แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๘๓
2.๓) สัญญาซ้ือขาย
1) สัญญาซอื้ ขายอุปกรณแ์ ละพสั ดุ
สัญญาซ้ือขายต๎ูปราศจากเช้ือระหวํางกรมวิทยาศาสตร์การแพทย์กับเอกชน เป็น
สัญญาทีห่ นวํ ยงานทางปกครองหรือบคุ คลซึ่งกระทาํ การแทนรัฐมํุงผกู พนั ตนกับคสูํ ญั ญา อกี ฝาุ ยหน่ึง
ด๎วยใจสมัครบนพ้ืนฐานแหํงความเสมอภาค จึงเป็นสัญญาทางแพํง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดท่ี
๑๑๒/๒๕๕๔)
แม๎การกําจดั ขยะมลู ฝอยอันเปน็ หน๎าท่ีตามกฎหมายของเทศบาลตําบล จะถือได๎วํา
เป็นบริการสาธารณะ แตํเตาเผาขยะเป็นเพียงอุปกรณ์ที่ใช๎ในการจัดทําบริการสาธารณะ ของ
เทศบาลตาํ บลเทํานั้น ไมไํ ดเ๎ ป็นสงิ่ สาธารณูปโภค ดังน้นั สัญญาซอื้ ขายเตาเผาขยะระหวําง เทศบาล
ตําบลกับเอกชน จึงไมํใชํสัญญาท่ีให๎เอกชนจัดทําบริการสาธารณะหรือสัญญาจัดให๎มี สิ่ง
สาธารณูปโภค จึงไมํเป็นสัญญาทางปกครองตามความในมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้ง
ศาลปกครองฯ (คาํ สั่งศาลปกครองสงู สุดท่ี ๔๒๓/๒๕๕๖)
สญั ญาซือ้ ขายเคร่ืองคอมพิวเตอร์เป็นสัญญาที่เกิดข้ึนจากคูํสัญญาซึ่งอยูํใน ฐานะที่
เทําเทียมกันแสดงเจตนาโดยใจสมัครตามประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์ หาได๎เป็น สัญญาที่
หนํวยงานทางปกครองได๎ตกลงมอบหมายให๎ผู๎ฟูองคดีใช๎อํานาจทางปกครองหรือให๎ดําเนิน กิจการ
ทางปกครองแตํอยาํ งใดไมํ และสญั ญาดงั กลาํ วมไิ ดม๎ ีลกั ษณะเปน็ สญั ญาสมั ปทาน สญั ญาที่ ให๎จัดทํา
บริการสาธารณะ หรือจดั ใหม๎ สี ง่ิ สาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามท่ี
บัญญัติไว๎ในมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ สัญญาซื้อขายเครื่อง คอมพิวเตอร์
จงึ ไมเํ ป็นสญั ญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสงู สุดที่ ๑๓๒/๒๕๕๔ และ ที่ ๑๙๒/๒๕๕๘)
หมายเหตุ หากเป็นสัญญาซื้อขายพร๎อมติดต้ังเคร่ืองคอมพิวเตอร์และอุปกรณ์การ
ประมวลผลระบบคอมพวิ เตอร์ ศาลปกครองสงู สุดวินิจฉัยวํา สัญญาดงั กลาํ วมีลกั ษณะเป็นเครื่องมือ
สาํ คัญทีจ่ ะใช๎ในการเช่ือมโยงและรับสํงข๎อมูลของประชาชนที่มาใช๎บริการสาธารณะด๎านการแพทย์
จากแผนกหนึ่งไปยังอีกแผนกหน่ึงในโรงพยาบาลเดียวกัน และจากโรงพยาบาลแหํงหนึ่งไปยัง
โรงพยาบาลอีกแหํงหนึ่ง ให๎สะดวก รวดเร็ว และมีประสิทธิภาพเพียงพอตํอความต๎องการ ของ
ประชาชน ดังนั้น วัตถุแหํงสัญญาจึงเป็นการซื้อเคร่ืองมือสําคัญที่จําเป็นตํอการจัดทํา บริการ
สาธารณะด๎านการแพทย์ให๎บรรลุผล และแม๎วําเจ๎าหน๎าที่ของรัฐจะเป็นผ๎ูควบคุมและ ใช๎เครื่อง
คอมพิวเตอร์และอุปกรณ์การประมวลผลระบบคอมพิวเตอร์ดังกลําวก็ตาม แตํวัตถุประสงค์หลัก
ของการใชเ๎ คร่ืองมือดังกลําวก็เป็นไปเพื่อการจัดทําบริการสาธารณะและเป็นประโยชน์โดยตรง ตํอ
ประชาชนท่ีมาขอใช๎บริการด๎านการแพทย์นั่นเอง สัญญาดังกลําวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตาม
มาตรา ๓ แหงํ พระราชบญั ญตั จิ ดั ต้ังศาลปกครองฯ (คําส่ังศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๗๒๖/๒๕๕๗)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๘๔
สัญญาซ้ือขายเครื่อง STATIC CONVERTER ซึ่งเป็นเครื่องแปลงความถี่ ไฟฟูาจาก
ความถ่ีไฟฟูาหลักของเรือให๎เป็นไปตามความถ่ีของระบบส่ือสารและอุปกรณ์ อิเล็กทรอนิกส์ในเรือ
แมจ๎ ะมีกองทัพเรือ (ผฟ๎ู ูองคดี) ซงึ่ มีฐานะเปน็ หนวํ ยงานทางปกครองเปน็ คูํสัญญาฝาุ ยผูซ๎ ือ้ และผู๎ถกู
ฟูองคดีซึ่งเป็นเอกชนฝุายผ๎ูขายจะต๎องสํงมอบเคร่ือง STATIC CONVERTER อันเป็นภารกิจของผู๎
ฟอู งคดกี ต็ าม แตกํ ็ไมํปรากฏวาํ เครื่อง STATIC CONVERTER ดังกลําวเปน็ อุปกรณ์สําคญั ทีผ่ ๎ฟู อู งคดี
ใชใ๎ นการบริการสาธารณะ หากแตเํ ปน็ เพยี งเคร่ืองมอื สํวนหนงึ่ ในการให๎บริการสาธารณะของผ๎ูฟูอง
คดีเทํานั้น สัญญาซ้ือขายเครื่อง STATIC CONVERTER จึงเป็นเพียงสัญญาจัดหาพัสดุธรรมดาท่ี
สนบั สนุนการจดั ทาํ บรกิ ารสาธารณะ ท้งั สญั ญาดงั กลําว ก็ไมํมลี ักษณะเป็นสญั ญาสัมปทาน สัญญาที่
ใหจ๎ ัดทาํ บริการสาธารณะ หรือจัดใหม๎ สี ง่ิ สาธารณปู โภค หรือแสวงประโยชน์จากทรพั ยากรธรรมชาติ
หรือเป็นสัญญาทม่ี ขี อ๎ กาํ หนดในสญั ญาซงึ่ มลี กั ษณะพเิ ศษ ที่แสดงถึงเอกสิทธิข์ องรัฐ ทง้ั น้ี เพือ่ ใหก๎ าร
ดําเนินกจิ การทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลผุ ล สญั ญาพิพาทจึงมิใชํสัญญาทางปกครอง
แตํเป็นสัญญาท่ีคํูสัญญาทําข้ึนโดยมํุงผูกพันด๎วยใจสมัครบนพ้ืนฐานแหํงความเทําเทียมกัน อันเป็น
สัญญาทางแพํง ข๎อพิพาทในคดีน้ีจึงมิใชํคดีพิพาทเก่ียวกับ สัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรค
หนึง่ (๔) แหํงพระราชบญั ญัตจิ ัดตัง้ ศาลปกครองฯ (คําสัง่ ศาลปกครองสงู สุดท่ี ๗๔๗/๒๕๕๐)
สัญญาซื้อขายวัสดุสํานักงานและเคร่ืองคอมพิวเตอร์พร๎อมอุปกรณ์ เป็นสัญญาซื้อ
ขายวัสดุสํานักงานทั่วๆ ไป ไมํมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาท่ีให๎จัดทําบริการสาธารณะ
หรอื จัดใหม๎ สี ิ่งสาธารณูปโภค หรอื แสวงประโยชน์จากทรพั ยากรธรรมชาติ อกี ท้ัง เม่อื หนํวยงานทาง
ปกครองได๎รับมอบเคร่ืองคอมพิวเตอร์พร๎อมอุปกรณ์แล๎วต๎องดําเนินการตาม วัตถุประสงค์ด๎วย
ตนเอง โดยไมมํ ผี ลผูกพนั มอบหมายให๎คูํสัญญาดาํ เนินการบริการสาธารณะแตํอยาํ งใด จึงมใิ ชสํ ัญญา
ทางปกครอง (คาํ สัง่ ศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๑๑๓/๒๕๕๑)
แม๎สัญญาซ้ือขายครุภณั ฑ์ระหวาํ งมหาวทิ ยาลยั เทคโนโลยรี าชมงคลธญั บรุ ี กบั ผ๎ูฟอู ง
คดี จะมีคํูสัญญาฝุายหน่ึงเป็นหนํวยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทําการแทนรัฐก็ตาม แตํ
สัญญาดังกลําวมิได๎กําหนดให๎ผู๎ฟูองคดีเข๎ารํวมจัดทําบริการสาธารณะโดยตรง จึงไมํมีลักษณะ เป็น
สัญญาสัมปทาน สัญญาท่ีให๎จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให๎มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือ แสวง
ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติแตํอยํางใด อีกทั้งข๎อกําหนดของสัญญาที่กําหนดในเรื่อง การ
ขยายเวลาทําการตามสัญญาหรอื ของดหรือลดคําปรับ เป็นข๎อกําหนดท่ีสามารถพบได๎โดยท่ัวไป ใน
สัญญาซื้อขายระหวํางเอกชนกับเอกชน ไมํถือวํามีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์เหนือผู๎ฟูองคดี
สัญญาดังกลําวจึงมิใชํสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ
(คําสั่งศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๔๖๖/๒๕๕๒)
สัญญาซื้อขายต๎ูดูดควันพิษพร๎อมติดตั้งระหวํางมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (ผ๎ูฟูอง
คด)ี กับผ๎ถู ูกฟูองคดมี ไิ ดม๎ ลี ักษณะเปน็ สัญญาสัมปทาน สัญญาทใ่ี หจ๎ ัดทาํ บริการสาธารณะ หรอื จดั ให๎
มสี งิ่ สาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชนจ์ ากทรัพยากรธรรมชาติ จึงมิได๎เป็นสัญญา ทางปกครองตาม
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๘๕
มาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ แตํเป็นสัญญา ซื้อขายสังหาริมทรัพย์ตาม
ประมวลกฎหมายแพงํ และพาณิชย์ (คาํ ส่งั ศาลปกครองสูงสุด ท่ี ๒๔๖/๒๕๕๘)
สัญ ญ าซื้อ ขา ยตลับ ผง ห มึก ร ะห วําง ผ๎ูฟูอง ค ดีกั บ สํา นั กง า นสา ธา ร ณสุข จัง ห วัด
แมํฮํองสอน (ผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๒) เพ่ือใช๎ในการดําเนินกิจกรรมของผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๒ แม๎จะมีคูํสัญญา
ฝุายหน่ึงเป็นบุคคลซ่ึงกระทําการแทนรัฐ แตํสัญญาดังกลําวก็เป็นเพียงสัญญาซ้ือขายครุภัณฑ์
สํานกั งานท่วั ๆ ไป ไมํมีลักษณะเป็นสญั ญาสัมปทาน สัญญาที่ให๎จัดทําบริการสาธารณะหรือจัดให๎มี
สงิ่ สาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ อีกท้ังมิได๎มีลักษณะเป็นสัญญาที่ให๎
เอกชนเข๎ารํวมจัดทําบริการสาธารณะ หรือมีข๎อตกลงในสัญญาท่ีมีลักษณะเป็นการให๎เอกสิทธ์ิแกํ
ฝุายปกครองซึ่งไมํอาจพบได๎ในสัญญาทางแพํงท่ัวไป สัญญาซ้ือขายดังกลําว จึงมิได๎เป็นสัญญาทาง
ปกครองตามมาตรา ๓ แหงํ พระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ แตํเป็นสัญญาที่กํอนิติสัมพันธ์ด๎วย
ใจสมัครบนพื้นฐานแหํงความเทําเทียมกันระหวํางคูํสัญญาในทางแพํงอันถือเป็นสัญญาซื้อขายตาม
ประมวลกฎหมายแพงํ และพาณชิ ย์ (คําสง่ั ศาลปกครองสูงสดุ ท่ี ๗๙๓/๒๕๕๙)
2) สัญญาซอื้ ขายน้าประปา และไฟฟา้
สัญญาขอใช๎นํ้าประปาและสัญญาขอใช๎ไฟฟาู มวี ตั ถปุ ระสงค์ที่แทจ๎ รงิ คือ การขอซื้อ
น้ําประปาและขอซ้ือพลังงานไฟฟูา แม๎การประปานครหลวงและการไฟฟูานครหลวง จะเป็น
รัฐวิสาหกิจ และเป็นผ๎ูกําหนดเง่ือนไขของสัญญาเพียงฝุายเดียว ก็เป็นการกําหนดแบบของ สัญญา
ตามปกตขิ องผ๎ปู ระกอบการโดยทวั่ ไป มไิ ด๎มีลักษณะพิเศษท่ีแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ มิได๎ ใช๎อํานาจ
ทางปกครอง และไมํมีจุดมํุงหมายเพื่อจะใช๎อํานาจทางปกครอง จึงไมํมีลักษณะเป็นสัญญาทาง
ปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๖๙/๒๕๔๗ ท่ี ๖๑๕/๒๕๔๗ ที่ ๙๕๓/๒๕๔๗
ท่ี ๓๒๗/๒๕๔๙ และท่ี ๖๒/๒๕๕๐)
สัญญาซื้อขายกระแสไฟฟูาระหวํางผู๎ฟูองคดีซึ่งเป็นผู๎ใช๎ไฟฟูากับ การไฟฟูาสํวน
ภูมิภาคซ่ึงเป็นผ๎ูให๎บริการจําหนํายกระแสไฟฟูา แม๎จะมีคํูสัญญาอยํางน๎อยฝุายใด ฝุายหนึ่งเป็น
หนวํ ยงานทางปกครอง แตํสญั ญาดงั กลาํ วมิได๎มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือสัญญาให๎เข๎ารํวม
จัดทําบริการสาธารณะ หรือสัญญาให๎จัดทําบริการสาธารณะ หรือสัญญา ให๎แสวงประโยชน์จาก
ทรัพยากรธรรมชาติ หรือสัญญาจัดให๎มีส่ิงสาธารณูปโภค แตํอยํางใด จึงมิใชํสัญญาทางปกครอง
(คาํ ส่งั ศาลปกครองสงู สดุ ท่ี ๔๗๙/๒๕๕๓ และท่ี ๖๕๔/๒๕๕๓ วินิจฉัยแนวทางเดียวกนั )
กรณีทกี่ ารประปาสํวนภูมภิ าคเรยี กเก็บคาํ นา้ํ ประปาคาํ บริการ และกําหนดข้ันตอน
การชําระหน้ีคํานํ้าประปา เป็นเร่ืองข๎อตกลงในการชําระหนี้คําน้ําประปา ตามสัญญาการใช๎นํ้า อัน
เป็นนติ สิ มั พนั ธ์ทางแพํงระหวาํ งการประปาสํวนภูมิภาคกับเอกชน ผ๎ูใช๎นํ้า ข๎อตกลงดังกลําวจึงไมํใชํ
สญั ญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหงํ พระราชบัญญตั จิ ดั ตง้ั ศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสงู สดุ
ท่ี ๖๓๕/๒๕๕๔)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๘๖
กรณีฟูองวํา ได๎รับความเดือดร๎อนเสียหายจากการท่ีการไฟฟูาสํวนภูมิภาคอําเภอ
ถลาง (ผ๎ูถูกฟูองคดี) ดําเนินการเปล่ียนชื่อผ๎ูใช๎ไฟฟูาโดยไมํชอบด๎วยกฎหมาย เป็นกรณีพิพาท
เกย่ี วกบั สญั ญาซอ้ื ขายไฟฟูาระหวาํ งการไฟฟูาสํวนภูมิภาคกับผ๎ูฟูองคดี ซ่ึงแม๎การไฟฟูาสํวนภูมิภาค
อันเป็นหนํวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ จะเป็น
คสํู ัญญาฝุายหน่ึงกต็ าม แตํสญั ญาซื้อขายไฟฟูาดังกลําวมิได๎มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาท่ี
ให๎จดั ทําบริการสาธารณะ หรอื จดั ใหม๎ สี ิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
ท่ีจะถือเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติเดียวกัน ทั้งโดยลักษณะของ
สญั ญาซื้อขายไฟฟาู ดังกลาํ วมวี ตั ถปุ ระสงค์เพียงเพื่อให๎ได๎มาซ่ึงกระแสไฟฟูาเพื่อใช๎ในกิจการสํวนตัว
ของผูฟ๎ ูองคดโี ดยเฉพาะ และเปน็ สัญญาทีม่ ุํงผกู พนั บนพืน้ ฐานแหงํ ความเสมอภาค จึงมีลักษณะเป็น
สัญญาทางแพงํ (คําสงั่ ศาลปกครองสงู สุดท่ี ๖๕/๒๕๖๑)
3) สัญญาซอ้ื ขายผลติ ผลทางการเกษตร
สัญญาซื้อขายลําไยอบแห๎งระหวํางผู๎ฟูองคดีกับองค์การคลังสินค๎าและ องค์การ
ตลาดเพ่ือการเกษตร มิได๎มลี กั ษณะเป็นสญั ญาสมั ปทาน สญั ญาที่ให๎จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัด
ให๎มีส่ิงสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาดังกลําว ยังได๎ทําขึ้น
บนพื้นฐานแหํงความเทําเทียมกันระหวํางคํูสัญญาที่มํุงผูกนิติสัมพันธ์ด๎วยใจสมัคร โดยไมํปรากฏ
ข๎อกาํ หนดในสญั ญาทีม่ ีลกั ษณะพิเศษท่แี สดงถึงเอกสิทธ์ิของรัฐ หรือให๎ผ๎ูฟูองคดี ซึ่งเป็นคูํสัญญาอีก
ฝุายหน่ึงเข๎าดําเนินการหรือเข๎ารํวมดําเนินการบริการสาธารณะโดยตรง ท้ังน้ี เพ่ือให๎การดําเนิน
กิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผลด๎วย จึงมิใชํสัญญา ทางปกครอง (คําสั่งศาล
ปกครองสงู สุดท่ี ๔๕๓/๒๕๕๕)
การท่ีองค์การบริหารสํวนจังหวัดชัยนาททําสัญญาซ้ือขายครุภัณฑ์ ทางการเกษตร
(ทํอสูบน้ําชนิดเหล็กม๎วน) สัญญาซื้อขายดังกลําวแม๎องค์การบริหารสํวนจังหวัด ชัยนาทจะอ๎างวํา
เป็นผ๎ูมีสิทธิเลือกคํูสัญญาและมีสิทธิบอกเลิกสัญญา หากคํูสัญญาอีกฝุายปฏิบัติ ผิดสัญญาอันเป็น
เอกสิทธิ์เหนือก็ตาม แตํสัญญาดังกลําวก็มิได๎กําหนดให๎ผู๎ถูกฟูองคดีเข๎ารํวมจัดทําบริการสาธารณะ
โดยตรง จึงมิได๎มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองแตํอยํางใด เป็นเพียงลักษณะท่ัวไปของสัญญาท่ี
คํูสัญญาสามารถบอกเลิกสัญญาได๎ หากคูํสัญญาอีกฝุายหนึ่งปฏิบัติไมํถูกต๎อง ตามสัญญาหรือไมํ
ปฏิบัติตามสญั ญา สญั ญาดังกลําวจงึ มีลกั ษณะเชํนเดียวกับสัญญาระหวาํ ง เอกชนกบั เอกชน อันเป็น
ลกั ษณะของสญั ญาทางแพงํ ทไี่ มํอยใูํ นอาํ นาจของศาลปกครองแตํอยาํ งใด (คาํ สงั่ ศาลปกครองสงู สุดท่ี
๕/๒๕๕๒)
สญั ญาซอื้ ขายผลไม๎ระหวํางกรมการคา๎ ภายใน (ผู๎ฟูองคดี) กับเอกชน ตามโครงการ
แก๎ไขปัญหาราคาผลไม๎ปี ๒๕๔๖ แม๎จะมคี ูํสญั ญาอยํางนอ๎ ยฝาุ ยหนึ่งเปน็ หนวํ ยงาน ทางปกครอง แตํ
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๘๗
สัญญาดังกลําวมิได๎มีลักษณะเป็นสัญญาท่ีผู๎ฟูองคดีตกลงใ ห๎เอกชนเข๎ารํวมดําเนินการบริการ
สาธารณะที่อยํูในอํานาจหน๎าที่ของผู๎ฟูองคดีแตํอยํางใด และสัญญาดังกลําว ก็มิได๎มีลักษณะเป็น
สัญญาสัมปทาน หรือสัญญาจัดให๎มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือสัญญาแสวง ประโยชน์จาก
ทรพั ยากรธรรมชาติ หรือสัญญาที่มีข๎อกําหนดในสัญญาซ่ึงมีลักษณะพิเศษ แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ
เพ่อื ใหก๎ ารใช๎อาํ นาจทางปกครองหรอื การดาํ เนินกิจการทางปกครอง บรรลุผล แตํเป็นสัญญาซอ้ื ขาย
ที่ผ๎ูฟูองคดีและเอกชนซ่ึงเป็นคูํสัญญามุํงผูกพันกันบนพื้นฐาน แหํงความเสมอภาค อันเป็นสัญญา
ทางแพํงทม่ี หี นํวยงานทางปกครองเปน็ คํสู ัญญาเทาํ น้ัน (คาํ สง่ั ศาลปกครองสูงสุดท่ี ๔๔๑/๒๕๕๒)
เมื่อธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรประกอบธุรกิจเพื่อให๎ ความ
ชํวยเหลือทางการเงินเพ่ือสํงเสริมอาชีพหรือการดําเนินงานของเกษตรกร กลุํมเกษตรกร หรือ
สหกรณ์การเกษตรการจํานองหรอื รบั จํานอง การจํานาํ หรอื รับจาํ นํา ขายหรอื จําหนําย ดว๎ ยวิธีอน่ื ใด
ซึง่ สังหาริมทรพั ยห์ รอื อสงั หารมิ ทรพั ย์ ตามมาตรา ๙ และมาตรา ๑๐ แหํง พระราชบัญญัติธนาคาร
เพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร พ.ศ. ๒๕๐๙ อันมีลักษณะ การดําเนินการอยํางธนาคาร
พาณิชย์ การท่ีผ๎ูฟูองคดีทําสัญญาซื้อขายโครงการระบบงานธุรกิจหลัก (Core Banking System :
CBS) และสัญญาจ๎างบริการบํารุงรักษาและซํอมแซมแก๎ไขระบบงาน ธุรกิจหลัก (Core Banking
System Maintenance) กับธนาคารฯ ที่มีลักษณะการดําเนินการ อยํางธนาคารพาณิชย์ จึงมิใชํ
สญั ญาทางปกครอง (คาํ สง่ั ศาลปกครองสงู สุดท่ี ๖๘๓/๒๕๕๓)
กรณีผู๎ฟูองคดีทั้งเจ็ดซ่ึงเป็นชาวไรํยาสูบท่ีทําการผลิตใบยาสูบเวอร์ยิเนีย สํงขาย
ให๎แกโํ รงงานยาสูบตามสัญญาจะซื้อจะขายใบยาแห๎งพันธุ์เวอร์ยิเนีย (ชาวไรํบํมเอง) ระหวํางผ๎ูฟูอง
คดีที่ ๑ ถึงผู๎ฟูองคดีที่ ๕ ผู๎ฟูองคดีที่ ๗ และภรรยาของผู๎ฟูองคดีที่ ๖ กับโรงงานยาสูบในฐานะผ๎ูรับ
มอบอํานาจจากกระทรวงการคลงั (ผู๎ถูกฟอู งคดที ี่ ๔) ฟอู งขอใหศ๎ าลมคี ําพิพากษาหรือคาํ สง่ั เพกิ ถอน
มติของคณะกรรมการอํานวยการโรงงานยาสูบ (ผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๓) ท่ีให๎ลดเงินสนับสนุนปัจจัยการ
ผลิตใบยาสูบเวอร์ยิเนียในฤดูการผลิต ๒๕๕๙/๒๕๖๐ และในฤดูการผลิต๒๕๖๐/๒๕๖๑ จนเหลือ
อัตรากิโลกรัมละ ๒๒ บาท โดยขอให๎กลับไปใช๎อัตราเดิมท่ีกิโลกรัมละ๒๖ บาท เมื่อนิติสัมพันธ์ที่
เกิดขนึ้ ระหวํางผู๎ฟอู งคดีทงั้ เจ็ดกบั ผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๔ ในการซื้อขายใบยาสูบดังกลําวมาจากสัญญาจะ
ซ้ือจะขายทีท่ าํ ไว๎ตอํ กนั ในแตลํ ะฤดูการผลิต ซึง่ การให๎เงินสนับสนุนปัจจัยการผลิตของโรงงานยาสูบ
เปน็ ผลสืบเนอ่ื งโดยตรงจากการซอ้ื ขายใบยาสูบตามสัญญาจะซื้อจะขายข๎างต๎น อันเห็นได๎จากการท่ี
มีการระบุเร่ืองลดเงินสนับสนุนปัจจัยการผลิตไว๎ในสัญญาจะซ้ือจะขายในฤดูการผลิต ๒๕๕๙/
๒๕๖๐ แล๎ว ดังน้ัน เมื่อผ๎ูฟูองคดีท้ังเจ็ดเห็นวํา การลดเงินสนับสนุนดังกลําวไมํถูกต๎องและไมํชอบ
ดว๎ ยกฎหมาย กรณีจึงเป็นข๎อโต๎แย๎งอันเก่ียวกับสัญญาจะซ้ือจะขายระหวํางผู๎ฟูองคดีทั้งเจ็ดกับผ๎ูถูก
ฟูองคดีท่ี ๔ และแม๎ผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๔ ซึ่งเป็นคูํสัญญาจะเป็นหนํวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓
แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ก็ตาม แตํเม่ือการดําเนินการดังกลําวมีลักษณะเป็นการ
ดาํ เนนิ ธรุ กิจเก่ียวกับการผลิตหรือจําหนํายยาสูบเพ่ือหารายได๎ที่รัฐมีอํานาจดําเนินการได๎แตํผ๎ูเดียว
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๘๘
ตามกฎหมาย ไมใํ ชกํ ารใชอ๎ าํ นาจปกครองอีกทั้ง สัญญาดังกลําวไมํได๎มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน
สัญญาที่ให๎จัดทําบริการสาธารณะหรือจัดให๎มีส่ิงสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์ จาก
ทรัพยากรธรรมชาติ และไมํไดเ๎ ปน็ สญั ญาให๎เข๎าดําเนินการหรือเข๎ารํวมดําเนินการบริการสาธารณะ
โดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข๎อกําหนดซ่ึงมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธ์ิของรัฐ จึงไมํใชํสัญญา
ทางปกครอง (คําส่งั ศาลปกครองสูงสุดท่ี คร.๘๒/๒๕๖๒)
4) สัญญาซือ้ ขายจากการบงั คบั คดีและการซ้อื ขายอสังหาริมทรัพย์
สัญญาซื้อขายที่ดินตามประกาศขายทอดตลาดระหวํางผ๎ูประมูลซื้อท่ีดิน กับเจ๎า
พนักงานบังคับคดี แม๎เจ๎าพนักงานบังคับคดีจะเป็นเจ๎าหน๎าท่ีของรัฐ แตํเมื่อสัญญาซ้ือขายที่ดิน
ดังกลาํ วมไิ ดม๎ วี ัตถุประสงคใ์ นการจัดทําบริการสาธารณะหรอื มลี ักษณะตามท่ีกาํ หนดไว๎ ในบทนิยาม
ของสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ จึงมิใชํสัญญาทาง
ปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสงู สดุ ท่ี ๖๗๓/๒๕๕๓)
สัญญาซื้อขายที่ดินระหวํางผู๎ฟูองคดีกับกํานันตําบลกุดลาด อําเภอเมือง
อุบลราชธานี จังหวัดอุบลราชธานี เป็นนิติสัมพันธ์ที่ทําขึ้นระหวํางเอกชนกับเอกชนด๎วยกัน ตาม
ประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์ จึงไมํมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํง
พระราชบัญญตั จิ ัดตัง้ ศาลปกครองฯ (คาํ ส่งั ทางปกครองสูงสดุ ที่ ๒๑๒/๒๕๕๕)
สัญญาซื้อขายที่ดิน น.ส. ๓ ก. ที่ประมูลได๎จากการขายทอดตลาดกับสํานักงาน
บังคับคดีจังหวัดพิษณุโลก มิได๎มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาท่ีให๎จัดทํา บริการสาธารณะ
หรือจัดให๎มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่
หนํวยงานทางปกครองหรือบคุ คลซ่งึ กระทําการแทนรัฐตกลงให๎คูํสัญญาอีกฝุายหน่ึง เข๎าดําเนินการ
หรือเข๎ารํวมดําเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาท่ีมีข๎อกําหนด ในสัญญาซึ่งมี
ลักษณะพิเศษท่ีแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ สัญญาซ้ือขายท่ีดินท่ีพิพาทในคดีน้ีจึงมิได๎ เป็นสัญญาทาง
ปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบญั ญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ แตเํ ปน็ สัญญา ทางแพํง (คําส่ังศาล
ปกครองสงู สดุ ที่ ๕๐๖/๒๕๕๖)
กรณีฟูองวํา ผู๎ฟูองคดีเป็นผู๎ซ้ือทรัพย์จากการขายทอดตลาดตามประกาศเจ๎า
พนักงานบังคับคดี สํานักงานบังคับคดี จังหวัดหนองคาย (ผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๑) โดยได๎ทําหนังสือ
สญั ญาซ้ือขายและวางเงนิ มดั จําไว๎กบั ผู๎ถูกฟอู งคดที ี่ ๑ จํานวน ๑๐๐,๐๐๐ บาท ตํอมา ผ๎ูฟูองคดี ไมํ
ประสงค์ท่ีจะซ้ือทรัพย์ดังกลําวอีกตํอไป จึงขอให๎ผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๑ คืนเงินจํานวนดังกลําว ให๎แกํผู๎
ฟูองคดี แตํได๎รับการปฏเิ สธ ผู๎ฟอู งคดจี ึงนาํ คดมี าฟอู งขอใหศ๎ าลมีคาํ พพิ ากษาหรือคําส่ัง ให๎ผู๎ถูกฟูอง
คดที ี่ ๑ คนื เงนิ ดังกลาํ ว นน้ั เห็นไดว๎ าํ ผ๎ูฟอู งคดีประสงคจ์ ะยกเลิกสัญญาซ้ือขายที่ดิน ระหวํางผู๎ฟูอง
คดีกับผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑ และให๎ผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑ คืนเงินมัดจําให๎แกํผู๎ฟูองคดี คดีน้ีจึงเป็นคดีพิพาท
เก่ยี วกับสญั ญา และเมื่อสญั ญาซ้ือขายที่ดินดังกลําวมิได๎มีลักษณะ เป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาท่ีให๎
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๘๙
จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให๎มีส่ิงสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
จงึ มิได๎เป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญตั จิ ัดตง้ั ศาลปกครองฯ แตเํ ปน็ สัญญา
ทางแพํง ประกอบกับหากผู๎ฟูองคดีเห็นวํา ตนได๎รับความเสียหายจากการปฏิบัติหน๎าท่ีในการ
ดําเนนิ การขายทอดตลาด อนั เป็นสํวนหน่ึงของการดําเนินการบังคับคดีของผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๑ ผ๎ูฟูอง
คดีกม็ ีสทิ ธยิ ืน่ คํารอ๎ งตํอศาลยตุ ธิ รรมที่มีอํานาจ เพื่อขอให๎มีคําสั่งเพิกถอนหรือแก๎ไขกระบวนวิธีการ
บังคับคดีทั้งปวงหรือวิธีการบังคับใด ๆโดยเฉพาะ หรือมีคําสั่งกําหนดวิธีการอยํางใดตามที่ศาล
เห็นสมควรตามมาตรา ๒๙๖ วรรคสอง แหํงประมวลกฎหมายวธิ ีพิจารณาความแพงํ คดีน้ีจึงไมใํ ชคํ ดี
พิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) และ (๔) แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ (คําส่ังศาล
ปกครองสงู สดุ ที่ ๒๒๕/๒๕๕๙)
แม๎วําสัญญาซื้อขายที่ดินจากการขายทอดตลาดของเจ๎าพนักงานบังคับคดีตามคํา
พิพากษาในคดีแพํง จะมีคูํสัญญาฝุายหนึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครอง คือ กรมบังคับคดี(ผู๎ถูกฟูอง
คดี) โดยเจ๎าพนักงานบังคับคดีทําสัญญาแทนและในนามของผ๎ูถูกฟูองคดีก็ตามแตํสัญญาดังกลําว
เป็นผลสืบเนื่องมาจากการขายทอดตลาดของเจ๎าพนักงานบังคับคดี อันเป็นการบังคับคดีตาม
คําพิพากษาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพํง ซ่ึงหากผู๎ฟูองคดีทั้งสามเห็นวําการขาย
ทอดตลาดเป็นไปโดยไมํชอบด๎วยกฎหมาย หรือเห็นวําตนได๎รับความเสียหายจากการปฏิบัติหน๎าท่ี
ของเจ๎าพนักงานบงั คับคดีตามกระบวนการบงั คบั คดที างแพงํ ดังกลําว ก็ชอบที่จะใช๎สิทธิทางศาลตํอ
ศาลยุติธรรมตามเงื่อนไขและวิธีการที่บัญญัติไว๎ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพํง การทํา
สัญญาซ้ือขายที่ดินจากการขายทอดตลาดของเจ๎าพนักงานบังคับคดีตามคําพิพากษาในคดีแพํง จึง
มใิ ชสํ ญั ญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหงํ พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําส่ังศาลปกครอง
สูงสุดที่ ๑๕/๒๕๖๐)
กรณีผู๎ฟูองคดีมีข๎อพิพาทเก่ียวกับสิทธิในที่ดินที่ผู๎ฟูองคดีอ๎างวําซื้อมาจากนาย น.
โดยมีความประสงค์ขอให๎ศาลกาํ หนดคําบังคับให๎ทายาทของนาย น. ในฐานะคํูสัญญาตามสัญญาซื้อ
ขาย ชดใช๎ราคาคําท่ีดินคืนให๎แกํผ๎ูฟูองคดีตามสัญญาซ้ือขายดังกลําว โดยท่ีสัญญาซ้ือขายพิพาทมี
คํูสัญญาทั้งสองฝุายเป็นเอกชน จึงเป็นสัญญาซ้ือขายตามประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์ มิใชํ
สัญญาทางปกครอง ข๎อพิพาทข๎างต๎นจึงเป็นการใช๎สิทธิเรียกร๎องของผ๎ูฟูองคดีซ่ึงเป็นข๎อพิพาททาง
แพํง มิใชํข๎อพิพาทที่มีลักษณะเป็นคดีปกครองหรือสัญญาทางปกครอง(คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่
คร.๓๑/๒๕๖๒)
5) สญั ญาซือ้ ขายอุปกรณ์ออกกาลังกาย
สัญญาซ้ือขายท่ีทําข้ึนระหวํางผู๎ฟูองคดีทั้งสองซ่ึงเป็นผ๎ูประกอบกิจการจําหนําย
สนิ คา๎ กับเทศบาลตําบลนาํ้ กํา (ผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑) เพ่ือจัดซื้อสินค๎าตําง ๆ กวํา ๒๐ รายการแม๎จะมีผ๎ู
ถูกฟูองคดีท่ี ๑ เป็นหนํวยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ และมี
นายกเทศมนตรีตาํ บลนํ้ากาํ เปน็ บุคคลซงึ่ กระทาํ การแทนรฐั อนั ถือวําเป็นสญั ญาทม่ี คี ํูสญั ญาฝาุ ยหน่งึ
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๙๐
เป็นหนวํ ยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบญั ญตั ิจัดต้งั ศาลปกครองฯ กต็ าม แตํสัญญา
นี้จะครบองค์ประกอบของการเป็นสัญญาทางปกครองได๎ตํอเมื่อมีลักษณะเป็นสัญญาท่ีให๎จัดทํา
บรกิ ารสาธารณะ หรอื จัดใหม๎ สี ่ิงสาธารณปู โภค หรอื แสวงประโยชนจ์ ากทรพั ยากรธรรมชาติ การที่ผ๎ู
ฟูองคดีอ๎างวํา การจัดซื้อสินค๎าดังกลําวเป็นการจัดซื้อเพื่อประโยชน์ให๎ประชาชนในพื้นที่ใช๎ในการ
ออกกําลังกายรํวมกัน เป็นการสร๎างภูมิค๎ุมกันโรคใช๎เป็นเครื่องนํุงหํมกันหนาว และเพื่อชํวยเหลือ
ประชาชนและบรรเทาสาธารณภัย อันเป็นการจัดทําบริการสาธารณะและบริการประโยชน์
สาธารณูปโภคน้ัน ไมํอาจรับฟังได๎ นอกจากน้ี สัญญาซื้อขายดังกลําวยังไมํมีลักษณะท่ีแสดงถึง
เอกสทิ ธิ์ของรฐั เหนือคูํสัญญาอกี ฝุายหนง่ึ แตคํ ูํสัญญาทง้ั สองฝุายมฐี านะเทําเทยี มกนั สญั ญาระหวาํ ง
ผู๎ฟูองคดีท้ังสองและผู๎ถูกฟูองคดีทั้งสองจึงเป็นสัญญาทางแพํง มิใชํสัญญาทางปกครอง (คําส่ังศาล
ปกครองสูงสดุ ที่ ๒๗๑/๒๕๖๐)
6) สัญญาซ้ือขายอปุ กรณ์ไฟฟา้
สัญญาซ้ือขายวัสดุอุปกรณ์ไฟฟูา เชํน สายไฟฟูา เทปพันสายไฟฟูา หลอดไฟ
ปล๊ักไฟโคมไฟ ระหวํางผู๎ฟูองคดีและองค์การบริหารสํวนตําบลปากแรต (ผ๎ูถูกฟูองคดี) แม๎จะมี
คูํสัญญาฝุายหน่ึงเป็นหนํวยงานทางปกครอง และการจัดซื้อวัสดุอุปกรณ์ไฟฟูาดังกลําว
มวี ตั ถุประสงคเ์ พ่ือติดตงั้ ซอํ มแซมไฟฟาู แสงสวํางทางสาธารณะกต็ าม แตสํ ญั ญาข๎างต๎นเป็นเพยี งการ
จัดซ้อื วัสดุอปุ กรณ์เทําน้นั มิใชสํ ัญญาทม่ี ีวัตถปุ ระสงคเ์ พือ่ การจัดทําบรกิ ารสาธารณะโดยตรงจึงเป็น
สญั ญาทางแพํง มิใชสํ ญั ญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสงู สุดท่ี ๖๓๓/๒๕๖๐)
7) สญั ญาซ้ือขายทรัพยจ์ ากการขายทอดตลาด
กรณีกรมศลุ กากร (ผฟู๎ อู งคดี) ฟอู งขอให๎ศาลมคี าํ พิพากษาหรือคําส่ังให๎ผู๎ถูกฟูองคดี
ซ่ึงเป็นผ๎ูประมูลได๎รถยนต์ของกลาง แตํไมํได๎ชําระเงินคําซ้ือรถยนต์ดังกลําวภายในเวลาท่ีกําหนด
เป็นเหตใุ ห๎ผ๎ฟู ูองคดตี ๎องนํารถยนตอ์ อกประมูลใหมํได๎ในราคาที่ตํ่ากวําชําระเงินคําซ้ือรถยนต์ในสํวน
ท่ขี าดคนื ใหแ๎ กํผฟ๎ู ูองคดีพร๎อมดอกเบยี้ น้ัน แม๎วาํ สญั ญาซอ้ื ขายพพิ าทจะเป็นสัญญาท่ีมีคํูสัญญาฝุาย
หน่ึงเป็นหนํวยงานทางปกครอง แตํเม่ือคดีน้ีมีมูลคดีเก่ียวกับสิทธิและหน๎าที่ตามสัญญาซื้อขายอัน
เนื่องมาจากการขายทอดตลาดทรัพย์สินตามประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์ โดยท่ีผู๎ซื้อและ
ผ๎ูขายอยํูในฐานะท่ีเทําเทียมกัน และสัญญาดังกลําวมิได๎มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให๎
จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให๎มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ
หรือเป็นสัญญาที่หนํวยงานทางปกครองหรือบุคคลซ่ึงกระทําการแทนรัฐตกลงให๎คํูสัญญาอีกฝุาย
หน่ึงเข๎าดําเนินการหรือเข๎ารํวมดําเนินการบริการสาธารณะโดยตรงตามมาตรา ๓ แหํง
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๙๑
พระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ หรือเป็นสัญญาท่ีมีข๎อกําหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่
แสดงถงึ เอกสทิ ธิข์ องรัฐ จึงมิใชํสญั ญาทางปกครอง
กรณีไมํอยูํในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๔)แหํง
พระราชบญั ญัตจิ ดั ตงั้ ศาลปกครองฯ แตํอยํูในอํานาจพจิ ารณาพพิ ากษาของศาลยุติธรรม (คําส่ังศาล
ปกครองสูงสุดท่ี ๗๑๖/๒๕๖๐)
กรณีกรมศุลกากร (ผ๎ูฟูองคดี) ทําสัญญาซ้ือขายรถยนต์ของกลาง กับผ๎ูถูกฟูองคดี
ตามประกาศสํวนของกลาง สํานักสืบสวนและปราบปราม ที่ ๑๐/๒๕๕๗ เร่ือง ประมูลขาย
ทอดตลาดรถยนต์ของกลาง ลงวันท่ี ๑๕ สิงหาคม ๒๕๕๗ แม๎สัญญาดังกลําวจะเป็นสัญญาที่มี
คูํสัญญาฝุายหนึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครอง แตํเมื่อเป็นสัญญาซ้ือขายอันเนื่องมาจากการขาย
ทอดตลาดทรพั ย์สินตามประมวลกฎหมายแพงํ และพาณชิ ย์ ซึ่งผูซ๎ อ้ื และผูข๎ ายอยูํในฐานะที่เทําเทียม
กัน และมิได๎มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาท่ีให๎จัดทําบริการสาธารณะหรือจัดให๎มีส่ิง
สาธารณูปโภค หรอื แสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาตติ ามมาตรา ๓ แหงํ พระราชบัญญตั จิ ัดต้งั
ศาลปกครองฯ หรือเป็นสัญญาท่ีหนํวยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทําการแทนรัฐตกลงให๎
คสูํ ญั ญาอกี ฝุายหนง่ึ เขา๎ ดาํ เนนิ การหรอื เข๎ารํวมดาํ เนินการบริการสาธารณะโดยตรง อีกทั้ง ประกาศ
สํวนของกลาง สํานักสืบสวนและปราบปราม ที่ ๑๐/๒๕๕๗ฯ ก็มิได๎เป็นสัญญาท่ีมีข๎อกําหนดใน
สัญญาซงึ่ มลี กั ษณะพเิ ศษทแ่ี สดงถงึ เอกสทิ ธ์ิของรัฐ จึงมิใชํสัญญาทางปกครอง การที่ผู๎ถูกฟูองคดีซ่ึง
เป็นผ๎ชู นะการประมลู ขายทอดตลาดรถยนตข์ องกลางไมํปฏบิ ัตติ ามเงอ่ื นไขท่ีกําหนดไว๎ตามประกาศ
ของผ๎ฟู อู งคดีดงั กลาํ ว จึงเปน็ คดีพิพาทเกย่ี วกับสิทธแิ ละหนา๎ ทตี่ ามสญั ญาซือ้ ขายอันเนือ่ งมาจากการ
ขายทอดตลาดทรัพย์สินตามประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์ ไมํอยํูในอํานาจพิจารณาพิพากษา
ของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๔) แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําส่ังศาล
ปกครองสูงสุดท่ี ๑๐/๒๕๖๒)
กรณีท่ีธนาคารออมสิน (ผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๑) และธนาคารออมสิน สาขาบงคํา (ผ๎ูถูก
ฟูองคดีท่ี ๒) ซ่ึงเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติธนาคารออมสิน พ.ศ. ๒๔๘๙ มี
วัตถุประสงค์เพ่ือสํงเสริมสวัสดิภาพแหํงสังคมในทางทรัพย์สินและตามที่บัญญัติในมาตรา ๗ แหํง
พระราชบัญญัติดังกลําว อันเป็นหนํวยงานทางปกครอง ประกาศขายทรัพย์ของตนเอง โดยเมื่อมี
ผส๎ู มัครใจเขา๎ ซอื้ ทรพั ยก์ ็มีการตกลงกนั และจัดทําสัญญาในลักษณะของสัญญาทางแพํงตามประมวล
กฎหมายแพงํ และพาณิชย์เชนํ เดยี วกบั เอกชนท่ัวไปทท่ี ํานิตกิ รรมซ้ือขายท่ดี ินกนั ถือเป็นการประกอบ
กิจการในเชิงธุรกิจการพาณิชย์ตามที่กฎหมายให๎อํานาจไว๎เทํานั้น ไมํใชํการใช๎อํานาจทางปกครอง
ตามกฎหมายและไมํใชํการดําเนินกิจการทางปกครอง อีกท้ัง นิติสัมพันธ์ระหวํางผ๎ูฟูองคดีกับผู๎ถูก
ฟูองคดีที่ ๑ และผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๒ เป็นไปตามสัญญาจะซ้ือจะขายลงวันท่ี ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๖
การที่ผู๎ฟูองคดีซึ่งเป็นผู๎ซื้อที่ดินจากการประกาศขายทรัพย์ของผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑ และผ๎ูถูกฟูองคดีที่
๒ อ๎างวํา ได๎รับความเดือดร๎อนเสียหายจากการท่ีผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑ และผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๒ ประกาศ
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๙๒
ขายทดี่ นิ พร๎อมสิ่งปลูกสร๎างที่ยดึ จากลูกหนี้โดยละเลยตํอหน๎าที่ตามท่ีกฎหมายกําหนดไมํตรวจสอบ
ให๎ถูกต๎องกํอนวําจํานวนเน้ือที่ตรงตามโฉนดท่ีดินหรือไมํ ทําให๎ผ๎ูฟูองคดีเสียหายจากการไมํได๎ใช๎
ประโยชน์ที่ดินสํวนท่ีขาดไป มีลักษณะเป็นการฟูองเรียกเงินคําเสียหายเนื่องจากการตกลงซื้อที่ดิน
จากการประกาศขายทรัพย์ของผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑ และผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๒ ตามสัญญาจะซ้ือจะขาย ลง
วันท่ี ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๖ อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา และเมื่อสัญญาจะซ้ือจะขายที่ดิน
แปลงดังกลําวมิได๎มีลักษณะเปน็ สัญญาสัมปทาน สัญญาท่ีให๎จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให๎มีส่ิง
สาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรพั ยากรธรรมชาติ หรอื เป็นสญั ญาทีห่ นวํ ยงานทางปกครอง
หรอื บุคคลซึ่งกระทําการแทนรัฐตกลงให๎คูํสัญญาอีกฝุายหนึ่งเข๎าดําเนินการหรือเข๎ารํวมดําเนินการ
บริการสาธารณะโดยตรง หรอื เป็นสัญญาที่มีข๎อกําหนดในสัญญาซ่ึงมีลักษณะพิเศษที่แสดงเอกสิทธิ์
ของรัฐ สญั ญาซือ้ ขายท่ดี ินดงั กลําวจึงมิไดเ๎ ป็นสญั ญาทางปกครอง แตํเป็นสัญญาทางแพํง(คําสั่งศาล
ปกครองสงู สดุ ท่ี คร.๓๙/๒๕๖๒)
2.4) สญั ญาเชา่ /ใหเ้ ชา่
สัญญาเชําซ้ืออาคารของการเคหะแหํงชาติ ไมํมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง
ตามมาตรา ๓ แหงํ พระราชบัญญตั จิ ดั ตง้ั ศาลปกครองฯ (คาํ สงั่ ศาลปกครองสงู สุด ที่ ๑๐๗/๒๕๔๖)
อาคารพาณิชย์เป็นทรัพย์สินประเภทที่เอกชนชอบท่ีจะมีกรรมสิทธิ์ ได๎เชํนกันหรือ
กลําวอีกนัยหนึ่ง ไมํใชํทรัพย์สินในประเภททรัพยากรธรรมชาติซึ่งประชาชนไมํอาจถือกรรมสิทธิ์ได๎
ฉะนนั้ การดําเนินการเพอื่ ใหม๎ กี ารตํอสัญญาเชําอาคารพาณิชยข์ องเทศบาลเมือง จึงเป็นการกระทํา
ในฐานะผู๎ดูแลผลประโยชน์ในทรัพย์สินขององค์กรปกครองสํวนท๎องถ่ินเชํนเดียวกับเอกชนซึ่งเป็น
เจ๎าของกรรมสิทธ์ิหรอื ผ๎ดู ูแลผลประโยชนแ์ ทนเจา๎ ของกรรมสทิ ธด์ิ ูแลผลประโยชน์ของตนเอง ฉะนั้น
สัญญาเชําอาคารพาณิชย์ จึงไมํใชํสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด ท่ี ๔๙๒/๒๕๔๗
และที่ ๗๗๒/๒๕๕๗)
สัญญาเชําท่ดี ินเพ่ือสร๎างโรงงานไฟฟูาระหวาํ งการไฟฟาู สวํ นภูมิภาคกับเอกชน เป็น
สัญญาทางแพงํ (คําส่ังศาลปกครองสูงสดุ ท่ี ๖๕๐/๒๕๔๗)
สญั ญาทอี่ งคก์ ารตลาดเพอ่ื เกษตรกรเชาํ คลงั สินคา๎ จากเอกชนเพื่อเก็บ ข๎าวเปลือกที่
รับจํานําจากเกษตรกร โดยคูํสัญญาฝุายเอกชนผ๎ูให๎เชํามิได๎มีสํวนรํวมในการรับจํานํา ข๎าวเปลือกที่
อาจถือเป็นการจัดทําบริการสาธารณะ ไมํมีสิทธิเก็บกุญแจคลังสินค๎า ไมํมีสิทธิ เคลื่อนย๎ายกอง
ข๎าวสาร ตลอดจนไมํมีสิทธิส่ังการให๎คนงานดําเนินการนอกเหนือจากที่ผู๎เชําคลังสินค๎ามีคําสั่งให๎
ปฏบิ ตั กิ ารจัดทาํ บริการสาธารณะดังกลาํ วเปน็ หน๎าทีข่ ององค์การตลาดเพอ่ื เกษตรกรเพยี งฝาุ ยเดียว
จึงมิอาจถอื ได๎วําคูสํ ัญญาฝาุ ยเอกชนเขา๎ ดําเนินการหรือเข๎ารํวมดําเนินการบริการสาธารณะโดยตรง
แตํประการใด สัญญาเชําคลังสินค๎าจึงเป็นสัญญาเชําตามประมวลกฎหมาย แพํงและพาณิชย์หาได๎
เปน็ สญั ญาทางปกครองไมํ (คําสัง่ ศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๑๐๕/๒๕๔๙ และ ที่ ๑๗๐/๒๕๕๙)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๙๓
สัญญาเชําที่ราชพัสดุเพ่ือเป็นที่อยูํอาศัยของผ๎ูเชํา มิได๎มีลักษณะเป็นสัญญา
สมั ปทาน สัญญาทใี่ หจ๎ ัดทําบริการสาธารณะ สัญญาจัดใหม๎ สี ง่ิ สาธารณูปโภค หรอื สญั ญาให๎แสวงหา
ทรัพยากรธรรมชาติทั้งสัญญาก็มิได๎มีข๎อกําหนดใดๆ ซ่ึงมีลักษณะพิเศษท่ีแสดงเอกสิทธิ์ท่ีมีเหนือ
เอกชนผ๎เู ชาํ สัญญาดงั กลาํ วจึงไมใํ ชํสัญญาทางปกครอง (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี ๑๐๗/๒๕๕๙ ท่ี
๑๒๐/๒๕๔๙ และที่ ๑๔๐/๒๕๕๑) และแมจ๎ ะไดก๎ ําหนดลกั ษณะการใช๎ท่ีดินเพ่ือกิจการโรงเรียน ก็
มคี วามหมายเพยี งการระบวุ ัตถปุ ระสงคใ์ นการใช๎ประโยชนใ์ นทีด่ ินท่ีเชําเทําน้ัน สญั ญาดังกลําว จึงมี
ลกั ษณะทางแพงํ (คาํ สัง่ ศาลปกครองสงู สดุ ท่ี ๑๔๐/๒๕๕๑)
การที่เทศบาลนําแผงลอยร๎านค๎าไปจัดหาผลประโยชน์ให๎ผ๎ูค๎าขายเชํา โดยมีการ
เรยี กเก็บเงนิ คําเชําหรอื คํารักษาความสะอาดตามบันทกึ ข๎อตกลงการชําระคํารักษา ความสะอาดใน
บริเวณตลาดสดท่ีเทศบาลทํากับผ๎ูประกอบการค๎าเพ่ือนําเงินรายได๎เข๎าเป็น ผลประโยชน์ของ
เทศบาลการดาํ เนินงานให๎เชําแผงลอยในตลาดสดของเทศบาลมิได๎มีลักษณะเป็น การจัดทําบริการ
สาธารณะหรือจัดให๎มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรง หรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็น สัญญาทาง
ปกครอง หากแตํเป็นการดําเนินการในเชิงพาณิชย์ และมิได๎มีการใช๎เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือ คํูสัญญา
เพ่อื ให๎การใช๎อํานาจทางปกครองหรอื การดําเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล และอยูํภายใต๎ ความ
สมัครใจของคูํสัญญา อันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหวํางบุคคล จึงมิใชํสัญญาทางปกครอง
ดังน้ัน การฟูองวําเทศบาลเรียกเก็บคํารักษาความสะอาดแผงลอยไมํถูกต๎อง จึงมิใชํกรณีพิพาท
เกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๔) แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ
(คําสั่งศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๒๕๑/๒๕๕๑)
สัญญาเชําท่ีดินพร๎อมห๎องแถวระหวํางผู๎ฟูองคดีท้ังสามกับองค์การบริหาร สํวน
จังหวัดสระแก๎วซ่ึงเป็นผู๎กระทําการแทนรัฐ แม๎จะมีคูํสัญญาอยํางน๎อยฝุายหน่ึงเป็นหนํวยงาน ทาง
ปกครองกต็ าม แตํสญั ญาดังกลาํ วมีวัตถแุ หงํ สญั ญาใหผ๎ ๎ูฟอู งคดีทัง้ สามชําระคาํ เชําเปน็ การ ตอบแทน
จึงมีผลเทํากับวําองค์การบริหารสํวนจังหวัดสระแก๎วมํุงผูกพันตนกับคํูสัญญาฝุายผ๎ูฟูองคดี ทั้งสาม
ด๎วยใจสมัครบนพื้นฐานแหํงความเสมอภาค สัญญาดังกลําวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพํง มิได๎มี
ลักษณะเปน็ สญั ญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาล
ปกครองสูงสดุ ที่ ๔๑๓/๒๕๕๒)
สัญญาเชําพ้ืนที่ตลาดสดเทศบาลตําบลเพื่อวางขายสินค๎า แม๎จะมีคํูสัญญา เป็น
หนํวยงานทางปกครองก็ตาม แตํลักษณะของสัญญาเชําดังกลําวไมํมีลักษณะเป็นสัญญา สัมปทาน
สัญญาที่จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให๎มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จาก
ทรพั ยากรธรรมชาติ จงึ มิใชํคดีพิพาทเก่ียวกับสญั ญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แหํง
พระราชบญั ญัติจดั ต้ังศาลปกครองฯ แตํเป็นคดีพิพาทอันเกิดจากสัญญาเชําพื้นท่ีขายสินค๎า อันเป็น
สัญญาเชําทรัพย์สินตามประมวลกฎหมายแพํงและ พาณิชย์ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด
ท่ี ๔๒๔/๒๕๕๒)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๙๔
สัญญาเชําที่ดินระหวํางผ๎ูฟูองคดีกับเทศบาลตําบลขามเรียงเพื่อกํอสร๎าง อาคาร
พาณิชย์ หอพัก และตลาดชุมชน ไมํปรากฏวําเป็นสัญญาท่ีเทศบาลตําบลขามเรียงได๎ให๎ ผ๎ูฟูองคดี
กระทาํ กจิ การจดั ใหม๎ ตี ลาดแทนเทศบาลแตอํ ยํางใด โดยระบแุ ตเํ พยี งวําเป็นการเชาํ ทดี่ นิ ซ่งึ ภายหลัง
ผ๎ูฟูองคดีได๎นําท่ีดินดังกลําวไปปลูกสร๎างอาคารพาณิชย์ หอพัก และตลาดเอกชน การดําเนินการ
ดงั กลาํ วถือเปน็ การดําเนนิ กิจการพาณิชยเ์ พอื่ หารายได๎ใหแ๎ กผํ ๎ฟู อู งคดี สัญญาดังกลําวจึงเป็นสัญญา
ทางแพํง (คําส่ังศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๒๗๗/๒๕๕๓)
สัญญาเชําพื้นที่ขายสินค๎าระหวํางผ๎ูประกอบกิจการผลิตและจําหนําย นํ้าแข็ง
บริเวณสะพานปลากรุงเทพกับองค์การสะพานปลา ไมํมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาท่ีให๎
จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให๎มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์จาก
ทรัพยากรธรรมชาติแตํอยํางใด แตํเป็นเพียงสัญญาเชําพ้ืนท่ีจําหนํายสินค๎าอันเป็นสัญญา เชํา
ทรัพย์สินตามประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์ จึงมิใชํสัญญาทางปกครอง (คําส่ังศาลปกครอง
สงู สุดท่ี ๖4๙/๒๕๕๓)
สัญญาเชําสิทธิในที่ดินของการรถไฟแหํงประเทศไทย (ผ๎ูถูกฟูองคดี) บริเวณสถานี
คลองจนั ดี เพ่อื เกบ็ คาํ รกั ษาความสะอาดบรเิ วณท่เี ชาํ จากกลมุํ เกษตรทรี่ วมกลุมํ กัน มาคา๎ ขายบรเิ วณ
ดังกลําว แมบ๎ ทบัญญัตมิ าตรา ๖ (๒) ประกอบกบั มาตรา ๙ (๒) แหํงพระราชบัญญัติ การรถไฟแหํง
ประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๕๔ กําหนดใหผ๎ ู๎ถูกฟูองคดีมีอํานาจในการจัดหาประโยชน์ ในทรัพย์สินของผ๎ู
ถูกฟูองคดีได๎ก็ตาม แตํการท่ีผ๎ูเชําท่ีดินของผู๎ถูกฟูองคดีได๎นําที่ดินท่ีเชํา ไปดําเนินการเกี่ยวกับการ
จดั ทําตลาดจําหนํายผลติ ผลทางการเกษตร โดยผูฟ๎ อู งคดเี ปน็ ผ๎เู กบ็ คํารักษาความสะอาด เป็นธุรกิจ
ในทางพาณิชย์ มิใชํภารกิจเก่ียวกับการขนสํงรถไฟของ การรถไฟแหํงประเทศไทย อันเป็นการ
บริการสาธารณะตามขอบวัตถุประสงค์ของผู๎ถูกฟูองคดี ดังนั้น การเชําท่ีดินจากการรถไฟแหํง
ประเทศไทยจึงมิใชํการให๎จัดทําบริการสาธารณะ หรือรํวมจัดทําบริการสาธารณะกับผ๎ูถูกฟูองคดี
อีกทั้ง การเชําท่ีดินท่ีพิพาทก็มิได๎มีลักษณะ เป็นสัญญาสัมปทาน หรือสัญญาจัดให๎มีสิ่ง
สาธารณูปโภคหรอื สัญญาแสวงประโยชน์ จากทรพั ยากรธรรมชาติ รวมท้งั มไิ ดม๎ ขี ๎อกําหนดในสัญญา
ซ่ึงมีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธ์ิ ของรัฐ ทั้งนี้ เพ่ือให๎การใช๎อํานาจทางปกครองหรือการดําเนิน
กจิ การทางปกครอง ซ่ึงกค็ ือ การบรกิ ารสาธารณะบรรลุผลแตํอยํางใด สัญญาที่พิพาทจึงมิใชํสัญญา
ทางปกครอง ตามนยั มาตรา ๓ แหํงพระราชบญั ญัตจิ ดั ตงั้ ศาลปกครองฯ (คาํ สง่ั ศาลปกครองสงู สุดที่
๓๑๙/๒๕๕๖)
โรงเรียนจุฬาภรณราชวิทยาลัย พิษณุโลก ได๎ทําสัญญาเชํารถโดยสาร ปรับอากาศ
จากผู๎ฟูองคดีตามนโยบายจัดทําโครงการรถห๎องเรียนเคลื่อนท่ีปรับอากาศ ๒ ช้ัน เพ่ือสํงเสริม
สนับสนุนการจัดกิจกรรมเสริมศักยภาพนักเรียนท้ังในและนอกสถานศึกษา และมีวัตถุประสงค์
ให๎บริการทางการศึกษาสําหรับหนํวยงานทางการศึกษา องค์การกุศล และ สาธารณชนทั่วไป แม๎
โรงเรียนจฬุ าภรณราชวทิ ยาลยั พิษณโุ ลก จะได๎นาํ รถยนตโ์ ดยสารทเี่ ชาํ ไปปรบั ปรงุ ระบบการสอ่ื สาร
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๙๕
และเทคโนโลยีดา๎ นคอมพวิ เตอร์ตามโครงการหอ๎ งเรยี นเคล่อื นที่ ของโรงเรยี นจฬุ าภรณราชวิทยาลัย
พษิ ณโุ ลก แตตํ ามสัญญาเชาํ รถยนต์โดยสารปรบั อากาศ ทพี่ พิ าท มไิ ดร๎ ะบุลกั ษณะการใช๎งานรถยนต์
โดยสารไว๎ในสัญญา รถยนต์โดยสารดังกลําว จึงมีลักษณะเป็นเพียงยานพาหนะโดยสารสําหรับใช๎
เดนิ ทางในราชการท่ัวไปของโรงเรียนจุฬาภรณราชวิทยาลัย พิษณุโลก มิได๎มีลักษณะเป็นเคร่ืองมือ
สาํ คญั ทใ่ี ห๎การจดั ทาํ บริการสาธารณะด๎านการศึกษาบรรลุผล อันจะทําให๎สัญญาดังกลําวมีลักษณะ
เป็นสญั ญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญตั จิ ดั ตงั้ ศาลปกครองฯ (คําสง่ั ศาลปกครอง
สงู สดุ ท่ี ๓๗๐/๒๕๕๖)
สัญญาเชําซ๎ุมถํายเอกสารที่มหาวิทยาลัยราชภัฏรําไพพรรณี ผู๎ให๎เชํา ทํากับผ๎ูฟูอง
คดีผู๎เชํา มีวัตถุประสงค์แหํงสัญญาให๎ผ๎ูฟูองคดีเชําซุ๎มเพ่ือดําเนินกิจการให๎บริการ ถํายเอกสารแกํ
นักศึกษา บุคลากร คณาจารย์ และเจ๎าหน๎าที่ของมหาวิทยาลัยราชภัฏรําไพพรรณี โดยผ๎ูฟูองค ดี
จะตอ๎ งชําระคําเชําใหแ๎ กผํ ๎ูถกู ฟูองคดที ี่ ๓ เป็นการตอบแทน จึงเป็นกรณีท่ีผู๎ฟูองคดี มํุงผูกพันตนกับ
คูํสัญญาด๎วยใจสมัครบนพ้ืนฐานแหํงความเสมอภาค ในลักษณะเชํนเดียวกับ สัญญาเชําท่ัวไป ท้ัง
การให๎เชาํ ซมุ๎ ในพืน้ ท่ีของมหาวทิ ยาลยั ราชภัฏรําไพพรรณีเพื่อให๎ผู๎ฟูองคดี ดําเนินกิจการบริการถําย
เอกสารดังกลําว ผ๎ูที่มาใช๎บริการต๎องเสียคําบริการ สัญญาเชําดังกลําว จึงเป็นไปเพ่ือแสวงหากําไร
จากการประกอบกิจการร๎านถํายเอกสาร แม๎จะเป็นการให๎บริการ แกํนักศึกษาและบุคลากรของ
มหาวิทยาลัยราชภัฏรําไพพรรณี ก็เป็นเพียงการอํานวยความสะดวก ให๎แกํนักศึกษาและบุคลากร
แตไํ มํมีลักษณะเป็นสัญญาท่ีให๎จัดทําบริการสาธารณะในการให๎ การศึกษาแกํประชาชนตามอํานาจ
หน๎าที่ของมหาวิทยาลัยราชภัฏรําไพพรรณี และเมื่อพิจารณา ข๎อกําหนดในสัญญาดังกลําว
ไมํปรากฏวาํ มีข๎อกําหนดในสัญญาที่แสดงออกถึงเอกสิทธขิ์ องรัฐ เหนือคูํสัญญาเพื่อให๎การใช๎อํานาจ
ทางปกครอง หรือการดาํ เนนิ กิจการทางปกครองบรรลผุ ลแตํอยํางใด สัญญาเชาํ ซม๎ุ ระหวํางผู๎ฟอู งคดี
กับผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๓ จึงมิได๎มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติ
จดั ตั้งศาลปกครองฯ (คาํ สั่งศาลปกครองสงู สุด ท่ี ๔๒๖/๒๕๕๖)
สัญญาเชําที่ดินเพื่อจัดหาประโยชน์ที่ดินแปลงบางโพ ซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์
ขององค์การอตุ สาหกรรมปาุ ไม๎ มวี ตั ถปุ ระสงค์เปน็ เพยี งการใหเ๎ อกชนเชาํ ทดี่ นิ ประกอบธรุ กจิ การคา๎
หรือพัฒนาท่ีดินในเชิงพาณิชย์โดยต๎องกํอสร๎างอาคารยกกรรมสิทธ์ิให๎องค์การ อุตสาหกรรมปุาไม๎
สัญญาเชําที่ดินดังกลําวไมํมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติ
จัดต้ังศาลปกครองฯ หากแตํเป็นสัญญาท่ีองค์การอุตสาหกรรมปุาไม๎ ทําขึ้นเพื่อมํุงผูกพันตนกับ
คูํสัญญาอีกฝุายหน่ึงด๎วยใจสมัครบนพื้นฐานแหํงความเทําเทียมกัน อันเป็นสัญญาทางแพํงท่ีมี
หนวํ ยงานทางปกครองเปน็ คสูํ ัญญาเทํานน้ั (คาํ ส่งั ศาลปกครองสงู สดุ ที่ 9๔๐/๒๕๕๖)
สัญญาเชําที่ดินและอาคารของศาลเจ๎าแปะกงคลองแงะระหวํางผ๎ูฟูองคดี กับผ๎ูวํา
ราชการจงั หวดั สงขลาและนายอําเภอสะเดา ผไ๎ู ดร๎ บั มอบอํานาจจากอธิบดีกรมการปกครอง ซ่ึงเป็น
ผป๎ู กครองดูแลศาลเจ๎าแปะกงคลองแงะ ตามข๎อ ๔ ของกฏเสนาบดี วาํ ด๎วยทีก่ ุศลสถาน ชนดิ ศาลเจ๎า
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๙๖
พ.ศ. ๒๔๖๓ แมจ๎ ะมีคสํู ัญญาฝาุ ยหนง่ึ เปน็ หนวํ ยงานทางปกครองหรอื เป็นบคุ คล ซ่งึ กระทําการแทน
รัฐตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ แตํเมื่อวัตถุประสงค์ของสัญญาดังกลําว
เป็นการเชําทีด่ นิ และส่ิงปลกู สรา๎ งเพ่ือใช๎ทาํ ประโยชนป์ ระกอบกจิ การคา๎ น้ํามัน ของผู๎ฟูองคดี สัญญา
ดังกลําวจึงไมํเข๎าลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให๎จัดทําบริการสาธารณะหรือจัดให๎มีสิ่ง
สาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือ เป็นสัญญาท่ีหนํวยงานทาง
ปกครองหรือบุคคลซ่ึงกระทําการแทนรัฐบาลตกลงให๎คูํสัญญาอีกฝุายหน่ึง เข๎าดําเนินการหรือเข๎า
รํวมดาํ เนินการบรกิ ารสาธารณะโดยตรง หรอื เป็นสัญญาที่มีข๎อกําหนด ในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษ
ท่ีแสดงถึงเอกสิทธ์ิของรัฐ ท้ังนี้ เพ่ือให๎การใช๎อํานาจทางปกครอง หรือการดําเนินกิจการทาง
ปกครองซ่ึงก็คือการบริการสาธารณะบรรลุผล อันจะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แหํง
พระราชบัญญตั ิดงั กลาํ ว (คาํ สั่งศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๒79/๒๕๕๗)
การท่ีผู๎ฟูองคดีทําสัญญาเชําท่ีดินในเขตทางพิเศษฉลองรัชกับการทางพิเศษ แหํง
ประเทศไทย เพ่ือจัดทําสํานักงานช่ัวคราว ในการประกอบธุรกิจสํวนตัวของผู๎ฟูองคดี แม๎การทาง
พิเศษแหํงประเทศไทยเป็นรัฐวิสาหกิจท่ีจัดตั้งข้ึนตามพระราชบัญญัติการทางพิเศษ แหํงประเทศ
ไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มีฐานะเปน็ หนํวยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติ จัดตั้งศาล
ปกครองฯ ก็ตาม แตํโดยที่มาตรา ๘ แหํงพระราชบัญญัติการทางพิเศษแหํงประเทศไทย พ.ศ.
๒๕๕๐ กําหนดให๎การทางพิเศษแหํงประเทศไทยเป็นนิติบุคคล มีวัตถุประสงค์ดังตํอไปนี้ (๒)
ดาํ เนินงานหรอื ธุรกจิ เกี่ยวกับทางพิเศษ และธุรกจิ อืน่ ทเี่ กยี่ วเนือ่ งกบั ทางพเิ ศษหรือ ท่ีเป็นประโยชน์
แกกํ ารทางพเิ ศษแหงํ ประเทศไทย มาตรา ๑๐ แหงํ พระราชบัญญัติดงั กลําว บัญญตั ิให๎การทางพเิ ศษ
แหํงประเทศไทยมีอํานาจหน๎าที่กระทํากิจการภายในขอบ แหํงวัตถุประสงค์ตามมาตรา ๔ และ
อํานาจเชํนวํานี้ให๎รวมถึง (๑๒) ให๎เชําหรือพัฒนา อสังหาริมทรัพย์ของการทางพิเศษแหํงประเทศ
ไทยตามความจําเป็นเพ่ือประโยชน์แกํการทางพิเศษท่ีเป็นราชการสํวนท๎องถ่ิน แตํสัญญาดังกลําว
มิได๎มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สญั ญาทใี่ ห๎จดั ทํา บริการสาธารณะ หรอื จัดให๎มีสงิ่ สาธารณปู โภค
หรอื แสวงประโยชนจ์ ากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาท่ีหนํวยงานทางปกครองหรือบุคคลซ่ึง
กระทําการแทนรัฐตกลงให๎คูํสัญญา อีกฝุายหน่ึงเข๎าดําเนินการหรือเข๎ารํวมดําเนินการบริการ
สาธารณะโดยตรง หรอื เป็นสัญญา ที่มขี ๎อกําหนดในสัญญาซงึ่ มลี ักษณะพเิ ศษทีแ่ สดงถึงเอกสิทธิ์ของ
รัฐ อีกท้ัง สัญญาเชําที่พิพาท ดังกลําวผู๎ฟูองคดีเชําไปเพ่ือใช๎ประกอบธุรกิจบริการจอดรถซึ่งเป็น
ประโยชน์แกผํ ฟ๎ู ูองคดเี ทํานน้ั จงึ มิใชํสญั ญาทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แหงํ พระราชบัญญตั ิจดั ต้ัง
ศาลปกครองฯ (คาํ สง่ั ศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๕๗๔/๒๕๕๘)
บนั ทึกความเข๎าใจและข๎อตกลงตํอท๎ายบันทึกความเข๎าใจระหวํางผู๎ร๎อง กับนาย ร.
เป็นบนั ทึกข๎อตกลงทกี่ าํ หนดสิทธิและหน๎าที่ของคํูสัญญาระหวํางการดําเนินงาน กํอนทําสัญญาเชํา
เพือ่ จะพจิ ารณาทาํ สญั ญาเชําท่ดี ินกันตอํ ไป บนั ทึกความเข๎าใจดังกลําว จึงมีลักษณะเป็นนิติสัมพันธ์
ที่ทําขึ้นระหวํางเอกชนกับเอกชนด๎วยกัน อันมีลักษณะเป็นสัญญา ทางแพํงตามประมวลกฎหมาย
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๙๗
แพํงและพาณิชย์ มิได๎มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง กรณีจึงไมํใชํข๎อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทาง
ปกครองที่จะอยใูํ นอาํ นาจการพิจารณาพพิ ากษา ของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนง่ึ (๔) แหํง
พระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ ศาลปกครอง จึงไมํใชํศาลที่มีเขตอํานาจพิจารณาพิพากษาข๎อ
พิพาทดังกลําวแตํอยํางใด การที่ผ๎ูร๎องนําคดี มาร๎องขอให๎เพิกถอนคําวินิจฉัยชี้ขาดของคณะ
อนญุ าโตตลุ าการ สถาบนั อนญุ าโตตุลาการ สาํ นกั งานศาลยุตธิ รรม ศาลปกครองจึงไมมํ ีอาํ นาจรบั คํา
ร๎องนี้ไว๎พิจารณาได๎ตามมาตรา ๙ ประกอบกับมาตรา ๔๐ วรรคหน่ึง แหํงพระราชบัญญัติ
อนญุ าโตตลุ าการ พ.ศ. ๒๕๕๔ (คําส่ังศาลปกครองสงู สดุ ท่ี ๖๔/๒๕๕๙)
กรณีฟอู งวํา ผฟู๎ อู งคดเี ปน็ ผู๎เชาํ พื้นทขี่ องเทศบาลนครพระนครศรีอยุธยา (ผู๎ถูกฟูอง
คดี) ตอํ มา ผ๎ถู ูกฟูองคดีแกไ๎ ขแผนผงั การเชาํ พืน้ ทโี่ ดยนาํ พน้ื ทส่ี วํ นหนงึ่ ทผ่ี ู๎ฟอู งคดีเชํา ไปใหบ๎ ุคคลอื่น
เชําโดยไมํชอบด๎วยกฎหมาย ขอให๎ศาลมีคําพิพากษาหรือคําส่ังให๎ผู๎ถูกฟูองคดี ดําเนินการคืนพ้ืนท่ี
การเชาํ ทีด่ ินให๎แกํผ๎ูฟูองคดตี ามเดมิ น้ัน คดีนแ้ี มส๎ ญั ญาเชาํ พื้นท่รี ะหวําง ผู๎ฟอู งคดีกบั ผูถ๎ ูกฟูองคดีจะ
มีคูํสัญญาฝุายหน่ึงเป็นหนํวยงานทางปกครอง แตํสัญญาเชําพ้ืนท่ี ดังกลําวไมํมีวัตถุประสงค์หรือมี
ลักษณะหรือข๎อกําหนดในสัญญาอันมีลักษณะเป็นสัญญา ทางปกครอง หากแตํเป็นสัญญาที่กํอนิติ
สัมพันธ์เชิงพาณิชย์และมีนิติสัมพันธ์ในฐานะเอกชนด๎วยกัน อยํางเทําเทียม ข๎อพิพาทในคดีนี้จึงไมํ
เกี่ยวกับการใช๎อํานาจทางปกครองหรือการดําเนินกิจการ ทางปกครองตามท่ีกฎหมายกําหนดให๎
หนํวยงานทางปกครองหรือเจา๎ หนา๎ ทีข่ องรฐั ตอ๎ งปฏบิ ัติ ท่จี ะอยใูํ นอาํ นาจพจิ ารณาพพิ ากษาของศาล
ปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนง่ึ (๔) แหํงพระราชบญั ญตั ิ จดั ต้งั ศาลปกครองฯ (คาํ สั่งศาลปกครอง
สูงสุดท่ี ๑๘๐/๒๕๕๙)
สัญญาเชําอาคารพาณิชยจ์ ากเทศบาลนครนนทบุรี มีวัตถุประสงค์ เพ่ือให๎ผู๎ฟูองคดี
ใช๎อาคารพาณิชย์ประกอบการค๎าและเป็นที่อยํูอาศัยบนหลักพ้ืนฐานของความเสมอภาค มิได๎มี
ลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาท่ีให๎จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให๎มีส่ิงสาธารณูปโภคหรือ
แสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ จึงมิใชํสัญญา ทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํง
พระราชบญั ญัตจิ ดั ตัง้ ศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสงู สุด ท่ี ๒๒๔/๒๕59)
สัญญาเชําที่ดินเพ่ือจําหนํายสินค๎าในบริเวณตลาดนัดจตุจักรระหวําง ผู๎ฟูองคดีท้ัง
เจ็ดสบิ เกา๎ กับการรถไฟแหํงประเทศไทย (ผู๎ถูกฟอู งคดที ่ี ๑) นั้น ผู๎ถกู ฟูองคดีท่ี ๑ ให๎ผ๎ูฟูองคดีท้ังเจ็ด
สิบเกา๎ เชาํ ทีด่ ินตามสญั ญาเชําทีด่ นิ เพอ่ื จาํ หนาํ ยสินคา๎ บรเิ วณตลาดนัดจตจุ กั ร อันเป็นการดําเนินการ
ในลักษณะธุรกิจการค๎า มํุงแสวงหากําไร สัญญาเชําท่ีดินดังกลําวจึงมิได๎ มีลักษณะเป็นสัญญาทาง
ปกครองตามมาตรา ๓ แหงํ พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ แตํเป็นสัญญาทางแพํง (คําส่ังศาล
ปกครองสงู สดุ ท่ี ๒๕๒/๒๕๕๙)
สัญญาเชําพื้นท่ีขายอาหารให๎แกํนักศึกษาในมหาวิทยาลัยระหวํางผ๎ูฟูองคดีกับ
มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ (ผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๑) แมจ๎ ะมีผถู๎ กู ฟูองคดีที่ ๑ ซงึ่ เป็นหนํวยงานทางปกครอง
เปน็ คูํสญั ญาฝาุ ยหนง่ึ ก็ตาม แตํเม่อื วัตถุประสงค์ในการทําสัญญานี้เป็นเพียงการยินยอมให๎ผู๎ฟูองคดี
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๙๘
เขา๎ ใช๎พ้นื ทีข่ องผูถ๎ กู ฟอู งคดที ่ี ๑ เพอ่ื จําหนาํ ยอาหารใหแ๎ กํนกั ศกึ ษาเทาํ น้นั มไิ ด๎มลี กั ษณะเปน็ สัญญา
สัมปทาน สญั ญาท่ีใหจ๎ ัดทําบรกิ ารสาธารณะหรอื จัดให๎มีส่ิงสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จาก
ทรัพยากรธรรมชาติ หรือมีลักษณะเป็นสัญญาท่ีผ๎ูถูกฟูองคดีท่ี ๑ ตกลงให๎ผู๎ฟูองคดีเข๎าดําเนินการ
หรือเข๎ารํวมดําเนินการบริการสาธารณะของผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๑ โดยตรง จึงไมํใชํสัญญาทางปกครอง
ตามมาตรา ๓ แหงํ พระราชบญั ญัตจิ ดั ต้ังศาลปกครองฯ (คําสงั่ ศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๕๗/๒๕๖๐)
สญั ญาเชาํ อาคารราชพัสดรุ ะหวํางสาํ นักงานธนารักษ์พื้นท่ีปทุมธานี (ผู๎ถูกฟูองคดีที่
๓) โดยผ๎วู ําราชการจงั หวดั ปทุมธานี (ผถ๎ู กู ฟอู งคดีท่ี ๑) ผูใ๎ ห๎เชํา กับนายกเทศมนตรเี มอื งปทุมธานี (ผ๎ู
ถูกฟูองคดีที่ ๒) ผ๎ูเชํา แม๎จะมีผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๓ เป็นคํูสัญญาก็ตาม แตํเม่ือผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๓ เป็น
หนวํ ยงานทางปกครองที่มหี นา๎ ทีด่ แู ลอสังหารมิ ทรพั ย์อันเปน็ ทรัพย์สินของแผํนดินทกุ ชนดิ เว๎นแตํสา
ธารณสมบัติของแผนํ ดนิ บางประเภท รวมถงึ ใชแ๎ ละจดั หาประโยชน์เก่ียวกับท่ีราชพัสดุตามมาตรา ๔
และมาตรา ๖ แหํงพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๑๘ และกรณีพิพาทในคดีน้ีเป็นสัญญาการ
จัดหาผลประโยชน์เพื่อแสวงหารายได๎จากทรัพย์สินของแผํนดินตามที่กฎหมายให๎อํานาจ อันมิได๎มี
ลักษณะเป็นการใช๎อํานาจทางปกครองในการให๎เชําท่ีดินและอาคารที่ราชพัสดุแตํอยํางใด สัญญา
เชาํ อาคารราชพัสดทุ ี่พพิ าทจึงมใิ ชํสัญญาทางปกครอง แตเํ ปน็ สญั ญาเชาํ ทางแพํงที่คํูสญั ญาผกู พันกัน
ด๎วยใจสมัครบนพื้นฐานแหํงความเสมอภาคตามประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์ (คําสั่งศาล
ปกครองสูงสดุ ท่ี ๓๑๑/๒๕๖๐)
เมอ่ื การเคหะแหํงชาติ (ผ๎ูถูกฟูองคดี) เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งข้ึนโดยมีวัตถุประสงค์
และอาํ นาจกระทาํ กิจการตําง ๆ ตามพระราชบัญญัติการเคหะแหํงชาติพ.ศ. ๒๕๓๗ ซ่ึงการกระทํา
กิจการตําง ๆ ของผ๎ูถูกฟูองคดีนั้น อาจจะมีท้ังในสํวนท่ีมีลักษณะเป็นการใช๎อํานาจทางปกครองใน
การดําเนนิ การบางอยํางเพื่อประโยชนส์ าธารณะ เชํน ปรบั ปรุงรื้อ หรอื ย๎ายแหลงํ เสื่อมโทรมเพ่อื ให๎มี
สภาพการอยูํอาศัย ส่ิงแวดล๎อม เศรษฐกิจ และสังคมดีขึ้นตามมาตรา ๖ (๔) หรือการเวนคืน
อสงั หารมิ ทรัพย์เพื่อใช๎ดําเนนิ กจิ การตามวตั ถปุ ระสงคต์ ามมาตรา ๒๙ และมาตรา ๓๐ และในสํวนที่
มลี ักษณะเปน็ การประกอบกจิ การในเชงิ ธรุ กจิ ไดแ๎ กํ การกอํ สร๎างอาคารให๎ประชาชนเชาํ เชาํ ซ้อื หรือ
ซอื้ เปน็ ที่อยอํู าศยั ตามมาตรา ๖ (๑) และ (๓) หรือการสร๎าง ซ้ือ จัดหา จําหนําย เชํา ให๎เชํา ให๎เชํา
ซ้ือ ยืม ให๎ยืม รับจํานอง วําจ๎างรับจ๎าง แลกเปล่ียน โอน รับโอน ถือกรรมสิทธิ์ มีสิทธิครอบครอง
หรอื มีทรพั ยสิทธอิ ื่นหรอื ดาํ เนนิ การใด ๆ เกยี่ วกบั ทรพั ย์สนิ ตามมาตรา ๙ (๑) ดังนัน้ การกระทาํ ของ
ผ๎ูถูกฟูองคดีในสํวนที่เก่ียวข๎องกับการจัดให๎มีอาคารหรือส่ิงปลูกสร๎างและหรือท่ีดินท่ีใช๎เป็นท่ีอยํู
อาศัยหรือที่เกี่ยวเนื่องกับการอยูํอาศัย หรือเพ่ือประโยชน์ในการอยํูอาศัยให๎กับประชาชนได๎มีท่ีอยูํ
อาศัย รวมทั้งประกอบกิจการอื่นที่สนับสนุน หรือเกี่ยวเน่ืองกับวัตถุประสงค์ตามมาตรา ๖ และ
มาตรา ๙ แหํงพระราชบัญญัติการเคหะแหํงชาติฯ ซ่ึงรวมถึงการสร๎าง ซ้ือ จัดหา จําหนําย เชํา ให๎
เชํา ให๎เชําซื้อ ยืม ให๎ยืม รับจํานอง วําจ๎าง รับจ๎าง แลกเปล่ียน โอน รับโอน ถือกรรมสิทธิ์ มีสิทธิ
ครอบครองหรือมีทรัพยสิทธิอื่นหรือดําเนินการใด ๆ เก่ียวกับทรัพย์สิน จึงถือวําเป็นการกระทําใน
ฐานะเอกชนท่ัวไปและมิใชํเปน็ การกระทําในทางปกครอง เม่ือคดนี ีผ้ ู๎ฟูองคดีทงั้ แปดอา๎ งวํา ผถ๎ู ูกฟูอง
คดไี ดป๎ ลกู สร๎างห๎องพักอาศยั และอาคารพาณิชยโ์ ครงการดินแดง ๓ เพื่อให๎ประชาชนทั่วไปรวมท้ังผู๎
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๙๙
ฟูองคดีท้ังแปดเชํา และผ๎ูฟูองคดีท้ังแปดได๎ทําสัญญาเชํากับผ๎ูถูกฟูองคดีแล๎ว แตํตํอมาผู๎ฟูองคดีท้ัง
แปดเห็นวาํ ผถู๎ กู ฟอู งคดีควรจะตอ๎ งทาํ เป็นสัญญาเชาํ ซื้อตามมตคิ ณะรัฐมนตรีเม่ือวันที่ ๒๓ กันยายน
๒๕๑๘ นัน้ เมื่อมติคณะรัฐมนตรีที่ผู๎ฟูองคดีทั้งแปด กลําวอ๎างเป็นการให๎ความเห็นชอบให๎ผู๎ถูกฟูอง
คดีดําเนินโครงการกํอสร๎างห๎องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ อันเป็นการดําเนินกิจการในเชิงธุรกิจ
ของผู๎ถูกฟูองคดีซ่ึงมีลักษณะเชํนเดียวกับการดําเนินธุรกิจของเอกชนท่ัวไปในการกํอสร๎างห๎องพัก
อาศัยและอาคารพาณิชย์ให๎ประชาชนทั่วไปเชําหรือเชําซื้อหรือซื้อเพื่ออยํูอาศัยหรือประกอบการ
ค๎าขาย มติคณะรัฐมนตรีดังกลําว จึงมิได๎เป็นการมอบหมายให๎ผ๎ูถูกฟูองคดีใช๎อํานาจทางปกครอง
หรือดําเนินกิจการทางปกครองแตํอยํางใด การท่ีผู๎ฟูองคดีทั้งแปดกับผ๎ูถูกฟูองคดีจะทําสัญญาเชํา
หรือเชําซื้อหรือซ้ือห๎องพักอาศัยและอาคารพาณิชย์ในโครงการดังกลําว จึงเป็นการสมัครใจเข๎าทํา
สัญญากนั ภายใตบ๎ ทบัญญตั แิ หงํ ประมวลกฎหมายแพงํ และพาณิชย์ เมื่อนติ ิสัมพนั ธ์ระหวํางผู๎ฟูองคดี
ทงั้ แปดกบั ผถ๎ู ูกฟอู งคดีซง่ึ ผูกพันกันตามสัญญาเชําดงั กลาํ วไมํอยูํในอาํ นาจการพจิ ารณาพิพากษาของ
ศาลปกครองแล๎วข๎อโตแ๎ ย๎งเกยี่ วกับความสมบรู ณข์ องสัญญาหรอื สทิ ธิหนา๎ ทีแ่ ละความรบั ผิดชอบของ
คูํสญั ญาทีผ่ ฟู๎ ูองคดที ั้งแปดนาํ มาฟูองตอํ ศาลปกครองเป็นคดนี ี้ จงึ ไมใํ ชํคดีปกครองท่ีจะอยํูในอํานาจ
พิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ(คําส่ัง
ศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๓๘๗/๒๕๖๐)
สัญญาเชาํ ที่ดินระหวํางผฟู๎ ูองคดกี ับเทศบาลตาํ บลปุาตนั นาครวั (ผ๎ถู กู ฟอู งคดที ี่ ๑) แมจ๎ ะ
มคี ํสู ัญญาฝุายหนึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครอง แตํเมื่อสัญญาดังกลําวมีวัตถุประสงค์เพียงเพ่ือให๎เชําที่ดิน
เทํานั้น มิได๎มีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดทําบริการสาธารณะหรือจัดให๎มีส่ิงสาธารณูปโภค หรือแสวง
ประโยชน์จากทรพั ยากรธรรมชาติ จึงเปน็ สญั ญาทางแพงํ ไมใํ ชํสญั ญาทางปกครอง (คําสัง่ ศาลปกครองสูงสุด
ท่ี ๓๗/๒๕๖๑)
กรณีฟูองวํา บริษัท ทําอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) โดยทําอากาศยาน
นานาชาติดอนเมือง (ผู๎ถูกฟูองคดี) ทําสัญญาอนุญาตให๎บริษัทเอกชนตําง ๆ ประกอบกิจการ
จําหนาํ ยอาหารและเครอื่ งดม่ื ภายในพ้นื ท่ีของผ๎ูถูกฟูองคดี โดยมไิ ดม๎ กี ารกาํ หนดมาตรฐานของราคา
อาหารและเคร่อื งดื่มจนสร๎างความเดือดร๎อนให๎แกํประชาชนผ๎ูใช๎บริการ น้ัน โดยที่บริษัททําอากาศ
ยานไทย จาํ กดั (มหาชน) ยังคงมวี ัตถปุ ระสงคใ์ นการประกอบกจิ การและสํงเสริมการทําอากาศยาน
รวมทั้งการดําเนินกิจการอื่นท่ีเกี่ยวข๎องหรือตํอเน่ืองกับการประกอบกิจการการทําอากาศยาน
เชํนเดิม ทั้งยังมีอํานาจไดร๎ บั ยกเว๎น มสี ิทธิพเิ ศษ หรือได๎รบั ความคม๎ุ ครองตามกฎหมายวาํ ดว๎ ยการทาํ
อากาศยานแหํงประเทศไทยหรือกฎหมายอื่นตามมาตรา ๔ แหํงพระราชกฤษฎีกากําหนดอํานาจ
สิทธิ และประโยชน์ของบริษัท ทําอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๕ บริษัท ทําอากาศ
ยานไทย จํากัด (มหาชน) จึงเปน็ หนํวยงานทีไ่ ดร๎ บั มอบหมายให๎ใช๎อาํ นาจทางปกครองหรอื ให๎ดาํ เนนิ
กจิ การทางปกครอง และมีฐานะเป็นหนํวยงานทางปกครองในการประกอบกิจการและสํงเสริมการ
ทาํ อากาศยาน รวมทั้ง การดําเนินกิจการอ่ืนท่ีเก่ียวข๎องหรือตํอเนื่องกับการประกอบกิจการการทํา
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๐๐
อากาศยาน อันเป็นการจัดทําบริการสาธารณะ แตํเนื่องจากการทําสัญญาอนุญาตให๎ประกอบ
กิจการจําหนํายอาหารและเคร่ืองดื่มภายในพ้ืนที่ของผ๎ูถูกฟูองคดี เป็นเพียงการอนุญาตให๎
บริษัทเอกชนเข๎าใช๎พ้ืนท่ีของผู๎ถูกฟูองคดีเพ่ือประกอบกิจการเชิงพาณิชย์ โดยมีการกําหนดคํา
ผลประโยชน์ตอบแทนจากการได๎รับอนุญาตให๎ประกอบกิจการตามสัญญาให๎แกํบริษัท ทําอากาศ
ยานไทย จํากัด (มหาชน) เป็นรายเดือนเทํานั้น มิใชํเป็นการใช๎อํานาจทางปกครองหรือดําเนิน
กจิ การทางปกครองของบริษัท ทําอากาศยานไทย จํากดั (มหาชน) ดังนัน้ เม่อื มูลคดีเก่ียวกับการทํา
สัญญาอนุญาตให๎ประกอบกิจการจําหนํายอาหารและเคร่ืองดื่มดังกลําวมิได๎เกิดจากการใช๎อํานาจ
ทางปกครอง หรือดําเนินกิจการทางปกครอง แตํเป็นการใช๎อํานาจทั่วไปในการประกอบกิจการเชิง
พาณิชย์ของบริษัททําอากาศยานไทย จํากัด (มหาชน) เทําน้ัน กรณีจึงไมํอยํูในอํานาจพิจารณา
พิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ
(คําส่งั ศาลปกครองสงู สุดที่ ๑๓๓/๒๕๖๒)
2.5)สัญญาเชา่ ซือ้
ตามสัญญาเชําซื้อทรัพย์สินระหวํางผ๎ูฟูองคดีกับกองทุนฟ้ืนฟูและพัฒนาเกษตรกร
(ผู๎ถูกฟูองคดี) มีข๎อกําหนดวํา เมื่อผู๎ฟูองคดีชําระเงินคืนผ๎ูถูกฟูองคดีครบถ๎วนตามสัญญาแล๎ว ผู๎ถูก
ฟูองคดีจะโอนกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในท่ีดินที่เชําซื้อให๎แกํผู๎ฟูองคดีแตํปรากฏวําภายหลัง
จากผู๎ฟูองคดีได๎ชําระเงินคืนให๎แกํผู๎ถูกฟูองคดีตามสัญญาครบถ๎วนแล๎ว ผู๎ถูกฟูองคดีกลับไมํ
ดําเนินการโอนกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินคืนให๎แกํผู๎ฟูองคดีผ๎ูฟูองคดีจึงนําคดีมาฟูอง
ขอให๎ศาลมีคําพิพากษาหรือคําส่ังให๎ผู๎ถูกฟูองคดีคืนโฉนดท่ีดินเพื่อเป็นการปฏิบัติตามสัญญา น้ัน
เมื่อสัญญาเชําซื้อทรัพย์สินที่พิพาทไมํมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาท่ีให๎จัดทําบริการ
สาธารณะ หรือจัดให๎มีส่ิงสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็น
สัญญาที่หนํวยงานทางปกครองหรือบุคคลซ่ึงกระทําการแทนรัฐตกลงให๎คูํสัญญาอีกฝุายหนึ่งเข๎า
ดําเนินการหรือเข๎ารํวมดําเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเป็นสัญญาท่ีมี ข๎อกําหนดในสัญญา
ซ่ึงมีลักษณะพิเศษท่ีแสดงถึงเอกสิทธ์ิของรัฐ สัญญาเชําซื้อทรัพย์สินดังกลําวจึงไมํมีลักษณะเป็น
สัญญาทางปกครอง แตํเป็นสญั ญาทางแพงํ (คาํ ส่ังศาลปกครองสงู สดุ ท่ี ๘๓๐/๒๕๖๐)
2.6) สัญญาจา้ งทาของ
เม่ือโรงเรียนเคหะทุํงสองห๎องวิทยา ๒ มีหน๎าที่ในการจัดการศึกษา อันเป็นการ
บริการสาธารณะ สัญญาจ๎างผู๎ฟูองคดีให๎ปฏิบัติงานตําแหนํงภารโรงในโรงเรียน ดังกลําวจึงเป็น
สญั ญาทางปกครอง แตกํ ารทีว่ ทิ ยาลัยการอาชพี องครกั ษ์ขอใชส๎ ถานท่ี ของโรงเรียนเคหะทุงํ สองหอ๎ ง
วิทยา ๒ เป็นศูนย์การเรียนรู๎ โดยได๎จัดสรรเงิน จํานวน 5,000 บาท ให๎แกํโรงเรียนเคหะทุํงสอง
ห๎องวทิ ยา ๒ เป็นคาํ ทาํ ความสะอาดและดแู ลสถานทีเ่ พ่ืออาํ นวย ความสะดวกใหก๎ ับนักศึกษาที่มาใช๎
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๐๑
สถานท่ีดังกลําว ผ๎ูอํานวยการโรงเรียนเคหะทํุงสองห๎องวิทยา ๒ จึงได๎มอบหมายให๎ภารโรงซึ่งเป็น
ลูกจ๎างประจํา ๓ คน และผู๎ฟูองคดีซึ่งเป็นลูกจ๎างช่ัวคราว ๑ คน ชํวยกันทําความสะอาด จัดโต๏ะ
เก๎าอี้ ดูแลอํานวยความสะดวกเรื่องการจราจร การจอดรถ และการจัดสถานที่ในกิจกรรมตําง ๆ
งานดังกลาํ วนีเ้ ปน็ งานพิเศษนอกเหนือจากสญั ญาจา๎ ง มไิ ดม๎ ีการบังคบั ให๎ลูกจา๎ งต๎องทํางานพิเศษแตํ
อยาํ งใด การใหผ๎ ู๎ฟูองคดีทําความสะอาดสถานที่ ของโรงเรียนเคหะทํุงสองหอ๎ งวิทยา ๒ ดงั กลําวจึงมี
ลักษณะเป็นสัญญาจ๎างทําของตามประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์ ไมํได๎เป็นสัญญาที่ให๎จัดทํา
บริการสาธารณะ หรือเข๎ารํวมจัดทําบริการสาธารณะ จึงมิใชํสัญญาทางปกครองตามนัยมาตรา ๓
แหํงพระราชบญั ญตั ิจดั ตัง้ ศาลปกครองฯ (คาํ ส่งั ศาลปกครองสงู สุดท่ี ๓๖๕/๒๕๕๕)
2.๗) สญั ญารบั ขนคนโดยสาร
กรณีฟูองวํา ได๎รับความเสียหายจากการประสบเหตุตกจากต๎ูรถไฟโดยสารท่ีการ
รถไฟแหํงประเทศไทยเป็นผใู๎ หบ๎ ริการ นนั้ เมือ่ มูลเหตุพิพาทสืบเน่ืองจากผ๎ูฟูองคดีใช๎บริการโดยสาร
รถไฟของการรถไฟแหํงประเทศไทย ซึ่งการให๎บริการโดยสารรถไฟของการรถไฟแหํงประเทศไทยมี
ลักษณะเป็นการทําสัญญารับขนคนโดยสารตามมาตรา ๖๐๘ แหํงประมวลกฎหมายแพํงและ
พาณิชย์ ระหวํางการรถไฟแหํงประเทศไทยซ่ึงเป็นผู๎ให๎บริการรับขนคนโดยสารกับผ๎ูฟูองคดีซึ่งเป็น
ผ๎ูโดยสารรถไฟ คดีนี้จึงไมํใชํคดีพิพาทเก่ียวกับการกระทําละเมิดของหนํวยงานทางปกครองหรือ
เจ๎าหน๎าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยตํอหน๎าที่ตามท่ีกฎหมายกําหนดให๎ต๎องปฏิบัติหรือปฏิบัติ
หน๎าทด่ี งั กลาํ วลาํ ชา๎ เกนิ สมควรตามมาตรา ๙ วรรคหนึง่ (๓) แหํงพระราชบญั ญัตจิ ัดตั้งศาลปกครอง
ฯ แตํเป็นคดีพิพาทเก่ียวกับสัญญารับขนคนโดยสารระหวํางการรถไฟแหํงประเทศไทยซึ่งเป็นผ๎ู
ให๎บริการรับขนคนโดยสารกับผู๎ฟูองคดีซ่ึงเป็นผ๎ูโดยสารรถไฟอยํางไรก็ตาม แม๎สัญญารับขนคน
โดยสารดังกลาํ วจะเปน็ สัญญาทม่ี คี ูํสัญญาอยาํ งนอ๎ ยฝุายใดฝุายหน่งึ เป็นหนํวยงานทางปกครอง แตํก็
มไิ ดม๎ ลี กั ษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาทใ่ี หจ๎ ดั ทําบริการสาธารณะ หรือจัดให๎มีส่ิงสาธารณูปโภค
หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติทั้งสัญญาดังกลําวมิได๎มีข๎อกําหนดใด ๆ ซึ่งมีลักษณะ
พิเศษที่แสดงให๎เห็นถึงเอกสิทธิ์ ของการรถไฟแหํงประเทศไทยท่ีมีเหนือผ๎ูฟูองคดี สัญญาพิพาทจึง
ไมํใชํสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ แตํเป็นสัญญาทาง
แพงํ (คําส่ังศาลปกครองสงู สดุ ท่ี ๓๗๙/๒๕๖๐)
2.๘) สัญญารับจ้างเหมาใหบ้ ริการงานรกั ษาความปลอดภัย
แม๎สัญญารับจา๎ งเหมาให๎บริการงานรักษาความปลอดภัยจะเป็นสัญญาท่ีทําข้ึนโดย
บริษัท ช. (ผฟ๎ู ูองคด)ี กบั องค์การขนสํงมวลชนกรุงเทพ (ผ๎ูถูกฟูองคดี) ซ่ึงเป็นรัฐวิสาหกิจท่ีจัดตั้งข้ึน
ตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การขนสํงมวลชนกรุงเทพ พ.ศ. ๒๕๑๙ อันเป็นสัญญาที่มีคูํสัญญา
อยํางน๎อยฝุายใดฝุายหนึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาล
ปกครองฯ ก็ตาม แตํเมอ่ื วตั ถุประสงค์หลักของสัญญา คือ การดูแลรักษาความปลอดภัยทรัพย์สินท่ี
เป็นสังหาริมทรัพย์และอสังหาริมทรัพย์ของผ๎ูถูกฟูองคดี กรณีจึงเป็นสัญญาที่ผู๎ฟูองคดีซ่ึงเป็นผู๎
รบั จา๎ งตกลงทํางานท่ีจา๎ งใหแ๎ กํผู๎ถกู ฟอู งคดีจนแลว๎ เสรจ็ และผู๎ถูกฟูองคดีซึ่งเป็นผู๎วําจ๎างตกลงจะจําย
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๐๒
คําจ๎างให๎แกํผ๎ูฟูองคดีตามผลสําเร็จของงาน อันมีลักษณะเป็นสัญญาจ๎างทําของที่มีลักษณะเป็น
สัญญาทางแพํงท่ัวไปตามประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์ กรณีไมํใชํสัญญาทางปกครองตาม
มาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติเดียวกัน(คําสั่งศาลปกครองสูงสุดท่ี ๗๗๒/๒๕๕๙ และ
ท่ี ๑๔๒๐/๒๕๕๙ วนิ จิ ฉัยแนวทางเดยี วกนั )
2.9) กรณอี ืน่ ๆ ทีศ่ าลปกครองวินิจฉยั วา่ ไมใ่ ชส่ ัญญาทางปกครอง
สัญญายกที่ดินบางสํวนของเอกชนให๎กองทัพเรือโดยมีเง่ือนไขวํา กองทัพเรือจะ
ดําเนินการยกเลิกพระราชกฤษฎีกากําหนดเขตหวงห๎ามท่ีดินในท๎องที่ตําบลบางพระ อําเภอศรีราชา
จังหวัดชลบุรี พ.ศ. ๒๔๙๙ และพระราชกฤษฎีกาจัดนิคมสร๎างตนเองในท๎องท่ีตําบล บางพระ
อาํ เภอศรีราชา จังหวดั ชลบุรี พ.ศ. ๒๔๙๗ เปน็ สัญญาตาํ งตอบแทนตามประมวลกฎหมาย แพํงและ
พาณิชย์ มิใชํสัญญาทางปกครอง จึงไมํอยํูในอํานาจศาลปกครองท่ีจะพิจารณาพิพากษาตามมาตรา ๙
วรรคหนงึ่ (๔) แหงํ พระราชบญั ญัติจดั ตง้ั ศาลปกครองฯ (คาํ ส่งั ศาลปกครองสงู สดุ ท่ี ๑๑๑/๒๕4๔)
สัญญากํอสร๎างอาคารยกกรรมสิทธ์ิให๎กระทรวงการคลัง แม๎จะมีคูํสัญญา ฝุายหนึ่ง
เปน็ หนํวยงานทางปกครอง แตมํ งํุ ผูกพันดว๎ ยใจสมัครบนพื้นฐานแหํงความเสมอภาค มิได๎ มีลักษณะ
พิเศษท่ีแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐเหนือเอกชน สัญญาดังกลําวจึงมิใชํสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาล
ปกครองสูงสดุ ที่ ๙๗/๒๕4๗)
สั ญ ญ า ใ ห๎ สิ ท ธิ นํ า สิ น ค๎ า ม า จํ า ห นํ า ย ใ น บ ริ เ ว ณ ต ล า ด นั ด จ ตุ จั ก ร ร ะ ห วํ า ง
กรุงเทพมหานครกับผ๎ปู ระกอบการค๎าในตลาดนัดจตจุ กั ร มีวตั ถปุ ระสงคข์ องสัญญาเพื่อให๎ทําแผงค๎า
ในตลาดนัดและจําหนํายสินค๎าโดยผ๎ูประกอบการจะให๎คําเชําอันเป็นเชิงพาณิชย์ และมีนิติสัมพันธ์
ในฐานะเอกชนกับเอกชนอยํางเทําเทียมกัน หาใชํสัญญาท่ีมีวัตถุประสงค์ให๎ผู๎ประกอบการเข๎า
ดําเนินการหรือเข๎ารํวมดําเนินการจัดให๎มีตลาดนัดอันเป็นบริการสาธารณะด๎วยไมํ สัญญาดังกลําว
จงึ มิใชสํ ัญญาทางปกครอง (คําสัง่ ศาลปกครองสงู สดุ ท่ี ๒๔๔/๒๕๕๗)
สัญญารบั ทนุ การศึกษาตามหลักสูตรประกาศนียบัตรบัณฑิตซ่ึงมีวัตถุประสงค์ เพ่ือ
ผลิตบณั ฑิตท่ีมีความรค๎ู วามสามารถในการบรหิ ารจดั การโครงการและใชค๎ วามรูไ๎ ปพฒั นาชุมชน ไมํมี
ข๎อสัญญาผูกมัดวําเม่ือศึกษาจบหลักสูตรแล๎ว ผ๎ูรับทุนจะต๎องเข๎ารับราชการหรือทํางานชดใช๎ให๎
ชุมชน วัตถุประสงค์แหํงสัญญาจึงเป็นการชํวยเหลือผู๎รับทุนเทําน้ัน หนํวยงานทางปกครองหรือ
เจา๎ หนา๎ ท่ขี องรัฐมไิ ดใ๎ ช๎เอกสิทธิใ์ ดเหนอื สญั ญาเพ่อื ให๎บริการสาธารณะใดบรรลผุ ล สญั ญาดังกลาํ วจึง
ไมํมีสภาพเป็นสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดท่ี ๕๔๕/๒๕๔๗ ที่ ๕๕๕/๒๕๔๗
ท่ี ๖๙๘/๒๕๕๗ ท่ี ๗๑๔/๒๕๔๗ และที่ 74๖/๒๕4๗)
สญั ญาการเขา๎ ศกึ ษาอบรมเป็นนักเรียนเดินเรือพาณิชย์ไมํได๎กําหนด เงื่อนไขบังคับ
ใหค๎ ํสู ัญญาต๎องเขา๎ รับราชการหรอื ทํางานในสวํ นราชการภายหลังสาํ เรจ็ การศึกษา วัตถุประสงค์ของ
สัญญาจึงมิได๎เป็นไปเพ่ือการจัดทํากิจการเพื่อบริการสาธารณะ สัญญาดังกลําว จึงมิใชํสัญญาทาง
ปกครอง (คําส่ังศาลปกครองสงู สุดที่ ๕๐/๒๕4๙)
สัญญาจ๎างกํอสร๎างอาคารแฟลตเอนกประสงค์ตามโครงการบ๎านพัก ข๎าราชการ
(ประเภทเชํา) ระหวํางการเคหะแหํงชาติ (ผู๎ฟูองคดี) กับผู๎ถูกฟูองคดี เป็นการจัดให๎มี เคหะเพื่อให๎
ข๎าราชการได๎มีที่อยํูอาศัยโดยการเก็บคําเชําของผู๎เข๎าพักอาศัยเป็นรายเดือน จึงเป็นการ ประกอบ
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๐๓
ธุรกจิ เกย่ี วกบั การกํอสรา๎ งอาคาร ตามมาตรา 5 แหํงพระราชบัญญตั ิการเคหะแหํงชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗
อันเป็นวัตถุประสงค์หลักของผ๎ูฟูองคดีที่ดําเนินการได๎เชํนเดียวกับเอกชน โดย ไมํจําเป็นต๎องใช๎
อํานาจทางปกครองเม่ือสัญญาจ๎างกํอสร๎างดังกลําวมีวัตถุประสงค์เพื่อกํอสร๎าง อาคารแฟลต
เอนกประสงค์ให๎ข๎าราชการเชํา การดําเนินการของผู๎ฟูองคดีจึงไมํมีลักษณะเป็นการ จัดทําบริการ
สาธารณะหรือจัดให๎มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือการดําเนินการอื่นใดตามท่ีบัญญัติไว๎ใน มาตรา ๓ แหํง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ คดีน้ีจึงมิใชํคดีปกครองท่ีอยํูในอํานาจพิจารณา พิพากษาของ
ศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง แหํงพระราชบัญญัติดังกลําว (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ 6
๕๖/๒๕๕๐)
ซม๎ุ เรือนไทยท่ีติดตั้งตามโรงเรียน มิใชอํ ุปกรณ์สําคัญท่ีองค์กรปกครอง สํวนท๎องถ่ิน
ใช๎ในการบริการสาธารณะเก่ียวกับการสํงเสริมการศึกษาและสํงเสริมการพัฒนาเด็ก คงเป็นเพียง
เครอื่ งมอื สํวนหนง่ึ ในการใหบ๎ รกิ ารสาธารณะขององค์กรปกครองสํวนท๎องถน่ิ สัญญา จ๎างกอํ สรา๎ งซุ๎ม
เรือนไทยระหวํางองค์กรปกครองสํวนท๎องถิ่นกับผ๎ูรับจ๎างจึงเป็นเพียงสัญญาจัดหา พัสดุธรรมดาท่ี
สนับสนุนการจัดทาํ บริการสาธารณะเทํานน้ั จึงไมใํ ชํสญั ญาทางปกครอง (คาํ ส่ัง ศาลปกครองสงู สดุ ท่ี
๘๒/๒๕๕๑)
การดาํ เนนิ กิจการของบรษิ ทั ไทยเดนิ เรือทะเล จํากัด ไมํวําภายในประเทศ หรือใน
ตํางประเทศ เป็นการดําเนินกิจการในทางแพํงที่มิได๎ใช๎อํานาจทางปกครองแตํอยํางใด บริษัทฯ จึง
มใิ ชหํ นํวยงานทางปกครอง หรือหนํวยงานท่ีไดร๎ บั มอบหมายให๎ใช๎อํานาจทางปกครองหรอื ให๎ดาํ เนนิ
กจิ การทางปกครอง ดังนัน้ การท่บี รษิ ทั ฯ ทาํ สัญญาตวั แทนแตงํ ตั้งผูฟ๎ ูองคดีเปน็ ตัวแทน ให๎มีอํานาจ
ดําเนินการเก่ียวกับธุรกิจของบริษัทฯ สัญญาดังกลําวจึงมีนิติสัมพันธ์ในทางแพํง ไมํใชํ สัญญาทาง
ปกครองตามมาตรา ๓ แหงํ พระราชบญั ญัตจิ ดั ตงั้ ศาลปกครองฯ (คําสง่ั ศาลปกครอง สูงสุดที่ ๑๒๐/
๒๕๕๒)
สัญญาเชํา ลงทุน บริหาร และประกอบการ พื้นท่ีบริเวณตลาดคลองเตย ระหวําง
การทําเรือแหํงประเทศไทยกับผ๎ูชนะการประมูลโครงการพัฒนาพ้ืนที่บริเวณตลาดคลองเตย มิได๎
เป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาท่ีให๎จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให๎มี ส่ิง
สาธารณปู โภค หรอื แสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ จึงไมํใชํสัญญาทางปกครอง แตํเป็น
สัญญาทางแพํงซ่ึงไมํอยํูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครอง สูงสุดท่ี
๓๑๔/๒๕๕๒)
แมก๎ ารประกาศประกวดราคาด๎วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ซ้ือคอนกรีต ผสมเสร็จ
จะมีวัตถุประสงค์เพื่อนําไปสูํการจัดทําสัญญาซ้ือคอนกรีตผสมเสร็จสําหรับนําไปใช๎ ในการกํอสร๎าง
คันคูน้ํา และอํางเก็บนํ้า ซึ่งเป็นการกํอสร๎างเพ่ือประโยชน์ของประชาชนอันเป็น งานด๎าน
สาธารณปู โภคหรือการบริการสาธารณะ โดยเง่ือนไขการประกวดราคากําหนดให๎ กรมชลประทาน
สามารถยึดหลักประกันซองได๎หากผ๎ูฟูองคดีไมํเข๎าเสนอราคา แตํการจัดซื้อ คอนกรีตผสมเสร็จ
ดงั กลําวก็เป็นเพียงอุปกรณท์ ี่ใชใ๎ นการจดั ทําบริการสาธารณะของ กรมชลประทานเทํานนั้ หาได๎เป็น
ส่ิงสาธารณูปโภค ดังน้ัน สัญญาหลักประกันซองเพื่อนําไปสํู การจัดทําสัญญาซ้ือขายคอนกรีต
ผสมเสร็จดังกลาํ ว จึงมิใชํสัญญาที่ให๎ผู๎ฟูองคดีจัดทําบริการ สาธารณะหรือจัดให๎มีส่ิงสาธารณูปโภค
สญั ญาหลกั ประกันซองดังกลําวจึงเปน็ สญั ญาทางแพงํ (คาํ ส่งั ศาลปกครองสูงสดุ ท่ี ๒๕๑/๒๕๕๓)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๐๔
สั ญ ญ า รั บ จ๎ า ง เ ห ม า ใ ห๎ บ ริ ก า ร ง า น รั ก ษ า ค ว า ม ป ล อ ด ภั ย ท่ี ผู๎ ฟู อ ง ค ดี ทํ า กั บ
มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์แม๎จะเป็นสัญญาที่มีคูํสัญญาอยํางน๎อยฝุายใดฝุายหนึ่งเป็นหนํวยงานทาง
ปกครอง แตํเม่ือสัญญาดังกลําวมีวัตถุประสงค์หลัก คือ การดูแลรักษาความปลอดภัยแกํ อาคาร
สถานทภ่ี ายในบรเิ วณมหาวทิ ยาลัยวลัยลกั ษณ์ จึงเป็นสญั ญาทผ่ี ฟ๎ู อู งคดีซึ่งเปน็ ผรู๎ ับจา๎ ง ตกลงทาํ งาน
ที่จ๎างให๎แกํมหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์จนแล๎วเสร็จและทางมหาวิทยาลัยเป็นผู๎วําจ๎าง ตกลงจะจําย
คําจ๎างให๎แกํผ๎ูฟูองคดีตามผลสําเร็จของงาน ซ่ึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพํงท่ัวไป ตามประมวล
กฎหมายแพํงและพาณิชย์ มิได๎มีลักษณะเป็นสัญญาที่ให๎จัดทําบริการสาธารณะ หรือให๎เข๎ารํวมใน
การจัดทําบริการสาธารณะแตํประการใด จึงไมํมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง (คําสั่งศาล
ปกครองสงู สดุ ท่ี ๔๑๖/๒๕๕๓)
สญั ญาจ๎างเหมาทําความสะอาดพืน้ ทอ่ี าคาร โรงพยาบาลคาํ ยสุรนารี ระหวํางผู๎ฟูอง
คดีกับโรงพยาบาลคํายสุรนารี มีวัตถุประสงค์เพื่อให๎ทําความสะอาดพื้นที่ภายใน อาคารของ
โรงพยาบาลคํายสุรนารี อันเป็นการให๎บริการและอํานวยความสะดวกในการใช๎พื้นท่ี ใช๎สอยใน
อาคารให๎แกํบุคลากรผู๎ปฏิบัติงานของโรงพยาบาลคํายสุรนารีเองเทําน้ัน มิได๎มีลักษณะ เป็นสัญญา
สัมปทาน สัญญาท่ีให๎จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให๎มีส่ิงสาธารณูปโภค หรือแสวงหาประโยชน์
จากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาจ๎างทําความสะอาดดังกลําวจึงเป็นเพียง สัญญาจ๎างทําของในทาง
แพํงท่ัวไปตามประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์ ไมํใชํสัญญา ทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํง
พระราชบญั ญัติจดั ต้งั ศาลปกครองฯ (คาํ สัง่ ศาลปกครองสงู สุด ที่ ๓๑๙/๒๕๕๕)
การท่ีสถาบันวิจัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแหํงประเทศไทย ได๎ทําบันทึก
ข๎อตกลง ลงวันท่ี ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๕๑ กับผู๎ฟูองคดีที่ ๒ เพ่ือรับจ๎างสร๎างเคร่ือง ผลิตน้ําผลไม๎
เข๎มข๎นให๎ผู๎ฟูองคดีท่ี ๒ นําไปใช๎แปรรูปผลมะมํวงหิมพานต์ให๎เป็นนํ้ามะมํวง หิมพานต์เข๎มข๎นเพื่อ
จําหนํายในเชิงพาณิชย์ แม๎จะมีสถาบันวิจัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี แหํงประเทศไทยซึ่งเป็น
รัฐวิสาหกิจท่ีจัดตั้งตามพระราชบัญญัติสถาบันวิจัยวิทยาศาสตร์และ เทคโนโลยีแหํงประเทศไทย
พ.ศ. ๒๕๒๒ อันเปน็ หนวํ ยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ
เป็นคูํสัญญาฝุายหนงึ่ กต็ าม แตํโดยทต่ี ามบนั ทึก ข๎อตกลงดงั กลําว เป็นกรณีท่ีผ๎ฟู ูองคดที ี่ ๒ ได๎วําจ๎าง
สถาบันวจิ ยั วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี แหํงประเทศไทยพัฒนาเครื่องระเหยนํ้าผลไม๎เข๎มข๎นระดับ
วิสาหกิจขนาดเล็กกําลังผลิต ๕๐ ลิตร ตํอวัน เพื่อใช๎ผลิตเครื่องด่ืมเสริมสุขภาพในเชิงพาณิชย์ อัน
เป็นการดําเนินการเพื่อประโยชน์ ทางธุรกิจของผ๎ูฟูองคดีท้ังสอง บันทึกข๎อตกลงดังกลําวไมํมี
ลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให๎จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให๎มีส่ิงสาธารณูปโภคหรือ
แสวงประโยชน์ จากทรัพยากรธรรมชาติ และไมํใชํสัญญาท่ีหนํวยงานทางปกครองหรือบุคคลซ่ึง
กระทําการแทนรัฐ ตกลงให๎คํูสัญญาอีกฝุายหน่ึงเข๎าดําเนินการหรือเข๎ารํวมดําเนินการบริการ
สาธารณะโดยตรง หรอื เป็นสัญญาที่มีข๎อกําหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษท่ีแสดงถึงเอกสิทธ์ิของ
รัฐ จึงมิได๎เป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติดังกลําว (คําส่ังศาลปกครอง
สูงสดุ ที่ ๕๒๒/๒๕๕๕)
แม๎นายอําเภอทับสะแกมีอํานาจหน๎าที่ภายในเขตอําเภอตามพระราชบัญญัติ
ระเบียบบริหารราชการแผํนดนิ พ.ศ. ๒๕๓๔ และเทศบาลตําบลทบั สะแกมหี น๎าที่บํารุงศิลปะ จารีต
ประเพณี ภูมปิ ัญญาทอ๎ งถนิ่ และวฒั นธรรมอนั ดีของท๎องถิ่นในเขตเทศบาลตามมาตรา ๕๐ (๔) แหํง
พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ก็ตาม แตํการจัดงานเทศกาลปีใหมํและของดี อําเภอทับ
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๐๕
สะแก ประจําปี ๒๕๕๔ มิได๎เก่ียวเน่ืองโดยตรงกับวัตถุประสงค์ดังกลําว ประกอบกับ สัญญา
มอบหมายให๎ผู๎ฟูองคดีรับสิทธิรํวมจัดงานดังกลําวมิได๎มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือสัญญา
จดั ทาํ บริการสาธารณะ หรือจดั ให๎มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จาก ทรัพยากรธรรมชาติ
สัญญาดงั กลําวมลี กั ษณะเปน็ การดาํ เนินการจัดหาผลประโยชน์ในเชิงพาณิชย์ คดีนี้จึงมิใชํคดีพิพาท
ตามมาตรา ๙ วรรคหน่งึ (๔) แหงํ พระราชบัญญตั ิจัดตง้ั ศาลปกครองฯ (คาํ ส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี ๕
4๖/๒๕๕๕)
การท่อี งค์การคลงั สินคา๎ ทาํ สญั ญาซอื้ ขายหอมแดงแห๎ง (ว่ิง) ชนิดคละ (กลาง-ใหญํ)
โครงการแกไ๎ ขปญั หาราคาหอมแดงฤดูการผลิต ปี ๒๕๕๔/๕๕ ตามสัญญา ลงวันที่ ๒๘ พฤษภาคม
๒๕๕๕ กับผู๎ฟูองคดีนั้น มีวัตถุประสงค์แหํงสัญญาเพื่อซ้ือขายหอมแดงแห๎ง ที่องค์การคลังสินค๎า
ได๎รับซื้อมาจากเกษตรกรตามโครงการแก๎ไขปัญหาราคาหอมแดงฤดูการผลิต ปี ๒๕๕๔/๕๔ โดยผู๎
ฟอู งคดมี หี น๎าทีช่ าํ ระเงินและขนยา๎ ยหอมแดงแห๎งตามท่ีตกลงซ้ือขาย ตามสัญญาทั้งหมดให๎เสร็จส้ิน
ภายในเวลาท่ีกําหนด และองค์การคลังสินค๎ามีหน๎าท่ีสํงมอบ หอมแดงแห๎งตามจํานวนท่ีตกลงซ้ือ
ขายเทาํ นนั้ จึงมไิ ด๎มีลกั ษณะเปน็ การที่องค์การคลังสินคา๎ ไดม๎ อบหมายให๎ผู๎ฟูองคดีเข๎ามามีสํวนรํวม
ใกล๎ชิดโดยตรงในลักษณะท่ีเป็นกลไกหนึ่งในการจัดทํา บริการสาธารณะตามโครงการแก๎ไขปัญหา
ราคาหอมแดงฤดูการผลติ ปี ๒๕๕๔/๕๕ แตํอยํางใด และสัญญามิได๎มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน
สัญญาท่ีให๎จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให๎มี ส่ิงสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จาก
ทรัพยากรธรรมชาติ และไมํปรากฏข๎อกําหนด ในสัญญาที่มีลักษณะพิเศษท่ีแสดงถึงเอกสิทธ์ิของรัฐ
เหนือคูสํ ัญญา เพ่ือใหก๎ ารใช๎อํานาจ ทางปกครองหรือการดําเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการ
สาธารณะบรรลุผล สญั ญาดงั กลําว จึงเป็นสญั ญาซอ้ื ขายสนิ คา๎ ปกตทิ ่วั ไปตามประมวลกฎหมายแพํง
และพาณิชย์ อันเป็นสัญญา ทางแพํง มีใชํสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติ
จดั ตงั้ ศาลปกครองฯ (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ 8๐๖/๒๕๕๕)
สัญญาท่ีสํานักงานคณะกรรมการกํากับและสํงเสริมการประกอบธุรกิจ ประกันภัย
วําจ๎างให๎บริษัท พ. ตกแตํงและติดตั้งเฟอร์นิเจอร์ในอาคารสํานักงานคณะกรรมการกํากับและ
สํงเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย ภาค ๒ จังหวัดนครสวรรค์ และภาค ๗ จังหวัดสงขลา เป็น
สัญญาท่ีมีคํูสัญญาฝุายหน่ึงเป็นหนํวยงานทางปกครอง แตํเมื่อมีวัตถุประสงค์ คือ การตกแตํงและ
ตดิ ตงั้ เฟอร์นิเจอรใ์ นอาคารสาํ นกั งานคณะกรรมการกาํ กบั และสงํ เสรมิ การประกอบธรุ กิจประกนั ภยั
ภาค ๒ จงั หวัดนครสวรรค์ และภาค ๗ จังหวัดสงขลา โดยบริษัท พ. ซ่ึงเป็นผู๎รับจ๎างตกลงทํางานที่
วําจ๎างให๎แกํ สํานักงานคณะกรรมการกํากับและสํงเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัยจนแล๎วเสร็จ
และสํานักงานฯ ซ่ึงเป็นผู๎วําจ๎างตกลงจะจํายคําจ๎าง ให๎แกํบริษัท พ. ตามผลสําเร็จของงานอันมี
ลักษณะเป็นสัญญาทางแพํงตามประมวลกฎหมาย แพํงและพาณิชย์ มิได๎มีลักษณะเป็นสัญญาท่ีให๎
จัดทําบริการสาธารณะหรือให๎เข๎ารํวมในการ จัดทําบริการสาธารณะแตํประการใด อีกท้ัง มิได๎มี
ลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือจัดให๎มี สิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จาก
ทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่ให๎คํูสัญญา เข๎าดําเนินการหรือเข๎ารํวมดําเนินการบริการ
สาธารณะโดยตรงหรอื เป็นสัญญาที่มีข๎อกําหนด ในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษท่ีแสดงถึงเอกสิทธ์ิของ
รัฐ สัญญาวําจ๎างให๎บริษัท พ. ตกแตํงและ ติดตั้งเฟอร์นิเจอร์ในอาคารสํานักงานดังกลําว จึงไมํมี
ลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามนัย มาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ (คําส่ัง
ศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๗๙/๒๕๕๖)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๐๖
ประกาศประกวดราคาจ๎างเหมาบริการงานรักษาความปลอดภัย ด๎วยวิธีการทาง
อิเล็กทรอนิกส์ มีวัตถุประสงค์เพื่อนําไปสํูการจัดทําสัญญาจ๎างเหมาให๎บริการงาน รักษาความ
ปลอดภัย โดยมีคูํสัญญา คือ มหาวิทยาลัยแมํฟูาหลวงเป็นหนํวยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓
แหงํ พระราชบญั ญัติจัดตง้ั ศาลปกครองฯ และสัญญาดงั กลาํ วมีวัตถุประสงค์หลัก คือ การดูแลรักษา
ความปลอดภัยแกํสถานที่ราชการของมหาวิทยาลัยแมํฟูาหลวงโดยผู๎ฟูองคดี ซ่ึงเป็นผู๎รับจ๎างตกลง
ทํางานท่ีวําจ๎างให๎แกํมหาวิทยาลัยแมํฟูาหลวงจนแล๎วเสร็จ และมหาวิทยาลัย แมํฟูาหลวงซ่ึงเป็น
ผ๎ูวําจ๎างตกลงจะจํายคําจ๎างให๎แกํผู๎ฟูองคดีตามผลสําเร็จของงาน อันมีลักษณะ เป็นสัญญาทางแพํง
ตามประมวลกฎหมายแพงํ และพาณิชย์ มิใชํสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติ
จัดตั้งศาลปกครองฯ เมื่อสัญญาจ๎างเหมาบริการงานรักษาความปลอดภัย มิใชํสัญญาทางปกครอง
สัญญาหลักประกันซองเพ่ือนําไปสํูการจัดทําสัญญาจ๎างเหมาบริการ งานรักษาความปลอดภัย
ดงั กลําว จงึ มิใชํสัญญาทางปกครองเชํนเดยี วกัน (คําส่ังศาลปกครอง สงู สดุ ท่ี ๖๗๕/๒๕๕๖)
สญั ญาจ๎างซํอมแซมหลงั คาที่จอดรถและสรา๎ งปอู มยามของธนาคาร เพ่ือการเกษตร
และสหกรณ์การเกษตร มีวตั ถปุ ระสงคเ์ พื่อจดั ให๎มีสิ่งอํานวยความสะดวก และความปลอดภัยให๎กับ
พนักงานและลูกค๎าที่มาติดตํอทําธุรกรรมกับผู๎ถูกฟูองคดีเทํานั้น จึงมิได๎มีลักษณะเป็นสัญญาทาง
ปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ (คําส่ังศาลปกครองสูงสุด
ท่ี ๗๑๐/๒๕๕๗)
กรณีฟูองโต๎แย๎งวาํ สาํ นักงานสลากกนิ แบํงรัฐบาลกระทาํ ผดิ สญั ญา ให๎สิทธิผ๎ูฟูองคดี
ในการเปน็ ตัวแทนจาํ หนํายสลากกินแบงํ รัฐบาล เปน็ ข๎อพิพาททเ่ี กยี่ วเน่อื งกบั กิจการจําหนํายสลาก
กินแบงํ รัฐบาล ซง่ึ มีลกั ษณะเป็นสญั ญาทางแพงํ จึงไมํใชํคดีพิพาทเกี่ยวกับ สัญญาทางปกครองท่ีอยํู
ในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แหํงพระราชบัญญัติ
จัดตง้ั ศาลปกครองฯ (คาํ ส่งั ศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๐๒๓/๒๕๕๗)
ก า ร ที่ น า ย ก อ ง ค์ ก า ร บ ริ ห า ร สํ ว น ตํ า บ ล ห น อ ง ก ร ะ เ บี ย น ไ ด๎ วิ นิ จ ฉั ย สั่ ง ก า ร
ให๎ดําเนินการตามผลการสอบสวนของคณะกรรมการสอบข๎อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด ของ
เจา๎ หนา๎ ท่แี ละกระทรวงการคลงั โดยไดอ๎ อกคาํ สัง่ ใหผ๎ ถู๎ กู ฟอู งคดที ี่ ๓ รับผดิ ชดใช๎ คาํ สนิ ไหมทดแทน
ปรากฏวําผถู๎ ูกฟอู งคดที ี่ ๓ ไดม๎ าทําสัญญารับสภาพหนีแ้ ละขอผํอนชําระหนี้ ตํอองค์การบริหารสํวน
ตําบลหนองกระเบียน (ผ๎ูฟูองคดี) กรณีจึงเป็นการแปลงหน้ีใหมํอันเป็น สัญญาประนีประนอม จึง
ต๎องผูกพันกันตามสัญญาท่ีเกิดข้ึนใหมํ และสัญญาดังกลําวไมํมีลักษณะ เป็นสัญญาทางปกครอง
สัญญาดังกลําวจึงมิใชํข๎อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แหํง
พระราชบญั ญตั ิจัดตงั้ ศาลปกครองฯ ท่ศี าลปกครองจะรับไว๎พิจารณาได๎ (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี
๓๗๕/๒๕๕8)
กรณีฟูองวํา ในระหวํางท่ีสํานักงานปฏิรูปท่ีดินเพื่อเกษตรกรรม (ผ๎ูฟูองคดี)
ดาํ เนินการทางวินัยกบั ผู๎ถูกฟอู งคดีท่ี ๑ ผ๎ถู ูกฟอู งคดที ่ี ๑ ไดข๎ อลาออกจากราชการ และผฟ๎ู อู งคดี ได๎
มีคําส่ังอนุญาต โดยท่ีผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑ ขอรับเงินบําเหน็จปกติ พร๎อมทั้งทําสัญญาการใช๎เงินคืน
(แบบ ชงค.) ให๎ไวก๎ บั ผ๎ูฟูองคดี โดยมีสาระสําคัญวาํ ถ๎าปรากฏภายหลังวําผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑ ได๎รับเงิน
บําเหน็จปกติไปโดยไมํมีสิทธิ ผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑ ยินยอมคืนเงินท่ีได๎รับไปโดยไมํมีสิทธิ ให๎แกํทาง
ราชการ โดยผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๒ ได๎ทําสัญญาคํ้าประกัน (แบบ คปก.) ให๎ไว๎กับผ๎ูฟูองคดีด๎วย ตํอมาผ๎ู
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๐๗
ฟูองคดีมีคําสง่ั ลงโทษไลํผู๎ถกู ฟอู งคดที ี่ ๑ ออกจากราชการ และมีหนังสอื ถึงผ๎ูถูกฟูองคดี ทั้งสองเรยี ก
ให๎คืนเงินบําเหน็จท้ังหมดแกํผ๎ูฟูองคดี ผ๎ูถูกฟูองคดีท้ังสองเพิกเฉย จึงนําคดีมาฟูอง ขอให๎ศาลมีคํา
พพิ ากษาหรือคําสั่งใหผ๎ ถ๎ู กู ฟอู งคดที ง้ั สองชําระเงินดังกลาํ ว ขอ๎ พพิ าทในคดนี ี้ จึงมาจากสัญญาการใช๎
เงนิ คนื ที่ผู๎ถกู ฟอู งคดที ี่ ๑ ทาํ ไว๎กับผฟ๎ู อู งคดี โดยทสี่ ัญญาดังกลําวมิได๎ มีลกั ษณะเปน็ สัญญาสมั ปทาน
สัญญาที่ให๎จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให๎มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จาก
ทรพั ยากรธรรมชาติ หรอื เปน็ สญั ญาทห่ี นวํ ยงานทางปกครองหรอื บคุ คล ซึ่งกระทําการแทนรัฐตกลง
ให๎คํูสัญญาอีกฝุายหน่ึงเข๎าดําเนินการหรือเข๎ารํวมดําเนินการ บริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็น
สญั ญาท่มี ขี อ๎ กาํ หนดในสัญญาซ่งึ มีลกั ษณะพิเศษทแี่ สดงถึง เอกสิทธิ์ของรัฐเพ่ือให๎การใช๎อํานาจทาง
ปกครองหรือการดําเนินกิจการทางปกครอง ซ่ึงก็คือ การบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญาการใช๎
เงินคืนที่ผ๎ูถูกฟูองคดีที่ ๑ ทําไว๎กับผ๎ูฟูองคดีจึงไมํเป็น สัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํง
พระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองฯ อันมิใชํคดีพิพาท เกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยํูในอํานาจ
พิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๔ วรรคหนึ่ง (๔) แหํงพระราชบัญญัติดังกลําว
(คําสั่งศาลปกครองสูงสดุ ที่ ๔๔๔/๒๕๕๘)
กรณีฟูองวํา บริษัท ทางยกระดับดอนเมือง จํากัด (มหาชน) (ผ๎ูถูกฟูองคดี) เก็บ
คําบริการทางดํวนดาํ นอนสุ รณ์สถานแหํงชาติ (ดอนเมอื ง) เปน็ เงิน ๘๕ บาท ผฟ๎ู ูองคดีเหน็ วํา ไมํเปน็
ธรรมเป็นการสร๎างภาระให๎กับประชาชนเกินสมควร ขอให๎ศาลมีคําพิพากษาหรือคําสั่ง ให๎ผ๎ูถูกฟูอง
คดีเก็บคําบริการทางดํวนในอัตราที่เป็นธรรม เมื่อผ๎ูถูกฟูองคดีอยํูในฐานะเสมอภาค เชํนเดียวกับ
เอกชน ไมไํ ดใ๎ ช๎อํานาจรัฐดําเนนิ กิจการในทางปกครอง และไมํได๎มีลักษณะพิเศษท่ีแสดงถึงเอกสิทธ์ิ
ของรัฐทเ่ี หนือไปกวําเอกชน นิติสัมพนั ธร์ ะหวาํ งผูถ๎ ูกฟูองคดีกับผ๎ูใช๎บริการ อยํูภายใต๎หลักกฎหมายแพํง
จึงไมํอยใํู นอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แหํงพระราชบัญญัติ
จดั ตง้ั ศาลปกครองฯ (คําส่ังศาลปกครองสงู สุดที่ ๕๓๕/๒๕๕๘)
สัญญาจา๎ งบริหารสนามกอล์ฟสนามบนิ เกําของกองทัพอากาศ แม๎จะมีคํูสัญญาฝุาย
หนง่ึ เป็นหนํวยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซ่ึงกระทําการแทนรัฐก็ตาม แตํสัญญาดังกลําวมิได๎มี
ลักษณะเปน็ สญั ญาสัมปทาน สัญญาทใ่ี ห๎จัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดให๎มีส่ิงสาธารณูปโภค หรือ
แสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญา ท่ีหนํวยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่ง
กระทําการแทนรัฐตกลงให๎คูํสัญญาอีกฝุายหน่ึง เข๎าดําเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็น
สัญญาทีม่ ขี อ๎ กําหนดในสญั ญาซงึ่ มีลกั ษณะพเิ ศษ ท่แี สดงถึงเอกสทิ ธข์ิ องรฐั ดงั นัน้ สัญญาจ๎างบรหิ าร
สนามกอลฟ์ สนามบนิ เกาํ จึงมิไดม๎ ลี ักษณะ ท่แี สดงถงึ เอกสทิ ธิ์ของรัฐ ดังน้ัน สัญญาจ๎างบริหารสนาม
กอล์ฟสนามบินเกําจงึ มไิ ดม๎ ลี ักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แหงํ พระราชบญั ญัติจัดตง้ั
ศาลปกครองฯ (คาํ ส่ังศาลปกครองสงู สุดท่ี ๖๐๙/๒๕๕๘)
สญั ญาเกี่ยวกับการใช๎บรกิ ารบญั ชีเงนิ ฝากสะสมทรพั ย์และบรกิ ารขอ๎ ความแจ๎งเตอื น
(SMS) รายการเคลอื่ นไหวบัญชีทางโทรศัพท์มือถือ โดยท่ีธนาคารกรุงเทพ จํากัด (มหาชน) เป็นนิติ
บคุ คลตามกฎหมายวําด๎วยบริษัทมหาชนจํากัด โดยมีธนาคารกรุงเทพ จํากัด (มหาชน) สาขาแมํขะ
จาน (ผ๎ูถูกฟอู งคด)ี เป็นสํานักงานสาขา ประกอบธุรกิจธนาคารพาณิชย์ท่ีให๎บริการทางการเงินครบ
วงจรแกํลูกค๎าธุรกิจและลูกค๎าบุคคลท่ัวไปทั้งในประเทศและตํางประเทศ กรณีจึงมิใชํการดําเนิน
กจิ การทางปกครอง ผ๎ูถูกฟูองคดีจึงไมํใชํหนํวยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แหํงพระราชบัญญัติ
จดั ต้งั ศาลปกครองฯ อีกทัง้ กรณพี พิ าทระหวาํ งผู๎ฟูองคดีและผ๎ูถกู ฟอู งคดเี กยี่ วกบั การใชบ๎ รกิ ารบัญชี
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๐๘
เงนิ ฝากสะสมทรัพยแ์ ละบรกิ ารขอ๎ ความแจ๎งเตือน (SMS) รายการเคล่ือนไหวบญั ชีทางโทรศัพท์มือถือ
อันเป็นการดําเนินธุรกิจของผู๎ถูกฟูองคดี คํูสัญญาทั้งสองฝุายจึงมีสถานะที่เทําเทียมกัน สิทธิและ
หน๎าที่ระหวํางคํูสัญญาจึงต๎องเป็นไปตามข๎อตกลงในการเปิดบัญชีเงินฝากสะสมทรัพย์และข๎อตกลง
การใหบ๎ ริการข๎อความแจ๎งเตอื น (SMS) รายการเคล่ือนไหวทางบญั ชีผาํ นโทรศัพทม์ อื ถอื ซง่ึ เปน็ สญั ญา
ทางแพงํ มิใชสํ ญั ญาทางปกครอง (คาํ ส่ังศาลปกครองสงู สุดท่ี ๘๕/๒๕๖๒)
ข้อเสนอแนะเพ่ือระงับข้อพิพาทอันเกิดจากหน่วยงานทางปกครองก่อให้เกิด
ความเสียหายและผลกระทบตอ่ ส่ิงแวดลอ้ มและสขุ ภาพของประชาชน
กรณีผู๎ฟูองคดีซ่ึงเป็นกํานันตําบลสบปูาด อําเภอแมํเมาะ จังหวัดลําปาง ซ่ึงเป็น
พ้ืนที่หน่ึงท่ีอาจได๎รับผลกระทบจากการจัดตั้งโรงงานไฟฟูาถํานหินตามโครงการ MMRP๑ ขนาด
๖๕๕ MW ของการไฟฟูาฝุายผลิตแหํงประเทศไทย (ผู๎ถูกฟูองคดี) ฟูองขอให๎ศาลบังคับให๎ผ๎ูถูกฟูอง
คดีดําเนินการตามขอ๎ ตกลงทีท่ ําขึน้ เพอื่ ระงับข๎อพพิ าทอันเกิดจากการท่ีผู๎ถูกฟูองคดี กํอให๎เกิดความ
เสียหายและผลกระทบตํอส่ิงแวดล๎อมและสุขภาพของประชาชนในพ้ืนท่ี น้ัน เม่ือพิจารณาบันทึก
ขอ๎ ตกลงทีพ่ ิพาทซ่งึ ข๎อ ๑ เป็นกรณที ่ขี อเศษหนิ จากโรงโมํหิน ข๎อ ๒ เป็นกรณีขอเพิ่มงบ CSR แกํ ๓
ตําบล ท่ีได๎รับผลกระทบ และข๎อ ๓ เป็นกรณีการเสนอขอซื้อเถ๎าลอยจากผู๎ถูกฟูองคดีในราคาและ
อตั ราพิเศษซึง่ เป็นขอ๎ ตกลงทพ่ี พิ าทในคดีนีแ้ ลว๎ กรณจี ึงเห็นไดว๎ ํา ขอ๎ เสนอแนะของผู๎ฟูองคดีกับพวก
ตํอ กฟผ. แมํเมาะ เป็นเพียงการเสนอข๎อเรียกร๎องตํอผู๎ถูกฟูองคดี มิได๎มีลักษณะเป็นการแสดง
เจตนาทม่ี ุงํ ผูกนติ ิสมั พนั ธข์ ้นึ ระหวํางผูถ๎ ูกฟูองคดี ซึ่งเป็นหนํวยงานทางปกครองและผู๎ฟูองคดีซ่ึงเป็น
เอกชน ขอ๎ ตกลงดังกลาํ วจงึ ไมเํ ปน็ สัญญาแตเํ ป็นเพียงข๎อเรยี กรอ๎ งเพือ่ ลดความขัดแย๎งในการตํอต๎าน
การดําเนินโครงการ อันถือได๎วํา เป็นเพียงคําเสนอเทําน้ัน เมื่อผู๎ถูกฟูองคดียังมิได๎มีคําสนองตอบ
ดงั เชํนคาํ เสนอในขอ๎ ๑ และข๎อ ๒ เน่ืองจากผู๎ถูกฟูองคดีมีสัญญากับคํูสัญญาอื่นในการขายเถ๎าลอย
อีกทัง้ การซ้ือขายตอ๎ งดําเนินการตามกฎหมายและระเบยี บของทางราชการ เม่ือยงั ไมมํ รี ะเบียบเปิด
ชอํ งให๎ทาํ ตามขอ๎ เสนอแนะข๎อ ๓ ของผูฟ๎ ูองคดไี ด๎ ขอ๎ เสนอแนะดงั กลําวจึงไมํมีผลผูกพันให๎ผ๎ูถูกฟูอง
คดตี อ๎ งปฏบิ ัติตามเป็นแตํเพียงข๎อเสนอเพ่ือการดําเนินธุรกิจของผ๎ูฟูองคดีกับพวกโดยเฉพาะเทําน้ัน
(คําส่ังศาลปกครองสูงสุดท่ี ๒๖๓/๒๕๖๑)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๐๙
บทที่ ๓
แนวคาวินจิ ฉัยเก่ียวกบั การทาสัญญา
และการบริหารสญั ญาทางปกครอง
-----------------------
ปจั จุบนั รปู แบบและการบรหิ ารการพัสดุภาครัฐในรูปแบบสัญญาทางปกครอง ได๎
มีการปรับเปล่ียนจาก ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วําด๎วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 มาเป็น
พระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ๎างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. ๒๕๖๐ ซึ่งมีผลใช๎บังคับในวันท่ี
๒๓ สิงหาคม ๒๕๖๐ เป็นตน๎ ไป
(ก) หลักการรปู แบบสัญญาและการบริหารสญั ญาพสั ดุในปัจจุบัน
1. กลไกการบรหิ ารพสั ดุภาครฐั ฯ
1.1. มาตรา ๘ การจัดซื้อจัดจ๎างและการบริหารพัสดุของหนํวยงานของรัฐต๎อง
กอํ ให๎เกิดประโยชนส์ งู สดุ แกหํ นํวยงานของรัฐ และตอ๎ งสอดคลอ๎ งกบั หลกั การ ดงั ตํอไปนี้
(๑) ค๎ุมคํา โดยพัสดุท่ีจัดซ้ือจัดจ๎างต๎องมีคุณภาพหรือคุณลักษณะท่ีตอบสนอง
วัตถุประสงค์ในการใช๎งานของหนํวยงานของรัฐ มีราคาที่เหมาะสม และมีแผนการบริหารพัสดุที่
เหมาะสมและชดั เจน
(๒) โปรํงใส โดยการจัดซื้อจัดจ๎างและการบริหารพัสดุต๎องกระทําโดยเปิดเผย
เปิดโอกาสให๎มีการแขํงขันอยํางเป็นธรรม มีการปฏิบัติตํอผู๎ประกอบการทุกรายโดยเทําเทียมกัน
มรี ะยะเวลาทเ่ี หมาะสมและเพียงพอตํอการยืน่ ขอ๎ เสนอ มหี ลกั ฐานการดําเนินงานชัดเจน และมีการ
เปดิ เผยข๎อมูลการจัดซอ้ื จัดจา๎ งและการบริหารพสั ดุในทุกขัน้ ตอน
(๓) มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล โดยต๎องมีการวางแผนการจัดซื้อจัดจ๎างและ
การบริหารพัสดุลํวงหน๎าเพ่ือให๎การจัดซื้อจัดจ๎างและการบริหารพัสดุเป็นไปอยํางตํอเน่ืองและมี
กําหนดเวลาที่เหมาะสมโดยมีการประเมินและเปิดเผยผลสัมฤทธ์ิของการจัดซ้ือจัดจ๎างและการ
บริหารพสั ดุ
(๔) ตรวจสอบได๎ โดยมีการเก็บข๎อมูลการจัดซ้ือจัดจ๎างและการบริหารพัสดุอยําง
เป็นระบบเพอ่ื ประโยชนใ์ นการตรวจสอบ
2. การทาสญั ญา
2.1. รูปแบบของสัญญาทางปกครองเกย่ี วกบั พสั ดุ
มาตรา ๙๓ หนํวยงานของรัฐต๎องทําสัญญาตามแบบที่คณะกรรมการนโยบาย
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๑๐
กําหนดโดยความเห็นชอบของสํานักงานอัยการสูงสุด ทั้งน้ี แบบสัญญาน้ันให๎ประกาศในราชกิจจา
นุเบกษาด๎วย
การทําสัญญารายใดถ๎าจําเป็นต๎องมีข๎อความหรือรายการแตกตํางไปจากแบบ
สญั ญาตามวรรคหนง่ึ โดยมสี าระสําคัญตามท่ีกาํ หนดไว๎ในแบบสัญญาและไมํทําใหห๎ นํวยงานของรัฐ
เสียเปรียบ กใ็ หก๎ ระทาํ ได๎ เวน๎ แตํหนํวยงานของรัฐเหน็ วําจะมีปัญหาในทางเสียเปรียบหรือไมํรัดกุม
พอ ก็ใหส๎ ํงราํ งสญั ญาน้ันไปใหส๎ ํานกั งานอยั การสงู สุดพจิ ารณาใหค๎ วามเห็นชอบกํอน
ในกรณีท่ีไมํอาจทําสัญญาตามแบบสัญญาตามวรรคหน่ึงได๎ และจําเป็นต๎องรําง
สัญญาขึ้นใหมํ ให๎สํงรํางสัญญาน้ันไปให๎สํานักงานอัยการสูงสุด พิจารณาให๎ความเห็นชอบกํอน
เว๎นแตกํ ารทําสญั ญาตามแบบทสี่ ํานกั งานอยั การสงู สุดได๎เคยให๎ความเหน็ ชอบมาแลว๎ ก็ใหก๎ ระทาํ ได๎
ในกรณจี าํ เป็นต๎องทําสัญญาเปน็ ภาษาตํางประเทศ ให๎ทําเปน็ ภาษาอังกฤษและต๎อง
จดั ทาํ ขอ๎ สรุปสาระสาํ คญั แหํงสัญญาเป็นภาษาไทยตามหลักเกณฑท์ ค่ี ณะกรรมการนโยบายประกาศ
กําหนดในราชกิจจานุเบกษา เว๎นแตํการทําสัญญาเป็นภาษาตํางประเทศตามแบบสัญญาท่ี
คณะกรรมการนโยบายกําหนด
ในกรณที ีห่ นวํ ยงานของรฐั ไมํได๎ทําสญั ญาตามแบบสัญญาตามวรรคหนงึ่ หรือไมไํ ด๎สงํ
รํางสญั ญาให๎สาํ นกั งานอยั การสงู สดุ พจิ ารณาให๎ความเหน็ ชอบกอํ นตามวรรคสองหรือวรรคสาม หรือ
ตามมาตรา ๙๗ วรรคหน่งึ แล๎วแตํกรณี ใหห๎ นํวยงานของรัฐสํงสัญญาน้ันให๎สํานักงานอัยการสูงสุด
พจิ ารณาให๎ความเห็นชอบในภายหลังได๎ เมื่อสํานักงานอัยการสูงสุดพิจารณาให๎ความเห็นชอบแล๎ว
หรือเม่ือสํานักงานอยั การสูงสดุ พจิ ารณาเห็นชอบแตํใหแ๎ กไ๎ ขสัญญา ถา๎ หนํวยงานของรฐั แก๎ไขสัญญา
นน้ั ให๎เปน็ ไปตามความเหน็ ของสาํ นักงานอัยการสงู สุดแลว๎ ให๎ถือวําสัญญาน้ันมีผลสมบรู ณ์
ในกรณีที่หนํวยงานของรฐั ไมํไดท๎ ําสัญญาตามแบบสัญญาตามวรรคหน่ึง หนํวยงาน
ของรฐั ไมแํ กไ๎ ขสัญญาตามความเห็นของสํานกั งานอยั การสูงสดุ หรอื คสํู ัญญาไมํตกลงหรือยินยอมให๎
แก๎ไขสัญญาตามความเหน็ ของสํานักงานอัยการสงู สุด หากข๎อสัญญาที่แตกตํางจากแบบสัญญาหรือ
ขอ๎ สญั ญาทีไ่ มแํ กไ๎ ขตามความเหน็ ของสาํ นักงานอยั การสงู สุดเป็นสํวนทีเ่ ปน็ สาระสาํ คญั หรอื เปน็ กรณี
ผิดพลาดอยํางร๎ายแรงตามมาตรา ๑๐๔ ใหถ๎ ือวาํ สัญญาน้นั เป็นโมฆะ
2.2. การจดั ทาเปน็ ขอ้ ตกลงเปน็ หนงั สอื
มาตรา ๙๖ หนํวยงานของรัฐอาจจัดทําข๎อตกลงเป็นหนังสือโดยไมํทําตามแบบ
สัญญาตามมาตรา ๙๓ กไ็ ด๎ เฉพาะในกรณี ดงั ตํอไปนี้
(๑) การจัดซ้อื จดั จา๎ งโดยวิธีคัดเลือกตามมาตรา ๕๖ (๑) (ค) หรือการจัดซื้อจัดจ๎าง
โดยวิธเี ฉพาะเจาะจงตามมาตรา ๕๖ (๒) (ข) (ง) หรือ (ฉ) หรือการจ๎างทป่ี รึกษาโดยวธิ ีเฉพาะเจาะจง
ตามมาตรา ๗๐ (๓) (ข)
(๒) การจัดซ้อื จัดจ๎างจากหนวํ ยงานของรัฐ
(๓) กรณที ีค่ ูสํ ญั ญาสามารถสํงมอบพสั ดไุ ดค๎ รบถ๎วนภายในห๎าวนั ทําการนบั ตั้งแตํวัน
ถดั จากวันทําขอ๎ ตกลงเปน็ หนงั สือ
(๔) การเชําซึ่งผู๎เชาํ ไมํต๎องเสียเงนิ อืน่ ใดนอกจากคาํ เชาํ
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๑๑
(๕) กรณอี ืน่ ตามทค่ี ณะกรรมการนโยบายประกาศกาํ หนดในราชกจิ จานุเบกษา
ในกรณีท่ีการจัดซื้อจัดจ๎างมีวงเงินเล็กน๎อยตามที่กําหนดในกฎกระทรวง จะไมํทํา
ข๎อตกลงเปน็ หนงั สือไวต๎ ํอกนั ก็ได๎ แตํต๎องมีหลักฐานในการจัดซือ้ จัดจา๎ งนนั้
2.3. การแก้ไขสัญญา
มาตรา ๙๗ สญั ญาหรอื ขอ๎ ตกลงเปน็ หนงั สือทไ่ี ดล๎ งนามแล๎วจะแก๎ไขไมํได๎ เว๎นแตํใน
กรณีดงั ตอํ ไปนใี้ ห๎อยูํในดุลพนิ จิ ของผ๎ูมีอาํ นาจทีจ่ ะพิจารณาอนมุ ัตใิ หแ๎ ก๎ไขได๎
(๑) เปน็ การแกไ๎ ขตามมาตรา ๙๓ วรรคหา๎
(๒) ในกรณที ม่ี คี วามจาํ เปน็ ตอ๎ งแกไ๎ ขสัญญาหรอื ข๎อตกลง หากการแก๎ไขน้ันไมทํ ําให๎
หนวํ ยงานของรฐั เสียประโยชน์
(๓) เปน็ การแก๎ไขเพื่อประโยชน์แกหํ นํวยงานของรัฐหรอื ประโยชนส์ าธารณะ
(๔) กรณีอ่ืนตามที่กําหนดในกฎกระทรวง
ในกรณีการแก๎ไขสัญญาที่หนํวยงานของรัฐเห็นวําจะมีปัญหาในทางเสียประโยชน์
หรือไมรํ ดั กุมพอก็ให๎สํงรํางสัญญาท่ีแก๎ไขนั้นไปให๎สํานักงานอัยการสูงสุดพิจารณาให๎ความเห็นชอบ
กอํ น
การแก๎ไขสัญญาหรือข๎อตกลงตามวรรคหนึ่งหรือวรรคสองจะต๎องปฏิบัติตาม
กฎหมายวําด๎วยวิธีการงบประมาณหรือกฎหมายอ่ืนท่ีเก่ียวข๎อง หากมีความจําเป็นต๎องเพ่ิมหรือลด
วงเงิน หรือเพมิ่ หรอื ลดระยะเวลาสํงมอบหรือระยะเวลาในการทาํ งาน ใหต๎ กลงพร๎อมกันไป
ในกรณีที่มีการแก๎ไขสัญญาหรือข๎อตกลงเพื่อเพิ่มวงเงิน เม่ือรวมวงเงินตามสัญญา
หรือข๎อตกลงเดิมและวงเงินที่เพ่ิมข้ึนใหมํแล๎ว หากวงเงินรวมดังกลําวมีผลทําให๎ผู๎มีอํานาจอนุมัติ
ส่ังซื้อหรือส่ังจ๎างเปลี่ยนแปลงไปจะต๎องดําเนินการให๎ผ๎ูมีอํานาจอนุมัติสั่งซื้อหรือส่ังจ๎างตามวงเงิน
รวมดังกลําวเปน็ ผู๎อนมุ ตั ิการแก๎ไขสญั ญาหรือขอ๎ ตกลงดว๎ ย
ในกรณีท่ีมีการแก๎ไขสัญญาหรือขอ๎ ตกลงเพื่อลดวงเงนิ ให๎ผมู๎ ีอาํ นาจอนมุ ตั สิ ั่งซอ้ื หรอื
สัง่ จ๎างตามวงเงินเดมิ เปน็ ผอ๎ู นุมตั กิ ารแก๎ไขสัญญาหรอื ขอ๎ ตกลง
2.4. ผลของสัญญาทไี่ มเ่ ปน็ ตามกฎหมาย
1). มาตรา 93 วรรค 6 ในกรณที ่ีหนํวยงานของรัฐไมํได๎ทําสญั ญาตามแบบสัญญา
ตามวรรคหน่ึง หนํวยงานของรัฐไมํแก๎ไขสัญญาตามความเห็นของสํานักงานอัยการสูงสุด หรือ
คํูสัญญาไมํตกลงหรือยนิ ยอมใหแ๎ กไ๎ ขสญั ญาตามความเห็นของสาํ นักงานอยั การสูงสดุ หากข๎อสัญญา
ท่ีแตกตาํ งจากแบบสญั ญาหรอื ข๎อสญั ญาทีไ่ มแํ กไ๎ ขตามความเห็นของสํานักงานอัยการสงู สดุ เป็นสวํ น
ที่เป็นสาระสําคัญหรือเปน็ กรณีผิดพลาดอยาํ งรา๎ ยแรงตามมาตรา ๑๐๔ ให๎ถือวาํ สัญญาน้ันเปน็ โมฆะ
2). มาตรา ๑๐๔ ในกรณีที่สัญญาหรือข๎อตกลงเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ๎างเกิดจาก
กรณีทีห่ นํวยงานของรฐั มิไดป๎ ฏบิ ัตติ ามพระราชบัญญัตนิ ี้ กฎกระทรวง ระเบียบ หรือประกาศท่ีออก
ตามความในพระราชบัญญัติน้ี ในสํวนท่ีไมํเป็นสาระสําคัญหรือผิดพลาดไมํร๎ายแรง หาทําให๎สัญญา
หรอื ข๎อตกลงเกย่ี วกบั การจดั ซื้อจดั จา๎ งน้นั เป็นโมฆะไมํ
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๑๒
3. การบรหิ ารสัญญา
เปน็ หน๎าที่ของคณะกรรมการตรวจการจ๎าง
มาตรา ๑๐๐ ในการดําเนินการตามสัญญาหรือข๎อตกลง ให๎ผู๎มีอํานาจแตํงตั้ง
คณะกรรมการตรวจรับพัสดุเพ่ือรับผิดชอบการบริหารสัญญาหรือข๎อตกลงและการตรวจรบั พสั ดุ
องค์ประกอบ องค์ประชุม และหน๎าท่ีของคณะกรรมการตรวจรับพัสดุ ให๎เป็นไป
ตามระเบยี บท่รี ัฐมนตรีกําหนด
3.1. การงด ลดค่าปรับหรอื ขยายระยะเวลา
มาตรา ๑๐๒ การงดหรือลดคําปรับให๎แกํคํูสัญญา หรือการขยายเวลาทําการตาม
สญั ญาหรอื ข๎อตกลง ให๎อยํูในดุลพินิจของผู๎มอี าํ นาจทจี่ ะพจิ ารณาไดต๎ ามจาํ นวนวันทม่ี เี หตเุ กดิ ขึน้ จรงิ
เฉพาะในกรณดี ังตอํ ไปน้ี
(๑) เหตเุ กิดจากความผดิ หรอื ความบกพรอํ งของหนํวยงานของรฐั
(๒) เหตุสุดวิสัย
(๓) เหตเุ กิดจากพฤติการณอ์ ันหนึง่ อนั ใดทคี่ ูสํ ัญญาไมตํ อ๎ งรบั ผดิ ตามกฎหมาย
(๔) เหตอุ ่ืนตามท่ีกําหนดในกฎกระทรวง
หลักเกณฑแ์ ละวิธกี ารของดหรอื ลดคําปรบั ให๎แกํคสูํ ญั ญา หรอื การขยายเวลาทาํ การ
ตามสญั ญาหรอื ข๎อตกลง ให๎เปน็ ไปตามระเบยี บที่รัฐมนตรกี าํ หนด
3.2. การบอกเลิกสัญญา
มาตรา ๑๐๓ ในกรณีท่ีมีเหตุบอกเลิกสัญญาหรือข๎อตกลงตํอไปน้ี ให๎อยํูในดุลพินิจ
ของผม๎ู ีอํานาจทีจ่ ะบอกเลิกสัญญาหรอื ขอ๎ ตกลงกับคํสู ญั ญา
(๑) เหตุตามท่กี ฎหมายกําหนด
(๒) เหตุอันเช่ือได๎วําผู๎ขายหรือผ๎ูรับจ๎างไมํสามารถสํงมอบงานหรือทํางานให๎แล๎ว
เสรจ็ ได๎ภายในระยะเวลาทก่ี าํ หนด
(๓) เหตุอนื่ ตามทกี่ าํ หนดไว๎ในพระราชบัญญตั ินหี้ รอื ในสญั ญาหรอื ข๎อตกลง
(๔) เหตอุ ื่นตามระเบยี บท่รี ฐั มนตรีกําหนด
การตกลงกับคูํสัญญาที่จะบอกเลิกสัญญาหรือข๎อตกลง ให๎ผ๎ูมีอํานาจพิจารณาได๎
เฉพาะในกรณีที่เป็นประโยชน์แกํหนํวยงานของรัฐโดยตรงหรือเพ่ือประโยชน์สาธารณะ หรือเพ่ือ
แก๎ไขข๎อเสยี เปรยี บของหนวํ ยงานของรัฐในการทจี่ ะปฏิบัติตามสัญญาหรือขอ๎ ตกลงนนั้ ตํอไป
ในกรณีท่ีหนํวยงานของรัฐมิได๎เป็นฝุายบอกเลิกสัญญาหรือข๎อตกลง หรือการบอก
เลกิ สัญญาหรอื ข๎อตกลงนั้นเป็นกรณีท่ีหนํวยงานของรัฐมิได๎เรียกคําปรับ แล๎วแตํกรณี หากคํูสัญญา
เห็นวํา หนํวยงานของรัฐต๎องรับผิดชดใช๎คําเสียหาย คํูสัญญาจะย่ืนคําขอตํอหนํวยงานของรัฐให๎
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๑๓
พิจารณาชดใชค๎ ําเสยี หายก็ได๎ ในการน้ี หนวํ ยงานของรฐั ต๎องออกใบรับคําขอให๎ไว๎เป็นหลักฐานและ
พิจารณาคําขอนั้นโดยไมํชักช๎า เม่ือหนํวยงานของรัฐมีหนังสือแจ๎งผลการพิจารณาเป็นเชํนใดแล๎ว
หากคูสํ ญั ญายังไมพํ อใจในผลการพจิ ารณาก็ใหม๎ ีสิทธฟิ อู งคดตี ํอศาลเพือ่ เรยี กให๎ชดใชค๎ ําเสยี หายตาม
สัญญาตํอไป ทั้งน้ี หลักเกณฑ์ วิธีการและระยะเวลาในการพิจารณาคําขอของหนํวยงานของรัฐ
ให๎เป็นไปตามระเบียบที่รัฐมนตรีกําหนด ซึ่งอยํางน๎อยต๎องกําหนดให๎หนํวยงานของรัฐแตํงตั้ง
คณะกรรมการข้ึนเพื่อพิจารณาคําเสียหายและการกําหนดวงเงินคําเสียหายที่ต๎องรายงานตํอ
กระทรวงการคลังเพ่อื พจิ ารณาให๎ความเหน็ ชอบ
4. การพจิ ารณาเปน็ ผู้ทง้ิ งาน
มาตรา ๑๐๙ ในกรณีท่ีปรากฏวําผ๎ูยื่นข๎อเสนอหรือคูํสัญญาของหนํวยงานของรัฐ
กระทําการดังตํอไปน้ี โดยไมํมีเหตุผลอันสมควร ให๎ถือวําผู๎ย่ืนข๎อเสนอหรือคูํสัญญานั้นกระทําการ
อนั มลี กั ษณะเปน็ การทง้ิ งาน
(๑) เป็นผ๎ยู ่ืนข๎อเสนอทไี่ ดร๎ บั การคัดเลือกแล๎วไมํยอมไปทําสัญญาหรือข๎อตกลงเป็น
หนังสือกับหนํวยงานของรฐั ภายในเวลาที่กําหนด
(๒) คูสํ ญั ญาของหนํวยงานของรัฐหรอื ผูร๎ บั จา๎ งชํวงท่ีหนํวยงานของรัฐอนุญาตให๎รับ
ชํวงงานได๎ไมํปฏิบัตติ ามสัญญาหรือขอ๎ ตกลงเปน็ หนังสอื นน้ั
(๓) เมื่อปรากฏวําผู๎ยื่นข๎อเสนอหรือคูํสัญญาของหนํวยงานของรัฐกระทําการอันมี
ลกั ษณะเปน็ การขัดขวางการแขํงขันราคาอยํางเปน็ ธรรม หรอื กระทาํ การโดยไมํสุจรติ
(๔) เมื่อปรากฏวําผลการปฏิบัติตามสัญญาของท่ีปรึกษาหรือผ๎ูให๎บริการงานจ๎าง
ออกแบบหรอื ควบคุมงานกํอสร๎างมีขอ๎ บกพรอํ ง ผิดพลาด หรือกํอให๎เกิดความเสียหายแกํหนํวยงาน
ของรัฐอยาํ งร๎ายแรง
(๕) เม่ือปรากฏวําผ๎ูให๎บริการงานจ๎างออกแบบหรือควบคุมงานกํอสร๎างหรือ
ผูป๎ ระกอบการงานกํอสร๎างไมํปฏบิ ตั ติ ามมาตรา ๘๘
(๖) การกระทาํ อื่นตามทก่ี ําหนดในกฎกระทรวง
ใหป๎ ลดั กระทรวงการคลังเป็นผม๎ู อี าํ นาจสง่ั ใหผ๎ ู๎ย่ืนข๎อเสนอหรือคสํู ัญญาเปน็ ผู๎ทิ้งงาน
และให๎แจ๎งเวียนรายช่อื ผทู๎ ้ิงงานให๎หนวํ ยงานของรฐั ทราบกบั แจ๎งเวียนในระบบเครือขํายสารสนเทศ
ของกรมบญั ชีกลาง รวมท้ังแจง๎ ให๎ผ๎ูทงิ้ งานทราบดว๎ ย
ในกรณีที่นิติบุคคลเป็นผ๎ูทิ้งงาน ถ๎าการกระทําดังกลําวเกิดจากห๎ุนสํวนผ๎ูจัดการ
กรรมการผ๎ูจัดการ ผ๎ูบริหาร หรือผ๎ูมีอํานาจในการดําเนินงานในกิจการของนิติบุคคลนั้น ให๎ส่ังให๎
บุคคลดังกลาํ วเป็นผ๎ูทง้ิ งานด๎วย
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๑๔
5. การอทุ ธรณ์
มาตรา ๑๑๔ ผูซ๎ ่ึงไดย๎ ่นื ข๎อเสนอเพอื่ ทาํ การจัดซ้อื จัดจ๎างพัสดุกับหนํวยงานของรัฐมี
สิทธิอุทธรณ์เกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ๎างพัสดุ ในกรณีท่ีเห็นวําหนํวยงานของรัฐมิได๎ปฏิบัติให๎เป็นไป
ตามหลักเกณฑ์และวิธีการทกี่ ําหนดในพระราชบัญญัตินี้ กฎกระทรวง ระเบียบ หรือประกาศท่ีออก
ตามความในพระราชบัญญัตินี้ เป็นเหตุให๎ตนไมํได๎รับการประกาศผลเป็นผู๎ชนะหรือไมํได๎รับการ
คดั เลอื กเปน็ คสูํ ญั ญากับหนํวยงานของรฐั
มาตรา ๑๑๕ ผ๎มู สี ทิ ธอิ ทุ ธรณจ์ ะยืน่ อุทธรณ์ในเร่อื งดงั ตํอไปน้ไี มํได๎
(๑) การเลือกใชว๎ ิธกี ารจัดซื้อจัดจ๎างหรือเกณฑ์ที่ใช๎ในการพิจารณาผลการจัดซื้อจัด
จ๎างตามพระราชบญั ญัตินี้ของหนํวยงานของรฐั
(๒) การยกเลิกการจดั ซ้ือจดั จา๎ งตามมาตรา ๖๗
(๓) การละเว๎นการอ๎างถึงพระราชบัญญัติน้ี กฎกระทรวง ระเบียบ หรือประกาศที่
ออกตามพระราชบัญญัตินี้ในสํวนที่เกี่ยวข๎องโดยตรงกับการจัดซ้ือจัดจ๎างในประกาศ เอกสาร หรือ
หนงั สือเชญิ ชวนของหนํวยงานของรัฐ
(๔) กรณอี ่ืนตามที่กาํ หนดในกฎกระทรวง
มาตรา ๑๑๗ ใหผ๎ ู๎มีสทิ ธอิ ุทธรณ์ย่ืนอุทธรณต์ อํ หนวํ ยงานของรฐั นน้ั ภายในเจด็ วนั ทํา
การนบั แตวํ ันประกาศผลการจัดซื้อจดั จา๎ งในระบบเครอื ขาํ ยสารสนเทศของกรมบัญชกี ลาง
มาตรา ๑๑๘ ให๎หนํวยงานของรัฐพิจารณาและวินิจฉัยอุทธรณ์ให๎แล๎วเสร็จภายใน
เจ็ดวันทําการนับแตํวันที่ได๎รับอุทธรณ์ ในกรณีที่เห็นด๎วยกับอุทธรณ์ก็ให๎ดําเนินการตามความเห็น
น้ันภายในกําหนดเวลาดังกลาํ ว
ในกรณีที่หนํวยงานของรัฐไมํเห็นด๎วยกับอุทธรณ์ ไมํวําท้ังหมดหรือบางสํวนให๎เรํง
รายงานความเห็นพร๎อมเหตุผลไปยังคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ตามมาตรา ๑๑๙ ภายในสาม
วันทําการนับแตํวันทีค่ รบกําหนดตามวรรคหนงึ่
มาตรา ๑๑๙ เมื่อได๎รับรายงานจากหนํวยงานของรัฐตามมาตรา ๑๑๘ ให๎
คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์พิจารณาอุทธรณ์ให๎แล๎วเสร็จภายในสามสิบวันนับแตํวันที่ได๎รับ
รายงานดงั กลาํ ว หากเรอ่ื งใดไมอํ าจพจิ ารณาได๎ทันในกาํ หนดนน้ั ใหค๎ ณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์
ขยายระยะเวลาออกไปไดไ๎ มเํ กนิ สองครง้ั คร้ังละไมเํ กินสิบหา๎ วนั นบั แตวํ นั ทค่ี รบกาํ หนดเวลาดงั กลําว
และแจ๎งให๎ผอู๎ ทุ ธรณ์และผูช๎ นะการจดั ซ้ือจัดจา๎ งหรอื ผไ๎ู ด๎รบั การคดั เลอื กทราบ
ในกรณีที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์เห็นวําอุทธรณ์ฟังขึ้นและมีผลตํ อการ
จัดซอ้ื จัดจา๎ ง อยํางมนี ยั สาํ คญั ใหค๎ ณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ส่ังให๎หนํวยงานของรัฐดําเนินการ
ใหม๎ ีการจดั ซ้ือจัดจา๎ งใหมํหรอื เร่มิ จากขน้ั ตอนใดตามทเี่ หน็ สมควร ในกรณีที่คณะกรรมการพิจารณา
อุทธรณ์เห็นวําอุทธรณ์ฟังไมํขึ้นหรือไมํมีผลตํอการจัดซ้ือจัดจ๎างอยํางมีนัยสําคัญ ให๎แจ๎งหนํวยงาน
ของรฐั เพื่อทาํ การจดั ซ้ือจัดจ๎างตอํ ไป
การวินจิ ฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณใ์ ห๎เป็นที่สดุ
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๑๕
ในกรณีท่พี น๎ กําหนดระยะเวลาพิจารณาอุทธรณ์ตามวรรคหนึ่งแล๎ว คณะกรรมการ
พิจารณาอุทธรณ์ยังพิจารณาไมํแล๎วเสร็จ ให๎ยุติเร่ือง และให๎คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์แจ๎ง
ผ๎ูอุทธรณ์และผ๎ูชนะการจัดซ้ือจัดจ๎างหรือผู๎ได๎รับการคัดเลือกทราบ พร๎อมกับแจ๎งให๎หนํวยงานของ
รัฐทาํ การจดั ซอ้ื จดั จ๎างตํอไป
6. ข้อสังเกต
หลักการจัดซื้อจัดจ๎างและบริหารพัสดุภาครัฐ มีการเปล่ียนแปลงหลายประการ
การศึกษาแนววินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดเก่ียวกับการบริหารสัญญาทางปกครองท่ีตัดสินโดย
อ๎างอิงระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวําด๎วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 นั้น แม๎วําสํวนใหญํจะสามารถ
เทียบเคียงกับกรณีตามพระราชบัญญัติการจัดซ้ือจัดจ๎างและบริหารงานพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560
ได๎ก็ตาม แตํโดยที่ปัจจุบันกฎท่ีใช๎ในการจัดซ้ือจ๎างมิได๎เป็นมีฐานะเป็นกฎ ท่ีโดยฝุายบริหาร แตํมี
ฐานะเป็นพระราชบัญญัติท่ีฝุายนิติบัญญัติตราข้ึนซ่ึงมีผลบังคับเป็นการทั่วไป มิใชํเป็นระเบียบ
ภายในของฝุายบรหิ ารอีกตอํ ไป จึงอาจมีผลตอํ แนวคาํ วินิจฉยั ในบางเรื่องได๎ท่ีอาจเปล่ียนแปลงไปได๎
จึงควรใช๎แนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดนี้โดยเทียบเคียงกับบทบัญญัติของพระราชบัญญัติ
การจดั ซ้อื จดั จา๎ งและบริหารงานพัสดภุ าครัฐ พ.ศ. 2560 ด๎วย
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๑๖
(ข) แนวคาวนิ ิจฉัยของศาลปกครองเกีย่ วกับรูปแบบสัญญาและการบริหารสญั ญาพสั ดุ
1.การทาสัญญาและการแก้ไขสัญญา
๑.1. การมีผลผกู พนั ของสัญญาทางปกครองทีท่ าดว้ ยวาจา
กรณีที่หนํวยงานทางปกครองได๎วําจ๎างให๎เอกชนกํอสร๎างสิ่ งปลูกสร๎างโดยไมํมี
การลงนามจัดทําสัญญาระหวํางหนํวยงานทางปกครองผ๎ูวําจ๎างและเอก ชนผู๎ร๎บจ๎างตามระเบียบ
สํานกั นายกรัฐมนตรวี ําดว๎ ยการพัสดุ พ.ศ. 2๕๓๕ แตํหนวํ ยงานทางปกครอง ผ๎ูวาํ จ๎างได๎แสดงเจตนา
ที่จะวําจา๎ งเอกชนผ๎รู บั จา๎ งเขา๎ ดาํ เนนิ การกํอสร๎าง และเอกชนผู๎รับจ๎างได๎ตอบรับและเข๎าดําเนินการ
กํอสรา๎ งสง่ิ ปลูกสร๎างดังกลําวแล๎ว ถือเป็นการแสดงเจตนาทําคําเสนอและคําสนองที่ถูกต๎องตรงกัน
ประกอบกับสัญญาจ๎างกํอสร๎างมีลักษณะเป็นสัญญาจ๎างทําของ ซึ่งประมวลกฎหมายแพํงและ
พาณิชย์มไิ ดบ๎ ัญญตั ใิ หต๎ ๎องทาํ เปน็ หนังสอื การแสดงเจตนาดังกลาํ วจึงมผี ลให๎หนํวยงานทางปกครอง
ผ๎ูวําจ๎างต๎องผูกพันตามสัญญาในอันที่จะต๎องชําระสินจ๎างให๎แกํเอกชนผ๎ูรับจ๎างโดยไมํอาจกลําวอ๎าง
การไมํปฏิบตั ิตามระเบยี บดังกลําว ซึ่งเป็นเพียงข้ันตอนภายในของหนํวยงานทางปกครองผ๎ูวําจ๎างที่
จะตอ๎ งปฏบิ ตั ิในการเข๎าทาํ สัญญาจ๎างกบั บุคคลอนื่ เพ่ีอปฏเิ สธการชําระหน้ีตามสัญญาดังกลําวให๎แกํ
เอกชนผูร๎ บั จ๎างได๎
ขอ๎ สงั เกต
โดยท่คี าํ พพิ ากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๕๕/๒๕๕๐ และท่ี อ.๒๗/๒๕๔๘ ในสํวน
ที่วินิจฉัยถึงสถานะทางกฎหมายของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวําด๎วยการพัสดุฯ วํา ระเบียบ
ดังกลําวเป็นเพียงข้ันตอนภายในของหนํวยงานทางปกครองผ๎ูวําจ๎างน้ัน เป็นการวินิจฉัยเพี่อ
ประกอบการให๎เหตุผลของการเกิดขึ้นของสัญญาท่ีมิได๎มีการลงนามกันเป็นหนังสือ โดยเห็นวํา
การที่หนํวยงานทางปกครองผู๎วําจ๎างได๎แสดงเจตนาท่ีจะวําจ๎างผ๎ูฟูองคดีเข๎าดําเนินการกํอสร๎าง
อาคารพิพาทและ ผ๎ูฟูองคดีได๎ตอบรับและเข๎าดําเนินการกํอสร๎างอาคารดังกลําวแล๎ว จึงเป็นการ
แสดงเจตนาทําคําเสนอและสนองท่ีถูกต๎องตรงกัน ประกอบกับสัญญาพิพาทมีลักษณะเป็นสัญญา
จา๎ งทาํ ของ ซ่งึ ประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์มิไดับัญญัติให๎ต๎องคําสัญญาเป็นหนังสือการแสดง
เจตนาดังกลําวจึงกํอให๎เกิดสัญญาข้ึนผูกพันท้ังสองฝุาย การไมํได๎จัดคําสัญญาเป็นหนังสีอจึงไมํมี
ผลกระทบถึงความสมบูรณ์ของการแสดงเจตนาเข๎าทําสัญญาที่หนํวยงานทางปกครองผ๎ูวําจ๎างมีไป
ยงั ผู๎รบั จ๎างแลว๎ ศาลจงึ เหน็ วํา ในประเดน็ เรือ่ งการเกิดข้ึนของสัญญานร้ี ะเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี
วาํ ด๎วยการพัสดฯุ มีสถานะเปน็ ขัน้ ตอนภายในของหนํวยงานทางปกครอง
แตํอยํางไรก็ตาม หากเป็นประเด็นข๎อพิพาทเก่ียวกับความชอบด๎วยกฎหมายของ
ข๎อกาํ หนดในสัญญา เชนํ ประเดน็ เกี่ยวกับการกําหนดคําปรับตามสัญญาวําชอบด๎วยระเบียบสํานัก
นายกรัฐมนตรีวําด๎วยการพัสดุฯ หรือไมํนั้น คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.(ท๔๕/๒๕๕๐ ได๎
วินิจฉัยเก่ียวกับสถานะทางกฎหมายของระเบียบกระทรวงมหาดไทยวําด๎วยการพัสดุขององค์การ
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๑๗
บริหารสํวนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๘ ไว๎วํา ระเบียบดังกลําวเป็นกฎหมายมหาชน ซึ่งมีลักษณะเป็น
กฎหมายบังคบั (lus cogen) และเป็นกฎหมายทีเ่ ก่ยี วกับความสงบเรียบร๎อย จึงไมํอาจเลี่ยงที่จะไมํ
ปฎิบัติตามหรือตกลงมิให๎มีผลบังคับหรือตกลงกันเป็นอยํางอื่นได๎ ดังนั้น ข๎อตกลงเก่ียวกับอัตรา
คําปรับที่ไมํเป็นไปตามระเบียบดังกลําว ไมํวําผู๎ฟูองคดีซึ่งเป็นคูํสัญญา ฝุายเอกชนจะให๎ความ
ยินยอมกับข๎อสัญญาน้ันหรือไมํก็ตาม ผู๎ถูกฟูองคดีซ่ึงเป็นราชการสํวนท๎องถ่ินคูํสัญญาอีกฝุายไมํมี
อํานาจทจี่ ะทําข๎อตกลงเกี่ยวกบั เรื่องดังกลาํ วเกนิ กวําท่กี ฎหมายให๎อํานาจไว๎
จากแนวทางการวินิจฉยั ของศาลปกครองท่ีกลําวมา อาจดูเหมือนวําศาลวินิจฉัยถึง
สถานะของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวําด๎วยการพัสดุฯ หรือระเบียบอ่ืนๆ ของทางราชการที่
เกยี่ วขอ๎ งกบั การจัดหาพัสดุไว๎แตกตํางกัน แตํหากพิจารณาแยกตามลักษณะของข๎อพิพาท จึงทําให๎
เข๎าใจได๎วํา ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวําด๎วยการพัสดุฯ หรือระเบียบอ่ืนๆ ของทางราชการที่
เกี่ยวข๎องกับการจัดหาพัสดุน้ัน แท๎ที่จริงแล๎วระเบียบดังกลําวมีสถานะเป็นกฎหมายมหาชนซ่ึงมี
ลักษณะเป็นกฎหมายบังคับ เพียงแตํหากข๎อพิพาทที่เกิดข้ึนเป็นประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการเกิดขึ้น
ของสญั ญา ศาลจงึ ตอ๎ งวนิ ิจฉยั คดโี ดยถอื ตามหลักทั่วไปในเรอ่ื งของการเกิดสญั ญา คือ เมือ่ มีคาํ เสนอ
สนองตอ๎ งตรงกันระหวาํ งคํสู ัญญา ยํอมคําให๎สัญญาเกิดข้ึน (โดยไมํได๎วินิจฉัยถึง ประเด็นความชอบ
ดว๎ ยกฎหมายของข๎อกาํ หนดในสญั ญา) ในกรณีเชํนน้ีระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวําด๎วยการพัสดุฯ
ยอํ มถือเปน็ เพียงขน้ั ตอนภายในของหนํวยงานทางปกครอง ซึ่งแม๎คํูสัญญาจะไมํจัดคําสัญญากันเป็น
หนงั สอื ตามที่กาํ หนดไว๎ในระเบียบดังกลําว สัญญาก็ยํอมเกิดขึ้นได๎ตามหลักกฎหมายทั่วไป แตํหาก
เป็นข๎อพิพาทท่ีเป็นประเด็นปัญหาเก่ียวกับความชอบด๎วยกฎหมายของข๎อกําหนดในสัญญา ยํอม
ต๎องถือตามหลักกฎหมายที่กําหนดไว๎ในเรื่องนั้นๆ โดยการวินิจฉัยในเร่ืองการกําหนดคําปรับของ
สัญญาจัดหาพัสดุตามระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวําด๎วยการพัสดุฯ หรือระเบียบอ่ืนๆ ของทาง
ราชการท่ีเก่ียวข๎องกับการจัดหาพัสดุ จึงต๎องวินิจฉัยคดีไปตามบทบัญญัติของระเบียบข๎างต๎น ซ่ึงใน
กรณีเชนํ น้ีระเบยี บดังกลําวยํอมมสี ถานะเป็นกฎหมายมหาชนซ่ึงมีลักษณะเป็นกฎหมายบังคับ และ
เปน็ กฎหมายท่ีเกีย่ วกับความสงบเรียบร๎อยที่หนํวยงานทางปกครองผู๎วําจ๎างไมํสามารถเล่ียงท่ีจะไมํ
ปฏิบัติตามหรือตกลงมิให๎มีผลบังคับหรือตกลงกันเป็นอยํางอ่ืนได๎ ดังน้ัน แม๎จะปรากฏวําในขณะ
จดั ทาํ สญั ญา คํูสัญญาทั้งสองฝุายได๎มีการตกลงกันโดยเลี่ยงที่จะไมํปฏิบัติตามระเบียบดังกลําวหรือ
ตกลงมิให๎ระเบียบดังกลําวมีผลบังคับหรือตกลงกันเป็นอยํางอ่ืนไว๎แล๎วก็ตาม ในการวินิจฉัยถึง
ความชอบดว๎ ยกฎหมายของข๎อกําหนดในสญั ญา ศาลยอํ มนาํ ระเบียบขา๎ งตน๎ มาวินิจฉัยถึงความชอบ
ดว๎ ยกฎหมายของขอ๎ กาํ หนดในสญั ญาได๎
ปัจจบุ นั การทําสัญญาพัสดุ6 ตอ๎ งปฏบิ ัตติ ามท่ีพระราชบัญญตั กิ ารจัดซื้อจัดจา๎ ง และ
การบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. ๒๕๖๐ กําหนด ซ่ึงมาตรา ๙๓ บัญญัติวํา “หนํวยงานของรัฐต๎องทํา
6 พระราชบญั ญตั ิการจดั ซือ้ จดั จ้างและการบริหารพสั ดภุ าครัฐ พ.ศ. ๒๕๖๐ มาตรา ๔ “พสั ด”ุ หมายความวา่ สนิ ค้า งานบริการ
งานกอ่ สร้าง งานจ้างท่ีปรึกษาและงานจ้างออกแบบ
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๑๘
สัญญาตามแบบทคี่ ณะกรรมการนโยบายกาํ หนด โดยความเหน็ ชอบของสํานกั งานอยั การสูงสุด ท้งั น้ี
แบบสญั ญาน้ันใหป๎ ระกาศในราชกิจจานุเบกษาด๎วย การทําสัญญารายใดถ๎าจําเป็นต๎องมีข๎อความ
หรือรายการแตกตํางไปจากแบบสัญญาตามวรรคหน่ึงโดยมีสาระสําคัญตามท่ีกําหนดไว๎ในแบบ
สัญญาและไมํทําให๎หนํวยงานของรัฐเสียเปรียบก็ให๎กระทําได๎ เว๎นแตํหนํวยงานของรัฐเห็นวําจะมี
ปัญหาในทางเสียเปรยี บหรอื ไมรํ ดั กมุ พอ กใ็ ห๎สํงรํางสัญญาน้ันไปให๎สํานักงานอัยการสูงสุดพิจารณา
ใหค๎ วามเห็นชอบกอํ น ในกรณีท่ีไมํอาจทําสัญญาตามแบบสัญญาตามวรรคหนึ่งได๎ และจําเป็นต๎อง
รํางสัญญาข้ึนใหมํ ให๎สํงรํางสัญญานั้นไปให๎สํานักงานอัยการสูงสุดพิจารณาให๎ความเห็นชอบกํอน
เวน๎ แตกํ ารทําสญั ญาตามแบบที่สํานักงานอยั การสงู สุดได๎เคยให๎ความเหน็ ชอบมาแลว๎ ก็ให๎กระทําได๎
ในกรณีที่หนํวยงานของรัฐไมํได๎ทําสัญญาตามแบบสัญญาตามวรรคหนึ่งหรือไมํได๎สํงรํางสัญญาให๎
สาํ นักงานอัยการสูงสุดพจิ ารณาให๎ความเห็นชอบกํอนตามวรรคสองหรือวรรคสาม หรือตามมาตรา
๙๗ วรรคหน่ึง แล๎วแตํกรณี ให๎หนํวยงานของรัฐสํงสัญญาน้ันให๎สํานักงานอัยการสูงสุดพิจารณาให๎
ความเห็นชอบในภายหลังได๎ เม่ือสํานักงานอัยการสูงสุดพิจารณาให๎ความเห็นชอบแล๎ว หรือเม่ือ
สํานักงานอัยการสูงสุดพิจารณาเห็นชอบแตํให๎แก๎ไขสัญญา ถ๎าหนํวยงานของรัฐแก๎ไขสัญญานั้นให๎
เป็นไปตามความเห็นของสํานกั งานอยั การสูงสดุ แลว๎ ให๎ถือวําสัญญานนั้ มีผลสมบรู ณ์
ในกรณีที่หนวํ ยงานของรฐั ไมไํ ด๎ทาํ สัญญาตามแบบสัญญาตามวรรคหนึ่ง หนํวยงาน
ของรฐั ไมํแก๎ไขสญั ญาตามความเหน็ ของสํานักงานอยั การสูงสดุ หรอื คํูสัญญาไมํตกลงหรือยินยอมให๎
แก๎ไขสัญญาตามความเห็นของสํานักงานอยั การสูงสุด หากข๎อสัญญาที่แตกตํางจากแบบสัญญาหรือ
ขอ๎ สัญญาทไ่ี มแํ กไ๎ ขตามความเหน็ ของสาํ นกั งานอยั การสงู สุดเปน็ สํวนที่เปน็ สาระสําคญั หรือเปน็ กรณี
ผิดพลาดอยํางร๎ายแรงตามมาตรา ๑๐๔ ให๎ถือวําสัญญาน้ันเป็นโมฆะ ดังน้ัน การจัดทําสัญญาทาง
ปกครองที่เก่ียวกับพัสดุ จึงมิใชํขั้นตอนภายในเหมือนกับระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวําด๎วยการ
พัสดุฯ หรือระเบียบอนื่ ๆ ของทางราชการ ท่ีเกีย่ วข๎องกับการจัดหาพัสดุ แตํเป็นกฎหมายมหาชนซ่ึง
มีลักษณะเป็นกฎหมายบังคับ (lus cogen) และเป็นกฎหมายท่ีเก่ียวกับความสงบเรียบร๎อย จึงไมํ
อาจเลี่ยงทีจ่ ะไมปํ ฎบิ ัติตามหรือตกลงมิให๎มีผลบังคับหรือตกลงกันเป็นอยํางอ่ืนได๎ จึงต๎องดูตํอไปวํา
ศาลจะมีแนวคําวิ นิจฉัยเก่ียวกับการทําสัญญาทางปกครองท่ีเก่ียวกับพัสดุตาม พระราชบัญญัติ
การจัดซือ้ จดั จา๎ ง และการบรหิ ารพสั ดภุ าครัฐ พ.ศ. ๒๕๖๐ มาตรา 97 นีอ้ ยํางไร
ข๎อตกลงวําจ๎างปรับปรุงซํอมตํอเติมอาคารสานักงานเขตพ้ืนท่ีการศึกษา
ประถมศึกษามีลักษณะเป็นสัญญาจ๎างทําของ ซึ่งมาตรา ๕๘๗ แหํงประมวลกฎหมายแพํงและ
พาณิชย์ มิได๎กําหนดให๎ต๎องทําเป็นหนังสือ ดังนั้น เมื่อข๎อเท็จจริงนําเชื่อวําผู๎ฟูองคดีเป็นผ๎ูทํางาน
ปรับปรุงซํอมตํอเติมอาคารดังกลําว แม๎ข๎อตกลงวําจ๎างระหวํางผู๎ฟูองคดีกับหนํวยงานทางปกครอง
จะไมํได๎ทําเป็นหนังสือข๎อตกลงวําจ๎างนี้ก็มีผลตามกฎหมาย และเมื่อผ๎ูฟูองคดีดําเนินการปรับปรุง
ซํอมตํอเติมอาคารดังกลําวเสร็จสมบูรณ์ อีกทั้ง หนํวยงานทางปกครองก็ได๎ใช๎ประโยชน์ในอาคาร
หรือควบคมุ งานกอ่ สร้าง รวมทงั้ การดาเนินการอนื่ ตามที่กาหนดในกฎกระทรวง
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๑๙
ตามวัตถุประสงคแ์ ลว๎ จงึ เปน็ กรณที ่ีหนวํ ยงานทางปกครองไดร๎ บั เอาผลสาํ เรจ็ ของงานจา๎ งท่ีผู๎ฟอู งคดี
สํงมอบแล๎ว หนํวยงานทางปกครองจึงมีหน๎าท่ีต๎องชําระคําจ๎างในงานข๎างต๎นให๎แกํผ๎ูฟูองคดี
(คาํ พิพากษาศาลปกครองสงู สุดท่ี อ.๒๐๗๓/๒๕๕๙)
นายกองค์การบริหารสํวนตําบลมีฐานะเป็นผ๎ูแทนขององค์การบริหารสํวนตําบลซึ่ง
เปน็ นติ ิบุคคล การแสดงเจตนาของนายกองคก์ ารบริหารสวํ นตําบล เพ่ือดําเนินการเรื่องหน่ึงเรื่องใด
ภายใตข๎ อบวตั ถปุ ระสงคข์ ององคก์ ารบรหิ ารสวํ นตาํ บล จงึ มีผลผูกพันองคก์ ารบรหิ ารสวํ นตําบลตาม
กฎหมาย ดงั น้นั กรณที ี่นายกองค์การบริหารสวํ นตาํ บลในขณะนัน้ ไดต๎ กลงซ้อื ขายสญั ญาณไฟจราจร
กับผ๎ูฟูองคดีในราคาไมํเกิน ๑๐๐,๐๐๐ บาท โดยวิธีตกลงราคา แม๎จะไมํได๎ทําเป็นหนังสือ แตํเมื่อ
กฎหมายมิไดก๎ ําหนดให๎การซื้อขายสังหาริมทรัพย์ต๎องทําตามแบบการทําสัญญาซื้อขายสัญญาณไฟ
จราจรดังกลําวด๎วยวาจา จึงเป็นสัญญาซ้ือขายที่มีผลบังคับตามกฎหมาย แม๎วํา ตามระเบียบ
กระทรวงมหาดไทยวําด๎วยการพัสดุของหนํวยการบริหารราชการสํวนท๎องถิ่น พ.ศ. ๒๕๓๕ จะ
กําหนดให๎การซ้ือโดยวิธีตกลงราคาเจ๎าหน๎าท่ีพัสดุจะต๎องเป็นผู๎ติดตํอตกลงราคากับผ๎ูขายโดยตรงก็
ตาม ประกอบกับองคก์ ารบริหารสวํ นตาํ บลไดใ๎ ช๎สญั ญาณไฟจราจรที่ผูฟ๎ ูองคดีตดิ ตงั้ ให๎ในการอํานวย
ความปลอดภัยด๎านการจราจรให๎กับชุมชนในพื้นท่ีตามอํานาจหน๎าท่ีเร่ือยมา โดยมิได๎โต๎แย๎งหรือมี
การบอกกลําวให๎ผ๎ูฟูองคดีรื้อถอนสัญญาณไฟจราจรคืนกลับไป ดังน้ัน เมื่อไมํปรากฏข๎อเท็จจริงวํา
ผู๎ฟูองคดีไดท๎ ําสัญญาซ้ือขายสญั ญาณไฟจราจรกบั นายกองคก์ ารบริหารสํวนตําบลในขณะนั้นโดยไมํ
สุจริต การที่นายกองค์การบริหารสํวนตําบลในขณะนั้นได๎ตกลงซื้อขายสัญญาณไฟจราจรกับผ๎ูฟูอง
คดี จึงเปน็ การกระทําโดยมอี ํานาจและมผี ลผูกพันองค์การบรหิ ารสํวนตาํ บล และเมื่อผู๎ฟูองคดีชําระ
หน้ีตามสญั ญา คอื การตดิ ตั้งสญั ญาณไฟจราจรใหแ๎ กอํ งคก์ ารบรหิ ารสํวนตาํ บลแล๎ว องค์การบริหาร
สํวนตําบลก็ยํอมมีหน๎าท่ีในการชําระราคาสัญญาณไฟจราจรให๎แกํผ๎ูฟูองคดีตามสัญญาด๎วย แม๎วํา
การดาํ เนนิ การจัดซื้อสัญญาณไฟจราจรดังกลําวนายกองค์การบริหารสํวนตําบลจะไมํได๎ปฏิบัติตาม
ระเบยี บของทางราชการ ก็เป็นเร่ืองการบรหิ ารภายในขององคก์ ารบรหิ ารสํวนตาํ บลเอง กรณไี มอํ าจ
ยกขึน้ อา๎ งเพอ่ื ปฏิเสธความผกู พนั ทีม่ ีตอํ บคุ คลภายนอกได๎ ดว๎ ยเหตุนี้ องค์การบริหารสํวนตําบลจึงมี
หน๎าที่ต๎องชําระราคาสัญญาณไฟจราจรพร๎อมดอกเบ้ียตามกฎหมายให๎แกํผ๎ูฟูองคดี (คําพิพากษา
ศาลปกครองสูงสดุ ท่ี อ.๗๕๖/๒๕๖๑)
1.๒) การมีผลผูกพนั ของสัญญาทางปกครองที่แกไ้ ขเพ่ิมเตมิ ดว้ ยวาจา
การที่ผ๎ูแทนของหนํวยงานทางปกครองทําข๎อตกลงเพิ่มเติมด๎วยวาจา ให๎ผู๎รับจ๎าง
ทํางานพิเศษนอกเหนือจากท่ีกําหนดไว๎ในสัญญา โดยงานดังกลําวอยูํในขอบขํายท่ัวไปแหํง
วัตถุประสงค์ของสัญญา และมิได๎เกิดจากการสมยอมกันระหวํางผ๎ูแทนของหนํวยงานทางปกครอง
กับผ๎ูรับจ๎าง หรือเกิดจากความผิดของผู๎รับจ๎าง หรือผ๎ูรับจ๎าง ต๎องการหลีกเล่ียงการประกวดราคา
ยํอมมีผลผูกพันให๎หนํวยงานทางปกครองต๎องรับผิดจํายเงินคําจ๎างอันเกิดจากการทํางานดังกลําว
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๒๐
แม๎จะเป็นกรณีทไี่ มํไดผ๎ ํานขัน้ ตอนการจดั ซอื้ จดั จา๎ งตามระเบยี บกระทรวงมหาดไทยวําด๎วยการพัสดุ
ขององคก์ ารบรหิ ารสํวนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๔ กต็ าม แตโํ ดยทีก่ ารดําเนินการตามระเบียบดังกลําวเปน็
ขั้นตอนการปฏิบัติภายในของหนํวยงาน หนํวยงานทางปกครองจึงไมํอาจนําการไมํปฏิบัติตาม
ระเบยี บน้ันมาเปน็ เหตผุ ลในการปฏเิ สธความรบั ผิด (คาํ พิพากษาศาลปกครองสูงสดุ ท่ี อ.๑๖/๒๕๔๗)
เม่ือสัญญารํวมดําเนินการรายการโทรทัศน์ระหวํางบริษัท อสมท จํากัด(มหาชน)
กับเอกชนผู๎ผลิตรายการ เพื่อผลิตรายการขําวออกอากาศทางสถานโทรทัศน์ ไมํได๎มีข๎อกําหนดที่
ชัดเจนวํา การจําหนาํ ยเวลาโฆษณาเกินกวําท่ีกําหนดไว๎ในสัญญาจะได๎รับสํวนลดทางการค๎าหรือไมํ
ในอัตราใด จึงเป็นเรอ่ื งทค่ี ํูสัญญาจะต๎องตกลงกันเป็นกรณีไป ดังน้ันเมื่อปรากฏวําผู๎ผลิตรายการทํา
การโฆษณาเกินกวําเวลาท่ีกําหนดในสัญญามาโดยตลอด และได๎สํงเพียงใบคิวโฆษณาให๎ฝุาย
ออกอากาศโทรทัศน์ของทางสถานีโดยไมํมีหนังสือขอซื้อเวลาและขอสํวนลดทางการค๎าไปยังสํานัก
การตลาด ของทางสถานซี ึง่ เปน็ ผ๎มู ีอาํ นาจพิจารณาตามที่กาํ หนดไว๎ในสัญญา ทั้งที่เคยทําหนังสือขอ
ซ้ือเวลาและขอสวํ นลดทางการค๎าดังกลาํ วมาแล๎ว เมื่อใบคิวโฆษณาข๎างต๎นเป็นเพียงเอกสารที่แสดง
รายการและเวลาโฆษณาเทําน้ัน ไมํได๎มีลายมือชื่อของผู๎รับผิดชอบ จึงไมํอาจถือเป็นหนังสือหรือ
เอกสารการซื้อเวลาโฆษณาเพ่ือขอสํวนลดทางการค๎าได๎ อีกท้ัง เม่ือบริษัท อสมทฯ ตรวจสอบพบ
กรณีดังกลําวและมีหนังสือเรียกให๎ชําระคําโฆษณาสํวนที่เกินเวลา ผู๎ผลิตรายการก็ได๎ชําระเต็ม
จํานวนโดยไมํได๎โต๎แย๎งเร่ืองสวํ นลดทางการค๎าในขณะน้ัน ซึ่งหากผู๎ผลติ รายการเหน็ วําตนมีสิทธิตาม
สัญญาท่ีจะได๎รับสํวนลดทางการค๎า ก็สามารถที่จะชําระเงินโดยหักสํวนลดทางการค๎าไว๎ได๎ และ
ปลํอยให๎บริษัท อสมทฯ เป็นผ๎ูใช๎สิทธิเรียกร๎องตามกฎหมายตํอไป การท่ีผู๎ผลิตรายการชําระเงินไป
เต็มจํานวนยํอมแสดงให๎เห็นวําไมํติดใจในสํวนลดทางการค๎า ดังน้ัน การท่ีบริษัท อสมทฯ ไมํได๎หัก
สํวนลดคําโฆษณาที่เกินเวลาให๎ผู๎ผลิตรายการ จึงไมํเป็นการผิดสัญญา และไมํจําต๎องคืนเงิน
คําสํวนลดทางการค๎าดังกลําวให๎แกํผู๎ผลิตรายการ แตํอยํางใด (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี
อ. ๕๓๘/๒๕๕๘)
เมอื่ ตามสญั ญาจา๎ งกํอสรา๎ งอาคารสาํ นักงานเทศบาลตาํ บลมขี อ๎ กาํ หนดใหก๎ ารถมดิน
หรอื ปรับสภาพพนื้ ทก่ี อํ สร๎างเพื่อให๎กอํ สร๎างได๎ตามแบบแปลน เป็นหน๎าที่ของผู๎รับจ๎าง ผ๎ูรับจ๎างจึงมี
หน๎าทตี่ ามสัญญาทจี่ ะต๎องทําการถมดินหรือปรับสภาพดินในพ้ืนท่ีที่จะดําเนินการกํอสร๎างให๎เป็นไป
ตามแบบแปลนที่กําหนดและเป็นไปตามหลักวิชาการ ดังนั้น แม๎ข๎อเท็จจริงจะปรากฏวํา กํอนที่
หนวํ ยงานทางปกครองผ๎ูวําจ๎างจะสํงมอบพื้นที่กํอสร๎างให๎แกํผ๎ูรับจ๎าง ได๎มีการทําสัญญาวําจ๎างผ๎ูรับ
จ๎างรายอื่นให๎ทํางานถมดินในพื้นที่กํอสร๎างดังกลําวแล๎วก็ตาม แตํการจ๎างเหมาถมดินข๎างต๎นก็เป็น
เพียงการเตรียมพ้ืนที่ที่จะดําเนินการกํอสร๎างอาคารให๎แกํผู๎รับจ๎างเทําน้ัน มิได๎ทําให๎หนํวยงานทาง
ปกครองผู๎วําจา๎ งมหี นา๎ ทใี่ นการถมดินโดยอัดบดดินให๎แนนํ ตามหลักวชิ าการแทนผร๎ู ับจ๎างแตํอยํางใด
เมื่อตอํ มาในระหวํางการดาํ เนินงานตามสัญญาเกดิ ฝนตกตดิ ตํอกนั หลายวันเป็นเหตใุ ห๎น้าํ ฝนไหลลงสูํ
ใต๎ดิน ทาํ ให๎ทางเดินเขา๎ ด๎านหนา๎ ของอาคารสาํ นักงานเกิดการทรุดตัว อันมีสาเหตุมาจากการถมดิน
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๒๑
โดยไมํมีการบดอัดตามมาตรฐานดินอํอนไมํสามารถรับน้ําหนักบรรทุกตามที่วิศวกรผ๎ูออกแบบ
กําหนดการทรุดตัวของทางเดินเข๎าด๎านหน๎าของอาคารสํานักงานจึงเป็นความรับผิดของผู๎รับจ๎าง
อยํางไรก็ตาม เม่ือข๎อเท็จจริงปรากฏตํอมาวํา ผ๎ูรับจ๎างได๎เสนอวิธีการแก๎ไขฐานรากอาคารทางเดิน
เข๎าอาคารสํานักงานพร๎อมแบบแปลนการเสริมคานรับคานและพ้ืนอาคารท่ีทรุดตัวดังกลําวตํอ
หนํวยงานทางปกครองผ๎ูวําจ๎าง ซ่ึงหนํวยงานทางปกครองผู๎วําจ๎างก็ได๎อนุมัติให๎ผู๎รับจ๎างดําเนินการ
ตามวิธีการและแบบแปลนท่ีเสนอมาได๎น้ัน พฤติการณ์ของผ๎ูรับจ๎างข๎างต๎นจึงถือเป็นการเสนอที่จะ
ดําเนินการแกไ๎ ขฐานรากอาคารทางเดินเข๎าอาคารสํานักงาน และหนํวยงานทางปกครองผู๎วําจ๎างได๎
สนองรบั โดยการพจิ ารณาอนุมัติ เม่ือสัญญาจ๎างกํอสร๎างอาคารสํานักงานท่ีพิพาทเป็นสัญญาจ๎างทํา
ของซึ่งไมํมีกฎหมายกําหนดรูปแบบวําต๎องทําเป็นหนังสือและการดําเนินการแก๎ไขฐานรากอาคาร
ทางเดินเข๎าอาคารสาํ นกั งานดังกลําวถือเป็นงานพิเศษซึ่งไมํได๎แสดงไว๎หรือรวมอยํูในเอกสารสัญญา
อีกท้ังอยํูในขอบขํายทั่วไปแหํงวัตถุประสงค์ของสัญญาหลักที่พิพาท กรณีจึงถือได๎วําผู๎รับจ๎างและ
หนํวยงานทางปกครองผ๎วู าํ จา๎ งได๎ตกลงทาํ สญั ญาให๎ผรู๎ บั จ๎างทําการแก๎ไขฐานรากอาคารทางเดินเข๎า
อาคารสาํ นักงานดงั กลาํ ว เม่ือตอํ มาผ๎ูรบั จ๎างไดด๎ าํ เนินการแก๎ไขแล๎วเสร็จ หนวํ ยงานทางปกครองผูว๎ ํา
จา๎ งจึงมีหนา๎ ทตี่ อ๎ งชาํ ระเงนิ คําดําเนนิ การดังกลาํ วให๎แกผํ ๎รู ับจ๎างดว๎ ย (คาํ พิพากษาศาลปกครองสงู สุด
ท่ี อ.๑๖๙๖/๒๕๕๙)
แมส๎ ญั ญาจ๎างจะมีขอ๎ กําหนดให๎ถือราคาเหมารวมเป็นเกณฑ์ในการจํายเงินคําจ๎างก็
ตาม แตํเมือ่ ผูร๎ ับจา๎ งทํางานได๎ปริมาณน๎อยกวําท่ีระบุไว๎ในใบแจ๎งปริมาณและราคา ซ่ึงข๎อกําหนดใน
สัญญาจ๎างกําหนดวํา หากปรากฏวําแบบรูปและรายการละเอียดผิดพลาดหรือคลาดเคล่ือนไปจาก
หลกั การทางวศิ วกรรมหรือทางเทคนิค ผ๎ูรับจ๎างตกลงท่ีจะปฏิบัติตามคําวินิจฉัยของกรรมการตรวจ
การจ๎างเพือ่ ให๎งานแลว๎ เสรจ็ บริบูรณโ์ ดยจะคดิ คําใชจ๎ ํายใด ๆ เพ่ิมข้ึนจากผู๎วําจ๎างไมํได๎ ดังนั้น การท่ี
คณะกรรมการตรวจการจ๎างได๎ตรวจพบวําแบบรูปและรายการละเอียดที่ผู๎รับจ๎างสํงมอบผิดพลาด
หรือคลาดเคลื่อนไปจากหลักการทางวิศวกรรมหรือทางเทคนิค จึงมีมติให๎ปรับลดแบบรูปและ
รายการละเอยี ดให๎ตรงตามปรมิ าณงานท่ผี ู๎รบั จ๎างไดด๎ าํ เนินการแล๎วเสรจ็ ตามความเปน็ จริง โดยได๎รับ
อนมุ ัติจากหนวํ ยงานทางปกครองผู๎วาํ จ๎างแล๎ว หนํวยงานทางปกครองผวู๎ าํ จา๎ งจงึ มีสิทธิตามขอ๎ สัญญา
ดังกลําวในการปรับลดแบบรูปและรายการละเอียดให๎ถูกต๎องตามปริมาณงานท่ีแท๎จริงและมีสิทธิ
ปรับลดคําจ๎างลงตามสัดสํวนของปริมาณงานที่ลดลงดังกลําวได๎ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี
อ.๒๐๕๐/๒๕๕๙)
แม๎แบบรูปรายการละเอียดรวมท้ังใบแจ๎งปริมาณงานและราคาตํางถือเป็นเอกสาร
สวํ นหนึ่งของสญั ญากต็ าม แตเํ มอื่ รายละเอียดในใบแจ๎งปรมิ าณงานและราคาเปน็ เพยี งรายการแสดง
ปริมาณวัสดทุ ใ่ี ช๎ในการกอํ สรา๎ งและการประเมินราคากอํ สร๎างโดยประมาณเทําน้ัน ประกอบกับมีข๎อ
สัญญากําหนดวํา กรณีที่เอกสารท้ังสองฉบับดังกลําวมีข๎อความที่ขัดแย๎งกัน ผู๎รับจ๎างจะต๎องปฏิบัติ
ตามคําวนิ จิ ฉยั ของหนํวยงานทางปกครองผว๎ู าํ จ๎าง การดําเนินงานตามสัญญาจึงต๎องยึดถือตามแบบ
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๒๒
รูปรายการละเอียดที่ผู๎วําจ๎างซ่ึงเป็นเจ๎าของงานกําหนด ดังน้ัน เม่ือปรากฏวําผ๎ูควบคุมงานของ
หนํวยงานทางปกครองผู๎วําจ๎างได๎วินิจฉัยและมีคําส่ังให๎ผู๎รับจ๎างดําเนินการกํอสร๎างให๎เป็นไปตาม
แบบรูปรายการละเอียด และงานทใ่ี ห๎ทํานนั้ ไมปํ รากฏวาํ เป็นการใหท๎ ํางานเพ่ิมขน้ึ นอกเหนอื จากที่ได๎
กําหนดไว๎ในแบบรูปรายการละเอยี ด จึงมิใชํกรณีแบบรูปรายการละเอยี ดคลาดเคลื่อนและมิใชํกรณี
การแก๎ไขงานหรือให๎มีการทํางานเพิ่มเติมนอกเหนือจากรายการในสัญญาท่ีจะมีผลทําให๎หนํวยงาน
ทางปกครองผู๎วําจ๎างมีหน๎าที่ต๎องจํายเงินคํางานเพิ่มขึ้นให๎แกํผ๎ูรับจ๎างแตํอยํางใด (คําพิพากษาศาล
ปกครองสงู สดุ ท่ี อ.๒๙๐/๒๕๖๐)
การท่ีผู๎รับจ๎างตามสัญญาจ๎างปรับปรุงผิวจราจรลูกรังขออนุมัติเปล่ียนแปลงแหลํง
การใช๎ลูกรังจากท่ีหน่ึงเป็นอีกท่ีหน่ึงซ่ึงตํางไปจากข๎อสัญญา ถือเป็นกรณีท่ีผู๎รับจ๎างประสงค์จะขอ
เปล่ียนแปลงข๎อกําหนดในสัญญาซ่ึงมีผลทําให๎ราคาคําดินลูกรังลดลง แม๎จะไมํปรากฏวําหนํวยงาน
ทางปกครองไดแ๎ จง๎ ขอ๎ เสนอเกี่ยวกับการปรับลดราคาคําจ๎างตามสัญญาไปยังผ๎ูรับจ๎างก็ตาม แตํเมื่อ
ผู๎รับจ๎างได๎ทํางานตามสัญญาจนแล๎วเสร็จโดยไมํได๎โต๎แย๎งข๎อเสนอของหนํวยงานทางปกครองแตํ
อยํางใด จึงถือได๎วําผ๎ูรับจ๎างได๎รับแจ๎งข๎อเสนอดังกลําวแล๎วต้ังแตํกํอนวันท่ีมีการสํงมอบงานจ๎าง
รวมท้งั ถอื วําผู๎รับจ๎างและหนวํ ยงานทางปกครองได๎แสดงเจตนาเสนอและสนองต๎องตรงกันในเรื่อง
การใช๎ลูกรงั ทาํ การกํอสรา๎ งและการปรบั ปรมิ าณงานตลอดจนคาํ จา๎ งขนึ้ ใหมตํ าํ งจากที่ไดก๎ าํ หนดไว๎ใน
สัญญาเดิม และเมื่อสัญญาจ๎างข๎างต๎นเป็นสัญญาทางปกครอง ประกอบกับไมํมีกฎหมายหรือ
ข๎อกําหนดในสัญญากําหนดวํา การแก๎ไขเปล่ียนแปลงข๎อกําหนดในสัญญาดังกลําวจะต๎องทําเป็น
หนังสือหรือทําเป็นลายลักษณ์อักษร การแสดงเจตนาของผู๎รับจ๎างและหนํวยงานทางปกครอง
ดังกลาํ ว จึงมผี ลทําใหเ๎ กดิ เปน็ สัญญาข้นึ ใหมทํ ่มี ผี ลผูกพันให๎คูํสัญญาต๎องปฏิบัติตามสิทธิและหน๎าท่ี
ท่กี ําหนดไว๎ในสญั ญา ดังน้นั เมอื่ ข๎อตกลงตามสัญญาท่ีเกิดข้ึนใหมํกําหนดให๎หนํวยงานทางปกครอง
ตกลงใหผ๎ ูร๎ บั จ๎างใชล๎ ูกรงั จากแหลงํ อ่นื ได๎ โดยหนํวยงานทางปกครองตกลงท่ีจะจํายคําจ๎างตามราคา
ที่ได๎มีการปรับลดให๎แกํผ๎ูรับจ๎าง ผู๎รับจ๎างจึงไมํมีสิทธิได๎รับสํวนตํางเงินคําจ๎างตามสัญญาเดิมอีก
(คําพพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ ท่ี อ.๓๓๑/๒๕๖๐)
1.3 การแก้ไขเพมิ่ เตมิ สัญญาโดยมผี ลทไี่ ม่สอดคล้องกบั เงื่อนไขตามมตคิ ณะรัฐมนตรี
เม่ือคูํสญั ญาทางปกครองตกลงกนั แก๎ไขเพิม่ เตมิ ข๎อสัญญาทางปกครองฉบับเดิมโดย
สจุ ริตดว๎ ยความสมัครใจของทง้ั สองฝุาย คูํสัญญาจึงต๎องผูกพันตามข๎อสัญญาที่แก๎ไขใหมํและไมํอาจ
กลําวอ๎างประโยชน์ตามข๎อสัญญาเดิมเพื่อปฏิเสธการปฏิบัติตามข๎อสัญญาที่ได๎แก๎ไขเพ่ิมเติม แม๎วํา
การแกไ๎ ขเพ่ิมเตมิ ดังกลําวจะทําให๎เกิดการปฏบิ ตั ิท่ไี มํสอดคลอ๎ งกับเง่ือนไขตามมตคิ ณะรัฐมนตรกี ต็ าม
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๒๓
คําวนิ ิจฉยั ของศาลปกครองสูงสุด
การท่ีคํูสญั ญาทั้งสองฝาุ ยตกลงกนั ให๎นําสัญญาแบบปรับราคาได๎ (คํา K) มาใช๎ โดย
ให๎ถือเป็นสํวนหน่ึงของสัญญาจ๎าง เป็นการดําเนินการโดยสุจริตด๎วยความสมัครใจของทั้งสองฝุาย
บันทกึ เพิ่มเติมแนบท๎ายสัญญาจ๎างจึงเป็นข๎อตกลงที่ชอบด๎วยกฎหมายมีผลสมบูรณ์ ผูกพันคํูสัญญา
ให๎ต๎องปฏิบัติตาม แม๎วําในประกาศประกวดราคาจ๎างเหมากํอสร๎างจะไมํได๎ระบุให๎ นําสัญญาแบบ
ปรับราคาได๎ (คํา K) มาใช๎ก็ตาม ประกอบกับในการตกลงยินยอมให๎จัดทําบันทึกเพิ่มเติมแนบท๎าย
สญั ญาจ๎างเพือ่ นาํ สัญญาแบบปรับราคาได๎ (คาํ K) มาใช๎ ผ๎ูถูกฟอู งคดี ยอํ มทราบดีอยํูแลว๎ วาํ ณ เวลา
ที่แก๎ไขเพิ่มเติมสัญญาดังกลําวนั้น ไมํได๎มีการระบุไว๎ในประกาศ ประกวดราคามาตั้งแตํต๎นวําจะนํา
สญั ญาแบบปรบั ราคาได๎ (คาํ K) มาใช๎ นอกจากน้ัน ผู๎ถูกฟูองคดี ซ่ึงเป็นหนํวยงานของรัฐยํอมเข๎าใจ
เงื่อนไขและหลกั เกณฑใ์ นการชํวยเหลือผู๎ประกอบอาชีพ งานกํอสร๎างตามมติคณะรัฐมนตรีได๎ดีกวํา
ผ๎ูฟูองคดี หรือหากยังเข๎าใจไมํชัดเจนก็ชอบที่จะหารือ หรือขอคําแนะนําจากสํานักงบประมาณใน
ฐานะที่เป็นหนํวยงานท่ีได๎รับมอบอํานาจจากคณะรัฐมนตรี ในการวินิจฉัยปัญหาข๎อหารือและ
กําหนดแนวทางปฏิบัติเกย่ี วกบั การใชส๎ ัญญาแบบปรับราคาได๎ (คํา K) เสียกํอนที่จะลงนามในบันทึก
เพิ่มเติมแนบท๎ายสัญญา ผ๎ูถูกฟูองคดีจึงไมํอาจปฏิเสธ การจํายเงินชดเชยคํากํอสร๎างโดยอ๎างวําใน
ประกาศประกวดราคาไมํได๎ระบุให๎มีการนําสัญญาแบบปรับราคาได๎มาใช๎ พิพากษาให๎ผ๎ูถูกฟูองคดี
ชําระเงินชดเชยคํากํอสร๎างและดอกเบี้ยให๎แกํ ผ๎ูฟูองคดีให๎แล๎วเสร็จภายใน ๙๐ วัน นับแตํวันที่มี
คําพพิ ากษา (คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ ที่ อ.๖๔/๒๕๔๙)
1.4. การแกไ้ ขเพม่ิ เตมิ สัญญาโดยการขยายระยะเวลาการปฏบิ ตั ิงานตามสญั ญา
การท่หี นํวยงานทางปกครองผ๎วู ําจา๎ งได๎มีหนังสือแจง๎ สงวนสิทธิปรับผฟ๎ู ูองคดีซ่ึงเป็น
ผู๎รับจ๎าง โดยให๎เหตุผลวําสัญญาจ๎างกําหนดให๎ผ๎ูรับจ๎างต๎องทํางานให๎แล๎วเสร็จสมบูรณ์ภายในวันท่ี
๑๙ กรกฎาคม ๒๕๕๖ บัดนี้ครบกําหนดตามสัญญาจ๎างแล๎ว ผ๎ูรับจ๎างยังไมํสามารถสํงมอบงานได๎
จึงขอสงวนสิทธิคําปรับตั้งแตํวันท่ี ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๕๖ เป็นต๎นไป เช่ือได๎วําผ๎ูวําจ๎างได๎ขยาย
ระยะเวลากํอสร๎าง ตามสัญญาให๎แกํผู๎ฟูองคดีจนถึงวันท่ี ๑๙ กรกฎาคม ๒๕๕๖ จริง แม๎ไมํปรากฏ
หลักฐาน การแก๎ไขเปลย่ี นแปลง แตํสญั ญาจา๎ งกํอสร๎างอาคารเป็นสัญญาจ๎างทําของที่หวังผลสําเร็จ
ของงานที่จ๎าง ซงึ่ ตามมาตรา ๕๔๗ แหํงประมวลกฎหมายแพํงและพาณชิ ย์ ไมไํ ดก๎ ําหนดรปู แบบการ
แสดงเจตนาของคํูสัญญาไว๎ ดังนั้น แม๎ทําด๎วยวาจาก็มีผลใช๎บังคับได๎ การท่ีผู๎วําจ๎างโต๎แย๎งวําการ
แก๎ไขเปลยี่ นแปลงระยะเวลาการกํอสร๎างตาม สัญญาไมปํ รากฏเหตผุ ลของการขอแก๎ไขเปลยี่ นแปลง
และไมํมกี ารเสนอเรอื่ งตามลําดับ ข้นั ตอน ประกอบกบั ขอ๎ ๑๒๙ ของระเบยี บกระทรวงมหาดไทยวาํ
ด๎วยการพสั ดขุ อง หนํวยการบรหิ ารราชการสํวนท๎องถ่ิน พ.ศ. ๒๕๓๕ ที่ห๎ามมิให๎แก๎ไขเปล่ียนแปลง
สัญญา หรือข๎อตกลงท่ีได๎ลงนามไว๎แล๎วเว๎นแตํเป็นความจําเป็นเพื่อประโยชน์แกํหนํวยการบริหาร
ราชการสํวนท๎องถิ่นก็ตาม แตํระเบียบดังกลําวเป็นเพียงระเบียบภายในของผู๎วําจ๎างเองซึ่งไมํอาจ
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๒๔
ยกขึ้นอ๎างเพื่อปฏิเสธความรับผิดตํอบุคคลภายนอกได๎ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี
อ.๑๖๙/๒๕๕๒)
ผู๎ประกอบอาชีพงานกํอสร๎างซ่ึงได๎รับผลกระทบจากวิกฤตภาวะราคาน้ํามัน ราคา
เหลก็ และราคาวสั ดกุ ํอสร๎างปรับสูงขึ้น ท่ีอยูํในขํายได๎รับความชํวยเหลือตามมติคณะรัฐมนตรี เม่ือ
วนั ท่ี ๑๗ มิถนุ ายน ๒๕๕๑ จะตอ๎ งเปน็ ผู๎ประกอบการกํอสร๎างที่ได๎รับอนุมัติให๎เข๎าทําสัญญากับสํวน
ราชการ รัฐวิสาหกิจ และหนํวยงานอ่ืนของรัฐแตํยังมิได๎ลงนามในสัญญา หรือได๎มีการลงนามใน
สญั ญาแล๎วแตํยงั ไมไํ ดส๎ งํ มอบงานงวดแรก โดยในกรณีหลังนี้ ผ๎ูประกอบอาชีพงานกํอสร๎างมีสิทธิขอ
ยกเลิกสัญญาได๎โดยไมํถือวําเป็นผ๎ูทิ้งงาน เม่ือผู๎ฟูองคดีเป็นผู๎ประกอบอาชีพงานกํอสร๎างซึ่งได๎รับ
ผลกระทบจากภาวะวิกฤตเศรษฐกิจดังกลําว แตํได๎ดําเนินการตามสัญญาจ๎างกํอสร๎างและสํงมอบ
งานใหแ๎ กํหนวํ ยงานทางปกครองผ๎ูวาํ จ๎าง รวมทัง้ ไดร๎ ับเงนิ คาํ จา๎ งไปแลว๎ บางสวํ น จงึ ไมํอยํใู นขาํ ยทจ่ี ะ
ได๎รับความชวํ ยเหลอื ตามหลักเกณฑ์และเง่ือนไขของมติคณะรัฐมนตรีข๎างต๎นที่จะมีสิทธิขอบอกเลิก
สญั ญากบั หนวํ ยงานทางปกครองและขอคืนหนงั สอื คาํ้ ประกนั การปฏิบตั ติ ามสญั ญาท่ีได๎มอบไว๎ให๎แกํ
หนํวยงานทางปกครองดังกลําวได๎ คงมีเพียงสิทธิในการขอขยายระยะเวลาสัญญาได๎เทําน้ัน
ซึ่งปรากฏวําหนํวยงานทางปกครองผ๎ูวําจ๎างก็ได๎อนุมัติให๎มีการขยายระยะเวลาสัญญาออกไปแล๎ว
จาํ นวน ๒ คร้งั คร้งั ละ ๑๘๐ วัน แตํผ๎ฟู ูองคดีก็ไมํสามารถดําเนินงานตามสัญญาให๎แล๎วเสร็จภายใน
ระยะเวลาทีข่ ยายได๎ โดยเมอื่ ครบกาํ หนดระยะเวลาสญั ญาที่ขยายออกไปแล๎ว ผู๎ฟูองคดีดําเนินการ
ตามแผนงานได๎เพียงร๎อยละ ๑๗.๒๕ เทํานั้น การท่ีหนํวยงานทางปกครองผู๎วําจ๎างใช๎สิทธิบอกเลิก
สัญญากับผ๎ูฟูองคดีและยึดหลักประกันสัญญา จึงเป็นการกระทําที่ชอบด๎วยกฎหมายแล๎ว
(คาํ พิพากษาศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ.๑๔๔/๒๕๖๐)
1.5. การทาสญั ญาโดยไมม่ อี านาจ
กองทุนสนับสนุนการสร๎างเสริมสุขภาพ (ผ๎ูฟูองคดี) ทําข๎อตกลงดําเนินงานสร๎าง
เสริมสุขภาพชุดโครงการสร๎างเสริมและปลูกฝังพฤติกรรมสุขภาพตามสุขบัญญัติแหํงชาติ นักเรียน
ชํวงชั้นท่ี ๒ ในโรงเรียนตํารวจตระเวนชายแดนเฉลิมพระเกียรติ สมเด็จพระเจ๎าพี่นางเธอเจ๎าฟูา
กัลยาณวิ ัฒนา กรมหลวงนราธิวาสราชนครินทร์ กับโรงเรียนเอกชน ท. (ผู๎ถูกฟูองคดีท่ี ๑) โดยนาย
ฐ. (ผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๒) ผู๎รับมอบอํานาจ ซ่ึงตกลงให๎ผู๎ถูกฟูองคดีที่ ๒ เป็นผ๎ูบริหารจัดการโครงการ
และจะต๎องดําเนนิ งานโครงการใหเ๎ สรจ็ สน้ิ ภายในวนั ท่ี ๓๑ พฤษภาคม ๒๕๕๔ โดยผู๎ฟูองคดีตกลงให๎
เงินสนับสนุนการดําเนินงานโครงการแกํผู๎ถูกฟูองคดี ท่ี ๑ ในวงเงิน ๕,๐๔๑,๔๐๐ บาท แบํงจําย
เปน็ ๔ งวด ปรากฏวําภายหลงั จากผ๎ูฟูองคดไี ดช๎ าํ ระ เงินงวดท่ี ๑ จํานวน ๑,๒๔๘,๐๐๐ บาท ให๎กบั
ผถ๎ู กู ฟูองคดีที่ ๑ ผถ๎ู กู ฟอู งคดที ่ี ๑ ก็ไมไํ ดด๎ ําเนินงานตามโครงการดังกลาํ วแตอํ ยํางใด
โดยท่ีมาตรา ๒๔ แหํงพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชนพ.ศ. ๒๕๕๐ บัญญัติให๎ผู๎รับ
ใบอนุญาตจัดตั้งโรงเรียนเป็นผู๎แทนโรงเรียน หาใชํผ๎ูอํานวยการโรงเรียน ดังนั้น การท่ีผ๎ูอํานวยการ
โรงเรยี นมอบอาํ นาจใหบ๎ คุ คลอ่นื จัดทาํ ขอ๎ ตกลงโครงการสรา๎ งเสรมิ และปลกู ฝงั พฤตกิ รรมสขุ ภาพ
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๒๕
ตามสุขบัญญัติแหํงชาติ ระหวํางกองทุนสนับสนุนการสร๎างเสริมสุขภาพกับโรงเรียนดังกลําว ทั้งท่ี
ผู๎อํานวยการโรงเรียนไมํมีอํานาจและหน๎าท่ีกระทําการดังกลําว อีกทั้งไมํปรากฏวําโรงเรียนได๎
มอบหมายหรอื เหน็ ชอบหรือให๎ความยนิ ยอมแกํผู๎อํานวยการโรงเรียนให๎เข๎าจัดทําข๎อตกลงโครงการ
พิพาท ด๎วยเหตุน้ี ข๎อตกลงโครงการพิพาทจึงไมํมีผลผูกพันโรงเรียน และเมื่อโรงเรียนไมํได๎ให๎
สัตยาบันในการจัดทําข๎อตกลงโครงการดังกลําว จึงไมํต๎องรํวมกันหรือแทนกันรับผิดกับ
บุคคลภายนอกในการชดใช๎เงินจากการกระทําผิดข๎อตกลงแตํอยํางใดท้ังนี้ ตามมาตรา ๘๒๓ แหํง
ประมวลกฎหมายแพํงและพาณชิ ย์ (คําพพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ ที่ อ.๓๕๕/๒๕๖๒)
๒. การตรวจรบั มอบงานและการจ่ายเงินคา่ จ้าง
2.๑ ผู้ว่าจา้ งยนิ ยอมรับมอบงานจากผู้รบั จ้างไวแ้ ล้วโดยปรยิ าย
ในการดําเนินการตามสัญญาจ๎างกํอสร๎างถนนคอนกรีตเสริมเหล็ก เม่ือข๎อเท็จจริง
ปรากฏวํา ผู๎รับจ๎างกํอสร๎างถนนโดยมีความหนาไมํเป็นไปตามสัญญาจ๎าง ซึ่งแม๎หนํวยงานทาง
ปกครองผว๎ู ําจ๎างมีสิทธทิ จี่ ะปฏเิ สธไมํรับมอบงานและบอกเลิกสัญญาจ๎างได๎ตามข๎อกําหนดในสัญญา
แตํเมอ่ื หนวํ ยงานทางปกครองผ๎ูวําจ๎างมิได๎ดําเนินการดังกลําว กลับมีข๎อตกลงด๎วยวาจากับผู๎รับจ๎าง
โดยยนิ ยอมให๎ผูร๎ ับจ๎างเทคอนกรตี เพิม่ เตมิ บรเิ วณพ้นื ท่นี อกสญั ญาจ๎างเพอื่ ชดเชยการกํอสร๎างถนนท่ี
ผ๎ูรับจ๎างดําเนินการไมํถูกต๎องตามสัญญา กรณีเป็นการแสดงให๎เห็นวําหนํวยงานทางปกครอง ผู๎วํา
จ๎างมิได๎ปฏิเสธการรับมอบงานตามสัญญาจากผ๎ูรับจ๎าง ประกอบกับได๎มีการเปิดถนนท่ีทําการ
กํอสร๎างให๎ประชาชนสัญจรไปมาหลังจากท่ีผ๎ูรับจ๎างสํงมอบงาน อันรับฟังได๎วําหนํวยงานทาง
ปกครองผ๎วู าํ จ๎างยนิ ยอมรับมอบงานจากผ๎รู บั จา๎ งไวแ๎ ลว๎ โดยปริยายหนวํ ยงานทางปกครองผว๎ู าํ จา๎ งจึง
มีหน๎าท่ีต๎องชําระเงินคําจ๎างงานท่ีทําไปแล๎วให๎แกํผ๎ูรับจ๎างตามมาตรา ๖๐๒ แหํงประมวลกฎหมาย
แพงํ และพาณชิ ย์ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๗๙๕/๒๕๖๐)
๒.2 การเรยี กดอกเบยี้ สญั ญาซือ้ ขายที่ดนิ ท่ีจะถูกเวนคนื
การคิดดอกเบ้ียกรณีเจ๎าของที่ดินท่ีถูกเวนคืนผิดนัดไมํชําระหนี้เงินตามสัญญาซื้อ
ขายที่ดินที่ถูกเวนคืนกรณีท่ีผ๎ูถูกเวนคืนไมํคืนเงินคําที่ดินตามจํานวนเน้ือที่ดินท่ีลดลงตามสัญญาซ้ือ
ขายทด่ี นิ ท่ีถกู เวนคนื ให๎แกํหนวํ ยงานทางปกครองภายในระยะเวลาทก่ี ําหนด ถอื เป็นการผดิ นัดชําระ
หน้ีเงินตามสัญญาซื้อขายที่ดิน ซ่ึงผ๎ูถูกเวนคืนจะต๎องรับผิดชําระดอกเบี้ยตามอัตราท่ีกําหนดไว๎ใน
มาตรา ๒๐๔ ประกอบกับมาตรา ๒๒๔ แหํงประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์ กรณีหาอาจนํา
อัตราดอกเบี้ยตามมาตรา ๒๖ วรรคสาม แหํงพระราชบัญญัติวําด๎วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์
พ.ศ. ๒๕๓๐ ซึง่ เป็นอัตราดอกเบ้ียที่กําหนดให๎ผ๎ูเวนคืนจํายให๎แกํผ๎ูถูกเวนคืนในกรณีที่มีการวินิจฉัย
ใหเ๎ พมิ่ คาํ ทดแทนการเวนคืนมาปรับใช๎กับกรณีน้ีได๎ไมํ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๐๙๖/
๒๕๖๐)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๒๖
2.๓ การทางานภายหลงั สัญญาสิ้นสุดตอ่ เนอื่ งมา ถือเป็นการทาสัญญาจา้ งใหม่
แม๎ผ๎ูฟูองคดีจะผิดเงื่อนไขที่จะได๎รับการตํอสัญญาจ๎างเน่ืองจากมาทํางานสายเกิน
กําหนดก็ตาม แตํการที่หนํวยงานทางปกครองผู๎วําจ๎าง มีหนังสือแจ๎งการไมํตํอสัญญาจ๎างในเวลา
ภายหลังจากครบกําหนดตามสัญญาเดิมแล๎ว และไมํปรากฏวํา ได๎มีการทักท๎วงกรณีผู๎ฟูองคดีมา
ปฏบิ ัติราชการภายหลังจากระยะเวลาตามสัญญาเดมิ ไดส๎ ิ้นสดุ ลง ถอื เปน็ กรณที ่รี ะยะเวลาที่ได๎ตกลง
วําจ๎างกันนั้นสิ้นสุดลงแล๎ว ผู๎ฟูองคดียังคงทํางานอยํูตํอไปอีกและหนํวยงานทางปกครองผ๎ูวําจ๎าง
ทราบแล๎วแตํกไ็ มทํ กั ท๎วง ให๎สนั นิษฐานไว๎กํอนวาํ คสูํ ญั ญาเปน็ อันได๎ทาํ สญั ญาจา๎ งกนั ใหมํโดยความ
อยํางเดียวกันกับสัญญาเดิมที่ได๎ทําไว๎ตามมาตรา ๕๘๑ แหํงประมวลกฎหมายแพํงและพาณิชย์
ดังนั้น หนํวยงานทางปกครองผ๎ูวําจ๎างจึงมีหน๎าที่ต๎องจํายสินจ๎างนับแตํวันท่ีได๎มีสัญญาจ๎างกันใหมํ
จนถึงวันท่ีมีผลเป็นการเลิกจ๎าง โดยหนํวยงานทางปกครองผู๎วําจ๎างไมํอาจยกเอาเหตุท่ีไมํได๎
มอบหมายงานใดใหผ๎ ๎ูฟูองคดีรับผดิ ชอบดําเนินการข้ึนอ๎างได๎ เนอื่ งจากผฟ๎ู ูองคดีได๎มาปฏิบัติราชการ
และพร๎อมทจี่ ะปฏิบตั ริ าชการตามทไี่ ดร๎ บั มอบหมาย หนวํ ยงานทางปกครองผู๎วาํ จ๎างจึงยังคงมีหน๎าที่
ตอ๎ งจาํ ยสินจ๎างดังกลําว (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสดุ ท่ี อ.๔๑๐/๒๕๖๑)
2.๔ การตรวจรบั มอบงานและการจา่ ยเงนิ คา่ จา้ งกรณีส่งของไม่ตรงตามสญั ญา
เม่ือตามสัญญาซื้อขายเคร่ืองฟอกอากาศกําจัดเชื้อโรคชนิดติดเพดาน รวมทั้ง
เอกสารแนบท๎ายประกาศสอบราคา กําหนดรายละเอียดคุณลักษณะเฉพาะของเคร่ืองฟอกอากาศ
ดังกลําววาํ ใชก๎ ับกระแสไฟฟูาสลบั ขนาด๒๒๐ โวลต์ ๕๐ เฮิรตซ์ โดยไมํไดร๎ ะบวุ าํ ตอ๎ งใช๎เคร่ืองแปลง
กระแสไฟฟูาเพ่ือใช๎ในการแปลงขนาดแรงดันไฟฟูากํอนใช๎งาน วัตถุแหํงหน้ีตามสัญญาซื้อขาย
ดังกลําวจึงได๎แกํ เครื่องฟอกอากาศท่ีใช๎กับไฟฟูากระแสสลับขนาด ๒๒๐ โวลต์ ๕๐ เฮิรตซ์ ได๎
โดยตรงเทํานั้น ดังน้ัน แม๎ตามแค็ตตาล็อกเครื่องฟอกอากาศข๎างต๎นที่ผู๎ฟูองคดีย่ืนเป็นหลักฐานใน
การเสนอราคาและอ๎างวําเป็นสวํ นหนง่ึ ของสัญญาซือ้ ขายจะมีเคร่ืองฟอกอากาศจํานวนสองรุํน โดย
ไมมํ กี ารขีดฆํารุํนหน่ึงรุนํ ใดออก กรณีกม็ ใิ ชกํ ารอันมีกาํ หนดพึงกระทําเพ่ือการชําระหน้ีมีหลายอยําง
แตํจะต๎องกระทําเพียงการใดการหน่ึงแตํอยํางเดียวท่ีผ๎ูฟูองคดีซ่ึงเป็นลูกหน้ีมีสิทธิท่ีจะเลือกชําระได๎
แตํอยํางใด ผ๎ูฟูองคดีจึงไมํมีสิทธิท่ีจะเลือกสํงมอบเคร่ืองฟอกอากาศรํุนอ่ืนท่ีต๎องใช๎คํูกันกับเคร่ือง
แปลงกระแสไฟฟูา ซึง่ ไมํใชวํ ตั ถแุ หงํ หน้ตี ามสัญญาได๎ และเมือ่ การสํงมอบเครอ่ื งฟอกอากาศดังกลําว
ไมํเป็นไปตามวัตถุประสงค์แหํงสัญญาโดยชัดแจ๎งแล๎ว กรณีจึงไมํจําต๎องเชิญผู๎ชํานาญการหรือ
ผูท๎ รงคณุ วุฒิเก่ยี วกบั เคร่ืองฟอกอากาศมาให๎คําปรึกษาในการตรวจรับพสั ดุตามข๎อ ๗๑ ของระเบยี บ
สํานักนายกรัฐมนตรีวําด๎วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ การที่หนํวยงานทางปกครองผ๎ูวําจ๎างไมํรับมอบ
พัสดุที่ผ๎ูฟูองคดีสํงมอบและใช๎สิทธิบอกเลิกสัญญา รวมท้ังไมํชําระเงินคําพัสดุหรือคําเสียหายให๎แกํ
ผู๎ฟูองคดี จึงเป็นการกระทําท่ีชอบด๎วยข๎อสัญญาและชอบด๎วยระเบียบวําด๎วยการ พัสดุแล๎ว
(คาํ พิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๐๘๔/๒๕๖๐)
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๒๗
เม่ือสญั ญาซือ้ ขายรถบรรทุกนํ้าแบบอเนกประสงค์กําหนดให๎หนํวยงานทางปกครอง
ต๎องชําระเงินให๎แกํเอกชนคํูสัญญาในฐานะผู๎ขายก็ตํอเม่ือผู๎ขายได๎สํงมอบรถยนต์และโอนทะเบียน
ให๎แกหํ นํวยงานทางปกครองแลว๎ ดังน้ัน เมอ่ื ปรากฏวาํ ภายหลังจากมกี ารชําระราคารถยนต์ดังกลําว
แตํผ๎ูขายไมํดําเนินการจดทะเบียนโอนกรรมสิทธ์ิรถยนต์ที่พิพาทให๎แกํหนํวยงานทางปกครอง แม๎
กรรมสิทธิ์ในรถยนต์ดังกลําวจะโอนเป็นของหนํวยงานทางปกครองแล๎วในขณะรับมอบและชําระ
ราคารถยนตก์ ต็ าม แตํการท่ีรถยนต์ข๎างต๎นไมํมีทะเบียนยํอมสํงผลให๎หนํวยงานทางปกครองไมํอาจ
ชําระภาษีประจําปีและตํอทะเบียนตํอสํานักงานขนสํงจังหวัดได๎โดยชอบด๎วยกฎหมาย อันสํงผล
กระทบตํอการดําเนินกิจการบริการสาธารณะของหนํวยงานทางปกครอง การไมํดําเนินการจด
ทะเบียนและโอนทะเบียนรถยนต์ที่พิพาทให๎เป็นชื่อของหนํวยงานทางปกครอง จึงไมํต๎องตาม
ข๎อกําหนดและวัตถุประสงค์แหํงสัญญาซ้ือขายกรณีถือได๎วําผู๎ขายเป็นฝุายกระทําผิดสัญญาซ้ือขาย
(คาํ พพิ ากษาศาลปกครองสงู สุดที่ อ.๕๘๑/๒๕๖๐)
ตามโครงการกํอสร๎างขยายเขตประปาหมูํบ๎าน มูลคํางานหรือเนื้องานท่ีผู๎รับจ๎างทํา
ให๎แกํหนํวยงานทางปกครองยํอมต๎องคํานวณจากวัสดุคําแรงงาน รวมทั้งคําอํานวยการ ดอกเบี้ย
กาํ ไร คาํ ภาษี ซึ่งไดจ๎ ัดทําในรปู Factor F อนั เปน็ มลู คํางานตามความเป็นจริง ดงั นั้น เมื่อมีการบอก
เลิกสญั ญา และคํูสญั ญาแตลํ ะฝุายจําตอ๎ งให๎อกี ฝุายหนงึ่ กลับคืนสํูฐานะดังท่ีเป็นอยูํเดิม การคํานวณ
มูลคํางานท่ีผู๎รับจ๎างทําเสร็จจึงต๎องคํานวณจากคําวัสดุ คําแรงงาน และคําอํานวยการดังท่ีกลําว
ขา๎ งตน๎
เม่ือข๎อเท็จจริงยุติวํา ผ๎ูรับจ๎างเป็นฝุายผิดสัญญาเน่ืองจากไมํเข๎าทดสอบแรงดันนํ้า
ตามท่หี นวํ ยงานทางปกครองแจง๎ ใหด๎ าํ เนินการภายหลังจากทํางานแล๎วเสร็จและถูกต๎องตามสัญญา
ผ๎รู บั จ๎างจงึ ชอบท่ีจะไดร๎ บั คําการงานเพียงในสํวนของคําวสั ดทุ ่ีไดใ๎ ช๎ไปในการกอํ สร๎าง สํวนคาํ แรงงาน
และคํา Factor F น้ัน แม๎จะเป็นคํางานต๎นทุนหรือราคาทุนของงานกํอสร๎างเชํนเดียวกับคําวัสดุก็
ตาม แตํเม่ืองานท่ีผ๎ูรับจ๎างสํงมอบยังไมํมีการทดสอบแรงดันน้ํา ท้ังท่ีคําใช๎จํายในการทดสอบเพียง
๙๐๐ บาท ยํอมแสดงพิรุธวํา ผู๎ฟูองคดีก็คงทราบวํางานที่ทํามีข๎อบกพรํอง กรณีจึงต๎องฟังวํา งาน
กอํ สรา๎ งทอํ ประปายังไมสํ ามารถใช๎งานได๎ตามวตั ถปุ ระสงค์ของสัญญาจา๎ ง ผู๎รับจา๎ งจึงไมสํ มควรไดร๎ บั
เงนิ คําแรงงานและคํา Factor F หนวํ ยงานทางปกครองจึงชอบที่จะจํายเงินเพียงคําการงานในสํวน
ของคําวัสดุพร๎อมดอกเบี้ยให๎แกํผ๎ูรับจ๎าง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๖๕-๖๖/๒๕๖๒
(ประชุมใหญ)ํ )
3. การชาระคา่ ปรับตามสัญญาจ้างกอ่ สรา้ ง
3.๑. การกาหนดอตั ราคา่ ปรบั
(๑) ค่าปรบั สูงสุดเพียงรอ้ ยละ ๑๐ ของวงเงินค่าจ้างตามสัญญา
กรณที ่ีครบกําหนดระยะเวลาดาํ เนนิ การตามสญั ญาจา๎ งแล๎ว แตํผู๎รับจ๎างดําเนินงาน
ตามสัญญาได๎เพียงบางสวํ น และมเี หตทุ ําให๎เช่อื วําผร๎ู บั จ๎างจะไมํสามารถ ทํางานให๎แล๎วเสร็จภายใน
ระยะเวลาที่กําหนดได๎ ถือวําผู๎รับจ๎างตกเป็นฝุายผิดสัญญาจ๎าง อันทําให๎ผู๎วําจ๎างมีสิทธิบอกเ ลิก
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสงู สุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๒๘
สัญญาและจ๎างผู๎รับจ๎างรายใหมํเข๎าทํางานแทน รวมท้ังมีสิทธิเรียกคําปรับจากการกํอสร๎างลําช๎า
ดังกลําวได๎ต้ังแตํวันที่ครบกําหนดระยะเวลา ตามสัญญาจนถึงวันท่ีมีการบอกเลิกสัญญา เมื่อได๎ใช๎
สิทธิบอกเลิกสัญญาและผู๎รับจ๎างได๎ทราบแล๎ว คํูสัญญาแตํละฝุายจําต๎องกลับคืนสํูฐานะดังที่เป็นอยูํ
เดิม โดยคูํสัญญาจะต๎องปฏิบัติตามสิทธิและหน๎าที่ตามท่ีกําหนดไว๎ในมาตรา ๓๙๑ แหํงประมวล
กฎหมายแพํงและพาณิชย์ (คําพพิ ากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๓๔๔/๒๕๕๐)
กรณีการจ๎างงานทตี่ อ๎ งการผลสําเรจ็ ของงานทง้ั หมดพรอ๎ มกนั นัน้ ข๎อ ๕๖ วรรคหนง่ึ
ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย วําด๎วยการพัสดุขององค์การบริหาร สํวนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๘
กําหนดให๎ผ๎ูวําจ๎างมีอํานาจส่ังปรับผู๎รับจ๎างเป็นรายวันกรณีสํงมอบงานลําช๎าในอัตราไมํเกินร๎อยละ
0.09 - 0.๑๐ ของวงเงนิ คาํ จา๎ ง และเมือ่ พจิ ารณา ข๎อ ๕๖ วรรคหนง่ึ ประกอบข๎อ ๖๐ ของระเบียบ
ขา๎ งตน๎ เห็นได๎วํามีเจตนารมณ์ให๎วงเงินคําปรับสูงสุดเพียงร๎อยละ ๑๐ ของวงเงินคําจ๎างตามสัญญา
ข๎อตกลงเกี่ยวกับอัตราคําปรับร๎อยละ ๐.๒๐ ของวงเงินคําจ๎างท่ีกําหนดในสัญญาจ๎างจึงใช๎บังคับ
ไมํได๎ ผู๎วําจ๎างจึงต๎องคืนเงินคําปรับที่เรียกเก็บเกินอัตราดังกลําวให๎แกํผู๎รับจ๎าง (คําพิพากษาศาล
ปกครองสงู สุดท่ี อ.๓๔๕/๒๕๕๐ และที่ อ.๔๑๑/๒๕๕๐)
กรณีที่หนํวยงานทางปกครองผู๎วําจ๎างจะเรียกคําปรับกรณีกํอสร๎างงานลําช๎าจาก
ผร๎ู ับจ๎างเกินร๎อยละ ๑๐ ของมลู คาํ งานได๎นั้น จะต๎องไดร๎ บั ความยินยอมจากผร๎ู ับจ๎างเสียกํอนจึงจะมี
สิทธเิ รียกคาํ ปรบั ในอัตราดงั กลําวได๎ ข๎อ ๑๓๑ ของระเบียบกระทรวงมหาดไทยวําด๎วยการพัสดุของ
หนํวยการบริหารราชการสวํ นทอ๎ งถิ่น พ.ศ. ๒๕๓๕ ดงั น้ัน กรณีท่ีไมํปรากฏวําผ๎ูรับจ๎างยินยอมชําระ
คําปรับให๎กับผู๎วําจ๎างโดยไมํมีเงื่อนไขผู๎วําจ๎าง จึงไมํสามารถเรียกคําปรับจากผู๎รับจ๎างในอัตราเกิน
รอ๎ ยละ ๑๐ ของมูลคํางานได๎ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.185/2550)
ระเบยี บสํานักนายกรัฐมนตรี วําด๎วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ มีสถานะเป็นกฎเกณฑ์
ของฝุายปกครองท่ีมุํงให๎การจัดซื้อและจัดจ๎างในภาครัฐมีความเป็นเอกภาพในการดําเนินการ
เปิดเผย โปรํงใส และให๎ความเป็นธรรมแกํเอกชนอยํางเทําเทียมกัน กองทัพเรือในฐานะหนํวยงาน
ทางปกครองจงึ มีหนา๎ ท่ตี ๎องผกู พนั ตนตํอระเบียบดังกลําวอยาํ งเครํงครัด และแม๎ระเบียบดังกลําวจะ
เปิดโอกาสให๎หนํวยงานทางปกครองสามารถใช๎ดุลพินิจได๎ในบางกรณี แตํการใช๎ดุลพินิจดังกลําวก็
ยํอมต๎องอยํูภายในกรอบที่ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวําด๎วยการพัสดุฯ กําหนดไว๎ โดยไมํอาจใช๎
ดุลพินิจได๎อยํางอําเภอใจ ดังนั้น การที่ข๎อกําหนดในสัญญาได๎กําหนดจํานวนเงินคําปรับโดยมี
อตั ราสวํ นที่สูงกวาํ ทก่ี ําหนดไว๎ในระเบยี บดังกลําว จึงไมชํ อบดว๎ ยกฎหมายซ่ึงหนํวยงานทางปกครอง
ต๎องมีหน๎าท่ีในการแก๎ไขข๎อสัญญาดังกลําวให๎สอดคล๎องกับระเบียบข๎างต๎น แตํเมื่อมิได๎มีการแก๎ไข
สัญญาใหถ๎ ูกต๎องกรณจี งึ ตอ๎ งนาํ ขอ๎ ระเบียบดังกลําวมาบงั คบั ใช๎แทน ผ๎ถู ูกฟูองคดีจึงมสี ทิ ธิปรับผูฟ๎ อู ง
คดีเพียงร๎อยละ ๐.๑๐ ของราคางานจ๎าง หรือคิดเป็นจํานวนเงิน คําปรับวันละ ๖,๙๐๑.๒๓ บาท
เมอ่ื ผู๎ฟอู งคดสี ํงมอบงานลําชา๎ เป็นเวลา ๑๓๖ วัน ผฟ๎ู ูองคดี จึงมีหน๎าท่ีต๎องชําระคําปรับแกํผู๎ถูกฟูอง
คดเี ป็นเงินจํานวน ๔๓๘,๕๖๗.๒๘ บาท แตํผ๎ูถูกฟูองคดี ได๎หักเงินคําปรับของผู๎ฟูองคดีเอาจากเงิน
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๒๙
คําจ๎างเป็นเงินจาํ นวน ๓,๒๕๔,๒๗๐.๔๕ บาท ผถ๎ู ูกฟอู งคดจี งึ ตอ๎ งคืนเงินคาํ ปรบั ทร่ี บั ไวเ๎ กินแกํผู๎ฟูอง
คดจี ํานวน ๒,๔๑๔,๗๐๓.๒๐ บาท จึงพิพากษาให๎ผ๎ถู กู ฟูองคดคี นื เงินตามจาํ นวนดังกลาํ วใหแ๎ กผํ ๎ูฟอู ง
คดี (คาํ พิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๑๔๔/๒๕๕๓)
แม๎ขอ๎ ๑๒๗ วรรคสอง ของระเบียบกระทรวงมหาดไทยวําด๎วยการพัสดุของหนํวย
การบริหารราชการสํวนท๎องถิ่น พ.ศ. ๒๕๓๕ จะกําหนดให๎การกําหนดคําปรับตามสัญญาในอัตรา
หรือเป็นจํานวนเทําใดน้ัน เป็นดุลพินิจของหัวหน๎าฝุายบริหารของหนํวยการบริหารราชการสํวน
ท๎องถิ่น โดยคํานึงถึงราคาและลักษณะของพัสดุก็ตาม แตํเม่ือข๎อเท็จจริงปรากฏวําสัญญาจ๎าง
กอํ สร๎างพิพาทต๎องการผลสาํ เรจ็ ของงานท้งั หมดพรอ๎ มกัน รวมทง้ั ไมใํ ชํงานกํอสร๎างที่มีผลกระทบตํอ
การจราจรราชการสํวนท๎องถ่ินผ๎ูวําจ๎าง จึงไมํอาจกําหนดคําปรับตามสัญญาในอัตราร๎อยละ ๐.๒๕
ของราคางานจา๎ ง ซึง่ เป็นอัตราคําปรบั ในกรณที ีเ่ ปน็ การจ๎างกํอสร๎างสาธารณูปโภคที่มีผลกระทบตํอ
การจราจรได๎ แตํตอ๎ งกาํ หนดอัตราคาํ ปรบั ในอตั รารอ๎ ยละ ๐.๐๑-๐.๑๐ ของราคางานจา๎ งนน้ั ซ่ึงเปน็
อตั ราคาํ ปรบั ในกรณีทีเ่ ปน็ การจ๎างซ่ึงต๎องการผลสาํ เรจ็ ของงานทง้ั หมดพรอ๎ มกนั ตามขอ๎ ๑๒๗ วรรค
หน่ึง ของระเบียบกระทรวงมหาดไทยฯ ข๎างต๎น การท่ีผ๎ูวําจ๎างกําหนด คําปรับตามสัญญาในอัตรา
ร๎อยละ ๐.๒๕ ของราคางานจ๎าง จึงเป็นการกําหนดอัตราคําปรับเกินกวําท่ีระเบียบ
กระทรวงมหาดไทยฯ ใหอ๎ ํานาจ (คาํ พิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๙9/๒๕๕๔)
กรณีทส่ี ัญญาใหส๎ ิทธิและดแู ลบํารุงรกั ษาศาลาที่พักผู๎โดยสารรถประจําทางระหวําง
ผฟ๎ู อู งคดกี บั กรงุ เทพมหานครไดก๎ าํ หนดอตั ราคําปรับจากการ ค๎างชําระคําตอบแทนรายปีและคําใช๎
สิทธิรายเดือนไว๎ร๎อยละห๎าตํอวันของเงินที่ค๎างชําระ แม๎ผ๎ูฟูองคดีจะทราบเงื่อนไขเกี่ยวกับอัตรา
คําปรับดังกลําวต้ังแตํกํอนลงนามในสัญญา แล๎วก็ตาม แตํเม่ือพิจารณาวัตถุประสงค์ของสัญญาที่
ต๎องการให๎มีศาลาที่พักผู๎โดยสาร รถประจําทางไว๎บริการประชาชนตามหน๎าที่หลักในการจัดทํา
บรกิ ารสาธารณะของกรุงเทพมหานคร โดยกรงุ เทพมหานครไมตํ อ๎ งใชง๎ บประมาณในการกํอสรา๎ งเอง
เพียงแตํให๎สิทธิแกํผู๎ฟูองคดีในการหาประโยชน์จากการโฆษณา ซึ่งต๎องแบํงรายได๎ให๎แกํ
กรุงเทพมหานครในรูปของคําใช๎สิทธิรายเดือนและคําตอบแทนรายปีแล๎วเห็นได๎วํา อัตราคําปรับ
ดังกลําวสูงเกินสํวนและไมํเป็นธรรมแกํผู๎ฟูองคดี สมควรลดอัตราเบี้ยปรับลง ให๎มีจํานวนเทํากับที่
ระเบยี บสาํ นักนายกรฐั มนตรีวําดว๎ ยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ กําหนด (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด
ท่ี อ.๑๗ - ๑๘/๒๕๕๕)
ตามสัญญาซื้อขายคอมพิวเตอร์ แม๎ผ๎ูขายจะสํงมอบงานลําช๎ากวําเวลาที่กําหนดใน
สัญญา แตํเม่ือคณะกรรมการตรวจรับพัสดุได๎ตรวจรับงานดังกลําวแล๎ว เห็นวําถูกต๎องครบถ๎วน จึง
ถือได๎วาํ หนวํ ยงานทางปกครองได๎รบั มอบงานตามสญั ญาอันเปน็ การสมประโยชน์ของหนํวยงานทาง
ปกครองแล๎ว และเมือ่ ไมํปรากฏวําหนวํ ยงานทางปกครองได๎รับความเสียหายอยํางหนึ่งอยํางใดเป็น
พิเศษจากการสํงมอบงานลําช๎าดังกลําว ประกอบกับหนํวยงานทางปกครองมีหน๎าท่ีในการดําเนิน
กิจการบริการสาธารณะโดยมิได๎แสวงหาประโยชน์จากคําปรับตามสัญญา เมื่อพิจารณาทางได๎เสีย
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๓๐
ของหนํวยงานทางปกครองโดยชอบด๎วยกฎหมายทุกอยํางแล๎วเห็นวํา การที่หนํวยงานทางปกครอง
ใช๎สิทธปิ รบั ผู๎รับจา๎ งจากการสํงมอบงานลําช๎าเป็นจํานวนร๎อยละ ๓๓.๗๒ ของมูลคํางานท้ังหมด จึง
เป็นคําปรับที่สูงเกินสํวน ศาลจึงอาศัยอํานาจตามมาตรา ๓๘๓ วรรคหน่ึง แหํงประมวลกฎหมาย
แพํงและพาณชิ ย์ ลดจาํ นวนคาํ ปรับดงั กลําวลงเหลอื ร๎อยละ ๑๐ ของมลู คาํ งานทง้ั หมด ท้ังนี้ ตามข๎อ
๑๓๘ ของระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีวําด๎วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ (คําพิพากษาศาลปกครอง
สงู สุดที่ อ.๕๘๖/๒๕๖๐)
๒) กรณคี ่าปรบั เกนิ รอ้ ยละ ๑๐ ของวงเงนิ ตามสญั ญา
มาตรา ๓๙๑ แหงํ ประมวลกฎหมายแพํงและพาณชิ ย์เปน็ บทบัญญตั ทิ ร่ี องรบั ผลของ
การเลิกสญั ญาไว๎ โดยให๎อาํ นาจศาลในการนาํ คําการงานทผี่ ๎รู บั จ๎างไดก๎ ระทาํ ไปแลว๎ มาหกั กลบลบหน้ี
กับจํานวนคําปรบั ตามสญั ญาได๎ โดยไมจํ าํ ตอ๎ งให๎ผู๎รับจ๎างฟอู งแย๎งเรยี กคาํ การงานเขา๎ มาในคดี
ดังน้ัน ในกรณีท่ีผู๎รับจ๎างกํอสร๎างงานไมํแล๎วเสร็จภายในกําหนดเวลาตามสัญญา
เปน็ เหตุใหห๎ นวํ ยงานทางปกครองผ๎ูวําจ๎างมสี ทิ ธบิ อกเลกิ สัญญาและเรยี กคาํ ปรับจากผู๎รบั จา๎ ง ศาลจึง
สามารถนําเอาคําการงานท่ีผู๎รับจ๎างทําไปแล๎วหักออกจากคําปรับสํวนท่ีต๎องชําระให๎แกํหนํวยงาน
ทางปกครองผ๎ูวําจ๎างได๎ อยํางไรก็ตาม โดยท่ีคดีน้ีผู๎ถูกฟูองคดี ได๎ทําคําให๎การยื่นตํอศาลปกครอง
ชน้ั ตน๎ และทําคาํ แกอ๎ ทุ ธรณ์ยน่ื ตํอศาลปกครองสูงสุดวาํ ไมตํ ดิ ใจทีจ่ ะเรียกเอาคําการงานที่ทําไปแล๎ว
จากผ๎ูฟูองคดี กรณีจึงต๎องถือวํา ผ๎ูถูกฟูองคดีได๎สละสิทธิ์ในจํานวนเงินคําจ๎างดังกลําว ศาลยํอมมิ
อาจนําคาํ การงานท่ที าํ ไปแล๎วหักออกจากคําปรับสํวนท่ีผ๎ูรับจ๎างต๎องชําระได๎ ดังนั้น ตามคดีน้ีแม๎คํา
การงานท่ีผู๎รับจ๎างทําไปแล๎วจะมีมูลคําสูงเกินกวําจํานวนคําปรับ แตํเมื่อผ๎ูรับจ๎างได๎สละสิทธิ์ใน
จํานวนเงินคําจ๎างดังที่กลําวไว๎ข๎างต๎น หนํวยงานทางปกครองผ๎ูวําจ๎างจึงยังคงมีสิทธิได๎รับคําปรับ
พร๎อมดอกเบย้ี ผิดนดั จากผูร๎ บั จา๎ ง (คําพพิ ากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๑๑๓๖/๒๕๖๐)
3) การคดิ คา่ ปรบั ท้งั โครงการตามสญั ญาซ้ือขายเคร่ืองคอมพิวเตอร์พร้อมติดตั้ง
ตามโครงการปรบั ปรุงโครงข่าย
กรณที สี่ ญั ญาซอ้ื ขายเคร่อื งคอมพวิ เตอร์พร๎อมตดิ ต้ังตามโครงการปรับปรุงโครงขําย
ความเร็วสูงเพื่อกิจการด๎านอุตุนิยมวิทยา กําหนดผลิตภัณฑ์ย่ีห๎อและรุํนของอุปกรณ์ไว๎เป็นการ
เฉพาะ แตํปรากฏตํอมาในภายหลังวํา บรษิ ทั ผู๎ผลิตผลิตภัณฑ์ที่ผู๎ฟูองคดีเสนอขายตํอหนํวยงานทาง
ปกครองได๎ทําการควบรวมกิจการและเปล่ยี นแปลงสายการผลิต รวมท้ังยกเลิกยี่ห๎อผลิตภัณฑ์เดิมที่
ผฟ๎ู ูองคดีเสนอขาย กรณยี อํ มอยํเู หนือการควบคมุ ของผ๎ูฟอู งคดแี ละผฟู๎ ูองคดีไมํอาจปูองกันได๎ จึงถือ
เป็นเหตสุ ดุ วิสัยอนั เป็นเหตุใหผ๎ ู๎ฟูองคดีไมํสามารถสํงมอบคอมพิวเตอร์ตามเงื่อนไขและกําหนดเวลา
แหํงสัญญา ผู๎ฟูองคดีจึงมีสิทธิขอขยายเวลาทําการตามสัญญาหรือของดหรือลดคําปรับได๎ เม่ือ
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกี่ยวกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๓๑
ปรากฏวําผ๎ูฟูองคดีมีหนังสือขอเปลี่ยนแปลงยี่ห๎อและรุํนของผลิตภัณฑ์ข๎างต๎นไปยังหนํวยงานทาง
ปกครองโดยแนบหนังสือช้ีแจงผลิตภัณฑ์ตารางเปรียบเทียบ และ Data Sheet เพื่อประกอบการ
พิจารณา กํอนครบกําหนดระยะเวลาทํางานตามสัญญา แตํหนํวยงานทางปกครองกลับแจ๎งผลการ
อนมุ ตั กิ รณดี ังกลาํ วใหผ๎ ู๎ฟอู งคดที ราบภายหลังจากครบกาํ หนดระยะเวลาการทํางานตามสัญญาแล๎ว
เป็นเวลาถงึ ๒๙ วนั ระยะเวลาท่เี สยี ไปดงั กลําวจึงมิไดเ๎ กดิ จากความผดิ หรอื ความบกพรอํ งของผฟ๎ู อู ง
คดี หนวํ ยงานทางปกครองจงึ ตอ๎ งขยายเวลาทีเ่ สียไปใหแ๎ กผํ ๎ฟู ูองคดตี ามจํานวนวันข๎างต๎นนับถัดจาก
วันส้ินสดุ สญั ญา การท่ีหนํวยงานทางปกครองพิจารณาไมขํ ยายเวลาการปฏิบัติงานตามสัญญาให๎แกํ
ผ๎ูฟูองคดี จึงเป็นการไมํปฏิบัติให๎เป็นไปตามข๎อสัญญาประกอบกับข๎อ ๑๓๙ ของระเบียบสํานัก
นายกรัฐมนตรีวําดว๎ ยการพสั ดุ พ.ศ. ๒๕๓๕
อยํางไรก็ตาม เมื่อปรากฏวําแม๎ผ๎ูฟูองคดีจะมีสิทธิได๎รับการขยายเวลาตามสัญญา
แล๎วก็ตาม แตํก็ยังคงมีสํวนที่เป็นการสํงมอบงานลําช๎าเกินกวํากําหนดตามสัญญาหนํวยงานทาง
ปกครองจึงมีสทิ ธคิ ดิ คาํ ปรบั ตามสัญญาในสํวนทสี่ งํ มอบเกินกวํากําหนดเวลาดังกลําวได๎ และเม่ือข๎อ
สัญญากําหนดวําผู๎ขายจะต๎องชําระคําปรับให๎ผ๎ูซ้ือเป็นรายวันในอัตราร๎อยละ ๐.๒ ของราคา
คอมพิวเตอร์ท่ียังไมํได๎รับมอบนับแตํวันถัดจากวันครบกําหนดตามสัญญา จนถึงวันที่ผู๎ขายได๎นํา
คอมพิวเตอร์มาสํงมอบให๎แกํผู๎ซื้อจนถูกต๎องครบถ๎วน ประกอบกับแบบใบย่ืนข๎อเสนอการประกวด
ราคาซอ้ื เคร่ืองคอมพวิ เตอร์ดังกลําวระบุวํา ผ๎ูฟูองคดีขอเสนอรายการรวมทั้งบริการซ่ึงกําหนดไว๎ใน
เอกสารประกวดราคา อันได๎แกํ งานโครงการปรับปรุงโครงขํายความเร็วสูงเพ่ือกิจการด๎าน
อุตนุ ยิ มวิทยา จึงแสดงให๎เห็นความมํุงหมายในสัญญาวํา ต๎องการผลสําเร็จของงานท้ังโครงการโดย
ให๎ผู๎ขายสํงมอบคอมพิวเตอร์ให๎แกํผ๎ูซ้ือจนถูกต๎องครบถ๎วน และถ๎าสํงมอบเพียงบางสํวนหรือขาด
สํวนประกอบสวํ นหนง่ึ สวํ นใดไปหรอื สงํ มอบทง้ั หมด แตใํ ชง๎ านไมไํ ด๎ถูกตอ๎ งครบถว๎ น ใหถ๎ ือวาํ ยังไมํได๎
สํงมอบคอมพิวเตอร์นั้นเลยคําปรับจากการสํงมอบงานลําช๎าดังกลําวจึงต๎องคิดจากราคา
คอมพิวเตอร์ท้ังระบบตลอดโครงการตามสัญญา ไมํใชํจากราคาคอมพิวเตอร์ที่ยังไมํได๎รับมอบ
(คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ.๖๔๕/๒๕๖๑)
3.๒) การงดหรอื ลดค่าปรบั
1) กรณีที่ศาลลดค่าปรบั เนอ่ื งจากสงู เกนิ กว่าร้อยละสิบของวงเงินค่าจา้ ง
ระเบียบกระทรวงมหาดไทยวําด๎วยการพัสดุขององค์การบริหารสํวนตําบล พ.ศ.
๒๕๓๔ มีลักษณะเป็นกฎหมายมหาชน และเป็นกฎหมายท่ีเกี่ยวกับความสงบเรียบร๎อย หนํวยงาน
ทางปกครองจึงต๎องถือปฏิบัติให๎เป็นไปตามนัยของระเบียบ ดังกลําวที่ใช๎บังคับกับหนํวยงานทาง
ปกครอง โดยไมํอาจหลีกเล่ียงที่จะไมํปฏิบัติตาม หรือตกลงให๎มีผลเป็นอยํางอื่นผิดไปจากท่ีกําหนด
แนวคำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุด เกีย่ วกบั สญั ญำทำงปกครอง |๑๓๒
ไว๎ การกําหนดข๎อตกลงใดในสัญญา ของทางราชการโดยไมํเป็นไปตามหลักเกณฑ์ดังกลําวยํอมไมํ
อาจใช๎บังคับได๎ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.๓๔๕/๒๕๕๐ ที่ อ.๙๐/๒๕๕๑ ท่ี อ.๑๔๕/
๒๕๕๑ และท่ี อ.๓๙๕/๒๕๕๑)
หากคิดคําปรับนับถัดจากวันครบกําหนดแล๎วเสร็จตามสัญญา จนถึงวันบอกเลิก
สัญญาแล๎ว คําปรับดังกลําวจะเกินกวําร๎อยละสิบของวงเงินคําจ๎าง หนํวยงานทางปกครองผ๎ูวําจ๎าง
ชอบทจี่ ะตอ๎ งบอกเลิกสัญญากับผ๎ูรับจ๎างกํอนวันที่คําปรับ จะเกินจํานวนดังกลําวเพื่อมิให๎เกิดความ
เสียหายแกํผู๎รับจ๎างมากไปกวํานี้ การท่ีหนํวยงานทางปกครองผู๎วําจ๎างไมํได๎บอกเลิกสัญญา จึงเป็น
การละเลยไมํปฏิบัติ ตามข๎อ ๑๓๑ ของระเบียบกระทรวงมหาดไทยวําด๎วยการพัสดุของหนํวยการ
บริหารราชการสํวนท๎องถิ่น พ.ศ. ๒๕๓๕ ท่ีมีเจตนารมณ์ในการกําหนดคําปรับฐานผิดสัญญาจาก
เอกชนที่เข๎าทาํ สัญญากับทางราชการไว๎เพยี งไมเํ กนิ รอ๎ ยละสิบของวงเงนิ ตามสญั ญาจากเอกชนที่เข๎า
ทําสญั ญากบั ทางราชการไว๎เพียงไมํเกนิ รอ๎ ยละสิบของวงเงินตามสัญญา เทํานั้น ดังนั้น เม่ือผ๎ูรับจ๎าง
กระทําผิดสัญญาจนจํานวนเงินคําปรับตามสัญญาเกินกวํากรณีท่ีสัญญาให๎สิทธิและดูแลบํารุงรักษ า
ศาลาท่พี ักผ๎โู ดยสาร รถประจาํ ทางระหวาํ งผู๎ฟูองคดกี ับกรงุ เทพมหานครไดก๎ าํ หนดอตั ราคําปรับจาก
การ ค๎างชาํ ระคาํ ตอบแทนรายปีและคําใช๎สิทธิรายเดือนไว๎ร๎อยละห๎าตํอวันของเงินที่ค๎างชําระ แม๎ผู๎
ฟูองคดจี ะทราบเง่ือนไขเกีย่ วกับอัตราคําปรับดังกลําวต้ังแตํกํอนลงนามในสัญญาแล๎วก็ตาม แตํเมื่อ
พิจารณาวัตถุประสงค์ของสัญญาที่ต๎องการให๎มีศาลาที่พักผ๎ูโดยสารรถประจําทางไว๎บริการ
ประชาชนตามหนา๎ ที่หลักในการจัดทําบริการสาธารณะของกรุงเทพมหานคร โดยกรุงเทพมหานคร
ไมํต๎องใช๎งบประมาณในการกํอสร๎างเอง เพียงแตํให๎สิทธิแกํผ๎ูฟูองคดีในการหาประโยชน์จากการ
โฆษณา ซงึ่ ต๎องแบงํ รายได๎ให๎แกํ กรงุ เทพมหานครในรปู ของคาํ ใชส๎ ิทธิรายเดอื นและคาํ ตอบแทนราย
ปีแล๎วเห็นได๎วํา อัตราคําปรับดังกลําวสูงเกินสํวนและไมํเป็นธรรมแกํผ๎ูฟูองคดี สมควรลดอัตราเบ้ีย
ปรับลง ให๎มีจํานวนเทํากับที่ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วําด๎วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ กําหนด
(คําพพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ ท่ี อ.๑๗ - อ.๑๘/๒๕๕๕)
ระเบียบกระทรวงมหาดไทยวําด๎วยการพัสดุขององค์การบริหารสํวนตําบล พ.ศ.
๒๕๓๔ มีลักษณะเป็นกฎหมายมหาชน และเป็นกฎหมายที่เกี่ยวกับความสงบเรียบร๎อย หนํวยงาน
ทางปกครองจึงต๎องถือปฏิบัติให๎เป็นไปตามนัยของระเบียบดังกลําวท่ีใช๎บังคับกับหนํวยงานทาง
ปกครอง โดยไมํอาจหลีกเลี่ยงท่ีจะไมํปฏิบัติตาม หรือตกลงให๎มีผลเป็นอยํางอ่ืนผิดไปจากท่ีกําหนด
ไว๎ การกําหนดข๎อตกลงใดในสัญญา ของทางราชการโดยไมํเป็นไปตามหลักเกณฑ์ดังกลําวยํอมไมํ
อาจใช๎บังคับได๎ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ท่ี อ.๓๔๕/๒๕๕๐ ที่ อ.๙๐/๒๕๕๑ ที่ อ.๑๔๕/
๒๕๕๑ และที่ อ.๓๙๕/๒๕๕๑)
หากคิดคําปรับนับถัดจากวันครบกําหนดแล๎วเสร็จตามสัญญา จนถึงวันบอกเลิก
สัญญาแล๎ว คําปรับดังกลําวจะเกินกวําร๎อยละสิบของวงเงินคําจ๎าง หนํวยงานทางปกครองผ๎ูวําจ๎าง
ชอบที่จะตอ๎ งบอกเลิกสัญญากับผ๎ูรับจ๎างกํอนวันท่ีคําปรับ จะเกินจํานวนดังกลําวเพ่ือมิให๎เกิดความ
The words you are searching are inside this book. To get more targeted content, please make full-text search by clicking here.
รวบรวมโดย
นายเชิดศักดิ์ หิรัญสิริสมบัติ
อัยการอาวุโส
สำนักงานอัยการพิเศษฝ่ายบริหารจัดการความรู้
Discover the best professional documents and content resources in AnyFlip Document Base.
Search