและต ารวจ นอกจากนี้ยังทรงส่งเสริมการศึกษา แบบตะวันตก ทั้งการศึกษาภายในประเทศและการศึกษาต่างประเทศ โดยเฉพาะในสมัยรัชกาล ที่ 5 ทรงปฏิรูปการปกครองไปจากเดิมเป็นอย่างมาก เพราะทรงเห็นว่าเป็นหนทางหนึ่งที่จะ รักษาเอกราชของบ้านเมืองไว้ได้ ในช่วงการขยายลัทธิจักรวรรดินิยมของชาติตะวันตกเพราะใน ขณะนั้นประเทศเพื่อนบ้านข้างเคียงล้วนแต่ตกเป็นเมืองขึ้นของชาติตะวันตกทั้งสิ้น อีกทั้งยังมี การปฏิรูปด้านอื่น ๆ ได้แก่ การยกเลิกไพร่และการปฏิรูปทางการทหาร การปฏิรูประบบ กฎหมายและกระบวนการทางศาล การปฏิรูปการศึกษา กระทั่งเกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 จากระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอ านาจเด็ดขาดมาเป็นการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมี พระมหากษัตริย์เป็นพระประมุข โดยคณะราษฎรการบริหารราชการแผ่นดินของไทยได้มีการ ปรับปรุงเปลี่ยนแปลงการบริหารราชการ โดยเฉพาะพระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบบริหาร ราชการแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 ที่ได้ระบุถึงโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน

86 โดยเหตุผลส าคัญเพื่อต้องการจัดรูปงานให้สอดคล้องกับการปกครองในระบอบบใหม่ตาม รัฐธรรมนูญ และเพื่อจะให้การบริหารราชการแผ่นดินรวบรัดและเร็วยิ่งขึ้น นับว่าวิวัฒนาการของ การบริหารราชการไทยนั้นมีการเปลี่ยนแปลงยาวนานตามล าดับ และเป็นรากฐานส าคัญอันจะ ท าให้การเมืองการปกครองและการบริหาราชการของไทยมีความสอดคล้องกับหลักการปกครอง ของตะวันตก ปรับปรุงให้การบริหารราชการของไทยมีความเจริญก้าวหน้าต่อไป

87 บทที่ 4 การบริหารราชการไทยในปัจจบุนั หลังการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองเมื่อ พ.ศ. 2475 จากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เป็นระบบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขภายใต้รัฐธรรมนูญ ทรงใช้อ านาจ นิติบัญญัติผ่านทางสภาผู้แทนราษฎร ใช้อ านาจบริหารผ่านทางคณะรัฐมนตรี และทรงใช้อ านาจ ตุลาการผ่านทางศาล นับว่าเป็นช่วงส าคัญที่ท าให้การบริหารราชการแผ่นดินของไทยได้มีการ ปรับปรุงเปลี่ยนแปลงมาโดยล าดับ โดยเฉพาะการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหาร ราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ซึ่งได้ก าหนดโครงสร้างการแบ่งส่วนราชการ อ านาจหน้าที่ความ รับผิดชอบ การบังคับบัญชาส่วนราชการ และความสัมพันธ์ระหว่างส่วนราชการต่าง ๆ โดยมี การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ การบริหารราชการส่วนกลาง การ บริหารราชการส่วนภูมิภาค และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น โดยในบทนี้มุ่งที่จะอธิบายถึง ความรคู้วามเขา้ใจเกย่ีวกบัการบรหิารราชการไทยในปจัจุบนั ซึ่งมีรายละเอียด ดังนี้ 4.1 หลกัการจดัระเบยีบการบริหารราชการไทย การจัดระเบียบราชการบริหารของประเทศต่าง ๆ โดยมากใช้หลักการรวมอ านาจการ ปกครอง หลักการแบ่งอ านาจปกครองและหลักการกระจายอ านาจปกครองประกอบกัน เพราะ หลักทั้งสามนี้อาจใช้ผสมกันได้ โดยได้น าข้อดีของหลักหนึ่งมาแก้ข้อเสียของอีกหลักหนึ่ง อย่างไรก็ตามการจัดระเบียบราชการบริหารโดยใช้หลักการรวมอ านาจการปกครองอย่างเดียวก็ สามารถท าได้ เช่น ประเทศไทยเคยใช้หลักการรวมอ านาจปกครองอย่างเดียวมาก่อน เปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 แต่การจัดระเบียบบริหารด้วยวิธีการกระจายอ านาจ ปกครองให้ท้องถิ่นแต่อย่างเดียว โดยไม่มีการรวมอ านาจปกครองด้วยเสมอ เพื่อให้ราชการ บริหารส่วนกลางคอยควบคุม ก ากับดูแลและประสานงานระหว่างท้องถิ่น คอยรักษาประโยชน์ ส่วนร่วมของประเทศ การกระจายอ านาจปกครองให้แก่ท้องถิ่น เป็นการผ่อนคลายอ านาจในทาง ปกครองไมใ่หร้วมอย่ทูร่ีฐัฝ่ายเดยีว การกระจายอ านาจปกครองใหแ้ก่ทอ้งถนิ่มคีวามสมัพนัธ์กบั การจัดระเบียบทางการเมืองของประเทศอย่างมาก และมักจะเปลี่ยนแปลงไปตามระบอบการ ปกครองประเทศ เช่น ประเทศไทยเมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองจากสมบูรณาญาสิทธิราชย์มา เป็นประชาธิปไตยเมื่อพ.ศ. 2475 ในพ.ศ. 2476 ได้มีกฎหมายการจัดระเบียบราชการบริหารใหม่ โดยมีการกระจายอ านาจให้แก่ท้องถิ่นด้วย การรวมอ านาจปกครองเข้าไว้ที่ส่วนกลางเป็นวิธีการ ปกครองที่มีประสิทธิภาพ เสมอภาค และประหยัดกว่าการกระจายอ านาจ แต่ในการปกครองนั้น ประชาชนไม่ต้องการเพียงระเบียบการปกครองที่ดีอย่างเดียวเท่านั้น แต่ยังต้องการเสรีภาพ

88 ในทางการเมืองด้วย และการให้เสรีภาพนี้มักจะมีมากขึ้นต่อเมื่อมีการกระจายอ านาจปกครองให้ ราษฎรมีความเป็นอิสระในการปกครองตนเองในท้องถิ่นต่าง ๆ มากขึ้น สา หรบัประเทศไทยในปจัจุบนัไดจ้ดัระเบยีบการปกครองและการบรหิารราชการแผ่นดนิ โดยอาศัยหลักการหรือแนวคิดส าคัญ 3 ประการ คือ หลักการรวมอ านาจ หลักการแบ่งอ านาจ และ หลักการกระจายอ านาจ โดยมีรายละเอียด ดังนี้(สมัฤทธิ์ยศสมศกัด,ิ์2547: 111-112) 4.1.1 หลักการรวมอ านาจ (Centralization) หลักการรวมอ านาจปกครอง เป็นหลักที่วางระเบียบบริหารราชการ โดยมอบอ านาจใน การปกครองให้แก่ราชการบริหารส่วนกลางอันได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม ของรัฐ และมี เจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางซึ่งขึ้นต่อกันตามล าดับขั้นการบังคับบัญชา เป็น ผู้ด าเนินการปกครองตลอดทั้งอาณาเขตของประเทศ มีการรวมอ านาจปกครองทั้งหมดไว้ใน ส่วนกลาง และการใช้อ านาจปกครองกระท าโดยเจ้าหน้าที่ของราชการบริหารส่วนกลางทั้งสิ้น ซึ่งลักษณะส าคัญของหลักการรวมอ านาจปกครอง มีลักษณะส าคัญ 3 ประการ คือ (นัยนา เกิด วิชัย, 2541: 14-26; พรชัย รัศมีแพทย์, 2537: 20-21) (1) ก าลังทหารและต ารวจขึ้นอยู่ในส่วนกลาง มีการรวมก าลังทหารและก าลังต ารวจให้ ขึ้นต่อส่วนกลางทั้งสิ้น เพื่อที่จะสามารถใช้ก าลังนั้นได้โดยเด็ดขาดและทันท่วงที ในกรณีที่ จ าเป็นต้องใช้ก าลังบังคับ ซึ่งนับว่าเป็นการให้อ านาจอย่างมากแก่หน่วยการบริหารราชการ ส่วนกลางในการด าเนินการปกครองประเทศ นอกจากน้ียงัเป็นปจัจยัส าคญั ในการรกัษาความ สงลเรียบร้อยของประชาชน โดยค านึงถึงเสถียรภาพของประเทศเป็นส าคัญ (2) รวมอ านาจในการวินิจฉัยสั่งการอยู่ที่ส่วนกลาง เป็นการมอบอ านาจวินิจฉัยสั่งการในขั้น สุดท้ายของการอนุมัติ ระงับ เพิกถอน หรือแก้ไขการกระท าใด ๆ ให้ขึ้นอยู่กับหน่วยการบริหาร ราชการส่วนกลาง กล่าวคือให้เจ้าหน้าที่ชั้นสูงของหน่วยการบริหารราชการส่วนกลาง ซึ่งเป็นหัวหน้า ระดับกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ มีอ านาจวินิจฉัยสั่งการขั้นที่สุด ได้ทั่วทั้งประเทศในภารกิจที่อยู่ใน ความรบัผดิชอบของตน ทงั้น้ีในส่วนภมูภิาคและส่วนทอ้งถนิ่จะตอ้งฟังคา สงั่จากส่วนกลาง (3) มีการล าดับขั้นการบังคับบัญชาเจ้าหน้าที่ลดหลั่นกันไป (Hierarchy) ก าหนดให้ เจ้าหน้าที่ผู้ด าเนินการปกครองต่าง ๆ มีความสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิด และขึ้นต่อกันตามล าดับ ขั้นการบังคับบัญชา กล่าวคือ เจ้าหน้าที่ผู้มีต าแหน่งสูงมีอ านาจบังคับบัญชาเหนือเจ้าหน้าที่ผู้มี ต าแหน่งรองลงมาตามล าดับ โดยมีระเบียบวินัยเป็นเครื่องบังคับ และผู้มีอ านาจบังบัญชาก็ต้อง รับผิดชอบในราชการที่ผู้อยู่ใต้การบังคับบัญชาได้ปฏิบัติไปตามค าสั่งของตน 4.1.2 หลกัการแบ่งอา นาจ (Deconcentration) เป็นการจัดการปกครองที่แบ่งอ านาจหน้าที่ให้หน่วยรองลงไปท างานแทนส่วนกลาง แต่ ไม่ได้มอบอ านาจการตัดสินใจให้ไปด้วย การจัดการปกครองแบบนี้ เรียกว่า การบริหารส่วน ภูมิภาค คือ แบ่งการปกครองและบริหารประเทศออกเป็นจังหวัด อ าเภอ กิ่งอ าเภอ รวมตลอดจน ต าบลและหมู่บ้านตามกฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ เป็นการแบ่งอ านาจบางประการให้แก่

89 ผู้แทนของกระทรวง ทบวง กรม ในส่วนกลาง ซึ่งส่งไปปฏิบัติงานในจังหวัด อ าเภอ กิ่งอ าเภอ โดยใช้เทคนิคการมอบอ านาจทางการบริหาร (Delegation of authority) เป็นเครื่องมือ ทั้งนี้เพื่อ บรรเทาปญัหาความล่าชา้ของหลกัการรวมอ านาจเขา้ศูนยก์ลาง และเพ่อืใหก้ารแกป้ญัหาในส่วน ภูมิภาคมีความรวดเร็วมากยิ่งขึ้น โดยที่ความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค นั้น ใช้หลักการบริหารแบบควบคุมบังคับบัญชา 4.1.3 หลักการกระจายอ านาจ (Decentralization) การกระจายอ านาจคือการที่ส่วนกลางกระจายอ านาจการปกครองและการบริหารให้แก่ ท้องถิ่นปกครองตนเอง และมคีวามเป็นอสิระในการแก้ปญัหาของท้องถิ่นด้วยตนเอง โดยอยู่ ภายใต้การก ากับดูแลของราชการส่วนกลาง (หลักการรวมอ านาจ) และราชการส่วนภูมิภาค (หลักการแบ่งอ านาจ) ที่ก ากับดูแลความชอบด้วยกฎหมายของการกระท าของราชการส่วน ท้องถิ่น โดยในปจัจุบันประเทศไทยจดัรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นออกเป็นเทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหารส่วนต าบล และการปกครองรูปแบบพิเศษ ได้แก่ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา จากหลักการจัดรูปแบบการปกครองในระบบราชการดังกล่าวข้างต้น ย่อมน าไปสู่ ความสัมพันธ์ขององค์กรที่อยู่ภายใต้หลักการรวมอ านาจในลักษณะที่อยู่ในบังคับบัญชาของ รัฐบาล แต่ในขณะที่องค์กรตามหลักการกระจายอ านาจปกครองนั้น ย่อมมีความสัมพันธ์กับ รัฐบาลในฐานะที่เป็นองค์กรที่อยู่ในก ากับดูแลของรัฐบาล โดยที่การควบคุมในลักษณะการบังคับ บัญชาย่อมแตกต่างจากการควบคุมในลักษณะการก ากับดูแลตามที่ได้กล่าวมา ต่อมาในสมยัรฐับาลนายอานันท์ปนัยารชุน เป็นนายกรฐัมนตรไีด้มกีารประกาศใช้ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ขึ้น โดยได้ปรับปรุงระบบการบริหาร ราชการแผ่นดินในหลายด้าน โดยจุดที่เน้นมากที่สุด คือ การก าหนดขอบเขตอ านาจหน้าที่ของ ส่วนราชการต่าง ๆ ให้ชัดเจนเพื่อมิให้มีการปฏิบัติงานซ ้าซ้อนกันในระหว่างส่วนราชการต่าง ๆ การก าหนดให้การบริหารงานระดับกระทรวงมีเอกภาพสามารถด าเนินการให้เป็นไปตาม นโยบายที่คณะรัฐมนตรีก าหนดได้ เพิ่มบทบัญญัติเกี่ยวกับการมอบอ านาจให้ปฏิบัติราชการของ ข้าราชการซึ่งปฏิบัติราชการในเขตจังหวัดให้เหมาะสมยิ่งขึ้น ตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้มีการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น (ชาญชัย แสวงศักดิ, ์2542: 90-92; มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2548:12) 4.2 โครงสร้างระบบการบริหารราชการไทย โครงสร้างระบบบริหารราชการไทยตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 แบ่งออกเป็น 3 ส่วน มีรายละเอียดดังนี้

90 4.2.1 การบริหารราชการส่วนกลาง การบริหารราชการส่วนกลางเป็นการรวมอ านาจการตัดสินใจ การก าหนดนโยบาย การ วางแผนการจัดสรรงบประมาณ การควบคุมตรวจสอบ และการบริหารราชการในกิจการส าคัญ ไว้ให้เป็นภาระรับผิดชอบของหน่วยงานต่าง ๆ ที่สังกัดราชการบริหารส่วนกลาง ได้จ าแนก ออกเป็น 4 ส่วนคือ ส านักนายกรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม โดยมีรายละเอียดต่าง ๆ ดังนี้ (สิริกาญจน์ เอี่ยมอาจหาญ, 2554: 112-114) 4.2.1.1 ส านักนายกรัฐมนตรี ส านักนายกรัฐมนตรี มีฐานะเป็นกระทรวง ท าหน้าที่ประสานงานระหว่าง กระทรวงต่าง ๆ รวมทั้งงานในระดับชาติอื่น ๆ มีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการ มี หน้าที่ในการก าหนดนโยบายของส านักนายกรัฐมนตรีให้สอดคล้องกับนโยบายที่คณะรัฐมนตรี ก าหนดหรืออนุมัติ และรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของส านักนายกรัฐมนตรี โดยอาจมีรอง นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีประจ าส านักนายกรัฐมนตรี หรือมีทั้งรองนายกฯและรัฐมนตรี เป็น ผู้ช่วยสั่งและปฏิบัติราชการตามที่นายกรัฐมนตรีมอบหมาย ส านักนายกรัฐมนตรี แบ่งส่วนราชการภายในออกเป็นกรม ซึ่งส่วนราชการที่มี ฐานะเป็นกรมเหล่านี้สามารถจ าแนกได้เป็น 4 รูปแบบ คือ (1) รูปแบบที่หัวหน้าส่วนราชการเป็น ข้าราชการการเมือง (2) รูปแบบที่หัวหน้าส่วนราชการมีฐานะเทียบเท่าปลัดกระทรวง และขึ้นตรงต่อ นายกรัฐมนตรี (3) รูปแบบของส่วนราชการที่ท าหน้าที่ก ากับดูแลราชการประจ าทั่วไปของส านัก นายกรัฐมนตรีและราชการอื่นที่มิได้ก าหนดให้เป็นหน้าที่ของส่วนราชการใดในส านักนายกรัฐมนตรี เป็นการเฉพาะ และ (4) รูปแบบที่หัวหน้าส่วนราชการ ขึ้นตรงต่อปลัดส านักนายกรัฐมนตรี โดยในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้ก าหนดอ านาจ หน้าที่ของส านักนายกรัฐมนตรีไว้ดังนี้ (ปาริชา มารี เคน, 2554: 47-48; กิตติวัฒน์ รัตนดิลก ณ ภูเก็ต, 2552: 191-192) (1) ส านักนายกรัฐมนตรีมีอ านาจหน้าที่ตามที่อ านาจไว้ในกฎหมายว่าด้วยการปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม (2) ส านักนายกรัฐมนตรีมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการและรับผิดชอบใน การก าหนดนโยบาย เป้าหมาย และผลสมัฤทธขิ์องงานในส านักนายกรัฐมนตรีให้สอดคล้องกับ นโยบายที่คณะรัฐมนตรีแถลงไว้ต่อรัฐสภาหรือที่คณะรัฐมนตรีก าหนดหรืออนุมัติ โดยจะให้มีรอง นายกรัฐมนตรีประจ าส านักนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ช่วยปฏิบัติราชการก็ได้ (3) ในระหว่างที่คณะรัฐมนตรีต้องอยู่ในต าแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไป คณะรัฐมนตรี ที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่ เพราะนายกรัฐมนตรีตาย ขาดคุณสมบัติ ต้องค าพิพากษาให้จ าคุก สภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่ไว้วางใจ ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า ความเป็นรัฐมนตรีของ นายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลง หรือวุฒิสภามีมติให้ถอดถอนจากต าแหน่ง (4) ในระหว่างที่คณะรัฐมนตรีต้องอยู่ในต าแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไป จนกว่า คณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่

91 นอกจากนั้นยังก าหนดไว้ว่าส านักนายกรัฐมนตรีมีอ านาจหน้าที่เกี่ยวกับราชการทั่วไป ของนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีรับผิดชอบการบริหารราชการทั่วไป เสนอแนะนโยบายและ วางแผนการพัฒนาด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมืองและความมั่นคง และราชการเกี่ยวกับ การงบประมาณ ระบบราชการ การบริหารงานบุคคล กฎหมาย และการพัฒนากฎหมาย การ ติดตาม ประเมินผลการปฏิบัติราชการ การปฏิบัติภารกิจพิเศษ และราชการอื่นตามที่มีกฎหมาย ก าหนดให้เป็นอ านาจหน้าที่ของส านักนายกรัฐมนตรีหรือส่วนราชการที่สังกัดส านัก นายกรัฐมนตรี หรือที่มิได้อยู่ภายในอ านาจหน้าที่ของกระทรวงใดโดยเฉพาะ ภาพที่ 4.1 โครงสร้างการจัดส่วนราชการส านักนายกรัฐมนตรี ที่มา: ปรับปรุงจาก ปาริชา มารี เคน (2554: 50)