รายงานวิจัย_ฉบับสมบูรณ์

รายงานการวิจัยและนวัตกรรมฉบับสมบูรณ์ โครงการวิจัย เรื่อง การสร้างภูมิคุ้มกันด้านการเงินการคลังของภาครัฐเพื่อรับมือวิกฤตที่ท้าทายในอนาคต ระยะที่ 1 Strengthening the Government Financial Immunity for the Future Crisis : Phase 1 หัวหน้าโครงการวิจัย นางสาวอุปมา ใจหงษ์ ส านักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง ได้รับทุนอุดหนุนการวิจัยและนวัตกรรมจากส านักงานการวิจัยแห่งชาติประจ าปีงบประมาณ 2564 พิมพ์เมื่อมิถุนายน 2565

รายงานการวิจัยและนวัตกรรมฉบับสมบูรณ์ โครงการวิจัย เรื่อง การสร้างภูมิคุ้มกันด้านการเงินการคลังของภาครัฐเพื่อรับมือวิกฤตที่ท้าทายในอนาคต ระยะที่ 1 Strengthening the Government Financial Immunity for the Future Crisis : Phase 1 หัวหน้าโครงการวิจัย นางสาวอุปมา ใจหงษ์ ส านักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง ได้รับทุนอุดหนุนการวิจัยและนวัตกรรมจากส านักงานการวิจัยแห่งชาติประจ าปีงบประมาณ 2564 พิมพ์เมื่อมิถุนายน 2565

กิตติกรรมประกาศ โครงการวิจัย เรื่อง การสร้างภูมิคุ้มกันด้านการเงินการคลังของภาครัฐเพื่อรับมือวิกฤต ที่ท้าทายในอนาคต (ระยะที่ 1) ฉบับนี้ส าเร็จได้ด้วยความตั้งใจและความร่วมมือของบุคลากรของ ส านักงานบริหารหนี้สาธารณะ ส านักงานเศรษฐกิจการคลัง และธนาคารแห่งประเทศไทย ที่ร่วมให้ข้อมูล ความรู้ ค าแนะน า เพื่อประกอบการถอดบทเรียนจากนโยบายและมาตรการด้านเศรษฐกิจและสังคม ของภาครัฐทั้งในประเทศและต่างประเทศ ในช่วงสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรค COVID-19 และ ผลักดันให้น าไปสู่ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการสร้างนวัตกรรมทางการเงินรูปแบบใหม่อันจะน ามาซึ่งประโยชน์ ส าหรับการเตรียมความพร้อมของภาครัฐ ทั้งด้านการเงินและการคลังส าหรับวิกฤตที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต คณะผู้วิจัยขอขอบคุณผู้บริหารส านักงานบริหารหนี้สาธารณะ ผู้บริหารส านักงาน เศรษฐกิจการคลัง และผู้บริหารธนาคารแห่งประเทศไทยทุกท่าน ที่เห็นความส าคัญและเปิดโอกาสให้ บุคลากรในสังกัดด าเนินการ ศึกษา ค้นคว้า เพื่อให้การด าเนินโครงการวิจัยเป็นประโยชน์ต่อองค์กร หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนประเทศชาติและประชาชนไทย ท าให้ผลงานวิจัยฉบับนี้ส าเร็จลุล่วง ตามเป้าหมาย ขอขอบคุณตัวแทนจากหน่วยงานภาครัฐและภาคเอกชน ได้แก่ ส านักงานเศรษฐกิจ การคลัง ธนาคารแห่งประเทศไทย ส านักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติส านักงาน ปลัดกระทรวงสาธารณสุข ส านักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติสมาคมตลาดตราสารหนี้ไทย สมาคม ธนาคารไทย และสมาพันธ์เอสเอ็มอีไทย ส าหรับความร่วมมือในการให้ความคิดเห็นและข้อเสนอแนะ แก่คณะผู้วิจัย ในการประชุมรับฟังความเห็นจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเป็นอย่างดี ขอขอบคุณ ดร.สมชัย ฤชุพันธ์ ผู้ทรงคุณวุฒิด้านการคลัง และ ดร.ศุภวุฒิ สายเชื้อ ผู้ทรงคุณวุฒิด้านการเงิน ที่ได้สละเวลาแก่คณะผู้วิจัยเข้าสัมภาษณ์ โดยให้ความอนุเคราะห์ให้ความคิดเห็น ข้อเสนอแนะซึ่งเป็นประโยชน์และท าให้การศึกษาวิจัยครั้งนี้มีความสมบูรณ์ยิ่งขึ้น ขอขอบคุณคุณธีรัชย์ อัตนวานิช และนางธิดา พัทธธรรม ที่ปรึกษาโครงการวิจัย ส าหรับ ข้อเสนอแนะในการด าเนินโครงการวิจัย ที่ได้ให้ข้อแนะน าที่เป็นประโยชน์ให้ผลงานวิจัยฉบับนี้มีความ ครบถ้วนสมบูรณ์ส าเร็จได้ด้วยดี นอกจากนี้ ขอขอบคุณส านักงานการวิจัยแห่งชาติที่ได้เล็งเห็นถึงความส าคัญของ โครงการวิจัยนี้ และได้ให้การสนับสนุนเงินอุดหนุนเพื่อด าเนินโครงการวิจัย ประจ าปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ทั้งนี้ คณะผู้วิจัยหวังเป็นอย่างยิ่งว่าผลงานวิจัยฉบับนี้จะเป็นประโยชน์แก่ผู้เสนอแนะ นโยบายของรัฐ นักวิชาการ ตลอดจนผู้สนใจ และได้รับการผลักดันหรือเป็นส่วนหนึ่งในเชิงนโยบายต่อไป คณะผู้วิจัย มิถุนายน 2565

ข บทสรุปผู้บริหาร การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา (Coronavirus Disease 2019 : COVID-19) เมื่อ ต้นปี2563 นับเป็นโรคระบาดรุนแรงทั่วโลก (Pandemic) สถานการณ์ดังกล่าวไม่เพียงส่งผลกระทบต่อ ชีวิตความเป็นอยู ่ของประชาชนในวงกว้าง ยังส ่งผลต ่อเศรษฐกิจในประเทศและเศรษฐกิจโลกด้วย โดยนับเป็นวิกฤตเศรษฐกิจครั้งร้ายแรงที่สุดครั้งหนึ่งนับแต่ประเทศไทยเคยเผชิญมา ซึ ่งรัฐบาลได้ด าเนิน มาตรการทั้งด้านการเงินและการคลังโดยใช้วงเงินขนาดใหญ่เพื่อแก้ไขวิกฤตการณ์ในครั้งนี้มาตรการดังกล่าว รวมถึงการตราพระราชก าหนด (พ.ร.ก.) เพื่อให้กระทรวงการคลังกู้เงินส าหรับแก้ไขปัญหา เยียวยา และ ฟื้นฟูเศรษฐกิจวงเงิน 1.5 ล้านล้านบาท (คิดเป็น 13.4 % ของ GDP) และการให้ธนาคารแห่งประเทศไทย ออกมาตรการเพิ่มสภาพคล่องให้กับภาคธุรกิจที่ได้รับผลกระทบและสร้างเสถียรภาพให้กับตลาดการเงิน ในกรอบวงเงินรวม 1.25 ล้านล้านบาท รายงานวิจัยฉบับนี้ให้ความส าคัญกับความคุ้มค่าและประสิทธิภาพในการใช้จ่ายเงินของภาครัฐ โดยมีวัตถุประสงค์3 ประการ คือ (1) เพื่อศึกษาแนวคิดทฤษฎีในการด าเนินนโยบายด้านการเงินและ การคลังของภาครัฐในช่วงวิกฤต (2) เพื่อถอดบทเรียนมาตรการด้านการเงินการคลังในการแก้ไขสถานการณ์ วิกฤตของต่างประเทศ และ (3) เพื่อให้ทราบประโยชน์ จุดเด่น รวมถึงปัญหาอุปสรรคและจุดอ่อนในการ ด าเนินมาตรการของไทยที่ผ่านมา เพื่อจัดท าข้อเสนอแนะปรับปรุงแก้ไขมาตรการต่างๆ ในอนาคต ทั้งนี้ เพื่อเป็นการสร้างภูมิคุ้มกันด้านการเงินการคลังเพื่อรองรับวิกฤตในอนาคต คณะผู้วิจัยใช้การวิจัยแบบผสมผสานระหว่างการวิจัยเชิงคุณภาพ (Qualitative Research) และการวิจัยเชิงปริมาณ (Quantitative Research) โดยศึกษาข้อมูลทุติยภูมิจากเอกสารของหน่วยงาน ที่รับผิดชอบและข้อมูลปฐมภูมิจากผู้ที่เกี่ยวข้องและผู้ได้รับผลกระทบโดยตรง 3 วิธี ประกอบด้วย (1) การตอบแบบสอบถาม ซึ่งคณะผู้วิจัยได้ก าหนดขนาดของกลุ่มตัวอย่างของแต่ละโครงการไม่น้อยกว่า 400 คน ตามแนวคิดของ Taro Yamane (2) การประชุมกลุ่มย่อย (Focus group) ผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง (Stakeholder) ได้แก่ หน่วยงานกลางและหน่วยงานที่ก าหนดนโยบาย หน่วยงานผู้ปฏิบัติ ตลอดจนตัวแทน ภาคเอกชน และ (3) การสัมภาษณ์เชิงลึก (In-depth interview) ผู้ทรงคุณวุฒิด้านการเงินและการคลัง ในการด าเนินการศึกษาวิจัย สามารถสรุปผลการวิจัย ดังนี้ 1. จากการศึกษาแนวคิดและทฤษฎีในการด าเนินนโยบายการเงินและการคลังพบว่า เมื่อเผชิญวิกฤต ประเทศต่างๆ จะด าเนินนโยบายการเงินและการคลังควบคู่กันไป อย่างไรก็ดีศักยภาพในการรับมือวิกฤต ของประเทศจะขึ้นอยู่กับพื้นที่ของนโยบายที่ยังคงเหลืออยู่ โดยนโยบายการคลัง (Fiscal Policy) คือ ระดับหนี้สาธารณะของประเทศ ขณะที่นโยบายการเงิน (Monetary Policy) จะพิจารณาจากการอัดฉีด สภาพคล่องเข้าระบบเศรษฐกิจการเงิน (quantitative easing : QE) ที่ผ่านมา 2. ส าหรับการถอดบทเรียนมาตรการด้านการเงินการคลังเพื่อรองรับวิกฤตการณ์การระบาดของ COVID-19 ของประเทศต่างๆ พบว่า รูปแบบของมาตรการส่วนใหญ่จะคล้ายคลึงกัน โดยให้ความส าคัญกับ กลุ่มมาตรการด้านสาธารณสุข และการช่วยเหลือประชาชนและภาคธุรกิจที่ได้รับผลกระทบเป็นล าดับแรก ส่วนประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น สหรัฐอเมริกาและญี่ปุ่น จะมีมาตรการฟื้นฟูเศรษฐกิจภายหลังวิกฤต COVID-19

ค ที่เป็นแผนระยะยาวเพิ่มเติมที่ชัดเจน ส าหรับนโยบายการเงิน (Monetary Policy) จะให้ความส าคัญกับ นโยบายผ่อนคลายด้านการเงิน (Easing Monetary Policy) เช่น การปรับลดอัตราดอกเบี้ยนโยบาย การ ผ่อนคลายกฎเกณฑ์ให้แก่สถาบันการเงินและลูกหนี้เพื่อป้องกันการผิดนัดช าระหนี้อันเนื่องมาจาก สถานการณ์ COVID-19 และการให้สินเชื่อผ่อนปรนเพื่อช่วยเหลือผู้ประกอบการ 3. ในการศึกษามาตรการด้านการเงินการคลังของไทยในการแก้ไขวิกฤตการณ์ COVID-19 เพื่อ วิเคราะห์ให้เห็นประโยชน์ จุดเด่น รวมถึงปัญหาอุปสรรคและจุดอ่อนของมาตรการ คณะผู้วิจัยได้คัดเลือก มาตรการตัวอย่างภายใต้ พ.ร.ก. กู้เงิน COVID-19 แบบเฉพาะเจาะจง (Purposive Sampling) จากโครงการ ที่มีวงเงินสูงและมีกลุ่มเป้าหมายผู้รับประโยชน์จ านวนมากโดยโครงการที่เป็นกลุ่มตัวอย่าง จ านวน 8 โครงการ มีวงเงินรวม 512,914 ล้านบาท คิดเป็น 51.3 % ของวงเงินตาม พ.ร.ก. กู้เงิน COVID-19 ส าหรับมาตรการ ด้านการเงินภายใต้ พ.ร.ก. Soft Loan และ พ.ร.ก. BSF ซึ่งมีวัตถุประสงค์และกลุ่มเป้าหมายเฉพาะ คณะผู้วิจัยได้ประเมินทั้งสองมาตรการ ทั้งนี้ ในการประเมินโครงการและมาตรการตัวอย่าง คณะผู้วิจัย ใช้เกณฑ์การประเมินผล OECD-DAC Evaluation Criteria (OECD-DAC) ซึ่งประกอบด้วยการประเมิน 6 ด้าน ได้แก่ ความสอดคล้อง ความเชื่อมโยง ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ผลกระทบ และความยั่งยืน โดยมีผลการประเมิน ดังนี้ (1) มาตรการด้านการคลังภายใต้ พ.ร.ก. COVID-19 จ านวน 8 โครงการ ได้แก่ ที่มา : คณะผู้วิจัย หมายเหตุ : หมายถึง ด าเนินการได้มากกว่าร้อยละ 50 หมายถึง ด าเนินการได้น้อยกว่าร้อยละ 50 x หมายถึง ไม่สามารถด าเนินการได้ - หมายถึง ไม่มีการประเมิน คณะผู้วิจัยพบว่า โครงการด้านการแพทย์และสาธารณสุข และการช่วยเหลือเยียวยาผู้ที่ได้รับ ผลกระทบ ก่อให้เกิดประสิทธิผลและผลกระทบได้ตามเป้าหมายของโครงการ ส าหรับโครงการกระตุ้น เศรษฐกิจ เช่น โครงการคนละครึ่ง เป็นหนึ่งในโครงการที่มีผู้เข้าร่วมมากที่สุด และประชาชนมีความพึงพอใจ ต่อโครงการมาก จึงมีการด าเนินโครงการอย่างต่อเนื่อง อย่างไรก็ตาม โครงการฟื้นฟูเศรษฐกิจและ เพิ่มการจ้างงาน เช่น โครงการ 1 ต าบล 1 กลุ่มเกษตรทฤษฎีใหม่ และโครงการส่งเสริมการจ้างงานใหม่

ง ส าหรับผู้จบการศึกษาใหม่โดยภาครัฐและเอกชน การด าเนินการยังไม่เป็นไปตามเป้าหมาย เนื่องจากเกณฑ์ การเข้าร่วมโครงการและรูปแบบของโครงการในช่วงแรกเป็นข้อจ ากัดและไม่สอดคล้องกับความต้องการ ของกลุ่มเป้าหมาย ซึ่งภายหลังหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้ปรับปรุงเงื่อนไขข้อก าหนดเพื่อลดข้อจ ากัดที่เกิดขึ้น นอกจากนี้ โครงการส่วนใหญ่มีการขยายระยะเวลาด าเนินโครงการ ส่วนหนึ่งจากการขยายขอบเขต การด าเนินงาน เช่น การขยายกลุ่มเป้าหมายหรือการปรับเพิ่มวงเงิน และอีกส่วนเกิดจากหน่วยงานด าเนินการ ล่าช้าเพราะขาดความเข้าใจในขั้นตอนการปฏิบัติงานที่เกี่ยวข้อง เช่น การเบิกจ่ายเงินกู้ และการจัดซื้อจัดจ้าง เป็นต้น รวมทั้งปัจจัยภายนอกที่กระทบต่อการด าเนินงาน ได้แก่ สถานการณ์การแพร่ระบาดของ COVID-19 ที่มีความรุนแรงส่งผลต่อการด าเนินกิจกรรมที่มีการรวมกลุ่ม นอกจากนี้ โครงการขาดความยืดหยุ่นในการ ปรับเปลี่ยนรายละเอียดการด าเนินงานให้สอดคล้องกับสถานการณ์ โดยต้องเสนอเรื่องขออนุมัติ ปรับเปลี่ยนโครงการ ซึ่งมีกระบวนการและใช้ระยะเวลาค่อนข้างมาก ในด้านความยั่งยืน เนื่องจากโครงการส่วนใหญ่เป็นการช่วยเหลือเยียวยา กระตุ้นการบริโภค และ รองรับสถานการณ์ด้านสาธารณสุขที่เกี่ยวข้องกับ COVID-19 ซึ่งเป็นความช่วยเหลือในระยะสั้นเท่านั้น จึงไม่สอดคล้องกับการเกณฑ์ประเมินด้านความยั่งยืน อย่างไรก็ดี การพัฒนาแพลตฟอร์มต่างๆ เพื่อเป็น ช่องทางในการเข้าถึงประชาชนจะเป็นประโยชน์กับการด าเนินนโยบายในอนาคต และสามารถเข้าถึง ประชาชนได้จ านวนมาก ในส่วนของโครงการ 1 ต าบล 1 กลุ่มเกษตรทฤษฎีใหม่ เป็นโครงการที่คณะผู้วิจัย คาดว่าจะมีความยั่งยืนในระยะอย่างน้อย 2-3 ปีข้างหน้า ทั้งนี้ ความยั่งยืนของโครงการขึ้นอยู่กับการ สนับสนุนของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้ความรู้ด้านการด าเนินงานและการแก้ไขปัญหาให้กับเกษตรกร อย่างต่อเนื่องด้วย (2) มาตรการด้านการเงินภายใต้ พ.ร.ก. Soft Loan และ พ.ร.ก. BSF จ านวน 2 มาตรการ ได้แก่ ที่มา : คณะผู้วิจัย หมายเหตุ : หมายถึง ด าเนินการได้ตามวัตถุประสงค์ - หมายถึง ไม่มีการประเมิน คณะผู้วิจัยพบว่า มาตรการ Soft loanและมาตรการสินเชื่อฟื้นฟูฯ สามารถด าเนินการได้ตาม วัตถุประสงค์ โดยช่วยสนับสนุนสภาพคล่องให้กับธุรกิจเพื่อให้ด าเนินการต่อไปได้รักษาระดับการจ้างงาน ของธุรกิจ และลดความเสี่ยงจากการผิดนัดช าระหนี้ของ SMEs ที่อาจกระทบต่อระบบการเงินของประเทศ ส าหรับมาตรการ BSF เป็นมาตรการเชิงป้องกันผลกระทบต่อตลาดตราสารหนี้ในช่วงวิกฤต ซึ่งแม้จะ ไม่มีบริษัทเอกชนรายใดมาขอความช่วยเหลือผ่านกองทุน BSF แต่การประกาศใช้มาตรการสามารถ สร้างความเชื ่อมั ่นให้กับนักลงทุนและผู้ร ่วมตลาด ส ่งผลให้กลไกตลาดตราสารหนี้ของไทยโดยรวม กลับมาท างานใกล้เคียงภาวะปกติมากขึ้น จากผลการประเมินข้างต้น คณะผู้วิจัยได้วิเคราะห์จุดเด่นและประโยชน์ที่ได้รับจากการด าเนิน มาตรการ ตลอดจนข้อจ ากัดหรือปัญหาอุปสรรคที่เกิดขึ้นจากการด าเนินมาตรการ ดังนี้

จ 3.1 จุดเด่นและประโยชน์ของมาตรการภายใต้ พ.ร.ก.กู้เงิน COVID-19 เป็นการเพิ่มพื้นที่ทาง การคลัง (Fiscal Space) เพื่อรองรับวิกฤต COVID-19 โดยครอบคลุมทั้งด้านสาธารณสุข การช่วยเหลือ เยียวยา และการฟื้นฟูประเทศ โดยภาครัฐมีการพัฒนารูปแบบของมาตรการผ่านช่องทางอิเล็กทรอนิกส์ มากขึ้น โดยเฉพาะการใช้จ่ายเงินผ่านแอพลิเคชั่นต่างๆ ท าให้รัฐบาลสามารถส่งผ่านเงินไปยังกลุ่มเป้าหมาย ได้โดยตรง ลดตัวกลางจึงสามารถป้องกันการรั่วไหลได้ในทางอ้อม รวมทั้งยังสร้างทักษะและความเข้าใจ ในการใช้เทคโนโลยี (Digital Literacy) แก่ประชาชนอย่างก้าวกระโดด ซึ่งเป็นการเตรียมความพร้อมในการ ปรับเปลี่ยนไปสู่สังคมไร้เงินสด (Cashless Society) รวมทั้งการพัฒนาแพลตฟอร์มการช าระเงิน อิเล็กทรอนิกส์โดยภาครัฐ (G-Wallet) ให้มีผู้ใช้งานมากขึ้น ส่งผลให้ภาครัฐสามารถใช้ช่องทางดังกล่าวในการ ด าเนินนโยบายในอนาคต และสามารถน าข้อมูลจากโครงการไปใช้ในการสร้างฐานข้อมูลขนาดใหญ่ (Big Data) เพื่อน าไปใช้วิเคราะห์เชิงลึกส าหรับการออกแบบนโยบายต่อไป ส าหรับมาตรการภายใต้ พ.ร.ก. Soft Loan และ พ.ร.ก. BSF เป็นการให้อ านาจและเพิ่ม เครื่องมือให้ ธปท. ด าเนินมาตรการทางการเงินแบบพิเศษ (Unconventional Monetary Policy) เมื่อ การด าเนินนโยบายการเงินแบบปกติ (Conventional Monetary Policy) ไม่เพียงพอ โดยสามารถ ช่วยเหลือกลุ่มเป้าหมายได้ตรงจุด และส่งผ่านความช่วยเหลือได้เป็นวงกว้าง รวมทั้งเป็นมาตรการที่ ด าเนินการควบคู่กับมาตรการอื่น ๆ เพื่อให้ความช่วยเหลือได้อย่างครอบคลุม 3.2 ข้อจ ากัดและปัญหาอุปสรรคในการด าเนินมาตรการนั้น พบว่า การก าหนดระยะเวลาในการ พิจารณากลั่นกรองโครงการและกรอบเวลาในการกู้เงินภายใต้ พ.ร.ก. กู้เงิน COVID-19 ที่จ ากัดมาก ไม่สอดคล้องกับการด าเนินโครงการฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมภายหลังวิกฤต COVID-19 (Post-COVID-19) ซึ่งจ าเป็นต้องใช้ระยะเวลาในการด าเนินการ นอกจากนี้ การออกแบบกลไกภายใต้ พ.ร.ก. กู้เงิน COVID-19 ที่มีลักษณะรวมศูนย์ (Centralization) ท าให้โครงการที่มีความจ าเป็นเร่งด่วนมีความล่าช้าและไม่ทันต่อ สถานการณ์และไม่ตอบโจทย์กลุ่มเป้าหมาย นอกจากนี้ การมีฐานข้อมูลที ่กระจัดกระจายตามภารกิจ ที่รับผิดชอบโดยไม่เชื่อมโยงกับภารกิจที่เกี่ยวข้องยังส่งผลกระทบต่อการบริหารจัดการของภาครัฐ โดยเฉพาะ อย่างยิ่งโครงการด้านการแพทย์และสาธารณสุขที่จ าเป็นต้องบริหารจัดการทรัพยากรที่มีอย่างจ ากัด (บุคลากร งบประมาณ และระยะเวลา) ภายใต้สถานการณ์ที่มีความเสี่ยงและความไม่แน่นอนสูง ส่วนมาตรการภายใต้ พ.ร.ก. Soft Loan ได้ออกแบบเพื่อรองรับสถานการณ์ระยะสั้น เมื่อการ ระบาดของ COVID-19 ยืดเยื้อและรุนแรง จ าเป็นต้องมีความยืดหยุ่นในการปรับเปลี่ยนเงื่อนไขให้สอดคล้อง กับสถานการณ์ รวมทั้งปัญหาจากการชดเชยความเสี่ยงด้านการผิดนัดช าระหนี้ (Credit Risk) ให้แก่สถาบัน การเงินไม่เพียงพอต่อความเสี่ยงของลูกหนี้ที่เพิ่มขึ้นจากสถานการณ์การระบาดที่ยืดเยื้อกว่าที่ประเมินไว้ ส าหรับมาตรการ BSF แม้ว่าปัจจุบันกลไกตลาดตราสารหนี้จะท างานเกือบเป็นปกติ แต่การระบาดของ COVID-19 ยังไม่สิ้นสุด ท าให้ยังมีกลุ่มบริษัทเอกชนบางกลุ่มที่อยู่ในภาวะเปราะบางและมีความเสี่ยง ต่อการผิดนัดช าระหนี้ (Default) ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพระบบการเงินโดยรวมได้ เพื่อแก้ไขข้อจ ากัดจากการด าเนินมาตรการที่ผ่านมาคณะผู้วิจัยได้จัดท าข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย เพื่อสร้างภูมิคุ้มกันด้านการเงินการคลังเพื่อรองรับวิกฤตในอนาคต โดยภาครัฐจะต้องให้ความส าคัญ กับการสร้างสภาพแวดล้อม (Ecosystem) ที่เหมาะสม 4 มาตรการ ดังนี้(1) การเตรียมการเพื่อจัดการ

ฉ ภาวะวิกฤตที่เหมาะสม (2) การตอบสนองต่อสถานการณ์ (Response) เพื่อให้สามารถด าเนินมาตรการ ในภาวะวิกฤตได้รวดเร็ว ทันการณ์ และครอบคลุมผู้ได้รับผลกระทบทุกภาคส่วน (3) มาตรการฟื้นฟู เยียวยา (Recovery) ภายหลังวิกฤตคลี่คลาย และ (4) มาตรการเชิงป้องกัน (Prevention) ในสภาวการณ์ ปกติ เพื่อสร้างความเข้มแข็งให้กับระบบการเงินการคลังของประเทศ โดยสรุปได้ดังนี้ 1. การออกแบบมาตรการเพื่อรองรับสถานการณ์วิกฤตของหน่วยงานก าหนดนโยบาย (Policy Maker) ต้องมีความยืดหยุ่น สามารถปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับสถานการณ์และรองรับความเสี่ยงได้ ทั้งกรณี Base case Worst cases และ Best case รวมถึงมาตรการดังกล่าวจะต้องสามารถแก้ไขผลกระทบ ที่เกิดขึ้นทั้งในระยะสั้น ระยะกลาง ระยะยาวได้เทียบเคียงมาตรการของต่างประเทศซึ่งส่วนใหญ่มีการจัดท า มาตรการเพื่อรับมือกับภาวะวิกฤตของโรคระบาด รวมถึงมาตรการเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจภายหลัง COVID-19 ที่เป็นรูปธรรม นอกจากนี้ การออกแบบมาตรการในภาวะวิกฤตต้องมีกลไกการบริหารจัดการที่คล่องตัว โดยพิจารณาถึงแนวทางการกระจายอ านาจการตัดสินใจ (Decentralization) ไปสู่หน่วยงานในระดับต่างๆ ตามกรอบที่เหมาะสม เพื่อให้สามารถตอบสนองต่อสถานการณ์ได้อย่างทันท่วงทีและลดข้อจ ากัดเรื่อง ขั้นตอนและวิธีปฏิบัติภายใต้สถานการณ์ปกติเท่าที่ท าได้ เช่น การผ่อนปรนกฎระเบียบราชการต่างๆ และ ประการส าคัญจะต้องค านึงถึงผลกระทบต่อผู้มีส่วนได้เสีย (Stakeholders) อย่างรอบด้าน รวมถึงภาระ ทางการคลังที่จะเกิดขึ้นในอนาคต เพื่อป้องกันไม่ให้มาตรการที่ออกมาก่อให้เกิดผลลัพธ์ที่ไม่พึงประสงค์ ต่อระบบเศรษฐกิจและการเงินการคลังในระยะยาว 2. รูปแบบการจัดท าโครงการของภาครัฐในภาวะวิกฤต หน่วยงานผู้ปฏิบัติจะต้องจัดท าโครงการ ภาครัฐ โดยค านึงถึงผู้ได้รับผลกระทบในแต่ละภาคส่วนให้ครบถ้วน และเลือกเครื่องมือที่เหมาะสมแต่ละ กลุ่มเป้าหมาย รวมถึงพิจารณาน าเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้ในการด าเนินโครงการ เพื่อช่วยให้การด าเนิน มาตรการต่างๆ เป็นไปอย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ สามารถส่งความช่วยเหลือไปยังกลุ่มเป้าหมาย ได้โดยตรง ลดการรั่วไหลผ่านตัวกลาง และสามารถตรวจสอบการด าเนินการย้อนหลังได้ 3. การสร้างกลไกในการขับเคลื่อนมาตรการของภาครัฐในภาวะวิกฤต โดยคณะผู้วิจัยได้เสนอ แนวทางการปรับปรุงกระบวนการท างานของภาครัฐที่เป็นรูปธรรม เพื่อแก้ไขจุดอ่อนของภาครัฐ ประกอบด้วย (1) การส่งผ่านกรอบนโยบายลงสู่หน่วยงานผู้ปฏิบัติเชิงรุก (2) การพัฒนาระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ ของภาครัฐให้มีความพร้อมรองรับภาวะวิกฤต (3) การพัฒนาและเชื่อมโยงฐานข้อมูลภาครัฐให้มีความ สมบูรณ์ครบถ้วน และเป็นปัจจุบัน เพื่อให้สามารถด าเนินโครงการให้แก่กลุ่มเป้าหมายได้อย่างรวดเร็ว และ (4) การบูรณาการการท างานของหน่วยงานภาครัฐเพื่อรับมือภาวะวิกฤต 4. การเตรียมความพร้อมด้านการเงินการคลังเพื่อรองรับวิกฤตในอนาคต ภาครัฐควรพัฒนา แพลตฟอร์มภาครัฐเพื่อเป็นโครงสร้างพื้นฐานส าหรับรองรับภาวะวิกฤตของประเทศ โดยเชื่อมโยงภาคส่วน ต่างๆ เพื่อบูรณาการการท างานร่วมกันภายใต้กลไกการบริหารจัดการที่ออกแบบเพื่อรองรับความเสี่ยงที่อาจ ต้องเผชิญในภาวะวิกฤตโดยเฉพาะ รวมทั้งเสริมสร้างความแข็งแกร่งภาคการเงินการคลังของประเทศ เช่น การปฏิรูปการจัดเก็บรายได้ให้มีประสิทธิภาพเพิ่มมากขึ้น หรือการบริหารหนี้สาธารณะเพื่อรองรับ เหตุการณ์ที่ไม่คาดคิดต่างๆ ได้

ช บทคัดย่อ โครงการวิจัย เรื่อง “การสร้างภูมิคุ้มกันด้านการเงินการคลังของภาครัฐเพื่อรับมือวิกฤตที่ท้าทาย ในอนาคต” มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาแนวคิดทฤษฎีในการด าเนินนโยบายด้านการเงินและการคลังของภาครัฐ ในช่วงวิกฤต เพื่อถอดบทเรียนมาตรการด้านการเงินการคลังของประเทศต่างๆ และเพื่อให้ทราบจุดเด่น และ จุดอ่อนในการด าเนินการของไทยที่ผ่านมาเพื่อปรับปรุงแก้ไขมาตรการต่างๆ ในอนาคต โดยคณะผู้วิจัยได้คัดเลือก โครงการ/มาตรการตัวอย่าง เพื่อประเมินตามเกณฑ์การประเมินผลโครงการ 6 ด้าน ขององค์การเพื่อความร่วมมือ ทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) โดยใช้ข้อมูลทั้งปฐมภูมิและทุติยภูมิประกอบการประเมิน จากการวิจัยพบว่า เมื่อเผชิญวิกฤต ประเทศต่างๆ จะด าเนินนโยบายการเงินและการคลังควบคู่กันไป แต่ศักยภาพในการรับมือวิกฤตของประเทศจะขึ้นอยู่กับพื้นที่ของนโยบายที่ยังคงเหลืออยู่ และจากการศึกษา มาตรการด้านการเงินการคลังเพื่อรองรับวิกฤตการณ์การระบาดของ COVID-19 ของประเทศต่างๆ พบว่า รูปแบบ ของมาตรการส่วนใหญ่จะคล้ายคลึงกัน โดยให้ความส าคัญกับมาตรการด้านสาธารณสุข และการช่วยเหลือ ประชาชนและภาคธุรกิจที่ได้รับผลกระทบเป็นล าดับแรก ส่วนประเทศที่พัฒนาแล้วจะมีมาตรการฟื้นฟูเศรษฐกิจ ภายหลังวิกฤต COVID-19 ที่เป็นแผนระยะยาวเพิ่มเติมที่ชัดเจน ส าหรับนโยบายการเงิน (Monetary Policy) จะให้ความส าคัญกับนโยบายผ่อนคลายด้านการเงิน (Easing Monetary Policy) ส าหรับการประเมินโครงการ/มาตรการของไทยเพื่อถอดบทเรียนพบว่า มาตรการด้านการคลังด้าน การแพทย์และสาธารณสุข และการช่วยเหลือเยียวยาผู้ที่ได้รับผลกระทบซึ่งส่วนใหญ่เป็นมาตรการระยะสั้น ก่อให้เกิดประสิทธิผลและผลกระทบได้ตามเป้าหมาย แต่ไม่สอดคล้องกับการเกณฑ์ประเมินด้านความยั่งยืน ในขณะที่โครงการเพื่อการฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมส่วนใหญ่ซึ่งเป็นโครงการระยะยาว ไม่สามารถด าเนินการได้ ตามเป้าหมายเนื่องจากระยะเวลาด าเนินโครงการมีจ ากัด ส าหรับมาตรการด้านการเงินภายใต้ พ.ร.ก. Soft Loan และ พ.ร.ก. BSF สามารถด าเนินการได้ตามวัตถุประสงค์โดยมีส่วนช่วยสนับสนุนสภาพคล่องให้กับธุรกิจเพื่อให้ ด าเนินการต่อไป รวมทั้งสร้างความเชื่อมั่นให้แก่นักลงทุนและผู้ร่วมตลาด ท าให้ตลาดการเงินไทยมีเสถียรภาพ คณะผู้วิจัยได้จัดท าข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อสร้างภูมิคุ้มกันด้านการเงินการคลังเพื่อรองรับวิกฤต ในอนาคต โดยภาครัฐจะต้องให้ความส าคัญกับการสร้างสภาพแวดล้อม (Ecosystem) ที่เหมาะสม ดังนี้ (1) ผู้ก าหนดนโยบายควรออกแบบมาตรการที่มีความยืดหยุ่น มีการกระจายอ านาจการตัดสินใจ (Decentralization) รวมทั้งจัดกลุ่มมาตรการเพื่อแก้ไขผลกระทบที่เกิดขึ้นจากวิกฤตในระยะต่างๆ (สั้น/กลาง/ยาว) เพื่อให้มาตรการ ระยะยาวสามารถด าเนินการได้โดยไม่ติดข้อจ ากัด (2) หน่วยงานปฏิบัติควรจัดท าโครงการ โดยค านึงถึงผู้ได้รับ ผลกระทบให้ครบถ้วน และเลือกใช้เครื่องมือที่เหมาะสม น าระบบเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้เพื่อเพิ่ม ประสิทธิภาพ รวมทั้งจัดเตรียมชุดโครงการ ซึ่งมีการจัดล าดับความส าคัญ (Priority) ไว้ เพื่อให้ด าเนินการได้เร็ว และก่อให้เกิดประโยชน์ในลักษณะ Quick Win (3) การสร้างกลไกการขับเคลื่อนมาตรการในภาวะวิกฤต โดย ส่งผ่านกรอบนโยบายลงสู่หน่วยงานผู้ปฏิบัติในเชิงรุก จัดให้มีศูนย์กลางฐานข้อมูลภาครัฐและบูรณาการท างาน ของหน่วยงานภาครัฐ และ (4) การเตรียมความพร้อมด้านการเงินการคลังเพื่อรองรับวิกฤตในด้านต่างๆ เช่น การพัฒนาแพลตฟอร์มภาครัฐเพื่อเป็นโครงสร้างพื้นฐานที่เชื่อมโยงภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องในการบริหาร จัดการสถานการณ์วิกฤต รวมทั้งการสร้างความเข้มแข็งของภาคการเงินการคลัง และการปรับโครงสร้าง ทางเศรษฐกิจที่เหมาะสม เพื่อเตรียมการรองรับความเสี่ยงและตอบสนองต่อสถานการณ์

ซ Abstract A research titled “Strengthening the Government Financial Immunity for the Future Crises” has the objectives to study the theories of government’s monetary and fiscal policies and countries’ experience during the crisis to identify lessons learned from policy implementation, as well as the strengths and weaknesses of Thai government measures implemented during the COVID-19 crisis, in order to strengthen the operational capacity to respond under the future crises. In this regard, the representativesof projects and measures were evaluated based on evaluation criteria defined by the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) DAC Network, using both primary and secondary data. From the research, it was found that in the face of crisis, countries tend to go hand in hand with monetary and fiscal policies. However, the capacity of policy responses depend on the country’s fiscal space available. In addition, based on the monetary and fiscal measures to cope with the COVID-19 outbreak, the format of measures in most countries were similar focusing on public health and financial support for affected people and businesses. As for developed countries, there are also long-term plans for reviving the economy after the COVID-19 crisis. In terms of monetary policy, most countries focused on expansionary monetary policy during the crisis. The results of the study showed that fiscal measures for healthcare expenses and remedial assistance to those affected, which are mostly short-term, were very effective, nevertheless, the sustainability criteria are not relevant to these measures. While most of long-term socioeconomic rehabilitation projects were unable to reach theirobjectives due to time constraints. For the financial measures under the Soft Loan and BSF emergency decrees, they were implemented in line with the objectives by supporting the liquidity of SMEs, and maintaining the confidence of investors and market participants in order to stabilize national financial markets. We made the policy recommendations to build-up the fiscal resilience for future crises that the government should focus on creating a suitable environment (ecosystem) as follows: (1) Policymakers should design flexible measures with decentralized decision-making process, including phasing crisis mitigation measures into short-/medium-/long-term measures, so that long-term measures can be implemented without restrictions, (2) The implementing agencies should prepare set of priority projects by considering all those affected and applying right tools and IT systems to increase efficiency. Moreover, a set of priority projects should function quickly and be useful at proper time, (3) Establishing a mechanism for conducting measures during crisis through proactive policy transmissions from policymakers to implementing units and set up a central government data center to integrate all government agencies, and (4)Financial and fiscal preparedness for crisis in several areas, such as the development of government electronic platforms to serve as infrastructures that link related departments to deal with crisis situations, the preventive measures to strengthen the fiscal and financial sectors, and the appropriate economic restructuring for the risk and situational response.

ฌ สารบัญ หน้า กิตติกรรมประกาศ........................................................................................................................ .........ก บทสรุปผู้บริหาร............................................................................................................................ ........ข บทคัดย่อ................................................................................................................ ................................ช สารบัญ...................................................................................................................................................ฌ สารบัญตาราง..................................................................................................... ....................................ฏ สารบัญแผนภาพ............................................................................................ .........................................ฐ บทที่ 1 บทน า................................................................................................... .....................................1 1.1 ความส าคัญของเรื่องที่ท าการศึกษา.................................................................................1 1.2 วัตถุประสงค์ของการศึกษาวิจัย........................................................................................4 1.3 สมมติฐานและกรอบแนวความคิดของการวิจัย................................................................4 1.4 ขอบเขตของการวิจัย........................................................................................................5 1.5 ค าส าคัญ................................................................................................................... ........5 1.6 การด าเนินโครงการวิจัย...................................................................................................5 1.7 ประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับ...............................................................................................9 บทที่ 2 วรรณกรรมที่เกี่ยวข้อง....................................................................................................... ......10 2.1 แนวคิดทฤษฎีเกี่ยวกับการด าเนินนโยบายด้านการเงินการคลังในภาวะวิกฤต.................10 2.1.1 แนวคิดทฤษฎีเกี่ยวกับการด าเนินนโยบายการคลัง……………………………………….…10 2.1.2 แนวคิดทฤษฎีเกี่ยวกับการด าเนินนโยบายการเงิน…………………………………….….…13 2.2 แนวคิดเกี่ยวกับการประเมินผลการด าเนินมาตรการภาครัฐ.............................................15 2.2.1 ประเภทของการประเมินผล...................................................................................15 2.2.2 เกณฑ์การประเมินของ OECD-DAC Evaluation Criteria……………..……………….20 2.2.3 ตัวอย่างการเลือกใช้เกณฑ์และวิธีการประเมินผลโครงการ....................................22 2.3 มาตรการด้านการเงินการคลังเพื่อรองรับวิกฤต COVID-19 ในต่างประเทศ..................….26 2.3.1 กรอบวงเงินในการด าเนินมาตรการของแต่ละประเทศ...........................................26 2.3.2 การด าเนินมาตรการด้านการเงินการคลังของต่างประเทศ....…………………….………31 2.4 มาตรการด้านการเงินการคลังเพื่อรองรับวิกฤต COVID-19 ของประเทศไทย...............….41 2.4.1 ภาพรวมมาตรการด้านการเงินการคลังของไทย.....................................................41 2.4.2 มาตรการด้านการคลังภายใต้ พ.ร.ก. กู้เงิน COVID-19…………….……………………..46

ญ สารบัญ (ต่อ) หน้า 2.4.3 มาตรการด้านการเงินภายใต้ พ.ร.ก. Soft Loan…………………………..………...……..50 2.4.4 มาตรการด้านการเงินภายใต้ พ.ร.ก. BSF……………………………………………..……....53 บทที่ 3 ระเบียบวิธีวิจัย.................................................................................................................. ........58 3.1 การศึกษาแนวคิดทฤษฎีที่เกี่ยวข้อง ..................................................................................58 3.2 การถอดบทเรียนการด าเนินมาตรการด้านการเงินการคลังในภาวะวิกฤตของต่างประเทศ.....58 3.3 การวิเคราะห์และจัดท าข้อเสนอแนะในการด าเนินมาตรการของไทย...............................59 3.3.1 ศึกษามาตรการของไทยในภาพรวม………………………………………………………………59 3.3.2 การคัดเลือกมาตรการตัวอย่างของไทยภายใต้ พ.ร.ก. 3 ฉบับ…………………..………59 3.3.3 การก าหนดกรอบการประเมินมาตรการตัวอย่าง..............................………………….64 3.3.4 การจัดเก็บข้อมูลเพื่อประกอบการประเมินมาตรการ..............................................65 3.3.5 ขั้นตอนและวิธีการประเมินผลมาตรการ.................................................................69 3.3.6 สรุปผลการศึกษา………………………………………………………………………………………..71 3.3.7 จัดท าข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย…………………………………………………………………….71 บทที่ 4 ผลการวิจัย...……………………………………………………………………..……………………………….......…72 4.1 ผลการประเมินมาตรการตัวอย่างภายใต้ พ.ร.ก. กู้เงิน COVID-19..................................72 4.1.1 โครงการค่าบริการสาธารณสุข สปสช. ..…………...……...................….....................73 4.1.2 โครงการพัฒนาศักยภาพระบบบริหารสุขภาพ สป.สธ...…………….…………………....79 4.1.3 โครงการเราชนะ..………………....…..........................................................................85 4.1.4 โครงการ ม.33 เรารักกัน..……………….................…................................................93 4.1.5 มาตรการบรรเทาภาระค่าใช้จ่ายด้านสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน..…..…………...….....98 4.1.6 โครงการคนละครึ่ง..……………………………………………………….....….........................103 4.1.7 โครงการ 1 ต าบล 1 เกษตรทฤษฎีใหม่……………………………………….….....…..........110 4.1.8 โครงการส่งเสริมการจ้างงานส าหรับผู้จบใหม่……………………………...............…......117 4.2 ผลการประเมินมาตรการด้านการเงินภายใต้ พ.ร.ก. Soft Loan และ พ.ร.ก. BSF.......... 123 4.2.1 มาตรการสนับสนุนการให้สินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ าแก่ผู้ประกอบธุรกิจ.................123 4.2.2 มาตรการกองทุนเพื่อรักษาสภาพคล่องของการระดมทุนในตลาดตราสารหนี้……..134 4.3 สรุปผลการประเมินมาตรการด้านการเงินการคลังเพื่อแก้ไขสถานการณ์ COVID-19…….140

ฎ สารบัญ (ต่อ) หน้า บทที่ 5 บทสรุปและข้อเสนอแนะจากการวิจัย.....................................................................................144 5.1 บทสรุป……………………………….…………………...................…………………............…………….144 5.1.1 มาตรการด้านการคลังภายใต้ พ.ร.ก. กู้เงิน COVID-19…..……………………………....144 5.1.2 มาตรการด้านการเงินภายใต้ พ.ร.ก. Soft Loan และ พ.ร.ก. BSF…............………149 5.2 ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายในการสร้างภูมิคุ้มกันด้านการเงินการคลัง เพื่อรองรับวิกฤตที่เกิดขึ้นในอนาคต………………………………...............…….................152 5.2.1 การออกแบบมาตรการด้านการเงินการคลังเพื่อรองรับสถานการณ์วิกฤต....………152 5.2.2 รูปแบบของโครงการหรือมาตรการของภาครัฐเพื่อรองรับวิกฤต……………………....156 5.2.3 กลไกในการขับเคลื่อนมาตรการของภาครัฐในภาวะวิกฤต..……………………………..159 5.2.4 การเตรียมความพร้อมเพื่อรองรับวิกฤตในอนาคต……………………………………..……164 บรรณานุกรม…………………………………………………….......…………………..………………………………………...170 ภาคผนวก…………………………………………………………….....……………………………..……………………….…….175 ภาคผนวก ก สรุปผลงานโครงการวิจัยเพื่อการประชาสัมพันธ์..............................................................176 ภาคผนวก ข สรุปผลงานโครงการวิจัย.............................................................................................. ....179 ภาคผนวก ค สรุปงานวิจัยในรูปแบบ Info graphic……………………………………..…………………………….182 ภาคผนวก ง มาตรการด้านการเงินการคลังเพื่อรองรับวิกฤต COVID-19 ของต่างประเทศ.................183 ภาคผนวก จ แบบสอบถาม…..………………………………………….....…………………………….....…........………192 ภาคผนวก ฉ การจัดเก็บข้อมูลโดยการประชุมกลุ่มย่อย (focus group)………………………..............…..212 ภาคผนวก ช การจัดเก็บข้อมูลโดยการสัมภาษณ์ผู้ทรงคุณวุฒิด้านการเงินการคลัง…..………………….…221 ภาคผนวก ซ ผลส ารวจโครงการค่าบริการสาธารณสุข...........................................……………………….…227 ภาคผนวก ฌ ผลส ารวจโครงการและมาตรการเยียวยาประชาชน (โครงการเราชนะ โครงการ ม33 เรารักกัน และมาตรการบรรเทาภาระค่าใช้จ่ายด้านสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน................233 ภาคผนวก ญ ผลส ารวจโครงการคนละครึ่ง......................................................................................... ..239 ภาคผนวก ฎ ผลส ารวจโครงการ 1 ต าบล 1 เกษตรทฤษฎีใหม่............................................................244 ภาคผนวก ฏ ผลส ารวจมาตรการสินเชื่อผ่อนปรนเพื่อช่วยเหลือผู้ประกอบการ....................................251 ประวัติผู้วิจัย………………………………………………………………………..........………………............…………........257

ฏ สารบัญตาราง หน้า ตารางที่ 1.1 ระเบียบวิธีวิจัยและแหล่งที่มาของข้อมูล.......................................................................6 ตารางที่ 2.1 ขั้นตอนการวิเคราะห์โครงการภายใต้กรอบการวิเคราะห์ RIA........................................18 ตารางที่ 2.2 เกณฑ์การประเมินของ OECD-DAC Evaluation Criteria...........................................20 ตารางที่ 2.3 รายละเอียดตัวชี้วัด น้ าหนัก การให้คะแนนรายงานการประเมินผลโครงการ ของ Zaal, Luttikhuis, Raaij and Tyszler.................................................................24 ตารางที่ 2.4 รายละเอียดตัวชี้วัด น้ าหนัก การให้คะแนนของโครงการ Pakistan: Energy Sector Restructuring Program..................................................25 ตารางที่ 2.5 สัดส่วนมาตรการด้านการเงินการคลังของกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว...............................28 ตารางที่ 2.6 สัดส่วนมาตรการด้านการเงินการคลังของกลุ่มประเทศก าลังพัฒนา (G20)...................29 ตารางที่ 2.7 สัดส่วนมาตรการด้านการเงินการคลังของกลุ่มประเทศก าลังพัฒนา ..............................29 ตารางที่ 2.8 สัดส่วนมาตรการด้านการเงินการคลังของกลุ่มประเทศรายได้น้อย………………………..…30 ตารางที่ 2.9 มาตรการด้านการคลังระยะที่ 3- 5 ของสหรัฐอเมริกา………………………………………..….33 ตารางที่ 3.1 มาตรการภายใต้ พ.ร.ก.กู้เงิน COVID-19 ที่รับอนุมัติ……………………………………………..59 ตารางที่ 3.2 การจัดเก็บข้อมูลโดยการตอบแบบสอบถาม.................................................................. 67 ตารางที่ 3.3 การจัดเก็บข้อมูลโดยการประชุมกลุ่มย่อย (focus group)……………………………………...68 ตารางที่ 3.4 การจัดเก็บข้อมูลโดยการสัมภาษณ์เชิงลึก (in-depth interview)……………………………69. ตารางที่ 4.1 การเปรียบเทียบมาตรการ Soft loan และมาตรการสินเชื่อฟื้นฟูฯ...............................133

ฐ สารบัญแผนภาพ หน้า แผนภาพที่ 1.1 ขั้นตอนการด าเนินการวิจัย และระเบียบวิธีวิจัย.........................................................8 แผนภาพที่ 2.1 สัดส่วนวงเงินมาตรการทางการคลังเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจช่วงวิกฤตปี 2009…............12 แผนภาพที่ 2.2 วงเงินของมาตรการทางการคลังและมาตรการทางการเงินของแต่ละประเทศ............28 แผนภาพที่ 2.3 มาตรการด้านการเงินและการคลังเพื่อแก้ไขวิกฤต COVID-19 ของฟิลิปปินส์............39 แผนภาพที่ 2.4 ขั้นตอนการเสนอโครงการภายใต้ พ.ร.ก. กู้เงิน COVID-19…………………………………..47 แผนภาพที่ 2.5 ภาพรวมการด าเนินโครงการภายใต้ พ.ร.ก. กู้เงิน COVID-19……………………………….48 แผนภาพที่ 2.6 ภาพรวมผลการด าเนินโครงการภายใต้ พ.ร.ก. กู้เงิน COVID-19………………………..…49 แผนภาพที่ 2.7 มาตรการสินเชื่อผ่อนปรนภายใต้ พ.ร.ก. Soft Loan…………………………………………..51 แผนภาพที่ 2.8 ผลการด าเนินมาตรการสินเชื่อผ่อนปรน…………………………………………………………….52 แผนภาพที่ 2.9 ผลการด าเนินมาตรการสินเชื่อฟื้นฟูฯ………………………………………………………………..53 แผนภาพที่ 2.10 กลไกของกองทุนเพื่อรักษาสภาพคล่องของการระดมทุนในตลาดตราสารหนี้……….…55 แผนภาพที่ 2.11 รูปแบบการให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ผู้ออกตราสารหนี้ผ่านกองทุน BSF……..56 แผนภาพที่ 3.1 เกณฑ์การประเมินผลมาตรการตัวอย่างภายใต้เกณฑ์ประเมินของ OECD-DAC.........65 แผนภาพที่ 4.1 จ านวนผู้รับบริการสาธารณสุขของโครงการ................................................................76 แผนภาพที่ 4.2 ผลการจัดซื้อจัดจ้างโครงการพัฒนาศักยภาพระบบบริการสุขภาพ.............................82 แผนภาพที่ 4.3 สัดส่วนผู้ได้รับสิทธิในโครงการเราชนะ........................................................................88 แผนภาพที่ 4.4 มูลค่าการใช้จ่ายในโครงการเราชนะ จ าแนกตามประเภทผู้ประกอบการ....................89 แผนภาพที่ 4.5 กระบวนการด าเนินโครงการเราชนะ...........................................................................90 แผนภาพที่ 4.6 จ านวนผู้ได้รับสิทธิและจ านวนผู้ใช้สิทธิโครงการ ม33 เรารักกัน.................................95 แผนภาพที่ 4.7 จ านวนผู้ได้รับประโยชน์จากมาตรการบรรเทาภาระค่าใช้จ่ายด้านสาธารณูปโภคฯ....102 แผนภาพที่ 4.8 ผลการเบิกจ่ายของมาตรการบรรเทาภาระค่าใช้จ่ายด้านสาธารณูปโภคฯ..................103 แผนภาพที่ 4.9 จ านวนผู้ได้รับสิทธิ ผู้ใช้สิทธิ และผู้ประกอบการที่เข้าร่วมโครงการคนละครึ่ง ระยะ 1-3…..106 แผนภาพที่ 4.10 ผลการด าเนินโครงการ 1 ต าบล 1 กลุ่มเกษตรทฤษฎีใหม่...........................................113 แผนภาพที่ 4.11 ผลการเบิกจ่ายโครงการ 1 ต าบล 1 กลุ่มเกษตรทฤษฎีใหม่........................................117 แผนภาพที่ 4.12 ค่าใช้จ่ายของโครงการส่งเสริมการจ้างงานใหม่ส าหรับผู้จบการศึกษาใหม่..................122 แผนภาพที่ 4.13 การกระจายตัวของสินเชื่อไปยังกลุ่มเป้าหมายของมาตรการสินเชื่อฟื้นฟู................... 128 แผนภาพที่ 4.14 ต้นทุนการกู้ยืมของภาคธุรกิจผ่านการออกตราสารหนี้ภาคเอกชน (Corporate spread) รุ่นอายุไม่เกิน 3 ปี โดยเฉลี่ย แบ่งตามการจัดอันดับความน่าเชื่อถือ............138

ฑ สารบัญแผนภาพ (ต่อ) แผนภาพที่ 4.15 ความต้องการตราสารหนี้ภาคเอกชน...........................................................................138 แผนภาพที่ 4.16 อัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลในช่วงออกมาตรการ BSF…………………………….....140 แผนภาพที่ 4.17 สรุปผลการประเมินโครงการและมาตรการตัวอย่างภายใต้ พ.ร.ก. กู้เงิน COVID-19……141 แผนภาพที่ 4.18 สรุปผลการประเมินมาตรการด้านการเงินภายใต้ พ.ร.ก. Soft Loan พ.ร.ก. สินเชื่อฟื้นฟูฯ และ พ.ร.ก. BSF…………………….………………………………………….142 แผนภาพที่ 5.1 มาตรการด้านการคลังภายใต้ พ.ร.ก. กู้เงิน COVID-19 ต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจ......145 แผนภาพที่ 5.2 ระดับหนี้สาธารณะคงค้าง ในช่วงปีงบประมาณ 2541 – 2565..........................................146 แผนภาพที่ 5.3 กลไกในการสร้างภูมิคุ้มกันด้านการเงินการคลังเพื่อรองรับวิกฤตที่เกิดขึ้นในอนาคต........152 แผนภาพที่ 5.4 การพัฒนาแพลตฟอร์มภาครัฐในการบริหารจัดการในภาวะฉุกเฉิน..................................165 แผนภาพที่ 5.5 การสร้างภูมิคุ้มกันด้านการเงินการคลังของรัฐเพื่อรองรับภาวะวิกฤตของประเทศ.........169

1 บทที่ 1 บทน ำ 1.1 ควำมส ำคัญของเรื่องที่ท ำกำรศึกษำ การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา (Coronavirus Disease 2019 : COVID-19) ในช่วงต้นปี2563 นับเป็นการระบาดที่รุนแรงมากที่สุดครั้งหนึ่งในรอบศตวรรษ ซึ่งองค์การอนามัยโลก ได้ประกาศให้เป็นภาวะโรคระบาดรุนแรงทั่วโลก (Pandemic) โดยมีจ านวนผู้ติดเชื้อทั่วโลกและ ภายในประเทศเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว และยังไม่สามารถคาดการณ์ระยะสิ้นสุดของการระบาดได้ สถานการณ์ดังกล่าวไม่เพียงแต่ส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนในวงกว้าง ยังส่งผลเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจโลกและเศรษฐกิจภายในประเทศที่เกิดภาวะหดตัวลงอย่างรุนแรงและ รวดเร็ว และนับเป็นวิกฤตเศรษฐกิจครั้งร้ายแรงที่สุดนับแต่ประเทศไทยเคยเผชิญวิกฤตมาในอดีต ทั้งนี้ กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF) รายงานผลกระทบจากสถานการณ์ การระบาดของ COVID-19 ต่อเศรษฐกิจโลกว่า ตัวเลข GDP โลกในปี 2563 ขยายตัวติดลบที่ 3.3% และ จะกลับมาเติบโตเฉลี่ย 6.0% ในปี 2564 และ 4.4% ในปี 2565 จากผลของการผลิตและการเร่งฉีดวัคซีน ในหลายประเทศ รวมทั้งการใช้นโยบายการเงินการคลังในหลายประเทศ อย่างไรก็ตาม การฟื้นตัวของ เศรษฐกิจโลกดังกล่าวจะแตกต่างกันในแต่ละประเทศ โดยประเทศที่มีระบบบริหารจัดการกับการระบาด ของ COVID-19 ที่มีประสิทธิภาพทั้งการตรวจ คัดกรอง การติดตาม การกักตัว หรือการรับและฉีดวัคซีน ให้กับประชาชนได้เร็ว รวมทั้งขนาดของมาตรการการเงินการคลังที่เหมาะสม เศรษฐกิจภายในประเทศ จะกลับมาฟื้นตัวและเติบโตได้เร็วกว่า ซึ่งประเทศเกิดใหม่และประเทศก าลังพัฒนาที่การกระจายวัคซีน ล่าช้าและไม่เพียงพอจะได้รับผลกระทบทางเศรษฐกิจมากกว่า โดย IMF ปรับลดคาดการณ์การเติบโต ทางเศรษฐกิจของประเทศกลุ่มนี้ลง 0.4% เป็น 6.3% และส าหรับประเทศไทย IMF ประเมินว่าในปี 2564 เศรษฐกิจจะขยายตัวได้เพียง 2.6% และมีแนวโน้มจะฟื้นตัวได้ช้าในปีต่อไป นอกจากนี้ ผลจาก COVID-19 ยังจะเป็นอุปสรรคในการจัดสรรเม็ดเงินเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศในระยะต่อไป ซึ่งจะส่งผล กระทบต่อเนื่องต่อผลผลิตทางเศรษฐกิจของไทยในระยะยาวได้ ในการแก้ไขปัญหาดังกล่าว รัฐบาลของประเทศต่าง ๆ ได้ระดมสรรพก าลังผ่านเครื่องมือการเงิน การคลังเพื่อจัดท านโยบายและผลักดันมาตรการเพื่อลดผลกระทบและความเสียหายที่เกิดขึ้นอย่างเต็มที่ โดยวงเงินมาตรการทางการคลังที่หลายประเทศประกาศมีขนาดใหญ่กว่า 10% ของผลิตภัณฑ์มวลรวม ในประเทศ (GDP) และใหญ่กว่าที่เคยใช้ในวิกฤตครั้งก่อน ๆ เช่น สหรัฐฯ (28%) อังกฤษ (32%) ญี่ปุ่น (44%) ออสเตรเลีย (20%) แคนาดา (20%) และเยอรมัน (41%) ซึ่งโดยส่วนใหญ่ใช้การก่อหนี้สาธารณะ ที่ถือเป็น Last Resort ในการระดมทุนของรัฐบาล ส่งผลให้สถานการณ์หนี้สาธารณะต่อ GDP ของโลก เพิ่มสูงขึ้น โดย IMF ประเมินว่า หากเทียบสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ในปี 2562 (ก่อนการระบาด ของโรค COVID-19) กับปีปัจจุบัน คาดว่าหนี้สาธารณะในกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วจะเพิ่มขึ้นจากเฉลี่ย

2 104% เป็น 119% ต่อ GDP ส่วนกลุ่มประเทศตลาดเกิดใหม่จะเพิ่มขึ้นจากเฉลี่ย 55% เป็น 66% ต่อ GDP (Fiscal Monitor เดือนตุลาคม 2564) ทั้งนี้ ยังไม่รวมวงเงินมาตรการการเงินอื่น ๆ ที่ค่อนข้าง สูงมาก ซึ่งส่วนใหญ่เป็นการเพิ่มสภาพคล่องในตลาดการเงินโดยการอัดฉีดสภาพคล่องเข้าระบบเศรษฐกิจ การเงิน Quantitative Easing : QE) ในขนาดใหญ่ขึ้น ส าหรับประเทศไทยรัฐบาลได้ออกมาตรการต่าง ๆ เพื่อช่วยเหลือและเยียวยาประชาชน และภาคธุรกิจที่ได้รับผลกระทบจากสถานการณ์ดังกล่าว ทั้งการด าเนินการโดยใช้แหล่งเงินงบประมาณ การด าเนินมาตรการกึ่งการคลัง (Quasi Fiscal Policy) ผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ รวมทั้ง การตรากฎหมายพิเศษขึ้นในปี 2563 - 2564 เพื่อให้กระทรวงการคลังกู้เงินส าหรับด าเนินมาตรการ แก้ไขปัญหา เยียวยา และฟื้นฟูเศรษฐกิจที่ได้รับผลกระทบจาก COVID-19 วงเงิน 1.5 ล้านล้านบาท (คิดเป็น 13.4 % ของ GDP1 ) ซึ่งเป็นวงเงินที่ใหญ่กว่าวิกฤตในอดีต และเพื่อให้ธนาคารแห่งประเทศไทย สามารถออกมาตรการเพื่อเพิ่มสภาพคล่องให้กับภาคธุรกิจที่ได้รับผลกระทบและสร้างเสถียรภาพให้กับ ตลาดการเงินได้ภายใต้กรอบวงเงินรวม 1.25 ล้านล้านบาท ด้วยขนาดของวงเงินในการด าเนินมาตรการด้านการเงินการคลังที่ใหญ่มากในการรองรับ วิกฤตการณ์ COVID-19 ในครั้งนี้จึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาถึงความคุ้มค่าและประสิทธิภาพในการ ใช้จ่ายเงินของภาครัฐภายใต้พ.ร.ก. ดังกล่าวว่าส่งผลกระทบในเชิงบวกต่อภาคเศรษฐกิจไทยได้เพียงใด รวมทั้งความเหมาะสมของมาตรการต่างๆ ของรัฐบาล การเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายที่ได้รับผลกระทบ ตลอดจน ปัญหาความล่าช้าในการด าเนินมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ2 รวมถึงแนวทางการบริหารจัดการหนี้และภาระ ความเสี่ยงทางการคลังของรัฐบาลที่เพิ่มสูงขึ้นภายหลังวิกฤต COVID-19 รวมทั้งแผนฉุกเฉินและแนวทาง การเตรียมความพร้อมของภาครัฐในการใช้พื้นที่ทางการคลังเท่าที่มี(Fiscal Space) จะสามารถรองรับ วิกฤตการณ์ต่างๆ ที่จะเกิดขึ้นในอนาคตได้หรือไม่ ทั้งนี้ ระดับหนี้สาธารณะก่อนเกิดการระบาดของ COVID-19 อยู่ที่ 6.9 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็น 41.06% ต่อ GDP (ณ สิ้นปีงบประมาณ 2562) ในขณะที่ ปัจจุบันระดับหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นเป็น 9.8 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็น 60.17% ต่อ GDP (ข้อมูล ณ วันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2565) แม้ในรายงาน The Global Risks Report 2020 ของ World Economic Forum จะเคย ระบุว่าความเสี่ยงของการเกิดโรคระบาดรุนแรงทั่วโลกมีค่อนข้างต่ า ใกล้เคียงกับการเกิดภาวะ เงินเฟ้อรุนแรงและการเกิดสงครามนิวเคลียร์ก็ตาม แต่สถานการณ์การระบาดของ COVID-19 ในครั้งนี้ มีความรุนแรงสูง จึงเป็นบททดสอบที่ส าคัญถึงความพร้อมของทุกประเทศต่อการรับมือกับความเสี่ยง และความรุนแรงในทุกมิติ โครงการวิจัยนี้เป็นการศึกษาวิจัยเชิงนโยบายตามกรอบการวิจัยที่ส านักงาน 1 ก่อนเกิดสถานการณ์การระบาดของ COVID-19 GDP ปี 2562 เท่ากับ 11,198,600 ล้านบาท (ที่มา : ส านักงานสภาพัฒนา การเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ) 2 จุฑาทิพย์ จงวนิชย์ และคณะ (2563) อนุสรณ์ ธรรมใจ (2563) และฐิติมา ชูเชิด (2563)

3 การวิจัยแห่งชาติ (วช.) ก าหนด เพื่อลดผลกระทบทางเศรษฐกิจ สังคม และการศึกษารวมถึงชีวิตความ เป็นอยู่ของประชาชนที่เกิดขึ้นจากภาวะวิกฤต COVID-19 และการศึกษาผลสัมฤทธิ์ของนโยบายและ มาตรการของรัฐต่อประชาชนทั้งในด้านเศรษฐกิจและสังคม โครงการวิจัยนี้มีเป้าหมายเพื่อวิเคราะห์บทเรียนที่เกิดขึ้นจากการด าเนินมาตรการด้าน การเงินการคลังเพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤตของภาครัฐ ทั้งที่มีผลกระทบในเชิงบวกและเชิงลบต่อเศรษฐกิจและ สังคมของประเทศโดยรวม และผลกระทบต่อสถานะการเงินการคลังของประเทศในระยะยาว ทั้งนี้ เพื่อเสนอแนะแนวทางการปรับปรุงหรือทบทวนมาตรการ และประเมินภาระและความเสี่ยงทางการคลัง ของรัฐบาลเพื่อรองรับวิกฤตการณ์ในอนาคต ซึ่งจะเป็นหนึ่งในกลไกในการเตรียมความพร้อมของภาครัฐ ในการเผชิญหน้ากับวิกฤตการณ์ที่ไม่อาจคาดหมายได้อย่างทันท่วงที โดยได้แบ่งการด าเนินโครงการวิจัย เป็น 3 ระยะ (Phase) ซึ่งในแต่ละ Phase มีเป้าหมายและวัตถุประสงค์ในการด าเนินโครงการวิจัย ดังนี้ Phase 1 : ระยะเวลาด าเนินโครงการ 1 ปี เป็นการศึกษาในระยะเร่งด่วนส าหรับการแก้ไข ปัญหาวิกฤตการระบาด COVID-19 โดยตรง โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาวิเคราะห์การด าเนินมาตรการ ที่ผ่านมาของภาครัฐ เพื่อให้ทราบประโยชน์ จุดเด่น ข้อดีในการด าเนินมาตรการด้านการเงินการคลัง ในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจของประเทศที่ได้รับผลกระทบจากสถานการณ์การระบาดของ COVID-19 ที ่ผ ่านมา รวมถึงปัญหาอุปสรรค และจุดอ่อนในการด าเนินการเพื ่อปรับปรุงแก้ไขมาตรการต่างๆ ได้ อย่างตรงจุด Phase 2 : ระยะเวลาด าเนินโครงการ 1 ปี เป็นการศึกษาวิจัยต่อเนื่อง โดยมุ่งเน้นการวิเคราะห์ แนวทางที่เหมาะสมในการก าหนดนโยบายหรือมาตรการด้านการเงินการคลังของภาครัฐในภาวะวิกฤต โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อถอดบทเรียนมาตรการด้านการเงินการคลังต่างๆ ของประเทศที่ประสบความส าเร็จ ในการลดผลกระทบและความเสียหายที่เกิดขึ้นต่อภาคสังคมและการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจภายในประเทศ และน ามาใช้ปรับปรุงและวางแผนในการก าหนดนโยบายและมาตรการในประเทศให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น Phase 3 : ระยะเวลาด าเนินโครงการ 1 ปี เป็นการศึกษาวิเคราะห์ต่อยอด เพื่อประเมิน ภาระและความเสี่ยงทางการคลังของรัฐบาล และศักยภาพและความพร้อมของภาครัฐในการใช้พื้นที่ ทางการคลัง (Fiscal Space) เพื่อรองรับวิกฤตการณ์ในอนาคต รวมทั้งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจและ การเงินในประเทศจากการด าเนินนโยบายการเงินแบบไม่ปกติ (Unconventional Monetary Policy) ของธนาคารกลางภายใต้สถานการณ์ต่างๆ รวมทั้งเพื่อเสนอแนะนวัตกรรมการเงิน ตลอดจนเครื่องมือ ทางการเงินรูปแบบใหม่ (Financial Instruments) เพื่อเป็นแหล่งระดมทุนของรัฐบาลในภาวะวิกฤต รวมทั้ง กลไกการท างานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการบูรณาการนโยบายการเงินและการคลังภายใต้สถานการณ์ ต่างๆ เพื่อลดภาระทางการคลังของรัฐบาล และสร้างภูมิคุ้มกันด้านการเงินการคลังของภาครัฐให้กับ ประเทศ

4 1.2 วัตถุประสงค์ของกำรศึกษำวิจัย ส าหรับรายงานวิจัยฉบับนี้เป็นการศึกษาใน Phase 1 ซึ ่งมีวัตถุประสงค์หรือเป้าหมาย การด าเนินการวิจัย ดังนี้ 1.2.1 เพื่อศึกษาแนวคิดทฤษฎีในการด าเนินนโยบายด้านการเงินและนโยบายด้านการคลัง ของภาครัฐในช่วงภาวะวิกฤต รวมทั้งแนวคิดเกี่ยวกับการประเมินผลการด าเนินมาตรการหรือโครงการ ภาครัฐที่มีลักษณะเป็นโครงการเฉพาะกิจ 1.2.2 เพื่อถอดบทเรียนการด าเนินมาตรการด้านการเงินการคลังต่างๆ ในการแก้ไขปัญหา เศรษฐกิจของประเทศที่ได้รับผลกระทบจากสถานการณ์การระบาดของ COVID-19 ของต่างประเทศ เพื่อจัดท าข้อเสนอแนะเพื่อปรับปรุงและวางแผนในการก าหนดนโยบายและมาตรการในประเทศให้มี ประสิทธิภาพมากขึ้น 1.2.3 เพื่อให้ทราบประโยชน์ จุดเด่น ข้อดีในการด าเนินมาตรการด้านการเงินการคลังในการ แก้ไขปัญหาเศรษฐกิจของประเทศที่ได้รับผลกระทบจากสถานการณ์การระบาดของ COVID-19 ที่ผ่านมา รวมถึงปัญหาอุปสรรค และจุดอ่อนในการด าเนินการเพื่อปรับปรุงแก้ไขมาตรการต่างๆ ได้อย่างตรงจุด 1.3 สมมติฐำนและกรอบแนวควำมคิดของกำรวิจัย การศึกษานี้มีกรอบแนวคิดในการวิเคราะห์เพื่อตอบค าถามส าคัญสองประเด็น ประเด็นแรก คือ การด าเนินมาตรการด้านการเงินการคลังที่ผ่านมาของประเทศไทย สามารถตอบโจทย์หรือแก้ไขปัญหาสถานการณ์การระบาดของ COVID-19 ได้เพียงใด โดยกรอบในการ พิจารณาแบ่งเป็น มาตรการเพื่อแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าเพื่อบรรเทาผลกระทบที่เกิดขึ้นกับประชาชน และภาคธุรกิจในระยะสั้น และมาตรการเพื่อรับมือกับผลกระทบจากการระบาดของ COVID-19 ที่จะเกิดขึ้น ต่อเนื่องกับระบบเศรษฐกิจของประเทศในอนาคต ประเด็นที่สอง คือ แนวทางการด าเนินมาตรการด้านการเงินการคลังของภาครัฐควรมีการ ทบทวนกลไกหรือกระบวนการใดบ้างเพื่อเตรียมความพร้อมหรือเพิ่มศักยภาพในการรับมือกับวิกฤตในอนาคต ทั้งนี้ คณะผู้วิจัยมองว่า รัฐบาลถือเป็นผู้ที่มีบทบาทหลักในการจัดท าบริการสาธารณะ และ พัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ แต่ด้วยจ านวนปัญหาที่มีความหลากหลายและขนาดความ รับผิดชอบครอบคลุมทุกพื้นที่ ประกอบกับงบประมาณที่มีอยู่จ ากัดและการจัดท านโยบายแบบบนลงล่าง (Top-down) ท าให้การแก้ไขปัญหาที่ผ่านมาเป็นไปอย่างไม่ทั่วถึงและขาดคุณภาพ โดยเฉพาะหากประเทศ ต้องเผชิญกับภาวะวิกฤตที ่รุนแรงและรวดเร็ว ดังนั้น การเตรียมความพร้อมของภาครัฐในด้านการเงิน และการคลังจึงเป็นปัจจัยส าคัญที่จะช่วยลดผลกระทบและความเสียหายต่อภาคสังคมและเศรษฐกิจ ของประเทศได้ คณะผู้วิจัยเล็งเห็นว่า การประเมินผลการด าเนินมาตรการด้านการเงินการคลังในการ แก้ไขสถานการณ์การระบาดของ COVID-19 ที่ผ่านมาทั้งในด้านบวกและด้านลบ ตลอกจนการศึกษา ประสบการณ์และการถอดบทเรียนจากต่างประเทศจะช่วยให้ภาครัฐปรับปรุง ทบทวน ตลอดจนขยายผล การด าเนินมาตรการด้านการเงินการคลังต่าง ๆ ให้มีประสิทธิภาพได้

5 1.4 ขอบเขตของกำรวิจัย 1.4.1 ศึกษาวิเคราะห์การด าเนินมาตรการด้านการเงินและการคลังของรัฐบาลในการแก้ไข สถานการณ์การระบาดของ COVID-19 ในช่วงปีงบประมาณ 2563 - 2564 โดยคัดเลือกมาตรการตัวอย่าง ภายใต้พระราชก าหนด 3 ฉบับ ประกอบด้วย 1) มาตรการภายใต้พระราชก าหนดให้อ านาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหา เยียวยา และฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคม ที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 พ.ศ. 2563 (พ.ร.ก. กู้เงิน COVID-19) 2) มาตรการภายใต้พระราชก าหนดการให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ผู้ประกอบ วิสาหกิจที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 พ.ศ. 2563 (พ.ร.ก. Soft Loan) 3) มาตรการภายใต้พระราชก าหนดการรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินและความ มั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ พ.ศ. 2563 (พ.ร.ก. BSF) 1.4.2 เพื่อให้ผลการศึกษามีความครอบคลุมและหลากหลาย ในการศึกษาวิเคราะห์มาตรการ ข้างต้นได้มีการคัดเลือกโครงการกลุ่มตัวอย่างเพื่อเป็นตัวแทนของมาตรการภาครัฐทั้งในด้านการเงิน และการคลัง ประกอบด้วย มาตรการด้านการคลังภายใต้ พ.ร.ก.กู้เงิน COVID-19 จ านวน 8 มาตรการ และ มาตราการด้านการเงิน 2 มาตรการ ได้แก่ มาตรการภายใต้ พ.ร.ก. Soft Loan และมาตรการภายใต้ พ.ร.ก. BSF 1.5 ค ำส ำคัญ ภาษาไทย : นโยบายการคลัง นโยบายการเงิน หนี้สาธารณะ การประเมินผล โรคติดเชื้อ ไวรัสโรโคนา 2019 ภาษาอังกฤษ : Fiscal Policy, Monetary Policy, Public Debt, Evaluation, COVID-19 1.6 กำรด ำเนินโครงกำรวิจัย 1.6.1 ระเบียบวิธีวิจัย โครงการนี้มีวิธีการวิจัย 3 วิธี เพื่อให้ได้ข้อมูลที่ต้องการในการศึกษาวิเคราะห์ ประกอบด้วย การวิจัยเชิงคุณภาพ (Qualitative Research) การวิจัยเชิงปริมาณ (Quantitative Research) และการวิจัยเชิงบรรยายหรือเชิงพรรณนา (Descriptive Research) โดยใช้เกณฑ์การประเมิน OECD-DAC Evaluation Criteria ใน 6 มิติ เป็นกรอบในการวิเคราะห์ข้อมูลและประเมินมาตรการด้าน การเงินการคลังของภาครัฐ โดยมีรายละเอียด ดังนี้

6 ตำรำงที่ 1.1 ระเบียบวิธีวิจัยและแหล่งที่มำของข้อมูล วิธีกำรวิจัย แหล่งที่มำของข้อมูล กำรวิจัยเชิงพรรณนำ (Descriptive Research) เพื่อศึกษาจุดเด่นของมาตรการ ปัญหาอุปสรรค และ จุดอ่อน และชี้ให้เห็นถึงสถานการณ์และสภาพปัญหา ที่มีอยู่ในปัจจุบัน (Situation Review) ศึกษาวิเคราะห์ข้อมูลจากเอกสาร บทความ รายงานการวิจัย จากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ทั้งในและต่างประเทศ กำรวิจัยเชิงปริมำณ (Quantitative Research) เพื่อศึกษาวิจัยเกี่ยวกับมาตรการการเงินการคลัง ของภาครัฐ โดยท าการวิเคราะห์จุดเด่นของมาตรการ และปัญหาอุปสรรคและจุดอ่อน ตลอดจนประเมิน ผลสัมฤทธิ์ของการด าเนินโครงการต่างๆ โดยเปรียบเทียบกับค่าเป้าหมายหรือตัวชี้วัด และ ท าการวิเคราะห์เชิงปริมาณในรูปของแผนภาพ ร้อยละ ค่าเฉลี่ย ค่ามัธยฐานและ/หรือฐานนิยม ท าการคัดเลือกโครงการกลุ่มตัวอย่างแบบเฉพาะ เจาะจง (Purposive Sampling) ซึ่งครอบคลุม มาตรการภายใต้ พ.ร.ก. ทั้ง 3 ฉบับ ครอบคลุม โครงการกลุ่มตัวอย่างทุกสาขา ทั้งโครงการ ที่สิ้นสุดแล้วและโครงการที่อยู่ระหว่างด าเนินการ โดยพิจารณาจากวงเงินโครงการและกลุ่มเป้าหมาย พร้อมทั้งครอบคลุมกลุ่มผู้รับประโยชน์ เช่น ประชาชน เกษตรกร ผู้ประกอบการโรงแรม ร้านอาหาร ร้านค้าและภาคอุตสาหกรรม เป็นต้น วิธีกำรวิจัยเชิงคุณภำพ (Qualitative Research) เพื่อท าการศึกษาในเชิงลึกและรับฟังความคิดเห็นจาก หน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน องค์กรอิสระ และ ภาคประชาชน เพื่อเป็นการอธิบายเพิ่มเติมผลการ ศึกษาวิจัยผ่านการสัมภาษณ์และการใช้ แบบสอบถาม โดยการสัมภาษณ์เชิงลึก (In-depth Interview) ผ่าน VDO Conference หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง สุ่มตัวอย่างแบบเฉพาะเจาะจง (Purposive Sampling) ประกอบด้วย ตัวแทนจากภาครัฐ ภาคเอกชน องค์กรอิสระ และภาคประชาชน 1.6.2 ระยะเวลาและขั้นตอนด าเนินโครงการวิจัย โครงการศึกษาวิจัยใน Phase 1 นี้มีระยะเวลาด าเนินโครงการ 1 ปี เริ่มตั้งแต่วันที่ 21 พฤษภาคม 2564 ถึงวันที่ 20 พฤษภาคม 2565 โดยในการด าเนินการวิจัยคณะผู้วิจัยได้ด าเนินการ ตามขั้นตอน (Research Process) ดังนี้ 1) ทบทวนวรรณกรรมที่เกี่ยวข้องกับกรอบแนวคิดทฤษฎีการด าเนินนโยบายด้าน การเงินและนโยบายด้านการคลังของภาครัฐในช่วงภาวะวิกฤต รวมทั้งแนวคิดด้านการประเมินผลการ ด าเนินมาตรการหรือโครงการภาครัฐที่มีลักษณะเป็นโครงการเฉพาะกิจ 2) ทบทวนวรรณกรรมเกี่ยวกับมาตรการการเงินการคลังของต่างประเทศ โดยด าเนิน การศึกษารวบรวมมาตรการแก้ไขปัญหาด้านเศรษฐกิจและสังคมที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของ

7 COVID-19 ของต่างประเทศ โดยครอบคลุมมาตรการด้านการเงินการคลังที่มีความหลากหลาย รวมถึง ตัวอย่างการด าเนินมาตรการของประเทศที่มีบริบทใกล้เคียงกับประเทศไทย 3) ศึกษามาตรการด้านการเงินการคลังเพื่อรองรับสถานการณ์วิกฤตการระบาด ของ COVID-19 ของประเทศไทยในภาพรวม รวมถึงมาตรการภายใต้กฎหมายพิเศษ 3 ฉบับ ประกอบด้วย พ.ร.ก. กู้เงิน COVID-19 พ.ร.ก. Soft Loan และ พ.ร.ก. BSF 4) ด าเนินการคัดเลือกโครงการหรือมาตรการตัวอย่างภายใต้ พ.ร.ก. 3 ฉบับ เพื ่อเป็น ตัวแทนของมาตรการด้านการเงินการคลังของภาครัฐ 5) ก าหนดกรอบและแนวทางในการประเมินโครงการหรือมาตรการตัวอย่าง โดยใช้ เกณฑ์การประเมินของ OECD-DAC Evaluation Criteria เป็นกรอบในการประเมิน และวางแผนการ จัดเก็บข้อมูลตามกรอบ/แนวทางที่ก าหนดไว้ 6) การจัดเก็บและรวบรวมข้อมูล เพื่อประกอบการประเมินโครงการ/มาตรการ 6.1) ข้อมูลทุติยภูมิ(Secondary data) ในการด าเนินมาตรการด้านการเงินการคลัง ภายใต้ พ.ร.ก 3 ฉบับ จากหน่วยงานที่รับผิดชอบโดยตรง 6.2) การจัดเก็บข้อมูลปฐมภูมิ (Primary Data) เพื่อให้มีข้อมูลครบถ้วนรอบด้าน จากผู้เกี่ยวข้องและได้รับผลกระทบโดยตรงจากการด าเนินมาตรการด้านการเงินการคลังของภาครัฐภายใต้ พ.ร.ก. 3 ฉบับ โดยใช้เครื่องมือ ดังนี้ (1) ออกแบบ แบบสอบถาม และด าเนินการส ารวจความคิดเห็นผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง ตามกลุ่มเป้าหมายที่ก าหนด (2) การจัดการประชุมกลุ่มย่อย (3) การสัมภาษณ์เชิงลึกผู้เชี่ยวชาญหรือผู้ทรงคุณวุฒิ 7)ด าเนินการวิเคราะห์ข้อมูล โดยด าเนินการประเมินโครงการ/มาตรการแบบ Formative และ Summative ตามเกณฑ์OECD-DAC Evaluation Criteria 8) สรุปผลการศึกษาโดยวิเคราะห์จุดเด่น รวมถึงปัญหาอุปสรรคในการด าเนินมาตรการ แก้ไขปัญหาที่ผ่านมา และการวิเคราะห์การใช้มาตรการการเงินการคลังของต่างประเทศ 9) จัดท าข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อปรับปรุงประสิทธิภาพในการด าเนินมาตรการ ด้านการเงินการคลังของภาครัฐในระยะต่อไป โดยสรุปขั้นตอนการด าเนินการวิจัยปรากฏตามแผนภาพ

8 แผนภำพที่ 1.1 ขั้นตอนกำรด ำเนินกำรวิจัย และระเบียบวิธีวิจัย ที่มา : คณะผู้วิจัย

9 1.7 ประโยชน์ที่คำดว่ำจะได้รับ ผลการศึกษาวิจัยใน Phase 1 จะเกิดประโยชน์ต่อภาคการเงินการคลังและการก าหนด นโยบายสาธารณะของภาครัฐ (Policy Recommendation) ดังนี้ 1.7.1 สามารถน าผลการศึกษาไปใช้ประโยชน์ในการจัดท าและปรับปรุงนโยบายสาธารณะ ผ่านมาตรการทางการเงินและการคลังเพื่อแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจและสังคมที่เกิดจากการระบาดของ COVID-19 ที่ตอบสนองต่อกลุ่มเป้าหมายต่าง ๆ ได้ 1.7.2 มีกลไกหรือช่องทางในการแสดงความคิดเห็นเพื่อสะท้อนความต้องการของภาคเอกชน องค์กรอิสระ และภาคประชาชน ต่อหน่วยงานภาครัฐ ซึ่งจะเป็นประโยชน์ในจัดท ามาตรการแก้ไข วิกฤตการณ์ต่าง ๆ ได้อย่างตรงจุด 1.7.3 มีการน าประสบการณ์การด าเนินมาตรการด้านการเงินและการคลังของต่างประเทศ มาทบทวนและปรับปรุงมาตรการแก้ไขปัญหาการระบาดของ COVID-19 ของไทยได้อย่างมีประสิทธิภาพ มากยิ่งขึ้น ซึ่งสามารถช่วยลดผลกระทบและลดการสูญเสียทางด้านเศรษฐกิจและสังคมของประเทศได้

10 บทที่ 2 วรรณกรรมที่เกี่ยวข้อง ในบทนี้คณะผู้วิจัยได้ด ำเนินกำรทบทวนวรรณกรรมเกี่ยวกับแนวคิดและทฤษฎีในกำรด ำเนิน นโยบำยด้ำนกำรเงินและนโยบำยด้ำนกำรคลังของภำครัฐในช่วงภำวะวิกฤต แนวคิดเกี่ยวกับกำรประเมินผล กำรด ำเนินมำตรกำรของภำครัฐ ตลอดจนศึกษำมำตรกำรด้ำนกำรเงินกำรคลังในกำรแก้ไขสถำนกำรณ์ กำรระบำดของ COVID-19 ของประเทศไทย และมำตรกำรของต ่ำงประเทศเพื ่อเป็นกรณีศึกษำ จำกเอกสำรและแหล่งข้อมูลที่น่ำเชื่อถือในรำยงำนขององค์กำรระหว่ำงประเทศ งำนวิจัย บทควำมและ งำนเขียนทำงวิชำกำรทั้งในประเทศและต่ำงประเทศ โดยมีรำยละเอียดดังนี้ 2.1 แนวคิดทฤษฎีเกี่ยวกับการด าเนินนโยบายด้านการเงินการคลังในภาวะวิกฤต 2.1.1 แนวคิดทฤษฎีเกี่ยวกับกำรด ำเนินนโยบำยกำรคลัง Philip Arestis (2012) ได้ศึกษำถึงแนวคิดในกำรดูแลเศรษฐกิจตำมหลักทฤษฎีเศรษศำสตร์ มหภำคแบบเคนส์ (Keynesian Economic Theory) โดยเห็นว่ำ กำรด ำเนินนโยบำยกำรคลังที่เหมำะสม ควรด ำเนินนโยบำยในลักษณะตรงข้ำมกับวัฏจักรเศรษฐกิจเพื่อปรับสมดุลทำงเศรษฐกิจให้อยู่ในเสถียรภำพ กล่ำวคือ เมื่อวัฏจักรเศรษฐกิจอยู่ในภำวะถดถอย (Recession) รัฐบำลควรด ำเนินโยบำยเพื่อกระตุ้น ให้เศรษฐกิจฟื้นตัวผ่ำนเครื่องมือทำงด้ำนกำรคลัง เช่น กำรปรับลดภำษีเงินได้ หรือกำรเพิ่มรำยจ่ำยรัฐบำล ในทำงตรงกันข้ำมในช่วงที่ีเศรษฐกิจอยู่ในภำวะขยำยตัวได้ดี กำรเพิ่มภำษีเงินได้ หรือกำรปรับลดกำรใช้จ่ำย เป็นสิ่งที่ผู้ก ำหนดนโยบำยควรด ำเนินกำรเพื่อลดควำมร้อนแรงของเศรษฐกิจ สุภัค และคณะ (2558) ได้ศึกษำทฤษฎีเกี่ยวกับนโยบำยกำรคลังและเครื่องมือในกำร รักษำเสถียรภำพเศรษฐกิจ โดยจ ำแนกนโยบำยกำรคลังออกเป็น 2 ลักษณะ ได้แก่ 1) นโยบำยกำรคลังแบบอัตโนมัติ (Non-discretionary Fiscal Policy) ซึ่งเป็นกำร เปลี่ยนแปลงกำรใช้จ่ำยและภำษีของรัฐที่เปลี่ยนแปลงไปเองโดยอัตโนมัติตำมภำวะเศรษฐกิจ โดยรัฐ ไม่ต้องด ำเนินกำรใด ๆ และไม่ต้องอำศัยอ ำนำจรัฐสภำในกำรออกกฎหมำยอย่ำงจงใจ กำรเปลี่ยนแปลงนั้น จะเกิดขึ้นเองจำกลักษณะหรือโครงสร้ำงของระบบภำษีและกำรใช้จ่ำยซึ่งมีอยู่แล้วในระบบเศรษฐกิจ เช่น ระบบภำษีเงินได้ที่แปรผันตำมระดับรำยได้ ซึ่งแปรผันตำมเศรษฐกิจ และระบบกำรใช้จ่ำยเงินโอนและ เงินอุดหนุนของรัฐบำลส ำหรับผู้มีรำยได้น้อย หรือเงินชดเชยกำรว่ำงงำน ซึ่งแปรผันตำมเศรษฐกิจที่ท ำให้ มีผู้มีรำยได้น้อยหรือผู้ว่ำงงำนเพิ่มขึ้นหรือลดลง เป็นต้น ซึ่งกำรเพิ่มขึ้นหรือลดลงของรำยจ่ำยและภ ำษี ก็เป็นเครื่องมือในกำรรักษำเสถียรภำพของเศรษฐกิจอย่ำงอัตโนมัติ (Built-in Stabilizer) 2) นโยบำยกำรคลังแบบตั้งใจ หรือนโยบำยกำรคลังตำมดุลพินิจของรัฐบำล (Discretionary Fiscal Policy) เป็นนโยบำยที่เกิดจำกกำรเปลี่ยนแปลงระดับกำรใช้จ่ำยของรัฐบำล เปลี่ยนแปลงระดับ

11 รำยได้โดยปรับเปลี่ยนอัตรำหรือประเภทของกำรจัดเก็บภำษีเช่น กำรเพิ่มหรือลดงบประมำณรำยจ่ำย กำรเพิ่มหรือลดอัตรำภำษีเป็นกำรชั่วครำว รวมถึงกำรปรับเพิ่มหรือลดระดับค่ำใช้จ่ำยสวัสดิกำรสังคมต่ำง ๆ เป็นต้น โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้มีผลต่ออุปสงค์ของประเทศ ซึ่งจะส่งผลต่อไปยังเศรษฐกิจ โดยจ ำแนก ตำมลักษณะได้ ดังนี้ 2.1) นโยบำยกำรคลังแบบตั้งใจ จ ำแนกตำมลักษณะปัญหำเศรษฐกิจ ได้ดังนี้ 2.1.1) นโยบำยกำรคลังแบบขยำยตัว (Expansionary Fiscal Policy) คือ นโยบำย ที่ใช้ในกำรกระตุ้นเศรษฐกิจในช่วงเศรษฐกิจขำลง โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มกำรใช้จ่ำยในประเทศ และเพิ่ม รำยได้ประชำชำติ ซึ่งด ำเนินกำรได้โดยกำรจัดท ำงบประมำณขำดดุลเพื่อเพิ่มกำรใช้จ่ำยของรัฐบำล หรือลด กำรจัดเก็บรำยได้ของรัฐบำลโดยกำรลดอัตรำภำษี เพื่อให้ภำคเอกชนมีเงินในกำรใช้จ่ำยและลงทุนมำกขึ้น 2.1.2) นโยบำยกำรคลังแบบหดตัว (Contractionary Fiscal Policy) คือ นโยบำย ที่ใช้ในกำรชะลอควำมร้อนแรงของภำวะเศรษฐกิจ ซึ่งจะส่งผลให้กำรใช้จ่ำยในประเทศและรำยได้ประชำชำติ ลดลง ซึ่งด ำเนินกำรได้โดยกำรจัดท ำงบประมำณเกินดุลเพื่อลดกำรใช้จ่ำยของรัฐบำล หรือเพิ่มกำรจัดเก็บ รำยได้ของรัฐบำลโดยกำรเพิ่มอัตรำภำษี 2.2) นโยบำยกำรคลังแบบตั้งใจ จ ำแนกตำมลักษณะควำมสัมพันธ์กับเศรษฐกิจ ได้ดังนี้ 2.2.1) นโยบำยกำรคลังแบบต่อต้ำนวัฏจักรเศรษฐกิจ (Counter-cyclical Fiscal Policy) คือ กำรใช้นโยบำยกำรคลังแบบหดตัวในช่วงที่เศรษฐกิจขยำยตัวดี และด ำเนินนโยบำยกำรคลัง แบบขยำยตัวในช่วงที่เศรษฐกิจตกต่ ำ 2.2.2) นโยบำยกำรคลังแบบตำมวัฏจักรเศรษฐกิจ (Pro-cyclical Fiscal Policy) คือ กำรด ำเนินนโยบำยกำรคลังแบบขยำยตัวในช่วงที่เศรษฐกิจขยำยตัวได้ดี และด ำเนินนโยบำยกำรคลัง แบบหดตัวในช่วงที่เศรษฐกิจตกต่ ำ Khatiwada (2009) ได้รวบรวมและวิเครำะห์มำตรกำรทำงกำรคลังที่ประเทศต่ำง ๆ ได้ใช้เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในช่วงที่เกิดวิกฤตกำรเงินโลกในปี 2008 โดยรวบรวมข้อมูลจำก 40 ประเทศ และจัดกลุ่มมำตรกำรเป็น 3 ประเภท ได้แก่ 1) กำรเพิ่มกำรใช้จ่ำยภำครัฐในกำรซื้อสินค้ำและบริกำร โดยมีกำรด ำเนินกำร ดังนี้ 1.1) กำรลงทุนในโครงสร้ำงพื้นฐำน ได้แก่ กำรพัฒนำและซ่อมแซมถนน สะพำน รถไฟ และโครงสร้ำงพื้นฐำนในชนบท โดยประเทศจีน เยอรมนี ซำอุดิอำระเบีย ได้น ำแผนงำนที่ได้เตรียมกำร ไว้ในอนำคตมำด ำเนินกำร และบำงประเทศได้ก ำหนดประเภทของกำรลงทุนเป็นกำรเฉพำะ เช่น จีน ญี่ปุ่น โปรตุเกส และสหรัฐอเมริกำ ก ำหนดเป้ำหมำยกำรลงทุนในโครงกำรที่เกี่ยวกับกำรเพิ่มประสิทธิภำพพลังงำน จีนและไทยได้เน้นลงทุนในโครงกำรที่เกี่ยวกับกำรเข้ำถึงที่อยู่อำศัยของผู้มีรำยได้น้อย เป็นต้น 1.2) กำรลงทุนในกำรศึกษำและสำธำรณสุข โดยประเทศจีนและซำอุดิอำระเบียได้ เพิ่มงบประมำณด้ำนกำรศึกษำและสำธำรณสุข เช่น กำรสร้ำงโรงเรียนและโรงพยำบำลในพื้นที่ชนบท เพิ่มเติม เป็นต้น

12 2) กำรกระตุ้นกำรบริโภคของประชำชน โดยมีกำรด ำเนินกำร ดังนี้ 2.1) กำรลดภำษีเพื่อกระตุ้นกำรบริโภค โดยอำจลดภำษีเงินได้บุคคลธรรมดำ หรือ ลดภำษีมูลค่ำเพิ่ม โดยเยอรมนี นิวซีแลนด์ รัสเซีย สเปน สหรำชอำณำจักร และสหรัฐอเมริกำ มีกำรลด ภำษีเป็นกำรทั่วไป ขณะที่บรำซิล และเยอรมนี มีกำรลดภำษีเพื่อกระตุ้นกำรบริโภคในบำงประเภท เช่น กำรลดภำษีรถยนต์ เป็นต้น 2.2) มำตรกำรกระตุ้นภำคอสังหำริมทรัพย์ โดยออสเตรเลีย อิตำลี เม็กซิโก และ สหรำชอำณำจักรได้ออกมำตรกำรเพื่อช่วยเหลือให้ประชำชนสำมำรถเป็นเจ้ำของที่อยู่อำศัยได้มำกขึ้น และในบำงกรณี มีกำรให้แรงจูงใจเพื่มเติม เช่น กำรให้สิทธิประโยชน์ทำงภำษีหรือกำรยกเว้นภำษี ส ำหรับ กำรซื้อบ้ำนที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม 2.3) กำรให้เงินช่วยเหลือแก่ผู้มีรำยได้น้อย โดยออสเตรเลีย จีน ฝรั่งเศส อินโดนีเซีย อิตำลี ญี่ปุ่น เม็กซิโก ฟิลิปินส์ สเปน และสหรัฐอเมริกำ ได้เพิ่มสวัสดิกำรทำงสังคม เช่น กำรให้เงินโอน กำรให้เงินโดยก ำหนดเงื่อนไข และเพิ่มกำรด ำเนินกำรโครงกำรสวัสดิกำรอื่น ๆ เป็นต้น 3) กำรกระตุ้นกำรใช้จ่ำยของภำคเอกชน โดยมีกำรด ำเนินกำร ดังนี้ 3.1) มำตรกำรช่วยเหลือธุรกิจขนำดใหญ่ โดยเฉพำะในภำคกำรเงินและภำคยำน ยนต์ เพื่อให้คงกำรจ้ำงงำนและปรับโครงสร้ำงธุรกิจ เช่น มำตรกำรสินเชื่อดอกเบี้ยต่ ำ กำรให้น ำค่ำใช้จ่ำย ลงทุนไปลดหย่อนภำษี กำรลดภำษีเงินได้นิติบุคคล กำรลดภำษีสรรพสำมิต กำรให้สิทธิประโยชน์ทำงภำษี เพื่อสนับสนุนกิจกำรเทคโนโลยีสูง กำรลดเงินสมทบประกันสุขภำพ เป็นต้น 3.2) มำตรกำรช่วยเหลือธุรกิจขนำดกลำงและขนำดเล็ก เช่น ในประเทศญี่ปุ่น เกำหลี และเม็กซิโก มีกำรให้ใช้ค่ำใช้จ่ำยบุคคลำกรในกำรหักภำษีได้มำกขึ้น ให้สิทธิประโยชน์ทำงภำษี ส ำหรับกำรจ้ำงงำน และกำรอัดฉีดเงินเข้ำสู่ระบบกำรเงินเพื่อให้สินเชื่อดอกเบี้ยต่ ำแก่ธุรกิจขนำดกลำงและ ขนำดเล็ก เป็นต้น จำกกำรรวบรวมข้อมูลจำก 22 ประเทศ Khatiwada (2009) พบว่ำ มีสัดส่วนกำร ใช้มำตรกำรทำงกำรคลังประเภทต่ำง ๆ ดังนี้ แผนภาพที่ 2.1 สัดส่วนวงเงินมาตรการทางการคลังเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจช่วงวิกฤตปี 2009 ที่มำ: Khatiwada (2009)

13 2.1.2 แนวคิดทฤษฎีเกี่ยวกับกำรด ำเนินนโยบำยกำรเงิน International Monetary Fund (2013) อธิบำยถึงกรอบแนวคิดของมำตรกำรกำรเงิน พิเศษ (Unconventional Monetary Policy: UMP) ที่ธนำคำรกลำงใช้ด ำเนินกำรควบคู่กับกำรด ำเนิน นโยบำยกำรเงินแบบปกติ (Conventional Monetary Policy: CMP) ในภำวะวิกฤต โดยแบ่งวัตถุประสงค์ ของกำรท ำมำตรกำร UMP เป็น 2 ข้อ ได้แก่ (1) เพื่อดูแลกลไกตลำดเงิน (financial market functioning) และตัวกลำงทำงกำรเงิน (financial intermediation) ให้สำมำรถด ำเนินกำรได้อย่ำงเหมำะสม และ (2) เพื่อผ่อนคลำยนโยบำยกำรเงินเพิ่มเติมในจังหวะที่อัตรำดอกเบี้ยนโยบำยลดลงจนเข้ำใกล้ศูนย์ (Zero lower bound: ZLB) ซึ่งทั้ง 2 วัตถุประสงค์มีควำมเชื่อมโยงกันมำก และมีเป้ำหมำยสูงสุดในกำรสนับสนุน เสถียรภำพเศรษฐกิจมหภำค รวมทั้งลดควำมเสี่ยงในกำรเกิด tail risk3 อย่ำงฉับพลันในช่วงวิกฤต อำทิ ควำมล้มเหลวของระบบกำรเงิน กำรเข้ำสู่ภำวะเงินฝืด เป็นต้น 1) กลุ่มมำตรกำรเพื่อดูแลกลไกตลำดเงินและตัวกลำงทำงกำรเงิน ในภำวะที่กลไก ตลำดเงินมีควำมตึงตัวหรือผันผวนรุนแรงหรือตัวกลำงทำงกำรเงินมีควำมเสี่ยงสูง ย่อมส่งผลกระทบต่อ ควำมเชื่อมั่นของนักลงทุนและสำธำรณชน ธนำคำรกลำงในฐำนะผู้ให้กู้ยืมแหล่งสุดท้ำย (Lender of Last Resort) จึงจ ำเป็นต้องอัดฉีดเงินโดยใช้มำตรกำรเสริมสภำพคล่องในตลำดเงิน เพื่อลดควำมตึงตัวหรือ บรรเทำควำมผันผวนในตลำด รวมถึงใช้มำตรกำรเข้ำซื้อตรำสำรหนี้ภำครัฐและเอกชนจำกสถำบันกำรเงิน เพื่อรักษำเสถียรภำพรำคำจำกกำรถูกกดรำคำบังคับขำย (fire sale) ลดข้อจ ำกัดในกำรกู้ยืมของสถำบันกำรเงิน (borrowing constraints) ลดต้นทุนในกำรกู้ยืมและสนับสนุนกำรปล่อยสินเชื่อสู่ภำคเศรษฐกิจจริง (real economy) 2) กลุ่มมำตรกำรเพื่อผ่อนคลำยนโยบำยกำรเงินเพิ่มเติมในจังหวะที่อัตรำดอกเบี้ย นโยบำยลดลงจนเข้ำใกล้ศูนย์ธนำคำรกลำงส่วนใหญ่จะปรับเป้ำหมำยไปที่กำรลดอัตรำผลตอบแทน ระยะยำวที่แท้จริง (real long-term yields) และเพิ่มกำรคำดกำรณ์อัตรำเงินเฟ้อ โดยท ำผ่ำนกำรสื่อสำร ทิศทำงกำรด ำเนินนโยบำยกำรเงิน (Forward Guidance) เพื่อท ำให้ตลำดมั่นใจว่ำธนำคำรกลำงจะรักษำ อัตรำดอกเบี้ยให้อยู่ในระดับต่ ำเป็นเวลำนำนขึ้น (low for longer) และกำรเข้ำซื้อพันธบัตรรัฐบำล (government bond purchase) เพื่อท ำให้อัตรำผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบำลลดต่ ำลง กฤตินันท์ เวียงวังชัย และอภิวรรต นิ่มละมัย (2552) ศึกษำกำรด ำเนินมำตรกำร UMP ในช่วงวิกฤตกำรเงินโลก (Global Financial Crisis: GFC) ของกลุ่มประเทศพัฒนำแล้ว (Advanced economies) และกลุ่มประเทศเกิดใหม่ในเอเชีย โดยอธิบำยว่ำ มำตรกำร UMP เป็นมำตรกำรที่ธนำคำร กลำงใช้นอกเหนือจำกมำตรกำรปกติทั่วไป เมื่อมำตรกำรทั่วไปไม่เพียงพอในกำรช่วยพยุงเศรษฐกิจหรือ ช่องทำงกำรส่งผ่ำนของอัตรำดอกเบี้ยไม่สำมำรถท ำงำนได้เต็มประสิทธิภำพ โดยสำมำรถแบ่งมำตรกำร UMP เป็น 3 ประเภท ได้แก่ 1) มำตรกำร liquidity easing และ capital injection 2) มำตรกำร credit easing และ 3) มำตรกำร quantitative easing ซึ่งมำตรกำร UMP โดยรวมมีบทบำทส ำคัญในกำรลด 3 ควำมเสี่ยงที่มีโอกำสเกิดน้อยมำก แต่หำกเกิดจะสร้ำงควำมเสียหำยมหำศำล

14 ภำวะตึงตัวของสภำพคล่อง ในตลำดเงินระดับหนึ่ง แต่ตลำดสินเชื่อยังตึงตัวอยู่เมื่อเทียบกับช่วงก่อนวิกฤต ขณะที่มำตรกำร quantitative easing ไม่ชัดเจนว่ำช่วยให้ yield ลดลงได้อย่ำงมีนัยส ำคัญ ส ำหรับกลุ่มประเทศเกิดใหม่ในเอเชีย พบว่ำ ยังไม่มีควำมจ ำเป็นต้องใช้มำตรกำร UMP ในช่วงที่ผ่ำนมำ เพรำะถือสินทรัพย์เสี่ยงต่ำงประเทศในระดับต่ ำ กอปรกับควำมแข็งแกร่งของระบบ กำรเงินที่เพิ่มขึ้นภำยหลังวิกฤตเอเชียปี 2540 ส ำหรับระยะต่อไปที่เศรษฐกิจเริ่มฟื้นตัว กำรถอนหรือ ผ่อนคลำยมำตรกำร UMP มีควำมส ำคัญอย่ำงยิ่ง โดยธนำคำรกลำงควรค ำนึงถึงเป้ำหมำยหลักในกำร ด ำเนินนโยบำยกำรเงินและกำรเอื้อต่อกำรฟื้นตัวของเศรษฐกิจ พร้อมทั้งมีกลยุทธ์ในกำรสื่อสำรกับ สำธำรณชนอย่ำงมีประสิทธิภำพ Bank for International Settlements (2019) ได้ทบทวนประสิทธิผลของกำรใช้มำตรกำร UMP ของกลุ่มประเทศพัฒนำแล้ว (Advanced economies) ในช่วง 10 ปีที่ผ่ำนมำ ภำยใต้สถำนกำรณ์ ต่ำงๆ อำทิ สถำนกำรณ์ที่กำรด ำเนินนโยบำยกำรเงินแบบปกติ (Conventional Monetary Policy: CMP) มีข้อจ ำกัดจำกกำรลดอัตรำดอกเบี้ยนโยบำยจนอยู่ในระดับต่ ำ (Effective Lower Bound: ELB) หรือสถำนกำรณ์ที่เกิดผลกระทบต่อกำรส่งผ่ำนนโยบำยกำรเงินในช่องทำงต่ำงๆ เป็นต้น รวมถึงกำร หำแนวทำงใช้มำตรกำร UMP ให้เกิดประโยชน์มำกขึ้นในอนำคต มำตรกำร UMP ในกำรศึกษำนี้แบ่งเป็น 4 กลุ่ม ได้แก่ (1) นโยบำยอัตรำดอกเบี้ยติดลบ (Negative Interest Rate Policy) (2) กำรให้กู้ยืมในตลำดเงิน (Lending operations) (3) มำตรกำร เข้ำซื้อสินทรัพย์ (Asset Purchase Programmes) และ (4) กำรสื่อสำรทิศทำงกำรด ำเนินนโยบำยกำรเงิน (Forward Guidance) โดยพบว่ำ มำตรกำร UMP มีประสิทธิภำพในกำรลดผลกระทบต่อกำรส่งผ่ำน นโยบำยกำรเงินในช่องทำงต่ำงๆ และช่วยหลีกเลี่ยงควำมเสียหำยจำกสถำนกำรณ์ที่อัตรำดอกเบี้ยนโยบำย อยู่ในระดับต่ ำ นอกจำกนี้ มำตรกำร UMP จะมีประสิทธิภำพมำกขึ้น หำกมีกำรก ำกับดูแลอย่ำงเหมำะสม ด ำเนินกำรอย่ำงรอบคอบ และมีกรอบกำรด ำเนินนโยบำยกำรคลัง รวมถึงนโยบำยอื่นๆ อย่ำงเหมำะสม เพื่อหลีกเลี่ยงภำระที่ไม่จ ำเป็นต่อธนำคำรกลำง Chohan (2020) ได้ศึกษำถึงทฤษฎีนโยบำยกำรเงินใหม่ (Modern Monetary Theory) ซึ่งเป็นแนวคิดเพื่อกระตุ้นกำรด ำเนินนโยบำยกำรคลังในภำวะ Secular Stagnation หรือภำวะ New Normal ซึ่งนโยบำยกำรเงินปกติอำจไม่สำมำรถด ำเนินกำรได้ผลเท่ำที่ควร โดยเป็นแนวคิดให้ภำครัฐ ลงทุนโครงสร้ำงพื้นฐำนขนำดใหญ่ พัฒนำด้ำนกำรศึกษำ และ/หรือโครงกำรสวัสดิกำรทำงสังคมเพื่อ ลดควำมเหลื่อมล้ ำ ผ่ำนกำรด ำเนินนโยบำยกำรคลังขำดดุล โดยให้ธนำคำรกลำงเป็นผู้ผลิตเงินเข้ำสู่ระบบ เพื่อชดเชยกำรขำดดุลนั้น

15 ฐิติมำ ชูเชิด (2563) ได้ศึกษำถึงศักยภำพในกำรด ำเนินมำตรกำรด้ำนกำรเงินกำรคลัง ของรัฐบำลของประเทศต่ำงๆ เพื่อรับมือวิกฤต โดยเห็นว่ำ ในภำวะที่ประเทศต้องเผชิญกับวิกฤตกำรณ์ ที่รุนแรง รัฐบำลของแต่ละประเทศจะมีศักยภำพหรือขีดควำมสำมำรถในกำรบริหำรจัดกำรและแก้ไข ปัญหำเพียงใด ขึ้นอยู่กับพื้นที่ของนโยบำยที่ยังคงเหลืออยู่ โดยในด้ำนนโยบำยกำรคลัง (Fiscal Policy) ประเทศที ่มีภำระหนี้สูง กำรใช้เครื ่องมือกำรคลังผ ่ำนกำรกู้เงินของรัฐบำลจะติดกรอบเพดำนหนี้ สำธำรณะ ในขณะที ่ประเทศที ่มีวินัยและมีหนี้สำธำรณะอยู ่ในระดับต่ ำจะมีฐำนะกำรคลังที ่เข้มแข็ง พร้อมรับมือวิกฤตครั้งใหม่ได้เต็มที่ นอกจำกนี้ ในด้ำนนโยบำยกำรเงิน (Monetary Policy) ประเทศที่มี กำรใช้เครื ่องมือพิเศษมำก ่อน เช ่น กำรอัดฉีดสภำพคล ่องเข้ำระบบเศรษฐกิจกำรเงิน (quantitative easing : QE) จะมีแนวโน้มต้องใช้เครื่องมือในขนำดใหญ่ขึ้นเพื่อรับมือกับสถำนกำรณ์ที่รุนแรง ซึ่งย่อม ส่งผลกระทบต่อภำคเศรษฐกิจและระบบกำรเงินของประเทศในระยะยำว 2.2 แนวคิดเกี่ยวกับการประเมินผลการด าเนินมาตรการภาครัฐ คณะผู้วิจัยได้มีกำรทบทวนวรรณกรรมที่เกี่ยวข้องกับเครื่องมือหรือแนวทำงกำรประเมินผล มำตรกำรภำครัฐเพื่อให้ได้เครื่องมือหรือหลักเกณฑ์ที่จะใช้เป็นกรอบในกำรวิเครำะห์มำตรกำรด้ำนกำรเงิน กำรคลังของภำครัฐในรำยงำนวิจัยนี้ โดยพบว่ำมีผลกำรศึกษำรูปแบบ วิธีกำร หรือแนวทำงที่ใช้ในกำร วิเครำะห์ต้นทุนผลประโยชน์ และกำรประเมินผลกระทบในกำรออกกฎหมำย กำรด ำเนินนโยบำยหรือ กำรก ำหนดมำตรกำรต่ำง ๆ ของภำครัฐไว้หลำยหลำยแนวทำง โดยมีรำยละเอียด ดังนี้ 2.2.1 ประเภทของกำรประเมินผล Morra Imas, and Rist (2009) ได้สรุปประเภทของกำรประเมินผล 3 ประเภท ดังนี้ 1) กำรประเมินผลแบบ Formative เป็นกำรประเมินแนวทำงกำรด ำเนินโครงกำรเพื่อ พิจำรณำว่ำหลักกำรด ำเนินโครงกำรสอดคล้องกับกำรด ำเนินโครงกำรที่เกิดขึ้นจริงหรือไม่ และพิจำรณำ ผลที ่เกิดขึ้นในขั้นตอนของกำรด ำเนินงำน กำรประเมินในรูปแบบนี้จะใช้ส ำหรับโครงกำรที่อยู่ระหว่ำง ด ำเนินกำร โดยเน้นที่กำรประเมินกระบวนกำร (Process evaluation) ซึ่งกำรประเมินระหว่ำงด ำเนิน โครงกำร (Mid-term evaluation) เป็นรูปแบบหนึ่งของกำรประเมินแบบ Formative ที่จะช่วยบ่งชี้ว่ำ ส่วนใดของโครงกำรเป็นจุดดีหรือจุดที่ควรปรับปรุง โดยจะให้ควำมส ำคัญกับบทเรียนที่ได้รับจำกโครงกำร และกำรประเมินในด้ำนควำมสอดคล้อง ประสิทธิผล และประสิทธิภำพ ทั้งนี้ บทเรียนที ่ได้รับมี ควำมส ำคัญต่อกำรออกแบบมำตรกำรในอนำคต รวมทั้งปรับปรุงมำตรกำรในปัจจุบันด้วย 2) กำรประเมินผลแบบ Summative เป็นกำรประเมินภำยหลังจำกมำตรกำรหรือ โครงกำรสิ้นสุด โดยเป็นกำรประเมินผลลัพธ์หรือผลกระทบว่ำเป็นไปตำมที่ต้องกำรหรือไม่ รวมทั้งควำม คุ้มค่ำของโครงกำร ซึ่งสำมำรถน ำผลประเมินไปใช้ประกอบกำรตัดสินใจที่จะด ำเนินโครงกำรในรูปแบบ ปัจจุบันต่อไป พิจำรณำเพิ่มขนำดของโครงกำร หรือยกเลิกโครงกำร เป็นต้น

16 3) กำรประเมินผลแบบ Prospective เป็นกำรประเมินผลที่คำดว่ำจะได้รับจำกโครงกำร หรือนโยบำย หรือเรียกอีกชื่อหนึ่งว่ำกำรประเมินผลก่อนเริ่มโครงกำร (Ex-ante evaluation)ซึ่งจะเป็น กำรศึกษำจำกทฤษฎี สรุปงำนวิจัยหรือกำรประเมินที่มีผลเชิงประจักษ์ เพื่อใช้ในกำรประเมินโครงกำร หรือนโยบำยที่เสนอ OECD (2008) ได้น ำเสนอ Regulatory Impact Assessment (RIA) เป็นกรอบในกำร วิเครำะห์ข้อก ำหนดเชิงกฎหมำยหรือกำรออกมำตรกำรรัฐบำลซึ่งเป็นที่นิยมใช้ในประเทศที่พัฒนำแล้ว โดยคู่มือกำรจัดท ำ RIA ของ OECD ได้กล่ำวว่ำ กำรด ำเนินกำร RIA ส ำคัญต่อกำรก ำหนดข้อกฎหมำย และมำตรกำรรัฐบำล เพรำะเป็นเครื่องมือที่สนับสนุนให้มีกำรวิเครำะห์อย่ำงเป็นระบบ ช่วยให้สำมำรถ วิเครำะห์ผลกระทบทุกด้ำน รวมถึงผลกระทบที่แอบแฝงได้ครบถ้วน ตลอดจนพิจำรณำเปรียบเทียบ นโยบำยที่เป็นทำงเลือกในด้ำนของประโยชน์และต้นทุนในกำรด ำเนินนโยบำย คู่มือดังกล่ำวได้อธิบำยว่ำ กำรด ำเนินนโยบำยรัฐจะมีควำมเหมำะสมที่จะด ำเนินกำร หำกประโยชน์เชิงเศรษฐกิจและสวัสดิกำรสังคมที่เกิดขึ้นจำกกำรด ำเนินนโยบำยดังกล่ำวมำกกว่ำต้นทุน กำรด ำเนินนโยบำยทั้งหมด ทั้งนี้ ควำมจ ำเป็นที่ภำครัฐจ ำเป็นต้องก ำหนดข้อกฎหมำยและมำตรกำร เป็นผลจำกปัจจัยหลัก 3 ประกำร ดังนี้ 1) สภำวะที่ตลำดไม่สมบูรณ์ เป็นผลท ำให้เกิดผลกระทบภำยนอก (Externalities) ที่ผู้ประกอบกำรและผู้บริโภคไม่ได้ค ำนึงถึงในกำรตัดสินใจผลิตหรือบริโภคสินค้ำนั้นๆ เช่น กำรปลดปล่อย มลภำวะหรือน้ ำเสียที่เกิดจำกกระบวนกำรผลิตสินค้ำลงแม่น้ ำ กำรที่ผู้บริโภคไม่ได้ค ำนึงถึงผลกระทบ จำกกำรปลดปล่อยมลภำวะดังกล่ำวซึ่งเป็นภำระต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม ท ำให้ผู้ผลิตก ำหนดรำคำสินค้ำ ต่ ำเกินไป กำรแทรกแซงโดยรัฐผ่ำนมำตรกำรเพื่อจ ำกัดกำรปลดปล่อยมลภำวะต่ำงๆ ซึ่งจะท ำให้ต้นทุน กำรผลิตสินค้ำเพิ่มขึ้น จึงมีควำมจ ำเป็นเพรำะจะส่งผลท ำให้กำรก ำหนดรำคำของสินค้ำสะท้อนต้นทุน กำรผลิตได้ครบถ้วน นอกจำกนี้ สภำวะที่ท ำให้เกิดตลำดที่ไม่สมบูรณ์อำจเกิดขึ้นได้จำกกำรที่ผู้บริโภคไม่สำมำรถ เข้ำถึงข้อมูลเพื่อตัดสินใจซื้อสินค้ำได้ครบถ้วน ในสถำนกำรณ์ดังกล่ำวรัฐบำลจึงมีหน้ำที่ก ำกับให้เกิดกำร เปิดเผยข้อมูลผ่ำนกำรก ำหนดมำตรกำรหรือข้อก ำหนดเชิงกฎหมำย เช่น กำรก ำหนดให้มีกำรติดฉลำกสินค้ำ ซึ่งก็เป็นตัวอย่ำงข้อก ำหนดทำงกฎหมำยที่สำมำรถแก้ไขปัญหำที่เกิดขึ้นจำกสภำวะที่ตลำดไม่สมบูรณ์ได้ อย่ำงมีประสิทธิภำพและไม่ท ำให้เกิดต้นทุนที่สูงเกินไป 2) กำรสร้ำงควำมเสมอภำคและเป้ำหมำยเชิงสังคม โดยเฉพำะกำรก ำหนดมำตรกำร ที่มุ่งเน้นกำรยกระดับควำมเป็นอยู่ของกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งในสังคม ซึ่งในกรณีดังกล่ำวในบำงครั้งอำจมีกำร ด ำเนินมำตรกำรที่มีต้นทุนมำกกว่ำผลประโยชน์ ในกรณีดังกล่ำวกำรวิเครำะห์โครงกำรภำยใต้กรอบ วิเครำะห์ RIA จะช่วยให้ชี้วัดผลประโยชน์และต้นทุนที่เกิดขึ้นต่อกลุ่มต่ำง ๆ ได้อย่ำงชัดเจนซึ่งมีผลท ำให้ กระบวนกำรตัดสินใจมีควำมเหมำะสมมำกยิ่งขึ้น

17 3) กำรก ำหนดมำตรกำรที่บิดเบือนตลำด ซึ่งอำจเกิดขึ้นจำกกำรล็อบบี้รัฐบำลให้ก ำหนด มำตรกำรที่เอื้อประโยชน์แก่กลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง หรือเกิดจำกควำมผิดพลำดในกำรออกแบบกฎหมำยหรือ มำตรกำร ซึ่งเป็นผลท ำให้มำตรกำรดังกล่ำวไม่สำมำรถบรรลุเป้ำประสงค์ได้ส ำเร็จ หรือมีผู้ให้ควำมร่วมมือ น้อย ด้วยเหตุผลดังกล่ำวผู้ก ำหนดข้อกฎหมำยหรือมำตรกำรจึงต้องพิจำรณำเครื่องมืออื่น ๆ รวมทั้งมี ควำมระมัดระวังมำกขึ้น โดยค ำนึงถึงผลกระทบที่อำจเกิดขึ้นจำกกำรก ำหนดกฎหมำยหรือมำตรกำรที่ไม่ เหมำะสมอย่ำงถี่ถ้วนด้วย ในกำรประเมินควำมเหมำะสมของกฎหมำยหรือมำตรกำรจะมีเครื่องมือหลักในกำร ประเมินประโยชน์และต้นทุนของโครงกำรโดยแบ่งออกเป็น 4 แนวทำง โดยได้สรุปดังนี้ 1) Cost Benefit Analysis (CBA) เป็นวิธีกำรประเมินมำตรกำรที่ถือว่ำเป็น Best Practice ในกำรจัดท ำ RIA เพรำะเป็นกำรประเมินโดยชี้วัดผลประโยชน์และต้นทุนเป็นรูปตัวเงิน ท ำให้ กำรเปรียบเทียบทำงเลือกต่ำงๆ มีควำมชัดเจนมำกที่สุด อย่ำงไรก็ดี กรณีที่กำรชี้วัดผลประโยชน์เป็น รูปตัวเงินด ำเนินกำรได้ยำก เช่น กำรวัดประโยชน์ของกำรรักษำชีวิต กำรลดจ ำนวนอุบัติเหตุ หรือกำร ลดมลภำวะ ผู้ประเมินอำจพิจำรณำประยุกต์ใช้หลักเศรษฐศำสตร์ในกำรก ำหนดมูลค่ำทำงกำรเงินแทน เช่น รัฐบำลสหรัฐอเมริกำจะประเมินมูลค่ำทำงกำรเงินของสุขภำพที่ดี โดยใช้วงเงินที่คนไข้มีควำมเต็มใจ ที่จะจ่ำย (Willingness to Pay) ในกำรรักษำสุขภำพ 2) Break even Analysis เป็นวิธีกำรกำรวิเครำะห์ที่น ำมำใช้กับมำตรกำรที่สร้ำงประโยชน์ ได้อย่ำงชัดเจน แต่ผลส ำเร็จในกำรบังคับใช้มำตรกำรดังกล่ำวอำจมีควำมไม่แน่นอน เช่น กำรก ำหนด กฎหมำยบังคับกำรสวมหมวกนิรภัย ในกรณีดังกล่ำว Break even analysis จะประเมินต้นทุนที่เกิดขึ้น จำกกำรบังคับใช้และก ำกับมำตรกำรที่ท ำให้มำตรกำรมีผลสัมฤทธิ์และเปรียบเทียบกับประโยชน์ที่จะเกิดขึ้น 3) Cost-effectiveness Analysis (CEA) เป็นวิธีกำรวิเครำะห์ที่เหมำะสมในกรณีที่ไม่ สำมำรถตีมูลค่ำประโยชน์ของมำตรกำรได้ กำรคัดเลือกมำตรกำรที่เหมำะสมจึงอำจพิจำรณำเลือก มำตรกำรที่มีต้นทุนต่ ำที่สุด อย่ำงไรก็ดี เนื่องจำก CEA ไม่สำมำรถตอบได้ว่ำควรมีกำรก ำหนดมำตรกำร ในเรื่องดังกล่ำวหรือไม่ ดังนั้น แนวทำงวิเครำะห์ของ CEA จึงเหมำะสมต่อเมื่อภำครัฐได้ตัดสินแล้วว่ำ จะต้องมีกำรก ำหนดมำตรกำรอย่ำงใดอย่ำงหนึ่ง โดย CEA จะเป็นเครื่องมือที่ช่วยตัดสินเลือกมำตรกำร ที่เหมำะสมที่สุด 4) Multi-Criteria Analysis (MCA) เป็นวิธีกำรประเมินที่เหมำะสมในกรณีที่ไม่สำมำรถ ประเมินผลประโยชน์ของโครงกำรเป็นรูปตัวเงินได้ โดยจะประเมินควำมเหมำะสมภำยใต้กรอบวิเครำะห์ที่ ผู้ประเมินจะให้คะแนนจำกผลของตัวชี้วัดควำมส ำเร็จ อย่ำงไรก็ดี MCA เป็นกรอบกำรวิเครำะห์ที่ควร น ำมำใช้เป็นเครื่องมือเสริมกำรวิเครำะห์เชิงตัวเลข เพรำะเป็นกรอบกำรประเมินเชิงคุณภำพที่เสี่ยง ต่อกำรเบี่ยงเบนได้เมื่อเทียบกับกำรประเมินเชิงตัวเลข

18 ตารางที่ 2.1 ขั้นตอนการวิเคราะห์โครงการภายใต้กรอบการวิเคราะห์ RIA ขั้นตอน รายละเอียด 1. ก ำหนดวัตถุประสงค์ ก ำหนดวัตถุประสงค์และเป้ำหมำยของกำรก ำหนดมำตรกำร 2. ปัญหำที่ต้องกำรแก้ไข อธิบำยสภำพและขอบเขตของปัญหำที่ต้องกำรให้แก้ไข 3. มำตรกำรที่ต้องกำรเสนอแนะ - อธิบำยมำตรกำรที่ต้องกำรเสนอแนะ - ระบุหน่วยงำนและกฎหมำยที่เกี่ยวข้องในกำรก ำหนดมำตรกำร - ระบุกลุ่มที่จะได้รับผลกระทบจำกกำรก ำหนดมำตรกำร รวมถึงประชำชน กลุ่มธุรกิจ และหน่วยงำนรัฐบำล - ระบุแนวทำงในกำรก ำกับผลส ำเร็จของมำตรกำร 4. กำรวิเครำะห์ประโยชน์และต้นทุน ระบุประโยชน์และต้นทุนที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ผลประโยชน์และต้นทุนในกำร บริหำรจัดกำรและกำรก ำกับมำตรกำร รวมทั้งผลประโยชน์และต้นทุนเชิง เศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม 5. เปรียบเทียบประโยชน์และต้นทุน เปรียบเทียบผลประโยชน์และต้นทุนของแต่ละหัวข้อข้ำงต้น 6. ระบุมำตรกำรทำงเลือก ระบุมำตรกำรอื่นๆ รวมทั้งแนวทำงกำรแก้ไขปัญหำอื่น ๆ ที่ไม่ใช่มำตรกำร 7. เปรียบเทียบประโยชน์และต้นทุนกับ ทำงเลือกอื่น ๆ เปรียบเทียบประโยชน์และต้นทุนระหว่ำงทำงเลือกต่ำง ๆ 8. เปรียบเทียบประโยชน์และต้นทุน ของมำตรกำรทำงเลือกและมำตรกำร ที่ต้องกำรเสนอแนะ อธิบำยว่ำมำตรกำรที่ต้องกำรเสนอแนะดีกว่ำแนวทำงเลือกอื่น ๆ อย่ำงไร 9. กำรประชำพิจำรณ์กับผู้ที่มีส่วน เกี่ยวข้อง อธิบำยขั้นตอนในกำรประชำพิจำรณ์ ระบุทุกกลุ่ม และควำมเห็นของผู้ที่มี ส่วนเกี่ยวข้อง ที่มำ : Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (RIA) Version 1.0 October 2008 O’Neill (2002) ได้น ำเสนอมุมมองเกี่ยวกับแนวคิด Intelligent Accountability โดยให้ควำมส ำคัญและใส่ใจกับกำรบริหำรกิจกำรบ้ำนเมืองและสังคมที่ดี (Good Governance) และ สนับสนุนกำรปรับปรุงและสร้ำงวัฒนธรรมควำมรับผิดชอบในหน้ำที่ (Culture of Accountability) อย่ำงไรก็ตำม ผลกำรด ำเนินงำนที่สะท้อนให้เห็นถึงควำมรับผิดชอบไม่สำมำรถวัดได้ง่ำย ๆ ในรูปของ ตัวชี้วัด (Performance Indicators) ทั้งนี้ แนวคิด Intelligent Accountability เห็นว่ำ กำรตรวจสอบ หรือประเมินกำรด ำเนินงำนของรัฐ ตัวชี้วัดไม่จ ำเป็นต้องอยู่ในรูปของกำรวัดผลในเชิงตัวเลข (Arithmetic) ที่ถอดรูปแบบมำจำกกำรตรวจสอบและวัดผลทำงกำรเงิน (Financial Auditing) เสมอไป แต่อำจอยู่ในรูปแบบ ของกำรพรรณนำ (Narrative Auditing) และที่ส ำคัญกำรตรวจสอบควำมรับผิดชอบในหน้ำที่ของหน่วยงำน ของรัฐนั้น ควรชี้ให้เห็นถึงข้อบกพร่องและ/หรือควำมผิดพลำดที่เกิดขึ้น เพื่อที่จะใช้เป็นกรณีศึกษำและ ปรับปรุงกำรท ำงำน และเพื่อเป็นหลักประกันว่ำในอนำคตข้อบกพร่องและ/หรือควำมผิดพลำดเหล่ำนี้ ไม่ควรเกิดขึ้นอีก ทั้งนี้ เนื่องจำกในท้ำยที่สุดแล้ว หำกต้องกำรสร้ำงวัฒนธรรมควำมรับผิดชอบในหน้ำที่ ของหน่วยงำนของรัฐให้เป็นที่ไว้วำงใจ (Trust) แก่ประชำชน โดยไม่ส่งผลเสียต่อกระบวนกำรในกำรท ำงำน

19 และกำรให้บริกำรสำธำรณะ หน่วยงำนของรัฐจะต้องมีอิสระในกำรให้บริกำรและตอบสนองควำมต้องกำร ของประชำชน ไม่ใช่ตอบสนองควำมต้องกำรรัฐบำลส่วนกลำงซึ่งเป็นผู้ควบคุมก ำกับดูแลอย่ำงเช่นที่เป็นอยู่ ในปัจจุบัน จิรพร สุเมธีประสิทธิ์ (2552) ได้กล่ำวถึงแนวทำงกำรปรับปรุงประสิทธิภำพในกำร ด ำเนินงำนของหน่วยงำนภำครัฐและรัฐวิสำหกิจโดยเห็นว่ำ กำรประเมินควำมคุ้มค่ำด้วยกำรเปรียบเทียบ ต้นทุนและผลประโยชน์ที่ได้รับ (Cost Benefit Analysis : CBA) ถือว่ำเป็นเทคนิคกำรวิเครำะห์แนวทำง หนึ่งที่จะสำมำรถใช้ในกำรประเมินผลของกำรตัดสินใจของกำรด ำเนินโครงกำรของรัฐวิสำหกิจได้ว่ำ มีกำร บริหำรจัดกำรควำมเสี่ยงที่จะมั่นใจในควำมคุ้มค่ำของโครงกำรที่ด ำเนินกำรในแต่ละปีอย่ำงไรก็ตำม จิรพร สุเมธีประสิทธิ์ ได้ตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับกำรน ำแนวคิดกำรเปรียบเทียบต้นทุนและผลประโยชน์มำใช้ กับกำรด ำเนินโครงกำรเชิงสังคมของรัฐวิสำหกิจ โดยสรุปได้ 3 ประกำร ดังนี้ ประกำรแรก แม้ว่ำบำงโครงกำรจะได้มีกำรวิเครำะห์ทำงเลือกแต่ละทำงเลือกเพื่อ เปรียบเทียบต้นทุนและผลประโยชน์ที่ได้จำกโครงกำร แต่มักจะจ ำกัดมุมมองในกำรประเมินต้นทุนเฉพำะ ส่วนของต้นทุนหรือค่ำใช้จ่ำยที่ตกเป็นภำระทำงกำรเงินของรัฐวิสำหกิจนั้น ๆ โดยไม่ได้ค ำนึงถึงต้นทุนหรือ ค่ำใช้จ่ำยที่เป็นภำระเพิ่มขึ้นแก่ประชำชนที่ได้รับผลกระทบจำกกำรด ำเนินโครงกำร อีกทั้งรัฐวิสำหกิจ บำงแห่งอำจจะไม่ได้มีกำรตั้งวงเงินชดเชยส ำหรับควำมเสียหำยที่เกิดจำกผลกระทบทำงลบของโครงกำรด้วย ซึ่งจะท ำให้ผลกำรประเมินต้นทุนออกมำต่ ำกว่ำควำมเป็นจริง และอำจท ำให้มองเห็นว่ำโครงกำรที่จัดท ำ มีควำมคุ้มค่ำ เพรำะไม่ได้รวมต้นทุนที่เกิดจำกผลกระทบทำงลบด้วย ประกำรที่สอง ในทำงตรงกันข้ำม ในกำรประเมินผลประโยชน์ที่เกิดจำกกำรด ำเนิน โครงกำรอำจไม่มีกำรพิจำรณำผลลัพธ์ทำงสังคมหรือผลประโยชน์ทำงอ้อมให้ครบถ้วน แต่พิจำรณำเพียง ผลประโยชน์ที่มองเห็นหรือผลประโยชน์ในระยะสั้น ๆ ท ำให้กำรเปรียบเทียบต้นทุนกับผลประโยชน์ ออกมำแล้วดูเหมือนว่ำโครงกำรไม่คุ้มค่ำก็ได้ ทั้งที่แท้จริงแล้วผลประโยชน์ที่รวมทั้งผลประโยชน์ทำงตรง และทำงอ้อมออกมำคุ้มค่ำ ประกำรที่สำม กำรน ำแนวคิดกำรเปรียบเทียบต้นทุนกับผลประโยชน์แต่ละทำงเลือกมำใช้ จ ำเป็นต้องพิจำรณำให้รอบคอบว่ำเป็นโครงกำรที่ด ำเนินกำรแล้วเสร็จสิ้นสำมำรถประเมินผลลัพธ์ได้ภำยใน ปีเดียว หรือต้องติดตำมเก็บข้อมูลเพื่อประเมินผลลัพธ์หลำยปี อีกทั้งในบำงโครงกำรอำจให้ผลประโยชน์ ในปีหลัง ๆ เมื่อพิจำรณำเฉพำะปีใดปีหนึ่งอำจท ำให้เห็นว่ำมีแต่ต้นทุนไม่มีผลลัพธ์ที่ชัดเจน มูลนิธิสถำบันวิจัยนโยบำยเศรษฐกิจกำรคลัง (2563) ได้ศึกษำเปรียบเทียบกรอบ หรือเกณฑ์กำรประเมินโครงกำรภำครัฐต่ำงๆ ซึ่งเป็นที่ยอมรับและนิยมใช้ในระดับสำกล อำทิ เกณฑ์ของ OECD-DAC ของ OECD เกณฑ์ PDCA Cycle ของ JICA และเกณฑ์กำรประเมินผลรูปแบบ CIPP Model ซึ่งพัฒนำโดย Denial Stufflebeam โดยพบว่ำ เกณฑ์ของ OECD-DAC เป็นเกณฑ์ที่ได้รับควำมนิยมสูงสุด เนื่องจำกถูกพัฒนำขึ้นเพื่อใช้เป็นเกณฑ์ในกำรประเมินโครงกำรที่ด ำเนินกำรโดยประเทศสมำชิก OECD รวมถึงถูกน ำมำใช้ส ำหรับโครงกำรที ่กลุ ่มประเทศ OECD ให้ควำมช ่วยเหลือประเทศก ำลังพัฒนำ

20 หรือด้อยพัฒนำด้วย ทั้งนี้ เกณฑ์ของ OECD-DAC มีจุดเด่นที่ครอบคลุมทุกองค์ประกอบในกำรวิเครำะห์ และประเมิน แต่ใช้เวลำและข้อมูลประกอบในกำรประเมินแต่ละโครงกำรมำก แต่ไม่เน้นปัจจัยน ำเข้ำกับ กระบวนกำรมำกนัก เหมำะสมกับกำรประเมินรำยโครงกำร และกำรประเมินในโครงกำรที่ต้องกำรหรือ มีรำยละเอียดกำรด ำเนินกำรพอสมควร ทั้งนี้ หำกจะใช้ในกำรประเมินโครงกำรย่อยขนำดเล็กหลำยโครงกำร ควรก ำหนดตัวชี้วัดที่จัดเก็บง่ำยและชัดเจนต่อกำรประเมิน 2.2.2 เกณฑ์กำรประเมินของ OECD-DAC Evaluation Criteria OECD (2019) ได้อธิบำยถึงเกณฑ์กำรประเมิน OECD-DAC Evaluation Criteriaซึ่งเริ่ม มีกำรพัฒนำครั้งแรกในปี 2534 โดยคณะกรรมกำรควำมช่วยเหลือเพื่อกำรพัฒนำ (Development Assistance Committee: DAC) ขององค์กำรเพื่อควำมร่วมมือทำงเศรษฐกิจและกำรพัฒนำ (The Organisation for Economic Co-operation and Development: OECD) ประกอบไปด้วยเกณฑ์ 5ด้ำน ได้แก่ ควำมสอดคล้อง (Relevance) ประสิทธิผล (Effectiveness) ประสิทธิภำพ (Efficiency) ผลกระทบ (Impact) และควำมยั่งยืน (Sustainability) เพื่อใช้เป็นกรอบบรรทัดฐำน (Normative Framework) ในกำรประเมินข้อดีและควำมคุ้มค่ำของมำตรกำรต่ำง ๆ โดยต่อมำในปี 2562 OECD-DAC ได้มีกำรปรับปรุง นิยำมและค ำอธิบำยเพิ ่มเติมส ำหรับเกณฑ์ 5 ด้ำน รวมทั้งเพิ่มเกณฑ์ด้ำนที่ 6 คือ ควำมเชื่อมโยง (Coherence) เพื่อให้มีควำมครอบคลุมยิ่งขึ้น ซึ่งเกณฑ์กำรประเมินถูกน ำไปใช้อย่ำงแพร่หลำยเพื ่อประเมิน โครงกำรพัฒนำระหว ่ำงประเทศ โครงกำรและนโยบำยเพื ่อเป้ำหมำยด้ำนมนุษยชน และกิจกรรม ที่เกี่ยวกับนโยบำยสำธำรณะต่ำงๆ โดยแต่ละหลักเกณฑ์เป็นอิสระต่อกันเพื่อให้สำมำรถพิจำรณำในมิติ ต่ำงๆ รอบด้ำน ดังนี้ ตารางที่ 2.2 เกณฑ์การประเมินของ OECD-DAC Evaluation Criteria เกณฑ์การประเมิน เป้าหมายในการประเมิน (1) ควำมสอดคล้อง (Relevance) เป็นกำรประเมินวัตถุประสงค์และรูปแบบของโครงกำรว่ำตอบสนองต่อควำมต้องกำร ของผู้รับประโยชน์นโยบำยและล ำดับควำมส ำคัญของประเทศและภำคส่วนที่ เกี่ยวข้องทั้งภำครัฐ ภำคเอกชน และภำคประชำสังคมมำกน้อยเพียงใด (2) ควำมเชื่อมโยง (Coherence) เป็นกำรประเมินว่ำโครงกำรสนับสนุน ขัดแย้ง หรือมีควำมซ้ ำซ้อนกับโครงกำรและนโยบำยอื่น ที่มีกำรด ำเนินกำรอยู่หรือไม่ ทั้งที่ด ำเนินกำรโดยหน่วยงำนเดียวกัน (Internal coherence) และหน่วยงำนอื่น (External coherence) (3) ประสิทธิผล (Effectiveness) เป็นกำรประเมินผลที่ได้รับ/คำดว่ำจะได้รับจำกโครงกำรว่ำเป็นไปตำมวัตถุประสงค์หรือไม่ รวมทั้งพิจำรณำถึงควำมแตกต่ำงของผลที่เกิดขึ้นกับผู้รับประโยชน์แต่ละกลุ่ม โดยประสิทธิผลในภำพรวมพิจำรณำจำกกำรบรรลุวัตถุประสงค์หรือผลลัพธ์ที่มี ควำมส ำคัญเป็นหลัก

21 เกณฑ์การประเมิน เป้าหมายในการประเมิน (4) ประสิทธิภำพ (Efficiency) เป็นกำรประเมินควำมคุ้มค่ำในกำรใช้ทรัพยำกรทั้งด้ำนงบประมำณ ระยะเวลำ และควำม เชี่ยวชำญ เพื่อให้ได้ผลผลิต(Outputs) ผลลัพธ์ (Outcomes) และผลกระทบ (Impacts) ภำยในระยะเวลำที่วำงแผนไว้ รวมถึงกำรประเมินประสิทธิภำพในกำรด ำเนินโครงกำร (Operational Efficiency) (5) ผลกระทบ (Impact) เป็นกำรประเมินผลกระทบเชิงบวกและเชิงลบที่ส ำคัญของโครงกำร ทั้งที่ตั้งใจหรือไม่ตั้งใจ ให้เกิดขึ้นต่อสังคม เศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็นผลกระทบทำงอ้อม (Indirect) หรือ ผลต่อเนื่อง (Consequences) ในระดับที่กว้ำงกว่ำประสิทธิผล และส่งผลให้เกิดกำร เปลี่ยนแปลงต่อระบบ บรรทัดฐำน ควำมเป็นอยู่ของประชำชน เป็นต้น (6) ควำมยั่งยืน (Sustainability) เป็นกำรประเมินควำมต่อเนื่องของผลประโยชน์สุทธิของโครงกำรภำยหลังจำกด ำเนิน โครงกำรแล้วเสร็จ โดยพิจำรณำในแง่กำรเงิน เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม และ ศักยภำพของหน่วยงำนที่ดูแลโครงกำร ทั้งนี้ กำรใช้เกณฑ์กำรประเมินผลข้ำงต้นจะสนับสนุนให้เกิดควำมรับผิดชอบ (Accountability) ซึ่งรวมถึง กำรเปิดเผยข้อมูลต่อสำธำรณชน และก่อให้เกิดกำรเรียนรู้ผ่ำนกำรศึกษำข้อมูลและบทเรียนจำกโครงกำร Peersman, G (2014) ได้ศึกษำกำรประเมินโครงกำรขององค์กำรยูนิเซฟ (UNICEF) ซึ่งใช้เกณฑ์ของ OECD-DAC ตำมเกณฑ์มำตรฐำนเป็นกรอบส ำหรับกำรประเมินผล เนื่องจำกเป็นแนว ปฏิบัติที ่ดี (Good practice) อย ่ำงไรก็ตำม ผู้ประเมินอำจไม ่ได้ใช้เกณฑ์ครบทุกด้ำนในกำรประเมิน ทุกครั้ง แต ่จะเลือกใช้เกณฑ์ที ่เหมำะสมกับประเภทของโครงกำรหรือประเภทของกำรประเมินผล โดยจะต้องมีกำรก ำหนดตัวชี้วัดส ำหรับกำรประเมินผลที่มีควำมหมำย เหมำะสมกับบริบท และมีควำม แม่นย ำใช้ในกำรวัดผลได้ และควรมีกำรก ำหนดร่วมกันกับผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องหลัก นอกจำกนี้ อำจใช้เกณฑ์ ประเมินอื ่นๆ เพื ่อเป็นแนวคิดประกอบด้วยในกำรประเมินโครงกำรที ่เป็นควำมช ่วยเหลือด้ำน มนุษยธรรม ได้แก่ ควำมครอบคลุมผู้ที่ต้องกำรควำมช่วยเหลือ (Coverage) ควำมร่วมมือระหว่ำงผู้ที่เกี่ยวข้อง (Coordination) กำรคุ้มครองกลุ่มเป้ำหมำย (Protection) และควำมเชื่อมโยงกันระหว่ำงนโยบำยในด้ำน ต่ำงๆ (Coherence) เช่น นโยบำยด้ำนกำรพัฒนำ ด้ำนกำรค้ำ ด้ำนควำมมั่นคง เป็นต้น IMF (2020) พบว่ำ กำรน ำหลักเกณฑ์ OECD-DAC ไปใช้ในกำรประเมินผล ผู้ประเมิน ไม่จ ำเป็นต้องใช้หลักเกณฑ์ทั้ง 6 ด้ำน แต่ควรจะมีกำรหำรือระหว่ำงทีมผู้ประเมินเพื่อเลือกใช้เกณฑ์ ที่มีควำมเกี่ยวข้องกับกำรบรรลุวัตถุประสงค์ของกำรประเมินมำตรกำร/โครงกำร และค ำตอบที่ต้องกำร ได้รับจำกกำรประเมินเป็นหลัก ยกตัวอย่ำงเช่น โครงกำรที่เป็นกำรให้ควำมช ่วยเหลือด้ำนเงินทุน กำรประเมินในด้ำนประสิทธิภำพ และควำมยั ่งยืนอำจไม ่สอดคล้องกับลักษณะของโครงกำร หรือ โครงกำรที่อยู่ระหว่ำงด ำเนินงำนและยังไม่สำมำรถประเมินผลกระทบได้ทันที ผู้ประเมินอำจไม่ประเมิน ในด้ำนผลกระทบ เป็นต้น

22 2.2.3 ตัวอย่ำงกำรเลือกใช้เกณฑ์และวิธีกำรประเมินผลโครงกำร 1) กำรประเมินผลโครงกำรด้ำนกำรพัฒนำสิทธิ กำรศึกษำและกำรคุ้มครองเด็กพิกำร ระยะที่ 2 (Rights, Education and Protection: REAP II) UNICEF (2021) ได้ท ำกำรประเมินผลโครงกำร REAP II ซึ่งมีกำรด ำเนินงำนใน ภูมิภำคเอเชียตะวันออกและแปซิฟิค ตั้งแต่ปี 2558 - 2562 มูลค่ำโครงกำรประมำณ 5 ล้ำนเหรียญ ออสเตรเลีย โดยใช้วิธีกำรประเมินแบบ Summative และ Formative ผสมกัน ในส่วนของกำรประเมิน แบบ Summative เป็นกำรประเมินกำรบรรลุผลลัพธ์ของโครงกำร (Outcome) และควำมก้ำวหน้ำของ กำรพัฒนำด้ำนสิทธิ กำรศึกษำและกำรคุ้มครองเด็กพิกำร ในระดับภูมิภำคและระดับประเทศ ขณะที่กำร ประเมินแบบ Formative เป็นกำรสรุปบทเรียนที่ได้รับจำกกำรประเมินเพื่อใช้เป็นข้อมูลในกำรด ำเนินงำน ในอนำคต โดยก่อนท ำกำรประเมิน UNICEF จะก ำหนดกลุ่มผู้ใช้ผลจำกกำรประเมิน (Intended Audience) วัตถุประสงค์ ขอบเขตและค ำถำมหลักส ำหรับกำรประเมินภำยใต้เกณฑ์ประเมินของ OECDDAC ที่เลือกใช้เพื่อเป็นกรอบกำรประเมินและกำรสรุปผล 4 ด้ำน ได้แก่ ควำมสอดคล้อง ประสิทธิผล ประสิทธิภำพ และควำมยั่งยืน ในกำรประเมิน UNICEF ใช้วิธีกำรศึกษำข้อมูลจำกเอกสำรและรำยงำนของ UNICEF กำรสัมภำษณ์และกำรเก็บแบบสอบถำมจำกผู้มีส่วนได้ส่วนเสียโดยใช้วิธีกำรสุ่มตัวอย่ำงแบบเฉพำะเจำะจง (Purposive Sampling) ซึ่งใช้วิธีกำรผ่ำนช่องทำงออนไลน์และทำงโทรศัพท์เป็นหลัก เนื่องจำกในช่วงที่ ด ำเนินกำรเก็บข้อมูลเป็นช่วงที่มีสถำนกำรณ์กำรแพร่ระบำดของ COVID-19 ท ำให้กำรเก็บข้อมูล กลุ่มตัวอย่ำงอำจไม่ครอบคลุมกลุ่มผู้ไม่สำมำรถเข้ำถึงอินเตอร์เน็ทและโทรศัพท์ รวมทั้งใช้วิธีกำร สุ่มตัวอย่ำงแบบลูกโซ่ (Snowball Sampling) ประกอบด้วย ซึ่งกลุ่มตัวอย่ำงนี้เป็นกลุ่มที่ได้รับกำรแนะน ำ จำกกลุ่มตัวอย่ำงแบบเฉพำะเจำะจง ซึ่งจะช่วยลดอิทธิพลจำกกำรคัดเลือกกลุ่มตัวอย่ำงของ UNICEF และ ท ำให้ระเบียบวิธีวิจัยมีควำมน่ำเชื่อถือยิ่งขึ้น ส ำหรับกำรสรุปผลกำรประเมินด้ำนประสิทธิผล (Effectiveness) ของ UNICEF เป็นกำรสรุปผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นเปรียบเทียบกับผลลัพธ์ที่คำดหวัง และปัจจัยสนับสนุน/ปัจจัย ที่เป็นข้อจ ำกัดของโครงกำรจำกทั้งภำยในและภำยนอกเพื่อน ำไปใช้เป็นบทเรียนในอนำคต 2) กำรประเมินผลมำตรกำรควำมช่วยเหลือทำงกำรเงินส ำหรับเหตุภัยพิบัติ (Disaster Financial Assistance Arrangements: DFAA) หน่วยงำนควำมปลอดภัยสำธำรณะของแคนำดำ (Public Safety Canada, 2560) ได้ ท ำกำรประเมินผลมำตรกำรควำมช่วยเหลือทำงกำรเงินส ำหรับเหตุภัยพิบัติ (Disaster Financial Assistance Arrangements: DFAA) ที่ด ำเนินกำรระหว่ำงปี 2554-2555 และ 2558-2559 ตำมนโยบำยด้ำนกำร ประเมินผลของรัฐบำล ปี 2552 เพื่อให้มีข้อมูลกำรประเมินผลมำตรกำรต่ำงๆ ที่จะสำมำรถใช้สนับสนุน ระบบกำรบริหำรรำยจ่ำยของภำครัฐ มีกำรวัดผลกำรด ำเนินงำนเพื่อให้เกิดควำมรับผิดชอบและใช้ในกำร ปรับปรุงมำตรกำรในอนำคต และตำมพระรำชบัญญัติกำรบริหำรกำรเงิน (Financial Administration Act) ก ำหนดให้รัฐบำลแคนำดำต้องประเมินมำตรกำรหรือโครงกำรที่เป็นควำมช่วยเหลือทำงกำรเงิน

23 และเงินบริจำคในด้ำนควำมสอดคล้องและประสิทธิผลอย่ำงน้อยทุก 5 ปี ทั้งนี้ มำตรกำร DFAA เป็นกำร จ่ำยเงินโอนจำกรัฐบำลกลำงให้กับจังหวัดหรือภูมิภำค (Territory) ในกรณีที่เกิดภัยพิบัติทำงธรรมชำติที่มี กำรประกำศให้เป็นเหตุฉุกเฉินที่รัฐบำลกลำงจ ำเป็นต้องให้ควำมช่วยเหลือเนื่องจำกกระทบต่อคนจ ำนวน มำกและกำรขนส่งสินค้ำ เพื่อให้รัฐบำลในส่วนภูมิภำคใช้ในกำรตอบสนองต่อเหตุกำรณ์ภัยพิบัติและกำร ฟื้นฟูท้องถิ่นหลังจำกเกิดภัยพิบัติ ซึ่งรัฐบำลท้องถิ่นอำจมีเงินไม่เพียงพอที่จะด ำเนินกำรได้เองทั้งหมด โดยมำตรกำรมีกำรก ำหนดวงเงินควำมช่วยเหลือของรัฐบำลกลำงในระดับต่ำงๆ ขึ้นอยู่กับวงเงินควำม เสียหำยที่เกิดขึ้นในลักษณะที่รัฐบำลกลำงรับผิดชอบภำระควำมเสียหำยร่วมกับรัฐบำลท้องถิ่น ในกำรประเมินผลได้มีกำรใช้เกณฑ์กำรประเมินผลของ OECD-DAC 3 ด้ำน ได้แก่ (1) ควำมสอดคล้อง เพื่อพิจำรณำในด้ำนควำมจ ำเป็นของมำตรกำร ควำมสอดคล้องกับกำรจัดล ำดับ ควำมส ำคัญของรัฐบำล รวมทั้งบทบำทและหน้ำที่ของรัฐบำลกลำง (2) ประสิทธิผล เพื่อพิจำรณำระดับ กำรบรรลุผลลัพธ์ที่คำดหวังและ (3) ประสิทธิภำพ เพื่อพิจำรณำว่ำมำตรกำรมีกำรด ำเนินงำนอย่ำงมี ประสิทธิภำพและคุ้มค่ำหรือไม่ และมีแนวทำงในกำรด ำเนินกำรอื่นที่เป็นทำงเลือกที่จะก่อให้เกิดผลลัพธ์ เช่นเดียวกันแต่มีประสิทธิภำพมำกกว่ำหรือไม่ โดยกำรเก็บข้อมูลเพื่อใช้ในกำรประเมินผลใช้ข้อมูลจำก เอกสำร กำรสัมภำษณ์ผู้เกี่ยวข้องกับโครงกำร 3 กลุ่ม ทั้งจำกส่วนกลำงและส่วนภูมิภำค ได้แก่ ผู้ตรวจสอบ ของรัฐบำลกลำง ผู้บริหำรระดับอำวุโส และกลุ่มผู้ที่เกี่ยวข้องกับกำรบริหำรโครงกำร เพื่อเก็บข้อมูล ในประเด็นด้ำนประสิทธิภำพ รวมทั้งผลกำรให้ควำมช่วยเหลือตำมมำตรกำรและข้อมูลทำงกำรเงินต่ำงๆ ที่เกี่ยวข้อง 3) กำรประเมินผลโครงกำรควำมช่วยเหลือโครงกำรที่ปรึกษำด้ำนกำรเกษตร และ ให้เงินกู้แก่เกษตรกรของเดนมำร์กในแทนซำเนีย มูลนิธิสถำบันวิจัยนโยบำยเศรษฐกิจกำรคลัง (2563) ได้ศึกษำแนวทำงกำร ประเมินผลกำรด ำเนินกำรควำมช่วยเหลือโครงกำรที่ปรึกษำด้ำนกำรเกษตร และให้เงินกู้แก่เกษตรกร ของเดนมำร์กในแทนซำเนีย โดย Zaal, Luttikhuis, Raaij and Tyszler (2019) ได้ท ำกำรประเมินผล ให้กับกระทรวงกำรต่ำงประเทศเดนมำร์ก โดยเน้นไปที่กำรตรวจสอบถึงผลสัมฤทธิ์ในด้ำนต่ำง ๆ และปัญหำ อุปสรรคในกำรด ำเนินกำรแต่ละด้ำนเพื่อกำรจัดท ำข้อเสนอแนะในอนำคต แต่ไม่ได้เน้นเพื่อกำรประเมิน ระดับผลสัมฤทธิ์ จึงไม่มีกำรประเมินเป็นคะแนน ทั้งคะแนนรวมและคะแนนย่อยในมิติต่ำง ๆ Zaal, Luttikhuis, Raaij and Tyszler (2019) ใช้เกณฑ์ 5 ด้ำนของ OECD-DAC ในกำรประเมิน โดยใช้ข้อมูล ทุติยภูมิผลกำรด ำเนินกำรที่หน่วยงำนผู้รับผิดชอบโครงกำรจัดเก็บ ร่วมกับกำรวิจัยเชิงคุณภำพในกำร ประเมิน อำทิ แบบสอบถำมเฉพำะในบำงประเด็น เช่น คุณภำพชีวิต เป็นต้น โดยมีตัวชี้วัดในเกณฑ์ต่ำง ๆ ดังแสดงในตำรำงต่อไปนี้

24 ตารางที่ 2.3 รายละเอียดตัวชี้วัด น้ าหนัก การให้คะแนน รายงานการประเมินผลโครงการของ Zaal, Luttikhuis, Raaij and Tyszler เกณฑ์ ตัวชี้วัด 1. ควำมสอดคล้อง สอดคล้องกับแผนกำรส่งเสริมต่ำงประเทศของเดนมำร์ก แผนพัฒนำ เศรษฐกิจและสังคมของแทนซำเนีย และสอดคล้องกับตลำดสินค้ำเกษตรใน แทนซำเนีย 2. ประสิทธิผล มูลค่ำเงินกู้รวม 3. ประสิทธิภำพ - ควำมยั่งยืน/ผลประกอบกำรของหน่วยงำนผู้ให้สินเชื่อ - เครือข่ำยหน่วยงำนสำขำ และกำรเข้ำถึงที่ห่ำงไกลชำยขอบ - กำรด ำเนินกำรตำมแผนระยะเวลำด ำเนินงำน - กำรสื่อสำรประชำสัมพันธ์ - ควำมหลำกหลำยของผลิตภัณฑ์ทำงกำรเงิน และกำรให้บริกำรอื่นๆ 4. ผลกระทบ - กำรจ้ำงงำน - ประสิทธิภำพกำรผลิต - รำยได้ทำงอ้อมแก่บุคคลที่ 3 - คุณภำพชีวิต (Well-being) 5. ควำมยั่งยืน ที่มำ: มูลนิธิสถำบันวิจัยนโยบำยเศรษฐกิจกำรคลัง (2563) สรุปจำก Zaal, Luttikhuis, Raaij and Tyszler (2019) 4) กำรประเมินผลโครงกำร Pakistan: Energy Sector Restructuring Program (ESRP) มูลนิธิสถำบันวิจัยนโยบำยเศรษฐกิจกำรคลัง (2563) ได้ศึกษำกำรประเมินโครงกำร ESRP ซึ่งจำกวิกฤตกำรณ์ทำงกำรเงินในปี 1998 ของปำกีสถำน รัฐบำลต้องขอกู้เงินจำก IMF World bank และ Asian Development Bank (ADB) โดยเงินจำก ADB น ำไปใช้บรรเทำในส่วนกำรปรับโครงสร้ำง ด้ำนพลังงำน และเกิดเป็นโครงกำร ESRP ขึ้น ซึ่งโครงกำรนี้สำมำรถช่วยบรรเทำวิกฤตทำงกำรเงินได้ ผลผลิตโครงกำร ประกอบด้วยสินเชื่อ 2 โปรแกรม รวมมูลค่ำ 355 ล้ำนเหรียญสหรัฐ แบ่งเป็น (1) “สินเชื่อ 1807” มูลค่ำ 300 ล้ำนเหรียญสหรัฐ และ “สินเชื่อ 1808” มูลค่ำ 50 ล้ำนเหรียญสหรัฐ และ (2) สินเชื่อ ส ำหรับ Technical Assistance คือ “สินเชื่อ 1809” มูลค่ำ 5 ล้ำนเหรียญสหรัฐ โดยหลักเกณฑ์กำรประเมินโครงกำรนี้ใช้หลักเกณฑ์กำรประเมิน OECD-DAC 4 เกณฑ์ ได้แก่ ควำมสอดคล้อง ประสิทธิผล ประสิทธิภำพ และควำมยั่งยืน โดยมีกำรให้คะแนน 4 ระดับ ดังนี้ คะแนนมำกกว่ำหรือเท่ำกับ 2.7 คือ Highly Successful คะแนน 1.6-2.7 คะแนน คือ Successful คะแนน 0.8-1.6 คือ Less than successful คะแนนน้อยกว่ำ 0.8 คะแนน Unsuccessful

25 ตารางที่ 2.4 รายละเอียดตัวชี้วัด น้ าหนัก การให้คะแนน โครงการ Pakistan: Energy Sector Restructuring Program เกณฑ์ ตัวชี้วัด น้ าหนัก การให้คะแนน 1.ควำมสอดคล้อง 1) สอดคล้องในระดับแผน ของประเทศ 2) สอดคล้องกับแผนกำรเงิน เท่ำกันทุกเกณฑ์ Highly Successful: ≥ 2.7 Successful: 2.7-1.6 Less than successful: 1.6-0.8 2.ประสิทธิผล กำรอนุมัติสินเชื่อ Unsuccessful: < 0.8 3.ประสิทธิภำพ กำรสร้ำงอุตสำหกรรมให้มี ประสิทธิภำพและสำมำรถ แข่งขันได้ 4.ควำมยั่งยืน ควำมสำมำรถในกำรแข่งขัน ระยะยำวของอุตสำหกรรม ที่มำ: มูลนิธิสถำบันวิจัยนโยบำยเศรษฐกิจกำรคลัง (2563)สรุปจำกรำยงำน Pakistan: Energy Sector Restructuring Program จำกกำรทบทวนวรรณกรรมข้ำงต้นจะเห็นได้ว่ำ เกณฑ์OECD-DAC เป็นเกณฑ์กำร ประเมินที่มีควำมเหมำะสมและสำมำรถน ำใช้ประเมินผลมำตรกำรหรือโครงกำรด้ำนกำรเงินกำรคลัง ของไทยในกำรแก้ไขสถำนกำรณ์ COVID-19 เนื่องจำกเกณฑ์ดังกล่ำวเป็นที่ยอมรับและมีกำรใช้งำน อย่ำงแพร่หลำย มีกำรก ำหนดตัวชี้วัดที่สำมำรถประยุกต์ให้เหมำะสมกับรำยละเอียดของแต่ละโครงกำร และในบำงกรณีสำมำรถประเมินออกเป็นคะแนนอย่ำงชัดเจน ซึ่งจะท ำให้ผลกำรศึกษำมำตรกำรด้ำน กำรเงินกำรคลังของไทยมีกรอบส ำหรับกำรประเมินและวิเครำะห์ผลสัมฤทธิ์ของโครงกำรที่ชัดเจน และสำมำรถสรุปผลเพื่อน ำเป็นข้อเสนอเชิงนโยบำยในอนำคตต่อไปได้ นอกจำกนี้คณะผู้วิจัยได้ด ำเนินกำรทบทวนวรรณกรรมที่เกี่ยวข้องกับกำรประเมิน มำตรกำรของไทยในกำรแก้ไขสถำนกำรณ์ COVID-19 พบว่ำ ปัจจุบันยังไม่มีกำรใช้แนวทำงหรือเกณฑ์ ของ OECD-DAC ในกำรประเมินผลโครงกำรหรือมำตรกำรเกี ่ยวกับ COVID-19 ที ่มีกำรเผยแพร ่ อย่ำงเป็นทำงกำร โดยมีเพียงสถำบันวิจัยเพื่อกำรพัฒนำประเทศไทย (2564) ซึ่งได้ประเมินผลกระทบ ของ COVID-19 ต่อสังคมและเศรษฐกิจไทยจำกมำตรกำรที่ภำครัฐได้ด ำเนินกำรในช่วงกำรแพร่ระบำด ระลอกที่ 1 และ 2 ประกอบด้วย มำตรกำรส ำคัญ 6 ชุด ได้แก่ มำตรกำรลดค่ำครองชีพ มำตรกำรอุดหนุน แบบให้เปล่ำ มำตรกำรกระตุ้นเศรษฐกิจ (คนละครึ่งและเรำเที่ยวด้วยกัน) มำตรกำรช่วยเหลือผ่ำนกองทุน ประกันสังคม มำตรกำรช่วยเหลือทำงภำษี และมำตรกำรทำงด้ำนกำรเงินในกำรให้สินเชื่อ ซึ่งจำกกำร ประเมินประสิทธิภำพของมำตรกำรกระตุ้นเศรษฐกิจจำกตัวคูณทำงเศรษฐกิจพบว่ำ โครงกำรคนละครึ่ง จะมีตัวคูณทำงเศรษฐกิจอยู่ที่ประมำณ 1.08-1.83 ซึ่งมีประสิทธิภำพสูงที่สุด เนื่องจำกมีรูปแบบกำรใช้จ่ำย แบบ Copay ท ำให้ผู้เข้ำร่วมโครงกำรต้องจ่ำยเงินของตนเองเข้ำสู่ระบบเศรษฐกิจด้วย และกำรก ำหนดให้ ร้ำนค้ำที่สำมำรถใช้จ่ำยได้เป็นร้ำนค้ำขนำดย่อมท ำให้มีประสิทธิผล

26 ส ำหรับมำตรกำรลดค่ำครองชีพและมำตรกำรเงินอุดหนุนให้เปล่ำจะมีประสิทธิภำพ เป็นอันดับที่สอง ซึ่งมีตัวคูณทำงเศรษฐกิจอยู่ที่ประมำณ 0.85 โดยจุดเด่นคือกำรช่วยเหลือคนที่ไม่มี เงินเพียงพอที่จะเข้ำร่วมโครงกำร Copay กับภำครัฐ เช่น คนว่ำงงำนที่ขำดรำยได้อย่ำงเรื้อรัง เป็นต้น กลุ่มมำตรกำรที่มีประสิทธิภำพต่ ำ ประกอบไปด้วย โครงกำรเรำเที่ยวดัวยกัน (ตัวคูณ ทำงเศรษฐกิจ 0.64) กำรอุดหนุนผ่ำนมำตรกำรประกันสังคม (ตัวคูณทำงเศรษฐกิจ 0.59-0.70) มำตรกำร อุดหนุนทำงภำษี (ตัวคูณทำงเศรษฐกิจน้อยกว ่ำ 0.8) และมำตรกำรให้สินเชื ่อแบบ Soft loan (ตัวคูณทำงเศรษฐกิจ 0.34-0.56) ทั้งนี้ แม้ว่ำประสิทธิภำพของมำตรกำรดังกล่ำวจะอยู่ในระดับที่ต่ ำ แต่ทั้ง 4 มำตรกำรต่ำงก็มีจุดเด่นในกำรเข้ำถึงกลุ่มเป้ำหมำยเฉพำะ โดยโครงกำรเรำเที่ยวดัวยกันมีจุดเด่น ที่กำรเข้ำถึงธุรกิจท่องเที่ยวที่ได้รับผลกระทบ กำรอุดหนุนผ่ำนมำตรกำรประกันสังคมจะช่วยชะลอ กำรเลิกจ้ำงแรงงำนได้ดี มำตรกำรอุดหนุนทำงภำษีจะช่วยเหลือเฉพำะธุรกิจที่เสียภำษีเท่ำนั้น ท้ำยที่สุดคือ มำตรกำรทำงด้ำนกำรเงินกลุ่ม Soft loan ซึ่งจะมีส่วนช่วยให้ธุรกิจรำยย่อยได้รับสินเชื่อสภำพคล่อง เพื่อประคองธุรกิจเหล่ำนี้อยู่รอดและพยุงเศรษฐกิจโดยรวม 2.3 มาตรการด้านการเงินการคลังเพื่อรองรับวิกฤต COVID-19 ในต่างประเทศ 2.3.1 กรอบวงเงินในกำรด ำเนินมำตรกำรของแต่ละประเทศ WHO (2020) ได้วิเครำะห์ถึงผลกระทบทำงเศรษฐกิจ กำรเงินกำรคลัง และสังคม จำกวิกฤตกำรระบำดของ COVID-19 ในแต่ละประเทศมีควำมหลำกหลำยและแตกต่ำงกันไปในแต่ละพื้นที่ ซึ่งส่งผลต่อแนวทำงกำรตอบสนองและกำรด ำเนินนโยบำยด้ำนสำธำรณสุข เศรษฐกิจ สังคม กำรเงิน กำรคลัง และกำรประสำนงำนของภำครัฐในแต่ละระดับ ทั้งนี้ ภำครัฐจ ำเป็นต้องให้ควำมส ำคัญเป็นอย่ำงยิ่ง ในกำรประสำนงำนระหว่ำงผู้ที่มีส่วนรับผิดชอบในระดับรัฐบำลกลำงและรัฐบำลท้องถิ่น เพื่อให้กำรด ำเนิน นโยบำยที่ตอบสนองต่อสถำนกำรณ์เป็นไปอย่ำงมีประสิทธิภำพ ฐิติมำ ชูเชิด (2563) ได้กล่ำวถึงกำรด ำเนินมำตรกำรด้ำนกำรเงินกำรคลังเพื่อรองรับ วิกฤติกำรระบำดของ COVID-19 ในต่ำงประเทศ ซึ่งพบว่ำ รัฐบำลของแต่ละประเทศจะมีศักยภำพในกำร ด ำเนินมำตรกำรได้เพียงใดขึ้นอยู่กับเครื่องมือหรือนโยบำยที่ยังคงเหลือ โดยในส่วนของเครื่องมือทำง กำรคลัง กรณีประเทศที่มียังไม่สำมำรถสะสำงภำระหนี้เดิมที่ได้เคยก่อไว้จะส่งผลให้กำรด ำเนินมำตรกำร ทำงกำรคลังจ ำกัดเนื่องจำกข้อก ำจัดของเพดำนหนี้สำธำรณะที่สูงอยู่แล้วตั้งแต่ก่อนรับมือกับ COVID-19 เช่น อิตำลี สเปน ญี่ปุ่น สหรัฐอเมริกำ เป็นต้น ในขณะที่ประเทศที่มีวินัยโดยได้ทยอยสะสำงหนี้เก่ำให้ ฐำนะกำรคลังเข้มแข็งพร้อมรับมือวิกฤตครั้งใหม่ได้เต็มที่แล้ว จะสำมำรถด ำเนินมำตรกำรเพื่อช่วยเหลือ ดูแลเยียวยำประชำชนและภำคธุรกิจได้มำกกว่ำ เช่น เยอรมนีเป็นต้น ส ำหรับเครื่องมือทำงกำรเงิน บำง ประเทศที ่ใช้เครื ่องมือพิเศษที ่เคยใช้มำก ่อนหน้ำนี้ในกำรกระตุ้นเศรษฐกิจแล้ว จะท ำให้ต้องมีควำม ระมัดระวังในกำรออกมำตรกำรเพิ ่มขึ้น เช ่น กำรอัดฉีดสภำพคล ่องเข้ำระบบเศรษฐกิจกำรเงิน (Quantitative Easing: QE) ในขนำดใหญ ่ขึ้น โดยข้อมูลดังกล ่ำวคณะวิจัยเห็นว่ำสอดคล้องกับข้อมูล

27 เอกสำรที ่เผยแพร ่โดยกองทุนกำรเงินระหว ่ำงประเทศ ((International Monetary Fund : IMF) และ คณะกรรมกำรเศรษฐกิจและสังคมของเอเชียและแปซิฟิกแห่งสหประชำชำติ(Economic and Social Commission for Asia and the Pacific : ESCAP) ซึ่งพบว่ำ รัฐบำลประเทศต่ำง ๆ ได้มีออกมำตรกำร ด้ำนกำรเงินกำรคลังต่ำง ๆ ในสัดส่วนวงเงินค่อนข้ำงสูงกว่ำวิกฤตกำรณ์ในอดีต โดยสัดส่วนของมำตรกำร ด้ำนกำรคลังของประเทศต่ำง ๆ อยู่ในช่วงระหว่ำงร้อยละ 0.1 – 20 ต่อ GDP โดยมีค่ำเฉลี่ยอยู่ที่ประมำณ ร้อยละ 2.8 ทั้งนี้ ประเทศที่มีพัฒนำกำรด้ำนเศรษฐกิจมำกกว่ำจะมีสัดส่วนกำรใช้มำตรกำรด้ำนกำรคลัง มำกกว่ำประเทศที่มีพัฒนำกำรด้ำนเศรษฐกิจน้อยกว่ำ โดยสัดส่วนในแต่ละมำตรกำรจะแตกต่ำงไปตำม สถำนกำรณ์ของแต่ละประเทศ เช่น มำตรกำรด้ำนกำรคลังที่เกี่ยวกับกำรให้บริกำรสำธำรณสุขจะมีสัดส่วน ตั้งแต่ร้อยละ 0.3 – 97 ของมำตรกำรโดยรวมของประเทศนั้น ๆ โดยส่วนใหญ่มำตรกำรด้ำนกำรคลัง จะใช้จ่ำยเกี่ยวกับช่วยเหลือด้ำนกำรเงินแก่ธุรกิจและครัวเรือนเป็นหลัก นอกจำกนี้ ในหลำยประเทศ ยังมีกำรด ำเนินมำตรกำรด้ำนกำรเงินเพื่อสนับสนุนมำตรกำรด้ำนกำรคลังเพื่อสนับสนุนสภำพคล่อง ของธุรกิจ โดยเฉพำะกลุ่ม SMEs รวมถึงลดผลกระทบที่มีต่อสภำพคล่องในตลำดและควำมเสี่ยงด้ำนเครดิต ในประเทศ และเพื่อเสริมสร้ำงเสถียรภำพทำงกำรเงิน IMF (2021) ได้วิเครำะห์ถึงมำตรกำรของประเทศต่ำงๆ ในกำรรับมือกับสถำนกำรณ์ COVID-19 โดยในด้ำนสำธำรณสุข วิธีปฏิบัติในกำรติดตำม กักตัว และตรวจคัดกรองได้ถูกน ำมำบังคับใช้ พร้อมกับมำตรกำรรักษำระยะห่ำงและกำรล็อกดำวน์พื้นที่ แต่มำตรกำรดังกล่ำวก็ไม่สำมำรถหยุดยั้ง กำรแพร่ระบำดของ COVID-19 ได้ จึงส่งผลให้ต่อมำมีกำรกระตุ้นและสนับสนุนนโยบำยกำรฉีดวัคซีน ในประเทศต่ำงๆ ตั้งแต่ช่วงปลำยปี 2563 ทั้งในระดับรัฐบำลกลำงและระดับรัฐบำลท้องถิ่น ส ำหรับด้ำนเศรษฐกิจ รัฐบำลของหลำยประเทศได้มีมำตรกำรด้ำนกำรเงินกำรคลัง อย่ำงรวดเร็วในกำรสนับสนุนเงินทุนและงบประมำณเพื่อป้องกันควำมเสียหำยที่จะเกิดขึ้นต่อภำคธุรกิจ ในประเทศ ภำคครัวเรือน รวมถึงประชำชนกลุ่มเปรำะบำง โดยมำตรกำรทำงกำรเงินกำรคลังมูลค่ำกว่ำ 13.8 ล้ำนล้ำนเหรียญสหรัฐ ได้ถูกน ำมำใช้เพื่อรักษำเสถียรภำพและควำมเข้มแข็งทำงเศรษฐกิจของ ประเทศต่ำงๆ ทั่วโลก โดยประเทศต่ำงๆ รวมถึงสหภำพยุโรปได้เริ่มด ำเนินกำรเพื่อเข้ำถึงแหล่งเงินทุน ในรูปแบบใหม่ พร้อมทั้งจัดสรรงบประมำณตำมล ำดับควำมส ำคัญในภำวะวิกฤต เน้นกำรสนับสนุนระบบ สำธำรณสุข ภำคธุรกิจขนำดกลำงและขนำดย่อม ประชำกรกลุ่มเปรำะบำง และในแต่ละพื้นที่ที่มีกำร ระบำดโดยเฉพำะ นอกจำกนี้ ประเทศส่วนใหญ่ในกลุ่ม OECD ได้ออกมำตรกำรด้ำนกำรเงินกำรคลังเพื่อ กระตุ้นกำรใช้จ่ำยและรำยได้ รวมถึงกำรผ่อนคลำยกฎระเบียบด้ำนกำรเงินกำรคลังอีกด้วย ทั้งนี้ IMF ได้รวบรวมข้อมูลและเปรียบเทียบสัดส่วนงบประมำณส ำหรับกำรด ำเนินกำร ตำมมำตรกำรทำงกำรเงินและกำรคลังเพื่อแก้ไขปัญหำ COVID-19 ของประเทศทั่วโลกกว่ำ 188 ประเทศ ตั้งแต่ต้นปี 2563 จนถึง ณ สิ้นเดือนกรกฎำคม 2564 พบว่ำ ทั่วโลกมีกำรใช้มำตรกำรทำงกำรคลัง (Above the Line Measure) ที่ประมำณ 10.417 ล้ำนล้ำนเหรียญสหรัฐ หรือร้อยละ 9.7 ของ GDP และมีกำรใช้ มำตรกำรทำงกำรเงิน (Liquidity Support) ที่ประมำณ 6.132 ล้ำนล้ำนเหรียญสหรัฐ หรือร้อยละ 6.2

28 ของ GDP (GDP ณ ปี 2563 (2020)) โดยตัวอย่ำงข้อมูลวงเงินของมำตรกำรทำงกำรคลังและมำตรกำร ทำงกำรเงินของแต่ละประเทศ มีดังนี้ แผนภาพที่ 2.2 วงเงินของมาตรการทางการคลังและมาตรการทางการเงินของแต่ละประเทศ ที่มำ : IMF (2564) 1) ตัวอย่ำงกลุ่มประเทศ G20 ในส่วนของประเทศที่เศรษฐกิจพัฒนำแล้ว (Advance Economies) จ ำนวน 10 ประเทศ ดังนี้ ตารางที่ 2.5 สัดส่วนมาตรการด้านการเงินการคลังของกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว G20: Advance Economies มาตรการทางการคลัง (ล้านเหรียญสหรัฐ) Above the line measures มาตรการทางการเงิน (ล้านเหรียญสหรัฐ) Liquidity support วงเงินรวม (ล้านเหรียญสหรัฐ) % ต่อ GDP Australia 250,000 24,000 274,000 20.2 Canada 261,000 65,000 326,000 19.9 European Union 488,000 873,000 1,361,000 10.6 France 252,000 400,000 652,000 24.8 Germany 519,000 1,058,000 1,577,000 41.4 Italy 205,000 665,000 870,000 46.2 Japan 831,000 1,429,000 2,260,000 44.8 Korea 73,000 166,000 239,000 14.6 United Kingdom 440,000 453,000 893,000 32.9 United States 5,328,000 510,000 5,838,000 27.8

29 2) ตัวอย่ำงกลุ่มประเทศ G20 ในส่วนของประเทศที่เศรษฐกิจก ำลังพัฒนำ (Emerging Markets) จ ำนวน 10 ประเทศ ดังนี้ ตารางที่ 2.6 สัดส่วนมาตรการด้านการเงินการคลังของกลุ่มประเทศก าลังพัฒนา (G20) G20: Emerging Markets มาตรการทางการคลัง (ล้านเหรียญสหรัฐ) Above the line measures มาตรการทางการเงิน (ล้านเหรียญสหรัฐ) Liquidity support วงเงินรวม (ล้านเหรียญสหรัฐ) % ต่อ GDP Argentina 17,000 8,000 25,000 6.5 Brazil 132,000 88,000 220,000 15.4 China 711,000 193,000 904,000 6.1 India 93,000 139,000 232,000 8.7 Indonesia 48,000 9,000 57,000 5.4 Mexico 7,000 13,000 20,000 1.9 Russia 67,000 22,000 89,000 6.0 Saudi Arabia 15,000 6,000 21,000 3.0 South Africa 18,000 12,000 30,000 10.0 Turkey 19,000 68,000 87,000 12.2 3)ตัวอย่ำงกลุ่มประเทศนอก G20 ในส่วนของประเทศที่เศรษฐกิจก ำลังพัฒนำ (Emerging Markets) จ ำนวน 10 ประเทศ ดังนี้ ตารางที่ 2.7 สัดส่วนมาตรการด้านการเงินการคลังของกลุ่มประเทศก าลังพัฒนา Selected: Emerging Markets มาตรการทางการคลัง (ล้านเหรียญสหรัฐ) Above the line measures มาตรการทางการเงิน (ล้านเหรียญสหรัฐ) Liquidity support วงเงินรวม (ล้านเหรียญสหรัฐ) % ต่อ GDP Chile 35,600 6,300 41,900 16.6 Colombia 12,800 15,600 28,400 10.4 Hungary 16,300 6,500 22,800 14.7 Kazakhstan 7,600 4,900 12,500 7.3 Malaysia 17,700 11,900 29,600 8.7 Mongolia 1,000 9,000 1,900 14.7 Peru 16,000 23,900 39,900 19.6 Poland 38,500 28,700 67,200 11.3 Philippines 9,800 3,300 13,100 3.6 Thailand 57,200 21,300 78,500 15.6

30 4) ตัวอย่ำงกลุ่มประเทศรำยได้น้อย (Selected: Low-income Developing Countries) จ ำนวน 10 ประเทศ ดังนี้ ตารางที่ 2.8 สัดส่วนมาตรการด้านการเงินการคลังของกลุ่มประเทศรายได้น้อย Selected: Emerging Markets มาตรการทางการคลัง (ล้านเหรียญสหรัฐ) Above the line measures มาตรการทางการเงิน (ล้านเหรียญสหรัฐ) Liquidity support วงเงินรวม (ล้านเหรียญสหรัฐ) % ต่อ GDP Bangladesh 4,600 200 4,800 1.5 Cambodia 1,100 600 1,700 6.4 Ethiopia 2,400 600 3,000 3.1 Kenya 2,500 - 2,500 2.5 Myanmar 600 200 800 1.0 Nigeria 10,200 - 10,200 2.4 Sudan 800 - 800 0.9 Timor-Leste 300 - 300 15.8 Uzbekistan 2,600 800 3,400 2.1 Vietnam 5,700 1,600 6,300 2.2 จำกข้อมูลข้ำงต้นคณะผู้วิจัยฯ ได้จ ำแนกศึกษำสัดส่วนกำรใช้งบประมำณของประเทศ ต่ำง ๆ โดยแบ่งออกเป็นกลุ่มประเทศที่มีลักษณะใกล้เคียงกัน ดังนี้ 1) กลุ่มประเทศที่มีเศรษฐกิจพัฒนำแล้ว (Developed Markets) พบว่ำ สัดส่วนมำตรกำร ทำงกำรเงินกำรคลังของแต่ละประเทศมีค่ำเฉลี่ยอยู่ที่ประมำณร้อยละ 28 ต่อ GDP ซึ่งแสดงให้เห็นถึง ศักยภำพในกำรด ำเนินมำตรกำรของประเทศเศรษฐกิจพัฒนำแล้วเพื่อแก้ไขปัญหำเศรษฐกิจในภำวะ ที่ไม่ปกติ 2) กลุ่มประเทศที่มีเศรษฐกิจก ำลังพัฒนำ (Emerging Markets) พบว่ำ สัดส่วนมำตรกำร ทำงกำรเงินกำรคลังของแต่ละประเทศมีค่ำเฉลี่ยอยู่ที่ประมำณร้อยละ 10 ต่อ GDP ทั้งนี้ ขึ้นอยู่กับขนำด ของระบบเศรษฐกิจและผลกระทบที่ได้รับ รวมถึงเครื่องมือและนโยบำยที่ยังคงเหลืออยู่ให้สำมำรถ ด ำเนินกำรได้ 3) กลุ่มประเทศรำยได้น้อย (Low-income) พบว่ำ สัดส่วนมำตรกำรทำงกำรเงินกำรคลัง ของแต่ละประเทศมีค่ำเฉลี่ยอยู่ที่เพียงร้อยละ 4 ต่อ GDP ในขณะที่ผลกระทบทำงเศรษฐกิจและสังคม ที่ได้รับแตกต่ำงกันออกไป ซึ่งจะเห็นได้ถึงควำมไม่เทียมกันของแต่ละระบบเศรษฐกิจและสถำนะหรือ เสถียรภำพทำงกำรเงินกำรคลังของรัฐบำลแต่ละประเทศ ทั้งนี้สัดส่วนวงเงินงบประมำณในกำรด ำเนินมำตรกำรทำงกำรเงินและกำรคลังต่อ GDP ของกลุ่มประเทศที่พัฒนำแล้วโดยเปรียบเทียบ จะมีสัดส่วนสูงกว่ำวงเงินงบประมำณของกลุ่มประเทศ ที่ก ำลังพัฒนำ และกลุ่มประเทศรำยได้น้อย ซึ่งคณะผู้วิจัยเห็นว่ำควำมแตกต่ำงดังกล่ำวแสดงให้เห็น

31 ศักยภำพของแต่ละประเทศในกำรด ำเนินมำตรกำรทำงกำรเงินกำรคลังที่ไม่เท่ำกัน ขึ้นอยู่กับสถำนะ ทำงกำรเงินกำรคลังของรัฐบำล สภำพแวดล้อม และผลกระทบที่เกิดขึ้นจริงจำกกำรแพร ่ระบำดของ COVID-19 ซึ่งส่งผลต่อประชำชนและระบบเศรษฐกิจของประเทศ 2.3.2 กำรด ำเนินมำตรกำรด้ำนกำรเงินกำรคลังของต่ำงประเทศ เพื่อใช้ประกอบกำรวิเครำะห์เปรียบเทียบรูปแบบกำรด ำเนินงำนและประสิทธิภำพ ของกำรใช้มำตรกำรด้ำนกำรเงินกำรคลังของไทยกับต่ำงประเทศ เพื่อจัดท ำข้อเสนอแนะเชิงนโยบำยต่อไป คณะผู้วิจัยได้ศึกษำและรวบรวมข้อมูลรูปแบบกำรด ำเนินมำตรกำรด้ำนกำรเงินกำรคลังของต่ำงประเทศ โดยก ำหนดประเทศที่น ำมำเป็นตัวอย่ำงจำกข้อมูลกำรที่มีกำรเผยแพร่อย่ำงเป็นทำงกำรมำกเพียงพอ มีแหล่งข้อมูลที่น่ำเชื่อถือ และสำมำรถสรุปภำพรวมให้เกิดควำมชัดเจน รวมถึงมีแผนงำนโครงกำรส ำหรับ กำรฟื้นฟูประเทศในอนำคตอย่ำงเป็นรูปธรรมแล้ว จ ำนวน 3 ประเทศ ได้แก่ 1) สหรัฐอเมริกำ เพื่อให้เป็น ตัวแทนของประเทศพัฒนำแล้วที่มีขนำดเศรษฐกิจใหญ่ในฝั่งโลกตะวันตก 2) ญี่ปุ่น เพื่อให้เป็นตัวแทน ของประเทศพัฒนำแล้วของเอเชียที่มีศักยภำพด้ำนกำรเงินกำรคลังสูง และ 3) ฟิลิปปินส์ เพื่อเป็นตัวแทน ของกลุ่มประเทศก ำลังพัฒนำที่ยังคงต้องเผชิญข้อจ ำกัดด้ำนงบประมำณส ำหรับกำรด ำเนินมำตรกำร ด้ำนกำรเงินกำรคลังของภำครัฐ รวมถึงมีข้อจ ำกัดหลำยด้ำนคล้ำยคลึงกับไทย 1) สหรัฐอเมริกำ (United States of America) สหรัฐอเมริกำอยู่ในกลุ่มประเทศพัฒนำแล้ว ที่มีมูลค่ำของระบบเศรษฐกิจใหญ่ที่สุดในโลก เป็นฐำนของธุรกิจและ บริษัทชั้นน ำหลำยแห่ง โดยมีโครงสร้ำงของเศรษฐกิจส่วนใหญ่ขึ้นอยู่ กับภำคธุรกิจกำรค้ำส่งและค้ำปลีก ภำคกำรผลิต และภำคกำรเงิน โดยในปี 2562ก่อนวิกฤติ COVID-19 สหรัฐอเมริกำมีระดับหนี้สำธำรณะ อยู่ที่ร้อยละ 136 ของ GDP (ที่มำ: OECD Data) สหรัฐอเมริกำพบผู้ติดเชื้อในประเทศครั้งแรกในเดือนมกรำคม 2563 และลุกลำม เป็นกำรแพร่ระบำดอย่ำงกว้ำงขวำงในช่วงเดือนมีนำคม – เมษำยน 2563 โดยกำรแพร่ระบำดเริ่มลดลง จำกมำตรกำรต่ำง ๆ ของภำครัฐ แต่เมื่อเริ่มเปิดกิจกรรมทำงเศรษฐกิจช่วงฤดูร้อนของปี 2563 กำรแพร่ ระบำดกลับเพิ่มขึ้นเป็นอย่ำงมำก ซึ่งจนถึงปัจจุบันมีผู้ติดเชื้อ COVID-19 ในประเทศแล้วกว่ำ 79 ล้ำนคน และมีผู้เสียชีวิตประมำณ 9 แสนรำย (ที่มำ: Coronavirus Resource Center, John Hopkin University of Medicine, มีนำคม 2565) โดย GDP ของสหรัฐอเมริกำในปี 2563 หดตัวถึงร้อยละ 3.5 ซึ่งต่ ำที่สุด นับตั้งแต่สงครำมโลกครั้งที่ 2 ในกำรแก้ไขสถำนกำรณ์กำรระบำดของ COVID-19 สหรัฐอเมริกำมีกำรออก มำตรกำรด้ำนกำรเงินกำรคลัง วงเงินรวม 5,838,000 ล้ำนเหรียญสหรัฐ หรือคิดเป็นร้อยละ 27.8 ของ GDP โดยแบ่งเป็นมำตรกำรด้ำนกำรคลัง วงเงิน 5,328,000 ล้ำนเหรียญสหรัฐ และมำตรกำร

32 ด้ำนกำรเงิน วงเงิน 510,000 ล้ำนเหรียญสหรัฐ (ข้อมูลเดือนกรกฎำคม 2564) โดยคณะผู้วิจัยได้สรุป และจ ำแนกกำรด ำเนินมำตรกำรด้ำนกำรเงินกำรคลังของสหรัฐอเมริกำเพื่อแก้ไขปัญหำจำกกำรระบำด ของ COVID-19 ดังนี้ 1) มำตรกำรทำงกำรคลัง แบ่งออกเป็น 5 ระยะ ได้แก่ 1.1) ระยะที่ 1: Coronavirus Preparedness and Response Supplemental Appropriations Act วงเงิน 8,300 ล้ำนเหรียญสหรัฐ โดยเป็นมำตรกำรฉุกเฉินในระยะเริ่มแรกเพื่อ เตรียมพร้อมป้องกันกำรแพร่ระบำดของ COVID-19 ทั้งในประเทศและต่ำงประเทศ ซึ่งจัดสรรงบประมำณ ส่วนใหญ่ให้แก่หน่วยงำนด้ำนสำธำรณสุขในประเทศ เช่น กระทรวงสำธำรณสุข และศูนย์ควบคุมโรคติดต่อ (Centers for Disease Control and Prevention: CDC) และจัดสรรเงินบำงส่วนให้แก่ United States Agency for International Development เพื่อให้ควำมช่วยเหลือในกำรแพร่ระบำดของ COVID-19 นอก พื้นที่สหรัฐอเมริกำ 1.2) ระยะที่ 2: Families First Coronavirus Response Act (FFCRA) วงเงิน ด ำเนินกำรไม่เกิน 192,000 ล้ำนเหรียญสหรัฐ โดยเน้นมำตรกำรช่วยเหลือและสนับสนุนกำรลำป่วย แบบได้ค่ำจ้ำง (Paid Sick Leave) ช่วยเหลือผู้ว่ำงงำน และกำรสนับสนุนด้ำนอำหำร (Nutrition) รวมทั้ง กำรตรวจคัดกรอง (Testing) ให้แก่ประชำชน 1.3) ระยะที่ 3: Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act (CARES) วงเงิน 1,720,000 ล้ำนเหรียญสหรัฐ โดยเป็นกฎหมำยเพื่อด ำเนินมำตรกำรช่วยเหลือเยียวยำและฟื้นฟู เศรษฐกิจที่มีวงเงินสูงที่สุดในประวัติศำสตร์สหรัฐอเมริกำ ซึ่งเน้นเงินช่วยเหลือเยียวยำพลเมืองสหรัฐอเมริกำ ด้วยวิธีกำรจ่ำยเงินโดยตรง (Direct Payment) กำรช่วยเหลือธุรกิจขนำดกลำงและขนำดย่อม (SMEs) จัดตั้งกองทุน Coronavirus Relief เพื่อให้กำรช่วยเหลือโครงกำรของรัฐบำลท้องถิ่น รวมถึงงบประมำณ ให้กับสถำนศึกษำเพื่อปรับเปลี่ยนรูปแบบกำรเรียนกำรสอนเป็นกำรเรียนรู้ทำงไกล นอกจำกนี้ยังมี มำตรกำร Paycheck Protection Program and Health Care Enhancement (PPP Expansion) วงเงิน 483,000 ล้ำนเหรียญสหรัฐ โดยเป็นกฎหมำยเพื่อขยำยวงเงินส ำหรับมำตรกำร Paycheck Protection Program ส ำหรับช่วยเหลือสินเชื่อให้แก่ธุรกิจ SMEs ให้ยังคงสำมำรถประกอบกิจกำรและจ้ำงงำนลูกจ้ำงต่อได้ รวมถึงกำรเพิ่มเงินทุนให้แก่โรงพยำบำลและกำรตรวจคัดกรองโรค 1.4) ระยะที่ 4: Consolidated Appropriations Act (CAA) วงเงิน 900,000 ล้ำนเหรียญสหรัฐ โดยเป็นกฎหมำยเพื่อด ำเนินมำตรกำรสืบเนื่องจำก CARES (ระยะที่ 3) ซึ่งเน้นมำตรกำร ที่ยังขำดแคลนเงินทุน เช่น กำรผลิตและกระจำยวัคซีน เงินอุนหนุนสถำบันกำรศึกษำ เป็นต้น 1.5) ระยะที่ 5: American Rescue Plan Act (APPA) วงเงิน 1,900,000 ล้ำน เหรียญสหรัฐ โดยเป็นกฎหมำยเพื่อด ำเนินมำตรกำรสืบเนื่องจำก CARES (ระยะที่ 3) และ CAA (ระยะที่ 4) โดยเน้นมำตรกำรฟื้นฟูเศรษฐกิจและกำรพัฒนำควำมเข้มแข็งของชุมชน (Community Development) ซึ่งสำมำรถสรุปสัดส่วนวงเงินตำมมำตรกำรที่ส ำคัญในระยะที่ 3 ระยะที่ 4 และระยะที่ 5 ดังนี้

33 ตารางที่ 2.9 มาตรการด้านการคลังระยะที่ 3- 5 ของสหรัฐอเมริกา มาตรการ ระยะที่ 3 : CARES4 ระยะที่4 : CAA5 ระยะที่ 5 : APPA6 - เงินช่วยเหลือประชำชนโดยตรง 292,000 (1,200 USD/คน) 164,000 (600 USD/คน) 411,000 (1,400 USD/คน) - เงินช่วยเหลือผู้ว่ำงงำน 268,000 (600 ต่อคน) 120,000 (300 ต่อคน) 206,000 (300 ต่อคน) - เงินช่วยเหลือธุรกิจขนำดเล็ก 377,000 325,000 54,000 - กำรพัฒนำชุมชน 5,000 12,000 362,000 - ช่วยเหลือภำคกำรขนส่ง 71,000 45,000 43,200 - กำรพัฒนำและจัดสรรวัคซีน 28,000 69,000 93,000 - เงินอุดหนุน/พัฒนำโรงเรียน 31,000 82,000 176,000 - เงินช่วยเหลือ/สนับสนุนค่ำเช่ำบ้ำน 17,000 25,000 21,600 - สนับสนุนด้ำนอำหำรและเกษตร 25,000 26,000 22,700 - อุดหนุน U.S Postal Service 10,000 (สินเชื่อ) 10,000 (ปลดหนี้) 0.57 (ช่วยเหลือลูกจ้ำง) - ช่วยเหลือเด็กและเยำวชน 5,000 10,000 40,000 - อุดหนุนอินเตอร์เน็ต 25,000 7,000 7,000 - กองทุน Coronavirus Relief 150,000 ขยำยถึง 31 ธ.ค. 2564 - - โครงกำร Employee Retention Credit โดยลด Tax ให้ SMEs เพื่อคงกำรจ้ำงงำน 55,000 ขยำยถึง 30 มิ.ย. 2564 ขยำยถึง 31 ธ.ค. 2564 - มำตรกำร Lookback โดยให้ใช้รำยได้ ในปี 2562 เพื่อค ำนวณเครดิตภำษีเงินคืน - เริ่มใช้ ขยำยระยะเวลำ 2) มำตรกำรทำงกำรเงิน ในช่วงระหว่ำงกำรเกิดวิกฤตกำรแพร่ระบำดของ COVID-19 ธนำคำรกลำงของ สหรัฐอเมริกำ (Federal Reserve System: FRS หรือที่ส่วนใหญ่เรียก Fed) ได้มีกำรด ำเนินมำตรกำร ทำงกำรเงินผ่ำนเครื่องมือทำงกำรเงินและวิธีกำรต่ำงๆ เพื่ออ ำนวยควำมสะดวกให้ตลำดกำรเงินในประเทศ สำมำรถสนับสนุนและสอดคล้องกับมำตรกำรทำงกำรคลังของรัฐบำลสหรัฐ7 โดยมีรำยละเอียดสรุปได้ ดังนี้ 4 CARES ออกเมื่อวันที่ 27 มีนำคม 2563 โดยประธำนำธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ 5 CAA ออกเมื่อวันที่ 27 ธันวำคม 2563 โดยประธำนำธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ 6 APPA ออกเมื่อวันที่ 11 มีนำคม 2564 โดยประธำนำธิบดีโจ ไบเดน 7 อ้ำงอิงจำกรำยงำนผลกำรศึกษำของ Brookings Institution ฉบับวันที่ 17 ธันวำคม 2564

34 2.1) นโยบำยผ่อนคลำยด้ำนกำรเงิน (Easing Monetary Policy) โดยกำรปรับ ลดอัตรำดอกเบี้ยนโยบำยให้อยู่ในช่วงร้อยละ 0.00 – 0.25 ต่อปี เพื่อกระตุ้นกำรบริโภคและลดต้นทุน กำรกู้ยืมเงินของครัวเรือนและภำคธุรกิจ กำรใช้วิธีชี้น ำทิศทำงนโยบำย (Forward Guidance) ซึ่งเป็น นโยบำยกำรเงินแบบพิเศษ ที่ Fed สื่อสำรกับตลำดทิศทำงอัตรำดอกเบี้ยหรือกำรด ำเนินนโยบำยกำรเงิน ในอนำคตอย่ำงชัดเจนไว้ล่วงหน้ำ เช่น จะปรับขึ้นอัตรำดอกเบี้ยเมื่อระดับเงินเฟ้อสูงเกินร้อยละ 2 เป็นต้น และกำรท ำ Quantitative Easing (QE) โดยเข้ำซื้อตรำสำรหนี้รัฐบำลและ Mortgage-backed Securities เพื่อเพิ่มสภำพคล่องในตลำดตรำสำรหนี้ 2.2) สนับสนุนตลำดกำรเงิน ได้แก่ มำตรกำรสินเชื่อระยะสั้นแก่ Primary Dealer มำตรกำรเสริมสภำพคล่องให้กองทุนรวมตลำดเงิน มำตรกำรขยำยธุรกรรม Repo และมำตรกำร International Swap Lines กับธนำคำรกลำงของต่ำงประเทศเพื่อเพิ่มสภำพคล่องของเงินสกุลเหรียญสหรัฐ ในต่ำงประเทศ 2.3) ส่งเสริมกำรให้สินเชื่อของธนำคำรพำณิชย์ โดยใช้มำตรกำรเงินให้กู้ยืม โดยตรงแก่ธนำคำรพำณิชย์ (Direct Lending) พร้อมผ่อนคลำยรูปแบบของหลักทรัพย์ค้ ำประกัน และมำตรกำรชั่วครำวเพื่อลดสัดส่วนวงเงินกันส ำรอง (Regulatory Requirement) ให้ธนำคำรพำณิชย์ มีวงเงินคงเหลือส่วนเพิ่มในกำรท ำธุรกิจมำกขึ้น 2.4) สนับสนุนธุรกิจภำคเอกชน เช่น มำตรกำรให้กู้ยืมโดยตรงแก่ภำคธุรกิจ ขนำดใหญ่ผ่ำนกำรเข้ำซื้อตรำสำรหนี้ภำคเอกชน กำรจัดตั้ง Commercial Paper Funding Facility (CPFF) เพื่อสนับสนุนเงินทุนระยะสั้นในตลำดตรำสำรหนี้เอกชนระยะสั้น กำรจัดตั้ง Main Street Lending Program เพื่อช่วยเหลือธุรกิจที่มีขนำดใหญ่เกินกว่ำมำตรกำร PPP ของภำครัฐ และเล็กกว่ำ ข้อก ำหนดผ่ำนกำรเข้ำซื้อโตรงตรงของ Fed รวมถึงกำรช่วยเหลือองค์กรที่ไม่แสวงหำผลก ำไร เช่น โรงพยำบำล ฌรงเรียน และองค์กำรให้ควำมช่วยเหลือด้ำนสังคม 2.5) สนับสนุนภำคครัวเรือนและกำรบริโภค โดย Fed ใช้ Term Asset-Backed Securities Loan Facility (TALF) ส ำหรับกำรออกสินเชื่อแก่ภำคครัวเรือน เช่น สินเชื่อเพื่อกำรศึกษำ สินเชื่อรถยนต์ สินเชื่อบัตรเครดิต เป็นต้น 2.6) สนับสนุนรัฐบำลท้องถิ่น โดยกำรให้กู้โดยตรงแก่รัฐบำลของมลรัฐต่ำงๆ และกำรเข้ำซื้อ Municipal Bond เพื่อส่งเสริมสภำพคล่องในตลำด 3) แผนกำรกระตุ้นเศรษฐกิจและฟื้นฟูประเทศ ปัจจุบันสหรัฐอเมริกำได้ริเริ่มเป้ำหมำยยุทธศำสตร์ของประเทศตำมแผนงำน “Build Back Better” โดยเป็นแผนกำรกระตุ้นและฟื้นฟูเศรษฐกิจระยะยำวของสหรัฐอเมริกำ ระยะเวลำ ต่อเนื่อง 10 ปี มีวงเงินรวมเป็นมูลค่ำประมำณ 6 ล้ำนล้ำนเหรียญสหรัฐ หรือกว่ำร้อยละ 20 ของ GDP ซึ่งแผนงำนดังกล่ำวประกอบไปด้วย 3 แผนงำนย่อย ได้แก่