การบริหารราชการไทย

142 เอกชนอาจจะมองเป็นความเสี่ยง ซึ่งในกรณี นี้ รัฐบาลในหลายประเทศ ตัวอย่างเช่น สิงคโปร์ มาเลเซีย และไทย ต่างประสบความส าเร็จในการด าเนินการ หรือแม้แต่ในกิจการบางประเภท เช่นกิจการขนส่งมวลชน การสร้างเส้นทางคมนาคม เป็นต้น (3) เพื่อความมั่นคงของประเทศ กิจการสาธารณะบางประเภทอาจมีความส าคัญต่อ ความมั่นคงของประเทศ หากปล่อยให้เอกชนด าเนินกิจการอาจเกิดการผูกขาดกิจการใดกิจการ หนึ่ง หรือเกิดการเรียกค่าตอบแทนในสินค้าและบริการตามอ าเภอใจสร้างความเสียหายให้แก่ ผู้บริโภคโดยส่วนรวม เพื่อให้เกิดความมั่นใจรัฐบาลจึงต้องเข้ามาประกอบกิจการเหล่านั้นด้วย ตนเอง หรือในบางกรณี รัฐวิสาหกิจเหล่านี้อาจ เป็นเครื่องมือทางการปกครอง เช่นการตั้งการ รถไฟแห่งประเทศไทย เพื่อการสร้างทางรถไฟและการเดินรถไฟในพื้นที่ต่าง ๆ ของประเทศ หรือการตั้งไปรษณีย์การโทรคมนาคม เพื่อการติดต่อสื่อสารที่มีความสะดวกรวดเร็ว (4) เพื่อการส่งเสริมสังคมและวัฒนธรรม กิจการบางประเภทมีประโยชน์อย่างมากต่อ สาธารณะ ในแง่ของการรักษาไว้ซึ่งศิลปวัฒนธรรมของชาติ การส่งเสริมสุขภาพพลานามัยของ ประชาชน ซึ่งประเด็นเหล่านี้เอกชน มักจะไม่สนใจเนื่องจากต้องใช้เงินทุนจ านวนมากและไม่ สามารถสร้างผลตอบแทนได้ในมุมมองของนักธุรกิจ รัฐจึงต้องเข้ามาด าเนินการเพื่อคงไว้ซึ่ง วัตถุประสงค์ดังกล่าว ซึ่งกิจการเหล่านี้จะ มิได้มุ่งหวังผลก าไรหากแต่เน้นประโยชน์ของ ประเทศชาติและประชาชนเป็นส าคัญ ตัวอย่างเช่น การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย องค์การสวน พฤกษศาสตร์ องค์การสวนสัตว์ การกีฬาแห่งประเทศไทย เป็นต้น (5) เพื่อจัดท าบริการสาธารณะ การจัดท าบริการสาธารณะถือเป็นภารกิจที่ส าคัญของรัฐ โดยเฉพาะกิจการด้านสาธารณูปโภค สาธารณูปการต่าง ๆ ที่ประชาชนทุกคนโดยเฉพาะ ผู้ด้อยโอกาสทางสังคมควรมีโอกาสได้รับการบริการอย่างทั่วถึง กิจการเหล่านี้มักจะต้องใช้ เงินทุนสูงในการด าเนินการ ขณะที่หากมองในเรื่องของผลตอบแทนมักจะต ่า ไม่คุ้มทุน หรือใช้ ระยะเวลานาน อีกทั้งต้องมีพนักงานจ านวนมากและต้องเป็นผู้ที่มีความรู้และประสบการณ์ใน เรื่องนั้น ๆ จึงท าให้ภาคเอกชนไม่สามารถเข้ามาด าเนินการได้ ดังนั้นรัฐจึงจ าเป็นจะต้องเข้ามา ด าเนินกิจการเหล่านี้เองเพื่อให้ประชาชนได้รับการบริการที่ดีตวัอยา่งเช่น รถไฟ ประปา ไฟฟ้า โทรศัพท์ เป็นต้น (6) เพื่อประโยชน์ในด้านการคลังและสร้างรายได้ให้แก่รัฐ รัฐวิสาหกิจเป็นกลไกที่ส าคัญ ในการรักษาเสถียรภาพทางการเงินการคลังของประเทศ โดยรัฐบาลจะใช้รัฐวิสาหกิจเป็น เครื่องมือในการก ากับ ฐานะดุลการคลังโดยรวมของภาครัฐด้วยการก ากับการเบิกจ่ายลงทุนของ รัฐวิสาหกิจให้สอดคล้องกับรายได้ที่สามารถจัดหาได้เพื่อให้มีฐานะดุลงบประมาณที่เหมาะสม รัฐวิสาหกิจจึงถือเป็นแหล่งรายได้ส าคัญของประเทศ รวมทั้งยังเป็นแหล่งจ้างงาน และเป็นก าลัง แรงงานส าคัญของประเทศ (7) เพื่อควบคุมสินค้าอันตราย ในกรณีที่เราต้องการจ ากัดและควบคุมการผลิตการ บริโภคสินค้าที่เป็นอันตรายแก่สังคมรัฐจะเป็นผู้ด าเนินการ ธุรกิจการผลิตและการจ าหน่ายสินค้า

143 นั้นโดยตรง โดยประกาศให้กิจการนั้นเป็นกิจการที่รัฐเป็นผู้ประกอบการแต่เพียงผู้เดียว ตัวอย่างเช่น สุรา ยาสูบ สลากกินแบ่ง และไพ่ เป็นต้น นอกจากนี้หากจะพิจารณาถึงความส าคัญของรัฐวิสาหกิจส าหรับประเทศไทยนั้น สามารถสรุปประเด็นส าคัญได้ ดังนี้ (ส านักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ, 2550) (1) เป็นหน่วยงานภาครัฐที่มีบทบาทส าคัญในการจัดหาบริหารพื้นฐานทางเศรษฐกิจ ของประเทศในด้านพลังงาน การประปา การคมนาคมขนส่ง และระบบโทรคมนาคมและการ สื่อสาร ซึ่งถือเป็นเครื่องมือของภาครัฐในการพัฒนาประเทศ (2) การบรกิารขนั้พ้นืฐานท่รีฐัวสิาหกิจด าเนินการ เป็นปจัจยัส าคญั ในการเสริมสร้าง ความเข้มแข็งให้กับภาคเศรษฐกิจ อันได้แก่ ภาคเกษตร อุตสาหกรรม และการบริการ รวมไปถึง การส่งเสริมคุณภาพชีวิตและความเป็นอยู่ให้แก่ชุมชนท้องถิ่นทั่วประเทศ (3) รัฐวิสาหกิจ ถือเป็นกิจการของรัฐที่มีทรัพย์สินรวมกันประมาณ 5.3 ล้านล้านบาท หรือประมาณร้อยละ 85 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) และยังเป็นแหล่งรายได้ที่ ส าคัญของประเทศ โดยรัฐวิสาหกิจสามารถน าส่งรายได้ให้แก่รัฐ ปีละมากกว่า 50,000 ล้านบาท หรือประมาณร้อยละ 4.5 ของรายรับของรัฐบาล (4) เป็นกลไกส าคัญในการรักษาเสถียรภาพด้านการเงินการคลังของประเทศ รัฐวิสาหกิจเป็นเครื่องมือส าคัญที่รัฐบาลใช้ในการก ากับฐานะดุลการคลังโดยรวมของภาครัฐ ด้าน การก ากับการเบิกจ่ายลงทุนของรัฐวิสาหกิจ ให้สอดคล้องกับรายได้ที่สามารถจัดหาได้เพื่อให้มี ฐานะดุลงบประมาณที่เหมาะสมกบัเป้าหมายในการรกัษาเสถยีรภาพดา้นการคลงัของประเทศ (5) เป็นกลไกส าคัญกระตุ้นและฟื้นฟูเศรษฐกิจ ด้วยรัฐวิสาหกิจมีขนาดการใช้จ่ายทั้ง รายจ่ายประจ าปี และรายจ่ายการลงทุนสูงถึงประมาณ 70% ของรายจ่ายลงทุนภาครัฐ (6) เป็นแหล่งการจ้างงานของประเทศ มีจ านวนพนักงานรวมกันประมาณร้อยละ 12 ของก าลังแรงงานในประเทศ 5.1.7วิธีการแปรรปูรฐัวิสาหกิจ การแปรรูปกิจการของรัฐ เป็นเสมือนมาตรการหรือรูปแบบต่าง ๆ ที่มุ่งเพิ่มบทบาทของ ภาคเอกชน (1) การถอนตัวของรัฐบาลจากการบริการ (Government withdrawal of services) หมายถึง การที่รัฐบาลไม่ท าการผลิตสินค้าหรือการบริการบางอย่างอีกต่อไป ซึ่งการถอนตัวของ รัฐบาลจะเกิดขึ้นเมื่อมีการก าหนดบทบาทหน้าที่ของตนเองไหม อันเนื่องมาจากเหตุผลอันใด อันหนึ่งต่อไปนี้อาทิ การขาดแคลนเงินทุนในการด าเนินการ การได้รับผลกระทบจากการเมือง ภาคเอกชนสามารถให้บริการเช่นเดียวกันได้ เป็นต้น ซึ่งส่งผลให้ รัฐไม่จ าเป็นต้องให้บริการใน รูปแบบให้เปล่าหรือการให้บริการในราคาต ่ากว่าทุนอีกต่อไป (2) การขายกิจการ (Divestiture) หมายถึงการขายสินทรัพย์ของรัฐบาลให้แก่ภาคเอกชน อนัเป็นการเปลย่ีนกรรมสทิธจิ์ากรฐับาลสู่ภาคเอกชน หรอือาจหมายถงึการยุบเลกิรฐัวสิาหกจิซง่ึ เป็นรูปแบบหนึ่งของการขายกิจการ อันเป็นการลดความผูกพันของรัฐบาลในอุตสาหกรรมต่าง ๆ

144 ลง และแสดงให้เห็นว่ารัฐบาลไม่สามารถอุดหนุน ธุรกิจนั้นต่อไปได้ นอกจากนี้ยังอาจเป็นการปิด รัฐวิสาหกิจที่มีลักษณะผูกขาดเพื่อเป็นการเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามาด าเนินการแทน อย่างไรก็ ตาม ในบางกรณีอาจไม่จ าเป็นต้องขายกิจการทั้งหมด แต่สามารถด าเนินการโดยการน าหุ้น เข้าสู่ ตลาดหลักทรัพย์เพื่อขายหุ้นให้กับเอกชนเพียงบางส่วน เพื่อเป็นการระดมทุน ซึ่งลักษณะนี้ รัฐวิสาหกิจนั้นอาจจะไม่มีอะไรเปลี่ยนแปลงนอกเหนือจากโครงสร้างผู้ถือหุ้นเท่านั้น (3) การร่วมทุนระหว่างรัฐบาลกับเอกชน (Joint public-private ventures) หมายถึง การ ที่รัฐวิสาหกิจนั้น อาจเกิดจากการตั้งบริษัทร่วมกับบริษัทเอกชนหรืออาจร่วมทุน กับ บริษัทเอกชน ท าธุรกิจหรืออุตสาหกรรม ในรูปแบบ การร่วมทุนระหว่างรัฐบาลกับเอกชน ซึ่งถือ ว่าเป็นมาตรการหนึ่งในการชักน าทุนเอกชนให้มาร่วม ด าเนินการในรัฐวิสาหกิจ โดยมีพื้นฐาน ที่ว่า ในกิจการนั้น ๆ ยังต้องมกีารแทรกแซงจากภาครฐัอยู่ซง่ึต่างไปจากกรณีโอนกรรมสทิธใิ์ห้ ภาคเอกชนโดยสมบูรณ์ (4) การท าสัญญาว่าจ้างบุคคลภายนอก (Contraction Out) หมายถึง การที่รัฐบาลอาจ ให้บริการโดยอาศัย กรม กอง ต่าง ๆ หรือ รัฐวิสาหกิจอื่น หรือ อาจหมายถึงองค์การธุรกิจ เอกชน หรือ องค์การอื่นที่ไม่ใช่ของรัฐ โดยได้รับค่าตอบแทนจากรัฐบาลหรือรัฐวิสาหกิจที่ เกี่ยวข้อง การมอบหมายงานจะอยู่ในรูปของการประมูลแข่งขัน (5) การให้สัมปทาน (Franchising) สัมปทานเป็นสิทธิผูกขาด ที่ให้แก่เอกชนเพื่อการ ให้บริการบางประการ ราคาที่ผู้รับสัมปทานเรียกเก็บจะถูกควบคุมโดยหน่วยงานของรัฐที่เป็น ผู้ให้สัมปทานนั้น ซ่งึสมั ปทานอาจเป็นแบบเอกสทิธิ์ หมายถึง การมีผู้รับสัมปทานเพียงราย เดียวในพื้นที่หรือส าหรับการบริการ ชนิดใดชนิดหนึ่ง หรืออาจเป็นแบบหลายราย กล่าวคือ มี ผู้รับสัมปทานมากกว่าหนึ่งรายทุกรายมสีทิธิ์ให้บรกิารชนิดเดยีวกน ในการด าเนินการ ได้รับ ั การรับรอง แต่จะไม่เป็นการผูกขาด อีกทั้งรัฐบาลจะไม่ท าธุรกิจประเภทเดียวกันแข่งขันกับผู้ ได้รับสัมปทาน ส่วนผู้ใช้บริการจะต้องจ่าย ค่าบริการให้แก่ผู้รับสัมปทาน (6) การประมูลขอผูกขาด (Farming Out) หมายถึง การประมูลของผูกขาดเป็นรูปแบบ หนึ่งของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ซึ่งในอดีตใช้เป็นวิธีการหารายได้ของประเทศ โดยผู้ประมูลราคา สูงสุดจะได้รับสิทธิผูกขาดไป และต้องจ่ายเงินจ านวนคงที่ให้กับรัฐ พร้อมกับรับภาระค่าใช้จ่าย ในการด าเนินการเอง โดยการประมูลขอผูกขาด แตกต่างกับการสัญญาว่าจ้างบุคคลภายนอก ซึ่งจะเป็นผู้เสนอราคาต ่าสุดและได้รับค่าจ้างในการผลิตบริการจากรัฐ แต่การประมูลผูกขาด ผู้ ชนะการประมูลจะไม่ได้รับค่าจ้างจากรัฐ แต่ผู้ชนะการประมูลจะต้องพยายามจัดเก็บภาษีหรือ การผลิตให้ได้ปริมาณมากที่สุด เพื่อเก็บส่วนที่เหลือจากที่ต้องจ่ายไว้ให้กับรัฐบาล (7) การให้เช่า (Leasing) หมายถึง การที่รัฐหรือรัฐวิสาหกิจ ให้เช่าสินทรัพย์ของรัฐที่หมด ความจ าเป็น หรือประสบภาวะขาดทุน หรือด้วยเหตุผลอื่น แก่เอกชนผู้ประมูลให้ประโยชน์สูงสุด ซึ่งในการเช่ามักก าหนดเวลา และเง่อืนไขประกอบการเช่า และเจา้ของกรรมสทิธิ์ไม่ต้องรบัภาระ ดูแลเรือด าเนินการณ์สินทรัพย์นั้น ในขณะเดียวกันสินทรัพย์ก็ยังสามารถสร้างได้รายได้ให้กับรัฐ

145 (8) การให้สิทธิบัตรและเงินอุดหนุน (Voucher and Grant) คือวิธีการที่รัฐออกตัวหรือ สิทธิบัตร ที่มีมูลค่าตามที่ก าหนดไว้ ให้ประชาชนที่ต้องการรับบริการจากธุรกิจหรือการบริการที่ รัฐบาลเป็นผู้สนับสนุน และหน่วยธุรกิจนั้นจึงน าสิทธิบัตรมากขึ้นเงินสดกับรัฐบาลเอง ด้วยวิธีนี้ จะท าให้เกิดการแข่งขันในการให้บริการเพิ่ม และขณะเดียวกันจะช่วยให้ผู้บริโภคมีอิสระในการ เลือกใช้บริการจากธุรกิจได้ตามต้องการ ท าให้รัฐบาลสามารถรักษาต้นทุนให้ต ่าที่สุด ส าหรับเงิน อุดหนุนรัฐบาลจะเป็นผู้ให้เงินอุดหนุนโดยตรงกับผู้ผลิตหรือให้ในรูปแบบของการลดหย่อนหรือ การยกเว้นภาษี นอกจากนี้ผู้บริโภคจะเลือกซื้อสินค้าและบริการจากธุรกิจทั่วไป ซึ่งมีลักษณะ ของการแข่งขัน กล่าวคือ การให้สิทธิบัตรและเงินอุดหนุนนี้จะช่วยให้รัฐบาลไม่ต้องเป็น ผู้รับผิดชอบในการด าเนินการธุรกิจเหล่านั้นโดยตรง (9) การเก็บค่าบริการ (User Charges) โดยทั่วไปรัฐบาลจะเก็บภาษีจากประชาชนเพื่อ เป็นเงินทุนในการจัดท าบริการต่าง ๆ ซึ่งประชาชนจะได้รับบริการโดยไม่คิดมูลค่า หากแต่การ คิดค่าบริการจะเกิดจากการที่มีการจัดให้บริการ จึงขึ้นอยู่กับว่ามีขอบข่ายของการบริการกว้าง แค่ไหน ผู้ใช้บริการจ่ายค่าบริการให้กับรัฐบาล หรืออาจเรียกว่าค่าธรรมเนียม ซึ่งการคิด ค่าบริการหรือค่าธรรมเนียมนี้อาจมีอัตราแตกต่างกันไป ตามแต่ประเภทของการบริการ อาทิค่า น ้า ค่าไฟ ค่าทางด่วน เป็นต้น (10) การปล่อยให้มีการแข่งขันอย่างเสรี(Liberalization) การเปิดเสรีที่ใช้ส าหรับการ แปรรูปวิสาหกิจ มันไม่ได้หมายถึงการพยายามท าตามนโยบายการค้าเสรีระหว่างชาติ หรือ ไม่ได้หมายถึงการยกเลิกก าแพงภาษีหรือการยกเลิกการควบคุมอัตราแลกเปลี่ยนเงินตรา ต่างประเทศ แต่หมายถึง การผ่อนคลายการควบคุม โดยเฉพาะการควบคุมที่มีต่อกิจกรรมทาง เศรษฐกิจ ซึ่งหมายถึงการที่ภาคเอกชนได้รับอนุญาตให้เขา ท ากิจการที่รัฐได้เคยผูกขาดเอาไว้ โดยที่ ประชาชนจะสามารถเลือกรับบริการทั้งจากภาครัฐและภาคเอกชน ซึ่งการด าเนินการนี้ จะ ช่วยให้รัฐสามารถประหยัดงบประมาณได้ทางหนึ่งด้วย อย่างไรก็ตามไม่ได้หมายความว่ารัฐจะ เลิกควบคุมการด าเนินงานของธุรกิจเอกชน เนื่องจาก จะต้องมีการก าหนดมาตรฐานคุณภาพ การบริการไว้รวมทั้งการบังคับใช้ที่รัดกุมอีกด้วย นอกจากนี้ยังมีวิธีการเพิ่มบทบาทภาคเอกชนให้เข้ามามีส่วนร่วมในการด าเนินงานของ รัฐวิสาหกิจ ดังนี้ (1) การท าสัญญาจ้างเอกชนให้บริหารงาน ได้แก่ การที่รัฐตกลงจ้างเอกชนให้บริหารงานที่ อยู่ในอ านาจหน้าที่ของรัฐ โดยรัฐจะจ่ายค่าจ้างตามผลงานหรือเหมาจ่ายให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วม เฉพาะการบริหารงาน และมีหน้าที่ในการก าหนดนโยบายบริหาร และรับภาระด้านการลงทุน ตัวอย่างเช่น การท าสัญญาจ้างเอกชนให้บริหารงานของรัฐในบางส่วนงาน อาทิ การท่าอากาศยาน แห่งประเทศไทย ที่มีระบบการเดินรถรับจ้างโดยให้เอกชนเป็นผู้ด าเนินงาน เป็นต้น (2) การท าสัญญาให้เอกชนเช่าด าเนินการ ได้แก่ การที่รัฐมอบให้เอกชนเป็นผู้เช่า ด าเนินการในโครงการของรัฐและจ่ายเงินให้รัฐบาลตามสัดส่วนที่ท าสัญญา โดยที่รายได้และก าไร ของเอกชนนั้นขึ้นอยู่กับประสิทธิภาพการบริหารงานในด้านการตลาด การลงทุนและบทลงโทษ

146 โดยรัฐยังคงเป็นเจ้าของทรัพย์สิน หากแต่ภาระการจัดการ การด าเนินงาน และการลงทุนเป็นของ ภาคธุรกิจเอกชน ตัวอย่างเช่น การท าสัญญาให้เอกชนเช่าด าเนินการโครงการหรือกิจการของรัฐ อาทิ การท่าเรือแห่งประเทศไทยได้ให้เอกชนเข้าประกอบการท่าเรือพาณิชย์แหลมฉบัง เป็นต้น (3) การให้สัมปทานภาคเอกชน ได้แก่ การที่รัฐให้สิทธิเอกชนเป็นผู้รับผิดชอบด้านการ ลงทุน การจัดการ และการปฏิบัติงานในทรัพย์สินที่รัฐให้สัมปทานต้องโอนทรัพย์สินเหล่านั้นเป็น ของรัฐ หรืออาจใช้วิธีก าหนดให้มีการโอนทรัพย์สินเป็นของรัฐทันที แต่ให้สิทธิเอกชนในการ บริหารงานโครงการที่ได้รับสิทธิต่อไป เอกชนผู้รับสัมปทานจะได้รับค่าตอบแทนการให้บริการจาก ประชาชนผู้ใช้บริการโดยตรง ขณะที่รัฐจะเก็บค่าสิทธิหรือส่วนแบ่งตามที่ได้ตกลงไว้ในสัญญาการ ให้สัมปทาน ซึ่งหากคุณภาพบริการไม่ดีหรือไม่เป็นไปตามที่ตกลงกัน รัฐมีสิทธิยกเลิกสัญญาได้ ตัวอย่างเช่น กรณีการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ให้เอกชนลงทุนก่อสร้างโครงการทางด่วน แล้ว โอนกลับไปให้รัฐ จะให้สิทธิเอกชนบริหารงาน และเก็บประโยชน์จากการเก็บค่าทางด่วนต่อไป (4) การกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ กรณีนี้สามารถท าได้กับรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นใน รูปแบบบริษัทจ ากัด หรือบริษัทจ ากัด หรือบริษัทมหาชน จ ากัด มี 3 วิธีการ ดังนี้ วิธีการที่ 1 การที่รัฐลดสัดส่วนการถือหุ้นของภาครัฐลงบางส่วน แต่ไม่เกินร้อยละห้าสิบ เอ็ด มีผลให้บริษัทยังคงสภาพการเป็นรัฐวิสาหกิจอยู่ อาทิ กรณีบริษัทการบินไทยได้น าเอาหุ้น 1.5 ล้านหุ้น ออกขายในตลาดหลักทรัพย์มีผลท าให้การถือครองหุ้นของรัฐลดลงเหลือร้อยละ 90 วิธีการที่ 2 การที่รัฐลดสัดส่วนการถือหุ้นของภาครัฐ ลงเกินกว่าร้อยละห้าสิบเอ็ด มีผล ให้บริษัทพ้นสภาพการเป็นรัฐวิสาหกิจ อาทิ กรณี บริษัท ทิพยประกันภัย จ ากัด (มหาชน) ได้ กระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ และลดสัดส่วนการถือหุ้นของกระทรวงการคลังลงต ่ากว่าร้อยละ ห้าสิบ มีผลท าให้บริษัทพ้นสภาพการเป็นรัฐวิสาหกิจ วิธีที่การ 3 การที่รัฐวิสาหกิจ ตั้งบริษัทลูกขึ้นเพื่อด าเนินกิจกรรมแทน โดยที่รัฐวิสาหกิจ ถือหุ้นในบริษัทลุกทั้งหมดในขั้นแรก แล้วด าเนินการเพิ่มทุนในบริษัทลูก หรือกระจายหุ้นเดิมใน บริษัทลูกด้วยการเข้าซื้อขายในตลาดหลักทรัพย์ในสัดส่วนเกินกว่าร้อยละห้าสิบเอ็ด เพื่อให้ บริษัทลูกมีสภาพเป็นบริษัทมหาชน ที่มีการด าเนินงานแบบเอกชนภายหลังเข้าตลาดหลักทรัพย์ อาทิ กรณี การประปาส่วนภูมิภาค จัดตั้งบริษัทจัดการทรัพยากรตะวันออกขึ้นแล้ว เตรียม กระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์เกินกว่าร้อยละห้าสิบเอ็ด (5) การร่วมลงทุนกับภาคเอกชน มี 2 วิธีการ ดังนี้ วิธีการที่ 1 การที่รัฐวิสาหกิจร่วมลงทุนในภาคเอกชน โดยจัดตั้งบริษัทขึ้นด าเนินการบาง กิจกรรมที่เคยท า และบริษัทเอกชนจะเป็นผู้บริหารงานในกิจกรรมนั้น อาทิ บริษัทการบินไทย จ ากัด (มหาชน) ร่วมทุนร้อนละสามสิบกับเอกชนเพื่อจัดตั้งบริษัทครัวการบินภูเก็ต วิธีการที่ 2 การที่รัฐวิสาหกิจประเมินทรัพย์สินของตน แล้วน าไปลงทุนกับภาคเอกชน ซึ่งกิจการส่วนใหญ่ จะเป็นกิจการที่ภาคเอกชนท าได้ดีอยู่แล้ว หรือมีการแข่งขันสูง โดยการถือ หุ้นของภาครัฐไม่เกินร้อยละสี่สิบเก้า และกิจการร่วมทุนใหม่อาจเป็นกิจการอื่นที่ไม่เกี่ยวข้องกับ

147 การด าเนินธุรกิจเดิมของรัฐวิสาหกิจ อาทิ กรณี โรงงานแบตเตอรี่ ประเมินราคาทรัพย์สินแล้ว ร่วมลงทุนกับเอกชน เพื่อจัด าโรงงานแบตเตอรี่ที่ทันสมัย เป็นต้น (6) การให้เอกชนลงทุนด าเนินการแต่รัฐรับซื้อผลผลิต ได้แก่ การที่รัฐเปิดโอกาสให้ เอกชนเข้าประมูลแข่งขันเพื่อด าเนินกิจกรรมของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งรูปแบบนี้รัฐจะสนับสนุนให้ เอกชน เป็นผู้ลงทุนในกิจกรรมนั้น เพื่อลดภาระการลงทุนของรัฐ และเมื่อเอกชนด าเนินการแล้ว รฐัจะเป็นผู้รบัซ้อืผลผลติจากภาคเอกชน อาทิกรณีการไฟฟ้าฝ่ายผลติแห่งประเทศไทย ให้ เอกชนด าเนินการก่อสรา้งโรงไฟฟ้า แลว้ขายไฟฟ้าทผ่ีลติไดใ้หก้ารไฟฟ้าฝ่ายผลติแห่งประเทศ ไทย เป็นต้น (นันทวัฒน์ บรมานันท์, 2543: 18-21) 5.1.8 สภาพปัญหาและการพฒันารฐัวิสาหกิจไทย ปญัหาส าคญัของรฐัวสิาหกิจไทยในภาพรวม คอืมขีนาดสนิทรพัยแ์ละเงนิลงทุนเพิ่ม สูงขึ้นทุกปี มีการใช้ทรัพยากรของประเทศจ านวนมหาศาลเมื่อเทียบกับขนาดเศรษฐกิจหรือ GDP ของประเทศ แต่ในด้านผลตอบแทนต่อสินทรัพย์ (ROA) กลับให้ผลตอบแทนน้อยขาด ประสิทธิภาพในการแข่งขัน กิจการรัฐวิสาหกิจที่สามารถท าก าไรได้ส่วนใหญ่เป็นกิจการผูกขาด เช่น บรษิทัท่าอากาศยานไทย จ ากดั(มหาชน) การไฟฟ้าฝ่าย ผลติแห่งประเทศไทย บรษิทั ปตท. จ ากัด (มหาชน) แต่ในทางกลับกันรัฐวิสาหกิจที่ต้องแข่งกับบริษัทเอกชน หลายแห่ง เช่น บริษัท การบินไทย จ ากัด (มหาชน) บริษัท อสมท จ ากัด (มหาชน) กลับขาดทุน ซึ่งสาเหตุหลัก ที่รัฐวิสาหกิจไทยไม่มีประสิทธิภาพมากพอประการหนึ่งนั้น เนื่องจากโครงสร้างการก ากับดูแล รฐัวสิาหกจิในปจัจุบนัทอ่ีย่ภูายใต้กระทรวง ใชร้ะเบยีบของราชการที่ขาดความคล่องตัว แข่งขัน กบัภาคเอกชนไม่ได้ทงั้ยงัมปีญัหาด้านการบรหิารงานของกระทรวงต่าง ๆ ที่ด าเนินงานด้วย ความไม่โปร่งใส มีการแต่งตั้งกรรมการไม่เหมาะสม กลายเป็นช่องทางให้เกิดการคอร์รัปชัน และ จากโครงสร้างก ากับดูแลรัฐวิสาหกิจ ที่ไม่มีความเข้มแข็งพอ มีความไม่โปร่งใสกลายเป็น ช่องทางในการคอร์รัปชัน ท าให้แข่งขันกับภาคเอกชนไม่ได้ จึงเกิด “ร่างพระราชบัญญัติการ พัฒนาการก ากับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ” และจัดตั้ง “บรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ” เพื่อรองรับ การแปลงทุนเป็นหุ้นเพ่อืเปล่ยีนแปลงกรรมสทิธใิ์นสนิทรพัยข์องรฐัไม่ให้เกิดการผูกขาด ทั้งยัง มุ่งเปลี่ยนแปลงการบริหารภายในให้มีความแข็งแรง คล่องตัว พร้อมแข่งขันกับภาคเอกชน ได้มากขึ้น ทั้งนี้ การพัฒนาการก ากับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจที่ดีที่สุด คือการยอมรับความ จริงว่าภาครัฐไม่ สามารถท าธุรกิจแข่งขันกับภาคเอกชน และการมีกลไกตลาดที่มีประสิทธิภาพ มีธรรมาภิบาลของการแข่งขันคือ เครื่องมือที่ดีที่สุดที่จะท าให้ประชาชนได้รับท าบริการสาธารณะ ที่มีคุณภาพ อันจะท าให้ระบบเศรษฐกิจสามารถขับเคลื่อนอย่างมีประสิทธิภาพเพื่อให้เกิดการ พัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนได้ ในประเด็นนี้ ส านักงบประมาณของรัฐสภา ได้เสนอถึงการยกระดับประสิทธิภาพการ ก ากับดูแลและการบริหารจัดการของรัฐวิสาหกิจไทย ดังนี้ (1) ในการก ากับดูแล และพัฒนาการบริหารรัฐวิสาหกิจ ควรทบทวนการจัดกลุ่ม รัฐวิสาหกิจเสียใหม่ให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งและลักษณะกิจการ โดยแยก

148 รัฐวิสาหกิจที่เป็นหน่วยธุรกิจแบบเอกชนที่มุ่งประกอบการลงทุนเพื่อแสวงหาก าไรสูงสุด ออก จากรัฐวิสาหกิจที่เป็นหน่วยงานหรือองค์การของรัฐ ซึ่งมีหน้าที่ผลิต และจ าหน่ายสินค้าหรือ บริการที่มีลักษณะเป็นการให้บริการสาธารณะ และงานสาธารณูปโภคขนาดใหญ่ หรือกิจการที่มี ความส าคัญต่อความมั่นคง และการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ หรือการด าเนินกิจกรรมที่มี ผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตของประชาชนที่รัฐยังจ าเป็นต้องควบคุมและด าเนินการแต่ผู้ เดียว หรือเป็นกิจการที่รัฐจ าเป็นต้องแทรกแซงตลาดเพื่อให้เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรม เพื่อให้รัฐ สามารถก าหนดนโยบาย การพัฒนารัฐวิสาหกิจ การด าเนินงาน การก าหนดแนวทางในการ ก ากับดูแล การบริหารกิจการ การติดตามประเมินผลการด าเนินงานของรัฐวิสาหกิจ มีความ ชัดเจน เหมาะสมกับความเป็นรัฐวิสาหกิจแต่ละกลุ่ม (2) รัฐวิสาหกิจ ซึ่งจัดตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ไม่ว่าจะเป็นในรูป บริษัท จ ากัด บริษัทจ ากัด (มหาชน) หรือห้างหุ้นส่วนจ ากัดที่ประกอบกิจการในรูปแบบธุรกิจ เอกชนที่มุ่งแสวงหาก าไรสูงสุด จะต้องก าหนดนโยบายและเป้าประสงคข์องการด าเนินงานท่มุ่งี สร้างรายได้ให้กับรัฐอย่างแท้จริง การประเมินผลการด าเนินงานจะต้องยึดผลประกอบการก าไร/ ขาดทุนเป็นเป้าหมายหลกั โดยหากมผีล ประกอบการขาดทุนต่อเนื่องกันตั้งแต่ 3 รอบปีบัญชีขึ้น ไป หรือมียอดขาดทุนสะสมเกินร้อยละ 40 ของทุน จะต้องเข้าสู่มาตรการฟื้นฟูกิจการโดยเร็ว (3) กิจการใดที่เอกชนสามารถด าเนินการได้อย่างเสรี โดยมีกลไกตลาดเป็นตัวควบคุม รัฐไม่ควรจัดตั้งหน่วยงานรัฐวิสาหกิจเข้าไปด าเนินกิจการแข่งขัน หรือหากเห็นว่าเป็นธุรกิจที่อาจ สร้างรายได้หรือผลก าไรให้กับรัฐได้ ก็ควรให้กระทรวงการคลังเข้าไปซื้อหุ้นในกิจการนั้น ๆ ใน ลักษณะเป็นการลงทุน โดยกระทรวงการคลังถือหุ้นเพียงไม่เกินร้อยละ 50 เพื่อมิให้กิจการนั้นมี สภาพเป็นรัฐวิสาหกิจ อันจะเป็นภาระในฐานะเจ้าของกิจการ ในภายหน้าหากกิจการนั้นประสบ ปญัหาขาดทุน ล้มละลาย ส าหรบักจิการใดที่รัฐวิสาหกิจได้ด าเนินการอยู่ก่อนแล้ว รัฐวิสาหกิจ จะต้องพัฒนาประสิทธิการการแข่งขันภายใต้กลไกตลาดให้สามารถแข่งขันกับเอกชนได้ หากไม่ สามารถแข่งขันกับเอกชนได้ จะต้องแปรรูปองค์กร หรือ พิจารณาเลิกกิจการนั้นโดยเร็ว เพื่อมิ ใหเ้กดิหน้ีสนิสะสม และเป็นปญัหาเรอ้ืรงัใหก้บัรฐัวสิาหกจิในภาพรวม (4) รัฐวิสาหกิจหลายแห่งที่ยังคงรับเงินอุดหนุนจากงบประมาณรายจ่ายประจ าปีเป็น “รายจ่ายบุคลากร” เป็นรัฐวิสาหกิจที่ควรมีการทบทวนบทบาท หน้าที่ และโครงสร้างองค์กรใหม่ให้ สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป และสอดคล้องกับหลักการจ าแนกประเภทหน่วยงาน ของรัฐ โดยปรับเปลี่ยนรูปแบบไปเป็นหน่วยงานของรัฐประเภทอื่นที่ “ไม่ใช่รัฐวิสาหกิจ” ด้วยการ เปลี่ยนสถานะ ควบรวม หรือยุบเลิก หากหมดความจ าเป็น ได้แก่ องค์การสุรา องค์การตลาด องค์การคลังสินค้า องค์การสวนสตัว์องค์การสวน พฤกษศาสตร์องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ องค์การสะพานปลา องค์การตลาดเพื่อเกษตรกร โรงงานไพ่ สถาบัน การบินพลเรือน องค์การ พิพิธภัณฑ์วิทยาศาสตร์แห่งชาติ องค์การจัดการน้าเสีย บริษัท วิทยุการบินแห่ง ประเทศไทย จ ากัด การเคหะแห่งชาติ สถาบันวิจัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งประเทศไทย

149 (5) การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจ าปีเป็นเงินอุดหนุนให้แก่รัฐวิสาหกิจต่าง ๆ ควร พิจารณา จัดสรรให้แก่รัฐวิสาหกิจที่เป็นองค์การหรือหน่วยงานของรัฐ ซึ่งมีหน้าที่ในการ ให้บริการสาธารณะ และงานสาธารณูปโภค หรือกิจการที่มีความส าคัญต่อความมั่นคง และการ พัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ หรือการด าเนินกิจกรรมที่มีผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตของ ประชาชนที่รัฐยังจ าเป็นต้องควบคุมและด าเนินการแต่ผู้เดียว หรือเป็นกิจการที่รัฐจ าเป็นต้อง แทรกแซงตลาดเพื่อให้เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรม ซึ่งต้องด าเนินภารกิจพื้นฐานตามหน้าที่และ อ านาจที่กฎหมายก าหนดเป็นล าดับแรก (6) การจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่รัฐวิสาหกิจที่เข้าร่วมสนับสนุนการขับเคลื่อน ยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศตามนโยบายส าคัญของรัฐบาล ภายใต้แผนงานบูรณาการ และ หากกิจกรรม โครงการใดที่ด าเนินการแล้วจะท าให้รัฐวิสาหกิจแห่งนั้นมีสินทรัพย์ถาวรเพิ่มขึ้น หรือเพิ่มศักยภาพการแสวงหารายได้หรือก าไรในอนาคต รัฐควรก าหนดให้รัฐวิสาหกิจต้องน า รายได้มาสมทบกับเงินงบประมาณรายจ่ายด้วย (7) รัฐวิสาหกิจที่มีทรัพย์สินหรือที่ดินของรัฐในความครอบครองจ านวนมาก อาทิ การ รถไฟแห่งประเทศไทย การไฟฟ้าฝา่ยผลิตแห่งประเทศไทย องคก์ารอุตสาหกรรมปา่ ไม้องคก์าร สวนพฤกษศาสตร์ เป็นต้น ซึ่งมีพื้นที่ที่มีศักยภาพในเชิงพาณิชย์หรือการท่องเที่ยว ควรน าที่ดิน หรือทรัพย์สินของรัฐในความครอบครองนั้นมาบริหารจัดการให้เกิดประโยชน์สูงสุด เพื่อสร้าง รายได้เพิ่มเติมให้กับรัฐบาล (8) ควรเผยแพร่ข้อมูลการด าเนินนโยบายกึ่งการคลังผ่านรัฐวิสาหกิจในโครงการต่าง ๆ เปิดเผยให้ภาคประชาสังคมได้รับทราบต้นทุนและภาระการคลังทั้งหมดที่จะเกิดขึ้นจากการ ตัดสินใจด าเนินโครงการของรัฐบาล โดยมีการวิเคราะห์ความซ ้าซ้อนของโครงการ รวมถึง วิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์ของโครงการหรือ มาตรการกึ่งการคลังจากการด าเนินโครงการ โดยเปรียบเทียบผลการวิเคราะห์ทั้งก่อนและหลังด าเนินการโดยหน่วยงานกลางที่มีอิสระในการ วิเคราะห์ ก่อนน าเสนอขออนุมัติโครงการต่อคณะรัฐมนตรี (ยกเว้นโครงการที่มีความจ าเป็น เร่งด่วน) ซึ่งจะเป็นผลดีต่อการใช้จ่ายงบประมาณให้เกิดคุ้มค่า เป็นประโยชน์ต่อการวางแผนใช้ จ่ายงบประมาณที่รัฐบาลจะต้องจ่ายเงินชดเชยในแต่ละปีงบประมาณว่าเป็นจ านวนเท่าใด และ เป็นข้อมูลให้ประชาชนสามารถรับรู้ภาระงบประมาณที่จะเกิดขึ้นได้แน่นอน รวมถึงเห็นควรให้มี การก าหนดกรอบระยะเวลาที่รัฐบาลจะต้องจ่ายเงินชดเชยอย่างชัดเจน เพื่อไม่ให้กระทบสภาพ คล่องการด าเนินงานของรัฐวิสาหกิจ 5.2 องค์การมหาชน ท่ามกลางวิกฤติเศรษฐกิจของไทยในปี พ.ศ. 2540 รัฐบาลได้ก าหนดนโยบายการปฏิรูป ระบบราชการเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดการภาครัฐ จึงเป็นที่มาของการจัดตั้ง องค์การมหาชน (Public Organization) ขึ้นเพื่อให้บริการสาธารณะที่มีลักษณะเฉพาะ ต้องการ ความคล่องตัวในการบริหารจัดการ เน้นการมีประสิทธิภาพในการใช้ทรัพยากร การตอบสนอง

150 ความต้องการของผู้รับบริการได้อย่างรวดเร็ว อีกทั้ง ส่วนราชการอันได้แก่กระทรวง ทบวง และ กรมต่าง ๆ รวมถึงรัฐวิสาหกิจ มีข้อจ ากัดที่ไม่สามารถตอบสนองต่อการด าเนินกิจการ สาธารณะ รูปแบบใหม่ ๆ ที่เปลี่ยนแปลงไปตาม การพัฒนาทางเศรษฐกิจ สังคม และเทคโนโลยี องค์การ มหาชนจงึเปรยีบเสมอืนนวตักรรมส าหรบัการแกไ้ขปญัหาระบบราชการของไทย 5.2.1 ความหมายขององค์การมหาชน องค์การมหาชน (Public Organization) มีรากศัพท์มาจากค าว่า L’etablissements Publics หรือ Etablissement Publique หรือ Autonomous Public Organization ซึ่งหมายถึง องค์การมหาชนอิสระ หรือ องค์การกระจายอ านาจทางบริการหรือทางเทคนิค โดยหากพิจารณา ในมิติของการจัดตั้งองค์การมหาชนของไทยแล้วนั้น พบว่า เป็นองค์การที่อยู่กึ่งกลางระหว่างส่วน ราชการของรัฐกับรัฐวิสาหกิจ มีฐานะเป็นนิติบุคคล แยกออกจากส่วนราชการ มีภาระในการจัดท า บริการสาธารณะเช่นเดียวกับส่วนราชการระดับกระทรวงและกรม หากแต่เป็นการรับผิดชอบ จัดท าบริการสาธารณะเฉพาะเรื่องที่ต้องการความคล่องตัวสูง (เอกวิทย์ มณีธร (ม.ป.ป.: 27-29) นอกจากนี้แล้วในพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ได้อธิบายลักษณะของ องค์การมหาชนไว้ใน มาตร 5 และมาตรา 6 ว่า ให้องค์การมหาชนเป็นหน่วยงานของรัฐ เป็นนิติ บุคคล เมื่อรัฐบาลมีแผนงานหรือนโยบายด้านใดด้านหนึ่งโดยเฉพาะเพื่อจัดท าบริการสาธารณะ และมีความเหมาะสมที่จะจัดตั้งหน่วยงานบริหารขึ้นใหม่แตกต่างไปจากส่วนราชการหรือ รัฐวิสาหกิจ โดยมีความมุ่งหมายให้มีการใช้ประโ ยชน์ ทรัพยากรและบุคลากรให้เกิด ประสิทธิภาพสูงสุด จะจัดตั้งเป็นองค์การมหาชนโดยตราเป็นพระราชกฤษฎีกาตาม พระราชบัญญัตินี้ก็ได้ กิจการอันเป็นบริการสาธารณะที่จะจัดตั้งองค์การมหาชนในข้างต้น ได้แก่ การรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา การศึกษาอบรมและพัฒนาเจ้าหน้าที่ของรัฐ การท านุบ ารุงศิลปะและวัฒนธรรมการพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี การอนุรักษ์ สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ การบริการทางการแพทย์และสาธารณะสุข การสังคม สงเคราะห์ การอ านวยบริการแก่ประชาชน หรือการด าเนินการอันเป็นสาธารณประโยชน์อื่นใด ทั้งนี้โดยต้องไม่เป็นกิจการที่มีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหาก าไรเป็นหลัก 5.2.2 ความเป็นมาขององค์การมหาชน ในสภาพการณ์ปจัจุบันเง่ือนไขส าคัญท่ีท าให้ระบบการเมืองและระบบการบริหาร ราชการของประเทศไทยต้องได้รับการปรับปรุงมี 3 ประการ คือ ประการแรก ภาวะวิกฤติทางเศรษฐกิจซึ่งเกิดขึ้นในหลายประเทศทั่วโลกโดยเฉพาะ อย่างยิ่ง ในภูมิภาคเอเชีย การเกิดภาวะวิกฤติทางเศรษฐกิจขึ้นท าให้ประเทศไทยต้องการความ รว่มมอืกนัในการแกป้ญัหาบา้นเมอืง การคดิอยา่งเดมิอยอย่างเดิมเป็นเรื่องที่เป็นไปไม่ได้แล้ว ู่ ประการที่สอง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ซึ่งมีผลให้เกิดการปฏิรูป ทางการเมืองและการปกครองประเทศ รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการปฏิบัติและ

151 การบริหารราชการของข้าราชการและหน่วยงานของรัฐมากกว่ารัฐธรรมนูญทุกฉบับในอดีตที่ ผ่านมา ท าให้ระบบราชการจะต้องปรับปรุงอย่างเร่งด่วน ประการสุดท้าย ความเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีและวิทยาการสมัยใหม่ เป็นเงื่อนไข ส าคัญที่ระบบราชการต้องศึกษาและปรับตัว เพราะการท างานเดิมนอกจากจะไม่สามารถแข่งขัน ในเวทีโลกได้แล้ว ยังถูกทิ้งอยู่ข้างหลัง องค์ประกอบอีกประการหนึ่งที่อาจจะมิใช่เงื่อนไขส าคัญ แต่เป็นเงื่อนไขที่จ าเป็น กล่าวคอืนโยบายของรฐับาลตงั้แต่อดตีจนถงึปจัจุบนัในการปรบั ปรุง ระบบการบริหารราชการแผ่นดิน การพัฒนาประสิทธิภาพของระบบราชการ ส่วนราชการ และ ข้าราชการให้เอื้อประโยชน์ต่อประชาชน ต่อการอยู่ดีกินดีของประชาชน และน าพาประเทศไปสู่ ความเจริญ อีกทั้งข้อจ ากัดขององค์รของรัฐทั้งส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจที่ไม่เหมาะสมส าหรับ ด าเนินภารกิจสมัยใหม่ที่เกิดขึ้นตามพัฒนาการทางเศรษฐกิจ สังคม เทคโนโลยี จึงเป็นสาเหตุ ส าคัญในการจัดตั้งองค์การมหาชน ซึ่งเมื่อพิจารณาถึงภารกิจของรัฐในบางประเภทแล้ว พบว่ามี ข้อจ ากัดบางประการที่ไม่สามารถจัดตั้งในรูปแบบของส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจได้ โดยใน การจัดตั้ง องค์การมหาชนนั้น มีเหตุผลส าคัญ 2 ประการ คือ เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการ ปฏิบัติภารกิจ ซึ่งเป็นการหลีกเลี่ยงความเชื่องช้า ในขั้นตอนและกระบวนการทางกฎหมาย และ สายการบังคับบัญชาต่าง ๆ ของส่วนราชการ และด้วยภารกิจบางประเภทนั้น ไม่ได้มี วัตถุประสงค์ในการแสวงหาก าไร จึงไม่อาจจัดตั้งได้ในรูปแบบของรัฐวิสาหกิจ (สุทธิพงษ์ บุญพอ และดวงกมล ขวัญยืน, 2563: 10) นอกจากนี้ สุรพล นิติไกรพจน์ (2542: 8-11) ยังได้เสนอถึงสาเหตุและเงื่อนไขส าคัญ ใน การจัดตั้งองค์การมหาชน ดังนี้ 1) รูปแบบของส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ ไม่เหมาะสมกับการบริการสาธารณะ เมื่อ พจิารณาแลว้จะพบว่า วธิกีารด าเนินการภารกจิส่วนราชการมกีารบงัคบัใชอ้ านาจฝ่ายเดยีวต่อ ประชาชนเพื่อให้เกิดประโยชน์แก่สาธารณะ โดยรวมแล้วเนื้อหาของภารกิจหลักของส่วน ราชการจะเป็นการดูแลบังคับไม่ให้การละเมิดกฎหมายรักษาความสงบเรียบร้อย และจัดระเบียบ ความสัมพันธ์ต่าง ๆ ทางสังคมเป็นหลัก ส่วนรัฐวิสาหกิจภารกิจยังเป็นการด าเนินกิจกรรมใน ลักษณะอุตสาหกรรมและการค้าเพื่อประโยชน์ส่วนรวม โดยจะด าเนินกิจการไปบนพื้นฐานความ เสมอภาคเท่าเทยีมกนัและมกีารใชอ้ านาจบงัคบัฝา่ยเดยีวเหมอืนส่วนราชการทงั้หลายปฏบัติอยู่ ิ ในปจัจบุนัการเกดิภารกจสมัยใหม่จ าเป็นต้องอาศัยวิธีด าเนินการที่แตกต่างไปจากรูปแบบ ิ ราชการและรัฐวิสาหกิจ ไม่ว่าจะเป็นภารกิจด้านการจัดการฝึกอบอรม ภารกิจด้านการค้นคว้าวิจัย ทางวิชาการระดับสูง ภารกิจด้านการให้บริการสาธารณะเฉพาะด้าน ที่มีความคล่องตัวในการ ด าเนินการสูง เป็นต้น การจะบรรลุตามวัตถุประสงค์ได้นั้นองค์ประกอบความส าเร็จนั้นจ าเป็นต้อง จัดรูปแบบองค์การมหาชน ขึ้นมาสนองตอบภารกิจสมัยใหม่และต้องประกอบด้วยลักษณะส าคัญ คือ มีความคล่องตัวสูงในการด าเนินการตามวัตถุประสงค์ มีสายบังคับบัญชาสั้น และมีระบบการ ตัดสินใจที่รวดเร็ว ทันท่วงที และได้รับการสนับสนุนงบประมาณจากรัฐ ไม่เป็นอุปสรรคต่อการ ด าเนินงาน รวมถึงองค์การมีอ านาจเบ็ดเสร็จสามารถตัดสินใจได้ด้วยตนเอง

152 2) ความเหมาะสมขององค์การมหาชนในระบบองค์กรภาครัฐ การเสนอแนวทางเพื่อ ความหมาะสมในการจัดระบบองค์การของรัฐประเภทใหม่ ที่ไม่ใช่ทั้งส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ ที่เรียกว่า องค์การมหาชน เพื่อท าหน้าที่ปฏิบัติภารกิจใหม่ในสังคมภายใต้แนวคิดที่ว่าองค์การ มหาชนต้องมีความแตกต่างในแง่เนื้อหาและวิธีการด าเนินการแตกแยกไปจากส่วนราชการและ รัฐวิสาหกิจเดิม องค์การมหาชนในรูปแบบของกฎหมายมหาชน จึงเป็นสาเหตุและเงื่อนไขที่รัฐ จ าเป็นต้องหาแนวทางเพ่อืรบัต่อสภาวการณ์ปจัจุบนัทเ่ีกดิขน้ึท าใหห้น่วยงานราชการต้องมกีาร ปฏิรูประบบราชการหรือแปรรูปรัฐวิสาหกิจแล้วแต่ความเหมาะสมต่อไป นอกจากสาเหตุและเงอ่ืนไข ในการจดัตงั้องคก์ารมหาชนดงักล่าวขา้งตน้ยงัมปีญัหาซง่ึ เป็นผลมาจากความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นจากโครงสร้างทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ซึ่ง โครงสร้างระบบราชการบริหารแบบดั้งเดิมไม่สามารถตอบสนองได้ จึงท าให้เกิดสาเหตุและ เงื่อนไขบางประการ ที่จะต้องมีองค์การมหาชนเข้ามาท าหน้าที่วางระเบียบควบคุมการด าเนิน กิจการต่าง ๆ แทนรัฐบาลและเอกชน 3) เหตุผลหรือความจ าเป็นการเป็นองค์การมหาชน ในการจัดตั้งเป็นองค์การมหาชน แยกออกจากรัฐหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีดังนี้ (1) เหตุผลในแง่วัตถุประสงค์ของกิจกรรมที่จัดท า กล่าวคือ กิจกรรมใดที่ ต้องการความเป็นอิสระและเป็นหลักประกันที่รัฐจะไม่เข้าไปแทรกแซง อาทิ กิจกรรมทาง วิชาการ กิจการทางด้านฝึกอบรม เป็นต้น (2) เหตุผลในแง่ระบบบัญชีและงบประมาณ ระบบบัญชีและงบประมาณใน หน่วยงานราชการไม่มีความยืดหยุ่น ไม่สามารถปรับสภาพได้เหมาะสม ทันท่วงทีกับ สถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป หรือสถานการณ์ที่มิได้คาดหมายไว้ (3) เหตุผลในแง่ความสัมพันธ์กับรัฐ องค์การมหาชนก่อให้เกิดความสัมพันธ์ ระหว่างรัฐในลักษณะผู้ถูกควบคุมกับผู้ควบคุมมิใช่ผู้ใต้บังคับบัญชา ดังนั้น ความสัมพันธ์ ระหว่างองค์การมหาชนกับรัฐจึงจัดเป็นรูปแบบการควบคุมก ากับ โดยมีองค์การส่วนกลางท า หน้าที่ควบคุมก ากับองค์การมหาชนเพื่อให้ปฏิบัติเป็นไปตามกฎหมาย (4) เหตุผลในแง่ประโยชน์ต่อบุคลากร เป็นกิจกรรมที่มีความจ าเป็นต้องการ บุคลากรที่มีความรู้ความสามารถเฉพาะ มีความกระตือรือร้นและสามารถท างานร่วมกันได้เป็น อย่างดี หากใช้ระบบราชการก็จะไม่สามารถเสือกสรรเป็นการเฉพาะได้ 5.2.3 องค์ประกอบของการเป็นองค์การมหาชน หน่วยงานของรัฐที่ไม่ใช่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ จ าแนกออกเป็น 3 กลุ่ม ดังนี้ 1) องค์การมหาชนที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกา ซึ่งอาศัยอ านาจตาม พระราชบญัญตัิองคก์ารมหาชน พ.ศ. 2452 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบบัที่2) พ.ศ. 2559

153 องค์การมหาชนที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกาที่ออกตามความในพระราชบัญญัติ องค์การมหาชน (2542) ได้ระบุถึงหลักการและเหตุผลในการจัดตั้งองค์การมหาชนประเภทนี้ ตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน (2542) ซึ่งสามารถแยกองค์ประกอบ ตามมาตรา 5 ได้ดังนี้ (1) เมื่อรัฐบาลมีแผนงานหรือนโยบาย ด้านใดด้านหนึ่งโดยเฉพาะเพื่อจัดท าบริการสาธารณะ และมีความเหมาะสมที่จะจัดตั้ง หน่วยงานบริหารขึ้นใหม่ โดยแตกต่างไปจากส่วนราชการหรือ รัฐวิสาหกิจ และมีความมุ่งหมายให้มีการใช้ประโยชน์ทรัพยากรและบุคลากรให้ เกิดประสิทธิภาพ สูงสุด จะจัดตั้งเป็นองค์การมหาชน โดยตราเป็นพระราชกฤษฎีกาตาม พระราชบัญญัตินี้ก็ได้ (2) กิจการอันเป็นบริการสาธารณะที่ จะจัดตั้งองค์การมหาชนตามวรรคหนึ่ง ได้แก่ การ รับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา การศึกษาอบรมและพัฒนา เจ้าหน้าที่ของรัฐ การ ท านุบ ารุงศิลปะและวัฒนธรรม การพัฒนาและส่งเสริมการกีฬา การส่งเสริมและสนับสนุน การศึกษาและการวิจัย การถ่ายทอดและพัฒนา วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี การอนุรักษ์ สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ การบริการทางการแพทย์และสาธารณสุข การสังคมสงเคราะห์ และการอ านวยบริการแก่ ประชาชน หรือการด าเนินการอันเป็นสาธารณประโยชน์อื่นใด (3) ต้องไม่เป็นกิจการที่มี วัตถุประสงค์เพื่อแสวงหาก าไรเป็นหลัก โดยองค์การมหาชนที่จัดตั้งโดย อาศัยอ านาจตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 อาทิ โรงพยาบาลบ้านแพ้ว (องค์การมหาชน) สถาบันวัคซีนแห่งชาติ (องค์การมหาชน) ส านักงานพัฒนาการวิจัย การเกษตร (องค์การมหาชน) ศูนย์ส่งเสริมศิลปาชีพระหว่างประเทศ (องค์การมหาชน) สถาบนัเทคโนโลยปี ้องกนั ประเทศ (องค์การมหาชน) สถาบนัพฒันาองค์กร ชุมชน (องค์การมหาชน) ส านักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล (องค์การมหาชน) ส านักงานพัฒนา ธุรกรรมทางอิเล็กทรอนิกส์ (องค์การมหาชน) สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย ศูนย์ มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน) โรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ์ และส านักงานพัฒนาพิง คนคร (องค์การมหาชน) เป็นต้น 2) องค์การมหาชนที่จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายเฉพาะ องค์การมหาชนที่ตั้งขึ้นโดยกฎหมายเฉพาะ ซึ่งอาจจะเป็นพระราชบัญญัติหรือพระราช ก าหนด แล้วแต่กรณี การจัดตั้งองค์การมหาชนประเภทนี้เป็นความมุ่งหมายของรัฐที่จะให้มี องค์การมหาชนในกรณีที่การด าเนิน กิจการใด ๆ ของรัฐที่ไม่อยู่ในกรอบเงื่อนไขของการจัดตั้ง หรือมีความจ าเป็นจะต้องมี กฎหมายเฉพาะเพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการด าเนินกิจการ โดย องค์การมหาชนประเภทนี้ อาจแยกได้เป็น 2 จ าพวก ได้แก่ (1) องค์การมหาชนที่จัดตั้งขึ้นโดย กฎหมายเฉพาะ ซึ่งกฎหมายจัดตั้งก าหนดว่า เป็น หน่วยงานของรัฐที่ไม่ใช่ส่วนราชการหรือ รัฐวิสาหกิจ เช่น กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา ธนาคารแห่งประเทศไทย สถาบันมาตรวิทยา และองค์การสงเคราะห์ทหารผ่านศึก เป็นต้น (2) องค์การมหาชนที่จัดตั้งขึ้นโดย กฎหมายเฉพาะ ซึ่งกฎหมายจัดตั้งมิได้ ก าหนดว่า เป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่ใช่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ เช่น การยางแห่งประเทศไทย กองทุน ยุติธรรม กองทุนสนับสนุนการวิจัย สถาบันอนุญาโตตุลาการ และสภากาชาดไทย เป็นต้น

154 3) สถาบันการศึกษาในก ากับของรัฐ เดิมกฎหมายจัดตั้งมหาวิทยาลัย บัญญัติให้มหาวิทยาลัยมีสถานะเป็นนิติบุคคล เพื่อให้ มีความเป็นอิสระจากรัฐ ต่อมามีการจัดตั้งทบวงมหาวิทยาลัยขึ้นท าให้สถานะของมหาวิทยาลัย ถูกถือปฏิบัติเสมือนเป็นกรมใน ทบวงมหาวิทยาลัย โดยมีอธิการบดีเป็นผู้บังคับบัญชา มหาวิทยาลัย แต่อธิการบดีเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาของปลัดทบวง จึงเกิดแนวคิดในการแยกตัว ออกจาก ระบบราชการ เป็นมหาวิทยาลัยนอกระบบ เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการบริหารงาน และมีความเป็นอิสระในทางวิชาการ หรือที่เรียกกันว่า มหาวิทยาลัยในก ากับของรัฐ เช่น มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีสุรนารี (พ.ร.บ. การจัดตั้งมหาวิทยาลัยสุรนารี, 2533) มหาวิทยาลัยวลัย ลกัษณ์และจฬุาลงกรณ์มหาวทิยาลยัเป็นตน้ (ปจัจบุน นับถึง พ.ศ. 2562 มี ั 29 สถาบัน) 5.2.4 การบริหารงานขององคก์ารมหาชน องค์การมหาชนจัดตั้งขึ้นตามบทบัญญัติของพระราชบัญญัติ องค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ซึ่งได้ก าหนดกลไกการบริหารงานไว้ค่อนข้างรอบคอบ ก็คือ งานที่จะน ามาจัดตั้ง ขึ้นเป็นองค์การ มหาชน จะต้องเป็น กิจการที่รัฐเป็นเจ้าของ หากแต่ผู้ด าเนินการไม่จ าเป็นต้องใช้อ านาจของรัฐ ถ้า กิจกรรมใดหรือภารกิจได้ ผู้ด าเนินการหรือองค์การนั้นใช้อ านาจรัฐเข้าไปบังคับ ย่อมจะถือว่ายังคง มีลักษณะเป็น ส่วนราชการ แต่ถ้างานใดที่รัฐคิดว่า แต่จ าเป็นต้องเป็นเจ้าของเพื่อประโยชน์ ส่วนรวม แต่การด าเนินการ ไม่ต้องใช้อ านาจรัฐเข้าไปใช้บังคับ จะตีความเป็นงานขององค์การ มหาชนใดทั้งสิ้น อย่างไรก็ตามในบางประเทศ ได้มีการท าสัญญาให้ภาคเอกชนรับเหมางานที่ใช้ อ านาจรัฐ อาทิ งานจราจรโดยที่เอกชนได้รับมอบอ านาจในการใช้อ านาจรัฐให้ใบสั่งแก่ผู้ละเมิดกฎ จราจร เป็นต้น การบริหารงานองค์การ จ าเป็นจะต้องมีการควบคุมกลไกอยู่ 3 ประเด็นส าคัญ ดังนี้ (1) องค์การมหาชนจะต้องมีสัญญาการด าเนินการ กล่าวคือ ผู้บริหารขององค์การจะต้อง จัดท าสัญญาการด าเนินการ ให้ไว้กับคณะกรรมการองค์การมหาชนนั้น ๆ เนื่องจากองค์การ มหาชนมีการบริหารงานที่เป็นอิสระ ผู้บริหารสูงสุดเป็นผู้บังคับบัญชาและรับผิดชอบโดยตรงต่อ คณะกรรมการและรัฐมนตรี ดังนั้นแล้ว สัญญาการด าเนินการของผู้บริหารองค์การมหาชน จะเป็น หลักประกันในการด าเนินงานขององค์การ และผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ทั้งนี้จะต้องมีแผนการ ด าเนินงานขององค์การที่จะต้องเสนอประกอบกับสัญญาการด าเนินการให้คณะกรรมการเห็นชอบ (2) องค์การมหาชนจะต้องมีแผนการลงทุนและแผนการเงินที่ชัดเจน ซึ่งจะต้องเสนอต่อ คณะกรรมการขององค์การมหาชนนั้น ๆ เพื่อพิจารณาอนุมัติให้ความเห็นชอบก่อนการ ด าเนินการ โดยในมาตรา 40 ตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ได้ระบุไว้ว่า องค์การมหาชน จะต้องจัดท างบดุล งบการเงิน และบัญชี ส่งผู้สอบบัญชีภายใน 120 วัน นับตั้งแต่วันสิ้นปีบัญชีทุกปี (3) องค์การมหาชนจะต้องมีข้อก าหนดในการถูกตรวจสอบ และการประเมินผลการ ท างาน กล่าวคือ จะต้องท าข้อตกลงประเมินประสิทธิภาพการปฏิบัติงานกับหน่วยงานของรัฐ ซึ่ง ได้มอบหมายจากคณะรัฐมนตรี จะท าข้อตกลงและติดตามประเมินผลประสิทธิภาพขององค์การ มหาชนนั้น ๆ ทั้งนี้จะต้องมีการก าหนดเกณฑ์ชี้วัดประสิทธิภาพและประสิทธิผลการปฏิบัติ

155 ภารกิจขององค์การมหาชน ก าหนดระยะเวลาในการด าเนินการให้บรรลุตามเกณฑ์ที่ก าหนด และจะต้องจัดท ารายงานประจ าปีเสนอรัฐมนตรี และค าชี้แจงเกี่ยวกับนโยบายของคณะกรรมการ รวมทั้งโครงการและแผนงานที่จะจัดท าต่อไป นอกจากนี้แล้ว ภารกิจ ขององค์การมหาชน ยังได้ปรากฏในมาตรา 5 แห่ง พระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ซึ่งระบุว่ากิจการอันเป็น บริการสาธารณะที่จะจัดตั้ง เป็นองค์การมหาชน ประกอบด้วย การรับรองมาตรฐานและ ประเมินคุณภาพการศึกษา การศึกษาอบรมและพัฒนาเจ้าหน้าที่ของรัฐ การท านุบ ารุงศิลปวัฒนธรรม การพัฒนาและ ส่งเสริมการกีฬา การส่งเสริมและสนับสนุนการศึกษาและการวิจัย การถ่ายทอดและพัฒนา วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ การบริการทาง การแพทย์และสาธารณสุข การสังคมสงเคราะห์ การอ านวยบริการแก่ประชาชน หรือการ ด าเนินการอันเป็นสาธารณประโยชน์อื่นใด ทั้งนี้ต้องไม่เป็นกิจการที่มีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหา ก าไรเป็นหลัก ซึ่งหากพิจารณาแล้วจะพบว่า ระบบการบริหารงานขององค์การมหาชน แบ่ง ออกเป็น 4 ระบบย่อย ดังนี้ (1) ระบบการบริหารงาน องค์การมหาชนจะมีระบบการบริหารงานที่เป็นอิสระ คล่องตัว ไม่ถูกครอบง าจากระบบ ราชการตามปกติ ซึ่งมีสาระส าคัญ คือ การบริหารงานจะด าเนินการโดยคณะกรรมการบริหาร ซึ่งมีอ านาจหน้าที่ควบคุมดูแลองค์การมหาชน ให้ด าเนินกิจการเป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่ ก าหนดไว้ รวมถึงการก าหนดนโยบายการบริหารงาน การให้ความเห็นชอบแผนการด าเนินงาน การอนุมัติแผนการลงทุนและแผนการเงิน ซึ่งได้รับแต่งตั้งจากคณะรัฐมนตรีและจะต้องมีจ านวน ตามที่ก าหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง แต่ต้องไม่เกิน 11 คน โดยในจ านวนดังกล่าวอาจเป็น ผู้แทนส่วนราชการซึ่งเป็นกรรมการโดยต าแหน่ง แต่ต้องไม่เกินกึ่งหนึ่งของคณะกรรมการและ จะต้องมีผู้ทรงคุณวุฒิที่ไม่ใช่ข้าราชการหรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานของรัฐรวมอยู่ด้วย โดยจะ มีวาระในการด ารงต าแหน่งเป็นประธานกรรมการและกรรมการ ไม่เกินคราวละ 4 ปี และจะด ารง ต าแหน่งติดต่อกัน เกิน 2 วาระไม่ได้ (2) ระบบบริหารการเงิน การบญัชีและงบประมาณ ระบบบริหารการเงิน การบัญชี และงบประมาณขององค์การมหาชนนั้น จะมีความ คล่องตัวและเป็นอิสระกว่าระบบราชการ โดยจะไม่ยึดติดกับกฎระเบียบของทางราชการ กล่าวคือ จะได้รับ การจัดสรรงบประมาณรายปี ในหมวดเงินอุดหนุนทั่วไป ซึ่งจะท าให้องค์การ มหาชน มีความคล่องตัวในการเบิก แล้วใช้จ่ายเงินมากขึ้น โดยองค์การมหาชนจะมีอ านาจใน การวางระเบียบข้อบังคับในการจ่ายเงินได้เอง โดยการท าบัญชีขององค์การมหาชนนั้น ให้จัดท า ตามหลักสากล ตามแบบและหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการก าหนด และรายได้ขององค์การมหาชน จะไม่ต้องน าส่งกระทรวงการคลัง สามารถจัดหาประโยชน์จาก ทรัพย์สินขององค์การมหาชนได้

156 (3) ระบบบริหารงานบคุคล อาศัยหลักของความเป็นอิสระ ความคล่องตัวในการสรรหา บรรจุ แต่งตั้ง โดยค านึงถึง ความรู้ ความสามารถ ประสบการณ์ และผลงานตามระบบคุณธรรม ซึ่งระบบการบริหารงาน บุคคลขององค์การมหาชน มีลักษณะส าคัญคือ การมีระเบียบ หลักเกณฑ์ วิธีการเกี่ยวกับการ บริหารงานบุคคลของตนเองตามที่คณะกรรมการก าหนด โดยมีผู้อ านวยการองค์การมหาชน เป็นผู้บังคับบัญชา มีอ านาจบรรจุ แต่งตั้ง เลื่อนต าแหน่ง ลงโทษทางวินัย ตลอดจน ให้เจ้าหน้าที่ และลูกจ้างขององค์การมหาชนออกจากต าแหน่ง รวมถึงสวัสดิการและประโยชน์เกื้อกูลต่าง ๆ ทั้งนี้ให้เป็นไปตามข้อบังคับที่คณะกรรมการก าหนด โดยผู้ปฏิบัติงานในองค์การมหาชน จะมี ฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ แต่ไม่ใช้ข้าราชการหรือพนักงานรัฐวิสาหกิจ โดยประกอบไปด้วย 2 ลักษณะ คือ เจ้าหน้าที่และลูกจ้างขององค์การมหาชน และ เจ้าหน้าที่ของรัฐที่มาปฏิบัติงานเป็น เจ้าหน้าที่และลูกจ้างขององค์การมหาชนเป็นการชั่วคราว (4) ระบบการตรวจสอบและการประเมินผลงาน แม้องค์การมหาชนจะมีความเป็นอิสระและคล่องตัวก็ตาม แต่เพื่อการด าเนินงานของ องค์การมหาชนที่มีประสิทธิภาพ พระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ได้บัญญัติให้มีการ ตรวจสอบและการประเมินผลงานขององค์การมหาชน ดังนี้ (1) ต้องจัดให้มีการตรวจสอบภายใน เกี่ยวกับการเงิน การบัญชีและการพัสดุขององค์การมหาชน แล้วจะต้องรายงานผลการ ตรวจสอบให้คณะกรรมการทราบอย่างน้อยปีละหนึ่งครั้ง (2) ให้มีผู้ปฏิบัติงานที่ท าหน้าที่เป็นผู้ ตรวจสอบภายในโดยเฉพาะ และรับผิดชอบขึ้นตรงต่อคณะกรรมการตามที่ระเบียบ คณะกรรมการก าหนดไว้ เว้นแต่พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งจะก าหนดไว้เป็นอย่างอื่น (3) ให้ ส านักงานตรวจเงินแผ่นดินหรือบุคคลภายนอกที่คณะกรรมการได้แต่งตั้งด้วยความเห็นชอบของ ส านักงานตรวจเงินแผ่นดิน ท าหน้าที่เป็นผู้ตรวจสอบบัญชีและประเมินผลการใช้จ่ายเงินและ ทรัพย์สินขององค์การมหาชน และ (4) ให้องค์การมหาชนอยู่ภายใต้ระบบการประเมินผลตามที่ คณะรัฐมนตรีก าหนด เว้นแต่พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งจะก าหนดไว้เป็นอย่างอื่น 5.3 องค์กรตามรัฐธรรมนูญ องค์กรตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ก าหนดขึ้นตามรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เพื่อให้สอดคล้องกับความมุ่งหมายของการปฏิรูปทางการเมือง ที่ ต้องการให้เป็นการเมืองใหม่ ให้สิทธิและเสรีภาพกับประชาชน โดยมุ่งหวังให้ประชาชนเข้ามามี ส่วนร่วมทางการเมืองมากขึ้น และได้มีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 รวมถงึในปจัจบุนัรฐัธรรมนูญแห่งราชอาณาจกัรไทย พ.ศ. 2560 มอีงคก์รตามรฐัธรรมนูญ (หมวด 10) ได้แก่ ศาล (หมวด 11) ได้แก่ ศาลรัฐธรรมนูญ และ หมวด 12 ได้แก่ องค์กรอิสระ รวมไปถึงหมวด 13 ได้แก่ องค์กรอัยการ โดยในที่นี้จะอธิบายเนื้อหาในส่วนของ องค์กรอิสระ และองค์กรอัยการ เป็นส าคัญ ซึ่งมีรายละเอียด ดังนี้

157 องค์กรตามรัฐธรรมนูญ (Organization Under Constitution) เกิดขึ้นครั้งแรกใน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เรียกว่า "องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ" (Independent Organization Under Constitution) ซึ่งขณะนั้นประกอบด้วย คณะกรรมการการ เลอืกตงั้ผตู้รวจการแผ่นดนิของรฐัสภา คณะกรรมการป้องกนัและปราบปรามการทุจรติแห่งชาติ และ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน โดยตราเป็นพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ส่วน คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ตราเป็นพระราชบัญญัติ เมื่อรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ได้ถูกยกเลิกโดยคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) องค์กรเหล่านี้ก็ได้ถูกยกเลิกไปด้วย และต่อมา รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้เพิ่ม องค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ ขึ้นมาอีก หนึ่งประเภท จัดอยู่ในหมวดขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ และใช้อ านาจในทางบริหารที่เป็นอิสระ จากการก ากับดูแลของรัฐบาล ได้แก่ องคก์รอิสระตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งหมายถึง องค์กรของรัฐ ที่ได้รับมอบหมายให้ด าเนินการเกี่ยวกับภารกิจของรัฐตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและ กฎหมายโดยองค์กรของรัฐที่มีฐานะพิเศษซึ่งได้รับหลักประกันให้สามารถปฏิบัติภารกิจที่ได้โดย อิสระ ปลอดพ้นจากการแทรกแซงขององค์กรของรัฐอื่นหรือสถาบันทางการเมืองอื่น ๆ รวมทั้ง อยู่เหนือกระแสและการกดดันใด ๆ ที่เกิดขึ้นภายในสังคมในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง ซึ่งหากจะ พิจารณาถึงความส าคัญของการมีอยู่ขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ สามารถอธิบายได้ ดังนี้ (1) มีความจ าเป็นที่ต้องมีองค์กรที่คุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนและเพื่อเยียวยา ปญัหาของประชาชน จากการใช้อ านาจรัฐหรือการกระท าของบุคคลและการคุ้มครองสิทธิ มนุษยชน เนื่องจากการใช้กลไกทางศาล อาจมีข้อจ ากัดบางประการ เพราะจะต้องใช้ระยะเวลา พอสมควรในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล รวมไปถึงการที่จะต้องเสียค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวกับ การฟ้องรอ้งและการดา เนินคดใีนศาล (2) มีความจ าเป็นต้องมีกลไกตรวจสอบเกี่ยวกับความสุจริตในการใช้อ านาจรัฐและ ตรวจสอบเกี่ยวกับการใช้อ านาจรัฐ (3) มีความจ าเป็นต้องมีกลไกในการควบคุมตรวจสอบที่จะลดและขจัดการซื้อเสียงและ เปิดโอกาสให้คนดี มีคุณภาพ คุณธรรมเข้าสู่ระบบการเมือง (4) มีความจ าเป็นต้องมีกลไกในการเสริมสร้างระบบการเมืองและพรรคการเมืองที่มี เสถียรภาพและประสิทธิภาพ (5) มีความจ าเป็นต้องมีกลไกที่มีความเป็นอิสระและเป็นกลาง สามารถด ารงความ ยุติธรรมในการปฏิบัติหน้าที่ นอกจากนี้แล้ว องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ยังนับว่ามีความส าคัญและประโยชน์ต่อการ ปฏิรูปการเมืองและการบริหาราชการ ดังนี้ (นพดล เฮงเจริญ, 2548: 46-60) 1) การสร้างการเมืองภาคพลเมือง ซึ่งคณะกรรมการการเลือกตั้ง เป็นองค์กรอิสระมีอ านาจ ควบคุมและด าเนินการจัดหรือจัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาท้องถิ่น และผู้บริหารท้องถิ่น รวมทั้งการออกเสียงประชามติให้เป็นไปโดยสุจริตและ

158 เที่ยงธรรม คณะกรรมการการเลือกตั้งจึงเป็นผู้มีบทบาทในการอ านวยการเพื่อให้การใช้สิทธิของ ประชาชนในรูปแบบของประชาธิปไตยแบบมีผู้แทนเพื่อให้ได้ผู้ที่จะเป็นตัวแทนของประชาชน 2) การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ซึ่งจ าแนกเป็น (1) การคุ้มครองประชาชนจากการถูกละเมิดสิทธิเสรีภาพโดยกฎหมายที่ขัด หรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ เพื่อให้มีกระบวนการควบคุมมิให้กฎหมายขัดหรือแย้งต่อ รัฐธรรมนูญ รวมทั้งสิทธิเสรีภาพของประชาชนต้องไม่ถูกกระทบกระเทือนจากกฎหมายที่ขัด หรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ โดยองค์กรอิสระที่ท าหน้าที่นี้ ได้แก่ ศาลรัฐธรรมนูญ (2) การคุ้มครองประชาชนจากการถูกละเมิดสิทธิเสรีภาพโดยการกระท าของรัฐ ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา กล่าวคือ เพื่อควบคุมไม่ให้การใช้อ านาจรัฐโดยเจ้าหน้าที่ใน กระบวนการยุติธรรมละเมิดต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน ผู้ต้องหา หรือผู้ถูกกล่าวหา องค์กร อิสระที่ท าหน้าที่ดังกล่าวนี้ ได้แก่ ศาลยุติธรรม (3) การคุ้มครองประชาชนจากการถูกละเมิดสิทธิเสรีภาพโดยการกระท าของรัฐ ในทางปกครอง กล่าวคือ เพื่อควบคุมการใช้อ านาจปกครอง และการกระท าทางปกครองของ หน่วยงานปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่กระท าต่อเอกชน หมายถึง หน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้อง กับสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ได้แก่ การใช้อ านาจตามกฎหมายของหน่วยงานทางปกครอง และเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจ าเป็นการ ชั่วคราวหรือถาวร องค์กรอิสระที่ท าหน้าที่นี้ ได้แก่ ศาลปกครอง (4) การเยยีวยาปญัหาของประชาชนจากการใช้อ านาจรฐัและการคุ้มครองด้าน สิทธิมนุษยชน เป็นกลไกที่ท าหน้าที่ตรวจสอบติดตามการท างานของรัฐนอกเหนือจากการคุ้มครอง สิทธิเสรีภาพของประชาชนผ่านกระบวนการทางศาล ได้แก่ ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา 3) การตรวจสอบใช้อ านาจรฐัตลอดจนการป้องกนัและปราบปรามการทุจรติกลไกการ ตรวจสอบให้ครอบคลุมทุกมิติของการใช้อ านาจรัฐ โดยมีองค์รตามรัฐธรรมนูญเป็นผู้มีบทบาทใน การใช้มาตรการตรวจสอบการใช้อ านาจรัฐ โดยมีองค์กรตามรัฐธรรมนูญเป็นผู้มีบทบาทในการ ใช้มาตรการตรวจสอบการใช้อ านาจรัฐแต่ละมิติต่าง ๆ ดังนี้ (1) การตรวจสอบการใช้อ านาจรัฐในทางนโยบายและการบริหาร อ านาจในการ ก าหนดนโยบายหรือการบริหาร (executive) กับอ านาจทางการปกครอง (administration) ประกอบกันเป็นอ านาจของรัฐในสองมิติ คือ การวางนโยบายเกี่ยวกับการบริหารรัฐ และการ ขับเคลื่อนองค์กรของรัฐให้ด าเนินการตามนโยบายนั้น รัฐสภาเป็นองค์กรที่ท าหน้าที่ควบคุมการ ใช้อ านาจบริหารของรัฐบาลผ่านกลไกการตั้งกระทู้ถาม (2) การตรวจสอบการใช้อ านาจรัฐในทางปกครอง การด าเนินการหรือการใช้ อ านาจรัฐผ่านองค์กรของรัฐผ่านองค์กรของรัฐที่มีลักษณะเป็นการใช้อ านาจทางปกครอง ต่อ ประชาชน อยู่ภายใต้การตรวจสอบการใช้อ านาจรัฐของศาลปกครอง

159 (3) การตรวจสอบเกี่ยวกับความสุจริตในการใช้อ านาจรัฐ เป็นอีกมิติของการใช้ อ านาจรัฐที่ส าคัญ เนื่องจากการทุจริตของผู้ด ารงต าแหน่งทางการเมือง มกัเป็นปญัหาส าคญั และเป็นเงื่อนไขหรือเป็นเหตุส าคัญของการ ยึดอ านาจด้วยการปฏิวัติรัฐประหารในประเทศไทย การด าเนินงานในลกัษณะดงักล่าวมคีณะกรรมการป้องกนัและปราบปรามการทุจรติแห่งชาติ เป็นหน่วยงานรับผิดชอบด าเนินการผ่านกระบวนการถอดถอน และด าเนินคดีต่อศาลฎีกาแผนก คดีอาญาของผู้ด ารงต าแหน่งทางการเมือง (4) การตรวจสอบเกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินของภาครัฐ การด าเนินงานในลักษณะ นี้มีคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งท าหน้าที่ตรวจสอบเพื่อให้การใช้จ่ายเงินของภาครัฐ ซึ่ง เป็นเงินที่มาจากภาษีอากรของประชาชน เป็นไปอย่างคุ้มค่า โปร่งใส และสมบูรณ์มากที่สุด 4) สร้างรัฐบาลที่มีเสถียรภาพและระบบการเมืองและพรรคการเมืองที่มีประสิทธิภาพ กลไกที่เกี่ยวข้องนี้ มีคณะกรรมการการเลือกตั้ง ซึ่งเป็นองค์กร ที่ถือว่าเป็นกลไกส าคัญในการ เพิ่มประสิทธิภาพ ในกระบวนการสรรหาบุคคล เพื่อการด ารงต าแหน่งทางการเมือง ผ่าน กระบวนการเลือกตั้งของประชาชน และเพื่อให้ผู้แทนในทุกระดับ เป็นไปตามเจตนารมณ์ของ ประชาชนผู้เป็นเจ้าของอ านาจอธิปไตย 5.3.1 องคก์รอิสระ แนวคิดของการจัดตั้งองค์กรอิสระ ในประเทศที่มีการปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตย นั้น มักมีการใช้อ านาจนิติบัญญัติในการตรากฎหมายจัดตั้งองค์กรที่มีความเป็นอิสระจากอ านาจ การบงัคบับญัชาของฝ่ายบรหิาร โดย ตระหนักถงึเหตุผลในทางปกครองว่ามภีารกจิทจ่ีา เป็นต่อ การรับรอง คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของ ประชาชน อ านาจหน้าที่ขององค์กรอิสระจึงมีจ ากัด ขอบเขตการใช้อ านาจตามกฎหมายที่จัดตั้งขึ้นและ อยู่ภายใต้หลักความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และการควบคุมตรวจสอบการกระท าทางปกครอง เพื่อจ ากัดการใช้อ านาจหน้าที่ขององค์กร อิสระและเป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามหลักนิติธรรมและนิติรัฐ ขณะที่การ จัดตั้งองค์กรอิสระของไทยนั้น มีแนวคิดส าคัญ คือ การแยกองค์กรอิสระออกจากองค์กรที่ใช้ อ านาจนิติบัญญัติ ทางรัฐสภา องค์กรที่ใช้อ านาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี และองค์กรที่ใช้อ านาจ ตุลาการทางศาล ให้มีความอิสระในการปฏิบัติ หน้าที่ให้เป็นตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย โดยมี สาระส าคัญเป็นการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของ ประชาชน ให้ประชาชนมีส่วนร่วมใน การปกครองและตรวจสอบการใช้อ านาจรัฐเพิ่มขึ้น (นพดล เฮงเจริญ, 2548: :44) ส าหรับ ประเทศไทยมีการจัดตั้งองค์กรอิสระแยกออกจากองค์กรที่ใช้อ านาจนิติบัญญัติ ทางรัฐสภา องค์กรที่ใช้อ านาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี และองค์กรที่ใช้อ านาจ ตุลาการทางศาล มี เจตนารมณ์ส าคัญประการหนึ่ง คือ การปฏิรูปการเมือง โดยมีสาระส าคัญเป็นการส่งเสริมและ คุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบการใช้ อ านาจรัฐเพิ่มขึ้นอีกด้วย

160 5.3.1.1 ความหมายขององคก์รอิสระ นพดล เฮงเจริญ (2548: 43) องค์กรอิสระ หมายถึง องค์กรของรัฐที่ได้รับ มอบหมายให้ด าเนินการเกี่ยวกับภารกิจของรัฐตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและกฎหมาย โดย เป็นองค์กรของรัฐที่มีสถานะพิเศษ ซึ่งได้รับหลักประกันให้สามารถปฏิบัติภารกิจหน้าที่ได้โดย อิสระ ปลอดพ้นจากการถูกแทรกแซงจากองค์กรของรัฐหรือสถาบันการเมืองอื่น รวมทั้งอยู่เหนือ กระแสการกดดันใด ๆ ที่เกิดขึ้นภายในสังคมในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง ซึ่งการจัดตั้งองค์กรของรัฐ ที่เป็นอิสระมีในรัฐประชาธิปไตยมานานแล้ว โดยองค์กรอิสระจัดเป็นสถาบันทางการบริหารเพื่อ สร้างดุลยภาพ ระหว่างการบริหารที่มีประสิทธิภาพกับการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน เช่นเดียวกับ วรเจตน์ ภาคีรัตน์ (2550: 12-17) ที่ได้อธิบายลักษณะของการใช้ อ านาจขององค์กรอิสระว่า กิจกรรมที่องค์กรอิสระท าหน้าที่ดูแลควบคุมวางกฎระเบียบในการ ด าเนินกิจกรรมต่าง ๆ นั้น องค์กรอิสระมิได้ใช้อ านาจทางนิติบัญญัติ เพราะไม่ใช่อ านาจในการ ตรากฎหมายแม่บทเพื่อใช้บังคับ เหมือนรัฐสภา แต่เป็นการออกกฎเกณฑ์ที่มีลักษณะเป็น กฎหมายระดับรอง ดังนั้นค าวินิจฉัยสั่งการขององค์กรอิสระ สามารถถูกตรวจสอบในทางตุลา การได้ ดังนั้นอาจกล่าวได้ว่าองค์กรอิสระ เป็นหน่วยงานของรัฐที่ใช้อ านาจในสถาบันทางการ บริหารที่เป็นอิสระจากการบังคับบัญชา หรือ เป็นอิสระจากการก ากับดูแลของคณะรัฐมนตรี ซึ่ง จัดตั้งโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างดุลยภาพระหว่างการบริหารที่มีประสิทธิภาพกับการคุ้มครอง สทิธเิสรภีาพของราษฎร และแกป้ญัหาโครงสรา้งการบรหิารแบบดงั้เดมิ กล่าวโดยสรุป องค์กรอิสระ เป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นให้มีความอิสระ ในการปฏิบัติ หน้าที่เพื่อด าเนินการหรือตรวจสอบการใช้อ านาจรัฐให้เป็นไป ตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินของประเทศ เดินไปข้างหน้าอย่างมีประสิทธิภาพ สุจริต โปร่งใส เที่ยงธรรม กล้าหาญ ปราศจากอคติในการใช้ดุลยพินิจ และปราศจากการแทรกแซงของ องค์กรอื่น ของรัฐหรือสถาบันการเมืองอื่น รวมทั้งอยู่เหนือกระแสและการกดดันใด ๆ ที่เกิดขึ้น ภายในสังคมในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง 5.3.1.2 ความสา คญัขององคก์รอิสระ องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ เป็นองค์กรที่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ซึ่งนับว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่มีความส าคัญต่อการปฏิรูประบบการ บริหารราชการแผ่นดินของไทย อันเนื่องมาจากสถานการณ์ทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และ การเมืองของไทย ณ ขณะนั้น ที่องค์กรของรัฐไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชน ได้จึงเป็นที่มาของการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาใหม่ โดยมีเจตนารมณที่ส าคัญ ดังนี้ (1) การท าให้การเมืองเป็นของพลเมือง โดยการเพิ่มเสรีภาพ ความเสมอภาค และการมีส่วนร่วมของพลเมืองในการเมืองทุกระดับ (2) การท าให้ระบบการเมือง และระบบราชการมีความสุจริต และชอบธรรมใน การใช้อ านาจ และการเพิ่มอ านาจพลเมืองในการควบคุมการใช้อ านาจในทุกระดับ ทุกด้าน อย่าง มีประสิทธิภาพ

161 (3) การท าให้รัฐบาลมีเสถียรภาพ และรัฐสภาท างานได้อย่างมีประสิทธิภาพ จากเจตนารมณ์ดังกล่าวรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 จึงมุ่งที่ จะท าให้ระบบการเมืองและระบบราชการ มีความสุจริตในทุกระดับ โดยมุ่งหวังให้องค์กรอิสระ เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่มีความเป็นอิสระไม่อยู่ภายใต้บังคับบัญชาหรือก ากับดูแลของ องค์กรอื่นใด และเป็นองค์กรของรัฐที่ได้รับมอบหมาย ให้ด าเนินการเกี่ยวกับภารกิจของรัฐ และ คุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน โดยมีเหตุผลส าคัญ ดังนี้ ประการแรก ความจ าเป็นต้องมีกลไกคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของ ประชาชนไม่ให้ ถูกละเมิด จากการกระท าของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือ บุคคลในกระบวนการยุติธรรม จ าเป็นต้องมีกลไกท่ีไม่ใช่องค์กรฝ่ายตุลาการ ซ่ึงก็คือองค์กรอิสระเพ่ือเยียวยาปญัหาของ ประชาชนจากการใช้อ านาจรัฐ หรือการกระท าของบุคคล และการคุ้มครองด้านสิทธิมนุษยชน เนื่องจาก การใช้กลไกทางศาลอาจมีข้อจ ากัดบางประการเพราะจะต้องใช้ระยะเวลา พอสมควร ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล รวมไปถึงการที่จะต้องเสีย ค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องกับการ ฟ้องและการดา เนินคดใีนศาลดว้ย ประการที่สอง ความจ าเป็นต้องมีกลไกตรวจสอบเกี่ยวกับความสุจริต ในการใช้ อ านาจรัฐและตรวจสอบเกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินภาครัฐ ประการที่สาม ความจ าเป็นต้องมีกลไกในการควบคุมตรวจสอบที่จะลด และ ขจัดการซื้อเสียง และเปิดโอกาสให้คนดี มีคุณภาพ คุณธรรม เข้าสู่ระบบการเมือง ประการสุดท้าย คือ ความจ าเป็นต้องมีกลไกที่มีความ เป็นอิสระและเป็นกลาง สามารถด ารงความยุติธรรมในการปฏิบัติหน้าที่ ปราศจากการแทรกแซง ขององค์กรของรัฐอื่น หรือสถาบันการเมืองอื่น รวมทั้งอยู่เหนือกระแสและการกดดันใด ๆ ที่เกิดขึ้นภายในสังคมใน ช่วงเวลา ใดเวลาหนึ่ง 5.3.1.3 การจา แนกองคก์รอิสระตามรฐัธรรมนูญ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2540 ได้บัญญัติองค์กรซึ่งใช้ อ านาจรัฐขึ้นใหม่ เรียกว่า “องค์กรอิสระ” ซึ่งแบ่งประเภทได้ ดังนี้ นพดล เฮงเจริญ (2548: 46-60) (1) องค์กรฝ่ายตุลาการหรอืองค์กรศาล มลีกัษณะเป็นองค์กรท่ีมคีวามเป็น อิสระตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ มีฐานะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่ใช้อ านาจตุลาการ ได้แก่ ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ด ารง ต าแหน่งทางการเมือง เป็นต้น (2) องค์กรอิสระท่ีมีอ านาจวินิจฉัยช้ีขาดปญัหา มีฐานะเป็นองค์กรตาม รัฐธรรมนูญที่ใช้อ านาจตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ อันเป็น การเสริมอ านาจบริหารและอ านาจตุลาการ ได้แก่ คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการ ป้องกนัและปราบปรามการทุจรติแห่งชาติและคณะกรรมการตรวจเงนิแผ่นดนิ

162 (3) องค์กรอิสระที่ให้ค าปรึกษาแนะน า มีฐานะเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ที่มีอ านาจหน้าที่ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญและกฎหมายอันเป็นการเสริมอ านาจบริหาร ได้แก่ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ และผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา (4) องค์กรอิสระที่ไม่มีฐานะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ เป็นองค์กรอิสระที่มี กฎหมายจัดตั้งขึ้นโดยเฉพาะซึ่งไม่มีฐนะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ได้แก่ คณะกรรมการ กิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์แห่งชาติ สภาท่ปีรกึษาเศรษฐกจิและสงัคมแห่งชาติคณะกรรมการป้องกนัและปราบปรามการฟอกเงนิ คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร คณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค เป็นต้น โดยที่ปจัจุบนัองค์กรอิสระของไทย ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้แบ่งเป็น 5 องค์กร ดังนี้ 1) คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) มีจ านวน 7 คน มีวาระการด ารงต าแหน่ง 7 ปี และด ารงต าแหน่งได้เพียงวาระเดียว โดยคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) มีหน้าที่และ อ านาจจัดหรือด าเนินการให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร การเลือกสมาชิกวุฒิสภา การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นและการออก เสียงประชามติรวมทั้ง ควบคุมดูแลการเลือกตั้งให้เป็นไปโดยสุจริตเที่ยงธรรม ตลอดจน มีอ านาจการสั่ง ระงับ ยับยั้ง แก้ไขเปลี่ยนแปลง ยกเลิก หรือออกเสียงประชามติใหม่ ในเหตุกรณีอันควรสงสัยว่าการเลือกตั้ง มีการทุจริต การสั่งระงับใช้สิทธิการสมัครรับเลือกตั้ง ของผู้สมัครรับเลือกตั้งไว้เป็นการชั่วคราว เป็นระยะเวลาไม่เกินหนึ่งปี เมื่อมีหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่าผู้นั้นกระท าการหรือรู้เห็นกับการ กระท าของบุคคลอื่น ที่มีลักษณะเป็นการทุจริต หรือท าให้การเลือกตั้ง หรือการเลือกมิได้เป็นไป โดยสุจริตหรือเที่ยงธรรม ตลอดจนมีหน้าที่ ดูแลการด าเนินงานของพรรคการเมืองให้เป็นไปตาม กฎหมาย หรือมีหน้าที่และอ านาจอื่นตามรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 คณะกรรมการการเลือกตั้งมีอ านาจหน้าที่ ภารกิจทางบริหาร ดังนี้ (1) จัดหรือด าเนินการให้มีการจัดการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร การเลือก สมาชิกวุฒิสภา การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น และการออกเสียงประชามติ (2) ควบคุมดูแลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรการเลือกสมาชิกวุฒิสภา การ เลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น ให้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม และ ควบคุมดูแล การออกเสียงประชามติให้เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย เพื่อการนี้ให้มีอ านาจใน การสืบสวนหรือไต่สวน ได้ตามที่จ าเป็นหรือที่เห็นสมควร (3) ดูแลการด าเนินงานของพรรคการเมืองให้เป็นไปตามกฎหมาย กล่าวคือ การควบคุมดูแลการเลือกตั้ง การเลือก และการออกเสียงประชามติให้เป็นไปโดยชอบด้วย กฎหมาย ซึ่งในรัฐธรรมนูญได้มอบหมายอ านาจในลักษณะกึ่งตุลาการ ให้แก่ คณะกรรมการการ

163 เลือกตั้ง คือ การสืบสวนหรือไต่สวนหรือเมื่อพบเห็นการกระท าที่มีเหตุอันสมควรสงสัยว่าการ เลือกตั้งหรือการเลือก มิได้เป็นไปโดยสุจริตหรือเที่ยงธรรม หรือการออกเสียงประชามติเป็นไป โดยมิชอบด้วยกฎหมาย และใหม้อี านาจวนิิจฉยัชข้ีาดปญัหา ดงัน้ี (1) สั่งระงับ ยับยั้ง แก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกการเลือกตั้งหรือการเลือก หรือการออกเสียงประชามติ และสั่งให้ด าเนินการเลือกตั้ง การเลือก หรือออกเสียงประชามติใหม่ ในหน่วย เลือกตั้งบางหน่วย หรือทุกหน่วย (2) สั่งระงับการใช้สิทธิสมัครรับเลือกตั้งของผู้สมัครรับเลือกตั้ง สมาชิกสภาผู้แทน ราษฎร สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น หรือผู้สมัครรับเลือกสมาชิก วุฒิสภาไว้เป็นการ ชั่วคราวเป็นระยะเวลาไม่เกิน 1 ปี เมื่อมีหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่าผู้นั้น กระท าการหรือรู้เห็นการ กระท าของบุคคลอื่น ที่มีลักษณะเป็นการทุจริต หรือท าให้การเลือกตั้ง หรือการเลือกมิได้เป็นไปโดย สุจริตหรือเที่ยงธรรม 2) ผู้ตรวจการแผน่ดิน ผู้ตรวจการแผ่นดิน มีจ านวน 3 คน มีวาระ การด ารงต าแหน่ง 7 ปี และด ารง ต าแหน่งได้เพียงวาระเดียว โดยผู้ตรวจการแผ่นดินมีหน้าที่และอ านาจในการเสนอแนะต่อ หน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องให้ปรับปรุงกฎหมาย กฎ ข้อบังคับ ระเบียบ คาสั่ง และแสวงหา ข้อเท็จจริงขั้นตอนการปฏิบัติงานที่ก่อให้เกิดความ เดือดร้อนหรือความไม่เป็นธรรมแก่ ประชาชน ตลอดจนเสนอคณะรัฐมนตรีให้ทราบถึง หน่วยงานของรัฐที่ไม่ปฏิบัติให้ถูกต้อง ครบถ้วน ตามหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ รัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 และในกรณีหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง ไม่ดาเนินการตามข้อเสนอแนะของผู้ตรวจการแผ่นดิน หรือโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินแจ้งคณะรัฐมนตรีทราบเพื่อพิจารณาสั่งการ ตามที่เห็นสมควร หากเป็น กรณีที่เกี่ยวกับการละเมิดสิทธิมนุษยชน ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินส่ง เรื่องให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติด าเนินการต่อไป โดยตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้ ก าหนดหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดิน ว่าให้มีอ านาจหน้าที่ ภารกิจทางบริหาร ในการเป็นองค์กร ให้ค าปรึกษา ข้อเสนอแนะ และความเห็น ดังนี้ (1) เสนอแนะต่อหน่วยงานของรัฐ เพื่อให้มีการปรับปรุงกฎหมาย กฎ ข้อบังคับ ระเบียบ ค าสั่ง หรือขั้นตอนการปฏิบัติงาน ที่ก่อให้เกิดความเดือดร้อนหรือความไม่เป็นธรรมแก่ ประชาชน หรือ เป็นภาระแก่ประชาชนโดยไม่จ าเป็นหรือเกินสมควรแก่เหตุ (2) แสวงหาข้อเท็จจริงเมื่อเห็นว่ามีผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือความไม่เป็น ธรรม จากการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายหรือปฏิบัตินอกเหนือหน้าที่และอ านาจตามกฎหมายของ หน่วยงานของรัฐ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ เพื่อเสนอแนะต่อหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องให้ขจัดหรือ ระงับความเดือดร้อนหรือความไม่เป็นธรรม (3) เสนอต่อคณะรัฐมนตรีให้ทราบถึงการที่หน่วยงานของรัฐยังมิได้ปฏิบัติให้ ถูกต้อง ครบถ้วนตามรัฐธรรมนูญ หมวด 5 หน้าที่ของรัฐ

164 3) คณะกรรมการป้องกนัและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ(ป.ป.ช.) คณะกรรมการป้องกนัและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) มีจ านวน 9 คน มีวาระการด ารงต าแหน่ง 7 ปี และด ารงต าแหน่ง ได้เพียงวาระเดียว โดยมีหน้าที่และอ านาจ ไต่สวนและมีความเห็น และวินิจฉัยกรณีมีการกล่าวหาผู้ด ารง ต าแหน่งทางการเมือง ตุลาการ ศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ด ารงต าแหน่งในองค์กรอิสระ หรือผู้ว่าการ ตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ใดมีพฤติการณ์ ร ่ารวยผิดปกติ ทุจริตต่อหน้าที่ จงใจปฏิบัติหน้าที่หรือใช้ อ านาจขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย หรอืฝ่าฝืนหรอืไม่ปฏบิตัิตามมาตรฐานทางจรยิธรรม อย่างร้ายแรงเพื่อด าเนินการต่อไปตาม รัฐธรรมนูญหรือพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยการป้องกนัและปราบปรามการ ทุจริต และก าหนดให้ผู้ด ารงต าแหน่งทางการเมือง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ด ารงต าแหน่งใน องค์กรอิสระ ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน และเจ้าหน้าที่ของรัฐยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของตน คู่สมรส และบุตรที่ยังไม่บรรลุนิติภาวะ รวมทั้งตรวจสอบและเปิดเผยผลการตรวจสอบทรัพย์สิน และหน้ีสนิของบุคคลดงักล่าว ตามพระราชบญัญตั ปิระกอบรฐัธรรมนูญว่าด้วยการป้องกนัและ ปราบปรามการทุจริต และมีหน้าที่และอ านาจอื่น ตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้ระบุถึง อ านาจหน้าทข่ีอง คณะกรรมการป้องกนัและปราบปรามการทุจรติแห่งชาติดงัน้ี (1) ก าหนดให้ผู้ด ารงต าแหน่งทางการเมือง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ด ารง ต าแหน่งในองค์กรอิสระ ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน และเจ้าหน้าที่ของรัฐ ยื่นบัญชีทรัพย์สินและ หนี้สินของตน คู่สมรส และบุตรที่ยังไม่บรรลุนิติภาวะ รวมทั้งตรวจสอบและเปิดเผยผลการ ตรวจสอบทรัพย์สินและหนี้สินของบุคคลดังกล่าว ทั้งนี้ ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าดว้ยการป้องกนัและปราบปรามการทุจรติ (2) จัดให้มีมาตรการหรือแนวทางที่จะท าให้การปฏิบัติหน้าที่มีประสิทธิภาพเกิด ความรวดเร็ว สุจริต และเที่ยงธรรม ในกรณีจ าเป็นจะมอบหมายให้หน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ และอ านาจเก่ยีวขอ้งกบัการป้องกนัและปราบปรามการทุจรติด าเนินการแทนในเรื่องที่มิใช่เป็น ความผิดร้ายแรง หรือที่เป็นการกระท าผิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐบางระดับหรือก าหนดให้พนักงาน เจ้าหน้าที่ของหน่วยธุรการของคณะกรรมการป้องกนัและปราบปรามการทุจรติแห่งชาติเป็น ผู้ด าเนินการสอบสวนหรือไต่สวนเบื้องต้น ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ใน พระราชบญัญตัปิระกอบรฐัธรรมนูญว่าดว้ยการป้องกนัและปราบปรามการทุจรติ นอกจากน้ีแล้ว คณะกรรมการป้องกนัและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ยัง ได้รับมอบอ านาจกึ่งตุลาการ เพื่อให้สามารถด าเนินการในลักษณะดัง ต่อไปนี้ (1) ไต่สวนและมีความเห็น กรณีมีการกล่าวหาผู้ด ารงต าแหน่งทางการเมือง ตุลา การศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ด ารงต าแหน่งในองค์กรอิสระ หรือผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ใดมีพฤติการณ์ ร ่ารวยผิดปกติ ทุจริตต่อหน้าที่ หรือจงใจปฏิบัติหน้าที่หรือใช้อ านาจขัดต่อบทบัญญัติแห่ง รฐัธรรมนูญ หรอืกฎหมาย หรอืฝ่าฝืน หรอืไม่ปฏบิตัตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง เพื่อ ิ ด าเนินการต่อไปตามรฐัธรรมนูญหรอืตามพระราชบญัญตั ปิระกอบรฐัธรรมนูญว่าด้วยการป้องกัน

165 และปราบปรามการทุจรติและหากเป็นกรณีฝ่าฝืนหรอืไม่ปฏบิตัติามมาตรฐานทางจรยิธรรมอย่าง ร้ายแรงให้เสนอเรื่องต่อศาลฎีกาเพื่อวินิจฉัย ส่วนกรณีอื่นให้ส่งส านวนการไต่สวนไปยังอัยการสูงสุด เพ่อืด าเนินการฟ้องคดตี่อศาลฎกีาแผนกคดอีาญาของผูด้ ารงต าแหน่งทางการเมอืง หรอืด าเนินการ อื่นตามพระราชบญัญตัปิระกอบรฐัธรรมนูญว่าดว้ยการป้องกนัและปราบปรามการทุจรติ (2) ไต่สวนและวินิจฉัยว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐร ่ารวยผิดปกติ กระท าความผิดฐาน ทุจริตต่อหน้าที่ หรือกระท าความผิดต่อต าแหน่ง หน้าที่ราชการ หรือความผิดต่อต าแหน่งหน้าที่ ในการยุติธรรม เพื่อด าเนินการต่อไปตามพระราชบญัญตัปิระกอบรฐัธรรมนูญว่าดว้ยการป้องกนั และปราบปรามการทุจริต (3) ไต่สวนและด าเนินคดีกรณีบุคคลผู้ด ารงต าแหน่งทางการเมือง ตุลาการศาล รัฐธรรมนูญ ผู้ด ารงต าแหน่งในองค์กรอิสระ ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน และเจ้าหน้าที่ของรัฐ ที่จงใจ ไม่ยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สิน หรือจงใจยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สิน อันเป็นเท็จ และมีพฤติการณ์อันควรเชื่อว่ามีเจตนาไม่แสดงที่มาแห่งทรัพย์สินและหนี้สินนั้น 4) คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.) คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.) มีจ านวน 7 คน มีวาระการด ารง ต าแหน่ง 7 ปี และด ารงต าแหน่งได้เพียงวาระเดียว มีหน้าที่และอ านาจ วางนโยบายการตรวจ เงินแผ่นดิน ก าหนดหลักเกณฑ์มาตรฐาน เกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดิน และก าหนดการตรวจ เงินแผ่นดินให้เป็นไปตามนโยบาย หลักเกณฑ์ และกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ ตลอดจนสั่งลงโทษทางปกครอง กรณีมีการกระท าผิดกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของ รัฐ และให้ค าปรึกษา แนะน า หรือเสนอแนะเกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินแผ่นดินให้เป็นไปตาม กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงิน การคลังของรัฐ รวมทั้งการให้ค าแนะน าแก่หน่วยงานของรัฐในการ แก้ไขข้อบกพร่องเกี่ยวกับ การใช้จ่ายเงินแผ่นดิน และสั่งลงโทษทางปกครองกรณีมีการกระท า ผิดกฎหมายว่าด้วยวินัย การเงินการคลังของรัฐ ให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติประกอบ รัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้ระบุถึง อ านาจหน้าที่ของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ดังนี้ (1) วางนโยบายการตรวจเงินแผ่นดิน (2) ก าหนดหลักเกณฑ์มาตรฐานเกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดิน (3) ก ากับการตรวจเงินแผ่นดินให้เป็นไปตาม (1) และ (2) และกฎหมายว่าด้วย วินัยการเงินการคลังของรัฐ นอกจากนี้ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ยังมีอ านาจในการให้ค าปรึกษา แนะน า หรือเสนอแนะเกี่ยวกับการใช้จ่ายแผ่นดินให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการ คลังของรัฐ รวมทั้งการให้ค าแนะน าแก่หน่วยงานของรัฐในการแก้ไขข้อบกพร่องเกี่ยวกับการใช้ จ่ายเงินแผ่นดิน อีกทั้งในรัฐธรรมนูญเอง ก็ยังได้ให้อ านาจในการสั่งลงโทษทางปกครอง กรณีมีการ กระท าผิดกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ และผู้ถูกสั่งลงโทษอาจอุทธรณ์ต่อศาล

166 ปกครองสูงสุดได้ภายใน 90 วัน นับแต่วันที่ได้รับค าสั่ง ในการพิจารณาของศาลปกครองสูงสุดต้อง ค านึงถึงนโยบายการตรวจเงินแผ่นดินและหลักเกณฑ์มาตรฐานเกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดิน 5) คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ(กสม.) คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) มีจ านวน 7 คน มีวาระการด ารง ต าแหน่ง 7 ปี และด ารงต าแหน่งได้เพียงวาระเดียว มีหน้าที่และอ านาจ ตรวจสอบและรายงาน ข้อเท็จจริงที่ถูกต้องเกี่ยวกับการละเมิด สิทธิมนุษยชนทุกกรณีและเสนอแนะมาตรการแนว ทางการป้องกัน เยียวยาผู้ได้รบัความเสียหาย ต่อหน่วยงานของรฐัหรือเอกชนท่ีเก่ียวข้อง ตลอดจนจัดท ารายงานผล การประเมินสถานการณ์ด้านสิทธิมนุษยชนของประเทศเสนอต่อ รัฐสภาคณะรัฐมนตรี และเผยแพร่ต่อประชาชน และเสนอแนะมาตรการหรือแนวทางในการ ส่งเสริมและคุ้มครอง สิทธิมนุษยชนต่อรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ตลอดทั้ง การแก้ไขปรับปรุง กฎหมาย กฎ ระเบียบ หรือค าสั่งใด ๆ เพื่อให้สอดคล้องกับหลักสิทธิมนุษยชน ชี้แจงและ รายงานข้อเท็จจริงที่ถูกต้อง ในกรณีที่มีการรายงานสถานการณ์เกี่ยวกับสิทธิมนุษยชน ใน ประเทศไทยโดยไม่ถูกต้องหรือโดยไม่เป็นธรรม ตลอดจนสร้างเสริมทุกภาคส่วนของสังคมให้ ตระหนักถึงความส าคัญของสิทธิมนุษยชน และหน้าที่และอ านาจอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้ระบุถึง อ านาจหน้าที่ของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ดังนี้ (1) ตรวจสอบและรายงานข้อเท็จจริงที่ถูกต้องเกี่ยวกับการละเมิดสิทธิมนุษยชน และ เสนอแนะมาตรการหรือแนวทางท่ีเหมาะสมในการป้องกันหรือแก้ไขการละเมิดสิทธิ มนุษยชน รวมทั้งการเยียวยาผู้ได้รับความเสียหายจากการละเมิดสิทธิมนุษยชนต่อหน่วยงาน ของรัฐหรือเอกชนที่เกี่ยวข้อง (2) จัดท ารายงานผลการประเมินสถานการณ์ด้านสิทธิมนุษยชนของประเทศ เสนอต่อรัฐสภาและคณะรัฐมนตรีและเผยแพร่ต่อประชาชน (3) เสนอแนะมาตรการหรือแนวทางในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน ต่อรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งการแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย กฎ ระเบียบ หรือ ค าสั่งใด ๆ เพื่อให้สอดคล้องกับหลักสิทธิมนุษยชน (4) ชี้แจงและรายงานข้อเท็จจริงที่ถูกต้อง ในกรณีที่มีรายงานสถานการณ์ เกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนในประเทศไทยโดยไม่ถูกต้องหรือไม่เป็นธรรม (5) สร้างเสริมทุกภาคส่วนของสังคมให้ตระหนักถึงความส าคัญของสิทธิมนุษยชน นอกจากนี้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 บัญญัติให้ องค์กรอิสระกับ ศาลรัฐธรรมนูญ มีหน้าที่ร่วมกันในการก าหนดมาตรฐานทางจริยธรรม เพื่อใช้ บังคับแก่ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ด ารงต าแหน่งในองค์กรอิสระ ผู้ว่าการตรวจงานแผ่นดิน หัวหน้า หน่วยงานธุรการของศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ รวมทั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และคณะรัฐมนตรี ก าหนดการให้การจัดท ามาตรฐานทางจริยธรรมต้อง

167 ด าเนินการให้แล้วเสร็จภายใน 1 ปี นับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ หากด าเนินการไม่แล้วเสร็จ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญและผู้ด ารงต าแหน่งในองค์กรอิสระต้องพ้นจากต าแหน่ง 5.3.1.4 กระบวนการบริหารงานขององคก์รอิสระตามรฐัธรรมนูญ 1) โครงสร้างขององคก์รอิสระตามรฐัธรรมนูญ โครงสร้างขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ประกอบด้วย โครงสร้างหลัก ได้แก่ (1) คณะกรรมการ ซึ่งคณะกรรมการของแต่ละองค์การจะแตกต่างกันไปตามแต่ที่จะก าหนดไว้ ในรัฐธรรมนูญ (2) ส านักงานเลขานุการ หมายถึง เลขานุการของแต่ละองค์กรอิสระตาม รัฐธรรมนูญ เป็นหน่วยงานทางธุรการ ที่เป็นอิสระโดยก าหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ตัวอย่างเช่น ส านักงานป้องกนัและปราบปรามการทุจรติแห่งชาติ ซึ่งรัฐธรรมนูญได้ก าหนดให้เป็นหน่วยงาน ธุรการของคณะกรรมการป้องกนัและปราบปรามการทุจรติแห่งชาติมเีลขาธกิารคณะกรรมการ ป้องกนัและปราบปรามการทุจรติแห่งชาตเป็นผู้บังคับบัญชาขึ้นตรงต่อประธานคณะกรรมการ ิ ป้องกนัและปราบปรามการทุจรติแห่งชาติหากแต่การแต่งตงั้เลขาธการฯ จะต้องได้รับความ ิ เห็นชอบทั้งจากคณะกรรมการป้องกนัและปราบปรามการทุจรติแห่งชาตแิละวุฒสิภา เป็นตน้ 2) การเข้าส่ตูา แหน่ง ในการเข้าสู่ต าแหน่งของคณะกรรมการขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ มี ขั้นตอนที่ก าหนดไว้ในรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญด้วยกันทุกองค์กร กล่าวคือ มีการก าหนดคุณสมบัติการสรรหา และการแต่งตั้งไว้เหมือนกัน ตัวอย่างเช่น การก าหนด คุณสมบัติของคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ระบุว่า ให้มีสัญชาติไทย อายุไม่ต ่ากว่า 40 ปี ส าเร็จ การศึกษาไม่ต ่ากว่าปริญญาตรี และต้องไม่มีลักษณะต้องห้าม ดังต่อไปนี้ กล่าวคือ ต้องไม่เป็น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ข้าราชการการเมือง สมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหาร ท้องถิ่น ไม่เคยเป็นสมาชิกผู้ด ารงต าแหน่งอื่นของพรรคการเมืองในระยะห้าปีก่อนด ารงต าแหน่ง ไม่เป็นกรรมการในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญองค์กรอื่น เป็นต้น 3) การสรรหาและการแต่งตงั้ ในการสรรหาและแต่งตั้งผู้ด ารงต าแหน่งในองค์กรอิสระ (ยกเว้นคณะกรรมการ สิทธิ มนุษยชนแห่งชาติ) ให้คณะกรรมการสรรหา เป็นผู้ด าเนินการสรรหาผู้ที่เหมาะสมได้รับ ความเห็นชอบจากวุฒิสภาด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจ านวนสมาชิกทั้งหมด แล้ว จึงให้ประธานวุฒิสภา น าความกราบบังคมทูลเพื่อทรงแต่งตั้ง ส าหรับการสรรหาคณะกรรมการ สิทธิมนุษยชนแห่งชาติ รัฐธรรมนูญได้ ก าหนดให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติ ประกอบ รัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ 4) การพ้นจากต าแหน่ง (1) ตาย (2) ลาออก และ (3) ขาดคุณสมบัติหรือมี ลักษณะต้องห้ามทั่วไปตามมาตรา 216 หรือขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามเฉพาะตาม

168 มาตรา 222 มาตรา 228 มาตรา 232 มาตรา 235 หรือตามมาตรา 246 วรรคสอง และตาม กฎหมายที่ตราขึ้นตาม มาตรา 146 วรรคสี่ แล้วแต่กรณีให้น าความในมาตรา 208 วรรคสอง วรรคสาม วรรคสี่ และวรรคห้า และมาตรา 209 มาใช้บังคับแก่การพ้นจากต าแหน่งของผู้ด ารง ต าแหน่งในองค์กรอิสระโดยอนุโลม ในกรณีที่ผู้ด ารงต าแหน่งในองค์กรอิสระต้องหยุดปฏิบัติ หน้าที่ตามมาตรา 235 วรรคสาม ถ้ามีจ านวนเหลืออยู่ไม่ถึงกึ่งหนึ่ง ให้น าความในมาตรา 214 มาใช้บังคับโดยอนุโลม 5) คุณสมบัติและลักษณะของผู้ด ารงต าแหน่งในองค์กรอิสระตาม รฐัธรรมนูญแห่งราชอาณาจกัรไทย พ.ศ. 2560 (1) อายุไม่ต ่ากว่า 45 ปี แต่ไม่เกิน 70 ปี (2) มีสัญชาติไทยโดยการเกิด (3) ส าเร็จการศึกษาไม่ต ่ากว่าปริญญาตรี หรือเทียบเท่า (4) มีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์ (5) มีสุขภาพที่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ (6) ไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 202 และมาตรา 98 กล่าวคือ ต้องไม่เป็น หรือเคยเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญหรือผู้ด ารงต าแหน่งในองค์กรอิสระใด หรือเคยได้รับโทษ จ าคุกโดยค าพิพากษาถึงที่สุดให้จ าคุก เว้นแต่ในความผิดอันได้กระท าโดยประมาทหรือความผิด ลหุโทษ หรือเป็นหรือเคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ข้าราชการการเมือง สมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นในระยะสิบปีก่อนเข้ารับการคัดเลือกหรือสรรหา เป็น หรือเคยเป็นสมาชิกหรือผู้ด ารงต าแหน่งอื่นของพรรคการเมืองในระยะสิบปีก่อนได้รับคัดเลือก หรือสรรหา เป็นข้าราชการซึ่งมีต าแหน่ง หรือเงินเดือนประจา เป็นพนักงานหรือลูกจ้างของ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือกรรมการหรือที่ปรึกษาของ หน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจ เป็นผู้ด ารงต าแหน่งใดในห้างหุ้นส่วนบริษัท หรือองค์กรที่ ด าเนินธุรกิจโดยมุ่งหาผลก าไรหรือรายได้มาแบ่งปนักัน หรอืเป็นลูกจ้างของบุคคลใด เป็นผู้ ประกอบวชิาชพีอสิระ มพีฤตกิารณ์อนัเป็นการฝ่าฝืนหรอืไม่ปฏบิตัติามมาตรฐานทางจริยธรรม อย่างร้ายแรง เป็นต้น 6) อ านาจหน้าที่ขององค์กรอิสระในประเทศไทย ในรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ได้แบ่งประเภทองค์กรอิสระ ดังนี้ (1) องค์กรผ่ายตุลากรหรือองค์กรศาล มีลักษณะเป็นองค์กรที่มีความเป็นอิสระ ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ มีฐานะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่ใช้อ านาจตุลาการ เช่น ศาล รัฐธรรมนูญ ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ด ารงต าแหน่งทาง การเมือง เป็นต้น (2) องค์กรอิสระท่ีมีอานาจวินิจฉัยช้ีขาดปญัหา มีฐานะเป็นองค์กรตาม รัฐธรรมนูญที่ใช้อ านาจตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ อันเป็น

169 การเสริมอ านาจบริหารและอ านาจตุลาการ ได้แก่ คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการ ป้องกนัและปราบปรามการทุจรติแห่งชาติ และคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (3) องค์กรอิสระที่ให้ค าปรึกษาแนะน า มีฐานะเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ที่มีอ านาจหน้าที่ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญและกฎหมายอันเป็นการเสริมอ านาจบริหาร ได้แก่ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ และผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา (4) องค์กรอิสระที่ไม่มีฐานะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ เป็นองค์กรอิสระที่มี กฎหมายจัดตั้งขึ้นโดยเฉพาะซึ่งไม่มีฐานะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ได้แก่ คณะกรรมการ กิจการ โทรคมนาคมแห่งชาติ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์แห่งชาติ สภาที่ปรึกษา เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติคณะกรรมการป้องกนัและปราบปรามการฟอกเงนิ คณะกรรมการข้อมูล ข่าวสารของราชการ คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร และ คณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค เป็นต้น 5.3.2 องค์กรอัยการ องค์กรอัยการ ก่อตั้งขึ้นในรัชสมัยรัชกาลที่ 5 พร้อมกับองค์กรตุลาการ โดยสังกัดใน กระทรวงยุติธรรม และได้โอนจากกระทรวงยุติธรรม ไปสังกัดกระทรวงมหาดไทยเมื่อปี พ.ศ. 2465 หากแต่องค์กรอัยการไม่เคยได้รับการบัญญัติรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญของประเทศไทย แม้แต่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ซึ่งได้บัญญัติจัดตั้งองค์กรใหม่ ๆ ในรัฐธรรมนูญ อาทิ ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ผูต้รวจการแผ่นดนิคณะกรรมการตรวจเงนิแผ่นดนิคณะกรรมการป้องกนัและปราบปรามการ ทุจริตแห่งชาติ ฯลฯ แต่ องค์กรอัยการก็มิได้รับการบัญญัติรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด กระทั่งมีการยกร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ส านักงานอัยการ พเิศษฝ่ายพฒันากฎหมาย ส านักงานอยัการสูงสุด จงึไดท้ าการคน้ควา้รฐัธรรมนูญของประเทศ ต่าง ๆ ก็พบว่ามีประเทศ จ านวนมาก ได้บัญญัติรับรององค์กรอัยการไว้ด้วย หลายประเทศได้ บัญญัติให้องค์กรอัยการไว้รวมกับองค์กรตุลาการโดยเรียกว่า อ านาจตุลาการ (Judicial Power/Judicial Authority) อาทิ ในประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีน บราซิล โปรตุเกส ฟินแลนด์ โรมาเนีย สาธารณรฐัฮงัการีเป็นตน้ดงันนั้สา นกังานอยัการพเิศษฝ่ายพฒันากฎหมายจงึได้ยก ร่างรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวกับองค์กรอัยการเสนอส านักงานอัยการสูงสุด และได้เสนอร่าง รัฐธรรมนูญดังกล่าวไปยังคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ในที่สุดก็ได้รับการบัญญัติรับรอง องค์กรอัยการไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 เป็นครั้งแรกใน ประวัติศาสตร์ขององค์กรอัยการ (กุลพล พลวัน, 2563) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้เปลี่ยนแปลงสถานะของ องค์กรอัยการจากส่วนราชการระดับเทียบเท่ากรม ไปเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญซึ่งไม่สังกัด รัฐบาล หากแต่มีหน่วยธุรการที่เป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการ ด าเนินการอื่น โดยมีอัยการสูงสุดเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดขององค์กรอัยการ และต่อมาได้มีการ

170 ตราพระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนักงานอัยการ พ.ศ.2553 และพระราชบัญญัติระเบียบข้า ราชาการฝา่ยอยัการ พ.ศ.2553 ขึ้น โดยมีสาระส าคัญ ดังนี้(ณวฒัน์ศรปีดัถา, 2557: 165-167) 5.3.2.1 โครงสร้างและอ านาจหน้าที่ขององค์กรอัยการ ตามพระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนักงานอัยการ พ.ศ.2553 มาตรา 7 ก าหนดให้องค์กรอัยการประกอบด้วยคณะกรรมการอัยการ (ก.อ.) อัยการสูงสุดและพนักงาน อัยการอื่น โดยมสีา นักงานอยัการสงูสุดเป็นหน่วยธุรการ และใหข้า้ราชการฝ่ายอยัการ อนัไดแ้ก่ ข้าราชการ อัยการและข้าราชการธุรการสังกัดส านักงานอัยการสูงสุด ซึ่งมีรายละเอียด ดังนี้ 1) ส านักงานอัยการสูงสุด เป็นหน่วยธุรการขององค์กรอัยการ จัดแบ่งหน่วยงานภายในตามกฎกระทรวง แบ่งส่วนราชการส านักงานอัยการสูงสุด พ.ศ.2546 และกฎกระทรวงที่แก้ไขเพิ่มเติม โดยใน กรุงเทพ มหานคร ประกอบด้วยส านักงานต่าง ๆ และในจังหวัดอื่น ๆ ประกอบด้วยส านักงาน อัยการเขต รวม 9 เขต ส านักงานคดีศาลสูงเขต ส านักงานคดีแรงงานเขต ส านักงานคดีปกครอง จังหวัด และส านักงานอัยการจังหวัด (กิตติพงษ์ กิตยารักษ์, 2552: 76-77) ส านักงานอัยการสูงสุดมีอ านาจหน้าที่ตามที่ก าหนดไว้ในพระราชบัญญัติองค์กร อัยการและพนักงานอัยการ พ.ศ. 2553 มาตรา 23 ดังนี้ (1) ให้ความช่วยเหลือประชาชนในการด าเนินการทางกฎหมายรวมตลอด ทั้งในการ คุม้ครองป้องกนัสทิธแิละเสรภีาพของประชาชน และการใหค้วามรทู้างกฎหมายแก่ประชาชน (2) ให้ค าปรึกษา และตรวจร่างสัญญาหรือเอกสารทางกฎหมายให้แก่รัฐบาล และ หน่วยงานของรัฐ (3) ให้ค าปรึกษาและตรวจร่างสัญญาหรือเอกสารทางกฎหมายให้แก่ นิติบุคคลซึ่ง มิใช่หน่วยงานของรัฐ แต่ได้มีพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา จัดตั้งขึ้น ทั้งนี้ ตามที่เห็นสมควร (4) ด าเนินการเกี่ยวกับการบังคับคดีแพ่ง หรือคดีปกครองแทนรัฐบาล หรือหน่วยงาน ของรัฐ ซึ่งพนักงานอัยการได้รับด าเนินคดีให้ (5) ด าเนินการตามที่คณะรัฐมนตรีร้องขอเว้นแต่การด าเนินการนั้นจะ ขัดต่องานใน หน้าที่ หรืออาจท าให้ขัดต่อความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ของ พนักงานอัยการ (6) ด าเนินการเกี่ยวกับการฝึกอบรมเพื่อประโยชน์ในการพัฒนาข้าราชการ ฝา่ยอยัการ (7) ให้ความร่วมมือกับหน่วยงานของรัฐในการอ านวยความยุติธรรมการ รักษา ผลประโยชน์ของรัฐและประชาชน (8) ติดต่อและประสานงานกับองค์กรหรือหน่วยงานต่างประเทศเกี่ยวกับ เรื่องที่ อยู่ในอ านาจและหน้าที่ของพนักงานอัยการหรือส านักงานอัยการสูงสุด (9) ปฏิบัติการอื่นใดตามที่กฎหมายก าหนดให้เป็นอ านาจและหน้าที่ของ พนักงานอัยการหรือส านักงานอัยการสูงสุดในการตรวจร่างสัญญาตาม (2) และ (3) ให้ส านักงาน อัยการสูงสุดมีหน้าที่รักษาประโยชน์ของรัฐ ในการนี้ ส านักงานอัยการสูงสุดมีหน้าที่รายงาน

171 รัฐบาลหรือหน่วยงานของรัฐตาม (2) หรือนิติบุคคลตาม (3) ที่เป็นคู่สัญญาให้ทราบถึงข้อที่ควร ปรับปรุงหรือแก้ไขให้สมบูรณ์ ข้อเสียเปรียบหรือ ข้อที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ 2) อัยการสูงสุด ทั้งข้าราชการอัยการและข้าราชการธุรการส านักงานอัยการสูงสุด มีอัยการ สูงสุดเป็น ผู้บังคับบัญชาสูงสุดในองค์กรอัยการ โดยตามพระราชบัญญัติองค์กรอัยการและ พนักงาน อัยการ พ.ศ. 2553 มาตรา 27 ก าหนดอ านาจหน้าที่ของอัยการสูงสุดไว้ดังนี้ (1) ก าหนดนโยบายและรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของส านักงานอัยการ สูงสุดให้เกิดผลสมัฤทธิแ์ละเป็นไปตามเป้าหมาย แนวทางและแผนการปฏิบตัิราชการของ ส านักงานอัยการสูงสุด (2) ควบคุมและรับผิดชอบในการบริหารราชการปฏิบัติราชการและบริหารงาน บุคคลของส านักงานอัยการสูงสุด ให้เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบแบบแผนและ ประเพณีปฏิบัติ ของราชการ (3) บริหารจัดการงบประมาณ การเงิน ทรัพย์สิน และการพัสดุของส านักงาน อัยการสูงสุด ในการปฏิบัติราชการตามวรรคหนึ่ง อัยการสูงสุดอาจมอบอ านาจให้รองอัยการ สูงสุด หรอืข้าราชการฝ่ายอัยการผู้หน่ึงผู้ใดปฏิบตัิหน้าท่ีแทนได้ให้อัยการสูงสุดโอยความ เห็นชอบของคณะกรรมการอัยการ (ก.อ.) มีอ านาจออกระเบียบเกี่ยวกับ การบริหารจัดการ งบประมาณ การเงิน ทรัพย์สินและการพัสดุของส านักงานอัยการ สูงสุด ผู้จะได้รับการแต่งตั้งเป็นอัยการสูงสุดจะต้องได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภา และ ประธานวุฒิสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งอัยการสูงสุด ตามที่ รัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 255 วรรคสามและสี่ บัญญัติไว้ ในขณะที่ การแต่งตั้งและการให้พ้นจากต าแหน่งของข้าราชการอัยการอื่นนั้น เป็นไปตาม พระราชบัญญัติระเบยีบขา้ราชการฝ่ายอยัการ พ.ศ. 2553 ซึ่งเป็นไปในแนวทางเดียวกันกับการ เข้าสู่ต าแหน่งของผู้พิพากษาและตุลาการ โดยก าหนดให้นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีที่ก ากับ บังคับบัญชา มีอ านาจตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการด าเนินการบริหารงานบุคคลตามกฎหมาย ดังกล่าวอยู่ (วัฒนพงศ์ วงศ์ใหญ่, 2552: 7) 3) คณะกรรมการอัยการ การบริหารงานบุคคลในส่วนของข้าราชการอัยการมีลักษณะพิเศษ โดย ข้าราชการ อัยการมีบัญชีเงินเดือนแยกต่างหาก และมีคณะกรรมการอัยการ (ก.อ.) เป็น ผู้รับผิดชอบใน การบริหารงานบุคคล ทงั้น้ีเพ่อืเป็นมาตรการปกป้องและคุม้ครองความเป็นอสิระ และความ เป็นกลางของข้าราชการอัยการในการปฏิบัติหน้าที่พนักงานอัยการ ไม่ให้ถูกอ านาจ ทางการ เมืองหรืออิทธิพลใด ๆ มาแทรกแซง จูงใจหรือเบี่ยงเบนดุลยพินิจในการสั่งคดีและการ ปฏิบัติหน้าที่พนักงานอัยการดังกล่าวรวมช่วยทงั้ป้องกนัมใิห้พนักงานอยัการใช้อ านาจหน้าท่ี แสวงหาประโยชน์อื่น

172 ขณะที่โครงสร้างของคณะกรรมการอัยการนั้น พระราชบัญญัติระเบียบ ขา้ราชการฝ่ายอยัการ พ.ศ. 2553 ก าหนดโครงสร้างคณะกรรมการอัยการ คือ คณะกรรมการ อัยการ ประกอบด้วย อัยการสูงสุดเป็นประธาน รองอัยการสูงสุดตามล าดับอาวุโสจ านวนไม่เกิน สี่คนเป็นกรรมการอัยการโดยต าแหน่ง กรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิจ านวนหกคน ซึ่ง ข้าราชการอัยการชั้น 2 ขึ้นไปเป็น ผู้เลือกจากข้าราชการอัยการชั้น 6 ขึ้นไป และมิได้เป็น กรรมการอัยการโดยต าแหน่ง อยู่แล้วสามคน และเลือกจากผู้รับบ าเหน็จหรือบ านาญซึ่งเคยรับ ราชการเป็นข้าราชการ อัยการแล้วสามคน กรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิที่ได้รับเลือกจาวุฒิสภา สองคน คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งหนึ่งคน และกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิด้านงบประมาณ ด้าน การพัฒนาองค์กร หรือด้านการบริหารจัดการ ซึ่งประธานและกรรมการอัยการทุกคน เป็นผู้ เลือกจากบุคคลซึ่งไม่เป็นหรือเคยเป็นข้าราชการอัยการหนึ่งคน โดย กรรมการอัยการ ผู้ทรงคุณวุฒิมีวาระการด ารงต าแหน่งคราวละสองปี และอาจได้รับเลือกหรือแต่งตั้งใหม่ได้ แต่จะ ด ารงต าแหน่งติดต่อกันเกินสองวาระไม่ได้ 5.3.2.2 อ านาจหน้าที่ขององค์กรอัยการ อ านาจหน้าที่หลักของพนักงานอัยการนั้นมาจากพระราชบัญญัติองค์กรอัยการ และ พนักงานอัยการ พ.ศ.2553 ซึ่งเกี่ยวพันกับกระบวนพิจารณาที่ก าหนดไว้ประมวลกฎหมาย วิธีพิจารณาความอาญา และประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง พระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาล ปกครองและวิธีพิจารณาคคดีปกครอง พ.ศ.2542 นอกจากนี้ ตามประมวลกฎหมายแพ่ง และ พาณิชย์ ตลอดจนพระราชบัญญัติต่าง ๆ หลายฉบับ รวมทั้งที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ ซึ่ง จาก หลักเกณฑ์ที่กล่าวมา อาจจ าแนกองค์กรอัยการไทยมีอ านาจหน้าที่หลักตามกฎหมาย 3 ประการ และอ านาจหน้าที่ที่ก าหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งได้แก่ การอ านวยความยุติธรรมในคดีอาญา ซึ่ง อาจแบ่งได้เป็น (กิตติพงษ์ กิตยารักษ์, 2552: 33-70) (1) อ านาจหน้าที่ของพนักงานอัยการในการสอบสวนหรือค้นหาความจริงใน ขั้นตอน การสอบสวนคดีอาญา ในกรณีความผิดตามกฎหมายไทยได้กระท าลงนอกอาณาจักร ไทย การชันสูตรพลิกศพ การจดบันทึกกรณีผู้ต้องหาผู้เสียหายหรือพยานเป็นเด็กอายุไม่เกิน 18 ปีการรวบรวมพยานหลักฐานเพื่อการยื่นค าร้องต่อศาลขอให้รื้อฟื้นคดีอาญาขึ้นพิจารณาการ สอบสวนคดีพิเศษ และการแสวงหาข้อเท็จจริงและรวบรวมเพื่อประโยชน์ในการด าเนินการ กรณี ประเทศไทยร้องขอให้ประเทศอื่นส่งผู้ร้ายข้ามแดนมาให้ เป็นต้น (2) อ านาจหน้าที่ของพนักงานอัยการในการกลั่นกรองตรวจสอบการสอบสวน คดีอาญาและสั่งคดีอาญาก่อนชั้นพิจารณาของศาล ในกรณีสั่งให้พนักงานสอบสวนด าเนินการ สอบสวนเพิ่มเติมหรือส่งพยานคนใดมาให้ซักถามเพื่อสั่งต่อไป เปรียบเทียบคดีแทนการที่จะส่ง ตัวผู้ต้องหามายงัพนักงานอัยการในกรณีท่ีมคี าสงั่ฟ้องสงั่ ให้คืนสิ่งของท่ียดึไว้พิจารณาค า คดัค้านของพยานในการขอปล่อยชวั่คราวผู้ต้องหาหรอืจ าเลย สงั่ ให้งดการสอบสวน สงั่ฟ้อง หรอืไมฟ่ ้องในคดีต่าง ๆ

173 (3) อ านาจหน้าทข่ีองพนักงานอยัการในการย่นืค าฟ้องและค ารอ้ง และด าเนินคดี อาญาในศาล โดยการด าเนินการตามบทบาทหน้าที่ของพนักงานอัยการในส่วนนี้ เป็นส่วนที่เปรียบ ได้ชัดเจนมากขึ้นว่าเป็นการด าเนินบทบาทหน้าที่ “ทนายแผ่นดิน” โดยการย่นืค าฟ้อง หรือค าร้อง ต่อศาลในคดีอาญาแทนรัฐ อีกทั้งมีบทบาทหน้าที่ในการว่าความในศาลโดยน าพยานหลักฐานเข้า สืบต่อศาล รวมทั้งให้ความช่วยเหลือในการพิสูจน์ความจริงในคดีนั้น เพื่อให้ศาลสามารถพิจารณา พิพากษาได้อย่างถูกต้องและเป็นธรรม ซึ่งมีการท าหน้าที่หลากหลาย (4) อ านาจหน้าที่ของพนักงานอัยการในการยื่นค าร้องขอให้ศาลตรวจสอบและ มีค าสั่งเกี่ยวกับการบังคับคดีอาญาในบางกรณี (5) อ านาจหน้าที่ของพนักงานอัยการในด้านความร่วมมือระหว่างประเทศ ในทาง อาญาและการส่งผู้ร้ายข้ามแดน โดยมีอัยการสูงสุดเป็นผู้ประสานงานกลางตามกฎหมาย ว่าด้วยความร่วมมือระหว่างประเทศในเรื่องทางอาญา ในการส่งผู้ร้ายข้ามแดนให้ประเทศ ผู้ร้อง ขอและการร้องขอให้ส่งผู้ร้ายข้ามแดน ทั้งนี้ พนักงานอัยการมีอ านาจหน้าที่ด าเนินการทางศาล เพื่อการส่งผู้ร้ายข้ามแดนให้ประเทศผู้ร้องขอ และด าเนินการเสนอเรื่องต่อผู้ประสานงานกลาง รวมทั้งจัดท าค าร้องขอให้ส่งผู้ร้ายข้ามแดนกรณีประเทศไทยขอให้ประเทศอื่นส่งผู้ร้ายข้ามแดน (6) อ านาจหน้าที่ของพนักงานอัยการในการด าเนินคดีอาญาตามกฎหมาย พิเศษ ต่าง ๆ เป็นกรณีที่มีพระราชบัญญัติหรือพระราชก าหนดต่าง ๆ บัญญัติอ านาจหน้าที่ของ พนักงานอัยการในการยื่นค ารอ้งในการฟ้องคดอีาญาในเรอ่ืงนั้น ๆ ไว้ (7) อ านาจหน้าที่ของพนักงานอัยการในการแก้ต่างให้แก่เจ้าพนักงานที่ถูก ราษฎร ย่นืฟ้องในคดอีาญาในเร่อืงการท่ไีดก้ระท าไปตามหน้าทก่ี็ดีหรอืในคดอีาญาทร่ีาษฎรผู้ หนึ่ง ผู้ใดถูกฟ้องในเร่อืงการท่ไีด้กระท าตามค าสงั่ของเจ้าพนักงานซึ่งได้สั่งการโดยชอบด้วย กฎหมาย หรือเข้าร่วมกับเจ้าพนักงานกระท าการในหน้าที่ราชการก็ดีเมื่อเห็นสมควรพนักงาน อัยการ จะรับแก้ต่างให้ก็ได้ (8) อ านาจหน้าที่โดยเฉพาะของอัยการสูงสุดเกี่ยวกับการด าเนินคดีอาญา โดยทั่วไปนั้น พนักงานอัยการมีอ านาจหน้าที่ด าเนินคดีเฉพาะในศาลแห่งท้องที่ที่พนักงาน อัยการ ผู้นั้นรับราชการประจ าอยู่ แต่อัยการสูงสุดมีอ านาจด าเนินคดีทั้งปวงซึ่งรวมถึงคดีอาญา แทน รัฐในศาลยุติธรรมได้ทุกชั้นศาลทั่วราชอาณาจักร (9) พนักงานอัยการกับการเป็นกรรมการในคณะกรรมการตามกฎหมายพิเศษ ต่าง ๆ อันเก่ียวข้องกับเร่ืองการป้องกันและปราบปรามอาชญากรรมหรือเกี่ยวข้องกับ กระบวนการ ยุติธรรมทางอาญา ทั้งนี้ ตามพระราชบัญญัติต่าง ๆ หลายฉบับได้ก าหนดให้ อัยการสูงสุดหรือ พนักงานอัยการเป็นกรรมการในคณะกรรมการตามพระราชบัญญัตินั้น ๆ เช่น พระราชบัญญัติวตัถุท่ีออกฤทธิต์่อจติและประสาท พ.ศ. 2518 พระราชบญัญัติป้องกันและ ปราบปรามยาเสพติด พ.ศ. 2519 พระราชบัญญัติยาเสพติดให้โทษ พ.ศ. 2522 นอกจากนี้หากพิจารณาอ านาจหน้าที่ขององค์กรอัยการที่ก าหนดไว้ใน รัฐธรรมนูญ พบว่าอ านาจหน้าที่ในส่วนนี้มีมูลฐานมาจากตามที่ก าหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่ง

174 ราชอาณาจักรไทย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ซึ่งแม้ไม่ใช่การ ก าหนดอ านาจหน้าที่ขององค์กรอัยการโดยตรง แต่เป็นการก าหนดอ านาจหน้าที่ของอัยการ สูงสุดในเรื่องที่ รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้โดยเฉพาะ และมีการบัญญัติหลักเกณฑ์ในรายละเอียดไว้ ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวข้อง แต่ในการใช้อ านาจหน้าที่ของอัยการ สูงสุด ก็ย่อมจะต้องอาศัยกลไกขององค์กรอัยการในการปฏิบัติ จึงถือเป็นส่วนหนึ่งของภารกิจ ของ องค์กรอัยการด้วยจ าแนกได้ดังนี้ (1) อ านาจหน้าที่ของอัยการสูงสุดในการยื่นค าร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ อ านาจ หน้าที่ของอัยการสูงสุดในการยื่นค าร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ มีทั้งกรณีตามที่บัญญัติไว้ใน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและกรณีตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติประกอบ รัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง (2) อ านาจหน้าที่ของอัยการสูงสุดในการด าเนินคดีเกี่ยวกับการทุจริต หรือการ กระท าผิดต่อต าแหน่งหน้าที่ของผู้ด ารงต าแหน่งทางการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ (ณวัฒน์ ศรี ปดัถา, 2557: 179-180) ส าหรับในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ซึ่งแบ่งออกเป็น 16 หมวด กับอีก 1 บทเฉพาะกาล โดยได้บัญญัติองค์กรอัยการไว้ในหมวดที่ 13 มาตรา 248 ซึ่ง ระบุถึงหน้าที่และอ านาจขององค์กรอัยการ อิสระในการพิจารณาสั่งคดี และการปฏิบัติหน้าที่ของ พนักงานอัยการ กับทั้งการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการด าเนินการอื่นขององค์กร อัยการ รวมทั้งมาตรการป้องกนัมใิหพ้นกังานอยัการกระท าหรอืด ารงต าแหน่งอนัอาจมผีลในการ สั่งคดีหรือการปฏิบัติหน้าที่หรืออาจท าให้มีการขัดกันแห่งผลประโยชน์นอกจากนี้ในด้านการ บริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการด าเนินการอื่นขององค์กรอัยการ ก าหนดให้มีความ เป็นอิสระ โดยให้มีระบบเงินเดือนและค่าตอบแทนเป็นการเฉพาะตามความเหมาะสมและการ บริหารงานบุคคลเกี่ยวกับพนักงานอัยการต้องด าเนินการโดยคณะกรรมการอัยการ ซึ่งอย่างน้อย ต้องประกอบด้วยประธานกรรมการซึ่งต้องไม่เป็นพนักงานอัยการ และผู้ทรงคุณวุฒิบรรดาที่ได้รับ เลือกจากพนักงานอัยการ ผู้ทรงคุณวุฒิดังกล่าวอย่างน้อยต้องมีบุคคลซึ่งไม่เป็นหรือเคยเป็น พนักงานอัยการมาก่อนสองคน ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ 5.4 สรุป ด้วยภารกิจภาครัฐที่มีอย่างกว้างขวาง การจัดระบบการบริหารราชการแผนดินจึง จ าเป็นต้องท าให้เกิดความเหมาะสม สอดคล้องกับความแตกต่างตามภารกิจ เกิดการท างาน อย่างมีประสิทธิภาพ มีการจัดองค์กรที่มีความกะทัดรัดคล่องตัวและปรับเปลี่ยนได้อย่างรวดเร็ว และมีความคล่องตัวในการบริหารงานมากกว่าส่วนราชการโดยทั่วไป จึงได้มีการก าหนด หลกัเกณฑใ์นการจา แนกประเภทหน่วยงานของรฐัในก ากบัของฝ่ายบรหิาร ซึ่งประกอบไปด้วย ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน และหน่วยงานอื่นของรัฐตามที่กฎหมายก าหนดขึ้น

175 เพื่อเป็นกลไกในการพัฒนาระบบราชการ ให้สามารถตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน และประเทศชาติได้อย่างมีประสิทธิภาพ รัฐวิสาหกิจ เป็นกิจการที่รัฐด าเนินการในด้านเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอุตสาหกรรม เกษตรกรรม หรือการค้า ซึ่งรัฐอาจเป็นเจ้าของหรือควบคุมโดยรัฐ หรือรัฐมีหุ้นร่วมกับเอกชน กว่าร้อยละ 50 และยังสามารถก าหนดนโยบายเกี่ยวกับการบริหารงานของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ อาทิการลงทุน การก าหนดอัตราค่าบริการ การว่าจ้างงาน และการผลิตสินค้าและบริการบาง ประเภท โดยวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจของไทยนั้นมีขอบเขตที่หลากหลาย อาทิเพื่อ เป็นเครื่องมือในการด าเนินธุรกิจแทนรัฐ เพื่อเป็นตัวอย่างแก่เอกชนในการด าเนินธุรกิจเพื่อ ความมั่นคงของประเทศ เช่น กิจการที่เป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน ไฟฟ้า น ้าประปา รวมถึง ยุทธปจัจยัในการสงคราม อาทิองค์การแบตเตอรี่ องค์การแก้ว องค์การฟอกหนัง องค์การ เชื้อเพลิง เพื่อส่งเสริมสังคมและวัฒนธรรม เพื่อจัดท าบริการสาธารณะ เพื่อประโยชน์ในด้านการ คลังและเสริมรายได้ให้แก่รัฐ และเพื่อควบคุมสินค้าอันตราย เป็นต้น ซึ่งรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งจะ ถูกจัดตั้งโดยกฎหมายที่แตกต่างกัน อาทิรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติรัฐวิสาหกิจ ที่ตั้งขึ้นโดยพระราชก าหนด รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกา รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดยมติ คณะรัฐมนตรีและ รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นตามกฎหมายเอกชน ส าหรับงรัฐวิสาหกิจในประเทศไทย เริ่มปรากฏเด่นชัดในช่วง หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปีพ.ศ. 2475 ซึ่งรัฐวิสาหกิจมี บทบาทส าคัญอย่างยิ่งในฐานะที่เป็นกลไกส าคัญในการสนับสนุนนโยบายทางการเมือง โดยเฉพาะนโยบายชาตินิยม หรือการพัฒนาธุรกิจอุตสาหกรรมและการพัฒนาอาชีพ กระทั่งในปี พ.ศ. 2542 มีการตราพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ เพื่อแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจประเภท องค์การของรัฐบาล และหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ ให้เป็นทุนเรือนหุ้น ของรัฐวิสาหกิจ ในรูปแบบบริษัท เปลี่ยนสถานะหรือแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจที่มีกฎหมายจัดตั้งขึ้นให้เป็นรูปแบบ บริษัทจ ากัดหรือบริษัทมหาชนจ ากัด แต่ยังคงมีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจอยู่ ซึ่งพระราชบัญญัตินี้มี ส่วนท าให้การแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจสามารถด าเนินการได้รวดเร็วยิ่งขึ้น และยังเป็นพื้นฐาน ส าคัญในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ โดยการกระจายหุ้นที่ภาครัฐถืออยู่ให้แก่ภาคเอกชน สามารถ เป็นไปอย่างสะดวกยิ่งขึ้น อย่างไรกต็ามการด าเนินงานของรฐัวสิาหกจิไทยเองยงัคงมปีญัหา มี ความด้อยประสิทธิภาพ ซึ่งจะต้องมีการพัฒนายกระดับประสิทธิภาพ การก ากับดูแลและการ บริหารจัดการจากหน่วยงานที่รับผิดชอบต่อไป องค์การมหาชน เป็นหน่วยงานของรัฐ เป็นนิติบุคคล เมื่อรัฐบาลมีแผนงานหรือนโยบาย ด้านใดด้านหนึ่งโดยเฉพาะเพื่อจัดท าบริการสาธารณะ และมีความเหมาะสมที่จะจัดตั้งหน่วยงาน บริหารขึ้นใหม่แตกต่างไปจากส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ โดยมีความมุ่งหมายให้มีการใช้ ประโยชน์ทรัพยากรและบุคลากรให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด จะจัดตั้งเป็นองค์การมหาชนโดยตรา เป็นพระราชกฤษฎีกาตามพระราชบัญญัตินี้ก็ได้กิจการอันเป็นบริการสาธารณะที่จะจัดตั้ง องค์การมหาชนในข้างต้น ได้แก่ การรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา การศึกษา อบรมและพัฒนาเจ้าหน้าที่ของรัฐ การท านุบ ารุงศิลปะและวัฒนธรรมการพัฒนาวิทยาศาสตร์และ

176 เทคโนโลยีการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติการบริการทางการแพทย์และ สาธารณะสุข การสังคมสงเคราะห์การอ านวยบริการแก่ประชาชน หรือการด าเนินการอันเป็น สาธารณประโยชน์อื่นใด ทั้งนี้โดยต้องไม่เป็นกิจการที่มีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหาก าไรเป็นหลัก ซ่งึในปจัจุบนั การเกิดภารกิจสมัยใหม่จ าเป็นต้องอาศัยวิธีด าเนินการที่แตกต่างไปจากรูปแบบ ราชการและรัฐวิสาหกิจ ไม่ว่าจะเป็นภารกิจด้านการจัดการฝึกอบอรม ภารกิจด้านการค้นคว้าวิจัย ทางวิชาการระดับสูง ภารกิจด้านการให้บริการสาธารณะเฉพาะด้าน ที่มีความคล่องตัวในการ ด าเนินการสูง เป็นต้น การจะบรรลุตามวัตถุประสงค์ได้นั้นองค์ประกอบความส าเร็จนั้นจ าเป็นต้อง จัดรูปแบบองค์การมหาชน ขึ้นมาสนองตอบภารกิจสมัยใหม่และต้องประกอบด้วยลักษณะส าคัญ คือ มีความคล่องตัวสูงในการด าเนินการตามวัตถุประสงค์มีสายบังคับบัญชาสั้น และมีระบบการ ตัดสินใจที่รวดเร็ว ทันท่วงทีและได้รับการสนับสนุนงบประมาณจากรัฐ ไม่เป็นอุปสรรคต่อการ ด าเนินงาน รวมถึงองค์การมีอ านาจเบ็ดเสร็จสามารถตัดสินใจได้ด้วยตนเอง องค์กรตามรัฐธรรมนูญ แต่เดิมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้ ก าหนดให้มีองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ ขึ้นมา จัดอยู่ในหมวดขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ และใช้ อ านาจในทางบริหารที่เป็นอิสระจากการก ากับดูแลของรัฐบาล ได้แก่องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งหมายถึง องค์กรของรัฐที่ได้รับมอบหมายให้ด าเนินการเกี่ยวกับภารกิจของรัฐตามบทบัญญัติ แห่งรัฐธรรมนูญและกฎหมายโดยองค์กรของรัฐที่มีฐานะพิเศษซึ่งได้รับหลักประกันให้สามารถ ปฏิบัติภารกิจที่ได้โดยอิสระ ปลอดพ้นจากการแทรกแซงขององค์กรของรัฐอื่นหรือสถาบันทาง การเมืองอื่น ๆ รวมทั้งอยู่เหนือกระแสและการกดดันใด ๆ ที่เกิดขึ้นภายในสังคมในช่วงเวลาใด เวลาหนึ่ง โดยทป่ีจัจุบนัองคก์รอสิระของไทย ได้แบ่งเป็น 5 องค์กร คือ คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจรติแห่งชาติ(ป.ป.ช.) คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.) และ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ(กสม.) นอกจากนี้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มีองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หมวด 13 ได้แก่องค์กรอัยการ ซึ่งมีหน้าที่ในการการอ านวยความยุติธรรมในคดีอาญา ตามพระราชบัญญัติ องค์กรอัยการและพนักงานอัยการ พ.ศ.2553 เกี่ยวพันกับกระบวนพิจารณาที่ก าหนดไว้ประมวล กฎหมาย วิธีพิจารณาความอาญา และประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง พระราชบัญญัติ จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคคดีปกครอง พ.ศ.2542 นอกจากนี้ตามประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์ตลอดจนพระราชบัญญัติต่าง ๆ หลายฉบับ รวมทั้งที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ

177 บทที่ 6 การบริหารทรัพยากรมนุษย์กับระบบราชการไทย ปจัจุบันระบบราชการไทย จะต้องเผชิญกับ ความเปล่ียนแปลงอย่างรวดเร็วของ สภาพแวดล้อม โดยเฉพาะในยุคของเทคโนโลยีสารสนเทศ ต้องมีการพัฒนานโยบาย กฎและ ระเบียบต่าง ๆ ให้มีความสอดคล้อง เพื่อที่จะส่งเสริมการปฏิบัติงานภาครัฐ ให้มีประสิทธิภาพ และเกิดประสิทธิผลสูงสุด ซึ่งการพัฒนาก าลังคนของภาครัฐ จึงนับเป็นปจัจัยส าคัญท่ีจะ ขับเคลื่อนระบบราชการและการพัฒนาประเทศต่อไป ซึ้งการบริหารทรัพยากรมนุษย์ เป็น กระบวนการเพื่อให้ได้มาซึ่งมนุษย์ที่มีคุณภาพสามารถพัฒนาตนให้ดียิ่งขึ้น ท างานในองค์การ อย่างมีความสุข หรือแม้แต่การท าให้ผู้ที่พ้นออกจากองค์การไปแล้วยังมีความมั่นคงในการด าเนิน ชีวิตต่อ อาจกล่าวได้ว่าการบริหารทรัพยากรมนุษย์ มีความส าคัญอย่างยิ่งส าหรับองค์การ บุคลากรทุกคนจะสามารถท าให้องค์กรประสบความส าเร็จได้ ต้องอาศัยความร่วมแรงร่วมใจ ซึ่ง หากองคก์ารเขม้แขง็กจ็ะสามารถรบักบัปญัหาทเ่ีกดิขน้ึทงั้ปจัจยัภายนอกและภายใน ซง่ึจะมสี่วน ส าคัญที่ท าให้องค์การประสบความส าเร็จอย่างยั่งยืนต่อไปในอนาคต โดยในบทนี้จะได้อธิบายถึง องค์ความรู้เกี่ยวกับการบริหารทรัพยากรมนุษย์กับระบบราชการไทย ซึ่งมีรายละเอียด ดังนี้ 6.1 ความหมายของการบริหารทรพัยากรมนุษย ์ การบริหารทรัพยากรมนุษย์ (Human Resource Management) มีค าที่ใช้คล้ายคลึงกัน อยู่หลายค า อาทิการจัดการงานบุคคล การจัดการทรัพยากรบุคคล การบริหารงานบุคคล เป็น ต้น อย่างไรก็ตามในปจัจุบนัมกันิยมใช้ค าว่าการบรหิารทรพัยากรมนุษย์(Human Resource Management) ซึ่งเป็นค าที่นักวิชาการนิยมใช้กันโดยทั่วไป ซึ่งค าว่าทรัพยากรมนุษย์ หากแปล ตามตัวอักษร แปลว่าคนที่มีค่าเป็นทรัพย์ซึ่งในที่นี้ค าว่าทรัพยากรมนุษย์ อาจหมายถึงพลังงาน ทักษะ ความสามารถ หรือศักยภาพ ทั้งหมดที่มีอยู่ในตัวบุคคลซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนา เศรษฐกิจและสังคมในชุมชน มีนักวิชาการได้ให้ความหมายของค าว่าการบริหารทรัพยากรมนุษย์ ในมิติต่าง ๆ ดังนี้ มอนดี, โน และ พรีแม็กซ์ (Mondy, Noe & Premeaux, 1999: 4) กล่าวว่า การ บริหารทรัพยากร มนุษย์หมายถงึการบรหิารทรพัยากรมนุษยใ์หเ้กดิประโยชน์สงูสุดเพ่อืการบรรลุเป้าหมายขององคก์าร อาร์มสตรอง (Armstrong, 2006: 3) นักเขียนที่ได้รับการยอมรับในระดับสากลในด้าน การจัดการ ได้นิยามถึง การบริหารทรัพยากรมนุษย์ ว่าหมายถึง แนวทางเชิงกลยุทธ์ ที่มีความ เกี่ยวข้อง กับการจัดการสินทรัพย์ ที่มีคุณค่ามากที่สุดขององค์การ อันได้แก่บุคลากรของ องค์การ ทั้งในแง่ของปจัเจกบุคคล กลุ่มบุคคลหรอืทีมงาน ซึ่งมีส่วนส าคัญต่อความส าเร็จของ องค์การในการสร้างความสามารถในการแข่งขัน

178 จินดาลักษณ์ วัฒนสินธุ์ (2539: 2) ได้อธิบายว่า การบริหารทรัพยากรมนุษย์ หมายถึง การวางแผน การจัดองค์การ การอ านวยการ และการควบคุมในการสรรหา การพัฒนา การจ่าย ค่าตอบแทน บูรณาการ การธ ารงรักษา และการออกจากงานของมนุษย์ เพื่อสนองความต้องการ ของตนเอง องค์การ และสังคม ศิริวรรณ เสรีรัตน์ และคณะ (2545: 179) การบริหารทรัพยากรมนุษย์ (The Human Resource Management : HRM) เป็นกิจกรรมการออกแบบเพื่อจัดหา และร่วมมือกับทรัพยากร มนุษย์ขององค์การ โดยแสดงการบริหารทรัพยากรมนุษย์ ซึ่งจะเกี่ยวข้องกับการจัดหาบุคคลเข้า ท างาน (Staffing) การฝึ กอบรม (Training and Development) การจ่ายค่าตอบแทน (Compensation) สุขภาพและความปลอดภัย (Health and Safety) ความสัมพันธ์อันดีระหว่าง พนักงาน และการวิจัยทรัพยากรมนุษย์ ณัฏฐพันธ์ เขจรนันท์ (2545: 15) ให้ความหมายของการบริหารทรัพยากรมนุษย์ไว้ หมายถึง กระบวนการที่ผู้บริหาร ผู้มีหน้าที่เกี่ยวกับงานบุคลากร หรือบุคคลที่ต้องปฏิบัติงาน เกี่ยวข้องกับบุคลากรขององค์การ ร่วมกันใช้ความรู้ ทักษะ และประสบการณ์ในการสรรหา การ คัดเลือก และบรรจุบุคคลที่มีคุณสมบัติเหมาะสมให้เข้าปฏิบัติงานในองค์การ พร้อมทั้ง ด าเนินการธ ารงรักษาและพัฒนาให้บุคลากรขององค์การมีศักยภาพที่เหมาะสมในการปฏิบัติงาน และมีคุณภาพชีวิตการท างานที่เหมาะสม ตลอดจนเสริมสร้างหลักประกันให้แก่สมาชิกที่ต้องพ้น จากการร่วมงานกับองค์การ ให้สามารถด ารงชีวิตในสังคมได้อย่างมีความสุขในอนาคต พระมหาสนอง ปจฺโจปการี (2550: 193) กล่าวว่า การบริหารทรัพยากรมนุษย์ที่มีอยู่ ภายในองค์การ โดยเริ่มตั้งแต่การสรรหาบุคคลเข้ามาท างาน เพื่อให้ได้คนดีมีคุณวุฒิตาม ต้องการ และมีความสามารถเหมาะสมกับต าแหน่งหน้าท่ที่ไีด้รบัมอบหมาย ด้วยความบรสิุทธิ์ และยุติธรรม เมื่อเข้ามาแล้วต้องดูแลและบ ารุงขวัญก าลังใจให้เกิดขึ้นกับบุคลากรที่มี ประสทิธภิาพนนั้ ไวใ้หม้ ปีรมิาณเพยีงพอ เพ่อืใหก้ารปฏบิตังิานบรรลุตามเป้าหมายทก่ี าหนดไว้ ดังนั้นกล่าวโดยสรุป การบริหารทรัพยากรมนุษย์ หมายถึง กระบวนการวางแผนและ พัฒนาบุคลากร ตั้งแต่การสรรหา คัดเลือก บรรจุบุคลากรที่มีความรู้ความสามารถ มีคุณสมบัติที่ เหมาะสมในองค์การ การพัฒนาบุคลากรด้วยการสร้างระบบจูงใจ ค่าตอบแทนที่เหมาะสม การ ฝึกอบรมทักษะความเชี่ยวชาญอยู่เสมอ และการธ ารงรักษาบุคลากรที่มีประสิทธิภาพไว้ให้ได้ 6.2 ความสา คญัของการบริหารทรพัยากรมนุษย ์ การบริหารทรัพยากรมนุษย์เป็นกิจกรรมที่ส าคัญของผู้บริหาร ซึ่งหากจะพิจารณาถึง ความส าคัญ เพราะการบริหารงานเพื่อให้องค์การสามารถบรรลุผลส าเร็จได้ตามเป้าหมายและ วัตถุประสงค์นั้น จ าเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องพิจารณาถึงทรัพยากรในการบริหาร ซึ่งหมายถึงวัตถุและ เครื่องใช้ต่าง ๆ เพื่อประกอบการด าเนินงานตามภารกิจให้บรรลุผลส าเร็จ โดยทรัพยากรในการ บริหารเบื้องต้นนั้น ได้แก่ มนุษย์ (Man) เงิน (Money) วัสดุอุปกรณ์ (Material) และความสามารถใน การจัดการ (Management) เครื่องจักร (Machine) และตลาด (Market) โดยปจัจยัเหล่าน้ีลว้นมอีย่ใูน

179 ทุกองค์การในปริมาณที่แตกต่างกันออกไป และการที่จะบริหารงานให้ประสบผลส าเร็จได้นั้น ยังมี วิธีการอยู่มากมายหลายวิธีที่ผู้บริหารต้องประยุกต์ใช้ความรู้ ความสามารถ เพื่อเลือกวิธีที่เหมาะสม กับความต้องการและสภาพแวดล้อมใหเ้ป็นประโยชน์ต่อการท างานมากทส่ีุด ซง่ึในปจัจุบนัพบว่า ข้อมูลสารสนเทศ (Information) และเทคโนโลยี (Technology) หรือโดยทั่วไปเรียกว่า เทคโนโลยี สารสนเทศ (IT) ได้เป็นอีกหนึ่งทรัพยากรที่เข้ามามีบทบาทส าคัญต่อการบรรลุผลส าเร็จในการ ท างานมากยิ่งขึ้น (สมคิด บางโม, 2546: 61; ชูชีพ ประทุมเวียง, 2554 :5) อย่างไรก็ตาม ทรัพยากรที่มีความส าคัญที่สุดต่อการบริหารงาน ย่อมเป็นมนุษย์ เพราะ มนุษย์คือทรัพยากรที่มีคุณค่าและเป็นประโยชน์มากที่สุดในการบริหารจัดการแต่ละองค์การ ทรัพยากรมนุษย์ที่มีศักยภาพย่อมท างานได้อย่างมีประสิทธิภาพ และท าให้องค์การพัฒนาได้ อย่างมีศักยภาพ ในทางกันข้ามหากการบริหารทรัพยากรมนุษย์ไร้ซึ่งประสิทธิภาพแล้ว ย่อม สร้างความเสื่อมถอยต่อองค์การได้เช่นเดียวกัน การบริหารจัดการทรัพยากรมนุษย์นี้จึงมีความ จ าเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องท าให้องค์การเคลื่อนไปข้างหน้า และหน้าที่ในการบริหารทรัพยากร มนุษย์จึงนับว่าเป็นภาระกิจส าคัญอย่างยิ่ง ส าหรับการบริหารทรัพยากรมนุษย์ในภาครัฐ นั้นมีความส าคัญและมีความแตกต่างจาก การบริหารทรัพยากรมนุษย์โดยทั่วไปในฐานะที่การบริหารงานในภาครัฐเป็นกระบวนการหรือ กิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงานสาธารณะ ซึ่งความส าคัญของบุคลากรในภาครัฐนั้นมีพล วัตรของการให้ความส าคัญมาอย่างต่อเนื่อง โดยในอดีตบุคลากรภาครัฐเป็นเพียงผู้ปฏิบัติงาน หรือลูกจ้างที่มีหน้าที่ท าตามค าสั่ง หรือตามที่กฎหมายก าหนด สอดคล้องกับแนวคิดการบริหาร ในยุคดั้งเดิม หรือเรียกว่าเป็น ยุคเครื่องจักร (Machine Model) ที่เปรียบเสมือนว่าบุคลากรเป็น เพียงชิ้นส่วนหนึ่งของระบบงานภาครัฐทั้งหมด อย่างไรก็ตาม แนวคิดการบริหารได้พัฒนาการ มาสู่ยุคสมัยที่มองบุคคลเป็นมนุษย์ ที่มีอารมณ์ ความรู้สึก และความต้องการ ในการปฏิบัติที่ แตกต่างกัน เริ่มมีการให้ความส าคัญในการเรียนรู้และเข้าใจ มนุษย์ในองค์การมากขึ้น เริ่ม ตระหนักว่ามนุษย์นั้นสามารถเรียนรู้และเพิ่มค่าให้แก่ตนเองได้ ลักษณะดังกล่าวท าให้มุมมอง ของมนุษย์เปลี่ยนไปเป็น ทรัพยากร (Resource) ที่มีคุณค่า สามารถผลักดันให้องค์การพัฒนา หรือก้าวหน้าได้หากองค์นั้นสามารถบริหารจัดการได้อย่างมีประสิทธิภาพ จนกระทั่งการเข้ามาของเทคโนโลยีสารสนเทศและคมนาคม ( Information and communication technology) ที่ได้ปฏิวัติวิถีชีวิตมนุษย์และองค์การจนแตกต่างไปโดยสิ้นเชิง ท าให้ปจัจยัส าคญัท่จีะท าให้องค์การส าเรจ็หรอืล้มเหลว นัน่คอืมนุษยใ์นองค์การ มนุษย์จงมี ึ ความส าคัญมากกว่าการเป็นเพียงทรัพยากร แต่ถือเป็น สินทรัพย์ (Asset) หรือเป็น ทุน (Capital) ให้แก่องค์การ และองค์การจะสามารถท าให้มนุษย์เป็นสินทรัพย์ที่ทรงคุณค่าได้หรือไม่ นั้น อยู่ที่ความสามารถในการบริหารจัดการมนุษย์ในองค์การ หรือเรียกอีกอย่างว่า “การ บริหารงานบุคคล” ขณะที่ในองค์การภาครัฐจะมีศักยภาพในการน าพาประเทศให้พัฒนาก้าวหน้า ได้หรือไม่นั้น ก็ย่อมขึ้นอยู่กับบุคลากรภาครัฐและการบริหารงานบุคคลของภาครัฐเช่นกัน (ศุภชัย ยาวะประภาษ, 2548: 8-9)

180 อาจกล่าวได้ว่า การพัฒนาบุคลากรในองค์การที่มีคุณภาพ ย่อมท าให้เกิดผลการ ดา เนินงานเป็นไปตามเป้าหมาย อนัจะส่งผลต่อสงัคมโดยรวมใหม้คีวามเจรญิมนั่คงต่อไป 6.3 หลักการส าคัญในการบริหารทรพัยากรมนุษย ์ ชุมศกัดิ์อินทร์รักษ์ (2531: 25-27) ได้สรุปหลักการบริหารทรัพยากรมนุษย์ดังนี้ (1) หลักการสร้างประสิทธิภาพเป็นการวางแผนการด าเนินงานการประเมินผล และ ติดตามผล โดยยึดหลักสามประการคือ ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และประหยัด (2) หลักของความรู้ความสามารถ ในการคัดเลือกบุคคลเข้าท างาน ต้องค านึงถึงความรู้ ความสามารถ ของผู้สมัครและบุคลากรในองค์การ (3) หลักการพัฒนาคือ การจัดประสบการณ์ และส่งเสริมความรู้ความสามารถ ด้วยการ อบรมฝึกฝน ดูงาน เพื่อเพิ่มพูนประสิทธิภาพในการท างาน (4) หลักประชาธิปไตย คือ ความเสมอภาคและความเท่าเทียมในการท างาน รวมทั้ง สิทธิที่จะได้รับสวัสดิการต่าง ๆ ตามลักษณะขององค์การหรือหน่วยงาน มีโอกาสที่จะได้รับการ พัฒนาทุกส่วนงาน (5) หลักความถนัด คือ การใช้คนให้เหมาะสมกับงาน (Put the man in the right job) เพื่อประสิทธิภาพขององค์การ (6) หลักการเสริมสร้างขวัญและก าลังใจ ถือว่าการท างานในองค์การ ขวัญและก าลังใจ เป็นส่วนส าคัญในการเพิ่มประสิทธิภาพของบุคลากร เป็นการจูงใจและกระตุ้นให้บุคลากรท างาน (7) หลักมนุษยสัมพันธ์ คือ การเสริมสร้างบรรยากาศระหว่างบุคคลในองค์การ โดยการ สร้างความสัมพันธ์ซึ่งกันและกัน (8) หลักกของผลตอบแทน คือ การให้ผลตอบแทนความดี ความชอบและการบ าเหน็จรางวัล (9) หลักของการจัดสวัสดิการเพื่อสนองความต้องการของบุคคล และอ านวยความ สะดวกต่าง ๆ สร้างความผูกพันต่อองค์การให้มากขึ้น (10) หลักคุณธรรม คือ การบริหารงานบุคคลต้องยึดระบบคุณธรรม มากกว่าการให้ ระบบอุปถัมภ์หรือระบบพรรคพวก ตั้งแต่การเริ่มคัดเลือก สรรหาไปจนกระทั่งการปฏิบัติงาน และบ าเหน็จความดีความชอบ (11) หลักการประสานงาน คือการบริหารงานบุคลากร จ าเป็นต้องประสานงานกับ บุคลากรฝ่ายต่าง ๆ หรือแม้แต่บุคลากรในส่วนงานเดียวกัน ผู้บริหารจ าเป็นต้องยึดหลักการ ประสานงาน เพ่อืใหง้านไดบ้รรลุเป้าหมาย (12) หลักความสามัคคีและความร่วมมือ คือการสร้างความสามัคคีความเป็นอันหนึ่งอัน เดียวกัน ความมีเอกภาพของบุคลากรในองค์การ (13) หลักการมีส่วนร่วม คือการให้บุคลากรทุกคน มีส่วนร่วมในการวางแผน ด าเนินงาน ตัดสินใจและปรับปรุงพัฒนา เพื่อให้เกิดความรู้สึกผูกพันและมีส่วนร่วม

181 (14) หลักของการก าหนดอ านาจในบทบาทหน้าที่ เพื่อให้การบริหารเป็นไปอย่างมี ประสิทธิภาพนั้น ควรก าหนดอ านาจในบทบาทของงานต่าง ๆ ให้ชัดเจน เพื่อหัวหน้างานมี อ านาจในการตัดสินใจสั่งการ (15) หลักการติดตามผล ประเมินผลและการวิจัย เพื่อทราบผลการปฏิบัติงาน ควรมีการ ติดตามผล ประเมินผล รวมทั้งการวิจัยเพื่อปรับปรุงงานการบริหารบุคลากร 6.4 กระบวนการของการบริหารทรพัยากรมนุษย ์ ธงชัย สันติวงศ์ (2525: 40) ได้แบ่งหน้าที่งานด้านการบริหารทรัพยากรมนุษย์ดังนี้ (1) การออกแบบงาน และการวิเคราะห์งานเพื่อจัดแบ่งต าแหน่งงาน (Task Specialization Process) คือ ขนั้ตอนท่ีต่อเน่ืองจากการก าหนดเป้าหมายขององค์การ ท่ีจะ มาถึงขั้นแรกของการบริหารงานบุคคล คือการวางแผนองค์การ (Organization Planning) และ การออกแบบงาน (Job Design) ซึ่งต้องท าการวิเคราะห์งาน (Job Analysis) จะเป็นหัวใจส าคัญ ที่สุดของกิจกรรมที่ต้องท าในขั้นนี้ (2) การวางแผนก าลังคน (Manpower Planning Process) คือ ขั้นตอนของการวิเคราะห์ เพื่อทราบชนิดและจ านวนของต าแหน่งงาน และบุคคลที่ต้องการ เพื่อจัดหาแผนก าลังคนของ องค์การ ซึ่งจะน าไปสู่การเริ่มต้นขั้นตอนแรกของการหาคนมาบรรจุ (3) การสรรหาและคัดเลือกพนักงาน (Recruitment and Selection Process) กรรมวิธี การสรรหาบุคคล (Recruitment) ก็เพื่อให้ได้บุคคลที่พึงประสงค์ที่สุด และการมีวิธีการคัดเลือก คน (Selection) เพื่อให้คนที่ดีที่สุด ที่มีคุณสมบัติและจ านวนตรงตามต าแหน่งงานต่าง ๆ (4) การปฐมนิเทศพนักงาน และการประเมินผลการปฏิบัติงาน (Induction Appraisal Process) คือ ขั้นตอนที่ต่อเนื่องจากขั้นตอนที่สอง ที่จะต้องเริ่มต้นที่จะส่งมอบคนเข้าท างานด้วย กิจกรรม ซึ่งประกอบด้วย ขั้นแรกสุดที่ต้องท า คือ การแนะน าเพื่อบรรจุหรือการปฐมนิเทศ (Induction or Orientation) การทดลองงานไปเรื่อย ๆ จนมีการบรรจุ (Placement) การ ประเมินผลการปฏิบัติงาน (Performance Evaluation) หลังจากที่ได้รับทราบจากผลการ ปฏิบัติงานแลว้เพ่อืส่งเสรมิและแก้ไขปญัหาอนัอาจเกดิขน้ึจากความแตกต่างของประสทิธภิาพ การปฏิบัติงาน ก็จะด าเนินการเพื่อพิจารณาเลื่อนเงินเดือน ลดต าแหน่งหรือโยกย้ายงาน (5) การอบรมและการพัฒนา (Training and Development Process) คือ ขั้นตอนที่เป็น หน้าที่ส าคัญที่ต้องมีอยู่ตลอดเวลาทุกขณะ ที่มีทรัพยากรมนุษย์ท างานอยู่กับเรา หรือที่เรียกว่า การอบรมหรือการฝึกอบรม และการพัฒนา (Development) ซึ่งหมายถึงกิจกรรมทางการ บริหารงานบุคคล ที่ต้องจัดท าขึ้นเพื่อมุ่งส่งเสริมความรู้ความสามารถ ตลอดจนความช านาญให้ มีมากขึ้นในตัวบุคลากร โดยเฉพาะเทคนิคและวิธีการใหม่ ๆ และเง่ือนไขของปจัจัย สภาพแวดล้อมอื่น ๆ ตลอดจนการช่วยให้บุคลากรมีความก้าวหน้าและทันต่อการเปลี่ยนแปลง (6) การจ่ายค่าตอบแทน (Compensation Process) คือ กิจกรรมทางด้านการจ่าย ค่าตอบแทนบุคลากรด้วยผลประโยชน์ต่าง ๆ เพื่อให้บุคลากรได้รับความพึงพอใจมากพอ

182 สมเหตุสมผล และเพียงพอในระดับความสามารถ และสร้างแรงจูงใจให้กับบุคลากรให้เกิด ก าลังใจในการปฏิบัติงาน ท าให้ผลผลิตสูงขึ้นกับองค์การ (7) การท านุบ ารุงรักษาทางด้านสุขภาพ ความปลอดภัย และแรงงานสัมพันธ์ (Health, Safety Maintenance Process and Labor Relation) เพื่อรักษาสัมพันธภาพที่ดีระหว่างบุคลากรกับ องค์การ ต้องคอยดูแลสุขภาพอนามัย ความปลอดภัย ซึ่งองค์การต้องค านึงถึงด้านนี้ตามสมควรเพื่อ ประโยชน์ทั้งบุคลากรและองค์การ และเสริมสร้างความสัมพันธ์ที่ดีระหว่างผู้บังคับบัญชา และ ผู้ใต้บังคับบัญชาทุกระดับ ซึ่งกิจกรรมนี้จะต้องคอยปกป้องและแก้ไข ดูแลเอาใจใส่ตลอดเวลา มี ระบบการเจรจาระหว่างทงั้สองฝ่ายให้ตงั้อยู่บนพื้นฐานที่ดี และเจตนาที่ดีต่อกัน ทั้งนี้เพื่อความ ราบรื่นในการอยู่ร่วมกันทั้งองค์กร ขณะที่ วิลาส สิงหวิสัย และวิจิตร ศรีสอ้าน (2534:570) กล่าวว่า การบริหารงานบุคคล เป็น กระบวนการที่เกี่ยวกับการวางนโยบาย วางแผนโครงการ ระเบียบ และวิธีด าเนินการเกี่ยวกับตัว บุคคล คือให้ได้มา ได้ใช้ประโยชน์และบ ารุงรักษาไว้ซึ่งทรัพยากรด้านมนุษย์ที่มีประสิทธิภาพ และมี ปริมาณเพียงพอ เพื่อให้การปฏิบัติงานบรรลุผลส าเร็จตามวัตถุประสงค์ ซึ่งสามารถจ าแนกได้ ดังนี้ (1) ก าหนดนโยบาย ระเบียบข้อบังคับต่าง ๆ เกี่ยวกับบุคคล (2) การวางแผนเกี่ยวกับการจัดอัตราก าลังคน (3) การสรรหาบุคคลและเลือกสรรบุคคลเข้าท างาน (4) การก าหนดต าแหน่งและอัตราเงินเดือน (5) การบรรจุ แต่งตั้ง (6) การโอน ย้าย (7) การจัดทะเบียนประวัติ (8) การฝึกอบรมและพัฒนาข้าราชการ (9) การประเมินผลและพิจารณาความดีความชอบ (10) การเลื่อนขั้น เลื่อนเงินเดือน (11) การจัดสวัสดิการ (12) การด าเนินการเกี่ยวกับวินัย (13) การพิจารณาบ าเหน็จ บ านาญ และการพ้นออกจากงาน (14) การแรงงานสัมพันธ์ ส่วน พิทยา บวรวัฒนา (2556: 42) ได้น าทฤษฎีแนวความคิดของลูเธอร์กูลิค และ ลินดอลล์เออร์วิค (Luther H. Gulick and Lyndall Urwick) มาอธิบายถึงหลักเกี่ยวกับหน้าที่ของ ฝา่ยบรหิาร หรือที่เรียกว่า POSDCORB ซึ่งมีรายละเอียด ดังนี้ Planning หมายถึง การวางแผน เป็นการก าหนดโครงการอย่างกว้าง ๆ ว่าจะท า อะไรบ้าง เพื่ออะไร มีแนวทางจะปฏิบัติอย่างไร การวางแผนจะต้องกระท าก่อนลงมือปฏิบัติจริง Organization หมายถึง การจัดการองค์การ เก้าคือเป็นการจัดสายงานแบ่งแยกอ านาจ การบริหารให้ผู้ปฏิบัติงานทราบหน้าที่บทบาทของแต่ละคน และต าแหน่งอย่างชัดเจน

183 Staffing หมายถึง การจัดการหาบุคคลมาสู่ต าแหน่งงานตามที่ได้จัดองค์การเอาไว้แล้ว มีการบรรจุงาน ฝึกฝนอบรม พัฒนาคุณภาพคน เพื่อจะได้ท างานให้บรรลุวัตถุประสงค์ Directing หมายถึงการวินิจฉัย สั่งการ บอกทิศทางการท างาน เสนอแนะวิธีการท างาน หลังจากได้วิเคราะห์อย่างรอบคอบแล้ว Coordinating หมายถึง การประสานงาน อันได้แก่ การสร้างความสัมพันธ์ระหว่าง หน่วยงานย่อย และบุคคลในต าแหน่งต่าง ๆ ให้สามารถท างานร่วมกันได้ ซึ่งอาจจะต้องใช้ เทคนิคในการท างานต่าง ๆ เช่น การสื่อสาร การก าหนดระเบียบแบบแผนในการท างาน เป็นต้น Reporting หมายถึง การรายงาน การท างานทุกอย่างต้องมีการรายงานไปยัง ผู้บังคับบัญชาเหนือตนเองขึ้นไปว่าตนเองได้ท าอะไรไปบ้าง อย่างไร ได้ผลประการใด Budgeting หมายถึง การจัดท างบประมาณค่าใช้จ่ายให้ถูกต้องเหมาะสมกับกิจกรรม ในประเด็นเดียวกัน ศุภชัย ยาวะประภาษ (2548: 26-29) ได้เสนอว่าในการบริหารงาน บุคคลของประเทศไทย ซึ่งได้ยึดรูปแบบการจัดการของอเมริกันเป็นส าคัญ กล่าวคือ การเน้น กระบวนการ และการบริหารองค์การ อธิบายวิธีการสรรหาและคัดเลือกบุคคลเข้าท างาน การ เลื่อนขั้น เลื่อนต าแหน่ง เงินเดือน ค่าจ้าง และสวัสดิการ การฝึกอบรม ฯลฯ ตลอดจนหน่วยงาน ที่รับผิดชอบในการขับเคลื่อนนโยบายเรื่องการบริหารงานบุคคล อาทิ คณะกรรมการข้าราชการ พลเรือน (ก.พ.) ที่ได้ยึดถือรูปแบบอเมริกันเป็นหลัก ภาพที่6.1 วิธีปฏิบัติทางการบริหารงานบุคคลภาครัฐ ที่มา: ปรับปรุงจาก ศุภชัย ยาวะประภาษ (2548: 26) นโยบายการบริหาร งานบุคคลภาครัฐ แนวคิดเรื่องคน ต าแหน่งและค่าตอบแทน 1. การวางแผนทรัพยากรบุคคล แผนเรื่องคน - จ านวน คุณภาพ วิธีการได้มา 2. การสรรหาและคัดเลือก 6. การพ้นสภาพบุคลากร ผลการปฏิบัติงาน 5. การประเมินผลการปฏิบัติงาน บุคลากรที่มี สมรรถนะที่ต้องการ 3. การพัฒนาและฝึกอบรม 4. การใช้ประโยชน์ จากบุคลากร บุคลากรที่ต้องการ

184 จากภาพจะเห็นว่ากระบวนการของการบริหารงานบุคคลในภาครัฐ พบว่ามีขั้นตอน ส าคัญ 6 ขั้นตอน คือ การวางแผนทรัพยากรบุคคล การได้มาซึ่งบุคลากร การโอนย้ายและ แต่งตั้ง การพัฒนาบุคลากร การใช้ประโยชน์จากบุคลากร การประเมินผลการปฏิบัติงาน และ การพ้นสภาพการเป็นบุคลากร ตามล าดับ ซึ่งมีสาระส าคัญ ดังนี้ ขั้นตอนที่ 1 การวางแผนทรัพยากรบุคคล นโยบายการบริหารงานบุคคล รวมทั้งกรอบและแนวทางที่ก าหนดไว้ องค์การจ าเป็น จะต้องมีการวางแผนเรื่องทรัพยากรบุคคล การได้มา การพัฒนา การรักษาไว้ และการใช้ ประโยชน์จากบุคลากรให้เหมาะสมกับความต้องการ และความจ าเป็น โดยในองค์การภาครัฐจะ มีการวางแผนอัตราก าลังที่จะระบุจ านวน และประเภทของบุคลากรที่องค์การจ าเป็นต้องมี แต่จะ ไม่ได้มีการระบุถึงการพัฒนา การรักษาไว้ และการใช้ประโยชน์ ขั้นตอนที่ 2 การได้มาซึ่งบุคลากร หรือที่เรียกว่า การสรรหาและคดัเลือก การ โอนย้ายและแต่งตงั้ ส าหรับในองค์การภาครัฐกระบวนการสรรหาบุคลากรมักเป็นลักษณะแนวดิ่ง (vertical entry) กล่าวคือ การรับบุคลากรจากผู้ที่จบการศึกษาตามหลักสูตรต่าง ๆ ของสถาบันการศึกษา แล้วน าไปบรรจุในต าแหน่งต่าง ๆ ในองค์การเพื่อเติบโตต่อไป ซึ่งการสรรหามักเป็นระบบที่เปิด กว้างให้บุคคลทั่วไปที่มีคุณสมบัติครบถ้วนตามที่ระบุไว้สามารถสมัครได้ ขณะที่การโอนย้าย และแต่งตั้ง ที่ผ่านมาภาครัฐไทยมักจะเป็นระบบปิด การโอนย้าย และแต่งตั้ง มักเป็นการด าเนินการภายในส่วนราชการเป็นส่วนใหญ่ ขั้นตอนที่ 3 การพัฒนาบุคลากร บุคลากรภาครัฐนั้นมีโอกาสในศึกษา การเข้าฝึกอบรม ศึกษาดูงาน หากแต่โอกาส ดังกล่าวเมื่อเทียบกับจ านวนบุคลากรภาครัฐที่มีมากกว่าสองล้านคน ย่อมไม่เพียงพอ ขั้นตอนที่4 การใช้ประโยชน์จากบุคลากร บุคลากรที่สรรหา คัดเลือก บรรจุ แต่งตั้ง โอนย้าย เลื่อนขั้น เลื่อนระดับ เลื่อนต าแหน่ง เพื่อไปปฏิบัติหน้าที่ ณ ต าแหน่งต่าง ๆ ในองค์การจะสามารถปฏิบัติงานให้เกิดผลส าเร็จได้มาก น้อยเพยีงใดนัน้ย่อมขน้ึอยู่กบัเหตุปจัจยัหลายประการ รวมทงั้สภาพแวดล้อมของการท างาน สิ่งจูงใจ ค่าตอบแทน ฯลฯ ขั้นตอนที่ 5 การประเมินผลการปฏิบตัิงาน ภาครัฐของไทยนั้น มีการประเมินผลการปฏิบัติงานเป็นประจ าทุกปี และผลการประเมิน ดังกล่าวได้ผูกโยงกับการขึ้นขั้นเงินเดือน และการแต่งตั้งโยกย้าย เลื่อนระดับ เลื่อนต าแหน่ง

185 ขั้นตอนที่ 6 การพ้นสภาพการเป็ นบุคลากรภาครัฐ ในปจัจุบนัส่วนราชการโดยส่วนใหญ่ยกเว้นมหาวทิยาลยัของรฐับุคลากรส่วนใหญ่มกั เป็นข้าราชการ ซึ่งข้าราชการจะก าหนดเกษียณอายุราชการ 60 ปี หากแต่อาจพ้นสภาพจากการ เป็นข้าราชการได้หลายวิธี ทั้งที่สมัครใจลาออกเองและที่ถูกลงโทษ ปลดออก หรือไล่ออก แต่ เมื่อเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ สิ่งที่น่าสนใจคือ การพยายามลดขนาดก าลังคนในระบบราชการ กล่าวโดยสรุป คือ กระบวนการของการบริหารทรัพยากรมนุษย์ หรือการบริหารงาน บุคคล นั้นเป็นกระบวนการที่เกี่ยวข้องกับการวางแผนนโยบาย การก าหนดอัตราก าลัง ก าหนด ต าแหน่งงาน การสรรหาคัดเลือกบุคคลเข้าท างาน การบรรจุแต่งตั้ง โยกย้าย การฝึกอบรมและ พัฒนาบุคลากร การจ่ายค่าตอบแทน และการประเมินผลการปฏิบัติงาน ทั้งนี้เพื่อให้การ ปฏิบัติงานเป็นไปอย่างราบรื่น ช่วยให้องค์การสามารถบรรลุผลส าเร็จตามวัตถุประสงค์ของ องค์การได้อย่างมีประสิทธิภาพ 6.5วิวฒันาการแนวความคิดการบริหารทรพัยากรมนุษย ์ การบริหารงานทรัพยากรมนุษย์ในยุคแรกนั้น มนุษย์มีสังคมอยู่ในรูปลักษณะของการ รวมกับเผ่าพันธุ์ต่าง ๆ ในกลุ่มเล็ก ๆ นั้น ความจ าเป็นของการคิดค้นวิธีการบริหารงานบุคลยัง ไม่เกดิขน้ึเน่ืองจากเป็นการบรหิารองคก์ารขนาดเลก็ท่มีบีุคลากรจา นวนไม่มากนัก ปญัหาของ การบริหารในด้านตัวบุคคลจึงน้อย และเมื่อสังคมมนุษย์ขยายใหญ่โตขึ้นต่อ ๆ มา ก็เริ่มเกิด ปญัหาในดา้นการบริหารตามมาด้วย การบริหารงานบุคคลก็เช่นกัน มนุษย์จึงได้เริ่มหันมาสนใจ คดิคน้วธิแีก้ปญัหาทางการบรหิารมากขน้ึเช่น ฝึกหดับุคลากรใหม้คีวามสามารถเขม้แขง็กว่าท่ี เคยเป็นอยู่ เพื่อแสวงหาคนมีความสามารถเข้ามาปฏิบัติงาน เป็นต้น หากแต่ความพยายามใน การคดิแก้ปญัหาในสมยัแรก ๆ นั้น มิได้มีการรวบรวมความคิดต่าง ๆ ให้เป็นหมวดหมู่ จัด ระเบียบอย่างเป็นรูปแบบเช่นเดียวกับที่ปรากฏในปจัจบุนั อาจกล่าวได้ว่า แนวความคิดทางด้าน การบริหารงานบุคคลในสมัยแรก ๆ นั้น ขาดลักษณะของความเป็นระบบและขาดความสัมพันธ์ กับการบริหารองค์การในส่วนอื่น ๆ ด้วย อีกทั้งการบริหารงานบุคคลด าเนินไป โดยขาด หลักเกณฑ์ เหตุผลที่อธิบายได้หรือพิสูจน์ได้ว่ามีลักษณะที่ถูกต้องเป็นทฤษฎีการบริหารงาน บุคคลในปจัจุบนัทงั้น้ีเน่ืองมากจากรปูแบบของการบรหิารบุคคลในสมยัแรกน้ีเป็นไปตามความ ต้องการหรอืเจตจ านงของผู้ปกครองแต่ฝ่ายเดียว รวมทั้งการได้รับอิทธิพลจากธรรมเนียม ประเพณีและค่านิยมต่าง ๆ ที่เป็นอยู่ในสมัยนั้น ๆ เป็นส าคัญ เมื่ออารยธรรมเจริญขึ้น สังคมมีขนาดใหญ่ขึ้นและซับซ้อนขึ้นตามล าดับตั้งแต่เป็น ครอบครัว หมู่บ้าน เมือง รัฐ และเป็นอาณาจักร ส่งผลให้ปริมาณและความซับซ้อนของงานมี มากขึ้นจนบุคคลเพียงคนเดียวหรือกลุ่มใดกลุ่มหนี่ง ไม่สามารถ ปฏิบัติงานได้อย่างมี ประสิทธิภาพ มนุษย์จึงต้องมีการจัดแบ่งล าดับชั้นและการแบ่งงานกันท า เพื่อให้สามารถด ารง ชีพ ได้สะดวกขึ้น สามารถผลิตสินค้าและบริการ ได้ปริมาณที่มากขึ้นมีคุณภาพมากขึ้น

186 นอกจากนี้งานหลาย ๆ ประเภทที่ไม่สามารถกระท าได้โดยบุคคลเพียงคนเดียวหรือกลุ่มบุคคล ก็สามารถท าส าเร็จลุล่วงได้โดยอาศัยการร่วมแรงร่วมใจและการจัดการที่มีประสิทธิภาพ และเมื่อ มนุษย์ใหญ่โตมากขึ้นรวมทั้งได้พัฒนาทางด้านเทคโนโลยีมากขึ้นนั้น ความจ าเป็นในการพัฒนา แนวความคิดทางด้านการบริหารงานบุคคลให้เป็นระบบ มีหลักเกณฑ์ที่เป็นเหตุเป็นผลและ สามารถพิสูจน์ได้ในรูปแบบของทฤษฎีจากนักคิดต่าง ๆ จนพัฒนามาในรูปศาสตร์ทางด้านการ บรหิารงานบุคลในปจัจุบนั โดยสามารถจ าแนกออกเป็น 4 ช่วงเวลาส าคัญ ดังต่อไปนี้(ณัฏฐ พันธ์ เขจรนันทน์, 2545: 28-35; คณาจารย์ภาควิชาการบริหารรัฐกิจ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามค าแหง, 2541) 1) ยคุก่อนดงั้เดิม (Preclassical) แม้ว่าในช่วงระยะเวลานี้มิได้มีการก าหนดและจ าแนกการจัดการด้านบุคลากรออกมาเป็น ศาสตร์ เป็นระบบ และเต็มรูปแบบอย่างชัดเจน แต่มี นักวิชาการได้เสนอแนวคิดเกี่ยวกับการดูแล รักษาบุคลากรในองค์การ ซึ่งส่วนใหญ่ จะเน้นอธิบายในบริบทของโรงงานอุตสาหกรรม ดังนี้ โรเบิรต์ โอเวน (Robert Owen) นักอุตสาหกรรมที่มีชื่อเสียงของอังกฤษ ในสมัยการปฏิวัติ อุตสาหกรรม ซึ่งเป็นผู้บุกเบิกในการ ชี้ให้สังคมตระหนักถึงความส าคัญของการจัดการด้าน ทรัพยากรมนุษย์โดยเขาได้ให้ความสนใจกับ สภาพการท างานและความเป็นอยู่ของคนงานใน โรงงานทอผ้า เพราะในขณะที่นายจ้างหรือเจ้าของโรงงาน ให้ความส าคัญกับผลผลิตหรือการท า ก าไร และมิได้ค านึงถึงคุณภาพชีวิตของคนงานในโรงงานของตน เขาจึงได้เสนอว่าควรจะมีการลด ระยะเวลาในการท างานของพนักงานลง พร้อมกับเสนอให้มกีารป้องกนการใช้แรงงานเด็กที่อายุต ่า ั กว่า 10 ปีและเสนอให้ ควรมีการปรับปรุงสภาพความเป็นอยู่ของคนงานให้ดียิ่งขึ้น โดยให้เหตุผล ว่า การด าเนินการในลักษณะดังกล่าวจะส่งผลให้ผลิตภาพ (Productivity) ของโรงงานเพิ่มขึ้น มากกว่าร้อยละห้าสิบ อย่างไรก็ตามในขณะนั้นแนวคิดดังกล่าวไม่ได้รับการยอมรับจากผู้บริหารหรือ เจ้าของโรงงาน เนื่องจากแต่ละโรงงานจะมี เทคโนโลยีในการผลิตขั้นพื้นฐาน ที่อาศัยแรงงานไร้ฝีมือ (Unskilled Labor) ซึ่งมีอยู่ในปริมาณมากในช่วงของการเริ่มต้นการปฏิวัติอุตสาหกรรม ชาร์ลส์ แบบบาจ (Charles Babbage) นักคณิตศาสตร์ที่มีชื่อเสียงชาวอังกฤษ ที่ได้รับ การยกย่องให้เป็นบิดาแห่งการค านวณสมัยใหม่ ซึ่งเขาได้ท าการออกแบบและสร้างเครื่องค านวณ โดยอาศัยหลักการทางเครื่องจักรกล ซึ่งเป็นเครื่องมือที่มีความทันสมัย ณ เวลานั้น นอกจากนี้เขา ยังหันมาสนใจด้านการจัดการและการบริหารคนอย่างมีประสิทธิภาพ โดยได้เป็นผู้ริเริ่มความคิด เกี่ยวกับระบบการให้รางวัล เรียกว่า แผนการแบ่งก าไร ซึ่งสามารถจ าแนกเป็น 2 ส่วน ดังนี้ (1) พนักงานจะได้รับโบนัสจากการเสนอค าแนะน าที่ดีในการท างาน ซึ่งจะกระตุ้นให้ บุคลากรมีความคิดสร้างสรรค์และกล้าแสดงออก (2) ค่าจ้างของพนักงานขึ้นอยู่กับก าไรของโรงงานซึ่งจะช่วยกระตุ้นให้บุคลากร ปฏิบัติงานได้อย่างเต็มความสามารถเพื่อให้ได้ซึ่งผลตอบแทนที่สูง โดยวิธีนี้จะส่งผลต่อการเพิ่ม ผลิตภาพโดยรวมขององค์การ ซึ่งแนวคิดดังกล่าวได้รับการยอมรับจากหน่วยงานทั้งภาครัฐและ ภาคเอกชน และมีการน าไปประยุกต์ใชจ้นกระทงั่ ในปจัจบุนั

187 2) ยคุดงั้เดิม (Classical) ส าหรับการศึกษา การบริหารงานทรัพยากรมนุษย์ ในยุคดั้งเดิมนี้ มีจุดมุ่งเน้นคือ การศึกษาวิธีการที่จะท าให้บุคคลสามารถเพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการท างาน โดย มีนักวิชาการคนส าคัญ ดังนี้ เฟรเดอริค ดบัเบิลยูเทเลอร์ (Frederick W. Taylor) วิศวกรชาวอเมริกัน ผู้ซึ่งได้รับ การยอมรับว่าเป็นบิดาของการจัดการแบบวิทยาศาสตร์ (Father of Scientific Management) โดยแนวคิดของเขาเกิดขึ้นระหว่างการท างานในบริษัท Midvale Steel ซึ่งค้นพบว่าคนงาน หลายคนมักจะท างานไม่เต็มก าลังความสามารถของตนเอง โดยเขาได้ตั้งสมมติฐานว่า เป็นผล เนื่องมาจากเหตุผล 3 ประการ คือ (1) คนงานกลัวว่าเมื่อผลผลิตเพิ่มขึ้นตนจะต้องออกจากงานเนื่องจากโรงงานใหม่ ต้องการคนงานจ านวนมากในการท างาน (2) ระบบการจ่ายค่าจ้างแบบหลายชั่วโมงท าให้คนงานพยายามท างานโดยใช้เวลาที่ ยาวนานเพื่อให้ได้ค่าแรงมาก (3) ลักษณะการท างานที่ใช้ประสบการณ์ในอดีตหรือกฎเกณฑ์ที่ไม่แน่นอนท าให้ขาด ประสิทธิภาพในการท างาน โดยเสนอความคิดว่า การบริหารงานควรจะได้มีการยอมรับเอาวิธีการแบบวิทยาศาสตร์ (Scientific Management) เข้ามาใช้ คือ การบริหารควรจะมีลักษณะของการศึกษาถึงวิธีการ ปฏิบัติงานของคน และอาศัยข้อมูลทางวิทยาศาสตร์มาวิเคราะห์ เพื่อตัดสินใจหาหนทางบริหาร ที่ดีที่สุด และประหยัดที่สุด ในลักษณะของวิธีท างานที่ดีที่สุด (One Best Way) ให้แก่องค์กร โดยหลักของการบริหารงานแบบวิทยาศาสตร์ คือ ต้องพัฒนาเครื่องมือและวิธีการท างานที่ดี ที่สุด ต้องมีวิธีการคัดเลือกและพัฒนาคนงานโดยวิธีการทางวิทยาศาสตร์ต้องมีการประสาน สัมพันธ์กันเป็นอย่างดี ในการใช้เครื่องมือ และวิธีการที่ดีที่สุดในการบริหารกับการคัดเลือก ฝึกฝนพนักงาน และต้องให้มีความร่วมมืออย่างใกล้ชิด ระหว่างผู้บังคับบัญชาและ ผู้ใต้บังคับบัญชา รวมทั้งผู้บังคับบัญชาต้องมีหน้าที่ที่จะต้องวางแผนงาน แบ่งงาน และ รับผิดชอบในการปฏิบัติงานร่วมกันด้วย นอกจากนี้เขายังได้ศึกษาถึง เรื่องเวลากับการเคลื่อนไหว (Time and Motion Study) โดยมุ่งศึกษาว่าคนงานแต่ละคนจะมีวิธีปฏิบัติงานอย่างไรให้ได้มากที่สุด โดยใช้เวลาน้อยที่สุด กล่าวคือ มีการจับเวลาการท างาน แต่ละชิ้นว่าใช้เวลาเท่าไหร่ แล้วจึงศึกษาการเคลื่อนไหวใน การท างานของคนงาน ว่าเคลื่อนไหวเป็นอย่างไร และน ามาปรับปรุงให้ดีขึ้น ได้อย่างไร และ ต่อมาจึงได้น า มาวิเคราะห์และแยกขั้นตอนคนท างาน เป็นระบบเพื่อให้คนงานท างานได้อย่าง เต็มความสามารถโดยใช้เวลาน้อยที่สุด และยังได้เสนอระบบการจ่ายค่าตอบแทนในการท างาน แบบ ก าหนดค่าจ้างเป็นรายชิ้น โดยให้มีการก าหนดมาตรฐานการปฏิบัติงาน จากข้อมูลของ ทั้งนี้เพื่อพิจารณาเรื่องระบบจูงใจ ในการตอบแทนเป็นค่าจ้าง ให้แก่ผู้ปฏิบัติงานในองค์การ

188 แมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) นักสังคมวิทยาชาวเยอรมัน ผู้คิดค้นทฤษฎีระบบราชการ (Bureaucracy) ซึ่งประกอบด้วยโครงสร้างพื้นฐาน ที่ส าคัญ 7 ประการ คือ หลักล าดับขั้นการ บังคับบัญชา (Hierachy) หลักความรับผิดชอบ (Responsibility) หลักแห่งความสมเหตุสมผล (Rationality) การมุ่งสู่ผลส าเร็จ (Achievement orientation) หลักการท าให้เกิดความแตกต่าง หรือความช านาญเฉพาะด้าน (Specialization) หลักระเบียบวินัย (Discipline) และความเป็น วิชาชีพ (Professionalization) ทฤษฎีระบบราชการของเวเบอร์ (Max Weber) นั้นเป็นการเสนอความคิดเพื่อหา หลักเกณฑ์การบริหารที่ดีที่สุด เกิดประสิทธิภาพสูงสุด ซึ่งหากจะพิจารณาถึง การบริหาร ทรัพยากรมนุษย์ ตามแนวความคิดนี้ มิได้ให้คุณค่าของผู้ปฏิบัติงานในแง่ที่จะก่อให้เกิด ประสิทธิภาพต่อองค์การได้ แต่มองในด้านการสร้างระบบงาน และให้ผู้ปฏิบัติงานนั้นเป็นส่วนที่ ถูกก าหนดในระบบ และหากระบบดี ถูกต้อง ก็จะเกิดประสิทธิภาพได้ คุณค่าของบุคคลในการ ปฏิบัติงานจึงไม่ได้รับการเอาใจใส่ แต่ในทฤษฎีนี้มีประโยชน์เกี่ยวกับเฉพาะการจัดระบบให้ บุคคล อาทิ การก าหนดต าแหน่งหน้าที่การวางระเบียบในการเลื่อนขั้นและโอนย้าย การ พิจารณาการรับคนเข้าท างานโดยคิดจากความสามารถ การก าหนดค่าตอบแทนในการ ปฏิบัติงาน เป็นต้น นอกจากนี้ยังมีนักวิชาการ อีกหลายท่าน ที่ได้น าเสนอแนวคิด ที่ส่งผลต่อการบริหาร ทรัพยากรมนุษย์ อาทิ เฮนรี่ แกนต์ (Henry Gantt) ซึ่งได้น าเสนอ แผนภูมิของแกนต์ (Ganttchart) ซึ่งเป็นการก าหนดตารางเวลาและกิจกรรมที่ใช้ประกอบการวางแผน จัดเวลา และควบคุม การท างานของโครงการ เฮนรี่ ฟาโยล (Henri Fayol) ที่ได้เสนอถึงวิธีการ (Means) เพื่อให้ บรรลุเป้าหมาย (Ends) และได้สร้างกระบวนการในการบริหารซึ่งมีองค์ประกอบ คือ การ วางแผน (Planning) การจัดองค์การ (Organizing) การบังคับบัญชาสั่งการ (Commanding) การ ประสานงาน (Coordinating) การควบคุมงาน (Controlling) และแนวคิดของ ลูเธอร์กลูิค และ ลินดลัเออรว์ิค (Luther Gulick and Lyndal Urwick) ที่ได้เสนอกระบวนการบริหารในรูป POSDCORB Model คือ การวางแผนงาน (Planning) การจัดองค์การ (Organizing) การสรรหา คนเข้ามาท างาน (Staffing) การอ านวยการ (Directing) การประสานงาน (Coordinating) การ รายงาน (Reporting) การจัดท างบประมาณ (Budgeting) ซึ่งแนวความคิดเหล่านี้ มีลักษณะ เหมือนกัน คือการเน้นเรื่องประสิทธิภาพการท างานและมุ่งเน้นออกแบบวิธีการที่ดีที่สุด 3) ยุคแนวคิดด้านมนุษยสัมพันธ์ (Human Relations) นักคดิในทฤษฎีมนุษยสมัพนัธ์มุ่งท่จีะหาหนทางแก้ไขปญัหา การบรหิารท่นีักทฤษฎี แนวความคิดยุคดั้งเดิมไม่สามารถแก้ไขได้ กล่าวคือ การให้ความส าคัญกับมนุษย์และพฤติกรรม ของมนุษย์ในองค์การ ซึ่งมีนักวิชาการคนส าคัญ ดังนี้ แมรี่ พาร์กเกอร์ ฟอลเล็ท (Mary Parker Follett) ได้เสนอแนวคิดเกี่ยวกับจิตวิทยาของ ความสัมพันธ์ในองค์การธุรกิจ ที่รวมเอาความสนใจต่าง ๆ ในเรื่องของตัวบุคคลและองค์การ เธอได้

189 เสนอแนะว่าควรจะมีการท างานต่าง ๆ ให้ส าเร็จด้วยการมีจิตใจที่จะร่วมมือประสานกัน หากแต่ มนุษย์โดยธรรมชาติมีนิสัยไม่ยอมรับค าสั่ง ดังนั้น ความขัดแย้งอาจเกิดขึ้นได้ ซึ่งเขาเสนอให้มอง ความขัดแย้งเป็นเรื่องปกติ ซึ่งสามารถที่จะแก้ไขความขัดแย้งได้โดยใช้วิธีการต่าง ๆ อาทิ การยึด ครอง การประนีประนอม และการรวมตัว จอร์จ เอลตัน เมโย (George Elton Mayo) นักจิตวิทยาชาวอเมริกัน ได้รับการยกย่อง ว่าเป็น “บิดาแห่งการจัดการแบบมนุษยสัมพันธ์” ซึ่งเขาชี้ให้เห็นว่ามนุษย์ไม่ได้เท่ากับเครื่องจักร และควรใส่ใจแรงงานมากกว่าใส่ใจผลผลติเพราะน่ีคอืปจัจยัส าคญัท่จีะท าให้ระบบการผลติมี ศักยภาพ โดยได้ท าการทดลองค้นคว้า ที่เรียกว่า Hawthorne Study หรือ Hawthorne Experiment ขึ้นในปีค.ศ. 1927-1932 ซึ่งจากการทดลองได้ผลสรุปว่า (1) ขวัญของคนงานเป็นสิ่งส าคัญ โดยจะมีผลต่อการปฏิบัติงาน (2) ปริมาณการท างานของคนงานไม่ได้ขึ้นอยู่กับสภาพทางกายภาพแต่อย่างเดียว หากแต่ขึ้นอยู่กับความสามารถทางสังคมด้วย (3) รางวัลทางจิตใจ จะให้ความสุขในการปฏิบัติงาน และมีผลการกระตุ้นในการท างาน มากกว่าตัวเงิน (4) ปทัสฐานทางสังคมของกลุ่ม มีผลต่อประสิทธิภาพและปริมาณของงานด้วย (5) คนงานมักจะไม่มีปฏิกิริยาต่อการบริหาร ปทัสฐานทางสังคมหรือรางวัลใด ๆ เป็น ส่วนตัว แต่จะแสดงออกในลักษณะที่เป็นส่วนหนึ่งของกลุ่ม อับราฮัม มาสโลว์ (Abraham Maslow) ได้เสนอถึงความปรารถนาของมนุษย์นั้นติดตัว มาแต่ก าเนิดและความปรารถนาเหล่านี้จะ เรียงล าดับขั้นของความปรารถนา ตั้งแต่ขั้นแรกไปสู่ ความปรารถนาขั้นสูงขึ้นไปเป็นล าดับ โดยล าดับขั้นความต้องการของมนุษย์ ประกอบไปด้วย (1) ความต้องการทางด้านร่างกาย (Physiological needs) (2) ความต้องการความปลอดภัย (Safety needs) (3) ความต้องการความรักและความเป็นเจ้าของ (Belongingness and love needs) (4) ความต้องการได้รับความนับถือยกย่อง (Esteem needs) (5) ความต้องการที่จะเข้าใจตนเองอย่างแท้จริง (Self-actualization needs) แนวคดิดงักล่าว มคีวามส าคญัต่อการบรหิารงานในปจัจุบนัโดยเฉพาะในการจดัการ ทรัพยากรมนุษย์ ซึ่งเป็นหน้าที่ของผู้บริหารที่จะสามารถจูงใจพนักงานให้ท างาน ได้โดยให้ ผลตอบแทนทางวัตถุในเบื้องต้น อาทิ เงินเดือนที่สูงสวัสดิการและความมั่นคงในอาชีพ แต่ หลังจากนั้น ล าดับความต้องการ ก็จะเปลี่ยนไปสู่ความต้องการที่สูงขึ้น อาทิ ความก้าวหน้าใน อาชีพ และการยอมรับจากสมาชิกอื่น ซึ่งการศึกษาประเด็นเหล่านี้จะท าให้องค์การสามารถใช้สิ่ง เหล่านี้เป็นสิ่งจูงใจให้พนักงานสามารถท างานได้อย่างมีประสิทธิภาพอย่างต่อเนื่อง 4) ยคุสมยัใหม่ (Modern) การเปลี่ยนแปลงทั้งในด้านเศรษฐกิจสังคม การเมืองและเทคโนโลยี ส่งผลต่อพัฒนาการ การบรหิารงานทรพัยากรมนุษยใ์นองค์การในปจัจุบนัตวัอย่างส าคญัเช่น ในช่วงวกิฤตการณ์

190 ทางเศรษฐกิจ ตกต ่าครั้งยิ่งใหญ่ในสหรัฐอเมริกาในช่วงปี ค.ศ. 1930-1939 เหตุการณ์ดังกล่าว ก่อให้เกิดปญัหาการว่างงานและความไม่มนั่คงทางสงัคม รฐับาลจงึต้องออกกฎหมายเพ่ือ คุม้ครองสทิธแิ์ละปรบัปรุงความมนั่คงของคนท างาน ควบคุมสภาพการท างาน กฎหมายเหล่าน้ี นับว่ามีผลต่อการด าเนินงานขององค์การภาคธุรกิจเป็นอย่างยิ่ง ท าให้สหภาพแรงงาน เจริญเติบโตขึ้นอย่างรวดเร็ว การเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นนั้นได้ส่งผลกระทบต่อการด าเนินงานทั้ง ในภาคราชการและภาคธุรกิจเอกชนไปทั่วโลก ส าหรับยุคของการจัดการสมัยใหม่ (Modern Management) ซง่ึเป็นยุคในปจัจุบนั ได้มี การพัฒนาแนวคิดการจัดการต่าง ๆ ขึ้นมาอย่างมาก ได้แก่ ทฤษฎีการจัดการตามสถานการณ์ (Contingency Theory) แนวคิดการจัดการเชิงกล ยุทธ์ ( Strategic Management) ที่ให้ ความส าคัญต่อการก าหนดวิสัยทัศน์ (Vision) ภารกิจหรือพันธกิจ (Mission) การประเมิน สภาพแวดล้อมของธุรกิจด้วยการน าเทคนิคต่าง ๆ มาใช้ในการประเมินสภาพแวดล้อม อาทิ เทคนิค SWOT Analysis ที่มีการประเมินถึงจุดแข็ง (Strength) จุดอ่อน (Weakness) โอกาส (Opportunity) และข้อจ ากัด (Threat) โดยเทคนิคต่าง ๆ ดังกล่าวทั้งหมดน ามาใช้ในการก าหนด กลยุทธ์ขององค์การ นอกจากนี้ยังมีการจ าแนกวิวัฒนาการของการจัดการทรัพยากรมนุษย์ ตั้งแต่อดีตจนถึง ปจจุบันออกเป็น ั 5 ยุค ดังนี้ (1) ยคุก่อนการปฏิวตัิอตุสาหกรรม ในยุคนี้มองว่า การจัดการทรัพยากรมนุษย์นั้นมีวิวัฒนาการมาตั้งแต่มนุษย์เริ่มรู้จักการ แสวงหาทรพัยากรเพ่ือตอบสนองความต้องการพ้ืนฐานของตนเอง ซ่ึงปจัจยัเหล่าน้ีจะเป็น พื้นฐานส าคัญในการด ารงชีวิต และสะท้อนให้เห็นว่ามนุษย์รู้จักหน้าที่ของตนเองเพื่อด ารงไว้ซึ่ง ความอยู่รอด จากนั้นมนุษย์จึงแสวงหาความถนัดและความชอบของตนเองจนเกิดเป็นแนวคิด การแบ่งงานกนัท า บนพ้นืฐานความถนัดและความชอบของปจัเจกบุคคล โดยประเทศจีนเมื่อ 120 ปีก่อนคริสต์ศักราช เป็นประเทศแรกที่มีระบบการสรรหาและสอบคัดเลือกบุคคลเข้ารับ ราชการ โดยก าหนดให้ผู้ที่เข้าสอบได้คะแนนสูงเข้ารับราชการก่อนตามล าดับ หรือในสมัยกรุงศรี อยุธยาที่มีการสรรหาทหารเข้าสังกัด โดยการให้ค่าตอบแทนในลักษณะเดียวกัน (2) ยคุต้นของการปฏิวตัิอตุสาหกรรม สภาพสังคมในยุคนี้เริ่มมีการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจสังคมและวัฒนธรรม มีการ ติดต่อซื้อขายระหว่างประเทศ การผลิตสินค้าจึงต้องใช้ปจัจยัด้านแรงงานมากในการผลติเพ่อื ตอบสนองความต้องการ แรงงานในยุคนั้นจึงมีวิวัฒนาการมาจากแรงงานในระดับครัวเรือน หรือ เรียกว่าภาคอุตสาหกรรมในระดับครัวเรือน ซึ่งการผลิตสินค้า จะต้องใช้ความช านาญเช่น ช่าง โลหะ ช่างทอผ้า ช่างรองเท้า ช้างแกะสลัก เป็นต้น ครอบครัวเหล่านี้จึงเปรียบเสมือนเจ้าของ กิจการท าหน้าที่ผลิตสินค้าออกสู่ตลาด ซึ่งนับว่าเป็นจุดเริ่มต้นของภาคธุรกิจในสมัยนั้น และเมื่อ กิจการมีขนาดใหญ่ขึ้นก็ย่อมต้องการแรงงานมากขึ้น จึงเริ่มมีการรับคนงานเข้ามาฝึกอบรมโดย

191 เจ้าของกิจการเป็นผู้ฝึกอาชีพให้ และค่าตอบแทนทไ่ีดร้บัจะขน้ึอยกู่บัความพอใจของทงั้สองฝ่าย จึงนับได้ว่าเป็นจุดเริ่มต้นของการจัดการทรัพยากรมนุษย์ และพัฒนาระบบการบริหารจัดการ เพื่อให้บุคลากรนั้นสามารถปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและเป็นระบบมากยิ่งขึ้น (3) ยคุกลางของการปฏิวตัิอตุสาหกรรม ในยุคนี้เริ่มมีการเอาเครื่องทุ่นแรงหรือเครื่องจักรเข้ามาใช้ในการผลิต ซึ่งผู้บริหารในยุค นี้ยังไม่ได้ให้ความสนใจในเรื่องของระบบการบริหารจัดการเท่าที่ควร คนท างานยังไม่มี มาตรฐานในการท างานที่ชัดเจน จึงได้ผลผลิตที่แตกต่างกัน ซึ่งการจ่ายค่าตอบแทนก็แตกต่าง กันไปตามแต่ผลผลิตที่แต่ละคนสามารถท าได้แต่เนื่องจากคนงานแต่ละคนมีทักษะในการ ท างานที่แตกต่างกัน จึงไม่มีการ วางระบบการบริหารจัดการที่ดี ตลอดจนจัดสรรทรัพยากรให้ เหมาะสม จึงไม่สามารถสร้างประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการท างานได้ เหตุผลดังกล่าวจึง น ามาซึ่งแนวคิดในการจัดการเชิงวิทยาศาสตร์(Scientific Management) (4) ยคุการจดัการเชิงมนุษยสมัพนัธ์ ในยุคนี้มุ่งเน้นถึงความสัมพันธ์และพฤติกรรมของมนุษย์ ในองค์การ อันจะส่งผลให้เกิด ประสิทธิภาพและผลผลิตที่ได้จากการท างาน ซึ่งนับว่าเป็นทฤษฎีพื้นฐานที่พัฒนามาเป็นการจัดการ ทรพัยากรมนุษยใ์นปจัจบุนั (5) ยุคปัจจุบัน การจัดการทรัพยากรมนุษย์ในยุคปจัจุบัน ซึ่งเป็นยุคที่มีการศึกษาค้นคว้าเรื่อง ความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลและองค์การ เกิดการเปลี่ยนแปลงแนวคิดจากการมองคนในลักษณะ ที่ต้องอาศัยการบังคับบัญชาการจูงใจ และการลงโทษ มาเป็นการสร้างความไว้ใจให้เกิดความ รับผิดชอบส่งเสริมความร่วมมือและเน้นการมีส่วนร่วมจนกลายเป็นทฤษฎีต่าง ๆ ตามแนวทาง การจัดการสหกรณ์มนุษย์ยุคใหม่ กล่าวโดยสรุป พัฒนาการของการจัดการทรัพยากรมนุษย์ เริ่มต้นตั้งแต่มนุษย์เริ่มมี อารยธรรมบนโลก กระทั่งมีการศึกษาด้านการจัดการ โดยเริ่มตั้งแต่ การปฏิวัติอุตสาหกรรม การ ให้ความส าคัญกับประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการปฏิบัติงาน พยายามหาวิธีการปฏิบัติงาน ที่ดีที่สุด กระทั่ง การให้ความส าคัญกับมนุษย์สัมพันธ์ ซึ่งถือว่าเป็นแนวความคิดที่ให้ความส าคัญ กับ ความสมัพนัธ์ส่วนต้นของบุคลากรในองค์การ ขณะท่ใีนปจัจุบนัพฒันาการของแนวคดิได้ หันไปสู่การต่นืตวัเร่อืงการบรหิารงานท่ีเน้นการ เปล่ยีนแปลงตามปจัจยัสภาพแวดล้อม ท่จีะ ส่งผลให้องค์การนั้นจะต้องเพิ่มศักยภาพในการด าเนินงาน เพื่อให้สามารถด ารงอยู่และมี พัฒนาการอย่างต่อเนื่อง ซึ่งแนวคิดดังกล่าวจะให้ความส าคัญกับทรัพยากรมนุษย์ในฐานะ ทรัพยากรที่มีความส าคัญที่สุดขององค์การ