แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๓๓
กํอสรา๎ งท่ีทาํ การไปรษณีย์ ซึ่งถือเปน็ กิจการไปรษณยี ์ จงึ เปน็ สญั ญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํง
พระราชบัญญัตจิ ัดต้ังศาลปกครองฯ (คาํ สงั่ ศาลปกครองสูงสุดท่ี ๔๐๖/๒๕๔๘)
สัญญาที่สํานักงานคณะกรรมการอาชีวศึกษาซึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครองจ๎างให๎
ผฟ๎ู อู งคดีกํอสรา๎ งอาคารศนู ย์วทิ ยบริการ เป็นการจดั ให๎มีสิ่งสาธารณูปโภค และ อาคารดังกลําวเป็น
สํวนหนงึ่ ของการศกึ ษาอันเป็นบรกิ ารสาธารณะ สญั ญาข๎างตน๎ จึงเปน็ สญั ญาทางปกครองตามมาตรา
๓ แหงํ พระราชบญั ญัติจดั ต้ังศาลปกครองฯ (คําส่งั ศาลปกครองสงู สดุ ที่ ๓๕๗/๒๕๕๐)
สญั ญาจ๎างเหมากํอสรา๎ งสํานักงานขนสํงจงั หวัดระหวาํ งเอกชน ผ๎ูรบั จ๎างกับกรมการ
ขนสํงทางบกผ๎ูวําจ๎าง เป็นสัญญาท่ีมีคูํสัญญาฝุายหน่ึงเป็นหนํวยงาน ทางปกครอง และมีลักษณะ
เปน็ สัญญาที่จัดให๎มสี ิ่งสาธารณูปโภค สัญญาดังกลําวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํง
พระราชบญั ญตั จิ ัดตั้งศาลปกครองฯ (คาํ ส่ังศาลปกครองสงู สดุ ท่ี ๗๐๘/๒๕๕๐)
สัญญาจา๎ งกํอสรา๎ งอาคารโรงฝกึ งานในพ้ืนทข่ี องวิทยาลยั เทคนคิ เปน็ สัญญาจัดให๎มี
ส่ิงสาธารณูปโภคเพ่ีอประโยชน์ในการศึกษาอันเป็นบริการสาธารณะ สัญญาดังกลําวจึงเป็นสัญญา
ทางปกครอง (คําส่งั ศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๙๑/๒๕๔๘)
สัญญาจ๎างกํอสร๎างอาคารสถานีอนามัย ระหวํางสํานักงาน ปลัดกระทรวง
สาธารณสุขกับเอกชนผู๎รับจ๎าง เป็นสัญญาที่มีคูํสัญญาฝุายหนึ่งเป็นหนํวยงานทาง ปกครองและ
สัญญาดังกลําวมีลักษณะเป็นการจัดให๎มีส่ิงสาธารณูปโภค จึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คําส่ังศาล
ปกครองสงู สดุ ที่ ๑๐๔/๒๕๔๗ ท่ี ๒๙๓/25๔๗ และท่ี ๕๓๖/๒๕๕๐)
สัญญาจ๎างกํอสร๎างปรับปรุงโรงพยาบาลของรัฐ เป็นสัญญาท่ีมีลักษณะเป็นการจัด
ให๎มีสิ่งสาธารณูปโภค จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํง พระราชบัญญัติจัดต้ังศาล
ปกครองฯ (คาํ สั่งศาลปกครองสงู สุดท่ี๙๕4/2547 ท่๘ี ๔/๒๔๔๘ และท่ี 86/2548)
สัญญาจา๎ งเหมากอํ สรา๎ งหอบังคับการบินพร๎อมระบบปรับอากาศ ระหวํางกรมการ
ขนสํงทางอากาศกับเอกชนผร๎ู ับจา๎ ง เพอื่ ใช๎อาคารดงั กลําวเปน็ หอควบคมุ การ เดินอากาศ มีลักษณะ
เป็นสัญญาท่ีมีคํูสัญญาฝุายหนึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครองหรือบุคคล ซ่ึงกระทําการแทนรัฐและมี
ลกั ษณะเป็นสญั ญาท่ีจัดใหม๎ สี งิ่ สาธารณูปโภค จึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คําส่งั ศาลปกครองสูงสุดท่ี
๕๘/๒๕๕๘)
สัญญาจ๎างกํอสร๎างส๎วมโรงเรียนเป็นงานกํอสร๎างสาธารณูปโภค ตามข๎อ ๕ ของ
ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วําด๎วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ สัญญาจ๎างดังกลําว จึงเป็นสัญญาท่ีมี
คูํสัญญาฝุายหน่ึงเป็นหนํวยงานทางปกครองหรือบุคคลซ่ึงกระทําการแทนรัฐและ มีลักษณะเป็น
สัญญาที่จัดให๎มีส่ิงสาธารณูปโภค จึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คําส่ังศาลปกครองสูงสุด ท่ี ๔๑๓/
๒๕๕๘)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๓๔
สัญญาที่มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคลรัตนโกสินทร์จ๎างให๎ ผู๎ฟูองคดีกํอสร๎าง
อาคารเรียนรวมของมหาวิทยาลัย เป็นสัญญาที่มีคํูสัญญาอยํางน๎อยฝุายหนึ่ง เป็นหนํวยงานทาง
ปกครอง และอาคารเรียนท่วี ําจ๎างใหผ๎ ๎ูฟูองคดีกอํ สรา๎ งเปน็ เครื่องมือสําคัญที่ใช๎ ในการดําเนินกิจการ
ทางปกครองหรือจัดทําบริการสาธารณะด๎านการศึกษาตามอํานาจหน๎าท่ี สัญญาดังกลําวจึงเป็น
สัญญาจดั ใหม๎ สี ่ิงสาธารณูปโภค อันเปน็ สัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้ง
ศาลปกครองฯ (คาํ สัง่ ศาลปกครองสงู สุดท่ี ๕๓๕/๒๕๕๐)
สัญญาจ๎างกํอสร๎างอาคารเรียน อาคารประกอบ ตํอเติมอาคารเรียน และห๎องสุขา
ของโรงเรียน ระหวํางสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้นื ฐานกับเอกชนผู๎รับจ๎าง เป็นสัญญาท่ี
มีคสูํ ญั ญาฝาุ ยหนง่ึ เป็นหนํวยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่จัดให๎มี ส่ิงสาธารณูปโภค
อันเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาล
ปกครองสงู สุดที่ ๗๒๔/๒๕๕๐)
การที่กองทัพบก (ผู๎ฟูองคดี) ซึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครอง ได๎ทําสัญญาจ๎างผ๎ูถูก
ฟูองคดีที่ ๑ ให๎ทําการกํอสร๎างอุโมงค์ลมทางดิ่งของหนํวยบัญชาการ สงครามพิเศษเพื่อใช๎ฝึกกําลัง
พลของผ๎ูฟูองคดีในการฝึกการปฏิบัติการแทรกซึมเบ้ืองสูงของ หนํวยบัญชาการสงครามพิเศษเพ่ือ
ประโยชนใ์ นการปฏบิ ัติหน๎าท่ีปูองกันประเทศอันเป็นการจัดทําบริการสาธารณะ สัญญาดังกลําวจึง
เปน็ สัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบญั ญัติ จดั ตัง้ ศาลปกครองฯ (คาํ สั่งศาลปกครอง
สูงสดุ ที่ ๑๑๑/๒๕๕๒)
สัญญาที่เทศบาลนครลําปางจ๎างให๎ผู๎ฟูองคดีดําเนินการ กํอสร๎างปรับปรุงภูมิทัศน์
ขํวงนคร (ห๎าแยกหอนาฬิกา) มีลักษณะเป็นสัญญาท่ีจัดให๎มี สิ่งสาธารณูปโภค (คําส่ังศาลปกครอง
สูงสดุ ท่ี ๓๖๓/๒๕๕๓)
สัญญาจ๎างกํอสร๎างถนนคอนกรีตเสรมิ เหล็กเลยี บคลอง ระหวํางองค์การบรหิ ารสวํ น
ตาํ บล ผูว๎ าํ จา๎ งกับเอกชนผู๎รับจ๎าง เป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ัง
ศาลปกครองฯเนือ่ งจากมีวตั ถปุ ระสงค์เพ่ือจัดให๎มีส่ิงสาธารณูปโภค และมีข๎อตกลงในสัญญา ท่ีให๎ผู๎
วาํ จ๎างซงึ่ เปน็ หนวํ ยงานทางปกครองมีสทิ ธพิ เิ ศษเหนอื ผ๎ูฟอู งคดซี ่ึงเป็นเอกชนคูํสัญญา เชํน ให๎มีสิทธิ
ส่ังให๎ผ๎ูฟูองคดที าํ งานพิเศษซงึ่ ไมไํ ด๎แสดงไวใ๎ นเอกสารสัญญาหากเปน็ งานทอี่ ยใํู นขอบขําย ทวั่ ไปแหํง
วัตถุประสงค์ของสัญญา (จากขอ๎ ตกลงดังกลําว เมือ่ ปรากฏวําดินขา๎ งถนนด๎านเลียบลาํ คลอง ทรุดตวั
และเลื่อนไหลลงคลองทําให๎ไมํสามารถกํอสร๎างถนนตามสัญญาได๎ ประธานกรรมการบริหาร ของ
องคก์ ารบรหิ ารสวํ นตําบล ซึ่งเป็นผูแ๎ ทนตามกฎหมายขององค์การบริหารสํวนตําบลตามนัย มาตรา
๖๐ วรรคหนึ่ง แหํงพระราชบัญญัติสภาตําบลและองค์การบริหารสํวนตําบลฯ จึงมีอํานาจ ส่ังให๎ผู๎
ฟูองคดกี อํ สรา๎ งเขือ่ นกันดนิ พงั โดยถือวาํ เป็นงานพเิ ศษซง่ึ อยใูํ นขอบขํายท่ัวไปแหงํ วตั ถุประสงคข์ อง
สญั ญาได๎ เนือ่ งจากเป็นการกํอสร๎างเพื่อให๎สามารถดําเนินการกํอสร๎างถนน ตามข๎อตกลงในสัญญา
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๓๕
ตอํ ไปได๎ และถือวําการสร๎างเข่ือนดังกลําวเป็นข๎อตกลงสํวนหนึ่งของสัญญา แม๎วําจะเป็นการตกลง
ด๎วยวาจากต็ าม (คาํ พิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๖/๒๕๕๗)
สัญญาท่ีกรมพัฒนาที่ดิน (ผู๎ถูกฟูองคดี) จ๎างให๎ห๎างห๎ุนสํวนจากัด น. (ผู๎ฟูองคดี)
กํอสร๎างสระเก็บน๎าบ๎านยางเอน หมูํท่ี ๑๐ ตําบลบ๎านแกํง อําเภอเมืองนครสวรรค์ จังหวัด
นครสวรรค์ มลี กั ษณะเป็นสัญญาจดั ใหม๎ สี ิง่ สาธารณปู โภค อันเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓
แหงํ พระราชบัญญัตจิ ัดตงั้ ศาลปกครองฯ (คําส่งั ศาลปกครองสงู สุดท่ี ๔๔๐/๒๕๖๐)
สัญญาจ๎างรื้อถอนอาคารโรงพยาบาล
สัญญาที่กรมสุขภาพจิต (ผู๎ฟูองคดี) วําจ๎างให๎ห๎างห๎ุนสํวนจํากัด ย. รื้อถอนอาคาร
ผูป๎ วุ ยพรอ๎ มกํอสรา๎ งอาคารคนไข๎จติ เวช (สามญั ) ๙๐ เตยี ง จํานวน ๑ หลังของโรงพยาบาลสวนปรุง
เปน็ สญั ญาทมี่ คี ูสํ ญั ญาอยาํ งนอ๎ ยฝาุ ยหนงึ่ ได๎แกํ ผู๎ฟูองคดีซ่ึงมีฐานะเป็นกรมและเป็นหนํวยงานทาง
ปกครอง และมีวัตถุแหํงสัญญาคือการรื้อถอนอาคารผ๎ูปุวยพร๎อมกํอสร๎างอาคารดังกลําว อันเป็น
เคร่ืองมือสําคัญท่ีผ๎ูฟูองคดีใช๎ในการดําเนินกิจการทางปกครองหรือจัดทําบริการสาธารณะตาม
อํานาจหน๎าท่ี จึงมีลักษณะเป็นสัญญาจัดให๎มีส่ิงสาธารณูปโภคและเป็นสัญญาทางปกครอง (คําส่ัง
ศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๓๘๒/๒๕๖๑ ท่ี ๑๔/๒๕๖๒ และที่ ๘๔/๒๕๖๒ วินจิ ฉัยแนวทางเดียวกัน)
สัญญาจ๎างกํอสร๎างอาคารชุดพักอาศัยข๎าราชการศาลยุติธรรมพร๎อมส่ิงกํอสร๎าง
ประกอบ ศาลจังหวัดกระบี่ ระหวํางสํานักงานศาลยุติธรรม (ผู๎ฟูองคดี) กับผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑ เป็น
สัญญาที่มีคูํสัญญาอยํางน๎อยฝุายหนึ่ง คือ ผู๎ฟูองคดีซ่ึงเป็นหนํวยงานทางปกครอง และเป็นสัญญา
จ๎างกอํ สร๎างอาคารชดุ พกั อาศยั ขา๎ ราชการศาลยุติธรรมพร๎อมส่ิงกํอสร๎างประกอบ อันมีลักษณะเป็น
สญั ญาจดั ให๎มีส่งิ สาธารณูปโภค จึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คาํ สั่งศาลปกครองสูงสุดท่ี ๓๓/๒๕๖๒)
สัญญาท่ีมหาวิทยาลัยนเรศวร (ผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๑) ตกลงวําจ๎างให๎ผู๎ฟูองคดีทําการ
กํอสร๎างอาคารอเนกประสงค์พร๎อมครุภัณฑ์ เป็นสัญญาท่ีคํูสัญญาฝุายผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๑ เป็น
สถานศึกษาและวิจัย และเป็นนิติบุคคลมีฐานะเป็นกรมในสํานักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา
ตามมาตรา ๕ แหงํ พระราชบญั ญตั มิ หาวทิ ยาลยั นเรศวร พ.ศ. ๒๕๓๓ ประกอบกับมาตรา ๖๕ วรรค
หนึ่ง แหํงพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ อันเป็น
หนวํ ยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบญั ญตั จิ ดั ต้ังศาลปกครองฯ และสญั ญาดังกลําวมี
ลกั ษณะเป็นสัญญาจัดให๎มีส่ิงสาธารณูปโภค จึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
๘๔/๒๕๖๒)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๓๖
(1.1.2.2.) สัญญาจ้างก่อสร้างสิ่งสาธารณูปโภคท่ีเป็นเคร่ืองมือสาคัญในการ
จัดทาบริการสาธารณะ
1) สัญญาซือ้ ขายท่ีดินท่จี ะถกู เวนคืน
สั ญ ญ า ซื้ อ ข า ย อ สั ง ห า ริ ม ท รั พ ย์ ต า ม พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ วํ า ด๎ ว ย ก า ร เ ว น คื น
อสังหาริมทรัพย์ฯ เพ่ือสร๎างทางพิเศษ กรณีที่ไมํอาจตกลงกันได๎ในเร่ืองจํานวนเงินคําทดแทน
ระหวํางการทางพิเศษแหํงประเทศไทยกับผ๎ูฟูองคดี เป็นสัญญาที่คูํสัญญาฝุายหน่ึงเป็นหนํวยงาน
ทางปกครองและใช๎อํานาจรัฐฝุายเดียวในการบังคับซ้ือท่ีดินของเอกชน มีวัตถุประสงค์เพื่อให๎ได๎มา
ซึ่งที่ดินเพื่อกํอสร๎างทางพิเศษ จึงถือได๎วําเป็นการจัดให๎มีสิ่งสาธารณูปโภค สัญญาดังกลําวจึงเป็น
สัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครอง
สงู สดุ ที่ ๔/๒๕๔๖)
สัญญาซ้ือขายท่ีดินระหวํางกระทรวงการคลังกับเจ๎าของท่ีดิน เพ่ือขยายเขตคลอง
ตามพระราชกฤษฎีกาฯ เม่ือปี พ.ศ. ๒๕๑๖ โดยกระทรวงการคลังเป็นเจ๎าหน๎าที่เพ่ือดําเนินการ
เวนคืน ซงึ่ ในการตกลงทําสญั ญาดังกลําวหากเจ๎าของที่ดินไมํยอมขาย ทางราชการ ก็จะดําเนินการ
ออกพระราชบัญญัติเวนคืนท่ีดินตํอไป จึงเป็นกรณีที่คํูสัญญาฝุายหน่ึงเป็นหนํวยงาน ทางปกครอง
และเปน็ บุคคลซ่ึงกระทําการแทนรัฐใช๎อํานาจทางปกครองบังคับซื้อที่ดินจากเอกชน ทั้งการเวนคืน
ท่ีดินดังกลําวก็เพื่อใช๎ในการขยายเขตคันคลองที่ประชาชนเป็นผ๎ูใช๎ประโยชน์ โดยตรง อันเป็น
ลักษณะการจัดให๎มีสิ่งสาธารณูปโภค สัญญาซ้ือขายท่ีดินข๎างต๎นจึงเป็นสัญญา ทางปกครอง ทั้งน้ี
ตามนัยคําวินิจฉัยช้ีขาดอํานาจหน๎าท่ีระหวํางศาลท่ี ๒๓/๒๕๔๕ (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี ๕๐๑/
๒๕๔๖)
สัญญาจํายเงินคําทดแทนที่ดินและทรัพย์สินระหวําง กรุงเทพมหานครกับเอกชน
โดยมวี ัตถุประสงคเ์ พื่อนาํ ท่ีดินมาปรับปรุงและขยายถนน ซึ่งเป็น สาธารณูปโภคทปี่ ระชาชนเปน็ ผใ๎ู ช๎
และไดร๎ ับประโยชน์โดยตรงจดั เปน็ สัญญาท่ีจดั ให๎มีสิ่งสาธารณูปโภค จงึ เป็นสัญญาทางปกครองตาม
มาตรา ๓ แหงํ พระราชบญั ญตั ิจัดตัง้ ศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสดุ ท่ี ๕๐๘/๒๕๕๗)
สัญญาซื้อขายที่ดินที่จะถูกเวนคืนระหวํางกรมทางหลวงกับ เจ๎าของที่ดิน เป็น
สัญญาท่ีมีคูํสัญญาฝุายหน่ึงเป็นหนํวยงานทางปกครอง และมีวัตถุประสงค์เพื่อ นําที่ดินที่จะถูก
เวนคืนไปกํอสรา๎ งขยายทางหลวงแผนํ ดนิ จึงถือวาํ สัญญาซ้ือขายที่ดินดังกลําว เป็นสัญญาจัดให๎มีสิ่ง
สาธารณูปโภค อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาล
ปกครองฯ (คาํ สั่งศาลปกครองสงู สุดท่ี ๒๗ ๑/๒๕๕๐ และ ที่ ๙๗/๒๕๔๗ ท่ี ๕๓๔/๒๕๔๒ ท่ี ๕๖๓/
๒๕๔๗ ท่ี ๖๘๖/๒๕๔๙ และที่ ๔๒๒/๒๕๕๐ วินิจฉยั แนวทางเดยี วกัน)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๓๗
๒) การตกลงยนิ ยอมให้ใช้ที่ดินเพื่อจดั ให้มีสิ่งสาธารณปู โภค
การท่เี อกชนอนุญาตใหก๎ รุงเทพมหานครเขา๎ ไปกํอสรา๎ งถนนใน เขตที่ดินของตนตาม
คําร๎องขอของกรุงเทพมหานคร ภายหลังจากท่ีพระราชกฤษฎีกากําหนดเขต ท่ีดินในบริเวณที่ที่จะ
เวนคนื ฯ ส้ินผลบังคบั ใชแ๎ ล๎ว เปน็ การตกลงยินยอมใหใ๎ ช๎ทด่ี ินเพ่ือกอํ สรา๎ งถนน อนั เปน็ การจดั ใหม๎ สี งิ่
สาธารณูปโภคเพ่ือการบริการสาธารณะโดยตรง โดยจะมีการคิดคําตอบแทน ในภายหลัง ถือได๎วํา
เกิดสัญญาทางปกครองระหวํางเอกชนกับกรุงเทพมหานครนับตั้งแตํมีการ ตกลงกัน (คําส่ังศาล
ปกครองสงู สดุ ที่ ๖๙๔/๒๕๕๖)
สัญญาจํายเงินคําทดแทนที่ดิน คําร้ือถอนอาคารและ ส่ิงปลูกสร๎างในแนวถนน
โครงการพุทธมณฑล สาย ๑ ท่ีผ๎ูฟูองคดีทํากับกรุงเทพมหานคร มีลักษณะเป็นสัญญาจะซื้อจะขาย
ท่ีดินที่มีขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นการเวนคืนท่ีดิน เพ่ือใช๎ในการกํอสร๎างถนนซึ่งเป็น
สาธารณูปโภคที่ประชาชนเป็นผู๎ใช๎และได๎รับประโยชน์โดยตรง อันมีลักษณะเป็นการจัดให๎มีสิ่ง
สาธารณปู โภค สัญญาจํายเงินคําทดแทนทีด่ นิ ข๎างตน๎ จงึ เปน็ สัญญาทางปกครอง (คาํ สง่ั ศาลปกครอง
สงู สดุ ท่ี ๓๑๐/๒๕๕๕)
สญั ญาซ้อื ขายและคาํ ทดแทนทรัพยส์ นิ ทจี่ ะถกู เวนคืนเพอื่ สรา๎ ง ทางหลวงพิเศษสาย
บางพลี-สุขสวัสดิ์ ในกรณีที่ไมํอาจตกลงกันได๎ในเรื่องจํานวนเงินคําทดแทน ระหวํางการทางพิเศษ
แหํงประเทศไทย (ผ๎ูฟูองคดี) ซึ่งเป็นเจ๎าหน๎าที่เวนคืน กับผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑ และผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๒ ซึ่ง
เปน็ เจา๎ ของอสังหารมิ ทรพั ยท์ ่อี ยใํู นเขตพ้ืนทท่ี ่ีจะตอ๎ งเวนคนื ตามพระราชกฤษฎีกากําหนดเขตที่ดิน
ในบริเวณท่ีท่ีจะเวนคืนเพ่ือสร๎างทางหลวงพิเศษ หมายเลข ๓๗ สายถนนวงแหวนรอบนอก
กรุงเทพมหานคร ตอนพระประแดง-บางปะอิน บางพลี ตอนบางพลี-บางขุนเทียน พ.ศ. ๒๕๔๓ มี
วัตถุประสงค์เพ่ือให๎ได๎มาซึ่งท่ีดินเพื่อใช๎ ในการกํอสร๎างทางหลวงพิเศษ เพ่ือเป็นการอํานวยความ
สะดวกและความรวดเร็วในการจราจร และการขนสํงแกํประชาชนโดยท่ัวไป อันเป็นการจัดให๎มี
สาธารณูปโภคอยํางหนึ่ง ประกอบกบั สญั ญาซ้ือขายฉบับดังกลําวมลี ักษณะพิเศษทแี่ สดงถงึ เอกสิทธ์ิ
ของผู๎ฟูองคดีซึ่งเป็นคํูสัญญา ท่ีเป็นหนํวยงานทางปกครองมีอยูํเหนือผู๎ถูกฟูองคดีท้ังสองซ่ึงเป็น
เจ๎าของอสังหารมิ ทรพั ย์ ทถ่ี กู เวนคืน เพ่ือให๎การจัดทําสาธารณูปโภคบรรลุผลตามวัตถุประสงค์ของ
สัญญา อันเป็น การกระทําเพื่อสํวนรวมเป็นสําคัญ สัญญาซ้ือขายอสังหาริมทรัพย์ท่ีถูกเวนคืน
ดังกลําวจึงเป็น สัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คํา
พิพากษา ศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๔๒๙/๒๕๕๙)
สัญญาจ๎างกํอสร๎างเรือตรวจการณ์ขึ้นระหวํางกองทัพเรือกับเอกชน ผ๎ูรับจ๎าง มี
วัตถุประสงค์เพื่อใช๎เรือดังกลําวในการปูองกันประเทศและการอื่นๆ ตามอํานาจหน๎าที่ ของ
กองทัพเรือ อันเป็นการจัดทําบริการสาธารณะ เรือตรวจการณ์ปืนจึงเป็นเคร่ืองมือท่ีสําคัญ ของ
กองทัพเรอื ในการดาํ เนินการบริการสาธารณะตามอํานาจหน๎าที่ให๎บรรลุผล สัญญาจ๎างดังกลําว จึง
เป็นสญั ญาทางปกครอง (คาํ สัง่ ศาลปกครองสงู สุดที่ ๖๙๒/๒๕๕๖)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๓๘
สัญญาซื้อขายติดตั้งเคร่ืองคอมพิวเตอร์และอุปกรณ์การประมวลผล ระบบ
คอมพิวเตอร์เพื่อติดตั้งในโรงพยาบาลของรัฐ ระหวํางสํานักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุขกับ
เอกชนคูํสัญญา เน่ืองจากเครื่องคอมพิวเตอร์ที่จะต๎องสํงมอบตามสัญญาดังกลําวมีลักษณะเป็น
เครื่องมือสาํ คัญท่ีจะใช๎ในการเช่ือมโยงและรับสํงข๎อมูลของประชาชนที่มาใช๎บริการสาธารณะ ด๎าน
การแพทย์ให๎สะดวก รวดเร็ว และมีประสิทธิภาพ วัตถุแหํงสัญญาดังกลําวจึงเป็นการซื้อ เครื่องมือ
สาํ คัญทจี่ าํ เปน็ ตํอการจดั ทําบริการสาธารณะด๎านการแพทย์ให๎บรรลุผลและเป็นประโยชน์ โดยตรง
ตํอประชาชนท่ีมาใช๎บริการ สัญญาดังกลําวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครอง สูงสุดท่ี
๗๒๖/๒๕๕๗)
สัญญาท่ีการรถไฟแหํงประเทศไทย (ผู๎ถูกฟูองคดี) ทําสัญญาซ้ือขาย ชุดควบคุม
ความเร็ว Electronic Governor สาํ หรับเครื่องยนต์ S.E.M.T. Pielstick ๑๖ PA ๔ V ๑๔๔ CP or
VG ขนาด ๒๒๕๐ HP (๑๖๕๖ KW) สําหรับรถจักรดีเซลไฟฟูา “อัลสต็อม” กับ ผู๎ฟูองคดี เป็น
สญั ญาท่มี คี ํสู ัญญาฝุายหนึ่งเป็นรฐั วิสาหกจิ ทจี่ ัดตงั้ ข้นึ โดยพระราชบญั ญัตกิ ารรถไฟ แหํงประเทศไทย
พุทธศักราช ๒๕๕๔ สัญญาซือ้ ขายฉบบั น้จี ึงเปน็ สัญญาท่ีมีคสูํ ญั ญาฝาุ ยหนึ่งสญั ญาทางปกครอง เป็น
หนํวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ ประกอบกับการ
จัดตั้งหนํวยงานของผู๎ถูกฟูองคดีมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งเพ่ือจัดดําเนินการกิจการรถไฟตาม
มาตรา ๖ (๒) แหงํ พระราชบญั ญัตกิ ารรถไฟแหงํ ประเทศไทยฯ และมาตรา ๓๘ แหํงพระราชบัญญัติ
เดียวกันกําหนดให๎ผ๎ูถูกฟูองคดีดําเนินกิจการโดยคํานึงถึงประโยชน์ของรัฐ ประชาชน และ ความ
ปลอดภัย ดงั นนั้ เม่อื รถจกั รดเี ซลไฟฟูา “อลั สตอ็ ม” ทุกคนจะต๎องติดต้ังชุดควบคุมความเร็ว ระบบ
ไฮโดรลิกเพอื่ เปน็ อุปกรณ์ควบคุมความเร็วรอบและกําลังของเคร่ืองยนต์ สัญญาซ้ือขายชุด ควบคุม
ความเร็วน้ี จึงเป็นการจัดให๎มีเครื่องมือหรืออุปกรณ์สําคัญท่ีใช๎ในการควบคุมความเร็วรอบ และ
กาํ ลังเคร่อื งยนต์ของรถจกั รดีเซลไฟฟูาเพื่อให๎การเดินรถไฟปลอดภัย วัตถุแหํงสัญญาพิพาท จึงเป็น
การจัดให๎มเี ครื่องมอื หรอื อุปกรณ์สําคัญที่จาํ เปน็ ตํอการจัดทาํ บริการสาธารณะด๎านการ คมนาคมให๎
บรรลุผล และวตั ถปุ ระสงค์หลกั ของการใช๎เครือ่ งมือหรอื อปุ กรณ์ดังกลําว เปน็ การจดั ใหม๎ ี ส่ิงอันเป็น
สาธารณูปโภคท่ีจาํ เปน็ ตํอการเดนิ รถไฟเพ่ือบริการสาธารณะให๎ความปลอดภัยแกํ ผ๎ูโดยสารซ่ึงเป็น
ประโยชนโ์ ดยตรงตํอประชาชนท่ีมาขอรบั บรกิ ารสาธารณะด๎านการคมนาคม สัญญาดังกลําวจึงเป็น
สัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบญั ญตั จิ ัดตง้ั ศาลปกครองฯ (คาํ สงั่ ศาลปกครองสงู สดุ
ท่ี ๔๕๑/๒๕๕๐)
๓) สัญญากอ่ สรา้ งอาคารและอปุ กรณ์
สัญญาท่ีมหาวิทยาลยั สงขลานครนิ ทร์ (ผู๎ถกู ฟอู งคด)ี จ๎างให๎ผฟู๎ อู งคดกี อํ สรา๎ งอาคาร
ศูนยป์ ฏิบตั ิการวิทยาศาสตร์และศูนย์เครอ่ื งมอื กลางท่วี ทิ ยาเขต สุราษฎร์ธานเี พ่ือใช๎ในการเรียนการ
สอน อันเป็นการจัดทําบริการสาธารณะ จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํง
พระราชบัญญตั จิ ัดตัง้ ศาลปกครองฯ เมือ่ ผฟ๎ู ูองคดเี ห็นวาํ ผ๎ูถูกฟูองคดีบอกเลกิ สัญญาโดยไมํชอบดว๎ ย
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๓๙
กฎหมาย จงึ นาํ คดีมาฟูองขอให๎ศาลมีคําพิพากษา หรือคําส่ังให๎ผู๎ถูกฟูองคดีชดใช๎คําเสียหายให๎แกํผ๎ู
ฟูองคดี คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๔ วรรคหนึ่ง (๔) แหํงพระราชบัญญัติเดียวกัน
(คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ ท่ี อ.๓๔๔/๒๕๕๘)
สัญญาท่ีจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (ผู๎ฟูองคดี) ตกลงวําจ๎าง ผ๎ูถูกฟูองคดีให๎ทําการ
ปรับปรุงอาคารเคมี ซ่ึงอาคารดังกลําวถือเป็นเครื่องมือประกอบการจัดทําบริการสาธารณะของผู๎
ฟูองคดี สัญญาดังกลําวจึงเป็นสัญญาจัดให๎มีสิ่งสาธารณูปโภค อันเป็น สัญญาทางปกครองตาม
มาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ เม่ือมีข๎อโต๎แย๎ง ในการเรียกให๎ชําระหนี้ตาม
สัญญาดังกลําว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๔) แหํง
พระราชบญั ญตั เิ ดียวกนั (คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสงู สุด ที่ อ.๔/๒๕๕๙)
สัญญาจ๎างกํอสรา๎ งอาคารเรียนเมือ่ สัญญาจ๎างท่ีสานกั งานสภาสถาบันราชภัฏจ๎างให๎
ผู๎ร๎องกอํ สร๎างอาคารเรียนรวมของสถาบันราชภฏั นครปฐม เปน็ สัญญาที่มีคูสํ ญั ญาอยํางน๎อยฝุายหนึง่
เปน็ หนํวยงานทางปกครอง และอาคารเรยี นทีว่ ําจา๎ งให๎ผรู๎ ๎องกํอสรา๎ งเปน็ เคร่อื งมือสําคัญที่ใช๎ในการ
ดําเนินกิจการทางปกครองหรือจัดทําบริการสาธารณะด๎านการศึกษาตามอํานาจหน๎าท่ีสัญญา
ดังกลําวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ
(คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๘๗๖-๑๘๗๗/๒๕๕๙)
คดีน้ีนิติสัมพันธ์ระหวํางผ๎ูฟูองคดีซ่ึงเป็นเอกชนกับการไฟฟูาฝุายผลิตแหํงประเทศ
ไทย (ผถ๎ู กู ฟอู งคด)ี เกดิ ขึ้นจากสัญญาลงวนั ที่ ๒๐ เมษายน ๒๕๔๙ โดยผ๎ถู กู ฟอู งคดซี ง่ึ เปน็ หนวํ ยงาน
ทางปกครองได๎ทําสัญญาจ๎างผู๎ฟูองคดีให๎ทําการกํอสร๎างระบบสํงนํ้าเข๎า Cooling Tower เพื่อใช๎ใน
โครงการกํอสร๎างโรงไฟฟูาสงขลา จังหวัดสงขลา ระบบสํงนํ้าดังกลําวจึงเป็นเคร่ืองมือสําคัญในการ
จัดทาํ บรกิ ารสาธารณะเกี่ยวกับการผลิตกระแสไฟฟูาตามอํานาจหน๎าที่ของผ๎ูถูกฟูองคดี สัญญาจ๎าง
ฉบับนี้จึงเปน็ สญั ญาทางปกครองเพราะเป็นการดําเนินการจัดให๎มสี ่ิงสาธารณปู โภคเพ่ือประโยชน์ใน
การจัดทําบริการสาธารณะให๎สําเร็จลุลํวงไปได๎ด๎วยดี (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๑๒๐/
๒๕๕๙)
สัญญาจ๎างกํอสร๎างโรงเรือนสําหรับสร๎างรังไหมระหวํางมหาวิทยาลัยมหาสารคา ม
(ผู๎ฟูองคด)ี กบั เอกชนคํูสัญญา มีวัตถุประสงค์เพื่อใช๎ประโยชน์ในการศึกษาอันเป็นสัญญาจัดให๎มีสิ่ง
สาธารณูปโภค จึงเปน็ สญั ญาทางปกครอง (คาํ พิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๒๖๙/๒๕๖๑)
๔) สญั ญาจัดซือ้ รถยนตบ์ รรทุกนา้ และอุปกรณด์ บั เพลงิ
สัญญาจัดซื้อรถยนต์บรรทุกนํ้าพร๎อมติดต้ังเคร่ืองสูบนํ้า อุปกรณ์ดับเพลิง และ
เครอ่ื งมืออุปกรณ์ประจํารถ ระหวํางองค์การบริหารสํวนตําบลกุดใส๎จํอ (ผู๎ฟูองคดี) กับห๎างหุ๎นสํวน
จาํ กดั อ. (ผูถ๎ กู ฟอู งคดี) มีลกั ษณะเป็นสญั ญาทจ่ี ดั ใหม๎ ีเครอื่ งมืออนั สาํ คัญที่ใช๎ในการดบั เพลิง อนั เปน็
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๔๐
การจัดทําบริการสาธารณะตามอํานาจหน๎าที่ในการปูองกันและบรรเทาสาธารณภัยขององค์การ
บรหิ ารสํวนตาํ บลตามมาตรา ๖๗ (๔) แหงํ พระราชบญั ญัติสภาตําบลและองค์การบริหารสํวนตําบล
พ.ศ. ๒๕๓๗ เมื่อผ๎ูฟูองคดีมีข๎อโต๎แย๎งเกี่ยวกับสัญญาดังกลําว กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเก่ียวกับสัญญา
ทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๔) แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาล
ปกครองสูงสุดท่ี ๓๕๐/๒๕๖๐)
๕) สัญญาซือ้ ขายและติดต้ังเครอ่ื งคอมพิวเตอร์
สถาบันค๎ุมครองเงินฝาก (ผู๎ถูกฟูองคดี) เป็นหนํวยงานท่ีจัดต้ังขึ้นตาม
พระราชบัญญัติสถาบันคม๎ุ ครองเงินฝาก พ.ศ. ๒๕๕๑ โดยมาตรา ๑๑ แหํงพระราชบัญญัติดังกลําว
บัญญตั ิให๎ผูถ๎ ูกฟูองคดเี ปน็ หนํวยงานของรฐั ทไี่ มํเป็นสวํ นราชการหรอื รฐั วสิ าหกจิ ตามกฎหมายวําด๎วย
วิธีการงบประมาณและกฎหมายอน่ื ผูถ๎ ูกฟอู งคดจี ึงถอื เป็นหนวํ ยงานอน่ื ของรัฐ ซง่ึ เป็นหนวํ ยงานทาง
ปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ สัญญาซ้ือขายคอมพิวเตอร์เพ่ือ
จัดซื้อและติดต้ังเคร่ืองคอมพิวเตอร์พร๎อมอุปกรณ์ตํอเช่ือมสาหรับโครงการพัฒนาระบบเทคโนโลยี
สารสนเทศในสํวนโครงสร๎างพ้ืนฐานของผ๎ูถูกฟูองคดี ที่ทาข้ึนระหวํางสํานักงานเศรษฐกิจการคลัง
กระทรวงการคลัง กับบริษัท อ. (ผ๎ูฟูองคดี) มีข้ึนเพ่ือให๎ผ๎ูถูกฟูองคดีมีระบบงานตําง ๆ ไว๎ใช๎ในการ
ปฏิบัติงานภายหลังจากมีการจัดตั้งผ๎ูถูกฟูองคดีข้ึนแล๎ว ซึ่งเมื่อพิจารณาวัตถุประสงค์ในการจัดต้ังผ๎ู
ถูกฟูองคดีตามมาตรา ๖ แหํงพระราชบัญญัติสถาบันค๎ุมครองเงินฝากฯ ก็เพ่ือจัดทําบริการ
สาธารณะในการคุ๎มครองเงนิ ฝากในสถาบนั การเงินเสริมสร๎างความม่ันคงและเสถียรภาพของระบบ
สถาบนั การเงนิ รวมทัง้ ดาํ เนินการกับสถาบันการเงินท่ีถูกควบคุมตามกฎหมายวําด๎วยธุรกิจสถาบัน
การเงินและชําระบัญชีสถาบันการเงินที่ถูกเพิกถอนใบอนุญาต ดังนั้น การทําสัญญาซื้อขายและ
ติดต้ังเคร่ืองคอมพิวเตอร์พร๎อมอุปกรณ์ตํอเชื่อมดังกลําว จึงมีวัตถุประสงค์หลักเป็นการจัดให๎มี
เครอื่ งมือสําหรบั จัดทาํ บรกิ ารสาธารณะเพอ่ื ให๎บรรลวุ ัตถุประสงค์ในการจัดต้ังผ๎ูถูกฟูองคดี และเป็น
ประโยชน์โดยตรงตอํ ประชาชนผู๎ฝากเงนิ สญั ญาดังกลําวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คาํ พิพากษาศาล
ปกครองสงู สุดท่ี อ.๕๘๖/๒๕๖๐)
6) สญั ญาประกันการนารถยนต์ท่ใี ช้แล้วเข้ามาในราชอาณาจักรเพ่ือปรับสภาพ
แล้วส่งออก
สัญญาประกันการนํารถยนต์ท่ีใช๎แล๎วเข๎ามาในราชอาณาจักรเพ่ือปรับสภาพแล๎ว
สงํ ออกทีก่ รมการค๎าตํางประเทศ (ผูฟ๎ ูองคดี) ทํากบั บรษิ ัท อ. (ผถ๎ู กู ฟูองคดี) ซ่ึงเป็นผ๎รู บั ใบอนญุ าตนํา
รถยนต์ที่ใช๎แล๎วเข๎ามาในราชอาณาจักรเพื่อปรับสภาพแล๎วสํงออก มีลักษณะเป็นข๎อตกลงหรือ
สัญญาที่เป็นเครือ่ งมอื หรือวิธีการท่ีจะทําให๎นโยบายของกระทรวงพาณิชย์ที่จะให๎มีการนํารถยนต์ท่ี
ใชแ๎ ล๎วทม่ี สี ภาพชาํ รุดหรือจําเป็นต๎องซํอมแซมหรือต๎องปรับปรุงเข๎ามาในราชอาณาจักรเพื่อทําการ
ปรับปรงุ สภาพให๎มสี ภาพดีใชง๎ านไดโ๎ ดยสมบรู ณแ์ ล๎วสํงออก เพ่อื เปน็ การสนับสนนุ ให๎มีการสร๎างงาน
และสร๎างมูลคําเพิ่มบรรลุผลสัญญาดังกลําวจึงเป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพ (คําพิพากษาศาล
ปกครองสงู สุดที่ อ.๒๙๘/๒๕๖๐)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๔๑
๗) สัญญาซื้อขายเคร่ืองกังหนั น้า
เมื่อกรมพัฒนาพลังงานทดแทนและอนุรักษ์พลังงาน (ผ๎ูฟูองคดี) มีอํานาจหน๎าที่
เกี่ยวกบั กิจการพลังงานทดแทนและการอนรุ ักษพ์ ลงั งาน การทําสัญญาซือ้ ขายเครื่องกงั หนั นํ้าพร๎อม
คาํ ตดิ ต้งั และทดสอบอันเป็นกิจการที่อยํูในอํานาจหน๎าท่ีของผ๎ูฟูองคดีกับผู๎ถูกฟูองคดีซึ่งเป็นเอกชน
จึงเป็นการทําสัญญาท่ีมีคูํสัญญาฝุายหน่ึงเป็นหนํวยงานทางปกครองและมีลักษณะเป็นสัญญาที่จัด
ให๎มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติอันเป็นสัญญาทางปกครอง
(คําสัง่ ศาลปกครองสงู สดุ ที่ ๖๔๑/๒๕๖๐)
๘) สัญญาจา้ งออกแบบและเขียนแบบอาคารเรยี น
กรณีที่ผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑ และผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๒ ซ่ึงเป็นเจ๎าหน๎าท่ีในสังกัดของ
มหาวิทยาลัยบูรพา (ผ๎ูฟูองคดี) กับผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๓ ซึ่งเป็นบุคคลภายนอกท่ีผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๒ ได๎
วาํ จ๎างมา ตกลงรวํ มกันออกแบบและเขียนแบบอาคารคณะศกึ ษาศาสตรใ์ หแ๎ กผํ ู๎ฟูองคดีโดยผ๎ูฟูองคดี
ตกลงจะให๎คาํ ตอบแทนเป็นสินจ๎างเพ่ือการออกแบบและเขียนแบบอาคารอันเป็นผลสําเร็จแหํงงาน
ทีท่ ํา เข๎าลักษณะการเป็นสัญญาจ๎างทําของ ซึ่งแม๎จะมิได๎มีการทําสัญญากันเป็นหนังสือ แตํก็มิได๎มี
ผลทําใหส๎ ัญญาดังกลําวเปน็ โมฆะเพราะไมํถูกต๎องตามแบบที่กฎหมายกําหนดไวแ๎ ตํอยาํ งใด และเม่ือ
อาคารคณะศึกษาศาสตรเ์ ปน็ ส่งิ สาธารณูปโภค และการออกแบบและเขียนแบบอาคารถือได๎วําเป็น
ขนั้ ตอนหนึง่ ของการกอํ สร๎างอาคารดังกลําว ดังนั้น สัญญาจ๎างออกแบบและเขียนแบบอาคารคณะ
ศึกษาศาสตรร์ ะหวํางผฟ๎ู ูองคดีกบั ผ๎ูถูกฟูองคดีท้ังสามจึงเป็นสัญญาจัดให๎มีส่ิงสาธารณูปโภค อันเป็น
สัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสงู สุดท่ี คผ.๘๕/๒๕๖๐)
๙) สญั ญาจ้างจดั พิมพว์ ารสารและหนงั สอื ของโรงเรียนของรฐั
สัญญาจ๎างจัดพิมพ์วารสารบ๎านใหมํและหนังสือคํูมือนักเรียน ครูและผ๎ูปกครอง ปี
การศกึ ษา ๒๕๕๖ ระหวาํ งบรษิ ัท ท. (ผู๎ฟอู งคด)ี กับโรงเรยี นราชสีมาวทิ ยาลยั (ผถ๎ู กู ฟูองคดที ่ี ๒) เป็น
สัญญาท่ีมีคํูสัญญาฝุายหนึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซ่ึงกระทําการแทนรัฐ และมี
วตั ถุประสงค์หลกั เพ่ือจัดให๎มเี ครอ่ื งมือหรืออปุ กรณใ์ นการจัดการเรียนการสอนนกั เรียนของผ๎ูถกู ฟอู ง
คดีท่ี ๒ อันเป็นสํวนหนึ่งในการจัดทํา บริการสาธารณะด๎านการศึกษาตามอํานาจหน๎าท่ีและเป็น
ภารกิจของสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐาน (ผ๎ูถูกฟูองคดี) และผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๒
สัญญาจ๎างจัดพิมพ์วารสารและหนังสือดังกลําว จึงมีลักษณะเป็นสัญญาที่จัดหาหรือจัดให๎มีวัสดุ
อุปกรณ์เพื่อใช๎ในการจัดทําบริการสาธารณะให๎บรรลุผล อันเป็นสัญญาทางปกครอง (คําพิพากษา
ศาลปกครองสูงสดุ ที่ อ.๑๒๒๑/๒๕๖๐)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๔๒
10) สัญญาจ้างถ่ายภาพและบันทึกข้อมูลแบบแส ดงรายการภา ษี
สัญญาท่ีกรมสรรพากร (ผ๎ูร๎อง) จ๎างเอกชนผ๎ูคัดค๎านให๎ทําการถํายภาพและบันทึก
ข๎อมูลแบบแสดงรายการภาษีเงินได๎บุคคลธรรมดาปีภาษี ๒๕๔๘ และภาษีเงินได๎นิติบุคคลรอบ
ระยะเวลาบัญชีปีภาษี ๒๕๔๘ ของสํานักงานสรรพากรภาค ๑ ถึงภาค ๑๒ และสํานักบริหารภาษี
ธุรกิจขนาดใหญํ มีคํูสัญญาฝุายหนึ่ง คือ ผู๎ร๎องเป็นหนํวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ และสัญญาดังกลําวมีวัตถุประสงค์แหํงสัญญาเป็นการจ๎างผ๎ู
คดั คา๎ นทําการงานอนั เปน็ กจิ การทางปกครองทอ่ี ยํูในอาํ นาจหนา๎ ทต่ี ามกฎหมายของผ๎ูร๎องและผ๎ูร๎อง
จะจํายเงินคําจ๎างให๎แกํผู๎คัดค๎านเป็นการตอบแทนตามเน้ืองานท่ีสําเร็จในแตํละงวดงานสัญญา
ระหวํางผู๎ร๎องกับผ๎ูคัดค๎านจึงเป็นสัญญาที่เป็นเคร่ืองมือหรือวิธีการที่จะทําให๎การดําเนินกิจการทาง
ปกครองของผ๎ูร๎องบรรลุผล ซึ่งมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพ (คําพิพากษาศาล
ปกครองสูงสุดท่ี อ.๓๐๗/๒๕๖๑)
๑๑) บนั ทึกข้อตกลงการปฏบิ ตั ิงานของผูใ้ ห้บริการตลาดกลางอิเลก็ ทรอนกิ ส์
เม่ือบันทึกข๎อตกลง เรื่อง การปฏิบัติงานของผู๎ให๎บริการตลาดกลางอิเล็กทรอนิกส์
ระหวาํ งผฟู๎ ูองคดกี บั กรมบญั ชีกลาง (ผูถ๎ ูกฟอู งคดที ี่ ๑) ลงวนั ที่ ๙ สงิ หาคม ๒๕๔๙ และฉบับลงวันที่
๓๐ เมษายน ๒๕๕๓ มีคูํสัญญาฝุายหน่งึ คือ ผ๎ถู กู ฟอู งคดีท่ี ๑ ในฐานะเลขานกุ ารของคณะกรรมการ
วําด๎วยการพัสดุด๎วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ (ผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๒) ซ่ึงเป็นสํวนราชการมีฐานะ
เทยี บเทาํ กรม สงั กัดกระทรวงการคลัง ตามมาตรา ๑๑ (๔) แหํงพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง
ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ ผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑ จงึ เป็นหนวํ ยงานทางปกครอง และโดยท่ีผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๑
มอี าํ นาจหนา๎ ทตี่ ามขอ๎ ๒ ของกฎกระทรวงแบํงสํวนราชการกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง พ.ศ.
๒๕๕๑ โดยมภี ารกจิ เกีย่ วกบั การควบคมุ ดแู ลการใชจ๎ าํ ยเงนิ ของแผนํ ดินและของหนวํ ยงานภาครฐั ให๎
เป็นไปโดยถูกต๎อง มีวินัย คุ๎มคํา โปรํงใส และสามารถตรวจสอบได๎ โดยการวางกรอบหลักเกณฑ์
กลางให๎หนวํ ยงานภาครฐั ถอื ปฏิบัติ การให๎บริการคําแนะนําปรึกษาด๎านการเงิน การคลัง การบัญชี
การตรวจสอบภายใน และการพัสดุภาครัฐ การดําเนินการเก่ียวกับการบริหารเงินคงคลัง รวมท้ังมี
อํานาจปฏิบัติการอื่นใด ตามท่ีกฎหมายกําหนดให๎เป็นอํานาจหน๎าที่ของกรมหรือตามที่กระทรวง
หรอื คณะรัฐมนตรีมอบหมาย ประกอบกับอธิบดีกรมบัญชีกลางมีฐานะเป็นเลขานุการของผ๎ูถูกฟูอง
คดที ี่ ๒ ตามข๎อ ๖ ของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วําด๎วยการพัสดุด๎วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์
พ.ศ. ๒๕๔๙ ดังน้ัน เม่ือบันทึกข๎อตกลงพิพาทมีวัตถุประสงค์เพ่ือให๎ผู๎ฟูองคดีเข๎าเป็นผู๎ให๎บริการ
ตลาดกลางอิเล็กทรอนิกส์ เพ่ือให๎การจัดหาพัสดุของหนํวยงานของรัฐเป็นไปอยํางประสิทธิภาพ
โปรํงใส และมีการแขํงขันอยํางเป็นธรรม บันทึกข๎อตกลงดังกลําวจึงถือเป็นเครื่องมือสําคัญในการ
จัดทํา บริการสาธารณะของผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๑ อันมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให๎จัดทําบริการสาธารณะ
สัญญาพพิ าทจงึ เป็นสัญญาทางปกครอง (คาํ พิพากษาศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ.๒๓๕/๒๕๖๒)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๔๓
(1.๑.๓) สญั ญาใหแ้ สวงประโยชนจ์ ากทรพั ยากรธรรมชาติ
การท่ีผ๎ูซึ่งได๎รับอนุญาตจากอธิบดีกรมที่ดินให๎ประกอบกิจการขุดดิน ลูกรังในที่ดิน
ของรัฐซ่ึงอยูํในเขตขององค์การบริหารสํวนจังหวัดตามมาตรา ๙ แหํงประมวลกฎหมายท่ีดิน ได๎
ชาํ ระคําตอบแทนรายปีตามนัยมาตรา ๙ ทวิ แหํงประมวลกฎหมายดังกลําวในปีแรกให๎แกํ องค์การ
บริหารสํวนจังหวัดตามวิธีการและอัตราท่ีกําหนดไว๎ในข๎อบัญญัติจังหวัดแล๎วนั้น ถือได๎วํา ผ๎ูได๎รับ
อนุญาตดังกลําวได๎ตกลงกับองค์การบริหารสํวนจังหวัดในการที่จะประกอบกิจการเพ่ือ แสวงหา
ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ อันเข๎าลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ แล๎ว เม่ือมีข๎อโต๎แย๎งเกี่ยวกับการชําระคําตอบแทนรายปี ที่ผู๎
ได๎รับอนุญาตฯ ค๎างชําระตํอองค์การบริหารสํวนจังหวัด จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา ทาง
ปกครองตามมาตรา วรรคหน่ึง (๔) แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ (คําส่ังศาลปกครอง
สูงสดุ ท่ี ๕๘๔/๒๕๕๘)
กรณี ผ๎ูถูกฟูองคดี ย่ืนคําขอรับใบอนุญาตเพ่ือประกอบกิจการน้ําบาดาลตํอกรม
ทรัพยากรน้ําบาดาล (ผ๎ูฟูองคดี) ถือเป็นการยื่นคําเสนอตํอผ๎ูฟูองคดีซึ่งเป็นผ๎ูมีอํานาจพิจารณา
อนญุ าต เมอ่ื ตอํ มาผ๎ฟู อู งคดีไดอ๎ นุญาตให๎ผถ๎ู กู ฟอู งคดปี ระกอบกจิ การนํา้ บาดาลได๎ตามคํา ขอ อันถือ
เป็นการทําคํา สนองรับคําเสนอของผ๎ูถูกฟูองคดี จึงเกิดเป็นสัญญาข้ึน และโดยที่น้ําบาดาลเป็น
ทรัพยากรธรรมชาติ การนํานา้ํ จากบํอนํ้าบาดาลข้ึนมาใช๎ประโยชน์จึงถือเป็นการแสวงหาประโยชน์
จากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาที่เกิดข้ึนดังกลําวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาแสวงประโยชน์จาก
ทรัพยากรธรรมชาติ อันเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาล
ปกครองฯ (คาํ สัง่ ศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๑๓/๒๕๖๐)
(๑.2) เปน็ สญั ญาพสั ดทุ มี่ ลี ักษณะตามมติของที่ประชุมใหญ่ฯ อนั ไดแ๎ กํ
(1.2.๑) เป็นสัญญาท่ีให้เอกชนเข้าดาเนินการหรือเข้าร่วมดาเนินการบริการ
สาธารณะกบั ส่วนราชการโดยตรง
1) สัญญาเขา้ รว่ มงานและดาเนินกิจการสถานีวทิ ยโุ ทรทศั น์
การดําเนินกิจการสถานีวิทยุโทรทัศน์ระบบ ยู เอช เอฟ เป็นอํานาจ หน๎าที่ของกรม
ประชาสัมพันธ์ซึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครอง ด๎งนั้น การท่ีกรมประชาสัมพันธ์ ทําสัญญาจ๎างเหมา
บริการกับผู๎ฟูองคดีท้ังสิบสองโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให๎ผ๎ูฟูองคดีทั้งสิบสอง เข๎าปฏิบัติหน๎าที่ท่ี
เก่ียวข๎องกับการดําเนินกิจการสถานีวิทยุโทรทัศน์ระบบยู เอช เอฟ อันเป็นบริการสาธารณะด๎าน
การสื่อสาร สัญญาดังกลําวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาท่ีให๎เอกชนเข๎ารํวม ดําเนินการบริการสาธารณะ
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๔๔
โดยตรง จึงเปน็ สัญญาทางปกครองตามนยั มาตรา ๓ แหํงพระราชบญั ญตั ิจดั ตัง้ ศาลปกครองฯ (คําส่ัง
ศาลปกครองสงู สดุ ที่ 1๖๑/๒๕๕๑)
2) สัญญาจ้างใหเ้ ปน็ ผู้ดาเนินการจดั เก็บขยะมลู ฝอย
สัญญาทเ่ี มืองพทั ยาซึง่ เปน็ ราชการสวํ นท๎องถ่ินและเป็นหนํวยงานทางปกครองตาม
มาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัตจิ ดั ตง้ั ศาลปกครองฯ วําจา๎ งเอกชนใหด๎ ําเนนิ การจดั เก็บขยะมูลฝอย มี
ลักษณะเป็นสัญญาที่ให๎จัดทําบริการสาธารณะ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แหํง
พระราชบัญญัตดิ งั กลําว (คาํ สงั่ ศาลปกครองสงู สดุ ท่ี ๘๔๘/๒๕๔๘)
3) สญั ญาจา้ งรว่ มบรกิ ารสาธารณะ
สัญญาอนญุ าตใหป๎ ระกอบกจิ การลานจอดรถยนต์และสัญญาเชําพื้นท่ี ณ ทําอากาศ
ยานเชยี งใหมํ ระหวาํ งบรษิ ทั ทําอากาศยานไทย จาํ กัด (มหาซน) กับเอกชน มีลักษณะเป็นสัญญาที่
ให๎จัดทําบริการสาธารณะอันเป็นประโยชน์โดยตรงตํอประชาชนท่ีมาใช๎บริการ ณ ทําอากาศยาน
เชียงใหมํ สญั ญาดงั กลาํ วจงึ เป็นสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสดุ ท่ี ๙๗๗/2๕๔๘)
สัญญาให๎ประกอบการเดนิ รถโดยสารประจาํ ทางระหวาํ งผ๎ฟู อู งคดที ้ังเจด็ กับองคก์ าร
ขนสํงมวลชนกรุงเทพ (ผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๑) เป็นสัญญาที่ตกลงให๎ผู๎ฟูองคดีท้ังเจ็ดเข๎ารํวมจัดทําบริการ
สาธารณะในการดําเนินกิจการเดินรถโดยสารประจําทางเพ่ือให๎บริการแกํประชาชน จึงเป็นสัญญา
ทางปกครอง (คาํ สั่งศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๖๗๑/๒๕๖๐)
สญั ญานํารถตโู๎ ดยสารเขา๎ รํวมเดนิ รถรับสํงผูโ๎ ดยสารกับบริษัท ขนสงํ จาํ กดั
กรณีที่บริษัท ขนสํง จํากัด (ผ๎ูถูกฟูองคดี) ซึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครองท่ีได๎รับ
มอบหมายใหด๎ ําเนินกจิ การทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ ทํา
สัญญารถรํวมกับผ๎ูฟูองคดีโดยมีวัตถุประสงค์เพ่ือให๎ผู๎ฟูองคดีเข๎ารับสํงผู๎โดยสารบนเส๎นทางตําง ๆ
ตามทผ่ี ู๎ถูกฟูองคดีไดร๎ ับสมั ปทานมาจากรัฐ เป็นการให๎ผ๎ูฟูองคดีเข๎ารํวมจัดทําบริการสาธารณะกับผ๎ู
ถูกฟูองคดีตามที่ได๎รับมอบหมาย สัญญาดังกลําวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาท่ีหนํวยงานทางปกครอง
หรอื บคุ คลซงึ่ กระทําการแทนรฐั ตกลงให๎คูสํ ญั ญาอีกฝุายหนึ่งเข๎ารวํ มจดั ทาํ บริการสาธารณะดา๎ นการ
คมนาคมและขนสงํ อนั มลี กั ษณะเป็นสญั ญาทางปกครอง(คําสั่งศาลปกครองสงู สดุ ท่ี ๖๘/๒๕๖๒)
4) สญั ญาให้บริการทางการแพทย์
เมื่อสํานักงานประกันสังคมเป็นสํวนราชการในสังกัดกระทรวงแรงงาน ซึ่งเป็น
หนํวยงานทางปกครองได๎ทําสัญญาจ๎างให๎บริการทางการแพทย์ตามพระราชบัญญัติประกันสังคม
พ.ศ. ๒๕๓๓ กับผ๎ูฟูองคดีซึ่งเป็นผู๎ประกอบการในนามของโรงพยาบาล สัญญาดังกลําวมีลักษณะ
เป็นสัญญาท่ีให๎จัดทําบริการสาธารณะ โดยเป็นการให๎บริการทางการแพทย์ แกํผู๎ประกันตนตาม
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๔๕
พระราชบัญญัติประกันสังคมฯ สัญญาดังกลําวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แหํง
พระราชบญั ญัตจิ ดั ตั้งศาลปกครองฯ (คําสง่ั ศาลปกครองสงู สดุ ท่ี 1๑๗/๒๕๕2)
๕) สัญญาใหเ้ อกชนเช่าอาคารหรือสิ่งกอ่ สร้าง
สัญญาให๎เอกชนเชําอาคารหรือสิ่งกํอสร๎างของสถานีขนสํงของเทศบาลตําบล เพ่ือ
ใช๎เป็นสถานที่จอดรถยนต์และท่ีพักผู๎โดยสารโดยเอกชนมีสิทธิจัดเก็บคําจอดรถโดยสารไมํประ จํา
ทางและรถโดยสารประจําทางท่ีจอดในสถานที่เชาํ ในอตั ราท่เี ทศบาลตาํ บลกาํ หนด และตามระเบยี บ
กระทรวงมหาดไทยเกี่ยวกับการจัดหาประโยชน์ในทรัพย์สินของหนํวยการบริหารราชการสํวน
ท๎องถิ่น เป็นกรณีที่เทศบาลตําบลมอบให๎เอกชนจัดทําบริการสาธารณะซึ่งเป็นอํานาจหน๎าที่ของ
เทศบาลตําบลตามมาตรา ๕๐ (๙) แหงํ พระราชบญั ญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ซ่ึงแกไขเพ่ิมเติม โดย
พระราชบัญญัติฯ (ฉบับท่ี ๑๐) พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบมาตรา ๑๖ (๓) แหํงพระราชบัญญัติ กําหนด
แผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจและหน๎าที่ให๎แกํองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒
ดังน้ัน สัญญาเชําอาคารหรือส่ิงกํอสร๎างพิพาทจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํง
พระราชบญั ญตั ิจัดตงั้ ศาลปกครองฯ (คาํ สั่งศาลปกครองสูงสดุ ท่ี ๗๒๔/๒๕๕๒)
สัญญาเชําอาคารราชพัสดุระหวํางผู๎ฟูองคดีกับกระทรวงการคลัง โดยกรมการบิน
พลเรอื น เพ่ือดาํ เนนิ กิจการรถลีมซู นี สาํ หรับรบั สํง ผโู๎ ดยสารทใี่ ชบ๎ ริการ ในทําอากาศยานกระบี่ เปน็
สัญญาท่ีคํูสัญญาฝุายหน่ึงเป็นหนํวยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาท่ีให๎จัดทําบริการ
สาธารณะ อันเปน็ สญั ญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหงํ พระราชบญั ญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสง่ั
ศาลปกครองสูงสดุ ท่ี ๔๓๔/๒๕๕๕)
สัญญาซื้อขายระบบควบคุมสัญญาณไฟจราจรเป็นพื้นท่ีในเขต กรุงเทพมหานคร
(เอ.ที.ซี) ระยะที่ ๑ และระยะที่ ๒ ระหวํางกรุงเทพมหานครกับผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๑ ซ่ึงเป็น
บริษัทเอกชน มีวัตถุประสงค์ให๎ผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๑ ติดต้ังระบบควบคุมสัญญาณไฟจราจร ในเขต
กรงุ เทพมหานคร อันมีลักษณะเป็นการจัดทําบริการสาธารณะประเภทหน่ึงตามอํานาจ หน๎าที่ของ
กรุงเทพมหานครซึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครอง จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํง
พระราชบัญญัตจิ ัดต้ังศาลปกครอง (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี ๒๔๐/๒๕๕๗)
สัญญาจ๎างเหมาสร๎างป้ันจ่ันยกตู๎สินค๎าระหวํางการทําเรือแหํงประเทศไทย (ผ๎ูร๎อง)
กับบริษัทเอกชน (ผู๎คัดค๎าน) อันเป็นการดําเนินกิจการของผู๎ร๎อง จึงเป็นสัญญาที่ให๎ผ๎ูคัดค๎านจัดทํา
บรกิ ารสาธารณะดา๎ นการขนสํงสินค๎า อันเปน็ สัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติ
จัดต้ังศาลปกครองฯ (คาํ พิพากษาศาลปกครองสงู สดุ ท่ี อ.2๕-26/255๙)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๔๖
6) สัญญาฝากเก็บรักษาสภาพผลิตภณั ฑ์การเกษตร
สัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจําหนํายข๎าวระหวํางองค์การตลาด เพื่อเกษตรกร
กบั เอกชน เป็นขนั้ ตอนหนง่ึ ของมาตรการรบั จาํ นาํ ขา๎ วเปลือกจากเกษตรกรของรัฐบาล ตามโครงการ
รับจาํ นําขา๎ วเปลอื กนาปรงั ปี ๒๕๔๕ เพอ่ื ชวํ ยเหลอื เกษตรกรและสถาบนั เกษตรกร ทปี่ ลกู ข๎าวโดยไมํ
มีย๎ุงฉางเป็นของตนเองให๎มีสถานที่เก็บข๎าวเปลือกและแปรสภาพข๎าวเปลือก เป็นข๎าวสาร สัญญา
ดงั กลาํ วจึงมลี กั ษณะเป็นการให๎เอกชนเข๎ารวํ มในการจัดทําบริการสาธารณะ และสัญญาดังกลําวยัง
มีข๎อกาํ หนดให๎หนวํ ยงานทางปกครองมีสทิ ธิบอกเลิกสัญญาได๎กํอนครบกําหนด ซึ่งแสดงถึงเอกสิทธิ
ของรัฐที่มีเพ่ือให๎การใช๎อํานาจทางปกครองหรือการดําเนินกิจการทางปกครอง คือ การบริการ
สาธารณะบรรลุผล สัญญาดังกลําวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติ
จดั ตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๖11/๒๕๔๙)
สัญญาฝากเกบ็ รกั ษามนั สาํ ปะหลงั เสน๎ ระหวาํ งเอกชนกับองค์การ คลังสินค๎าซ่ึงเป็น
หนวํ ยงานทางปกครอง มีวัตถปุ ระสงค์เพื่อรับฝากเกบ็ ผลิตภณั ฑ์มันสาํ ปะหลงั เส๎น เนื่องจากองค์การ
คลังสินค๎าไมํมีคลงั สนิ คา๎ เพียงพอทจ่ี ะเกบ็ ผลติ ภัณฑม์ ันสาํ ปะหลังเส๎นของ เกษตรกรตามโครงการรบั
จํานําผลิตภัณฑ์มันสําปะหลังเส๎น อันมีลักษณะเป็นการให๎เข๎ารํวมดําเนินการบริการสาธารณะ
สัญญาฝากเก็บรักษามันสําปะหลังเส๎นดังกลําว จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํง
พระราชบญั ญัติจดั ต้ังศาลปกครองฯ (คาํ สัง่ ศาลปกครองสูงสดุ ท่ี ๗๒0/๒๕๔๙)
๗) สัญญาจ้างบุคลากรของสว่ นราชการ
โดยทค่ี ณะกรรมการครุ ุสภา (ผู๎ถูกฟูองคดี) มีอํานาจหน๎าที่ตามพระราชบัญญัติสภา
ครแู ละบคุ ลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ ในการจัดให๎มีการบริการสาธารณะเมื่อผ๎ูถูกฟูองคดีทํา
ข๎อตกลงจ๎างผ๎ูฟูองคดีเพ่ือมาทําหน๎าที่ตามพระราชบัญญัติดังกลําว รวมทั้ง ระเบียบ ข๎อบังคับ
ข๎อกําหนด นโยบาย มติ และประกาศของผ๎ูถูกฟูองคดีที่กําหนดให๎เป็นอํานาจหน๎าที่และความ
รับผิดชอบของเลขาธิการคุรุสภาที่ใช๎บังคับในปัจจุบัน และท่ีจะประกาศใช๎บังคับในอนาคต ภายใต๎
นโยบายและการควบคุมดูแลของผ๎ูถูกฟูองคดี ข๎อตกลงระหวํางผู๎ฟูองคดีกับผ๎ูถูกฟูองคดีข๎างต๎น จึง
เป็นสญั ญาท่ีใหผ๎ ๎ฟู ูองคดเี ขา๎ รํวมในการจัดทําบริการสาธารณะอันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง
ตามนัยมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดท่ี คบ.๑๑๙/
๒๕๕๙)
สัญญาที่องค์การบริหารสํวนตําบลบ๎านยาง (ผู๎ถูกฟูองคดี ท่ี ๑) โดยนายกองค์การ
บรหิ ารสํวนตาํ บลบา๎ นยาง (ผถู๎ ูกฟูองคดีที่ ๒) จา๎ งใหผ๎ ๎ฟู ูองคดี เป็นพนกั งานจา๎ งตามภารกิจ ตาํ แหนํง
พนักงานขับรถยนต์ เป็นสัญญาที่มีคูํสัญญาฝุายหน่ึง เป็นหนํวยงานทางปกครองซ่ึงมีภารกิจในการ
พัฒนาตําบลทั้งในด๎านเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม รวมไปถึงการจัดทําบริการสาธารณะเพื่อ
ประโยชน์ของประชาชนในท๎องถิ่นเองสัญญาจ๎างดังกลําวจึงเป็นสัญญาท่ีให๎ผู๎ฟูองคดีเข๎ารํวม
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๔๗
ดําเนินงานจัดทําบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติ
จดั ตั้งศาลปกครองฯ (คําส่งั ศาลปกครองสูงสดุ ท่ี คบ.๑๔๔/๒๕๕๙)
สัญญาที่มหาวิทยาลัยราชภัฏเทพสตรี (ผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑) โดยอธิการบดี
มหาวทิ ยาลัยราชภฏั เทพสตรี (ผถ๎ู ูกฟูองคดีที่ ๒) จา๎ งใหผ๎ ฟู๎ ูองคดีเปน็ พนกั งานมหาวทิ ยาลัย สายการ
สอน ตาํ แหนงํ อาจารย์ เป็นนิตสิ มั พนั ธ์ระหวาํ งกนั อันเกิดจากการจา๎ งงานโดยมีวตั ถปุ ระสงค์เพ่ือให๎ผู๎
ฟูองคดีทําการสอนหนังสือ อันมีลักษณะเป็นสัญญาท่ีให๎ผู๎ฟูองคดี เข๎ารํวมจัดทําบริการสาธารณะ
ตามวตั ถุประสงคข์ องผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑ สัญญาจ๎างดังกลําว จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓
แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดท่ี คบ.๑๐๕/๒๕๖๐ และที่
คบ. ๒๘/๒๕๖๐ วนิ จิ ฉัยแนวทางเดยี วกัน)
เมือ่ สญั ญาจ๎างเลขาธิการสานักงานกองทุนฟ้ืนฟูและพัฒนาเกษตรกรจัดทําข้ึนตาม
พระราชบัญญัติกองทุนฟ้ืนฟูและพัฒนาเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๔๒ และมีคูํสัญญาอยํางน๎อยฝุายหน่ึง
เป็นหนํวยงานทางปกครอง โดยมีวัตถุประสงค์แหํงสัญญาเพื่อวําจ๎างผ๎ูฟูองคดีให๎ปฏิบัติหน๎าท่ีใน
ตําแหนํงเลขาธิการสํานักงานกองทุนฟ้ืนฟูและพัฒนาเกษตรกร มีหน๎าท่ีในการบริหารกิจการของ
กองทุนฯ ให๎เป็นไปตามวัตถุประสงค์และนโยบายของกองทุนฯ ตลอดจนต๎องปฏิบัติตามกฎหมาย
กฎ ระเบียบ ข๎อบังคับ นโยบาย มติ และคําสั่ง ของคณะกรรมการบริหารกองทุนฟื้นฟูและพัฒนา
เกษตรกร (ผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑) อันเป็นการให๎เข๎ารํวมจัดทําบริการสาธารณะ สัญญาจ๎างดังกลําวจึง
เปน็ สัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ (คําส่ังศาลปกครอง
สงู สุดที่ คบ.๑๒๘/๒๕๖๐)
การทีอ่ งคก์ ารบรหิ ารสํวนตาํ บลเขาแหลม (ผถู๎ กู ฟูองคด)ี มคี ําส่ังมอบหมายให๎ผู๎ฟูอง
คดีท้ังสองซึ่งเป็นอาสาสมัครปูองกันภัยฝุายพลเรือน (อปพร.) ตําบลเขาแหลม อําเภอชัยบาดาล
จังหวัดลพบุรี อยูํเวรยามศูนย์การเรียนรู๎ตามรอยพระยุคลบาทสํงเสริมการผลิตและการตลาด
ผลผลิตจังหวัดลพบุรี โดยจํายคําตอบแทนเป็นเบ้ียเลี้ยงให๎แกํผู๎ฟูองคดีทั้งสองนั้น แม๎จะทําขึ้นใน
ลักษณะของคําสั่งองค์การบริหารสํวนตําบล และคําตอบแทนดังกลําวจะใช๎คําวําคําเบี้ยเล้ียงก็ตาม
แตเํ มอื่ คาํ ส่ังขา๎ งตน๎ เป็นสญั ญาระหวํางผูฟ๎ อู งคดีท้ังสอง กบั ผ๎ูถูกฟูองคดี โดยผู๎ฟูองคดีทั้งสองรับท่ีจะ
ดูแลรักษาความปลอดภัยของศูนย์การเรียนรู๎ฯให๎แกํผู๎ถูกฟูองคดี สํวนผ๎ูถูกฟูองคดีก็รับที่จะจํายเงิน
เปน็ คําตอบแทนในการทํางานให๎แกํผ๎ูฟูองคดีท้ังสอง จึงเห็นได๎วํา สัญญาน้ีมีมูลมาจากการที่จังหวัด
ลพบุรีได๎ขอความรํวมมือจากผ๎ูถูกฟูองคดีให๎ชํวยดูแลรักษาศูนย์การเรียนร๎ูฯ อันเป็นพื้นที่ที่อยูํใน
ความดูแลของผ๎ูถูกฟูองคดี ดังน้นั การที่ผ๎ถู กู ฟูองคดีไดท๎ าํ สัญญาโดยทาํ เปน็ คําสั่งให๎ผู๎ฟูองคดีท้ังสอง
เขา๎ ดูแลสถานท่ดี ังกลําว แทนผ๎ูถกู ฟูองคดี จึงเป็นไปเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติหน๎าที่อ่ืนตามท่ีทาง
ราชการมอบหมายโดยจัดสรรงบประมาณหรือบุคลากรให๎ตามความจําเป็นและสมควรตามมาตรา
๖๗ (๙) แหงํ พระราชบญั ญตั สิ ภาตาํ บลและองค์การบริหารสํวนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๗ สัญญาน้ีจึงเป็น
สัญญาท่ีผถู๎ กู ฟูองคดีในฐานะหนวํ ยงานทางปกครองได๎ใหผ๎ ๎ูฟูองคดีทั้งสองซึ่งเป็นเอกชนเข๎ารํวมหรือ
สนบั สนุนการจดั ทาํ บรกิ ารสาธารณะตามอาํ นาจหน๎าท่ีของผ๎ถู ูกฟูองคดีให๎บรรลุผลอันมีลักษณะเป็น
สญั ญาทางปกครอง (คําพิพากษาศาลปกครองสงู สุดที่ อ.๓๖๑/๒๕๖๐)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๔๘
โดยที่ข๎อ ๒ ของกฎกระทรวงแบํงสํวนราชการกรมอุทยานแหํงชาติ สัตว์ปุา และ
พนั ธพ์ุ ชื กระทรวงทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสิง่ แวดลอ๎ ม พ.ศ. ๒๕๔๗ กาํ หนดวาํ กรมอุทยานแหงํ ชาติ
สัตว์ปุา และพันธ์ุพืช มีภารกิจเกี่ยวกับการอนุรักษ์ สงวน คุ๎มครอง ฟ้ืนฟู ดูแลรักษา สํงเสริมและ
ทาํ นุบํารุงทรพั ยากรปุาไม๎ สตั ว์ปุา และพันธุ์พชื การจดั ใหใ๎ ชป๎ ระโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติอยําง
ย่ังยืน โดยการควบคมุ ปูองกนั พน้ื ทป่ี าุ อนุรักษ์ทม่ี ีอยํูเดิมและฟื้นฟูปุาเสื่อมโทรมให๎กลับสมบูรณ์ด๎วย
กลยุทธ์การสํงเสริม กระตุ๎นและปลุกจิตสํานึกให๎ชุมชนมีความรู๎สึกหวงแหนและมีสํวนรํวมในการ
ดูแลทรัพยากรในท๎องถิ่น เพ่ือเป็นการรักษาสมดุลของระบบนิเวศและสิ่งแวดล๎อมตลอดจนความ
หลากหลายทางชีวภาพ สําหรับเป็นแหลํงต๎นนํ้าลําธารแหลํงท่ีอยํูอาศัยของสัตว์ปุา แหลํงอาหาร
แหลํงนันทนาการและการทํองเท่ียวทางธรรมชาติของประชาชน ท้ังน้ี ภายในเขตอุทยานแหํงชาติ
เขตรกั ษาพันธ์สุ ัตว์ปุา และเขตห๎ามลําสัตว์ปุาและมีภารกิจอื่นตามที่กฎหมายกําหนดให๎เป็นอํานาจ
หน๎าท่ีของกรมอุทยานแหํงชาติ สัตว์ปุาและพันธุ์พืช ดังน้ัน สัญญาจ๎างเหมาเอกชนดําเนินงาน
ระหวาํ งผู๎ฟูองคดแี ละศูนยฝ์ กึ อบรมที่ ๓ (ชะอํา) จงั หวดั เพชรบรุ ี ซ่งึ เป็นสํวนราชการของกรมอุทยาน
แหํงชาติ สัตว์ปุา และพันธุ์พืช ตามกฎกระทรวงแบํงสํวนราชการข๎างต๎น จึงเป็นสัญญาที่มีคูํสัญญา
อยํางน๎อยฝุายหนึ่งเปน็ หนวํ ยงานทางปกครอง และมเี นอื้ หาของสัญญากาํ หนดให๎ผร๎ู ับจา๎ งดําเนนิ การ
เกี่ยวกับการจัดระบบและดูแลรักษาความปลอดภัยให๎กับอาคารสถานที่ ทรัพย์สิน พัสดุ และ
เจ๎าหน๎าที่ของทางราชการ ซึ่งรวมถึงงานการอํานวยความสะดวกและให๎การชํวยเหลือแกํผ๎ูมาใช๎
สถานที่ของศูนย์ฝึกอบรมดังกลําว อันถือเป็นงานในภารกิจการให๎บริการสาธารณะอยํางหนึ่งของ
กรมอุทยานแหงํ ชาติ สตั วป์ าุ และพันธุ์พืช ในการใช๎ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติให๎เป็นแหลํง
ทอํ งเท่ยี วทางธรรมชาตใิ ห๎กบั ประชาชน สญั ญาจ๎างเหมาเอกชนดาํ เนินงานดังกลําวจึงมีลักษณะเป็น
สญั ญาที่มอบหมายให๎เอกชนคํูสัญญาเขา๎ รวํ มดาํ เนินงานบรกิ ารสาธารณะอันเป็นสญั ญาทางปกครอง
(คาํ สง่ั ศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๖๓๒/๒๕๖๐)
สัญญาจ๎างเป็นพนักงานตําแหนํงผู๎อํานวยการฝุายอาวุโสระหวํางผู๎ฟูองคดีกับ
สํานักงานคณะกรรมการกํากับและสํงเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย(ผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑) มี
วัตถุประสงค์ให๎ผ๎ูฟูองคดีมีสํวนรํวมในการจัดทํา บริการสาธารณะด๎านการสํงเสริมและพัฒนาการ
ประกอบธรุ กจิ ประกันภยั จงึ เปน็ สญั ญาทางปกครอง (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๒/๒๕๖๐)
สัญญาที่มหาวิทยาลัยราชภัฏเทพสตรี (ผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๑) โดยอธิการบดี
มหาวิทยาลัยราชภัฏเทพสตรี (ผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๒) จ๎างผ๎ูฟูองคดีเป็นพนักงานมหาวิทยาลัย สายการ
สอน ตําแหนํงอาจารย์ เป็นนิตสิ มั พนั ธ์ระหวํางกนั อนั เกดิ จากการจา๎ งงานโดยมวี ัตถปุ ระสงค์เพื่อให๎ผ๎ู
ฟอู งคดที ําการสอนหนงั สือ อนั มีลักษณะเป็นสญั ญาท่ีให๎ผฟู๎ ูองคดีเข๎ารํวมจดั ทาํ บรกิ ารสาธารณะตาม
วตั ถุประสงค์ของผ๎ูถูกฟูองคดที ่ี ๑ สญั ญาจ๎างดังกลําวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํง
พระราชบญั ญัติจดั ต้ังศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสดุ ที่ คบ.๑๐๖/๒๕๖๐)
สัญญาท่ีองค์การบริหารสํวนตําบลกฤษณา (ผู๎ถูกฟูองคดี) จ๎างผู๎ฟูองคดีเป็น
พนักงานจ๎างตามภารกิจ ตําแหนํงผ๎ูชํวยเจ๎าหน๎าท่ีธุรการ สังกัดผู๎ถูกฟูองคดีเป็นสัญญาจ๎างที่มี
คํสู ัญญาฝาุ ยหนึ่งเปน็ หนํวยงานทางปกครองท่มี ภี ารกจิ ในการพัฒนาตําบลทัง้ ในด๎านเศรษฐกิจ สงั คม
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๔๙
และวฒั นธรรม รวมถงึ การจดั ทําบรกิ ารสาธารณะเพอื่ ประโยชน์ของประชาชนในทอ๎ งถิน่ อันมผี ลทํา
ให๎สัญญาจ๎างระหวํางผ๎ูฟูองคดีกับผ๎ูถูกฟูองคดีเป็นสัญญาที่ให๎ผ๎ูฟูองคดีเข๎ารํวมดําเนินการจัดทํา
บรกิ ารสาธารณะ และเปน็ สัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบญั ญัติจดั ตั้งศาลปกครอง
ฯ (คําสงั่ ศาลปกครองสงู สดุ ท่ี คบ.๑๕๐/๒๕๖๐)
เม่ือบริษัท รถไฟฟูา ร.ฟ.ท. จํากัด (ผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑) เป็นรัฐวิสาหกิจที่มี
วตั ถปุ ระสงคใ์ นการประกอบกจิ การรถไฟ รถไฟฟูา ดาํ เนินธรุ กิจอนั เก่ยี วกบั การขนสํงคนโดยสารขน
ถาํ ยสนิ คา๎ อนั เปน็ การจัดทําบริการสาธารณะอยาํ งหนงึ่ การทผี่ ู๎ถกู ฟูองคดีท่ี ๑ โดยผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๒
ในฐานะประธานกรรมการของผถู๎ ูกฟอู งคดที ่ี ๑ ทําสญั ญาวาํ จา๎ งผู๎ฟูองคดีให๎ดํารงตําแหนํงกรรมการ
ผอู๎ าํ นวยการใหญํ มีอํานาจหน๎าท่ีบริหารกิจการของผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑ และกระทําการในเร่ืองตําง ๆ
ให๎เป็นไปตามนโยบายของผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑ ตลอดจนปฏิบัติตามกฎหมาย กฎ ข๎อบังคับ ระเบียบ
ข๎อกําหนด ประกาศ เป็นต๎น วัตถุแหํงสัญญาจึงเป็นการวําจ๎างผ๎ูฟูองคดีให๎เป็นผู๎ดําเนินกิจการของ
ผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑ ซึ่งเป็นบริการสาธารณะโดยตรงสัญญาดังกลําวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คําสั่ง
ศาลปกครองสูงสดุ ที่ คบ.๒๑๕/๒๕๖๐)
เม่ือสัญญาจ๎างพนักงานราชการ ศูนย์การศึกษาพิเศษ ประจําจังหวัดแพรํ เป็น
สัญญาทที่ าํ ข้นึ ระหวาํ งสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐานกับผ๎ูฟูองคดีทั้งสอง มีคํูสัญญา
อยาํ งนอ๎ ยฝุายหน่งึ เปน็ หนํวยงานทางปกครอง โดยมีวัตถุประสงค์แหํงสัญญาเพ่ือวําจ๎างผู๎ฟูองคดีให๎
ปฏิบัติหน๎าที่ในตําแหนํงครูผู๎สอน มีหน๎าท่ีรับผิดชอบภาระงานตามรายละเอียดที่สํานักงาน
คณะกรรมการการศึกษาขนั้ พื้นฐานกําหนดไว๎ อนั เป็นการให๎เข๎ารํวมจัดทําบริการสาธารณะ สัญญา
จา๎ งดังกลําวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คําสง่ั ศาลปกครองสูงสุดที่ คบ.๒๔๒/๒๕๖๐)
สัญญาท่ีมหาวิทยาลัยอุบลราชธานี (ผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑) จ๎างผู๎ฟูองคดีเป็นพนักงาน
มหาวิทยาลัยเงินรายได๎ ตําแหนํงอาจารย์สังกัดคณะศิลปประยุกต์และการออกแบบมหาวิทยาลัย
อุบลราชธานี มีวัตถุประสงค์ในการให๎บริการการศึกษา สํงเสริมวิชาการและวิชาชีพช้ันสูง ทําการ
สอน ทําการวิจัย ให๎บริการทางวิชาการแกํสังคมตามมาตรา ๖ วรรคหน่ึง ประกอบกับมาตรา ๑๑
แหํงพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยอุบลราชธานี พ.ศ. ๒๕๓๓ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให๎จัดทํา
บริการสาธารณะ อนั เปน็ สญั ญาทางปกครอง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๕๐๖/๒๕๖๑)
การที่ผ๎ูฟูองคดีได๎เข๎าสํูกระบวนการสอบคัดเลือกเพ่ือบรรจุเป็นพนักงาน
มหาวิทยาลัย ตําแหนํงอาจารย์ ในสังกัดคณะศิลปประยุกต์และการออกแบบมหาวิทยาลัย
อบุ ลราชธานี จนได๎รับการคัดเลอื กและมกี ารมอบหมายงานใหผ๎ ฟู๎ ูองคดีปฏบิ ัติแล๎ว แม๎จะไมํได๎มีการ
ลงนามสัญญาจ๎างกันเป็นลายลักษณ์อักษร แตํก็ถือวํา มีสัญญาจ๎างเกิดแล๎ว ผ๎ูฟูองคดีและ
มหาวิทยาลัยอุบลราชธานีจึงมีนิติสัมพันธ์ทางสัญญาตํอกัน การบอกเลิกสัญญาจ๎างดังกลําวซ่ึงเป็น
สัญญาทางปกครองจึงต๎องเป็นไปตามหลักกฎหมายปกครองด๎วย เมื่อปรากฏวําตํอมาอธิการบดี
มหาวิทยาลัยอบุ ลราชธานี ไมํอนุมัติให๎ผู๎ฟูองคดีเป็นพนักงานมหาวิทยาลัยในตําแหนํงดังกลําว โดย
อ๎างเหตุผลเพ่ือให๎เป็นไปตามมติคณะกรรมการสภามหาวิทยาลัยอุบลราชธานีที่ให๎หลีกเล่ียงรับ
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๕๐
นักศึกษาท่ีสําเร็จการศึกษาระดับบัณฑิตศึกษาของมหาวิทยาลัยอุบลราชธานีเข๎าปฏิบัติงานใน
ตําแหนํงอาจารย์ เพ่ือให๎เกิดความหลากหลายในการแลกเปล่ียนความรู๎และความรํวมมือทาง
วชิ าการจากสถาบนั ตาํ ง ๆ ท้ังในประเทศและตาํ งประเทศ อันจะเปน็ ประโยชน์ตํอคณุ ภาพการศกึ ษา
ทั้งด๎านการเรียนการสอน และการวิจัย ตลอดจน ความโปรํงใสในการบริหารจัดการ อันมีลักษณะ
เป็นแนวทางในการบริหารจัดการทรัพยากรบุคคลของคณะกรรมการสภามหาวิทยาลัย ซึ่งแม๎
โดยท่ัวไปแล๎วคณะกรรมการสภามหาวทิ ยาลัยชอบท่ีจะวางแนวทางดังกลําวได๎ แตํการวางแนวทาง
ตลอดจนการนาํ แนวทางขา๎ งตน๎ ไปปรบั ใช๎ ก็จะตอ๎ งกระทําโดยชอบดว๎ ยกฎหมายด๎วย ดังนั้น เม่ือมติ
คณะกรรมการสภามหาวทิ ยาลยั อุบลราชธานมี ลี ักษณะเปน็ การเจาะจง ให๎หลีกเลี่ยงการรบั นักศึกษา
ทสี่ าํ เร็จการศกึ ษาระดับบัณฑิตศึกษาของมหาวิทยาลัยอุบลราชธานีเอง โดยไมํปรากฏวําการรับผ๎ูมี
คุณสมบัติดังกลําวมีลักษณะท่ีจะเป็นผลเสียแกํงานที่เปิดดําเนินการคัดเลือกอยํางไร อีกท้ัง
มหาวทิ ยาลัยเองก็ยอํ มมีวธิ ีการหรอื มาตรการอ่ืนที่จะดาํ เนินการเพ่ือให๎บรรลุวัตถุประสงค์เชํนนั้นได๎
มติดงั กลําว จงึ มีลักษณะเป็นการจํากดั สทิ ธขิ องบคุ คลเพราะเหตุแหํงความแตกตาํ งในเรอ่ื งการศกึ ษา
อบรม อันเป็นการกระทําท่มี ผี ลกระทบตํอสิทธิข้นั พืน้ ฐานในเร่ืองความเสมอภาคและความเทําเทียม
กันของบุคคลตามมาตรา ๓๐ วรรคหนึง่ ของรัฐธรรมนญู แหํงราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๔๐
ซึ่งเป็นการกระทําท่ีไมํชอบด๎วยกฎหมายมหาวิทยาลัยอุบลราชธานีจึงต๎อ งรับผิดชดใช๎คําเสียหาย
ให๎แกผํ ฟ๎ู ูองคดี (คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ.๕๐๖/๒๕๖๑)
สัญญาที่เทศบาลตําบลผาเสวย (ผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๑) โดยนายกเทศมนตรีตําบลผา
เสวย (ผ๎ถู ูกฟอู งคดที ่ี ๒) วําจ๎างผูฟ๎ ูองคดเี ปน็ พนกั งานจ๎างตามภารกิจ ตาํ แหนงํ ผชู๎ วํ ยนักพัฒนาชุมชน
เป็นการวําจ๎างให๎ผู๎ฟูองคดีเข๎าปฏิบัติภารกิจในการพัฒนาและสํงเสริมชีวิตความเป็นอยูํของ
ประชาชนตามอํานาจหน๎าทใี่ นเขตพืน้ ท่ีของผู๎ถกู ฟูองคดีที่ ๑ ความสัมพันธ์ระหวํางผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑
โดยผูถ๎ ูกฟอู งคดีที่ ๒ กบั ผู๎ฟอู งคดจี งึ เปน็ ความสมั พนั ธ์ระหวาํ งหนวํ ยงานทางปกครองกับพนักงานใน
สังกัดที่มีข้ึนเพื่อรํวมกันจัดทําบริการสาธารณะ สัญญาวําจ๎างผู๎ฟูองคดีจึงเป็นสัญญาทางปกครอง
(คําส่งั ศาลปกครองสงู สดุ ที่ คบ.๑๖๖/๒๕๖๑)
กรณีท่ีมหาวิทยาลัยขอนแกํน (ผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑) โดยอธิการบดีมหาวิทยาลัย
ขอนแกํน (ผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๓) วําจ๎างผู๎ฟูองคดี ให๎เข๎ามาทํางานในตําแหนํงเภสัชกร สังกัดฝุายเภสัช
กรรม ศูนย์หวั ใจสริ ิกิติ์ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ สังกัดผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑ เป็นการจ๎างบุคคลเพ่ือรํวม
หรือดําเนินการจัดทําบริการสาธารณะของผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๑ ให๎บรรลุผล สัญญาจ๎างดังกลําวจึงเป็น
สญั ญาทางปกครอง (คาํ สั่งศาลปกครองสูงสุดที่ คบ.๑๘๑/๒๕๖๑)
สญั ญาทีอ่ งคก์ ารบรหิ ารสํวนตาํ บลรางพกิ ลุ (ผถ๎ู กู ฟูองคดที ี่ ๒) ซ่งึ เปน็ หนํวยงานทาง
ปกครองที่มีภารกิจในการพัฒนาตําบลท้ังในด๎านเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม รวมไปถึงการ
จดั บริการสาธารณะเพอ่ื ประโยชน์ของประชาชนในท๎องถิ่นของตนจ๎างให๎ผ๎ูฟูองคดีปฏิบัติหน๎าท่ีเป็น
ผู๎ดูแลเด็กเล็กตามภารกิจของผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๒ อันเป็นการจัดบริการสาธารณะให๎แกํประชาชนใน
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๕๑
ท๎องถ่ิน สัญญาจ๎างพนักงานดังกลําวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ คบ.
๑๘๘/๒๕๖๑)
สัญญาท่ีสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (ผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๒) จ๎างผู๎ฟูองคดีเป็น
พนักงานวิชาการ กองงานวิจัย สํานักวิจัย นิติสัมพันธ์ระหวํางผ๎ูฟูองคดีกับผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๒ จึงเป็น
นติ ิสัมพันธ์ตามสญั ญาจ๎างซ่งึ คสูํ ัญญาฝุายหนึง่ เป็นหนวํ ยงานทางปกครองและมลี ักษณะเป็นสญั ญาที่
ให๎รํวมจัดทําบริการสาธารณะในด๎านการศึกษาสัญญาจ๎างดังกลํ าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง
(คาํ ส่ังศาลปกครองสูงสดุ ท่ี ๑๓๐/๒๕๖๒)
๘) สัญญากูย้ มื เงินกองทุนสง่ เสรมิ อาชพี
โดยที่ระเบียบกองทุนสํงเสรมิ อาชพี ขององคก์ ารบรหิ ารสวํ นจังหวดั ลําพนู (ผ๎ฟู ูองคดี)
ข๎อ ๒ กําหนดวํา โครงการ/แผนงาน หมายความวํา โครงการหรือแผนงานการสํงเสริมอาชีพให๎กับ
ประชาชนในท๎องถ่ิน และเป็นกองทุนเพื่อใช๎ในการดําเนินการสํงเสริมอาชีพ พัฒนารายได๎ให๎กับ
ประชาชนในท๎องถน่ิ รวมทง้ั เป็นกองทุนเพ่อื ใชพ๎ ฒั นารายได๎ท่จี ดั ทาํ ขน้ึ เพือ่ เสนอขอรับทุนดาํ เนนิ การ
จากกองทุน หรือโครงการ/แผนงาน ทผ่ี ฟ๎ู ูองคดจี ดั ทาํ ข้นึ เพือ่ ทาํ การสํงเสริมอาชพี ใหก๎ บั ประชาชนใน
ท๎องถิ่น ตามอํานาจหน๎าที่ขององค์การบริหารสํวนจังหวัด ตามที่กฎหมายบัญญัติไว๎ โดยใช๎จาก
เงินกองทนุ สงํ เสรมิ อาชพี ของผฟ๎ู อู งคดี ประกอบกบั มาตรา ๑๗ แหํงพระราชบัญญตั ิกาํ หนดแผนและ
ขั้นตอนการกระจายอํานาจให๎แกํองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินพ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติวํา ภายใต๎บังคับ
มาตรา ๑๖ ให๎องค์การบริหารสํวนจังหวัดมีอํานาจและหน๎าท่ีในการจัดระบบบริการสาธารณะเพ่ือ
ประโยชน์ของประชาชนในท๎องถ่ินของตนเอง ดังน้ี ...(๘) การสํงเสริมการมีสํวนรํวมของราษฎรใน
การพัฒนาท๎องถิ่น ... (๑๕) การพาณิชย์การสํงเสริม การลงทุน และการทํากิจการไมํวําจะ
ดาํ เนนิ การเองหรือรวํ มกับบคุ คลอ่ืนหรอื จากสหการ ... (๒๖) การให๎บริการแกํเอกชน สํวนราชการ
หนํวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือองค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินอื่น ... เมื่อสัญญาก๎ูยืมเงินระหวํางผู๎
ฟูองคดีซึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครองกับผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๑ และผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๒ มีวัตถุประสงค์เพ่ือ
นําไปดําเนินงานกลุํมสหกรณ์การเกษตรบ๎านดงหลวง และเข๎าขํายลักษณะตามวัตถุประสงค์ของ
กองทุนสงํ เสริมอาชีพดังที่กลําวข๎างต๎น ประกอบกับข๎อเท็จจริงรับฟังได๎วํา การก๎ูยืมเงินจากกองทุน
สํงเสริมอาชีพดังกลําว เป็นการนําไปจัดซ้ือลําไยสดจากกลุํมสมาชิกของสหกรณ์และเกษตรกรใน
พื้นที่และนําไปอบแห๎ง เพ่ือสํงเสริมให๎เกิดสภาพคลํองแกํเกษตรกร สัญญาก๎ูยืมเงินที่พิพาทจึงเป็น
การสํงเสริมให๎เอกชนเข๎ามามีสํวนรํวมในการจัดทําบริการสาธารณะ มิได๎มีวัตถุประสงค์เพียงเพื่อ
เปน็ ทุนในการประกอบอาชีพ สัญญาก๎ยู มื เงินข๎างตน๎ จึงมีลกั ษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา
๓ แหํงพระราชบัญญตั จิ ัดตงั้ ศาลปกครองฯ (คาํ ส่ังศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๒๔๖/๒๕๖๐)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๕๒
๙) สัญญาจ้างปลกู ต้นทานตะวันเพอ่ื สง่ เสรมิ การทอ่ งเทีย่ ว
สัญญาท่ีองค์การบริหารสํวนจังหวัดสุโขทัย (ผู๎ฟูองคดี) วําจ๎างผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑ ให๎
ทําการปลกู ต๎นทานตะวันในโครงการเกาะทานตะวัน เป็นสัญญาที่มีคูํสัญญาอยํางน๎อยฝุายหนึ่งเป็น
หนํวยงานทางปกครองซ่ึงมีอํานาจหน๎าท่ีในการทํานุบํารุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญา
ทอ๎ งถ่นิ และวัฒนธรรมอันดีของท๎องถนิ่ โดยมีวตั ถปุ ระสงคข์ องสัญญาเพอื่ สํงเสรมิ การทอํ งเทย่ี วของ
จงั หวดั สุโขทยั อันเปน็ การรํวมจดั ทาํ บริการสาธารณะท่อี ยํูในอํานาจหน๎าที่ของผู๎ฟูองคดี สัญญาจ๎าง
ดงั กลาํ วจึงเปน็ สัญญาทางปกครอง (คําสัง่ ศาลปกครองสูงสดุ ท่ี ๒๕/๒๕๖๒)
10) สัญญาซอ้ื ขายขา้ วเปลอื กตามโครงการรบั จานาขา้ วของรัฐบาล
สัญญาซ้ือขายข๎าวเปลือกหอมมะลิ โครงการรับจํานําข๎าวเปลือกนาปี ปีการผลิต
๒๕๔๘/๔๙ ระหวํางผู๎ฟูองคดีในฐานะผ๎ูซื้อกับองค์การคลังสินค๎า(ผู๎ถูกฟูองคดี) ในฐานะผ๎ูขาย เป็น
สญั ญาซ้ือขายซึ่งจัดทาํ ข้นึ สืบเนื่องจากการดาํ เนินนโยบายของรัฐบาลในการชํวยเหลือเกษตรกรตาม
โครงการรับจํานําข๎าวเปลือกจากเกษตรกร จึงมีลักษณะเป็นสัญญาที่ผู๎ถูกฟูองคดีตกลงให๎ผู๎ฟูองคดี
เข๎ารํวมดําเนินการจัดทําบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี
๑๖๒/๒๕๖๒)
๑๑) สัญญาผถู้ ือห้นุ ของบริษทั ร่วมทนุ
กรณีบริษัท ทีโอที จํากัด (มหาชน) (ผ๎ูถูกฟูองคดี) ต๎องการสํงเสริมให๎มีการพัฒนา
ทางดา๎ นโทรคมนาคมของประเทศและให๎เอกชนมีสํวนรํวมในการให๎บริการด๎านโทรคมนาคม จึงได๎
ทําสญั ญาผ๎ถู ือห๎นุ กบั บรษิ ัท อ. เพอื่ จัดตัง้ บริษัทรวํ มทนุ คือ ผฟ๎ู ูองคดีขึ้นโดยมวี ตั ถปุ ระสงคแ์ ละธรุ กิจ
หลัก คือ ผลิตบัตรโทรศัพท์ Chip Card เพื่อประโยชน์ในการให๎บริการด๎านโทรคมนาคมแกํ
ประชาชนทั่วไป เมอื่ ผถ๎ู กู ฟอู งคดีซ่ึงเปน็ คสูํ ญั ญาฝุายหน่ึงตามสัญญาผ๎ูถือหุน๎ ดังกลําว มีอํานาจหน๎าที่
ตามกฎหมายโดยตรงในการให๎บริการโทรศัพท์พ้ืนฐานและที่เก่ียวกับโทรศัพท์สาธารณะเพ่ือการ
ติดตํอส่ือสารของประชาชน ซ่ึงในการจัดทําบริการสาธารณะตามอํานาจหน๎าที่ดังกลําวน้ัน ยํอม
จําเป็นต๎องจัดให๎มีซ่ึงเครื่องโทรศัพท์และอุปกรณ์ตําง ๆ ที่ใช๎ในกิจการโทรศัพท์ ซ่ึงในสํวนของการ
จัดตั้งบริษัทผ๎ูฟูองคดีนั้น เป็นการทําสัญญารํวมทุนหรือรํวมดําเนินการที่เกี่ยวกับกิจการโทรศัพท์
สาธารณะ โดยการทตี่ อ๎ งมกี ารเปลี่ยนแปลงระบบของการใช๎บริการโทรศัพทส์ าธารณะจากระบบเดมิ
มาเป็นระบบโทรศัพท์สาธารณะท่ีใช๎ Chip Card จําเป็นที่จะต๎องจัดให๎มีเคร่ืองมือและอุปกรณ์ตําง
ๆ เพ่ือให๎บริการสาธารณะสัมฤทธ์ิผลได๎ และบัตรโทรศัพท์แบบ Chip Card เป็นอุปกรณ์ท่ีจําเป็น
ของการใช๎บรกิ ารโทรศัพทส์ าธารณะตามระบบที่เปลยี่ นแปลงใหมํ การให๎มีบัตรโทรศัพท์ดังกลําวไว๎
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๕๓
ในจํานวนที่เพียงพอกับการให๎บริการประชาชนจึงเป็นเรื่องสําคัญ การจัดต้ังบริษัทรํวมทุนตาม
สัญญาข๎างต๎นจึงเป็นวิธีการหรือมาตรการอยํางหนึ่งเพ่ือให๎เกิดหลักประกันวําจะมีบัตรโทรศัพท์
ระบบดังกลําวจํานวนเพียงพอแกํการให๎บริการประชาชน อันอยูํในขอบเขตของอํานาจหน๎าท่ีการ
จัดทําบริการสาธารณะของผ๎ูถูกฟูองคดี และการที่ผ๎ูถูกฟูองคดีตกลงทํา สัญญากับผ๎ูฟูองคดีเพื่อ
จัดตั้งหนํวยในการดําเนินการแยกข้ึนมาตํางหากโดยทําสัญญาจัดต้ังบริษัทรํวมทุนข้ึนซ่ึงเป็นสัญญา
พิพาทในคดีนี้ มิได๎มุํงโดยตรงตํอการดําเนินการเพื่อแสวงประโยชน์ในทางธุรกิจหรือทางพาณิชย
กรรมหากแตํเปน็ วิธกี ารอยาํ งหน่ึงในการสนับสนุนการจัดทําบริการสาธารณะของผ๎ูถูกฟูองคดี ให๎มี
ความมน่ั คงดา๎ นการจดั ให๎มอี ุปกรณ์ท่ีจําเป็นแกํการใช๎บริการโทรศัพท์สาธารณะระบบใช๎บัตร Chip
Card โดยสัญญาดังกลําวมีวัตถุที่ประสงค์ให๎ผ๎ูถูกฟูองคดีได๎มีสํวนควบคุมกํากับทั้งคุณภาพและ
ปริมาณการผลิตบัตรโทรศพั ทแ์ บบ Chip Card ใหไ๎ ด๎คณุ ภาพและมีปริมาณตามความต๎องการอยําง
น๎อยร๎อยละ ๔๐ ของจาํ นวนบตั รโทรศพั ท์แบบ Chip Card ทงั้ หมดดังน้นั สัญญาผถ๎ู ือหุ๎นของบรษิ ัท
ผ๎ูฟูองคดีดังกลําว จึงเป็นสัญญาที่มีคูํสัญญาอยํางน๎อยฝุายหนึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครอง และมี
ลักษณะเป็นสญั ญาท่ใี ห๎เอกชนเขา๎ รํวมจัดทาํ บริการสาธารณะอันเป็นสญั ญาทางปกครอง (คําส่ังศาล
ปกครองสูงสดุ ท่ี ๗๖/๒๕๖๒)
12) สัญญากยู้ มื เงนิ กองทนุ สง่ เสรมิ อาชีพ
กรณีกรมสํงเสริมสหกรณ์ (ผ๎ูฟูองคดี) ทําสัญญาให๎สหกรณ์การเกษตรดอยหลํอ
จํากัด (ผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๑) กู๎ยืมเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกรเพ่ือนําเงินจํานวนดังกลําวไป
ดําเนินการตามหลักเกณฑ์และแนวทางปฏิบัติการรับซื้อลําไยอบแห๎ง ปี ๒๕๔๘ และโครงการการ
บริหารจัดการลําไย ปี ๒๕๔๘ (เงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร) โดยมีวัตถุประสงค์เพ่ือชํวยเหลือ
เกษตรกรผ๎ูปลกู ลาํ ไยในจงั หวัดทางภาคเหนือให๎สามารถกระจายผลผลิตได๎ในราคาที่เหมาะสม โดย
ใช๎กลไกตลาดในการจัดการผลผลิตซึง่ รฐั จะไมรํ ับซอ้ื และไมรํ บั จํานํา แตํจะสนบั สนุนเงินกดู๎ อกเบีย้ ต่าํ
ให๎แกํสถาบันเกษตรกรไปดําเนินการตามกลไกตลาด ซ่ึงสหกรณ์ที่สมัครใจเข๎ารํวมโครงการจะต๎อง
รวบรวมลาํ ไยสด (ชํอ) เฉพาะกลํมุ เกษตรกรและรวบรวมลําไยสด (รํวง) เพื่อผลิตและรวบรวมลําไย
อบแหง๎ โดยดาํ เนินการจดั จําหนํายเอง สัญญากย๎ู มื เงินดงั กลําว จงึ มีลกั ษณะเปน็ สัญญาที่ผู๎ฟูองคดีซึ่ง
เป็นหนํวยงานทางปกครองตกลงให๎ผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๑ เข๎าดําเนินการหรือเข๎ารํวมดําเนินการบริการ
สาธารณะโดยตรง อันเป็นสัญญาทางปกครอง(คาํ สั่งศาลปกครองสูงสดุ ท่ี ๑๒/๒๕๖๒)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๕๔
1.2.2) กรณีเป็นสัญญาทางปกครองเน่ืองจากเป็นสัญญาซ่ึงมีลักษณะพิเศษที่
แสดงถึงเอกสทิ ธขิ์ องรัฐ5
๑) สญั ญาก่อสร้างอาคาร
สัญญาจา๎ งจดั ทาํ หอ๎ งปฏิบตั ิการวิทยาศาสตร์ คณิตศาสตร์ และ ภาษาอังกฤษ และ
สญั ญาจ๎างจัดทําครุภัณฑ์ประกอบห๎องพร๎อมสํวนควบ ระหวํางสํานักงาน คณะกรรมการการศึกษา
ขัน้ พืน้ ฐานกบั เอกชนผร๎ู ับจ๎างเพื่อใช๎สําหรับจัดกระบวนการเรียนร๎ู การถํายทอดความร๎ู การฝึกการ
อบรม ฯลฯ อันเป็นการสํงเสริมการศึกษาข้ันพ้ืนฐานในสถานศึกษา ท่ีอยํูในความรับผิดชอบของ
สํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐานผ๎ูวําจ๎างน้ัน ห๎องปฏิบัติการดังกลําวเป็นเครื่องมือ
สําคญั ประการหนงึ่ เพอ่ื ใหก๎ ารจดั การศกึ ษาซ่ึงถอื วําเปน็ บริการ สาธารณะของรัฐบรรลผุ ล ประกอบ
กบั สัญญาข๎างตน๎ มีข๎อกําหนดที่มีลกั ษณะพิเศษทใี่ หเ๎ อกสิทธ์ิ แกํผูว๎ ําจา๎ งซึ่งเป็นคูํสัญญาฝุายปกครอง
โดยไมํอาจพบในสัญญาทางแพํงท่ัวไป เชํน กรรมการตรวจ การจ๎าง ผู๎ควบคุมงาน หรือบริษัทที่
ปรึกษาท่ีผู๎วําจ๎างแตํงต้ังมีอํานาจที่จะสั่งให๎แก๎ไข เปล่ียนแปลง เพ่ิมเติม หรือตัดทอน ซึ่งงานตาม
สัญญาได๎ หากผู๎รับจ๎างขัดขืนไมํปฏิบัติตามอาจถูกส่ังให๎หยุด กิจการนั้นช่ัวคราว โดยความลําช๎าใน
กรณีดงั กลําวผรู๎ บั จา๎ งไมอํ าจถือเป็นเหตขุ อขยายวนั ทาํ การ ออกไปได๎ นอกจากน้ัน ผู๎วําจ๎างยังมีสิทธิ
ทจี่ ะสัง่ ใหผ๎ ๎ูรบั จ๎างทาํ งานพเิ ศษซ่งึ ไมไํ ดแ๎ สดงไวห๎ รือ รวมอยํใู นเอกสารสญั ญาหากงานพิเศษน้ันๆ อยูํ
ในขอบขํายทั่วไปแหํงวัตถุประสงค์ของสัญญา มีสิทธิส่ังให๎เปล่ียนแปลงหรือแก๎ไขแบบรูปและ
ข๎อกําหนดตํางๆ ในเอกสารสัญญาโดยไมํทําให๎สัญญา เป็นโมฆะ และหากในสัญญาไมํได๎กําหนดไว๎
ถงึ อัตราคําจ๎างทีจ่ ะนํามาใชส๎ าํ หรับงานพเิ ศษหรอื งานที่ เพ่ิมข้ึน ผู๎วําจ๎างและผ๎ูรับจ๎างจะได๎ตกลงกัน
ที่จะกําหนดอัตราหรือราคา รวมทั้งการขยายระยะเวลา (ถ๎ามี) กันใหมํ ในกรณีท่ีตกลงกันไมํได๎ผ๎ู
วําจ๎างจะกาํ หนดอัตราจา๎ งหรือราคาตายตัวตามแตํผ๎ูวําจ๎าง จะเห็นวําเหมาะสมและถูกต๎อง ซ่ึงผู๎รับ
จ๎างจะต๎องปฏิบัติงานตามคําสั่งของผ๎ูวําจ๎าง ดังน้ัน สัญญา ดังกลําวข๎างต๎นจึงเป็นสัญญาทาง
ปกครอง (คําสง่ั ศาลปกครองสูงสุดท่ี ๔๕๓/๒๕๔๗)
สั ญ ญ า จ๎ า ง กํ อ ส ร๎ า ง ห อ พั ก ข๎ า ร า ช ก า ร โ ร ง พ ย า บ า ล ข อ ง ค ณ ะ แ พ ท ย ศ า ส ต ร์
มหาวิทยาลัย เชียงใหมํ มีข๎อกําหนดท่ีให๎เอกสิทธ์ิแกํผู๎วําจ๎างซึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครอง เชํน
ข๎อกําหนดท่ีให๎สิทธิแกํคูํสัญญาฝุายปกครองเพียงฝุายเดียวบอกเลิกสัญญาได๎โดยที่ผู๎รับจ๎างซึ่งเป็น
คํูสัญญาฝุายเอกชนไมํได๎ผิดสัญญาในสาระสําคัญ หรือข๎อกําหนดที่ให๎อํานาจแกํผู๎วําจ๎างท่ีจะสั่งให๎
ผู๎รับจ๎างทํางานพเิ ศษเพมิ่ เติมไดแ๎ มไ๎ มไํ ด๎มรี ะบุไว๎ในสัญญาจ๎าง อีกท้ังสัญญาดังกลําวมีลักษณะพิเศษ
5 ข๎อสังเกต โดยที่ข๎อกําหนดให๎สัญญาซ่ึงมีลักษณะพิเศษท่ีแสดงถึงเอกสิทธ์ิของรัฐตามมติของที่ประชุมใหญํตุลาการใน
ศาลปกครอง สงู สุด คร้ังที่ ๖/๒๕๕๔ นั้น เป็นข๎อเอกสิทธิ์ที่มีข้ึนเพ่ือให๎การใช๎อํานาจทางปกครองหรือการดําเนินกิจการ
ทางปกครองซึ่งก็คือ "การ จัดทําบริการสาธารณะบรรลุผล" ดังนั้น คําวินิจฉัยของศาลปกครองที่วินิจฉัยวําสัญญาใดมี
ลักษณะเปน็ สญั ญาทางปกครองตามมติ ดังกลําว ในบางคําวนิ ิจฉัยศาลระบุเหตุของการเป็นสญั ญาทางปกครองแตํเพยี งวาํ
เนื่องจาก "เป็นสัญญาทม่ี ีขึน้ เพื่อใหก๎ ารจดั ทําบริการ สาธารณะบรรลุผล" โดยทศ่ี าลไมํไดร๎ ะบุวํา "เป็นสญั ญาที่มีขอ๎ กําหนด
ใหส๎ ัญญาซ่งึ มลี กั ษณะพเิ ศษที่แสดงถึงเอกสิทธข์ิ องรฐั "
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๕๕
เพื่อให๎การใช๎อํานาจทางปกครองหรือการดําเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล ซ่ึงไมํพบในสัญญา
ทางแพํงทัว่ ไป จึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คําสง่ั ศาลปกครองสงู สุดที่ ๑๐๔/๒๕๕๔)
สัญญาจา๎ งกอํ สรา๎ งอาคารเรียนระหวํางสํานักงานคณะกรรมการ การประถมศึกษา
แหํงชาติกับเอกชนผู๎รับจ๎าง เป็นสัญญาจัดให๎มีสิ่งสาธารณูปโภค โดยจัดให๎มี อาคารเรียนเพื่อเป็น
สถานที่ศึกษาให๎กับเด็กและเยาวชนในท๎องถิ่น อันเป็นบริการสาธารณะ ท่ีประชาชนใช๎ประโยชน์
รํวมกันประกอบกับข๎อกําหนดในสัญญายังมีลักษณะที่ให๎เอกสิทธ์ิแกํผู๎วําจ๎าง ซึ่งเป็นคํูสัญญาฝุาย
ปกครอง ดงั จะเหน็ ได๎จากขอ๎ ความในสญั ญาทีก่ าํ หนดให๎สิทธิแกคํ สูํ ัญญา ฝาุ ยปกครองฝาุ ยเดียวที่จะ
เลิกสัญญาได๎ แม๎คูํสัญญาฝุายเอกชนจะไมํผิดสัญญาก็ตาม และสั่งให๎ คูํสัญญาฝุายเอกชนทํางาน
พิเศษเพ่ิมเติมได๎แม๎ไมํได๎มีการตกลงไว๎ในสัญญาจ๎างตั้งแตํแรก ทั้งน้ี เพื่อให๎การจัดให๎มีสิ่ง
สาธารณปู โภคเปน็ ไปอยาํ งตํอเน่ืองและบรรลุวตั ถุประสงค์ของการบรกิ ารสาธารณะ สัญญาดังกลําว
จึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๕๕/๒๕๕๖ ที่ ๓๔๐/๒๕๕๖
ท่ี ๖๓๗/๒๕๔๗ และท่ี ๓๖๓/๒๕๕๘)
กรณีเนติบัณฑิตยสภา (ผ๎ูถูกฟูองคดี) ทําสัญญาจ๎างเหมาผู๎ฟูองคดี ให๎กํอสร๎าง
อาคารสถานศกึ ษาและฝึกอบรมเนติบัณฑิตยสภา ในพระบรมราชูปถัมภ์ เม่ือผ๎ูถูกฟูองคดี เป็นสภา
หรือสถาบันท่ีรัฐจัดต้ังข้ึน มีหน๎าที่สํงเสริมการศึกษาวิชานิติศาสตร์และการประกอบอาชีพทาง
กฎหมาย อันเป็นกิจการทางปกครองสํวนหน่ึงของรัฐ ได๎รับเงินอุดหนุนจากงบประมาณแผํนดินซ่ึง
เป็นเงินของรัฐและอยํูภายใต๎การกํากับดูแลของรัฐมนตรีวําการกระทรวงยุติธรรมในฐานะท่ีเป็น
สภานายกพิเศษ จึงเป็นหนํวยงานท่ีได๎รับมอบหมายให๎ใช๎อํานาจทางปกครองหรือดําเนินกิจการ
ปกครอง อันเป็นหนํวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ
สัญญาพิพาทจงึ เปน็ สญั ญาทมี่ ีคํสู ญั ญาฝาุ ยหนง่ึ เปน็ หนวํ ยงานทางปกครอง และโดยท่สี ัญญาดงั กลาํ ว
เปน็ สญั ญาจ๎างกอํ สร๎างอาคารสถานศึกษาและฝึกอบรมเนติบัณฑิตยสภา ซ่ึงเป็นเครื่องมือสําคัญใน
การจดั ทําบรกิ ารสาธารณะของผ๎ูถกู ฟูองคดใี หบ๎ รรลุผล สญั ญาข๎างตน๎ จึงมลี ักษณะเป็นสญั ญาจดั ใหม๎ ี
สิ่งสาธารณูปโภค อีกท้ัง เมื่อพิจารณาข๎อสัญญาข๎อ ๑๓ ท่ีระบุวํา “...หากปรากฏวํา แบบรูปและ
รายการละเอียดน้ันผิดพลาดหรือคลาดเคลื่อนไปจากหลักการทางวิศวกรรมหรือทางเทคนิค ผ๎ูรับ
จา๎ งตกลงทีจ่ ะปฏิบตั ติ ามคําวนิ ิจฉัยของกรรมการตรวจการจา๎ งหรือผ๎คู วบคุมงานหรอื ที่ปรึกษาที่ผ๎ูวํา
จ๎างแตํงตั้ง เพอื่ ใหง๎ านแล๎วเสรจ็ บริบรู ณ์ โดยจะคิดคําใช๎จาํ ยใด ๆ เพิม่ ขึ้นจากผูว๎ าํ จ๎างไมํได๎” ข๎อ ๑๔
ระบุวํา “ผู๎รับจ๎างตกลงวํา กรรมการตรวจการจ๎าง ผ๎ูควบคุมงานหรือ ท่ีปรึกษาที่ผู๎วําจ๎างแตํงตั้งมี
อํานาจท่ีจะตรวจและควบคุมงานเพื่อให๎เป็นไปตามเอกสารสัญญาและมีอํานาจที่จะส่ังให๎แก๎ไข
เปลยี่ นแปลง เพม่ิ เตมิ หรือตดั ทอนซึ่งงานตามสัญญานี้ หากผ๎ูรับจ๎างขัดขืน ไมํปฏิบัติตามกรรมการ
ตรวจการจ๎าง ผ๎ูควบคุมงานหรือที่ปรึกษามีอํานาจที่จะส่ังให๎หยุดกิจการชั่วคราวได๎ ความลําช๎าใน
กรณีเชํนนี้ ผู๎รับจ๎างจะถือเป็นเหตุขอขยายวันทําการออกไปมิได๎” และข๎อ ๑๕ ระบุวํา “ผู๎วําจ๎างมี
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๕๖
สทิ ธจิ ะสัง่ ให๎ผ๎รู ับจา๎ งทาํ งานพิเศษซง่ึ ไมไํ ดแ๎ สดงไว๎หรอื รวมอยใูํ นเอกสารสัญญา หากงานพิเศษนั้น ๆ
อยํูในขอบขาํ ยทว่ั ไปแหงํ วตั ถปุ ระสงคข์ องสัญญานี้
นอกจากนี้ ผ๎ูวําจ๎างยังมีสิทธิสั่งให๎เปล่ียนแปลงหรือแก๎ไขแบบรูป และข๎อกําหนด
ตาํ ง ๆ ในเอกสารสัญญาน้ีด๎วย อัตราคําจ๎างหรือราคาที่กําหนดไว๎ในสัญญาน้ี กําหนดใช๎สําหรับงาน
พิเศษหรอื งานเพมิ่ เตมิ ข้ึนหรอื ตัดทอนลงทั้งปวงตามคําสงั่ ของผูว๎ าํ จา๎ ง หากในสัญญาไมํได๎กําหนดไว๎
ถึงอัตราคําจ๎างหรือราคาใด ๆ ที่จะนํามาใช๎สําหรับงานพิเศษหรืองานท่ีเพ่ิมขึ้นหรือลดลงดังกลําว
ผูว๎ ําจ๎างและผรู๎ ับจ๎างจะได๎ตกลงกนั ท่ีจะกําหนดอตั ราคาํ จา๎ ง หรือราคาทีจ่ ะเพิ่มขน้ึ หรือลดลง รวมทั้ง
การขยายระยะเวลาการดําเนินการ (ถ๎ามี) กันใหมํ เพื่อความเหมาะสมในกรณีท่ีตกลงกันไมํได๎ ผู๎วํา
จ๎างจะกําหนดอัตราคําจ๎างหรือราคาตามแตํผ๎ูวําจ๎างจะเห็นวําเหมาะสมและถูกต๎อง ซ่ึงผ๎ูรับจ๎าง
จะต๎องปฏิบตั งิ านตามคําส่งั ของผู๎วาํ จ๎าง” แล๎ว เห็นวาํ เป็นขอ๎ สัญญาทมี่ ีลกั ษณะพเิ ศษทแ่ี สดงถึงเอก
สิทธิ์ของผ๎ูถูกฟูองคดีซึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครองเหนือผ๎ูฟูองคดีซ่ึงเป็นเอกชน เพื่อให๎การดําเนิน
กิจการทางปกครองบรรลุผล ดังน้ัน สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครอง
สูงสุดท่ี ๑๖๓/๒๕๖๒)
๒) สญั ญาให้บริการวิทยุตามติดตัว
สัญญาให๎ดําเนินการให๎บริการวิทยุติดตามตัวสํงข๎อมูลขําวสารระบบ Digital
Display และ Alphanumeric Paging ระหวํางการสอ่ื สารแหงํ ประเทศไทยกบั เอกชนคูํสัญญา เป็น
สัญญาที่กําหนดให๎คูํสัญญาซึ่งเป็นบริษัทเอกชนจัดหาและจัดเตรียมเครื่องอุปกรณ์ทั้งหมด โดย
การสื่อสารแหํงประเทศไทยมีหน๎าท่ีในการให๎ใช๎สถานที่เพื่อติดต้ังเคร่ืองและอุปกรณ์สถานี รับสํง
สญั ญาณ ซ่ึงในการตดิ ต้งั อุปกรณ์ดงั กลาํ ว เอกชนคูํสัญญาต๎องรับผิดชอบคําใช๎จํายท้ังหมด หากการ
สื่อสารฯ ได๎ออกคําใช๎จํายไปกํอนเอกชนคํูสัญญาต๎องชดใช๎คืนให๎การส่ือสารฯ สัญญาดังกลําวเป็น
สญั ญาทม่ี วี ัตถุประสงค์หลักเกี่ยวกบั บรกิ ารสาธารณะแกํประชาชนทวั่ ไปและมี ลักษณะเป็นสัญญาท่ี
ให๎จัดทาํ บรกิ ารสาธารณะและมขี ๎อกําหนดในสัญญาแสดงถึงลักษณะพิเศษ ซึ่งเป็นเอกสิทธ์ิของรัฐที่
ไมํอาจพบในสัญญาทางแพํงท่ัวไป จึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๗๒/
๒๕๕๖)
สัญญาระหวํางผ๎ูสมัครเข๎าเป็นนักเรียนดุริยางค์ทหารบกกับกองทัพบก ซ่ึงมี
ขอ๎ กําหนดวําเม่ือผ๎ูเข๎าศึกษาสําเร็จการศึกษาตามหลักสูตรของโรงเรียนดุริยางค์ทหารบก หรือ เม่ือ
ทางราชการมีความจําเป็นต๎องให๎ออกมารับราชการแม๎ยังไมํสําเร็จการศึกษาตามหลักสูตร ผู๎เข๎า
ศึกษาจะต๎องเข๎ารับราชการในตําแหนํงหน๎าที่ตามท่ีทางราชการกําหนดเป็นระยะเวลา ไมํน๎อยกวํา
สองเทาํ ของเวลาทผ่ี เู๎ ขา๎ ศกึ ษาได๎รับการศึกษาอยํูที่โรงเรียนดุริยางค์ทหารบกนั้น เป็นการส่ังให๎ผู๎เข๎า
ศกึ ษาจดั ทาํ บริการสาธารณะ ซึ่งขอ๎ กาํ หนดในสัญญาดงั กลําวมลี กั ษณะพิเศษ ทีแ่ สดงถงึ เอกสทิ ธข์ิ อง
รัฐ สัญญาดังกลําวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํง พระราชบัญญัติจัดตั้ง
ศาลปกครองฯ (คําสง่ั ศาลปกครองสงู สุดท่ี ๕๔๕/๒๕๕๙ ท่ี ๕๔๑/๒๕๕๙)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๕๗
๓) สญั ญา ฝากเก็บ แปรสภาพและจาหนา่ ยขา้ ว
สัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจําหนํายข๎าวระหวํางองค์การตลาด เพื่อเกษตรกร
กบั คสูํ ัญญาฝาุ ยเอกชนเปน็ ขัน้ ตอนหนงึ่ ของมาตรการรับจํานําข๎าวเปลือกจาก เกษตรกรของรัฐบาล
ตามโครงการรับจาํ นําขา๎ วเปลือกนาปรงั อนั เป็นโครงการท่ีองคก์ ารตลาด เพ่ือเกษตรกรได๎รับอนุมัติ
จากคณะกรรมการนโยบายข๎าว (กนข.) เพื่อชํวยเหลือเกษตรกรและ สถาบันเกษตรกรเพื่อนําไป
จํานําไว๎กับธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร สัญญา ดังกลําวจึงมีลักษณะเป็นสัญญา
ให๎เอกชนเขา๎ รวํ มในการจดั ทําบริการสาธารณะ และสัญญาดังกลําว ยงั มีข๎อกําหนดใหอ๎ งคก์ ารตลาด
เพ่ือเกษตรกรมีสิทธิบอกเลิกสัญญาได๎กํอนครบกําหนดระยะเวลา โดยคูํสัญญาฝุายเอกชนไมํมีสิทธิ
เรียกคําเสียหายใดๆ จากองค์การตลาดเพ่ือเกษตรกรทั้งส้ิน สัญญา ดังกลําวจึงมีลักษณะพิเศษท่ี
แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐที่มีเพ่ือให๎การใช๎อํานาจทางปกครองหรือ การดําเนินกิจการทางปกครอง
บรรลุผล จงึ เป็นสญั ญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติ จัดตั้งศาลปกครองฯ (คําส่ัง
ศาลปกครองสงู สุดท่ี ๒๑๑/๒๕๕๙ และท่ี ๓๖/๒๕๕๑)
เม่ือสัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจัดจําหนํายข๎าว ตามโครงการรับจํานํา
ข๎าวเปลือกนาปี ปีการผลิต ๒๕๔๘/๔๙ ระหวํางองค์การคลังสินค๎า (ผ๎ูฟูองคดี) และห๎างห๎ุนสํวน
จํากัด ร. (ผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑) เป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาล
ปกครองฯ เมอื่ คําฟอู งคดีน้ี เป็นกรณพี พิ าทเกี่ยวกับคําปรับตามสัญญาซื้อขายข๎าวเปลือกหอมมะลิ
ที่ผ๎ูฟูองคดีได๎ฝากเก็บไว๎กับผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๑ ตามสัญญาฝากเก็บ แปรสภาพและจัดจาหนํายข๎าว
กรณีดังกลําวจึงเป็นข๎อพิพาทท่ีมีความเก่ียวพันกับสัญญาฝากเก็บแปรสภาพ และจัดจําหนํายข๎าว
ข๎างต๎น อนั ชอบท่ีจะพจิ ารณาพิพากษาในศาลเดียวกัน ซ่ึงก็คือ ศาลปกครอง ประกอบกับข๎อพิพาท
ในคดีนี้มีข๎อเท็จจริงในลักษณะเดียวกับข๎อพิพาทตามคาวินิจฉัยชี้ขาดอํานาจหน๎าท่ีระหวํางศาลที่
๑๕๖/๒๕๕๖ คําฟอู งคดีน้ีจึงเปน็ คดพี พิ าทเกี่ยวกบั สัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๒๖๓/๒๕๕๙
ท่ี ๔๖๕/๒๕๖๐ ท่ี ๔๘๑/๒๕๖๐ ท่ี ๕๐๗/๒๕๖๐ และที่ ๕๐๘/๒๕๖๐ วินจิ ฉัยแนวทางเดยี วกนั )
4) สัญญาก่อสรา้ งพฒั นาระบบแปลงเกษตรกรรม
สัญญาจ๎างกํอสร๎างพัฒนาระบบแปลงเกษตรกรรม ระหวํางสํานักงานการปฏิรูป
ท่ีดินเพื่อเกษตรกรรมผู๎วําจ๎างกับเอกชนผ๎ูรับจ๎าง เป็นสัญญาท่ีจัดให๎มีสิ่งสาธารณูปโภค สําหรับ
ประชาชนใช๎ประโยชน์รํวมกันและมีข๎อกําหนดท่ีมีลักษณะพิเศษที่ให๎เอกสิทธิ์แกํผู๎วําจ๎าง ซึ่งเป็น
หนวํ ยงานทางปกครองเป็นอนั มาก เชํน ขอ๎ กาํ หนดทใ่ี หอ๎ ํานาจแกํผ๎ูวาํ จ๎างท่ีจะสั่งให๎ผ๎ูรับจ๎าง ทํางาน
พิเศษ ข๎อกําหนดที่ให๎ผ๎ูวําจ๎างบอกเลิกสัญญาฝุายเดียวได๎ ประกอบกับเป็นสัญญาสําเร็จรูป ท่ีมี
วตั ถุประสงค์เพ่ือกอํ สรา๎ งพัฒนาระบบแปลงเกษตรกรรมอันเปน็ ลักษณะพเิ ศษเพ่อื ให๎ การดําเนินการ
ทางปกครองบรรลผุ ล ซึง่ เป็นลักษณะทไี่ มํพบในสญั ญาทางแพํงทัว่ ไป นอกจากน้ี ยงั มกี ารตกลงใหใ๎ ช๎
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๕๘
สัญญาแบบปรับราคาได๎สัญญาดังกลําวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด
ท่ี ๑๓๙/๒๕๕๗)
สัญญาซง่ึ จงั หวดั ปราจีนบรุ ีจา๎ งเอกชนขดุ สระน้าํ ตามโครงการสงํ เสรมิ การใช๎น้าํ เพอ่ื
เศรษฐกิจพอเพียง แมจ๎ ะเปน็ การจ๎างขุดสระนํ้าเพื่อประโยชน์ในการชํวยเหลือ ประชาชนซึ่งเป็นผู๎มี
สิทธิในที่ดินอันเป็นท่ีต้ังของสระนํ้าให๎สามารถทําการเกษตรแบบผสมผสาน เพ่ือสร๎างผลผลิตให๎
เพียงพอสําหรับบริโภคในครัวเรือนโดยไมํได๎ใช๎ประโยชน์เพื่อสํวนรวมหรือ สําหรับประโยชน์
โดยท่ัวไป แตวํ ตั ถุประสงคข์ องสญั ญาจ๎างดงั กลาํ วตอ๎ งการให๎สระนา้ํ กํอใหเ๎ กิด ผลผลิตและรายได๎อัน
ทําให๎ประชาชนมีความเป็นอยํูพอเพียงเป็นการยกมาตรฐานการดํารงชีพของ ประชาชน อีกท้ัง
สัญญาดังกลําวไมํได๎ระบุโดยเฉพาะเจาะจงวําผู๎มีสิทธิในที่ดินซึ่งเป็นท่ีตั้งของสระน้ํา เป็นบุคคลใด
บคุ คลหนงึ่ หรอื กลมํุ ใดกลมุํ หนึ่ง หากแตํเปน็ การบริการให๎แกํประชาชนจํานวนหนึง่ ท่เี ข๎าหลักเกณฑ์
ตามที่ระบุไว๎ในโครงการ โดยมีแนวทางให๎มีการจัดเก็บรายได๎สํวนหนึ่งของผู๎มีสิทธิ ในที่ดินซ่ึงเป็น
ที่ตั้งของสระนํ้าสํงคืนให๎แกํกลุํมเพื่อนําไปขยายผลการขุดสระนํ้าให๎แกํสมาชิกอื่น การขุดสระนํ้า
ดงั กลาํ วจงึ เป็นการใชเ๎ พอ่ื จดุ มํุงหมายในการสาธารณปู โภคของประชาชน ถอื เปน็ สัญญาทจ่ี ดั ให๎มสี งิ่
สาธารณูปโภคอันเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติ จัดตั้งศาลปกครองฯ
นอกจากน้ี การที่สัญญาจ๎างดงั กลาํ วมบี นั ทึกเพิม่ เติมเง่ือนไขสัญญาจ๎างระบุวํา เป็นสัญญาแบบปรับ
ราคาได๎ และมีข๎อกําหนดวําผู๎วําจ๎างมีสิทธิที่จะสั่งให๎ผู๎รับจ๎างทํางานพิเศษ ซ่ึงไมํได๎แสดงไว๎หรือ
รวมอยูํในเอกสารสัญญาหากงานพิเศษน้ันๆ อยูํในขอบขํายทั่วไปแหํงวัตถุประสงค์ของสัญญา
รวมทัง้ ผว๎ู ําจ๎างมสี ิทธิสั่งให๎เปล่ียนแปลงหรือแก๎ไขแบบรูปและข๎อกําหนดตํางๆ ในเอกสารสัญญาได๎
โดยไมํทําให๎สัญญาเป็นโมฆะข๎อกําหนดดังกลําวจึงเป็นข๎อกําหนดที่มี ลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอก
สิทธิ์ของรัฐ อันทําให๎สัญญาจ๎างพิพาทเป็นสัญญาทางปกครองด๎วย (คําส่ังศาลปกครองสูงสุด
ท่ี ๔๙/๒๕๕๙)
๕) สญั ญาจ้างก่อสรา้ งปรับปรุงกิจการประปา
สัญญาจ๎างกํอสร๎างปรับปรุงกิจการประปาระหวํางการประปาสํวนภูมิภาค กับ
เอกชน เปน็ สัญญาที่มีคํูสญั ญาอยํางนอ๎ ยฝาุ ยใดฝุายหน่ึงเป็นหนํวยงานทางปกครองหรือเป็น บุคคล
ซึ่งกระทาํ การแทนรฐั และมลี ักษณะเป็นสัญญาจัดให๎มีสิ่งสาธารณูปโภค ประกอบกับ ข๎อกําหนดใน
สัญญามีลักษณะเปน็ การให๎เอกสิทธิ์แกํผู๎วําจ๎างซึ่งเป็นคํูสัญญาฝุายปกครอง สัญญา ดังกลําวจึงเป็น
สัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ (คําพิพากษาศาล
ปกครองสงู สุดท่ี อ.๙๑/๒๕๕๙)
สัญญาซอ้ื ขายทดี่ นิ ระหวาํ งการทางพิเศษแหํงประเทศไทย (ผ๎ูฟูองคดี) กับผู๎ถูกฟูอง
คดซี ึ่งเป็นเจา๎ ของที่ดนิ ท่ถี กู เวนคืนเกิดขึ้นตามบนั ทึกขอรับเงนิ คําทดแทนของผู๎ถูกฟูองคดี แตํโดยท่ี
สญั ญาซอ้ื ขายดงั กลาํ วผถู๎ กู ฟูองคดีซึง่ เปน็ เจา๎ ของ กรรมสิทธ์ทิ ่ดี ินไมํได๎มีเจตนาท่ีจะขายท่ีดินของตน
การตกลงทําสญั ญาซอ้ื ขายท่ีดนิ ที่จะถูกเวนคืน ตามพระราชกฤษฎีกากําหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ท่ี
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๕๙
จะเวนคืนฯ จึงถือเป็นขั้นตอนหนึ่งของการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ ซ่ึงหากเจ๎าของท่ีดินไมํยินยอม
ขาย ทางราชการกจ็ ะออกพระราชบัญญัติ เวนคืนอสงั หาริมทรัพย์ตอํ ไป สัญญาดังกลาํ วจงึ มลี ักษณะ
เป็นสัญญาที่มีคูํสัญญาอยํางน๎อย ฝุายใดฝุายหน่ึงเป็นหนํวยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่ง
กระทาํ การแทนรัฐ และใชอ๎ าํ นาจ ทางปกครองบังคับซอ้ื ที่ดนิ จากเอกชนเพื่อใช๎ในการสรา๎ งถนนอันมี
ลกั ษณะเป็นการจดั ให๎มี สง่ิ สาธารณูปโภค ประกอบกับเงือ่ นไขในสัญญามีสาระสําคัญวําคํูสัญญาตก
ลงกนั วาํ กรณีทีด่ นิ ถกู เวนคืนบางสวํ น เม่ือกรมทดี่ นิ ไดท๎ ําการรงั วัดแบํงแยกแล๎ว ปรากฏวําท่ีดินถูก
เขตทางเพิ่มขน้ึ หรอื ลดลงหรือไมํถูกเขตทางเลย ผ๎ูฟูองคดีจะจํายเงินคําทดแทนท่ีดินตามความเป็น
จรงิ ที่เปลี่ยนแปลงนน้ั และในทาํ นองเดยี วกัน ผถ๎ู กู ฟูองคดกี จ็ ะขอรับเงินคาํ ทดแทนตามจํานวนเน้ือ
ที่ ซึ่งกรมที่ดินได๎ทําการรังวัดแบํงแยกนั้น จึงเป็นเงื่อนไขแหํงสัญญาอันเป็นนิติสัมพันธ์ท่ีคํูสัญญา
ต๎องปฏิบัติตามท่ีได๎ตกลงกันไว๎ซึ่งมีลักษณะที่เป็นการให๎เอกสิทธ์ิแกํผู๎ฟูองคดีซึ่งเป็นหนํวยงาน ทาง
ปกครองที่มีอยํเู หนือผู๎ถูกฟูองคดีซ่ึงเป็นเจ๎าของท่ีดินท่ีจะถูกเวนคืนในการกําหนดรูปแบบ ข๎อตกลง
หรือเง่ือนไขในสัญญาแตฝํ ุายเดียว ทั้งน้ี เพื่อให๎บรรลุผลตามวัตถุประสงค์ของสัญญา ดังนั้น สัญญา
ซื้อขายที่ดินดังกลําวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติ จัดตั้งศาล
ปกครองฯ (คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสงู สุดที่ อ.๓๙/๒๕๕๔)
การท่ีองค์การบริหารสํวนตําบลเกาะทวดได๎มีประกาศประมูลจ๎าง ด๎วยระบบ
อิเล็กทรอนิกส์ (e-Auction) เมื่อวันท่ี 9 มิถุนายน ๒๕๕๙ เพื่อกํอสร๎างประปาหมํูบ๎าน จํานวน ๑
แหํง โดยประกาศดังกลําวกําหนดให๎ผ๎ูเสนอราคาต๎องวางหลักประกันซองพร๎อมกับ การยื่นประมูล
และหากผู๎เสนอราคาซ่ึงองค์การบริหารสํวนตําบลเกาะทวดได๎คัดเลือกแล๎ว ไมํไปทําสัญญาภายใน
เจด็ วันนับแตวํ ันที่ไดร๎ บั แจง๎ องค์การบริหารสวํ นตาํ บลเกาะทวด จะรบิ หลักประกันซองหรือเรียกร๎อง
จากผ๎ูออกหนังสือค้ําประกันซองทันที เม่ือผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑ ยินยอมผูกพันตนตามประกาศของ
องค์การบริหารสํวนตําบลเกาะทวดด๎วยการเข๎าเสนอราคา และย่ืนหลักประกันซองตํอองค์การ
บริหารสํวนตําบลเกาะทวด จึงถือวําผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑ ได๎แสดงเจตนาสนองรับคําเสนอขององค์การ
บริหารสํวนตําบลเกาะทวด และกํอให๎เกิดสัญญา ประเภทหนึ่งเรียกวํา “สัญญาหลักประกันซอง”
โดยท่ีสัญญาหลักประกันซองมีคูํสัญญา ฝุายผู๎ฟูองคดีเป็นหนํวยงานทางปกครอง และเป็นสัญญาท่ี
คูํสญั ญาฝาุ ยองคก์ ารบริหาร สํวนตําบลเกาะทวดมีเอกสิทธิในการเลือกคูํสัญญา ควบคุมการปฏิบัติ
ตามสัญญา แก๎ไขสัญญา และเลิกสัญญาได๎ฝุายเดียว ซึ่งแสดงให๎เห็นถึงอํานาจของคํูสัญญาฝุาย
หนํวยงานทางปกครอง อันเป็นลักษณะพิเศษของสัญญาทางปกครอง โดยมีวัตถุประสงค์เพ่ือให๎
ได๎มาซึ่งคูํสัญญา ท่ีจะเข๎ารํวมดําเนินการจัดให๎มีส่ิงสาธารณูปโภคซึ่งเป็นความมุํงหมายให๎การ
ดําเนนิ การกจิ การ ทางปกครองหรือการบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญาหลักประกันซองดังกลําว
จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ
(คําส่ังศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๘๒8/๒๕๕๕)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๖๐
๖) สัญญาให้สิทธิเอกชนใช้พื้นท่ีเพ่ือจัดทาเป็นศูนย์อาหารและร้านค้า และ
บริหารจัดการเป็นพ้นื ทจ่ี อดรถยนต์
สัญญาให๎สิทธิเอกชนใช๎พื้นท่ีลานจอดรถยนต์ (พ้ืนที่มูลนิธิสวนสมเด็จพระนางเจ๎า
สริ ิกติ ิฯ์ ) เพือ่ จดั ทําเป็นศนู ยอ์ าหารและร๎านค๎า รวมทงั้ บริหารจดั การเปน็ พืน้ ทจ่ี อดรถยนต์ ระหวํางผ๎ู
ฟูองคดีกับกรุงเทพมหานคร (ผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๔) โดยผ๎ูอํานวยการตลาดนัดกรุงเทพมหานคร (ผ๎ูถูก
ฟูองคดีที่ ๑) ทําการแทนผูว๎ าํ ราชการกรงุ เทพมหานคร(ผถ๎ู กู ฟอู งคดีที่ ๓) เปน็ สัญญาทม่ี ีคูํสญั ญาฝาุ ย
หนึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครอง ประกอบกับสัญญาข๎างต๎นมีข๎อกําหนดในสัญญาวํา กรณีที่ทาง
ราชการมีความจําเป็นต๎องใช๎สถานที่ที่ได๎อนุญาตตามสัญญานี้เพ่ือประโยชน์ของทางราชการ ไมํวํา
กรณีใด ๆ และผ๎ูอนุญาตหรือผู๎แทนได๎แจ๎งเป็นหนังสือให๎ผ๎ูรับอนุญาตทราบลํวงหน๎าไมํต่ํากวํา ๓๐
วนั ผ๎รู บั อนุญาตตกลงใหส๎ ัญญานเี้ ปน็ อันเลิกกันและผ๎ูรบั อนญุ าตจะไมเํ รยี กร๎องคาํ เสยี หายใด ๆ จาก
ผู๎อนญุ าตอนั เปน็ สญั ญาทีม่ ขี ๎อกําหนดในสญั ญาซงึ่ มีลักษณะพิเศษท่ีแสดงเอกสทิ ธข์ิ องรัฐ เพ่ือให๎การ
ใช๎อํานาจทางปกครองหรือการดําเนินกิจการทางปกครองซึ่งก็คือบริการสาธารณะบรรลุผลสัญญา
ระหวํางผู๎ฟูองคดีกับผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๔ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด
ท่ี ๗๑๓/๒๕๖๐)
๑.3) กรณีอ่ืนๆ ท่ศี าลปกครองสงู สดุ วินิจฉัยว่าเป็นสัญญาทางปกครอง
๑.3.๑ กรณที ี่ศาลวนิ จิ ฉยั วา่ ข้อพิพาทท่ีเกิดจากข้อตกลงตามประกาศประกวดราคาจ้าง
ถือเปน็ ขอ้ พิพาทตามสญั ญาทางปกครอง แมว้ ่ายงั ไมม่ กี ารทาสัญญาจา้ ง
ในคดีพิพาทเก่ยี วกบั การท่ีผู๎ชนะการประกวดราคาตามประกาศประกวด ราคาจ๎าง
เหมากํอสร๎างกลํุมอาคารสังคมศาสตร์ของมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ไมํยอมเข๎าทําสัญญาจ๎างกับ
มหาวิทยาลัย เป็นเหตุให๎มหาวิทยาลัย ริบหลักประกันซองและเรียกให๎ผู๎ชนะการประกวด ราคา
ชําระดอกเบี้ยตามเงื่อนไขการประกวดราคา แตํผ๎ูชนะการประกวดราคาเห็นวํา เป็นการริบ
หลักประกันซองโดยไมํชอบด๎วยระเบียบสาํ นักนายกรัฐมนตรี วําดว๎ ยการพสั ดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ และ ไมํ
ชอบด๎วยเงอ่ื นไขการประกวดราคา จึงฟูองขอใหเ๎ พกิ ถอนคาํ สัง่ รบิ หลกั ประกนั และให๎มหาวิทยาลัยฯ
คนื หลักประกนั ดงั กลาํ วแกผํ ๎ชู นะการประกวดราคานน้ั ประกาศประกวดราคาจ๎างเหมากํอสร๎างเป็น
คําเช้ือเชิญให๎ทําคําเสนอ และการท่ีหนํวยงานทางปกครองผู๎ประกาศประกวดราคําสั่งรับคําเสนอ
รับจ๎างของผเู๎ สนอราคาเป็นคาํ สนอง ซึ่งถือวําคําสนองดังกลําวเป็นคําสั่งทางปกครองตามข๎อ ๑ (๑)
ของกฎกระทรวง ฉบบั ท่ี ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัตวิ ิธปี ฏิบัติราชการ ทาง
ปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และมีผลกํอให๎เกิดนิติสัมพันธ์เป็นสัญญานับแตํคําบอกกลําวสนองไปถึง ผู๎
เสนอตามมาตรา ๓๖๑ วรรคหน่ึง ประกอบกับมาตรา ๓๖๖ วรรคสอง แหํงประมวลกฎหมายแพํง
และพาณิชย์ เม่ือข๎อเท็จจริงปรากฏวําตามประกาศประกวดราคา (คําเชื้อเชิญให๎ทําคําเสนอ) และ
แบบใบเสนอราคา มีเงื่อนไขกาํ หนดวาํ หากผ๎ูชนะการประกวดราคาไมทํ ําสญั ญากับมหาวิทยาลยั ฯ ผู๎
ชนะการประกวดราคายอมใหม๎ หาวทิ ยาลยั ฯ รบิ หลกั ประกันซองหรอื เรยี กรอ๎ งจากผอู๎ อกหนงั สือ ค้ํา
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๖๑
ประกัน รวมท้งั ยินดชี ดใชค๎ าํ เสยี หายตํางๆ ซึ่งผชู๎ นะการประกวดราคาได๎ยื่นใบเสนอราคา (คําเสนอ)
ตามแบบดังกลาํ วตํอมหาวทิ ยาลยั ฯ โดยยอมรบั ตามเงื่อนไขขา๎ งต๎น และมหาวิทยาลัยฯ ไดม๎ ีคาํ สนอง
เปน็ หนงั สือแจง๎ วาํ มหาวิทยาลยั ฯ เหน็ ควรจา๎ งผ๎ชู นะการประกวดราคาเป็นผู๎กํอสร๎าง ตามโครงการ
ในประกาศประกวดราคา ขอ๎ พพิ าทในคดีนีจ้ งึ มิใชํข๎อพิพาทวําการประกวดราคา ไมํชอบด๎วยระเบียบ
สํานักนายกรฐั มนตรี วําดว๎ ยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๔ หรือคาํ สั่งรบั คาํ เสนอรบั จ๎าง ไมํชอบตามมาตรา ๙
วรรคหนึ่ง (๑) แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ แตํเป็นข๎อพิพาท เก่ียวกับข๎อตกลงตาม
ประกาศประกวดราคาซึ่งได๎มีคําเสนอของผู๎เสนอราคาและคําสนอง ของหนํวยงานทางปกครองผ๎ูจัด
ประกวดราคาอันจะกํอให๎เกิดสัญญากํอสร๎างกลุํมอาคารทาง สังคมศาสตร์ที่เป็นสัญญาทางปกครอง
ตํอไปแล๎ว ข๎อตกลงดังกลําวจึงถือเป็นสัญญาทางปกครอง ตามบทนิยามของมาตรา ๓ แหํง
พระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ จึงเป็นคดีที่อยํูในอํานาจ พิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ตามมาตรา ๙ วรรคหนงึ่ (๔) แหํงพระราชบญั ญัติดงั กลําว (คาํ สงั่ ศาลปกครองสงู สุดท่ี ๓๕๒/๒๕๕๘)
กรณีท่ีเทศบาลนครนครราชสมี าจดั ให๎มกี ารสอบราคาจ๎างกํอสร๎างถนน คสล. พรอ๎ ม
รางระบายนาํ้ แตเํ อกชนผ๎ูเสนอราคาซึ่งชนะการสอบราคาไมํเข๎าทําสัญญาจ๎างกับ เทศบาลฯ ตามท่ี
กําหนดไว๎ในเอกสารสอบราคาจ๎างแนบท๎ายประกาศสอบราคาฯ เป็นเหตุให๎ เทศบาลฯ ฟูองเรียก
คําเสียหายจากผ๎ูเสนอราคาดังกลําว นั้น เน่ืองจากประกาศสอบราคาจ๎าง เป็นการเชื้อเชิญให๎ทําคํา
เสนอ และโดยที่เอกสารสอบราคาแนบท๎ายประกาศสอบราคาในกรณีน้ี ได๎กําหนดให๎ผ๎ูเสนอราคา
ต๎องยื่นเสนอราคาโดยใช๎แบบใบเสนอราคาตามที่ทางเทศบาลฯ จัดให๎ไว๎ เทํานั้น โดยในใบเสนอ
ราคาดังกลําวมีข๎อความระบุวําผ๎ูเสนอราคายอมรับวําเทศบาลฯ ไมํมี ความผูกพันท่ีจะรับคําเสนอ
ของผเ๎ู สนอราคาหรอื ใบเสนอราคาใดๆ รวมท้งั ไมตํ ๎องรับผิดชอบ คําใช๎จาํ ยใดๆ อนั อาจเกดิ ข้ึนในการ
ท่ีผ๎ูเสนอราคาได๎เข๎าเสนอราคาดังนั้น เม่ือปรากฏวําผู๎เสนอราคา ได๎เสนอราคาตามใบเสนอราคา
ดงั กลาํ ว จึงเป็นการทําคาํ เสนอตํอเทศบาลฯ โดยเทศบาลฯ อยํูในฐานะทเ่ี หนือกวําผ๎เู สนอราคา และ
การทเ่ี ทศบาลฯ ไดม๎ ีหนงั สอื แจง๎ ให๎ผู๎เสนอราคาซึ่งชนะ การสอบราคาไปทําสัญญาจ๎างภายในเวลาที่
กําหนดไว๎ในเอกสารสอบราคาน้ัน เป็นคําสนอง อันกํอให๎เกิดสัญญาอยํางหนึ่งซ่ึงไมํใชํสัญญาจ๎าง
กํอสร๎างถนนตามประกาศสอบราคา โดยถือได๎วํา สัญญาที่เกิดขึ้นกํอนสัญญาจ๎างดังกลําว เป็น
สญั ญาท่ีมีข๎อกําหนดในสัญญาซ่ึงมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธ์ิของรัฐเพ่ือให๎การใช๎อํานาจทาง
ปกครองหรอื การดาํ เนินกจิ การทางปกครอง อันได๎แกํการบริการสาธารณะบรรลุผล จึงเข๎าลักษณะ
เป็นสัญญาทางปกครอง กรณีข๎างต๎นจึงเป็น ข๎อพิพาทเก่ียวกับสัญญาทางปกครองที่อยํูในอํานาจ
พิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๔ วรรคหนึ่ง (๔) แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาล
ปกครองฯ (คาํ ส่ังศาลปกครองสูงสดุ ท่ี ๖๖๐/๒๕๕๕)
กรณีที่กรมชลประทาน (ผู๎ฟูองคดี) ประกาศสอบราคาจ๎างเหมาซํอมแซมฝาย โดย
เปิดโอกาสให๎ผู๎มีอาชีพรับจ๎างกํอสร๎างท่ีมีคุณสมบัติครบถ๎วนเข๎าแขํงขันราคาด๎วยวิธีการ ย่ืนซอง
เสนอราคา หากผู๎เสนอราคารายใดเสนอราคาท่ีเหมาะสมแกํการวําจ๎างในราคาตํ่าสุด ผู๎เสนอราคา
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๖๒
รายน้ันจะเป็นผ๎ูชนะการสอบราคาและมีสิทธิเข๎าทําสัญญาจ๎างเหมาซํอมแซมฝายกับ ผู๎ฟูองคดี น้ัน
ประกาศสอบราคาดงั กลําวมลี ักษณะเป็นคําเชอ้ื เชญิ ใหผ๎ ๎มู อี าชีพรับจ๎างกํอสรา๎ ง ทาํ คาํ เสนอตํอผู๎ฟูอง
คดี เมื่อตํอมาเอกชนผู๎เสนอราคา (ผ๎ูถูกฟูองคดี) ได๎ยื่นใบเสนอราคาตํอผู๎ฟูองคดี จึงเป็นการทําคํา
เสนอขอเขา๎ ทําสัญญาจา๎ งกบั ผฟู๎ ูองคดี และการที่ผู๎ฟูองคดีได๎พิจารณาอนุมัติรับราคา ท่ีผ๎ูถูกฟูองคดี
เสนอและมีหนังสือแจ๎งให๎ผ๎ูถูกฟูองคดีมาทําสัญญาจ๎างกับผู๎ฟูองคดี โดยผ๎ูถูกฟูองคดี ได๎รับหนังสือ
แจ๎งดังกลําวแล๎วนั้น ถือวําผ๎ูฟูองคดีได๎เลือกให๎ผู๎ถูกฟูองคดีเป็นผู๎ชนะการสอบราคา และได๎สนอง
รับคําเสนอของผู๎ถูกฟูองคดีแล๎ว ดังน้ัน เม่ือคําสนองของผู๎ฟูองคดีตรงกับคําเสนอของ ผู๎ถูกฟูองคดี
จึงทําใหเ๎ กิดสญั ญาประเภทหนึง่ ซง่ึ เรยี กวาํ “สัญญาสอบราคา” โดยคํูสัญญาตามสญั ญา สอบราคามี
ความผูกพันกันในฐานะที่จะเข๎าทําสัญญาจ๎างเป็นหนังสืออีกชั้นหน่ึง และเม่ือสัญญา สอบราคา
ดังกลําวมีคูํสัญญาฝุายผู๎ฟูองคดีเป็นหนํวยงานทางปกครอง อีกทั้งผู๎ฟูองคดีมีเอกสิทธ์ิ ในการเลือก
คูสํ ญั ญา ควบคุมการปฏิบัตติ ามสัญญา แก๎ไขสัญญา และเลิกสัญญาได๎ฝุายเดียว อันเป็นข๎อกําหนด
ในสญั ญาท่ีไมคํ ํอยพบในสญั ญาทางแพํง สัญญาสอบราคาพิพาทจึงแสดงถึง ลักษณะพิเศษในการใช๎
อํานาจทางปกครองหรือการดําเนินกิจการทางปกครองเพ่ือให๎การบริการ สาธารณะบรรลุผล อันมี
ลักษณะเปน็ สญั ญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองฯ และแม๎วํา
กฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทาง
ปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จะกําหนดให๎การอนุมัติการจ๎างเป็นคําสั่งทางปกครอง ด๎วยก็ตาม แตํคําสั่ง
ทางปกครองของผูฟ๎ อู งคดีทีอ่ นุมตั ิการจา๎ งเปน็ คําส่งั ทางปกครองที่ให๎สิทธิแกํ ผู๎ถูกฟูองคดีในการเข๎า
ทําสัญญาจ๎างกับผู๎ฟูองคดี ซึ่งการเข๎าทําสัญญาจ๎างดังกลําวอยํูบนพ้ืนฐาน ของความยินยอมซ่ึงกัน
และกันระหวาํ งคสูํ ญั ญาตามหลกั เสรภี าพในการทาํ สญั ญา คาํ สง่ั ทางปกครอง ที่อนุมัตกิ ารจ๎างจึงมิได๎
มีสภาพบังคับให๎กระทําการหรือห๎ามมิให๎กระทําการ ผ๎ูฟูองคดีไมํอาจนํา กระบวนการบังคับทาง
ปกครองไปใช๎บังคับกบั ผูถ๎ กู ฟูองคดไี ด๎ และเม่อื ขอ๎ พิพาทในคดนี ้ีเกดิ จากการท่ี ผู๎ถูกฟูองคดีไมํเข๎าทํา
สัญญาจ๎างเหมาซอํ มแซมฝายกับผูฟ๎ อู งคดี ผู๎ฟอู งคดีจึงย่นื ฟอู งคดีตอํ ศาล เพือ่ ขอใหผ๎ ๎ูถูกฟอู งคดชี ดใช๎
คาํ เสียหายจากการไมเํ ขา๎ ทาํ สัญญาดงั กลาํ วให๎แกํผฟ๎ู ูองคดนี น้ั กรณี จงึ เปน็ ขอ๎ พิพาทอันเนื่องมาจาก
การไมํปฏิบัติตามสัญญาสอบราคา และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙
วรรคหนึ่ง (๔) แหงํ พระราชบัญญตั ิจัดต้งั ศาลปกครองฯ (คาํ สั่งศาลปกครองสงู สดุ ท่ี ๓๕๕/๒๕๕๐)
๑.3.๒ กรณีท่ีศาลวินิจฉัยว่าสัญญาจะเข้าร่วมประมูลงานจ้างด้วยวิธีการทาง
อิเล็กทรอนกิ สเ์ ป็นสัญญาทางปกครอง
การท่ีผ๎ูฟูองคดีได๎ย่ืนคําเสนอตามแบบใบยื่นข๎อเสนอการประมูลจ๎าง ด๎วยระบบ
อเิ ล็กทรอนิกส์ โดยตกลงยินยอมปฏิบัตติ ามข๎อกําหนดและเง่ือนไขตํางๆ ตามเอกสาร การประมูลท่ี
แนบทา๎ ยประกาศประมูลงานจ๎างขององค์การบรหิ ารสวํ นตาํ บลมะขามสูง และองค์การ บริหารสํวน
ตําบลมะขามสงู ได๎ตกลงยนิ ยอมให๎ผฟู๎ ูองคดีเข๎ารํวมการประมลู งานดังกลําวได๎ น้ัน ยํอมถือได๎วําเกิด
เปน็ สญั ญาในลกั ษณะท่ีเรยี กวาํ สญั ญาจะเขา๎ รวํ มประมูลงานจา๎ งด๎วยวิธกี าร ทางอิเล็กทรอนิกส์ โดย
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๖๓
ที่สัญญาดังกลําวมีคูํสัญญาฝุายผ๎ูถูกฟูองคดีเป็นราชการสํวนท๎องถิ่นซ่ึงเป็น หนํวยงานทางปกครอง
และเป็นสัญญาที่ผ๎ูฟูองคดีตกลงท่ีจะเข๎าประกวดราคาในงานจ๎างกํอสร๎างถนน ซ่ึงเป็นส่ิง
สาธารณูปโภคกับผู๎ถูกฟูองคดี จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํง
พระราชบัญญตั จิ ัดต้ังศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสงู สุดที่ ๙๕/๒๕๕๒)
1.3.3. กรณีท่ีศาลปกครองวินิจฉัยว่าสัญญาที่พิพาทเป็นสัญญาทางปกครอง
แต่ไมไ่ ด้ระบวุ า่ เป็นสัญญาทางปกครองประเภทใด
(๑) สญั ญาพนักงานมหาวิทยาลัยไปปฏบิ ตั งิ านตามโครงการแลกเปล่ียนอาจารย์
ณ ต่างประเทศ
สัญญาพนักงานมหาวิทยาลัยไปปฏิบัติงานตามโครงการแลกเปล่ียนอาจารย์ ณ
ตํางประเทศกรณีที่มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ (ผู๎ถูกฟูองคดี) ฟูองแย๎งขอให๎ ผู๎ฟูองคดี ซึ่งเป็น
พนักงานมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ ตําแหนํงอาจารย์ คืนเงินคําจ๎างท่ีได๎รับไประหวํางลาไป
ปฏิบัติงานตามโครงการแลกเปลี่ยนอาจารย์ ณ มหาวิทยาลัยฮันกุ๏กภาษาและกิจการตํางประเทศ
สาธารณรฐั เกาหลี ตามสญั ญาพนักงานมหาวทิ ยาลยั ไปปฏบิ ัติงาน ตามโครงการแลกเปล่ียนอาจารย์
ณ ตํางประเทศ ลงวันที่ ๒๕ มกราคม ๒๕๕๓ ที่ผ๎ูฟูองคดี ทําไว๎กับผู๎ถูกฟูองคดีนั้น เม่ือข๎อเท็จจริง
ปรากฏวํา ผู๎ฟูองคดีเป็นผู๎ขาดคุณสมบัติในการไปปฏิบัติงานตามโครงการแลกเปล่ียนอาจารย์ ณ
ตํางประเทศ ตามข๎อ ๖.๒ ของระเบียบทบวงมหาวิทยาลัย วําด๎วยการให๎ข๎าราชการไปปฏิบัติงาน
ตามโครงการแลกเปล่ียนอาจารย์ ณ ตํางประเทศ พ.ศ. ๒๕๒๗ เพราะปฏิบัติราชการใน
มหาวิทยาลัยต๎นสังกัดนับถึงวันเริ่มไปปฏิบัติงานตามโครงการน๎อยกวํา ๑ ปี อันเป็นกรณีไมํเป็นไป
ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กําหนด อํานาจพิจารณาอนุมัติให๎ผู๎ฟูองคดีไปปฏิบัติงานตามโครงการ
ดังกลําวจึงต๎องเป็นไปตามข๎อ ๖ ของประกาศมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ เรื่อง หลักเกณฑ์การ
พัฒนาพนักงานมหาวิทยาลัย ลงวันท่ี ๑๓ มีนาคม ๒๕๕๒ กลําวคือ คณะกรรมการบริหารงาน
บุคคล พนักงานมหาวทิ ยาลยั สงขลานครนิ ทร์ (ค.บ.ม.) เป็นผม๎ู อี าํ นาจพิจารณาอนุมัติ ดังน้ัน สัญญา
พนักงานมหาวิทยาลัยไปปฏิบัติงานตามโครงการแลกเปล่ียนอาจารย์ ณ ตํางประเทศ ลงวันที่๒๕
มกราคม ๒๕๕๓ ซึ่งทําโดยผ๎ูฟูองคดีกับผู๎ถูกฟูองคดีโดยอธิการบดีมหาวิทยาลัยจึงยังไมํสมบูรณ์
เพราะผ๎ูรับสัญญาไมํมีอํานาจตามประกาศดังกลําว แตํเมื่อตํอมาผ๎ูฟูองคดี ได๎มีหนังสือลงวันที่ ๘
กมุ ภาพนั ธ์ ๒๕๕๓ ถึงคณบดีคณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์เพื่อขออนุมัติลาไปปฏิบัติงานตาม
โครงการดังกลําวโดยไมํได๎รับคําจ๎างระหวํางลา อันมีลักษณะเป็นคําเสนอ และผู๎ถูกฟูองคดีโดย
ค.บ.ม. ได๎มีมติอนุมัติให๎ผ๎ูฟูองคดีไปปฏิบัติงานตามโครงการแลกเปลี่ยนอาจารย์พิพาทโดยไมํได๎รับ
เงนิ เดือนระหวาํ งลา จึงถือได๎วําผ๎ูถูกฟูองคดีได๎แสดงเจตนาสนองรับคําเสนอของผู๎ฟูองคดีแล๎ว และ
เมื่อมติดังกลําวออกโดย ค.บ.ม. ผู๎มีอํานาจพิจารณาอนุมัติกรณีของผ๎ูฟูองคดี จึงมีผลทําให๎สัญญาที่
พิพาทมีผลสมบูรณ์และผูกพันคํูสัญญาให๎ต๎องปฏิบัติตาม ดังนั้น คําฟูองแย๎งอันเกิดจากการโต๎แย๎ง
สทิ ธิตามสัญญา
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๖๔
ในสํวนของคําจ๎างระหวํางลาไปปฏิบัติงานในโครงการแลกเปล่ียนอาจารย์ ณ
ตํางประเทศ วํา ผ๎ูฟูองคดี จะต๎องคืนเงินคําจ๎างที่ผู๎ฟูองคดีได๎รับระหวํางไปปฏิบัติงานในโครงการ
แลกเปล่ียนอาจารย์ ณ ตํางประเทศ หรือไมํ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตาม
มาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๔) แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด
ท่ี คบ.๑๓๑/๒๕๕๙)
(๒) สญั ญาจ้างก่อสรา้ งอาคารผลิตยาต้านไวรัสเอดส์
สัญญาที่องค์การเภสัชกรรม (ผ๎ูถูกฟูองคดี) วําจ๎างให๎กิจการรํวมค๎า อ. (ผ๎ูฟูองคดี)
ดําเนินโครงการกํอสร๎าง Manufacturing Facility & Utility อาคารผลิตยาต๎านไวรัสเอดส์และ
อาคารสนับสนุน ณ องค์การเภสัชกรรม รังสิต เป็นสัญญาทางปกครอง(คําส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี
๒๙๙/๒๕๖๐)
(๓) ข้อตกลงการใช้คล่ืนความถแ่ี ละประกอบกิจการโทรทศั น์
เพื่อให๎บริการโทรทัศน์ภาคพ้ืนดินในระบบดิจิตอลการที่คณะกรรมการกิจการ
กระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแหํงชาติ (ผู๎ถูกฟูองคดี) ออกใบอนุญาตให๎
บรษิ ทั ท. (ผูฟ๎ ูองคดี) ใชค๎ ลื่นความถีแ่ ละประกอบกิจการโทรทัศน์เพื่อให๎บริการโทรทัศน์ภาคพื้นดิน
ในระบบดิจิตอล โดยกําหนดให๎ผ๎ูฟูองคดีชําระคําธรรมเนียมตามจํานวนที่ผู๎ฟูองคดีชนะการประมูล
กรณีเป็นข๎อตกลงในการใช๎คลื่นความถ่ีอันเป็นทรัพยากรส่ือสารของชาติ โดยผู๎ใช๎ยินยอมจําย
คําตอบแทนตามจาํ นวนท่ีกาํ หนด ขอ๎ ตกลงดังกลําวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา
๓ แหํงพระราชบัญญัตจิ ัดตงั้ ศาลปกครองฯ (คําสง่ั ศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๔๕๐/๒๕๖๐)
(๔) สญั ญาจา้ งใหด้ ารงตาแหนง่ ผู้อานวยการองคก์ ารบริหาร
การพัฒนาพ้ืนที่พิเศษเพื่อการทํองเท่ียวอยํางย่ังยืนสัญญาที่คณะกรรมการบริหาร
การพฒั นาพน้ื ท่ีพเิ ศษเพ่ือการทํองเทย่ี วอยํางยง่ั ยืน (ผู๎ถกู ฟอู งคดีที่ ๒) จ๎างให๎ผ๎ูฟูองคดดี าํ รงตําแหนํง
ผ๎ูอํานวยการองค์การบริหารการพัฒนาพ้ืนท่ีพิเศษเพ่ือการทํองเที่ยวอยํางยั่งยืน เป็นสัญญาทาง
ปกครอง (คาํ พิพากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี อ.๓๗๑/๒๕๖๐)
(๕) สัญญาจ้างพนักงานองค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่ง
ประเทศไทย
กรณีนาย อ. (ผ๎ูฟอู งคด)ี ฟอู งขอให๎เพกิ ถอนคําส่งั ของผ๎ูอํานวยการ องคก์ ารกระจาย
เสียงและแพรํภาพสาธารณะแหํงประเทศไทย (ผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๒) ที่ให๎ผู๎ฟูองคดีออกจากการเป็น
พนกั งาน ตาํ แหนงํ ผสู๎ อ่ื ขําวตํางประเทศ กลมุํ ขาํ วสถานการณ์ สาํ นักขําวสังกัดองค์การกระจายเสียง
และแพรํภาพสาธารณะแหํงประเทศไทย (ผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑) และให๎ผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑ ผู๎ถูกฟูองคดีท่ี
๒ และคณะกรรมการนโยบายองค์การกระจายเสียงและแพรํภาพสาธารณะแหํงประเทศไทย (ผู๎ถูก
ฟูองคดีท่ี ๓) ชดใช๎คําเสียหายหรือคําชดเชยอันเกิดจากการเลิกจ๎างให๎แกํผ๎ูฟูองคดี เป็นคดีพิพาท
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๖๕
เกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ
(คําสงั่ ศาลปกครองสงู สุดที่ คบ.๑๑๔/๒๕๖๐)
(๖) สัญญาลงทนุ ก่อสรา้ ง บรหิ าร และประกอบการท่าเรือ
สัญญาลงทุนกอํ สรา๎ ง บริหาร และประกอบการทําเรือต๎ูสินค๎า บี ๕ ณ ทําเรือแหลมฉบัง
และสัญญาลงทุนกํอสร๎าง บริหาร และประกอบการทําเรือตู๎สินค๎า ซี ๓ ณ ทําเรือแหลมฉบัง
ระหวํางบรษิ ัท ล. (ผู๎ถกู ฟอู งคดที ่ี ๑) และการทาํ เรอื แหํงประเทศไทย (ผ๎ถู กู ฟูองคดีท่ี ๒) เป็นสัญญา
ท่ีมีคูํสัญญาฝุายหนึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครอง ยินยอมให๎บริษัทเอกชนเป็นผ๎ูลงทุน บริหาร
และประกอบกิจการทาํ เทยี บเรอื ตู๎สินคา๎ ฯ อนั เป็นโครงการลงทนุ ในกิจการของรัฐ อันมีลักษณะเป็น
สัญญาทางปกครอง (คาํ สั่งศาลปกครองสงู สุดท่ี ๑๕๑๐/๒๕๕๙)
(๗) สัญญาซ้อื ขายข้าวสารในสต็อกของรัฐ
กรณีผ๎ูฟูองคดีเป็นผู๎ประกอบกิจการสํงออกข๎าวซ่ึงชนะการประมูลและได๎รับการ
พิจารณาอนุมัติให๎เป็นผู๎ซ้ือข๎าวสารในสต็อกของรัฐเป็นการท่ัวไปจากคลังสินค๎า ในการกํากับดูแล
ขององค์การคลังสินค๎า (ผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๓) ได๎ทําสัญญาซ้ือขายข๎าวเหนียวขาว ๑๐% กับบริษัท บ.
และทาํ สญั ญาซือ้ ขายข๎าวสารกับผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๓ แตํผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๓ ผิดสัญญาไมํสามารถสํงมอบ
ข๎าวสารตามสัญญาได๎ ทําให๎ผ๎ูฟูองคดีถูกบอกเลิกสัญญาซ้ือขายข๎าวเหนียวขาว ๑๐% และได๎รับ
ความเสียหายน้ัน เม่ือสัญญาดังกลําวมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาท
เกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ
(คาํ สัง่ ศาลปกครองสงู สดุ ท่ี ๕๑๕/๒๕๖๐)
(๘) สัญญาให้สิทธิเก็บขยะมูลฝอยในเขตพื้นที่เทศบาลตาบลและสัญญาให้เช่า
รถยนตบ์ รรทุกขยะมูลฝอย
สัญญาให๎สิทธิเก็บขยะมูลฝอยในเขตพ้ืนที่เทศบาลตําบลและสัญญาให๎เชํารถยนต์
บรรทุกขยะมูลฝอย ระหวํางเทศบาลตําบลสวนหลวง (ผู๎ฟูองคดี) กับผ๎ูถูกฟูองคดี เป็นสัญญาทาง
ปกครอง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสดุ ที่ อ.๒๒๗/๒๕๖๐)
(๙) สัญญาซอื้ ขาย
สญั ญาซ้ือขายอะไหลํระบบโครงสร๎างเฮลิคอปเตอร์ลําเลียงเมื่อกองทัพเรือ (ผู๎ฟูอง
คดี) ซึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ ได๎ทํา
สัญญาซื้อขายอะไหลํระบบโครงสร๎างเฮลิคอปเตอร์ลําเลียง แบบที่ ๒ (BELL-๒๑๒) กับบริษัท ม.
(ผ๎ูถูกฟูองคดี) สัญญาดังกลําว จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด
ท่ี ๒๙๑/๒๕๖๐)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๖๖
สัญญาซื้อเครื่องตัดสัญญาณคลื่นโทรศัพท์ (JAMMER) ระหวํางบริษัท อากาศยาน
ไทย จาํ กดั (มหาชน) (ผ๎ูถูกฟูองคดี) กับบริษัท จ. (ผู๎ฟูองคดี) เป็นสัญญาทางปกครอง (คําพิพากษา
ศาลปกครองสงู สุดท่ี อ.๑๐๐๐/๒๕๖๐)
กรณีการไฟฟูาสํวนภูมิภาค (ผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑) ทําสัญญาซ้ือขายไฟฟูาจากผ๎ูผลิต
ไฟฟูาขนาดเล็กมาก (สําหรับการผลิตไฟฟูาจากพลังงานหมุนเวียน) กับผ๎ูฟูองคดีแตํในระหวําง
ดําเนินงานตามสัญญาผู๎ฟูองคดีได๎ขอเล่ือนกําหนดวันเริ่มต๎นซ้ือขายไฟฟูาออกไปโดยอ๎างวําเป็น
เพราะคณะกรรมการกํากับกิจการพลังงาน (ผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๒) ยังพิจารณาออกใบอนุญาตประกอบ
กจิ การไฟฟูาและใบอนุญาตสวํ นอนื่ ใหแ๎ กํผู๎ฟอู งคดีไมแํ ลว๎ เสร็จแตํที่ประชุมคณะกรรมการบริหารการ
รับซ้ือไฟฟูาของผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑ มีมติไมํอนุมัติเลื่อนกําหนดวันเร่ิมต๎นซ้ือขายไฟฟูาดังกลําว ผู๎ฟูอง
คดีได๎อุทธรณ์หนังสอื ปฏิเสธขา๎ งตน๎ ตอํ ผู๎ถูกฟูองคดที ่ี ๒ ซ่ึงผ๎ูถูกฟูองคดที ่ี ๒ พิจารณาแลว๎ เห็นวํา เม่อื
ผู๎ฟอู งคดไี มํสามารถจํายไฟฟาู เข๎าระบบได๎ การทส่ี ญั ญาซ้ือขายไฟฟูาส้นิ สดุ ลง ชอบแล๎ว ผ๎ูฟูองคดีจึง
นาํ คดีมาฟูองขอให๎ศาลมีคาํ พพิ ากษาหรือคําส่ังเพิกถอนคําส่ังของผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๑ ที่ไมํอนุญาตให๎ผู๎
ฟูองคดีเล่ือนกําหนดวันเริ่มต๎นซ้ือขายไฟฟูา และเพิกถอนมติของผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๒ ท่ีวินิจฉัยวําการ
แจง๎ ยกเลกิ สญั ญาเปน็ การดําเนินการที่ชอบแล๎ว รวมท้ังขอให๎การบอกเลิกสัญญาของผู๎ถูกฟูองคดีท่ี
๑ ไมมํ ผี ลตามกฎหมาย และใหส๎ ัญญากลับมามผี ลใชบ๎ ังคับเสมือนไมํมกี ารเลิกสัญญา กรณีจึงเห็นได๎
วํา การทผ่ี ๎ถู ูกฟูองคดีทั้งสองพิจารณาไมํเล่ือนกําหนดวันจํายไฟฟูาให๎แกํผ๎ูฟูองคดีและแจ๎งวําสัญญา
ซอ้ื ขายไฟฟูาสิ้นสุดลงนั้น เป็นการพิจารณาท่ีกระทําในฐานะคํูสัญญา และเป็นการพิจารณาใช๎สิทธิ
ตามสัญญา ไมใํ ชเํ ปน็ การกระทาํ ทีอ่ าจแยกออกได๎ตํางหากจากสัญญาแตํอยํางใด เพราะเนื้อหาของ
การพิจารณาและตัดสินใจเป็นเร่ืองที่กระทําในข๎อสัญญาท่ีกําหนดไว๎ ข๎อพิพาทในคดีน้ีจึงเป็นคดี
พิพาทเก่ียวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙วรรคหนึ่ง (๔) แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาล
ปกครองฯ (คําสงั่ ศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๓/๒๕๖๑)
(10) สัญญาคา้ ประกนั หนีต้ ามกฎหมายวา่ ด้วยการจัดสรรทีด่ ิน
เม่ือผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจํากัด ได๎รับอนุญาตจาก
คณะกรรมการจดั สรรท่ีดินกรงุ เทพมหานคร (ผ๎ฟู อู งคดี) ให๎ทําการจัดสรรที่ดินผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑ จึงมี
หน๎าท่ีตามมาตรา ๒๓ และมาตรา ๒๔ แหํงพระราชบัญญตั กิ ารจดั สรรทีด่ นิ พ.ศ. ๒๕๔๓ ท่ีจะต๎องจดั
ให๎มีสาธารณูปโภคหรือบริการสาธารณะหรือการปรับปรุงที่ดิน โดยจะต๎องจัดหาธนาคารหรือ
สถาบันการเงินท่ีคณะกรรมการจัดสรรที่ดินกลางกําหนดมาทําสัญญาคํ้าประกันหน้ี การจัดให๎มี
สาธารณูปโภคหรือบริการสาธารณะหรือปรับปรุงท่ีดินเป็นหนี้ที่เกิดข้ึนโดยกฎหมายวําด๎ วยการ
จัดสรรท่ีดินซึ่งเป็นกฎหมายปกครอง ดังนั้น การท่ีธนาคาร ย.(ผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๓) เข๎าทําสัญญาคํ้า
ประกนั หน้ีการจัดใหม๎ ีสาธารณูปโภคในท่ีดินจัดสรรดังกลําวไว๎กับผู๎ฟูองคดีตามกฎหมายวําด๎วยการ
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๖๗
จดั สรรที่ดิน สัญญาคาํ้ ประกนั ระหวาํ งผ๎ฟู อู งคดี กบั ผถ๎ู กู ฟอู งคดีที่ ๓ จึงถอื วําเปน็ สัญญาทางปกครอง
ซ่ึงค้ําประกันหน้ีตามกฎหมายท่ีผ๎ูถูกฟูองคดี ท่ี ๑ มีอยํูกับผู๎ฟูองคดี (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดท่ี
๖๘๖/๒๕๖๐)
(11) สญั ญาการคืนเงินบานาญทร่ี บั ไปโดยไม่มีสิทธิ
กรณสี าํ นกั งานคณะกรรมการการศึกษาขนั้ พืน้ ฐาน (ผู๎ฟูองคดี) ทาํ สญั ญาการคนื เงิน
บํานาญกับผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑ ซ่ึงได๎รับอนุมัติให๎ลาออกจากราชการในขณะท่ีมีการแตํงตั้ง
คณะกรรมการสอบสวนวินัยอยํางร๎ายแรง โดยมีข๎อกําหนดในสัญญาวํา หากปรากฏในภายหลังวําผ๎ู
ถูกฟูองคดีท่ี ๑ รับเงินบํานาญไปโดยไมํมีสิทธิ ผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๑ ยินยอมคืนเงินท่ีได๎รับให๎แกํทาง
ราชการ เมือ่ ตอํ มาสาํ นกั งานเขตพื้นท่ีการศึกษาประถมศึกษาเลย เขต ๓ มีคําส่ังลงโทษไลํผ๎ูถูกฟูอง
คดีท่ี ๑ ออกจากราชการ ฐานทุจริตตํอหน๎าท่ีราชการ และได๎มีหนังสือทวงถามให๎ผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑
รวมทั้งผ๎ถู กู ฟอู งคดที ่ี ๒ และผถู๎ ูกฟอู งคดที ่ี ๓ ในฐานะผู๎คํ้าประกัน สํงเงินบํานาญท่ีผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑
ได๎รับไปโดยไมํมีสิทธิคืนให๎แกํผ๎ูฟูองคดี แตํผู๎ถูกฟูองคดีทั้งสามไมํนําเงินมาชําระคืนตามสัญญา จึง
เห็นได๎วํา เหตุแหํงการฟูองคดีน้ีสืบเนื่องมาจากการท่ีผู๎ฟูองคดีซึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครองตาม
มาตรา ๓ แหงํ พระราชบญั ญัตจิ ดั ตั้งศาลปกครองฯ ไดท๎ าํ สัญญาการคนื เงินบํานาญกับผู๎ถูกฟูองคดีที่
๑ ในเร่ืองมูลหน้ีอันมีฐานท่ีมาจากสิทธิหน๎าที่ในทางกฎหมายปกครองระหวํางฝุายปกครองกับ
เจ๎าหน๎าที่ของตน สัญญาการคืนเงินบํานาญดังกลําวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํง
พระราชบัญญตั ิจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๘๗๐/๒๕๖๐)
๑๒) บันทึกข้อตกลงว่าจ้างก่อสร้างและติดตั้งระบบผลิตกระแสไฟฟ้าพลังงาน
ลมและแสงอาทิตย์
บันทึกข๎อตกลงท่ีเมืองพัทยา (ผ๎ูถูกฟูองคดี) ซึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครอง วําจ๎าง
มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคลธัญบุรีกํอสร๎างและติดต้ังระบบผลิตกระแสไฟฟูาจากพลังงานลม
และแสงอาทิตย์ ระยะที่ ๑ เกาะล๎าน เมืองพัทยา จังหวัดชลบุรี เป็นการทําข๎อตกลงเก่ียวกับการ
จัดทําบรกิ ารสาธารณะ จงึ เป็นสญั ญาทางปกครอง (คาํ ส่งั ศาลปกครองสูงสุดที่ คผ.๑๑๕/๒๕๖๒)
(๑.3.4) สัญญาอุปกรณ์ของสัญญาทางปกครอง
๑) สัญญาค้าประกนั สัญญาทางปกครอง
สัญญาลาศกึ ษาตอํ มีวัตถปุ ระสงคห์ ลกั ให๎ผลู๎ าศึกษากลับมารับราชการ ในหนํวยงาน
ทา ง ป ก ค ร อ ง จึงเ ป็ น สั ญ ญ า ท า งป ก ค ร อ ง ต า ม นัยคํ า วิ นิ จฉั ยชี้ ขา ด อํ า น า จห น๎ าท่ี ร ะ ห วํ า ง ศ า ล
ที่ ๒๕/๒๕๔๕ และสัญญาคํ้าประกันสัญญาลาศึกษาตํอเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญา ดังกลําวซึ่ง
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๖๘
เปน็ สญั ญาทางปกครอง ดงั นัน้ การฟูองเรยี กใหช๎ าํ ระเงินตามสญั ญาคาํ้ ประกนั จึงต๎อง ฟูองตํอศาลที่
มีเขตอํานาจเดียวกันกับศาลท่ีพิจารณาคดีพิพาทเก่ียวกับสัญญาทางปกครองอันเป็น สัญญาหลัก
ตามนัยคําวินิจฉัยช้ีขาดอํานาจหน๎าที่ระหวํางศาลที่ ๒๘/๒๕๔๖ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด
ท่ี ๕๒๑/๒๕๕๗)
สญั ญาคาํ้ ประกนั สัญญารบั ทนุ เพื่อการศึกษา แม๎จะเป็นเอกเทศสัญญา ที่บัญญัติไว๎
ในประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์ แตํก็เป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญารับทุนเพื่อ การศึกษาอัน
เป็นสญั ญาทางปกครองซึ่งอยํใู นเขตอาํ นาจของศาลปกครอง ประกอบกบั การวนิ จิ ฉัย ตามสัญญาค้ํา
ประกันจําต๎องวินิจฉัยเก่ียวกับสัญญารับทุนเพ่ือการศึกษาอันเป็นสัญญาหลักเสียกํอน ดังน้ัน เมื่อ
ศาลปกครองมอี ํานาจรบั คาํ ฟูองในประเด็นทีฟ่ อู งเกยี่ วกบั การผิดสัญญารบั ทุน เพ่ือการศกึ ษาอนั เป็น
สัญญาหลักไว๎พิจารณา ศาลปกครองยํอมมีอํานาจพิจารณาในประเด็นท่ี ผู๎ค้ําประกันผิดสัญญา
ค้าํ ประกนั อันเป็นสัญญาอุปกรณด์ ๎วย (คาํ สัง่ ศาลปกครองสงู สุด ท่ี ๖๔๗/๒๕๕๗)
หมายเหตุ คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๒๕๔/๒๕๕๔ คําส่ังศาลปกครองสูงสุด
ท่ี ๑๑๖/๒๕๕๘ ท่ี ๑๑๘/๒๕๔๘ ท่ี ๑๕๖/๒๕๔๘ ท่ี ๑๔๗/๒๕๔๘ ท่ี ๗๗๒/๒๕๕๘ ท่ี ๘๕๖/๒๕๕๘
ท่ี ๔๔๕/๒๕๕๔ ท่ี ๔๗๑/๒๕๕๙ ท่ี ๕๔๑/๒๕๕๙ ท่ี ๕๔๔/๒๕๔๙ ท่ี ๖๒๔/๒๕๔๙ ท่ี ๖๔๔/๒๕๕๔
ท่ี ๗๐๔/๒๕๔๔ ท่ี ๒๐๒/๒๕๕๐ ที่ ๓๐๔-๓๑๐/๒๕๕๐ ท่ี ๓๒๑/๒๕๕๐ ท่ี ๖๙๖/๒๕๕๐
ท่ี ๗๑๖/๒๕๕๐ ท่ี ๘๒๑/๒๕๕๐ ที่ ๘๘๘/๒๕๕๐ ท่ี ๔๕/๒๕๕๑ ท่ี ๒๔๐/๒๕๕๑ และท่ี ๒๖๒/๒๕๕๑
วนิ จิ ฉัยแนวทางเดยี วกนั
สัญญาจ๎างเหมากํอสร๎างปรับปรุงขยายการประปาระหวํางการประปาสํวนภูมิภาค
(ผ๎ูฟูองคดี) กับผ๎ูถูกฟูองคดที ี่ ๑ ซึง่ เป็นเอกชนผ๎ูรับจ๎างมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา
๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ สํวนสัญญาคํ้าประกันระหวําง ผู๎ฟูองคดีกับ
ธนาคารกรุงไทย จํากัด (มหาชน) (ผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๓) เป็นสัญญาคํ้าประกัน (เงินประกัน ผลงาน)
สําหรับเงินคําจ๎างที่ผู๎ฟูองคดีได๎จํายให๎แกํผู๎รับจ๎าง ต้ังแตํงวดท่ี ๑ ถึงงวดที่ ๓ เป็นเงิน
๔,๗๕๐,๔๗๐.๕๕ บาท ซ่ึงแม๎วําสัญญาค้ําประกันดังกลําวจะเป็นสัญญาท่ีแยกตํางหากจากสัญญา
จ๎างเหมากํอสร๎างปรับปรุงขยายการประปาซึ่งเป็นสัญญาหลัก แตํสัญญาค้ําประกันข๎างต๎นก็เป็น
สัญญาที่มีข้ึนเพ่ือประกันการปฏิบัติตามสัญญาของผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๑ ที่จัดทําไว๎กับผ๎ูฟูองคดี จึงมี
ลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาจ๎างเหมากํอสร๎างซ่ึงเป็นสัญญาทางปกครองอันเป็นสัญญา
หลัก การย่ืนฟูองคดีเพ่ือขอให๎ผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๓ ชําระเงินตามสัญญาค้ําประกันดังกลําว จึงเป็น คํา
ฟอู งวําด๎วยขอ๎ พิพาทเกย่ี วกบั สัญญาทางปกครอง (คาํ ส่ังศาลปกครองสูงสดุ ท่ี ๔๖๗/๒๕๕๐)
สญั ญาคา้ํ ประกันสัญญาจ๎างกํอสร๎างอาคารบริการโทรคมนาคมสาธารณะ นนทบุรี
พร๎อมงานพิเศษอื่นๆ ระหวํางผ๎ูค้ําประกัน (ผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๓) กับบริษัท กสท โทรคมนาคม จํากัด
(มหาชน) (ผู๎ฟอู งคด)ี เป็นสัญญาอุปกรณข์ องสญั ญาจ๎างดังกลําว เม่ือสัญญาหลักเป็นสัญญา จัดให๎มี
สิ่งสาธารณูปโภคอันเป็นสัญญาทางปกครองและอยํูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครอง
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๖๙
สัญญาอุปกรณ์ยํอมอยํูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเชํนกัน (คําส่ังศาลปกครอง
สงู สดุ ท่ี ๔๖๒/๒๕๕๐)
สัญญาคาํ้ ประกนั การปฏบิ ตั ติ ามสัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และ จําหนํายข๎าว เป็น
สัญญาอุปกรณ์ของสญั ญาฝากเกบ็ แปรสภาพและจาํ หนํายขา๎ ว เม่ือขอ๎ พพิ าทเก่ียวกับสัญญาหลักซ่ึง
เป็นสัญญาทางปกครอง อยํูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ข๎อพิพาทเกี่ยวกับสัญญา
อุปกรณ์จึงอยํูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองด๎วย (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๖/
๒๕๕๑)
เม่ือสัญญาก๎ูยืมเงินกองทุนรวมเพ่ือชํวยเหลือเกษตรกร โครงการจัดหาปุ๋ยเคมีเพื่อ
ชํวยเหลือเกษตรกร ปี ๒๕๔๓ ให๎องค์กรเกษตรกรเป็นผู๎จัดหาเงินยืมและให๎ เกษตรกรก๎ูเงินเพื่อไป
จัดซ้ือปุ๋ยเคมี ระหวํางกรมสํงเสริมสหกรณ์ซึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครอง กับสหกรณ์การเกษตร
มหาชนอาํ เภอเจรญิ ศลิ ป์ จํากัด โดยให๎กรมสํงเสริมสหกรณ์มีอํานาจหน๎าท่ีดําเนินการตามกฎหมาย
วําด๎วยสหกรณ์และกฎหมายอ่ืนท่ีเก่ียวข๎อง และเป็นผู๎รับผิดชอบ ดูแลการดําเนินการจัดหาปุ๋ยเคมี
ให๎แกสํ มาชกิ ของสหกรณ์ ซ่ึงในการทําสญั ญาดงั กลาํ วน้นั จะให๎ สหกรณ์การเกษตรมหาชนฯ กูย๎ มื เงนิ
เพอื่ ไปดาํ เนนิ การตามโครงการอันมีลักษณะเป็นการ มอบหมายให๎สหกรณ์การเกษตรมหาชนฯ ซึ่ง
เป็นองค์กรเกษตรกรจัดหาสินเชื่อให๎เกษตรกร ไปจัดซ้ือปุ๋ยได๎ตามความต๎องการและมีความ
เหมาะสม เป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ ดังน้ัน
สัญญาค้ําประกันท่ีผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๒ ถึงผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๑๒ ซึ่งเป็นเอกชนได๎ทําไว๎เป็นประกันหน้ีใน
สัญญาดังกลําว อันมีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาประธาน จึงอยูํในอํานาจพิจารณา
พิพากษาของศาลปกครอง เชํนเดยี วกัน (คําสงั่ ศาลปกครองสูงสดุ ท่ี ๔๒/๒๕๕๕)
เมื่อสัญญารับทุนการศึกษาภายในประเทศภาคนอกเวลาระหวําง มหาวิทยาลัย
เทคโนโลยีราชมงคลพระนครกับผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑ ในฐานะผ๎ูรับทุน เป็นสัญญาทางปกครอง ตาม
มาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ สํวนสัญญาคํ้าประกันระหวํางมหาวิทยาลัย
เทคโนโลยรี าชมงคลพระนครกับผ๎ถู ูกฟอู งคดีท่ี ๒ เป็นสัญญาค้ําประกันการปฏิบัติตามสัญญา ของผู๎
ถกู ฟูองคดที ี่ ๑ ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองและเป็นสัญญาประธาน สัญญาค้ําประกัน ดังกลําว จึงมี
ลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ เม่ือข๎อพิพาทเก่ียวกับสัญญาประธานอยํูในอํานาจ พิจารณาพิพากษา
ของศาลปกครอง ข๎อพพิ าทเกี่ยวกบั สญั ญาคํ้าประกันของผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๒ จึงอยํูในอํานาจพิจารณา
พิพากษาของศาลปกครองเชํนเดียวกัน (คาํ พิพากษาศาลปกครองสงู สดุ ท่ี อ.๖๔๓/๒๕๕๕)
สัญญาของผูเ๎ ข๎ารับการศกึ ษาเป็นนักเรยี นจําอากาศของโรงเรยี น จาํ อากาศที่นาย ธ.
ทําไว๎กับกองทัพอากาศ เป็นสัญญาท่ีคูํสัญญาอยํางน๎อยฝุายหน่ึง เป็นหนํวยงานทางปกครองและมี
ลักษณะเป็นสัญญาที่ให๎จัดทําบริการสาธารณะ จึงเป็นสัญญา ทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํง
พระราชบัญญตั จิ ดั ตงั้ ศาลปกครองฯ สวํ นสญั ญาคาํ้ ประกนั ท่ีผ๎ูถูกฟูองคดีทําไว๎กับผ๎ูฟูองคดี โดยยอม
ผูกพันตนตํอผู๎ฟูองคดีเข๎าเป็นผู๎ค้ําประกันหนี้ที่นาย ธ. จะพึงต๎องชําระแกํผ๎ูฟูองคดีตามสัญญาผู๎เข๎า
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๗๐
รับการศึกษาเป็นนักเรียนจําอากาศดังกลําว เป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาทางปกครอง เมื่อผู๎ฟูอง
คดีฟูองวํา ผ๎ูถูกฟูองคดีประพฤติ ผิดสัญญาคํ้าประกัน โดยไมํชําระเงินคําผิดสัญญาการศึกษาให๎
ครบถ๎วนตามจํานวนท่ีพึงต๎องชดใช๎ตามสัญญาจากการท่ีนาย ธ. ประพฤติผิดสัญญาของผ๎ูได๎รับ
การศึกษาเป็นนักเรียนจําอากาศ ขอให๎ศาลพิพากษาให๎ผ๎ูถูกฟูองคดีชําระเงินจํานวน ๑๒๐,๘๐๐
บาท ให๎แกํผ๎ูฟูองคดี พร๎อมดอกเบ้ียในอัตราร๎อยละ ๗.๕ ตํอปี จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทาง
ปกครองตาม มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แหํงพระราชบัญญัติดังกลําว (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่
๓๒๑/๒๕๕๗)
สญั ญาที่จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (ผ๎ูฟูองคดี) ตกลงวําจ๎างผ๎ูถูกฟูองคดี ท่ี ๑ ให๎ทํา
การปรับปรุงอาคารเคมี ๑ ซึ่งอาคารดังกลําวถือเป็นเครื่องมือประกอบการจัดทําบริการสาธารณะ
ของผู๎ฟูองคดี สัญญาดังกลําวจึงเป็นสัญญาจัดให๎มีส่ิงสาธารณูปโภค อันมีลักษณะเป็นสัญญาทาง
ปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ สัญญาคํ้าประกันท่ีออกโดยผ๎ูถูก
ฟูองคดที ่ี ๒ เพ่ือเป็นประกนั การปฏบิ ัตงิ านตามสัญญาดงั กลาํ ว อนั มีลกั ษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของ
สัญญาประธาน สัญญาค้ําประกันจึงอยูํในอํานาจพิจารณา พิพากษาของศาลปกครองเชํนเดียวกัน
ดังนั้น สัญญาค้ําประกันท่ีพิพาทระหวํางผ๎ูฟูองคดีกับผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๒ จึงเป็นกรณีที่อยูํในอํานาจ
พจิ ารณาพพิ ากษาของศาลปกครอง (คําพิพากษาศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ.๘/๒๕๕๙)
คาํ สง่ั ให๎ผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๒ ถึงผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๕ รับผิดในฐานะผ๎ูคํ้าประกันการปฏิบัติ
ตามสัญญาจ๎างของลูกจ๎างตามสญั ญาคา้ํ ประกัน น้นั เมื่อปรากฏวําผู๎ฟูองคดีได๎ตกลงวําจ๎างผ๎ูถูกฟูอง
คดีท่ี ๑ ให๎ปฏิบัติหน๎าที่ตามกิจกรรมการเงินและบัญชีของหนํวยงานในสังกัดของผู๎ฟูองคดีในการ
ให๎บริการแกํนักศึกษาอันเป็นบริการสาธารณะ สัญญาจ๎างดังกลําวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทาง
ปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯดังน้ัน สัญญาคํ้าประกันท่ีผ๎ูถูกฟูอง
คดที ่ี ๒ ถึงผูถ๎ กู ฟูองคดีท่ี ๕ ทาํ ไว๎เปน็ ประกนั การปฏิบัตติ ามสญั ญาจ๎างระหวาํ งผฟู๎ ูองคดีกับผ๎ูถกู ฟอู ง
คดีท่ี ๑ ซ่ึงเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาจ๎าง จึงอยูํในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แหํงพระราชบญั ญัติดังกลาํ วด๎วย (คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.
๑๐๖๕/๒๕๖๐)
กรณีฟูองวํา องค์การคลังสินค๎า (ผ๎ูถูกฟูองคดี) ไมํยอมคืนหนังสือค้ําประกันของ
ธนาคารที่ผ๎ูฟูองคดีได๎ให๎ไว๎เป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจัด
จาํ หนํายข๎าว (โครงการรับจํานาํ ข๎าวเปลือกนาปี ปีการผลติ ๒๕๔๘/๔๙) ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครอง
เป็นคดีพิพาทเก่ียวกับการปฏิบัติตามสัญญา ไมํใชํการติดตามเอาทรัพย์สินคืนจากบุคคลผ๎ูไมํมีสิทธิ
จะยึดถือไว๎ตามมาตรา ๑๓๓๖ แหํงประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์ (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี
๖๔๖/๒๕๖๐)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๗๑
สัญญาท่ีกรมสุขภาพจิต (ผู๎ฟูองคดี) วําจ๎างให๎ห๎างหุ๎นสํวนจํากัด ย. รื้อถอนอาคาร
ผ๎ูปุวยพร๎อมกอํ สรา๎ งอาคารคนไข๎จติ เวช (สามญั ) ๙๐ เตยี ง จํานวน ๑ หลังของโรงพยาบาลสวนปรุง
เป็นสัญญาท่ีมีคํูสัญญาอยํางน๎อยฝุายหนึ่ง คือ ผ๎ูฟูองคดี มีฐานะเป็นกรมซ่ึงเป็นหนํวยงานทาง
ปกครอง และมีวัตถแุ หํงสัญญาให๎รอื้ ถอนอาคารผป๎ู วุ ยพรอ๎ มกอํ สรา๎ งอาคารดังกลาํ วอันเปน็ เคร่ืองมือ
สําคัญท่ีผู๎ฟูองคดีใช๎ในการดําเนินกิจการทางปกครองหรือจัดทําบริการสาธารณะตามอํานาจหน๎าที่
จึงมีลักษณะเป็นสัญญาจัดให๎มีสิ่งสาธารณูปโภค และเป็นสัญญาทางปกครอง คดีพิพาทท่ีเกิดจาก
สัญญาดังกลําวจึงอยํูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ทั้งน้ี ตามมาตรา ๓ และมาตรา
๙ วรรคหน่ึง (๔) แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ เม่ือห๎างหุ๎นสํวนจํากัด ย. ได๎นํา
หลกั ประกนั สัญญาจ๎าง อันได๎แกํ หนังสือคํ้าประกันของธนาคาร ก. (ผู๎ถูกฟูองคดี) จํานวนสองฉบับ
มามอบให๎แกํผู๎ฟูองคดี หนังสือค้ําประกันจึงเป็นสัญญาที่ผู๎ถูกฟูองคดีผูกพันตนตํอผ๎ูฟูองคดีซ่ึงเป็น
เจ๎าหน้ีเพ่ือชําระหน้ีในกรณีที่ห๎างห๎ุนสํวนจํากัด ย. ไมํชําระหนี้ตามสัญญาจ๎าง อันมีลักษณะเป็น
สัญญาคํ้าประกันตามมาตรา ๖๘๐ แหํงประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์ และมีลักษณะเป็น
สัญญาอุปกรณ์ของสัญญาจ๎างท่ีเป็นสัญญาประธาน ซ่ึงผู๎ถูกฟูองคดีจะต๎องชําระหนี้ตามหนังสือคํ้า
ประกันก็ตํอเมอื่ หา๎ งห๎นุ สวํ นจาํ กดั ย. ไมํชาํ ระหน้ี ดงั นนั้ เม่ือคดีพิพาทเกย่ี วกับสัญญาจ๎างดังกลําวอยูํ
ในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คดีพิพาทเก่ียวกับหนังสือคํ้าประกันดังกลําวซึ่งเป็น
สัญญาอุปกรณ์ จึงอยํูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองด๎วย แม๎วําคํูสัญญาจะไมํฟูอง
คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ๎างซึ่งเป็นสัญญาประธานมาพร๎อมกันก็ตาม (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด
ท่ี ๓๘๒/๒๕๖๑)
๒.) การรับสภาพความรบั ผิดในหน้ที ี่เกิดจากสัญญาทางปกครอง
กรณที ่หี นวํ ยงานทางปกครองผูใ๎ หท๎ ุนการศกึ ษาตามสัญญาการรับทุนเพ่ือ ศึกษาตํอ
ในตํางประเทศ ฟอู งขอให๎ผรู๎ บั ทุนซ่ึงลาออกจากราชการกํอนครบกําหนดเวลาปฏิบัติ ราชการชดใช๎
ทุนตามสญั ญาฯ ให๎ชดใช๎ทุนพร๎อมเบ้ยี ปรบั โดยได๎ย่ืนฟูองเมื่อพ๎นกาํ หนดระยะเวลา การฟูองคดตี าม
มาตรา ๕๑ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ แล๎ว แตํตํอมาผ๎ูรับทุนได๎มี หนังสือยอมรับ
สภาพความรับผิดวํา หนํวยงานทางปกครองคํูสัญญามีสิทธิเรียกให๎ตนชําระเงินกรณี ผิดสัญญารับ
ทนุ ตามจาํ นวนท่รี ะบไุ วใ๎ นหนงั สอื ดังกลาํ วไดน๎ ัน้ ถอื ไดว๎ าํ ผร๎ู ับทุนในฐานะลกู หนีไ้ ด๎ รับสภาพความรับ
ผดิ โดยมีหลกั ฐานเป็นหนงั สือ เป็นเหตุให๎อายุความการเรียกร๎องหนี้ทุนการศึกษา ข๎างต๎นขยายเป็น
สองปีนบั แตํวันทีไ่ ด๎รับสภาพความรบั ผิดโดยมหี ลักฐานเป็นหนังสือตามมาตรา ๑๙๓/๒๘ วรรคสอง
ประกอบกับมาตรา ๑๙๓/๓๕ แหํงประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์ แตํโดยที่ การฟูองคดี
ปกครองมกี ําหนดระยะเวลานานทส่ี ดุ เพียงหนึ่งปี ดังน้นั หนํวยงานทางปกครองคูํสัญญา จึงฟูองคดี
เฉพาะตามมลู หน้ีอนั เกิดจากการรับสภาพความรับผิดได๎เพียงภายในกําหนดเวลาหนึ่งปี นับแตํวันท่ี
ผ๎รู บั ทุนรับสภาพความรบั ผิด และเนือ่ งจากมลู หนท้ี ห่ี นํวยงานทางปกครองขา๎ งต๎นมสี ทิ ธิ ฟูองเรียกได๎
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๗๒
จากผู๎รบั ทุนเป็นมูลหนี้อนั เกดิ จากหลกั ฐานการรับสภาพความรบั ผิดเปน็ หนังสือ ไมใํ ชํ ฟอู งเรยี กตาม
สญั ญาเดิม จํานวนเงินที่จะฟูองเรียกรอ๎ งไดจ๎ ึงต๎องเป็นไปตามจํานวนที่มีการรับสภาพความรับผิดไว๎
เทําน้ัน และกรณีดังกลําวจะฟูองผ๎ูค้ําประกันสัญญาการรับทุนให๎ต๎องรับผิด ตามหนังสือรับสภาพ
ความรับผิดไมํได๎ตามนัยมาตรา ๑๙๓/๒๔ วรรคสอง แหํงประมวลกฎหมายแพํง และพาณิชย์
(คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๐๙/๒๕๔๙ และคําสั่งศาลปกครองสูงสุด ท่ี ๗๐๘/๒๕๔๙
วินจิ ฉยั แนวทางเดยี วกัน)
หมายเหตุ การรับสภาพความรับผิดเป็นหนังสือ ประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์
มาตรา ๑๙๓/๒๘ แกไ๎ ข เพ่มิ เติมโดยพระราชบญั ญตั ใิ ห๎ใช๎บทบัญญัตบิ รรพ ๑ แหํงประมวลกฎหมาย
แพํงและพาณิชยท์ ีไ่ ดต๎ รวจชาํ ระใหมํ พ.ศ. ๒๕๓๕ บัญญตั ิวาํ
“การชําระหน้ีตามสิทธิเรียกร๎องซึ่งขาดอายุความแล๎วนั้นไมํวํามากน๎อยเพียงใดจะเรียกคืน
ไมไํ ด๎ แมว๎ ําผู๎ชาํ ระหนี้จะไมํรู๎วาํ สิทธเิ รยี กรอ๎ งขาดอายุความแลว๎ ก็ตาม
บทบัญญัติในวรรคหนึ่ง ให๎ใช๎บังคับแกํการท่ีลูกหนี้รับสภาพความรับผิดโดยมีหลักฐานเป็น
หนงั สือ หรือโดยการให๎ประกนั ดว๎ ย แตจํ ะอ๎างความขอ๎ นขี้ ้นึ เป็นโทษแกผํ ๎ูคาํ้ ประกนั เดิมไมํได๎”
จากบทบัญญัติดังกลําว อาจสรุปลักษณะของการรับสภาพความรับผิดโดยมี
หลักฐานเป็นหนังสือ ได๎ ดงั นี้
๑. เปน็ การแสดงเจตนาตํอเจ๎าหน้ี การรับสภาพความรับผิดนี้อาจทําโดยการแสดง
เจตนาของ ลกู หน้ีโดยฝุายเดียวหรืออาจทาํ ในลักษณะของสญั ญาโดยความตกลงของคสูํ ัญญากไ็ ด๎
๒. เป็นการแสดงเจตนารับตํอเจ๎าหนี้วําเป็นหน้ีอยํูจริงภายหลังจากที่กําหนดอายุ
ความได๎ผาํ นแลว๎ ไมวํ ําลกู หน้ีจะได๎ทราบหรอื ไมํวาํ กําหนดอายุความได๎ผํานไปแลว๎
๓. กรณีตามประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์มาตรา ๑๙๓/๓๕ ต๎องเป็นกรณีท่ี
ลูกหนี้เป็น เจ๎าหน้ีอยํูกํอนแล๎ว แตํตํอมาหน้ีขาดอายุความ ภายหลังจากน้ันลูกหน้ีจึงได๎รับสภาพ
ความรับผิดโดยมี หลักฐานเป็นหนังสือ ดังน้ัน กรณีท่ีจําเลยซึ่งไมํเคยเป็นหน้ีโจทก์มากํอนแตํได๎ทํา
หนังสือรับสภาพหน้ี จึงยัง ถือไมํได๎วํา เป็นการรับสภาพความรับผิดโดยมีหลักฐานเป็นหนังสือตาม
มาตรา ๑๙๓/๓๕ แตํกรณีเป็นการ แปลงหนี้ใหมํด๎วยการเปล่ียนตัวลูกหน้ีจากบริษัทอื่นมาเป็น
จาํ เลย (คาํ พพิ ากษาฎกี าท่ี ๔๑๒๑/๒๕๓๘)
๔. ต๎องกระทําโดยมีหลักฐานเป็นหนังสือเพ่ือให๎มีหลักฐานแนํชัด สัญญาทาง
ปกครองสามารถนําหลักฐานการรับสภาพความรับผิด ตามประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์
มาตรา ๑๙๓/๒๘ มาปรับใช๎ กลําวคือ หากพ๎นกําหนดระยะเวลาการฟูองคดีไปแล๎ว แตํได๎มีการรับ
สภาพความรับผดิ เปน็ หนังสอื ยอํ ม สามารถฟูองตามสิทธิเรียกร๎องจากหนังสือรับสภาพความรับผิด
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๗๓
ท่ีทําขน้ึ ได๎ และมีผลทาํ ให๎กําหนดระยะเวลาการฟูองคดีเรม่ิ นบั ใหมตํ ัง้ แตวํ ันทีก่ ารรบั ภาพความรับผิด
เป็นหนังสอื
นอกจากนี้ แนวคําวินจิ ฉัยศาลปกครองสงู สดุ เก่ยี วกับการรับสภาพความรับผดิ โดยมี
หลกั ฐานเป็นหนังสือทน่ี าํ สนใจ ไดแ๎ กํ
๑). ระยะเวลาการฟอ้ งคดี
การฟอู งคดตี ามสัญญาทางปกครองท่ีมีหนังสือรับสภาพความรับผิด จะการนําอายุ
ความ ๒ ปี ตามประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์ มาตรา ๑๙๓/๓๕ หรือใช๎บังคับระยะเวลาการ
ฟอู งคดตี าม มาตรา ๕๑ แหงํ พระราชบัญญัตศิ าลปกครองและวธิ พี ิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
มดี ังนี้
ในคดีท่ีสหกรณ์การเกษตรมหาชนอําเภอเจริญศิลป์ จํากัด ผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๑ ได๎ก๎ูยืม
เงินกองทุนรวมเพ่ือชํวยเหลือเกษตรกรจากการมสํงเสริมสหกรณ์ ผู๎ฟูองคดี ตามโครงการจัดหา
ปุ๋ยเคมีเพื่อชํวยเหลือเกษตรกรปี ๒๕๔๓ ตํอมา เม่ือครบกําหนดชําระคืนเงิน ก๎ูยืมในวันที่ ๑๖
กรกฎาคม ๒๕๕๔ ผู๎ถกู ฟูองคดีที่ ๑ ผิดสัญญาไมํชําระเงินกู๎ยืมคืนแกํผ๎ูฟูองคดี จึงถือได๎วํา เหตุแหํง
การฟูองคดีเกิดข้ึนเม่ือวันท่ี ๑๗ กรกฎาคม ๒๕๕๔ อันเป็นวันถัดจากวันครบกําหนดชําระคืนเงิน
กย๎ู ืมตามสญั ญาอนั มีผลให๎ระยะเวลาในการฟอู งคดี เรม่ิ นับแตํวนั นั้น แตํปรากฏวาํ ผูช๎ าํ ระบัญชีของผู๎
ถูกฟูองคดีท่ี ๑ ได๎มีหนังสือรับรองการเป็นหน้ีของผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑ ตามหนังสือลงวันท่ี ๑๐
มิถุนายน ๒๕๕๑ ซึ่งเป็นการรับรองเป็นหน้ีเมื่อสัญญาพิพาทพ๎นระยะเวลาการฟูองคดีตามมาตรา
๕๑ แหํงพระราชบัญญัติ จัดต้ังศาลปกครองฯ แล๎ว ถือได๎วําผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๑ รับสภาพความรับผิด
โดยมีหลักฐานเป็นหนังสือ ตาม มาตรา ๑๙๓/๓๕ แหํงประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์ โดย
บทบัญญัติดังกลําวเป็นหลักกฎหมายทั่วไป เม่ือพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ มิได๎บัญญัติ
หลักเกณฑ์เกี่ยวกับการรับสภาพความรับผิดไว๎ จึงสามารถนําบทบัญญัติมาตรา ๑๙๓/๓๕ แหํง
ประมวลกฎหมายแพํงและพาณชิ ยม์ าใช๎บงั คบั กบั คดีปกครอง ได๎ โดยสทิ ธิเรียกร๎องทเี่ กดิ ข้ึนจากการ
ท่ีผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑ รับสภาพความรับผิดให๎มีอายุความ ๒ ปีนับแตํ วันที่ได๎รับสภาพความรับผิด
ดังน้ัน ข๎อเท็จจริงปรากฏวํา ผู๎ฟูองคดีนําคดีมาฟูองตํอศาลปกครองในวันที่ ๑๕ กรกฎาคม ๒๕๕๒
จงึ ถือวําผู๎ฟูองคดียื่นฟูองภายในกําหนด ศาลปกครองจึงมีอํานาจรับคําฟูองใน สํวนที่ผ๎ูถูกฟูองคดีที่
๑ ไว๎พจิ ารณาพิพากษาได๎ (คาํ สัง่ ศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๒/๒๕๕๕)
ผ๎ูฟูองคดีได๎ทําสัญญาฝากเก็บ แปรสภาพ และจัดจําหนํายข๎าว (โครงการรับจํานํา
ข๎าวปีการผลิต ๒๕๔๔/๔๔) กับองค์การคลังสินค๎า ผู๎ถูกฟูองคดี ตํอมา ผ๎ูถูกฟูองคดีได๎ตกลงขาย
ข๎าวเปลือกตามจํานวนที่ฝากเก็บไว๎ในคลังสินค๎าให๎แกํผู๎ฟูองคดี ซ่ึงเป็นผลให๎สัญญาฝากเก็บ แปร
สภาพและจัดจําหนํายข๎าว ระหวํางผ๎ูฟูองคดีกับผ๎ูถูกฟูองคดีส้ินสุดลง และเม่ือครบกําหนด
ระยะเวลาที่ผ๎ูฟูองคดีจะต๎องชําระหนี้ให๎แกํผ๎ูถูกฟูองคดี ผ๎ูฟูองคดีได๎ชําระหนี้ตามสัญญาเพียง
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๗๔
บางสํวน คงค๎างชาํ ระเปน็ เงิน ๑๐๖,๕๑๕,๕๐๗.๔๖ บาท ผูถ๎ ูกฟอู งคดจี งึ นําคดไี ปฟูองตํอศาลจังหวัด
พะเยา เป็นคดีหมายเลขดําที่ ๕๕๗/๒๕๕๖ เม่ือวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๕๖ ขอให๎ผู๎ฟูองคดีชําระ
หน้ีเงิน พร๎อมดอกเบี้ย ผ๎ูฟูองคดี ได๎ฟูองแย๎ง ขอให๎ ผ๎ูถูกฟูองคดีชําระคําฝากเก็บและคํารักษา
คุณภาพข๎าวเป็นเงิน จํานวน ๖,๒๐๖,๕๔๘.๓๐ บาทพร๎อมดอกเบี้ย ระหวํางการพิจารณาคดี
ดงั กลาํ ว ผ๎ูถูกฟอู งคดีไดท๎ ําหนงั สอื ลงวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๕๗ ยอมรับวํา ผ๎ูถูกฟูองคดีเป็นหน้ีคํา
ฝากเก็บและรักษาคุณภาพข๎าวเป็นเงิน ๖,๖๔๑,๐๔๔.00 บาท ตํอมาศาลจังหวัดพะเยาเห็นวํา
เป็นการฟูองคดพี ิพาทเกี่ยวกบั สัญญาทางปกครอง จึงได๎คําสัง่ ใหจ๎ ําหนาํ ยคดดี งั กลาํ วจากสารบบความ
ผ๎ูฟูองคดีจึงย่ืนฟูองคดีน้ีตํอศาลปกครองชั้นต๎น(ศาลปกครองเชียงใหมํ) เป็นคดีน้ีขอให๎ผ๎ูถูกฟูองคดี
ชาํ ระหนีต้ ามหนังสือลงวันท่ี ๑๙ กันยายน ๒๕๕๗ ศาลปกครองสูงสุดเห็นวําผู๎ถูกฟูองคดีต๎องชําระ
คาํ ฝากเกบ็ และคํารักษาคณุ ภาพขา๎ วภายในวนั ท่ี ๒๑ ธนั วาคม ๒๕๔๔ แตํผ๎ถู ูกฟูองคดเี พิกเฉย ถอื ได๎
วําผูฟ๎ ูองคดรี ๎ูหรอื ควรร๎เู หตุแหงํ การฟูองคดีในวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๔๙ การที่ผู๎ฟูองคดีฟูองแย๎งใน
คดีหมายเลขดําที่ ๕๔๗/๒๕๕๖ ของศาลจังหวัดพะเยาเม่ือวันที่ ๒๙ กรฎาคม ๒๕๕๖ กรณีจึงเป็น
การฟอู งคดีเกยี่ วกบั สัญญาทาปกครองเมื่อลํวงพน๎ กาํ หนดระยะเวลาการฟอู งคดีแล๎วตาม มาตรา ๕๑
แหงํ พระราชบญั ญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ แตํหนังสือเร่ืองเง่ือนไขการทําสัญญา ประนีประนอมยอม
ความลงวันที่ ๑๙ กนั ยายน ๒๕๕๗ ท่ีผ๎ูถูกฟูองคดีมีถึงผ๎ูฟูองคดีเพื่อแจ๎งให๎ทราบวํา ผ๎ูถูกฟูองคดีได๎
พิจารณาขอ๎ เสนอการชาํ ระหนขี้ องผ๎ฟู ูองคดแี ลว๎ ไมํอาจรับข๎อเสนอของผ๎ูฟูองคดไี ด๎ และขอยนื ยันให๎
ผ๎ูฟูองคดีชําระหน้ีตามท่ีผ๎ูถูกฟูองคดีแจ๎ง แตํจะนําเงินคําฝากเก็บที่ยังค๎างชําระอยูํ จํานวน
๖,๖๔๑,๐๔๔.00 บาท ไปหกั กบั เงินจํานวน ๑๐๖,๕๑๕,๕๐๗.๗๖ บาท ได๎นั้น เมื่อหนังสือดังกลําว
มีข๎อความเปน็ การรบั สภาพความรบั ผดิ ของผูถ๎ กู ฟอู งคดี โดยมีหลักฐานเป็นหนังสือจัดทําข้นึ ภายหลัง
สิ้นสุด ระยะเวลาการฟูองคดี (วันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๕๔) ซ่ึงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ
มิไดบ๎ ญั ญตั ิ หลักเกณฑเ์ กี่ยวกบั การรบั สภาพความรบั ผิดไว๎ จึงนาํ บทบัญญัตมิ าตรา ๑๙๓/๒๘ วรรค
สอง แหํงประมวล กฎหมายแพํงและพาณิชย์ มาใช๎บังคับกับคดีปกครองได๎ โดยสิทธิเรียกร๎องที่
เกิดข้ึนจากการที่ที่ผ๎ูถูกฟูอง คดีรับสภาพความรับผิดดังกลําวให๎มีกําหนดระยะเวลาการฟูองคดี
ภายในห๎าปี นับแตํวันท่ีร๎ูหรือควรร๎ูเหตุ แหํงการฟูองคดี คือวันที่ได๎รับสภาพความรับผิด แตํไมํเกิน
สิบปีนับแตํวันท่ีมีเหตุการแหํงการฟูองคดีท้ังน้ี ตามความในมาตรา ๕๑ แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้ง
ศาลปกครองฯ เม่ือผู๎ถูกฟูองคดีได๎รับสภาพความรับผิด ไว๎เม่ือวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๕๗ ตํอมา ผู๎
ฟูองคดีนําคดีน้ีมาฟูองตํอศาลปกครองชั้นต๎น ในวันท่ี ๓ มีนาคม ๒๕๕๘ โดยผ๎ูฟูองคดีต้ังฐานแหํง
การใชส๎ ิทธิเรยี กรอ๎ งตอํ ผ๎ถู กู ฟอู งคดตี ามหนังสือรบั สภาพความรับผิด ลง วันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๕๗
จึงเป็นการย่ืนฟูองคดีภายในห๎าปีนับแตํวันที่ร๎ูหรือควรรู๎เหตุแหํงการฟูองคดี คือวันท่ีผ๎ูถูกฟูองคดี
ไดร๎ ับสภาพความรับผดิ ตาม มาตรา ๕๑ แหํงพระราชบญั ญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ ศาลปกครองจึงมี
อํานาจรับคําฟูองคดนี ไี้ ว๎พิจารณาพิพากษาได๎ (คําส่ังศาลปกครองสงู สุดที่ ๒๕๕/๒๕๕๙)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๗๕
๒). กรณที ่ถี อื ว่าเปน็ การรับสภาพความรับผดิ โดยมหี ลักฐานเปน็ หนังสือ
การท่ีลูกหนี้มีหนังสือขอผํอนผันการชําระเงินตํอเจ๎าหนี้และชําระหน้ีภายหลังจาก
ขอ๎ พพิ าทเก่ยี วกบั สัญญาไดพ๎ น๎ กําหนดระยะเวลาการฟอู งคดไี ปแลว๎ (คาํ พิพากษาศาลปกครองสงู สดุ
ที่ อ. ๓๔๔/๒๕๔๔ และคําสงั่ ศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๓๖/๒๕๕๐)
การที่ทนายความผู๎รับมอบอํานาจของลูกหน้ีได๎มีหนังสือแจ๎งวํา มีข๎อโต๎แย๎งการผิด
สัญญาแตํยนิ ยอมรบั ผิดชดใช๎เงินให๎แกผํ ฟ๎ู ูองคดโี ดยขอลงเบี้ยปรับทั้งหมด (คําส่ังศาลปกครองสูงสุด
ท่ี ๘๗๗/๒๕๔๔)
การท่ีทนายความผู๎รับมอบอํานาจของลูกหนี้ได๎มีหนังสือถึงเจ๎าหนี้ใจความวํา
ประสงค์ทจี่ ะรบั ผดิ ชดใช๎ทุนจํานวน ๒๕0,000 บาทให๎แกํเจ๎าหน้ีและของดเบย้ี ปรบั ทง้ั หมด (หากมี)
โดยจะชําระเงิน ดังกลําวให๎แล๎วเสร็จภายใน 90 วันนับแตํวันที่ได๎รับอนุมัติจากเจ๎าหน้ีและเมื่อ
ลูกหนี้ได๎ชําระเงินดังกลําวเป็น ท่ีเรียบร๎อยแล๎วให๎ถือวํา บรรดาภาระหน้ีท้ังหมดตามสัญญาเป็นอัน
ระงบั สนิ้ ไป (คาํ พิพากษาศาลปกครอง สูงสดุ ท่ี อ.๑๔๗/๒๕๕๔
การท่ตี วั แทนลูกหนีม้ ีหนงั สอื ขอชดใชห๎ น้ีบางสํวนและจัดสํงแผนการชําระหนี้ให๎แกํ
เจา๎ หนี้ (คาํ สัง่ ศาลปกครองสงู สุดที่ ๘๑/๒๕๕๐)
กรณีภายหลังจากที่เลกิ สญั ญาและพน๎ กาํ หนดระยะเวลาการฟูองแล๎ว ผ๎ูฟูองคดีได๎มี
หนงั สือแจง๎ ใหผ๎ ถ๎ู ูกฟูองคดีสงํ มอบเคร่อื งมือ เคร่ืองใช๎ อุปกรณท์ ัง้ หลายซึ่งผ๎ูฟูองคดีได๎จัดให๎ผู๎ถูกฟูอง
คดีใช๎ในงานท่ีปรึกษา ซึ่งผ๎ูถูกฟูองคดีได๎มีหนังสือขอขยายระยะเวลาการสํงมอบเคร่ืองมือ เครื่องใช๎
และอุปกรณ์ ทั้งหลายออกไปอีก ๓๐ วัน ถือวําผู๎ถูกฟูองคดีได๎รับสภาพความรับผิดโดยมีหลักฐาน
เป็นหนังสือตามมาตรา ๑๙๓/๒8 วรรคสอง แหํงประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์ (คําสั่งศาล
ปกครองสูงสดุ ท่ี ๑๒๓/ ๒๕๕๐)
การท่ีผ๎ถู กู ฟอู งคดมี ีหนงั สือรับสภาพหน้ีตํอผ๎ูฟูองคดีภายหลังจากพ๎นระยะเวลาการ
ฟูองคดซี ึง่ มใิ ชํเป็นหนงั สือรับสภาพหนอ้ี ันจะทําใหอ๎ ายุความสะดดุ หยดุ ลงตาม มาตรา ๑๙๓/๑๔(๑)
แหงํ ประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์ แตํมีลักษณะเป็นหนังสือรับสภาพความรับผิดตาม มาตรา
๑๙๓/๒๘ วรรคสอง แหงํ ประมวลกฎหมายดงั กลาํ ว (คาํ ส่งั ศาลปกครองสูงสุดท่ี ๔๐๔/๒๕๔๔)
๓.) สญั ญารับดูแลรกั ษาทรัพยจ์ านาตามสญั ญาจานาเพือ่ ประกันหนีเ้ งนิ กู้ยืม
สัญญากู๎ยมื เงินตามโครงการแทรกแซงตลาดสบั ปะรดมีวตั ถุประสงคเ์ พื่อดําเนินการ
แทรกแซงตลาดสับปะรดของฤดูกาลผลิตปี ๒๕๔๒ ตามมติของคณะกรรมการนโยบาย และ
มาตรการชํวยเหลือเกษตรกร จึงมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให๎จัดทําบริการสาธารณะ สัญญารับดูแล
รักษาทรัพย์จํานําตามสัญญาจํานําเพ่ือประกันหน้ีเงินก๎ูยืมดังกลําวซ่ึงเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงมี
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๗๖
ลักษณะเป็นสัญญาจัดให๎มีการบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํง
พระราชบัญญัตจิ ดั ต้งั ศาลปกครองฯ (คาํ สงั่ ศาลปกครองสูงสุดท่ี ๙๐๒/๒๕๕๙)
4.) สัญญาค้าประกันการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครอง
คนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๘
กรณีกรมการจัดหางานฟูองธนาคาร ธ. (ผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๒) ผ๎ูคํ้าประกัน บริษัท
จัดหางาน ก. (ผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๑) ให๎รับผิดตามสัญญาคํ้าประกันของผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๒ ที่ออกให๎กับผ๎ู
ถูกฟูองคดีที่ ๑ เพ่ือให๎ผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๑ ใช๎เป็นหลักประกันวางไว๎ตามมาตรา ๓๑ (๒) แหํง
พระราชบญั ญัตจิ ัดหางานและค๎มุ ครองคนหางาน พ.ศ. ๒๕๒๔ เพื่อให๎ผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๑ มีคุณสมบัติ
ครบตามกฎหมาย และเป็นผู๎มีสิทธิได๎รับใบอนุญาตจัดหางานให๎คนหางานเพื่อไปทํางาน ใน
ตํางประเทศ หลักประกันดังกลําวมีวัตถุประสงค์เพื่อค้ําประกันในกรณีผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๑ ต๎องชดใช๎
ความเสียหายที่เกิดกับคนหางานในคําบริการและคําใช๎จํายที่ผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑ เรียกเก็บจาก
คนหางาน และผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๑ ไมํชดใช๎ความเสียหายให๎กับคนหางาน ผ๎ูฟูองคดี ในฐานะนาย
ทะเบียนจัดหางานกลางอาศัยอํานาจตามมาตรา ๔๖ วรรคส่ี แหํงพระราชบัญญัติ จัดหางานและ
ค๎มุ ครองคนหางานฯ หักคําบริการและคําใช๎จํายดังกลําวจากหลักประกัน ตามมาตรา ๓๑ (๒) แหํง
พระราชบญั ญัตดิ ังกลําว คืนให๎แกํคนหางานได๎ ซ่ึงข๎อพิพาทเก่ียวกับ คําบริการและคําใช๎จํายตําง ๆ
ทผี่ ถู๎ ูกฟูองคดีที่ ๑ เรียกเก็บจากคนหางานนน้ั สืบเนือ่ งจาก นติ สิ มั พนั ธร์ ะหวํางผูฟ๎ อู งคดีกับผูถ๎ กู ฟูอง
คดีท่ี ๑ ที่เกิดขึ้นโดยผู๎ฟูองคดีอาศัยอํานาจตามมาตรา ๓๐ แหํงพระราชบัญญัติจัดหางานและ
คุ๎มครองคนหางานฯ ออกใบอนุญาตจัดหางานเพ่ือไปทํางาน ในตํางประเทศให๎กับผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑
ซง่ึ ใบอนญุ าตจัดหางานดังกลาํ วเปน็ คําส่ังทางปกครอง ตามมาตรา ๔ แหํงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ
ราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ทมี่ เี ง่ือนไขวํา ต๎องมหี ลกั ประกนั ตามมาตรา ๓๑ (๗) และมาตรา
๓๓ วรรคหน่ึง แหํงพระราชบัญญัติจัดหางาน และค๎ุมครองคนหางานฯ คดีเรียกคําบริการและ
คําใช๎จํายตําง ๆ จากคนหางานระหวํางผ๎ูฟูองคดี กับผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑ ต๎องพิจารณาตามข๎อผูกพัน
ตามใบอนุญาตจัดหางานเพ่ือไปทํางาน ในตํางประเทศและตามพระราชบัญญัติจัดหางานและ
ค๎ุมครองคนหางานฯ จึงเป็นคดีพิพาท ที่อยูํในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สํวน
ธนาคารที่เข๎าผูกพันตํอผู๎ฟูองคดีในฐานะ ผู๎ค้ําประกันบริษัทฯ ตามสัญญาคํ้าประกัน เพ่ือเป็น
หลักประกันการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติ จัดหางานและค๎ุมครองคนหางานฯ เป็นคดีพิพาท
เก่ียวกับสัญญา แตํการจะวินิจฉัยวําผ๎ูถูกฟูองคดี ท่ี ๒ ต๎องชําระเงินตามสัญญาค้ําประกันเพียงใด
ศาลจําต๎องวนิ ิจฉยั ใหไ๎ ดค๎ วามกอํ นวาํ ผูถ๎ ูกฟูองคดี ที่ ๑ ต๎องรับผดิ ชดใชค๎ าํ บริการและคาํ ใช๎จาํ ยตาํ ง ๆ
ทเี่ รยี กเก็บจากคนหางานหรือไมํ เพียงใด ศาลปกครองจึงมอี าํ นาจพจิ ารณาความรบั ผดิ ของผ๎ูถูกฟูอง
คดีที่ ๒ ในกรณีนไ้ี ด๎ (คาํ พิพากษาศาลปกครองสงู สุดที่ อ.๔๖๒/๒๕๕๘)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๗๗
5.) กรณีท่ีศาลปกครองวินิจฉัยว่าสัญญาท่ีพิพาทเป็นสัญญาทางปกครอง แต่
ไม่ได้ระบวุ ่าเป็นสญั ญาทางปกครองประเภทใด
บนั ทกึ ข้อตกลงวา่ จ้างก่อสรา้ งและตดิ ต้ังระบบผลิตกระแสไฟฟ้าพลังงานลมและ
แสงอาทติ ย์
บันทึกข๎อตกลงท่ีเมืองพัทยา (ผู๎ถูกฟูองคดี) ซ่ึงเป็นหนํวยงานทางปกครอง วําจ๎าง
มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคลธัญบุรีกํอสร๎างและติดต้ังระบบผลิตกระแสไฟฟูาจากพลังงานลม
และแสงอาทิตย์ ระยะท่ี ๑ เกาะล๎าน เมืองพัทยา จังหวัดชลบุรีเป็นการทําข๎อตกลงเก่ียวกับการ
จดั ทําบรกิ ารสาธารณะ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง (คาํ สงั่ ศาลปกครองสูงสุดที่ คผ.๑๑๕/๒๕๖๒)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๗๘
2. แนวคาพิพากษาศาลปกครองสูงสุด กรณที ศ่ี าลวินจิ ฉยั ว่าไมใ่ ชส่ ญั ญาทางปกครอง
2.๑) สญั ญาจา้ งแรงงานพนักงานรัฐวิสาหกิจหรอื จา้ งเหมา
กรณีคณะกรรมการองค์การจัดการนํ้าเสียมีคําส่ังให๎ผ๎ูฟูองคดีพ๎นจาก ตําแหนํง
ผู๎รักษาการผ๎ูอํานวยการ และให๎ไปดํารงตําแหนํงรองผู๎อํานวยการพัฒนาธุรกิจ โดยอ๎างปัญหาการ
บริหารงานภายในองค์การจัดการนํ้าเสียนั้น เมื่อผู๎ฟูองคดีมีนิติสัมพันธ์กับองค์การจัดการนํ้าเสียซ่ึง
เป็นรัฐวิสาหกิจต๎นสังกัดในฐานะเป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจตามสัญญาจ๎างและข๎อตกลง เก่ียวกับ
สภาพการจ๎างตามสัญญาจ๎างแรงงาน มิใชํนิติสัมพันธ์ตามสัญญาวําจ๎างให๎เป็นผู๎แทนขององค์การ
จดั การน้ําเสยี เพือ่ ดาํ เนินกิจการตามวตั ถุประสงค์การจัดต้งั ในการจดั ให๎มรี ะบบบาํ บดั น้ําเสยี ภายใน
เขตพ้ืนท่ีจัดการน้ําเสีย อันเป็นบริการสาธารณะซ่ึงเป็นสัญญาทางปกครอง ดังนั้น การท่ี
คณะกรรมการองค์การจัดการนํ้าเสียมีคําส่ังให๎ผ๎ูฟูองคดีพ๎นจากตําแหนํง จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับ
หลักเกณฑแ์ ละเง่ือนไขการจา๎ งหรอื การทาํ งานของผ๎ฟู ูองคดใี นฐานะพนกั งานรฐั วิสาหกิจ ตามสัญญา
จ๎างแรงงาน (คําสง่ั ศาลปกครองสงู สดุ ท่ี ๑๔/๒๕๕๑)
แมส๎ ัญญาจ๎างเหมาเจา๎ หน๎าทีต่ อ๎ นรบั เปน็ สญั ญาทีท่ าํ ขึ้นโดยรองผ๎ูอํานวยการสํานัก
ยุทธศาสตร์และประเมินผล ซึ่งปฏิบัติราชการแทนผ๎ูอํานวยการสํานักยุทธศาสตร์และประเมินผล
ตามข๎อบัญญัติกรงุ เทพฯ ซึ่งทําการแทนกรุงเทพมหานคร จะเป็นสัญญาที่มีคูํสัญญาอยํางน๎อย ฝุาย
หนงึ่ เปน็ หนวํ ยงานทางปกครองก็ตาม แตํเม่ือสัญญาดังกลําว มีวัตถุประสงค์เพื่อให๎ผู๎ฟูองคดี จัดหา
เจ๎าหน๎าท่ีต๎อนรับไปประจํายังศาลาวําการกรุงเทพมหานคร เพื่อทําหน๎าท่ีให๎ข๎อมูลขําวสารและ
แนะนาํ ตาํ แหนงํ ท่ีตั้งของหนวํ ยงานและสวํ นราชการของกรงุ เทพมหานคร ใหค๎ ําแนะนําเก่ียวกับการ
กรอกเอกสารขั้นตอนการติดตํอราชการ ให๎ความชํวยเหลือแกํประชาชนผู๎มาติดตํอและมีปัญหา
เก่ียวกับการติดตํอราชการกับกรุงเทพมหานครและสํานักงานเขต รวมท้ังประชาสัมพันธ์เก่ียวกับ
กจิ การของกรุงเทพมหานครและสํานักงานเขตตํางๆ โดยมิได๎มีลักษณะเข๎ารํวมในการจัดทําบริการ
สาธารณะแตํประการใด อีกทั้งมไิ ดม๎ ีลกั ษณะเป็นสญั ญาสัมปทาน หรอื จัดให๎มสี ง่ิ สาธารณปู โภค หรือ
แสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่ให๎คูํสัญญาเข๎าดําเนินการหรือเข๎ารํวม
ดําเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาท่ีมีข๎อกําหนดในสัญญาซ่ึงมีลักษณะพิเศษ ท่ี
แสดงถึงเอกสทิ ธ์ขิ องรฐั จงึ มิใชํสัญญาทางปกครอง (คาํ สงั่ ศาลปกครองสงู สดุ ที่ ๗๒/๒๕๕๑)
หมายเหตุ ก ร ณี ก รุ ง เ ท พ ม ห า น ค ร ทํ า สั ญ ญ า จ๎ า ง เ ห ม า เ จ๎ า ห น๎ า ที่ ต๎ อ น รั บ น้ั น
คณะกรรมการวินิจฉัยช้ีขาดอํานาจหน๎าท่ีระหวํางศาลได๎วินิจฉัยวํา กรุงเทพมหานครเป็นราชการ
สํวนท๎องถ่ินมีอํานาจหน๎าที่ดําเนินกิจการในเขตกรุงเทพมหานครในเร่ืองการรักษาความสงบ
เรียบร๎อยของประชาชน การทะเบียน การผังเมือง การดูแลรักษาท่ีสาธารณะ การควบคุมอาคาร
การสาธารณูปโภค ฯลฯ ตามมาตรา ๘๙ แหํงพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ
กรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๔ อันเป็นภารกิจเกี่ยวกับการจัดทําบริการสาธารณะของ
กรงุ เทพมหานคร ซ่ึงในการ เขา๎ ถึงบริการสาธารณะดังกลาํ วของประชาชน อาจมีข้นั ตอนดาํ เนินการ
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๗๙
ดา๎ นธรุ กรรมและเอกสารสาํ คัญหลายประการ การที่กรุงเทพมหานครทําสัญญาวําจ๎างบริษัทเอกชน
ให๎จัดสํงเจ๎าหน๎าที่ต๎อนรับ ไปประจําท่ีสํานักงานเขต เพื่อทําหน๎าที่อํานวยความสะดวกในการ
ให๎บริการแนะนําประชาชนที่เข๎ามาติดตํอราชการ ยํอมเป็นสิ่งสําคัญที่จะทําให๎การจัดทําบริการ
สาธารณะของกรุงเทพมหานครบรรลุผล ทั้งสัญญาพิพาทดังกลําวยังมีข๎อตกลงให๎กรุงเทพมหานคร
สามารถควบคมุ การปฏบิ ัตงิ านของ เจ๎าหน๎าทีข่ องบรษิ ทั เอกชนคํสู ญั ญาและใหค๎ ําแนะนําหรือส่ังการ
ให๎เจ๎าหน๎าที่ของบริษัทเอกชน คูํสัญญาปฏิบัติงานตามหน๎าที่ท่ีกําหนดตามสัญญาเพื่อให๎เกิด
ประสิทธิภาพสูงสุด รวมทั้ง บริษัทเอกชนคูํสัญญาต๎องให๎เจ๎าหน๎าท่ีของบริษัทปฏิบัติตามระเบียบ
ข๎อบังคับ คําแนะนํา และคําส่ัง ของกรุงเทพมหานคร ดังน้ัน สัญญาจ๎างเหมาเจ๎าหน๎าที่ต๎อนรับ
ให๎บริการแนะนําประชาชนท่ี สํานักงานเขตท่ัวกรุงเทพมหานครระหวํางกรุงเทพมหานครกับ
บริษัทเอกชน จึงมีลักษณะเป็น สัญญาท่ีกรุงเทพมหานครมอบให๎บริษัทเอกชนคํูสัญญาเข๎ารํวม
ดําเนินการจัดทําบริการสาธารณะกับ กรุงเทพมหานคร จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓
แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ (คําวินิจฉัยชี้ขาดอํานาจหน๎าท่ีระหวํางศาลที่ ๔/๒๕๕๒)
นอกจากนน้ั คณะกรรมการวินิจฉัยช้ีขาด อํานาจหน๎าท่ีระหวํางศาลยังได๎วินิจฉัยวํา สัญญาท่ีบริษัท
ทําอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) วําจ๎าง เอกชนเป็นผ๎ูรับเหมาบริการจัดให๎มีพนักงานอํานวย
ความสะดวกในการให๎ข๎อมูลขําวสาร แกํผ๎ูโดยสารและผ๎ูใช๎บริการทําอากาศยานสุวรรณภูมิ เป็น
สัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ อีกด๎วย (คําวินิจฉัยช้ี
ขาดอาํ นาจหนา๎ ท่ีระหวาํ งศาล ที่ ๑๒/๒๕๕๑)
2.๒) สญั ญากู้ยืม
สหกรณ์ออมทรัพย์มิใชํหนํวยงานทางปกครอง และเจ๎าหน๎าท่ีของสหกรณ์
ออมทรัพย์ก็มิใชํเจ๎าหน๎าที่ของรัฐ นอกจากนั้นการดําเนินงานของสหกรณ์ออมทรัพย์ก็เป็นไป
ในลักษณะห๎ุนสํวนตามประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์ ดังนั้น สัญญากู๎ยืมเงินระหวํางผ๎ูถือหุ๎น
กับสหกรณ์ออมทรัพย์ จึงไมํใชํสัญญาทางปกครอง (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี ๑๒/๒๕๔๗ และ
ท่ี ๖๕๙/๒๕๔๗)
สญั ญากู๎ยืมเงินกองทุนเงินใหก๎ ๎ูยมื เพ่ือการศึกษา (กยศ.) มีวัตถุประสงค์ ของสัญญา
เป็นเร่ืองท่ีรัฐมีนโยบายทางด๎านการศึกษา เพื่อให๎ผู๎ขาดแคลนทุนทรัพย์มีโอกาสได๎รับ การศึกษา
อยาํ งทัดเทียมกนั กบั ผ๎ูมีฐานะดีจงึ จดั ตงั้ กองทุนดังกลําวข้นึ มาเพอ่ื ให๎ผูข๎ าดแคลนทนุ ทรพั ย์ กูย๎ มื และ
เมื่อสําเร็จการศึกษาแล๎ว ผู๎ก๎ูยืมมีหน๎าที่ต๎องชดใช๎เงินก๎ูยืมคืนให๎กับกองทุนพร๎อมดอกเบ้ียตามท่ี
กําหนด สัญญากู๎ยืมเงินดังกลําวจึงเป็นสัญญาในทางแพํง มิใชํสัญญาท่ีมีลักษณะเป็นสัญญา ที่ให๎
จัดทําบริการสาธารณะ หรือเป็นสัญญาที่ตกลงให๎คํูสัญญาอีกฝุายหนึ่งเข๎าดําเนินการหรือเข๎ารํวม
ดําเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาท่ีมีข๎อกําหนดในสัญญาซ่ึงมีลักษณะพิเศษท่ี
แสดงถงึ เอกสิทธขิ์ องรัฐ อันจะมีลกั ษณะเป็นสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด ท่ี ๓๙๐/
๒๕๕๐)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๘๐
สัญญากูย๎ มื เงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์เพ่ือรวบรวมผลผลิตยางพารา จากสมาชิกมา
แปรรูปจําหนํายระหวํางกรมสํงเสริมสหกรณ์กับสหกรณ์กองทุนสวนยางบ๎านดวนปันแต มีลักษณะ
เป็นการดําเนินกิจการในเชิงพาณิชย์ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพํงตามประมวลกฎหมายแพํง
และพาณิชย์ และแม๎ในสัญญาจะมีข๎อกําหนดวําเอกชนจะต๎องปฏิบัติตามระเบียบ หรือคําสั่งและ
คําแนะนําของหนํวยงาน อธิบดี รวมท้ังเจ๎าหน๎าที่ผู๎รับมอบหมาย โดยถ๎าไมํปฏิบัติตาม หนํวยงาน
ทางปกครองมสี ิทธิเลกิ สญั ญาได๎ทันที แตํข๎อกําหนดดังกลําวก็เป็นข๎อกําหนดตามรูปแบบสัญญากับ
ทางราชการทว่ั ๆ ไป ไมํใชขํ ๎อกําหนดทใ่ี หห๎ นํวยงานทางปกครองมเี อกสิทธห์ิ รือสิทธิพิเศษ เหนือกวํา
เอกชนแตอํ ยาํ งใด จึงไมํใชสํ ญั ญาทางปกครอง (คําส่งั ศาลปกครองสงู สุดท่ี ๘๕/๒๕๕๑)
หมายเหตุ
๑) หากสญั ญาก๎ยู มื เงนิ มีวตั ถปุ ระสงคเ์ พอื่ ใหค๎ สํู ัญญาฝุายเอกชน เข๎าดาํ เนนิ การหรอื
เข๎ารํวมดําเนินการจัดทําบริการสาธารณะ ซ่ึงอยูํในอํานาจหน๎าท่ีของคํูสัญญา ฝุายหนํวยงานทาง
ปกครอง ศาลปกครองสูงสุดเคยมีคําวินิจฉัยวําเป็นสัญญาทางปกครอง เชํน ในคดีที่สํานักงาน
สํงเสริมสวัสดิภาพและพิทักษ์เด็ก เยาวชน ผ๎ูด๎อยโอกาส คนพิการ และผ๎ูสูงอายุ ฟูองบริษัทเอกชน
วาํ ผดิ สญั ญาไมํชาํ ระหนเี้ งินก๎กู องทนุ สํงเสรมิ การผลิตส่อื สําหรบั เดก็ ซ่งึ ศาลเหน็ วํา สาํ นกั งานสงํ เสริม
สวสั ดภิ าพและพทิ ักษเ์ ด็กฯ มอี ํานาจหนา๎ ท่ใี นการจดั ทําบริการสาธารณะทางด๎านการผลติ สือ่ สําหรบั
เดก็ เมื่อคณะรัฐมนตรีมีมติให๎สํานักงานสวัสดิภาพและพิทักษ์เด็กฯ จัดตั้งกองทุน สํงเสริมการผลิต
ส่ือสําหรับเด็ก อันมีวัตถุประสงค์เพื่อสํงเสริมสนับสนุนการผลิตส่ือสําหรับเด็กของ บุคคล คณะ
บุคคล และหนํวยงานตํางๆ ท้ังในภาครัฐและเอกชน โดยผู๎ผลิตส่ือสําหรับเด็กมีสิทธิ ขอรับการ
สนับสนนุ ทางการเงินหรือกู๎ยืมเงินจากกองทุนฯ ได๎ ดังนั้น สัญญากู๎ยืมเงินกองทุนสํงเสริม การผลิต
สื่อสําหรบั เดก็ ระหวาํ งสาํ นกั งานสงํ เสริมสวัสดิภาพและพิทักษเ์ ดก็ ฯ กบั เอกชน จงึ เป็น วิธีการอยําง
หน่ึงที่สํานักงานสํงเสริมสวัสดิภาพและพิทักษ์เด็กฯ ใช๎ในการจัดทําบริการสาธารณะ เพ่ือให๎การ
บริการสาธารณะบรรลุผล สัญญาดังกลําวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตาม มาตรา ๓ แหํง
พระราชบัญญตั จิ ัดต้งั ศาลปกครองฯ (คําสัง่ ศาลปกครองสูงสดุ ท่ี ๖๓๔/๒๕๕๐ และท่ี ๔๔๗/๒๕๕๐)
๒) นอกจากนนั้ หากเปน็ สญั ญากู๎ยืมเงนิ ตามโครงการของรฐั บาล ถือวําเป็น สัญญา
ทใี่ ห๎จัดทาํ บรกิ ารสาธารณะ จึงเปน็ สญั ญาทางปกครอง เชํน
สัญญาก๎ูยืมเงินตามโครงการแทรกแซงตลาดสับปะรดระหวํางองค์การ คลังสินค๎า
กับเอกชน มีวัตถปุ ระสงค์เพ่อื ดําเนินการแทรกแซงตลาดสับปะรดของฤดกู าลผลิตปี ๒๕๕๓ ตามมติ
ของคณะกรรมการนโยบายและมาตรการชํวยเหลือเกษตรกร จึงมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให๎ จัดทํา
บรกิ ารสาธารณะอันเปน็ สัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหงํ พระราชบัญญัตจิ ดั ตงั้ ศาลปกครองฯ
(คาํ ส่ังศาลปกครองสงู สดุ ที่ ๒๖๔/๒๕๕๙ และท่ี ๙๐๒/๒๕๕๙)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๘๑
สัญญากู๎ยืมเงินกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร ตามโครงการสนับสนุนสินเช่ือ ในการ
จัดหาปุ๋ยเพ่ือชํวยเหลือเกษตรกร ปี ๒๕๔๔ ระหวํางกรมสํงเสริมสหกรณ์ซ่ึงเป็นหนํวยงาน ทาง
ปกครองทมี่ อี ํานาจหน๎าท่ดี ําเนินการตามกฎหมายวําด๎วยสหกรณ์และกฎหมายอ่ืน ท่ีเก่ียวข๎อง และ
ได๎รับมอบหมายให๎เป็นผู๎รับผิดชอบดูแลการดําเนินการจัดหาปุ๋ยเคมีให๎แกํสมาชิก ของสหกรณ์ กับ
สหกรณก์ ารเกษตรท่ีไดก๎ ยู๎ มื เงินเพ่ือไปดาํ เนนิ การตามโครงการดงั กลาํ ว เปน็ สญั ญา ซง่ึ มีลกั ษณะเป็น
การมอบหมายใหส๎ หกรณก์ ารเกษตรซง่ึ เป็นองคก์ รเกษตรกรจัดหาสนิ เชื่อให๎ เกษตรกรไปจัดซ้อื ปุ๋ยได๎
ตามความตอ๎ งการและมีความเหมาะสม จงึ เปน็ การทาํ สญั ญาทหี่ นํวยงาน ทางปกครองเป็นคํูสัญญา
ฝุายหน่ึงได๎มอบหมายให๎สหกรณ์การเกษตรในฐานะองค์กรเกษตรกร ที่มีหน๎าที่จัดหาสินเชื่อให๎
สมาชิกในสหกรณ์เพ่ือไปจัดทํากิจการทางการเกษตรอันมีลักษณะเพื่อ จัดทําบริการสาธารณะ
โดยตรง สัญญาดังกลําวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติ
จัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๒๕๒๕๕๑ ท่ี ๒๓๕๙/๒๕๕๑ ท่ี ๗๔๐/๒๕๕๑
ท่ี ๒๔๕/๒๕๕๑ ท่ี ๒๕๖/๒๕๕๑ ท่ี ๒๕๗/๒๕๕๑ ท่ี ๒๕๕๒๕๕๑ ที่ ๒๕๙/๒๕๕๑ ที่ ๗๖๘/๒๕๕๑
ท่ี ๗๗๒/๒๕๕๑ ท่ี ๘๑๙/๒๕๕๑ ท่ี ๘๒๐/๒๕๕๑ ท่ี ๕๓๗/๒๕๕๑ ท่ี ๕๓๘/๒๕๕๑ ท่ี ๔๓๙/๒๕๕๑
ท่ี ๕๔๕/๒๕๕๑ ท่ี ๕๕๕/๒๕๕๑ ท่ี ๔๖๐/๒๕๕๑ ท่ี ๙๑๙๒๕๕๑ ท่ี ๙๒๐/๒๕๕๑ ท่ี ๙๒๑/๒๕๕๑
ที่ ๙๒๒/๒๕๕๑ ท่ี ๙๒๓/๒๕๕๑ ที่ ๙๒๔/๒๕๕๑ ที่ ๔/๒๖/๒๕๕๑ ท่ี ๗/๒๕๕๒ ที่ ๕/๒๕๕๒
ท่ี ๔/๒๕๕๒ ท่ี ๑๐/๒๕๕๒ ท่ี ๑๑/๒๕๕๒ ท่ี ๓๕/๒๕๕๒ และที่ ๓๖/๒๕๕๒)
สัญญากู๎ยืมเงินตามโครงการแทรกแซงตลาดหัวมันสําปะหลังระหวําง กรมการค๎า
ตํางประเทศกับเอกชน มีวัตถุประสงค์เพ่ือดําเนินการแทรกแซงตลาดหัวมันสําปะหลังฤดูการผลิต
ปี ๒๕๓๙/๔๐ ตามมติของคณะกรรมการนโยบายและมาตรการชํวยเหลือเกษตรกร (คชก.) จึงมี
ลักษณะเป็นสัญญาที่ให๎จัดทําบริการสาธารณะอันเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํง
พระราชบญั ญัตจิ ดั ต้งั ศาลปกครองฯ (คาํ ส่ังศาลปกครองสงู สดุ ท่ี ๗๒๘/๒๕๕๑)
สัญญากู๎ยืมเงินทุนหมุนเวียนสํงเสริมการสหกรณ์ ระหวํางกรมสํงเสริม สหกรณ์ซ่ึง
เป็นหนํวยงานทางปกครองกับสหกรณ์การเกษตรซึ่งเป็นองค์กรที่ได๎รับมอบหมายให๎ จัดหาสินเชื่อ
เพ่ือให๎สมาชิกนําเงินไปประกอบอาชีพทางการเกษตรอันเป็นการมอบหมายให๎สํงเสริม การจัดทํา
กิจการที่มีลักษณะเป็นการจัดทําบริการสาธารณะ สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตาม
มาตรา ๓ แหงํ พระราชบญั ญตั จิ ัดตง้ั ศาลปกครองฯ (คําส่งั ศาลปกครองสูงสุดท่ี ๓๑๙/๒๕๕๒ และท่ี
๔๕๑/๒๕๕๒)
เมอื่ พิจารณาสญั ญายมื เงนิ ทนุ โครงการเศรษฐกิจชุมชนระหวํางองค์การบริหารสํวน
ตําบลทาํ คลอ๎ (ผู๎ฟูองคด)ี กับผู๎ถูกฟูองคดที ัง้ เจด็ แลว๎ เห็นไดว๎ ํา แม๎ผ๎ูฟูองคดี ซง่ึ เป็นคํูสัญญาฝุายหนึ่ง
จะเปน็ หนวํ ยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบญั ญัติจัดต้งั ศาลปกครองฯ ก็ตาม แตํเม่ือ
ข๎อกําหนดในสัญญาดังกลําวมีสาระสําคัญเป็นการให๎ผ๎ูยืม คือ กลํุมกองทุนหมูํบ๎านโนนสาโรงซ่ึง
ประกอบด๎วยผ๎ูถูกฟูองคดีท้ังเจ็ด ก๎ูยืมเงินเพื่อนําไปใช๎จํายดําเนินกิจกรรมจัดซ้ือปุ๋ย โดยกําหนด
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๘๒
ระยะเวลาชาํ ระเงนิ คืนภายใน ๕ ปี หากผยู๎ มื ผดิ นัดไมํชาํ ระหนี้หรือชําระไมํครบถ๎วน ไมํวําจะงวดใด
งวดหนึ่งหรือทั้งหมด ผ๎ูยืมยินยอมเสียดอกเบ้ียตามอัตราที่กฎหมายกําหนดนับแตํวันผิดนัด สัญญา
ยมื เงินทุนโครงการเศรษฐกจิ ชุมชนดังกลําว จึงไมํได๎มีลักษณะเป็นสัญญาท่ีผ๎ูฟูองคดีได๎ตกลงให๎ผ๎ูถูก
ฟูองคดีท้ังเจ็ดเข๎ารํวมดําเนินการบริการสาธารณะหรือเป็นสัญญาท่ีเก่ียวข๎องกับการจัดทําบริการ
สาธารณะที่อยํูในอํานาจหน๎าท่ีของผู๎ฟูองคดีแตํอยํางใด สัญญายืมเงินทุนโครงการเศรษฐกิจชุมชน
ดังกลาํ วจึงเป็นเพยี งสัญญาทางแพํง ไมใํ ชสํ ัญญาทางปกครอง สวํ นขอ๎ สญั ญาที่กาํ หนดให๎ผถ๎ู ูกฟอู งคดี
ทั้งเจ็ดซึ่งได๎ลงนามในสัญญาต๎องปฏิบัติตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย วําด๎วยการดําเนินงาน
โครงการเศรษฐกิจชุมชน พ.ศ. ๒๕๔๑ ทุกประการน้ัน ถือเป็นข๎อกําหนดในสัญญาตามรูปแบบ
สญั ญากบั ทางราชการทว่ั ๆ ไป ไมํใชํข๎อกําหนดที่ให๎ผ๎ูฟอู งคดีมีเอกสิทธิ์หรือสทิ ธิพเิ ศษเหนอื กวาํ ผูถ๎ กู
ฟูองคดที ง้ั เจด็ ซ่งึ เปน็ คํูสญั ญาอีกฝาุ ยหนง่ึ แตอํ ยํางใด (คําสัง่ ศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๕๒/๒๕๕๙)
เมื่อนิติสัมพันธ์ระหวํางผู๎ฟูองคดีกับกองทุนเงินให๎ก๎ูยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) (ผ๎ูถูก
ฟูองคดี) ตามสัญญากู๎ยืมเงินกองทุนเงินก๎ูยืมเพ่ือการศึกษาท่ีผูกกับรายได๎ในอนาคต (กรอ.) อยูํบน
ฐานของเสรีภาพในการทําสัญญา และเป็นสัญญากู๎ยืมเงินอันเป็นลักษณะของสัญญาทางแพํง การ
บังคับตามสัญญายํอมเป็นไปตามกฎหมายแพํงทั่วไป ไมํใชํสัญญาทางปกครองอันมีลักษณะเป็น
สัญญาที่ให๎จัดทําบริการสาธารณะตามความหมายของสัญญาทางปกครองตามนิยามในมาตรา ๓
แหํงพระราชบัญญัติจดั ต้งั ศาลปกครองฯ (คาํ สัง่ ศาลปกครองสงู สดุ ท่ี ๕๗๘/๒๕๕๙)
แม๎กรมสํงเสริมการเกษตร (ผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑) จะมีฐานะเป็นหนํวยงานของรัฐ แตํ
หนํวยงานของรัฐก็อาจมีการใช๎อํานาจในฐานะท่ีเป็นเอกชนและกํอนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายเอกชน
ไดเ๎ ชนํ กัน เม่อื เหตแุ หงํ ความเดอื ดร๎อนหรอื เสยี หายในคดีนี้เป็นผลสืบเนือ่ งจากการทีผ่ ๎ถู กู ฟูองคดที ี่ ๑
โดยอธบิ ดีกรมสงํ เสรมิ การเกษตร (ผถู๎ ูกฟอู งคดที ี่ ๒) สาํ นักงาน ก.พ. (ผถู๎ กู ฟูองคดีที่ ๓) และธนาคาร
ออมสิน (ผ๎ถู ูกฟูองคดีที่ ๔) ได๎ทําบันทึกข๎อตกลงโครงการสินเช่ือเพ่ือพัฒนาคุณภาพชีวิตข๎าราชการ
พลเรือนสามัญ โดยผู๎ฟูองคดีซึ่งเป็นข๎าราชการสังกัด ผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๑ ได๎ทําสัญญาคํ้าประกันการ
ก๎ูยืมเงินตามโครงการดงั กลําวระหวาํ งนาย ช. และนาย ส. กบั ผู๎ถกู ฟูองคดที ี่ ๔ แตเํ นอ่ื งจากภายหลัง
ทําสัญญาก๎ูยืมเงินและสัญญาค๎าประกันตามโครงการดังกลําวแล๎ว ผ๎ูกู๎ทั้งสองรายได๎ทําสัญญาก๎ูยืม
เงินกบั สหกรณ์ออมทรัพย์กรมสํงเสริมการเกษตร จํากัด เป็นอีกสัญญาหนึ่งตํางหาก เมื่อตํอมาผ๎ูถูก
ฟูองคดีที่ ๑ หักเงินเดือนของผ๎ูก๎ูท้ังสองรายเพ่ือสํงชําระหน้ีเงินก๎ูของสหกรณ์ออมทรัพย์ฯ กํอน ทํา
ให๎ผู๎ก๎ูท้ังสองรายมีเงินเดือนไมํพอที่จะหักสํงเพื่อชําระหน้ีผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๔ ท่ีมีผู๎ฟูองคดีเป็นผู๎ค๎า
ประกัน เห็นไดว๎ ํา การที่ผ๎ูถกู ฟูองคดีที่ ๑ หกั เงนิ เดือนของผกู๎ ทู๎ ัง้ สองรายเพ่อื ชาํ ระหนเ้ี งนิ ก๎ูใหแ๎ กํผูถ๎ กู
ฟอู งคดีที่ ๔ ตามวิธกี ารชําระหน้ีท่ีกําหนดไว๎ในบนั ทกึ ข๎อตกลงฉบบั ดงั กลาํ ว เป็นความตกลงยินยอม
ระหวําง นาย ช. นาย ส. ผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑ ผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๓ และผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๔ ซ่ึงเป็นข๎อตกลง
เกี่ยวกับการชําระหน้ีตามสัญญาก๎ูยืมเงินอันเป็นนิติสัมพันธ์ทางแพํง มิใชํเป็นการใช๎อํานาจทาง
ปกครองหรือการดําเนินกิจการทางปกครองท่ีจะอยํูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดท่ี
๓๓๐/๒๕๖๐)
The words you are searching are inside this book. To get more targeted content, please make full-text search by clicking here.
รวบรวมโดย
นายเชิดศักดิ์ หิรัญสิริสมบัติ
อัยการอาวุโส
สำนักงานอัยการพิเศษฝ่ายบริหารจัดการความรู้
Discover the best professional documents and content resources in AnyFlip Document Base.
Search