การบริหารราชการไทย

192 6.6 วิวฒันาการของระบบการบริหารงานทรพัยากรมนุษยภ์าครฐัของไทย การบริหารทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐในประเทศไทย มีวิวัฒนาการต่อเนื่อง มาอย่าง ยาวนานควบคู่กับระบบราชการ การเปลี่ยนแปลงในแต่ละครั้งมักสืบเนื่องมาจากการปฏิรูประบบ ราชการหรือการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเป็นส าคัญ โดยพัฒนาการทางด้านการบริหาร ทรัพยากรมนุษย์ในราชการไทย สามารถจ าแนกออกเป็น 5 ยุคส าคัญ ดังนี้(ชูชีพ ประทุมเวียง, 2554: 22-26; จินดาลักษณ์ วัฒนสินธุ์, 2539: 6-8) (1) ยคุระบบศกัดินา-บรรดาศกัด์ิ ยุคระบบศักดินา เริ่มตั้งแต่สมัยสุโขทัย สมัยอยุธยา และสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น ซึ่ง เป็นยุคที่มีการแบ่งชนชั้นออกเป็นผู้ปกครองและผู้ถูกปกครอง เดิมที่มีได้มีการแยกข้าราชการ ฝ่ายทหารและพลเรือนออกจากกัน กระทัง่สมยัพระบรมไตรโลกนารถ จึง โปรดให้แยก ขา้ราชการฝา่ยทหารและพลเรอืนออกจากกนั โดยทฝ่ีา่ยทหารมสีมหุกลาโหมเป็นหวัหน้า ขณะที่ ฝา่ยพลเรอืนมสีมหุนายกเป็นหวัหน้า และมีการแบ่งส่วนราชการออกเป็น 4 กลุ่ม ได้แก่ เวียง วัง คลัง นา ด้วยเหตุนี้จึงเกิดความจ าเป็นที่จะต้องแสวงหาบุคคลผู้มีความรู้ความสามารถ และมี ความเหมาะสมกับงานมาบรรจุ เพื่อให้มีความเหมาะสมกับต าแหน่ง ซึ่งนับว่าการบริหาร ทรัพยากรมนุษย์ไหน ระบบราชการไทยจึงเริ่มมีความส าคัญมากยิ่งขึ้น กระทั่งในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้มีการปฏิรูประบบบริหาร ราชการแผ่นดิน โดยจัดตั้งกระทรวงขึ้นทั้งหมด 12 กระทรวง อันเนื่องมาจากงานราชการมีมาก ขึ้น จึงมีความต้องการ ผู้ที่มีความรู้ความสามารถในวิชาการสมัยใหม่เข้ามารับราชการ และยัง ทรงจัดตั้งโรงเรียนมหาดเล็กหลวงขึ้นในปีพ.ศ. 2442 เพื่อคัดเลือกคนเข้ารับราชการ โดยเน้นผู้ ที่มีความรู้ความสามารถเป็นส าคัญ แม้ว่าจะ มตี้นตระกูลไม่ดหีากแต่ถ้ามสีตปิญัญาดมีคีวามรู้ ความสามารถ ก็จะทรงชุบเลี้ยงให้รับราชการทั่วหน้า นอกจากนี้ยังมีการพัฒนาข้าราชการ โดย ได้มีการด าเนินการในการส่งนักเรียนไทยออกไปศึกษาอบรมต่างประเทศเพื่อเข้ามารับราชการ และเพื่อท างานแทนที่ปรึกษาชาวต่างประเทศ และยังทรงตั้งสถาบันการฝึกอบรมการเป็น ข้าราชการด้วยการตั้งโรงเรียนมหาดเล็กหลวง เพื่อการศึกษาอบรมแก่ผู้ที่ประสงค์จะเข้ารับ ราชการสนองพระเดชพระคุณ ซึ่งต่อมาได้เปลี่ยนเป็นโรงเรียนข้าราชการพลเรือน และเป็น จฬุาลงกรณ์มหาวทิยาลยักระทงั่ ในปจัจบุนั (2) ยุคระบบมีชั้นยศ (พ.ศ. 2472-2475) นับว่าเป็นยุคแรกเริ่มของการใช้ระบบคุณธรรมในการบริหารทรัพยากรมนุษย์ในระบบ ราชการไทย โดยการเข้ารับราชการถือเป็นสิทธิของประชาชนทุกคนตามหลักความเสมอภาคใน โอกาส ข้าราชการทุกคนได้รับเงินเดือนตามบัญชีเงินเดือนกลาง การจัดระเบียบบริหารทรัพยากร มนุษย์ของราชการเริ่มท าเป็นระบบ โดยมีกฎหมายเกี่ยวกับระบบบริหารทรัพยากรมนุษย์ในภาค ราชการเป็นครั้งแรก คือ พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2471 ซึ่งได้ประกาศใช้

193 ตั้งแต่วันที่ 1 เมษายนพ.ศ. 2472 โดยมีการวางระเบียบข้าราชการพลเรือน มีการเลือกสรรผู้มี ความรู้และความสามารถเข้ารับราชการเป็นอาชีพ ซึ่งนับเป็นการน าหลักการของระบบคุณธรรม มาใช้ ในยุคนี้นั้นประเทศไทย ประกอบไปด้วยข้าราชการ 3 ประเภท คือ ข้าราชการทหาร ข้าราชการพลเรือน และข้าราชการตุลาการ โดยสาระส าคัญประการหนึ่งของพระราชบัญญัติ ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2471 คือ การแบ่งข้าราชการออกเป็น 2 ชั้น คือ ชั้นสัญญาบัตร และชั้นราชบุรุษ ชั้นสัญญาบัตร แบ่งออกโดยเทียบกับชั้นยศทางทหาร เป็น 9 ชั้น ดังนี้ รองอ ามาตย์ตรี เทียบเท่า ร้อยตรี รองอ ามาตย์โท เทียบเท่า ร้อยโท รองอ ามาตย์เอก เทียบเท่า ร้อยเอก อ ามาตย์ตรี เทียบเท่า พันตรี อ ามาตย์โท เทียบเท่า พันโท อ ามาตย์เอก เทียบเท่า พันเอก มหาอ ามาตย์ตรี เทียบเท่า พลตรี มหาอ ามาตย์โท เทียบเท่า พลโท มหาอ ามาตย์เอก เทียบเท่า พลเอก (3) ยคุระบบตา แหน่ง (พ.ศ. 2476-2478) ในยุคนี้นั้นมีการก าหนดต าแหน่งตามโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน อันได้แก่ ปลัดกระทรวง อธิบดี หัวหน้ากอง หัวหน้าแผนกประจ าแผนกและเสมียนพนักงาน การจ่าย เงินเดือนเป็นไปตามต าแหน่ง ปริมาณ และคุณภาพของงาน อย่างไรก็ตามการเปลี่ยนแปลงจาก ระบบการบริหารแบบชั้นยศมาเป็นระบบจ าแนกต าแหน่งเกิดขึ้นอย่างรวดเร็วและเป็นไปใน ลักษณะของการบังคับ มีการจัดต าแหน่งและก าหนดอัตราเงินเดือนอย่างเฉพาะเจาะจง จึงเกิด แรงผลักดันให้มีการเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขการบริหารทรัพยากรมนุษย์ใหม่เพื่อให้เกิดความ คล่องตัวยิ่งขึ้น โดยเฉพาะเกี่ยวกับการก าหนดต าแหน่งและอัตราเงินเดือนที่ไม่คล่องตัว โดยในปี พ.ศ.2479 จึงได้มีการปรับปรุงแก้ไขพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน ให้กลับไปใช้ ระบบชั้นยศเป็นแกนกลางในการบริหารทรัพยากรมนุษย์ โดยลดจ านวนชั้นให้เหลือเพียง 5 ชั้น (4) ยคุระบบมีชนั้และตา แหน่ง (พ.ศ. 2479-2517) ในยุคนี้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน 5 ฉบับ ได้แก่ พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2479, พ.ศ. 2482, พ.ศ. 2485, พ.ศ. 2495 และ พ.ศ. 2497 ซึ่งแต่ละฉบับได้ก าหนดให้มีชั้นประจ าตัวข้าราชการ และเทียบต าแหน่งเข้าสู่ชั้น ยศ (Rank Classification) กล่าวคือ ตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2479 ได้ก าหนดให้มีชั้นประจ าตัวข้าราชการ รวม 5 ชั้น คือ ชั้นจัตวา ชั้นตรี ชั้นโท ชั้นเอก และชั้น พิเศษ ก าหนดเงินเดือนให้ได้รับตามชั้นทั้งห้าและก าหนดให้มีต าแหน่งหลัก 6 ต าแหน่ง เช่นเดียวกับยุคระบบต าแหน่ง ได้แก่ ต าแหน่งเสมียนพนักงานประจ าแผนก หัวหน้าแผนก

194 หัวหน้ากอง อธิบดี และปลัดกระทรวง โดยได้ก าหนดว่าต าแหน่งใดให้แต่งตั้งจากข้าราชการชั้น ได้ ดังนี้ 1) เสมียนพนักงานเป็นชั้นจัตวา 2) ประจ าแผนกเป็นชั้นจัตวา 3) หัวหน้าแผนกเป็นชั้น ตรีหรือชั้นโท 4) หัวหน้ากองเป็นชั้นโทหรือชั้นเอก หรือ 5) อธิบดีและปลัดกระทรวงเป็น ข้าราชการพิเศษ ตามล าดับ ระบบจ าแนกชั้นยศ (Rank Classification) อาศัยหลักการพิจารณาตัวบุคคลเป็นหลัก ซึ่งได้แก่ หลักความอาวุโสหรือประสบการณ์ในการท างานหรือชั้นและคุณวุฒิของบุคคล กล่าวคือเมื่อบุคคลใดได้รับการบรรจุและแต่งตั้งจะมีชั้นยศติดตามตัว ชั้นยศจะแสดงฐานะการ เป็นผู้ปฏิบัติงานว่า จะอยู่ในสถานะสูงต ่าเพียงใดและจะได้รับ เงินเดือน งาน ขอบเขตความ รับผิดชอบเท่าใด ส่วนใหญ่แล้ว จะถูกก าหนดอย่างกว้าง ไม่ได้ค านึงถึงความยากง่ายของงาน เป็นส าคัญ การเปลี่ยนแปลงระดับต าแหน่ง จึงยึดถือคุณวุฒิ ประสบการณ์และความช านาญงาน เฉพาะตัวของบุคคลเป็นส าคัญ (5) ยคุระบบจา แนกตา แหน่ง (พ.ศ. 2518-2550) ในปี พ.ศ. 2518 ได้มีการ ประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน โดยได้ เปลี่ยนแปลงระบบการบริหารงานทรัพยากรมนุษย์ ตามที่ก าหนดไว้ในพระราชบัญญัติระเบียบ ข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2497 หลายประการ ซึ่งอาจถือได้ว่าเป็นการปฏิรูปการบริหารทรัพยากร มนุษย์ในภาคราชการครั้งส าคัญ โดยที่ใน พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2518 ได้ใช้ระบบจ าแนกต าแหน่ง (Position Classification System) ซึ่งมีลักษณะส าคัญ ดังนี้ (1) ยึดถือหน้าที่ความรับผิดชอบของต าแหน่งเป็นหลัก การก าหนดต าแหน่งใด ๆ ต้อง พิจารณาให้สอดคล้องกับลักษณะงาน ขอบเขตหน้าที่ความรับผิดชอบ ความยุ่งยากและคุณภาพ ของงาน โดยเปรียบเทียบกับมาตรฐานก าหนดต าแหน่งที่ส านักงานคณะกรรมการข้าราชการพล เรือน (ส านักงาน ก.พ.) ก าหนดไว้ (2) มุ่งเน้นการพัฒนาข้าราชการตามความช านาญเฉพาะทาง ก ล่าวคือ ในการ ปฏิบัติงานในระดับสูงยิ่งต้องใช้ความรู้ ความสามารถ และความช านาญเฉพาะมากขึ้น (3) ก าหนดโครงสร้างระดับต าแหน่งเป็นมาตรฐานกลางจ านวน 11 ระดับ ตั้งแต่ระดับ 1 ถึงระดับ 11 (4) การบริหารงานเป็นไปตามหลักคุณธรรม การจ่ายค่าตอบแทนเป็นไปตามระดับต าแหน่ง ต่อมาในปี พ.ศ. 2535 ได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 แต่ยังคงระบบจ าแนกต าแหน่งไว้และปรับปรุงแก้ไขสาระส าคัญบางส่วนให้เหมาะสมยิ่งขึ้น โดยจ าแนกประเภทข้าราชการพลเรือนออกเป็น 3 ประเภท ได้แก่ ประเภททั่วไป ประเภท วิชาชีพหรือเชี่ยวชาญเฉพาะ (วช. หรือ ชช.) และประเภทบริหารระดับกลางหรือบริหารระดับสูง (บก. หรือ บส.) ส่วนการก าหนดระดับต าแหน่งยังคงก าหนดต าแหน่งให้มี 11 ระดับ และได้เพิ่ม ลักษณะต าแหน่งส าหรับผู้ที่มีประสบการณ์ เพื่อสร้างความก้าวหน้าให้กับข้าราชการผู้ปฏิบัติใน งานที่มีคุณภาพ ความยุ่งยากของงานสูงแต่ไม่ได้ด ารงต าแหน่งในฐานะหัวหน้าหน่วยงาน ซึ่งมี สาระส าคัญ ดังนี้

195 (1) ยกเลิกชั้นประจ าตัวข้าราชการ กล่าวคือการเปลี่ยนแปลงแกนหลักของระบบการ จัดระบบการบริหารงานบุคคลซึ่งแต่เดิม ยึดชั้นของบุคคลเป็นหลักมาใช้เป็นระบบต าแหน่งเป็นหลัก (2) ก าหนดให้ข้าราชการรับเงินเดือนตามระดับต าแหน่ง กล่าวคือข้าราชการจะได้รับ เงินเดือนตามต าแหน่งที่ตนด ารง อยู่แทนการรับเงินเดือนตามที่ก าหนดไว้ในแต่ละชั้น (3) ก าหนดให้ข้าราชการประจ ามีความเป็นกลางทางการเมือง (4) เปลี่ยนแปลงหลักการเลือกสรรบุคคล เข้าด ารงต าแหน่งโดยให้มีการก าหนดเงื่อนไข การเลือกสรรบุคคลในต าแหน่งต่าง ๆ (5) ก าหนดให้มีการสับเปลี่ยนหมุนเวียนต าแหน่งบริหาร โดยให้มีการสับเปลี่ยนโยกย้าย ถ่ายเทผู้บริหารระดับสูงทุก 4 ปี นอกจากนี้แล้ว ในยุคนี้ยังถือเป็นการเปลี่ยนแปลงขนาดใหญ่ในระบบการบริหารทรัพยากร มนุษย์ในภาครัฐ ที่เริ่มมีการแยกประเภทข้าราชการอีก 4 ประเภท คือ ข้าราชการการเมืองตาม พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการการเมือง พ.ศ. 2518 ข้าราชการรัฐสภาตามพระราชบัญญัติ ระเบียบข้าราชการฝ่ายรฐัสภา พ.ศ. 2518 ข้าราชการครูตาม พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครู พ.ศ. 2521 และ ข้าราชการต ารวจตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการต ารวจ พ.ศ. 2521 อย่างไรก็ตามระบบจ าแนกต าแหน่งได้เริ่มถดถอยและเริ่มถูกพบว่ามีข้อจ ากัด ไม่ เหมาะสมกับบทบาท ภารกิจของภาคราชการ ซง่ึสามารถสรปุปญัหาได้ดงัน้ี (1) โครงสรา้งต าแหน่งไม่ยดืหยุ่น ไม่สนองต่อการบรหิารงานท่มีุ่งเป้าหมายองค์กร มี 11 ระดับ แต่ระดับเดียวกันเมื่อเทียบคุณค่าของงานจะรู้สึกยอมรับได้ยาก เช่น ต าแหน่งประเภท วิชาชีพ กับต าแหน่งที่ได้รับผิดชอบงานสนับสนุนทั่วไป (2) มีสายงานจ านวนมาก และก าหนดเงื่อนไขเฉพาะเจาะจงของแต่ละสายงาน จนท าให้ การใช้ประโยชน์ด้านก าลังคนจึงไม่คล่องตัว (3) การก าหนดทางก้าวหน้าลักษณะเลื่อนไหล ท าให้ข้าราชการส่วนใหญ่เข้าใจว่า สามารถก าหนดต าแหน่งเป็นระดับที่สูงขึ้นได้เรื่อย ๆ โดยการท าให้เกิดความเข้าใจและยอมรับ ว่าแต่ละต าแหน่งมีค่าของงานแตกต่างกัน รูปแบบความก้าวหน้าจึงไม่เท่ากันนั้นจึงท าได้ยาก (4) การจ าแนกสายงานให้ความส าคัญกับระดับคุณวุฒิทางการศึกษา อาทิ ต าแหน่งใน สายงานที่เริ่มต้นจากระดับ 1 ใช้ความรู้ในระดับประกาศนียบัตรวิชาชีพ ขณะที่สายงานที่เริ่มต้น จากระดับ 2 ใช้ความรู้ระดับประกาศนียบัตรวิชาชีพชั้นสูง แต่ไม่อาจแยกความแตกต่างของงาน ได้อย่างชัดเจน ท าให้มีสายงานจ านวนมาก (5) ข้าราชการต่างประเภทที่น าโครงสร้างต าแหน่ง 11 ระดับ ตาม พ.ร.บ. ระเบียบ ข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 ไปใช้ แต่มีการจัดมาตรฐานงานของแต่ละระดับแตกต่างกันไป ท าให้ทางก้าวหน้าแตกต่างกัน ก่อให้เกิดความรู้สึกที่ไม่เป็นธรรม (6) ปญัหาการเน้นคุณวุฒทิางการศกึษามากกว่าความสามารถในการปฏิบัติงาน จากสภาพปญัหาดงักล่าว จงึเป็นมลูเหตุส าคญัทท่ี าใหต้ ้องมกีารปรบัปรุง การวางระบบ การบริหาร เกี่ยวกับผลการปฏิบัติงานหรือผลส าเร็จขององค์การเพื่อให้เชื่อมโยงกับการ

196 ประเมินผลการปฏิบัติงานรายบุคคล และการก าหนดสมรรถนะ ที่จ าเป็นส าหรับการด ารงต าแหน่ง เพื่อเป็นเงื่อนไข ในการพัฒนาตัวบุคคลให้สอดคล้องกับบทบาท นาที แต่ลักษณะงานที่รับผิดชอบ และเพื่อให้ได้คนที่มีคุณภาพในการท างานให้ เหมาะสมกับทักษะที่ต้องการ และค่าตอบแทนที่ เป็นธรรม จึงน าไปสู่การประกาศพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ซึ่งได้ ด าเนินการภายใต้กรอบแนวคิดของการบริหารงานบุคคล เพื่อให้ระบบจ าแนกต าแหน่งและ ค่าตอบแทนเป็นกลไกที่มีประสิทธิภาพในการปรับ กลุ่มคุณภาพการปฏิบัติงานของข้าราชการ และส่งเสรมิใหข้า้ราชการ มสีมรรถนะ อยา่งสมัฤทธผิ์ลเพ่อืการพฒันาประเทศชาตติ่อไป ภาพที่6.2 โครงสร้างของต าแหน่งตามระดับมาตรฐานกลาง (Common Level) ที่มา: ส านักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (2551) (6) ยคุระบบจา แนกตา แหน่งและค่าตอบแทนใหม่(พ.ศ. 2551-ปัจจุบัน) การปฏิรูประบบบริหารทรัพยากรมนุษย์ในภาครัฐของประเทศไทย เริ่มด าเนินการอย่าง เป็นรูปธรรมเมื่อรัฐบาลผ่านพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ออกมา บังคับใช้ ทั้งนี้เพื่อปรับปรุงระบบการจัดการทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐให้สอดคล้องกับระบบ ราชการตามแนวคิด “การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management)” ซึ่งเป็นแนวคิด พ้นืฐานของการปฏริูประบบราชการไทยในปจัจุบนัท่เีรมิ่ด าเนินการอย่างต่อเน่ืองมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2545 เป็นต้นมา การจัดการภาครัฐแนวใหม่ เป็นแนวคิดที่ต้องการปรับเปลี่ยนการท างาน ของระบบราชการให้เป็นการท างานที่มุ่งเน้นผลสมัฤทธอิ์ย่างมปีระสทิธภิาพ มุ่งเน้นการท างาน อย่างมีคุณภาพ ให้ความส าคัญกับประชาชนในฐานะผู้รับบริการเช่นเดียวกับภาคเอกชน ใช้ แนวคิดด้านการตลาดเพื่อกระตุ้นให้ส่วนราชการท างานแข่งขันอย่างมีประสิทธิภาพ ให้ ความส าคัญกับการถ่ายโอนความสามารถในการท างาน (Empowerment) ลงไปสู่ผู้บริหารและ

197 ผู้ปฏิบัติงานในทุกระดับชั้นการบังคับบัญชา รวมทั้งการกระจายอ านาจหน้าที่และความ รับผิดชอบให้กับองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นเพิ่มมากขึ้น (ทวศีกัดิ์สทูกวาทนิ, 2558: 118-121) พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 มีสาระส าคัญอยู่ที่การปรับปรุง ระบบการบริหารทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐให้เป็นระบบการจัดการทรัพยากรมนุษย์เชิงกลยุทธ์ (Strategic Human Resource Management) มีจุดเน้นที่ส าคัญ 4 ประการคือ ประการแรก เปลี่ยนมุมมองจากเดิมที่มีต่อข้าราชการ ว่าเป็นบุคลากรที่ใช้ทักษะการท างาน ตามค าสั่งของผู้บังคับบัญชาหรือท างาน ตามระบบงานที่ถูกออกแบบไว้อย่างแน่นอนตายตัว ใน ลักษณะงานประจ า มาเป็นมุมมองใหม่ที่มองว่า ข้าราชการเป็นสินทรัพย์มนุษย์ หรือเป็นทุนมนุษย์ ซึ่งมีคุณลักษณะที่ส าคัญอยู่ที่การมีทักษะความสามารถด้านการคิดวิเคราะห์และการเรียนรู้ ซึ่งท าให้ ข้าราชการสามารถเรียนรู้และพัฒนาทักษะการท างานเพิ่มไม่ให้กับตัวเองได้ตลอดเวลา ประการที่สอง เปลี่ยนแปลงจากการรวมศูนย์การบริหารทรัพยากรมนุษย์ไว้ที่องค์การ กลางบริหารทรัพยากรมนุษย์ มาเป็นการบริหารทรัพยากรมนุษย์เชิงกลยุทธ์ของภาครัฐ ที่ มุ่งเน้นการกระจายความสามารถในการบริหารทรัพยากรมนุษย์จากองค์กรกลางบริหาร ทรัพยากรมนุษย์ไปให้กับผู้บริหารของแต่ละส่วนราชการ ให้มีความรู้และความเข้าใจ แนวคิด และการปฏิบัติด้านการบริหารทรัพยากรมนุษย์เป็นอย่างดี สามารถบริหารทรัพยากรมนุษย์ ภาครัฐได้เองอย่างมีประสิทธิภาพ ประการที่สาม เปลี่ยนแปลงจากการบริหารทรัพยากรมนุษย์แบบแยกส่วนจากภาระงาน ด้านอื่น ๆ ขององค์การตามหลักการแบ่งแยกการท างานตามความรู้ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน มาเป็นการบริหารทรัพยากร มนุษย์เชิงกลยุทธ์ ที่เน้นการท างานแบบบูรณาการร่วมกับส่วนงาน อื่น ๆ ขององค์การ โดยการก าหนดยุทธศาสตร์การบริหารทรัพยากรมนุษย์ให้สอดคล้องกับพันธ กิจในภาพรวมของส่วนราชการ ประการที่สี่ การบริหารทรัพยากรมนุษย์เชิงกลยุทธ์ภาครัฐ มุ่งเน้นการบริหารงานที่ สอดคล้องและบูรณาการกับส่วนงานอื่น ๆ ขององค์การ เพื่อน าไปสู่การบรรลุวิสัยทัศน์ในภาพรวม ของส่วนราชการนั้นร่วมกัน นอกจากนี้พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 มีผลท าให้เกิดการ เปลี่ยนแปลงการบริหารทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐ ในหลายประเด็นดังต่อไปนี้ ประการแรก มีการเปลี่ยนแปลงระบบการจ าแนกต าแหน่ง (Position Classification) ของข้าราชการพลเรือนสามัญ จากเดิมที่เป็นระบบชั้นการบังคับบัญชา (Common Level) มา เป็นระบบการจ าแนกต าแหน่งแบบแถบกว้างแบ่งเป็นช่วง (Broad Banding) ประการที่สอง ยกเลิกโครงสร้างบัญชีเงินเดือนเดิมของข้าราชการพลเรือนสามัญที่ใช้อยู่ เดิม ที่เคยก าหนดอัตราเงินเดือนและการขึ้นขั้นเงินเดือนแต่ละขั้นของแต่ละระดับชั้นการบังคับ บัญชาไว้อย่างชัดเจน เปลี่ยนมาใช้วิธีก าหนดระดับเงินเดือนขั้นต ่า และเงินเดือนขั้นสูงของแต่ละ ช่วงภายในแต่ละแถบ (Banding) ของแต่ละกลุ่มข้าราชการ โดยการขึ้นเงินเดือนประจ าปีจะใช้ วิธีขึ้นเป็นร้อยละของขั้นเงินเดือนเฉลี่ยในแต่ละช่วง

198 ประการที่สาม มีการน าระบบการบริหารผลการปฏิบัติงาน มาใช้บังคับกับข้าราชการแต่ละบุคคล ประการที่สี่ คณะกรรมการข้าราชการพลเรือนปรับเปลี่ยนบทบาทและหน้าที่จากเดิมที่ เคยท าหน้าที่หลักในการรักษาหลักคุณธรรมของการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ มาท าหน้าที่ เป็นหุ้นส่วนทางยุทธศาสตร์ ของรัฐบาลเพ่อืท าหน้าทเ่ีร่งรดัผลส าฤทธกิ์ารท างานของขา้ราชการ ให้เพิ่มสูงขึ้น โดยจัดตั้งคณะกรรมการชุดใหม่ให้ท าหน้าที่รักษาหลักคุณธรรมแทน คือ คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม มีหน้าที่รับเรื่องการอุทธรณ์และร้องทุกข์จากข้าราชการที่ คิดว่าตนเองไม่ได้รับความเป็นธรรมจากการกระท าของผู้บังคับบัญชา ประการที่ห้า มีการก าหนดไว้ในมาตราที่ 43 ของพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพล เรือน พ.ศ. 2551 เพื่อเปิดโอกาสให้ข้าราชการพลเรือนสามารถจัดตั้งสหภาพข้าราชการได้ตามที่ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2551 มาตรา 64 วรรค 2 ได้ให้สิทธิและเสรีภาพแก่ ข้าราชการไว้เช่นเดียวกับพนักงานของบริษัทเอกชน โดยรัฐธรรมนูญก าหนดให้ต้องมีการออก พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์ การจัดตั้งสหภาพข้าราชการ (ทวศีกัดิ์สูทกวาทิน, 2558: 118-121; ศิวลีย์สิริโรจน์บริรักษ์, 2556: 121-143) ภาพที่6.3 วิวัฒนาการการปฏิรูประบบข้าราชการตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน ที่มา: ปรับปรุงจาก สถาบันที่ปรึกษาเพื่อพัฒนาประสิทธิภาพในราชการ (2551: 10) โดยพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 มีพัฒนาการมาจาก พระราชบัญญัติฉบับปี พ.ศ. 2518 และ พระราชบัญญัติฉบับแรกในปีพ.ศ. 2471 พระราชบัญญัติ ฉบับใหม่นี้ให้ความส าคัญกับทุนมนุษย์ โดยสร้างระบบจ าแนกต าแหน่งแบบแยกประเภทเป็น 4 ประเภท คือ ประเภททั่วไป ประเภทวิชาการ ประเภทอ านวยการ และประเภทบริหาร แทน ระบบการจ าแนกต าแหน่งเป็นระดับ 11 ซึ่งมีรายละเอียด ดังนี้

199 ประเภทต าแหน่ง วิชาการ หมายถึง ต าแหน่งผู้บริหารของส่วนราชการระดับกรมขึ้นไป ทั้ง ในส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และในต่างประเทศ จ าแนกเป็น 2 ระดับ คือ ผู้บริหารระดับสูงกับระดับต้น ประเภทต าแหน่ง อ านวยการ หมายถึง หัวหน้าหน่วยงานระดับต ่ากว่ากรม ที่ปรากฏใน กฎกระทรวงแบ่งส่วนจ าแนกเป็น 2 ระดับ คือ อ านวยการระดับสูง กับ อ านวยการระดับต้น ประเภทต าแหน่ง วิชาการ มี 5 ระดับ คือ ระดับปฏิบัติการ ช านาญการ ช านาญการ พิเศษ เชี่ยวชาญการพิเศษ เชี่ยวชาญและผู้ทรงคุณวุฒิ ประเภทต าแหน่ง ทั่วไปมี 4 ระดับ ได้แก่ ระดับปฏิบัติงาน ช านาญงาน อาวุโสและทักษะ พิเศษทุกประเภทสามารถข้ามมาประเภทอื่นได้ตามเงื่อนไขที่ก าหนด โดยดูสมรรถนะ ผลการ ปฏิบัติงาน ความช านาญ ฯลฯ ส าหรับโครงสร้างค่าตอบแทน จะประกอบด้วยเงินเดือนพื้นฐาน เงินเพิ่ม สวัสดิการประโยชน์ตอบแทน และการจูงใจ เงินเดือนพื้นฐานมีโครงสร้าง 4 บัญชีตาม ประเภท ก าหนดขั้นต ่าและขั้นสูงในแต่ละระดับเน้นคุณลักษณะบุคคลควบคู่กับค่างาน การ ปรับปรุงระบบค่าตอบแทนนี้จะเพิ่มความคล่องตัวในการปรับค่าตอบแทนให้สอดคล้องกับค่างาน และอัตราตลาดและเพิ่มความยืดหยุ่นในการให้ค่าตอบแทนตามผลงาน (สถาบันที่ปรึกษาเพื่อ พัฒนาประสิทธิภาพในราชการ, 2551: 10-11; วิทยา จิตนุพงศ์, 2553: 56-58) ภาพที่6.4 ระบบการจ าแนกต าแหน่งแบบแถบกว้างแบ่งเป็นช่วง (Broad Banding) ที่มา: ปรับปรุงจาก ทวศีกัดิ์สทูกวาทนิ (2558: 138)

200 นอกจากนี้ในช่วงระยะปี พ.ศ. 2551 - พ.ศ. 2555 ยังได้มีการก าหนดยุทธศาสตร์การ พัฒนาระบบราชการไทย ได้ก าหนดให้มีประเด็นยุทธศาสตร์ที่ส าคัญ ดังนี้ (1) การยกระดับการให้บริการและการท างาน เพื่อตอบสนองความคาดหวังและความ ต้องการของประชาชนที่มีความสลับซับซ้อน หลากหลาย และเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว (2) การปรับรูปแบบการท างานให้มีลักษณะเชิงบูรณาการ เกิดการแสวงหาความร่วมมือ และการสรา้งเครอืข่ายกบัฝ่ายต่าง ๆ รวมทงั้เปิดใหป้ระชาชนเขา้มามสี่วนร่วม (3) การมุ่งสู่การเป็นองค์การที่มีขีดสมรรถนะสูง บุคลากรมีความพร้อมและความสามารถใน การเรียนรู้ คิดริเริ่ม เปลี่ยนแปลง และปรับตัวได้อย่างเหมาะสมต่อสถานการณ์ต่าง ๆ (4) การสร้างระบบการก ากับดูแลตนเองที่ดี เกิดความโปร่งใส มั่นใจ และสามารถตรวจสอบ ได้ รวมทั้งท าให้บุคลากรปฏิบัติงานอย่างมีจิตส านึกความรับผิดชอบต่อตนเอง ต่อประชาชน และต่อ สังคมโดยรวม อีกทั้งยังมีการปรับปรุง พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 โดยมี สาระส าคัญ ดังนี้ (1) การปรับเปลี่ยนโครงสร้างอ านาจ โดยการกระจายอ านาจและความรับผิดชอบในการ บริหารทรัพยากรบุคคลให้กับส่วนราชการและจังหวัดด าเนินการ เช่น การก าหนดต าแหน่งและ การสรรหา โดย ก.พ. เป็นผู้ก าหนดหลักเกณฑ์กลาง (2) การปรับเปลี่ยนระบบการก าหนดต าแหน่งและปรับปรุงค่าตอบแทน โดยยกเลิก ระดับมาตรฐานกลางที่เดิมนั้นแบ่งออกเป็น 11 ระดับ (Common Level) และใช้บัญชีเงินเดือน เดียวกันทั้ง 11 ระดับ เปลี่ยนมาใช้ระบบ Multi Classification Scheme ที่จ าแนกประเภท ต าแหน่งออกเป็น 4 ประเภท และในแต่ละประเภทมีบัญชีเงินเดือนแยกออกจากกัน (3) การบริหารโดยยึดหลักความรู้ความสามารถ โดยก าหนดหลักเกณฑ์การบริหาร ทรัพยากรบุคคลทุกขั้นตอนจะด าเนินการโดยค านึงถึงความรู้ ความสามารถเป็นส าคัญ ทั้ง กระบวนการสรรหา การบรรจุแต่งตั้ง การเพิ่มพูนประสิทธิภาพและเสริมสร้างแรงจูงใจในการ ปฏิบัติราชการ การก าหนดต าแหน่ง เป็นต้น (4) การวางมาตรการพิทักษ์คุณธรรม โดยแยกบทบาทภารกิจหน้าที่ด้านการพิจารณา ด าเนินการทางวินัยและลงโทษข้าราชการ การอุทธรณ์ และการร้องทุกข์ออกจากกันโดยเด็ดขาด และก าหนดให้มีคณะกรรมการพิทักษ์คุณธรรม (ก.พ.ค.) เป็นองค์กรที่มีอ านาจอิสระไม่อยู่ในการ ของฝา่ยบรหิาร เพ่อืทา หน้าทพ่ีจิารณาอุทธรณ์คา รอ้งทุกขแ์ละรอ้งเรยีน เพ่อืเป็นการสรา้งความ สมดุลในการบริหารรองรับกับการกระจายอ านาจในการจัดการทรัพยากรบุคคล (5) การปรับปรุงระบบจรรยาและวินัยข้าราชการ โดยแยกเรื่องจรรยาบรรณกับเรื่องทาง วินัยออกจากกัน โดยเน้นให้เรื่องจรรยาข้าราชการเป็นหลักปฏิบัติส าหรับการประพฤติปฏิบัติตน ของข้าราชการ ได้แก่ การยืนหยัดยึดมั่นท าในสิ่งที่ถูกต้อง ความซื่อสัตย์สุจริตและความ รับผิดชอบ การปฏิบัติหน้าที่ด้วยความโปร่งใสและตรวจสอบได้ การไม่เลือกปฏิบัติอย่างไม่เป็น

201 ธรรม และการมุ่งผลสัมฤทธิข์องงาน โดยการปฏิบตัิตามจรรยาบรรณดงักล่าวจะถูกน ามา ประกอบการพิจารณาเลื่อนเงินเดือน แต่งตั้ง และพัฒนา (วิทยา จิตนุพงศ์, 2553: 48-51) กล่าวโดยสรุป การปรับปรุงระบบต าแหน่งและค่าตอบแทนใหม่ เกิดขึ้นภายใต้แนวคิดที่ จะท าให้ระบบการจ าแนกต าแหน่งเป็นระบบ Multi Classification Scheme ซึ่งหมายถึง การแบ่ง ประเภทต าแหน่งออกเป็นหลายประเภท เพื่อแยกบัญชีเงินเดือนแต่ละประเภทออกจากกัน ท า ให้เกิดความยืดหยุ่นในการปรับอัตราเงินเดือนให้สอดคล้องกับตลาดแรงงานและการบริหาร ผลงาน โดยอาศัยหลักการจ่ายค่าตอบแทนตามผลงาน (Performance Management) และหลัก สมรรถนะ (Competency) ตามความรู้ความสามารถของข้าราชการแต่ละประเภท เพื่อให้เป็น กลไกที่มีประสิทธิภาพในการสรรหาพัฒนาและรักษาก าลังคนที่มีคุณภาพไว้ ตลอดจนส่งเสริมให้ ข้าราชการได้พัฒนาและใช้สมรรถนะอย่างเต็มความรู้ความสามารถ โดยคา นึงถงึผลสมัฤทธขิ์อง งาน จึงเป็นเหตุผลให้ยกเลิกพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 และน า พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 มาบังคับใช้แทน 6.7 ระบบการสรรหาและคัดเลือกที่ใช้ในภาครัฐของประเทศไทย ระบบการสรรหาคัดเลือกข้าราชการและบุคลากรภาครัฐในระบบราชการไทย อยู่ภายใต้ การก ากับดูแลขององค์การกลางบริหารทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐ ซึ่งมีอยู่ทั้งหมด 10 องค์การกลาง จะท าหน้าที่ในการก าหนดหลักเกณฑ์และกระบวนการที่ใช้ในการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการ และบุคลากรของรัฐ ในกลุ่มที่องค์กรกลางฯ นั้นดูแลรับผิดชอบอยู่ อย่างไรก็ตามเนื่องจาก คณะกรรมการข้าราชการพลเรือนเป็นองค์กรกลางบริหารทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐ ซึ่งเกิดก่อน องค์การกลางบริหารทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐอื่น ดังนั้นหลักเกณฑ์และกระบวนการบริหาร ทรัพยากรมนุษย์ต่าง ๆ ของคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน จึงมักจะถูกอ้างอิงน าไปใช้เป็น หลักเกณฑ์และกระบวนการบริหารทรัพยากรมนุษย์ ส าหรับข้าราชการและบุคลากรของรัฐ ภายใต้ การบริหารทรัพยากรมนุษย์ขององค์กรกลางอื่น ๆ ด้วย (ทวศีกัดิ์สทูกวาทนิ, 2558: 125-128) ในด้านหลักเกณฑ์การก าหนดคุณสมบัติของข้าราชการพลเรือนสามัญนั้น ก าหนดตาม พระราชบัญญัติ ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 มาตรา 36 ซึ่งข้าราชการประเภทอื่น ภายใต้การบริหารขององค์การกลาง บริหารทรัพยากรมนุษย์อื่น ๆ ก็จะอ้างอิงเป็นหลักเกณฑ์ เดียวกันกับของคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน กล่าวคือ ข้าราชการต้องมีคุณสมบัติ ดังนี้ (1) มีสัญชาติไทย (2) มีอายุไม่ต ่ากว่าสิบแปดปี (3) เป็นผู้เลื่อมใสในการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็น ประมขุดว้ยความบรสิุทธใิ์จ นอกจากนี้ในมาตรา 36 ของพระราชบัญญัติ ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ยัง ได้ก าหนดลักษณะต้องห้ามของบุคคลที่จะบรรจุเข้ารับราชการไว้อีก 11 ข้อ ได้แก่

202 (1) เป็นผู้ด ารงต าแหน่งทางการเมือง (2) เป็นคนไรค้วามสามารถ คนเสมอืนไรค้วามสามารถ คนวกิลจรติหรอืจติฟนัเฟือนไม่ สมประกอบ หรือเป็นโรคตามที่ก าหนดในกฎ ก.พ. (3) เป็นผู้อยู่ในระหว่างถูกสั่งพักราชการหรือถูกสั่งให้ออกจากราชการ ไว้ก่อน ตาม พระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมายอื่น (4) เป็นผู้บกพร่องในศีลธรรมอันดีจนเป็นที่รังเกียจของสังคม (5) เป็นกรรมการหรือผู้ด ารงต าแหน่งที่รับผิดชอบในการบริหารพรรคการเมือง หรือ เจ้าหน้าที่ในพรรคการเมือง (6) เป็นบุคคลล้มละลาย เป็นผู้เคยต้องรับโทษจ าคุกโดยค าพิพากษาถึงที่สุดให้จ าคุก เพราะกระท าความผิดทางอาญา เว้นแต่เป็นโทษส าหรับความผิดที่ได้กระท าโดยประมาท หรือ ความผิดลหุโทษ (7) เป็นผู้เคยถูกลงโทษให้ออก ปลดออก หรือไล่ออกจากรัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานอื่น ๆ ของรัฐ (8) เป็นผู้เคยถูกลงโทษให้ออก หรือปลดออก เพราะกระท าผิดวินัยตามพระราชบัญญัตินี้ หรือ กฎหมายอื่น (9) เป็นผู้เคยถูกลงโทษไล่ออก เพราะกระท าผิดวินัยตามพระราชบัญญัตินี้ หรือตามกฎหมายอื่น (10) เป็นผู้เคยถูกลงโทษไล่ออก เพราะกระท าผิดวินัยตามพระราชบัญญัตินี้ หรือตามกฎหมายอื่น (11) เป็นผู้เคยกระท าการทุจริตในการสอบเข้ารับราชการ หรือเข้าปฏิบัติงานในหน่วยงานของรัฐ กระบวนการสรรหาและคัดเลือกข้าราชการและบุคลากรของรัฐ ที่ด าเนินการอยู่ในระบบ ราชการไทยนั้น แบ่งได้เป็น 2 แนวทางคือ แนวทางแรก องค์กรกลางบริหารงานทรัพยากรมนุษย์เป็นผู้ด าเนินการจัดสอบภาคความรู้ ความสามารถทั่วไป (Aptitude Test) (ข้อสอบ ภาค ก.) เพื่อขึ้นบัญชีผู้สอบผ่านเรียงล าดับตาม คะแนนจากมากไปน้อย และถ้าส่วนราชการใดต้องการสรรหาและคัดเลือกบุคคลไปบรรจุแต่งตั้ง เป็นข้าราชการและบุคลากรภาครัฐของส่วนราชการนั้น ๆ ก็จะเรียกผู้ที่สอบผ่านขึ้นบัญชีไว้ ตามล าดับคะแนน มาท าการทดสอบภาคความรู้ความสามารถเฉพาะต าแหน่ง (ข้อสอบภาค ข.) และการสอบสัมภาษณ์เพื่อสรรหาและคัดเลือกมาบรรจุแต่งตั้งในอัตราต าแหน่งที่ส่วนราชการนั้น ต้องการต่อไป และทั้งหมดระยะเวลาการขึ้นบัญชีภาคความรู้ความสามารถทั่วไป ผู้สอบห้าที่เคย ข้นึบญัชไีว้กบัองค์การกลางบรหิารทรพัยากรมนุษย์นัน้ก็หมดสทิธทิ์ ่จีะได้รบัเรยีกไปเพื่อสอบ ความรู้ความสามารถเฉพาะต าแหน่ง และการสอบสัมภาษณ์ของส่วนราชการนั้น ๆ ไปโดย อัตโนมัติ ส่วนราชการที่ท าการสรรหาและคัดเลือกตามแนวทางนี้ ส่วนใหญ่เป็นส่วนราชการที่อยู่ ภายใต้การบริหารทรัพยากรมนุษย์โดยคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน แนวทางที่สอง องค์การกลางบริหารงานทรัพยากรมนุษย์ มอบอ านาจและถ่ายโอน ความสามารถไปให้ส่วนราชการด าเนินการสรรหาและคัดเลือก เพื่อบรรจุแต่งตั้งได้เองทั้ง กระบวนการตั้งแต่การสอบความรู้ความสามารถทั่วไป (ข้อสอบภาค ก.) และการสอบความรู้ ความสามารถเฉพาะต าแหน่ง (ข้อสอบ ภาค ข.) และการสอบสัมภาษณ์ ศูนย์ราชการที่ท าการ

203 สรรหาได้คัดเลือกตามแนวทางนี้ เช่น ศูนย์ราชการภายใต้การบริหารทรัพยากร โดย คณะกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา (ก.ค.ศ.) คณะกรรมการข้าราชการพล เรือนในมหาวิทยาลัย (ก.พ.อ.) เป็นต้น 6.8 ประเดน ็ ท้าทายในการบริหารทรพัยากรมนุษย์ในภาครัฐของประเทศไทย การปฏิรูประบบบริหารทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐของระบบราชการไทย ให้เป็นระบบการ จัดการทรัพยากรมนุษย์เชิงกลยุทธ์ เพื่อให้ระบบราชการไทยสามารถขับเคลื่อนภารกิจของ ภาครัฐตามแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ ที่ต้องการให้ระบบราชการท างานแบบเอกชน กล่าวคือ มีประสิทธิภาพการท างานเพิ่มสูงขึ้น ใส่ใจประชาชนในฐานะผู้รับบริการ เช่นเดียวกับ ภาคเอกชน ชายแนวคิดด้านการตลาดในการกระตุ้นให้ส่วนราชการแข่งขันกันในการท างาน กระจายอ านาจและหน้าที่ความรับผิดชอบของผู้บริหารระดับสูงลงไปสู่ผู้บริหารในระดับชั้นการ บังคับบัญชา ระดับล่างลดหลั่นลงมาตามล าดับ รวมทั้งผู้ปฏิบัติงานด้วย ทั้งนี้ เพื่อให้ข้าราชการ ช่วยกันท างานตอบสนองความต้องการของสังคมได้อย่างฉับไวมากขึ้น และออกแบบระบบการ ทา งานเพ่อืใหข้า้ราชการมคีวามรบัผดิชอบต่อผลสมัฤทธกิ์ารทา งานทต่ีรวจสอบได้ ระบบการบริหารทรัพยากรมนุษย์เชิงกลยุทธ์ ที่น ามาใช้กับระบบราชการไทยดังกล่าว แล้วในข้างต้น ส่งผลให้หัวหน้าส่วนราชการสามารถใช้ภาวะผู้น าที่เข้มแข็งได้เพิ่มมากขึ้น จน ส่งผลท าให้หัวหน้าส่วนราชการส่วนใหญ่ละเลยหลักคุณธรรมของการบริหารทรัพยากรมนุษย์ ภาครัฐเพิ่มมากขึ้น อย่างไรก็ตาม ปจัจุบนัยงัพบว่า ผู้บรหิารภาครฐัมทีศันคตทิ่ไีม่ถูกต้อง ต่อ หลักคุณธรรมของการบริหารทรัพยากรมนุษย์ ท าให้ผู้บริหารภาครัฐ ละเลยและไม่ปฏิบัติตาม หลักคุณธรรมของการบริหารทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐ ซึ่งส่งผลให้เกิดระบบอุปถัมภ์ขยายตัวเพิ่ม มากขึ้นในระบบราชการไทย ซึ่งประเด็นดังกล่าวปรากฏ ในพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ซึ่งได้อธิบายถึงการก าหนดหลักคุณธรรมของการบริหารทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐไว้ในมาตรา 42 ซึ่งมีสาระส าคัญ ดังนี้ (1) การรับบุคคลเพื่อบรรจุเข้ารับราชการ และแต่งตั้งให้ด ารงต าแหน่งต้องค านึงถึง ความรู้ความสามารถของบุคคล ความเสมอภาค ความเป็นธรรม และประโยชน์ของทางราชการ (2) การบรหิารทรพัยากรบุคคลต้องค านึงถงึผลสมัฤทธิ์และประสทิธภิาพขององคก์าร และลักษณะของงาน โดยไม่เลือกปฏิบัติอย่างไม่เป็นธรรม (3) การพิจารณาความดีความชอบ การเลื่อนต าแหน่ง และการให้ประโยชน์อื่นแก่ ข้าราชการต้องเป็นไปอย่างเป็นธรรมโดยพิจารณาจากผลงาน ศักยภาพ และความประพฤติ และ จะน าความคิดเห็นทางการเมืองหรือสังกัดพรรคการเมืองมาประกอบการพิจารณามิได้ (4) การด าเนินการทางวินัย ต้องเป็นไปด้วยความยุติธรรมโดยปราศจากอคติ (5) การบริหารทรัพยากรบุคคลต้องมีความเป็นกลางทางการเมือง

204 แม้ว่าในพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 จะก าหนดหลักคุณธรรม ในการบริหารให้การพลเรือนสามัญไว้ แต่ภายหลัง ก็ได้มีการเปลี่ยนแปลงบทบาทหน้าที่ของ คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน มาเป็นบทบาทในการเร่งรัดประสิทธิผล การท างานจาก ข้าราชการ และก าหนดให้มีคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม ขึ้นมาท าหน้าที่ในการรักษาหลัก คุณธรรมของการบริหารทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐแทนคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน หลักคุณธรรมของการบริหารทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐที่ก าหนดขึ้นครั้งแรก ในปี ค.ศ. 1883 (พ.ศ. 2426) ประกอบด้วยหลักที่ส าคัญ 4 ประการคือ (1) การเลือกสรรบุคคลเข้ารับราชการโดยการสอบแข่งขัน (Competence) ในการรับ บุคคลเข้ารับราชการการเลื่อนคัน เลื่อนต าแหน่ง ให้มีการสอบแข่งขันหรือสอบคัดเลือก เพื่อ เลอืกเฟ้นเอาคนดีมคีวามรคู้วามสามารถสงูกว่าผอู้่นืเขา้รบัราชการตามต าแหน่งทเ่ีหมาะสม ซง่ึ การให้มีการสอบแข่งขันนี้ เป็นวิธีการอันหนึ่งที่จะท าให้เกิดความยุตธิรรม และป้องกนัการบรรจุ แต่งตั้งคนที่ไม่มีความรู้ความสามารถและความเหมาะสมกับต าแหน่ง หน้าที่ราชการด้วย (2) ความเสมอภาคในโอกาส (Equality of Opportunity) คือ สิทธิในการสมัคร สอบแข่งขันเข้ารับราชการจะต้องเปิดโดยทั่วไป เพื่อเปิดโอกาสให้ผู้ที่มีคุณสมบัติ และความรู้ตามที่ ก าหนดไว้ทุกคนมสีทิธมิ์าสมคัรสอบไดไ้ม่มคีวามเหล่อืมล้ า เลอืกถนิ่ก าเนิด พน้ืเพตระกูล ศาสนา หรือเพศ ดังนั้นจึงต้องมีการประกาศรับสมัครให้ทราบโดยทั่วกัน (3) หลักความมั่นคงในต าแหน่งหน้าที่ (Security) เป็นการให้หลักประกันอันมั่นคงว่า ตราบเท่าที่ข้าราชการยังปฏิบัติงานดี มีความประพฤติดี จะไม่ถูกให้ออกจากราชการโดยเหตุผล ส่วนตัวหรือเหตุผลทางการเมือง ทั้งนี้ จะเป็นทางให้ข้าราชการมีความอุ่นใจ และตั้งใจปฏิบัติ หน้าที่เพื่อหวังความก้าวหน้าทั้งแก่งานของราชการและอนาคตของตนเอง สามารถยึดเอา ราชการเป็นอาชีพ โดยไม่ต้องกังวลด้วยการ ไปแสวงหาผลประโยชน์ในทางอื่น (4) หลักความเป็นกลางทางการเมือง (Political Neutrality) หมายถึง การจัดให้ ขา้ราชการประจา อย่นูอกความควบคุมทางการเมอืง ป้องกนัไม่ใหข้า้ราชการ ถูกแทรกแซงจาก ฝ่ายการเมอืง เพ่อืให้ขา้ราชการประจ าได้ปฏบิตัหิน้าท่ไีปตามกฎหมาย ระเบียบแบบแผนโดย เคร่งครัด ไม่ตกอยู่ใต้อิทธิพลของนักการเมืองหรือพรรคการเมืองใด ๆ หลักคุณธรรมของการบริหารทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐ 4 ประการดังกล่าวข้างต้น เมื่อถูก น ามาใช้ในระยะเวลาหนึ่ง ถูกมองว่าเป็นสาเหตุที่ท าให้ข้าราชการท างานอย่างไม่มีประสิทธิภาพ เนื่องจากระเบียบและข้อบังคับต่าง ๆ ของการบริหารทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐที่ออกมาบังคับใช้ ตามแนวทางของหลักคุณธรรมทั้ง 4 ประการดังกล่าว มีผลท าให้ข้าราชการค่อนข้างมีความ มั่นคงในการจ้างงานสูง จึงขาดความกระตือรือร้นในการท างาน ส่งผลท าให้การท างานของ ข้าราชการขาดประสิทธิภาพ ขาดประสิทธิผลและไม่ใส่ใจท างานอย่างมีคุณภาพ ใน สหรัฐอเมริกาจึงได้มีการทบทวนปรับปรุงหลักคุณธรรมของการบริหารทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐ ไหม ในปีค.ศ. 1978 (พ.ศ. 2521) โดยหลักคุณธรรมของการบริหารทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐ ประกอบด้วย 9 ประการ ดังนี้

205 (1) สรรหาข้าราชการจากทุกภาคส่วนของสังคม เปิดให้มีการแข่งขันกันอย่างเป็นธรรม (2) การบริหารงานบุคคลภาครัฐต้องเป็นไปอย่างเสมอภาค เป็นธรรมและไม่เลือกปฏิบัติ (3) การก าหนดค่าตอบแทนยึดหลักตามค่างาน ชายค่าตอบแทนเป็นสิ่งจูงใจให้ข้าราชการมี ผลการปฏิบัติเป็นเลิศ (4) ยึดหลักคุณธรรมความซื่อสัตย์และประโยชน์สาธารณะ (5) การใช้อัตราก าลังข้าราชการให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล (6) การธ ารงรักษาข้าราชการที่มีผลการปฏิบัติงานดีเอาไว้ พัฒนาข้าราชการที่มีผลการ ปฏิบัติงานอยู่ในเกณฑ์เฉลี่ยให้ดีขึ้น และปลดข้าราชการที่มีผลการปฏิบัติงานต ่ากว่ามาตรฐานออกไป (7) ใช้กระบวนการศึกษาและเรียนรู้เป็นเครื่องมือในการปรับปรุงผลการปฏิบัติงานของข้าราชการ (8) ปกป้องขา้ราชการจากการคุกคามของฝ่ายการเมอืง (9) ปกป้องข้าราชการท่ีเปิดเผยข้อมูลเพ่อืประโยชน์ต่อสาธารณะ (ทวศีกัดิ์สูทกวาทิน, 2558: 146-152) 6.9 แนวทางการพัฒนาบุคลากรภาครัฐ ปจัจบุนัมปีจัจยับรบิทหลายประการทต่ีอ้งค านึงถงึในการพฒันาบุคลากรภาครฐัอาทิปจัจยั ขับเคลื่อนผลักดันภายนอก ทิศทางของประเทศในภาพรวม มิติการบริหารก าลังคนภาครัฐ มาตรฐาน จริยธรรมภาครัฐ และทศิทางการปรบัเปล่ียนภาครฐัข้างต้น ปจัจยัเหล่าน้ีล้วนแล้วแต่ผลกัดนัให้ ภาครัฐต้อง มีการทบทวนการเรียนรู้และพัฒนาของบุคลากรภาครัฐ ทั้งในด้านหลักการ แนวคิด เป้าหมาย และวิธีการ รวมทงั้ ลักษณะของบุคลากรภาครัฐในอนาคต เพื่อที่บุคลากรภาครัฐจะ สามารถใช้เป็นกรอบในการพัฒนาศักยภาพของ ตนเองให้ทันต่อบริบทที่เปลี่ยนแปลง รวมทั้ง เพื่อให้หน่วยงานภาครัฐและผู้มีส่วนเกี่ยวข้องสามารถสนับสนุนให้เกิด กระบวนการเรียนรู้และ พัฒนาที่มีประสิทธิภาพต่อไป ส านักงาน ก.พ. ในฐานะองค์กรกลางการบริหารงานบุคคล ซึ่งมีหน้าที่ ตามมาตรา 13 (2) และ (7) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 จึงได้ศึกษา และพัฒนาแนวทาง เชิงนโยบายด้านการพัฒนาบุคลากรภาครัฐ ขึ้นโดยเรียกว่า “แนวทางการพัฒนา บุคลากรภาครัฐ พ.ศ 2563-2565” เพื่อเป็นกรอบแนวทางให้บุคลากรภาครัฐใช้ในการบริหารจัดการ การเรียนรู้และพัฒนาตนเอง และให้หน่วยงานและผู้บริหารภาครัฐใช้ในการส่งเสริมการเรียนรู้และ พัฒนาบุคลากรให้มีกรอบความคิด (Mindsets) และ ทักษะ (Skillsets) ที่เหมาะสมในการปฏิบัติงาน ที่สอดรับกับบริบทที่เปลี่ยนแปลงของโลกและบริบทประเทศ ในปจัจุบนัและอนาคต รวมทงั้เพ่อืให้ หน่วยงานภาครัฐสามารถร่วมกันสร้างระบบนิเวศในการท างาน (Ecosystem) ที่เหมาะสมในการ ส่งเสริมให้บุคลากรภาครัฐเกิดการเรียนรู้ที่มีประสิทธิภาพในบริบทการท างาน สอดรับกับการ เปลี่ยนแปลงและความคาดหวังของผู้รับบรกิารและประชาชน โดยมเีป้าหมายสุดทา้ย คอืหน่วยงาน และ บุคลากรภาครัฐได้รับความเชื่อถือไว้วางใจจากประชาชนในฐานะ “ภาครัฐของประชาชนเพื่อ ประชาชนและ ประโยชน์ส่วนรวม” เป็นภาครัฐที่ขับเคลื่อนด้วยเทคโนโลยีมีขนาดเล็กและโปร่งใส และสร้างผลผลิตและนวัตกรรม เพื่อการพัฒนาประเทศและยกระดับชีวิตของประชาชน ซึ่งแนวทาง

206 การพัฒนาบุคลากรภาครัฐ พ.ศ. 2563-2565 ได้ก าหนดประเด็นและแนวทางการด าเนินการไว้ 3 ประการ ดังนี้(ส านักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ส านักงาน ก.พ.), 2563: 8-17) ประเด็นการพัฒนาที่ 1 ระบบนิเวศในการท างาน (Ecosystem) เป็นระบบที่ส่งเสริมและสนับสนุน การเรียนรู้และการพัฒนาบุคลากรอย่างต่อเนื่อง โดย มเีป้าประสงค์เพ่อืส่งเสรมิให้หน่วยงานภาครฐั มีสภาพแวดล้อมและระบบการท างานที่เอื้อต่อ การเรียนรู้และการพัฒนากรอบความคิดและกรอบทักษะ ส าหรับ การท างานและการด าเนินชีวิต ท่ามกลางความท้าทายในยุคดิจิทัลและศตวรรษที่ ๒๑ ซึ่งสภาพแวดล้อมและระบบ การท างาน ทั้งทางกายภาพและจิตวิทยาที่เหมาะสมจะช่วยส่งเสริมและผลักดันให้บุคลากรภาครัฐสามารถ แสดง พฤติกรรรมที่คาดหวังตามกรอบความคิด (Mindsets) และกรอบทักษะ (Skillsets) ออกมา ได้อย่างมีประสิทธิผล และต่อเนื่อง (1) พัฒนากลไกในระบบการบริหารและพัฒนาทรัพยากรบุคคล (HRM & HRD) ให้ เชื่อมโยง สนับสนุน สอดคล้องซึ่งกันและกัน เพื่อให้การยกระดับคุณภาพของบุคลากรภาครัฐทั้ง กระบวนการทางความคิด (Mindset) และทักษะ (Skillsets) บรรลุตามเป้าประสงคแ์ละบุคลากร ภาครัฐสามารถเป็นก าลังขับเคลื่อนที่ส าคัญ ในการเปลี่ยนแปลงภาครัฐ (2) ก าหนดแนวทางหรือวิธีการพัฒนาที่สร้างการมีส่วนร่วม ก าหนดมาตรฐาน ความส าเร็จ ของการพัฒนา ตลอดจนพัฒนาเครื่องมือและเทคโนโลยีเพื่อสนับสนุนการเรียนรู้ที่ ตอบสนองต่อความต้องการ ในการเรียนรู้ที่แตกต่างกันของบุคลากรภาครัฐและการบริหาร จัดการเรียนรู้ด้วยตนเองของบุคลากร (3) สร้างวัฒนธรรมองค์กรที่ส่งเสริมให้บุคลากรภาครัฐเรียนรู้เพื่อพัฒนาตนเองอย่าง ต่อเนื่อง และยึดมั่นในค่านิยมการท างานเพื่อประชาชนและประโยชน์ส่วนรวม (4) สร้างบรรยากาศและสภาพแวดล้อมที่ส่งเสริมให้บุคลากรมีคุณภาพชีวิตที่ดีทั้งด้าน ร่างกาย และจิตใจ (5) สร้างเครือข่ายระหว่างส่วนราชการ หน่วยงานภาครัฐ และภาคเอกชน ทั้งในประเทศ และ ต่างประเทศ เพื่อพัฒนาบุคลากรภาครัฐให้มีกรอบความคิดและทักษะที่จ าเป็นในการ สร้างสรรค์เพื่อประชาชน และประโยชน์ส่วนรวม ประเด็นการพัฒนาที่ 2 พัฒนากรอบทักษะ (Skillsets) การท างานในยุคดิจิทัลและ ศตวรรษที่ ๒๑ และการสร้างนวัตกรรมที่ตอบสนองต่อการ ขับเคลื่อนภารกิจตามแผนการปฏิรูปประเทศ แผนยุทธศาสตร์ชาติ ตลอดจนการพัฒนาระบบ ราชการในอนาคต โดยมเีป้าประสงค์เพ่อืให้บุคลากรภาครฐัมีทักษะที่จ าเป็นในการขับเคลื่อน การปฏิรูปภาครัฐ สร้างผลลัพธ์เชิงนวัตกรรมที่เป็นประโยชน์ต่อภาครัฐและ ประชาชน และการ ผสานการท างานและการใช้ชีวิตอย่างมีประสิทธิภาพ โดยนอกจากองค์ความรู้ด้านการบริหาร จัดการภาครัฐที่บุคลากรภาครัฐจะต้องมีเป็นพื้นฐานแล้ว (อาทิ ยุทธศาสตร์ชาติ แผนปฏิรูป ประเทศ การบริการจัดการ ภาครัฐ การบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ การบริหารงบประมาณ เป็นต้น) บุคลากรภาครัฐจะต้องมีทักษะที่จ าเป็น 3 กลุ่มทักษะ คือ (1) ทักษะเชิงยุทธศาสตร์

207 (Strategic Skillset) ซึ่งเป็นทักษะที่ส าคัญในการตอบสนองต่อบริบท ที่เปลี่ยนแปลงอย่าง รวดเร็วทั้งในมิติของการท างานและการใช้ชีวิต รวมทั้ง น าไปสู่การสร้างการนวัตกรรมและ การ เปลี่ยนในภาครัฐได้ (2) ทักษะด้านภาวะผู้น า (Leadership Skillset) ซึ่งเป็นทักษะที่ช่วยให้ บุคลากรสามารถ บริหารจัดการงานของตนเองได้ตามบทบาทหน้าที่ รวมทั้ง เตรียมความพร้อม ตนเองในการเติบโตตามเส้นทางอาชีพ และ (3) ทักษะตามสายงาน (Functional Skillset) ซึ่งเป็น ทักษะที่ช่วยให้บุคลากรภาครัฐสามารถท างานของตนเอง ได้อย่างมืออาชีพตามบริบทของงานที่มี ความเฉพาะและมีความแตกต่างกันไปตามสายงาน (1) ก าหนดแนวทางการพัฒนาบุคลากรของหน่วยงานที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์องค์กร และ ทิศทางการพัฒนาประเทศและการปฏิรูปภาครัฐ เพื่อส่งเสริมให้บุคลากรได้รับการพัฒนา อย่างต่อเนื่องและ ตอบโจทยก์ารขบัเคล่อืนภารกจิหน่วยงานและสนับสนุนการบรรลุเป้าหมาย การพัฒนาประเทศ (2) พัฒนาบุคลากรภาครัฐทุกระดับให้มีทักษะที่จ าเป็นในการขับเคลื่อนการปฏิรูป ภาครัฐ สอดรับการท างานและการใช้ชีวิตในยุคดิจิทัลและศตวรรษที่ 21 โดยแนวทางการพัฒนา บุคลากรภาครัฐ ได้ก าหนดรายละเอียดกรอบทักษะในการขับเคลื่อนการปฏิรูปภาครัฐที่บุคลากร และหน่วยงานภาครัฐจะสามารถ น าไปประยุกต์ใช้ร่วมกันได้ 2 กลุ่มทักษะ คือ ทักษะเชิง ยุทธศาสตร์ (Strategic Skillset) และ (ทักษะด้านภาวะผู้น า (Leadership Skillset) (3) ส่งเสริมให้บุคลากรภาครัฐทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นได้เรียนรู้และ ท างานร่วมกันเพื่อพัฒนาทักษะในการปฏิบัติงานเพื่อบูรณาการการขับเคลื่อนประเทศ โดย ร่วมกันเป็นเครือข่าย พร้อมทั้งสนับสนุนให้บุคลากรได้รับการพัฒนาร่วมกันผ่านการลงมือปฏิบัติ ในโครงการต่าง ๆ ประเด็นการพัฒนาที่ 3 ปลกูฝังบุคลากรภาครฐัใหม้กีรอบความคดิ (Mindset) ในการเรียนรู้และพัฒนาตนเอง การมุ่งเน้นประโยชน์ส่วนรวมและท างานบนหลักคุณธรรม ประยุกต์หลักสากล อย่างเหมาะสม และท างานได้อย่างมีประสิทธิภาพในบริบทที่ขับเคลื่อนด้วย เทคโนโลยดีจิทิลั โดยมเีป้าประสงค์เพ่อืใหบุ้คลากรภาครฐัมคีุณลกัษณะในการเป็นผู้ใฝ่เรยีนรู้และ พัฒนา ให้ความส าคัญกับประโยชน์ส่วนรวม ท างาน ด้วยความเป็นธรรมไม่เลือกปฏิบัติยึดมั่นใน มาตรฐานจริยธรรม และมีทัศนคติแบบสากลที่สอดรับกับยุคดิจิทัล เพื่อร่วมกันสร้างภาครัฐที่ ทันสมัย เป็นที่พึ่งของประชาชน และเชื่อถือไว้วางใจได้ (1) ปลูกฝังกระบวนการทางความคดิความเช่อืค่านิยม อุดมการณ์ในการท างานเพื่อ ประชาชนและประโยชน์ส่วนรวมด้วยความส านึกและความรับผิดชอบแก่บุคลากรภาครัฐอย่าง ต่อเนื่อง ภายใต้มาตรฐานจริยธรรม ตั้งแต่เริ่มปฏิบัติงานจนถึงต าแหน่งระดับสูง โดยมุ่งพัฒนา ให้มีกรอบความคิดแบบเติบโต กรอบความคิดแบบมุ่งเน้นส่วนรวม กรอบความคิดแบบสากล และกรอบความคิดในการท างานยุคดิจิทัล (2) ส่งเสริมผู้น าให้เป็นต้นแบบทางความคิดและพฤติกรรมในการท างานเพื่อประชาชน และ ประโยชน์ส่วนรวม และสามารถถ่ายทอด โน้มน้าวให้บุคลากรในหน่วยงานปฏิบัติตาม

208 เพื่อให้มีแนวความคิด ทัศนคติ แนวทางการปฏิบัติตนและการปฏิบัติงานที่ดี เพื่อการเป็น เจ้าหน้าที่ภาครัฐยุคใหม่ ๒.๓ ส่งเสริม ประชาสัมพันธ์ และกระตุ้นให้บุคลากรภาครัฐ ยึดมั่นใน ค่านิยมการท างานเพื่อ ประชาชนและประโยชน์ส่วนรวม ปฏิบัติตามมาตรฐานคุณธรรม จริยธรรม หลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง และหลักธรรมาภิบาลโดยการพัฒนาโครงการ กิจกรรม และ/หรือเครื่องมือต่าง ๆ เพื่อสร้างพลังเชิงบวกที่จะ สนับสนุนให้บุคลากรภาครัฐได้ ตระหนักและมีจิตส านึกในการด ารงตนเป็นแบบอย่างที่ดีในการท างานโดยยึด ผลประโยชน์ของ ชาติเป็นที่ตั้ง โดยทั่วไปแล้ว การพัฒนาบุคลากรในภาครัฐ มีแนวทางหลัก ๆ ในการด าเนินการ 3 แนวทางส าคัญ ดังนี้(ศุภชัย ยาวะประภาษ, 2548: 182-186) (1) การให้การศึกษา/เรียนรู้ (Education/Learning) การใหก้ารศกึษาเก่ยีวขอ้งกบัการปลูกฝั่งคุณค่า และทศันคติความรู้การใชว้จิารณญาณ ความเขา้ใจและปญัญา ซึ่งการให้การศึกษามักจะผ่านการศึกษาในสถานศึกษาระดับอุดมศึกษา การให้การศึกษาเป็นเครื่องมือและกระบวนการอย่างต่อเนื่องที่จะช่วยให้บุคลากรมีความ เจริญก้าวหน้า มีความเปลี่ยนแปลงในทางที่พึงประสงค์ บุคลากรจะเรียนรู้ได้ คิดได้ ท าได้ และ แก้ปญัหาได้ซึ่งการศึกษานั้นอาจเกิดขึ้นตามธรรมชาติในวิถีชีวิตการท างาน การศึกษานอกระบบ โรงเรียนและการศึกษาในระบบโรงเรียน ตลอดจนการศึกษาในระบบมหาวิทยาลัย ในการพัฒนา บุคลากรขององค์การนั้น การศึกษาอาจท าโดยการให้ทุน หรืออนุญาตให้บุคลากรไปศึกษาต่อใน หลักสูตรระยะสั้น ระยะกลาง และการให้ไปศึกษาระดับปริญญา และหลังปริญญา การศึกษาจึง นับว่าเป็นการลงทุนที่ส าคัญทั้งขององค์การและตัวบุคลากรเอง (2) การฝึกอบรม (Training) การฝึกอบรมเป็นกระบวนการที่จัดขึ้นเพื่อให้บุคลากรได้เรียนรู้และเสริมสร้างทักษะ ความช านาญ โดยมีวัตถุประสงค์อย่างใดอย่างหนึ่งในการยกมาตรฐานการปฏิบัติงาน อันจะท า ให้องค์การประสบความส าเรจ็ตามเป้าหมายท่ตีงั้ไว้ขณะเดยีวกนัก็มุ่งให้เกดิการเปล่ยนแปลง ี พฤติกรรม และทัศนคติในการปฏิบัติงานของบุคลากรด้วยเช่นกัน ซึ่งการฝึกอบรมมักเป็น กิจกรรมในระดับปฏิบัติและหัวหน้างาน (3) การพัฒนาบุคลากร (employee development) การพัฒนาเป็นการด าเนินการด้วยวิธีการต่าง ๆ เพื่อพัฒนาโลกทัศน์ของผู้ปฏิบัติงาน ทั้งในด้านการท างานและในสังคมส่วนรวมให้แก่บุคลากร รวมถึงการมอบหมายงาน การสอน งาน การให้ค าปรึกษา ค าแนะน า การเป็นพี่เลี้ยง การสับเปลี่ยนหมุนเวียนงาน การจัดทัศน ศึกษา ดูงาน การมอบหมายให้ประชุมแทนและการมอบหมายให้เข้าร่วมกิจกรรมสังคมอื่น ๆ ซึ่ง วิธีการต่าง ๆ อาจพิจารณาเลือกใช้ผสมผสานกัน จะช่วยให้ระบบการพัฒนาบุคลากรของ องค์การมีความสมบูรณ์ยิ่งขึ้น ส าหรับการด าเนินงานในการพัฒนาบุคลากรในภาครัฐของไทยที่ผ่านมานั้น แม้ว่าจะมี การด าเนินการมาอย่างต่อเนื่องนับตั้งแต่สมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวที่ทรงมี

209 พระราชด าริในการส่งพระเจ้าลูกยาเธอพระบรมวงศานุวงศ์ไปศึกษาวิทยาการสมัยใหม่จาก ประเทศตะวันตก เพื่อกลับมารับราชการสนองพระเดชพระคุณ รองรับการสถาปนากระทรวง ทบวง กรม แบบใหม่ และการปฏิรูประเบียบบริหารราชการแผ่นดินให้ทันสมัย ขณะที่การพัฒนา บุคลากรในภาครัฐในช่วงตั้งแต่ พ.ศ. 2532 เป็นต้นมา ตามที่มีมติคณะรัฐมนตรี ณ ขณะนั้น ให้ ใชน้ โยบายพฒันาขา้ราชการพลเรอืน โดยใหก้ระทรวง ทบวง กรม ฝา่ยพลเรอืนและองคก์รกลาง บริหารงานบุคคลต่าง ๆ ยึดถือเป็นแนวทางปฏิบัติในการพัฒนา ข้าราชการด้วย ซึ่งใน พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 ก าหนดให้ ก.พ. มีหน้าที่ส าคัญเกี่ยวกับ การพัฒนาข้าราชการ 2 ประการ คือ (1) ก าหนดนโยบายและออกระเบียบเกี่ยวกับทุนของ รฐับาลเพ่อืสนองความตอ้งการก าลงัคนของกระทรวง ทบวง กรม ฝา่ยพลเรอืน และทุนเล่าเรยนี หลวง ตลอดจนจัดสรรผู้รับทุนของรัฐบาลที่ส าเร็จการศึกษาแล้วเข้ารับราชการในส่วนราชการ ต่าง ๆ และ (2) ออกขอ้บงัคบัหรอืระเบยีบเพ่อืควบคุมดูแลขา้ราชการฝ่ายพลเรอืนทศ่ีกึษาหรอื ฝึกอบรมในต่างประเทศ การก าหนดหน้าที่ของ ส านักงาน ก.พ. นับเป็นการปรับปรุงบทบาทจากเดิมที่ก าหนดไว้ ในพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2518 ที่แต่เดิมนั้นไม่ได้ให้ความส าคัญกับ การก าหนดบทบาทหน้าที่เกี่ยวกับการพัฒนาข้าราชการ มีเพียงการก าหนดการจัดสรรทุน รัฐบาลและทุนเล่าเรียนหลวง เพื่อการเตรียมบุคคลก่อนเข้ารับราชการ โดยการส่งนักเรียน/ นักศึกษาในสาขาวิชาที่ขาดแคลน เพื่อให้กลับมารับราชการในส่วนราชการต่าง ๆ ใน พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 จึงได้เพิ่มบทบัญญัติในการให้ ส านักงาน ก.พ. ท าหน้าที่เป็นองค์กรกลางที่รับผิดชอบดูแลรักษาคุณภาพข้าราชการ ประสานและ ด าเนินการเกี่ยวกับการพัฒนาข้าราชการพลเรือน และเสนอต่อคณะรัฐมนตรีต่อไป นอกจากนี้ในประเด็นเดียวกัน (วิรัช วิรัชนิภาวรรณ (2550: 272-274) ยังได้เสนอถึง แนวทางหรือวิธีการบริหารงานภาครัฐ ที่หน่วยงานของรัฐ และเจ้าหน้าที่ของรัฐ น ามาใช้ในการ บริหารราชการ ซึ่งมีทิศทางส าคัญ ดังนี้ (1) สนับสนุนและส่งเสริมนักบริหารมืออาชีพ ผู้มีความรู้ความสามารถ และมีคุณภาพ เข้า มาเป็นผู้ใช้อ านาจรัฐ ในหน่วยงานของรัฐเพิ่มขึ้น เพราะในปจัจุบนัการพฒันาประเทศมกีารต่อสู้ แข่งขันกันทั้งภายในและภายนอกประเทศ และ ในรัฐธรรมนูญ ก็มีเจตนารมณ์ที่จะสนับสนุนให้คน ดีและคนท่ีมีคุณภาพ เข้ามาเป็นผู้ใช้อ านาจรฐัหรือเป็นเจ้าหน้าท่ีของรฐั ไม่ว่าจะเป็นฝ่าย การเมอืงหรอืฝ่ายประจ า ทงในระดับท้องถิ่นและในระดับช ั้ าติ อีกทั้งยังมีกลไกในการควบคุม ตรวจสอบเจ้าหน้าที่รัฐ โดยการมีองค์กรตามรัฐธรรมนูญ อาทิ ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง คณะกรรมการการเลอืกตงั้คณะกรรมการป้องกนัและปราบปรามการทุจรติแห่งชาติเป็นต้น ซง่ึ หน่วยงานเหล่านี้ มีอ านาจหน้าที่ที่ส าคัญ ที่จะช่วยให้สังคมไทย ได้คนดีและมีคุณภาพ เข้าสู่ระบบ การเมือง หรือหน่วยงานของรัฐ ดังนั้นแนวโน้มการบริหาร หรือการพัฒนาประเทศในอนาคต ย่อมจะส่งเสริมให้ผู้ที่มีความรู้ความสามารถ และมีคุณภาพ เข้ามาเป็นผู้ใช้อ านาจรัฐเพิ่มมากขึ้น

210 (2) สนับสนุนและส่งเสริมให้เจ้าหน้าที่ของรัฐ ได้รับการอบรมหรือศึกษาต่อในระดับสูง ขึ้น ซึ่งแนวโน้มการบริหารและการพัฒนาประเทศ จะมุ่งส่งเสริมให้เจ้าหน้าที่ของรัฐ มีโอกาส เพิ่มพูนความรู้ความสามารถ และความช านาญ จากการเข้ารับการฝึกอบรม สัมมนา ศึกษาดู งาน ซึ่งจะมีส่วนช่วยให้เจ้าหน้าที่ของรัฐ มีคุณภาพ คล่องตัว และสามารถรับรู้ข้อมูลข่าวสารและ เทคโนโลยีที่ทันสมัยได้ (3) สนับสนุนให้เจ้าหน้าที่ของรัฐ มีความรู้และความช านาญ ในการใช้ข้อมูลข่าวสาร ผ่านทางเทคโนโลยีสารสนเทศที่ทันสมัย อาทิ ระบบคอมพิวเตอร์ ระบบการติดต่อสื่อสาร และ สืบค้นข้อมูล (4) สนับสนุนและส่งเสริมให้เจ้าหน้าที่ของรัฐ ได้รับค่าตอบแทน หรือสิ่งจูงใจที่เพิ่มมาก ขึ้น ซึ่งเจ้าหน้าที่ของรัฐ ไม่อาจปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ หากได้รับค่าตอบแทนที่ไม่ เพียงพอหรือขาดสิ่งจูงใจ ที่เหมาะสมและเป็นธรรม (5) สนับสนุน ให้มีการลดจ านวนเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเนื่องมาจากจ านวนเจ้าหน้าที่ของ รัฐ มีจ านวนมาก ท าให้ประเทศต้องเสียค่าใช้จ่าย มากตามไปด้วย ซึ่งแนวโน้มเช่นนี้ สอดคล้อง กับการปฏิรูประบบราชการ ซึ่งจะช่วยประหยัดงบประมาณของรัฐ สามารถน าไปใช้กับเจ้าหน้าที่ ของรัฐที่ปฏิบัติงานอยู่ได้อย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น (6) สนับสนุนให้ผู้ด ารงต าแหน่งหวัหน้าฝ่ายบรหิาร มกีารศกึษาในระดบั ปรญิญา เพ่อื เป็นการยกระดับมาตรฐานการศึกษา ซึ่งมีความสัมพันธ์กับประสิทธิภาพในการปฏิบัติงาน และ การรับรู้เทคโนโลยีที่ทันสมัย 6.10 สรุป การบริหารทรัพยากรมนุษย์เป็นกระบวนการวางแผนและพัฒนาบุคลากร ตั้งแต่การ สรรหา คัดเลือก บรรจุบุคลากรที่มีความรู้ความสามารถ มีคุณสมบัติที่เหมาะสมในองค์การ การ พัฒนาบุคลากรด้วยการสร้างระบบจูงใจ ค่าตอบแทนที่เหมาะสม การฝึกอบรมทักษะความ เชี่ยวชาญอยู่เสมอ และการธ ารงรักษาบุคลากรที่มีประสิทธิภาพไว้ให้ได้ซึ่งมีกระบวนการที่ เกี่ยวข้องกับการวางแผนนโยบาย การก าหนดอัตราก าลัง ก าหนดต าแหน่งงาน การสรรหา คัดเลือกบุคคลเข้าท างาน การบรรจุแต่งตั้ง โยกย้าย การฝึกอบรมและพัฒนาบุคลากร การจ่าย ค่าตอบแทน และการประเมินผลการปฏิบัติงาน ทั้งนี้เพื่อให้การปฏิบัติงานเป็นไปอย่างราบรื่น ช่วยให้องค์การสามารถบรรลุผลส าเร็จตามวัตถุประสงค์ขององค์การได้อย่างมีประสิทธิภาพ ส าหรับการบริหารทรัพยากรมนุษย์ในภาครัฐ นั้นมีความส าคัญและมีความแตกต่างจาก การบริหารทรัพยากรมนุษย์โดยทั่วไปในฐานะที่การบริหารงานในภาครัฐเป็นกระบวนการหรือ กิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงานสาธารณะ ซึ่งความส าคัญของบุคลากรในภาครัฐนั้นมีพล วัตรของการให้ความส าคัญมาอย่างต่อเนื่องยาวนานควบคู่กับระบบราชการ การเปลี่ยนแปลงใน แต่ละครั้งมักสืบเนื่องมาจากการปฏิรูประบบราชการหรือการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเป็น ส าคัญ โดยพัฒนาการทางด้านการบริหารทรัพยากรมนุษย์ในราชการไทย สามารถจ าแนกเป็น

211 ยุคสมัย คือ ยุคระบบศักดินา-บรรดาศกัดิ์ยุคระบบมีชั้นยศ (พ.ศ. 2472-2475) ยุคระบบต าแหน่ง (พ.ศ. 2476-2478) ยุคระบบมีชั้นและต าแหน่ง (พ.ศ. 2479-2517) ยุคระบบจ าแนกต าแหน่ง (พ.ศ. 2518-2550) และ ยุคระบบจ าแนกต าแหน่งและค่าตอบแทนใหม่ (พ.ศ. 2551-ปจัจุบนั) โดยการปฏิรูประบบบริหารทรัพยากรมนุษย์ในภาครัฐของประเทศไทย เริ่มด าเนินการอย่างเป็น รูปธรรมเมื่อรัฐบาลผ่านพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ออกมาบังคับใช้ ทั้งนี้เพื่อปรับปรุงระบบการจัดการทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐให้สอดคล้องกับระบบราชการตาม แนวคิด “การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management)” ซึ่งเป็นแนวคิดพื้นฐานของ การปฏริปูระบบราชการไทยในปจัจุบนัทเ่ีรมิ่ด าเนินการอย่างต่อเน่ืองมาตงั้แต่ปีพ.ศ. 2545 เป็น ต้นมา อีกทั้งยังมีสาระส าคัญอยู่ที่การปรับปรุงระบบการบริหารทรัพยากรมนุษย์ภาครัฐให้เป็น ระบบการจัดการทรัพยากรมนุษย์เชิงกลยุทธ์(Strategic Human Resource Management) เพื่อให้เป็นกลไกที่มีประสิทธิภาพในการสรรหาพัฒนาและรักษาก าลังคนที่มีคุณภาพไว้ ตลอดจนส่งเสริมให้ข้าราชการได้พัฒนาและใช้สมรรถนะอย่างเต็มความรู้ความสามารถ

212

213 บทที่ 7 การปฏิรปูระบบราชการไทย ท่ามกลางการพัฒนาในยุคโลกาวิวัตน์ (Globalization) และกระแสการพัฒนาด้าน เทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร ซึ่งท าให้ประเทศต่าง ๆ รวมถึงประเทศไทยเอง ได้รับ ผลกระทบส าคัญ อาทิ เศรษฐกิจเสรีไร้พรมแดน การเป็นสังคมแห่วความรู้ กระแสประชาธิปไตย และธรรมาภิบาล เป็นต้น และยังเป็นแรงผลักดันให้เกิดการตื่นตัวในการปรับโครงสร้างของภาค ราชการ ซึ่งประเทศใดที่เรียนรู้และปรับตัวได้ทันก็ย่อมจะอยู่รอดและก้าวหน้าได้ในโลกของการ แข่งขันนี้ ขณะที่ประเทศที่ไม่สามารถเรียนรู้และปรบัตัวได้ย่อมจะมีปญัหาต่าง ๆ ตามมา โดยเฉพาะในประเทศที่ก าลังพัฒนา (Developing Country) ส าหรับประเทศไทยนั้นการปฏิรูป ระบบราชการมีการด าเนินการมาอย่างยาวนานเป็นเวลาไม่ต ่ากว่าสองทศวรรษ โดยได้เริ่มขึ้น ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2539 และเริ่มมีความชัดเจนในช่วงปลายปี พ.ศ. 2540 อันเนื่องมาจากประเทศ ไทยประสบกบั ปญัหาวกิฤตเิศรษฐกจิ ซึ่งระบบราชการถูกมองว่าเป็นส่วนหน่ึงของปญัหาและ เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ ท าให้รัฐบาลต้องขอรับความช่วยเหลือจากกองทุนการเงิน ระหว่างประเทศ (IMF) และต้องจัดระบบโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินเพื่อการฟื้นฟู เศรษฐกิจให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ หลังการมีรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ประเทศไทยมีความ พยายามในการปฏิรูประบบการเมือง ระบบราชการ ระบบกฎหมาย ระบบการศึกษา โดยการ ปฏิรูประบบราชการไทยในขณะนั้น ได้มีการน าเครื่องมือทางการบริหารสมัยใหม่ที่มาจากทฤษฎี และความคิดด้านการจัดการในภาคธุรกิจเข้ามาประยุกต์ใช้อย่างแพร่หลาย และยิ่งปรากฏเป็น รูปธรรมมากขึ้นจากการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งมีการ ด าเนินได้ด้านต่าง ๆ อาทิ การปรับโครงสร้างส่วนราชการใหม่ และก าหนดให้มีหน่วยงานหลัก เพื่อท าหน้าที่ในการขับเคลื่อนการปฏิรูประบบราชการ อันได้แก่ คณะกรรมการพัฒนาระบบ ราชการ (ก.พ.ร.) เป็นต้น อาจกล่าวได้ว่า การปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินให้มี ประสิทธิภาพ ได้รับการยอมรับจากประชาชน และนานาอารยะประเทศ นั้นมีความส าคัญอย่าง ยิ่งต่อการพัฒนาประเทศให้เจริญก้าวหน้าต่อไป (สงขลา วิชัยขัทคะ, 2547: 1; ธนากร สุระขันธ์ และณัฐวุฒิ บุ้งจันทร, 2559: 2-3) 7.1 ความหมายของการปฏิรปูระบบราชการ ส าหรับความหมายของการปฏิรูประบบราชการนั้น มีนักวิชาการได้อธิบายความหมาย ไว้อย่างหลากหลาย ดังนี้ ส านักงานคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ (2541: 34) ได้อธิบายว่า การปฏิรูประบบ ราชการ หมายถึง การเปลี่ยนแปลงรูปแบบของระบบราชการอย่างขนานใหญ่ ตั้งแต่บทบาท

214 หน้าที่ของรัฐ โครงสร้างอ านาจในระดับต่าง ๆ โครงสร้างรูปแบบองค์กร ระบบบริหาร และ วิธีการท างาน ระบบบริหารบุคคล กฎหมาย กฎระเบียบ วัฒนธรรมและค านิยม เพื่อท าให้ระบบ ราชการมีสมรรถนะสูงในการเป็นกลไกการบริหารและจัดการประเทศให้สามารถ แข่งขันใน ระดับโลกได้ เป็นระบบที่มีคุณภาพและคุณธรรม รวมทั้งประสิทธิผลที่เชื่อถือศรัทธาของ ประชาชนโดยต้องเป็นระบบที่สร้างให้เจ้าหน้าที่ของรัฐมีนิสัยการท างานอย่างผู้รู้จริง ท าจริง มี ผลงาน ขยัน มีความสามารถ ซื่อสัตย์สุจริต กล้าคิดกล้าท า เพื่อสร้างสรรค์สิ่งที่ดีงามและ คุณประโยชน์ต่อสังคมและประเทศชาติ สอดคล้องกับ วรเดช จันทรศร (2540: 73-74) ที่ได้เสนอว่า การปฏิรูประบบราชการ หมายถึง การปฏิรูประบบการบริหารราชการแผ่นดินและพัฒนากฎหมายที่เกี่ยวข้องให้ สอดคล้องกบัการพฒันาการเมอืง การบรหิาร เศรษฐกจิและสงัคม โดยมเีป้าหมายเพ่อืสร้าง ระบบการบริหารและการบริการภาครัฐที่รวดเร็ว เสมอภาค และเป็นธรรม มีความสามารถใน การให้บริการและพัฒนา และให้มีการปฏิบัติงานร่วมกันระหว่างหน่วยงานของรัฐได้อย่างมี ประสิทธิภาพ เช่นเดียวกับ ทิพาวดี เมฆสวรรค์ (2541: 26) ได้อธิบายว่า การปฏิรูประบบ ราชการ คือ การปรับเปลี่ยนอย่างขนานใหญ่ในทุก ๆ องคาพยพของภาคราชการ ซึ่งได้แก่ บทบาทหน้าที่ของรัฐความสัมพันธ์และการแบ่งสรรอ านาจหน้าที่ระหว่างรัฐกับชุมชน ท้องถิ่น องค์กรพัฒนาเอกชนที่ไม่ใช่รัฐ ธุรกิจ เอกชน ทั้งนี้หมายรวมถึงความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงาน ของรัฐต่อรัฐ ความสัมพันธ์ของรัฐกับประชาชน โครงสร้างและรูปแบบองค์กรของรัฐในระดับต่าง ๆ การวางระบบกฎเกณฑ์การบริหารราชการ ระบบการเงินการคลัง การจัดเก็บรายได้ ระบบ งบประมาณ ระบบการใช้อ านาจและการตัดสินใจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ระบบบริหารงานบุคคล ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ระบบกฎหมายและกฎระเบียบ ค่านิยมวัฒนธรรม ตลอดจนกลไกต่าง ๆ ที่ จะเอื้อต่อการบริหาร และการปฏิบัติงานของรัฐให้มีคุณภาพ ในท านองเดียวกัน รุ่ง แก้วแดง (2542 :137) ได้ขยายความต่อว่า การปฏิรูประบบ ราชการ (Reengineering) ตามที่ทางราชบัณฑิตยสถานแปลว่า หมายยถึง การรื้อระบบ เป็น การปฏิรูประบบเพื่อมุ่งเน้นปรับปรุงประสิทธิภาพการท างาน คุณภาพของการบริการ หรือความ รวดเร็วของงานและบริการนั้น ซึ่งการศึกษาด้านการปฏิรูประบบราชการเพื่อพัฒนา ประสิทธิภาพระบบราชการนั้น ต้นแบบหรือแนวความคิดทางด้านการปรับปรุงการบริการหรือ การรื้อระบบ การบริหารธุรกิจเอกชนจะโดดเด่นมากกว่าการบริหารรัฐกิจ และที่ส าคัญก็คือ แนวความคิดในการบริหารธุรกิจนั้นมักจะถูกน ามาดัดแปลงใช้กับการบริหารรัฐกิจอยู่เป็นประจ า สม ่าเสมอ การปฏิรูปในยุคแรกจึงเป็นการแสวงหาประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานเพื่อให้งานที่ได้ มีประสิทธิภาพ รวดเร็ว และบริการเป็นที่น่าพอใจ และการปรับปรุงระบบการท างานในยุคแรก เป็นการปรับปรุงจากมุมมองของนายจ้างเป็นหลัก โดยเป็นผู้ก าหนดกระบวนการผลิต คุณภาพ การผลิต และจัดการประสิทธิภาพของภาคเอกชน ขณะที่ ส าเริง ไชยศร (2540: 12) ได้ให้ความหมายถึง การปฏิรูประบบราชการไว้ว่า หมายถึง การปรับปรุเปลี่ยนแปลงวิธีการท างาน เทคโนโลยี และเทคนิคที่ใช้ในการท างาน ระบบ

215 ข้อมูลข่าวสาร การสรรหาและฝึกอบรมข้าราชการ ตลอดจนพฤติกรรมและจิตส านึก เพื่อให้มี ข้าราชการมีคุณภาพคู่คุณธรรมใช้เทคโนโลยีและเทคนิค ระบบข้อมูลที่เหมาะสมมาใช้ในการ ท างาน ด้วยวิธีการท างานที่มีประสิทธิภาพเพื่อน าไปส่กูารบรรลุเป้าประสงคส์งูสุด (Goals) ของ ระบบราชการร่วมกันของทุกหน่วยงาน ซึ่งก็คือประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ความเสมอภาค ความ เป็นธรรม ความพอเพียง และความพึงพอใจสูงสุดของประชาชนจากการได้รับบริการจากภาครัฐ กล่าวโดยสรุปการปฏิรูประบบราชการ คือ การปรับเปลี่ยนระบบย่อยและกลไกต่าง ๆ ในภาคราชการ ทั้งในด้านโครงสร้าง ระบบงบประมาณ ระบบการบริหารงานบุคคล ฯลฯ ที่ อีก ทั้งยังต้องมีการปรับเปลี่ยนระบบการบริหารราชการแผ่นดินและพัฒนากฎหมายที่เกี่ยวข้องให้ สอดคล้องกับการพัฒนาการเมอืง การบรหิาร เศรษฐกจิและสงัคม โดยมเีป้าหมายเพ่อืสร้าง ระบบการบริหารและการบริการภาครัฐให้เกิดความมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล โดยเน้นให้ ประชาชนเป็นส าคัญ 7.2 พฒันาการของการปฏิรปูระบบราชการไทย ระบบราชการไทยได้มีพัฒนาการของการปฏิรูปตามล าดับ เพื่อให้สอดคล้องกับการ เปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองทั้งภายในและภายนอกประเทศ และเพื่อให้เป็น กลไกส าคัญ ที่ช่วยให้เกิดความผาสุกขึ้นกับประชาชนในด้านต่าง ๆ ตลอดจนช่วยให้ประเทศมี ความก้าวหน้าและพัฒนามาอย่างต่อเนื่อง ซึ่งการปฏิรูประบบราชการไทยมีล าดับในการปฏิรูปที่ ส าคัญ ดังนี้ (สมเกียรติ ศรลัมพ์, 2547: 4-7; วรเดช จันทรศร, 2538: 85) 7.2.1 การปฏิรปูระบบราชการไทยช่วงก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 (1) การปฏิรปูระบบราชการในสมยัสมเดจ ็ พระบรมไตรโลกนาถ การปฏิรูประบบราชการไทยมีประวัติความเป็นมายาวนาน นับตั้งแต่สมัยกรุง ศรีอยุธยาเป็นราชธานี โดยเฉพาะในสมัย สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ (พ.ศ. 1991-2031) ได้ ทรงริเริ่มให้มีการจัดระเบียบการปกครองแบบ “จตุสดมภ์” ซึ่งน าแบบอย่างมาจากระบอบการ ปกครองตามแบบอย่างของขอม มีกษัตริย์เป็นศูนย์กลาง โดยแบ่งภารกิจของราชการออกเป็น เวียง วัง คลัง และนา กระทั่งอาณาจักรอยุธยาแผ่ขยายออกไปเรื่อย ๆ โดยเฉพาะหลังการผนวก อาณาจักรสุโขทัยเข้าเป็นส่วนหนึ่งของอาณาจักรอยุธยาในปี พ.ศ.1981 รวมถงึปญัหาการแย่ง ชิงอ านาจทางการเมืองตลอดช่วงต้นของอาณาจักรอยุธยา ท าให้ต้องปฏิรูปการปกครองเพื่อให้มี ประสิทธิภาพและความมั่นคงยิ่งขึ้น โดยมีการตั้ง กรมกลาโหมและกรมมหาดไทย โดยทั้งสอง กรมมีอัครมหาเสนาบดีเป็นผู้บังคับบัญชาและมีอ านาจเหนือ เสนาบดีจตุสดมภ์ แยกอ านาจของ ฝ่ายทหารและพลเรอืนออกจากกนัเพ่อืรวมอ านาจเขา้สู่ศูนยก์ลาง ท าใหร้าชธานีเป็นศูนยก์ลาง แห่งอ านาจ นอกจากนี้สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถทรงการจัดระเบียบความสัมพันธ์ระหว่างราช ธานีกับหัวเมืองใหม่ โดยให้พื้นที่รอบกรุงศรีอยุธยาและอาณาเขตเมืองลูกหลวงให้มาขึ้นกับเมือง

216 หลวงโดยตรงเป็นเขตปกครองใหม่เรียกว่า ราชธานี จัดเป็นหัวเมืองชั้นใน หัวเมืองนอกวงราช ธานีออกไปจัดเป็นหัวเมืองเอกหรือเมืองลูกหลวงเอกและเมืองโทหรือเมืองลูกหลวงโท ไกล ออกไปจากราชธานีและเมืองลูกหลวงเอกเมืองลูกหลวงโท จะเป็นเขตหัวเมืองใหญ่ เรียกว่า เมืองพระยามหานคร ซึ่งการบริหารราชการแผ่นดินในลักษณะดังกล่าว ใช้เรื่อยมาจนถึงสมัย กรุงรัตนโกสินทร์ (2) การปฏิรปูระบบราชการในสมยัพระบาทสมเดจ ็ พระจลุจอมเกล้าเจ้าอย่หูวั ในปี พ.ศ. 2427 กลุ่มพระราชวงศ์และขุนนางที่อยู่ในยุโรปหรือที่เรียกกันว่ากลุ่ม สหายหนุ่ม หรือกลุ่มก้าวหน้า ร.ศ. 103 ได้ร่วมถวายความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงราชการ แผ่นดินต่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 ค ากล่าวบังคมทูลดังกล่าวมี วตัถุประสงค์เพ่อืป้องกนัรกัษาชาตบิ ้านเมอืงให้พ้นอนตรายที่เกิดจากการคุกคามภายนอกใต้ ั ลัทธิล่าอาณานิคมว่าการที่จะรักษาชาติบ้านเมืองให้เป็นเอกราชได้จะต้องแก้ไขเปลี่ยนแปลง วิธีการปกครองของประเทศให้คล้ายคลึงกับประเทศที่พัฒนาแล้ว ซึ่งต่อมาพระบาทสมเด็จพระ จุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ปฏิรูประบบราชการขนานใหญ่ โดยทรงน าแนวคิดและแบบอย่างการ บริหารราชการของประเทศตะวันตกมาใช้ โดยได้ทรงยกเลิกการปกครองแบบจตุสดมภ์ สมุหนา ยก สมุหกลาโหม และตั้งกระทรวงจ านวน 12 กระทรวงเพื่อลดความซับซ้อนของงาน ยกเลิก รูปแบบเมืองลูกหลวง เมืองวงราชธานี และเมืองเจ้าพระยามหานคร และจัดระบบการบริหาร ราชการโดยแบ่งส่วนราชการออกเป็นกระทรวง ทบวง กรม เพื่อจัดโครงสร้างความสัมพันธ์ของ ส่วนกลางและส่วนภมูภิาคใหเ้ป็นระบบยงิ่ขน้ึและใชร้ะบบน้ีมาจนถงึปจัจบุนั นอกจากนี้พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ยังได้การปฏิรูปราชการบริหาร ส่วนท้องถิ่น โปรดเกล้าให้จัดระเบียบราชการบริหารส่วนท้องถิ่นโดยตราพระราชบัญญัติก าหนด สุขาภิบาลกรุงเทพฯ พ.ศ.2440 โดยให้กระทรวงนครบาลจัดสุขาภิบาลขึ้นใน กรุงเทพฯ และ ทดลองจัดตั้งสุขาภิบาลที่ต าบลท่าฉลอม เมืองสมุทรสาคร ในปี พ.ศ. 2448 และ ตรา พระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาล ร.ศ.127 (พ.ศ.2452) และทรงปฏิรูปกฎหมายและการศาล มี การยุบรวมปรับปรุงศาลเพื่อให้ท าหน้าที่ได้ดียิ่งขึ้น และตราพระธรรมนูญศาลยุติธรรม พ.ศ. 2451 ให้มีศาลฎีกา ศาลสถิตยุติธรรมกรุงเทพฯ และศาลหัวเมือง 7.2.2 การปฏิรปูระบบราชการไทยในปัจจบุนั นับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงปกครองในปี พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา การปฏิรูประบบราชการ เป็นไปอย่างล่าช้า ได้มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแห่งราชอาณาจักร สยาม พ.ศ.2476 เพื่อวางโครงสร้างการบริหารราชแผ่นดินภายใต้ระบอบการปกครองใหม่ โดย แบ่งการบริหารราชการออกเป็น ราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ซึ่งมี รายละเอียดของการการปฏิรูป ดังนี้

217 (1) การปฏิรปูระบบราชการรฐับาลจอมพลสฤษด์ิธนะรชัต์ ภายหลงัการเปลย่ีนแปลงการปกครอง ในยคุของรฐับาลจอมพลสฤษดิ์ธนะรชัต์ (ช่วงปี พ.ศ. 2502- 2506) ได้มีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงกลไกการบริหารราชการแผ่นดินหลาย ประการ อาทิการจัดตั้งส่วนราชการส าคัญ ๆ ขึ้นมาใหม่ ได้แก่ สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและ สังคมแห่งชาติ สภาวิจัยแห่งชาติ การปรับโอน หน่วยงานด้านนโยบายและแผนของชาติได้แก่ ส านักงบประมาณ ส านักงาน ก.พ. สภาการศึกษาแห่งชาติมาขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี รวมถึง การแต่งตั้งคณะผู้ช่วยและที่ปรึกษาเพื่อให้ค าปรึกษาแนะน าข้อคิดเห็นและ ข้อเท็จจริงต่าง ๆ เพื่อช่วยในการตัดสินใจและการสั่งการได้อย่างเหมาะสม โดยเฉพาะการแต่งตั้งคณะที่ปรึกษา ระเบียบบริหารและองค์การของรัฐ เพื่อท าหน้าที่เสนอความเห็นเกี่ยวกับการจัดตั้งส่วนราชการ ใหม่ แก้ไข ปรับปรุง เปลี่ยนแปลงส่วนราชการต่าง ๆ หรือยุบเลิกส่วนราชการบางส่วน และ ประสานงานเพ่อืแก้ปญัหาการท างานซ้ าซ้อน ตลอดจนพจิารณาจดัสรรอตัราก าลงัให้แก่ส่วน ราชการที่จัดตั้งหรือปรับปรุงใหม่ (2) การปฏิรปูระบบราชการรฐับาลจอมพลถนอม กิตติขจร ในยุคของรัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร (ธันวาคม พ.ศ. 2506 - ตุลาคม พ.ศ. 2516) นั้น การปฏิรูประบบราชการได้ด าเนินการตามแบบอย่างอันต่อเนื่องมาจากรัฐบาลของ จอมพลสฤษดิ์ธนะรชัต์กล่าวคอืการจดัให้มคีณะท่ปีรกึษาระเบยีบบรหิารของนายกรฐัมนตรี เพื่อท าหน้าที่พิจารณากลั่นกรอง เสนอแนะความคิดเห็นในการจัดแบ่งส่วนราชการและ บริหารงานบุคคลต่อคณะรัฐมนตรี นอกจากนี้ ยังได้มีการปรับปรุงแก้ไขแนวทางการจัดระเบียบ บริหารราชการแผ่นดินและการจัดแบ่งกระทรวง ทบวง กรม (ประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 216 และ ฉบับที่ 218) ให้สอดรับกับสถานการณ์ทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมในช่วงเวลา ดังกล่าว (3) การปฏิรปูระบบราชการรฐับาลชุดของนายสญัญา ธรรมศกัด์ิ- ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช - ม.ร.ว. คึกฤทธ์ิปราโมช ในสมยัรฐับาลชุดของนายสญัญา ธรรมศกัดิ์(ตุลาคม พ.ศ. 2516 – กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2518) รัฐบาลชุดของ ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช (กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2518 – มีนาคม พ.ศ. 2518 และ เมษายน พ.ศ. 2519 – กันยายน พ.ศ. 2519) และรฐับาลชุดของ ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช (มีนาคม พ.ศ. 2518 – เมษายน พ.ศ. 2519) นั้นต่างได้เข้ามาท าหน้าที่บริหารราชการ แผ่นดินในระยะสั้นก็พ้นจากการด ารงต าแหน่ง ท าให้ไม่ได้มีผลงานเกี่ยวกับการปฏิรูประบบ บริหารราชการแผ่นดินมากนัก ถงึแมว้่าในช่วง รฐับาลชุดของ ม.ร.ว.คกึฤทธิ์ปราโมช ไดม้กีาร วางนโยบายที่ชัดเจนในด้านการกระจายอ านาจไปสู่ท้องถิ่น (สภาต าบล) และแนวทางการ ปรับปรุงระบบการบริหารงานบุคคลและการบริหารงบประมาณให้สอดรับกัน แต่ก็ไม่สามารถ ผลักดันการเปลี่ยนแปลงให้เกิดผลได้มากเท่าที่ควร

218 หลังจากได้มีการยึดอ านาจเพื่อปฏิรูประบบการปกครอง คณะปฏิรูปการ ปกครองได้แต่งตั้งนาย ธานินทร์ กรัยวิเชียร เป็นนายกรัฐมนตรี (ตุลาคม พ.ศ. 2519 - ตุลาคม พ.ศ. 2520) และได้มีการรื้อฟื้นให้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการที่ปรึกษาระเบียบบริหารของ นายกรัฐมนตรีด้านการบริหารราชการและคณะอนุกรรมการที่เกี่ยวข้องขึ้นมาใหม่ และในยุคของ รฐับาลพลเอกเกรียงศักดิ์ชมะนันท์นายกรฐัมนตรี(ทัง้ 2 สมัย พฤษภาคม พ.ศ. 2522 – มีนาคม พ.ศ. 2523) ก็ได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการที่ปรึกษาระเบียบบริหารของนายกรัฐมนตรี ขึ้น เช่นเดียวกันและถือเป็นการแต่งตั้งคณะกรรมการดังกล่าวเป็นครั้งสุดท้าย (4) สมยัรฐับาลพลเอกเปรม ติณสลูานนท์ สมัยรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ (มีนาคม พ.ศ. 2523 - สิงหาคม พ.ศ. 2531) ตลอดช่วงระยะเวลาการบริหารงาน ผลการด าเนินการปฏิรูประบบราชการได้เริ่มต้นอย่าง เป็นธรรมเมื่อรัฐบาลได้จัดตั้งคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการและระเบียบบริหารราชการ (ปรร.) และคณะอนุกรรมการชุดต่าง ๆ ขึ้นเพื่อช่วยเหลือคณะรัฐมนตรีในการด าเนินการปฏิรูป ระบบราชการ รัฐบาลเริ่มมีมาตรการยับยั้งการขยายตัวของหน่วยงานในระบบราชการไทย โดย ไม่ให้มีการจัดตั้งส่วนราชการใหม่ทั้งในระดับกระทรวง กรม และกองโดยไม่จ าเป็น ยกเว้นการ จัดตั้งส่วนราชการที่เป็นหน้าที่ใหม่เพื่อการพัฒนาประเทศ นอกจากนั้น ได้ก าหนดมาตรการ จ ากัดการขยายตัวข้าราชการและลูกจ้างในส่วนราชการไม่ให้เกินร้อยละ 2 ต่อปี (5) สมยัรฐับาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวณั สมัยรัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ (สิงหาคม พ.ศ. 2531 – กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534) การด าเนินการปฏิรูประบบราชการที่ส าคัญในช่วงเวลานี้ คือได้มีการออกระเบียบส านัก นายกรัฐมนตรีว่าด้วยการปฏิบัติราชการเพื่อประชาชน พ.ศ. 2532 ก าหนดให้ส่วนราชการต้อง ปฏิบัติราชการตามค าขอของประชาชนให้แล้วเสร็จภายใน 1 วันท าการ รวมทั้งก าหนดระเบียบของ ส่วนราชการเกี่ยวกับขั้นตอนและระยะเวลาการปฏิบัติราชการในแต่ละเรื่อง ตลอดจนให้ความ เห็นชอบแนวทางในการพัฒนาคุณภาพของการท างาน (QCC) ของหน่วยราชการ (6) สมัยรัฐบาลนายอานนท์ ปันยารชุน สมยัรฐับาลนายอานนท์ปนัยารชุน (มีนาคม พ.ศ. 2534 – เมษายน พ.ศ. 2535 และ มิถุนายน – กันยายน พ.ศ. 2535) ได้ด าเนินการวางรากฐานเพื่อเปลี่ยนแปลงบทบาทของระบบ ราชการมากพอสมควร โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการแปรสภาพกิจกรรมของรัฐให้เป็นกิจกรรม ของเอกชนนโยบายของรัฐบาล มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และพระราชบัญญัติข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 สาระส าคัญคือการเปิดโอกาสให้ ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารงานภาครัฐมากขึ้น มีการกระจายงานที่รัฐไม่จ าเป็นต้อง ด าเนินการให้เอกชน และปรับปรุงกฎเกณฑ์ต่าง ๆ เพื่อเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนรายย่อยสามารถ

219 เข้ามาแข่งขันในกิจกรรมต่าง ๆ กับเอกชนรายใหญ่ที่เคยได้รับสิทธิผูกขาดจากรัฐในอดีต ซึ่งเป็น การดึงภาคเอกชนให้เข้ามามีส่วนร่วม และเป็นกลไกร่วมกับภาครัฐในการพัฒนาประเทศมากขึ้น (7) สมัยรัฐบาลนายชวน หลีกภัย สมัยรัฐบาลนายชวน หลีกภัย (กันยายน พ.ศ. 2535 – กรกฎาคม พ.ศ. 2538) ผลการด าเนินงานในการปฏิรูประบบราชการที่ส าคัญได้แก่ การที่คณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อวันที่ 8 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2537 เรื่องมาตรการปรับขนาดก าลังคนภาครัฐเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการ ปฏิบัติงานของข้าราชการและควบคุมค่าใช้จ่ายภาครัฐ การปรับปรุงบัญชีอัตราเงินเดือนและเงิน เพิ่มของข้าราชการทั้งระบบ โดยออกกฎหมายที่เกี่ยวกับนโยบายเงินเดือนแห่งชาติและ ด าเนินการให้มีการปรับปรุงประสิทธิภาพของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการปฏิบัติงานเพื่ออ านวย ความสะดวกในการให้บริการประชาชน ตามโครงการส่งเสริมประสิทธิภาพในส่วนราชการ นอกจากนี้ยังได้เสนอให้มีการจัดตั้งศาลปกครอง และมีการแก้ไขเพิ่มเติม พระราชบัญญัติ คณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 เพื่อปรับปรุงคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ให้เป็นศาล ปกครอง การยกร่างและเสนอกฎหมายว่าด้วยข่าวสารของทางราชการ เพื่อให้มีการเปิดเผย ข้อมูลข่าวสารแก่ประชาชน การเสนอให้ปรบัปรงุกฎหมายว่าดว้ยการป้องกนัและปราบปรามการ ทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ (8) สมัยรัฐบาลนายบรรหาร ศิลปะอาชา สมัยรัฐบาลนายบรรหาร ศิลปะอาชา (กรกฎาคม พ.ศ. 2538 – พฤศจิกายน พ.ศ. 2539) แม้ว่ารัฐบาลชุดนี้จะมีช่วงเวลาในการด ารงต าแหน่งไม่นานนัก แต่ได้มีการก าหนดให้ปี พ.ศ. 2539 เป็นปีแห่งการส่งเสริมการบริการประชาชนของรัฐ เพื่อกระตุ้นและส่งเสริมส่วนราชการให้ ความส าคัญในการให้บริการของรัฐเป็นไปด้วยความรวดเร็ว โปร่งใส ตอบสนองความต้องการของ ประชาชนผู้รับบริการ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมเสมอภาค มีประสิทธิภาพและสร้างความพึงพอใจ ให้กับผู้รับบริการ รวมทั้งได้มีข้อเสนอหลายเรื่องที่เป็นความพยายามในการปฏิรูประบบราชการ อาทิข้อเสนอในการปรับปรุงแนวทางการจัดตั้งยุบ เปลี่ยนแปลงส่วนราชการระดับกระทรวง ทบวง กรม ได้ริเริ่มและเสนอให้มีการตรากฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และ กฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 จัดท าข้อเสนอในการโอนกิจกรรม ขององค์การขนส่งมลชนกรุงเทพมหานคร และข้อเสนอในการปรับปรุงการเกษียณอายุราชการให้ เป็นการเกษียณในวันเกิด เป็นต้น (9) สมยัรฐับาลพลเอกชวลิต ยงใจยทุธ สมัยรัฐบาลพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ (พฤศจิกายน พ.ศ. 2539 – พฤศจิกายน พ.ศ. 2540) ได้มีการจัดท าแผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการ (พ.ศ. 2540-2544) ได้ริเริ่มและ เสนอให้มีการตราพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 เพื่อให้ประชาชนมี โอกาสอย่างกว้างขวางในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการด าเนินการต่าง ๆ ของทาง

220 ราชการ รวมทั้งได้ริเริ่มด าเนินการร่างกฎหมายว่าด้วยองค์การมหาชน นอกจากนั้นได้เสนอ คณะรัฐมนตรีก าหนดให้ปี พ.ศ. 2540-2541 เป็นปีแห่งการส่งเสริมการบริการประชาชนของรัฐ รวมทั้งเสนอให้มีการใช้ระบบเปิดในการพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือนประจ าปีข้าราชการ เป็นต้น (10) สมัยรัฐบาลนายชวน หลีกภัย สมัยรัฐบาลนายชวน หลีกภัย (กันยายน พ.ศ. 2540 – กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2544 ) มีผลการด าเนินงานเกี่ยวกับการปฏิรูประบบราชการที่ส าคัญได้แก่ การตราพระราชบัญญัติ องค์การมหาชน พ.ศ. 2542 การก าหนดมาตรการปรับขนาดก าลังคนภาครัฐ/ข้าราชการ โดย ไม่ให้ก าหนดอัตราเพิ่มใหม่ตั้งปีงบประมาณ พ.ศ. 2541 เป็นต้น และให้ยุบต าแหน่งที่ว่างลงจาก การเกษียณอายุไม่น้อยกว่าร้อยละ 80 ส่วนที่เหลืออีกร้อยละ 20 ให้จัดสรรให้กับส่วนราชการที่ ยังมีความจ าเป็น และมาตรการการยุบเลิกต าแหน่งลูกจ้างประจ าหมวดแรงงาน ท าให้การ ควบคุมขนาดก าลังคนภาครัฐเป็นรูปธรรมที่ชัดเจนยิ่งขึ้น รวมทั้งคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบ ให้มีการจัดกลุ่มภารกิจของรัฐออกเป็น 6 กลุ่ม เพื่อใช้เป็นแนวทางในการจัดโครงสร้างส่วน ราชการให้สอดคล้องกับหลักการจัดกลุ่มภารกิจของรัฐ ตลอดจนให้มีการระงับการจัดตั้งอ าเภอ และกิ่งอ าเภอขึ้นใหม่นอกจากนั้นได้ก าหนดแนวทางการจัดตั้งหรือแบ่งส่วนราชการ โดยก าหนด เป็นเงื่อนไขว่าจะต้องไม่ท าให้ค่าใช้จ่ายด้านบุคลากรภาครัฐเพิ่มขึ้น ผลของมาตรการนี้ ท าให้ สามารถการควบคุมการขยายหน่วยงานในระดับกรมและระดับกระทรวงอย่างได้ผล (11) การปฏิรปูระบบราชการรฐับาลชุดพนัตา รวจโททกัษิณ ชินวตัร รัฐบาลชุดของพันต ารวจโททักษิณ ชินวัตร ประกาศนโยบายที่ชัดเจนในการปฏิรูป ระบบ ราชการและระบบบริหารราชการแผ่นดินตามกรอบแนวทางการบริหารรัฐกิจประสิทธิผล (high performance governance) โดยได้จัดให้มีการประชุมเชิงปฏิบัติการเพื่อระดมความคิดเห็นจากผู้มี ส่วนไดส้่วนเสยีทุกฝ่ายในเร่อืงเก่ยีวกบัการปฏริปูระบบราชการ อันน าไปสู่การริเริ่มมาตรการปฏิรูป ระบบบริหารราชการต่าง ๆ อาทิ โครงการจังหวัดทดลองบูรณาการเพื่อการพัฒนา (คบพ.) หรือ โครงการผู้ว่า CEO การปรับปรุงโครงสร้างกระทรวง ทบวง กรม และการยกร่าง พรบ.ปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม การแก้ไข พรบ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน การปรับเปลี่ยนระบบและ กระบวนการ จัดสรรงบประมาณให้เป็นไปตามยุทธศาสตร์และนโยบายของรัฐบาล (Strategic-based Budgeting) และ การริเริ่มโครงการรัฐบาลอิเล็กทรอนิกส์ นอกจากนี้ยังมีการจัดตั้งคณะกรรมการ พัฒนาระบบราชการและส านักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ ขึ้นเป็นองค์กรและกลไกหลัก ในการสนับสนุนการด าเนินการปฏิรูประบบราชการ ส าหรับแนวทางของรัฐบาลพันต ารวจโททักษิณ ชินวัตร ในการปฏิรูประบบ ราชการ ประกอบไปด้วยประเด็นส าคัญ ดังนี้ (1) การให้ประชาชนเป็นศูนย์กลาง (Citizencentered) และยึดประโยชน์สุขของประชาชนเป็นหลัก (2) คิดเชิงยุทธศาสตร์ มุ่งไปข้างหน้า (Future-oriented) และเปิดมุมมองให้กว้าง (Outside-in approach) (3) บริหารงานบนฐานของ องค์ความรู้และข้อมูลสารสนเทศ (4) ท างานเชิงรุก กล้าคิด กล้าท า ท้าทาย ไม่ติดยึดกับรูป

221 แบบเดิม เพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงที่ดีขึ้น (5) ยึดหลักบูรณาการ ไร้พรมแดนของหน่วยงาน (Boundaryless) (6) มเีป้าหมายในการท างาน สามารถวดัผลส าเร็จได้อย่างชดัเจน (7) เน้น ความรวดเร็วเพื่อให้สามารถแข่งขันได้ (Economy of speed) (8) เรียนรู้อย่างต่อเนื่อง ปรับตัว ให้ทันโลก ทันสมัย และ (9) แสวงหาและให้ประโยชน์จากเทคโนโลยีสมัยใหม่ (ทศพร ศิริ สัมพันธ์, 2549: 206-207) โดยสรุปในภาพรวมนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2502 เป็นต้นมารัฐบาลในแต่ละชุดต่างได้ให้ ความส าคัญต่อการปฏิรูประบบบริหารราชการและพยายามวางแนวทางหรือมาตรการต่าง ๆ มา โดยตลอด ไมว่ ่าจะเป็นการจา กดัขนาดก าลงัคนภาครฐัการแกไ้ขปญัหาความซ้ าซอ้นและล่าช้าใน การด าเนินงาน การปรับปรุงประสิทธิภาพและคุณภาพการให้บริการประชาชน การปรับเปลี่ยน แนวความคิดและทัศนคติในการท างานของข้าราชการ เป็นต้น แม้ว่าผลการด าเนินงานไม่อาจ ส าเร็จได้อย่างเป็นรูปธรรมทงั้หมด เน่ืองจากปญัหาการขาดเสถยีรภาพทางการเมอืงท าให้ขาด ความจริงจังและต่อเนื่องในการผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงได้อย่างแท้จริง แต่ก็ได้แสดงให้ เห็นว่ารัฐบาลทุกคณะที่ผ่านมามีความตั้งใจที่จะปฏิรูประบบราชการไทยให้ดีขึ้น 7.3 การปฏิรปูระบบราชการ พ.ศ. 2545 การพัฒนาด้านเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสารได้ท าให้โลกก้าวสู่ยุคโลกาภิวัตน์ ซึ่งท าให้ประเทศต่าง ๆ ได้รับผลกระทบจากกระแสส าคัญ เช่น เศรษฐกิจเสรีไร้พรมแดน (Global Market Economy) สังคมบน ฐานแห่งความรู้(Knowledge-based Society) และกระแส ประชาธิปไตย และธรรมาภิบาล (Democratic Governance) ประเทศที่เรียนรู้และ ปรับตัวได้ทัน โลก ก็จะอยู่รอดและก้าวหน้าไปได้ในโลกของการแข่งขัน ขณะที่ประเทศใดที่ไม่สามารถเรียนรู้ และปรับตัวให้ทันกับโลกยุคโลกาภิวัตน์นี้ได้ย่อมจะประสบปญัหาต่าง ๆ มากมาย ส าหรับ ประเทศไทยซึ่งเคยได้รับผลกระทบทางด้านเศรษฐกิจเมื่อปี พ.ศ. 2540 ก็ได้มีการเรียกร้องให้ ภาครัฐหันมาปฏิรูประบบราชการ มีการน าเครื่องมือทางการบริหารใหม่ๆ มาใช้และปรากฏเป็น รูปธรรมเมื่อมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติและระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเมื่อเดือน ตุลาคม พ.ศ. 2545 ซึ่งท าให้มีการปรับโครงสร้างการแบ่งส่วนราชการใหม่จาก 14 กระทรวง 1 ทบวง มาเป็น 20 กระทรวง และได้ก าหนดให้มีคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) โดย ให้เป็นหน่วยงานขับเคลื่อนการปฏิรูประบบราชการ การปฏิรูประบบราชการในยุคนี้จึงเรียกว่า “การพัฒนาระบบราชการ” ซึ่งมีเครื่องมือที่ส าคัญ ดังนี้ (1) แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2546 – 2550) (2) พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ซึ่ง ออกตามมาตรา 3/1 และมาตรา 71/10 (5) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 (3) ระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการมอบอ านาจ พ.ศ. 2546

222 (4) โครงการพัฒนาผู้น าการบริหารการเปลี่ยนแปลง ซึ่งเป็นการจัดการเรียนรู้จากการ ปฏิบัติ (Action Learning Program) เพื่อพัฒนาผู้ว่าราชการจังหวัด และผู้บริหารของกระทรวง น าร่องในการบริหารการเปลี่ยนแปลง ตามหลักการ และแนวทางในการพัฒนาระบบราชการ นอกจากนี้ในการปฏิรูประบบราชการโดยมุ่งเน้นการปรับโครงสร้างส่วนราชการใหม่ที่ ยึดหลัก Agenda Based ให้เกิดการบริหารงานเชิงยุทธศาสตร์สร้างระบบการประเมินผลโดยใช้ ค ารับรองการปฏิบัติงาน ปรับการบริหารงานในภูมิภาคให้เป็นระบบการบริหารงานจังหวัดแบบ บูรณาการ การออกพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 เพื่อใช้เป็นแนวทางในการปฏิบัติราชการให้เกิดประโยชน์สุขแก่ประชาชน รวมทั้ง การน าระบบเทคโนโลยีสมัยใหม่มาใช้ในการบริหารภาครัฐ การพัฒนาระบบราชการไปสู่การเป็น รัฐบาลอิเล็กทรอนิกส์ (e-Government) ซึ่งหมายถึง การที่ภาครัฐน าเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้ เป็นเครื่องมือในการบริหารจัดการและพัฒนาหน่วยงานของรัฐ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ และมีการ ใช้ระบบบริหารการเงินการคลังภาครัฐแบบอิเล็กทรอนิกส์ (Government Fiscal Management Information System: GFMIS) มาช่วยพัฒนาระบบการเงินการคลังของรัฐ และการปรับปรุง คุณภาพการบริการด้วยการลดขั้นตอนการปฏิบัติราชการ หรือการจัดศูนย์บริการร่วมเพื่อให้ บริการประชาชน ซึ่งหากจะพิจารณาถึงขอบเขตการปฏิรูประบบราชการ สามารถจ าแนกได้ ดังนี้ (1) การปรับบทบาท ภารกิจ และโครงสร้างส่วนราชการ โดยการทบทวนภารกิจของ ภาครัฐ และเน้นให้ภาครัฐท า เฉพาะภารกิจที่จ าเป็นและท าได้ดีเท่านั้น เน้นการกระจายอ านาจ และสร้างความร่วมมือกับประชาชน องค์กรเอกชน ภาคธุรกิจเอกชนต่าง ๆ เพ่อืแก้ไขปญัหา และสนองตอบต่อความต้องการของประชาชน (2) การปรับปรุงแบบ และวิธีการบริหารงานใหม่ มุ่งเน้นการปฏิรูประบบบริหารภายใน ส่วนราชการให้เกิดประสิทธิภาพ ประสิทธิผล การบริการมีคุณภาพสนองตอบต่อความต้องการ ของลูกค้าและประชาชน (3) การปฏิรูปวิธีการบริหารงบประมาณ เพื่อให้ระบบ และวิธีการบริหารงบประมาณ เป็นเครื่องมือในการบริหารที่สอดคล้องกับนโยบายและยุทธศาสตร์ในการพัฒนาประเทศส่งผล ให้ประชาชน ได้รับประโยชน์อย่างแท้จริง และเป็นระบบงบประมาณที่เน้นผลลัพธ์ (Resultbased Budgeting) ในการปรับงบประมาณครั้ง นี้กระทรวง ทบวงกรม จะมีบทบาทในการตัดสินใจมากขึ้น พร้อมทั้งจัดให้มีระบบการควบคุม ตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพและโปร่งใส (4) การปฏิรูประบบบริหารบุคลากร ให้มีการจัดระบบการบริหารบุคลากรใหม่ให้สอดคล้องกับ หลักการและมีความยุติธรรม มีระบบค่าตอบแทน ระบบการบริหารทรัพยากรมนุษย์ที่มีประสิทธิภาพ (5) การปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมและค่านิยมของข้าราชการ และเจ้าหน้าที่ของรัฐ ให้มี ความเข้าใจและปรับตัวให้เข้ากับวิธีการท างานแบบใหม่ ที่เน้นระบบความรับผิดชอบต่อ สาธารณะ เน้นการมีจริยธรรม คุณธรรม มีความโปร่งใส ตรวจสอบได้ ขจัดการทุจริตและ

223 ประพฤติมิชอบ เพ่อืใหข้า้ราชการมศีกัดศิ์รแีละเป็นทเ่ีช่อืถอืของประชาชน (จิรประภา อัครบวร, นพรัตน์ พาทีทิน, มุกริน หิรัญตรี และประยูร อัครบวร, 2557: 53-56) 7.3.1 เหตุผลและความจ าเป็นของการปฏิรปูระบบราชการ ในการปฏิรูประบบราชการไทยตลอดระยะเวลาที่ผ่านมานั้น มีการด าเนินการแล้วหลาย ประการ อาทิการทบทวนบทบาทภารกิจ และการควบคุมขนาดของภาครัฐให้เหมาะสม การ ปรับเปลี่ยนโครงสร้างและกระบวนการในการบริหารงานภาครัฐให้มีความทันสมัย หรือการ เสริมสร้างให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมกับกระบวนการ ในระบอบประชาธิปไตย อย่างไรก็ตาม หากจะพิจารณาถึงเหตุผลและความจ าเป็นของการปฏิรูปราชการนั้นสามารถจ าแนกได้ ดังนี้ (ทศพร ศิริสัมพันธ์, 2549: 4-16) 1) การเปลี่ยนแปลงของสังคมโลก การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศต่าง ๆ ในสังคมโลกในช่วงศตวรรษที่ 20 เป็นต้นมานั้นได้ส่งผลกระทบต่อสังคมโลกและระบบเศรษฐกิจ สังคมการเมืองของแต่ละประเทศ อันก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงหลายอย่าง อาทิ การยุติลงของสงครามเย็นและการเสื่อมถอยของ อิทธิพลของลัทธิคอมมิวนิสต์ การปฏิวัติระบบการผลิตทั้งในภาคเกษตรและภาคอุตสาหกรรม เกิดการขยายตัวของธุรกิจการเงิน การธนาคาร และการลงทุน เกิดการเปิดเสรีทางด้านการค้า และการลงทุน นอกจากนี้ยังมีการคิดค้น และพัฒนาเทคโนโลยีต่าง ๆ อาทิเทคโนโลยีพลังงาน เทคโนโลยีเกี่ยวกับการคมนาคมและการสื่อสาร เทคโนโลยีชีวภาพ และเทคโนโลยีสารสนเทศ เป็นต้น ซ่ึงนับว่าเป็นปจัจยัส าคัญที่จะก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางด้านคุณลักษณะของ ประชากรของสังคมการเมืองหรือความเปลี่ยนแปลงทางด้านสังคมวัฒนธรรมอันเป็นผลสืบ เนื่องมาจากการขยายตัวของการศึกษาและการสื่อสารมวลชน การเปลี่ยนแปลง ในบริบทของ สังคมโลกที่กล่าวมานั้น ได้ส่งผลท าให้เกิดการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมของสังคม การเมืองในประเทศต่าง ๆ ตามมา 2) การเปลี่ยนแปลงในบริบทของแต่ละประเทศ (1) ความต้องการเพิ่มขีดความสามารถเชิงแข่งขนัของประเทศ จากการเปลี่ยนแปลงของสังคมโลก ก่อให้เกิดระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยม ที่ ขยายตัวมากขึ้น ท าให้ระบบเศรษฐกิจของแต่ละประเทศเชื่อมโยงถึงกันเป็นหนึ่งเดียวกลายเป็น ระบบเศรษฐกิจระดับโลก เกิดกระแสการพัฒนาแบบโลกาภิวัตน์ (Global) ประเทศต่าง ๆ เริ่มมี การเผชิญกับสถานการณ์เชิงแข่งขันทางเศรษฐกิจที่รุนแรงมากขึ้น นอกจากนี้กระแสโลกาภิวัตน์ และความก้าวหน้าของเทคโนโลยีสารสนเทศ ยังได้ท าให้สังคม เปลี่ยนแปลงไปสู่การเป็นสังคม อุดมปญัญา อนัหมายความว่า ภูมปิญัญาความรใู้นด้านต่าง ๆ นั้นกลายเป็นทุนหรือทรัพยากร ส าคัญที่ส่งเสริมให้เกิดขีดความสามารถเชิงแข่งขันของประเทศและสามารถสร้างมูลค่าเพิ่มทั้ง

224 ทางเศรษฐกิจและสังคมให้แก่สังคมการเมือง การเสริมสร้างขีดความสามารถเชิงแข่งขันของ ประเทศ จึงเป็นยุทธศาสตร์ที่ส าคัญประการหนึ่ง ที่ประเทศในสังคมโลกยุคโลกาภิวัตน์จะต้อง ด าเนินการ และเพื่อก่อให้เกิดขีดความสามารถในการแข่งขันประเทศต่าง ๆ จึงต้องแสวงหา ความรู้และท าการปรับเปลี่ยนจุดมุ่งเน้นของกระบวนการในการบริหารพัฒนาโดยเฉพาะการ ก าหนดนโยบายสาธารณะ เพื่อให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น (2) การปฏิรปูระบบการเมืองเข้าส่รูะบอบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม การปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทน ซึ่งเคยเป็นแนวทางในการ จัดการปกครองในสังคมการเมือง มาอย่างช้านาน ได้กลายเป็นระบอบการปกครองที่ขาดความ เหมาะสมด้อยประสิทธิผลและประสิทธิภาพ จึงจ าเป็นต้องมีการปรับปรุงและพัฒนาสังคม การเมือง เพื่อให้สอดคล้องกับสังคมแบบพหุนิยมซึ่งประกอบไปด้วยกลุ่มคนที่หลากหลายที่มี ผลประโยชน์แตกต่างกัน รวมทั้ง คนในสังคมกลายเป็นผู้ที่มีความรู้ความเข้าใจต่อบทบาทของ ตนเองทั้งทางการเมือง และทางสังคมมากขึ้น ระบบสังคมและการเมือง จึงต้องสามารถบูรณา การประสานประโยชน์ที่แตกต่างกันเหล่านี้ เข้าไว้ด้วยกันอย่างมีประสิทธิผล ต้องสามารถ กระจายอ านาจ เพื่อเสริมสร้างให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วม มีบทบาททางการเมือง มีการ เปิดกว้าง ของระบบราชการในการส่งมอบการบริการสาธารณะ และการจัดการปกครองที่มาก ขึ้น ปจัจยัต่าง ๆ เหล่าน้ีจงึส่งผลให้ต้องเกิดการปฏริูปการบรหิารจดัการขององค์กรภาครฐั เพื่อให้สอดคล้องกับสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป (3) การเพิ่มบทบาทและขยายตวัของเครือข่ายทางสงัคมในการกา หนด นโยบายสาธารณะ การเพิ่มจ านวน และความหลากหลายของ ประชากรในสังคมการเมือง ของแต่ ละประเทศ ได้ส่งผลให้ระบบสังคมและการเมืองของแต่ละประเทศนั้น ประกอบไปด้วยกลุ่มของ องค์กรทางสงัคมจ านวนมาก ท่ีรวมตัวกันด้วยเป้าประสงค์ท่ีหลากหลาย มสีมาชิก มผีู้ท่ีมี ประสบการณ์ในการเรียนรู้และมีความต้องการความมั่นคงปลอดภัยในชีวิตต้องการคุณภาพชีวิต ที่ดีขึ้น ต้องการที่จะมีส่วนร่วมทางสงัคมต้องการท่ีจะใช้ภูมปิญัญาความรู้และเคร่อืงมอืทาง ปญัญาทม่ีอียใู่นการท างานในการด าเนินชวีติรวมทงั้การแกไ้ขปญัหาทเ่ีกดิขน้ึในสงัคมการเมอืง ลักษณะดังกล่าวท าให้สังคมการเมืองในประเทศเสรีนิยมประชาธิปไตย เป็นรัฐ ในลักษณะ รัฐ พหุนิยม หวยมีเครือข่ายองค์กรทางสงัคมเขา้มามบีทบาทในการแก้ไขปญัหาทางสงัคม หรอืเขา้ มาร่วมกระบวนการนโยบายสาธารณะเพิ่มมากขึ้น องค์กรในภาครัฐเปลี่ยนสภาพจากที่เคย เป็นอยู่เดิมกลายเป็นความสัมพันธ์เชิงอ านาจที่เป็นแนวราบ เกิดการพัฒนาเป็นสังคมการเมือง แบบภาคีร่วมรัฐหรือสังคมแบบเสรี ลักษณะดังกล่าวจงึเป็นเหตุปจัจยัทก่ี่อใหเ้กดิขอ้เรยีกรอ้งเกดิ การแสดงความคิดเห็นในด้านต่าง ๆ ที่มีผลท าให้จ าเป็นจะต้องมีการปรับปรุงระบบการบริหาร จัดการสังคมการเมืองให้มีความเหมาะสมมากยิ่งขึ้น

225 (4) ปัญหาภายในของระบบราชการที่ผ่านมา แม้ว่าระบบการจะมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงหรือมีพัฒนาการมาโดยต่อเนื่อง แต่ส่วนใหญ่แล้วมักจะมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงแบบที่ละเล็กที่ละน้อย ขาดความต่อเนื่อง จึง ท าให้ปญัหาของระบบราชการเพมิ่พูนมาโดยตลอด เหตุผลส าคัญในการปฏิรูปอันเนื่องมาจาก ปญัหาหลกั 3 ประการ คอื ปญหาของระบบราขัการ ปญัหาของตวัขา้ราชการเอง และปญัหาของ ประชาชน ซึ่งสามารถอธิบายได้ ดังนี้ ปญัหาของระบบราชการ อันได้แก่ ปญัหาด้านโครงสร้างท่ีมีขนาดใหญ่โต ซ้ าซ้อนและมอีตัราก าลงัจ านวนมากเกนิไป ท าให้ประสบปญัหาด้านค่าใช้จ่ายท่มีแีนวโน้มเพมิ่ สูงขึ้นทุกปี อีกทั้งยังมปีญัหาเก่ียวกับการบริหารงานแบบรวมศูนย์อ านาจ ท าให้อ านาจการ ตัดสินใจอยู่ที่ส่วนกลางมากเกินไป รวมถึงการยึดติดกับระบบเจ้าขุนมูลนาย เกิดเป็นระบบ อุปถัมภ์ในระบบราชการ และประการส าคัญ คือ การมีกฎระเบียบที่ยุ่งยากสลับซับซ้อนมาก เกินไปก่อให้เกิดความล่าช้าในการบริหารงาน ปญัหาของตวัขา้ราชการ อนัไดแ้ก่ ปญัหาเร่อืงการทุจรติและประพฤตมิชิอบใน วงราชการ ท าให้สูญเสียงบประมาณโดยเปล่าประโยชน์ไปเป็นจ านวนมาก อีกทงั้ปญัหาท่ี ก าลังคนในภาคราชการนั้นไม่มีคุณภาพ ขาดความคิดริเริ่มสร้างสรรค์ ยึดติดกับการท างาน แบบเดิม การมีรายได้ต ่า การขาดความกระตือรือร้นในการท างาน ปญัหาของประชาชน กล่าวคอืเกิดจากการท่ปีระชาชนเอง ไม่สนใจสทิธอินั ชอบธรรมของตน ปล่อยให้ข้าราชการเอารัดเอาเปรียบ ขาดการติดตามตรวจสอบการท างาน ของข้าราชการ แต่มาวิ่งหาพรรคพวก หยิบยื่นสินบนให้กับเจ้าหน้าที่ ในการติดต่อกับราชการ ซึ่งปญัหาต่าง ๆ เหล่านี้ ท าให้ระบบราชการถูกมองในภาพรวมว่าไม่มีประสิทธิภาพ ไม่สามารถ ปรับตัวเข้ากับการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อม ของกระแสโลก และรองรับความต้องการของ ประชาชนในสังคมได้ จากปญัหาทก่ีล่าวมาขา้งต้นนัน้จงึเป็นทม่ีาของการปฏริปูระบบราชการ ในช่วง ปี พ.ศ. 2545 เป็นต้นมา มีวัตถุประสงค์ส าคัญ คือ เพื่อให้ระบบราชการไทยสามารถปรับตัวให้ สอดคล้องกับกระแสความเปลี่ยนแปลงของโลกได้ ด้วยการเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารงานของ ระบบราชการ ให้มีความโปร่งใสยุติธรรม และตรวจสอบได้ และสามารถสนองความต้องการของ ประชาชนได้อย่างทั่วถึงและเป็นธรรม ดังนั้นเพื่อให้การปฏิรูประบบราชการ สามารถบรรลุ วัตถุประสงค์ได้นั้น จ าเป็นต้องปรับปรุงและเปลี่ยนแปลง กลไกต่าง ๆ อย่างเป็นรูปธรรม อาทิ การกระจายอ านาจ การปรับปรุงโครงสร้างให้ทันสมัย ยืดหยุด และคล่องตัว และสอดคล้องกับ การเปลี่ยนแปลงอย่างทันเหตุการณ์ การปรับขนาดก าลังคนให้เหมาะสมกับภารกิจ การ ปราบปรามและลงโทษผู้ปฏิบัติงานที่ทุจริตและประพฤติมิชอบ การพัฒนาระบบการบริหารที่ เน้นผลสมัฤทธิ์ท่มีตีวัช้วีดัความส าเรจ็ของหน่วยงานใด รวมถึง การประยุกต์ใช้และพฒันา เทคโนโลยีสารสนเทศ เพื่อเข้ามาเพิ่มประสิทธิภาพในการท างาน เป็นต้น

226 นอกจากนี้แล้ว ยังมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงในด้านอื่น ๆ ที่มีลักษณะเป็น นามธรรม อาทิ การปรับเปลี่ยน ทัศนคติและค่านิยมของข้าราชการ ในการปฏิบัติงานเพื่อมุ่งสู่ ความเป็นเลิศ มุ่งหวังที่จะให้หน่วยงาน กลายเป็นองค์กรที่มีคุณภาพ รวมถึงการส่งเสริมเรื่อง คุณธรรมจริยธรรมให้กับข้าราชการ ให้ค านึงถึงผลประโยชน์ของสังคมและประชาชนเป็นส าคัญ โดยยึดหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (Good Governance) เป็นแนวทางในการปฏิบัติงาน และเสริมสร้างให้ข้าราชการ มีความกล้าหาญ มีความคิดริเริ่มสร้างสรรค์ และสร้างนวัตกรรมใหม่ ในการบริหารงานภาครัฐให้ดียิ่งขึ้น 3) การบริหารกิจการบ้านเมืองในศตวรรษที่21 ความเปลี่ยนแปลงของสังคมโลกในช่วงศตวรรษที่ 21 ก่อให้เกิดความเคลื่อนไหว แรงผลักดันในเรื่องการปรับเปลี่ยนบทบาทของภาครัฐ ภายใต้กรอบแนวคิดระบอบ ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมและระบบทุนนิยมแบบเสรี อันประกอบไปด้วยการส่งเสริมพัฒนา ภาคราชการที่มีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี การด าเนินเศรษฐกิจและสังคม ด้วยกลไกของ ระบบตลาด และการเพิ่มบทบาท และส่งเสริมให้เครือข่ายองค์กรภาคประชาสังคมได้เข้ามามี บทบาทในกระบวนการนโยบายสาธารณะ และการแกไ้ขปญัหาของสงัคม ในประเด็นเดียวกัน สมเกียรติ ศรลัมพ์ (2547: 4-7) ได้เสนอถึงเหตุที่ต้องมีการปฏิรูป ระบบราชการ โดยอธิบายว่าการปฏิรูปเป็นการเปลี่ยนแปลง แต่ไม่ใช่การเปลี่ยนแปลงแบบปกติ หรือแบบค่อยเป็นค่อยไป การปฏิรูปต้องเป็นการเปลี่ยนแปลงแบบที่เรียกกันว่าพลิกหน้ามือเป็น หลังมือ ดังนั้น การปฏิรูประบบราชการก็คือการเปลี่ยนแปลงระบบราชการอย่างขนานใหญ่ใน ทุกด้าน ตั้งแต่บทบาทหน้าที่โครงสร้างหน่วยงาน โครงโครงสร้างอ านาจหน้าที่ ระบบและวิธี ท างาน ระบบบริหารงาน กฎระเบียบ วัฒนธรรม ค่านิยม และอื่น ๆ อีกมากที่จะท าให้ระบบ ราชการเป็นระบบที่สร้างสรรค์ มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล เอื้อต่อการพัฒนาประเทศและสร้าง ความผาสุกให้แก่สังคมโดยรวมและส าหรับประเทศ ความส าเร็จของการปฏิรูประบบราชการใน ประเทศพัฒนา ตลอดจนกระแสการเรียกร้องของประชาชนให้มีการปฏิรูประบบราชการ ท าให้ ระบบราชการไทยต้องปรับตัวและให้ความส าคัญกับการปฏิรูประบบราชการให้ส าเร็จ เช่นเดียวกับประเทศที่พัฒนาแล้วทั้งหลายจึงอาจกล่าวได้ว่าเหตุและความจ าเป็นเร่งด่วนในการ ปฏิรูประบบราชการ มีสาเหตุหลักจากเรื่องต่าง ๆ ดังนี้ 1) กระแสของการปฏิรปูการเมือง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เป็นผลมาจากการผลักดันให้มี การปฏิรูปการเมือง รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ เป็นกรอบหลักในการขยายผล จากการปฏิรูปการเมือองไปสู่เรื่องอื่น ๆ รวมทั้งแนวความคิดเรื่องการกระจายอ านาจ ซึ่ง โครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินมี 3 ส่วน คือ ราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค และ ราชการส่วนท้องถิ่นรัฐธรรมนูญได้ก าหนดให้มีการกระจายอ านาจด้านต่าง ๆ ไปสู่ท้องถิ่นให้มาก

227 ขึ้น เพื่อให้สอดรับกับกระแสของประชาชนที่ต้องการเข้ามามีส่วนรวมในการปกครองตนเองเป็น ผลให้รัฐบาลต้องเร่งปรับปรุงระบบราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคให้มีบทบาท ภารกิจ และขอบเขตการด าเนินงานที่สอดรับกับราชการส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะเรื่องการ ให้บริการสาธารณะ ซึ่งราชการส่วนท้องถิ่นไม่ว่าจะเป็นเทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด หรือ อบต. ได้เข้ามามีส่วนในการด าเนินการด้วยตนเองมากขึ้น ด้วยเหตุผลดังกล่าวจึงมีความ จ าเป็นต้องเร่งรัดด าเนินการปฏิรูประบบราชการเพื่อสนองตอบความต้องการของประชาชนใน การกระจายอ านาจลงสู่ท้องถิ่น 2) กระแสความเปลี่ยนแปลงของโลก เป็นกระแสหลักที่ท าให้ระบบราชการไทยจ าเป็นต้องได้รับการปฏิรูป ในสังคม ปจัจุบนัเป็นสงัคมไรพ้รมแดน บุคคลสามารถส่อืสารขอ้มลูข่าวสารต่าง ๆ และตดิต่อกนัไดอ้ย่าง รวดเร็วในทุกมุมโลก หากระบบราชการซึ่งเป็นกลไกการบริหารที่ส าคัญของประเทศไม่พยายาม ปรับตัวแล้ว ย่อมท าให้ประเทศด้อยศักยภาพลง ไม่สามารถแข่งขันกับนานาประเทศในเวทีโลก ยุคไร้พรมแดนนี้ได้ โดยเฉพาะการแข่งขันทางเศรษฐกิจ การกีดกันทางการค้า ท าให้มีการ รวมตัวและผนึกก าลังกันเพื่อสร้างอ านาจต่อรองในเวทีการค้าระหว่างประเทศ การเกิดขึ้นของ กลุ่ม European Union (EU) กลุ่ม Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC) หรือกลุ่ม The North American Free Trade Agreement (NAFTA) รวมทั้งการโจมตีค่าเงินบาทในปีพ.ศ. 2540 จนท าให้ประเทศไทยประสบกับภาวะวิกฤตทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรง แสดงให้เห็นถึง กระแสของการแข่งขันด้านเศรษฐกิจระหว่างประเทศที่รุนแรงได้เป็นอย่างดี 3) นโยบายของรัฐบาล ระบบราชการเป็นสถาบันที่มีความส าคัญต่อการด ารงอยู่ของรัฐและช่วยพัฒนา ประเทศให้มีความเจริญก้าวหน้า ระบบราชการจึงเป็นกลไกการบริหารที่ทุกรัฐบาลที่เข้ามา บริหารราชการแผ่นดินให้ความส าคัญ โดยก าหนดไว้ในนโยบายการปรับปรุงระบบการบริหาร ราชการแผ่นดินที่แถลงต่อรัฐสภาว่าจะด าเนินการอย่างจริงจังและต่อเนื่อง เพราะกลไกการ บริหารราชการที่มีประสิทธิภาพจะเอื้ออ านวยต่อการพัฒนาประเทศ ช่วยให้ประเทศมีความ เข้มแข็ง มีศักยภาพในการแข่งขัน สามารถที่จะต่อสู้กับสภาพแวดล้อมทางการเมือง เศรษฐกิจ และสงัคม ซง่ึเป็นปญัหารมุเรา้ในเวทโีลกในขณะน้ี 4) กรอบทิศทางและจดุเน้นในการปฏิรปูระบบราชการ จากกรอบความคิดในแผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการ และแผนปฏิรูประบบ บริหารภาครัฐ ตลอดจนหลักวิชาการที่เป็นสากล จะเห็นว่า การปฏิรูประบบราชการเป็นงานที่ ต้องกระท าอย่างเป็นระบบ จงึจะเกิดผลสมัฤทธิอ์ย่างเป็นรูปธรรมและทนัการณ์ซ่ึงส าหรับ ประเทศไทยมีเรื่องใหญ่ๆที่ต้องการด าเนินงานในชั้นแรกเพื่อเป็นตัวเร่งหรือตัวขับเคลื่อนส าคัญ ที่ส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงเป็นลูกโซ่ในระยะต่อ ๆ ไป มี 5 เรื่อง ดังนี้

228 (1) ขจัดภารกิจที่ไม่จ าเป็นและให้ความส าคัญต่อการก าหนดบทบาท ภารกิจหลักให้ชัดเจน เพื่อปรับระบบและโครงสร้างราชการให้มีเอกภาพ ชัดเจน มีขนาดที่ เหมาะสม แต่มีประสิทธิภาพสูง (2) ปรับปรุงระบบการบริหารงานของหน่วยงานราชการ เพื่อให้เกิด ความคล่องตัวในการบริหาร มีการวัดผลส าเร็จของงานในระดับต่าง ๆ ได้อย่างเป็นรูปธรรมและ สามารถตรวจสอบได้ (3) ปรับแนวทางและวิธีการบริหารงบประมาณโดยให้เน้นนโยบายและ ยุทธศาสตร์การพัฒนาของรัฐเป็นตัวก าหนด เพื่อใช้ระบบงบประมาณแนวใหม่เป็นเครื่องมือ ขับเคลื่อนการปฏิรูประบบราชการ (4) จดระบบการบริหารบุคคลและเงินเดือนค่าตอบแทนของระบบ ราชการใหม่ เพื่อสร้างข้าราการมืออาชีพและเป็นกลางทางการเมือง สร้างกลไกการส่งเสริมให้ คนมีคุณภาพสูงมารับราชการเป็นอาชีพ การบ ารุงขวัญ ก าลังใจ เพื่อให้ข้าราชการปฏิบัติหน้าที่ ด้วยความซื่อสัตย์ และสร้างประโยชน์แก่ส่วนรวม (5) ปรับระบบการให้บริการที่ตอบสนองความต้องการของประชาชนและ เปิดโอกาสให้ประชาชนและสังคมมีส่วนรวมในกระบวนการตัดสินใจและการตรวจสอบงานภาครัฐ 5) ปรชัญาและแนวทางการปฏิรปูระบบราชการ การปฏิรูประบบราชการของนานาอารยะประเทศ มีปรัชญาและแนวทางที่ คล้ายคลึงกัน คือ (1) ปรับระบบราชการให้มีลักษณะเป็นเครือข่าย (Network Government) กล่าวคือ มีโครงสร้าง บทบาทภาระหน้าที่ และมีระบบการบริหารราชการที่เหมาะสมกับความ ต้องการของประเทศและประชาชน (2) สร้างพันธกิจของระบบบริหารภาครัฐแนวใหม่ โดยท าลาย ลด ละ เลิก สิ่งที่ ไม่พึงประสงค์ ล้าสมัย หมดความจ าเป็นหรือซ ้าซ้อนกับงานหน้าที่ของหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน หรือภาคประชาชน และรักษาสิ่งดีของภาครัฐที่มีอยู่ไว้ รวมทั้งน าส่วนดีของ ภาคเอกชนมาเพิ่มเติมในการปรับปรุงงานภาครัฐ (3) มุ่งเน้นการท างานแบบเครือข่าย (Network) เปลี่ยนระบบการท างานจาก ตามหน้าที่ มาเป็นท างนตามวัตถุประสงค์ และมุ่งผล ตลอดจนปรับระบบการท างานให้สั้น กะทัดรัด รวดเร็วและโปร่งใส (4) พัฒนาข้าราชการให้เป็นมืออาชีพ รวมทั้งปรับกระบวนทัศน์ข้าราชการให้ คิดแบบ Outside-in คือ การคิดโดยเอาผลประโยชน์ของประเทศชาติ ประชาชนเป็นที่ที่ตั้งก่อน ประโยชน์ของหน่วยงาน มิใช่เป็นการคิดแบบมุ่งตนเองเป็นหลัก โดยไม่ค านึงว่าประชาชนจะคิด อย่างไรอย่างเดียว

229 (5) ปรับโครงสร้างและบทบาทของภาครัฐใหม่ รวมทั้งปรับปรุงสังคายนา กฎหมาย กฎระเบียบ ให้ทันสมัยมีน้อยแต่ชัดเจน นอกจากนั้นแล้ว จะปรับระบบบริหารบุคคลให้ ทันโลก ปรับเงินข้าราชการให้ทันตลาด เพื่อให้ได้มืออาชีพเข้ามาบริหารราชการ (6) ต้องมีเจตจ านงทางการเมือง (Political Will) ที่ชัดเจนเพื่อสร้างพลัง ขับเคลื่อนการปฏิรูประบบราชการที่เข้มแข็ง และมีพลังอย่างต่อเนื่อง ทั้งนี้ เพื่อสร้างความ เปลี่ยนแปลงให้เกิดขึ้นได้อย่างรวดเร็ว (7) สร้างเครือข่ายการปฏิรูประบบราชการให้เกิดขึ้นอย่างกว้างขวาง การปฏิรูป ระบบราชการจา เป็นตอ้งอาศยัความรวมมอืรว่มแรง รว่มใจจากกลุ่มบุคคลหลายฝา่ย การปฏริปู ระบบราชการจะไม่มีโอกาสพบกับความส าเร็จได้อย่างแท้จริงหากการปฏิรูปด าเนินการโดยกลุ่ม คนเพียงบางกลุ่ม การสร้างเครือข่ายการปฏิรูประบบราชการจะต้องสร้างกระบวนการมีส่วนร่วม ลงไปถึงระดับรากหญ้าของสังคม (8) ต้องสร้างกระแสการยอมรับจากภายในระบบราชการ เพื่อให้ข้าราชการมี ทัศนคติที่ยอมรับต่อความเปลี่ยนแปลง ต้องมีการปรับแนวทางและหาวิธีการกระตุ้นเร่งเร้าเพื่อให้ เกิดการยอมรับการปฏิรูประบบราชการ โดยจะต้องสร้างระบบให้เห็นผลกระทบในเชิงลบ และเสนอ ข้อมูลข่าวสารอย่างตรงไปตรงมา เพื่อให้เกิดความตระหนักร่วมกันในการปฏิรูประบบราชการ (9) ต้องมีกฎหมายการปฏิรูประบบราชการไว้เป็นการเฉพาะ เพื่อให้เกิดผลในทาง ปฏิบัติอย่างแท้จริง กฎหมายดังกล่าวจะมีความส าคัญต่อการปฏิรูประบบราชการเป็นอย่างยิ่ง และ เป็นเครื่องมือที่จะน ามาใช้ในแง่มุมของการบังคับเพื่อให้เกิดการปฏิรูป โดยสามารถน ามาใช้เป็น เครื่องมือของการบริหารจัดการ เป็นกลไกในการสร้างพลังขับเคลื่อน รวมทั้งใช้เป็นเครื่องมือการ ตรวจสอบผลการด าเนินงานของฝ่ายการเมอืงและข้าราชการประจ า ตลอดจนเป็นเคร่อืงมอืของ ประชาชนในกรก าหนดเป้าหมาย การตดิตามและสนับสนุนการด าเนินงานไดอ้กีทางหน่ึง (10) ต้องมีการน าเสนอปญัหาและความจ าเป็นในการปฏริูปอย่างรุนแรง เพ่อื กระตุ้นให้สังคมมองเห็นความส าคัญและความจ าเป็นที่จะต้องปฏิรูประบบราชการอย่างจริงจัง พรอ้มทงั้มกีารจดัล าดบัความส าคญัของปญัหาเร่งด่วนท่จีะต้องด าเนินการให้เหน็อย่างชดัเจน เพื่อประโยชน์ในการระดมสรรพก าลังและทรัพยากรการบริหารทุกด้านเข้าไปด าเนินการ (11) ต้องเป็นการท างานในเชิงรุก (Proactive) ให้มากขึ้น และเน้นการสร้าง ความรวมมือระหว่างผู้ก าหนดนโยบายกับกลุ่มเป้าหมายท่ีต้องการผลักดันให้เกิดการ เปลี่ยนแปลง รวมทั้งการพัฒนาและการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ที่จะท าให้เกิดผลในการปฏิรูประบบ ราชการ ควรจะต้องมีการศึกษาวิจัย เพื่อเป็นฐานสนับสนุนความคิดในการเปลี่ยนแปลงนั้นด้วย 7.3.2 การจัดตั้งคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) จากที่กล่าวมาข้างต้นนั้น จะเห็นว่าในปี พ.ศ. 2545 นั้นถือได้ว่าเป็นห้วงเวลาส าคัญของ การปฏิรูประบบราชการของไทย กล่าวคือ มีการตรากฎหมายส าคัญ 2 ฉบับ อันได้แก่ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 และ พระราชบัญญัติ

230 ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ซึ่งส านักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ส านักงาน ก.พ.ร.) เป็นหน่วยงานที่จัดตั้งขึ้นใหม่ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ แผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 มาตรา 71/9 โดยถือก าเนิดขึ้นเมื่อวันที่ 3 ตุลาคม พ.ศ. 2545 มี ลักษณะเป็นส่วนราชการในส านักนายกรัฐมนตรีที่ไม่มีฐานะเป็นกรม ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี ท าหน้าที่ในการรับผิดชอบงานเลขานุการของคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) และ ได้รับมอบหมายให้เป็นแกนกลางของการพัฒนาระบบราชการ เป็นเจ้าภาพในการพัฒนาระบบ ราชการให้ด าเนินการเป็นไปอย่างจริงจังและต่อเนื่อง เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพและความคุ้มค่าใน เชิงภารกิจของรัฐ ลดชั้นตอนการปฏิบัติงาน ลดภารกิจและยุบเลิกหน่วยงานที่ไม่จ าเป็น กระจาย อ านาจการตัดสินใจ รวมไปถึงการกระจายภารกิจและทรัพยากรให้แก่ท้องถิ่น อ านวยความ สะดวกและการตอบสนองความต้องการของประชาชนด้วย อีกทั้งยังเร่งพัฒนาขีดสมรรถนะและ เสริมสร้างความเข้มแข็ง อันจะช่วยให้ระบบราชการสามารถปรับตัวได้ทันต่อสถานการณ์และ ความเปลี่ยนแปลงของสังคม โดยในการพัฒนาระบบราชการนี้ มีเครื่องมือส าคัญ คือ แผน ยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2546-2550) พระราชกฤษฎีกาว่าด้วย หลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่า ด้วยการมอบอ านาจ พ.ศ. 2546 และยังมีโครงการพัฒนาผู้น าการบริหารการเปลี่ยนแปลง ซึ่งมี การจัดการเรียนรู้จากการปฏิบัติ (Action Learning Program) เพื่อพัฒนาข้าราชการ และ ผู้บริหารของกระทรวงน าร่องในการบริหารการเปลี่ยนแปลงในการพัฒนาระบบราชการของไทย ณ ขณะนั้น คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ซึ่งจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติติระเบียบ บริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 มีนายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรี ที่ นายกรัฐมนตรีได้มอบหมายให้เป็นประธาน มีอ านาจหน้าที่ในการเสนอแนะและให้ค าปรึกษาแก่ คณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการพัฒนาระบบราชการและงานของรัฐอย่างอื่น เสนอแนะและให้ ค าปรกึษาแก่หน่วยงานอ่ืนของรฐัท่ีมไิด้อยู่ในก ากบัของราชการฝ่ายบรหิารตามท่หีน่วยงาน ดังกล่าวร้องขอ รายงานต่อคณะรัฐมนตรีในกรณีที่มีการด าเนินการขัดหรือไม่สอดคล้องกับ หลักเกณฑ์ที่ก าหนดในมาตรา 3/1 เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อก าหนดหลักเกณฑ์และมาตรฐาน ในการจัดตั้ง การรวม การโอน การยุบเลิก การก าหนดชื่อ การเปลี่ยนชื่อ การเปลี่ยนชื่อ การ ก าหนดอ านาจหน้าที่ และการแบ่งส่วนราชการภายในของส่วนราชการที่เป็นกระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการอื่น ติดตาม ประเมินผล และแนะน าเพื่อให้มีการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติ น้ีและรายงานต่อคณะรฐัมนตรพีรอ้มทงั้ขอ้เสนอแนะ ตคีวามและวนิิจฉัยปญัหาท่เีกดิข้นึจาก การใช้บังคับพระราชบัญญัตินี้ หรือกฎหมายว่าด้วยการปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม รวม ตลอดทงั้ก าหนดแนวทางปฏบิตัใินกรณีทเ่ีป็นปญัหา รวมทงั้จดัท ารายงานประจา ปีเก่ยีวกบัการ พัฒนาและจัดระบบราชการและงานของรัฐอย่างอื่นเสนอต่อคณะรัฐมนตรี เพื่อเสนอต่อสภา ผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา และปฏิบัติหน้าที่อื่นตามที่ก าหนดในพระราชบัญญัตินี้ หรือตามที่ คณะรัฐมนตรีมอบหมาย (ชัยอนันต์ สมุทวณิช, 2545: 43)

231 หากจะเมื่อพิจารณาอ านาจหน้าที่ของ ก.พ.ร. ดังปรากฏตามมาตรา 71/10 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2545 ก.พ.ร. มีหน้าที่ดังต่อไปนี้ (1) เสนอแนะและให้ค าปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการพัฒนาระบบราชการและ งานของรัฐอย่างอื่น ซึ่งรวมถึงโครงสร้างระบบราชการ ระบบงบประมาณ ระบบบุคลาก ร มาตรฐานทางคุณธรรม และจริยธรรม ค่าตอบแทน และวิธีปฏิบัติราชการอื่น ให้เป็นไปตาม มาตรา 3/1 โดยจะเสนอแนะใหม้กีารก าหนดเป้าหมาย ยทุธศาสตรแ์ละมาตราการกไ็ด้ (2) เสนอแนะและใหค้า ปรกึษาแก่หน่วยงานอ่นืของรฐัทม่ีไิดอ้ยใู่นก ากบัของราชการฝ่าย บริหารตามที่หน่วยงานดังกล่าวร้องขอ (3) รายงานต่อคณะรัฐมนตรีในกรณีที่มีการด าเนินการขัดหรือไม่สอดคล้องกับ หลักเกณฑ์ที่ก าหนดในมาตรา3/1 (4) เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อก าหนดหลักเกณฑ์และมาตรฐานในการจัดตั้ง การรวม การโอน การยุบเลิก การก าหนดชื่อ การเปลี่ยนชื่อ การก าหนดอ านาจหน้าที่ และการแบ่งส่วน ราชการภายในของส่วนราชการที่เป็นกระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการอื่น (5) เสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีในการตราพระราชกฤษฎีกา และกฎที่ออกตาม พระราชบัญญัติ (6) ด าเนินการให้มีการชี้แจงท าความเข้าใจแก่ส่วนราชการและเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องและ ประชาชนทั่วไป รวมตลอดทั้งการอบรม (7) ติดตาม ประเมินผล และแนะน าเพื่อให้มีการปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้ และ รายงานต่อคณะรัฐมนตรีพร้อมทั้งข้อเสนอแนะ (8) ตคีวามและวนิิจฉัยปญัหาทเกิดขึ้นจากการใช้บังคับพระราชบัญญัตินี้ หรือกฎหมาย ่ี ว่าด้วยการปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม รวมตลอดทั้งก าหนดแนวทางปฏิบัติ ในกรณีที่เป็น ปญัหา มติของคณะกรรมการตามข้อน้ีเม่อืได้รบัความเห็นชอบจากคณะรฐัมนตรแีล้ว ให้ใช้ บังคับได้ตามกฎหมาย (9) เรียกให้เจ้าหน้าที่ หรือบุคคลอื่นใดมาชี้แจงหรือแสดงความคิดเห็นประกอบการพิจารณา (10) จัดท ารายงานประจ าปีเกี่ยวกับการพัฒนาและจัดระบบราขการและงานของรัฐอย่าง อื่น เสนอต่อคณะรัฐมนตรี เพื่อเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา (11) แต่งตั้งคณะกรรมการ คณะอนุกรรมการ หรือคณะท างาน เพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่าง ๆ ตามที่ มอบหมาย และจะก าหนดอัตราเบี้ยประชุมหรือค่าตอบแทนอื่นด้วยก็ได้ (12) ปฏิบัติหน้าที่อื่นตามที่ก าหนดในพระราชบัญญัตินี้ หรือตามที่คณะรัฐมนตรีมอบหมาย ภายหลังการปฏิรูประบบราชการไทยในช่วงในปี พ.ศ. 2545 เป็นต้นมา ก.พ.ร. กลายเป็นกลไกส าคัญในการท าหน้าที่พัฒนาระบบราชการ ทิศทางการพัฒนาและแนวทางใน การด าเนินการล้วนเกี่ยวข้องกับ ก.พ.ร. ทั้งในทางตรงและทางอ้อม ดังที่พบว่า ก.พ.ร. มี คณะอนุกรรมการย่อย ๆ อีกหลายคณะในการพัฒนาระบบราชการของไทย ส่งผลให้บทบาท และการท างานของ ก.พ.ร. จึงมีขอบข่ายที่กว้างขวาง โดยเฉพาะในงานหรือภารกิจที่เกี่ยวข้อง

232 กบัการก ากบัและควบคุม อาทิเป้าหมายท่สี าคญั ในพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และ วิธีการบริหาร ดังระบุในมาตรา 6 การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ได้แก่ การบริหารราชการเพื่อ บรรลุเป้าหมาย คือ (1) เกดิประโยชน์สุขของประชาชน (2) เกดิผลสมัฤทธติ์่อภารกิจของรัฐ (3) มีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ (4) ไม่มีขั้นตอนการปฏิบัติงานเกินความ จ าเป็น (5) มีการปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการให้ทันต่อสถานการณ์ (6) ประชาชนได้รับการ อ านวยความสะดวกและได้รับการตอบสนองความต้องการ และ (7) มีการประเมินผลการปฏิบัติ ราชการอย่างสม ่าเสมอ ตามล าดับ ซึ่งพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ได้ให้อ านาจ ก.พ.ร. ในการด าเนิน ภารกิจ อาทิ ในมาตรา 8 ในการบริหารราชการเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน ส่วนราชการ จะต้องด าเนินการโดยถือว่าประชาชนเป็นศูนย์กลางที่จะได้รับการบริการจากรัฐ และจะต้องมี แนวทางการบริหารราชการ ดังต่อไปนี้ (1) การก าหนดภารกิจของรัฐและส่วนราชการต้อง เป็นไปเพื่อวัตถุประสงค์ตาม มาตรา 7 และสอดคล้องกับแนวนโยบายแห่งรัฐและนโยบายของ คณะรัฐมนตรีที่แถลงต่อรัฐสภา (2) การปฏิบัติภารกิจของส่วนราชการต้องเป็นไปโดยซื่อสัตย์ สุจริต สามารถตรวจสอบได้ และมุ่งให้เกิดประโยชน์สุขแก่ประชาชนทั้งในระดับประเทศและ ท้องถิ่น (3) ก่อนเริ่มด าเนินการส่วนราชการต้องจัด ให้มีการศึกษาวิเคราะห์ผลดีและผลเสียให้ ครบถ้วนทุกด้าน ก าหนดขั้นตอนการด าเนินการที่โปร่งใส มีกลไกตรวจสอบการด าเนินการในแต่ ละขั้นตอน ในกรณีที่ภารกิจใดจะมีผลกระทบต่อประชาชน ส่วนราชการต้องด าเนินการรบั ฟัง ความคิดเห็นของประชาชน หรือชี้แจงท าความเข้าใจเพื่อให้ประชาชนได้ตระหนักถึงประโยชน์ที่ ส่วนรวมจะไดร้บัจากภารกจินัน้(4) ใหเ้ป็นหน้าทข่ีองขา้ราชการทจ่ีะตอ้งคอยรบัฟังความคดิเหน็ และความพึงพอใจของสังคม โดยรวมและประชาชนผู้รับบริการ เพื่อปรับปรุงหรือเสนอแนะต่อ ผู้บังคับบัญชา เพื่อให้มีการปรับปรุงวิธีปฏิบัติราชการใหเ้หมาะสม และ (5) ในกรณีทเ่ีกดิปญัหา และอุปสรรคจากการด าเนินการ ใหส้่วนราชการด าเนินการ แกไ้ขปญัหาและอุปสรรคนัน้ โดยเรว็ ในกรณีท่ปีญัหาหรอือุปสรรคนัน้เกดิข้นึจากส่วนราชการอื่น หรือระเบียบข้อบังคับที่ออกโดย ส่วนราชการอื่น ให้ส่วนราชการแจ้งให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องทราบ เพื่อด าเนินการแก้ไข ปรับปรุงโดยเร็วต่อไป และให้แจ้ง ก.พ.ร. ทราบด้วย นอกจากนี้ ก.พ.ร. จะก าหนดแนวทางการด าเนินการทั่วไปให้ส่วนราชการ ปฏิบัติให้ เป็นไปตามมาตรานี้ด้วย ดงัในปรากฎใน มาตรา 9 การบรหิารราชการเพ่อืให้เกดิผลสมัฤทธติ์่อ ภารกิจของรัฐ ให้ส่วนราชการปฏิบัติ ดังต่อไปนี้ (1) ก่อนจะด าเนินการตามภารกิจใด ส่วนราชการ ต้องจัดท าแผนปฏิบัติราชการไว้เป็นการล่วงหน้า (2) การก าหนดแผนปฏิบัติราชการของส่วน ราชการตาม (1) ต้องมีรายละเอียดของขั้นตอน ระยะเวลาและงบประมาณที่จะต้องใช้ในการ ด าเนินการของแต่ละขนั้ตอนเป้าหมายของภารกจิผลสมัฤทธขิ์องภารกจิและตวัชว้ีดัความส าเรจ็ ของภารกิจ (3) ส่วนราชการต้องจัดให้มีการติดตามและประเมินผลการปฏิบัติ ตามแผนปฏิบัติ ราชการตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่ส่วนราชการก าหนดขึ้น ซึ่งต้องสอดคล้องกับมาตรฐานที่ ก.พ.ร. ก าหนด (4) ในกรณีที่การปฏิบัติภารกิจ หรือการปฏิบัติตามแผนปฏิบัติราชการเกิดผล กระทบต่อประชาชน ให้เป็นหน้าที่ของส่วนราชการที่จะต้องด าเนินการแก้ไขหรือบรรเทาผลกระทบ

233 นั้น หรือเปลี่ยนแผนปฏิบัติราชการให้เหมาะสม (พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการ บริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546; ชาญชัย จิตรเหล่าอาพร, 2552: 13-16) จะเหน็ ไดว้่า การปฏริปูระบบราชการไทยในปจัจุบนัก าลงัด าเนินอย่ภูายใต้บทบาทการ น าของ ก.พ.ร. ที่ถือเป็นมันสมองของกลไกระบบราชการเพื่อท าหน้าที่ทั้งในด้านการคิด ก าหนด เสนอแนะ เพื่อสร้างแนวปฏิบัติ และรวมถึงการประเมินผลส าเร็จของการปรับปรุงระบบราชการ ให้สอดรับการพัฒนาทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมืองไทย นอกจากนี้ ก.พ.ร. ยังมีการน า แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management - NPM) เขา้มาใช้แก้ไขปญัหา โดยมุ่งเน้นการปฏิรูปการบริหารงานในระบบราชการ ให้ความส าคัญกับผลงานและประสิทธิภาพ การจัดการภาครัฐแนวใหม่ถือได้ว่าเป็นกระแสหลักของการปฏิรูประบบราชการทั่วโลก ณ ขณะนั้น อย่างไรก็ตาม ก.พ.ร. ก็ได้มีการน าแนวคิดมาปรับใช้และพิจารณาถึงการน าไปปฏิบัติ อย่างละเอียด เพื่อให้มีความเหมาะสมกับความต้องการ ค่านิยม และวัฒนธรรมของประเทศ) ซึ่ง แนวคิดที่ใช้เป็นกรอบในการปฏิรูประบบราชการจะได้น าเสนอในหัวข้อต่อไป (เรืองวิทย์เกษ สุวรรณ, 2545; วรัชยา ศิริวัฒน์, 2549) 7.4 แนวคิดที่ใช้เป็ นกรอบในการปฏิรปูระบบราชการ ในการปฏิรูประบบราชการ จ าเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีแนวความคิดที่เหมาะสมเพื่อใช้ เป็นแนวทางในการด าเนินการอย่างเป็นระบบ โดยแนวคิดที่ใช้เป็นกรอบในการปฏิรูประบบ ราชการของไทยประกอบไปด้วยแนวคิดส าคัญ ดังนี้ 7.4.1 แนวคิดการจดัการภาครฐัแนวใหม่(New Public Management - NPM) แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management - NPM) ถูกคิดค้นขึ้น ในช่วงปลายทศวรรษที่ 1900 อันเนื่องจากสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว ภายใต้ กระแสโลกาภิวัตน์ ซึ่งกดดันให้ทั้งองค์การภาครัฐและภาคเอกชน ต้องเพิ่มประสิทธิภาพในการ ตอบสนองต่อสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงอย่างรุนแรง และรวดเร็ว โดยเริ่มจากเหล่าบรรดา กลุ่มประเทศ Westminster โดยเฉพาะสหราชอาณาจักร แคนาดา ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์ รวมถึงในระดับท้องถิ่นของมลรัฐอเมริกา โดยรัฐบาลอังกฤษภายใต้การน าของมาร์กาเรต แธตเชอร์ (Margaret Thatcher) นักการเมืองพรรคอนุรักษ์นิยมแห่งอังกฤษ ผู้ด ารงต าแหน่งนายกรัฐมนตรี ณ ขณะนั้น ซึ่งนับว่ารัฐบาลแรกของโลกที่เริ่มน าแนวคิดการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่มาปรับใช้ อย่างประสบความส าเร็จ มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจและลดขนาดการบริหารภาครัฐลง ส่งผลให้มี การน าแนวคิดนี้ไปปรับใช้ในประเทศพัฒนาในประเทศอื่น ๆ (OEDC, 1991: 10) ซึ่งทฤษฎีการ บริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่นี้นับว่าเป็นตัวแบบส าคัญในการบริหารจัดการที่มุ่งเน้นการ ปรับปรุงประสิทธิภาพให้ความส าคัญกับผลผลิต การลดขนาดองค์การให้ กะทัดรัดและกระจายอา นาจ รวมถึงการมุ่งสู่ความเป็นเลิศ ส่งเสริมความสามารถในการแข่งขัน และการให้ความส าคัญต่อ การบริการประชาชน (จุมพล หนิม พานิช, 2550: 118-120)

234 คริสโตเฟอร์ ฮูด (Hood, 1991: 3-5) อธิบายว่า การจัดการภาครัฐแนวใหม่ หมายถึง หลักการซึ่งมีครอบง าต่อการปฏิรูประบบราชการของประเทศในกลุ่มองค์การความร่วมมือทาง เศรษกิจและการพัฒนา (Organization for Economic Cooperation and Development : OECD) ตั้งแต่ปลายทศวรรษ 1970 เป็นต้นมา ซึ่ง การจัดการภาครัฐแนวใหม่ เป็นสิ่งกระตุ้นให้ ข้าราชการมีอารมณ์รุนแรงและแตกต่างกนั โดยฝ่ายหน่ึงเหน็ว่าเป็นหนทางเดยีวท่จีะแก้ปญัหา ความล้มเหลวของการจัดการภาครัฐในรูปแบบเดิม ขณะที่ส่วนหนึ่งไม่ต้องการ เพราะไม่อยาก ท าลายระบบการบริการจริยธรรม และวัฒนธรรมการท างานที่พัฒนามามากกว่าหนึ่งศตวรรษ ขณะที่ ส านักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (2545: 22) ได้กล่าวถึง การจัดการ ภาครฐัแนวใหมไ่วว้่า เป็นการบรหิารงานโดยยดึหลกัการท างานทม่ีงุ่ผลสมัฤทธเิ์พ่อืส่วนรวมและ ประโยชน์สุขของประชาชน รวมถึงมีการก าหนดบทบาทหน้าที่และความรับผิดชอบที่ชัดเจน โปร่งใส และเป็นธรรม มีคุณภาพและประสิทธิภาพในระดับสูงที่สามารถพิสูจน์ได้ในเชิงตัวเลข และสถิติที่เป็นรูปธรรม สามารถให้บริการเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างมี ประสิทธิภาพ และเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจได้อย่าง เหมาะสม เช่นเดียวกับ จุมพล หนิมพานิช (2550: 414-416) ได้ให้ความหมายของการจัดการ ภาครัฐแนวใหม่ ไว้ว่าเป็นการบริหารปกครอง (governance) ที่เป็นเรื่องของการปรับเปลี่ยน วิธีการบริหารจัดการภาครัฐให้มีประสิทธิภาพและความทันสมัย ตลอดจนมีการทบทวนภารกิจ รวมถึง แนวทางในการก าหนดนโยบาย ตลอดจนรูปแบบความสัมพันธ์ระหว่างระบบราชการกับ ภาคส่วนต่าง ๆ ในสังคม แนวคิดการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ถูกพัฒนาขึ้นจากการผสมผสานทฤษฎีต่าง ๆ อาทิ ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์สถาบันใหม่ (new institutional economics) ซึ่งประกอบด้วยทฤษฎีย่อย 3 ทฤษฎีมารวมกัน คือ (1) ทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ (Public Choice Theory) (2) ทฤษฎีตัวการตัวแทน (Principal-Agent Theory) และ (3) ทฤษฎีต้นทุนธุรกรรม (Transactions Cost Theory) และทฤษฎีการจัดการนิยม (Managerialism) ซึ่งมีวัตถุประสงค์หลัก เพื่อชะลอการขยายตัวของ องค์การภาครัฐโดยการปรับเปลี่ยนไปสู่สภาพกึ่งตลาด (Quasi-Market) หรือตลาดแข่งขันเสรี โดยการถ่ายโอนกิจการของรัฐให้เป็นของภาคเอกชน (Privatization) (Hood, 1991: 4-5; สุพจน์ ทรายแก้ว, 2551: 9-13) โดยแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management - NPM) มีหลักการส าคัญซึ่งอ้างอิงจาก บทความชื่อ A Public Management for All Seasons? ในปี ค.ศ. 1991 ของ คริสโตเฟอ ฮูด (Christopher Hood) โดยได้จ าแนกองค์ประกอบของการจัดการภาครัฐ แนวใหม่ เป็น 7 ประการ ดังนี้ (Hood, 1991: 3-19; ประโยชน์ ส่งกลิ่น, 2551: 19-37) (1) การเน้นการบริหารจัดการในแบบมืออาชีพทั้งนี้เพื่อท าให้ผู้บริหารมีความเป็นอิสระ และ เกิดความคล่องตัวในการบริหารจัดการ (2) การก าหนดวัตถุประสงค์และดัชนีหรือตัวชี้วัดผลการด าเนินงานที่ชัดเจน เป็นรูปธรรม รวมทั้งมีการให้ความส าคัญต่อการท างานตามหลักเหตุผลหรือต่อภาระรับผิดชอบต่อผลงาน มากกว่าภาระรับผิดชอบต่อกระบวนการ

235 (3) มกีารใหค้วามส าคญัต่อการควบคุม การบรหิารจดัการผลสมัฤทธิ์และการเช่อืมโยง ให้ เขา้กบัการจดัสรรแบ่งปนัทรพัยากรและการใหร้างวลั (4) มีความพยายามในการปรับปรุงโครงสร้างขององค์การเพื่อท าให้หน่วยงานมีขนาดที่ เล็กลง มีความเหมาะสมต่อการปฏิบัติงาน โดยให้มีการจ้างเหมาบริการหน่วยงานภายนอกหรือ มีการจ้างเหมางานบางส่วน (5) เปิดให้มีการแข่งขันการให้บริการสาธารณะที่จะน าไปสู่การช่วยปรับปรุงในเรื่องของ ประสิทธิภาพให้ดียิ่งขึ้น (6) มีการปรับเปลี่ยนวิธีการบริหารจัดการ ให้มีความทันสมัย เลียนแบบวิธีการของภาคเอกชน (7) มีการเสริมสร้างวินัยในการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินโดยเฉพาะการสร้างวินัย ในการประหยัด และการสร้างความคุ้มค่าในการใช้ทรัพยากร ส าหรับประเทศไทยมีการบริหารงานภาครัฐตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่ นับตัง้แต่สมยัจอมพลสฤษดิ์ธนะรชัต์ช่วงปีพ.ศ. 2502-2506 โดยมีการตั้งคณะที่ปรึกษา ระเบียบบริหารและองค์การของรัฐขึ้น เพื่อพิจารณาเกี่ยวกับการแบ่งส่วนราชการ และในปี พ.ศ. 2523 สมัยรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ มีมาตรการไม่ให้มีการจัดตั้งส่วนราชการขึ้นใหม่ ตั้งแต่ระดับกระทรวง ทบวง กรม และกองโดยไม่จ าเป็น ขณะเดียวกันได้ออกมาตรการจ ากัดการ ขยายตัวของข้าราชการ และลูกจ้างในส่วนราชการไม่ให้เกินร้อยละ 2 ต่อปี ซึ่งนับเป็นการปฏิรูป ตามแนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่อย่างชัดเจน และรัฐบาลต่อ ๆ มามีการใช้แนวทางการ จัดการภาครัฐแนวใหม่อย่างต่อเนื่อง กระทั่ง พ.ศ. 2544-2549 สมัยรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชิน วัตร มีการปรับปรุงระเบียบราชการแผ่นดิน โดยมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหาร ราชการแผ่นดนิ (ฉบบัท่ี5) พ.ศ. 2545ซ่งึมุ่งเน้นในเร่อืงผลสมัฤทธ ความคุ้มค่าในเชิงภารกิจ ิ์ ของรัฐ การลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน การลดภารกิจ และการยุบเลิกหน่วยงานที่ไม่จ าเป็น รวมถึงการกระจายอ านาจภารกิจ และทรัพยากรให้แก่ ประการส าคัญ คือ ได้จัดตั้ง คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) เพื่อท าหน้าที่รับผิดชอบการปฏิรูประบบราชการ ทั้งการจัดระเบียบข้าราชการ กระทรวง ทบวง กรม และจัดระเบียบราชการ และมีการประกาศใช้ หลักธรรมาภิบาล ในพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ซึ่งการมุ่งเน้นที่ประโยชน์สุขของประชาชน ยึดประชาชนเป็นศูนย์กลาง มุ่ง ผลสมัฤทธิ์ประสทิธิภาพ ความคุ้มค่า ลดขั้นตอนและระยะเวลาในการปฏิบัติราชการ (ชมภูนุช หุ่นนาค, 2560: 135-136) 7.4.2 แนวคิด Reinventing Government แนวคิด Reinventing Government เสนอโดย เดวิด ออสบอร์น และ เทด แกรเบรอ (Osborne and Gaebler, 1992) ซึ่งได้ตีพิมพ์งานเขียนชื่อ Reinventing Government ในปี ค.ศ. 1992 อันเป็นหนังสือขายดีที่นายบิล คลินตัน (Bill Clinton) อดีตประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกาคน ที่ 42 ได้เป็นผู้เขียนค านิยม และหลังจากที่พรรคเดโมแครต (Democratic Party) ได้เป็นรัฐบาล ก็มีนโยบายที่สนใจจะปฏิรูปรัฐบาลตามแนวทางของหนังสือดังกล่าวพร้อม มอบงานก ากับดูแล

236 โครงการปฏิรูป ชื่อ National Performance Review (NPR) แก่นายอัล กอร์ (AI Gore) รอง ประธานาธิบดี ณ ขณะนั้น โดยเสนอเป็นรายงาน ชื่อ From Red Tape to Results: Creating a Government That Works Better and Costs Less โดยเดวิด ออสบอร์น และ เทด แกรเบรอ เองได้ถูกทาบทามให้ร่วมเป็นที่ปรึกษาของรัฐบาลสหรัฐอเมริกาด้วย แนวคิด Reinventing Government นับว่าเป็นแนวคิดที่ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงใน การบริหาร โดยเฉพาะในภาคราชการเป็นอย่างมาก โดยสาระส าคัญนั้น ได้กล่าวถึงการมุ่งสู่ รัฐบาลในเชิงประกอบการ หรืออาจเรียกว่า “รัฐบาลแบบผู้ประกอบการ” (Entrepreneurial Government) ที่เป็นมิติหรือกระบวนทัศน์ใหม่ในการจัดการภาครัฐแนวใหม่ โดยมีองค์ประกอบ ส าคัญ 10 ดังนี้(ประโยชน์ ส่งกลิ่น, 2551: 19-37; สนัสทิธิ์ชวลติธา รง, 2546: 100-101) (1) ต้องการให้ระบบราชการท าหน้าที่เป็นพี่เลี้ยงมากกว่าลงมือท างานเอง (catalytic government) (2) ต้องการให้ระบบราชการเป็นระบบที่ชุมชนเป็นเจ้าของและมอบอ านาจให้ประชาชน ไปด าเนินการเองมากกว่าคอยให้บริการเพียงอย่างเดียว (a community-owned government) (3) ต้องการให้ระบบราชการมีลักษณะของการแข่งขันการให้บริการสาธารณะ (a competitive government) (4) ต้องการให้ระบบราชการเป็นระบบที่ขับเคลื่อนด้วยภารกิจมากกว่าขับเคลื่อนด้วย กฎระเบียบบ (a mission-driven government) (5) ต้องการให้ระบบราชการเป็นระบบที่ให้ความส าคัญต่อผลการปฏิบัติงานมากกว่า ปจัจยัน าเขา้ทางการบรหิารงานและขนั้ตอนการทา งาน (a result-oriented government) (6) ต้องการให้ระบบราชการเป็นระบบที่มุ่งตอบสนองต่อการเรียกร้องของลูกค้ามากกว่า ความต้องการของระบบราชการและข้าราชการเอง (a customer-driven government) (7) ต้องการให้ระบบราชการด าเนินงานในลักษณะที่เป็นแบบรัฐวิสาหกิจมุ่งการแสวงหา รายได้มากกว่าการใช้จ่าย (an enterprising government) (8) ต้องการให้ระบบราชการเป็นระบบทม่ีกีารเฝ้าระวงัล่วงหน้า คอืมกีารเตรยีมป้องกนั ปญัหาท่ีอาจเกิดในอนาคตมากกว่าท่ีจะคอยให้เกิดปญัหาแล้วตามแก้ไข (an anticipatory government) (9) ต้องการให้ระบบราชการเป็นระบบที่มีการกระจายอ านาจจากข้างบนลงไปสู่ข้างล่าง ตามล าดับชั้น โดยเน้นให้ข้าราชการระดับปฏิบัติงานหลักมีส่วนร่วมในการตัดสินใจและการ ท างานเป็นทีม (a decentralized government) (10) ต้องการให้ระบบราชการเป็นระบบที่ปรับเปลี่ยนไปตามกลไกของตลาด (a marketoriented government) 7.4.3 การปรับรื้อระบบ (Reengineering) การรื้อปรับระบบ (Reengineering) หมายถึง การรื้อกระบวนงานขั้นตอนเดิมออก แล้ว ออกแบบกระบวนงานขั้นตอนใหม่โดยน าเทคโนโลยีสมัยใหม่มาใช้เพิ่มประสิทธิภาพ ลด

237 ระยะเวลา และต้นทุนอย่างเห็นผลได้ชัด หรือเป็นกระบวนการรื้อปรับระบบภายในองค์กรใหม่ ทั้งหมด โดยแนวคิดที่ได้รับความสนใจและถูกน าไปประยุกต์ใช้อย่างแพร่หลาย คือแนวคิดของ ไมเคิล แฮมเมอร์ และเจมส์ แชมปี้ (Michael Hammer and James Champy) จากหนังสือชื่อ Reengineering the Corporation ซึ่งตีพิมพ์ในปี ค.ศ. 1993 มียอดขายกว่า 2 ล้านเล่ม และติด อันดับหนังสือขายดีของ New York Times นานถึง 8 สัปดาห์ โดยเขาได้รวบรวมความส าเร็จที่ เป็นตัวอย่างของบริษัทธุรกิจ และชี้ให้เห็นว่าบริษัทเหล่านั้นประสบความส าเร็จอย่างไรในการรื้อ ระบบการบริหารของแต่ละบริษัท ซึ่งแฮมเมอร์ และ แชมปี้ ได้ให้ความหมายว่า การรื้อปรับ ระบบ (Reengineering) หมายถึง การพิจารณาหลักการพื้นฐานของธุรกิจและการคิดหลักการ ขน้ึใหม่ชนิดถอนรากถอนโคน ปรบักระบวนการธุรกจิใหม่เพ่อืใหบ้รรลุถงึผลลพัธค์อืเป้าหมาย ขององค์กร โดยใช้ตัวชี้วัดผลการปฏิบัติงานใน 4 ด้าน คือ ต้นทุน คุณภาพ การบริการ และ ความเร็ว ซึ่งการด าเนินงานมีหลักการส าคัญหลายประการ คือ (Hammer and Champy, (1993; รุ่ง แก้วแดง, 2542: 146-148) (1) หลักการขั้นพื้นฐาน (Fundamental) เป็นหลักการที่จะต้องทบทวนสิ่งที่เป็นงานหลัก ขององค์การทั้งหมด โดยเฉพาะพยายามที่จะคิดว่าแนวความคิดที่ออกแบบใหม่นั้นออกแบบจาก พื้นฐานที่ไม่มีอะไรอยู่เดิม ไม่ยึดติดกับสิ่งที่ท าอยู่เดิม (2) การเปลี่ยนแปลงที่ถอนรากถอนโคน (Radical) เมื่อไม่ยึดติดกับของเดิม ๆ ออกแบบ ใหม่ทั้งหมด (3) การเปลี่ยนแปลงในลักษณะที่ยิ่งใหญ่ (Dramatic) โดยเฉพาะถ้าเปลี่ยนในเรื่อง ตน้ทุน ตอ้งลดค่าใชจ้า่ยไดม้าก หรอืเป้าหมายทว่ีางไวจะต้องเพิ่มในอัตราที่สูง ้ (4) เน้นกระบวนการ (Process) การปรับปรุงกระบวนการใหม่ โดยเฉพาะการปรับปรุง กระบวนการท างาน โดยใช้ประโยชน์จากเทคโนโลยีสารสนเทศมาช่วยในการหรือระบบงาน นอกจากนี้ยังมีหลักการส าคัญที่จะส่งผลต่อความส าเร็จของการรื้อระบบ คือ การเทคโนโลยี สมัยใหม่ การน าตัวชี้วัดผลการปฏิบัติงาน (Performance Indicators) มาเป็นองค์ประกอบส าคัญ การ ท าให้สายการบังคับบัญชาขององค์การสั้นลง หรือ เป็นการจัดองค์กรแนวราบ (Flat Organization) และ การให้ความเชื่อถือและให้ความส าคัญกับเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติการ ขณะที่ในการบริหารราชการของไทย ในพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการ บริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ได้ก าหนดไว้ในหลายมาตรา อาทิ มาตรา 27 ให้ส่วน ราชการจัดให้มีการกระจายอ านาจการตัดสินใจเกี่ยวกับการสั่งการ อนุญาต การอนุมัติ การ ปฏิบัติราชการ ให้แก่ ผู้ที่มีหน้าที่รับผิดชอบในการด าเนินการในเรื่องนั้นโดยตรง เพื่อให้เกิด ความรวดเร็วและลดขั้นตอนการปฏิบัติราชการ และ มาตรา 29 ให้ส่วนราชการแต่ละแห่งจัดท า แผนภูมิขั้นตอนและระยะเวลาการด าเนินการ และ ในมาตรา 30 ให้เป็นหน้าที่ของปลัดกระทรวง ที่จะต้องจัดให้ส่วนราชการที่ปฏิบัติงานเกี่ยวกับการบริการประชาชนร่วมกันจัดตั้งศูนย์บริการ ร่วม เพื่ออ านวยความสะดวกแก่ประชาชนให้สามารถติดต่อเจ้าหน้าที่ ณ ศูนย์บริการร่วมเพียง แห่งเดียว (ปณัรส มาลากุล ณ อยธุยา, 2546: 5-13)

238 7.4.4 แนวคิดเกี่ยวกบัหลกัธรรมาภิบาล (Good Governance) เมื่อปี ค.ศ. 1989 นับเป็นครั้งแรกที่พบว่า มีการใช้ค าว่า การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี หรือธรรมาภิบาล (Good Governance) ขึ้น ในรายงานของธนาคารโลก (World Bank) ชื่อ “SubSahara Africa from Crisis to Sustainable Growth” และต่อมากองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund - IMF) ได้ท าการศึกษาและวิเคราะห์เกี่ยวกับการให้ประเทศต่าง ๆ กู้เงินเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจ พบว่า ประเทศในทวีปแอฟริกากลับมีสภาวะทางเศรษฐกิจ สังคมไม่ดี ขึ้นเท่าที่ควร ประชาชนจ านวนมาก ยากจน อดอยาก และล้มตายจ านวนมากทุกปี อีกทั้งยังมี สงครามกลางเมืองเกิดขึ้นในหลายประเทศ (ปธาน สุวรรณมงคล, 2558: 5-6) ภาพที่ 7.1 สภาพความอดอยาก และสงครามกลางเมืองในทวีปแอฟริกา ที่มา: ปธาน สุวรรณมงคล (2558: 6) เมื่อธนาคารโลกส่งคณะท างานเข้าไปศึกษา พบว่า หลักธรรมภิบาล (Governance) เป็น ปจัจยัส าคญั ประการหน่ึงทน่ี าไปสู่ความส าเรจ็ในการพน้ืฟูระบบเศรษฐกจิของประเทศ ภายหลงั แนวคิดเกี่ยวกับธรรมาภิบาล ก็ได้ถ่ายทอดผ่านไปยังหน่วยงานต่าง ๆ อาทิ คณะกรรมาธิการ เศรษฐกิจและสังคมส าหรับเอเชียและแปซิฟิกแห่งสหประชาชาติ (The United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific – UNESCAP) ส านัก ง าน โครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Program - UNDP) และ องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organization for Economic Cooperation and Development - OECD) เป็นต้น (ส านักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ, 2555: 9; ปธาน สุวรรณมงคล, 2558: 5-6) โดยธนาคารโลก (World Bank) ได้อธิบายความหมายของค าว่า Good Governance ว่า คือ ลักษณะและวิถีทางของการที่มีการใช้อ านาจทางการเมือง เพื่อจัดการงานของบ้านเมือง โดยเฉพาะการจัดการทรัพยากร ทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศเพื่อการพัฒนา ซึ่งนัยของ ความหมายของธนาคารโลกเป็นการชี้ให้เห็นถึงความส าคัญของการมีธรรมาภิบาลเพื่อช่วยใน การฟื้นฟูเศรษฐกิจของประเทศหนึ่ง ๆ ทั้งนี้รัฐบาลสามารถให้บริการที่มีประสิทธิภาพ มีระบบที่ ยุติธรรม มีกระบวนการกฎหมายที่อิสระ ที่ท าให้มีการด าเนินการเป็นไปตามสัญญา มีความ โปร่งใส รับผิดชอบ และตรวจสอบได้(นฤมล ทับจุมพล, 2541: 15-31) เช่นเดียวกับ องค์การ

239 สหประชาชาติ (United Nations - UN) และ ส านักงานโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations and Development Programme - UNDP) ที่ได้นิยามค าว่า Governance ในลักษณะ สอดคล้องกันว่า หมายถึง หลักการพื้นฐานในการสร้างความเป็นอยู่ของคนในสังคมทุกประเทศให้ มีการพัฒนาที่เท่าเทียมกัน มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น โดยการด าเนินงานของภาคการเมือง การบริการ และภาคเศรษฐกิจของประเทศหนึ่ง ๆ ซึ่งการด าเนินการนี้ต้องอาศัยความร่วมมือระหว่างภาครัฐ และภาคเอกชน เพื่อกระจายอ านาจให้เกิดความโปร่งใส ความรับผิดชอบ ส่งเสริมหลักนิติธรรม และอยู่บนความเห็นพ้องต้องกันของคนในสังคม (สุดจิต นิมิตกุล, 2543: 13-24) ขณะที่นักวิชาการของไทย อาทิ ธีรยุทธ บุญมี (2541: 3) และ ประเวศ วะสี (2542: 15) ได้นิยามสอดคล้องกันว่า ธรรมาภิบาล เป็นกระบวนความสัมพันธ์ร่วมกันระหว่างภาครัฐ สังคม เอกชน และประชาชน ซึ่งท าให้การบริหารราชการแผ่นดินมีประสิทธิภาพ มีคุณธรรม โปร่งใส ตรวจสอบได้และมคีวามร่วมมอืของฝ่ายท่เีก่ียวขอ้ง ในท านองเดียวกัน ชัยอนันต์ สมุทวณิช (2541: 14) ได้ให้ความหมายธรรมาภิบาลว่า เป็นกลไกของรัฐ อันได้แก่ การเมือง และการ บริหาร มีความแข็งแกร่ง มีประสิทธิภาพ สะอาด โปร่งใส และรับผิดชอบ ส าหรับองค์ประกอบของธรรมาภิบาลนั้น ส านักงานโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations and Development Programme - UNDP) ซึ่งเป็นหน่วยงานให้การสนับสนุน การพัฒนาประเทศต่าง ๆ ได้วางองค์ประกอบธรรมภิบาล คือ (1) การมีส่วนร่วม (Participation) (2) นิติธ รรม ( Rule of Law) (3) ค ว ามโ ปร่ง ใ ส (Transparency) (4) ก ารต อ บ ส นอง (Responsiveness) (5) การมุ่งเน้นฉันทามติ (Consensus-Oriented) (6) ความเสมอภาค/ความ เที่ยงธรรม (Equity) (7) ประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) (8) ภาระ รับผิดชอบ (Accountability) และ (9) วิสัยทัศน์เชิงยุทธศาสตร์ (Strategic Vision) นอกจากนี้ยังปรากฏการเสนอแนวคิดเกี่ยวกับองค์ประกอบของธรรมาภิบาล อีกหลาย หน่วยงาน อาทิ UNESCAP UN รวมถึง สถาบันพระปกเกล้า (ปธาน สุวรรณมงคล, 2558: 8-10) ส าหรับประเทศไทยนั้น เริ่มให้ความส าคัญกับ “ธรรมาภิบาล” หลังจากการเกิดวิกฤต ทางเศรษฐกิจเมื่อปี พ.ศ.2540 ซึ่งประเทศไทยต้องขอรับความช่วยเหลือทางการเงินจากสถาบัน การเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Foundation - IMF) ในการน าเงินมาฟื้นฟูและ พัฒนาประเทศหลังภาวะเศรษฐกิจ ณ ขณะนั้น (วนัสนันท์ ศิริรัตนะ, 2560: 160) และได้มีการ บัญญัติค าศัพท์ขึ้นมาหลากหลาย อาทิ ธรรมาภิบาล ประชารัฐ ธรรมรัฐ ระบบบริหารกิจการ บ้านเมืองและสังคมที่ดี เป็นต้น ซึ่งปรากฏชัดเจนในหลักการพื้นฐานของธรรมมาภิบาล ตาม ระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 ประกอบไปด้วย 6 หลักการ ได้แก่ หลักนิติธรรม หลักคุณธรรม หลักความโปร่งใส หลักการมีส่วนร่วม หลักความรับผิดชอบ และหลักความคุ้มค่า กระทั่งภายหลังได้มีการปรับปรุง โดยในพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ได้ มีการก าหนดหลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีประกอบ ด้วย 10 หลัก ได้แก่ หลักการตอบสนอง (Responsiveness) หลักประสิทธิผล (Effectiveness) หลักประสิทธิภาพ/

240 คุ้มค่า (Efficiency/Value for money) หลักความเสมอภาค (Equity) หลักมุ่งเน้นฉันทามติ (Consensus Oriented) หลักการตรวจสอบได้/มีภาระรับผิดชอบ (Accountability) หลักเปิดเผย/ โปร่งใส (Transparency) หลักการกระจายอ านาจ (Decentralization) หลักการมีส่วนร่วม (Participation) และ หลักนิติธรรม (Rule of Law) และเพื่อให้จดจ าได้ง่าย จึงมีการจัดกลุ่มใหม่ (Regroup) โดยรวมเรื่องที่เกี่ยวข้องไว้ด้วยกันเป็นหมวดหมู่เพื่อให้เป็นหลักการที่ง่ายต่อความ เข้าใจและการน าไปปฏิบัติ โดยได้ให้หลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (GG Framework) ประกอบด้วย 5 หลักการส าคัญ และ 10 หลักการย่อย ดังนี้ การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) ประกอบด้วย หลัก ประสิทธิภาพ (Efficiency) หลักประสิทธิผล (Effective) และหลักการตอบสนอง (Responsive) ค่านิยมประชาธิปไตย (Democratic Value) ประกอบ ด้วยหลักภาระรับผิดชอบ/ สามารถตรวจสอบได้ (Accountability) หลักความเปิดเผย/โปร่งใส (Transparency) หลักนิติธรรม (Rule of Law) และหลักความเสมอภาค (Equity) ประชารัฐ (Participatory State) ประกอบด้วยหลักการกระจายอ านาจ (Decentralization) และหลักการมีส่วนร่วม/การมุ่งเน้นฉันทามติ (Participation/Consensus Oriented) ความรับผิดชอบทางการบริหาร (Administrative Responsibility) ประกอบด้วยหลัก คุณธรรม/จริยธรรม (Morality/Ethics)

241 ภาพที่ 7.2 หลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (GG Framework) ที่มา: ส านักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (2555: 20) 7.4.5 การบริหารแบบม่งุผลสมัฤทธ์ิ(Results Based Management: RBM) ในการปฏิรูประบบราชการ ซึ่งรัฐบาลในหลายประเทศจ าเป็นต้องการสร้างความเชื่อมั่น จากประชาชน ยกระดับการบริหารสาธารณะเพื่อตอยสนองความต้องการของประชาชนที่สูงขึ้น เทคนิคส าคัญประการหน่ึงท่ีรฐับาลให้ความส าคัญ คือ การบริหารงานแบบมุ่งผลสัมฤทธิ์ (Result-Oriented Management หรือ Result Based Management) โดยการบริหารงานแบบ มงุ่ผลสมัฤทธิ์(Result Based Management) คือ วิธีการบริหารที่มุ่งเน้นสัมฤทธิผลขององค์การ เป็นส าคัญโดยอาศัยการพจิารณาเปรยีบเทยีบผลผลติและผลลพัธ์ท่เีกดิขน้ึจรงิกบัเป้าหมายท่ี ก าหนดไว้ โดยใช้ระบบการประเมินผลงานที่อาศัยตัวชี้วัด เป็นเครื่องมือในการสะท้อนผลงานให้ ออกมาเป็นรูปธรรม ส าหรับประเทศไทย ส านักงานข้าราชการพลเรือน (ส านักงาน ก.พ.) ได้อธิบายว่า การ บรหิารงานแบบมุ่งผลสมัฤทธิ์(Results Based Management: RBM) เป็นเครื่องมือการบริหาร ที่มาพร้อมกับแนวคิดการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management: NPM) ซึ่ง