หน้า ๑๙๙ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา ให้อธิบดีกรมการจัดหางานหรือเจ้าพนักงานซึ่งอธิบดีมอบหมายทราบ กรณีจึงไม่ต้องห้ามประกอบอาชีพ หรือรับจ้างท างานตามมาตรา ๓๗ (๑) แห่งกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองแต่อย่างใด ทั้งนี้ โดยไม่ ต้องค านึงว่าคนต่างด้าวดังกล่าวจะได้รับการตรวจลงตราประเภทใด หากเข้าหลักเกณฑ์ตามที่มาตรา ๗ แห่งกฎหมายว่าด้วยการท างานของคนต่างด้าวบัญญัติไว้ก็จะต้องเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติไว้นั้น ส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา มีนาคม ๒๕๔๙ //////////////////////////////
หน้า ๒๐๐ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา กระทรวงพาณิชย์ได้มีหนังสือ ที่ พณ ๐๘๐๓/๑๓๕ ลงวันที่ ๑๓ มกราคม ๒๕๔๙ ถึงส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ความว่า ในการเจรจาความตกลงทางการค้าเสรีไทย สหรัฐอเมริกา และความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย- ญี่ปุ่น ฝ่ายคู่เจรจาได้ยื่นข้อเสนอให้ไทยรับเรื่อง การให้สิทธิประโยชน์แก่บริษัทที่จดทะเบียนในประเทศภาคีคู่สัญญาที่มีบุคคลของประเทศที่สาม เป็นเจ้าของหรือมีอ านาจควบคุม (Owned of Controlled) และโดยที่มาตรา ๑๐ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. ๒๕๔๒ ก าหนดให้คนต่างด้าว ที่ประกอบธุรกิจตามบัญชีท้ายพระราชบัญญัติโดยสนธิสัญญาที่ประเทศไทยเป็นภาคีหรือมีความผูกพัน ตามพันธกรณีให้ได้รับยกเว้นจากการบังคับใช้บทบัญญัติต่างๆ ตามที่ก าหนดไว้ในวรรคหนึ่ง และ ให้เป็นไปตามบทบัญญัติและเงื่อนไขของสนธิสัญญานั้น ซึ่งอาจรวมถึงการให้สิทธิคนไทย และวิสาหกิจของคนไทยเข้าไปประกอบธุรกิจในประเทศสัญชาติของคนต่างด้าวนั้นเป็นการต่างตอบแทนด้วย กระทรวงพาณิชย์จึงขอหารือว่า หากไทยจะรับตามแนวทางข้อเสนอของคู่เจรจาดังกล่าวจะเป็นการขัด ต่อมาตรา ๑๐ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. ๒๕๔๒ หรือไม่ เพียงใด ในเรื่องนี้ เจ้าหน้าที่ของกระทรวงพาณิชย์มีความเห็นเป็นสองฝ่าย ดังนี้ ฝ่ายที่หนึ่ง เห็นว่า มาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ก าหนดความหมายของคนต่างด้าวไว้แล้ว ประกอบกับมิได้มีการก าหนด ความหมายของคนต่างด้าวตามมาตรา ๑๐ วรรคสอง ไว้เป็นการเฉพาะว่าหมายถึงคนต่างด้าวที่เป็นคน ของประเทศภาคีคู่สัญญาเท่านั้น ดังนั้น คนต่างด้าวที่จะได้รับสิทธิตามมาตรา ๑๐ วรรคสอง จึงไม่จ ากัดเฉพาะบุคคลธรรมดาที่มีสัญชาติของประเทศภาคีคู่สัญญาหรือนิติบุคคลที่มีคนสัญชาติ ของประเทศภาคีคู่สัญญาถือหุ้นข้างมากหรือมีอ านาจควบคุม การก าหนดผู้ที่จะได้รับสิทธิ ตามมาตรา ๑๐ วรรคสอง จึงขึ้นอยู่กับสนธิสัญญาและความตกลงแต่ละฉบับ ฝ่ายที่สอง เห็นว่า คนต่างด้าวตามมาตรา ๑๐ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติ การประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. ๒๕๔๒ มิได้มีความหมายเช่นเดียวกับคนต่างด้าว ตามมาตรา ๔ ซึ่งเป็นคนต่างด้าวทั่วๆ ไปมิได้เฉพาะเจาะจงคนต่างด้าวที่จะได้รับสิทธิตามมาตรา ๑๐ วรรคสองนั้น จะหมายถึงเฉพาะคนต่างด้าวที่เป็นคนของประเทศภาคีคู่สัญญาเท่านั้น ซึ่งเกณฑ์ ในการพิจารณาว่าบุคคลใดเป็นคนของประเทศภาคีคู่สัญญาที่ใช้อยู่ในสนธิสัญญาหรือความตกลง ระหว่างประเทศโดยทั่วไปมักใช้เกณฑ์ในเรื่องสัญชาติส าหรับกรณีบุคคลธรรมดาและเกณฑ์ในเรื่อง การถือหุ้นข้างมากหรือการมีอ านาจควบคุมส าหรับกรณีนิติบุคคลเป็นเกณฑ์ให้สิทธิประโยชน์ ดังนั้น คนต่างด้าวที่จะได้รับสิทธิตามมาตรา ๑๐ วรรคสอง น่าจะได้แก่บุคคลธรรมดาที่มีสัญชาติของประเทศภาคี คู่สัญญาหรือนิติบุคคลที่มีคนสัญชาติของประเทศภาคีคู่สัญญาถือหุ้นข้างมากหรือมีอ านาจควบคุมเท่านั้น โดยที่ประเด็นปัญหาดังกล่าวเป็นปัญหาข้อกฎหมายและเจ้าหน้าที่ของกระทรวงยังมีความเห็นเป็น เรื่องเสร็จที่ ๓๓๐/๒๕๔๙ เรื่อง ขอหารือปัญหาข้อกฎหมายตามพระราชบัญญัติประกอบธุรกิจ
หน้า ๒๐๑ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา ๒ ฝ่าย ไม่อาจหาข้อยุติได้ กระทรวงพาณิชย์จึงใคร่ขอความอนุเคราะห์จากส านักงาน คณะกรรมการกฤษฎีกาในการวินิจฉัยปัญหาข้อกฎหมายในเรื่องนี้ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๖) ได้พิจารณาข้อหารือของกระทรวงพาณิชย์ โดยมีผู้แทนกระทรวงพาณิชย์ (กรมพัฒนาธุรกิจการค้าและกรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ) และผู้แทนกระทรวงการต่างประเทศ (กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย) เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริง เพิ่มเติมในประเด็นที่หารือให้ชัดเจนยิ่งขึ้นว่า กระทรวงพาณิชย์ประสงค์จะหารือว่า คนต่างด้าว ที่ประกอบธุรกิจตามบัญชีท้ายพระราชบัญญัตินี้โดยสนธิสัญญาที่ประเทศไทยเป็นภาคีหรือมีความผูกพัน ตามพันธกรณีตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๐ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจ ของคนต่างด้าว พ.ศ. ๒๕๔๒ มีความหมายและขอบเขตเพียงใดโดยที่บทบัญญัติมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งกระทรวงพาณิชย์ ขอให้พิจารณา บัญญัติไว้ว่ามาตรา ๑๐ บทบัญญัติมาตรา ๕ มาตรา ๘ มาตรา ๑๕ มาตรา ๑๗ และมาตรา ๑๘ ไม่ใช้บังคับแก่คนต่างด้าวที่ประกอบธุรกิจตามบัญชีท้ายพระราชบัญญัตินี้โดยได้รับ อนุญาตจากรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยเป็นการเฉพาะกาลคนต่างด้าวที่ประกอบธุรกิจตามบัญชีท้าย พระราชบัญญัตินี้โดยสนธิสัญญาที่ประเทศไทยเป็นภาคีหรือมีความผูกพันตามพันธกรณี ให้ได้รับยกเว้น จากการบังคับใช้บทบัญญัติแห่งมาตราต่างๆ ตามที่ก าหนดไว้ในวรรคหนึ่ง และให้เป็นไปตาม บทบัญญัติและเงื่อนไขของสนธิสัญญานั้นๆ ซึ่งอาจรวมถึงการให้สิทธิคนไทยและวิสาหกิจของคนไทย เข้าไปประกอบธุรกิจในประเทศสัญชาติของคนต่างด้าวนั้นเป็นการต่างตอบแทนด้วย คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๖) พิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๑๐ วรรคสอง เป็นกรณีที่ใช้กับ คนต่างด้าวที่ประกอบธุรกิจตามบัญชีท้ายพระราชบัญญัติโดยสนธิสัญญาซึ่งอาจเป็นสนธิสัญญาที่ ประเทศไทยเป็นภาคีหรือสนธิสัญญาที่ประเทศไทยมิได้เป็นภาคีแต่มีความผูกพันตามพันธกรณี โดยในมาตรา ๑๐ วรรคสอง นี้ มีค าว่า คนต่างด้าว ปรากฏอยู่สองแห่ง คือ ตอนต้น และตอนท้ายของวรรคสอง ซึ่งมีขอบเขตและความหมาย ดังนี้ ค าว่า คนต่างด้าว ในตอนต้นของมาตรา ๑๐ วรรคสอง คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๖) เห็นว่า ต้องเป็นไปตามนิยามศัพท์ของค าว่า คนต่างด้าว ในมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งในส่วนที่เกี่ยวกับบุคคลธรรมดา และนิติบุคคล เพราะความในมาตรา ๔ ระบุความหมายของ คนต่างด้าว ที่ใช้ในพระราชบัญญัตินี้ไว้ และคนต่างด้าวตามมาตรา ๑๐ วรรคสอง เป็นคนต่างด้าวที่ประกอบธุรกิจตามบัญชีท้าย พระราชบัญญัติโดยสนธิสัญญาที่มีบทบัญญัติให้คนของภาคีสนธิสัญญาฝ่ายหนึ่งไปประกอบธุรกิจ ในประเทศภาคีสนธิสัญญาอีกฝ่ายหนึ่งได้ ซึ่งในสนธิสัญญานั้นอาจจะให้ค านิยามค าว่า คนต่างด้าว ให้ครอบคลุมถึงผู้ใด หรือคนประเภทใดของภาคีแต่ละฝ่าย ก็ย่อมเป็นไปตามที่ตกลงยอมรับกัน ซึ่งอาจใช้หลักสัญชาติ(Nationality) หลักคนชาติ(Nationals) หรือเกณฑ์อื่นใดตามแต่จะตกลงกัน ส่วนค าว่า คนต่างด้าว ในตอนท้ายของมาตรา ๑๐ วรรคสอง นั้น เป็นบทบัญญัติ ที่ว่าด้วยสิทธิประโยชน์ที ่ให้แก่คนต่างด้าวที่ประกอบธุรกิจตามบัญชีท้ายพระราชบัญญัติ โดยสนธิสัญญา คือ
หน้า ๒๐๒ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (๑) ให้ได้รับยกเว้นจากการบังคับใช้บทบัญญัติแห่งมาตราต่างๆ ตามที่ก าหนดไว้ ในวรรคหนึ่ง กล่าวคือ ได้รับยกเว้นจากการบังคับใช้บทบัญญัติแห่งมาตรา ๕ มาตรา ๘ มาตรา ๑๕ มาตรา ๑๗ และมาตรา ๑๘ และ (๒) ให้เป็นไปตามบทบัญญัติและเงื่อนไขของสนธิสัญญานั้น ซึ่งบทบัญญัติและเงื่อนไข ของสนธิสัญญาอาจรวมถึงการให้สิทธิคนไทยและวิสาหกิจของคนไทยเข้าไปประกอบธุรกิจในประเทศ สัญชาติของคนต่างด้าวนั้นเป็นการต่างตอบแทนด้วย ดังนั้น คนต่างด้าวในตอนท้ายของวรรคสองนี้ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๖) จึงเห็นว่าหมายถึงคนต่างด้าวที่มีสัญชาติของประเทศภาคีอีกฝ่ายหนึ่ง ไม่รวมถึงคนต่างด้าวทั่วไป เพราะบทบัญญัติมาตรา ๑๐ วรรคสองได้ก าหนดไว้เป็นการเฉพาะ ส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา มิถุนายน ๒๕๔๙ //////////////////////////////
หน้า ๒๐๓ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา กระทรวงแรงงาน ได้มีหนังสือ ด่วนที่สุด ที่ รง ๐๖๐๗/๑๖๐๒ ลงวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๔๙ ถึงส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความว่า กระทรวงแรงงานได้ ตระหนักถึงความเดือดร้อนที่ผู้ประกันตนได้รับจากภาวะค่าครองชีพในปัจจุบันและพยายาม ช่วยเหลือในรูปแบบต่างๆ เช่น เพิ่มสิทธิประโยชน์ แก้ไขกฎหมายต่างๆ ให้สอดคล้องกับภาวะเศรษฐกิจ และสังคมที่เปลี่ยนแปลงตลอดเวลาเพื่อด าเนินการตามนโยบายรัฐบาลในการช่วยเหลือ ผู้ประกันตนที่ประสบปัญหาจากค่าครองชีพ ดังนั้น การส่งเสริมสุขภาพและการป้องกันโรคควรจะเป็น สิทธิประโยชน์อย่างหนึ่งตามมาตรา ๖๓ (๖) แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ แต่ทั้งนี้ มีบุคคลหลายฝ่ายให้ความเห็นว่ามาตรา ๖๓ (๖) แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ นั้นไม่ได้รวมถึงการส่งเสริมสุขภาพและการป้องโรคแต่เป็นค่าบริการอื่นนอกเหนือจากที่ก าหนดไว้ใน มาตรา ๖๓ (๑) (๒) (๓) (๔) และ (๕) แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ซึ่งกระทรวงแรงงาน เห็นว่า มาตรา ๖๓ (๖) ดังกล่าวครอบคลุมถึงการส่งเสริมสุขภาพ และการป้องกันโรค ดังนั้น เพื่อให้เกิดความชัดเจน กระทรวงแรงงานจึงขอหารือว่า มาตรา ๖๓ (๖) แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ กรณีค่าบริการอื่นที่จ าเป็นนั้น สามารถด าเนินการ ครอบคลุมถึงกรณีการส่งเสริมสุขภาพและการป้องกันโรคด้วย หรือไม่ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) ได้พิจารณาข้อหารือดังกล่าว โดยมีผู้แทน กระทรวงแรงงาน (ส านักงานปลัดกระทรวงและส านักงานประกันสังคม) เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว เห็นว่าพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ บัญญัติขึ้นโดยมีเจตนารมณ์เพื่อสร้าง หลักประกันให้แก่ลูกจ้างและบุคคลอื่น โดยจัดตั้งกองทุนประกันสังคมขึ้นเพื่อสงเคราะห์แก่ลูกจ้าง และบุคคลอื่นซึ่งประสบอันตราย เจ็บป่วย ทุพพลภาพ หรือตาย อันมิใช่เนื่องจากการท างาน รวมทั้งกรณีคลอดบุตรกรณีสงเคราะห์บุตร กรณีชราภาพ และส าหรับกรณีว่างงานอันเป็นการ ให้หลักประกันเฉพาะลูกจ้าง ซึ่งประโยชน์ทดแทนที่จะได้รับตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ นั้น ตามมาตรา ๕๔ ได้บัญญัติไว้ ๗ กรณี ได้แก่ (๑) ประโยชน์ทดแทนในกรณี ประสบอันตรายหรือเจ็บป่วย (๒) ประโยชน์ทดแทนในกรณีคลอดบุตร (๓) ประโยชน์ทดแทน กรณีทุพพลภาพ (๔) ประโยชน์ทดแทนในกรณีตาย (๕) ประโยชน์ทดแทนในกรณีสงเคราะห์บุตร (๖) ประโยชน์ทดแทนในกรณีชราภาพ และ(๗) ประโยชน์ทดแทนในกรณีว่างงาน ยกเว้นผู้ประกันตน ตามมาตรา ๓๙ โดยการจะได้รับประโยชน์ทดแทนในแต่ละกรณีนั้นต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ และเงื่อนไขที่พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ก าหนดไว้ส าหรับแต่ละกรณีด้วย ส าหรับประโยชน์ทดแทนในกรณีประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยตามมาตรา ๖๓ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ นั้น เป็นประโยชน์ทดแทนที่ผู้ประกันตนแต่ละคน จะได้รับสืบเนื่องจากการประสบอันตรายหรือเจ็บป่วย ซึ่งหมายถึงค่าใช้จ่ายต่างๆ ที่เกิดขึ้นเมื่อ เรื่องเสร็จที่ ๓๙๙/๒๕๔๙ เรื่อง ค่าบริการอื่นที่จ าเป็นตามมาตรา ๖๓(๖) แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓
หน้า ๒๐๔ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา ผู้ประกันตนประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยแล้ว อันเป็นค่าใช้จ่ายส าหรับการแก้ไขเยียวยาหรือ บรรเทาอาการเจ็บป่วยหรือการสูญเสียที่เกิดขึ้นให้สิ้นสุดลงหรือให้ได้กลับคืนสู่สภาพเดิม ดังนั้น ค่าบริการอื่นที่จ าเป็นตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๖๓ (๖) แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ จึงหมายความถึงค่าบริการอย่างอื่นที่เกี่ยวเนื่องกับการรักษาพยาบาลผู้ประกันตนนอกเหนือจากที่ ก าหนดไว้ในมาตรา ๖๓ (๑) (๒) (๓) (๔) และ (๕) แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ส าหรับการส่งเสริมสุขภาพและการป้องกันโรคซึ่งมีลักษณะเป็นการป้องกันเพื่อมิให้เกิดการเจ็บป่วยขึ้น ก่อนนั้นไม่ถือว่าเป็นประโยชน์ทดแทนตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ดังกล่าวข้างต้น ค่าบริการอื่นที่จ าเป็นตามมาตรา ๖๓ (๖) แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ จึงไม่ ครอบคลุมถึงกรณีการส่งเสริมสุขภาพและการป้องกันโรคซึ่งเป็นกรณีที่เกิดขึ้นก่อนที่ผู้ประกันตน จะประสบอันตรายหรือเจ็บป่วย ส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สิงหาคม ๒๕๔๙ //////////////////////////////
สรุปความเห็น คณะกรรมการกฤษฎีกา เกี่ยวกับกฎหมายแรงงาน ปี พ.ศ. ๒๕๕๐
หน้า ๒๐๕ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา กระทรวงแรงงานได้มีหนังสือ ด่วนที่สุด ที่รง ๐๖๐๗/๒๖๑๑ ลงวันที่ ๑๖ สิงหาคม ๒๕๕๐ ถึงส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาสรุปความว่า ตามที่กระทรวงแรงงานได้มีหนังสือ ลับ ด่วนมากที่ รง ๐๒๐๑.๕/๐๙ ลงวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๕๐ ถึงส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เพื่อหารือในปัญหาข้อกฎหมายเกี่ยวกับการด าเนินงานตามโครงการจัดหาและด าเนินการระบบงาน เทคโนโลยีสารสนเทศแรงงานและส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้มีหนังสือตอบข้อหารือปรากฏ ตามบันทึกส านักงาคณะกรรมการกฤษฎีกา ลับ เรื่อง โครงการจัดหาและด าเนินการระบบงาน เทคโนโลยีสารสนเทศแรงงานกระทรวงแรงงาน(เรื่องเสร็จที่ ๔๐๕/๒๕๕๐) ว่า การที่ส านักงาน ประกันสังคมได้น าเงินกองทุนประกันสังคมไปใช้เป็นค่าเช่าจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยี สารสนเทศแรงงานทั้งระบบ ไม่ว่าจะเป็นค่าใช้จ่ายหรือเป็นเงินให้กู้ยืม ย่อมไม่ชอบด้วยกฎหมาย และไม่เป็นการใช้เงินร้อยละสิบในการบริหารงานของส านักงานตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติ ประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ กระทรวงแรงงานโดยส านักงานประกันสังคมเห็นว่า ในการหารือ ของกระทรวงแรงงานตามหนังสือ ลับ ด่วนมาก ที่ รง ๐๒๐๑.๕/๐๙ ลงวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๕๐ นั้น ได้ส่งข้อมูลประกอบการพิจารณาไม่ครบถ้วนในสาระส าคัญบางประการ อีกทั้ง ในการชี้แจงต่อคณะกรรมการกฤษฎีกาของกระทรวงแรงงาน และส านักงานประกันสังคม ผู้ชี้แจง มิได้เป็นผู้ริเริ่มและเข้าใจในระบบการท างานของโครงการตลอดจนประโยชน์ที่ส านักงานประกันสังคม กองทุนประกันสังคม และผู้ประกันตนจะได้รับจากการด าเนินการโครงการ กระทรวงแรงงานจึง ส่งข้อมูลและชี้แจงรายละเอียดของโครงการจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศ แรงงานเพิ่มเติม ดังนี้ ๑.ตามที่คณะกรรมการกฤษฎีกาเห็นว่า การที่ส านักงานประกันสังคมได้น าเงินกองทุน ประกันสังคมไปใช้เป็นค่าเช่าจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงานทั้งระบบ ไม่ว่าจะเป็นค่าใช้จ่ายหรือเป็นเงินกู้ยืมไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่เป็นการใช้เงินร้อยละสิบในการบริหารงาน ของส านักงานประกันสังคม ตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ นั้น ส านักงานประกันสังคมเห็นว่า เหตุผลที่คณะกรรมการกฤษฎีกาอ้างทั้งหมดเป็นเหตุผลที่พิจารณา จากรายงานการประชุมคณะกรรมการบริหารและจัดหาระบบคอมพิวเตอร์ของกระทรวงแรงงาน ครั้งที่ ๕/๒๕๔๙ เมื่อวันที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๔๙ เพียงประการเดียวเท่านั้น ซึ่งข้อความใน รายงานการประชุมดังกล่าวเป็นเพียงความเห็นของคณะกรรมการบริหารและจัดหาระบบคอมพิวเตอร์ ของกระทรวงแรงงานที่จะเสนอคณะกรรมการประกันสังคม แม้รายงานการประชุมดังกล่าวจะมีมติสรุป ได้ว่า “เนื่องจากประโยชน์ที่ได้รับจากโครงการจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศ แรงงานมีความเกี่ยวข้องกับทุกส่วนราชการในสังกัดกระทรวงแรงงาน จึงมีนโยบายให้กองทุนประกันสังคม เป็นหน่วยงานสนับสนุนงบประมาณโครงการไปก่อน จากนั้นให้ทุกส่วนราชการเสนอขอรับ เรื่องเสร็จที่ ๖๕๒/๒๕๕๐ เรื่อง ขอทบทวนความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาเกี่ยวกับ โครงการจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงาน
หน้า ๒๐๖ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา การสนับสนุนงบประมาณประจ าปีมาชดเชยให้แก่กองทุนประกันสังคมในภายหลัง” ก็ตาม แต่มติ ดังกล่าวก็ยังไม่เป็นที่ยุติเพราะในการประชุมคณะอนุกรรมการจัดท ายุทธศาสตร์และกลั่นกรอง งบกองทุนประกันสังคมเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารงานส านักงานประกันสังคมประจ าปีครั้งที่ ๖/๒๕๔๙ เมื่อวันที่ ๘ สิงหาคม ๒๕๔๙ อนุกรรมการจากส านักงบประมาณได้ทักท้วงว่า การให้หน่วยงานอื่น ๆ ในกระทรวงแรงงานขอตั้งงบประมาณแผ่นดินมาจ่าย จะขัดต่อระเบียบวิธีการงบประมาณฯ ที่ประชุม คณะอนุกรรมการจัดท ายุทธศาสตร์และกลั่นกรองงบกองทุนประกันสังคมเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการ บริหารงานส านักงานประกันสังคมประจ าปีในคราวนั้น จึงได้มีมติ“ให้ส านักงานประกันสังคม น าผลการพิจารณากลั่นกรองการเสนอขอรับการจัดสรรเงินกองทุนเพื่อบริหารงานส านักงานประกันสังคม เพื่อด าเนินโครงการจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงานรวมทั้งข้อสังเกต และข้อเสนอแนะของที่ประชุมคณะอนุกรรมการจัดท ายุทธศาสตร์และกลั่นกรองงบกองทุนประกันสังคม เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารงานส านักงานประกันสังคมประจ าปีในคราวนั้น จึงได้มีมติ“ให้ส านักงาน ประกันสังคมน าผลการพิจารณากลั่นกรองการเสนอขอรับการจัดสรรเงินกองทุนเพื่อบริหารงาน ส านักงานประกันสังคมเพื่อด าเนินโครงการจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงาน รวมทั้งข้อสังเกตและข้อเสนอแนะของที่ประชุมคณะอนุกรรมการจัดท ายุทธศาสตร์และกลั่นกรอง งบกองทุนประกันสังคมเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารงานส านักงานประกันสังคมประจ าปี เสนอคณะกรรมการประกันสังคมเพื่อพิจารณาต่อไป” แสดงว่าความเห็นตามรายงานการประชุม ของคณะกรรมการบริหารและจัดหาระบบคอมพิวเตอร์ของกระทรวงแรงงาน ครั้งที่ ๕/๒๕๔๙ เมื่อวันที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๔๙ ยังไม่เป็นที่ยุติ จะถือเป็นเหตุผลและหลักการในการอนุมัติ โครงการนี้ไม่ได้และโดยเฉพาะคณะกรรมการบริหารและจัดหาระบบคอมพิวเตอร์ของกระทรวงแรงงาน ไม่มีอ านาจอนุมัติว่าจะให้ใช้เงินกองทุนได้หรือไม่อ านาจในการอนุมัติการใช้เงินกองทุนเป็นของ คณะกรรมการประกันสังคมเท่านั้น ซึ่งจะเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วย หรือเห็นด้วยโดยเหตุผลที่แตกต่าง ออกไปจากความเห็นของคณะกรรมการบริหารและจัดหาระบบคอมพิวเตอร์ของกระทรวงแรงงาน ก็ได้และในกรณีนี้คณะกรรมการประกันสังคมก็ไม่ได้อนุมัติตามมติของคณะกรรมการบริหารและจัดหา ระบบคอมพิวเตอร์ของกระทรวงแรงงานที่ให้กองทุนประกันสังคมเป็นหน่วยงานสนับสนุนงบประมาณ โครงการไปก่อน จากนั้นให้ส่วนราชการเสนอขอรับการสนับสนุนงบประมาณรายจ่ายประจ าปี มาชดเชยให้แก่กองทุนประกันสังคมในภายหลัง แต่คณะกรรมการประกันสังคมได้มีมติอนุมัติ ให้ใช้เงินกองทุนประกันสังคมด าเนินโครงการทั้งระบบโดยส านักงานประกันสังคมเป็นเจ้าของระบบ เนื่องจากคณะกรรมการประกันสังคมพิจารณาแล้วเห็นว่า โครงการนี้เป็นเรื่องการบริหารงาน ของส านักงานประกันสังคมเพื่อประโยชน์แก่ผู้ประกันตนและคุ้มค่าในการลงทุน นอกจากนี้ ในการประชุมพิจารณาอนุมัติเงินกองทุนประกันสังคมส าหรับการด าเนินโครงการดังกล่าวเป็นการ อนุมัติตามข้อเสนอที่มีการปรับโครงการเป็นของส านักงานประกันสังคมแล้ว โดยชื่อโครงการ ได้เปลี่ยนแปลงจากเดิม ซึ่งชื่อ “โครงการจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงาน กระทรวงแรงงานเป็นโครงการจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงานโดยได้มี การขยายขอบเขตการด าเนินระบบงานให้ครอบคลุมรองรับแรงงานนอกระบบที่จะต้องเข้าสู่ระบบ ประกันสังคมในอนาคตด้วย อันเป็นหน้าที่ในการบริหารงานของส านักงานประกันสังคม
หน้า ๒๐๗ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา ๒. การที่คณะกรรมการประกันสังคมเห็นว่า การจัดหาและด าเนินการระบบงาน เทคโนโลยีสารสนเทศแรงงานเป็นเรื่องการบริหารงานของส านักงานประกันสังคมเพื่อประโยชน์ แก่ผู้ประกันตน ซึ่งเป็นความเห็นที่แตกต่างไปจากความเห็นของคณะกรรมการบริหารและจัดหาระบบ คอมพิวเตอร์ของกระทรวงแรงงาน ในคราวประชุม ครั้งที่ ๕/๒๕๔๙ เมื่อวันที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๔๙ นั้น เนื่องจากโครงการดังกล่าวเป็นการปรับเปลี่ยนการบริหารงานของส านักงานประกันสังคมจากเดิม ซึ่งเป็นเชิงรับมาเป็นเชิงรุกโดยความร่วมมือจากหน่วยงานต่างๆในกระทรวงแรงงาน ทั้งนี้ เพื่อประโยชน์ ของผู้ประกันตน ดังนั้น การด าเนินโครงการนี้จึงมีเนื้อหางานที่เป็นประโยชน์ต่อผู้ประกันตน และส านักงานประกันสังคมทั้งสิ้น เนื่องจากตามโครงการดังกล่าวส านักงานประกันสังคมจะจัดระบบ สารสนเทศของส านักงานประกันสังคมไปเชื่อมต่อกับหน่วยงานต่างๆ ของกระทรวงแรงงาน ซึ่งท าให้เกิดประโยชน์ต่อการบริหารงานของส านักงานประกันสังคม ผู้ประกันตน และกองทุน ประกันสังคม จากการปฏิบัติโดยรวมซึ่งจะเกิดขึ้นจากการมีโครงการจัดหาและด าเนินการระบบงาน เทคโนโลยีสารสนเทศแรงงานของส านักงานประกันสังคมดังกล่าว ที่ปรึกษาจากมหาวิทยาลัยเทคโนโลยี พระจอมเกล้าธนบุรีได้ประมาณการว่า ภายใต้สมมติฐานที่ก าหนดว่าหน่วยงานต่างๆ ท างานร่วมกัน ในมิติของการบริหารงานเชิงรุก ซึ่งท าให้แรงงานเข้าสู่ระบบการจ้างงานมากขึ้นและมีการพัฒนา ฝีมือแรงงานอย่างเหมาะสมนั้น จะเกิดผลประโยชน์ต่อกองทุนในปี๒๕๕๒ จ านวน ๖,๗๖๑.๔๑ ล้านบาท หากเพิ่มจ านวนผู้ประกันตนได้ ๓๐๐,๐๐๐ คน ดังนั้นโครงการดังกล่าวจะท าให้กองทุนมีเสถียรภาพ และสามารถจ่ายประโยชน์ทดแทนให้แก่ผู้ประกันตน ซึ่งขณะนี้ยังไม่เพียงพออีกหลายเรื่องและมีการ เรียกร้องจากผู้ประกันตนอยู่ตลอดเวลาได้ นอกจากนั้น ได้มีการศึกษาสถานภาพของกองทุนประกันสังคม ว่านับจากปี๒๕๕๗ เป็นต้นไป สถานะของกองทุนจะเริ่มลดลง เนื่องจากจะต้องมีการจ่ายประโยชน์ทดแทน กรณีชราภาพ และหากกองทุนยังมีเงินเข้าในสถานภาพปัจจุบัน จะท าให้กองทุนประกันสังคม ติดลบในอนาคต และอาจท าให้ต้องเก็บเงินสมทบจากผู้ประกันตนในอัตราที่เพิ่มขึ้น ซึ่งจะท าให้ ผู้ประกันตนเดือดร้อน ดังนั้น หากสามารถท าให้มีจ านวนผู้ประกันตนเข้าสู่ระบบได้มากขึ้น จะท าให้ กองทุนประกันสังคมมีจ านวนเงินมากขึ้นเพียงพอต่อค่าใช้จ่ายและมีเสถียรภาพ โดยที่ไม่ท าให้ ผู้ประกันตนต้องรับภาระในการจ่ายเงินสมทบในอัตราที่เพิ่มขึ้น โครงการนี้จึงเป็นโครงการ ของส านักงานประกันสังคม เป็นเรื่องการบริหารงานของส านักงานประกันสังคมเพื่อผู้ประกันตน จึงต้องใช้เงินจากกองทุนเองทั้งหมด ไม่ต้องให้ส่วนราชการอื่นร่วมออกเงินด้วยอย่างไรก็ตาม ในการด าเนินโครงการนี้แม้ว่าเนื้อหาทั้งหมดจะเป็นประโยชน์ต่อการบริหารงานของส านักงานประกันสังคม เพื่อประโยชน์แก่ผู้ประกันตน เนื่องจากส านักงานประกันสังคมเป็นหน่วยงานที่ได้รับประโยชน์ จากโครงการนี้โดยตรง แต่ในการด าเนินการจะต้องติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ทั้งที่ส านักงานประกันสังคม และหน่วยงานอื่นๆในกระทรวงแรงงานด้วย เพื่อให้ส านักงานประกันสังคมได้รับข้อมูลจากหน่วยงานภายใน กระทรวงแรงงาน เพราะวิธีการติดตั้งระบบงานคอมพิวเตอร์บางส่วนไว้ที่ส่วนราชการอื่นด้วยดังกล่าวจึงจะ ท าให้ระบบงานท างานอย่างมีประสิทธิภาพและสมบูรณ์ เช่น การบูรณาการระบบคอมพิวเตอร์ของทุก หน่วยงานในกระทรวงแรงงานเข้าด้วยกันจะท าให้ระบบข้อมูลมีเอกภาพและเป็นมาตรฐานเดียวกัน เป็นคลังข้อมูลแรงงานที่ส าคัญของประเทศวิธีด าเนินการจึงจะต้องติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์บางส่วน
หน้า ๒๐๘ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา ที่ส านักงานประกันสังคมเป็นผู้เช่า ซึ่งมีมูลค่าจ านวนประมาณร้อยละ ๓๙ ของค่าใช้จ่ายทั้งหมด ของโครงการไว้ที่ส่วนราชการอื่น เพื่อให้หน่วยงานพันธมิตรดังกล่าวร่วมท างานให้แต่ทั้งนี้สิทธิในการ ใช้ระบบในโครงการรวมทั้งอุปกรณ์คอมพิวเตอร์ยังคงเป็นของส านักงานประกันสังคมมิได้โอนไปให้ หน่วยงานพันธมิตรแต่อย่างใด ทั้งนี้ เพื่อให้สามารถด าเนินการได้ครบวงจรของระบบเพื่อประโยชน์ ในการบริหารงานของส านักงานประกันสังคมเพื่อผู้ประกันตน ซึ่งการด าเนินการในลักษณะดังกล่าวนี้ เป็นการบริหารงานของส านักงานประกันสังคมในเชิงรุก เพราะเมื่อหน่วยงานต่างๆ ที่การท างาน ส่งผลมายังการบริหารงานของส านักงานประกันสังคมไม่มีระบบคอมพิวเตอร์ที่จะท าให้การท างาน ดังกล่าวมีประสิทธิภาพ ส านักงานประกันสังคมก็ต้องขออนุมัติใช้เงินกองทุนประกันสังคมในการ จัดหาระบบคอมพิวเตอร์ไปติดตั้ง เพื่อให้หน่วยงานต่างๆ ดังกล่าวร่วมท างานให้แม้ว่าส่วนราชการอื่น ที่ได้รับการติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์บางส่วนดังกล่าวได้รับประโยชน์จากโครงการนี้ด้วย ก็ถือว่าเป็น ผลพลอยได้จากโครงการนี้ และประสิทธิภาพที่เพิ่มขึ้นของหน่วยราชการอื่นนั้น ก็เป็นประโยชน์ต่อ ผู้ประกันตนที่ส านักงานประกันสังคมรับผิดชอบนั่นเองนอกจากนี้ ในการด าเนินการตามโครงการ นี้จะต้องมีการประสานและเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการทุกฝ่ายทุกระดับ ทั้งในส านักงาน ประกันสังคมและภายในกระทรวงแรงงาน ต้องมีการบูรณาการ และพัฒนากระบวนการท างาน และการให้บริการ ทั้งนี้ เพื่อประโยชน์ในการบริหารงานของส านักงานประกันสังคม หากไม่มีการ ด าเนินการตามโครงการจะท าให้ไม่มีระบบข้อมูลครบถ้วนสมบูรณ์และเชื่อมโยงกันในการที่จะท าให้ การด าเนินการเพื่อประโยชน์แก่ผู้ประกันตนมีประสิทธิภาพโดยเฉพาะในอนาคตเมื่อมีจ านวน ผู้ประกันตนมากขึ้น การด าเนินการตามโครงการจะช่วยให้การบริหารจัดการงานของผู้ประกันตนเร็วขึ้น มีศูนย์กลางตลาดแรงงานที่เป็นประโยชน์ต่อผู้ประกันตนการด าเนินการตามโครงการซึ่งมีระบบ ที่มีลักษณะเป็นการบูรณาการดังกล่าวจะสนับสนุนและเป็นประโยชน์ต่อการจัดบริการผู้ประกันตน ในลักษณะ One Stop Service และ E-Services ซึ่งการที่สามารถบูรณาการงานให้เป็น One Stop Service จะท าให้ส านักงานประกันสังคมมีหน่วยงานให้บริการเพิ่มขึ้นประมาณสามเท่า จากหน่วยบริการประชาชนปัจจุบันของส านักงานประกันสังคมที่มีอยู่ทั้งสิ้น ๑๐๐ หน่วยบริการ ท าให้ผู้ประกันตนและผู้หางานสามารถใช้บริการได้ทุกประเภทตามภารกิจของหน่วยงาน เป็นผลให้ผู้ใช้แรงงานเข้าสู่ระบบประกันสังคมมากขึ้น อันจะส่งผลกลับมาสู่กองทุนประกันสังคม ในการจัดเก็บเงินสมทบ ส่วนกรมการจัดหางาน กรมพัฒนาฝีมือแรงงาน กรมสวัสดิการ และคุ้มครองแรงงานจะเป็นเพียงหน่วยงานเสริมให้งานของส านักงานประกันสังคมสามารถด าเนินงาน ไปได้ดียิ่งขึ้น ซึ่งจะก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อกองทุนประกันสังคม ผู้ประกันตน ลูกจ้าง และ นายจ้าง การด าเนินโครงการดังกล่าวโดยส านักงานประกันสังคมจึงเป็นประโยชน์อย่างยิ่ง แก่ผู้ประกันตน ซึ่งเป็นภารกิจหลักของส านักงานประกันสังคมการขยายระบบการคุ้มครองทางสังคม สู่แรงงานนอกระบบให้มีหลักประกันที่เหมาะสมอันเป็นประเด็นยุทธศาสตร์ที่ส านักงาน ประกันสังคมได้เตรียมแผนยุทธศาสตร์ไว้หากไม่มีระบบดังกล่าวจะท าให้ระบบข้อมูลของโครงการ ไม่สามารถด าเนินไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ ในอนาคตเมื่อมีจ านวนผู้ประกันตนมากขึ้นการด าเนิน โครงการจะช่วยให้สามารถบริหารจัดการงานของผู้ประกันตนได้บรรลุเป้าหมายและวัตถุประสงค์ ของโครงการ ดังนั้น คณะกรรมการประกันสังคมจึงเห็นว่าการอนุมัติโครงการนี้เป็นการใช้
หน้า ๒๐๙ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เงินกองทุนประกันสังคมในการบริหารงานของส านักงานประกันสังคม ตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ด้วยเหตุผลข้างต้นกระทรวงแรงงานโดยส านักงาน ประกันสังคม จึงขอให้คณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณา ดังต่อไปนี้ ๑. ขอทบทวนปัญหาข้อหารือ และข้อกฎหมายในประเด็นที่ว่า โครงการดังกล่าวเป็นการใช้เงินกองทุนประกันสังคมในการ บริหารงานของส านักงานประกันสังคมตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ หรือไม่ เนื่องจากส านักงานประกันสังคมเห็นว่าวัตถุประสงค์ของโครงการนี้มิได้เป็นไปตาม ที่คณะกรรมการกฤษฎีกาได้วินิจฉัยไว้ในครั้งแรก ๒. หากคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาว่า โครงการดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ และยืนยันตามความเห็นเดิมส านักงานประกันสังคมใคร่ขอหารือเพิ่มเติมเพื่อแก้ไข ปัญหาที่จะเกิดขึ้นต่อไปว่าผลของสัญญาระหว่างส านักงานประกันสังคม และธุรกิจค้าร่วม เอส โอ เอ คอนเซอร์เทียม จะเป็นอย่างไรส านักงานประกันสังคมจะต้องเลิกหรือระงับสัญญาอย่างไร หรือไม่ และจะต้องด าเนินการอย่างไรต่อไป รวมถึงบรรดาเครื่องมืออุปกรณ์และระบบ คอมพิวเตอร์ที่ธุรกิจค้าร่วม เอส โอ เอ คอนเซอร์เทียม น ามาติดตั้งจะต้องด าเนินการอย่างไร คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) ได้พิจารณาค าขอทบทวนความเห็นของ คณะกรรมการกฤษฎีกาเกี่ยวกับโครงการจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศ แรงงานแล้ว เห็นว่า เหตุแห่งการขอทบทวนความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาในครั้งนี้ เนื่องจากกระทรวงแรงงาน อ้างว่า ในการหารือในครั้งแรกตามหนังสือกระทรวงแรงงาน ลับ ด่วนมาก ที่ รง ๐๒๐๑.๕/๐๙ ลงวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๕๐ กระทรวงแรงงานได้ส่ง ข้อมูลประกอบการพิจารณาไม่ครบถ้วนในสาระส าคัญบางประการ และในการชี้แจงต่อคณะกรรมการ กฤษฎีกาของกระทรวงแรงงานและส านักงานประกันสังคมผู้ชี้แจงมิได้เป็นผู้ริเริ่มและเข้าใจ ในระบบการท างานของโครงการฯ ตลอดจนประโยชน์ที่ส านักงานประกันสังคม กองทุนประกันสังคม และผู้ประกันตนจะได้รับจากการด าเนินโครงการฯ กระทรวงแรงงานจึงขอส่งข้อมูลและชี้แจง รายละเอียดของโครงการจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงานเพิ่มเติม คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) จึงมีมติรับค าขอทบทวนความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา ดังกล่าว โดยมีผู้แทนกระทรวงแรงงาน (ส านักงานปลัดกระทรวงและส านักงานประกันสังคม) ผู้แทนกระทรวงการคลัง (กรมบัญชีกลาง) และผู้แทนส านักนายกรัฐมนตรี(ส านักงบประมาณ) เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงเพิ่มเติมแล้ว มีความเห็น ดังนี้ ประเด็นที่หนึ่ง โครงการจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศ แรงงานเป็นการใช้เงินกองทุนประกันสังคมในการบริหารงานของส านักงานประกันสังคม ตามมาตรา ๒๔๑ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ หรือไม่คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) เห็นว่า ข้อเท็จจริงปรากฏว่า คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) ได้เคยให้ความเห็น ไว้ดังปรากฏตามบันทึกส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ลับ เรื่อง โครงการจัดหาและด าเนินการ ระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงาน กระทรวงแรงงาน (เรื่องเสร็จที่ ๔๐๕/๒๕๕๐) สรุปได้ ว่าการที่ส านักงานประกันสังคมได้น าเงินกองทุนประกันสังคมไปใช้เป็นค่าเช่าจัดหาและด าเนินการ ระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงานทั้งระบบ ไม่ว่าจะเป็นค่าใช้จ่ายหรือเป็นเงินให้กู้ยืม
หน้า ๒๑๐ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา ย่อมไม่ชอบด้วยกฎหมาย และกระทรวงแรงงานได้มีหนังสือ ด่วนที่สุด ที่ รง ๐๖๐๗/๒๖๑๑ ลงวันที่ ๑๖ สิงหาคม ๒๕๕๐ ขอทบทวนความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยมีความเห็น สรุปได้ว่าเหตุผลที่คณะกรรมการกฤษฎีกาอ้างทั้งหมดเป็นเหตุผลที่พิจารณาจากรายงาน การประชุมคณะกรรมการบริหารและจัดหาระบบคอมพิวเตอร์ของกระทรวงแรงงาน ครั้งที่ ๕/๒๕๔๙ เมื่อวันที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๔๙ เพียงประการเดียวเท่านั้น ซึ่งข้อความในรายงานการประชุม ดังกล่าวเป็นเพียงความเห็นของคณะกรรมการบริหารและจัดหาระบบคอมพิวเตอร์ของ กระทรวงแรงงานที่จะเสนอคณะกรรมการประกันสังคม จะถือเป็นเหตุผลและหลักการในการอนุมัติ โครงการนี้ไม่ได้อ านาจในการอนุมัติการใช้เงินกองทุนเป็นของคณะกรรมการประกันสังคมเท่านั้น และในกรณีนี้คณะกรรมการประกันสังคมก็ไม่ได้อนุมัติตามมติของคณะกรรมการบริหารและจัดหา ระบบคอมพิวเตอร์ของกระทรวงแรงงานที่ให้กองทุนประกันสังคมเป็นหน่วยงานสนับสนุน งบประมาณโครงการไปก่อนจากนั้นให้ส่วนราชการเสนอขอรับการสนับสนุนงบประมาณรายจ่าย ประจ าปีมาชดเชยให้แก่กองทุนฯ ในภายหลัง แต่คณะกรรมการประกันสังคมได้มีมติอนุมัติให้ใช้ เงินกองทุนประกันสังคมด าเนินโครงการทั้งระบบโดยส านักงานประกันสังคมเป็นเจ้าของระบบ เนื่องจากคณะกรรมการประกันสังคมพิจารณาแล้วเห็นว่า โครงการนี้เป็นเรื่องการบริหารงาน ของส านักงานประกันสังคมเพื่อประโยชน์แก่ผู้ประกันตนและคุ้มค่าในการลงทุน และในการประชุม พิจารณาอนุมัติเงินกองทุนประกันสังคมส าหรับการด าเนินโครงการดังกล่าวเป็นการอนุมัติตาม ข้อเสนอที่มีการปรับโครงการเป็นของส านักงานประกันสังคมแล้ว โดยชื่อโครงการได้เปลี่ยนแปลง จากเดิม ซึ่ง ๑ มาตรา ๒๔ เงินกองทุนให้จ่ายเป็นประโยชน์ทดแทนตามพระราชบัญญัตินี้ คณะกรรมการอาจจัดสรรเงินกองทุนไม่เกินร้อยละสิบของเงินสมทบของแต่ละปีเพื่อจ่าย ตามมาตรา ๑๘ และเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารงานของส านักงานในกรณีที่เงินกองทุนไม่พอจ่าย ตามวรรคหนึ่งหรือวรรคสอง ให้รัฐบาลจ่ายเงินอุดหนุนหรือเงินทดรองราชการให้ตามความจ าเป็น ชื่อ “โครงการจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงาน กระทรวงแรงงาน” เป็น “โครงการจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงาน” โดยได้มีการขยาย ขอบเขตการด าเนินระบบงานให้ครอบคลุมรองรับแรงงานนอกระบบที่จะต้องเข้าสู่ระบบประกันสังคม ในอนาคตด้วย อันเป็นหน้าที่ในการบริหารงานของส านักงานประกันสังคมนอกจากนี้ โครงการ ดังกล่าวเป็นการปรับเปลี่ยนการบริหารงานของส านักงานประกันสังคมจากเดิมซึ่งเป็นเชิงรับ มาเป็นเชิงรุกโดยความร่วมมือจากหน่วยงานต่างๆ ในกระทรวงแรงงาน ทั้งนี้ เพื่อประโยชน์ ของผู้ประกันตน เนื่องจากตามโครงการส านักงานประกันสังคมจะจัดระบบสารสนเทศของส านักงาน ประกันสังคมไปเชื่อมต่อกับหน่วยงานต่างๆของกระทรวงแรงงาน ซึ่งท าให้เกิดประโยชน์ต่อการ บริหารงานของส านักงานประกันสังคมผู้ประกันตน และกองทุนประกันสังคม อย่างไรก็ตามในการ ด าเนินโครงการนี้แม้ว่าเนื้อหาทั้งหมดจะเป็นประโยชน์ต่อการบริหารงานของส านักงานประกันสังคม เพื่อประโยชน์แก่ผู้ประกันตนเนื่องจากส านักงานประกันสังคมเป็นหน่วยงานที่ได้รับประโยชน์ จากโครงการโดยตรงแต่ในการด าเนินการจะต้องติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ทั้งที่ส านักงานประกันสังคม และหน่วยงานอื่นๆ ในกระทรวงแรงงานด้วย เพื่อให้ส านักงานประกันสังคมได้รับข้อมูล จากหน่วยงานภายในกระทรวงแรงงานเพราะวิธีการติดตั้งระบบงานคอมพิวเตอร์บางส่วนไว้ที่
หน้า ๒๑๑ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา ส่วนราชการอื่นด้วย ดังกล่าวจะท าให้ระบบงานท างานอย่างมีประสิทธิภาพและสมบูรณ์ เช่น การบูรณาการระบบคอมพิวเตอร์ของทุกหน่วยงานในกระทรวงแรงงานเข้าด้วยกันจะท าให้ระบบ ข้อมูลมีเอกภาพและเป็นมาตรฐานเดียวกันเป็นคลังข้อมูลแรงงานที่ส าคัญของประเทศ ดังนั้น วิธีการด าเนินการจึงจะต้องติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์บางส่วนที่ส านักงานประกันสังคมเป็นผู้เช่า ซึ่งมีมูลค่าจ านวนประมาณร้อยละ ๓๙ ของค่าใช้จ่ายทั้งหมดของโครงการไว้ที่ส่วนราชการอื่น เพื่อให้หน่วยงานพันธมิตรดังกล่าวร่วมท างานให้ แต่ทั้งนี้สิทธิในการใช้ระบบในโครงการรวมทั้ง อุปกรณ์คอมพิวเตอร์ยังคงเป็นของส านักงานประกันสังคมมิได้โอนไปให้หน่วยงานพันธมิตร แต่อย่างใด ทั้งนี้ เพื่อให้สามารถด าเนินการได้ครบวงจรของระบบเพื่อประโยชน์ในการบริหารงาน ของส านักงานประกันสังคมเพื่อผู้ประกันตนเพราะเมื่อหน่วยงานต่างๆ ที่ส่งผลการท างานมายัง การบริหารงานของส านักงานประกันสังคมไม่มีระบบคอมพิวเตอร์ที่จะท าให้การท างานดังกล่าว มีประสิทธิภาพ ส านักงานประกันสังคมก็ต้องขออนุมัติใช้เงินกองทุนประกันสังคมในการจัดหาระบบ คอมพิวเตอร์ไปติดตั้งเพื่อให้หน่วยงานต่างๆ ดังกล่าวร่วมท างานให้ อนึ่ง แม้ว่าส่วนราชการอื่น ที่ได้รับการติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์บางส่วนดังกล่าวได้รับประโยชน์จากโครงการนี้ด้วย ก็ถือว่าเป็น ผลพลอยได้จากโครงการนี้ และประสิทธิภาพที่เพิ่มขึ้นของหน่วยราชการอื่นนั้น ก็เป็นประโยชน์ ต่อผู้ประกันตนที่ส านักงานประกันสังคมรับผิดชอบในการด าเนินการตามโครงการนี้จะต้องมีการ ประสานและเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการทุกฝ่ายทุกระดับ ทั้งในส านักงานประกันสังคม และภายในกระทรวงแรงงาน หากไม่มีการด าเนินการตามโครงการจะท าให้ไม่มีระบบข้อมูล ครบถ้วนสมบูรณ์และเชื่อมโยงกันในการที่จะท าให้การด าเนินการเพื่อประโยชน์แก่ผู้ประกันตน มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะในอนาคตเมื่อมีจ านวนผู้ประกันตนมากขึ้น การด าเนินการตามโครงการ ดังกล่าวจะช่วยให้การบริหารจัดการงานของผู้ประกันตนเร็วขึ้นมีศูนย์กลางตลาดแรงงานที่เป็น ประโยชน์ต่อผู้ประกันตน นอกจากนี้การด าเนินการตามโครงการจะสนับสนุนและเป็นประโยชน์ ต่อการจัดบริการผู้ประกันตนในลักษณะ One Stop Service และ E-Services ซึ่งการที่ สามารถบูรณาการงานให้เป็น One Stop Service ดังกล่าว จะท าให้ส านักงานประกันสังคม มีหน่วยงานให้บริการเพิ่มขึ้นประมาณ ๓ เท่าจากหน่วยบริการประชาชนในปัจจุบันของส านักงาน ประกันสังคมที่มีอยู่ทั้งสิ้น ๑๐๐ หน่วยบริการ ท าให้ผู้ประกันตนและผู้หางานสามารถใช้บริการ ได้ทุกประเภทตามภารกิจของหน่วยงานเป็นผลให้ผู้ใช้แรงงานเข้าสู่ระบบประกันสังคมมากขึ้น อันจะส่งผลกลับมาสู่กองทุนประกันสังคมในการจัดเก็บเงินสมทบ ส่วนกรมการจัดหางาน กรมพัฒนาฝีมือแรงงาน และกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงานจะเป็นเพียงหน่วยงานเสริม ให้งานของส านักงานประกันสังคมสามารถด าเนินงานไปได้ดียิ่งขึ้น ซึ่งจะก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด ต่อกองทุนประกันสังคม ผู้ประกันตน ลูกจ้าง และนายจ้างการด าเนินโครงการดังกล่าวโดยส านักงาน ประกันสังคมจึงเป็นประโยชน์อย่างยิ่งแก่ผู้ประกันตนซึ่งเป็นภารกิจหลักของส านักงานประกันสังคม คณะกรรมการประกันสังคม จึงเห็นว่า การอนุมัติโครงการเป็นการใช้เงินกองทุนประกันสังคม ในการบริหารงานของส านักงานตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ จากข้อเท็จจริงข้างต้น คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) เห็นว่า เหตุผลในการให้ความเห็น ของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) ตามบันทึกส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ลับ
หน้า ๒๑๒ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง โครงการจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงานกระทรวงแรงงาน (เรื่องเสร็จที่ ๔๐๕/๒๕๕๐) นั้น มิใช่เป็นการพิจารณาจากมติตามรายงานการประชุมคณะกรรมการ บริหารและจัดหาระบบคอมพิวเตอร์ของกระทรวงแรงงาน ครั้งที่ ๕/๒๕๔๙ เมื่อวันที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๔๙ เพียงประการเดียวดังที่กระทรวงแรงงานกล่าวอ้างแต่อย่างใดเนื่องจากข้อเท็จจริงปรากฏ ว่ากระทรวงแรงงานได้เสนอโครงการจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงาน ต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อทราบ และคณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๔๙ รับทราบ ให้ด าเนินการตามโครงการนี้โดยให้กองทุนประกันสังคมเป็นหน่วยงานสนับสนุนงบประมาณโครงการ ไปก่อนจากนั้นให้ทุกส่วนราชการเสนอรับการสนับสนุนงบประมาณประจ าปีมาชดเชยให้กองทุน ประกันสังคมซึ่งในเรื่องนี้คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) เห็นว่าการด าเนินการเช่นนี้ย่อมไม่ อาจกระท าได้เนื่องจากขัดต่อบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ และโดยเหตุที่ โครงการดังกล่าวนี้เป็นโครงการจัดหาและด าเนินการระบบงานคอมพิวเตอร์สารสนเทศแรงงาน ที่คณะกรรมการบริหารและจัดหาระบบคอมพิวเตอร์ของกระทรวงแรงงาน (CIO) ให้ความเห็นชอบ เพื่อให้สอดคล้องกับมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๒๓ มีนาคม ๒๕๔๗ ที่ลงมติเห็นชอบเรื่องหลักเกณฑ์ และแนวทางปฏิบัติในการจัดหาระบบคอมพิวเตอร์ของรัฐ ตามที่กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศ และการสื่อสารเสนอให้กระทรวงต่างๆ ที่คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบยุทธศาสตร์ของกระทรวง และได้ด าเนินการลงนามในค ารับรองการปฏิบัติราชการแล้วด าเนินการพิจารณาอนุมัติการจัดหา ระบบคอมพิวเตอร์ของหน่วยงานในสังกัดได้เองตามแนวทางปฏิบัติการจัดหาระบบคอมพิวเตอร์ ที่กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสารก าหนด ดังปรากฏตามหนังสือกระทรวง เทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสารด่วนที่สุด ที่ ทก ๐๒๐๗/๒๐๓ ลงวันที่ ๑๒ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๗ โดยมีเป้าหมายของโครงการระบุไว้ชัดเจนว่าจะท าให้แรงงานมีความสุข ผู้ประกอบการมีความเข้มแข็ง ประเทศมีความมั่นคง และท าให้กระทรวงแรงงานมุ่งสู่การเป็นองค์กรชั้นน าในการใช้ระบบสารสนเทศ เพื่อสนับสนุนการท างานและการให้บริการระดับสากลด้วยเหตุนี้คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) จึงเห็นว่า โครงการจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงานเป็นโครงการของ กระทรวงแรงงานเพื่อประโยชน์ของทุกส่วนราชการในสังกัดกระทรวงแรงงาน มิใช่เพื่อใช้เป็น ค่าใช้จ่ายในการบริหารงานของส านักงานประกันสังคม แม้ข้อเท็จจริงจะปรากฏต่อมาในภายหลัง ว่า คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) ในการประชุม ครั้งที่ ๑๓/๒๕๔๙ เมื่อวันที่ ๑๕ สิงหาคม ๒๕๔๙ จะมีมติอนุมัติจัดสรรเงินกองทุนเพื่อบริหารงานของส านักงานประกันสังคม ตามระเบียบ ส านักงานประกันสังคมว่าด้วยการรับเงิน การจ่ายเงิน การเก็บรักษาเงิน และการน าเงินกองทุน ไปใช้จ่ายเพื่อการบริหารงานของส านักงานประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๔ หมวด ๒ การจ่ายเงิน ข้อ ๙๒ (๑๒) และข้อ ๙๓ วรรคท้าย ค่าใช้จ่ายอื่นๆ ตามที่คณะกรรมการให้ความเห็นชอบก็ตาม ทั้งนี้คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) พิจารณาแล้ว เห็นว่า “ค่าใช้จ่ายอื่นตามที่คณะกรรมการ ให้ความเห็นชอบ” ย่อมหมายความถึงค่าใช้จ่ายในการบริหารงานของส านักงานประกันสังคม เท่านั้นมิได้หมายความว่า คณะกรรมการจะน าไปใช้จ่ายเพื่อประโยชน์แก่หน่วยงานอื่น โดยการ น าเงินกองทุนประกันสังคมไปใช้เป็นค่าเช่าจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงาน ให้บริการและบริหารงานแรงงานทั้งระบบได้ การให้ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา
หน้า ๒๑๓ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) จึงเป็นการพิจารณาจากวัตถุประสงค์ที่แท้จริงของการด าเนินการตามโครงการนี้ ไม่ใช่พิจารณาว่าคณะกรรมการบริหารและจัดหาระบบคอมพิวเตอร์ของกระทรวงแรงงาน หรือ คณะกรรมการประกันสังคม เป็นผู้มีอ านาจอนุมัติโครงการนี้อย่างไรก็ดีข้อเท็จจริงปรากฏ ต่อมา ตามที่กระทรวงแรงงานกล่าวอ้างในการขอทบทวนความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) ในครั้งนี้ว่า คณะกรรมการประกันสังคม ได้มีมติอนุมัติให้ใช้เงินกองทุนประกันสังคมด าเนิน โครงการทั้งระบบ โดยส านักงานประกันสังคมเป็นเจ้าของระบบโครงการดังกล่าวเป็นการอนุมัติ ตามข้อเสนอที่มีการปรับโครงการเป็นของส านักงานประกันสังคมแล้วโดยเปลี่ยนชื่อโครงการ จากเดิมซึ่งชื่อ “โครงการจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงาน กระทรวง แรงงาน” เป็น “โครงการจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงาน” โดยได้ ขยายขอบเขตการด าเนินระบบงานให้ครอบคลุมรองรับแรงงานนอกระบบที่จะต้องเข้าสู่ระบบ ประกันสังคมในอนาคตด้วย ในเรื่องนี้เห็นว่า โครงการจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยี สารสนเทศแรงงาน กระทรวงแรงงานแม้จะเปลี่ยนชื่อแล้ว แต่วัตถุประสงค์ในการจัดหา และด าเนินการก็ยังคงเป็นไปตามโครงการเดิมดังจะเห็นได้จากความตอนต้นของสัญญาเช่า จัดหา และด าเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงาน สัญญาเลขที่ ช ๐๑๖/๒๕๔๙ ระหว่าง ส านักงานประกันสังคมกับธุรกิจค้าร่วม เอส โอ เอคอนเซอร์เทียม ที่ระบุว่า “...โดยที่ส านักงาน ประกันสังคมประสงค์จะสนับสนุนการท างานรวบรวมข้อมูลรองรับการให้บริการและบริหารงาน แรงงานทั้งระบบเพื่อเพิ่มพูนประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานของส านักงานและกระทรวงแรงงาน จึงจ าเป็นจะต้องจัดหาปรับปรุงเครื่องคอมพิวเตอร์และอุปกรณ์พัฒนาระบบสารสนเทศและบริหาร ศูนย์คอมพิวเตอร์เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าว...” และวงเงินค่าใช้จ่ายตามโครงการที่ได้รับอนุมัติ จัดสรรเงินกองทุนเพื่อบริหารงานของส านักงานประกันสังคมจ านวน ๒,๘๙๔,๖๖๙,๗๐๒ บาท (สองพันแปดร้อยเก้าสิบสี่ล้านหกแสนหกหมื่นเก้าพันเจ็ดร้อยสองบาทถ้วน) ตามมติคณะกรรมการ ประกันสังคม (ชุดที่ ๙) ในการประชุมครั้งที่ ๑๓/๒๕๔๙ เมื่อวันที่ ๑๕ สิงหาคม ๒๕๔๙ ก็เป็นตัวเลขเดียวกับประมาณการค่าใช้จ่ายตามที่เคยเสนอคณะอนุกรรมการบริหารและจัดหา ระบบคอมพิวเตอร์ของกระทรวงแรงงานในการประชุม ครั้งที่ ๕/๒๕๔๙ วันพุธที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๔๙ ที่ระบุว่า “ประมาณการค่าใช้จ่ายตามโครงการฯ วงเงิน ๒,๘๙๔,๖๖๙,๗๐๒ บาท (สองพันแปดร้อยเก้าสิบสี่ล้านหกแสนหกหมื่นเก้าพันเจ็ดร้อยสองบาทถ้วน)...” จากเอกสาร หลักฐานดังกล่าวจึงเห็นได้ว่าการที่กระทรวงแรงงานอ้างว่าได้ปรับเปลี่ยนโครงการใหม่เป็นของ ส านักงานประกันสังคมแล้วจึงไม่แตกต่างไปจากวัตถุประสงค์เดิมที่เป็นไปเพื่อประโยชน์ของ ทุกส่วนราชการในสังกัดกระทรวงแรงงานส่วนข้อกล่าวอ้างของกระทรวงแรงงานเกี่ยวกับการ ปรับเปลี่ยนการบริหารงานของส านักงานประกันสังคมจากเชิงรับเป็นเชิงรุก จึงขอความร่วมมือ จากหน่วยงานต่างๆ เพื่อ ๑๑ ประโยชน์ของผู้ประกันตนโดยการจัดระบบสารสนเทศแรงงาน ของส านักงานประกันสังคมให้เชื่อมต่อกับหน่วยงานต่างๆ ในกระทรวงแรงงาน เพื่อให้ส านักงาน ประกันสังคมได้รับข้อมูลจากหน่วยงานภายในกระทรวงแรงงาน โดยการบูรณาการระบบคอมพิวเตอร์ ของทุกหน่วยงานในกระทรวงแรงงานเข้าด้วยกัน เพื่อให้มีระบบข้อมูลที่มีเอกภาพและเป็นมาตรฐาน เดียวกันเป็นคลังข้อมูลแรงงานที่ส าคัญของประเทศ นั้น คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙)
หน้า ๒๑๔ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เห็นว่า ข้อกล่าวอ้างว่าหน่วยงานต่างๆ มีงานหรือภารกิจเกี่ยวเนื่องกับส านักงานประกันสังคมนั้น ย่อมเป็นไปตามลักษณะอ านาจหน้าที่ของหน่วยงานที่เกี่ยวกับแรงงาน ซึ่งย่อมมีภารกิจที่ประสานงาน กันได้ มิใช่งานของส านักงานประกันสังคมโดยตรงตามมาตรา ๒๔๔ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ และโดยที่มาตรา ๒๑๕ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ บัญญัติ ให้จัดตั้งกองทุนขึ้นกองทุนหนึ่งในส านักงานประกันสังคม เรียกว่า “กองทุนประกันสังคม” เพื่อเป็นทุนใช้จ่ายให้ผู้ประกันตนได้รับประโยชน์ทดแทนตามที่บัญญัติไว้ในลักษณะ ๓ อันได้แก่ (๑) ประโยชน์ทดแทนในกรณีประสบอันตรายหรือเจ็บป่วย (๒) ประโยชน์ทดแทนในกรณีคลอดบุตร (๓) ประโยชน์ทดแทนในกรณีทุพพลภาพ (๔) ประโยชน์ทดแทนในกรณีตาย (๕) ประโยชน์ ทดแทนในกรณีสงเคราะห์บุตร (๖) ประโยชน์ทดแทนในกรณีชราภาพ (๗) ประโยชน์ทดแทน ในกรณีว่างงาน และเป็นค่าใช้จ่ายตามมาตรา ๒๔ วรรคสอง จ านวนไม่เกินร้อยละสิบของ เงินสมทบของแต่ละปี เพื่อจ่ายค่าเบี้ยประชุม ค่าพาหนะ ค่าเบี้ยเลี้ยง ค่าที่พัก และค่าใช้จ่าย อย่างอื่นในการปฏิบัติหน้าที่ของกรรมการ ที่ปรึกษา กรรมการแพทย์ กรรมการอุทธรณ์และ อนุกรรมการตามมาตรา ๑๘๖ และเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารงานของส านักงานประกันสังคม การน าเงินกองทุนประกันสังคมไปใช้จ่ายจะกระท าได้เฉพาะเพื่อประโยชน์ทดแทนตามที่บัญญัติไว้ ในลักษณะ ๓ มาตรา ๕๔๗ ค่าตอบแทน และค่าใช้จ่ายต่างๆ ของกรรมการ ที่ปรึกษา ฯลฯ ตามมาตรา ๑๘ และค่าใช้จ่ายเพื่อบริหารงานของส านักงานประกันสังคมตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ เท่านั้น การน าเงินกองทุนไปใช้เพื่อการอื่น หรือเพื่อประโยชน์ของหน่วยงานอื่นนอกเหนือจากใช้เป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารงานของส านักงาน ประกันสังคมย่อมไม่ถูกต้อง การใช้จ่ายเงินกองทุนจึงต้องจ ากัดอยู่ภายในกรอบที่กฎหมายก าหนด ไว้โดยเคร่งครัด การที่กระทรวงแรงงานอ้างเหตุผลความจ าเป็นในการจัดระบบสารสนเทศ ของส านักงานประกันสังคมโดยติดตั้งระบบคอมพิวเตอร์ไว้ที่หน่วยราชการอื่นในสังกัดกระทรวงแรงงาน ซึ่งจะมีผลพลอยได้ท าให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องดังกล่าวได้ใช้ประโยชน์จากโครงการ ระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงานได้ด้วยนั้น ย่อมเป็นการขยายขอบเขตการใช้เงินกองทุน ประกันสังคมเกินกว่าที่กฎหมายก าหนด นอกจากนี้การจะขยายขอบเขตการด าเนินระบบงาน ให้ครอบคลุมเพื่อรองรับแรงงานนอกระบบที่จะต้องเข้าสู่ระบบประกันสังคมในอนาคตนั้นก็มิใช่ เป็นไปเพื่อประโยชน์ตามที่กฎหมายก าหนดไว้ เนื่องจากแรงงานนอกระบบยังไม่มีฐานะ เป็นผู้ประกันตนตามมาตรา ๕๘ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ การจะน าเงินกองทุน ประกันสังคมที่ส่วนหนึ่งเป็นเงินสมทบที่เรียกเก็บจากผู้ประกันตนมาใช้เพื่อขยายขอบเขต การด าเนินระบบงานให้ครอบคลุมเพื่อรองรับแรงงานนอกระบบจึงไม่ถูกต้อง และมิใช่เป็นค่าใช้จ่าย ในการบริหารงานของส านักงานประกันสังคมโดยตรง ด้วยเหตุผลดังกล่าว คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) จึงเห็นว่าโครงการจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงาน ไม่เป็นการใช้เงินกองทุนในการบริหารงานส านักงานประกันสังคมตามมาตรา ๒๔๙ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ.๒๕๓๓ ประเด็นที่สอง หากคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาว่าโครงการดังกล่าวไม่ชอบ ด้วยกฎหมายตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ผลของสัญญา
หน้า ๒๑๕ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา ระหว่างส านักงานประกันสังคมและธุรกิจค้าร่วม เอส โอ เอ คอนเซอร์เทียม จะเป็นอย่างไร ส านักงานประกันสังคมจะต้องบอกเลิกหรือระงับสัญญาอย่างไร หรือไม่ และจะต้องด าเนินการ อย่างไรต่อไป คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) เห็นว่า หากส านักงานประกันสังคม เห็นว่า ความเห็นดังกล่าวจะเกิดปัญหาใดขึ้นเกี่ยวกับการบริหารงานของส านักงานประกันสังคม ไม่ว่าจะ เป็นเรื่องผลของสัญญาระหว่างส านักงานประกันสังคมกับธุรกิจค้าร่วม เอส โอ เอ คอนเซอร์เทียม การบอกเลิกสัญญา หรือการด าเนินการอย่างใดต่อไป ก็ล้วนมีผลกระทบส าคัญต่อประเทศ จึงเป็นเรื่องนโยบายในการบริหารในระดับรัฐบาล ส านักงานประกันสังคมควรแจ้งความเห็น ของคณะกรรมการประกันสังคมให้กระทรวงแรงงานพิจารณาเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณา ต่อไป หากคณะรัฐมนตรีเห็นความจ าเป็นต้องมีและต้องด าเนินการตามโครงการดังกล่าวต่อไป ก็อาจจัดสรรงบประมาณ เพื่อมาใช้เป็นค่าเช่าจัดหาและด าเนินการระบบงานเทคโนโลยี สารสนเทศแรงงานทั้งระบบ และเจรจาแก้ไขสัญญาให้ถูกต้องต่อไปได้ ส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา กันยายน ๒๕๕๐ //////////////////////////////
หน้า ๒๑๖ กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กระทรวงแรงงานได้มีหนังสือ ด่วนที่สุด ที่ รง ๐๖๐๗/๒๗๕๑ ลงวันที่ ๒๗ สิงหาคม ๒๕๕๐ ถึงส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความว่า กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศ และการสื่อสารให้ความเห็นชอบในหลักการโครงการจัดหาระบบเทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อรองรับ การประกันสังคมกรณีว่างงานของส านักงานประกันสังคมซึ่งประกอบด้วยค่าใช้จ่ายในการจัดหา เทคโนโลยีต่างๆ รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๓๙๒,๒๘๘,๐๐๐ บาท (สามร้อยเก้าสิบสองล้านสองแสน หมื่นแปดพันบาทถ้วน) ต่อมาเลขาธิการส านักงานประกันสังคมได้ลงนามในสัญญาเช่าและให้บริการเครือข่าย สื่อสารข้อมูลกับกิจการร่วมค้า ซึ่งประกอบด้วย บริษัท เอบีซีเท็คโนโลยีจ ากัด บริษัท สตรีม ไอ ทีคอนซัลติ้ง จ ากัด และบริษัท ยูไนเต็ด เทเลคอม เซลล์ แอนด์เซอร์วิสเซส จ ากัด เมื่อวันที่ ๑๔ พฤษภาคม ๒๕๔๗ สัญญานี้มีก าหนดระยะเวลาผูกพันไม่เกิน ๓๖ เดือน นับแต่วันถัด จากวันที่ผู้เช่าได้รับมอบเครือข่ายสื่อสารข้อมูลที่สามารถใช้งานได้อย่างสมบูรณ์ทุกขั้นตอนตามสัญญานี้ จะสิ้นสุดสัญญาในวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๕๐ และส านักงานประกันสังคมได้มีหนังสือขอความเห็นชอบ ถึงปลัดกระทรวงแรงงานและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงานในการเช่าใช้บริการเครือข่ายสื่อสาร ข้อมูลด้วยวิธีพิเศษ โดยขอต่อสัญญาเช่าจากผู้ให้เช่ารายเดิม ก่อนที่จะด าเนินการตามระเบียบ ส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ปรากฏว่ารองปลัดกระทรวงแรงงานหัวหน้ากลุ่มภารกิจ ประกันความมั่นคงในการท างานได้เสนอความเห็นต่อปลัดกระทรวงแรงงาน และปลัดกระทรวงแรงงาน ให้น าเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงาน เพื่อขอให้ส านักงานประกันสังคมตรวจสอบให้ละเอียดตาม ข้อเสนอแนะของรองปลัดกระทรวงแรงงานในสี่ประเด็น ซึ่งประเด็นที่มีผลกระทบต่อการด าเนิน โครงการฯ ได้แก่เรื่องการจัดท าค าของบประมาณส าหรับโครงการเช่าใช้บริการสื่อสารข้อมูลประกันสังคม กรณีว่างงานให้เป็นไปตามข้อวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกา และแนวทางปฏิบัติการจัดหา ระบบคอมพิวเตอร์ของรัฐตามมติคณะรัฐมนตรีในกรณีของส านักงานประกันสังคมซึ่งคณะกรรมการ ประกันสังคมได้อนุมัติจัดสรรเงินกองทุนเพื่อบริหารส านักงานประกันสังคม ประจ าปี๒๕๕๐ ในโครงการเช่าใช้บริการสื่อสารข้อมูลประกันสังคมกรณีว่างงาน จ านวน ๓๖๐ ล้านบาทนั้น พิจารณาเห็นว่า โครงการดังกล่าวเป็นการใช้ประโยชน์ร่วมกันของหน่วยงานสังกัดกระทรวงแรงงาน โดยเฉพาะกรมการจัดหางานและส านักงานประกันสังคมโดยไม่สามารถแบ่งแยกได้ จึงเห็นว่า ส านักงานประกันสังคมไม่สามารถใช้เงินกองทุนประกันสังคมเพื่อโครงการนี้ได้ หากส านักงาน ประกันสังคมจะพิจารณาด าเนินการเช่าและใช้บริการสื่อสารข้อมูลประกันสังคมกรณีว่างงานต่อไป แล้ว ควรเสนอส านักงบประมาณอนุมัติค าขอใช้งบประมาณประจ าปีตามที่คณะรัฐมนตรีได้มีมติ เมื่อวันที่ ๒๓ มีนาคม ๒๕๔๗ เรื่อง การก าหนดหลักเกณฑ์และแนวทางจัดหาระบบคอมพิวเตอร์ของรัฐ ต่อไป เรื่องเสร็จที่ ๖๙๕/๒๕๕๐ เรื่อง โครงการจัดหาระบบเทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อรองรับ การประกันสังคมกรณีว่างงานของส านักงานประกันสังคม
หน้า ๒๑๗ กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน ความเห็นของกระทรวงแรงงานในที่ประชุมหัวหน้าส่วนราชการเพื่อหารือต่อส านักงาน คณะกรรมการกฤษฎีกาในโครงการเช่าและใช้บริการสื่อสารข้อมูลการประกันสังคมกรณีว่างงาน เมื่อวันที่ ๑๗ สิงหาคม ๒๕๕๐ เห็นว่า โครงการนี้เป็นโครงการของส านักงานประกันสังคมที่ต้องอาศัย ส่วนราชการอื่นปฏิบัติหน้าที่บันทึกและจัดส่งข้อมูลผู้ประกันตนที่ว่างงานนอกเหนือจากนั้นจะเป็น ประโยชน์แก่ผู้ประกันตนในเรื่องการหางานท าใหม่ การฝึกอาชีพ เพื่อเตรียมพร้อมส าหรับงานใหม่และการ วินิจฉัยข้อขัดแย้งอันเนื่องมาจากการเลิกจ้างระหว่างนายจ้างและผู้ประกันตน รวมทั้งการน าข้อมูลดังกล่าว มาวิเคราะห์และคาดการณ์และเป็นเครื่องมือส าหรับผู้บริหารใช้ในการก าหนดนโยบายวางแผนพัฒนา แก้ไข ปัญหา และติดตามสถานการณ์ด้านแรงงาน จึงมีความจ าเป็นต้องมีการเชื่อมโยงมายังกรมการจัดหางาน กรมพัฒนาฝีมือแรงงาน กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน และส านักงานปลัดกระทรวงแรงงาน แต่เนื่องจากยังไม่มีข้อยุติเกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ซึ่งก าหนดให้คณะกรรมการประกันสังคม อาจจัดสรรเงินกองทุนไม่เกินร้อยละสิบ ของเงินสมทบแต่ละปีเพื่อน าไปเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารงานของส านักงานประกันสังคมจึงมีปัญหา ว่าคณะกรรมการมีอ านาจจัดสรรเงินดังกล่าวมาใช้จ่ายในการด าเนินการเช่าและใช้บริการสื่อสาร ข้อมูลประกันสังคมกรณีว่างงาน เพื่อเชื่อมโยงข้อมูลระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องที่กล่าวมาข้างต้น ได้หรือไม่ จึงมีมติให้หารือส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและชี้แจงในหนังสือหารือนี้ว่าโครงการ จัดหาและด าเนินการระบบเทคโนโลยีสารสนเทศแรงงานเป็นการเช่าอุปกรณ์คอมพิวเตอร์ และพัฒนาระบบงานเพื่อให้ข้อมูลถ่ายโอนเข้ามายังส านักงานประกันสังคม (วงเงิน ๒,๘๙๔,๖๖๙,๗๐๒ บาท (สองพันแปดร้อยเก้าสิบสี่ล้านหกแสนหกหมื่นเก้าพันเจ็ดร้อยสองบาทถ้วน) แตกต่างกับโครงการ เช่าและใช้บริการสื่อสารข้อมูลประกันสังคมกรณีว่างงานที่เป็นการเช่าเส้นทางที่จะเชื่อมโยงข้อมูล ทุกหน่วยงานเพื่อให้ข้อมูลเฉพาะกรณีการประกันการว่างงานสามารถตรวจสอบข้อมูลจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง (วงเงิน ๓๖๐ ล้านบาท) กระทรวงแรงงานจึงหารือปัญหากฎหมาย ดังต่อไปนี้ ๑. ในการด าเนินการให้บริการประกันสังคมกรณีว่างงาน ตามพระราชบัญญัติ ประกันสังคมฯ มาตรา ๗๘ ที่กล่าวมา ส านักงานประกันสังคมจ าเป็นต้องประสานงานร่วมมือ และเชื่อมโยงข้อมูลระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการจัดท าข้อมูลตามกรณีมาตรา ๗๘ อันเป็น กรณีเฉพาะในการสั่งจ่ายประโยชน์ทดแทนกรณีว่างงานเท่านั้น ซึ่งมิใช่ภาระหน้าที่ปกติของ หน่วยงานดังกล่าว คือ กรมการจัดหางาน กรมพัฒนาฝีมือแรงงาน กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน และส านักงานปลัดกระทรวงแรงงานกับส านักงานประกันสังคมในอันที่จะต้องด าเนินการ ตรวจสอบคุณสมบัติ หลักเกณฑ์ เงื่อนไขที่จะวินิจฉัยว่าผู้ประกันตนที่ยื่นขอรับประโยชน์ทดแทน กรณีว่างงานมีสิทธิได้รับประโยชน์ทดแทนกรณีว่างงาน ทั้งที่เป็นเงินทดแทนในกรณีว่างงาน และเป็นบริการในการจัดหางานใหม่ให้ท า การฝึกอบรมอาชีพเพื่อรองรับงานใหม่ที่จัดหาให้ ดังนั้น ส านักงานประกันสังคมจึงต้องตรวจสอบข้อมูลที่เกี่ยวข้องทั้งหมด ตลอดจนการวินิจฉัยในประเด็น ข้อพิพาทด้านแรงงานที่ว่านายจ้างจงใจให้ผู้ประกันตนออกจากงานหรือผู้ประกันตนลาออก จากงาน จึงจ าเป็นต้องเช่าและใช้บริการเครือข่ายสื่อสารข้อมูลประกันสังคมกรณีว่างงานเพื่อตรวจสอบ ข้อมูลให้ถูกต้องและเกิดประโยชน์สูงสุดในการจ่ายประโยชน์ทดแทนให้แก่ผู้ประกันตน ทั้งนี้
หน้า ๒๑๘ กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน ส านักงานประกันสังคมได้เช่าใช้บริการสื่อสารข้อมูลกับบริษัท เอบีซี เทคโนโลยี จ ากัด และ บริษัท ยูไนเต็ดเทเลคอมเซลล์ แอนด์ เซอร์วิสเซส จ ากัด สัญญานี้มีก าหนดระยะเวลาไม่เกิน ๓๖ เดือน และจะสิ้นสุดสัญญาในวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๕๐ ๒. ส านักงานประกันสังคมจะอาศัยอ านาจตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติ ประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ เสนอขอให้คณะกรรมการประกันสังคมพิจารณาอนุมัติจัดสรรเงินกองทุน ไม่เกินร้อยละสิบของเงินสมทบแต่ละปี เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการเช่าและใช้บริการสื่อสารข้อมูล ประกันสังคมกรณีว่างงานเป็นไปได้หรือไม่ อย่างไร ๓. หากข้อหารือดังกล่าวไม่ได้รับการพิจารณาจากคณะกรรมการกฤษฎีกาแล้ว การด าเนินงานของส านักงานประกันสังคมจะประสบปัญหาอุปสรรค สาเหตุเนื่องจากการแข็งตัว ของค่าเงินบาทซึ่งมีผลกระทบโดยตรงต่อภาวะเศรษฐกิจในปัจจุบัน และส่งผลถึงผู้ประกันตน โดยรวมจ านวน ๙ ล้านคน ท าให้สถานประกอบการหลายแห่งต้องเลิกกิจการ ผู้ประกันตนถูกเลิกจ้าง จ านวนมาก กรมการจัดหางานมีภารกิจจะต้องขึ้นทะเบียนผู้ประกันตนกรณีว่างงาน สัมภาษณ์ ตรวจสอบ คุณสมบัติประวัติการท างาน จัดหางานให้ผู้ประกันตน รองาน และบรรจุต าแหน่งงานตลอด จนการรับรายงานตัวของผู้ประกันตนที่ว่างงานเป็นประจ าเดือนภายใต้เงื่อนไขตามพระราชบัญญัติ ประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ต่อไป ดังปรากฏตามจ านวนผู้ประกันตนได้รับประโยชน์ทดแทน กรณีว่างงานจ าแนกตามสาเหตุปี๒๕๕๐ และสรุปข้อมูลกองทุนประกันสังคมกรณีว่างงาน ๒๕๔๗ - ๒๕๔๙ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) ได้พิจารณาข้อหารือดังกล่าว โดยมีผู้แทน ส านักนายกรัฐมนตรี(ส านักงบประมาณ) ผู้แทนกระทรวงการคลัง (กรมบัญชีกลาง) และผู้แทน กระทรวงแรงงาน (ส านักงานปลัดกระทรวง กรมการจัดหางาน และส านักงานประกันสังคม) เป็นผู้ชี้แจง ข้อเท็จจริงแล้ว มีข้อเท็จจริงว่า ส านักงานประกันสังคมได้เช่าใช้บริการสื่อสารข้อมูลกับกิจการร่วม ค้าซึ่งประกอบด้วยบริษัท เอบีซี เท็คโนโลยี จ ากัด บริษัท สตรีม ไอ ทีคอนซัลติ้ง จ ากัด และบริษัท ยูไนเต็ด เทเลคอมเซลล์แอนด์ เซอร์วิสเซส จ ากัด เพื่อใช้เครือข่ายในการรับส่งข้อมูล สารสนเทศประกันสังคมกรณีว่างงานกับหน่วยงานต่าง ๆ ในกระทรวงแรงงาน ได้แก่ส านักงาน ประกันสังคม กรมการจัดหางาน กรมพัฒนาฝีมือแรงงาน กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน และส านักงานปลัดกระทรวงแรงงาน สัญญาดังกล่าวท าขึ้นเมื่อวันที่ ๑๔ พฤษภาคม ๒๕๔๗ เป็นระยะเวลา ๓๖ เดือน ก าหนดสิ้นสุดสัญญาในวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๕๐ เพื่อให้การด าเนินการ บริการสื่อสารข้อมูลเป็นไปอย่างต่อเนื่องส านักงานประกันสังคมจึงได้มีหนังสือส านักงานประกันสังคม ด่วนมาก ที่ รง ๐๖๐๖/๕๐๒๕ ลงวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๕๐ ขอความเห็นชอบต่อรัฐมนตรีว่าการ กระทรวงแรงงาน โดยผ่านปลัดกระทรวงแรงงานเพื่อด าเนินการด้วยวิธีพิเศษต่อสัญญาเช่า จากผู้ให้เช่าเดิม เพื่อเป็นเครือข่ายรับส่งข้อมูลสารสนเทศประกันสังคมกรณีว่างงาน โดยใช้งบกองทุน ประกันสังคมเพื่อบริหารส านักงานประกันสังคมตามที่คณะกรรมการประกันสังคมได้มีมติในการ ประชุมครั้งที่ ๒๑/๒๕๔๙ วันอังคาร ที่ ๑๙ ธันวาคม ๒๕๔๙ เห็นชอบการจัดสรรเงินกองทุน เพื่อบริหารส านักงานประกันสังคมประจ าปี ๒๕๕๐ ในโครงการเช่าและใช้บริการสื่อสารข้อมูล โดยให้ผูกพันจากงบด าเนินการค่าใช้สอยจ านวน ๓๖ เดือน ตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๐ ถึงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๕๓ จ านวน ๓๖๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท (สามร้อยหกสิบล้านบาทถ้วน)
หน้า ๒๑๙ กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน และโดยที่ส านักงานประกันสังคมอ้างว่า มีความจ าเป็นต้องประสานงาน ร่วมมือและเชื่อมโยง ข้อมูลระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการจัดท า ข้อมูลตามมาตรา ๗๘ แห่งพระราชบัญญัติ ประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ เพื่อตรวจสอบคุณสมบัติ หลักเกณฑ์ เงื่อนไขที่จะวินิจฉัยผู้ประกันตนที่ยื่น ขอรับประโยชน์ทดแทนกรณีว่างงาน มีสิทธิได้รับประโยชน์ทดแทนกรณีว่างงาน ทั้งที่เป็นเงิน ทดแทนในกรณีว่างงานและเป็นบริการในการจัดหางานใหม่ให้ท าการฝึกอบรมอาชีพเพื่อรองรับ งานใหม่ที่จัดหาให้ตลอดจนการวินิจฉัยในประเด็นข้อพิพาทแรงงานที่ว่านายจ้างจงใจให้ผู้ประกันตน ออกจากงานหรือผู้ประกันตนลาออกจากงานหรือไม่ จึงจ าเป็นต้องเช่าและใช้บริการเครือข่ายสื่อสาร ข้อมูลประกันสังคมกรณีว่างงาน จากข้อเท็จจริงดังกล่าว จึงมีประเด็นที่จะต้องพิจารณา ตามข้อหารือ ๒. ว่า ส านักงานประกันสังคมจะอาศัยอ านาจตามมาตรา ๒๔๒ แห่งพระราชบัญญัติ ประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ เสนอขอให้คณะกรรมการประกันสังคมพิจารณาอนุมัติจัดสรร เงินกองทุนไม่เกินร้อยละสิบของเงินสมทบแต่ละปี เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการเช่าและใช้บริการ ข้อมูลประกันสังคมกรณีว่างงานได้หรือไม่ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) เห็นว่า มาตรา ๒๑ แห่งพระราชบัญญัติ ประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ บัญญัติให้จัดตั้งกองทุนขึ้นกองทุนหนึ่งในส านักงานประกันสังคม เรียกว่า “กองทุนประกันสังคม” เพื่อเป็นทุนใช้จ่ายให้ผู้ประกันตนได้รับประโยชน์ทดแทน ตามที่บัญญัติไว้ในลักษณะ ๓ และเป็นค่าใช้จ่ายตามมาตรา ๒๔ วรรคสอง ซึ่งค่าใช้จ่ายตามมาตรา ๒๔ วรรคสองนั้น จะต้องจัดสรรเพื่อจ่ายตามมาตรา ๑๘ และเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารงาน ของส านักงานประกันสังคมเท่านั้น การน าเงินกองทุนดังกล่าวไปใช้เพื่อการอื่นหรือเพื่อประโยชน์ ของหน่วยงานอื่น นอกเหนือจากใช้เป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารงานของส านักงานประกันสังคมย่อมไม่ถูกต้อง ในเรื่องนี้หากมีการติดตั้งเครื่องคอมพิวเตอร์พร้อมอุปกรณ์เพื่อใช้ในกิจการหรือการปฏิบัติ ตามภารกิจหลักของหน่วยงานอื่นไว้แล้ว ค่าใช้จ่ายในการเช่าและใช้บริการเครื่องคอมพิวเตอร์ พร้อมอุปกรณ์ดังกล่าวย่อมมิใช่ค่าใช้จ่ายในการบริหารงานของส านักงานประกันสังคม ในกรณี ที่ส านักงานประกันสังคมมีความจ าเป็นต้องใช้หรืออาศัยข้อมูลที่หน่วยงานอื่นปฏิบัติงานตามภารกิจหลัก มาใช้เพื่อการบริหารงานของส านักงานประกันสังคม ส านักงานประกันสังคมก็ชอบที่จะติดต่อ ประสานงานและขอเชื่อมโยงเครื่องคอมพิวเตอร์และอุปกรณ์ของส านักงานประกันสังคมไปยัง เครื่องคอมพิวเตอร์และอุปกรณ์ของหน่วยงานนั้นได้ค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องกับการเชื่อมโยงดังกล่าว ย่อมถือได้ว่าเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารงานของส านักงานประกันสังคมตามมาตรา ๒๔ ดังนั้น หากโครงการเช่าและใช้บริการสื่อสารข้อมูลประกันสังคมตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๐ ถึงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๕๓ เป็นจ านวนเงิน ๓๖๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท (สามร้อยหกสิบล้านบาทถ้วน) ได้ใช้จ ่ายไปเพื ่อเป็นค ่าเช ่าและใช้บริการเครื ่องคอมพิวเตอร์พร้อมอุปกรณ์ของส านักงาน ประกันสังคมโดยตรง และค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องกับการเชื่อมโยงเครื่องคอมพิวเตอร์และอุปกรณ์ ของส านักงานประกันสังคมกับเครื่องคอมพิวเตอร์ของหน่วยงานอื่นเพื่อให้ได้ข้อมูลไปใช้ในการ บริหารงานของส านักงานประกันสังคมให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ย่อมถือเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารงานของส านักงานประกันสังคมตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติ ดังกล่าวได้ แต่หากเป็นไปเพื่อปฏิบัติตามภารกิจหลักหรือภารกิจปกติของหน่วยงานอื่น
หน้า ๒๒๐ กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน ของกระทรวงแรงงานโดยรวม และส านักงานประกันสังคมได้ใช้ประโยชน์เพียงบางส่วน ก็ไม่อาจถือเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารงานของส านักงานประกันสังคมตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ตุลาคม ๒๕๕๐ //////////////////////////////
สรุปความเห็น คณะกรรมการกฤษฎีกา เกี่ยวกับกฎหมายแรงงาน ปี พ.ศ. ๒๕๕๑
หน้า ๒๒๑ กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กระทรวงแรงงานได้มีหนังสือ ด่วนที่สุด ที่ รง ๐๒๐๔.๕/๒๖๑๐ ลงวันที่ ๑๖ สิงหาคม ๒๕๕๐ ถึงส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความได้ว่า ตามที่คณะกรรมการค่าจ้างชุดที่ ๑๖ ซึ่งแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรีตามประกาศส านักนายกรัฐมนตรีเรื่อง แต่งตั้งกรรมการในคณะกรรมการ ค่าจ้าง ลงวันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ โดยกรรมการค่าจ้างซึ่งคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งมีวาระด ารงต าแหน่ง คราวละสองปีได้พ้นจากต าแหน่งตามวาระแล้ว และกระทรวงแรงงานได้ด าเนินกระบวนการแต่งตั้ง คณะกรรมการค่าจ้างชุดที่ ๑๗ แต่ยังไม่แล้วเสร็จ เนื่องจากประสบปัญหาบางประการ ดังนั้น เพื่อให้การปฏิบัติงานของคณะกรรมการค่าจ้างตามกรอบอ านาจหน้าที่ที่ก าหนดไว้ตามมาตรา ๗๙ แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ เป็นไปอย่างต่อเนื่องซึ่งจะส่งผลกระทบโดยตรงต่อ กระบวนการพิจารณาก าหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ าพื้นฐานและอัตราค่าจ้างขั้นต่ าจังหวัดปี ๒๕๕๑ ของทุกจังหวัดทั่วประเทศ กระทรวงแรงงานจึงหารือในประเด็นข้อกฎหมายดังต่อไปนี้ ๑. กรณีกระทรวงแรงงานประสบปัญหาบางประการท าให้ไม่สามารถด าเนินการ แต่งตั้งคณะกรรมการค่าจ้างชุดที่ ๑๗ (ชุดใหม่) ภายในระยะเวลาเก้าสิบวันนับแต่คณะกรรมการ ค่าจ้างชุดที่ ๑๖ (ชุดเก่า) พ้นจากต าแหน่งตามวาระ คณะกรรมการค่าจ้างชุดที่ ๑๖ จะปฏิบัติ หน้าที่ไปพลางก่อนเกินระยะเวลาเก้าสิบวันจนกว่าจะมีการแต่งตั้งคณะกรรมการค่าจ้างชุดที่ ๑๗ แล้วเสร็จได้หรือไม่ ๒.กรณีคณะอนุกรรมการที่ได้รับการแต่งตั้งตามมาตรา ๘๔ แห่งพระราชบัญญัติ คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ หมดวาระการด ารงต าแหน่ง ปลัดกระทรวงแรงงานในฐานะ ประธานกรรมการค่าจ้างโดยต าแหน่งจะสามารถแต่งตั้งคณะอนุกรรมการชุดใหม่ได้หรือไม่ ๓. หากคณะกรรมการค่าจ้างชุดที่ ๑๖ สามารถปฏิบัติหน้าที่ไปพลางก่อน เกินระยะเวลาเก้าสิบวันได้จนกว่าจะมีการแต่งตั้งคณะกรรมการค่าจ้างชุดที่ ๑๗ แล้วเสร็จฝ่ายเลขานุการ จะสามารถเบิกค่าเบี้ยประชุมให้แก่คณะกรรมการค่าจ้างชุดที่ ๑๖ และคณะอนุกรรมการ อัตราค่าจ้างขั้นต่ าจังหวัดชุดเก่าได้หรือไม่ อย่างไร คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) ได้พิจารณาข้อหารือดังกล่าวโดยมีผู้แทน กระทรวงแรงงาน (ส านักงานปลัดกระทรวง) เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว ปรากฏข้อเท็จจริงเพิ่มเติมว่า ก่อนที่กรรมการค่าจ้างซึ่งคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งเดิมจะหมดวาระสามเดือน ส านักงานปลัดกระทรวง ได้ส่งเรื่องให้กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงานซึ่งเป็นหน่วยงานที่มีหน้าที่สรรหากรรมการผู้แทน ฝ่ายนายจ้างและผู้แทนฝ่ายลูกจ้างด าเนินการ แต่เนื่องจากกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงานมีภารกิจ อื่นที่ต้องปฏิบัติในช่วงระยะเวลาดังกล่าวจ านวนมาก ท าให้กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน เริ่มท าการสรรหากรรมการผู้แทนฝ่ายนายจ้างและผู้แทนฝ่ายลูกจ้างในเดือนมกราคม พ.ศ. ๒๕๕๐ ซึ่งใกล้จะครบก าหนดเก้าสิบวันแล้ว ประกอบกับมีปัญหาในการแต่งตั้งกรรมการค่าจ้าง กรณีผู้แทนฝ่ายนายจ้างและผู้แทนฝ่ายลูกจ้าง กล่าวคือ จากการตรวจสอบคุณสมบัติของผู้สมัคร เรื่องเสร็จที่ ๑๒๑/๒๕๕๑ เรื่อง การปฏิบัติหน้าที่ของกรรมการค่าจ้างซึ่งพ้นจากต าแหน่ง ตามวาระในระหว่างที่ยังมิได้แต่งตั้งกรรมการใหม่เข้ารับหน้าที่
หน้า ๒๒๒ กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน ปรากฏว่า ผู้สมัครเป็นกรรมการผู้แทนฝ่ายลูกจ้างคนหนึ่งมีคุณสมบัติไม่ถูกต้องตามระเบียบ และผู้สมัครดังกล่าวมีหนังสือขอให้ยับยั้งการพิจารณาเลือกตั้งกรรมการฝ่ายลูกจ้างไว้ก่อนจนกว่า กระทรวงแรงงานจะพิจารณาข้อร้องเรียนให้แล้วเสร็จ และหากไม่เป็นที่พอใจผู้สมัครนั้นก็จะด าเนินการ ฟ้องร้องต่อศาลปกครอง ต่อมาผู้สมัครดังกล่าวได้ยอมถอนชื่อออกไปหลังจากที่กระทรวงแรงงาน พิจารณาข้อร้องเรียนดังกล่าวเสร็จแล้ว ส่วนอีกกรณีหนึ่งเป็นผู้ได้รับเลือกตั้งเป็นกรรมการผู้แทน ฝ่ายนายจ้างล าดับที่หนึ่งซึ่งเป็นผู้พิพากษาสมทบปรากฏภายหลังว่ามีประกาศในราชกิจจานุเบกษา ให้ออกจากการเป็นผู้พิพากษาสมทบเนื่องจากปฏิบัติหน้าที่เลินเล่อ จึงต้องพิจารณาคุณสมบัติ ของบุคคลดังกล่าวอีกครั้งว่ามีคุณสมบัติเป็นกรรมการค่าจ้างได้หรือไม่ ซึ่งปลัดกระทรวงแรงงาน พิจารณาแล้วเห็นว่าสามารถแต่งตั้งให้เป็นกรรมการค่าจ้างได้ และในกรณีนี้คณะรัฐมนตรีได้มี ค าสั่งแต่งตั้งกรรมการค่าจ้างใหม่ครบแล้วเมื่อเดือนกันยายน พ.ศ. ๒๕๕๐ ในระหว่างที่กรรมการค่าจ้างซึ่งคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งพ้นจากต าแหน่งตามวาระเมื่อ วันที่ ๑ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ คณะอนุกรรมการอัตราค่าจ้างขั้นต่ าจังหวัดในหลายจังหวัดก็พ้นจากต าแหน่ง ตามวาระเช่นเดียวกัน โดยบางจังหวัดได้ด าเนินการสรรหาคณะอนุกรรมการอัตราค่าจ้างขั้นต่ าใหม่ภายใน เก้าสิบวันและเสนอรายชื่อมาที่ส่วนกลางแต่ไม่อาจน าเสนอให้คณะกรรมการค่าจ้างพิจารณาได้ อย่างไรก็ตาม ที่ประชุมคณะกรรมการค่าจ้างเมื่อวันที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๔๗ ได้วางแนวปฏิบัติไว้ว่า เมื่อมีการเลือกคณะอนุกรรมการแล้วให้เสนอปลัดกระทรวงในฐานะประธานกรรมการค่าจ้าง โดยต าแหน่งลงนามแต่งตั้งได้เลยแล้วจึงเสนอคณะกรรมการค่าจ้างพิจารณาให้ความเห็นชอบในภายหลัง ซึ่งกรณีนี้ส านักนโยบายและยุทธศาสตร์มีความเห็นว่า กรรมการค่าจ้างเดิมสามารปฏิบัติหน้าที่ ไปพลางก่อนเกินระยะเวลาเก้าสิบวันตามที่กฎหมายก าหนดไว้ได้แต่กลุ่มงานกฎหมายของกระทรวงแรงงาน เห็นว่า การปฏิบัติหน้าที่เกินเก้าสิบวันจะท าให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติเนื่องจากจะเป็นการเปิดช่อง ให้กรรมการค่าจ้างเดิมสามารถปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้เรื่อยๆ โดยเจ้าหน้าที่จะไม่เร่งรัดด าเนินการ แต่งตั้งกรรมการใหม่ ประกอบกับกรณีนี้กรรมการค่าจ้างเดิมได้พ้นจากต าแหน่งตามวาระเกินระยะเวลา เก้าสิบวันตามที่กฎหมายก าหนดนานมากแล้ว จึงเห็นว่าไม่ควรให้กรรมการค่าจ้างเดิมปฏิบัติ หน้าที่ต่อไปโดยไม่มีก าหนดระยะเวลา และควรหารือส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อเป็น บรรทัดฐานต่อไปเพราะอาจมีปัญหาเกี่ยวกับเบี้ยประชุมซึ่งมีการด าเนินการย้อนหลังว่าจะต้อง ปฏิบัติอย่างไร คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) เห็นว่า กรณีข้อหารือนี้มีประเด็นปัญหา ข้อกฎหมายที่ต้องวินิจฉัยสามประเด็น ดังนี้ ประเด็นที่หนึ่ง กรณีไม่สามารถแต่งตั้งกรรมการค่าจ้างใหม่ให้เสร็จสิ้นภายใน ก าหนดเวลาเก้าสิบวันตามที่กฎหมายบัญญัติ กรรมการค่าจ้างซึ่งพ้นจากต าแหน่งตามวาระ จะสามารถปฏิบัติหน้าที่ไปพลางก่อนเกินระยะเวลาเก้าสิบวันจนกว่าจะได้แต่งตั้งกรรมการใหม่ เข้ารับหน้าที่ได้หรือไม่ ประเด็นที่สอง กรณีคณะอนุกรรมการที่ได้รับการแต่งตั้งตามมาตรา ๘๔ แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ พ้นจากต าแหน่งตามวาระ ปลัดกระทรวงแรงงาน ในฐานะประธานกรรมการค่าจ้างโดยต าแหน่งจะสามารถแต่งตั้งคณะอนุกรรมการชุดใหม่ได้หรือไม่
หน้า ๒๒๓ กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน ประเด็นที่สาม กรณีกรรมการค่าจ้างซึ่งพ้นจากต าแหน่งตามวาระสามารถปฏิบัติ หน้าที่ไปพลางก่อนเกินระยะเวลาเก้าสิบวันจนกว่าจะได้แต่งตั้งกรรมการใหม่เข้ารับหน้าที่ฝ่ายเลขานุการ จะสามารถเบิกค่าเบี้ยประชุมให้แก่กรรมการค่าจ้างและคณะอนุกรรมการอัตราค่าจ้างขั้นต่ า จังหวัดซึ่งปฏิบัติหน้าที่ในระหว่างที่ยังมิได้แต่งตั้งกรรมการหรือคณะอนุกรรมการใหม่ได้หรือไม่ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) ได้พิจารณาประเด็นปัญหาข้อกฎหมาย ประกอบกับข้อเท็จจริงที่เกี่ยวข้องแล้ว มีความเห็นในแต่ละประเด็น ดังนี้ ประเด็นที่หนึ่ง เห็นว่า การที่บทบัญญัติมาตรา ๘๐ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติ คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ บัญญัติให้กรรมการค่าจ้างซึ่งพ้นจากต าแหน่งตามวาระปฏิบัติหน้าที่ ไปพลางก่อนจนกว่าจะได้แต่งตั้งกรรมการใหม่เข้ารับหน้าที่ ซึ่งต้องแต่งตั้งกรรมการให้เสร็จสิ้น ภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่กรรมการเดิมพ้นจากต าแหน่งนั้น หมายความว่า เมื่อกรรมการค่าจ้าง พ้นจากต าแหน่งตามวาระแล้ว กรรมการค่าจ้างดังกล่าวยังคงสามารถปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้จนกว่า จะได้แต่งตั้งกรรมการใหม่เข้ารับหน้าที่ ส่วนระยะเวลาเก้าสิบวันนั้นเป็นก าหนดเวลาให้ด าเนินการ แต่งตั้งกรรมการใหม่ มิใช่ก าหนดเวลาให้กรรมการค่าจ้างเดิมพ้นจากการปฏิบัติหน้าที่ และเป็น เพียงบทบัญญัติเร่งรัดให้ด าเนินการเท่านั้น ทั้งนี้ โดยมีเจตนารมณ์เพื่อให้การด าเนินการ ของคณะกรรมการค่าจ้างเป็นไปอย่างต่อเนื่องในระหว่างที่ยังมิได้แต่งตั้งกรรมการค่าจ้างใหม่ เข้ารับหน้าที่กรณีท านองเดียวกันนี้คณะกรรมการกฤษฎีกา (กรรมการร่างกฎหมาย คณะที่ ๕) และคณะกรรมการกฤษฎีกา (ที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฎหมาย) ได้เคยวินิจฉัยไว้สรุปได้ว่า ระยะเวลาที่กฎหมายบัญญัติให้แต่งตั้งคณะกรรมการใหม่ให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่ก าหนด นั้น เป็นเพียงบทบัญญัติเร่งรัดให้ด าเนินการแต่งตั้งคณะกรรมการใหม่เท่านั้น มิใช่เงื่อนเวลา หรือก าหนดเวลาที่จะท าให้คณะกรรมการเดิมพ้นจากการปฏิบัติหน้าที่แต่อย่างใด ดังนั้น กรณีนี้กรรมการค่าจ้างซึ่งพ้นจากต าแหน่งตามวาระจึงสามารถปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้จนกว่าจะได้ แต่งตั้งกรรมการใหม่เข้ารับหน้าที่แม้ว่าจะพ้นก าหนดเวลาเก้าสิบวันตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ก็ตาม ประเด็นที่สอง เห็นว่า บทบัญญัติมาตรา ๘๔ วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติ คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ บัญญัติไว้ชัดเจนว่าให้คณะกรรมการค่าจ้างมีอ านาจแต่งตั้งคณะอนุกรรมการ เพื่อพิจารณาหรือปฏิบัติการอย่างหนึ่งอย่างใดแทนคณะกรรมการค่าจ้างได้ดังนั้นผู้มีอ านาจในการ แต่งตั้งคณะอนุกรรมการต่างๆ ตามที่ระบุไว้ในมาตรา ๘๔ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ หมายถึง คณะกรรมการค่าจ้างทั้งคณะปลัดกระทรวงแรงงานในฐานะประธานกรรมการค่าจ้าง เพียงล าพังจึงไม่มีอ านาจแต่งตั้งคณะอนุกรรมการดังกล่าวได้ ประเด็นที่สาม เห็นว่า กรรมการค่าจ้างและคณะอนุกรรมการซึ่งพ้นจากต าแหน่งตามวาระ และต้องปฏิบัติหน้าที่ไปพลางก่อนมีสิทธิได้รับเบี้ยประชุมหรือไม่นั้น ต้องพิจารณาว่ากรรมการค่าจ้าง และคณะอนุกรรมการดังกล่าวมีอ านาจปฏิบัติหน้าที่ในระหว่างที่ยังมิได้แต่งตั้งกรรมการค่าจ้าง หรือคณะอนุกรรมการใหม่หรือไม่ เห็นว่า กรณีกรรมการค่าจ้างนั้นมาตรา ๘๐ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานฯ บัญญัติไว้ชัดเจนว่า ให้กรรมการค่าจ้างซึ่งพ้นจากต าแหน่งตามวาระ ปฏิบัติหน้าที่ไปพลางก่อนจนกว่าจะได้แต่งตั้งกรรมการใหม่เข้ารับหน้าที่ ส่วนกรณีคณะอนุกรรมการอัตราค่าจ้างขั้นต่ าจังหวัด ไม่มีบทบัญญัติมาตราใดใน พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ บัญญัติไว้ชัดเจน แต่ปรากฏในข้อ ๑๑ วรรคสอง
หน้า ๒๒๔ กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน แห่งระเบียบคณะกรรมการค่าจ้าง ว่าด้วยคณะอนุกรรมการอัตราค่าจ้างขั้นต่ าจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๗ ซึ่งออกโดยอาศัยอ านาจตามความในมาตรา ๘๔ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ ได้ก าหนดให้คณะอนุกรรมการซึ่งพ้นจากต าแหน่งตามวาระปฏิบัติหน้าที่ไปพลางก่อนได้ท านองเดียวกับ กรณีคณะกรรมการค่าจ้าง ดังนั้น กรณีนี้ถ้ากรรมการค่าจ้างและคณะอนุกรรมการดังกล่าว ได้ปฏิบัติหน้าที่ในระหว่างที่ยังมิได้แต่งตั้งกรรมการค่าจ้างหรือคณะอนุกรรมการใหม่เข้ารับหน้าที่ ย่อมมีสิทธิได้รับเบี้ยประชุม ฝ่ายเลขานุการสามารถเบิกเบี้ยประชุมให้แก่กรรมการค่าจ้าง และคณะอนุกรรมการดังกล่าวได้ อนึ่ง คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) มีข้อสังเกตเพิ่มเติมว่า ก าหนดเวลา ที่กฎหมายบัญญัติให้ด าเนินการให้เสร็จสิ้นภายในระยะเวลาที่ก าหนดนั้น แม้จะเป็นเพียงบทบัญญัติ เร่งรัดให้ด าเนินการก็ตาม ผู้มีหน้าที่รับผิดชอบด าเนินการดังกล่าวควรจะเร่งด าเนินการให้เสร็จสิ้น ภายในระยะเวลาที่กฎหมายก าหนดไว้ด้วย มิฉะนั้นอาจมีความผิดได้ถ้าไม่มีเหตุผลอันสมควร ส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา กุมภาพันธ์ ๒๕๕๑ //////////////////////////////
หน้า ๒๒๕ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน ได้มีหนังสือ ที่รง ๐๕๐๔/๐๐๓๒๕๕ ลงวันที่ ๒๐ เมษายน ๒๕๕๐ ถึงส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความว่า กรมสวัสดิการ และคุ้มครองแรงงานได้ยกร่างประกาศกระทรวงแรงงาน เรื่อง ก าหนดสารเคมีอันตรายที่ให้นายจ้าง จัดให้มีการตรวจสุขภาพของลูกจ้าง พ.ศ. .... ซึ่งออกตามความในข้อ ๒ (๑) แห่งกฎกระทรวง ก าหนดหลักเกณฑ์และวิธีการตรวจสุขภาพของลูกจ้างและส่งผลการตรวจแก่พนักงานตรวจแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๗ เสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงานเพื่อพิจารณาลงนามและประกาศใช้ เป็นกฎหมายต่อไป แต่ในการเสนอร่างประกาศกระทรวงแรงงานจะต้องผ่านการพิจารณา ของคณะกรรมการพิจารณาร่างกฎหมายของกระทรวงแรงงาน ซึ่งคณะกรรมการพิจารณาร่างกฎหมาย ของกระทรวงแรงงานมีความเห็นว่า ร่างประกาศกระทรวงแรงงาน เรื่อง ก าหนดสารเคมีอันตราย ที่ให้นายจ้างจัดให้มีการตรวจสุขภาพของลูกจ้าง พ.ศ. .... ได้ก าหนดสารเคมีอันตรายที่นายจ้าง ต้องจัดให้มีการตรวจสุขภาพของลูกจ้างที่ท างานเกี่ยวกับปัจจัยเสี่ยงจ านวน ๗๓ ชนิด เป็นเรื่อง เดียวกับการก าหนดให้นายจ้างจัดให้มีการตรวจสุขภาพของลูกจ้างที่ท างานเกี่ยวกับสารเคมีอันตราย จ านวน ๑,๕๘๐ ชนิด ตามข้อ ๑๙ แห่งประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง ความปลอดภัย ในการท างานเกี่ยวกับสารเคมีอันตราย ลงวันที่ ๒๒ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งออกตามความ ในข้อ ๒ (๗) แห่งประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๑๐๓ ลงวันที่ ๑๖ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๑๕ หรือไม่ และหากเป็นเรื่องเดียวกันแล้วประกาศกระทรวงมหาดไทยดังกล่าวจะถูกยกเลิกโดยกฎกระทรวง ก าหนดหลักเกณฑ์และวิธีการตรวจสุขภาพของลูกจ้างและส่งผล การตรวจแก่พนักงานตรวจแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๗ ตามบทเฉพาะกาลมาตรา ๑๖๖ แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ รวมทั้งสารเคมีอันตรายจ านวน ๑,๕๘๐ ชนิดตามประกาศกระทรวงมหาดไทยฯ ที่ได้ก าหนด ให้นายจ้างต้องจัดให้มีการตรวจสุขภาพของลูกจ้างที่ท างานเกี่ยวกับสารเคมีอันตรายก็จะถูกยกเลิกไปด้วย ซึ่งในประเด็นนี้กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงานมีความเห็นว่า แม้การก าหนดให้มีการตรวจ สุขภาพของลูกจ้างที่ท างานเกี่ยวกับสารเคมีอันตรายซึ่งเป็นงานเกี่ยวกับปัจจัยเสี่ยง จ านวน ๗๓ ชนิด จะซ้ าซ้อนกับการก าหนดให้มีการตรวจสุขภาพของลูกจ้างที่ท างานเกี่ยวกับสารเคมีอันตราย จ านวน ๑,๕๘๐ ชนิด ตามข้อ ๑๙ แห่งประกาศกระทรวงมหาดไทยฯ ก็ตาม แต่ก็จะซ้ าซ้อน เฉพาะรายชื่อสารเคมีอันตรายตามที่รัฐมนตรีประกาศก าหนดเท่านั้น เนื่องจากกฎกระทรวงก าหนด หลักเกณฑ์และวิธีการตรวจสุขภาพของลูกจ้างและส่งผลการตรวจแก่พนักงานตรวจแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๗ ได้ก าหนดให้นายจ้างจัดให้มีการตรวจสุขภาพของลูกจ้างที่ท างานเกี่ยวกับปัจจัยเสี่ยงโดยแพทย์ แผนปัจจุบันชั้นหนึ่งที่ได้รับใบอนุญาตประกอบวิชาชีพเวชกรรมด้านอาชีวเวชศาสตร์หรือผ่านการ อบรมด้านอาชีวเวชศาสตร์และให้มีการบันทึกรายละเอียดเกี่ยวกับผลการตรวจสุขภาพ ความเห็นของแพทย์ การแจ้งผลการตรวจสุขภาพ และการส่งผลการตรวจสุขภาพ โดยไม่ปรากฏรายละเอียดหลักเกณฑ์และวิธีการ ท างานเกี่ยวกับสารเคมีอันตรายเกี่ยวกับการขนส่ง เก็บรักษา เคลื่อนย้าย และก าจัดหีบห่อภาชนะบรรจุ เรื่องเสร็จที่ ๑๒๕/๒๕๕๑ เรื่อง หารือปัญหาข้อกฎหมายเกี่ยวกับบทเฉพาะกาลตามมาตรา ๑๖๖ แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑
หน้า ๒๒๖ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา หรือวัสดุห่อหุ้มสารเคมีอันตรายดังเช่นที่ได้ก าหนดไว้ในประกาศกระทรวงมหาดไทยฯ แต่ประการใด ซึ่งหากผลของการซ้ าซ้อนกันเฉพาะส่วนดังกล่าวท าให้ประกาศกระทรวงมหาดไทยฯ ขัดหรือแย้ง กับกฎกระทรวงและถูกยกเลิกทั้งฉบับแล้ว จะท าให้ลูกจ้างที่ท างานเกี่ยวกับสารเคมีอันตรายซึ่งเคยได้รับ ความคุ้มครองตามประกาศกระทรวงมหาดไทยฯ จะไม่ได้รับความคุ้มครองอีกต่อไป กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงานจึงขอหารือว่า เมื่อร่างประกาศกระทรวงแรงงาน เรื่อง ก าหนดสารเคมีอันตรายที่ให้นายจ้างจัดให้มีการตรวจสุขภาพของลูกจ้าง พ.ศ. ....ซึ่งออกตามความ ในข้อ ๒ (๑) แห่งกฎกระทรวงก าหนดหลักเกณฑ์และวิธีการตรวจสุขภาพของลูกจ้างและส่งผลการตรวจ แก่พนักงานตรวจแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๗ มีผลใช้บังคับแล้ว จะส่งผลให้ประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง ความปลอดภัยในการท างานเกี่ยวกับสารเคมีอันตราย ลงวันที่ ๒๒ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งออกตามความในข้อ ๒ (๗) แห่งประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ ๑๐๓ ลงวันที่ ๑๖มีนาคม พ.ศ. ๒๕๑๕ ถูกยกเลิกตามบทเฉพาะกาลมาตรา ๑๖๖ แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ หรือไม่ อย่างไร คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) ได้พิจารณาข้อหารือของกรมสวัสดิการ และคุ้มครองแรงงานโดยได้รับฟังค าชี้แจงจากผู้แทนกระทรวงแรงงาน (ส านักงานปลัดกระทรวง และกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน) แล้ว มีความเห็นว่า มาตรา ๑๖๖ แห่พระราชบัญญัติ คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ ซึ่งเป็นบทเฉพาะกาลได้ก าหนดรองรับให้บรรดาประกาศหรือค าสั่งที่ออกตาม ประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ ๑๐๓ ลงวันที่ ๑๖ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๓๕ ให้ยังคงใช้ได้ต่อไป เท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัตินี้ ทั้งนี้ จนกว่าจะมีกฎกระทรวง ระเบียบ และประกาศ ที่ออกตามพระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ หมายความว่า การที่กฎหมายแม่บทฉบับเดิมได้มีบทบัญญัติ ให้มีการออกกฎหมายล าดับรองขึ้นไว้และต่อมากฎหมายแม่บทฉบับเดิมนั้นถูกยกเลิกและมีกฎหมายแม่บท ฉบับใหม่ขึ้นใช้บังคับแทน การพิจารณาว่ากฎหมายล าดับรองซึ่งก าหนดรายละเอียดเพื่อบังคับ ตามกฎหมายแม่บทฉบับเดิมจะถูกยกเลิกไปด้วยหรือไม่ ย่อมขึ้นอยู่กับการตรากฎหมายแม่บท ฉบับใหม่ว่ามีสาระส าคัญอย่างไร กล่าวคือ หากกฎหมายแม่บทฉบับใหม่มีลักษณะเป็นเพียง การแก้ไขปรับปรุงกฎหมายแม่บทฉบับเดิมโดยบทบัญญัติที่ให้ออกกฎหมายล าดับรองได้ยังคงมีเนื้อหา สาระหรือหลักการคล้ายกับกฎหมายฉบับเดิม ย่อมเป็นการแสดงให้เห็นว่ากฎหมายแม่บทฉบับใหม่ มีความประสงค์จะให้รายละเอียดต่างๆ ที่เคยก าหนดไว้เดิมคงใช้บังคับให้ต่อเนื่องกันไป จนกว่าจะ มีกฎหมายล าดับรองที่ออกตามกฎหมายแม่บทฉบับใหม่ใช้บังคับ ทั้งนี้ ตามแนวความเห็น ขอคณะกรรมการกฤษฎีกา (กรรมการร่างกฎหมาย) และแนวค าพิพากษาของศาลฎีกา ที่ได้เคยวินิจฉัย วางแนวบรรทัดฐานไว้แล้ว ส าหรับเรื่องนี้ เมื่อพิจารณากฎหมายแม่บทฉบับเดิม คือ ข้อ ๒ (๗) แห่งประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ ๑๐๓ฯ ซึ่งมีหลักการในการก าหนดการคุ้มครองแรงงานในเรื่อง สวัสดิการเกี่ยวกับสุขภาพอนามัยและความปลอดภัยส าหรับลูกจ้าง เปรียบเทียบกับกฎหมายแม่บท ฉบับใหม่ คือ มาตรา ๑๐๗ แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ ซึ่งมีหลักการ ให้นายจ้างจัดให้มีการตรวจสุขภาพของลูกจ้างแล้ว จะเห็นได้ว่า ข้อ ๒ (๗) แห่งประกาศ ของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๑๐๓ฯ มีหลักการกว้างกว่าหลักการในมาตรา ๑๐๗ แห่งพระราชบัญญัติ คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ ที่มีหลักการเฉพาะเรื่องการตรวจสุขภาพของลูกจ้างและส่งผล
หน้า ๒๒๗ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา การตรวจดังกล่าวแก่พนักงานตรวจแรงงานเท่านั้น และเมื่อพิจารณากฎหมายล าดับรองฉบับเดิม คือ ประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง ความปลอดภัยในการท างานเกี่ยวกับสารเคมีอันตราย ลงวันที่ ๒๒ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๓๔ เปรียบเทียบกับกฎหมายล าดับรองฉบับใหม่คือ กฎกระทรวง ก าหนดหลักเกณฑ์และวิธีการตรวจสุขภาพของลูกจ้างและส่งผลการตรวจแก่พนักงานตรวจแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๗ แล้ว จะเห็นได้ว่า ถึงแม้ประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง ความปลอดภัย ในการท างานเกี่ยวกับสารเคมีอันตรายฯ จะมีหลักการเรื่องการตรวจสุขภาพของลูกจ้างเช่นเดียวกับ กฎกระทรวงก าหนดหลักเกณฑ์และวิธีการตรวจสุขภาพของลูกจ้างและส่งผลการตรวจแก่พนักงานตรวจแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๗ อยู่ด้วยก็ตาม แต่ประกาศกระทรวงมหาดไทยดังกล่าวก็ยังมีหลักการบางเรื่อง ที่มิได้ก าหนดอยู่ในกฎกระทรวงก าหนดหลักเกณฑ์และวิธีการตรวจสุขภาพของลูกจ้างและส่งผลการตรวจ แก่พนักงานตรวจแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๗ เช่น เรื่องการขนส่ง การเก็บรักษาและการเคลื่อนย้าย เป็นต้น ดังนั้น เมื่อร่างประกาศกระทรวงแรงงาน เรื่อง ก าหนดสารเคมีอันตรายที่ให้นายจ้างจัดให้มี การตรวจสุขภาพของลูกจ้าง พ.ศ. .... ซึ่งมีหลักการเฉพาะเรื่องการก าหนดสารเคมีอันตรายที่นายจ้าง ต้องจัดให้มีการตรวจสุขภาพของลูกจ้างที่ท างานในงานเกี่ยวกับปัจจัยเสี่ยงมีผลใช้บังคับ ย่อมไม่ส่งผล ให้ประกาศกระทรวงมหาดไทยดังกล่าวถูกยกเลิกไปทั้งฉบับแต่อย่างใด คงถูกยกเลิกไปเฉพาะส่วนที่เกี่ยวกับ การตรวจสุขภาพของลูกจ้างเท่านั้นโดยผลของมาตรา ๑๖๖ แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ อนึ่ง คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) มีข้อสังเกตว่า การที่หลักเกณฑ์ในประกาศ กระทรวงมหาดไทย เรื่อง ความปลอดภัยในการท างานเกี่ยวกับสารเคมีอันตรายฯ ถูกยกเลิก ไปเพียงบางส่วนและคงเหลือบังคับใช้อยู่เพียงบางส่วน ย่อมก่อให้เกิดความสับสนในการบังคับใช้กฎหมาย กระทรวงแรงงานจึงควรเร่งด าเนินการออกกฎหมายล าดับรองนั้นเสียใหม่ให้ชัดเจนและถูกต้อง ตามวัตถุประสงค์ที่ต้องการใช้บังคับในเรื่องต่างๆ ต่อไป ส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา กุมภาพันธ์ ๒๕๕๑ //////////////////////////////
หน้า ๒๒๘ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา กรมการจัดหางานได้มีหนังสือ ที่รง ๐๓๐๒/๒๒๕๙๗ ลงวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๐ ส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาสรุปความได้ว่า บริษัท อินเตอร์เนชั่นแนล ไร้ซ์ เอ็นจิเนียริ่ง จ ากัด ผู้ผลิตและส่งออกเครื่องจักรอุปกรณ์ที่เกี่ยวข้องกับการแปรรูป การอบแห้ง และการเก็บรักษาข้าวเปลือก มีหนังสือขอให้พิจารณากรณีพนักงานของบริษัทฯ ไม่สามารถเดินทางไปติดตั้งหรือซ่อมบ ารุง เครื่องจักรอุปกรณ์ที่ได้ขายให้ลูกค้าในต่างประเทศได้เนื่องจากเจ้าหน้าที่ประจ าด่านตรวจคนหางานแจ้งว่า ต้องได้รับอนุญาตจากอธิบดีกรมการจัดหางานตามพระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ เสียก่อน กรมการจัดหางานได้พิจารณาข้อหารือกรณีบริษัทอินเตอร์เนชั่นแนล ไร้ซ์ เอ็นจิเนียริ่ง จ ากัด แล้ว มีความเห็นแตกต่างกันเป็น ๒ ฝ่าย คือ ฝ่ายที่หนึ่ง เห็นว่ากรณีดังกล่าวสามารถเทียบเคียงได้กับค าวินิจฉัยของคณะกรรมการ กฤษฎีกาตามหนังสือส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ นร ๐๖๐๑/๔๖๘ ลงวันที่ ๔ มิถุนายน ๒๕๔๑ ตอบข้อหารือเกี่ยวกับการที่นายจ้างพาลูกจ้างไปท างานในต่างประเทศตามมาตรา ๔๙ จึงเห็นว่า กรณีที่บริษัทฯส่งพนักงานของตนเองไปซ่อมบ ารุงเครื่องจักรอุปกรณ์ของลูกค้าในต่างประเทศอันเป็นการ ให้บริการหลังการขายแก่ลูกค้าที่ซื้อสินค้าของบริษัทฯ มิใช่กรณีที่บริษัทฯ (นายจ้าง) พาลูกจ้าง ไปท างานในต่างประเทศโดยมีลูกค้าของบริษัท (ผู้ว่าจ้าง) ในต่างประเทศว่าจ้างบริษัทฯ (นายจ้าง) อีกทีหนึ่งให้พาลูกจ้างไปท างานให้และความสัมพันธ์ของบริษัทฯกับลูกค้าของบริษัทฯ ในต่างประเทศ ไม่อยู่ในฐานะคู่สัญญาจัดให้มีคนไปท างานที่ผู้ว่าจ้างในต่างประเทศต้องการ ดังนั้น จึงไม่อยู่ในข่าย การบังคับใช้ของมาตรา ๔๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ ฝ่ายที่สอง เห็นว่า กรณีของบริษัทอินเตอร์เนชั่นแนล ไร้ซ์ เอ็นจิเนียริ่ง จ ากัด แตกต่างจากข้อเท็จจริงที่ส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเคยวินิจฉัยไว้ตามหนังสือส านักงาน คณะกรรมการกฤษฎีกา ที่ นร ๐๖๐๑/๔๖๘ ลงวันที่ ๔ มิถุนายน ๒๕๔๑ เนื่องจากส านักงาน คณะกรรมการกฤษฎีกาเพียงแต่ให้ความเห็นเป็นแนวทางการพิจารณาการพาลูกจ้างไปท างาน ในต่างประเทศไว้เท่านั้น จึงเห็นว่า บริษัทฯ ดังกล่าวมีฐานะเป็นนายจ้างที่ประกอบกิจการในประเทศไทย เป็นผู้จัดน าลูกจ้างของตนไปท างานในต่างประเทศโดยการไปติดตั้งอุปกรณ์เครื่องจักรให้กับลูกค้า ในต่างประเทศ ซึ่งอยู่ในฐานะผู้ว่าจ้างของนายจ้างในประเทศไทยอีกทีหนึ่ง ดังนั้น ความสัมพันธ์ ระหว่างนายจ้างที่อยู่ในประเทศไทยกับผู้ว่าจ้างในต่างประเทศเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ตามสัญญา ที่ทั้งสองฝ่ายมีนิติสัมพันธ์กันประกอบกับตามมาตรา ๔๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดหางาน และคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ ได้บัญญัติไว้ชัดเจนว่า ห้ามมิให้นายจ้างซึ่งอยู่ในประเทศไทย พาลูกจ้างไปท างานในต่างประเทศ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากอธิบดี ซึ่งมีความสอดคล้องกับ พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ ในเรื่องค านิยามค าว่า “นายจ้าง” หมายความว่า ผู้ซึ่งตกลงรับลูกจ้างเข้าท างานโดยจ่ายค่าจ้างให้ และค าว่า “ลูกจ้าง”หมายความว่า ผู้ซึ่งตกลง ท างานให้นายจ้างโดยรับค่าจ้างไม่ว่าจะเรียกชื่ออย่างไร เรื่องเสร็จที่ ๔๗๙/๒๕๕๑ เรื่อง การพาลูกจ้างไปท างานในต่างประเทศตามมาตรา ๔๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘
หน้า ๒๒๙ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา กรมการจัดหางานจึงได้น าเรื่องดังกล่าวเข้าหารือคณะกรรมการพิจารณาร่างกฎหมาย ของกระทรวงแรงงานโดยที่ประชุมเห็นว่า ในกรณีดังกล่าวมีการพาลูกจ้างไปท างานในต่างประเทศ จึงอยู่ในบังคับตามมาตรา ๔๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ เนื่องจากยังมีความเห็นที่แตกต่างกันของหน่วยงานในกรมการจัดหางานซึ่งมีการอ้างอิงความเห็น ของคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงขอให้หารือคณะกรรมการกฤษฎีกา เพื่อให้เกิดความชัดเจนในการ ตีความตามกฎหมายและเป็นบรรทัดฐานในการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ กรมการจัดหางานจึงหารือว่า กรณีของบริษัท อินเตอร์เนชั่นแนล ไร้ซ์ เอ็นจิเนียริ่ง จ ากัด ที่ส่งพนักงานของบริษัทฯ ไปติดตั้งหรือซ่อมบ ารุงเครื่องจักรอุปกรณ์ที่ได้ขายให้ลูกค้าในต่างประเทศ เป็นกรณีนายจ้างซึ่งอยู่ในประเทศไทยพาลูกจ้างไปท างานในต่างประเทศ ตามมาตรา ๔๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ หรือไม่ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) ได้พิจารณาข้อหารือของกรมการจัดหางาน โดยมี ผู้แทนกระทรวงแรงงาน (กรมการจัดหางาน) และผู้แทนส านักงานต ารวจแห่งชาติ(ส านักงาน ตรวจคนเข้าเมือง) เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว เห็นว่า มาตรา ๔๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดหางาน และคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ ที่บัญญัติห้ามมิให้นายจ้างพาลูกจ้างไปท างานในต่างประเทศ เว้นแต่ได้รับอนุญาตจากอธิบดีนั้นเป็นบทบัญญัติที่มีโทษทางอาญาตามมาตรา ๘๒ ดังนั้น จึงต้องตีความโดยเคร่งครัดและเมื่อพิจารณาเจตนารมณ์ในการบัญญัติมาตรา ๔๙ จะเห็นว่า มีเจตนารมณ์เช่นเดียวกับการบัญญัติมาตรา ๔๙ ทวิ แห่งพระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครอง คนหางาน พ.ศ.๒๕๒๘ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๗ ที่บัญญัติเรื่องนายจ้างส่งลูกจ้างไปฝึกงานในต่างประเทศ กล่าวคือ เพื่อป้องกันการหลีกเลี่ยงกฎหมายว่าด้วยการจัดหางานและคุ้มครองคนหางานโดยการอาศัยวิธีการ ในการน าลูกจ้างไปท างานในต่างประเทศเป็นส าคัญดังนั้น บทบัญญัติมาตรา ๔๙ จึงใช้บังคับ เฉพาะกรณีที่นายจ้างพาลูกจ้างไปท างานในต่างประเทศโดยนายจ้างเป็นธุระจัดน าลูกจ้าง ของตนเองไปท างานในต่างประเทศโดยมีผู้ว่าจ้างในต่างประเทศที่มีงานให้ท านั้นว่าจ้างนายจ้าง ทอดหนึ่งให้น าคนไปท างานให้ ลักษณะของนายจ้างและการประกอบกิจการของนายจ้างจึงเป็น ผู้ติดต่อให้มีคนไปท างานโดยนายจ้างมีความสัมพันธ์กับผู้ว่าจ้างในฐานะคู่สัญญาจะจัดให้มีคนไป ท างานที่ผู้ว่าจ้างในต่างประเทศต้องการในขณะเดียวกันนายจ้างก็มีความสัมพันธ์กับคนที่ตน พาไปท างานในฐานะนายจ้างกับลูกจ้างด้วย ในกรณีของ บริษัท อินเตอร์เนชั่นแนล ไร้ซ์ เอ็นจิเนียริ่ง จ ากัด ที่ส่งพนักงาน ของบริษัทฯไปติดตั้งหรือซ่อมบ ารุงเครื่องจักรอุปกรณ์ที่ได้ขายให้ลูกค้าในต่างประเทศอันมีลักษณะ เป็นการให้บริการหลังการขายนั้นมิใช่กรณีที่นายจ้างพาลูกจ้างของตนไปท างานในต่างประเทศและมิใช่ กรณีที่มีผู้ว่าจ้างในต่างประเทศที่มีงานให้ท านั้นว่าจ้างนายจ้างให้น าคนไปท างานให้ จึงไม่ใช่กรณี นายจ้างซึ่งอยู่ในประเทศไทยพาลูกจ้างไปท างานในต่างประเทศตามมาตรา ๔๙ แห่งพระราชบัญญัติ จัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ อนึ่ง คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) มีข้อสังเกตเพิ่มเติมว่า แม้บทบัญญัติ มาตรา ๔๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ มีเจตนารมณ์ เพื่อคุ้มครองคนหางานแต่การใช้มาตรการคุ้มครองโดยการก าหนดให้ต้องขออนุญาตเป็นกระบวนการที่ต้องใช้
หน้า ๒๓๐ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา ระยะเวลาในการพิจารณาท าให้เกิดความไม่คล่องตัวในการท างานอันอาจส่งผลกระทบต่อการประกอบธุรกิจ บางอย่างที่ต้องการความรวดเร็วในการด าเนินการหรือกรณีที่มีความจ าเป็นเร่งด่วนที่จะต้อง เดินทางไปต่างประเทศจึงควรใช้มาตรการอื่นแทนการขออนุญาตเช่นการแจ้งให้ทราบล่วงหน้า เพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ผู้ประกอบธุรกิจเกินสมควรประกอบกับพระราชบัญญัติจัดหางาน และคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘ ไม่ได้ก าหนดความหมายของค าว่า “การท างาน” ไว้ให้ชัดเจน จึงก่อให้เกิดปัญหาการตีความ ดังนั้น กรมการจัดหางานควรได้ด าเนินการรวบรวมปัญหา ในทางปฏิบัติที่เกิดขึ้นจากการบังคับใช้บทบัญญัติมาตราดังกล่าวเพื่อเสนอแก้ไขเพิ่มเติมให้เกิดความชัดเจน และสอดคล้องกับสถานการณ์ในปัจจุบัน ส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา มิถุนายน ๒๕๕๑ //////////////////////////////
หน้า ๒๓๑ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา ส านักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้มีหนังสือด่วนที่สุด ที่ สศ ๐๐๐๑/๑๕๙๔ ลงวันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๑ ถึงส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความได้ว่า ส านักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติขอทบทวนความเห็นของ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) ซึ่งเคยให้ความเห็นว่า องค์กรสมาคมนายจ้างเป็นองค์กร ภาคเอกชนตามความหมายของมาตรา ๖ (๑) (ช) (๓) แห่งพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษา เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๓ และที่ผ่านมาส านักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติได้ใช้ความเห็นดังกล่าวเป็นแนวปฏิบัติในการสรรหาคณะกรรมการสรรหาสมาชิก สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติชุดที่ ๒ ในสัดส่วนของกลุ่มตัวแทนองค์กรภาคเอกชน ตามความในมาตรา ๖ (๑) (ช) (๑-(๔) ซึ่งผลปรากฏว่า ในการสรรหาผู้แทนองค์กรภาคเอกชน ด้านสิทธิเสรีภาพของประชาชน สิทธิของผู้บริโภค การส่งเสริมประชาธิปไตย หรือการพัฒนาแรงงาน ตามความในมาตรา ๖ (๑) (ช) (๓) ได้ผู้แทนจากองค์กรสมาคมนายจ้างเนื่องจากองค์กรดังกล่าว แสดงความจ านงยื่นขอขึ้นทะเบียนมากที่สุด และขณะนี้สมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคม แห่งชาติชุดที่ ๒ ได้หมดวาระในวันที่ ๒๘ สิงหาคม ๒๕๕๑ ส านักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติจึงต้องด าเนินการสรรหาคณะกรรมการสรรหาสมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติ ชุดที่ ๓ เพื่อท าหน้าที่ต่อไปโดยในการด าเนินการสรรหาคณะกรรมการสรรหา สมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาตินั้น ส านักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคม แห่งชาติ ต้องรับขึ้นทะเบียนองค์กรภาคเอกชนตามมาตรา ๖ (๑) (ช) (๓) แห่งพระราชบัญญัติ ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคม ให้เสร็จสิ้นก่อน ๑๕ วัน นับแต่วันที่มีเหตุในการสรรหาสมาชิกสภา ที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (วันที่ ๑๓ สิงหาคม ๒๕๕๑) เพื่อท าหน้าที่เลือกกันเอง ให้เหลือหนึ่งคน และในครั้งนี้ก็ปรากฏว่าองค์กรกลุ่มสมาคมนายจ้างได้แสดงความจ านงยื่นค าขอ ขึ้นทะเบียนองค์กรภาคเอกชนตามมาตรา ๖ (๑) (ช) (๓) ต่อส านักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติเป็นจ านวนมากที่สุดเช่นเดียวกับครั้งที่ผ่านมา ส านักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้รับหนังสือร้องเรียน เมื่อวันที่ ๔ สิงหาคม ๒๕๕๑ จากคณะกรรมการประสานงานองค์กรพัฒนาเอกชน (กป.อพช.) ซึ่งเป็นองค์กรตัวแทนของกลุ่มองค์กรพัฒนาภาคเอกชน แสดงความไม่เห็นด้วยและคัดค้าน โดยโต้แย้งหลักเกณฑ์ในการขึ้นทะเบียนองค์กรของกลุ่มสมาคมนายจ้าง ซึ่งระบุว่าเป็นองค์กรที่มี วัตถุประสงค์หลักตามความในมาตรา ๖ (๑) (ช) (๓) ด้านการพัฒนาแรงงาน แต่ในข้อเท็จจริง เรื่องเสร็จที่ ๗๓๗/๒๕๕๑ เรื่อง ขอทบทวนความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาเกี่ยวกับสถานะของ สมาคมนายจ้างในการเป็นองค์กรภาคเอกชนที่มีวัตถุประสงค์หลัก ด้านการพัฒนาแรงงานตามมาตรา ๖ (๑) (ช) (๓) แห่งพระราชบัญญัติ สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๓
หน้า ๒๓๒ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา องค์กรกลุ่มนี้มิได้มีวัตถุประสงค์หลักในเรื่องของการพัฒนาแรงงานแต่ประการใด โดยพิจารณาได้จาก วัตถุประสงค์หลักในการจัดตั้งองค์กรตามความในมาตรา ๕๔ แห่งพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๑๘ นอกจากนี้ เจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคม แห่งชาติฯ นั้น ให้ถือว่าองค์กรภาคเอกชนที่มีคุณสมบัติในการขึ้นทะเบียนเพื่อคัดเลือกกันเองเป็น คณะกรรมการสรรหาสมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติตามความ ในมาตรา ๖ (๑) (ช) (๓) จะต้องเป็นองค์กรที่มีวัตถุประสงค์และการด าเนินงานเพื่อประโยชน์สาธารณะโดยตรง มิใช่เป็น องค์กรภาคเอกชน ดังเช่น สมาคมนายจ้างตามที่คณะกรรมการกฤษฎีกาได้เคยวินิจฉัยไว้ ซึ่งส านักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้พิจารณาหนังสือร้องเรียนของ กป.อพช. แล้ว เห็นว่าเป็นข้อโต้แย้งที่มีเหตุผลและเมื่อพิจารณาข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นแล้วปรากฏว่ามีปัญหาข้อกฎหมาย ที่ยังไม่อาจสร้างความเข้าใจกับบรรดาองค์กรต่างๆ ได้ดังนี้ ๑.องค์กรภาคเอกชนที่ด าเนินการโดยมิใช่เป็นการหาผลก าไรหรือรายได้มาแบ่งปันกัน ตามมาตรา ๖ (๑) (ช) นั้น ควรที่จะหมายความแต่เฉพาะองค์กรที่มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อ ประกอบกิจการอันเป็นสาธารณประโยชน์โดยตรงในด้านใดด้านหนึ่งเท่านั้น ตามความเห็นของ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่๑) ในเรื่องเสร็จที่ ๕๙๐/๒๕๔๗ ที่ให้ความเห็นโดยพิจารณา จากลายลักษณ์อักษรของกฎหมายแต่เพียงอย่างเดียว ซึ่งไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมาย ที่แบ่งสัดส่วนของคณะกรรมการสรรหาออกเป็น ๖ ด้าน ประกอบด้วย ภาคราชการ สถาบันการศึกษา สถาบันภาคการผลิตองค์กรเอกชนที่ท างานสาธารณประโยชน์ด้านต่างๆ ๔ ด้านและสื่อมวลชน ๓ ด้าน โดยองค์กรเอกชนที่ท างานสาธารณประโยชน์ด้านต่างๆ แต่ละด้านมีวิธีการที่แตกต่างกัน และแบ่งองค์กรออกเป็นประเภทที่มีวัตถุประสงค์แตกต่างกันอย่างชัดเจน การวินิจฉัยให้หมายความ รวมถึงองค์กรที่มิได้มีวัตถุประสงค์หลักประกอบการเพื่อสาธารณประโยชน์ก็สามารถขอขึ้นทะเบียนได้ ก่อให้เกิดความสับสน และใช้กฎหมายที่ไม่ถูกต้อง ๒. องค์กรสมาคมนายจ้างเป็นองค์กรที่ไม่มีคุณสมบัติส าหรับการรับขึ้นทะเบียน เพื่อให้คัดเลือกกันเองเป็นคณะกรรมการสรรหาสมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ในสัดส่วนขององค์กรภาคเอกชนกลุ่มการพัฒนาแรงงานตามความในมาตรา ๖ (๑) (ช) (๓) เพราะมิใช่เป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์หลักในด้านการพัฒนาแรงงานตามค าวินิจฉัยของ คณะกรรมการกฤษฎีกาที่วินิจฉัยว่าองค์กรสมาคมนายจ้างเป็นองค์กรที่มีวัตถุประสงค์ด้านการ พัฒนาแรงงานโดยยึดถือการให้ความหมายตามลายลักษณ์อักษรโดยมิได้พิจารณาที่เจตนารมณ์ ของกฎหมาย รวมทั้งการด าเนินงานที่แท้จริงขององค์กรเหล่านี้จึงเป็นการวินิจฉัยที่ไม่สอดคล้อง กับข้อเท็จจริงและเจตนารมณ์ของกฎหมายส านักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มีข้อวิเคราะห์อันเป็นผลจากการวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกาในกรณีขององค์กรสมาคม นายจ้าง ดังนี้ ๑. ในการคัดเลือกกันเองเพื่อเป็นผู้แทนขององค์กรภาคเอกชนด้านสิทธิเสรีภาพ ของประชาชน สิทธิของผู้บริโภค การส่งเสริมประชาธิปไตย หรือการพัฒนาแรงงาน ตามความ ในมาตรา ๖ (๑) (ช) (๓) ในการสรรหาคณะกรรมการสรรหาสมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติ ชุดที่ ๒ นั้น ปรากฏว่า กลุ่มองค์กรสมาคมนายจ้างซึ่งมีอยู่เป็นจ านวน
หน้า ๒๓๓ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา ที่มากกว่าองค์กรกลุ่มอื่นในด้านเดียวกันได้รวมตัวกันลงคะแนนให้กับบุคคลในกลุ่มตนจนได้ เป็นคณะกรรมการสรรหาฯ ในขณะที่องค์กรอื่นๆ นั้นไม่มีการรวมตัวกัน ผลการลงคะแนนจึงมีลักษณะ เป็นไปโดยธรรมชาติ ไม่มีลักษณะของการจัดตั้งเพื่อก าหนดผลคะแนน ๒. ในชั้นการรับสมัครสมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติไม่ปรากฏว่า องค์กรสมาคมนายจ้างซึ่งอ้างว่าเป็นกลุ่มการพัฒนาแรงงานสมัครเข้ารับการสรรหาเพื่อเป็นสมาชิก ในกลุ่มการพัฒนาแรงงาน ซึ่งเป็นกลุ่มในภาคสังคมตามบัญชีท้ายพระราชบัญญัติแต่อย่างใด ๓. เมื่อพิจารณาจากการรับสมัครองค์กรเพื่อขอขึ้นทะเบียนคัดเลือกกันเอง เป็นคณะกรรมการสรรหาสมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ชุดที่ ๓ แล้วปรากฏว่า องค์กรสมาคมนายจ้างรวมตัวกันขอขึ้นทะเบียนเพื่อคัดเลือกกันเองเป็นคณะกรรมการสรรหา ในกลุ่มตามมาตรา ๖ (๑) (ช) (๓) เป็นจ านวนมากกว่าองค์กรประเภทอื่น ในด้านเดียวกัน ๔.องค์กรประเภทอื่นในด้านเดียวกันโดยเฉพาะองค์กรพัฒนาภาคเอกชนที่มีวัตถุประสงค์ เพื่อการพัฒนาแรงงานอย่างแท้จริง จะมีลักษณะของการก่อตั้งตามความสามารถในการด าเนินกิจกรรม ในขณะที่องค์กรสมาคมนายจ้างมีเหตุในการก่อตั้งตามสิทธิที่บัญญัติในกฎหมายแรงงานและสามารถ ได้รับสิทธิในการลงคะแนนคัดเลือกคณะกรรมการไตรภาคีรวมทั้งผู้พิพากษาสมทบในศาลแรงงาน อีกด้วย ดังนั้น การก่อตั้งองค์กรที่มีจ านวนมากย่อมมีนัยแห่งสิทธิประโยชน์ที่ไม่เกี่ยวข้องกับการพัฒนา แรงงานหรือการกระท าเพื่อประโยชน์สาธารณะโดยตรง ๕. แม้ว่าองค์กรสมาคมนายจ้างจะมิใช่เป็นองค์กรสังกัดสถาบันภาคการผลิตโดยตรง แต่บรรดานายจ้างทั้งหลายล้วนแต่สังกัดในสภาอุตสาหกรรมหรือหอการค้าจังหวัดแทบทั้งสิ้นซึ่งองค์กร สถาบันภาคการผลิตจะได้รับสิทธิส่งผู้แทนเป็นคณะกรรมการสรรหาตามความในมาตรา ๖ (๑) (จ) ส านักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติจึงขอหารือและทบทวน ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ ๕๙๐/๒๕๔๗ ในปัญหาข้อกฎหมาย เพื่อก าหนดเป็นแนวทางในการรับขึ้นทะเบียนองค์กรภาคเอกชนตามความในมาตรา ๖ (๑) (ช) (๓) แห่งพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฯ ว่าองค์กรสมาคมนายจ้าง ถือเป็นองค์กรที่มีวัตถุประสงค์หลักในด้านการพัฒนาแรงงานหรือไม่ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) ได้พิจารณาข้อหารือดังกล่าว โดยได้รับฟัง ค าชี้แจงข้อเท็จจริงจากผู้แทนส านักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติแล้วเห็นว่ามี ประเด็นที่ต้องพิจารณา ๒ ประเด็น ดังนี้ ประเด็นที่หนึ่ง องค์กรภาคเอกชนที่ด าเนินการโดยมิใช่เป็นการหาผลก าไรหรือ รายได้มาแบ่งปันกันตามมาตรา ๖ (๑) (ช) ควรหมายความเฉพาะองค์กรที่มีวัตถุประสงค์หลัก เพื่อประกอบกิจการอันเป็นสาธารณประโยชน์โดยตรงในด้านใดด้านหนึ่งเท่านั้นหรือไม่ เห็นว่า พระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๓ บัญญัติให้องค์กรภาคเอกชน ที่สามารถขึ้นทะเบียนได้ตามมาตรา ๖ (๑) (ช) ต้องมีคุณสมบัติ ๔ ประการ คือ ๑. เป็นองค์กรภาคเอกชน ๒. ด าเนินการโดยมิใช่เป็นการหาผลก าไรหรือรายได้มาแบ่งปันกัน ๓. มีฐานะเป็นนิติบุคคล ๔. มีวัตถุประสงค์หลักด้านใดด้านหนึ่งตามที่ก าหนดไว้ในมาตรา ๖ (๑) (ช) (๑) (๔)
หน้า ๒๓๔ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เมื่อพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฯ มิได้ก าหนด ให้องค์กรภาคเอกชนต้องมีวัตถุประสงค์อื่นใดนอกจากที่ก าหนดไว้ในมาตรา ๖ (๑) (ช) ดังนั้น แม้ว่าองค์กรภาคเอกชนจะมิได้มีวัตถุประสงค์ในการท าประโยชน์เพื่อสังคมเป็นส่วนรวมโดยตรง ก็ตามก็ยังคงถือได้ว่าเป็นองค์กรภาคเอกชนตามบทบัญญัติมาตรา ๖ (๑) (ช) และเป็นไปตาม หลักการอันสามารถขึ้นทะเบียนต่อส านักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเพื่อคัดเลือก ตัวแทนเป็นกรรมการสรรหาสมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้ ประเด็นที่สอง องค์กรสมาคมนายจ้างเป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์ หลักในด้านการพัฒนาแรงงานหรือไม่ เห็นว่า คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) ได้ให้ความเห็น ไว้แล้วในเรื่องเสร็จที่ ๕๙๐/๒๕๔๗ ว่า ค าว่า “พัฒนาแรงงาน” ตามมาตรา ๖ (๑) (ช) (๓) นั้น เนื่องจากพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฯ มิได้ก าหนดความหมายไว้ เป็นการเฉพาะจึงต้องพิจารณาตามความหมายทั่วไป ซึ่งในพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ให้ความหมายของค าว่า “พัฒนา” หมายถึง “ท าให้เจริญ” ในกรณีนี้ค าว่า “พัฒนาแรงงาน” จึงหมายถึง การด าเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งอันเป็นผลท าให้เกิดการพัฒนา ทางด้านแรงงานให้มีความเจริญขึ้นหรือดีขึ้น ไม่ว่าการพัฒนาในด้านการพัฒนา ตัวบุคคล หรือสถานะของบุคคลหรือการพัฒนาฝีมือแรงงาน ดังนั้น ส าหรับองค์กรสมาคมนายจ้างซึ่งจัด ตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๑๘ โดยมีวัตถุประสงค์ในการแสวงหา และคุ้มครองผลประโยชน์เกี่ยวกับสภาพการจ้างและส่งเสริมความสัมพันธ์อันดีระหว่างนายจ้างกับ ลูกจ้างตามมาตรา ๕๔ และมีอ านาจหน้าที่ตามมาตรา ๖๖ (๓) (๕) ในการจัดให้มีบริการสนเทศ เพื่อให้สมาชิกมาติดต่อเกี่ยวกับการด าเนินธุรกิจ จัดให้มีบริการการให้ค าปรึกษาเพื่อแก้ไขปัญหา หรือขจัดข้อขัดแย้งเกี่ยวกับการบริหารงานและการท างาน รวมทั้งจัดให้มีการให้บริการเกี่ยวกับ การจัดสรรเงินหรือทรัพย์สินเพื่อสวัสดิการของสมาชิกหรือเพื่อสาธารณประโยชน์จึงถือได้ว่า วัตถุประสงค์และอ านาจหน้าที่เหล่านี้เป็นส่วนหนึ่งในการพัฒนาแรงงานให้เกิดประสิทธิภาพยิ่งขึ้น และสอดคล้องกับกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานและกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) จึงยืนยันความเห็นเดิมตามเรื่องเสร็จที่ ๕๙๐/๒๕๔๗ ว่าสมาคมนายจ้างเป็นองค์กรภาคเอกชนที่มีวัตถุประสงค์หลักด้านการพัฒนาแรงงาน ตามความหมายของมาตรา ๖ (๑) (ช) (๓) แห่งพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคม แห่งชาติฯ อนึ่ง คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) มีข้อสังเกตว่า การที่มีองค์กรภาคเอกชน กลุ่มใดกลุ่มหนึ่งซึ่งมีจ านวนมากกว่าองค์กรภาคเอกชนกลุ่มอื่นในด้านเดียวกันขึ้นทะเบียนเพื่อใช้ สิทธิเลือกผู้แทนเป็นกรรมการสรรหาสมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติตามมาตรา ๖ (๑) (ช) แห่งพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฯ จนท าให้องค์กรภาคเอกชนกลุ่มที่ มีจ านวนน้อยกว่าเกิดความเสียเปรียบนั้น มิใช่เป็นเหตุผลที่จะท าให้เปลี่ยนแปลงผลการตีความกฎหมาย เนื่องจากการท าเช่นนั้นจะส่งผลกระทบต่อบทบัญญัติในส่วนอื่นที่บัญญัติไว้ในท านองเดียวกันด้วย อย่างไรก็ตาม หากส านักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเห็นว่าผลของการใช้บังคับ
หน้า ๒๓๕ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา กฎหมายก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมขึ้น ก็อาจด าเนินการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษา เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฯ ให้มีความเหมาะสมและเป็นธรรมขึ้นได้ ส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ตุลาคม ๒๕๕๑ //////////////////////////////
หน้า ๒๓๖ กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ได้มีหนังสือ ที่ ธปท.ฝทบ. (๒ก) ๑๖๙๐/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๕๑ ถึงส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ความว่าตามที่มีการบังคับ ใช้พระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๕๑ โดยมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติ ธนาคารแห่งประเทศไทย พุทธศักราช ๒๔๘๕ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติดังกล่าวก าหนดให้ “กิจการของ ธปท ไม่อยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วย ประกันสังคม กฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน และกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ ทั้งนี้ ธปท. ต้องจัดให้มีระเบียบหรือข้อบังคับก าหนดให้พนักงานและลูกจ้างได้รับประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่า ที่ก าหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม กฎหมายว่าด้วย เงินทดแทน และกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์” นั้น ธปท มีประเด็นหารือเพื่อเป็นแนวทาง ส าหรับการด าเนินการให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายที่ก าหนดไว้ในเรื่องเงินชดเชยกรณี เลิกจ้างตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานและประโยชน์ตอบแทนเทียบเคียงกับกฎหมาย ว่าด้วยประกันสังคม ดังนี้ ๑. เงินชดเชยกรณีเลิกจ้างตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน ธปท.มีพนักงานที่อยู่ในระบบบ าเหน็จบ านาญซึ่งมีเกณฑ์การจ่ายเช่นเดียวกับทางราชการ และพนักงานที่อยู่ในระบบกองทุนส ารองเลี้ยงชีพตามพระราชบัญญัติกองทุนส ารองเลี้ยงชีพ พ.ศ. ๒๕๓๐ และที่แก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งแยกพิจารณาได้ดังต่อไปนี้ ๑.๑ กรณีพนักงานครบเกษียณอายุตามข้อบังคับ ธปท. ที่ก าหนดให้พนักงาน พ้นจากต าแหน่งและออกจากงานเมื่ออายุครบ ๖๐ ปีโดยพนักงานที่อยู่ในระบบบ าเหน็จบ านาญ จะได้รับเงินบ าเหน็จหรือบ านาญ และพนักงานที่อยู่ในระบบกองทุนส ารองเลี้ยงชีพจะได้รับเงิน จากกองทุนส ารองเลี้ยงชีพพนักงานธนาคารแห่งประเทศไทย กรณีเกษียณอายุ การที่ ธปท. จัดผลประโยชน์ตอบแทนตามระบบบ าเหน็จบ านาญ หรือกองทุนส ารองเลี้ยงชีพนี้จะถือว่าพนักงาน และลูกจ้างได้รับประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่ากฎหมายคุ้มครองแรงงานหรือไม่ และ ธปท. จะต้องจ่ายเงินชดเชยตามกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานให้แก่พนักงานที่เกษียณอายุหรือไม่ ๑.๒ หากเห็นว่า ธปท. ต้องจ่ายเงินชดเชยแก่พนักงานครบเกษียณอายุแล้ว ตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทยฯ ที่แก้ไขเพิ่มเติม เนื่องจาก มาตรา ๒๕ ก าหนดให้คณะกรรมการธนาคารมีอ านาจหน้าที่ก าหนดข้อบังคับเกี่ยวกับ การก าหนดเงินเดือน เงินอื่นๆ รวมตลอดถึงการให้กู้ยืมเงินเพื่อการสงเคราะห์ การให้สวัสดิการต่างๆ แก่พนักงาน ลูกจ้าง หรือผู้ซึ่งพ้นจากงานและครอบครัวของบุคคลดังกล่าว ดังนั้น ธปท. เรื่องเสร็จที่ ๘๓๖/๒๕๕๑ เรื่อง ประโยชน์ตอบแทนของพนักงานและลูกจ้างของธนาคาร แห่งประเทศไทยตามมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พุทธศักราช ๒๔๘๕ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดย พระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๕๑
หน้า ๒๓๗ กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน จะต้องด าเนินการออกเป็นข้อบังคับว่าด้วยการจ่ายเงินชดเชยให้แก่พนักงานที่ครบเกษียณอายุก่อน จึงจะจ่ายเงินให้แก่พนักงานที่เกษียณอายุใช่หรือไม่ ๒. ประโยชน์ตอบแทนตามกฎหมายว่าด้วยประกันสังคม กองทุนประกันสังคมตามกฎหมายว่าด้วยประกันสังคม เป็นกองทุนที่ประกอบด้วย การจ่ายเงินสมทบจากลูกจ้าง นายจ้าง และรัฐบาล ในลักษณะเป็นการให้หลักประกันแก่ลูกจ้าง โดยลูกจ้างที่เป็นผู้ประกันตนที่จ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนจะได้รับประโยชน์ทดแทนในกรณีที่ไม่มีงานท า เช่น การจ่ายประโยชน์ทดแทนในกรณีว่างงานหรือกรณีชราภาพ โดยมีเงื่อนไขว่าลูกจ้างผู้ประกันตน ต้องจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนเป็นระยะเวลาหนึ่ง จึงจะมีสิทธิได้รับประโยชน์จากกองทุนประกันสังคม ซึ่งต่างจากการให้สวัสดิการและสิทธิประโยชน์ที่ ธปท. จัดให้แก่พนักงาน ดังนี้ ธปท. ควรจะด าเนินการ อย่างไร คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๓) ได้พิจารณาข้อหารือของธนาคารแห่งประเทศไทย โดยมีผู้แทนกระทรวงแรงงาน (กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงานและส านักงานประกันสังคม) และผู้แทนธนาคารแห่งประเทศไทย เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว เห็นว่า การพิจารณาข้อหารือ ทั้งสองประเด็นจะต้องพิจารณาจากข้อบังคับของ ธปท. ว่าได้มีการก าหนดประโยชน์ตอบแทน ในกรณีดังกล่าวไว้อย่างไรและเป็นการให้ประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่ากฎหมายว่าด้วย การคุ้มครองแรงงานและกฎหมายว่าด้วยประกันสังคมหรือไม่ซึ่งเป็นกรณีปัญหาข้อเท็จจริงที่ ธปท. จะต้องเป็นผู้พิจารณา ไม่ใช่ปัญหาข้อกฎหมายที่คณะกรรมการกฤษฎีกาจะต้องวินิจฉัยแต่อย่างใด อนึ่ง คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๓) มีข้อสังเกตเพิ่มเติมว่าในการพิจารณา ด าเนินการก าหนดประโยชน์ตอบแทนให้แก่พนักงานและลูกจ้างของ ธปท. ซึ่งจะต้องไม่น้อยกว่า กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม กฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน และกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ ตามมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พุทธศักราช ๒๔๘๕ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย (ฉบับที่๔) พ.ศ. ๒๕๕๑ นั้น เนื่องจากประโยชน์ตอบแทนของลูกจ้างที่ก าหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการ คุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยประกันสังคม กฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน และกฎหมายว่า ด้วยแรงงานสัมพันธ์ เป็นเพียงประโยชน์ตอบแทนขั้นต่ าที่ลูกจ้างจะต้องได้รับเท่านั้น ดังนั้น ธปท. จึงต้องพิจารณาว่า ประโยชน์ตอบแทนที่พนักงานและลูกจ้างได้รับอยู่แล้วโดยรวมทั้งหมดตามระเบียบ หรือข้อบังคับของ ธปท. ในปัจจุบัน ไม่น้อยกว่าประโยชน์ตอบแทนตามกฎหมายดังกล่าวหรือไม่ โดยไม่ต้องพิจารณาผลประโยชน์ตอบแทนเปรียบเทียบกันเป็นรายกรณี ส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา พฤศจิกายน ๒๕๕๑ //////////////////////////////
หน้า ๒๓๘ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา กระทรวงแรงงาน ได้มีหนังสือ ที่รง ๐๖๐๗/๓๒๐๖ ลงวันที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๕๑ ถึงส านักงานคณะกรรรมการกฤษฎีกา สรุปความว่า สถานพยาบาลในเขตจังหวัดชลบุรีจ านวน ๒ แห่ง กล่าวคือ (๑) โรงพยาบาลพัทยาเมโมเรียล มีหนังสือ ที่ พม. ๐๐๘.๐๒/๐๑๑/๒๕๕๐ ลงวันที่ ๔ ธันวาคม ๒๕๕๐ ถึงส านักงานประกันสังคมแจ้งยกเลิกการเป็นสถานพยาบาลคู่สัญญา กับส านักงานประกันสังคมซึ่งโรงพยาบาลพัทยาเมโมเรียล มีผู้ประกันตนเลือกจ านวน ๕๖,๓๔๒ คน ส านักงานประกันสังคมจึงได้จัดโรงพยาบาลให้กับผู้ประกันตน ดังนี้ โรงพยาบาลชลบุรีจ านวน ๑๑,๑๖๙ คน โรงพยาบาลสมเด็จพระบรมราชเทวีณ ศรีราชา จ านวน ๔๓,๒๘๘ คน และโรงพยาบาลสมเด็จ พระเจ้าสิริกิติ์จ านวน ๑,๘๘๕ คน และ (๒) โรงพยาบาลเอกชลมีหนังสือ ที่ อช.๐๑๖๒/๐๖๕๑ ลงวันที่ ๑๗ มิถุนายน ๒๕๕๑ ถึงส านักงานประกันสังคมแจ้งงดรับผู้ประกันตนในปี พ.ศ. ๒๕๕๒ ซึ่งในปี พ.ศ. ๒๕๕๑ มีผู้ประกันตนเลือกโรงพยาบาลเอกชลจ านวน ๑๒๑,๕๐๖ คน จึงท าให้ ปี พ.ศ. ๒๕๕๒ สถานพยาบาลที่มีอยู่ในเขตจังหวัดชลบุรีต้องรับผู้ประกันตนเพิ่มขึ้น ท าให้เกิด ความแออัดและท าให้สถานพยาบาลไม่สามารถให้บริการทางการแพทย์ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อคุณภาพการรับบริการทางการแพทย์ของผู้ประกันตนในเขตจังหวัดชลบุรี โดยมีผู้ประกันตนเลือกโรงพยาบาลสมเด็จพระบรมราชเทวีณ ศรีราชา ณ วันที่ ๒ กันยายน ๒๕๕๑ จ านวน ๒๐๙,๖๖๒ คน และคาดว่าในปี พ.ศ. ๒๕๕๒ จะมีผู้ประกันตนเลือกโรงพยาบาล สมเด็จพระบรมราชเทวี ณ ศรีราชา ประมาณ ๒๕๐,๐๐๐ คน ทั้งนี้สภากาชาดไทยมีหนังสือ ที่ กช ๓๖๑๒/๒๕๕๑ ลงวันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๕๑ น าเรียนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงาน ขอรับการสนับสนุนอาคารรักษาพยาบาล อุปกรณ์และเครื่องมือทางการแพทย์ให้โรงพยาบาล สมเด็จพระบรมราชเทวี ณ ศรีราชา เพื่อประโยชน์แก่ผู้ประกันตนและต่อประชาชนส่วนรวม นอกจากนี้ สถานพยาบาลในโครงการประกันสังคมกรณีพื้นที่รอยต่อระหว่างจังหวัดนนทบุรีและจังหวัด ปทุมธานีเป็นพื้นที่ที่มีจ านวนผู้ประกันตนหนาแน่น กล่าวคือ จังหวัดนนทบุรี มีผู้ประกันตน จ านวน ๒๗๘,๗๕๖ คน มีสถานพยาบาลจ านวน ๖ แห่ง และจังหวัดปทุมธานีมีผู้ประกันตน จ านวน ๕๕๑,๙๓๐ คน มีสถานพยาบาลจ านวน ๗ แห่ง โดยในเขตพื้นที่รอยต่อดังกล่าว มีพื้นที่ของโรงพยาบาลชลประทาน ซึ่งคณะแพทย์ศาสตร์ มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ เสนอโครงการจัดสร้างโรงพยาบาลเพื่อให้บริการแก่ผู้ประกันตน และมหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ มีหนังสือด่วนที่สุด ที่ศธ ๐๕๑๙.๑.๐๗/๗๐๔ ลงวันที่ ๒๑ สิงหาคม ๒๕๕๑ เสนอวงเงินงบประมาณ เพื่อประกอบการพิจารณาโครงการจัดตั้งโรงพยาบาลประกันสังคมเพื่อให้บริการแก่ผู้ประกันตน ส านักงานประกันสังคม โดยกองนิติการได้พิจารณากรณีการจัดตั้งโรงพยาบาล ประกันสังคม ซึ่งมีความเห็นว่า เมื่อพิจารณาเจตนารมณ์ในการจัดตั้งกองทุนประกันสังคม ตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ พระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการส านักงานประกันสังคม กระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม พ.ศ. ๒๕๓๗ และกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการส านักงาน เรื่องเสร็จที่ ๘๕๔/๒๕๕๑ เรื่อง การน าเงินกองทุนประกันสังคมไปใช้จ่ายหรือจัดหาผลประโยชน์ เพื่อแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับการให้บริการทางการแพทย์แก่ผู้ประกันตน
หน้า ๒๓๙ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา ประกันสังคม กระทรวงแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๕ แล้ว ล้วนมีวัตถุประสงค์ที่จะให้ส านักงานประกันสังคม ด าเนินการตามกฎหมายว่าด้วยการประกันสังคม คุ้มครองดูแลผู้ประกันตนและลูกจ้างให้ได้รับสิทธิ และประโยชน์ตามที่กฎหมายก าหนด รวมทั้งให้บริการฟื้นฟูสมรรถภาพด้านการแพทย์และอาชีพ แก่ลูกจ้างและผู้ประกันตนเพื่อให้สามารถกลับเข้าท างานหรือประกอบอาชีพได้ตามความเหมาะสม โดยให้บริหารงานเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพในการให้ประโยชน์ทดแทนแก่ผู้ประกันตน และก าหนดให้ ส านักงานประกันสังคมมีหน้าที่ตามมาตรา ๑๙ (๑) - (๕) แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ เท่านั้น ดังนั้นการน าเงินกองทุนประกันสังคมไปจัดตั้งโรงพยาบาลประกันสังคมเพื่อให้บริการทาง การแพทย์แก่ผู้ประกันตน จึงไม่ใช่ภารกิจของส านักงานประกันสังคมและไม่อยู่ภายใต้กรอบวัตถุประสงค์ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ อนึ่ง ในการประชุมคณะกรรมการประกันสังคม ครั้งที่ ๑๒/๒๕๕๑ เมื่อวันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๕๑ ได้พิจารณาการจัดตั้งโรงพยาบาลประกันสังคม และที่ประชุมมีมติดังนี้ (๑)อนุมัติในหลักการให้ส านักงานประกันสังคมอุดหนุนเงินก่อสร้างอาคารและซื้ออุปกรณ์ การแพทย์ให้กับสภากาชาดไทยและมหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ เพื่อจัดสร้างโรงพยาบาล ประกันสังคม (๒) มอบหมายคณะอนุกรรมการยุทธศาสตร์และกลั่นกรองงบกองทุนประกันสังคม เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารงานของส านักงานประกันสังคมประจ าปี พิจารณารายละเอียด ค่าก่อสร้างอาคารและค่าซื้ออุปกรณ์ทางการแพทย์ (๓) มอบหมายส านักงานประกันสังคมตรวจสอบข้อกฎหมายให้ชัดเจนว่าการใช้จ่ายเงิน ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ กระทรวงแรงงานพิจารณาแล้วมีความเห็นเป็นไปในแนวทางเดียวกับส านักงานประกันสังคม และเพื่อประโยชน์ของผู้ประกันตนและเพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับการให้บริการทางการแพทย์ แก่ผู้ประกันตน และให้การใช้เงินกองทุนประกันสังคมตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงขอหารือปัญหาข้อกฎหมาย ดังต่อไปนี้ ๑.ส านักงานประกันสังคมจะด าเนินการจัดตั้งโรงพยาบาลประกันสังคม โดยอาศัย อ านาจตามมาตรา ๑๙ (๔) แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ได้หรือไม่อย่างไร ๒.ส านักงานประกันสังคมจะน าเงินกองทุนในการบริหารงานของส านักงาประกันสังคม ตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ไปใช้จ่ายเพื่อก่อสร้างอาคาร และซื้ออุปกรณ์การแพทย์ โดยมีวัตถุประสงค์ให้บริการทางการแพทย์แก่ผู้ประกันตนได้หรือไม่ อย่างไร ๓. หากส านักงานประกันสังคมไม่สามารถใช้เงินตามข้อ ๒ ได้ส านักงานประกันสังคม สามารถน าเงินกองทุนไปจัดหาผลประโยชน์โดยอาศัยมาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ประกอบกับระเบียบคณะกรรมการประกันสังคม ว่าด้วยการจัดหาผลประโยชน์ ของกองทุนประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๔๙ ข้อ ๙ ได้หรือไม่ อย่างไร ๔. หากส านักงานประกันสังคมไม่สามารถด าเนินการตามข้อ ๑ ข้อ ๒ และข้อ ๓ ได้ คณะกรรมการกฤษฎีกาเห็นควรให้ส านักงานประกันสังคมด าเนินการอย่างไร เพื่อแก้ไข ปัญหาดังกล่าว
หน้า ๒๔๐ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) ได้พิจารณาข้อหารือดังกล่าว โดยมีผู้แทน กระทรวงการคลัง (กรมบัญชีกลาง) ผู้แทนกระทรวงแรงงาน (ส านักงานปลัดกระทรวง และส านักงานประกันสังคม) และผู้แทนกระทรวงสาธารณสุข (ส านักงานปลัดกระทรวง) เป็นผู้ชี้แจง ข้อเท็จจริงแล้ว มีความเห็นดังนี้ ประเด็นที่หนึ่ง ส านักงานประกันสังคมจะด าเนินการจัดตั้งโรงพยาบาลประกันสังคม โดยอาศัยอ านาจตามมาตรา ๑๙ (๔) แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ได้หรือไม่ อย่างไร เห็นว่า มาตรา ๑๙ (๔) แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ก าหนดให้ ส านักงานประกันสังคมมีอ านาจหน้าที่ปฏิบัติการตามที่พระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมายอื่นบัญญัติ ให้เป็นอ านาจหน้าที่ของส านักงานประกันสังคม ซึ่งเมื่อพิจารณาอ านาจหน้าที่ของส านักงานประกันสังคม ตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ และอ านาจหน้าที่ของกระทรวงแรงงานตามมาตรา ๓๔ แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ และการแบ่งส่วนราชการกระทรวง แรงงานตามมาตรา ๓๕ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวประกอบกับกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการ ส านักงานประกันสังคม กระทรวงแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๕ ซึ่งออกโดยอาศัยอ านาจตามมาตรา ๘ ฉ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๔๓ อันเป็นกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องแล้ว ไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติที่ให้อ านาจส านักงานประกันสังคมด าเนินการจัดตั้งโรงพยาบาลไว้แต่อย่างใด ดังนั้นจึงเห็นว่าส านักงานประกันสังคมไม่อาจอาศัยอ านาจหน้าที่ตามมาตรา ๑๙ (๔) แห่งพระราชบัญญัติ ประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ในการด าเนินการจัดตั้งโรงพยาบาลประกันสังคมได้ ประเด็นที่สอง ส านักงานประกันสังคมจะน าเงินกองทุนประกันสังคมในการ บริหารงานของส านักงานประกันสังคมตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ไปใช้จ่ายเพื่อก่อสร้างอาคารและซื้ออุปกรณ์การแพทย์ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้บริการทางการแพทย์ แก่ผู้ประกันตนได้หรือไม่ อย่างไร เห็นว่า มาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ได้ก าหนดหลักเกณฑ์การจ่ายเงินกองทุนประกันสังคมไว้โดยให้จ่ายเป็นประโยชน์ทดแทนในกรณีต่างๆ ตามมาตรา ๕๔ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ และก าหนดให้คณะกรรมการ อาจจัดสรรเงินกองทุนไม่เกินร้อยละสิบของเงินสมทบของแต่ละปีเพื่อจ่ายเป็นค่าเบี้ยประชุม ค่าพาหนะ ค่าเบี้ยเลี้ยง ค่าเช่าที่พัก และค่าใช้จ่ายอย่างอื่นในการปฏิบัติหน้าที่ของกรรมการ ที่ปรึกษากรรมการการแพทย์ กรรมการอุทธรณ์ และอนุกรรมการซึ่งต้องเป็นไปตามระเบียบ ที่รัฐมนตรีก าหนดโดยความเห็นชอบของกระทรวงการคลัง ทั้งนี้ตามมาตรา ๑๘ แห่งพระราชบัญญัติ ประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ รวมทั้งเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารงานของส านักงานประกันสังคม ซึ่งเมื่อได้ให้ความเห็นในประเด็นที่หนึ่งแล้วว่า ส านักงานประกันสังคมไม่มีอ านาจหน้าที่ตามกฎหมาย ในการด าเนินการจัดตั้งโรงพยาบาลประกันสังคม การน าเงินกองทุนไปใช้จ่ายเพื่อก่อสร้างอาคาร และซื้ออุปกรณ์การแพทย์ ย่อมไม่อาจถือว่าเป็นการจ่ายประโยชน์ทดแทนตามมาตรา ๕๔ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ทั้งไม่อาจถือเป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารงาน ของส านักงาน ดังนั้นจึงเห็นว่าส านักงานประกันสังคมไม่อาจน าเงินกองทุนในการบริหารงาน ของส านักงานตามมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ไปใช้จ่ายเพื่อ ก่อสร้างอาคารและซื้ออุปกรณ์การแพทย์โดยมีวัตถุประสงค์ให้บริการทางการแพทย์แก่ผู้ประกันตนได้
หน้า ๒๔๑ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา ประเด็นที่สาม หากส านักงานประกันสังคมไม่สามารถด าเนินการตามประเด็น ที่สองได้ ส านักงานประกันสังคมสามารถน าเงินกองทุนประกันสังคมไปจัดหาผลประโยชน์ ตามมาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ประกอบกับข้อ ๙ แห่งระเบียบ คณะกรรมการประกันสังคม ว่าด้วยการจัดหาผลประโยชน์ของกองทุนประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๔๙ ได้หรือไม่ อย่างไร เห็นว่า มาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ก าหนดให้ การจัดหาผลประโยชน์ของกองทุนต้องเป็นไปตามระเบียบที่คณะกรรมการก าหนดโดยความเห็นชอบ ของกระทรวงการคลัง ซึ่งปัจจุบันได้มีระเบียบคณะกรรมการประกันสังคม ว่าด้วยการจัดหาผลประโยชน์ ของกองทุนประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๔๙ ก าหนดหลักเกณฑ์และรายละเอียดเกี่ยวกับการน าเงินกองทุน ไปจัดหาผลประโยชน์ โดยในกรณีการลงทุนในหุ้นนั้น ต้องเป็นหุ้นที่ออกโดยรัฐวิสาหกิจ บริษัทจดทะเบียน หรือบริษัทที่เสนอขายหุ้นต่อประชาชน เพื่อน าหุ้นเข้าจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ โดยส านักงานประกันสังคมอาจเป็นผู้ด าเนินการเองตามข้อ ๖ (ข) (๕) หรือให้บริษัทจัดการกองทุน ด าเนินการตามข้อ ๘ (ค) (๕) แห่งระเบียบดังกล่าวก็ได้ ซึ่งข้อเท็จจริงตามกรณีที่หารือมานี้ ส านักงานประกันสังคมต้องการน าเงินกองทุนไปซื้อหุ้นของโรงพยาบาลที่ไม่ได้อยู่ในตลาดหลักทรัพย์ จึงถือเป็นการลงทุนอื่นซึ่งต้องได้รับอนุมัติจากคณะกรรมการประกันสังคม โดยความเห็นชอบ ของกระทรวงการคลัง ทั้งนี้ตามข้อ ๙ แห่งระเบียบดังกล่าว ประเด็นที่สี่ หากส านักงานประกันสังคมไม่สามารถด าเนินการตามประเด็นที่หนึ่ง ประเด็นที่สอง และประเด็นที่สามได้ คณะกรรมการกฤษฎีกาเห็นควรให้ส านักงานประกันสังคม ด าเนินการอย่างไร เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว เห็นว่า ปัญหาตามกรณีที่หารือมานี้เกิดจากการที่ สถานพยาบาลบางแห่งในเขตจังหวัดชลบุรี แจ้งยกเลิกการเป็นสถานพยาบาลคู่สัญญากับส านักงาน ประกันสังคมและแจ้งงดรับผู้ประกันตน รวมทั้งสถานพยาบาลในเขตพื้นที่รอยต่อระหว่างจังหวัด นนทบุรีและจังหวัดปทุมธานีมีจ านวนผู้ประกันตนหนาแน่น ท าให้เกิดผลกระทบต่อการรับบริการ ทางการแพทย์ของผู้ประกันตนในเขตจังหวัดนั้น หากส านักงานประกันสังคมเห็นว่าการจัดตั้งโรงพยาบาล ประกันสังคมเป็นนโยบายส าคัญและมีความจ าเป็นเร่งด่วนที่จะต้องด าเนินการเพื่อแก้ไขปัญหา ส านักงานประกันสังคมอาจเสนอเรื่องต่อกระทรวงแรงงานให้พิจารณาเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณา อนุมัติหลักการในเรื่องดังกล่าวและแก้ไขปรับปรุงบทบัญญัติของกฎหมายในส่วนที่ท าให้เกิดข้อขัดข้อง ต่อการด าเนินงานของส านักงานประกันสังคมต่อไป แต่ทั้งนี้ส านักงานประกันสังคมควรค านึงถึง ผลประโยชน์ที่อาจขัดกันทั้งในฐานะที่เป็นผู้ให้บริการทางการแพทย์และเป็นผู้ควบคุมดูแลการจ่ายเงิน ค่าบริการทางการแพทย์ให้แก่สถานพยาบาล รวมถึงปัญหาที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต เช่น การจัดหาบุคลากร ทางการแพทย์การดูแลรักษาคุณภาพและมาตรฐานในการให้บริการทางการแพทย์ด้วย ส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ธันวาคม ๒๕๕๑ //////////////////////////////
สรุปความเห็น คณะกรรมการกฤษฎีกา เกี่ยวกับกฎหมายแรงงาน ปี พ.ศ. ๒๕๕๒
หน้า ๒๔๒ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา ส านักงานประกันสังคมได้มีหนังสือ ที่ รง ๐๖๐๗/๕๗๓ ลงวันที่ ๖ มีนาคม ๒๕๕๒ ถึงส านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความได้ว่า ๑.กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน มีหนังสือ ด่วนมาก ที่ รง ๐๕๐๔/๐๙๑๑๓ ลงวันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ ถึงส านักงานประกันสังคม ความว่า มาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติ คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ ได้ก าหนดนิยาม “ค่าจ้าง” หมายความว่า เงินที่นายจ้าง และลูกจ้างตกลงกันจ่ายเป็นค่าตอบแทนในการท างานตามสัญญาจ้างส าหรับระยะเวลาการท างานปกติ เป็นรายชั่วโมง รายวัน รายสัปดาห์ รายเดือน หรือระยะเวลาอื่น หรือจ่ายให้โดยค านวณ ตามผลงานที่ลูกจ้างท าได้ในเวลาท างานปกติของวันท างาน และให้หมายความรวมถึงเงินที่นายจ้าง จ่ายให้แก่ลูกจ้างในวันหยุดและวันลาที่ลูกจ้างมิได้ท างาน แต่ลูกจ้างมีสิทธิได้รับตามพระราชบัญญัตินี้ แต่เงินที่นายจ้างจ่ายตามมาตรา ๗๕ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวนั้น เป็นกรณีที่นายจ้างมีความจ าเป็น ต้องหยุดกิจการทั้งหมดหรือบางส่วนเป็นการชั่วคราวโดยเหตุหนึ ่งเหตุใดที่มิใช่เหตุสุดวิสัย ซึ่งกฎหมายก าหนดให้นายจ้างจ่ายเงินให้แก่ลูกจ้างไม่น้อยกว่าร้อยละห้าสิบของค่าจ้าง ในวันท างานที่ลูกจ้างได้รับก่อนนายจ้างหยุดกิจการตลอดระยะเวลาที่นายจ้างไม่ได้ให้ลูกจ้างท างาน ทั้งนี้ โดยมีเจตนารมณ์เพื่อคุ้มครองลูกจ้างมิให้ต้องขาดรายได้เพื่อใช้ในการด ารงชีพในช่วงที่ หยุดงานเพราะเหตุดังกล่าว และการก าหนดให้นายจ้างจ่ายเงินช่วยเหลือในอัตราไม่น้อยกว่า ร้อยละห้าสิบของค่าจ้างก็เพื่อมิให้เป็นภาระแก่นายจ้างในขณะที่ประสบสภาวการณ์เช่นนั้น ดังนั้น เงินที่นายจ้างจ่ายให้แก่ลูกจ้างในอัตราร้อยละห้าสิบของค่าจ้างในวันท างานที่ลูกจ้างได้รับก่อน นายจ้างหยุดกิจการตลอดระยะเวลาที่นายจ้างไม่ได้ให้ลูกจ้างท างานตามมาตรา ๗๕ นั้น จึงมิใช่ ค่าจ้างตามนิยามในมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ เพราะไม่ได้ เป็นเงินที่นายจ้างและลูกจ้างตกลงกันจ่ายเป็นค่าตอบแทนในการท างานตามสัญญาจ้าง ๒. คณะกรรมการอุทธรณ์ มีค าวินิจฉัยที่ ๑๖๒๕-๑๖๔๔/๒๕๔๗ เมื่อวันที่ ๕ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ ว่า เงินที่นายจ้างจ่ายแก่ลูกจ้างตามมาตรา ๗๕ แห่งพระราชบัญญัติ คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ อาจไม่เป็นค่าจ้างตามความหมายแห่งพระราชบัญญัติคุ้มครอง แรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ แต่ตามข้อเท็จจริง ประกาศหยุดกิจการของบริษัทได้ระบุว่าจะจ่ายเงิน ค่าจ้างให้แก่ลูกจ้างของบริษัทในอัตราร้อยละห้าสิบของค่าจ้างในวันท างานปกติที่ลูกจ้างได้รับก่อน หยุดกิจการและได้จ่ายตามประกาศดังกล่าวตามก าหนดเวลาการจ่ายค่าจ้าง โดยหักเงินสมทบ ส่วนของลูกจ้างน าส่งกองทุนประกันสังคมพร้อมกับส่วนของนายจ้าง ซึ่งตามพระราชบัญญัติ ประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ บัญญัติว่า “ค่าจ้าง” หมายความว่า เงินทุกประเภทที่นายจ้างจ่าย ให้แก่ลูกจ้างเป็นค่าตอบแทนการท างานในวันและเวลาท างานปกติไม่ว่าจะค านวณตามระยะเวลา เรื่องเสร็จที่ ๒๗๕/๒๕๕๒ เรื่อง ค่าจ้างตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ (กรณีนายจ้างจ่ายเงินให้ลูกจ้างเมื่อนายจ้างหยุดกิจการทั้งหมด หรือบางส่วนเป็นการชั่วคราว)
หน้า ๒๔๓ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา หรือค านวณตามผลงานที่ลูกจ้างท าได้ และให้หมายความรวมถึงเงินที่นายจ้างจ่ายให้ในวันหยุด และวันลาซึ่งลูกจ้างไม่ได้ท างานด้วย ทั้งนี้ ไม่ว่าจะก าหนดค านวณหรือจ่ายในลักษณะใดหรือ โดยวิธีการใด และไม่ว่าจะเรียกชื่ออย่างไร โดยไม่มีค านิยามวันหยุดไว้ดังเช่นที่ได้บัญญัติไว้ใน พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ โดยเห็นว่าวันที่นายจ้างไม่ได้ให้ลูกจ้างเข้าท างาน เนื่องจากนายจ้างหยุดกิจการชั่วคราว ถือได้ว่าเป็นวันหยุดของลูกจ้างประเภทหนึ่ง จึงเห็นว่า เงินที่นายจ้างจ่ายให้แก่ลูกจ้างในวันหยุดดังกล่าวเป็นค่าจ้างของลูกจ้างตามพระราชบัญญัติ ประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ๓. กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน มีหนังสือ ที่ รง ๐๕๐๗/๐๐๙๙๐๗ ลงวันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๕๑ หารือส านักงานประกันสังคมกรณีนายจ้างสั่งปิดกิจการชั่วคราว ตามมาตรา ๗๕ แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ โดยคณะกรรมการสมานฉันท์ แรงงานไทยได้น าเรื่องหารือในประเด็นดังกล่าว ซึ่งมีประเด็นที่เกี่ยวข้องกับกรมสวัสดิการ และคุ้มครองแรงงานและส านักงานประกันสังคม ดังนี้ ๓.๑ ในระหว่างนายจ้างหยุดกิจการชั่วคราว ตามมาตรา ๗๕ แห่งพระราชบัญญัติ คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๑ เงินที่นายจ้างจ่ายให้แก่ลูกจ้างไม่น้อยกว่าร้อยละเจ็ดสิบห้าของค่าจ้างในวันท างานที่ ลูกจ้างได้รับก่อนนายจ้างหยุดกิจการชั่วคราว เป็นค่าจ้างหรือไม่ ๓.๒ กรณีนายจ้างหยุดหรือปิดกิจการชั่วคราวตั้งแต่ ๖ เดือนขึ้นไป และไม่ได้ น าส่งเงินสมทบให้ลูกจ้างตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ลูกจ้างยังคงมีสิทธิได้รับ ประโยชน์ทดแทนจากกองทุนหรือไม่ เพียงใด และลูกจ้างจะต้องด าเนินการอย่างไร เพื่อไม่ให้ ความเป็นผู้ประกันตนสิ้นสุดในขณะที่นิติสัมพันธ์ความเป็นนายจ้าง ลูกจ้าง ตามสัญญาจ้างแรงงาน ยังคงอยู่ ๓.๓ กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน มีความเห็นว่า เงินที่นายจ้างจ่าย ให้แก่ลูกจ้างไม่น้อยกว่าร้อยละเจ็ดสิบห้าของค่าจ้างในวันท างานที่ลูกจ้างได้รับก่อนนายจ้าง หยุดกิจการไม่ใช่ค่าจ้างตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ ทั้งนี้ เนื่องจากค่าจ้างจะต้องเป็นเงินที่นายจ้างจ่ายให้แก่ลูกจ้างเพื่อตอบแทนการท างานให้กับนายจ้าง ตามสัญญาจ้างตลอดระยะเวลาที่ท างานให้ ในขณะที่นายจ้างหยุดกิจการชั่วคราวโดยสภาพแล้ว จะไม่มีการท างาน นายจ้างจึงไม่มีหน้าที่ต้องจ่ายค่าจ้างเพื่อตอบแทนการท างานให้กับลูกจ้าง การที่มาตรา ๗๕ แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติม โดยพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๑ ก าหนดให้นายจ้างจ่ายเงินให้แก่ลูกจ้าง ก็เพื่อคุ้มครองลูกจ้างมิให้ต้องขาดรายได้ในการด ารงชีวิตในช่วงที่หยุดกิจการชั่วคราวและเป็นเงินช่วยเหลือ โดยก าหนดให้จ่ายในอัตราไม่น้อยกว่าร้อยละเจ็ดสิบห้าของค่าจ้าง เพื่อมิให้เป็นภาระแก่นายจ้าง ในขณะที่ต้องประสบสภาวการณ์ดังกล่าว ๔. ส านักงานประกันสังคมพิจารณาแล้ว เห็นว่า ๔.๑ กรณีที่นายจ้างมีความจ าเป็นโดยเหตุหนึ่งเหตุใดที่ส าคัญอันมีผลกระทบ ต่อการประกอบกิจการของนายจ้างจนท าให้นายจ้างไม่สามารถประกอบกิจการได้ตามปกติซึ่งมิใช่
หน้า ๒๔๔ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เหตุสุดวิสัยต้องหยุดกิจการทั้งหมดหรือบางส่วนเป็นการชั่วคราว ให้นายจ้างจ่ายเงินให้แก่ลูกจ้าง ไม่น้อยกว่าร้อยละเจ็ดสิบห้าของค่าจ้างในวันท างานที่ลูกจ้างได้รับก่อนนายจ้างหยุดกิจการตลอด ระยะเวลาที่นายจ้างไม่ได้ให้ลูกจ้างท างานตามมาตรา ๗๕ แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๑ ซึ่งกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน มีความเห็นว่า เงินที่จ่ายให้แก่ลูกจ้างตามมาตรา ๗๕ เป็นการคุ้มครองและช่วยเหลือลูกจ้างมิให้ต้องขาดรายได้ในการด ารงชีวิตในช่วงที่หยุดกิจการชั่วคราว เพื่อมิให้เป็นภาระแก่นายจ้างในขณะที่ต้องประสบสภาวการณ์ดังกล่าว จึงมิใช่ค่าจ้างตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ เพราะไม่ใช่เงินที่นายจ้างและลูกจ้างตกลงจ่าย เป็นค่าตอบแทนในการท างานตามสัญญาจ้าง ฯลฯ แต่อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการอุทธรณ์ได้เคยมี ค าวินิจฉัยว่า การที่นายจ้างจ่ายเงินให้ลูกจ้างในกรณีดังกล่าวแม้จะไม่เป็นค่าจ้างตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ แต่อาจจะเป็นค่าจ้างตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ได้ เนื่องจากตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ บัญญัติว่า“ค่าจ้าง” หมายความว่าเงินทุกประเภทที่นายจ้างจ่ายให้แก่ลูกจ้างเป็นค่าตอบแทน การท างานในวันและเวลาท างานปกติ ไม่ว่าจะค านวณตามระยะเวลาหรือค านวณตามผลงาน ที่ลูกจ้างท าได้ และให้หมายความรวมถึงเงินที่นายจ้างจ่ายให้ในวันหยุดและวันลาซึ่งลูกจ้างไม่ได้ ท างานด้วย ทั้งนี้ ไม่ว่าจะก าหนด ค านวณหรือจ่ายในลักษณะใดหรือโดยวิธีการใด และไม่ว่า จะเรียกชื่ออย่างไร โดยไม่มีนิยามวันหยุดไว้ดังเช่นที่ได้บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ และเห็นว่าวันที่นายจ้างไม่ได้ให้ลูกจ้างเข้าท างานเนื่องจากนายจ้างหยุดกิจการทั้งหมด หรือบางส่วนเป็นการชั่วคราว ถือได้ว่าเป็นวันหยุดของลูกจ้างประเภทหนึ่งประกอบกับลูกจ้าง มีความประสงค์ที่จะท างานเพื่อรับค่าจ้าง แต่นายจ้างก าหนดมิให้ลูกจ้างเข้าท างาน หาใช่เป็นความผิด ของลูกจ้างไม่ กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงานและส านักงานประกันสังคมมีความเห็นที่แตกต่างกัน ในกรณีดังกล่าว ซึ่งจะมีผลกระทบต่อการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ และลูกจ้างที่เป็นผู้ประกันตนจ านวนมาก ๔.๒ กรณีนายจ้างหยุดกิจการหรือปิดกิจการบางส่วนเป็นการชั่วคราวตั้งแต่ ๖ เดือนขึ้นไป ตามมาตรา ๗๕ แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติม โดยพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๑ และไม่ได้น าส่งเงินสมทบให้ลูกจ้าง ตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ เนื่องจากเห็นว่าเงินที่จ่ายตามมาตรา ๗๕ ดังกล่าว ไม่เป็นค่าจ้างตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ นั้น ก็จะมีผลกระทบ ต่อลูกจ้างในสถานประกอบการที่ประสบสภาวะเศรษฐกิจในปัจจุบันเป็นจ านวนมาก โดยลูกจ้าง อาจเสียสิทธิในการได้รับประโยชน์ทดแทนตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ได้ เนื่องจากตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ได้ก าหนดประโยชน์ทดแทนไว้รวม ๗ กรณี และก าหนดเงื่อนไขการก่อให้เกิดสิทธิได้รับประโยชน์ทดแทนจากกองทุนประกันสังคมในกรณีต่างๆ ทั้ง ๗ กรณี ไว้ต่างกัน เช่น ประโยชน์ทดแทนกรณีตายได้ก าหนดเงื่อนไขในการเกิดสิทธิ ว่าภายในระยะเวลาหกเดือนก่อนถึงแก่ความตายลูกจ้างจะต้องมีการน าส่งเงินสมทบมาแล้ว ไม่น้อยกว่าหนึ่งเดือน เป็นต้น ดังนั้น หากลูกจ้างมิได้มีการน าส่งเงินสมทบในระหว่างที่นายจ้าง
หน้า ๒๔๕ สรุปความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา หยุดกิจการทั้งหมดหรือบางส่วนเป็นการชั่วคราว ลูกจ้างอาจเสียสิทธิในการได้รับประโยชน์ทดแทน จากกองทุนประกันสังคมด้วยสาเหตุดังกล่าวได้ ๕.กระทรวงแรงงานพิจารณาแล้ว มีความเห็นเป็นไปในแนวทางเดียวกับส านักงาน ประกันสังคม และเพื่อสิทธิประโยชน์ของผู้ประกันตนที่เป็นลูกจ้างในสถานประกอบการที่ประสบปัญหา จากสภาวะเศรษฐกิจ จึงขอหารือปัญหาข้อกฎหมายว่า ในกรณีที่นายจ้างมีความจ าเป็นโดยเหตุหนึ่ง เหตุใดที่ส าคัญอันมีผลกระทบต่อการประกอบกิจการของนายจ้าง จนท าให้นายจ้างไม่สามารถ ประกอบกิจการได้ตามปกติซึ่งมิใช่เหตุสุดวิสัยต้องหยุดกิจการทั้งหมดหรือบางส่วนเป็นการชั่วคราว และนายจ้างได้จ่ายเงินให้แก่ลูกจ้างไม่น้อยกว่าร้อยละเจ็ดสิบห้าของค่าจ้างในวันท างานที่ลูกจ้างได้รับ ก่อนนายจ้างหยุดกิจการตลอดระยะเวลาที่นายจ้างไม่ได้ให้ลูกจ้างท างาน ตามมาตรา ๗๕ แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๑ นั้น ถือเป็นค่าจ้างตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ หรือไม่ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๙) ได้พิจารณาข้อหารือดังกล่าว โดยมีผู้แทน กระทรวงแรงงาน (ส านักงานปลัดกระทรวง กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน และส านักงาน ประกันสังคม) เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว เห็นว่า โดยที่พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ มีเจตนารมณ์ในการสร้างหลักประกันให้แก่ลูกจ้าง โดยจัดตั้งกองทุนประกันสังคมขึ้นเพื่อให้ การสงเคราะห์แก่ลูกจ้างซึ่งประสบอันตราย เจ็บป่วย ทุพพลภาพ หรือตาย อันมิใช่เนื่องจาก การท างาน รวมถึงกรณีคลอดบุตร กรณีสงเคราะห์บุตร กรณีชราภาพ และส าหรับกรณีว่างงาน โดยลูกจ้างจะมีสิทธิได้รับประโยชน์ทดแทนเมื่อส่งเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมตามระยะเวลา ที่ก าหนด และสิทธิดังกล่าวจะสิ้นสุดลงเมื่อผู้ประกันตนสิ้นสภาพการเป็นลูกจ้างหรือไม่ส่งเงินสมทบ ตามระยะเวลาที่กฎหมายก าหนดไว้ และได้ก าหนดนิยามค าว่า “ค่าจ้าง” ซึ่งหมายความว่า เงินทุกประเภทที่นายจ้างจ่ายให้ลูกจ้างเพื่อตอบแทนการท างานในวันและเวลาท างานปกติ วันหยุด และวันลาซึ่งลูกจ้างไม่ได้ท างาน เพื่อใช้เป็นฐานในการค านวณเงินสมทบที่รัฐบาล นายจ้าง และ ลูกจ้าง ต้องออกเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมเพื่อการจ่ายประโยชน์ทดแทน ประกอบกับ พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ไม่ได้ก าหนดนิยามค าว่า “วันหยุด” ไว้โดยเฉพาะ ดังเช่นที่ก าหนดไว้ในพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ แสดงให้เห็นว่า ค าว่า “ค่าจ้าง” ตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ นั้น หมายถึง เงินที่นายจ้างจ่ายให้แก่ ลูกจ้างในวันหยุดซึ่งลูกจ้างมิได้ท างานทุกประเภท รวมทั้งวันหยุดที่นายจ้างไม่ได้ให้ลูกจ้างท างาน เนื่องจากนายจ้างหยุดกิจการชั่วคราวตามมาตรา ๗๕ แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ ด้วย และมีลักษณะเป็นค่าจ้างที่นายจ้างต้องหักเพื่อน าส่งเป็นเงินสมทบ ทั้งนี้ เพื่อให้การส่งเงินสมทบ ของลูกจ้างและนายจ้างเป็นไปอย่างต่อเนื่อง ซึ่งจะท าให้ลูกจ้างมีสิทธิได้รับประโยชน์ทดแทน ในกรณีต่างๆตามมาตรา ๖๒๒ มาตรา ๖๕๓ มาตรา ๖๙๔ มาตรา ๗๓๕ มาตรา ๗๔๖ มาตรา ๗๖๗ และมาตรา ๗๘๘ แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ดังนั้น เงินที่นายจ้างจ่าย ให้แก่ลูกจ้างตามมาตรา ๗๕ แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติม