การบริหารราชการไทย

92 4.2.1.2 กระทรวง หรือ ทบวงซึ่งมีฐานะเทียบเท่ากระทรวง ถือเป็นหน่วยงานของราชการส่วนกลางที่ใหญ่ที่สุด ซึ่งรับผิดชอบงานของ ประเทศในด้านใดด้านหนึ่ง แต่ละกระทรวงจะมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเป็นผู้บังคับบัญชา ข้าราชการและแปลงนโยบายของกระทรวงให้สอดคล้องกับนโยบายที่คณะรัฐมนตรีก าหนดหรือ อนุมัติ และรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของกระทรวง โดยจะมีรัฐมนตรีช่วยฯหรือไม่ก็ได้ ส าหรับการแบ่งส่วนราชการภายในกระทรวงนั้น กระทรวงต่าง ๆ จะแบ่งส่วนราชการภายใน ออกเป็นกรม หรือส่วนราชการที่มีชื่อเรียกอื่นแต่ยังคงมีฐานะเป็นกรม โดยอาจพิจารณาจ าแนก ออกเป็น 3 รูปแบบ คือ (เชาวน์วัศ เสนพงศ์, 2546: 16) (1) ส านักงานเลขานุการรัฐมนตรี มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการทางการเมืองของ กระทรวง มีเลขานุการรัฐมนตรีดูแลรับผิดชอบ และขึ้นตรงต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวง (2) ส านักงานปลัดกระทรวง มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการประจ าทั่วไปของกระทรวง และราชการอื่นที่มิได้ก าหนด ให้เป็นหน้าที่ของกรมใดกรมหนึ่งในกระทรวงโดยเฉพาะ รวมทั้ง การก ากับ เร่งรัด ติดตามผลการปฏิบัติราชการของส่วนราชการในกระทรวง โดยอยู่ภายใต้การ ควบคุมดูแลของปลัดกระทรวง (3) กรม มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการส่วนใดส่วนหนึ่งของกระทรวง หรือทบวง หรือ ตามพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการของกรม หรือตามกฎหมายว่าด้วยอ านาจหน้าที่ของตน ทั้งนี้ให้อยู่ภายใต้การรับผิดชอบของอธิบดีหรือต าแหน่งที่เรียกชื่ออย่างอื่น ส าหรับส่วนราชการ ระดับกรมที่เรียกชื่อเป็นอย่างอื่น โดยการแบ่งส่วนราชการภายในกรมให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา ปจัจุบันในช่วงที่ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา (พ.ศ. 2562-ปจัจุบัน) เป็น นายกรัฐมนตรี ได้มีการยุบรวมกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ส านักงานคณะกรรมการ การอุดมศึกษา กระทรวงศึกษาธิการ และส านักงานคณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ เข้าด้วยกันและ จัดตั้งเป็นกระทรวงใหม่ คือ กระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม ซึ่ง ปจัจบุนัมีกระทรวง และส่วนราชการที่มีฐานะเป็นกระทรวง ดังนี้ (1) ส านักนายกรัฐมนตรี (2) กระทรวงกลาโหม (3) กระทรวงการคลัง (4) กระทรวงการต่างประเทศ (5) กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา (6) กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (7) กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ (8) กระทรวงคมนาคม (9) กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (10) กระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม (11) กระทรวงพลังงาน

93 (12) กระทรวงพาณิชย์ (13) กระทรวงมหาดไทย (14) กระทรวงยุติธรรม (15) กระทรวงแรงงาน (16) กระทรวงวัฒนธรรม (17) กระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (18) กระทรวงศึกษาธิการ (19) กระทรวงสาธารณสุข และ (20) กระทรวงอุตสาหกรรม ภาพที่4.2โครงสร้างการจัดระเบียบราชการในกระทรวง ที่มา: ปรับปรุงจาก กิตติวัฒน์ รัตนดิลก ณ ภูเก็ต (2552: 198) และ 4.2.1.3 ทบวง ซึ่งสังกัดส านักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวง เป็นหน่วยงานที่มีขนาดใหญ่กว่ากรมแต่เล็กกว่ากระทรวง แต่โดยสภาพและ ปริมาณงานยังไม่เหมาะสมที่จะตั้งเป็นกระทรวงได้ เนื่องจากอาจมีภารกิจไม่มากพอที่จะจัดตั้ง เป็นกระทรวง แต่ก็มีความส าคัญและมีปริมาณงานมากกว่าหน่วยงานระดับกรม อ านาจหน้าที่ และโครงสร้างของทบวงมีลักษณะเช่นเดียวกันกับกระทรวงทุกประการ ทบวงอาจสังกัดส านัก นายกรฐัมนตรีกระทรวง หรอืเป็นทบวงอสิระกไ็ด้ซง่ึในปจัจุบนัประเทศไทยไม่มหีน่วยราชการ ในระดับทบวง โดยในอดีตเคยมีทบวงคือ ทบวงมหาวิทยาลัย แต่เมื่อปี พ.ศ. 2545 ได้มีประกาศ พระราชบัญญัติปรับปรุงโครงสร้างกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ท าให้ทบวงมหาวิทยาลัย เปลี่ยนสถานะเป็น ส านักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา (สกอ.) ในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ มผีู้บรหิารคือ เลขาธิการคณะกรรมการการอุดมศึกษา ในปจัจุบนัน้ีประเทศไทยไม่มหีน่วย ราชการในรูปแบบทบวงทั้ง 2 ลักษณะ แต่ก็มีแนวความคิดที่อยากจะขับเคลื่อนให้มีการจัดตั้ง ทบวงต่าง ๆ ขึ้นมาเพื่อบริหารในเฉพาะเรื่องนั้น ๆ อาทิทบวงอาชีวะ กระทรวง ส านักงานรัฐมนตรี ส านักงานปลัดกระทรวง กรม กรม กรม

94 4.2.1.4 กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็ นกรม กรม เป็นเพียงส่วนย่อยของกระทรวงหรืออีกนัยหนึ่งกรมเป็นเพียงหน่วยปฏิบัติ นโยบายของกระทรวง แต่อย่างไรก็ตามแม้ว่ากรมจะมีขนาดเล็กกว่ากระทรวงก็ตามแต่ก็เป็นศูนย์ รวมของอ านาจหน้าที่ งบประมาณ และบุคลากรอย่างแท้จริง เมื่อเปรียบเทียบกับกระทรวงแล้วต้อง ถือว่ากรมเป็นผู้ควบคุมหน่วยปฏิบัติงานต่าง ๆ ใกล้ชิดกับประชาชน มีอ านาจหน้าที่ในการจัดท า บริการสาธารณะให้กับประชาชนมากกว่ากระทรวง ซึ่งเป็นแต่เพียงผู้ควบคุมหรือก ากับดูแลใน ระดับนโยบายเท่านั้น โดยทั่วไปหน่วยปฏิบัติงานที่ให้บริการประชาชนทั้งหลายจะอยู่ภายใต้การบังคับ บัญชาของกรม ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานที่ตั้งอยู่ในกรุงเทพมหานคร หรือต่างจังหวัดก็ตาม ดังนั้น อ านาจหน้าที่ในการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ ตัวเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติ เครื่องมือในการปฏิบัติงาน และงบประมาณที่ใช้จึงขึ้นอยู่กับกรมเป็นส่วนใหญ่ กรมต่าง ๆ จึงเป็นศูนย์รวมของอ านาจในการ บริหารราชการแผ่นดินที่แท้จริง ตัวอย่างของกรมที่มีอ านาจหน้าที่กว้างขวางเป็นที่รู้จักของ ประชาชนทั้งประเทศได้แก่ กรมสรรพากร กรมที่ดิน กรมการขนส่งทางบก กรมการปกครอง กรม ศุลกากร กรมสรรพสามิต เป็นต้น นอกจากนี้ ยังมีส่วนราชการระดับกรม ที่ไม่สังกัดส านักนายกรัฐมนตรีหรือ กระทรวง หากแต่มีฐานะเทียบเท่ากรม โดยเพื่อเป็นการเน้นการจัดท าภารกิจของหน่วยงานให้เห็น ชัดเจนยิ่งขึ้น หน่วยงานประเภทนี้จะมีภารกิจที่ค่อนข้างมีลักษณะเป็นเอกเทศแตกต่างไปจาก หน่วยงานระดับกรมทั่วไป มีดังต่อไปนี้ ได้แก่ ส านักราชเลขาธิการ ส านักพระราชวัง ส านักงาน พระพุทธศาสนาแห่งชาติ ส านักงานคณะกรรมการพิเศษเพื่อการประสานานโครง การอัน เนื่องมาจากพระราชด าริ ส านักงานคณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ ราชบัณฑิตยสถาน ส านักงาน ต ารวจแห่งชาติสา นกังานอยัการสงูสุด สา นกังานป้องกนัและปราบปรามการฟอกเงน เป็นต้น ิ ภาพที่4.3 โครงสร้างการแบ่งส่วนราชการในกรม ที่มา: ปรับปรุงจาก กิตติวัฒน์ รัตนดิลก ณ ภูเก็ต (2552: 227) กรม งาน กอง งาน ฝ่ ฝา่ย าย งาน งาน งาน ฝา่ย งาน ส านักงานเลขานุการกรม กอง ฝา่ย ฝา่ย กอง

95 การบริหารราชการส่วนกลาง ที่ใช้หลักการรวมอ านาจ แม้จะมีข้อดีที่ท าให้อ านาจของ รัฐบาลมีความมั่นคง การสั่งการและบังคับบัญชาเป็นเอกภาพ (Unity) ท าให้สามารถอ านวย ประโยชน์ให้กับประชาชนโดยมีมาตรฐานเดียวกันทั่วทั้งประเทศ (Uniformity) และใช้ทรัพยากร ที่มีอยู่ในการบริการประชาชนอย่างทั่วถึง เสมอภาคกัน (Equality) และถือเป็นการประหยัด ทรัพยากร (Economical) ทั้งในส่วนของบุคลากรและเครื่องมือเครื่องใช้ต่าง ๆ ที่มีรวมกันที่ ส่วนกลาง แต่ก็มีข้อเสียต่อหัวใจของการบริหารราชการอยู่หลายประการเช่นกัน ได้แก่ การรวม อ านาจในการบริหารไม่อาจอ านวยประโยชน์ให้แก่ประชาชนในแต่ละแห่งทั้งประเทศได้อย่าง ทั่วถึง และการให้บริการนั้น ก็ไม่เป็นไปตามความต้องการที่แท้จริงของประชาชนในแต่ละแห่ง ได้ ทั้งยังก่อให้เกิดความล่าช้าในการด าเนินงานเนื่องจากต้องรอค าสั่งการจากส่วนกลาง และ ค าสั่งเหล่านั้นยังอาจมีข้อยุ่งยากในทางปฏิบัติและไม่สอดคล้องกับสภาวะของแต่ละท้องถิ่น ที่ ส าคัญการรวมอ านาจยังถือเป็นอุปสรรคที่ส าคัญใ นการปกครองประเทศตามระบอบ ประชาธิปไตย เพราะขัดขวางการเรียนรู้วิธีการปกครองตนเองตามหลักการกระจายอ านาจ (สิริ กาญจน์ เอี่ยมอาจหาญ, 2554: 114-115) 4.2.2 การบริหารราชการส่วนภมูิภาค การบริหารราชการแผ่นดินในส่วนภูมิภาค เป็นการบริหารราชการซึ่งมีอ านาจหน้าที่ใน ภูมิภาค โดยให้มีข้าราชการส่วนภูมิภาคที่แต่งตั้งไปจากส่วนกลางท าหน้าที่บริหาร รับผิดชอบ โดยต้องการแก้ไขข้อบกพร่องของหลักการรวมอ านาจ ที่ถือเป็นอุปสรรคที่ส าคัญต่อการบริหาร ราชการโดยมุ่งหวังให้การบริหารราชการ สามารถตอบสนองกับความต้องการที่แท้จริงของ ประชาชน ได้อย่างรวดเร็ว คล่องตัว และทั่วถึงมากขึ้น โดยยังคงมีความมั่นคงทางอ านาจและมี เอกภาพในการปกครองและการสั่งการ จึงได้มีการมอบหน้าที่ที่ส่วนกลางรับผิดชอบอยู่ให้แก่ ส่วนภูมิภาคเพื่อเป็นตัวแทนของรัฐบาลกลางในการด าเนินการตามหน้าที่ที่ให้ไว้นั้น โดยยึด หลักการแบ่งอ านาจปกครอง (Deconcentration) ดังนั้นการปกครองส่วนภูมิภาค นับเป็นการน า บริการของรัฐไปสู่ประชาชนในฐานะหน่วยปฏิบัติงาน จึงมีความจ าเป็นต้องมีที่ตั้งและจ านวน หน่วยที่มีปริมาณมากเพียงพอที่จะให้บริการแก่ประชาชนได้อย่างทั่วถึงและครอบคลุมภารกิจที่ จ าเป็นในการด าเนินชีวิตของประชาชนให้มากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ภายใต้ความเหมาะสมของ งบประมาณแผ่นดินและบุคลากรที่มีอยู่ (สิริกาญจน์ เอี่ยมอาจหาญ, 2554: 115) การบริหารราชการส่วนภูมิภาค มีวิวัฒนาการมาอย่างยาวนานนับตั้งแต่สมัยการ ปกครองระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เป็นการปกครองหัวเมืองนอกราชธานี จนถึงการปฏิรูป ระบบบริหารราชแผ่นดินในสมัยรัชกาลที่ 5 พ.ศ. 2435 ที่มีการจัดรูปแบบการบริหารราชการ ส่วนภูมิภาคเป็นมณฑลเทศาภิบาล เมือง อ าเภอ กิ่งอ าเภอ ต าบล และหมู่บ้าน ซ่งึในปจัจุบนั การบริหารราชการส่วนภูมิภาค ตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ได้จัด ระเบียบบริหารราชการออกเป็น จังหวัดและอ าเภอ และหากรวมถึงกฎหมายว่าด้วยลักษณะ ปกครองท้องที่ จะแบ่งแยกย่อยลงไปอีกถึงระดับต าบลและหมู่บ้าน ซึ่งมีรายละเอียด ดังนี้

96 4.2.2.1 จังหวัด หมายถึง ท้องที่ที่รวมเอาพื้นที่หลายอ าเภอ มีฐานะเป็นนิติ บุคคล ตั้งขึ้นเป็นหน่วยทางการบริหารในฐานะเป็นตัวแทนของรัฐบาล หรือการปกครอง ส่วนกลาง เพื่อท าหน้าที่ในการให้บริการแก่ประชาชนตามอ านาจหน้าที่ที่ก าหนดไว้ในกฎหมาย จังหวัดเป็นที่รวมของส่วนราชการจากเกือบทุกกระทรวง ทบวง กรม ที่ซึ่งตามกฎหมายจะต้องมี หน้าที่ในการให้บริการแก่ประชาชน จะต้องตั้งหน่วยงานที่เป็นตัวแทนหรือสาขาของตน และส่ง ข้าราชการในสังกัดกระทรวงหรือกรมของตนไปปฏิบัติหน้าที่ในการให้บริการประชาชนอยู่ในทุก จังหวัด หรือบางหน่วยงานอาจต้องตั้งหน่วยงานในการให้บริการประชาชนถึงระดับอ าเภอ ต าบล และหมู่บ้าน และการจัดตั้ง ยุบ รวม และเปลี่ยนแปลงเขตจังหวัดจะต้องตราเป็นพระราชบัญญัติ โดยลักษณะเฉพาะของจังหวัด ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ แผ่นดิน พ.ศ. 2534 พระราชบัญญัติบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 ส่วนที่ 2 การ จัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาค ระบุว่า มาตรา 51 ให้จัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาค ดังนี้(1) จังหวัด (2) อ าเภอ มาตรา 52 ให้รวมท้องที่หลาย ๆ อ าเภอ ตั้งขึ้นเป็นจังหวัด มีฐานะเป็นนิติบุคคล มาตรา 54 ในจังหวัดหนึ่ง ให้มีผู้ว่าราชการจังหวัดคนหนึ่ง เป็นผู้รับนโยบาย และ ค าสั่งจากนายกรัฐมนตรี ในฐานะหัวหน้ารัฐบาล คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มาปฏิบัติให้ เหมาะสมกับท้องที่และประชาชน และเป็นหัวหน้าบังคับบัญชาบรรดาข้าราชการฝ่ายบรหิาร ซ่งึ ปฏิบัติหน้าที่ในราชการส่วนภูมิภาคในเขตจังหวัด และรับผิดชอบในราชการจังหวัด อ าเภอ และจะ ให้มีรองผู้ว่าราชการจังหวัด หรือผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัด หรือทั้งรองผู้ว่าราชการจังหวัด และ ผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นผู้ช่วยสั่งและปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการจังหวัดก็ได้ ผู้ว่าราชการจังหวัด รองผู้ว่าราชการจังหวัด และผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัด สังกัดกระทรวงมหาดไทย โดยในจังหวัดหนึ่ง นอกจากจะมีผู้ว่าราชการจังหวัดแล้ว ให้มีปลัด จังหวัดและหัวหน้าส่วนราชการประจ าจังหวัด ซึ่งกระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ ส่งมาประจ า ท า หน้าที่เป็นผู้ช่วยเหลือผู้ว่าราชการจังหวัด และมีอ านาจบังคับบัญชาข้าราชการฝ่ายบรหิารส่วน ภูมิภาค ซึ่งสังกัดกระทรวงทบวงกรมในจังหวัดนั้น ๆ นอกจากนี้ ในจังหวัดหนึ่งให้มีคณะกรมการจังหวัดท าหน้าที่เป็นที่ปรึกษาของ ผู้ว่าราชการจังหวัดในการบริหารราชการจังหวัดนั้น และให้ความเห็นชอบในการจัดท า แผนพัฒนาจังหวัดกับปฏิบัติหน้าที่อื่นตามที่กฎหมายหรือมติของคณะรัฐมนตรีก าหนด โดยที่ คณะกรมการจังหวัดประกอบด้วยผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นประธาน รองผู้ว่าราชการจังหวัดหนึ่ง คน ตามที่ผู้ว่าราชการจังหวัดมอบหมาย ปลัดจังหวัด อัยการจังหวัด ซึ่งเป็นหัวหน้าที่ท าการ อัยการจังหวัด รองผู้บังคับการต ารวจ ซึ่งท าหน้าที่หัวหน้าต ารวจภูธรจังหวัด หรือผู้ก ากับการ ต ารวจภูธรจังหวัด แล้วแต่กรณี และหัวหน้าส่วนราชการประจ าจังหวัดจากกระทรวงทบวง ต่าง ๆ เว้นแต่กระทรวงมหาดไทย ซึ่งประจ าอยู่ในจังหวัด กระทรวง หรือทบวงละหนึ่งคน

97 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 พระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 มาตรา 57 ได้ก าหนดอ านาจหน้าที่ของ ผู้ว่าราชการจังหวัด โดยทั่วไปดังนี้ (1) บริหารราชการตามกฎหมาย และระเบียบแบบแผนของทางราชการ (2) บริหารราชการตามที่คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มอบหมายหรือ ตามที่นายกรัฐมนตรีสั่งการในฐานะหัวหน้ารัฐบาล (3) บริหารราชการตามค าแนะน า และค าชี้แจงของผู้ตรวจราชการ ในเมื่อไม่ขัด ต่อกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับ หรือค าสั่งของกระทรวง ทบวง กรม มติของคณะรัฐมนตรี หรือสั่ง การของนายกรับมนตรี (4) ก ากับดูแลการปฏิบัติราชการ อันมิใช่ราชการส่วนภูมิภาคของข้าราชการ ซึ่งประจ าอยู่ในเขตจังหวัดนั้น ยกเว้นข้าราชการทหาร ขา้ราชการฝ่ายตุลาการ ขา้ราชการฝ่าย อัยการ ข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย ข้าราชการในสังกัดส านักงานตรวจเงินแผ่นดิน และ ข้าราชการครูให้ปฏิบัติราชการให้เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับหรือค าสั่งของ กระทรวง ทบวง กรม หรือมติของคณะรัฐมนตรี หรือการสั่งการของนายกรัฐมนตรี หรือยับยั้ง การกระท าใด ๆ ของข้าราชการในจังหวัดที่ขัดต่อกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ หรือค าสั่งของ กระทรวง ทบวง กรม มติคณะรัฐมนตรี หรือการสั่งการของนายกรัฐมนตรีไว้ชั่วคราว แล้ว รายงานกระทรวง ทบวง กรมที่เกี่ยวข้อง (5) ประสานและรว่มมอืกบัขา้ราชการทหาร ขา้ราชการฝา่ยตุลาการ ขา้ราชการ ฝ่ายอยัการ ขา้ราชการพลเรอืนในมหาวทิยาลยัขา้ราชการในส านักงานตรวจเงนิแผ่นดนิและ ข้าราชการครู ผู้ตรวจราชการ และหัวหน้าส่วนราชการในระดับเขตหรือภาค ในการพัฒนา จงัหวดัหรอืป้องกนัภยพิบัติสาธารณะ ั (6) เสนองบประมาณต่อกระทรวงที่เกี่ยวข้องตามโครงการ หรือแผนพัฒนา จังหวัดและรายงานให้กระทรวงมหาดไทยทราบ (7) ควบคุมดูแลการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นในจังหวัดตามกฎหมาย (8) ก ากับการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานองค์การของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจ ในการ นี้ให้มีอ านาจท ารายงานหรือแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับการด าเนินงานขององค์การของรัฐบาล หรือรัฐวิสาหกิจต่อรัฐมนตรีเจ้าสังกัดขององค์การรัฐบาลหรือรัฐวิสาหกิจ (9) บรรจุ แต่งตั้ง ให้บ าเหน็จ และลงโทษ ข้าราชการส่วนภูมิภาคในจังหวัดตาม กฎหมาย และตามที่ปลัดกระทรวง ปลัดทบวง หรืออธิบดีมอบหมาย มาตรา 54 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ได้ ก าหนดให้จังหวัดหนึ่ง ๆ มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้รับนโยบายและค าสั่งจากนายกรัฐมนตรีใน ฐานะหัวหน้ารัฐบาล คณะรัฐมนตรี กระทรวง และกรม มาปฏิบัติการให้เหมาะสมกับท้องที่และ ประชาชน และเป็นผู้บงัคบับญัชาบรรดาข้าราชการฝ่ายบรหิาร ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ราชการส่วน ภูมิภาคในเขตจังหวัดและรับผิดชอบในราชการจังหวัดและอ าเภอ อาจจะมีรองผู้ว่าราชการ

98 จังหวัดหรือผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัด ตามมาตรา 53 ได้ก าหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีคณะที่ ปรึกษาในการบริหารราชการแผ่นดินที่เรียกว่า คณะกรมการจังหวัด ซึ่งประกอบด้วย (สมัฤทธิ์ ยศสมศักด, 2552ิ์ : 5) ผู้ว่าราชการจังหวัด (ประธาน) รองผู้ว่าราชการจังหวัด ปลัดจังหวัด อัยการจังหวัด ผู้บังคับการต ารวจภูธรจังหวัด หัวหน้าส่วนราชการประจ าจังหวัดจากกระทรวง และทบวงต่าง ๆ หัวหน้าส านักงานจังหวัดเป็นกรมการจังหวัดและเลขานุการ นอกจากนี้ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 60 บัญญัติไว้ว่าให้แบ่งส่วนราชการของจังหวัด ดังนี้ (1) ส านักงานจังหวัด มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการทั่วไปและการวางแผนจังหวัด ของจังหวัดนั้น มีหัวหน้าส านักงานจังหวัดเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการและรับผิดชอบในการ ปฏิบัติราชการของส านักงานจังหวัด (2) ส่วนต่าง ๆ ซึ่งกระทรวง ทบวง กรมได้ตั้งขึ้น มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการของ กระทรวง ทบวง กรมนั้น ๆ มีหัวหน้าส่วนราชการประจ าจังหวัดนั้น ๆ เป็นผู้ปกครองบังคับ บัญชารับผิดชอบ อาจกล่าวได้ว่า ส านักงานจังหวัด ท าหน้าที่เป็นคณะท างาน ในด้านนโยบาย และแผน ตลอดจนปฏิบัติงานด้านเลขานุการ ของผู้ว่าราชการจังหวัด หรือเป็นศูนย์ประสานงาน หรือศูนย์อ านวยการของจังหวัดนั้น ๆ ภาพที่4.4 โครงสร้างการบริหารราชการระดับจังหวัด ที่มา: ปรับปรุงจาก กิตติวัฒน์ รัตนดิลก ณ ภูเก็ต (2552: 240) จังหวัด ผู้ว่าราชการจังหวัด รองผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัด คณะกรมการจังหวัด ปลัดจังหวัด ส านักงาน จังหวัด ส่วนราชการ ประจ าจังหวัด

99 ขณะที่ ผู้ว่าราชการจังหวัด มีอ านาจหน้าที่และความรับผิดชอบที่ส าคัญ ดังนี้ (1) บริหารราชการตามกฎหมายและระเบียบแบบแผนของทางราชการ และ ตามแผนพัฒนาของจังหวัดรวมถึงตามที่คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มอบหมาย (2) การกับดูแลการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นในจังหวัดตามกฎหมาย (3) ประสานและร่วมมอืกบัขา้ราการทหาร ขา้ราชการฝ่ายตุลาการ ฝ่ายอยัการ ข้าราชการพลเรือน และหัวหน้าราชการในระดับเขต (4) เสนองบประมาณต่อกระทรวงหรือแผนพัฒนาจังหวัด หรือเสนอขอจัดตั้งงบประมาณ (5) ควบคุมและก ากับดูแลการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นในจังหวัด (6) ก ากับการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานองค์กรของรัฐบาลหรือรัฐวิสาหกิจ (7) บรรจุแต่งตั้งและให้บ าเหน็จ และลงโทษข้าราชการในส่วนภูมิภาค เนื่องจากผู้ว่าราชการจังหวัดมีภารกิจหน้าที่ตามกฎหมาย และระเบียบต่าง ๆ ต้องถือปฏิบัติจ านวนมากแต่กระทรวง ทบวง กรม ไม่ได้มอบอ านาจในการบริหารงานให้แก่ผู้ว่า ราชการให้เหมาะสม โดยเฉพาะอย่างยิ่งด้านงบประมาณ ด้านการบริหารงานบุคคล และการ วินิจฉัยสั่งการตามกฎหมาย และระเบียบต่าง ๆ มีผลท าให้การบริหารงานในส่วนภูมิภาคไม่ สามารถตอบสนองนโยบายของรัฐบาล และแก้ไขปญัหาของประเทศไดด้เีท่าทค่ีวร โดยมปีญัหา ซึ่งส่งผลกระทบต่อการบริหารราชการในส่วนภูมิภาค ดังนี้ (1) ปัญหาการจดัระเบียบบริหารราชการในจงัหวดั ปญัหาการมอบอ านาจใหแ้ก่ผูว้่าราชการจงัหวดัไม่สมบูรณ์การบรหิารราชการ ในส่วนกลางยังคงสงวนอ านาจการบริหารไว้ที่การบริหารราชการส่วนกลางเป็นส่วนใหญ่ ยังไม่มี การมอบอ านาจให้จังหวัดอย่างเพียงพอที่จะท าให้จังหวัดสามารถน าภารกิจของการบริหาร ราชการส่วนกลางไปปฏิบัติหน้าที่ในพื้นที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจากผู้ว่าราชการจังหวัด ได้รับแต่งตั้งจากกระทรวงมหาดไทย การมอบอ านาจให้กับผู้ว่าราชการจังหวัดก็เปรียบเสมือน การเสียอ านาจของกระทรวง ทบวง กรม นั้น ๆ ผู้ว่าราชการจังหวัดจึงเปรียบเสมือนผู้ว่า ประสานงานไปยงัหน่วยงานทเ่ีก่ยีวขอ้งใหแ้กป้ญัหาเหล่านัน้ (2) ปัญหาการขาดเอกภาพในการบริหารราชการของจงัหวดั การจัดตั้งหน่วยงานจากราชการส่วนกลางไปด าเนินงานในจังหวัดต่าง ๆ โดย ปฏิบัติตามค าสั่งจากการบริหารราชการส่วนกลาง โดยไม่ขึ้นกับผู้ว่าราชการจังหวัด บาง หน่วยงานมีอาณาเขตคาบเกี่ยวหลายจังหวัด ท าให้ผู้ว่าราชการจังหวัดไม่มีอ านาจในการบังคับ บญัชาหน่วยงานเหล่านัน้เม่อืเกิดปญัหาจากหน่วยงานนั้น ๆ ผู้ว่าจึงท าได้เพียงแจ้งสภาพ ปญัหา ความเดือดร้อน ความต้องการของประชาชน ประสานไปยังผู้บังคับบัญชาในการบริหาร ราชการส่วนกลาง ท าให้ขาดจุดร่วมที่จะเป็นศูนย์กลางของการควบคุมการประสานงาน และ แก้ไขปญัหาภายในจงัหวดัและยงัท าให้ประชาชนในจงัหวดัสบัสนระหว่างหน่วยงานของการ บริหารราชการส่วนกลางกับหน่วยงานของการบริหารราชการส่วนภูมิภาค

100 (3) ปัญหาการขาดเอกภาพในการบริหารงบประมาณของจงัหวดั จังหวัด ไม่มีอ านาจในการตั้งค าของบประมาณ ในกิจการที่จังหวัดรับผิดชอบ เพ่อืแกไ้ขปญัหาในพน้ืท่ีเน่ืองจากตามพระราชบญัญตัวิธิกีารงบประมาณ พ.ศ. 2502 ก าหนดให้ ส่วนราชการ ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ เป็นผู้มีอ านาจในการจัดท างบประมาณเท่านั้น จังหวัดจึงไม่มีอ านาจในการจัดท างบประมาณ จึงต้องอาศัยงบประมาณจากส่วนกลาง (4) ปัญหาในการขาดเอกภาพในการบริหารบคุคลของจงัหวดั ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ก าหนดให้ผู้ว่า ราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าบรรดาข้าราชการฝ่ายบรหิาร ซง่ึหมายความว่า ผูว้่าราชการจงัหวดั จะต้องมีอ านาจเต็มที่ในการบริหารงานบุคคลภายในจังหวัด แต่ที่จริงแล้วการบริหารราชการ ส่วนกลาง กลับมอบอ านาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัดน้อยและไม่เท่ากัน กล่าวคือ ผู้ว่าราชการ จังหวัดมีอ านาจแต่งตั้ง โยกย้าย ให้คุณให้โทษ พิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือนข้าราชการในจังหวัด ได้ตั้งแต่ระดับ 7 ลงมา โดยไม่มีอ านาจในการแต่งตั้งโยกย้ายหัวหน้าราชการระดับ 8 ได้ การขอ ส่งตัวคืนหรือขอสับเปลี่ยนข้าราชการจังหวัด ไม่มีอ านาจท าได้ ด้วยเหตุผลที่ว่าผู้ว่าราชการ จังหวัดไม่มีอ านาจในการบริหารงานบุคคลไม่เต็มที่ จึงท าให้ข้าราชการไม่เกรงกลัวและไม่ปฏิบัติ ตามค าสั่งของผู้ว่าราชการจังหวัด (5) ปัญหาความซา ้ซ้อนของการบริการสาธารณะ เกิดความซ ้าซ้อนในการให้บริการสาธารณะของส่วนราชการส่วนภูมิภาค ด้วยกันเองในจังหวัด พบว่า มีหน่วยงานส่วนราชการส่วนภูมิภาคที่ปฏิบัติงานด้านเดียวกัน หลายหน่วยงาน เช่น ด้านการส่งเสริมและพัฒนาอาชีพ ก็จะมีกรมพัฒนาชุมชน กรมพัฒนา สังคมและสวัสดิการ กระทรวงแรงงาน เป็นต้น ความซ ้าซ้อนของการบริการสาธารณะในจังหวัดกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ภายในจังหวัด พบว่ามีความซ ้าซ้อนกับการด าเนินงานขององค์การบริหารส่วนต าบล องค์การ บริหารส่วนจังหวัด เทศบาล เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเหล่านี้ได้ด าเนินการบริการใน พื้นที่เหล่านี้แล้ว (6) ปัญหาของราชการส่วนภมูิภาคไม่มีอา นาจในการจดัทา แผนพฒันาจงัหวดั ไม่มีอ านาจในการก าหนดนโยบายเกี่ยวกับกิจการสาธารณะภายในจังหวัด แผนพัฒนาจังหวัดน าแผนของกระทรวง ทบวง กรม จากการบริหารราชการส่วนกลาง ท าให้การ บริหารงานของจังหวัดไม่มีเอกภาพ (วิญญู อังคณาลักษณ์, 2518: 56-57) 4.2.2.2 อ าเภอ เป็นหน่วยราชการบริหารส่วนภูมิภาครองจากจังหวัด แต่ไม่มีฐานะเป็นนิติ บุคคลเหมือนจังหวัด การจัดตั้ง ยุบเลิกและเปลี่ยนแปลงเขตอ าเภอ กระท าได้โดยตราเป็นพระ ราชกฤษฎีกา มีนายอ าเภอเป็นหัวหน้าปกครองบังคับบัญชาข้าราชการในอ าเภอ และรับผิดชอบ การบริหารราชการของอ าเภอ และให้มีปลัดอ าเภอและหัวหน้าส่วนราชการประจ าอ าเภอซึ่ง กระทรวงต่าง ๆ ส่งมาประจ าให้ปฏิบัติหน้าที่เป็นผู้ช่วยเหลือ (สมัฤทธิ์ยศสมศกัด, ิ์2552: 6)

101 โดยทั่วไปแล้วราชการบริหารส่วนภูมิภาค จะสิ้นสุดที่ระดับอ าเภอ อย่างไรก็ ตามได้มีกฎหมายเกี่ยวกับลักษณะปกครองท้องที่แบ่งเขตย่อยออกไปอีกเป็นระดับต าบลและ หมู่บ้าน ทั้งนี้เพื่อ ประโยชน์ในการปกครอง รวมถึงความเจริญของท้องถิ่น และความจ าเป็นใน ด้านการบริหารและการ จัดบริการสาธารณะของหน่วยงานต่าง ๆ ท าให้ต้องมีการขยายการ บริการของตน ไปยังระดับต าบลและหมู่บ้าน อาทิ การจัดการศึกษา การสาธารณสุข การเกษตร และการพัฒนาการชุมชน เป็นต้น ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินพ.ศ. 2534 มาตรา 61 บัญญัติว่า “ในจังหวัดหนึ่ง ให้มีหน่วยราชการบริหารรองจากจังหวัด เรียกว่าอ าเภอ การตั้ง การ ยุบ และเปลี่ยนแปลงเขตอ าเภอ ให้ตราเป็น พระราชกฤษฎีกา” ส าหรับการจัดระเบียบราชการอ าเภอที่ส าคัญ ๆ มีดังนี้ (1) ในอ าเภอหนึ่งมีนายอ าเภอคนหนึ่งเป็นหัวหน้าปกครองบังคับบัญชาบรรดา ข้าราชการในอ าเภอ และรับผิดชอบงานบริหารราชการของอ าเภอ (2) ในอ าเภอหนึ่งนอกจากมีนายอ าเภอเป็นผู้บังคับบัญชารับผิดชอบแล้ว ให้มี ปลัดอ าเภอและหัวหน้าส่วนราชการประจ าอ าเภอ ซึ่งกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ ส่งมาประจ า ให้ปฏิบัติหน้าที่เป็นผูช้ ่วยเหลอืนายอ าเภอ และมอี านาจบงัคบับญัชาขา้ราชการฝ่ายบรหิารส่วน ภูมิภาค ซึ่งสังกัด กระทรวง ทบวง กรม นั้นในอ าเภอ การแบ่งส่วนราชการของอ าเภอมีดังนี้ (สมัฤทธิ์ยศสมศกัด, ิ์2552: 6) (1) ส านักงานอ าเภอ มีหน้าที่เกี่ยวกับราชการทั่วไปของอ าเภอนั้น ๆ มี นายอ าเภอเป็นผู้ปกครองบังคับบัญชาข้าราชการ (2) ส่วนต่าง ๆ ซึ่งกระทรวง ทบวง กรม ได้ตั้งขึ้นในอ าเภอนั้น มีหน้าที่เกี่ยวกับ ราชการของกระทรวง ทบวง กรมนั้น ๆ มีหัวหน้าส่วนราชการประจ าอ าเภอนั้น ๆ เป็นผู้ปกครอง บังคับบัญชารับผิดชอบ ส าหรับหน้าที่ของอ าเภอนั้นได้ก าหนดให้อ าเภอมีอ านาจหน้าที่ในการจัดท า ประโยชน์สาธารณะเช่นเดียวกับจังหวัดประกอบไปด้วยอ านาจหน้าที่ ดังนี้ (1) น าภารกจิของรฐัและนโยบายของรฐับาลไปปฏบิตัใิหเ้กดิผลสมัฤทธิ์ (2) จัดให้มีการบริการภาครัฐ เพื่อให้ประชาชนสามารถเข้าถึงได้อย่างเสมอภาค รวดเร็ว (3) ประสานงานกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อร่วมมือกับชุมชนในการ ด าเนินงาน ให้มีแผนชุมชน ส าหรับโครงสร้างการบริหารราชการของอ าเภอ มีการแบ่งส่วนราชการคล้ายกับ การแบ่งส่วนราชการของจังหวัด ดังนี้ (1) นายอ าเภอ มีอ านาจหน้าที่ ดังนี้(1) บริหารราชการตามกฎหมายและ ระเบียบแบบแผนของทางราชการ บริหารราชการตามที่คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มอบหมายหรือตามที่นายกรัฐมนตรีสั่งการในฐานะหัวหน้ารัฐบาล บริหารราชการตามค าแนะน า และค าชี้แจงของผู้ว่าราชการจังหวัดและผู้มีหน้าที่ตรวจการอื่น อีกทั้งเป็นผู้น าในด้านพิธีการของ

102 ท้องถิ่นนั้น ๆ ตลอดจนแกไ้ขปญัหาต่าง ๆ และ (2) ก ากับดูแลการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นใน อ าเภอให้เป็นไปด้วยความเรียบร้อย โดยมีอ านาจหน้าที่ตาม พ.ร.บ. ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 เช่น ดูแลความสงบเรียบร้อยในท้องที่ ท านุบ ารุงรักษาสถานที่สาธารณะต่าง ๆ ตลอดจนการจัดบริการสาธารณะในท้องที่ (2) ปลัดอ าเภอ มีฐานะเป็นผู้ช่วยนายอ าเภอ ปฏิบัติหน้าที่ตามที่นายอ าเภอ มอบหมาย เป็นข้าราชการสังกัดกรมการปกครอง โดยในอ าเภอหนึ่งๆ จะมีปลัดอ าเภอในจ านวน มากน้อยเพียงใด ขึ้นอยู่กับปริมาณงานและความรับผิดชอบ นอกจากนี้ปลัดอ าเภอยังสามารถ ปฏิบัติหน้าที่ราชการแทนนายอ าเภอ หรือตามที่นายอ าเภอมอบหมาย ซึ่งเป็นภาระหน้าของการ ปกครองอ าเภอ (3) ส านักงานอ าเภอ มีอ านาจหน้าที่คล้ายกับส านักงานจังหวัดแต่ย่อส่วนลงมา เป็นระดับอ าเภอ ซึ่งมีขนาดเล็กกว่า มีภารกิจน้อยกว่า ส านักงานอ าเภอ เป็นหน่วยธุรการของ อ าเภอ มีหน้าที่เกี่ยวกับการประสานงานระหว่างอ าเภอกับหน่วยงานต่าง ๆ งานเอกสาร งานสาร บรรณ งานตรวจเยี่ยม เป็นต้น (4) ส่วนราชการต่าง ๆ หมายถึง ส่วนราชการที่กระทรวงหรือกรมส่งไปประจ า ในส่วนราชการต่าง ๆ ในอ าเภอ ภาพที่4.5โครงสร้างการบริหารราชการระดับอ าเภอ ที่มา: ปรับปรุงจาก กิตติวัฒน์ รัตนดิลก ณ ภูเก็ต (2552: 269) อ าเภอ นายอ าเภอ ส านักงานอ าเภอ ส่วนราชการ ต่าง ๆ ปลัดอ าเภอ ส่วนราชการ ประจ าอ าเภอ

103 4.2.2.3 กิ่งอา เภอ กิ่งอ าเภอ มีฐานะเป็นส่วนราชการซึ่งเป็นส่วนย่อยของอ าเภอ การตั้งกิ่งอ าเภอ ได้ก าหนดไว้ในพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 และหลักเกณฑ์ของ กระทรวงมหาดไทย ซึ่งก าหนดไว้ว่า “ต้องเป็นท้องที่ที่มีประชาชนอาศัยอยู่จ านวนมากพอสมควรและมี ระยะทางห่างไกลจากที่ว่าการอ าเภอ ไม่สะดวกส าหรับประชาชนในการ เดินทางมารับบริการจากที่ว่าการอ าเภอ ในท านองเดียวกันอ าเภอก็อาจ ให้บริการหรือดูแลทุกข์สุขของประชาชนได้ไม่ทั่วถึง แต่ยังมีประชาชนหรือ ความพร้อมในด้านอื่น ๆ ไม่มากพอจะตั้งเป็นอ าเภอ” กิ่งอ าเภอ มีปลัดอ าเภอผู้เป็นหัวหน้าประจ ากิ่งอ าเภอเป็นผู้บังคับบัญชา มี อ านาจหน้าที่เช่นเดียวกับนายอ าเภอ โดยปลัดอ าเภอที่ท าหน้าที่เป็นหัวหน้าประจ ากิ่งอ าเภอนั้น สามารถยึดถือตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ เช่นเดียวกับที่ก าหนดให้ นายอ าเภอสามารถ ด าเนินการในเขตอ าเภอที่ตนเองปฏิบัติหน้าที่ ปจัจุบนักงิ่อ าเภอ ไม่มอียู่แล้ว เพราะยกฐานะเป็นอ าเภอทงั้หมด มผีลตงั้แต่ วันที่ 8 ตุลาคม พ.ศ. 2550 โครงสร้างของกิ่งอ าเภอ แบ่งส่วนราชการเป็น 2 ส่วน คือ (1) ส านักงานกิ่ง อ าเภอ และ (2) ส่วนราชการต่าง ๆ ประจ ากิ่งอ าเภอ คือ ส่วนราชการต่าง ๆ ซึ่งกระทรวง ทบวง กรม จัดตั้ง หรือส่งเจ้าหน้าที่ไปประจ าท างาน ณ กิ่งอ าเภอนั้น ๆ ภาพที่4.6โครงสร้างการบริหารราชการระดับกิ่งอ าเภอ ที่มา: ปรับปรุงจาก พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินพ.ศ. 2534 และ พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 หัวหน้ากิ่งอ าเภอ ส านักงานกิ่งอ าเภอ ส่วนราชการประจ ากิ่งอ าเภอ

104 4.2.2.4 ต าบล พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 ระบุไว้ว่าหลายหมู่บ้าน รวมกันราว 20 หมู่บ้าน ให้จัดตั้งเป็นต าบลหนึ่ง ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดพิจารณาจัดตั้งต าบลและ ก าหนดเขตต าบล แล้วรายงานไปยังประทรวงมหาดไทย เพื่อให้ความเห็นชอบ ต าบล ประกอบได้ด้วย หมู่บ้านหลายหมู่บ้านรวมกัน มีก านันเป็นผู้มีอ านาจ หน้าที่ปกครองราษฎรที่อยู่ในเขตต าบล โดยก านันไม่มีฐานะเป็นข้าราชการแต่ถือเป็นพนักงาน ของรัฐ โดยในการจัดระเบียบปกครองต าบล จะต้องประกอบไปด้วยองค์ประกอบ ดังนี้ (1) ก านัน โดยในต าบลหนึ่ง มีก านันคนหนึ่งซึ่งมีอ านาจหน้าที่ปกครองราษฎร ที่อยู่ในเขตต าบลนั้น ก านันมีฐานะเป็นเจ้าพนักงานตามกฎหมาย แต่ไม่มีฐานะเป็นข้าราชการ เพราะก านันมิได้รับเงินเดือนจากงบประมาณแผ่นดิน หมวดเงินเดือน แต่ได้รับเงินตอบแทน ต าแหน่งก านัน อันไม่ถือว่าเป็นเงินเดือน ซึ่งก านันมาจากการเลือกของประชาชนในต าบล โดย เลือกจากผู้ที่ด ารงต าแหน่งผู้ใหญ่บ้านของต าบลนั้น ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการ เลือกตั้งก านัน พ.ศ. 2524 ก านันมีอ านาจหน้าที่เกี่ยวกับการรักษาความสงบเรียบร้อยในต าบล คดีอาญาในต าบล และดูแลรักษาสิ่งที่เป็นสาธารณะประโยชน์ (2) แพทย์ประจ าต าบล โดยในต าบลหนึ่ง ให้มีแพทย์ ประจ าต าบล ซึ่งผู้ว่า ราชการจังหวัด แต่งตั้งจากผู้ที่มีความรู้ในวิชาแพทย์ (3) สารวัตรก านัน โดยในต าบลหนึ่งให้มีสารวัตรส าหรับเป็นผู้ช่วยก านัน 2 คน โดยก านันเป็นผู้คัดเลือกด้วยความเห็นชอบของผู้ว่าราชการจังหวัด นอกจากนี้ พรบ. สภาต าบล และองค์การบริหารส่วนต าบล พ.ศ. 2537 ได้ ก าหนดให้ต าบลมีองค์กรที่ช่วยดูแลรับผิดชอบการพัฒนาต าบลที่เรียกว่า สภาต าบล มีอ านาจ หน้าที่ในการพัฒนาต าบลตามแผนงานโครงการและงบประมาณของสภาต าบล เสนอแนะส่วน ราชการในการบริหารราชการ ต่อมาในปี พ.ศ. 2538 ได้ยกฐานะของสภาต าบล ให้สามารถจัดตั้งเป็น องค์การ บริหารส่วนต าบล โดยมีสภาองค์การบริหารส่วนต าบล ประกอบด้วยสมาชิกโดยต าแหน่ง ได้แก่ ก านัน ผู้ใหญ่บ้านทุกหมู่บ้าน และแพทย์ประจ าต าบล รวมกับสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งโดย ประชาชนหมู่บ้านละ 2 คน ส่วนคณะกรรมการบริหาร ประกอบด้วย ก านัน เป็นประธาน มี ผู้ใหญ่บ้านไม่เกิน 2 คน และสมาชิกสภาอีกไม่เกิน 4 คน เป็นกรรมการ กระทั่งในปี พ.ศ. 2542 เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 285 จึงได้มีการก าหนดให้ สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนต าบล ทั้งหมดมาจากการเลือกตั้ง

105 ภาพที่4.7 โครงสร้างการบริหารราชการระดับต าบล ที่มา: ปรับปรุงจาก พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 4.2.2.5 หม่บู้าน เป็นเขตการปกครองที่เล็กที่สุด หมู่บ้านคือบ้านหลายบ้าน ที่อยู่ในท้องที่หนึ่ง ซึ่งควรอยู่ในความปกครองเดียวกัน ให้จัดเป็นหมู่บ้านหนึ่ง หมู่บ้านหลายหมู่บ้านรวมกันเป็น ต าบลหนึ่ง ซึ่งเป็นการปกครองท้องที่ที่อ าเภอจะต้องดูแลปกครองให้เกิดความเรียบร้อย การจัดตั้งหมู่บ้านนั้น ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้มีอ านาจก าหนดเขตและประกาศ ตั้ง แล้วรายงานไปยังกระทรวงมหาดไทยเพื่อขึ้นทะเบียนไว้ต่อไป โดยมีหลักเกณฑ์ในการ พิจารณาประกอบกัน 2 ประการ คือ กฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 และ หลักเกณฑ์ตามที่กระทรวงมหาดไทยก าหนด ดังนี้ พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 ได้บัญญัติหลักเกณฑ์ในการ จัดตั้งหมู่บ้านขึ้นใหม่ว่า (1) จ านวนราษฎร ถ้าท้องที่ใดมีราษฎรอยู่รวมกันจ านวนมาก ถึงแม้ว่า จ านวนบ้านมีน้อย ให้ถือเอาจ านวนราษฎรเป็นเกณฑ์ในการจัดตั้งหมู่บ้าน เมื่อมีราษฎรประมาณ 200 คน จัดตั้งเป็นหมู่บ้านหนึ่งได้ (2) จ านวนบ้าน ถ้าท้องที่ใดราษฎรไม่หนาแน่น และตั้ง บ้านเรือนอยู่ห่างไกลกัน ถึงแม้ว่าจ านวนราษฎรจะมีจ านวนน้อย ให้ถือจ านวนบ้าน เป็นเกณฑ์ พิจารณาในการจัดตั้งหมู่บ้าน เมื่อมีบ้านไม่ต ่ากว่า 5 บ้าน ก็จัดตั้งเป็นหมู่บ้านหนึ่งได้ ขณะที่ตามหลักเกณฑ์ที่กระทรวงมหาดไทยก าหนด ได้ระบุว่า การพิจารณา จัดตั้งหมู่บ้านขึ้นใหม่ จ าเป็นจะต้องถือตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายก าหนดไว้แต่ทั้งนี้จะต้อง พิจารณาถึงความจ าเป็นในการปกครองและความเหมาะสม โดยพิจารณาถึงระยะทางการ คมนาคมและประกอบด้วย ว่าสมควรหรือไม่ ซึ่งกระทรวงมหาดไทยได้ก าหนดหลักเกณฑ์การ จัดตั้งหมู่บ้านขึ้นใหม่ ดังนี้ (1) เป็นชุมชนที่มีพลเมืองตั้งแต่ 400 คนขึ้นไป หรือมีจ านวนบ้านตั้งแต่ 40 บ้านขึ้นไป (2) เป็นชุมชนห่างจากชุมชนหรือหมู่บ้านเดิมประมาณ 6 กิโลเมตร ต าบล ก านัน หมู่บ้าน หมู่บ้าน หมู่บ้าน

106 (3) ต้องได้รับความเห็นชอบจากประชาชนในหมู่บ้านเดิม สภาต าบล และที่ ประชุมหัวหน้าส่วนราชการประจ าอ าเภอ อย่างไรก็ตามหลักเกณฑ์ที่กล่าวมานั้นอาจมีการยกเว้นได้ในกรณีต่อไปนี้ (1) มี ปญัหาเก่ยีวกบัความมนั่คงของชาติ(2) สภาพท้องถิ่นที่เป็นชายแดนท่มีีหรอือาจมปีญัหาทาง การเมือง หรือ (3) สภาพทอ้งถนิ่ทเ่ีป็นป่าเขาหรอืทุรกนัดาร ในกรณเีช่นน้ีอาจจดัตงั้หม่บู้านขน้ึ เป็นกรณีพิเศษได้ นอกจากนี้ตามกฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 ได้ก าหนด หลักเกณฑ์ว่าถ้าท้องถิ่นใดมีราษฎรไปตั้งชุมนุมชนท าการเลี้ยงชีพในบางฤดูกาล และมีจ านวน ราษฎรมากพอสมควรที่จะจัดตั้งเป็นหมู่บ้านได้ (ประมาณ 200 คน) เพื่อความสะดวกแก่การ ปกครอง โดยให้นายอ าเภอประชุมราษฎรในหมู่บ้านนั้นเลือกผู้ที่สมควรขึ้นท าหน้าที่ปกครอง เรียกว่า “ว่าที่ผู้ใหญ่บ้าน” โดยจะต้องระบุว่าผู้นั้นเป็นว่าที่ผู้ใหญ่บ้านตั้งแต่เดือนใดถึงเดือนใด ตามก าหนดฤดูกาลที่ราษฎรจะตั้งชุมนุมกันอยู่ ณ ที่นั้น เมื่อราษฎรแยกย้ายกันไปแล้วว่าที่ ผู้ใหญ่บ้านก็ต้องพ้นจากต าแหน่งไปด้วย ในลักษณะเดียวกัน ถ้าหากเป็นท้องที่ห่างไกลจาก ต าบลเดิมมาก และผู้ว่าราชการจังหวัดเห็นว่าจ าเป็นต้องมีก านันขึ้นต่างหาก ให้เลือกและตั้ง “ว่า ที่ก านัน” ได้ในท านองเดียวกับการตั้งว่าที่ผู้ใหญ่บ้าน ขณะที่ผู้รับผิดชอบการบริหารงานของ หมู่บ้าน จะประกอบไปด้วยเจ้าหน้าที่ปกครองหมู่บ้าน ดังนี้ (1) ผ้ใูหญ่บ้าน ให้ในหมู่บ้านหนึ่งมีผู้ใหญ่บ้านคนหนึ่ง ซึ่งมีหน้าที่ปกครอง ราษฎรที่อยู่ในหมู่บ้าน ผู้ใหญ่บ้านมีฐานะเป็นเจ้าพนักงานตามกฎหมายเช่นเดียวกับก านัน ไม่มี ฐานะเป็นข้าราชการ โดยผู้ใหญ่บ้านได้รับเงินค่าตอบแทนต าแหน่งตามที่กระทรวงมหาดไทย ก าหนด การเข้าด ารงต าแหน่งผู้ใหญ่บ้าน ให้ด าเนินการตามที่ก าหนดในกฎหมายลักษณะ ปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 กล่าวคือ ผู้ใหญ่บ้านเป็นผู้ที่ราษฎรเลือกตั้งขึ้นตามวิธีการเลือกตั้ง ผู้ใหญ่บ้าน โดยนายอ าเภอหรือผู้แทน ประชุมราษฎรผู้มีสิทธิเลือกผู้ใหญ่บ้านเพื่อท าการเลือกตั้ง ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กระทรวงมหาดไทยก าหนด แล้วให้นายอ าเภอรายงานไปยังผู้ว่า ราชการจังหวัด เพื่อออกหนังสือส าคัญ ไว้เป็นหลักฐาน ต่อไป โดยที่คุณสมบัติของผู้ที่จะสมัคร รับเลือกตั้งเป็นผู้ใหญ่บ้าน ได้มีการปรับปรุง ตามกฎหมายปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 6) ซึ่งเป็นการ เปลี่ยนคุณสมบัติของผู้ที่จะสมัครรับเลือกตั้งเป็นผู้ใหญ่บ้าน โดยเปิดโอกาสให้สตรีเป็น ผู้ใหญ่บ้านได้ ผลจากการเปลี่ยนแปลงคุณสมบัติดังกล่าว มีผลต่อต าแหน่งก านันด้วยท าให้สตรี สามารถได้รับเลือกเป็นก านันด้วยเช่นเดียวกัน ส าหรับวาระการด ารงต าแหน่งนั้น ผู้ใหญ่บ้านอยู่ในต าแหน่งจนครบอายุ 60 ปี และในปี พ.ศ. 2535 ตาม กฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 9) ได้ก าหนดให้ ผู้ใหญ่บ้าน มีวาระด ารงต าแหน่งคราวละ 5 ปีนับแต่วันที่ราษฎรเลือก แต่ผู้ใหญ่บ้านซึ่งด ารงต าแหน่งอยู่ ก่อนหน้า ยังคงด ารงต าแหน่งอยู่ต่อไป กระทั่งในปี พ.ศ. 2551 ได้แก้ไขวาระเป็น 60 ปีเช่นเดิม เนื่องจากการปกครองท้องที่ ออกแบบให้หมู่บ้าน ต าบล เป็นกลไกของรัฐ ที่ทุกกระทรวง ทบวง กรม สามารถมาใช้ก านัน ผู้ใหญ่บ้าน จึงท าหน้าที่เป็นเสมือนตัวแทนราชการส่วนกลางและส่วน

107 ภูมิภาค มีหน้าที่หลักคือ เป็นผู้ช่วยเหลือนายอ าเภอ และรักษาความสงบเรียบร้อยตามประมวล กฎหมายอาญา ซึ่งแตกต่างจากการปกครองท้องถิ่น ที่มีหน้าที่ในการพัฒนา และจัดหา โครงสร้างพื้นฐาน พร้อมทั้งได้มีการแก้ไขบทบาทอ านาจหน้าที่ของก านัน ผู้ใหญ่บ้าน ให้ชัดเจน ขึ้นและแตกต่างจากท้องถิ่น อ านาจหน้าที่ผู้ใหญ่บ้าน โดยทั่วไปแล้วจะเกี่ยวกับการปกครอง และการรักษา ความสงบเรียบร้อยในเขตหมู่บ้าน ตามที่ก าหนด ไว้ในกฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ อาทิ การป้องกนัรกัษาความสงบเรยีบรอ้ยในหมบู่า้น การรายงานเหตุด่วนเหตุรา้ยหรอืเหตุผดิปกตใิน หมู่บ้าน ต่อก านัน การประชุมราษฎรเพื่อแจ้งข้อราชการต่าง ๆ การจัดท าทะเบียนราษฎรใน หมู่บ้าน การบ ารุงและส่งเสรมิอาชีพของราษฎร การป้องกันโรคติดต่อและโรคระบาด การ ประชุมคณะกรรมการหมู่บ้าน เป็นต้น (2) ผชู้่วยผใู้หญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านมี 2 ฝ่าย คือ ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายปกครอง และผู้ช่วย ผใู้หญ่บา้นฝา่ยรกัษาความสงบ ซึ่งมีสาระส าคัญ ดังนี้ ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายปกครอง คอืผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน ท่ปีฏบิตัิงานในด้านการ ปกครองหมู่บ้าน มักมีหมู่บ้านละ 2 คน และหากมีความจ าเป็นต้องมีมากกว่า 2 คน จะต้องขอ อนุมัติจากกระทรวงมหาดไทย ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายรกัษาความสงบ คือผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน ท่ีปฏิบัติงานด้าน ป้องกนัและปราบปราม รกัษาความสงบ ซง่ึหมบู่า้นไดจ้ะมผีูช้ ่วยผใู้หญ่บา้น ฝา่ยรกัษาความสงบนั้น ผู้ว่าราชการจังหวัด จะเป็นผู้พิจารณาอนุมัติตามจ านวนที่กระทรวงมหาดไทยเห็นสมควร คุณสมบัติของผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านจะต้องมีคุณสมบัติเช่นเดียวกับผู้มีสิทธิได้รับ เลือกเป็นผู้ใหญ่บ้าน เมื่อมีผู้ได้รับคัดเลือกเป็นผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน ให้ก านันรายงานไปยัง นายอ าเภอ และให้นายอ าเภอออกหนังสือส าคัญแต่งตั้งให้ไว้เป็นหลักฐาน โดยที่ผู้ช่วย ผู้ใหญ่บ้านจะได้รับเงินค่าตอบแทนตามที่กระทรวงมหาดไทยก าหนด (3) คณะกรรมการหม่บู้าน ในการบริหารหมู่บ้านนอกจากมีผู้ใหญ่บ้าน ผูช้ ่วยผูใ้หญ่บา้นฝ่ายปกครองและ ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายรกัษาความสงบแล้ว ในหมู่บ้านหนึ่ง ก าหนดให้มีคณะกรรมการหมู่บ้าน คณะหนึ่ง ซึ่งมีหน้าที่เสนอข้อแนะน าต่าง ๆ และให้ค าปรึกษาต่อผู้ใหญ่บ้าน เกี่ยวกับกิจกรรมที่ จะปฏิบัติตามหน้าที่ของผู้ใหญ่บ้าน และคณะกรรมการหมู่บ้าน อันประกอบด้วย ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายปกครอง และกรรมการหมู่บ้าน ผู้ทรงคุณวุฒิ ซึ่งราษฎรเลือกตั้งขึ้น มี จ านวนตามที่นายอ าเภอ เห็นสมควร แต่ต้องไม่น้อยกว่า 2 คน อย่างไรก็ตามในทางปฏิบัติแล้ว กรมการปกครองกระทรวงมหาดไทยได้แนะน าว่าควรจะมีประมาณ 5-9 คน โดยกรรมการ หมู่บ้านผู้ทรงคุณวุฒิจะอยู่ในต าแหน่งคราวละ 5 ปี กระทั่งต่อมามีข้อบังคับกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการด าเนินงานของคณะกรรมการหมู่บ้าน พ.ศ. 2526 เพื่อปรับปรุงการปฏิบัติงานของ

108 คณะกรรมการหมู่บ้านให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น โดยก าหนดให้คณะกรรมการหมู่บ้านเลือก กรรมการหมู่บ้านผู้ทรงคุณวุฒิเป็นรองประธาน เป็นเลขานุการหนึ่งคน และเป็นผู้ช่วยเลขานุการ อีกหนึ่งคน โดยให้นายอ าเภอแต่งตั้งคณะที่ปรึกษาคณะกรรมการหมู่บ้าน อันประกอบไปด้วย กรรมการสภาต าบลผู้ทรงคุณวุฒิในเขตหมู่บ้าน เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานระดับต าบลหรือหมู่บ้าน ประธานหรือหัวหน้ากลุ่มต่าง ๆ ในหมู่บ้าน ปลัดอ าเภอซึ่งรับผิดชอบในต าบลนั้น ผู้บริหาร โรงเรียนสังกัดส านักงานคณะกรรมการประถมศึกษาแห่งชาติที่ตั้งอยู่ในหมู่บ้านหรือต าบลหนึ่ง คน และบุคคลอื่นที่คณะกรรมการหมู่บ้านเห็นสมควร ส่วนหน้าที่ของคณะกรรมการหมู่บ้านนั้น ตามกฎหมายลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 ได้บัญญัติให้คณะกรรมการหมู่บ้าน มีหน้าที่เสนอแนะ และให้ค าปรึกษาต่อ ผู้ใหญ่บ้าน ต่อการปฏิบัติตามอ านาจหน้าที่ของผู้ใหญ่บ้าน ขณะที่ข้อบังคับกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการด าเนินงานของคณะกรรมการหมู่บ้าน ได้ก าหนดให้คณะกรรมการหมู่บ้าน มีหน้าที่ เสนอข้อแนะน า และให้ค าปรึกษาต่อผู้ใหญ่บ้าน เกี่ยวกับกิจการงานปกครอง และรักษาความ สงบเรียบร้อยของราษฎร และกิจการอื่น ๆ ที่คณะกรรมการหมู่บ้านพิจารณาแล้วเห็นว่าจ าเป็น โดยการควบคุมการด าเนินงานของคณะกรรมการหมู่บ้านนั้น ก าหนดให้นายอ าเภอเป็นผู้ ควบคุมการปฏิบัติหน้าทข่ีองคณะกรรมการหม่บูา้น และฝา่ยต่าง ๆ ใหเ้ป็นไปตามกฎหมาย และ ระเบียบของทางราชการ และมีอ านาจสั่งให้ด าเนินการให้ถูกต้อง เมื่อเห็นว่าจะเป็นผลเสียหาย แก่ท้องถิ่นราชการ กล่าวโดยสรุป การบริหารราชการส่วนภูมิภาค เป็นการจัดระเบียบการบริหารราชการ โดยอาศัยหลักการแบ่งอ านาจ (Deconcentration) จากส่วนกลางให้แก่ส่วนภูมิภาคเป็น ผู้รับผิดชอบแทน มีความส าคัญในฐานะเป็นกลไกทางการเมือง และกลไกในการบริหารราชการ โดยแยกออกไปตั้งที่ท าการตามส่วนต่าง ๆ ของประเทศ มีเจ้าหน้าที่หรือข้าราชการของราชการ บริหารส่วนภูมิภาค ซึ่งถือว่าเป็นตัวแทนของราชการบริหารส่วนกลาง ท าหน้าที่ให้ความสะดวก แก่ประชาชนผู้รับบริการ และนอกจากนี้ยังท าหน้าที่เป็นตัวแทนของส่วนกลางในการติดต่อ ประสานงาน ควบคุมดูแล หน่วยการปกครองท้องถิ่นด้วย โดยการปกครองส่วนภูมิภาคหรือการ บริหารราชการส่วนภูมิภาค แบ่งออกเป็น 2 ระดับ คือจังหวัด และอ าเภอ และมีหน่วยที่ถือว่า เป็นการปกครองท้องที่ เพื่ออ านวยความสะดวกในการปกครองในเขตอ าเภอด้วย คือ กิ่งอ าเภอ ต าบล และหมู่บ้าน 4.2.3 การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น (Local Government) หมายถึง การบริหารราชการที่อยู่ ในความรับผิดชอบของรัฐบาลในท้องถิ่น หน่วยการปกครองท้องถิ่น หรือหน่วยการบริหาร ท้องถิ่น โดยราชการบริหารส่วนกลางหรือรัฐบาลในส่วนกลางกระจายอ านาจบางส่วนทั้ง ทางด้านเศรษฐกิจ สังคม ตลอดจนการปกครองและการบริหารให้แก่หน่วยการปกครองท้องถิ่น ท าให้หน่วยการบริหาร ท้องถิ่นมีการปกครองตนเองในลักษณะที่เปิดโอกาสให้ประชาชนใน ท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารอย่างเป็นอิสระพอสมควร

109 ส าหรับประเทศไทย ได้เริ่มน าเอาระบบการปกครองท้องถิ่นเข้ามาใช้เป็นส่วนหนึ่งของ การจัดระเบียบบริหารราชการตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 ทรงตราพระราชก าหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ. 116 ตั้งสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ขึ้น และได้ทดลองจัดตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอม เมืองสมุทรสาคร เมื่อ ร.ศ. 124 จากผลการจัดตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอม ประสบความส าเร็จ และเป็นประโยชน์แก่ทาง ราชการและประชาชน จึงได้โปรดเกล้าฯ ให้ตราพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร. ศ. 127 เพื่อเป็นการขยายการปกครองท้องถิ่นออกไป ภายหลังเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการ ปกครอง พ.ศ. 2475 ได้มีพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2476 ให้จัดตั้งเทศบาลขึ้น และมีองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่น ๆ ตามความเหมาะสม ตามสภาพแวดล้อมของท้องถิ่นนั้น ๆ ซึ่ง การปกครองท้องถิ่นของไทย หรือการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของไทย มีก าหนดรูปแบบการ ปกครองหลายรูปแบบ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา และองค์การบริหารส่วนต าบล โดยกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา เป็นราชการส่วนท้องถิ่นอื่นตามที่กฎหมายก าหนด ขณะที่ สุขาภิบาล ก็ได้รับการยกฐานะเป็นเทศบาลต าบล ในปี พ.ศ. 2542 ทั้งหมด ซึ่งองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบก็มีกฎหมายก าหนดการจัดตั้งไว้โดยเฉพาะแตกต่างกัน ซี่งหาก พิจารณาตามรัฐธรรมนูญแล้ว การปกครองท้องถิ่น มีการบัญญัติถึงสาระส าคัญ ดังนี้ (1) ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกมิได้ ดังนั้นรัฐจะต้องให้ ความอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเอง (2) ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะสามารถปกครองตนเองได้ ย่อมมีสิทธิได้รับจัดตั้งเป็น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่กฎหมายบัญญัติ ดังนั้นแล้วการก ากับดูแลองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นต้องท าเท่าที่จ าเป็น เพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือ ประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม (3) องค์กรปกครองส่วนทั้งหลายย่อมมีความเป็นอิสระในการก าหนดนโยบาย และมี อ านาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ ซึ่งการก าหนด อ านาจและหน้าที่ ระหว่างรัฐกับองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง ให้เป็นไปที่ตาม กฎหมายบัญญัติไว้ และให้ค านึงถึงการกระจายอ านาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็น ส าคัญ ซึ่งหากพิจารณาตาม กฎหมายก าหนดแผนและขั้นตอนการกระจาย พบว่า มีสาระส าคัญ คือ การก าหนดอ านาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะ การจัดสรรสัดส่วนภาษี และอากรระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่าง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ด้วยกันเอง รวมทั้งการจัดให้มีคณะกรรมการขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วยผู้แทนของหน่วยราชการ ที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมีคุณสมบัติตามที่ กฎหมายบัญญัติไว้ (4) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องมีสภาท้องถิ่นและคณะผู้บริหารท้องถิ่น หรือ ผู้บริหารท้องถิ่น โดยสมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ขณะที่

110 คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนหรือมา จากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น (5) ราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใด มีจ านวนไม่น้อยกว่าสามใน สี่ของจ านวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่มาลงคะแนนเสียง เห็นว่าสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ผู้ใดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ไม่สมควรด ารงต าแหน่งต่อไป ให้สมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้นั้นพ้นจากต าแหน่ง โดยเป็นไปตามกฎหมายบัญญัติ (6) ราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใด มีจ านวนไม่น้อยกว่ากึ่ง หนึ่งของจ านวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น มสีิทธิเ์ข้าช่ือร้องขอต่อ ประธานสภาท้องถิ่น เพื่อให้สภาท้องถิ่นพิจารณาออกข้อบัญญัติท้องถิ่นได้ (7) การแต่งตั้งและการให้พนักงานและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ้นจาก ต าแหน่ง ต้องเป็นไปตามความต้องการและความเหมาะสมของแต่ละท้องถิ่น และต้องได้รับ ความเห็นชอบจากคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น ตามที่กฎหมายก าหนด (8) องคก์รปกครองส่วนทอ้งถนิ่มหีน้าทบ่ี ารุงรกัษาศลิปะ จารตีประเพณีภมูปิญัญาท้องถนิ่ หรือวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น ซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มสีทิธิ์ทจ่ีะจดัการศกึษาอบรม และ การฝึกอาชีพตามความเหมาะสม และความต้องการภายในท้องถิ่นนั้น ๆ และเข้าไปมีส่วนร่วมใน การจัดการศึกษา การอบรมของเรา แต่ต้องไม่ขัดต่อกฎหมายรัฐธรรมนูญ (9) เพื่อส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ย่อมมี อ านาจหน้าที่ตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งมีสาระส าคัญ คือ การจัดการ การบ ารุงรักษา และการใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่อยู่ในเขตพื้นที่ การเข้าไปมีส่วนร่วมในการ บ ารุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่อยู่นอกเขตพื้นที่เฉพาะในกรณีที่อาจมี ผลกระทบต่อการด ารงชีวิตของประชาชนในพื้นที่ของตน และการมีส่วนร่วมในการพิจารณาเพื่อ ริเริ่มโครงการหรือกิจกรรมใดนอกเขตพื้นที่ซึ่งอาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมหรือ สุขภาพอนามัยของประชาชนในพื้นที่ ในประเด็นเดียวกันนี้เอง วิรัช วิรัชนิภาวรรณ (2545: 34-38) ได้ให้หลักการส าคัญของ การปกครองส่วนท้องถิ่นไว้เพื่อให้ทราบได้ว่า เงื่อนไขของการปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนี้ (1) การบริหารท้องถิ่นต้องมีองค์กรหรือหน่วยการบริหารท้องถิ่นที่เป็นแกนหลักในการ บริหารและจัดกิจกาสาธารณะบางอย่างแทนรัฐบาล โดยการใช้พลังกลุ่มหรือการมีส่วนร่วมจาก ประชาชนเป็นก าลังส าคัญในการปฏิบัติงาน โดยขนาดของหน่วยการบริหารท้องถิ่นนั้นต้องไม่ ใหญ่จนเกินไป (2) ในหน่วยการบริหารท้องถิ่น อาจแบ่งได้เป็น 2 ฝา่ย ไดแ้ก่ ฝา่ยบรหิารและฝา่ยนิตบิญัญตัิ (3) หน่วยการบริหารท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้งจากประชาชนไม่ว่าจะเป็นโดยตรง หรอืโดยอ้อมกไ็ด้แต่หากในช่วงหวัเล้ยีวหวัต่อของการเปล่ยีนแปลง ฝ่ายบรหิารอาจมาจากการ แต่งตั้งได้ แต่ในท้ายที่สุดต้องมีการเปิดโอกาสให้ประชาชนเป็นผู้เลือก

111 (4) หน่วยการบริหารท้องถิ่นต้องมีความเป็นอิสระ (Autonomy) ในการบริหารงานภายใน ทอ้งถนิ่ของตนเอง แต่ต้องอย่ภูายใต้ขอบเขตของกฎหมายท่กีาหนดไว้เพ่อืเป็นการป้องกนัการ แยกตัวเป็นอิสระจากรัฐบาลส่วนกลาง ในเรื่องความเป็นอิสระนี้ จะมีความแตกต่างกันออกไป เช่น หากเป็นรูปแบบของประเทศอังกฤษ ท้องถิ่นจะมีความเป็นอิสระมาก แต่หากเป็นแบบประเทศ ฝรั่งเศส ท้องถิ่นจะยังคงถูกควบคุมจากส่วนกลางอยู่มาก แต่การกากับดูแลจากส่วนกลางหรือ ส่วนภูมิภาคต้องมีอยู่อย่างจากัด (5) หน่วยการบริหารท้องถิ่นต้องมีฐานะเป็นนิติบุคคล มีอานาจในการทานิติกรรมสัญญา ตามกฎหมายกับหน่วยงานต่าง ๆ ของภาครัฐและเอกชนได้ ซึ่งอาจมีขอบเขตจากัดตามลักษณะ ของแต่ละท้องถิ่น (6) หน่วยการบริหารท้องถิ่นต้องสังกัดการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น มิใช่สังกัดการ บริหารราชการส่วนภูมิภาคหรือส่วนกลาง เพราะมีความแตกต่างกันในแนวคิด (7) หน่วยการบริหารท้องถิ่นต้องได้รับอานาจหน้าที่อย่างเหมาะสม กับสถานะทางด้าน ต่าง ๆ ของหน่วยการบริหารส่วนท้องถิ่น ไม่มาก และไม่น้อยจนเกินไป (8) หน่วยการบริหารส่วนท้องถิ่นต้องมีสิทธิตามกฎหมาย ที่จะด าเนินการบริหารท้องถิ่น โดยเฉพาะมีสิทธิในการตรากฎหมายหรือ กฎระเบียบข้อบังคับต่าง ๆ เพื่อประโยชน์ในการ ปฏิบัติหน้าที่รวมทั้งเพื่อใช้บังคับประชาชนในท้องถิ่น (9) หน่วยการบริหารท้องถิ่นต้องมีงบประมาณและแหล่งรายได้ของตนเอง ไม่ว่าจากการ เก็บภาษี กู้ยืม หรือจากการทาการพาณิชย์ โดยต้องพยายามไม่ขอรับเงินอุดหนุนจากส่วนกลาง หรือส่วนภูมิภาค เพราะหากได้รับเงินอุดหนุนมากเท่าใด ก็ยิ่งต้องถูกควบคุมมากเท่านั้น (10) ในหน่วยการบริหารท้องถิ่น ในระยะยาวต้องไม่มีข้าราชการประจาเป็นหัวหน้าหรือ เข้าไปมีบทบาทส าคัญ แต่อาจเป็นที่ปรึกษาคอยให้คาแนะนาทางด้านวิชาการได้ (11) ประชาชนในท้องถิ่นต้องมีบทบาทส าคัญในหน่วยการบริหารท้องถิ่น คือ ประชาชน ต้องมีส่วนร่วมในการบริหารงานท้องถิ่นในทุกขั้นตอน (12) รัฐบาลกลางต้องมีเจตนารมณ์ที่แน่วแน่ พร้อมทั้งลงมือปฏิบัติเพื่อให้บังเกิดผล อย่างเป็นรูปธรรมอย่างจริงจังและต่อเนื่อง (13) ประชาชนต้องมีจิตสานึกในการรักและหวงแหนชุมชนหรือท้องถิ่นของตนเอง มี จิตส านึกของการเสียสละและร่วมกันท างานเพื่อส่วนรวม พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 70 ก าหนดให้จัด ระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ดังนี้ (1) องค์การบริหารส่วนจังหวัด (2) เทศบาล (3) สุขาภิบาล (4) ราชการส่วนท้องถิ่นอื่นตามที่มีกฎหมายก าหนด

112 โดยค าว่าราชการส่วนท้องถิ่นอื่นตามที่กฎหมายก าหนดนั้นเป็นการก าหนดกฎหมายให้ มีความยืดหยุ่น เนื่องจากไม่อาจทราบได้ว่าในอนาคตเมื่อสภาพแวดล้อมของบ้านเมือง เปลี่ยนแปลงไปจะมีหน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบใดเกิดขึ้นอีกหรือไม่ ดังนั้นจึงเปิดกว้าง เอาไว้ว่า “ราชการส่วนท้องถิ่นอื่นตามที่มีกฎหมายก าหนด” กระทั่งในปจัจุบนั การปกครองส่วน ท้องถิ่น มีรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนต าบล เป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นทั่วไป มีอยู่ทุกจังหวัด ขณะที่อีก 2 รูปแบบ คือ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา เป็นการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ดังนั้น ปจัจุบนั ประเทศไทยมอีงค์กรปกครองท้องถิ่น 5 รูปแบบด้วยกัน คือ (1) องค์การบริหารส่วน จังหวัด (2) เทศบาล (3) องค์การบริหารส่วนต าบล (4) กรุงเทพมหานคร และ (5) เมืองพัทยา ภาพที่4.8โครงสร้างการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ที่มา: ปรับปรุงจาก ปาริชา มารี เคน (2554: 62) 4.2.3.1 องคก์ารบริหารส่วนจงัหวดั องค์การบริหารส่วนจังหวัด ก าเนิดขึ้นโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ ส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 ซึ่งมีเจตนารมณ์จะพัฒนาพื้นที่ของจังหวัดที่มิได้อยู่ในเขตเทศบาลและ สุขาภิบาลให้เจริญขึ้น และเพื่อจัดท ากิจการส่วนจังหวัด ซึ่งเป็นกิจการที่แยกเป็นส่วนหนึ่งต่างหาก จากกิจการอันอยู่ในอ านาจของการบริหารราชการส่วนกลาง และส่วนภูมิภาค มีฐานะเป็นนิติบุคคล และราชการส่วนท้องถิ่น โดยปจัจุบนัมพีระราชบญัญตัิองค์การบรหิารส่วนจงัหวดัพ.ศ. 2540 ก าหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบขององค์การบริหารส่วนจังหวัด มี สาระส าคัญ ดังนี้ 1) การจดัตงั้องคก์ารบริหารส่วนจงัหวดั พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ก าหนดให้องค์การบริหาร ส่วนจังหวัดเป็นนิติบุคคลและเป็นราชการส่วนท้องถิ่น ขณะที่ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหาร การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น องค์กรปกครองท้องถิ่น รูปแบบพิเศษ กรุงเทพฯ และ เมืองพัทยา เทศบาล องค์การบริหาร ส่วนต าบล องค์การ บริหาร ส่วนจังหวัด

113 ราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้ก าหนดให้องค์การบริหารส่วนจังหวัด เป็นราชการส่วนท้องถิ่นหรือ หน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบหนึ่ง โดยจัดตั้งขึ้นทุกจังหวัด จังหวัดละหนึ่งแห่งเท่านั้น มีอาณา เขตความรับผิดชอบในเขตท้องที่ของจังหวัด ที่อยู่นอกเขตเทศบาล ทั้งนี้ เพื่อช่วยพัฒนาท้องถิ่น เหล่านั้น ให้เจริญขึ้น แต่ให้ประชาชน ได้มีส่วนร่วมในการปกครองท้องถิ่นของตนเอง 2) โครงสร้างขององคก์ารบริหารส่วนจังหวัด ประกอบด้วย (1) สภาองคก์ารบริหารส่วนจงัหวดั ในจังหวัดหนึ่งให้มีสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดอันประกอบด้วย สมาชิกซึ่งราษฎร เลือกตั้งขึ้นตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาจังหวัด สมาชิกสภา องค์การบริหารส่วนจังหวัดอยู่ในต าแหน่งได้คราวละ 4 ปี ให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด เลือกตั้งสมาชิกสภาเป็นประธานสภา 1 คน และเป็น รองประธานสภา 2 คน มีหน้าที่ทางด้านนิติ บญัญตัิและควบคุมฝ่ายบรหิารทงั้ตรวจสอบและการบรหิารงานของฝ่ายบรหิาร ส าหรับจ านวน สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดให้ถือเกณฑ์ตามจ านวนราษฎรแต่ละจังหวัดตามหลักฐาน ทะเบียนราษฎรที่ประกาศในปีสุดท้ายก่อนปีที่มีการเลือกตั้ง ดังนี้(1) จังหวัดใดมีราษฎรไม่เกิน 500,000 คน มีสมาชิกสภาจังหวัดได้ 24 คน (2) จังหวัดใดมีราษฎรเกินกว่า 500,000 คน แต่ไม่ เกิน 1,000,000 คน มีสมาชิกได้ 30 คน (3) จังหวัดใดมีราษฎรเกินกว่า 1,000,000 คน แต่ไม่ เกิน 1,500,000 คน มีสมาชิกได้ 36 คน (4) จังหวัดใดมีราษฎรเกินกว่า 1,500,000 คน แต่ไม่ เกิน 2,000,000 คน มีสมาชิกได้ 42 คน และ (5) จังหวัดใดมีราษฎรเกิน 2,000,000 คนขึ้นไป มี สมาชิกได้ 48 คน ตามล าดับ (2) นายกองคก์ารบริหารส่วนจงัหวัด สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดเลือกสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด เป็นนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด และนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด มีอ านาจแต่งตั้งรองนายก องค์การบริหารส่วนจังหวัดตามกฎหมายก าหนด ส าหรับรองนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ให้มา จากสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด ดังนี้(1) ในกรณีมีสมาชิก 48 คน ให้มีรองนายกองค์การ บริหารส่วนจังหวัดได้ 4 คน (2) ในกรณีมีสมาชิก 36-42 คน ให้มีรองนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ได้ 3 คน และ (3) ในกรณีมีสมาชิก 24-30 คน ให้มีรองนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้ 2 คน โดยฝ่ายบริหารขององค์การบริหารส่วนจังหวัด นั้นจะมาจากการ เลือกตั้งของประชาชน อยู่ในวาระคราวละ 4 ปี และเป็นผู้แต่งตั้งบุคคลที่จะเข้ามาช่วยเหลือ ปฏิบัติหน้าที่ตามที่มอบหมายได้ 2 ประเภท ได้แก่ รองนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดและ เลขานุการ และที่ปรึกษานายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด

114 ตารางที่ 4.1 จ านวนสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด และจ านวนรองนายกองค์การ บริหารส่วนจังหวัด จ านวนประชาชนในจังหวัด (คน) จา นวนสมาชิกสภาองคก์าร บริหารส่วนจงัหวดั(คน) จ านวนรองนายก อบจ. (คน) ไม่เกิน 500,000 คน 24 2 500,001-1,000,000 คน 30 2 1,000,001-1,500,000 คน 36 3 1,500,001-2,000,000 คน 42 3 ตั้งแต่ 2,000,001 คน ขึ้นไป 48 4 ที่มา: ปรับปรุงจาก พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2546 ส าหรับอ านาจหน้าที่ของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด มีดังนี้ (1) ก าหนดนโยบายโดยไม่ขัดต่อกฎหมายและรับผิดชอบในการบริหารราชการของ องค์การบริหารส่วนจังหวัดให้เป็นไปตามกฎหมาย กฎระเบียบ ข้อบังคับ ข้อบัญญัติ และนโยบาย (2) สั่ง อนุญาต และอนุมัติเกี่ยวกับราชการขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (3) แต่งตั้งและถอดถอนรองนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด เลขานุการนายก องค์การบริหารส่วนจังหวัด และที่ปรึกษานายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (4)วางระเบียบเพื่อให้งานขององค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นไปด้วยความเรียบร้อย (5) รักษาการให้เป็นไปตามข้อบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด (6) ปฏิบัติหน้าที่อื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ นอกจากนี้ในระหว่างที่ไม่มีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ให้ปลัดองค์การ บริหารส่วนจังหวัด ปฏิบัติหน้าที่ของนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด เท่าที่จ าเป็น ได้เป็นการ ชั่วคราว จนถึงวันประกาศผลการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (3) ข้าราชการส่วนจงัหวดั ส าหรับเจ้าหน้าที่อื่นขององค์การบริหารส่วน จังหวัดนั้นได้แก่ ข้าราชการส่วนจังหวัด ซึ่งรับเงินเดือนจากงบประมาณขององค์การบริหารส่วน จังหวัดข้าราชการส่วนจังหวัดมีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นผู้ปกครองบังคับบัญชาและ มีรองนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดกับปลัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นผู้ปกครองบังคับ บัญชารองจากนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดการบริหารงานจะแบ่งออกเป็นส่วนต่าง ๆ ได้แก่ ส่วนอ านวยการดูแลกิจการทั่วไปของอบจ. ส่วนแผนและงบประมาณรับผิดชอบเรื่องแผนและ งบประมาณขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ส่วนโยธารับผิดชอบทางด้านงานช่างและการ

115 ก่อสร้างโครงการสาธารณูปโภค ส่วนการคลังดูแลด้านการเงินการคลังและการเบิกจ่ายเงิน ส่วน กิจการสภา องค์การบริหารส่วนจังหวัด รับผิดชอบงานของสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด 3) อา นาจหน้าที่ขององคก์ารบริหารส่วนจงัหวดั นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2540 องค์การบริหารส่วนจังหวัด ได้ปรับเปลี่ยนรูปแบบ อ านาจหน้าที่ไปจากเดิมโดยจะมีหน้าที่เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับจังหวัด ซึ่งเน้น การประสานงานการพัฒนาระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในระดับต ่ากว่าภายในจังหวัด พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 45 ได้ก าหนด อ านาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ดังนี้ (1) ตราข้อบัญญัติโดยไม่ขัดหรือแย้งต่อกฎหมาย (2) จัดท าแผนพัฒนาองค์การบริหารส่วนจังหวัด และประสานการจัดท า แผนพัฒนาจังหวัด ตามระเบียบที่คณะรัฐมนตรีก าหนด (3) สนับสนุนสภาต าบลและราชการส่วนท้องถิ่นอื่นในการพัฒนาท้องถิ่น (4) ประสานและให้ความร่วมมือในการปฏิบัติหน้าที่ของสภาต าบลและราชการส่วน ท้องถิ่นอื่น (5)แบ่งสรรเงินซึ่งตามกฎหมายจะต้องแบ่งให้แก่สภาต าบลและราชการส่วนท้องถิ่น (6) อ านาจหน้าที่ของจังหวัดตาม พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วน จังหวัด พ.ศ. 2498 เฉพาะในเขตสภาต าบล (7) คุ้มครอง ดูแล และบ ารุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (8) จัดท ากิจการใด ๆ อันเป็นอ านาจหน้าที่ของราชการส่วนท้องถิ่นอื่นที่อยู่ใน เขต อบจ.และกิจการนั้นเป็นการสมควรให้ราชการส่วนท้องถิ่นอื่นร่วมกันด าเนินการหรือให้ องค์การบริหารส่วนจังหวัด จัดท าตามที่ก าหนดในกฎกระทรวง (9) จัดท ากิจการอื่นใดที่ก าหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมายอื่น ก าหนดให้เป็นอ านาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด นอกจากนี้ บรรดาอ านาจหน้าที่ได้ ซึ่งเป็นของราชการส่วนกลาง หรือราชการ ส่วนภูมิภาค อาจมอบให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดปฏิบัติได้ ทั้งนี้ ให้เป็นไปตามที่ก าหนดใน กฎกระทรวง และองค์การบริหารส่วนจังหวัดยังมีอ านาจหน้าที่ที่ก าหนดในกฎหมายอีก ดังนี้ องค์การบริหารส่วนจังหวัดอาจจัดกิจกรรมใด ๆ อันเป็นอ านาจหน้าที่ของ ราชการส่วนท้องถิ่นอื่น หรือองค์การบริหารส่วนจังหวัดอื่น ที่อยู่นอกเขตจังหวัดใด เมื่อได้รับ ความยินยอมจากราชการส่วนท้องถิ่นอื่น หรือองค์การบริหารส่วนจังหวัดอื่นที่เกี่ยวข้อง ทั้งนี้ ให้ เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่ก าหนดในกฎกระทรวง กิจการใดเป็นกิจการที่องค์การบริหารส่วนจังหวัด พึ่งจะท าตามอ านาจหน้าที่ ถ้าองค์การบริหารส่วนจังหวัดไม่จัดท า รัฐมนตรีด้วยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีอาจมีค าสั่ง ให้ราชการส่วนกลางหรือราชการส่วนภูมิภาคจัดท ากิจกรรมนั้นได้ ในกรณีที่ราชการส่วนกลาง

116 ราชการส่วนภูมิภาค จัดท ากิจกรรม ตามที่ได้กล่าวมานั้น ให้คิดค่าใช้จ่ายและค่าภาระต่าง ๆ ตามความเป็นจริงได้ตามอัตราและระยะเวลาที่เหมาะสม องค์การบริหารส่วนจังหวัดอาจให้บริการแก่เอกชน ส่วนราชการ หน่วยงานของ รัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นอื่น โดยเรียกค่าบริการได้ โดยตราเป็นข้อบัญญัติ องค์การบริหารส่วนจังหวัด อาจมอบให้เอกชน กระท ากิจการซึ่งอยู่ในอ านาจ หน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด และเรียกเก็บค่าธรรมเนียม ค่าบริการ หรือค่าตอบแทนที่ เกี่ยวข้อง แทนองค์การบริหารส่วนจังหวัดใด แต่ต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาองค์การ บริหารส่วนจังหวัด และผู้ว่าราชการจังหวัดเสียก่อน 4) การบริหารการคลงัขององคก์ารบริหารส่วนจงัหวดั รายได้ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด มาจากภาษีชนิดต่าง ๆ ที่องค์การบริหาร ส่วนจังหวัด เป็นผู้จัดเก็บเอง ได้แก่ ภาษีบ ารุงท้องที่ภาษี โรงเรือนและที่ดิน ภาษีป้ายและ ค่าธรรมเนียมต่าง ๆ บางส่วนมาจากภาษีบางชนิดที่รัฐบาลเป็นผู้จัดเก็บเองแล้วจัดสรรให้ องค์การบริหารส่วนจังหวัด อาทิภาษีมูลค่าเพิ่ม จัดเก็บโดยกรมสรรพากร ภาษีและ ค่าธรรมเนียมรถยนต์และล้อเลื่อน จัดเก็บโดยกรมการขนส่งทางบกค่าภาคหลวงแร่และค่าภาคหลวง ปิโตรเลียม โดยกรมทรัพยากรธรณี เป็นต้น และบางส่วนมาจากเงินอุดหนุนของรัฐบาล นอกจากนี้ พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ยังก าหนดให้ องค์การบริหารส่วนจังหวัด มีอ านาจออกข้อบัญญัติเพื่อด าเนินการจัดเก็บภาษีต่าง ๆ ดังนี้ (1) ภาษีบ ารุง อบจ. จากสถานค้าปลีกน ้ามันเบนซิน น ้ามันดีเซล และน ้ามันที่ คล้ายกันและก๊าซปิโตรเลียมไม่เกินลิตรละห้าสตางค์ ยาสูบไม่เกินมวนละห้าสตางค์ (2) ค่าธรรมเนียมบ ารุง อบจ. จากผู้พักในโรงแรม ตามหลักเกณฑ์และอัตราที่ ก าหนดในกฎกระทรวง (3) ภาษีอากรและค่าธรรมเนียมเพิ่มขึ้นจากภาษีธุรกิจเฉพาะตามประมวล รัษฎากรค่าธรรมเนียม ใบอนุญาตขายสุราและใบอนุญาตเล่นการพนันไม่เกินร้อยละสิบ (4) ภาษีมูลค่าเพิ่ม เพิ่มขึ้นจากอัตราที่เรียกเก็บตามประมวลรัษฎากร กรณีที่ ประมวลรัษฎากรเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มในอัตราร้อยละศูนย์ ให้ อบจ. เก็บในอัตราร้อยละศูนย์ กรณี ที่ประมวลรัษฎากรเก็บในอัตราอื่น ให้ อบจ. เก็บหนึ่งในเก้าของอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มที่เรียกเก็บ ตามประมวลรัษฎากร (5) ค่าธรรมเนียมใด ๆ จากผู้ใช้หรือได้รับประโยชน์จากบริการสาธารณะที่ อบจ. จัด ให้มีขึ้นตามระเบียบที่กระทรวงมหาดไทยก าหนด เมื่อองค์การบริหารส่วนจังหวัด มีรายได้ก็จ าเป็นต้องก าหนดแนวทางในการใช้ จ่าย ซึ่งในระดับประเทศ การบริหารงบประมาณแผ่นดินจะกระท าโดยร่างพระราชบัญญัติ งบประมาณรายจ่ายประจ าปี ร่างพ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจ าปีนี้จะต้องได้รับความ เห็นชอบจากสภาก่อน รัฐบาลจึงจะน างบประมาณไปใช้จ่ายในการบริหารประเทศได้ การบริหาร งบประมาณของ อบจ. ก็ใช้หลกัการเดยีวกนักล่าวคอื ฝ่ายบรหิารจะต้องจดัท าร่างข้อบัญญัติ

117 งบประมาณรายจ่ายประจ าปี เพื่อให้สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดพิจารณาให้ความเห็นชอบ ก่อน ฝา่ยบรหารคือ นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด จึงจะน าเงินงบประมาณไปใช้จ่ายได้ ิ 5) การกา กบัดแูลองคก์ารบริหารส่วนจงัหวดั รฐัธรรมนูญแห่งราชอาณาจกัรไทยฉบบัปจัจุบนั ซึ่งมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม2540 มีเจตนารมณ์ที่มุ่งเน้นให้ท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการบริหารกิจการตามอ านาจหน้าที่ที่บัญญัติไว้ ในกฎหมาย และเพื่อให้เป็นไปตามความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น จึงมีบทบัญญัติที่เกี่ยวกับ การกระจายอ านาจการปกครองไปสู่ท้องถิ่นในด้านต่าง ๆ ทั้งด้านโครงสร้างทางการบริหาร อ านาจ หน้าที่ รายได้ การบริหารงานบุคคล และการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองส่วนท้องถิ่น โดยสาระส าคัญของรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับการ ปกครองท้องถิ่น กล่าวโดยสรุป องค์การบริหารส่วนจังหวัด เป็นหน่วยปกครองท้องถิ่นรูปแบบหนึ่ง ที่ รับผิดชอบในการจัดท าการบริหารส่วนจังหวัด ในพื้นที่นอกเขตเทศบาลในจังหวัด มีฐานะเป็น นิติบุคคล จัดตั้งจังหวัดละหนึ่งแห่ง ซึ่งประกอบไปด้วย สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด นายกฯ องค์การบริหารส่วนจังหวัด ภาพที่4.9 โครงสร้างการบริหารราชการขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ที่มา: ปรับปรุงจาก กิตติวัฒน์ รัตนดิลก ณ ภูเก็ต (2552: 325)และพระราชบัญญัติองค์การ บริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2546 โครงสร้างองค์การบริหารส่วนจังหวัด สภา อบจ. นายก อบจ. สมาชิกสภา อบจ. รองนายก อบจ. (2-4 คน) ประธานสภา อบจ. ปลัด อบจ. เลขาฯ สภา อบจ. ส านัก ปลัด กองแผนและ งบประมาณ กองกิจการ สภา อบจ. กอง คลัง กอง ช่าง คณะกรรมการ สามัญประจ าสภา (3-7 คน) คณะกรรมการ วิสามัญ (3-7 คน) รองประธานสภา อบจ. (2 คน) รองปลัด อบจ.

118 4.2.3.2 เทศบาล เทศบาล เกิดขึ้นภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 โดย พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2476 กระทั่งปจัจุบนัเทศบาลใช้พระราชบญัญตัเิทศบาล พ.ศ. 2496 แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ 12) พ.ศ. 2546 ท าให้โครงสร้างเทศบาลมีความชัดเจนขึ้น โดย ได้ก าหนดให้นายกเทศมนตรีและสมาชิกสภาเทศบาลมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ท าให้หลังจากพ.ศ. 2550 ประชาชนในเทศบาลต าบลสามารถเลือกตั้งนายกเทศมนตรีได้โดยตรง อย่างไรก็ตามในการจัดตั้งเทศบาลขึ้นนั้น จ าเป็นต้องมีหลักเกณฑ์การจัดตั้งเทศบาลโดยได้ ก าหนดไว้ในพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 ไว้ 3 ประการ ดังนี้ (1) จ านวนและความหนาแน่นของประชากรในท้องถิ่น (2) ความเจริญทางเศรษฐกิจของท้องถิ่น โดยพิจารณาจากการจัดเก็บรายได้ ตามที่กฎหมายก าหนด และงบประมาณรายจ่ายในการด าเนินการของท้องถิ่น (3) ความส าคัญทางการเมืองของท้องถิ่น โดยพิจารณาจากศักยภาพของ ท้องถิ่นนั้นว่าจะสามารถพัฒนาความเจริญได้รวดเร็วมากน้อยเพียงใด จากหลักเกณฑ์ดังกล่าวข้างต้น กฎหมายได้ก าหนดให้จัดตั้งเทศบาลขึ้นได้ 3 ประเภท โดยการจัดตั้งเทศบาลนั้นให้ด าเนินการจัดตั้งเป็นแห่ง ๆ ไป การยกฐานะของท้องถิ่นขึ้น เป็นเทศบาลนั้น ถือเป็นความส าคัญของท้องถิ่น จ านวนและความหนาแน่นของราษฎรในชุมชนนั้น และรายได้ที่คาดว่าจะสามารถจัดเก็บได้เพื่อมาเป็นค่าใช้จ่ายในการปฏิบัติหน้าที่ อันก าหนดไว้ตาม กฎหมาย ประกอบไปด้วย เทศบาลต าบล เทศบาลเมือง และเทศบาลนคร นอกจากนี้กฎหมายได้ ก าหนดอ านาจหน้าที่ของเทศบาลไว้เป็น 2 ลักษณะ คือ หน้าที่ต้องท า และหน้าที่ที่อาจท า ทั้งนี้ เพื่อความเหมาะสมของแต่ละสภาพของท้องถิ่นและรายได้ของเทศบาล ซึ่งมีสาระส าคัญ ดังนี้ 1) เทศบาลต าบล ได้แก่ ท้องถิ่นที่มีพระราชกฤษฎีกายกฐานะขึ้นเป็นเทศบาล ต าบล พระราชกฤษฎีกามีหลักเกณฑ์ในการจัดตั้ง ดังนี้(1) มีรายได้จริงโดยไม่รวมเงินอุดหนุน ในปีงบประมาณที่ผ่านมา ตั้งแต่ 12,000,000 บาท ขึ้นไป (2) มีประชากรตั้งแต่ 7,000 คนขึ้นไป และ (3) ได้รับความเห็นชอบจากราษฎรในท้องถิ่นนั้น ๆ ส าหรับอ านาจหน้าที่ของเทศบาลต าบล ตามพระราชบัญญัติก าหนดแผนและ ชั้นตอนการกระจายอ านาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และพระราชบัญญัติ เทศบาล พ.ศ. 2496สามารถสรุปได้ดังนี้ (1) เทศบาลต าบล มีหน้าที่ต้องท า ในเขตเทศบาล คือ การรักษาความสงบ เรียบร้อยของประชาชน การให้มีและบ ารุงทางบกและทางน ้า การรักษาความสะอาดของถนนหรือ ทางเดินและท่ีสาธารณะ รวมทัง้การก าจัดขยะมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล การป้องกันและระงับ โรคติดต่อ การให้มีเครื่องใช้ในการดับเพลิง การให้ราษฎรได้รับการศึกษาอบรม การส่งเสริมการ พฒันาสตรีเดก็เยาวชน ผูสู้งอายุและผูพ้กิาร การบ ารุงศลิปะ จารตีประเพณีภูมปิญัญาทอ้งถนิ่ และวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น และหน้าที่อื่นตามที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน้าที่ของเทศบาล

119 (2) เทศบาลต าบล อาจจัดท ากิจกรรมใด ๆ ในเขตเทศบาล อาทิ การให้มีน ้า สะอาดหรือการประปา การให้มีโรงฆ่าสัตว์ การให้มีตลาด ท่าเทียบเรือ และท่าข้าม การให้มี สุสานและฌาปนสถาน การบ ารุงและส่งเสริมการท ามาหากินของราษฎร การให้มีการบ ารุง สถานทท่ี าการพทิกัษ์รกัษาคนเจบ็ ไข้การใหม้แีละบ ารุงการไฟฟ้าหรอแสงสว่างโดยวิธีอื่น ืการ ให้มีและบ ารุงทางระบายน ้า และการเทศพาณิชย์ 2) เทศบาลเมือง ได้แก่ ท้องที่ที่เป็นที่ตั้งศาลากลางจังหวัดทุกแห่ง ให้ยกฐานะ เป็นเทศบาลเมืองได้โดยไม่ต้องพิจารณาถึงหลักเกณฑ์อื่น ๆ ประกอบ หรือท้องที่ทีมิใช่เป็นที่ตั้ง ศาลากลางจังหวัดจะยกฐานะเป็นเทศบาลเมือง ต้องประกอบด้วยหลักเกณฑ์ดังนี้(1) เป็น ท้องที่ที่มีพลเมืองตั้งแต่ 10,000 คนขึ้นไป (2) มีรายได้พอแก่การปฏิบัติหน้าที่อันต้องท าตามที่ กฎหมายก าหนดไว้และ (3) มีพระราชกฤษฎีกายกฐานะเป็นเทศบาลเมือง อ านาจหน้าที่ของเทศบาลเมือง ตามพระราชบัญญัติก าหนดแผนและชั้นตอน การกระจายอ านาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496สามารถสรุปได้ ดังนี้ (1) เทศบาลเมือง มีหน้าที่ต้องท าในเขตเทศบาล กล่าวคือ กิจการตามที่ระบุไว้ ว่าเป็นหน้าที่ที่เทศบาลต้องท า การให้มีน ้าสะอาดหรือการประปา การให้มีโรงฆ่าสัตว์ การให้มีและ บ ารุงสถานที่ท าการพิทักษ์และรักษาคนเจ็บไข้ การให้มีและบ ารุงทางระบายน ้า การให้มีและบ ารุง สว้มสาธารณะ การใหม้แีละบา รงุการไฟฟ้าหรอืแสงสว่างโดยวธิอี่นื (2) เทศบาลเมือง อาจท ากิจกรรมใด ๆ ในเขตเทศบาล อาทิ การให้มีตลาด ท่า เทียบเรือและท่าข้าม การให้มีสุสานและฌาปนสถาน การบ ารุงและส่งเสริมการท ามาหากินของ ราษฎร การให้มีและบ ารุงการสงเคราะห์มารดาและเด็ก การให้มีและบ ารุงโรงพยาบาล การให้มี สาธารณูประการ การจัดท ากิจการซึ่งจ าเป็นเพื่อการสาธารณสุข การจัดตั้งและบ ารุงโรงเรียน อาชีวศึกษา การให้มีและบ ารุงสถานที่ส าหรับการกีฬาและพลศึกษา การให้มีและบ ารุง สวนสาธารณะ สวนสัตว์ และสถานที่พักผ่อนหย่อนใจ การปรับปรุงแหล่งเสื่อมโทรม และรักษา ความสะอาดเรียบร้อยของท้องถิ่น และการเทศพาณิชย์ 3) เทศบาลนครได้แก่ ท้องที่มีลักษณะ ดังนี้ (1) มีประชากรตั้งแต่ 50,000 คนขึ้นไป (2) มีความหนาแน่นของประชากรไม่ต ่ากว่า 3,000 คนต่อ 1 ตารางกิโลเมตร (3) มีรายได้พอแก่การปฏิบัติ หน้าที่อันต้องท าตามที่กฎหมายก าหนดไว้และ (4) มีพระราชกฤษฎีกายกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลนคร ขณะที่อ านาจหน้าที่ของเทศบาลนคร ตามพระราชบัญญัติก าหนดแผนและชั้น ตอนการกระจายอ านาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496สามารถสรุปได้ ดังนี้ (1) เทศบาลนคร มีหน้าที่ต้องท าในเขตเทศบาล กล่าวคือ กิจการตามที่ระบุไว้ ว่าเป็นหน้าที่เทศบาลนครต้องท า การให้มีและบ ารุงการสงเคราะห์มารดาและเด็ก กิจการอย่าง อื่นซึ่งจ าเป็นเพื่อการสาธารณสุข การควบคุมสุขาลักษณะและอนามัยในร้านจ าหน่ายอาหาร โรง

120 มหรสพ และสถานบริการอื่น การจัดการเกี่ยวกับที่อยู่อาศัยและปรับปรุงแหล่งเสื่อมโทรม การ จัดให้มีและควบคุมตลาด ท่าเทียบเรือ ท่าข้าม และที่จอดรถ การวางผังเมืองและควบคุมการ ก่อสร้าง และการส่งเสริมการท่องเที่ยว (2) เทศบาลนครอาจท ากิจการอื่นตามที่เทศบาลนครสามารถท าได้นอกจากนี้ แล้ว แม้เทศบาลจะมีหน้าที่ด าเนินกิจการเฉพาะในเขตเทศบาลของตน หากแต่บางกรณีเทศบาล อาจด าเนินกิจการนอกเขตหรือร่วมกับบุคคลอื่นได้ ภายใต้เงื่อนไขส าคัญ ดังนี้(1) เทศบาลท า กิจการนอกเขตได้ ก็ต่อเมื่อ การนั้นจ าเป็นต้องท าและเป็นการเกี่ยวเนื่องกับกิจการที่ด าเนินตาม อ านาจหน้าที่อยู่ภายในเขตของตน หรือได้รับความยินยอมจากสภาเทศบาล คณะกรรมการ สุขาภิบาล สภาจังหวัด หรือสภาต าบลแห่งท้องถิ่นที่เกี่ยวข้อง และได้รับอนุมัติจาก รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย และ (2) เทศบาลอาจท าการร่วมกับบุคคลอื่นโดยก่อตั้ง บริษัทจ ากัด หรือถือหุ้นในบริษัทจ ากัด ได้ก็ต่อเมื่อ บริษัทจ ากัดนั้นมีวัตถุประสงค์เฉพาะเพื่อ กิจการค้าขายอันเป็นสาธารณูปโภค เทศบาลต้องถือหุ้น มีมูลค่าเกินกว่าร้อยละห้าสิบของทุนที่ บริษัทนั้นจดทะเบียนไว้ ในกรณีที่มีหลายเทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหาร ส่วนต าบล ถือหุ้นอยู่ในบริษัทเดียวกัน ให้นับหุ้นที่ถือนั้นร่วมกัน และได้รับอนุมัติจาก รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ตารางที่4.2 จา นวนฝ่ายบรหิารของเทศบาล เทศบาล จ านวนรองนายกฯ จ านวนปรึกษาและเลขานุการ เทศบาลต าบล มีรองนายกฯ ได้ ไม่เกิน 2 คน มีที่ปรึกษาและเลขานุการ รวมกันไม่เกิน 2 คน เทศบาลเมือง มีรองนายกฯ ได้ ไม่เกิน 3 คน มีที่ปรึกษาและเลขานุการ รวมกันไม่เกิน 3 คน เทศบาลนคร มีรองนายกฯ ได้ ไม่เกิน 4 คน มีที่ปรึกษาและเลขานุการ รวมกันไม่เกิน 5 คน ที่มา: ปรับปรุงจาก พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 12) พ.ศ. 2546 ในด้านโครงสรา้งของเทศบาลในปจัจุบนันัน้มกีารแบ่งโครงสรา้งเทศบาลออกเป็น 2 ฝา่ยชดัเจน คอื ฝา่ยบรหิาร หรอืคณะผบู้รหิารเทศบาลและฝา่ยสภาเทศบาล ซึ่งมีรายละเอียด ดังนี้ (1) ฝ่ายบริหาร มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน จากที่แต่เดิมนายกเทศมนตรีมาจาก การเลือกตั้งของสภา ท าหน้าที่เป็นผู้บริหารเทศบาลในเขตเทศบาลนั้น อยู่ในต าแหน่งคราวละ 4 ปี โดยช่วงแรกได้ก าหนดว่านายกเทศมนตรีไม่สามารถด ารงต าแหน่งติดต่อกันเกิน 2 วาระได้ แต่ในปจัจุบนัตามพระราชบญัญติเทศบาล พ.ศ. 2496 ได้ ยกเลิกข้อก า ั หนดเรื่องเงื่อนเวลาใน

121 การด ารงต าแหน่งดังกล่าวนั้นแล้ว ท าให้ผู้บริหารเทศบาลสามารถด ารงต าแหน่งติดต่อกันกี่วาระ ก็ได้ไม่จ ากัด และนายกเทศมนตรียังสามารถแต่งตั้งรองนายกเทศมนตรีซึ่งมิใช่สมาชิกสภา เทศบาลเป็นผู้ช่วยในการบริหารด าเนินงานเทศบาล ซึ่งแต่ก่อนผู้ช่วยของนายกเทศมนตรี คือ เทศมนตรี และมาจากการเลือกตั้งของสมาชิกสภาเทศบาล นอกจากนี้แล้ว นายกเทศมนตรียัง สามารถแต่งตั้งที่ปรึกษาและเลขานุการขึ้นเป็นส่วนหนึ่งของทีมบริหาร โดยจ านวนของรอง นายก ที่ปรึกษา และเลขานุการ จะขึ้นอยู่กับประเภทของเทศบาล (2) ฝ่ายสภาเทศบาล ทา หน้าทเ่ีป็นฝ่ายนิตบิญัญติ มีสมาชิกสภา (ส.ท.) มาจากการเลือกตั้งโดยตรงกับ ั ประชาชนในเขตเทศบาล อยู่ในต าแหน่งวาระคราวละ 4 ปี โดยจะต้องมีการเลือกประธานสภา เทศบาล 1 คน และรองประธานสภาเทศบาล 1 คน และรองประธานสภาเทศบาล 1 คน โดยผู้ว่า ราชการจังหวัดแต่งตั้งจากสมาชิกตามมติของสภาเทศบาล จ านวนของสมาชิกเทศบาลจะขึ้นอยู่กับ ประเภทของเทศบาล กล่าวคือ เทศบาลต าบล มีสมาชิกสภาเทศบาล จ านวน 12 คนเทศบาลเมือง มีสมาชิกสภาเทศบาล จ านวน 18 คน และ เทศบาลนคร มีสมาชิกสภาเทศบาล จ านวน 24 คน โดยเทศบาล แบ่งส่วนราชการออกเป็น ส านักปลัดเทศบาล และส่วนราชการอื่น ตามที่นายกเทศมนตรีประกาศก าหนดโดยความเห็นชอบของกระทรวงมหาดไทย และการ ก าหนดอ านาจหน้าที่ของส านักปลัดเทศบาลและส่วนราชการอื่นนั้น ให้เป็นไปตามที่ นายกเทศมนตรี ประกาศก าหนดโดยความเห็นชอบของกระทรวงมหาดไทยเช่นกัน ภาพที่4.10 จ านวนสมาชิกในการบริหารราชการของเทศบาล ที่มา: ปรับปรุงจาก กิตติวัฒน์ รัตนดิลก ณ ภูเก็ต (2552: 332)และ พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 โครงสร้างของเทศบาล สภาเทศบาล วาระการด ารงต าแหน่งคราวละ 4 ปี รองนายกเทศมนตรี - เทศบาลต าบล รองนายกฯ 2 คน - เทศบาลเมือง รองนายกฯ 3 คน - เทศบาลนคร รองนายกฯ 4 คน ที่ปรึกษานายกเทศมนตรีและเลขานุการ นายกเทศมนตรี - เทศบาลต าบล แต่งตั้งรวมกันได้ 2 คน - เทศบาลเมือง แต่งตั้งรวมกันได้ 3 คน - เทศบาลนคร แต่งตั้งรวมกันได้ 5 คน วาระการดา รงตา แหน่งคราวละ4 ปี - เทศบาลต าบล สมาชิก 12 คน - เทศบาลเมือง สมาชิก 18 คน - เทศบาลนคร สมาชิก 24 คน นายกเทศมนตรี

122 ภาพที่4.11 โครงสร้างการบริหารราชการของเทศบาล ที่มา: ปรับปรุงจาก เอกวิทย์ มณีธร (2554: 135) 4.2.3.3 องคก์ารบริหารส่วนต าบล ในปี พ.ศ. 2537 ได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติสภาต าบลและองค์การ บริหารส่วนต าบล พ.ศ. 2537 โดยได้มีการปรับปรุงฐานะของสภาต าบลที่มีอยู่ให้มีฐานะเป็นนิติ บุคคล และปรับปรุงการบริหารงานของสภาต าบลใหม่ ให้สามารถรองรับการกระจายอ านาจไปสู่ ประชาชนได้มากยิ่งขึ้น และต่อมาได้มีการยกฐานะสภาต าบลซึ่งมีรายได้ตามเกณฑ์ ขึ้นเป็น องค์การบริหารส่วนต าบล (อบต.) ขึ้น ซึ่งการจัดตั้งองค์การบริหารส่วนต าบลกฎหมายได้ก าหนด ว่า สภาต าบลที่มีรายได้ไม่รวมเงินอุดหนุนในปีงบประมาณที่ล่วงมาติดต่อกันสามปี เฉลี่ยไม่ต ่า กว่าปีละหนึ่งแสนห้าหมื่นบาท อาจจัดตั้งเป็นองค์การบริหารส่วนต าบลได้ โดยท าเป็นประกาศ ของกระทรวงมหาดไทย ดังนั้น ต าบลที่มีสภาต าบลซึ่งฐานะเป็นนิติบุคคล มีรายได้ตามเกณฑ์ ดังกล่าวก็ให้สภาต าบล นั้นจัดตั้งเป็นองค์การบริหารส่วนต าบล มีฐานะเป็นนิติบุคคล และเป็น การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ขณะที่การจัดองค์การและการบริหาร ขององค์การบริหารส่วนต าบล ประกอบด้วย สภาองค์การบริหารส่วนต าบล และคณะกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนต าบล ซึ่งมีรายละเอียด ดังนี้ 1) สภาองคก์ารบริหารส่วนตา บล ท าหน้าท่เีป็นฝ่ายนิติบญัญตัิมสีมาชกิ ที่มาจากการเลือกตั้งในแต่ละหมู่บ้าน หมู่บ้านละ 2 คน ยกเว้นในกรณีที่มีจ านวนเพียง 1 หมู่บ้าน ให้มีสมาชิกจ านวน 6 คน หรือ มี เพียง 2 หมู่บ้านให้มีสมาชิกหมู่บ้านละ 3 คน ซึ่งสภาองค์การบริหารส่วนต าบล จะมีประธานสภา 1 คน และรองประธานสภา 1 คน มีหน้าที่ด าเนินการประชุมให้เป็นไปตามข้อบังคับการประชุม โดยสมาชิกที่ได้รับการเลือกตั้งจะมีวาระในต าแหน่งคราวละ 4 ปี นับตั้งแต่วันเลือกตั้ง ซึ่งสภา องค์การบริหารส่วนต าบล มีอ านาจหน้าที่ คือ (1) ให้ความเห็นชอบแผนพัฒนาต าบล เพื่อเป็น เทศบาล สภาเทศบาล คณะกรรมการ สามัญ คณะกรรมการ วิสามัญ นายกเทศมนตรี ปลัดเทศบาล

123 แนวทางในการบริหารกิจการขององค์การบริหารส่วนต าบล (2) พิจารณาและให้ความเห็นชอบ ข้อบังคับต าบล ร่างข้อบังคับงบประมาณรายจ่ายประจ าปี และร่างข้อบังคับงบประมาณรายจ่าย เพิ่มเติม และ (3) ควบคุมการปฏิบัติงานของคณะกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนต าบลให้ เป็นไปตามนโยบายและแผนพัฒนาต าบล 2) นายกองคก์ารบริหารส่วนตา บล มีอ านาจหน้าที่ ดังนี้(1) ก าหนดนโยบาย โดยไม่ขัดต่อกฎหมาย และรับผิดชอบในการบริหารราชการขององค์การบริหารส่วนต าบลให้ เป็นไปตามกฎหมาย นโยบาย แผนพัฒนาองค์การบริหารส่วนต าบล ข้อบัญญัติ ระเบียบ และ ข้อบังคับของทางราชการ (2) สั่ง อนุญาต และอนุมัติเกี่ยวกับราชการขององค์การบริหารส่วน ต าบล (3) แต่งตั้ง ถอดถอนรองนายกองค์การบริหารส่วนต าบล และเลขานุการนายกองค์การ บริหารส่วนต าบล (4) วางระเบียบเพื่อให้งานขององค์การบริหารส่วนต าบลเป็นไปด้วยความ เรียบร้อย (5) รักษาการ ให้เป็นไปตามข้อบัญญัติองค์การบริหารส่วนต าบล และ (6) ปฏิบัติ หน้าที่อื่นตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัตินี้ และกฎหมายอื่น องค์การบริหารส่วนต าบล นอกจากมีนายกองค์การบริหารส่วนต าบล ท าหน้าที่บริหาร และมีอ านาจหน้าที่ดังกล่าวแล้ว ยังมีพนักงานส่วนต าบล และอาจจัดแบ่งการบริหารงานออกเป็น ส่วนต่าง ๆ อันได้แก่ ส านักงานปลัดองค์การบริหารส่วนต าบล และส่วนต่าง ๆ ที่องค์การบริหาร ส่วนต าบลได้ตั้งขึ้น ซึ่งสามารถอธิบายได้ ดังนี้ (1) ส านักปลัดองค์การบริหารส่วนต าบล เป็นหน่วยที่ท าหน้าที่เกี่ยวกับงานบริหารทั่วไป งานธุรการ งานพิมพ์ดีด งานการเจ้าหน้าที่ งานสวัสดิการ งานการประชุม งานเกี่ยวกับการตรา ข้อบังคับ งานนิติกร งานพาณิชย์ งานรัฐพิธี งานประชาสัมพันธ์ งานจัดท าแผนพัฒนาต าบล งานจัดท าข้อบังคับงบประมาณรายจ่ายประจ าปี งานขออนุมัติด าเนินการตามข้อบังคับ งานอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องหรือได้รับมอบหมาย (2) ส่วนโยธา ท าหน้าที่เกี่ยวกับการส ารวจ ออกแบบ เขียนแบบถนน อาคาร สะพาน แหล่งน ้า ฯลฯ งานประมาณค่าใช้จ่ายตามโครงการ งานควบคุมอาคาร งานก่อสร้าง และซ่อมบ ารุง อาคาร สะพาน แหล่งน ้า งานควบคุมการก่อสร้าง งานอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องหรือได้รับมอบหมาย (3) ส่วนการคลัง ท าหน้าที่เกี่ยวกับการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บ รักษาเงิน การตรวจเงิน การหักภาษีเงินได้ และการน าส่งภาษี งานเกี่ยวกับการโอนเงินเดือน งานรายงานเงินคงเหลือประจ าวัน งานขออนุมัติเบิกตัดปี และขอขยายเวลาเบิกจ่าย งานการ จัดท าแสดงฐานะการเงิน งบทรัพย์สิน หนี้สิน งบโครงการ เงินสะสม งานการจัดท าบัญชีทุก ประเภท งานทะเบียนคุมเงินรายได้ รายจ่ายงานอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องหรือได้รับมอบหมาย (4) ส่วนอื่น ๆ ที่องค์การบริหารส่วนต าบล องค์การบริหารส่วนต าบลมีอ านาจหน้าที่ในการพัฒนาต าบลทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม โดยองค์การบริหารส่วนต าบล มีหน้าที่ที่จะต้องท าในเขตความรับผิดชอบของ องค์การบริหารส่วนต าบล ดังนี้

124 (1) การจัดท าให้มีและบ ารุงรักษาทางน ้าและบก (2) การรักษาความสะอาดของถนน ทางน ้า ทางเดิน และที่สาธารณะ รวมทั้งก าจัดขยะ มูลฝอยและสิ่งปฏิกูล (3) การป้องกนัโรคและระงบัโรคตดิต่อ (4) การป้องกนัและบรรเทาสาธารณภยั (5) การส่งเสริมการศึกษา ศาสนา และวัฒนธรรม (6) การส่งเสริมการพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผู้สูงอายุ และผู้พิการ (7) การคุ้มครอง ดูแล และบ ารุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (8) การบา รงุรกัษาศลิปะจารตีประเพณีภมูปิญัญาทอ้งถนิ่และวฒันธรรมอนัดขีองทอ้งถนิ่ (9) การปฏิบัติหน้าที่อื่น ตามที่ทางราชการมอบหมาย โดยจัดสรรงบประมาณ หรือ บุคลากรให้ตามความจ าเป็นและเหมาะสม นอกจากนี้ องค์การบริหารส่วนต าบล อาจพิจารณาจัดท ากิจการอื่น ในเขตองค์การบริหาร ส่วนต าบล อาทิ การจัดให้มีน ้าเพื่อการอุปโภค บริโภค และการเกษตร การจัดให้มี และบ ารุงการ ไฟฟ้าหรอืแสงสว่างโดยวธิอี่ืน การจดัให้มแีละบ ารุงรกัษาทางระบายน ้า การจัดให้มีและบ ารุง สถานที่ประชุม การกีฬา การพักผ่อนหย่อนใจ และสวนสาธารณะ การจัดให้มีและส่งเสริมกลุ่ม เกษตรและกิจการสหกรณ์ การส่งเสริมให้มีอุตสาหกรรมในครอบครัว การบ ารุงและส่งเสริมการ ประกอบอาชีพของราษฎร การคุ้มครองดูแลและรักษาทรัพย์สินอันเป็นสาธารณะสมบัติของ แผ่นดิน การหาผลประโยชน์จากทรัพย์สินขององค์การบริหารส่วนต าบล การจัดให้มีตลาด ท่า เทียบเรือและท่าข้าม กิจการเกี่ยวกับการพาณิชย์ การท่องเที่ยว และการผังเมือง เป็นต้น 4.2.3.4 กรุงเทพมหานคร กรุงเทพมหานคร เป็นเมืองหลวงของประเทศไทย และเป็นศูนย์กลางความ เจริญในด้านต่าง ๆ ทั้งในด้านการบริหารราชการ การศึกษา เศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ดังนั้น การจัดการปกครองของกรุงเทพมหานคร จึงไม่เหมาะสมต่อการน ารูปแบบของจังหวัด อ าเภอ องค์การบริหารส่วนจังหวัด หรือเทศบาลเหมือนกับจังหวัดอื่น ๆ จึงได้มีการจัดตั้ง กรุงเทพมหานครเป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขึ้น ส าหรับโครงสร้างการบริหารกรุงเทพมหานคร ตามพระราชบัญญัติระเบียบ บริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ก าหนดให้การบริหารกรุงเทพมหานคร ประกอบด้วย สภากรุงเทพมหานคร และ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ซึ่งมีรายละเอียด ดังนี้ 1) สภากรุงเทพมหานคร สภากรุงเทพมหานคร เป็นองค์การฝ่ายนิติบญัญัติของกรุงเทพมหานคร มี อ านาจในการตราข้อบัญญัติของกรุงเทพมหานคร พิจารณาอนุมัติงบประมาณรายจ่ายของ กรุงเทพมหานคร และควบคุมการบริหารราชการของกรุงเทพมหานคร ซึ่งจะประกอบด้วย สมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งจากเขตต่าง ๆ ของกรุงเทพมหานคร มีจ านวนสมาชิกตามเกณฑ์ที่

125 ก าหนด กล่าวคือ จ านวนราษฎรหนึ่งแสนคนต่อสมาชิกสภากรุงเทพมหานครหนึ่งคน ทั้งนี้โดย ถือเขตแต่ละเขตเป็นเขตเลือกตั้ง เขตได้มี ราษฎรไม่ถึงหนึ่งแสนคน ให้มีการเลือกสมาชิกสภา กรุงเทพมหานครในเขตนั้นได้หนึ่งคน ขณะที่เขตใดมีราษฎรเกินหนึ่งแสนคน ให้มีการเลือกตั้ง สมาชิกสภากรุงเทพมหานครเขตนั้นเพิ่มขึ้นอีกหนึ่งคน ต่อจ านวนราษฎรทุกหนึ่งแสนคน โดย สภากรุงเทพมหานครมีวาระ 4 ปี นับตั้งแต่วันเลือกตั้งสมาชิกสภากรุงเทพมหานคร อ านาจหน้าที่ของ สภากรุงเทพมหานคร สามารถสรุปได้ดังนี้ (1) การตราข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร สภากรุงเทพมหานครมีอ านาจในการ ตราข้อบัญญัติ เพื่อบังคับใช้เป็นกฎหมายในเขตกรุงเทพมหานคร เรียกว่า ข้อบัญญัติ กรุงเทพมหานคร เพื่อปฏิบัติการให้เป็นไปตามอ านาจหน้าที่ของกรุงเทพมหานคร ข้อบัญญัติ กรุงเทพมหานครที่สภากรุงเทพมหานครร่างขึ้น และลงมติเห็นชอบ จะใช้บังคับได้ต้องได้รับ ความเห็นชอบและลงนามโดยผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครและประกาศในราชกิจจานุเบกษา (2) การพิจารณาอนุมัติงบประมาณ การใช้จ่ายเพื่อปฏิบัติกิจการต่าง ๆ ของ กรุงเทพมหานคร ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครมีหน้าที่จัดท างบประมาณรายจ่ายประจ าปีซึ่ง ท าให้เป็นข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครแล้วเสนอสภากรุงเทพมหานครเพื่อพิจารณาอนุมัติ (3) การควบคุมการบริหาร สภากรุงเทพมหานครมีอ านาจในการควบคุมการ บริหารราชการของกรุงเทพมหานคร โดยการตั้งกระทู้ถามผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครในเรื่อง ใด ๆ อันเกี่ยวกับงานในหน้าที่ของกรุงเทพมหานคร การตั้งคณะกรรมการสามัญ และ คณะกรรมการวิสามัญของสภา เพื่อกระท ากิจการหรือพิจารณาสอบสวน หรือศึกษาเรื่องใด ๆ อันอยู่ในอ านาจหน้าที่ของกรุงเทพมหานคร การขอเปิดอภิปรายเพื่อให้ผู้ว่าราชการ กรุงเทพมหานคร แถลงข้อเท็จจริง ในปญัหาใด ๆ เก่ียวกับการบริหารราชการของ กรุงเทพมหานคร และการลงมติขอให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เสนอคณะรัฐมนตรี สั่ง ให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครออกจากต าแหน่ง ซึ่งในประเด็นนี้จะกระท าได้ก็ต่อเมื่อ แสดงให้ เห็นว่าผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครได้กระท าการเส่อืมเสยีแก่เกียรตศิกัดขิ์องต าแหน่ง หรอื ปฏิบัติการ หรือละเลยไม่ปฏิบัติการ อันเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงแก่ กรุงเทพมหานครหรือแก่ราชการโดยส่วนรวม 2) ผวู้่าราชการกรงุเทพมหานคร ผูว้่าราชการกรุงเทพมหานคร เป็นหวัหน้าฝ่ายบรหิารของกรุงเทพมหานคร ซง่ึ มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของราษฎรในเขตกรุงเทพมหานคร ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่ ก าหนดในกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภากรุงเทพมหานครและผู้ว่าราชการ กรุงเทพมหานคร ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครมีวาระอยู่ในต าแหน่งคราวละ 4 ปีนับตั้งแต่วัน เลือกตั้ง และมีรองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจ านวนไม่เกินสี่คน ซึ่งสามารถแต่งตั้งและถอด ถอนได้โดยผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร เพื่อเป็นผู้ช่วยในการบริหารราชการตามที่ผู้ว่าราชการ กรุงเทพมหานครมอบหมาย ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร มีอ านาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้ (1) ก าหนดนโยบายและบริหารราชการของกรุงเทพมหานคร ให้เป็นไปตามกฎหมาย (2) สั่ง

126 อนุญาต อนุมัติเกี่ยวกับราชการของกรุงเทพมหานคร (3) แต่งตั้ง และถอดถอนรองผู้ว่าราชการ กรุงเทพมหานคร เลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการ กรุงเทพมหานคร แต่งตั้งและถอดถอนผู้ทรงคุณวุฒิ เป็นประธานที่ปรึกษา ที่ปรึกษา หรือคณะที่ ปรึกษาของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร หรือเป็นคณะกรรมการเพื่อปฏิบัติราชการใด ๆ (4) บริหารราชการตามที่คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย มอบหมาย (5) วางระเบียบเพื่อให้งานของกรุงเทพมหานครเป็นไปโดยเรียบร้อย (6) รักษาการ ให้เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร และ (7) อ านาจหน้าที่อื่น ตามที่บัญญัติไว้ใน พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานครและกฎหมายอื่น 3) เขตและสภาเขต ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร ก าหนดให้จัด ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร ประกอบไปด้วย ส านักงานเลขานุการสภา กรุงเทพมหานคร ส านักงานเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ส านักงานคณะกรรมการ ข้าราชการกรุงเทพมหานคร ส านักงานปลัดกรุงเทพมหานคร ส านักหรือส่วนราชการที่เรียกชื่อ อย่างอื่น ซึ่งมีฐานะเป็นส านัก และส านักงานเขต โดยที่ “เขต” ถือเป็นหน่วยปฏิบัติการของ กรุงเทพมหานคร แต่ละเขตมีส านักงานเขตและสภาเขต เขตอาจเปรียบได้กับอ าเภอในจังหวัด อ่นืๆ ปจัจบุนักรงุเทพมหานครมี50 เขต และมีรหัสเขตการปกครองที่ใช้ในราชการ ดังนี้ ภาพที่4.11 เขตทั้งหมดในกรุงเทพมหานคร ที่มา: ส านักงานพัฒนาที่ดินเขต 1, (ม.ป.ป.)

127 ( 1 ) เขตพระนคร ( 2 ) เขตดุสิต ( 3 ) เขตหนองจอก ( 4 ) เขตบางรัก ( 5 ) เขตบางเขน ( 6 ) เขตบางกะปิ ( 7 ) เขตปทุมวัน ( 8 ) เ ข ต ป้ อ ม ป ร า บ ศ ตั ร พ ู่า ย ( 9 ) เขตพระโขนง (10 ) เขตมีนบุรี (11 ) เขตลาดกระบัง (12 ) เขตยานนาวา (13 ) เขตสัมพันธวงศ์ (14 ) เขตพญาไท (15 ) เขตธนบุรี (16 ) เขตบางกอกใหญ่ (17 ) เขตห้วยขวาง (18 ) เขตคลองสาน (19 ) เขตตลิ่งชัน (20 ) เขตบางกอกน้อย (21 ) เขตบางขุนเทียน (22 ) เขตภาษีเจริญ (23 ) เขตหนองแขม (24 ) เขตราษฎร์บูรณะ (25 ) เขตบางพลัด (26 ) เขตดินแดง (27 ) เขตบึงกุ่ม (28 ) เขตสาทร (29 ) เขตบางซื่อ (30 ) เขตจตุจักร (31 ) เขตบางคอแหลม (32 ) เขตประเวศ (33 ) เขตคลองเตย (34 ) เขตสวนหลวง (35 ) เขตจอมทอง (36 ) เขตดอนเมือง (37 ) เขตราชเทวี (38 ) เขตลาดพร้าว (39 ) เขตวัฒนา (40 ) เขตบางแค (41 ) เขตหลักสี่ (42 ) เขตสายไหม (43 ) เขตคันนายาว (44 ) เขตสะพานสูง (45 ) เขตวังทองหลาง (46 ) เขตคลองสามวา (47 ) เขตบางนา (48 ) เขตทวีวัฒนา (49 ) เขตทุ่งครุ (50 ) เขตบางบอน

128 ส านักงานเขต เป็นหน่วยงานบริหารของเขต รับผิดชอบการด าเนินงานของกรุงเทพมหานคร ในเรื่องการบริการและอ านวยความสะดวกแก่ประชาชน เช่น การทะเบียนต่าง ๆ การท าบัตรประชาชน การแก้ไขปญัหาความเดอืดรอ้นของประชาชน การซ่อมแซมถนนท่อระบานน้ า การแก้ไขปญัหาน้ า ท่วม การจัดเก็บขยะมูลฝอย เป็นต้น เขตจึงเป็นหน่วยงานที่ส าคัญของกรุงเทพมหานครที่อยู่ใกล้ชิด และติดต่อกับประชาชนโดยตรง ซึ่งส านักงานเขต มีผู้อ านวยการเขตเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการ กรุงเทพมหานคร และลูกจ้างกรุงเทพมหานคร รับผิดชอบการปฏิบัติราชการภายในเขต และให้มี ผู้ช่วยผู้อ านวยการเขต หนึ่งคนเพื่อปฏิบัติราชการแทนผู้อ านวยการเขตได้ ขณะที่ สภาเขต ประกอบด้วยสมาชิกซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยราษฎรในเขต มีจ านวนอย่าง น้อยเขตละ 7 คน ถ้าเขตใดมีราษฎรเกินหนึ่งแสนคน ให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาเขตนั้น เพิ่มขึ้นอีก 1 คนต่อจ านวนราษฎรทุกหนึ่งแสนคน โดยสภาเขตมีวาระ คราวละ 4 ปี นับตั้งแต่วันเลือกตั้ง เช่นเดียวกัน 4.2.3.5 เมืองพัทยา พัทยา ตั้งอยู่ในเขตอ าเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี เป็นเมืองท่องเที่ยวที่มีชื่อเสียง แห่งหนึ่งของไทย มีนักท่องเที่ยวทั้งไทยและต่างประเทศนิยมมาเที่ยวพักผ่อนหย่อนใจ และสามารถ สร้างรายได้ให้กับประเทศเป็นจ านวนมาก และด้วยพัทยา มีความเจริญทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็ว จงึตามมาดว้ยปญัหาอ่นืๆ อาทิปญัหาทางสงัคม ปญัหาสงิ่แวดล้อม การผังเมือง และการควบคุม การก่อสรา้งอาคาร ซง่ึปญัหาเหล่าน้ีไม่ได้เก่ยีวขอ้งเฉพาะประชาชนในท้องถิ่นเท่านั้น แต่ยังส่งผล กระทบเชื่อมโยงไปถึงผลประโยชน์และการสร้างรายได้ของประเทศจากอุตสาหกรรมการท่องเที่ยว จึงท าให้ต้องมีการแสวงหาแนวทางแก้ไขปญัหา เพราะเมืองพัทยาเป็นสุขาภิบาลซึ่งเป็นองค์การ ปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีงบประมาณและขีดความสามารถตามอ านาจหน้าที่ตามกฎหมายที่จ ากัด รัฐบาลจึงต้องมีการปรับปรุงรูปแบบหน่วยการปกครองส่วนท้องถิ่นที่พัทยาขึ้นมาใหม่ ให้สามารถ แก้ไขปญัหาของทอ้งถนิ่ ใหเ้หมาะสมกบัสภาวะทางเศรษฐกจิและสงัคมได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดย ให้ประชาชนในท้องถิ่นได้เข้ามีส่วนร่วมในการปกครองตามหลักการปกครองในระบบประชาธิปไตย ด้วย จึงตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2521 ขึ้น แล้วจัดตั้งหน่วยการ ปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขึ้นมา เรียกว่า “เมืองพัทยา” มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นราชการการ บริหารส่วนท้องถิ่น ต่อมาในปี พ.ศ. 2542 มีการปรับปรุงพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมือง พัทยา โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยก าหนดให้สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง รวมทั้งคณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนหรือ มาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น อีกทั้งยังมีความต้องการที่จะจัดระเบียบการปกครองเมือง พัทยาใหม่ ให้เหมาะสมกับสภาวการณ์ และให้มีความอิสระในการก าหนดนโยบาย การบริหารงาน บุคคล การเงิน จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 ขึ้น โดย ให้จัดตั้งเมืองพัทยาเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีฐานะเป็นนิติบุคล และให้มีการจัดองค์การ และการบริหาร ประกอบด้วย สภาเมืองพัทยา และนายกเมืองพัทยา โดยมีสาระส าคัญ ดังนี้

129 (1) สภาเมืองพัทยา สภาเมืองพัทยา ประกอบด้วยสมาชิกจ านวน 24 คน ซึ่งเลือกตั้งโดยราษฎรผู้มี สิทธิเลือกตั้งในเขตเมืองพัทยา โดยให้มีวาระ คราวละ 4 ปี นับตั้งแต่วันเลือกตั้ง ซึ่งสภาเมือง พทัยาเป็นองค์กรฝ่ายนิตบิญัญตั มีอ านาจในการตราข้อบัญญัติเมืองพัทยา มีสิทธิตั้งกระทู้ถาม ิ นายกเมืองพัทยา มีอ านาจจัดตั้งคณะกรรมการวิสามัญของสภาเมืองพัทยาเพื่อกระท ากิจการ หรือพิจารณาสอบสวน หรือศึกษาเรื่องใด ๆ อันอยู่ในอ านาจหน้าที่ของสภาเมืองพัทยา (2) นายกเมืองพัทยา ก าหนดให้เมืองพัทยา มีนายกเมืองพัทยา 1 คน ซึ่งมาจากการเลือกตั้งในเขต เมืองพัทยา โดยการเลือกตั้งนายกเมืองพัทยา ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้ง สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น โดยนายกเมืองพัทยามีวาระอยู่ในต าแหน่ง คราวละ 4 ปี นับตั้งแต่วันเลือกตั้ง แต่จะด ารงต าแหน่งติดต่อกันเกินสองวาระไม่ได้ และเมื่อนายกเมือง พัทยาพ้นจากต าแหน่ง ให้จัดให้มีการเลือกตั้งใหม่ภายใน 45 วันนับแต่วันที่พ้นจากต าแหน่ง นายกเมืองพัทยา มีอ านาจหน้าที่ ดังนี้(1) ก าหนดนโยบาย และรับผิดชอบในการบริหารราชการ ของเมืองพัทยาให้เป็นไปตามกฎหมายข้อบัญญัติ และนโยบาย (2) สั่ง อนุญาต และอนุมัติ เกี่ยวกับราชการของเมืองพัทยา (3) แต่งตั้งและถอดถอนรองนายกเมืองพัทยา เลขานุการนายก เมืองพัทยา ผู้ช่วยเลขานุการนายกเมืองพัทยา ประธานที่ปรึกษา ที่ปรึกษาหรือคณะที่ปรึกษา (4) วางระเบียบเพื่อให้งานของเมืองพัทยาเป็นไปด้วยความเรียบร้อย และ (5) ปฏิบัติหน้าที่อื่น ตามที่คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่า หรือผู้ว่าราชการจังหวัดมอบหมาย หรือตามที่ กฎหมายก าหนด ให้เป็นอ านาจหน้าที่ของนายกเมืองพัทยา นอกจากนี้แล้วการบริหารเมืองพัทยา ซึ่งมีนายกเมืองพัทยาเป็นหัวหน้าฝ่าย บริหาร และมีรองนายกเมืองพัทยาเป็นผู้ช่วย ยังมีพนักงานเมืองพัทยา และลูกจ้างเมืองพัทยา เป็น เจ้าหน้าที่ปฏิบัติงานประจ า โดยมีปลัดเมืองพัทยา เป็นผู้บังคับบัญชา รองจากนายกเมืองพัทยา รับผิดชอบควบคุมดูแลราชการประจ าให้เป็นไปตามนโยบาย และตามที่กฎหมายก าหนด โดย อ านาจหน้าที่ของเมืองพัทยา สามารถจ าแนกได้ดังนี้ (1) การรักษาความสงบเรียบร้อย (2) การส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ (3) การคุ้มครองและดูแลรักษาทรัพย์สิน อันเป็นสาธารณะสมบัติของแผ่นดิน (4) การวางผังเมืองและการควบคุมการก่อสร้าง (5) การจัดการเกี่ยวกับที่อยู่อาศัยและการปรับปรุงแหล่งเสื่อมโทรม (6) การจัดการจราจร (7) การรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง (8) การจัดการขยะมูลฝอยและสิ่งปฏิกูลและการบ าบัดน ้าเสีย (9) การจัดให้มีน ้าสะอาดหรือการประปา (10) การจัดให้มีการควบคุมท่าเทียบเรือ และที่จอดรถ

130 (11) การควบคุมอนามัยและความปลอดภัยในร้านจ าหน่ายอาหาร โรงมหรสพ และสถาน บริการอื่น (12) การควบคุมและส่งเสริมการท่องเที่ยว (13) การบ ารุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปญัญาทอ้งถนิ่และวัฒนธรรมอันดี (14) อ านาจหน้าที่อื่นตามที่กฎหมายก าหนดให้เป็นของเมืองพัทยา 4.3 สรุป การจัดระเบียบการปกครองและการบริหารราชการแผ่นดินของไทย อาศัยหลักการหรือ แนวคิดส าคัญ 3 ประการ คือ หลักการรวมอ านาจ หลักการแบ่งอ านาจ และ หลักการกระจาย อ านาจ ซึ่งในการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ได้ ก าหนดโครงสร้างการแบ่งส่วนราชการ อ านาจหน้าที่ความรับผิดชอบ การบังคับบัญชาส่วน ราชการ และความสัมพันธ์ระหว่างส่วนราชการต่าง ๆ โดยมีการจัดระเบียบบริหารราชการ แผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ การบริหารราชการส่วนกลาง การบริหารราชการส่วนภูมิภาค และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น การบริหารราชการส่วนกลาง เป็นการด าเนินการและบริหารโดยหน่วยราชการใน ส่วนกลางของฝา่ยบรหิาร เพ่อืสนองความต้องการของประชาชน จะมีลักษณะการปกครองแบบ รวมอ านาจ (Centralization) กล่าวคือ เป็นการรวมอ านาจในการสั่งการ การก าหนดนโยบาย การวางแผน การควบคุมตรวจสอบ และการบริหารราชการส าคัญ ๆ ไว้ที่นายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง และกรมต่าง ๆ การบริหารราชการส่วนภูมิภาค เป็นการบริหารราชการแผ่นดินตามหลักการแบ่งอ านาจ (Deconcentration) ราชการบริหารส่วนกลางจะมอบอ านาจหน้าที่ในกิจการบางอย่างไป ให้แก่ ราชการบริหารส่วนภูมิภาคไปปฏิบัติจัดท ามีอ านาจตัดสินใจในขอบเขตที่จ ากัดบางอย่างตามที่ ราชการบริหารส่วนกลางจะได้มอบไว้ให้หน่วยงานที่ตั้งอยู่ในส่วนภูมิภาค เป็นกลไกส าคัญทาง การเมืองในการแปลงนโยบายการเมืองสู่การปฏิบัติ การบริหารราชการส่วนภูมิภาคของไทย ได้แก่ จังหวัด อ าเภอ ต าบล และหมู่บ้าน การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น คือ รูปแบบการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินตาม พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ตามหลักการกระจายอ านาจการ ปกครอง (Decentralization) กล่าวคือ รัฐบาลกลางได้กระจายอ านาจทางการปกครองและการ บริหารให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบต่าง ๆ เพื่อด าเนินการจัดท าบริการสาธารณะ ให้แก่ประชาชนภายใต้ขอบเขตของกฎหมาย ซึ่งการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของไทย แบ่ง ออกเป็น องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนต าบล และการปกครอง ท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ อันได้แก่ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา

131 บทที่ 5 รฐัวิสาหกิจ องคก ์ ารมหาชน และ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ เพื่อให้การด าเนินงานในบทบาทภารกิจต่าง ๆ ของภาครัฐที่มีอย่างกว้างขวาง อาทิ การ รักษาความสงบเรียบร้อย การป้องกนั ประเทศ การคลงัการอ านวยความยุตธิรรม เป็นต้น ซึ่ง เพื่อให้มีความเหมาะสม สามารถก าหนดกระบวนการบริหารงานภายในให้สอดคล้องกับความ แตกต่างหลากหลายตามภารกิจแต่ละประเภท เกิดการท างานอย่างมีประสิทธิภาพ และมีความ คล่องตัวในการบริหารงานมากกว่ารูปแบบองค์การที่เป็นหน่วยงานราชการ จึงได้มีการก าหนด หลักเกณฑ์ในการจ าแนกประเภทหน่วยงานของรฐัในก ากบัของฝ่ายบรหิาร เพ่อืสรา้งรูปแบบ องค์กรประเภทต่าง ๆ ซึ่งประกอบไปด้วย ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน และ หน่วยงานอื่นของรัฐตามที่กฎหมายก าหนดขึ้น เพื่อเป็นกลไกในการพัฒนาระบบราชการ ให้ สามารถตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนและประเทศชาติได้อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งใน บทนี้มุ่งที่จะอธิบายถึงความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน และ องค์กรตาม รัฐธรรมนูญ โดยมีรายละเอียด ดังนี้ 5.1 รฐัวิสาหกิจ 5.1.1 ความหมายของรฐัวิสาหกิจ แฮนสัน (Hanson อ้างถึงใน พิพัฒน์ ไทย อารีย์ และพิมลจรรย์ นามวัฒน์, 2530: 20- 21) ได้ให้ความหมายของ “รัฐวิสาหกิจ” ว่าหมายถึง กิจการที่รัฐเป็นเจ้าของ และด าเนินการด้าน อุตสาหกรรม เกษตรกรรม การเงินและการค้า พาณิชย์ ดูรับตี(Durupty, 1984 อ้างถึงใน สุรพล ลี้นิติไกพจน์, 2531: 80) ได้นิยามถึง รัฐวิสาหกิจ ว่าหมายถึง องค์การที่จะต้องด าเนินกิจการทางการค้าและอุตสาหกรรม ด้วยการ ผลิตสินค้าหรือการบริหาร โดยมีค่าตอบแทน เพื่อการแลกเปลี่ยนทางพานิชย์ และอยู่ภายใต้ แรงผลักดันของตลาดและประโยชน์สาธารณะ อีกทั้งการด าเนินงานของรัฐวิสาหกิจ จะต้อง กระท าภายในขอบเขตที่จ ากัดตามกฎหมายจัดตั้ง ที่จะแสดงให้เห็นถึงวัตถุประสงค์ในการจัดตั้ง รัฐวิสาหกิจนั้น ๆ นอกจากนี้การก าหนดนโยบายทางอุตสาหกรรมหรือการพาณิชยกรรม จะต้องเป็นไปโดยค านึงถุงความคิดเห็นและข้อเสนอแนะขององค์การที่ท าหน้าที่ก ากับดูแล ส่วนความหมายในมิติขององค์การนั้น ดูรับตี(Durupty, 1984 อ้างถึงใน สุรพล ลี้นิติไก พจน์, 2531: 80) ได้อธิบายเพิ่มเติมว่า รัฐวิสาหกิจ เป็นองค์กรที่มีสถานะเป็นนิติบุคคล แยกเป็น เอเทศจากรัฐหรือหน่วยงานของรัฐ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อความเป็นอิสระคล่องตัวในการ ด าเนินงาน มีรัฐหรือนิติบุคคลอื่นมีทุนอยู่เกินกว่ากึ่งหนึ่ง มีอ านาจในการตัดสินใจหรือการหา ผลประโยชน์

132 ขณะที่นักวิชาการของไทย เช่น ติน ปรชัญพฤทธิ์(2537: 356) ได้ให้ค านิยามของ รัฐวิสาหกิจ ว่าหมายถึง กิจการต่าง ๆ ของรัฐ แต่ใช้การบริหารงานเชิงธุรกิจ โดยกิจ กิจการของ รัฐ ที่บริหารเชิงธุรกิจนี้อาจรวมถึงกิจการทางด้านการสื่อสาร การสาธารณูปโภค การคมนาคม สถาบันการเงิน การประกันภัย โรงกันน ้ามัน โรงงานอุตสาหกรรม ศิลปวัฒนธรรม การท่องเที่ยว และการวิจัย เป็นต้น ซึ่งรัฐวิสาหกิจเหล่านี้ อาจจัดตั้งภายใต้กฎหมาย และกฎเกณฑ์หลาย ประการ ตัวอย่างเช่น รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ อาทิ การท่าเรือแห่งประเทศ ไทย รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ที่มีลักษณะเป็นบริษัทจ ากัด ซึ่ง รัฐบาล (กระทรวงการคลัง) ถือหุ้นเกินกว่าร้อยละห้าสิบ อาทิ การบินไทย หรือ รัฐวิสาหกิจที่ จัดตั้งขึ้นเป็นนิติบุคคลตามพระราชกฤษฎีกาที่ให้อ านาจไว้ โดยพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้ง องค์การของรัฐบาล พ.ศ. 2496 ส่วน เอกวิทย์ มณีธร (2552: 148-149) ได้เสนอว่า รัฐวิสาหกิจ หมายถึง องค์การของ รัฐบาล หรือหน่วยงานธุรกิจของรัฐบาล หรือบริษัท หรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลใด ๆ ที่ด าเนิน กิจกรรมธุกิจ ทั้งในด้านอุตสาหกรรม กสิกรรม และการพาณิชย์ ที่ส่วนราชการหรือองค์การของ รัฐบาล หรือหน่วยงานธุรกิจของรัฐบาลมีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละ 50 หรือเป็นเจ้าของทุน ทั้งหมด และควบคุมการด าเนินกิจกรรมนั้น ๆ นอกจากนี้แล้ว ค านิยามของค าว่ารัฐวิสาหกิจ ยังปรากฏในกฎหมายหลายฉบับ โดยมี การให้ค านิยามที่แตกต่างกันไป ตามวัตถุประสงค์ของกฎหมาย ว่าต้องการที่จะให้กฎหมายนั้น ๆ ไปบังคับกับองค์กรใดบ้าง ยกตัวอย่างเช่น พระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานส าหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2518 ในมาตรา 4 ได้ให้ค านิยามเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจ ว่าหมายถึง (1) องค์การของรัฐบาลตาม กฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล หรือกิจการของรัฐตามกฎหมายที่จัดตั้งกิจการนั้น และหมายความรวมถึงหน่วยงานธุรกิจที่รัฐเป็นเจ้าของแต่ไม่รวมถึงองค์การหรือกิจการที่มี วัตถุประสงค์เฉพาะเพื่อสงเคราะห์หรือส่งเสริมกิจการใด ๆ ที่ไม่ใช่ธุรกิจ (2) บริษัทจ ากัดหรือ ห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่กระทรวง ทบวง กรม หรือ ทบวงการเมืองที่มีฐานะเทียบเท่า และหรือ รัฐวิสาหกิจตาม (1) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินร้อยละห้าสิบ หรือ (3) บริษัทจ ากัดหรือห้างหุ้นส่วนนิติ บุคคล ที่กระทรวง ทบวง กรม หรือทบวงการเมืองที่มีฐานะเทียบเท่าและหรือรัฐวิสาหกิจตาม (1) และหรือ (2) มีทุนรวมอยู่ด้วยถึงสองในสาม พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ได้ให้ค านิยาม รัฐวิสาหกิจ ว่าหมายถึง (1) องค์การของรัฐบาลตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาลกิจการของรัฐซึ่งมี กฎหมายจัดตั้งขึ้นหรือหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ (2) บริษัทจ ากัดหรือบริษัทมหาชน จ ากัด ที่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจตาม (1) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินร้อยละห้าสิบ (3) บริษัทจ ากัด หรือบริษัทมหาชนจ ากัดที่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจตาม (1) หรือ (2) หรือที่รัฐวิสาหกิจตาม (1) และ (2) หรือที่รัฐวิสาหกิจตาม (2) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินร้อยละห้าสิบ

133 พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ได้ให้ค านิยาม ถึงรัฐวิสาหกิจ ว่าหมายถึง (1) องค์การของรัฐบาลตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาลกิจการของ รัฐซึ่งมีกฎหมายจัดตั้งขึ้นหรือหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ (2) บริษัทจ ากัดหรือบริษัท มหาชนจ ากัดที่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจตาม (1) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินร้อยละห้าสิบ (3) บริษัทจ ากัดหรือบริษัทมหาชนจ ากัดที่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจตาม (1) หรือ (2) หรือที่ รัฐวิสาหกิจตาม (1) และ (2) หรือที่รัฐวิสาหกิจตาม (2) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินร้อยละห้าสิบ พระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน พ.ศ. 2562 ได้ให้ค านิยาม รัฐวิสาหกิจว่า (1) องค์การของรัฐบาลตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล หรือ กิจการของรัฐตามกฎหมายที่จัดตั้งกิจการ นั้น หรือหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ (2) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติ บุคคลที่ส่วนราชการ หรือองค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น หรือหน่วยงาน อื่นของรัฐ มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินร้อยละห้าสิบ (3) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการ หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ หรือ รัฐวิสาหกิจตาม (1) หรือ (2) มี ทุนรวมอยู่ด้วย เกินร้อยละห้าสิบ ดังนั้นกล่าวโดยสรุป รัฐวิสาหกิจ หมายถึง กิจการที่รัฐด าเนินการในด้านเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอุตสาหกรรม เกษตรกรรม หรือการค้า ซึ่งรัฐอาจเป็นเจ้าของหรือควบคุมโดยรัฐ หรือ รัฐมีหุ้นร่วมกับเอกชนกว่าร้อยละ 50 และยังสามารถก าหนดนโยบายเกี่ยวกับการบริหารงาน ของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ อาทิการลงทุน การก าหนดอัตราค่าบริการ การว่าจ้างงาน และการผลิต สินค้าและบริการบางประเภท 5.1.2 วตัถปุระสงคใ์นการจดัตงั้รฐัวิสาหกิจ รัฐบาลของประเทศต่าง ๆ มีวัตถุประสงค์ในการเข้ามาด าเนินการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ ดังนี้ (สมหญงิเจยีมศกัดศิ์ร, 2533: 17 ี -19) (1) วัตถุประสงค์ทางการเมือง การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจเป็นการสะท้อนให้เห็นถึงการน าเอา ความคิดของปรัชญาทางการเมืองและอุดมการณ์ของการจัดองค์การทางเศรษฐกิจและสังคมของ ประเทศมาปฏิบัติ กล่าวคือแนวคิดที่ว่าการผลิตคุณเปลี่ยนมือจากนายทุนเอกชนมาเป็นของรัฐ ท าให้เกิดการถ่ายโอน กิจกรรมทางเศรษฐกิจ ของภาคเอกชนที่ส าคัญๆมาเป็นของชาติ กระทั่ง ต่อมาเม่อืสงัคมและเศรษฐกิจมคีวามซับซ้อนยิ่งข้ึนปญัหาการจดัองค์การขนาดใหญ่หรือท่ี เรียกว่าระบบราชการนั้น ก่อให้เกิดอุปสรรคในการบริหารจัดการจึงเกิดแนวความคิดที่จะ ผสมผสานกันระหว่างหลัก เกณฑ์เกี่ยวกับการควบคุมโดยรัฐและความเป็นอิสระในการบริหาร จัดการของวิสาหกิจ รัฐวิสาหกิจจึงถือก าเนิดขึ้นจากอุดมการณ์ทางการเมืองนี้ด้วย (2) วัตถุประสงค์ทางเศรษฐกิจ เพื่อเป็นการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ การจัดตั้ง รัฐวิสาหกิจอาจเป็นการจัดหารายได้เข้ารัฐ หรืออาจเป็นการด าเนินการเพื่อประโยชน์จาก ทรัพยากร โดยเฉพาะในประเทศที่มีทรัพยากรมาก อาทิ แร่ธาตุ น ้ามัน ก๊าซธรรมชาติ เป็นต้น รัฐบาลอาจจัดตั้งรัฐวิสาหกิจเพื่อมาด าเนินงานด้านทรัพยากรเหล่านี้ เพื่อให้มีการน าทรัพยากร มาใช้ประโยชน์อย่างเต็มที่ และส่งผลให้ เกิดรายได้เข้ารัฐอีกทางหนึ่งด้วย

134 (3) วัตถุประสงค์ทางสังคม โดยปกติแล้วเป็นหน้าที่ของรัฐในการจะด าเนินการเพื่อการ จัดท าการบริการสาธารณะให้แก่ประชาชน ในด้านต่าง ๆ อาทิ ด้านคมนาคม การสื่อสาร การ โทรคมนาคม การสาธารณูปโภค สาธารณูปการ ซึ่งวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ จึง เป็นไปเพื่อการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชน ซึ่งเป็นหน้าที่โดยตรงของรัฐอย่างแท้จริง และ เป็น เหตุผลส าคัญในการผลักดันให้มีการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้น จะเห็นได้จากการที่ประเทศไทย นั้น การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจเกิดขึ้นเพื่อประกอบธุรกิจโดยมีวัตถุประสงค์ที่จะช่วยเร่งรัดพัฒนา การ เศรษฐกิจและสังคมให้เจริญก้าวหน้าอย่างรวดเร็ว และเป็นประโยชน์ต่อประชาชนส่วนรวมยิ่งขึ้น หากจะพิจารณาถึงวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจของไทย สามารถสรุปได้ ดังนี้ (ปภาวดี ประจักษ์ศุภนิติ และวราภรณ์ รุ่งเรืองกลกิจ, 2531) (1) เพื่อด าเนินกิจการที่ต้องใช้เงินทุนสูง อาทิ การให้บริการในด้านการคมนาคม การ สื่อสาร และกิจการ ด้านพลังงาน เป็นต้น (2) เพ่อืให้บรกิารแก่สงัคม อาทิไฟฟ้า ประปา การคมนาคม หรอืสงิ่สาธารณูปการท่ี จ าเป็นต่อการด ารงชีวิต เป็นต้น (3) เพื่อควบคุมการบริโภคสินค้าบางชนิดที่เป็นลักษณะอบายมุข อาทิ สุรา ยาสูบ สลาก กินแบ่ง เป็นต้น (4) เพื่อหารายได้เข้ารัฐ เช่น สถาบันการเงินเฉพาะกิจ บริษัทจ ากัดหรือบริษัทมหาชน จ ากัดที่ กระทรวงการคลังถือหุ้น เป็นต้น (5) เพื่อเป็นการริเริ่มกิจการใหม่เป็นแบบฉบับให้เอกชนด าเนินรอยตาม อาทิ อุตสาหกรรมสิ่งทอ กระดาษ เครื่องเคลือบ เป็นต้น (6) เพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ อาทิ องค์การตลาดเพื่อเกษตรกร องค์การ คลังสินค้า เป็นต้น (7) เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจ อาทิกิจการสาธารณูปโภคขนาดใหญ่ ซึ่งเป็นโครงสร้าง พื้นฐานของการพัฒนา เศรษฐกิจของประเทศ อาทิท่าเรือน ้าลึก การนิคมอุตสาหกรรม การท่า อากาศยาน เป็นต้น (8) เพื่อด าเนินการในอุตสาหกรรมทเ่ีป็นยทุธปจัจยัต่าง ๆ (9) เพื่อเผยแพร่ชื่อเสียงเกียรติคุณของประเทศ อาทิการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย (10) เพื่อวัตถุประสงค์อื่น ๆ อาทิการวิจัย การให้บริการทางวิชาการแก่สังคม หรือ การศึกษา เป็นต้น กล่าวโดยสรุป วัตถุประสงค์ในการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจของไทยนั้นมีขอบเขตที่หลากหลาย อาทิ เพื่อเป็นเครื่องมือในการด าเนินธุรกิจแทนรัฐ เพื่อเป็นตัวอย่างแก่เอกชนในการด าเนินธุรกิจ เพื่อความมั่นคงของประเทศ เช่น กิจการท่ีเป็นสาธารณูปโภคขนั้พ้ืนฐาน ไฟฟ้า น้ าประปา รวมถึงยุทธปจัจยัในการสงคราม อาทิองค์การแบตเตอร่ีองค์การแก้ว องค์การฟอกหนัง องค์การเชื้อเพลิง เพื่อส่งเสริมสังคมและวัฒนธรรม เพื่อจัดท าบริการสาธารณะ เพื่อประโยชน์ใน ด้านการคลังและเสริมรายได้ให้แก่รัฐ และเพื่อควบคุมสินค้าอันตราย เป็นต้น

135 5.1.3 ประเภทของรฐัวิสาหกิจ การจัดประเภทของรัฐวิสาหกิจ สามารถพิจารณาจ าแนกได้จากการก าหนดหลักเกณฑ์ ต่าง ๆ แต่ส าหรับการแบ่งประเภทของรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยนั้น สามารถจ าแนกออกเป็น ประเภทกว้าง ๆ ได้ สองประเภท ตามวัตถุประสงค์ของการศึกษา คือ การจ าแนกตามที่มาของ กฎหมาย และการจ าแนกโดยพิจารณาจากวัตถุประสงค์ในการจัดตั้ง ซึ่งมีสาระส าคัญ ดังนี้ (นันทวัฒน์ บรมานันท์, 2553: 258-264) 5.1.3.1 การจ าแนกตามที่มาของกฎหมาย รัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งจะถูกจัดตั้งโดยกฎหมายที่แตกต่างกัน ตามเหตุผลและ ความจ าเป็นเฉพาะเรื่อง โดยสามารจ าแนกได้ ดังนี้ 1) การจัดตั้งโดยกฎหมายมหาชน รัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่ จะจัดตั้งขึ้นโดยการตรา กฎหมายขึ้นมาจัดตั้ง ซึ่งมีหลายลักษณะ ดังนี้ (1) รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดยกฎหมายเฉพาะ (Specific Law) คือ พระราชบัญญัติ หรือ กฎหมายอื่นที่เทียบเท่า หรืออาจหมายรวมถึง ประกาศคณะปฏิวัติหรือ พระราชก าหนด โดยที่หน่วยงานรัฐเป็นเจ้าของและงบลงทุนทั้งหมดนั้นเป็นของรัฐ ตาม กฎหมายแล้ว การจัดตั้งจะก าหนดวัตถุประสงค์ตามขอบเขตอ านาจหน้าที่ในการด าเนินงาน มี ความจ าเป็นที่ต้องมีอ านาจและสิทธิพิเศษต่าง ๆ ส่วนใหญ่จะเป็นรัฐวิสาหกิจที่เป็นกิจการส าคัญ และเป็นกจิการขนาดใหญ่อาทิธนาคารแห่งประเทศไทย การไฟฟ้าฝ่ายผลติแห่งประเทศไทย การประปาส่วนภูมิภาค การรถไฟแห่งประเทศไทย ส านักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล การทาง พิเศษแห่งประเทศไทย เป็นต้น ซึ่งรัฐวิสาหกิจเหล่านี้ จะจัดตั้งโดยพระราชบัญญัติ มีฐานะเป็น นิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน และจะมีการก าหนดวัตถุประสงค์ของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ อย่าง กว้าง เพื่อเปิดโอกาสให้สามารถด าเนินธุรกิจที่เกี่ยวข้องหรือต่อเนื่อง ใกล้เคียงกัน และเหมาะสม กับลักษณะความจ าเป็นในการประกอบการตามวัตถุประสงค์การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง ที่ ก าหนดไว้ในหมวดที่ 1 ของพระราชบัญญัติ(สมหญงิเจยีมศกัดศิ์ร, 2533: 27 ี ) (2) รัฐวิสาหกิจ ที่จัดตั้งโดย พระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง โดยอาศัยอ านาจ ตามความในพระราชบัญญัติ ว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. 2496 โดยเป็นกฎหมาย ทใ่ีหอ้ านาจฝ่ายบรหิารในการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ ซึ่งปรากฏในพระราชบัญญัติมาตรา 3 ว่า “เมื่อ รัฐบาลเห็นเป็นการสมควรจะจัดตั้งองค์การ เพื่อด าเนินกิจการอันเป็นกิจการสาธารณะ หรือเพื่อ ประโยชน์ในการเศรษฐกิจ หรือช่วยเหลือในการครองชีพ หรืออ านวยการแก่ประชาชน โดยใช้ เงินทุนจากงบประมาณแผ่นดิน ก็ให้กระท าได้โดยตราเป็นพระราชกฤษฎีกา” จากบทบัญญัติ ดังกล่าว จึงเกิดหน่วยงานหลาย ๆ แห่งซึ่งมีฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจ ตัวอย่างเช่นองค์การขนส่ง มวลชนกรุงเทพฯ องค์การคลังสินค้า องค์การตลาด องค์การสวนสัตว์ องค์การสวนพฤกษศาสตร์ องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้องค์การตลาดเพ่อืเกษตรกร สถาบันการบินพลเรือน เป็นต้น โดย หน่วยงานดังกล่าวมีทุนด าเนินการเป็นของรัฐทั้งสิ้น เช่นเดียวกับรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดย พระราชบัญญัติ และต้องมีการก าหนดวัตถุประสงค์ขอบเขต อ านาจหน้าที่ ไว้อย่างชัดเจน

136 2) การจัดตั้งโดยกฎหมายเอกชน รัฐวิสาหกิจ แห่งนี้ถูกจัดตั้งขึ้นตามเงื่อนไขที่ ก าหนดไว้ส าหรับการจัดตั้งองค์กรด าเนินธุรกิจของเอกชนโดยมุ่งหวังที่จะให้เกิด การ ด าเนินงานที่มีความคล่องตัวเช่นเดียวกับกิจการของเอกชน และลดทอนซึ่งกฎระเบียบ ขั้นตอน ของรัฐ โดยสามารถจ าแนกออกเป็น 2 ประเภท ดังนี้ (1) รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดยประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มีฐานะ ตามกฎหมาย เอกชน คือเป็นบริษัทจ ากัด จัดตั้งโดยใช้หลักเกณฑ์เดียวกันกับการจัดตั้งบริษัท จ ากัด โดยรัฐต้องด าเนินการจดทะเบียนที่กรมทะเบียนการค้าภายใน กระทรวงพาณิชย์ เช่นเดียวกับบริษัทเอกชนทั่วไป โดยเราจะเข้าไปถือหุ้นเกินกว่าร้อยละห้าสิบ มีการน าหลักเกณฑ์ การด าเนินงานของเอกชนมาใช้ เพื่อให้เกิดความคล่องตัวและเป็นอิสระ ตัวอย่างรัฐวิสาหกิจ ประเภทนี้ ได้แก่ บริษัท วิทยุการบินแห่งประเทศไทย จ ากัด บริษัท ขนส่ง จ ากัด เป็นต้น (2) รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งตามหลักเกณฑ์ที่ก าหนดใน พระราชบัญญัติ บริษัทมหาชนจ ากัด พ.ศ. 2535 ซึ่งแม้พระราชบัญญัติฉบับนี้จะเป็นกฎหมายมหาชน แต่ก็เป็น กฎหมายที่วางเงื่อนไขต่าง ๆ ในการด าเนินธุรกิจขนาดใหญ่ของเอกชน จึงถือได้ว่ากิจการที่ จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายดังกล่าว เป็นกิจการที่จัดตั้งขึ้นโดยระบบกฎหมายเอกชน โดยมี รัฐวิสาหกิจบางแห่ง ที่จัดตั้งขึ้นโดยใช้หลักเกณฑ์เดียวกันนี้ ซึ่งรัฐจะเข้าไปถือหุ้นเกินกว่าร้อยละ ห้าสิบ และน าเอาหลักเกณฑ์ดังกล่าวมาใช้เพื่อความคล่องตัวและความเป็นอิสระ อาทิ บริษัท การบินไทย จ ากัด (มหาชน) ธนาคารกรุงไทย จ ากัด (มหาชน) บริษัท ทีโอที จ ากัด (มหาชน) บริษัท ปิโตรเลียม จ ากัด (มหาชน) เป็นต้น โดยที่รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งตามหลักเกณฑ์ดังกล่าวนี้ จะมีฐานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายเอกชนและด าเนินการเป็นไปตามคณะกรรมการและที่ ประชุมของผู้ถือหุ้น เช่นเดียวกับรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดยประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ 3) รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยทุนหมุนเวียน ตามกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง ซึ่ง รัฐวิสาหกิจประเภทนี้จะจัดตั้งโดยมติคณะรัฐมนตรี เพื่อให้เป็นหน่วยงานธุรกิจของรัฐ ตั้งขึ้นใน ส่วนราชการ โดย รัฐเป็นผู้ให้ทุนค่าใช้จ่ายในการด าเนินการ มีการก าหนดระเบียบ หรือข้อบังคับ ในการบริหารงานภายในของตนเอง ซึ่งรัฐวิสาหกิจเหล่านี้ไม่มีสถานภาพเป็นนิติบุคคล ส าหรับ การด าเนินการ วัตถุประสงค์ ขอบเขตอ านาจหน้าที่ จะอยู่ภายใต้การควบคุมก ากับดูแลของ กระทรวงเจ้าสังกัด ตัวอย่างรัฐวิสาหกิจประเภทนี้ เช่น องค์การสุรา กรมสรรพสามิต โรงพิมพ์ ต ารวจ โรงงานยาสูบ ส านักงานธนานุเคราะห์ เป็นต้น 5.1.3.2 การจา แนกโดยพิจารณาจากวตัถปุระสงคใ์นการจดัตงั้ ส าหรับการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจในประเทศไทย ล้วนมีวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งที่ แตกต่างกันออกไปซึ่งวัตถุประสงค์ที่แตกต่างกันในการจัดตั้งนั้นท าให้สามารถจ าแนก ประเภท ของรัฐวิสาหกิจได้ ดังนี้(ศาสตรา โตอ่อน, 2546: 45-46) (1) รัฐวิสาหกิจประเภทที่ตั้งขึ้นเพื่อหารายได้ การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นเพื่อหารายได้ มีสาเหตุส าคัญมาจากการที่กิจการ ใน การผลิตสินค้าหรือการบริการบางชนิด เป็นไปในลักษณะที่ก่อโทษทางสังคมได้ และอีกสาเหตุ

137 หนึ่ง ก็เพื่อแสวงหารายได้ เข้ารัฐเป็นพิเศษนอกเหนือจากเงินภาษีอากร ตัวอย่างของรัฐวิสาหกิจ ที่จัดตั้งขึ้นเพื่อหารายได้เช่น โรงงานยาสูบ ส านักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล โรงงานไพ่ และ องค์การสุรา เป็นต้น (2) รัฐวิสาหกิจประเภทที่จัดตั้งเพื่อความมั่นคงของประเทศ ความมั่นคงของประเทศ เป็นวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ ซึ่งปรากฏ ขึ้นตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 ที่ทรงตั้งกรมรถไฟ กรมไปรษณีย์และโทรเลข เพื่อการติดต่อสื่อสาร ซึ่ง เป็นส่วนส าคัญในการสร้างความเข้มแข็งให้แก่ประเทศ หรือในสมัยจอมพล ป. พิบูลสงคราม ที่มี การจัดตั้งองค์การแบตเตอรี่ องค์การแก้ว องการฟอกหนัง ด้วยเหตุผลที่ว่าผลิตภัณฑ์เหล่านี้ จ าเป็นแก่การ สร้างอาวุธยุทโธปกรณ์ในการเข้าร่วมสู้รบในสงครามโลก (3) รัฐวิสาหกิจประเภทที่ตั้งขึ้นเพื่อจัดท าบริการสาธารณะ การด าเนิน การใน การจัดท าบริการสาธารณะถือเป็นภารกิจส าคัญของรัฐ เพื่อสร้างความผาสุก ตอบสนองต่อความ ต้องการของประชาชน หรือ เพื่อปรับปรุงสวัสดิการแก่ประชาชน โดยรัฐมิได้ใช้อ านาจบังคับใน การด าเนินการกิจการดังกล่าว กล่าวคือรัฐวิสาหกิจ เป็นองค์กรของรัฐ ที่มีภารกิจ ในการ ด าเนินการบริการสาธารณะเช่นเดียวกับองค์กรอื่น ๆ หากแต่การด าเนินงานนั้นเป็นไปใน ลักษณะของงาน พาณิชยกรรม และอุตสาหกรรม เพื่อการสาธารณูปโภค สาธารณูประการ พื้นฐาน ซึ่งมีส่วนส าคัญทต่อการพัฒนาประเทศ โดยลักษณะดังกล่าวสามารถจ าแนกออกเป็น 2 ประเภท ได้แก่รฐัวสิาหกจิประเภทสาธารณูปโภค อาทิการไฟฟ้าฝ่ายผลติแห่งประเทศไทย การไฟฟ้านครหลวง การไฟฟ้าส่วนภูมภิาค เป็นตน้และรัฐวิสาหกิจประเภทสาธารณูปการ อาทิ การทางพิเศษแห่งประเทศไทย การท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย การท่าเรือแห่งประเทศไทย การเคหะแห่งชาติ เป็นต้น (4) รัฐวิสาหกิจประเภทที่ตั้งขึ้นเพื่อด าเนินการตามนโยบายเฉพาะเรื่องของรัฐ การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจบางครั้ง อาจมิได้มีความมุ่งหมายมาตั้งแต่ต้น หากแต่มีการก าหนดจัดตั้ง ขึ้นตามสถานการณ์คับขันทางเศรษฐกิจ หรือความต้องการของสังคม การเมือง หรืออาจจะ ตั้งขึ้นเพื่ออนุรักษ์ และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม หรือตั้งขึ้นเพื่อ ส่งเสริมเกษตรกรรมและพาณิชยกรรม ซึ่งประเภทของรัฐวิสาหกิจตามนโยบายเฉพาะเรื่องของ รัฐ สามารถจ าแนกเป็น 6 ประเภท คือ รัฐวิสาหกิจประเภทสถาบันทางการเงิน รัฐวิสาหกิจ ประเภทอนุรักษ์และใช้ประโยชน์ทรัพยากรธรรมชาติ รัฐวิสาหกิจประเภทเกษตรกรรมและ พาณิชยกรรม รัฐวิสาหกิจประเภทส่งเสริมกิจกรรมต่าง ๆ รัฐวิสาหกิจประเภทที่ตั้งขึ้นเพื่อ ส่งเสริมธุรกิจต่อเนื่อง และรัฐวิสาหกิจประเภทที่รัฐต้องประกอบกิจการเองเนื่องจากมีต้นทุนสูง นอกจากนี้ การแบ่งประเภทของรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยยังสามารถ แบ่งตาม ลักษณะของกฎหมายจัดตั้งและรูปแบบการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ ที่สามารถแบ่งได้5 ประเภท ซึ่งมี รายละเอียด ดังนี้(ส านักงบประมาณของรัฐสภา, 2563: 10-11)

138 (1) รฐัวิสาหกิจที่ตงั้ขึ้นโดยพระราชบญัญตัิ รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติมักเป็นรัฐวิสาหกิจ ที่มีความส าคัญต่อ ประเทศในด้านเศรษฐกิจ เป็นกิจการของรัฐที่มีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน สูง มาก และโดยสภาพของการดาเนินกิจการที่ต้องใช้งบประมาณและบุคลากรเป็นจานวนมากมี โครงสร้างของ องค์กรที่สลับซับซ้อน รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติมักขึ้นต้นด้วยคาว่า “การ” มีสถานะเป็นนิติบุคคล เช่น การท่าเรือแห่งประเทศไทย การรถไฟแห่งประเทศไทย การ ไฟฟ้านครหลวง การไฟฟ้าส่วนภูมภิาค การไฟฟ้าฝ่ายผลติแห่งประเทศไทย การประปาส่วน ภูมิภาค การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย การท่องเที่ยว แห่งประเทศไทย เป็นต้น (2) รฐัวิสาหกิจที่ตงั้ขึ้นโดยพระราชกา หนด อาทิ บรรษัทตลาดรองสินเชื่อที่ อยู่อาศัย เป็นต้น (3) รฐัวิสาหกิจที่ตงขึ้นโดยพระราชกฤษฎี ั้กา การตั้งรัฐวิสาหกิจโดยพระราชกฤษฎีกา ซึ่งเป็นกฎหมายล าดับรองจาก พระราชบัญญัติและออกโดยฝ่ายบรหิาร ก็เพ่อืเป็นการลดความยุ่งยากในกระบวนการจดัตัง้ รัฐวิสาหกิจทั้งนี้เพื่อให้เกิดความคล่องตัวและทันต่อเหตุการณ์ อย่างไรก็ตามการตั้งรัฐวิสาหกิจ โดยพระราชกฤษฎีกานั้นต้องอาศัยอ านาจตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของ รัฐบาล พ.ศ. 2496 ในมาตรา 3 ที่ก าหนดว่า “เมื่อรัฐบาลเห็นเป็นการสมควรจะจัดตั้งองค์การ เพื่อด าเนินกิจการอันเป็นสาธารณะหรือเพื่อประโยชน์ในการเศรษฐกิจ หรือช่วยเหลือในการ ครองชีพ หรืออ านวยการแก่ประชาชน โดยใช้เงินทุนจากงบประมาณแผ่นดินก็ให้กระท าได้โดย ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา” อย่างไรก็ตาม รัฐวิสาหกิจที่ตั้งโดยพระราชกฤษฎีกานี้ใช้ในกิจการที่มี ความส าคัญน้อยลงมาและจะมีอ านาจตามกฎหมายปกครองน้อยกว่ารัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดย พระราชบัญญัติด้วย รัฐวิสาหกิจประเภทนี้มักมีค าน าหน้าว่า “องค์การ” และมีสถานะเป็นนิติ บุคคล อาทิ องค์การคลังสินค้า องค์การตลาด องค์การสวนยาง องค์การขนส่ง มวลชนกรุงเทพ (ข.ส.ม.ก.) องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้(อ.อ.ป.) องค์การสวนสตัว์องค์การสะพานปลา หรอื องค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทย เป็นต้น (4) รฐัวิสาหกิจที่จดัตงั้โดยมติคณะรฐัมนตรีรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยมติ คณะรัฐมนตรี เป็นรัฐวิสาหกิจที่อยู่ภายในสังกัดของกระทรวง ทบวง หรือกรม หรือหน่วยงาน เทียบเท่ากระทรวง ทบวง กรม มีฐานะเป็นหน่วยหนึ่งในกระทรวง ทบวง กรม ที่สังกัดนั้น จัดตั้ง ขึ้นเพื่อประกอบการเชิงพาณิชย์ หรือการให้บริการต่าง ๆ ในขอบเขตอ านาจหน้าที่ของกระทรวง ทบวง หรือกรมนั้น ๆ ด าเนินงานภายใต้งบประมาณของหน่วยงาน และไม่มีสถานะเป็นนิติ บุคคล อาทิ โรงงานน ้าตาล สังกัดกรมโรงงาน กระทรวงอุตสาหกรรม โรงงานไพ่ สังกัดกรม สรรพสามิต กระทรวงการคลัง เป็นต้น (5) รฐัวิสาหกิจที่ตงั้ขึ้นตามกฎหมายเอกชน รัฐวิสาหกิจที่เป็นนิติบุคคลตาม กฎหมายเอกชนสามารถแบ่งเป็น 2 ลักษณะ คือ รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งในรูปของ “ห้างหุ้นส่วนจ ากัด”

139 หรือ “บริษัท” ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กับรัฐวิสาหกิจที่ก่อตั้งตามพระราชบัญญัติ บริษัทมหาชนจ ากัด พ.ศ. 2535 การด าเนินกิจการของรัฐวิสาหกิจประเภทนี้อยู่ภายใต้กฎหมาย เอกชน เช่นเดียวกับธุรกิจของเอกชนทุกประการ เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการบริหารจัดการ และเน้นประสิทธิภาพทางการบริหารด้วยผลก าไรจากการประกอบการของบริษัทในแต่ละปี ตัวอย่างรัฐวิสาหกิจประเภทนี้ ได้แก่ บริษัท การบินไทย จ ากัด (มหาชน) บริษัท ขนส่ง จ ากัด บริษัท ปตท. ส ารวจและผลิตปิโตรเลียม จ ากัด (มหาชน) ธนาคารกรุงไทย จ ากัด (มหาชน) เป็น ต้น ซึ่งรัฐวิสาหกิจประเภทนี้มักใช้ชื่อว่า “บริษัท” เป็นค าน าหน้าชื่อ โดยมีทั้งรัฐบาลและเอกชน หรือแม้แต่ภาคประชาชนคนทั่วไป สามารถเป็นผู้ถือหุ้น หากแต่รัฐบาลจะต้องมีหุ้นส่วนเกินกว่า ร้อยละห้าสิบ ขณะที่หุ้นที่เหลือนั้น จะน าเข้าระดมทุนจากประชาขนในตลาดหลักทรัพย์ การ บริหารเป็นไปในรูปแบบเช่นเดียวกับบริษัทเอกชนทุกประการ รวมทั้งมีสถานะทางกฎหมายเป็น นิติบุคคล ขอบเขตอ านาจหน้าที่ เป็นไปตามที่ระบุไว้ในหนังสือบริคณห์สนธิหรือเอกสารก่อตั้ง บริษัทที่ผู้เริ่มก่อการร่วมกันจัดท าขึ้นตามข้อก าหนดของกฎหมายในการจัดตั้งบริษัทนั้น ๆ ปจัจบุนัประเทศไทยมรีฐัวสิาหกจิในรปูแบบต่าง ๆ ทอ่ียภายใต้การก ากับดูแลของ ู่ ส านักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) กระทรวงการคลัง จ านวนทั้งสิ้น 56 แห่ง 5.1.4 ความเป็ นมาของรฐัวิสาหกิจ การด าเนินงานของรัฐในรูปแบบรัฐวิสาหกิจเกิดขึ้นในประเทศก าลังพัฒนา และได้มีการ ขยายตัวอย่างรวดเร็ว โดยรัฐวิสาหกิจท าให้เกิดการจ้างงานและผลผลิตเพิ่มขึ้นมากกว่าร้อยละ 10 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศและเกือบร้อยละ 20 ของการลงทุนทั้งหมดในประเทศ ก าลังพัฒนา โดยรัฐวิสาหกิจที่รัฐเริ่มเข้าไปด าเนินการเป็นอันดับต้น ๆ อาทิ กิจการประเภท สาธารณูปโภค อนัได้แก่การปิโตรเลยีม การประปา การไฟฟ้า หรอืกจิการด้านการคมนาคม ขนส่ง อาทิ รถไฟ สายการบิน หรือกิจการด้านการติดต่อสื่อสาร อาทิ การโทรศัพท์ การ ไปรษณีย์ เป็นต้น และนอกจากนี้การด าเนินงานของรัฐในรูปแบบรัฐวิสาหกิจยังเข้ามามีบทบาท ในการอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ การก่อสร้าง การเงินและการบริการต่าง ๆ ทรัพยากรธรรมชาติ และการเกษตร เป็นต้น ส่วนหากจะพิจารณาถึงความเป็นมาของรัฐวิสาหกิจในประเทศไทย เริ่มปรากฏเด่นชัด ในช่วง หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปีพ.ศ. 2475 ซึ่งรัฐวิสาหกิจมีบทบาทส าคัญอย่าง ยิ่งในฐานะที่เป็นกลไกส าคัญในการสนับสนุนนโยบายทางการเมือง โดยเฉพาะนโยบายชาตินิยม หรือการพัฒนาธุรกิจอุตสาหกรรมและการพัฒนาอาชีพ ซึ่งระบบรัฐวิสาหกิจ เริ่มเสื่อมถอยลงเมื่อ มีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ในสมยัรฐับาลจอมพลสฤษดิ์ธนะรชัต์ซ่งึเป็นช่วงท่ปีระเทศ ก าลงัประสบปญัหาด้านการเงนิจนต้องรบัความช่วยเหลอืจากธนาคารโลก ซง่ึพบว่าปญัหาเกดิ จากการมีกิจการประเภทองค์การและบริษัทที่ส่วนราชการต่าง ๆ ถือหุ้นอยู่เพิ่มจ านวนมากขึ้น และมีผลประกอบการที่ขาดทุน ส่งผลกระทบต่อฐานะทางการเงินของรัฐ จึงเป็นเหตุผลที่ รัฐ เห็นสมควร ที่จะมีนโยบายใหม่ ซึ่งก าหนดว่ากิจการใดควรจะด ารงอยู่และด าเนินการอย่างไรให้ แข่งขันกับเอกชนได้ กิจการใดควรจะขายให้เอกชน และกิจการใดควรจะล้มเลิกไป (พิพัฒน์ ไทย

140 อารี, 2531: 4) นอกจากนี้ยังมีการตราพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 โดยมี วัตถุประสงค์ เพื่อแปลงทุนของรัฐวิสาหกิจประเภทองค์การของรัฐบาล และหน่วยงานธุรกิจที่ รัฐบาลเป็นเจ้าของ ให้เป็นทุนเรือนหุ้น ของรัฐวิสาหกิจในรูปแบบบริษัท เปลี่ยนสถานะหรือแปลง สภาพรัฐวิสาหกิจที่มีกฎหมายจัดตั้งขึ้นให้เป็นรูปแบบบริษัทจ ากัดหรือบริษัทมหาชนจ ากัด แต่ ยังคงมีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจอยู่ ซึ่งพระราชบัญญัตินี้มีส่วนท าให้การแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจ สามารถด าเนินการได้รวดเร็วยิ่งขึ้น และยังเป็นพื้นฐานส าคัญในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ โดยการ กระจายหุ้นที่ภาครัฐถืออยู่ให้แก่ภาคเอกชน สามารถเป็นไปอย่างสะดวกยิ่งขึ้นด้วย (สมหวัง ศรี มุงคุณ และเบญจ์ พรพลธรรม, 2558: 17) 5.1.5 พฒันาการของแนวคิดรฐัวิสาหกิจ ส าหรับพัฒนาการของแนวคิดรัฐวิสาหกิจนั้น เริ่มปรากฏชัดเจนในปี ค.ศ. 1997 โดยมี การด าเนินกิจการของรัฐในรูปแบบที่รัฐเป็นเจ้าของ ทางด้านพาณิชยกรรม การเงิน อุตสาหกรรม สาธารณูปโภค รูปแบบกิจกรรมมีกลายลักษณะ เช่น บรรษัทสาธารณะ องค์การที่มี พระราชบัญญัติหรือกฎหมายจัดตั้งเป็นการเฉพาะหรือมีฐานะเป็นบริษัทจ ากัดตามกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์ เป็นต้น ซึ่งพัฒนาการสามารถจ าแนกออกเป็น 3 ยุค ดังนี้(สมหวัง ศรีมุงคุณ และเบญจ์ พรพลธรรม, 2558: 21-25) ยุคที่ 1 ยคุการบริหารตามหลกัวิทยาศาสตร์(ค.ศ.1991-1960) การพัฒนาทฤษฎีเกิดขึ้นในศตวรรษที่ 19 เมื่อมีการปฏิวัติอุตสาหกรรม ท าให้เกิดการ พัฒนาวิทยาการใหม่ ๆ และการบริหารที่ทันสมัยมากยิ่งขึ้น เป็นยุคที่ให้ความส าคัญในการค้นหา หลักการ วิธีการบริหารตามหลักวิทยาศาสตร์ ที่มุ่งเน้นให้การท างานส าเร็จ มีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน พิสูจน์ได้ เน้นการก าหนดแผนแนวทางการท างาน ที่เป็นวิธีการท างานที่ดีที่สุด ท าให้งานบรรลุ ตามวัตถุประสงค์ โดยการบริหารยังเน้นการประสานการด าเนินงาน การมีมนุษยสัมพันธ์ที่ดี มีการ ปรึกษาร่วมกัน การบังคับบัญชา การอ านวยการ จึงค้นหาวิธีการท างานของคนว่าต้องมปีจัจยั ใดบ้างที่เกี่ยวข้อง ใช้หลักการ ขั้นตอน วิธีการอย่างไร จึงจะส่งผลต่อความส าเร็จของงาน ยุคที่ 2 ยคุการบริหารโดยใช้เป้าหมาย (ค.ศ.1961-1990) เป็นยคุทม่ีกีารพฒันาปรบัปรุงใชก้ารบรหิารการพฒันาทม่ีุ่งเน้นการบรรลุผลตามเป้าหมาย โดยมีแนวคิดส าคัญ คือ การบริหารโดยยึดวัตถุประสงค์ (Management By Objective: MBO) ใน หนังสือชื่อ The Practice of Management ของ ปีเตอร์ เอฟ ดรัคเกอร์ (Peter F. Drucker) ที่ ตีพิมพ์ครั้งแรกในปี ค.ศ. 1954 ทใ่ีหค้วามส าคญักบัวตัถุประสงคแ์ละเป้าหมาย หรอืผลสมัฤทธขิ์อง องค์การ ที่จะต้องบรรลุความส าเร็จ ซึ่งประสบความส าเร็จอย่างกว้างขวาง ยุคที่ 3 ยคุการพฒันาคณุภาพการบริหารจดัการ ในยุคนี้การบริหารงานภาครัฐ ได้รับอิทธิพลจากแนวคิดการจัดการสมัยใหม่ ซึ่งมี วัตถุประสงค์ส าคัญ คือ (1) เพื่อเป็นการลดค่าใช้จ่ายของรัฐที่มีเป็นจ านวนมากเนื่องจาก โครงสร้างทางการบริหารที่ใหญ่ และจ านวนบุคลากรที่มาก (2) เป็นการปรับปรุงการด าเนินงาน ของรัฐให้มีลักษณะเป็นรัฐวิสาหกิจหรือกึ่งรัฐวิสาหกิจ ทั้งนี้เพื่อให้การจัดการการบริการ

141 สาธารณะแก่ประชาชนที่มีคุณภาพและประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น (3) เป็นการปรับปรุงระบบโดย การน าเทคโนโลยีสารสนเทศที่ทันสมัยเข้ามาใช้ในการบริหารงานภาครัฐและการจัดบริการ สาธารณะแก่ประชาชน (4) เพื่อเป็นการปรับปรุงระบบการว่าจ้างบุคลากรภาครัฐให้มีความ เหมาะสมสอดคล้องกับความรู้ความสามารถ และความช านาญ (5) เพื่อพัฒนาการจัดการภาครัฐ การก าหนดนโยบาย การตัดสินใจ และการร่วมมือกับหน่วยงานอื่นในการด าเนินกิจการภาครัฐ นอกจากนี้ในยุคนี้ยังปรากฏแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management: NPM) เป็นการบริหารงานที่มุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์มีมาตรฐานวัดได้ใช้กลไก การตลาดเปิดโอกาสในการแข่งขันทั้งภาคเอกชนและภาค ประชาชนในการเข้าร่วมการลงทุน อย่างโปร่งใส ตรวจสอบได้ การให้บริการที่ตอบสนองต่อความ ต้องการของประชาชน ดังนั้น เพื่อให้ระบบราชการสามารถขับเคลื่อนท่ามกลางสภาพแวดล้อมดังกล่าว จึงเกิดแนวคิดการ ปฏิรูประบบราชการ ที่มีจุดมุ่งเน้นคือ การท าให้รัฐมีบทบาทหน้าที่เฉพาะในส่วนที่จ าเป็นจะต้อง ท าเท่านั้นเพื่อเปิดโอกาสให้ ประชาชน และชุมชนภาคส่วนอื่น ๆ มีบทบาทมากขึ้น มีการบริหาร จัดการภายในภาคราชการที่มีความรวดเร็ว คุณภาพสูง และมีประสิทธิภาพ มีการจัดองค์กรที่มี ความกะทัดรัดคล่องตัวและปรับเปลี่ยนได้อย่างรวดเร็ว เน้นการท างานที่ใช้เทคโนโลยี สารสนเทศเป็นเครื่องมือ ใช้อุปกรณ์ที่เหมาะสมต่อการท างาน มีการพัฒนาสมรรถนะข้าราชการ และเจ้าหน้าที่ของรัฐให้มีคุณภาพสูง ข้าราชการและเจ้าหน้าที่ท างานมุ่งผลสัมฤทธิโ์ดยมี ประชาชนเป็นเป้าหมาย มกีลไกการบรหิารงานบุคคลที่หลากหลาย มีระบบค่าตอบแทนที่เป็น ธรรมเพื่อเปิดโอกาสให้บุคคลที่มีความรู้ความสามารถเต็มใจมารับราชการอย่างมืออาชีพ มี วัฒนธรรมองค์กรและมีบรรยากาศในการท างานแบบมีส่วนร่วม มีความโปร่งใส ตรวจสอบได้ (พัชราวลัย ศุภภะ, 2562) 5.1.6 ความสา คญัของรฐัวิสาหกิจ (1) เพื่อเป็นเครื่องมือในการด าเนินธุรกิจแทนรัฐ ในกรณีที่สังคมใดต้องการสิ่งอ านวย ความสะดวกการบริการใหม่ ๆ ซึ่งเอกชนยังไม่มีความพร้อมในการด าเนินการหรือ หรือ ด าเนินการอยู่แล้วแต่ไม่ประสบผลส าเร็จเท่าที่ควร รัฐอาจจัดตั้งรัฐวิสาหกิจเข้ามาด าเนินกิจการ เหล่านั้น โดยอาจเข้ามาด าเนินการเอง หรือเข้ามาเพื่อควบคุม หรือถือหุ้นข้างมาก ในกรณีที่ เอกชนด าเนินการอยู่แล้วโดยไม่ได้เปลี่ยนโครงสร้างเดิมของกิจการแต่อย่างใด ตัวอย่างเช่น กิจการโทรศัพท์และวิทยุกระจายเสียง เป็นต้น (2) เพื่อเป็นตัวอย่างแก่เอกชนในการด าเนินธุรกิจ กล่าวคือในการด าเนินกิจการบาง ประเภทที่มีความส าคัญต่อเศรษฐกิจ โดยเฉพาะการ บริการที่เป็นรากฐาน ที่จะช่วยส่งเสริมให้ เกิดการพัฒนาเศรษฐกิจ เป็นไปโดยสะดวกและรวดเร็ว และอาจเป็นผู้ ริเริ่มด าเนินการด้วย เหตุผลที่ว่าเอกชนไม่มีความรู้หรือประสบการณ์เชิงอุตสาหกรรมหรือพาณิชย์ในเรื่องนั้นมาก่อน จึงเกิดความไม่มั่นใจในการลงทุน หรือไม่สนใจในการด าเนินการ แต่หากรัฐเข้ามาด าเนินการ จน ประสบความส าเร็จและเป็นตัวอย่างที่ดี เอกชนมันก็อาจตัดสินใจเข้ามาด าเนินการในภายหลัง อาทิการจัดสร้างที่พักอาศัยแก่ประชาชนที่ต้องใช้พื้นที่กว้างขวาง เงินทุนจ านวนมาก ในมุมของ