ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

เอกสารประกอบการสอน
รายวชิ า ความรู้เบอื้ งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์ รหสั วิชา ๔๐๒ ๓๐๑
(Introduction to Public Administration)

จดั ท�ำโดย พระมหาประกาศติ สิรเิ มโธ(ฐิติปสทิ ธิกร),ดร.
ป.ธ.๘, พธ.บ.(เกยี รตินยิ มอันดบั ๑), พธ.ม.(การพัฒนาสงั คม), พธ.ด.(การพฒั นาสงั คม)
อาจารย์ประจำ� มหาวทิ ยาลัยมหาจฬุ าลงกรณราชวิทยาลัย
วิทยาลยั สงฆพ์ ทุ ธปญั ญาศรที วารวดี วดั ไร่ขิง พระอารามหลวง จังหวดั นครปฐม

ISBN 978-616-565-174-5

ผ้ทู รงคุณวุฒิพิจารณากลัน่ กรอง (Peer Review)
๑. รศ.ดร.ธัชนนั ท์ อิศรเดช มหาวทิ ยาลยั มหาจุฬาลงกรณราชวทิ ยาลยั
๒. ผศ.ดร.ภูรวิ ัจน์ ปณุ ยวุฒปิ รดี า มหาวทิ ยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวทิ ยาลยั
๓. ผศ.ดร.สมปอง สวุ รรณภูมา มหาวทิ ยาลัยราชภฎั ชยั ภมู ิ

พสิ ูจนอ์ กั ษร อาจารย์สญั ญา สดประเสริฐ, นางสาวเครือวัลย์ โพธท์ิ องคำ�
ออกแบบ พระมหาประเสรฐิ รชชฺ ปุญฺโญ(อุตรา)
จดั พมิ พ์โดย วิทยาลัยสงฆพ์ ทุ ธปัญญาศรที วารวดี
วดั ไร่ขิง พระอารามหลวง เลขที่ ๕๑ หมู่ที่ ๒ ต�ำบลไร่ขิง อ�ำเภอสามพราน
จังหวดั นครปฐม โทรศพั ท์/โทรสาร ๐๓๔-๓๒๖๙๑๒ WWW.RK.MCU.AC.TH

ลิขสิทธ ิ์ สงวนลิขสิทธติ์ ามพระราชบญั ญัติลขิ สิทธ์ิ
ห้ามลอกเลยี นแบบหรอื ทำ� การคัดลอกใด ๆ ทงั้ สน้ิ
เวน้ แต่ได้รบั อนญุ าตจากผู้จดั ท�ำเป็นลายลกั ษณ์อักษรแล้วเท่านั้น

พมิ พ์คร้ังท ่ี ๑ (๒๐ มกราคม ๒๕๖๑) จำ� นวน ๑๐๐ เลม่
ราคา ๒๐๐ บาท

สงวนลขิ สทิ ธ์ิตามพระราชบญั ญัติ

พิมพท์ ี่ โรงพิมพม์ หาจฬุ าลงกรณราชวิทยาลยั
มหาวทิ ยาลัยมหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลยั
๙๗ หมู่ ๑ ต.ลำ� ไทร อ.วังน้อย จ.พระนครศรอี ยธุ ยา ๑๓๑๗๐
โทรศพั ท์ ๐๓๕ ๒๔๘ ๐๐๐ ตอ่ ๘๗๗๙ http://pbs.mcu.ac.th/

(๑)

คำ� นำ�

เอกสารประกอบการสอน รายวิชา ความรเู้ บอ้ื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์ (๔๐๒ ๓๐๑)
(Introduction to Public Administration) เลม่ น้ี มีจดุ ประสงค์เพือ่ ใช้ประกอบการเรียนการสอน
ระดับปริญญาตรี ในหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตรบัณฑิต วิทยาลัยสงฆ์พุทธปัญญาศรีทวารวดี
ผ้เู รียบเรยี งไดศ้ กึ ษาค้นควา้ จากเอกสาร และวารสารภายในประเทศ และต่างประเทศ ประกอบกับ
ประสบการณส์ อนในรายวิชา

เพอ่ื ใหส้ อดคลอ้ งกบั วตั ถปุ ระสงคใ์ นรายวชิ า จงึ ไดแ้ บง่ เนอื้ หาของเอกสารประกอบการสอน
น้อี อกเปน็ ๑๐ บท คอื

บทที่ ๑ ความรเู้ บือ้ งตน้ เกย่ี วกับรฐั ประศาสนศาสตร์
บทที่ ๒ ขอบข่ายการศึกษารฐั ประศาสนศาสตร์
บทที่ ๓ แนวคดิ ทฤษฎที างรัฐประศาสนศาสตร์
บทท่ี ๔ การศึกษารัฐประศาสนศาสตรใ์ นประเทศไทย
บทที่ ๕ รัฐประศาสนศาสตร์กบั การบรหิ ารและการพฒั นา
บทที่ ๖ ความรูเ้ บื้องตน้ เกย่ี วกบั การบริหารและการเมอื ง
บทท่ี ๗ ความรู้เบ้ืองต้นเกีย่ วกับนโยบายสาธารณะ
บทท่ี ๘ ความรู้เบอ้ื งต้นเกย่ี วกบั การวางแผน
บทที่ ๙ การวางแผนและการควบคุมงานบรหิ าร
บทท่ี ๑๐ การจัดการภาครัฐแนวใหม่
ในการจัดท�ำและเรียบเรียงเอกสารประกอบการสอนครั้งนี้ ส�ำเร็จลุล่วงไปด้วยดี ต้องขอ
ขอบพระคุณคณาจารยแ์ ละเจ้าหน้าที่ของวิทยาลัยสงฆ์ ตลอดถึงผทู้ ่เี กย่ี วขอ้ งในการสนบั สนุนใหค้ �ำ
แนะนำ� และค�ำปรึกษาในเน้ือหาหัวขอ้ ตา่ ง ๆ เป็นอย่างดียงิ่ หากจะมขี ้อความและเนอื้ หาสว่ นใดผิด
พลาดคลาดเคล่อื นไปบา้ ง ถ้าท่านผู้อ่านจะได้กรุณาชีข้ อ้ บกพรอ่ งและขอ้ ผิดพลาดตา่ ง ๆ ให้ทราบ
ก็ยนิ ดีเป็นอยา่ งยงิ่ พรอ้ มทีจ่ ะแกไ้ ข เพ่ือจะได้ปรับปรุงในโอกาสตอ่ ไป

พระมหาประกาศิต สิริเมโธ,ดร.
อาจารย์ประจ�ำวิทยาลยั สงฆ์พทุ ธปญั ญาศรีทวารวดี

รวบรวม/ เรยี บเรียง ๒๕๖๑

(๒) หนา้
๑
สารบัญ ๒
๗
๗
ค�ำน�ำ ๘
สารบญั ๑
สารบัญตาราง ๓
สารบญั ภาพ ๓
แผนบริหารการสอน ๘
แผนการจัดการเรยี นรู้ ประจำ� บทที่ ๑ ๑๒
บทที่ ๑ ความรูเ้ บือ้ งต้นเก่ียวกับรัฐประศาสนศาสตร ์ ๑๖
๑.๑ ความหมายของรฐั ประศาสนศาสตร์ ๑๘
๑.๒ แนวคิดพน้ื ฐานเกีย่ วกบั “รฐั ประศาสนศาสตร์” ๒๓
๑.๓ สถานภาพของรัฐประศาสนศาสตร ์ ๒๔
๑.๔ รฐั ประศาสนศาตรก์ ับการบริหารธรุ กิจ ๒๕
๑.๕ ขอบขา่ ยการศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร ์
สรปุ ทา้ ยบท ๒๗
ค�ำถามทา้ ยบทท่ี ๑ ๒๙
เอกสารอ้างอิงประจำ� บท ๓๐
แผนการจดั การเรียนร้ ู ประจ�ำบทท่ ี ๒ ๓๒
บทท่ ี ๒ ขอบขา่ ยการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ ๔๓
๒.๑ ขอบข่ายการศกึ ษารัฐประศาสนศาสตร ์ ๔๖
๒.๒ มุมมองของรฐั ประศาสนศาสตร์ ๔๘
๒.๓ เนอ้ื หาวชิ าของรัฐประศาสนศาสตร์ ๔๙
สรปุ ทา้ ยบท
คำ� ถามทา้ ยบทที่ ๒
เอกสารอา้ งอิงประจำ� บท

(๓)

แผนการจดั การเรียนรู ้ ประจ�ำบทที ่ ๓ ๕๑
บทที ่ ๓ แนวคดิ ทฤษฎที างรฐั ประศาสนศาสตร ์ ๕๓
๓.๑ ความหมายของทฤษฎี ๕๓
๓.๒ ประเภทของทฤษฎรี ัฐประศาสนศาสตร์ ๕๔
๓.๓ แนวคิดทฤษฎที างรัฐประศาสนศาสตร์ ๕๖
ระหว่าง ค.ศ. ๑๘๘๗ - ๑๙๕๐ ๖๗
๓.๔ แนวคิดทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์ ๗๖
ระหว่าง ค.ศ. ๑๙๕๐ - ๑๙๖๐ ๗๘
๓.๕ แนวคิดทฤษฎที างรัฐประศาสนศาสตรส์ มัยใหม ่ ๘๓
ระหวา่ ง ค.ศ. ๑๙๖๐ - ๑๙๗๐ ๘๔
๓.๖ แนวคดิ ทฤษฏีทางรัฐประสาสนศาสตร์สมัยใหม่ ๘๕
ระหวา่ ง ค.ศ. ๑๙๗๐ - ปจั จบุ ัน ๘๗
สรปุ ท้ายบท ๘๙
คำ� ถามทา้ ยบทท่ี ๓ ๘๙
เอกสารอ้างองิ ประจำ� บท ๙๑
๑๐๐
แผนการจดั การเรยี นร ู้ ประจ�ำบทท่ี ๔ ๑๐๓
บทท ี่ ๔ การศกึ ษารัฐประศาสนศาสตร์ในประเทศไทย ๑๐๗
๔.๑ การศึกษารัฐประศาสนศาสตรใ์ นประเทศไทย ๑๐๙
๔.๒ หลกั สตู รรัฐประศาสนศาสตรใ์ นประเทศไทย ๑๑๐
๔.๓ วธิ ีสอนรฐั ประศาสนศาสตรใ์ นประเทศไทย ๑๑๑
๔.๔ คณุ ลกั ษณะของนักศึกษารัฐประศาสนศาสตร์
ทพ่ี งึ ประสงค์
๔.๕ เปา้ หมายของการศกึ ษารัฐประศาสนศาสตรย์ คุ ใหม ่
สรุปท้ายบท
คำ� ถามท้ายบทที่ ๔
เอกสารอ้างอิงประจำ� บท

(๔)

แผนการจดั การเรียนรู้ ประจ�ำบทท่ี ๕ ๑๑๓
บทที่ ๕ รัฐประศาสนศาสตรก์ บั การบริหารและการพัฒนา ๑๑๕
๕.๑ แนวคดิ ทฤษฎีการพัฒนาการเมอื งในต่างประเทศ ๑๑๗
๕.๒ แนวคดิ ทฤษฎีการพฒั นาการเมอื งในประเทศไทย ๑๒๘
๕.๓ การศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตรเ์ ปรียบเทียบ ๑๓๒
๕.๔ การบริหารและการพัฒนา ๑๓๗
สรุปท้ายบท ๑๔๗
ค�ำถามทา้ ยบทท่ี ๕ ๑๔๘
เอกสารอา้ งองิ ประจ�ำบท ๑๔๙
แผนการจดั การเรียนร้ ู ประจ�ำบทท ี่ ๖ ๑๕๑
บทที่ ๖ ความรู้เบื้องตน้ เกย่ี วกับการบรหิ ารและการเมอื ง ๑๕๓
๖.๑ แนวทางการศกึ ษาของนักรฐั ประศาสนศาสตรเ์ กีย่ วกับ ๑๕๕
ความสัมพนั ธ์ระหว่างการบริหาร และการเมือง ๑๕๕
๖.๒ แนวคิดการบรหิ ารแยกจากการเมืองอยา่ งเด็ดขาด ๑๖๑
๖.๓ แนวคิดเกยี่ วกบั การบรหิ ารคอื การเมอื ง ๑๖๔
๖.๔ โครงสรา้ งและบทบาท อำ� นาจหนา้ ทีข่ องระบบการเมอื งและ ๑๗๘
ระบบบรหิ าร ๑๗๙
สรุปทา้ ยบท ๑๘๐
ค�ำถามท้ายบทท่ี ๖ ๑๘๑
เอกสารอ้างอิงประจ�ำบท ๑๘๓
๑๘๓
แผนการจัดการเรยี นรู้ ประจำ� บทท ่ี ๗ ๑๘๖
บทที่ ๗ ความรเู้ บ้ืองตน้ เกย่ี วกบั นโยบายสาธารณะ ๑๘๗
๗.๑ ความหมายของนโยบายสาธารณะ ๑๙๐
๗.๒ ความส�ำคญั ของนโยบายสาธารณะ ๑๙๒
๗.๓ ขอบข่ายของการวเิ คราะห์นโยบายสาธารณะ ๑๙๔
๗.๔ กระบวนการนโยบายสาธารณะ
๗.๕ ประเภทของนโยบายสาธารณะ
๗.๖ จุดเร่ิมตน้ ของการศึกษานโยบายสาธารณะ

(๕)

๗.๗ การศกึ ษานโยบายสาธารณะในยุคหลงั ๑๙๖
๗.๘ สถาบันทมี่ บี ทบาทกำ� หนดนโยบายสาธารณะในประเทศไทย ๑๙๙
๗.๙ มิติการมองนโยบายสาธารณะ ๑๙๙
๗.๑๐ ตวั แบบของการวเิ คราะห์นโยบายสาธารณะ ๒๐๒
สรปุ ท้ายบท ๒๐๙
ค�ำถามทา้ ยบทท่ี ๗ ๒๑๐
เอกสารอา้ งอิงประจ�ำบท ๒๑๑
๒๑๓
แผนการจดั การเรียนรู้ ประจำ� บทที่ ๘ ๒๑๕
บทที ่ ๘ ความรู้เบอ้ื งตน้ เก่ยี วกับการวางแผน ๒๑๕
๘.๑ ความหมายของการวางแผน ๒๑๗
๘.๒ ความสำ� คัญของการวางแผน ๒๑๙
๘.๓ การวางแผนกบั การบริหารเวลา ๒๒๑
๘.๔ ประเภทของการวางแผน ๒๒๒
๘.๕ กระบวนการวางแผน ๒๒๔
๘.๖ ประโยชน์ของการวางแผน ๒๒๕
๘.๗ ปัญหาในการวางแผนกับเทคนคิ การปรบั ปรุงแผนงาน ๒๒๗
และโครงการ ๒๓๐
๘.๘ ประเภทของแผน ๒๓๒
๘.๙ วิธกี ารวางแผน ๒๓๕
๘.๑๐ เครื่องมือในการวางแผน ๒๓๖
สรปุ ท้ายบท ๒๓๗
ค�ำถามท้ายบทท่ี ๘ ๒๓๙
เอกสารอ้างองิ ประจำ� บท ๒๔๑
๒๔๑
แผนการจัดการเรยี นรู้ ประจ�ำบทท่ี ๙ ๒๕๒
บทท ่ี ๙ ความรทู้ ่ัวไปเกี่ยวกบั การวางแผนและควบคุมงานบริหาร ๒๕๔
๙.๑ ความหมาย ความสำ� คัญของการวางแผนและควบคมุ งานบรหิ าร
๙.๒ โครงสรา้ งการวางแผน
๙.๓ โครงสรา้ งการควบคุมงานบริหาร

(๖) ๒๖๑
๒๖๒
สรปุ ทา้ ยบท ๒๖๓
ค�ำถามทา้ ยบทท่ี ๙ ๒๖๕
เอกสารอ้างอิงประจำ� บท ๒๖๗
แผนการจัดการเรยี นรู้ ประจ�ำบทท่ี ๑๐ ๒๖๗
บทที ่ ๑๐ การจัดการภาครฐั แนวใหม ่ ๒๖๘
๑๐.๑ จดุ เริม่ ตน้ ของการจดั การภาครฐั แนวใหม่ ๒๗๒
๑๐.๒ ข้อเสนอในการจัดการภาครัฐแนวใหม ่ ๒๗๗
๑๐.๓ การเปล่ยี นแปลงตามแนวคดิ การจัดการภาครฐั แนวใหม ่ ๒๗๙
๑๐.๔ ทฤษฎขี องการจดั การภาครฐั แนวใหม ่ ๒๘๐
๑๐.๕ การแพรก่ ระจายของการจัดการภาครฐั แนวใหม ่ ๒๘๒
๑๐.๖ ข้อวิพากษ์ทมี่ ตี อ่ การจัดการภาครัฐแนวใหม ่ ๒๘๓
สรปุ ทา้ ยบท ๒๘๔
คำ� ถามทา้ ยบทท่ี ๑๐ ๒๘๕
เอกสารอ้างอิงประจำ� บท

ประวตั ิผู้เขียน

(๗)

สารบัญตาราง

ตารางท ่ี หนา้
๓.๑ เปรียบเทียบลกั ษณะของคนตามทฤษฎี X และทฤษฎี Y ๗๓
๔.๑ หลกั สตู รปริญญาตรีทางรัฐประศาสนศาสตรใ์ นประเทศไทย ๙๓
๔.๒ เปรียบเทยี บหลักสตู รปริญญาโททางรฐั ประศาสนศาสตร์ของสถาบัน ๙๘
บัณฑิตพัฒนบรหิ ารศาสตร ์ มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์และ
จุฬาลงกรณม์ หาวิทยาลยั

สารบญั ภาพ

แผนภาพท่ ี หน้า
๖.๑ แสดงความสมั พันธร์ ะหว่างฝา่ ยบริหารและฝา่ ยการเมือง ตามแนวคดิ
การบรหิ ารแยกจากการเมอื ง ๑๖๕
๖.๒ แสดงความสัมพันธ์ระหวา่ งฝ่ายบรหิ ารและฝา่ ยการเมือง
ตามแนวคิดของการบรหิ ารคือการเมือง ๑๖๖
๙.๑ โครงสร้างองค์การจากหลกั ขอบข่ายการควบคุมอยา่ งแคบ ๒๕๒

(๘)

แผนบรหิ ารการสอน
รายวชิ า “ความรูเ้ บื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร”์

(Introduction to Public Administration)

หมวดท่ี ๑ ข้อมูลโดยทว่ั ไป

ชอ่ื สถาบนั อดุ มศึกษา : มหาวิทยาลยั มหาจุฬาลงกรณราชวิทยาลัย
วิทยาลยั สงฆ์พุทธปัญญาศรที วารวดี วัดไร่ขงิ พระอารามหลวง
จงั หวัดนครปฐม
คณะ : คณะสังคมศาสตร์
หลักสตู ร/สาขาวชิ า : รัฐประศาสนศาสตรบณั ฑิต
๑. รหสั และชือ่ รายวชิ า
(๔๐๒ ๓๐๑) ความรู้เบือ้ งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

(Introduction to Public Administration)
๒. จ�ำนวนหน่วยกติ

๓ หนว่ ยกิต ๓ (๑-๒-๖)
๓. หลักสตู รและประเภทของรายวชิ า
หลักสตู รรัฐประศาสนศาสตรบัณฑิต หมวดวิชาแกนทางรฐั ประศาสนศาสตร์
๔. อาจารย์ผูร้ บั ผดิ ชอบรายวิชาและอาจารย์ผู้สอน
พระมหาประกาศติ สิริเมโธ(ฐติ ิปสทิ ธกิ ร),ดร.
ป.ธ.๘, พธ.บ.(เกียรตนิ ิยมอันดับ ๑),พธ.ม.(การพฒั นาสงั คม),พธ.ด.(การพัฒนาสงั คม)
๕. ภาคการศึกษา / ชน้ั ปที ีเ่ รยี น
ภาคการศกึ ษาที่ ๑/๒๕๖๑ ช้ันปที ี่ ๒
๖. รายวชิ าทีต่ อ้ งเรียนมากอ่ น (Pre-requisite) (ถ้าม)ี
ไม่มี
๗. รายวิชาที่ตอ้ งเรียนพร้อมกนั (Co-requisites) (ถ้าม)ี
ไมม่ ี
๘. สถานทเ่ี รยี น
วิทยาลัยสงฆ์พทุ ธปญั ญาศรที วารวดี วัดไร่ขงิ พระอารามหลวง นครปฐม
๙. วันทจี่ ัดทำ� หรือปรบั ปรุงรายละเอียดของรายวชิ าครั้งลา่ สุด
สภามหาวทิ ยาลยั มมี ตเิ หน็ ชอบ ในคราวประชมุ ครงั้ ที่ ๘/๒๕๕๙ เมอื่ ๒๘ กนั ยายน ๒๕๕๙

(๙)

หมวดท่ี ๒ จดุ ม่งุ หมายและวัตถปุ ระสงค์

๑. จดุ มงุ่ หมายของรายวชิ า
เพอ่ื ใหน้ กั ศกึ ษามคี วามรู้ ความเขา้ ใจเกยี่ วกบั ขอบขา่ ย สถานภาพ แนวทางการศกึ ษา
ทศิ ทาง และววิ ฒั นาการของรัฐประศาสนศาสตร์
๒. วตั ถปุ ระสงคใ์ นการพัฒนา/ปรบั ปรงุ รายวชิ า
- เพอ่ื ใหเ้ ข้าใจถงึ ทฤษฎี แนวความคดิ พฒั นาการ สถานภาพ และแนวโนม้ ตลอดจน
ระเบยี บวธิ ีการศึกษาและวิจยั ทางรัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทยี บ และการบรหิ าร
การพฒั นา
- เพอ่ื ใหเ้ ขา้ ใจจดุ มงุ่ หมาย ขอบเขต และแนวศกึ ษาเปรยี บเทยี บทางรฐั ประศาสนศาสตร์
ทงั้ ในอดตี และปัจจบุ ัน
- เพือ่ ใหส้ ามารถอธิบายแนวคดิ จุดม่งุ หมาย ขอบเขตและวิธกี ารบรหิ ารการพฒั นาใน
ระดับต่างๆ ท้ังมหภาคและจลุ ภาค

หมวดที่ ๓ ลักษณะการด�ำเนนิ การ

๑. คำ� อธิบายรายวิชา
ความหมาย ขอบข่าย สถานภาพ แนวทางการศึกษา ทิศทาง และวิวัฒนาการของ
รัฐประศาสนศาสตร์ สภาพแวดล้อมของการบริหารรฐั กิจ กระบวนการบริหาร ความ
สัมพันธ์ระหว่างระบบการบริหาร ระบบการเมือง และระบบสังคม โดยเน้นคุณธรรม
จรยิ ธรรมทางการบรหิ าร

๒. จำ� นวนช่วั โมงทใี่ ช/้ ภาคการศกึ ษา

บรรยาย สอนเสริม การฝกึ ปฏบิ ตั ิ/งาน การศึกษาดว้ ยตนเอง
ภาคสนาม/การฝึกงาน ๙๐ ชว่ั โมง
ต่อภาคการศึกษา
๔๕ ช่วั โมง สอนเสรมิ ตามความ ไม่มกี ารฝกึ ปฏบิ ตั ิงาน (๖ชวั่ โมงx๑๕สปั ดาห)์
ต่อภาคการศกึ ษา ตอ้ งการของนกั ศกึ ษา ภาคสนาม
(๓ชวั่ โมงx๑๕สปั ดาห)์ เฉพาะราย

๓. จำ� นวนชวั่ โมงตอ่ สปั ดาหท์ อ่ี าจารยจ์ ะใหค้ ำ� ปรกึ ษาและแนะนำ� ทางวชิ าการแกน่ กั ศกึ ษาเปน็ รายบคุ คล
- อาจารย์ประจำ� รายวชิ าจัดเวลาใหค้ �ำปรึกษาเปน็ รายบคุ คล หรือ รายกลมุ่ ตามความ
ต้องการ ๑ ช่วั โมงต่อสปั ดาห์ (เฉพาะรายท่ีต้องการ)

(๑๐)

หมวดที่ ๔ การพฒั นาผลการเรียนรขู้ องนกั ศึกษา
๑. คุณธรรม จริยธรรม
๑.๑ คณุ ธรรม จริยธรรมท่ตี อ้ งพฒั นา
- สามารถจัดการปัญหาด้านจริยธรรมและความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ที่ได้รับกับ
จรยิ ธรรม และจรรยาบรรณวิชาชพี
- มที ัศนคตทิ ่ดี ีต่ออาชพี และแสดงออกซง่ึ คุณธรรมและจรยิ ธรรมในการปฏิบตั งิ าน
- มคี วามรบั ผิดชอบในหน้าท่ี เป็นสมาชกิ ทดี่ ี และมีส่วนรว่ มในกิจกรรมเพ่อื การพัฒนา
- มีวนิ ยั มีความตรงตอ่ เวลา ปฏิบตั ิตามกฎระเบยี บและข้อบังคับขององคก์ รและสงั คม
- เคารพสทิ ธแิ ละรบั ฟงั ความคดิ เหน็ ของผอู้ นื่ รวมทงั้ เคารพในคณุ คา่ และศกั ดศิ์ รขี องความ
เปน็ มนษุ ย์
๑.๒ วธิ กี ารสอนที่จะใชพ้ ัฒนาการเรยี นรู้
- บรรยายพร้อมยกตวั อยา่ งกรณีศกึ ษาเก่ยี วกับประเด็นทางรฐั ประศาสนศาสตร์
- ใหน้ กั ศกึ ษาคน้ ควา้ ทำ� รายงานเกย่ี วกบั การนำ� ความรทู้ างรฐั ประศานศาสตรม์ าใชใ้ นการบรหิ าร
จดั การพร้อมท้งั อภปิ รายรว่ มกนั ในช้นั เรยี น

๑.๓ วธิ กี ารประเมนิ ผล
- ประเมนิ จากพฤตกิ รรมการเขา้ เรยี น
- ประเมินจากพฤตกิ รรมการสง่ งานท่ีไดร้ บั มอบหมายตามขอบเขตทใ่ี หแ้ ละตรงเวลา
- ประเมนิ จากเอกสารอา้ งองิ ทไ่ี ดน้ ามาทำ� รายงานอยา่ งถกู ตอ้ งและเหมาะสม
- ประเมนิ ผลการวเิ คราะหแ์ ละอภปิ รายรว่ มกนั ในชนั้ เรยี น
๒. ความรู้
๒.๑ ความรทู้ ตี่ อ้ งไดร้ บั
- นกั ศกึ ษามคี วามรคู้ วามเขา้ ใจถงึ ทฤษฎี แนวความคดิ พฒั นาการสถานภาพ และววิ ฒั นาการ
ของรฐั ประศาสนศาสตร์
- นกั ศกึ ษามคี วามรคู้ วามเขา้ ใจถงึ สภาพแวดลอ้ มของการบรหิ ารรฐั กจิ กระบวนการบรหิ าร
ความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งระบบการบรหิ าร ระบบการเมอื ง และระบบสงั คม โดยเนน้ คณุ ธรรม
จรยิ ธรรมทางการบรหิ าร
๒.๒ วธิ กี ารสอน
- บรรยายและใหท้ าแบบฝกึ หดั
- ใหน้ กั ศกึ ษาคน้ ควา้ ทำ� รายงานพรอ้ มทง้ั อภปิ รายรว่ มกนั ในชน้ั เรยี น
๒.๓ วธิ กี ารประเมนิ ผล
- ประเมนิ จากทดสอบย่อย สอบกลางภาค สอบกลางภาคดว้ ยข้อสอบท่เี น้นการวดั ด้วย
หลกั การและทฤษฎี
- ประเมนิ จากการทารายงานและอภปิ รายรว่ มกนั ในชนั้ เรยี น

(๑๑)

๓. ทกั ษะทางปญั ญา
๓.๑ ทักษะทางปัญญาที่ต้องพฒั นา
- สามารถประยกุ ต์ใช้ความรู้ภาคทฤษฎีและภาคปฏิบัติไปสู่การอธิบายได้
- สามารถพัฒนาความสามารถในการคดิ อยา่ งเปน็ ระบบ มีการวเิ คราะห์เพื่อการปอ้ งกนั
และแกไ้ ขปัญหาที่เกดิ ขึน้ จากการบริการอยา่ งสร้างสรรค์
๓.๒ วิธีการสอน
- การมอบหมายให้นกั ศกึ ษาคน้ ควา้ ท�ำรายงานด้วยตนเองและนำ� เสนอผลการศกึ ษา
- อภปิ รายกลมุ่

๓.๓ วธิ กี ารประเมนิ ผล
- ประเมนิ จากการทำ� รายงาน
- ประเมนิ จากการอภปิ รายรว่ มชน้ั ในชน้ั เรยี น
๔. ทกั ษะความสัมพันธร์ ะหวา่ งบุคคลและความรับผิดชอบ
๔.๑ ทกั ษะความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งบคุ คลและความรบั ผดิ ชอบทตี่ อ้ งพฒั นา
- สามารถพฒั นาทกั ษะในการสรา้ งสมั พนั ธภาพระหวา่ งผเู้ รยี นดว้ ยกนั
- สามารถพฒั นาความเปน็ ผนู้ ำ� และผตู้ ามในการทำ� งานเปน็ ทมี
- สามารถพฒั นาการเรยี นรดู้ ว้ ยตนเองและมคี วามรบั ผดิ ชอบในงานทม่ี อบหมายใหค้ รบถว้ น
ตามกำ� หนดเวลา
๔.๒ วธิ กี ารสอน
- จดั กจิ กรรมกลมุ่ ในการวเิ คราะหก์ รณศี กึ ษา
- มอบหมายงานรายกลมุ่ และรายบคุ คล
- สอดแทรกประสบการณแ์ ละเหตกุ ารณจ์ รงิ ทเ่ี กดิ ขนึ้ ในระหวา่ งการเรยี นการสอน
๔.๓ วธิ กี ารประเมนิ
- ประเมนิ จากการอภปิ รายรว่ มกนั ในชนั้ เรยี น
- ประเมนิ จากการเขา้ เรยี นและพฤตกิ รรมในชน้ั เรยี นของนกั ศกึ ษา ความรบั ผดิ ชอบ
- ประเมนิ จากความตรงตอ่ เวลาในการสง่ งานและประสทิ ธผิ ลของงานทไ่ี ดร้ บั มอบหมาย
- ประเมนิ จากคำ� ตอบขอ้ สอบเชงิ วเิ คราะหด์ า้ นทกั ษะความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งบคุ คล
๕. ทกั ษะการวเิ คราะหเ์ ชงิ ตัวเลข การสือ่ สาร และการใชเ้ ทคโนโลยสี ารสนเทศ
๕.๑ ทกั ษะการวเิ คราะหเ์ ชงิ ตวั เลข การสอ่ื สาร และการใชเ้ ทคโนโลยสี ารสนเทศทต่ี อ้ งพฒั นา
- นกั ศกึ ษาสามารถใชท้ กั ษะในการสอื่ สารทง้ั การพดู การฟงั การอา่ น การเขยี นโดยการทำ�
รายงานและการนำ� เสนอในชนั้ เรยี น
- นกั ศกึ ษาสามารถพฒั นาในการวเิ คราะหข์ อ้ มลู จากกรณศี กึ ษา

(๑๒)

- นกั ศกึ ษาสามารถพฒั นาทกั ษะในการสบื คน้ ขอ้ มลู ทางอนิ เตอรเ์ นต็
- นกั ศกึ ษาสามารถพฒั นาทกั ษะในการใชเ้ ทคโนโลยสี ารสนเทศในการสอ่ื สาร
เชน่ การสง่ งานทางอเี มลล์
- นกั ศกึ ษาสามารถพฒั นาทกั ษะในการนาเสนอรายงานโดยใชร้ ปู แบบ เครอื่ งมอื และเทคโนโลยี
ทเ่ี หมาะสม
๕.๒ วิธีการสอน
- บรรยายและอภปิ รายกรณศี ึกษารว่ มกนั ในชั้นเรยี น
- นำ� เสนอโดยใชร้ ูปแบบและเทคโนโลยที ี่เหมาะสม
- มอบหมายงานใหน้ กั ศกึ ษาคน้ ควา้ ศกึ ษาดว้ ยตนเองจาก website สอื่ การสอน e-learning

และท�ำรายงาน โดยมสี ถติ ิอ้างอิงจากแหลง่ ทม่ี าข้อมูลท่ีน่าเชอ่ื ถือ

๕.๓ วธิ กี ารประเมนิ ผล
- ประเมนิ จากการอภิปรายรว่ มกันในช้ันเรยี น
- ประเมนิ จากค�ำตอบขอ้ สอบเชงิ วิเคราะห์
- ประเมินจากการจดั ท�ำรายงานและนำ� เสนอดว้ ยสอ่ื เทคโนโลยี

หมวดที่ ๕ แผนการสอนและการประเมนิ ผล

๑. แผนการสอน จ�ำนวน กิจกรรมการเรยี น ผู้สอน
สัปดาห์ที่ หัวขอ้ /รายละเอียด ช่วั โมง การสอน สอื่ ท่ใี ช้

๑ แนะน�ำการรยี นการสอน ๓ -บรรยายอธบิ ายและ พระมหาประกาศิต
-แนะนำ� รายละเอยี ดวชิ า ยกตัวอย่างประกอบ สิริเมโธ,ดร.
-ขอบเขตวชิ า/ขอบเขตการ ส่อื
ศึกษา Power Point
-การวัดผลประเมนิ ผล -จัดกิจกรรมเรียนรู้
-ทดสอบความรเู้ บอ้ื งตน้ ใน ดว้ ยการท�ำงานกลมุ่
ประเดน็ ของรายวิชา -อภปิ รายแลกเปลย่ี น
ความคดิ เห็น

(๑๓)

๒ บทท่ี๑ความรเู้ บอื้ งตน้ เกยี่ ว ๓ -บรรยาย อธบิ าย และ พระมหาประกาศิต
กับรัฐประศาสนศาสตร์ ยกตวั อยา่ งประกอบสอื่ สริ เิ มโธ,ดร.
๑.๑ ความหมายของ
รฐั ประศาสนศาสตร์ Power Point
๑.๒ แนวคิดพ้ืนฐานเกี่ยว -จัดกิจกรรมเรียนรู้
กบั “รฐั ประศาสนศาสตร”์ ด้วยการท�ำงานกลมุ่
๑.๓ สถานภาพของ -อภปิ รายแลกเปลยี่ น
รัฐประศาสนศาสตร ์ ความคดิ เหน็

๑.๔ รฐั ประศาสนศาตรก์ บั
การบริหารธุรกจิ
๑.๕ ขอบข่ายการศึกษา
วิชารฐั ประศาสนศาสตร์

๓ บทที่ ๒ ขอบข่ายของ ๓ -บรรยายอธบิ ายและ พระมหาประกาศิต
รฐั ประศาสนศาสตร์ ยกตัวอย่างประกอบ สริ เิ มโธ,ดร.
๒.๑ ขอบข่ายการศึกษา
รฐั ประศาสนศาสตร ์ สอื่ Power Point
-จัดกิจกรรมเรียนรู้
๒.๒ มมุ มองของรัฐศาสน ดว้ ยการทำ� งานกลมุ่
ศาสตร์ -อภปิ รายแลกเปลยี่ น
๒.๓ เน้ือหาวิชา ความคดิ เห็น
รฐั ประศาสนศาสตร์

๔ บทที ่ ๓ แนวคิดทฤษฎี ๓ -บรรยายอธบิ ายและ พระมหาประกาศิต
ทางรัฐประศาสนศาสตร์ ยกตัวอย่างประกอบ สริ เิ มโธ,ดร.
๓.๑ ความหมายของทฤษฎี สื่อ Power Point
๓.๒ ประเภทของทฤษฎี
รัฐประศาสนศาสตร์ -จัดกิจกรรมเรียนรู้
๓.๓ แนวคิดทฤษฎีทาง ดว้ ยการท�ำงานกลุ่ม
รฐั ประศาสนศาสตร ์ ระหวา่ ง -อภปิ รายแลกเปลย่ี น
ค.ศ. ๑๘๘๗ – ๑๙๕๐ ความคิดเหน็

๓.๔ แนวคิดทฤษฎีทาง
รฐั ประศาสนศาสตรร์ ะหวา่ ง
ค.ศ. ๑๙๕๐ - ๑๙๖๐
๓.๕ แนวคิดทฤษฎีทาง
รัฐประศาสนศาสตร์สมัย
ใหม่ระหวา่ ง ค.ศ. ๑๙๖๐
–๑๙๗๐

(๑๔)

๕ บทท่ี ๔ การศกึ ษารฐั ประ- ๓ -บรรยาย อธบิ าย และ พระมหาประกาศติ
ศาสนศาสตรใ์ นประเทศไทย ๓ ยกตวั อยา่ งประกอบสอ่ื สิริเมโธ,ดร.
๔.๑ การศกึ ษารฐั ประ- ๓ Power Point
ศาสนศาสตรใ์ นประเทศไทย -จัดกิจกรรมเรียนรู้
๔.๒ หลกั สูตรรัฐประ- ดว้ ยการท�ำงานกล่มุ
ศาสนศาสตรใ์ นประเทศไทย -อภปิ รายแลกเปลยี่ น
๔.๓ วิธีสอนรัฐประศาสน- ความคดิ เห็น
ศาสตรใ์ นประเทศไทย
๔.๔คณุ ลกั ษณะของนกั ศกึ ษา -บรรยายอธบิ ายและ พระมหาประกาศิต
รัฐประศาสนศาสตร์ท่ีพึง ยกตัวอย่างประกอบ สริ เิ มโธ,ดร.
ประสงค์ สอ่ื
๔.๕ เป้าหมายของการ Power Point
ศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตร์ -จัดกิจกรรมเรียนรู้
ยคุ ใหม่ ด้วยการท�ำงานกลมุ่
-อภปิ รายแลกเปลย่ี น
๖ บทท ี่ ๕ รฐั ประศาสนศาสตร์ ความคดิ เห็น
กับการบริหารและการ -บรรยายอธบิ ายและ พระมหาประกาศิต
พฒั นา ยกตัวอย่างประกอบ สิริเมโธ,ดร.
๕.๑ แนวคิดทฤษฎีการ สอื่ Power Point
พัฒนาการเมืองในต่าง -จัดกิจกรรมเรียนรู้
ประเทศ ด้วยการท�ำงานกลุม่
๕.๒ แนวคิดทฤษฎีการ -อภปิ รายแลกเปลย่ี น
พฒั นาการเมอื งในประเทศไทย ความคดิ เหน็
๕.๓ การศกึ ษารฐั ประ-
ศาสนศาสตรเ์ ปรยี บเทยี บ
๕.๔ การบริหารและการ
พฒั นา

๗ บทท ่ี ๖ ความรเู้ บ้อื งต้น
เก่ียวกับการบริหารและ
การเมอื ง
๖.๑ แนวทางการศกึ ษาของ
นกั รฐั ประศาสนศาสตรเ์ กยี่ ว
กับความสัมพันธ์ระหว่าง
การบรหิ าร และการเมอื ง

(๑๕)

๖.๒ แนวคิดการบริหาร ๓ สอบกลางภาค
แยกจากการเมอื งอยา่ งเดด็
ขาด -บรรยายอธบิ ายและ พระมหาประกาศิต
๖.๓ แนวคดิ เกย่ี วกบั การ ยกตัวอย่างประกอบ สิรเิ มโธ,ดร.
บรหิ ารคอื การเมอื ง สอื่ Power Point
๖.๔ โครงสรา้ งและบทบาท -จัดกิจกรรมเรียนรู้
อ�ำนาจหน้าท่ีของระบบ ด้วยการท�ำงานกลมุ่
การเมอื งและระบบบรหิ าร -อภปิ รายแลกเปลย่ี น
ความคดิ เหน็
๘ สอบกลางภาค
๙-๑๐ บทท่ี ๗ ความรู้เบ้ืองต้น

เกยี่ วกบั นโยบายสาธารณะ
๗.๑ความหมายของนโยบาย
สาธารณะ
๗.๒ความสำ� คญั ของนโยบาย
สาธารณะ
๗.๓ ขอบข่ายของการ
วเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะ
๗.๔ กระบวนการนโยบาย
สาธารณะ
๗.๕ ประเภทของนโยบาย
สาธารณะ
๗.๖ จุดเริ่มต้นของการ
ศึกษานโยบายสาธารณะ
๗.๗ การศึกษานโยบาย
สาธารณะในยคุ หลงั
๗.๘ สถาบันที่มีบทบาท
กำ� หนดนโยบายสาธารณะ
ในประเทศไทย
๗.๙ มติ ิการมองนโยบาย
สาธารณะ
๗.๑๐ ตัวแบบของการ
วเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะ

(๑๖)

๑๑-๑๒ บทท ่ี ๘ ความรเู้ บอื้ งตน้ ๓ -บรรยายอธบิ ายและ พระมหาประกาศิต
เกย่ี วกบั การวางแผน ยกตัวอย่างประกอบ สริ เิ มโธ,ดร.
๘.๑ ความหมายของการ
วางแผน สอ่ื Power Point
๘.๒ ความส�ำคัญของการ -จดั กจิ กรรมเรยี นรดู้ ว้ ย
วางแผน การทำ� งานกลมุ่
๘.๓ การวางแผนกับการ -อภปิ รายแลกเปลย่ี น
บรหิ ารเวลา ความคดิ เหน็

๘.๔ประเภทของการวางแผน
๘.๕ กระบวนการวางแผน
๘.๖ ประโยชน์ของการ
วางแผน

๑๓ บทท่ี ๙ ความรู้ทวั่ ไปเกีย่ ว ๓ -บรรยายอธบิ ายและ พระมหาประกาศติ
กบั การวางแผนและควบคมุ ยกตัวอย่างประกอบ สริ เิ มโธ,ดร.
งานบริหาร
๙.๑ ความหมาย ความ สอ่ื Power Point
สำ� คญั ของการวางแผนและ -จัดกิจกรรมเรียนรู้
ควบคุมงานบริหาร ด้วยการท�ำงานกลุ่ม
๙.๒ โครงสรา้ งการวางแผน -อภปิ รายแลกเปลย่ี น
๙.๓ โครงสรา้ งการควบคมุ ความคดิ เหน็

งานบริหาร

๑๔ บทท่ ี ๑๐ การจัดการภาค ๓ -บรรยายอธบิ ายและ พระมหาประกาศติ
รัฐแนวใหม่ ยกตัวอย่างประกอบ สริ เิ มโธ,ดร.
๑๐.๑ จุดเร่ิมต้นของการ
จดั การภาครฐั แนวใหม่ สอ่ื Power Point
๑๐.๒ขอ้ เสนอในการจดั การ -จัดกิจกรรมเรียนรู้
ภาครฐั แนวใหม่ ด้วยการท�ำงานกล่มุ
๑๐.๓ การเปลี่ยนแปลง -อภปิ รายแลกเปลย่ี น
ตามแนวคดิ การจดั การภาค ความคิดเห็น

รฐั แนวใหม่
๑๐.๔ทฤษฎขี องการจดั การ
ภาครัฐแนวใหม่
๑๐.๕ การแพรก่ ระจายของ
การจดั การภาครฐั แนวใหม่
๑๐.๖ ขอ้ วพิ ากษท์ มี่ ตี อ่ การ
จดั การภาครฐั แนวใหม่

(๑๗)

๑๕ - สรปุ บทเรยี น ๒ -บรรยายอธบิ ายและ พระมหาประกาศิต
- นิสิตน�ำเสนอประมวล ยกตัวอย่างประกอบ สริ เิ มโธ,ดร.
ความรู้ สอ่ื Power Point
- อภิปรายกลุ่ม/น�ำเสนอ -อภปิ รายแลกเปลย่ี น
รายงาน ความคดิ เหน็ ในประเดน็
ทเ่ี กยี่ วขอ้ ง

๑๖ สอบปลายภาค สอบปลายภาค

๒. แผนการประเมนิ ผลการเรียนรู้ สัดส่วนของการ
ท่ี ผลการเรยี นรู้ ผลการเรียนรู้ สัปดาห์ทป่ี ระเมิน ประเมินผล

๑ ๑.๑, ๑.๖, ๑.๗, ๒.๑, ๒.๔- ทดสอบยอ่ ยครงั้ ๙ ๕%
๒.๖, ๓.๒ ท่ี ๑ ๘ ๑๐ %
สอบกลางภาค ๑๒ ๕%
ทดสอบยอ่ ยครง้ั ๑๖ ๕๐ %
ที่ ๒ ๒๐ %
สอบปลายภาค
๑๐ %
๒ ๑.๑, ๑.๖, ๑.๗, ๒.๑, วิเคราะห์กรณี ตลอดภาคการศกึ ษา
๒.๔-๒.๖, ๓.๒, ๔.๑- ศึกษา ค้นคว้า
๔.๖,๕.๓-๕.๔ ก า ร น� ำ เ ส น อ
รายงานการทำ� งาน
กลุม่ และผลงาน
การอา่ นและสรปุ
บทความการส่ง
งานตามที่มอบ
หมาย

๓ ๑.๑-๑.๗, ๓.๑ การเข้าช้ันเรียน ตลอดภาคการศกึ ษา

การมีส่วนร่วม
อภิปราย เสนอ
ความคิดเหน็
ในชนั้ เรียน

(๑๘)

๕.๒ การประเมนิ ผลการเรยี นรู้

ที่ ผลการเรยี นรู้ ผลการเรยี นรู้ สัปดาห์ท่ปี ระเมนิ สัดส่วนของการ
ประเมนิ ผล

๑ บทที่ ๑ แนะนำ� รายวชิ า/แลกเปล่ียนเรียนรู้ ๑ -

๒ บทท ่ี ๒ ทดสอบระหว่างเรียน ๒-

๓ บทท ่ี ๓ ทดสอบระหวา่ งเรยี น ๓

๔ บทที่ ๔ ทดสอบระหวา่ งเรียน ๔-๕ ๕

๕ บทที่ ๕ ทดสอบระหวา่ งเรียน ๖-

๖ ทดสอบหลงั บทเรียน (กลางภาค) ๗ ๒๐
๗ บทท ่ี ๖ ทดสอบระหวา่ งเรียน ๘ -

๘ บทท ่ี ๗ ทดสอบหลังบทเรยี น ๙-๑๐ ๕
๙ บทที่ ๘ ทดสอบระหวา่ งเรียน ๑๑-๑๒ ๕

๑๐ บทท่ ี ๙ ทดสอบระหว่างเรียน ๑๓

๑๑ บทที่ ๑๐ ทดสอบระหว่างเรยี น ๑๔

๑๒ บทท่ี ๑-๑๐ สรปุ เนือ้ หาสาระ/แนะแนวข้อสอบ ๑๔-๑๕ ๕
- ๒๐
คะแนนรายงาน กิจกรรม จติ พิสัย
พทุ ธพิ สิ ัย และทักษะพิสยั ๑๖ ๔๐
๑๔ บทที่ ๑-๑๐ สอบปลายภาค

รวม ๑๐๐

(๑๙)

๕.๓ เกณฑ์การประเมินผลและระดบั คะแนน

เกณฑ์คะแนน ความหมาย ระดับ คา่ ระดับ

๙๐ ขึ้นไป ดีเย่ยี ม A ๔.๐

๘๕-๙๕ ดมี าก B+ ๓.๕

๘๐-๘๔ ดี B ๓

๗๕-๗๙ พอใช้ C+ ๒.๕

๗๐-๗๔ ค่อนข้างพอใช้ C ๒.๐

๖๕-๖๙ ค่อนขา้ งอ่อน D+ ๑.๕
๖๐-๖๔ ออ่ น D ๑.๐

ต่�ำกว่า ๖๐ ไมผ่ า่ น F ๐

หมวดท่ี ๖ ทรพั ยากรประกอบการเรยี นการสอน

๑. เอกสารและต�ำราประกอบการเรียนการสอน
คณาจารยภ์ าควชิ าบรหิ ารรฐั กจิ . ๒๕๓๖. การบรหิ ารรฐั กจิ เบอ้ื งตน้ . พมิ พค์ รงั้ ที่ ๔.กรงุ เทพมหานคร:
สำ� นกั พิมพ์มหาวทิ ยาลัยรามคำ� แหง.
เฉลิมพล ศรีหงษ์.(๒๕๔๕).เอกสารประกอบการศึกษา PS ๖๐๔. แนวความคิดเชิงทฤษฎี
ในการบรหิ ารรฐั กจิ .กรุงเทพมหานคร: คณะรัฐศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั รามคำ� แหง.
พิทยา บวรวัฒนา.(๒๕๔๗).ทฤษฎีองค์การสาธารณะ.พิมพ์ครั้งท่ี ๘.กรุงเทพมหานคร: ศักดิ
โสภาการพิมพ.์
พิทยา บวรวัฒนา.(๒๕๒๖).รัฐประศาสนศาสตร์ในประเทศไทย:ผลงานของนักวิชาการไทย
สมยั ใหม.่ กรงุ เทพมหานคร: สำ� นักพมิ พ์โอเดียนสโตร.์

(๒๐)

พิทยา บวรวัฒนา.(๒๕๔๖).รัฐประศาสนศาสตร์ ทฤษฎีและแนวการศึกษา(ค.ศ.๑๘๘๗-ค.ศ.
๑๙๘๐).พมิ พค์ ร้ังท่ี ๑๐.กรุงเทพมหานคร:โรงพิมพ์แหง่ จุฬาลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั .
วรเดช จันทรศรและอัจฉราพรรณ เทศะบุรณะ.(๒๕๔๓).รัฐประศาสนศาสตร์:ทฤษฎี และ
การประยุกต์.พิมพ์ครั้งท่ี ๕.กรุงเทพมหานคร:โครงการเอกสารและต�ำรา สมาคม
รัฐประศาสนศาสตร.์
วีระศักดิ์ เครือเทพ (บรรณธิการ).(๒๕๔๗).รัฐประศาสนศาสตร์:ขอบข่ายและการประยุกต์
ใช้องค์ความรู้.กรุงเทพมหานคร:ภาควิชารัฐประศาสนศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์จุฬาลงกรณ์
มหาวทิ ยาลัย.
สนั สทิ ธิ์ ชวลติ ธำ� รง.(๒๕๔๖).หลกั การบรหิ ารรฐั กจิ กบั ระบบราชการไทย.กรงุ เทพมหานคร:บรษิ ทั
อมรนิ ทรพ์ รน้ิ ต้ิงแอนด์พับลิชช่ิง จ�ำกัด (มหาชน).
สัมฤทธิ์ ยศสมศักด์ิ.(๒๕๔๗).หลักรัฐประศาสนศาสตร์ แนวคิดและทฤษฎี.กรุงเทพมหานคร:
ห้างหุน้ ส่วนจำ� กดั เวิลด์เทรด ประเทศไทย.
สรอ้ ยตระกลู (ตวิ ยานนท)์ อรรถมานะ.(๒๕๔๓).สาธารณบรหิ ารศาสตร.์ พมิ พค์ รงั้ ท่ี ๔.กรงุ เทพฯ:
โรงพมิ พม์ หาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร.์
อัมพร ธ�ำรงลักษณ์(บรรณาธิการแปล).(๒๕๔๖).แปลงรูปเปล่ียนรากบริหารรัฐกิจในศตวรรษ
ที่ ๒๑.กรงุ เทพมหานคร: โครงการจัดพมิ พค์ บไฟ.
Riggs W.Fred. ๑๙๖๔. Administration in Developing Countries:The Theory of
Prismatic Society.USA.Houghton Mifflin Company Boston.

หมวดท่ี ๗ การประเมนิ และปรับปรุงการด�ำเนินการของรายวิชา
๑. กลยุทธ์การประเมนิ ประสิทธิผลของรายวิชาโดยนักศึกษา
การประเมนิ ประสทิ ธผิ ลในรายวชิ านท้ี จ่ี ัดท�ำโดยนักศกึ ษา ได้จดั กิจกรรมในการนำ� แนวคิดและ
ความเห็นจากนักศึกษาไดด้ งั นี้
- การสนทนากลมุ่ ระหว่างผสู้ อนและผูเ้ รยี น
- การสงั เกตการณ์จากพฤติกรรมของผู้เรียน
- แบบประเมนิ ผ้สู อนและแบบประเมินรายวิชา
- ขอ้ เสนอแนะผา่ นอีเมลลท์ อี่ าจารย์ผูส้ อนได้จดั เป็นช่องทางการส่อื สารกบั นกั ศึกษา

(๒๑)

๒. กลยทุ ธก์ ารประเมินการสอน
ในการเก็บข้อมูลเพ่ือประเมนิ การสอน ไดม้ ีกลยุทธ์ดังน้ี
- อาจารย์ผู้สอนประเมนิ การสอนของตนเอง
- ดผู ลการเรียนของนกั ศึกษา
- ทำ� รายงานสรปุ พัฒนาการของนกั ศึกษา
- ปญั หา อุปสรรค และแนวทางการแก้ไขหรอื การเปลย่ี นแปลง/ปรับปรงุ ายวิชา
๓. การปรบั ปรุงการสอน
หลงั จากผลการประเมนิ การสอนในขอ้ ๒ จงึ มกี ารปรบั ปรงุ การสอน โดยจดั กจิ กรรมในการ
ระดมสมอง และหาข้อมลู เพิม่ เติมในการปรับปรงุ การสอน ดงั นี้
- สัมมนาการจัดการเรยี นการสอน
- การวจิ ยั ในช้ันเรยี นและนอกช้ันเรียน
- ปรับปรงุ รายละเอยี ดของรายวิชาใหท้ นั สมยั และเหมาะสมกบั นักศึกษารุ่นต่อไป
๔. การทวนสอบมาตรฐานผลสัมฤทธ์ิของนกั ศึกษาในรายวชิ า
ในระหวา่ งกระบวนการสอนรายวชิ า มกี ารทวนสอบผลสมั ฤทธใ์ิ นรายหวั ขอ้ ตามทคี่ าดหวงั
จากการเรียนรู้ในวิชาได้จากการสอบถามนักศึกษาหรือการสุ่มตรวจผลงานของนักศึกษา รวม
ถึงพิจารณาจากผลการทดสอบย่อยและหลังการออกผลการเรียนรายวิชา มีการทวนสอบผล
สมั ฤทธโิ์ ดยรวมในวชิ าได้ดังน้ี
- การทวนสอบการให้คะแนนจากการสมุ่ ตรวจผลงานของนักศึกษาโดยอาจารย์อ่นื หรอื
ผทู้ รงคณุ วุฒิทีไ่ มใ่ ช่อาจารย์ประจำ� หลกั สูตร
- มกี ารตง้ั คณะกรรมการในสาขาวชิ า ตรวจสอบผลการประเมนิ การเรยี นรขู้ องนกั ศกึ ษา โดย
- ตรวจสอบขอ้ สอบรายงาน วธิ กี ารใหค้ ะแนนสอบ และการให้คะแนนพฤตกิ รรม
๕. การด�ำเนนิ การทบทวนและการวางแผนปรับปรุงประสิทธิผลของรายวิชา
จากผลการประเมินและทวนผลสมั ฤทธ์ปิ ระสทิ ธผิ ลรายวชิ า ไดม้ กี ารวางแผนการปรับปรุงการ
สอนและรายละเอียดวชิ า เพอ่ื ใหเ้ กิดคณุ ภาพมากข้ึน ดงั น้ี
- ปรบั ปรงุ รายวชิ าทกุ ๓ ปี หรอื ตามขอ้ เสนอแนะและผลการทวนสอบมาตรฐานผลสมั ฤทธ์ิ
ตาม ข้อ ๔
- เปลี่ยนหรือสลับอาจารย์ผู้สอน เพ่ือให้นักศึกษามีมุมมองในเรื่องการประยุกต์ความรู้น้ี
กับปญั หาที่มาจากงานวจิ ยั ของอาจารย์หรอื อตุ สาหกรรมต่างๆ

บนั ทกึ ชว่ ยจ�ำ

..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................

แผนการจดั การเรียนรู้ ประจ�ำบทท่ี ๑
เรอื่ ง ความร้เู บือ้ งต้นเกีย่ วกบั รัฐประศาสนศาสตร์

ก. เนือ้ หาสาระท่ีศึกษา
ความรู้เบ้ืองตน้ เก่ยี วกับรัฐประศาสนศาสตร์
๑. ความหมายของรฐั ประศาสนศาสตร์
๒. แนวคิดพ้นื ฐานเกย่ี วกบั “รฐั ประศาสนศาสตร”์
๓. สถานภาพของรัฐประศาสนศาสตร์
๔. รัฐประศาสนศาตรก์ บั การบรหิ ารธุรกิจ
๕. ขอบขา่ ยการศึกษาวชิ ารัฐประศาสนศาสตร์

ข. วตั ถุประสงค์ของการศึกษา
เมอ่ื ได้ศกึ ษาบทท่ี ๑ จบแลว้ ผู้ศึกษามคี วามสามารถ
๑. อธิบายความหมายของรัฐประศาสนศาสตรไ์ ด้
๒. อธิบายแนวคดิ พ้ืนฐานเกี่ยวกบั “รฐั ประศาสนศาสตร์” ได้
๓. อธิบายสถานภาพของรฐั ประศาสนศาสตรไ์ ด้
๔. อธบิ ายรฐั ประศาสนศาตร์กับการบริหารธุรกิจได้
๕. อธิบายขอบขา่ ยการศกึ ษาวชิ ารัฐประศาสนศาสตรไ์ ด้

ค. กระบวนการเรยี นรู้
๑. อาจารย์ผู้สอนยกตัวอย่างงานวิจัยตามความสนใจของนิสิต และ เกร่ินน�ำความรู้เบื้อง

ต้นเกี่ยวกับรฐั ประศาสนศาสตรม์ ีความหมายอยา่ งไร
๒. อาจารย์ผู้สอนกล่าวเปิดประเด็นซักถามผู้เรียนให้มีส่วนร่วมในการเรียนรู้เกี่ยวกับการ

วจิ ัย โดยการตอบปากเปล่า เพอื่ เป็นการกระตุน้ ให้ผู้เรียนได้ตืน่ ตวั อยู่เสมอ
๓. คำ� ถามใดทผี่ ้เู รียนตอบแลว้ ไม่ชดั เจนพอ ผู้สอนควรอธิบายประเด็นนน้ั ๆ เพิ่มเตมิ เพื่อ

ให้ผเู้ รียนไดร้ ับความรทู้ ถ่ี ูกต้อง
๔. กอ่ นสอนทกุ ครงั้ อาจารยผ์ สู้ อนกระตนุ้ ใหผ้ เู้ รยี นเกดิ ความสนใจ มคี วามอยากรอู้ ยากเหน็
๕. อาจารยผ์ สู้ อนเสนอแนะใหผ้ เู้ รยี นศกึ ษาคน้ ควา้ เพมิ่ เตมิ จากหนงั สอื อนื่ ๆ หรอื งานวจิ ยั อนื่ ๆ
๖. เม่ือศึกษาแต่ละบทจบแล้ว อาจารย์ผู้สอนมอบหมายงานให้ผู้เรียนทุกคนไปท�ำค�ำถาม

ทา้ ยบทแล้วน�ำมาส่งในสปั ดาห์ตอ่ ไป

๗. อาจารย์ผสู้ อนอธบิ ายสรปุ “ความรู้เบ้อื งตน้ เกยี่ วกบั รฐั ประศาสนศาสตร์” อกี ครัง้ เพ่อื
เป็นการทบทวนเนื้อหาสาระ แล้วผู้สอนสอบถามผู้เรียนในประเด็นท่ีได้เรียนมาแล้ว เพื่อเป็นการ
ประเมินผ้เู รียนวา่ มีประสิทธิภาพและประสทิ ธผิ ลมากนอ้ ยเพียงใด

ง. แหลง่ การเรยี นรู้
๑. ห้องสมุดมหาวทิ ยาลัย
๒. หนังสือหรือต�ำราเกี่ยวกับรัฐศาสตร์/รัฐประศาสนศาสตร์ งานวิจัย วิทยานิพนธ์ และ

วารสารอนื่ ๆ เปน็ ต้น
๓. เวบ็ ไซตท์ เ่ี กี่ยวข้อง

จ. ส่อื การเรยี นการสอน
๑. เอกสารประกอบการสอนวชิ า ความรเู้ บอื้ งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์
๒. บอรด์ ความรู้, หนังสอื พิมพ,์ นติ ยสาร, Internet, Website, งานวจิ ัย วิทยานพิ นธ์ และ

วารสาร เปน็ ต้น
๓. ใบงาน/งานทมี่ อบหมายอนื่ ๆ

ฉ. การวดั ผลและประเมนิ ผล
๑. ดา้ นความรู้ : ประเมนิ จากการตอบคำ� ถาม/แสดงความคดิ เหน็
๒. ดา้ นทกั ษะ : ประเมนิ ดว้ ยการสงั เกตการนำ� เสนอผลงานเดยี่ ว/งานกลมุ่
๓. ดา้ นคณุ ธรรมจรยิ ธรรมและคา่ นยิ ม:ประเมนิ การสงั เกตพฤตกิ รรม/การรว่ มกจิ กรรม/การแสดง

ความคดิ เหน็ ในชนั้ เรยี น
๔. ดา้ นทกั ษะความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งบคุ คลและความรบั ผดิ ชอบทต่ี อ้ งพฒั นา : ประเมนิ ผลการนำ�

เสนอรายงานเปน็ ทมี และพฤตกิ รรมการทำ� งานเปน็ ทมี
๕. ดา้ นทกั ษะการวเิ คราะหเ์ ชงิ ตวั เลข การสอ่ื สารและการใชเ้ ทคโนโลยสี ารสนเทศทต่ี อ้ งพฒั นา :

ประเมนิ ผลการคน้ ควา้ การอา้ งองิ การทำ� รายงาน เนน้ ขอ้ มลู เชงิ ตวั เลขและคำ� อธบิ าย

บทที่ ๑
ความร้เู บือ้ งต้นเก่ยี วกบั รฐั ประศาสนศาสตร์

รฐั ประศาสนศาสตร์ (Public Administration) คอื การดำ� เนนิ การท้ังปวงของฝา่ ยบริหาร
ยกเวน้ อำ� นาจของฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั แิ ละตลุ าการ โดยมจี ดุ มงุ่ หมายใหน้ โยบายของรฐั ทวี่ างไวบ้ รรลผุ ล
อาจมองได้ทงั้ เป็นการปฏิบัติการและการเปน็ สาขาวิชาแขนงหนง่ึ ในการบรหิ ารและจัดการภาครฐั
จะไม่เหมือนการบริหารธุรกิจท่ีเน้นก�ำไรสูงสุด (Profit Maximize) แต่เป็นการเน้นการให้บริการ
ท่ีให้ลูกค้าพึงพอใจ โดยลูกค้าก็คือ ประชาชนท่ีมาใช้บรกิ าร และต้องเป็นการให้บริการต่อทุกคน
อย่างเป็นธรรม ส�ำหรับค�ำว่า “รัฐประศาสนศาสตร์” แปลมาจากค�ำภาษาอังกฤษว่า “Public
Administration” อย่างไรก็ตาม ค�ำภาษาอังกฤษดังกล่าวอาจแปลเป็นชื่ออื่นได้ เช่น “สาธารณ
บรหิ ารศาสตร”์ หรอื อาจมผี แู้ ปลเปน็ “การบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ ” “การบรหิ ารรฐั กจิ ” “การบรหิ าร
จดั การภาครฐั ” หรอื “การบรหิ ารงานสาธารณะ” สงิ่ ทปี่ รากฏเหน็ ไดช้ ดั และมกั กอ่ ใหเ้ กดิ ความเขา้ ใจ
สับสนแกผ่ ู้ที่เพงิ่ เขา้ มา ศึกษาได้แก่ การเรียกชื่อคณะวิชา หรอื ภาควชิ า ในสถาบันอดุ มศึกษาของ
เมอื งไทย เชน่ จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั ใชช้ อื่ วา่ “รฐั ประศาสนศาสตร”์ อยใู่ นสงั กดั คณะรฐั ศาสตร์
และสถาบนั บณั ฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตรใ์ ชช้ อื่ วา่ “คณะรฐั ประศาสนศาสตร”์ ในขณะทมี่ หาวทิ ยาลยั
ธรรมศาสตร์ และมหาวทิ ยาลยั รามคำ� แหง มกี ารใชช้ อื่ วา่ ภาควชิ าบรหิ ารรฐั กจิ ในสงั กดั คณะรฐั ศาสตร์
เป็นต้น
๑.๑ ความหมายของรฐั ประศาสนศาสตร์

รัฐประศาสนศาสตร์ มาจากค�ำว่า Public Administration ในภาษาอังกฤษโดยค�ำว่า
Public หมายถงึ ขา้ ราชการ กจิ กรรมตา่ งๆ ทร่ี ฐั พงึ ปฏบิ ตั สิ ว่ นคำ� วา่ Administration หมายถงึ ความ
พยายาม ในการทีจ่ ะร่วมมือกันดำ� เนินการในองค์การ

ค�ำวา่ Administration แตกต่างจากค�ำว่า Management หรือ การบรหิ าร โดย Herbert
A Simon กลา่ วว่า การบริหาร หมายถงึ กจิ กรรมของกลมุ่ บคุ คลทีร่ ว่ มมอื ร่วมแรงร่วมใจกนั ปฏบิ ตั ิ
เพอื่ ใหบ้ รรลวุ ตั ถปุ ระสงคท์ ตี่ งั้ ไวร้ ว่ มกนั หรอื Ernest Dale กลา่ ววา่ การบรหิ าร หมายถงึ การทำ� งาน
ใหส้ �ำเร็จลุลว่ งไปโดยใชผ้ ู้อน่ื เปน็ ผกู้ ระท�ำ

การบรหิ าร มีรากศัพท์มาจากภาษาลาตนิ วา่ “Administrate” ซงึ่ หมายถึง ช่วยเหลอื หรือ
อำ� นวยการ การบรหิ ารมคี วามสมั พนั ธห์ รอื มี ความหมายใกลเ้ คยี งกบั คำ� วา่ “Minister” ซงึ่ หมายถงึ
การรับใช้หรือผู้รับใช้หรือผู้รับใช้รัฐ อาจหมายถึง รัฐมนตรี ส�ำหรับความหมายดั้งเดิมของค�ำว่า
Administer หมายถงึ การตดิ ตามดแู ลสง่ิ ตา่ ง ๆ และคำ� จำ� กดั ความงา่ ยๆ ทที่ นั สมยั กค็ อื “การทำ� งาน
ให้ส�ำเร็จ” การบริหาร บางครั้งเรยี กวา่ การบรหิ ารจัดการ นิยมใชใ้ นองคก์ รขนาดใหญ่ โดยเฉพาะ
ระบบราชการ หมายถึง การดำ� เนนิ งาน หรอื การปฏิบตั ิงานใดๆ ของหน่วยงานของรฐั และ/หรอื
เจ้าหน้าทขี่ องรัฐ ถา้ เปน็ หน่วยงานภาคเอกชน หมายถงึ ของหน่วยงาน และ/หรือบุคคลทีเ่ ก่ียวข้อง
กับคน สงิ่ ของและหน่วยงาน

4

ความร้เู บื้องต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

วินติ ทรงประทุม๑ ได้กลา่ ววา่ “รฐั ประศาสนศาสตร์ (Public Administration) ในที่น้ีจะ
ใช้ความหมายรวมเช่นเดียวกับค�ำต้นศัพท์ในภาษาอังกฤษ คือ หมายถึงทั้งการศึกษา การบริหาร
ราชการ และการกระท�ำ หรอื กิจกรรมการบรหิ ารราชการ เพราะความหมายท้งั สอง คอื การศึกษา
และการกระท�ำทางด้านการบริหาราชการนนั้ เก่ยี วขอ้ งสัมพนั ธ์กันอยา่ งใกลช้ ดิ ”

อุทัย เลาหวเิ ชยี ร๒ ได้ใหค้ วามหมายของการบรหิ ารรัฐกจิ ว่าหมายถงึ กิจกรรม (Activity)
ซงึ่ นยิ มเขยี นเปน็ ภาษาองั กฤษวา่ “Public Administration” (โปรดสงั เกตตวั อกั ษร “p” และอกั ษร
“a” ซึง่ อยู่หนา้ คำ� ทั้งสองค�ำเขียนเปน็ ตัวเล็ก) สว่ นคำ� ว่า รัฐประศาสนศาสตร์ มคี วาม หมายถึงวิชา
ท่ีเกี่ยวกับการบริหารรัฐกิจ จึงมีความหมายถึงลักษณะวิชา (Discipline) นิยมเขียนว่า “Public
Administration” (โปรดสังเกตตัวอักษร “P” และอักษร “A” ซงึ่ อยู่หน้าคำ� ทั้งสองเขยี น เป็นตัว
อักษรใหญ่) อุทัย กล่าวต่อไปว่า ภาษาอังกฤษจะใช้ค�ำเหล่าน้ีโดยไม่มีการสับสนเวลาที่กล่าวถึง
“รฐั ประศาสนศาสตร”์ จะเขียนว่า “Public Administration” เวลากลา่ วถงึ “การบรหิ ารรัฐกจิ ”
จะเขียนว่า “Public Administration” ผู้อ่านก็ไม่เกดิ ความสบั สน แต่ในประเทศไทยมีการใชค้ ำ�
สองคำ� นี้ อยา่ งสบั สน

วีระศักดิ์ เครือเทพ๓ กล่าวว่ารัฐประศาสนศาสตร์คืออะไรนั้น เป็นค�ำตอบที่ยากท่ีจะหา
ค�ำตอบที่ยอมรับร่วมกันท้ังในแง่ของเนื้อหา (Content) และในแง่ของระเบียบวิธีการศึกษา
(Methodology) ดงั นี้

๑. ในดา้ นเนอ้ื หา รฐั ประศาสนศาสตร์ หมายความถงึ การศกึ ษาหาความรใู นทกุ เรอ่ื งทจี่ ำ� เปน็
ตอ้ งใชใ้ นการบรหิ ารงานภาครฐั การใหค้ วามหมายเรอ่ื งนม้ี สี ง่ิ ทต่ี อ้ งอธบิ ายใน ๒ ประเดน็ คอื

๑.๑ ท�ำไมจึงต้องมีการบริหารงานภาครัฐ หากเร่ิมต้นต้ังแต่การถือก�ำเนิดรัฐ (The
Origin Of The State) ทเี่ กดิ ขน้ึ จากการใชช้ วี ติ รว่ มกนั ของปจั เจกชนในสงั คม มกี าร ดำ� เนนิ กจิ กรรม
ร่วมกัน (Collective Action) เพ่ือตอบสนองต่อความต้องการของส่วนรวมใน เรื่องใดเรื่องหนึ่ง
ปจั เจกชนจงึ ยอมเสยี สละเสรภี าพสว่ นบคุ คลบางประการใหแ้ ทส่ ว่ นรวม รฐั จงึ ถอื กำ� เนดิ ขนึ้ เพอ่ื เปน็
กลไกในการใชอ้ �ำนาจท่ีไต้มาจากเสรีภาพของปัจเจกชนเหลา่ นน้ั ในการนำ� ไปสู่การดำ� เนนิ กจิ กรรม
สาธารณะ ท่ีตอบสนองต่อความต้องการของปัจเจกชน โดยรวม โดยนัยนี้การใช้อ�ำนาจรัฐเพ่ือให้
ความต้องการสาธารณะไตร้ ับการนำ� ไปปฏบิ ัติใหพ้ ึง บังเกดิ ผลอย่างเป็นรูปธรรม จึงเป็นส่งิ ที่เกิดขึ้น
ตามมาและส่ิงนีถ้ อื เป็นจุดเรมิ่ ตน้ ดังนั้น หาก จะกล่าวอยา่ งย่อแล้ว รฐั ประศาสนศาสตรจ์ ึงเป็นเรื่อง

๑ วนิ ติ ทรงประทมุ และวรเดช จนั ทรศร, การประสานแนวคดิ และขอบขา่ ยของรฐั ประศาสนศาตร,์ พมิ พค์ รงั้
ท่ี ๒, (กรงุ เทพมหานคร : สถาบนั บณั ฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตร,์ ๒๕๓๙), หนา้ ๑๗.

๒ อทุ ยั เลาหวเิ ชยี ร, คำ� บรรยายวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร,์ (มหาวทิ ยาลยั รามคำ� แหง : ม.ป.พ. ๒๕๕๑), หนา้ ๘.
๓ วรี ะศกั ดิ์ เครอื เทพ, รฐั ประศาสนศาสตร์ : ขอบขา่ ยและการประยกุ ตใ์ ชอ้ งคค์ วามร,ู้ (กรงุ เทพมหานคร :
คณะรฐั ศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั , ๒๕๔๗), หนา้ ๑-๕.

5

ความรู้เบ้ืองตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

เก่ยี วกับ "กิจการสาธารณะ" (Public Affairs) ทม่ี ุ่งศกึ ษาวา่ จะมวี ิธดี ำ� เนนิ กจิ กรรมทที่ ำ� ร่วมกันใน
สงั คมอยา่ งไรใหเ้ กิดประโยชน์ สูงสุดตามวัตถุประสงคท์ ่ีปจั เจกบุคคลแตล่ ะคนต้องการน้ันเอง

๑.๒ ความรู้ในทุกเรื่องได้แก่ ความรู้ในเร่ืองอะไรบ้างหากการถือก�ำเนิดของรัฐ
มีวตั ถปุ ระสงค์เพื่อตอบสนองต่อความตอ้ งการของปัจเจกชนในสงั คมแลว้ องคค์ วามรูใ้ ดก็

๑.๓ ตามทม่ี งุ่ สนองผลประโยชนข์ องสว่ นรวม จงึ เปน็ องคค์ วามรทู้ จ่ี ำ� เปน็ ตอ่ การทำ� ความ
เข้าใจ การบริหารงานภาครัฐด้วยกันท้ังส้ิน องค์ความรู้เหล่าน้ีอาจรวมถึงความรู้ความเข้าใจเรื่อง
สงั คมวิทยา การเมอื งการปกครอง เศรษฐศาสตร์ การบรหิ าร กฎหมาย และบางครัง้ อาจ รวมถึง
ความรู้ด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีประกอบเข้าด้วยกัน ส่ิงเหล่านี้คือวิทยาการในสาขาต่าง ๆ
ที่นักรัฐประศาสนศาสตร์ควรมคี วามเขา้ ใจเป็นอยา่ งดี

๒. ในด้านระเบยี บวธิ กี ารศึกษา การศึกษาส�ำหรับรฐั ประศาสนศาสตรน์ ัน้ สามารถ กระท�ำ
ได้ในหลายลักษณะวิธีวิเคราะห์ (Approach) เช่น การวิเคราะห์หลายส่วนที่เช่ือมกัน (Cross-
Sectional) การวเิ คราะหเ์ ชงิ พฒั นาการ (Historical) และการวเิ คราะหเ์ ชงิ กฎหมาย (Legal) เปน็ ตน้
ถึงแม้ว่าวิธีวิเคราะห์มีความหลากหลายเช่นนี้ แต่ทว่าสามารถถ่ายทอดให้ เห็นถึงองคาพยพของ
รัฐประศาสนศาสตร์ได้เป็นอย่างดี ท�ำให้ขอบข่ายองค์ความรู้ที่ได้รับ จากการวิธีวิเคราะห์แต่ละ
ประเภทนัน้ ตอ่ เติมเสริมซ่ึงกันและกัน และช่วยใหเ้ กดิ ความเข้าใจ รัฐประศาสนศาสตร!ต้อยา่ งเป็น
องค์รวมมากขน้ึ

สัมฤทธิ้ ยศสมศักดิ๔ ให้ความหมายว่ารัฐประศาสนศาสตร์มี ความหมายในทางวิชาการ
การศึกษา หรอื สาขาวิชาหนง่ึ ทศ่ี ึกษาเกีย่ วกบั การดำ� เนนิ งาน หรอื การบริหารงานของรฐั ซ่ึงมักจะ
เขยี นเปน็ ภาษาองั กฤษดว้ ยอกั ษรน�ำหน้าตวั P และ A ใหญ่ คอื Public Administration แมจ้ ะมี
นกั วชิ าการบางรายจะแปลคำ� ภาษาองั กฤษนเี้ ปน็ ไทยวา่ "สาธารณบรหิ ารศาสตร์" กม็ คี วามหมาย
ในความเข้าใจของนักวิชาการไทยและ ผู้สนใจท่ัวไปไม่แตกต่างจากค�ำว่า "รัฐประศาสนศาสตร์"
เท่าใดนัก ส�ำหรับการบริหารรัฐกิจ หรือการบริหารราชการ ถือเป็นส่วนที่เกี่ยวข้องกับการด�ำเนิน
งานกิจกรรมตา่ ง ๆ ทรี่ ัฐควร ปฏิบตั เิ พ่ือส่วนรวมหรือเพ่อื ประชาชน นิยมใช้ภาษาอังกฤษเป็นอกั ษร
นำ� หนา้ ตวั P และ a ตวั เลก็ คอื Public Administration ซง่ึ มคี วามหมายเดยี วกนั กบั การบรหิ ารรฐั กจิ
การบริหาร สาธารณกจิ การบริหารราชการ หรือการบรหิ ารราชการแผน่ ดิน

๔ สมั ฤทธิ์ ยศสมศกั ด,์ิ หลกั รฐั ประศาสนศาสตรแ์ นวคดิ และทฤษฏ,ี พมิ พค์ รงั้ ท่ี ๒, (กรงุ เทพฯ : รตั นพรชยั .
๒๕๔๘). หนา้ ๑๙.

6

ความร้เู บ้อื งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

ตัวอย่างค�ำนิยามวิชารัฐประศาสนศาสตร์ข้างด้น ย่อมเป็นประจักษ์พยานดีว่าวิชา
รัฐประศาสนศาสตร์ มีความหมายและขอบเขตได้หลายอย่าง สุดแล้วแต่นักวิชาการแต่ละ คนจะ
มองและตีความวชิ ารัฐประศาสนศาสต'!ไปในแง่ใด และวธิ ตี ังกลา่ วเป็นทีย่ อมรบั ใน วงการวิชาการ
มากนอ้ ยแค่ไหน แต่จากการรวบรวมคำ� นิยามของรฐั ประศาสนศาสตร์ ทก่ี ลา่ ว มาขา้ งด้น ในความ
เหน็ ของผเู้ รียบเรียงสรปุ ไดว้ ่า ค�ำวา่ "รฐั ประศาสนศาสตร"์ เปน็ ค�ำแปลมา จากค�ำในภาษาอังกฤษ
ว่า Public Administration ในภาษาอังกฤษมคี วามหมาย ๒ นัยคือ

๑. Public Administration As Field Of Study มคี วามหมายทเ่ี กยี่ วกบั วทิ ยาการ สาขาวชิ า
หรอื การศกึ ษาวชิ าทเ่ี กย่ี วกบั การบรหิ ารราชการ วชิ ารฐั ประศาสนศาสตรห์ รอื วชิ าการบรหิ ารรฐั กจิ
ทั้งนม้ี องในฐานะทเ่ี ป็นศาสตร์ (science) ศาสตร์ในทศั นะของ นักวิชาการทางสังคมศาสตร์ มีความ
เหน็ แตกต่างกันหลากหลาย นกั วิชาการบางกลุ่มมอง ศาสตร์เปน็ องค์แหง่ ความรู้ท่ีได้มาโดยวธิ กี าร
ทางวิทยาศาสตร์ท่ีเคร่งครัด และเป้าหมายของ ศาสตร์ คือการสร้างทฤษฎี เพ่ือเข้าใจ พรรณนา
อธิบาย และพยากรณ์ ปรากฏการณ์หรอื กิจกรรมตา่ ง ๆ แตบ่ างกลมุ่ มองศาสตร์ไมเ่ คร่งครัดเหมอื น
กบั ศาสตร์ในวทิ ยาศาสตร์ ธรรมชาติ แด่มองว่าศาสตร์เปน็ วชิ าการที่รวบรวมเป็นระบบ มีหลกั การ
มีกฎเกณฑ์ที่ สามารถศกึ ษาได้ และนำ� มาถ่ายทอดกันได้ ซง่ึ ผเู้ รยี บเรยี งกเ็ หน็ ด้วยกับทัศนะนี้และมี
ความเห็นว่ารัฐประศาสนศาสตร์ จะมีลักษณะเป็นศาสตร์อย่างอ่อน (Soft Science) ต่างจาก
วทิ ยาศาสตรธ์ รรมชาติ ซง่ึ เป็นศาสตร์อย่างแขง็ (Hard Science) ดงั นน้ั รฐั ประศาสนศาสตรไ์ มอ่ าจ
จะเป็นศาสตร์ที่ต้องอาศัยการศึกษาด้วยวิธีการทางวิทยาศาสตร์ที่เคร่งครัดเหมือน วิทยาศาสตร์
ธรรมชาตไิ ด้

๒. Public Administration As An Activity มคี วามหมายทเ่ี กยี่ วกบั กจิ กรรมตา่ ง ๆ ทด่ี ำ� เนนิ
การโดยรัฐหรอื ทางราชการ เปน็ การบริหารราชการหรอื ระเบยี บวิธแี ละกระบวนการ ในการบริหาร
ราชการ ทั้งนม้ี องในฐานะทีเ่ ปน็ ศิลป์ (Art) หมายถงึ การใชศ้ ลิ ปะ ในการอ�ำนวยงาน จัดใหม้ กี ารรว่ ม
มือประสานงาน และควบคุมคนจ�ำนวนมากเพื่อให้ใต้ผลงานบรรลุ จุดมุ่งหมายหรือวัตถุประสงค ์
บางประการทตี่ ้งั ไวโ้ ดยนกั บรหิ ารจะตอ้ งใชค้ วามสามารถท่ีจะ น�ำเอาทรพั ยากรในการบริหารมาใช้
ในระบบการบริหาร เพ่ือให้งานบรรลุผลส�ำเร็จตาม วัตถุประสงค์ที่ต้องการ คือการท�ำให้นโยบาย
แหง่ รฐั บรรลผุ ลสำ� เรจ็ เปน็ จดุ หมายปลายทาง ทงั้ นจ้ี ะตอ้ งอาศยั ความรู้ ความสามารถ ประสบการณ์
(Experience) และทักษะ (Skills) ของ นกั บริหารแตล่ ะคนเขา้ มาเป็นเคร่ืองชว่ ย

Public Administration แม้จะมองไต้เป็น ๒ ด้านคือ ความเป็นศาสตร์ และเป็นศิลป ์
ก็ตามแต่ก็มีความสัมพันธ์กันอย่างย่ิง ถ้าหากว่านักบริหารมีความรูในวิชาการบริหารรัฐกิจ หรือ
รัฐประศาสนศาสตร์ จะชว่ ยให้เกดิ ความฉลาดปราดเปรอ่ื ง (Intelligence) ในการบรหิ ารงาน จะส่ง
ผลให้การบริหารรัฐกิจมีประสิทธิภาพ แต่ในตัวนักบริหารนั้นแม้จะมีคุณลักษณะของนักบริหารอยู่
อย่างเลอเลศิ หรือไมก่ ต็ าม การศึกษาถงึ วิธีการบริหารงานท่ี ถกู ต้องจะชว่ ยให้เปน็ นกั บรหิ ารท่ดี ีขึน้
กว่าเดิม โดยน�ำเอาหลักวิชาไปประยุกต์หรือปรับใช้กับ การปฏิบัติงานของตนให้ผลงานมีคุณค่า
ยิ่งขน้ึ ซงึ่ ได้วา่ เป็นผู้มีศลิ ป์ในการบริหาร

7

ความรู้เบ้อื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

จากความหมายทนี่ กั วชิ าการไดก้ ลา่ วมาขา้ งตน้ อาจกลา่ วไดว้ า่ รฐั ประศาสนศาสตรม์ ีความหมาย
ในทางวิชาการ การศึกษา หรือสาขาวิชาหนึ่งท่ีศึกษาเก่ียวกับการด�ำเนินงาน หรือการบริหารงาน
ของรัฐ ซง่ึ มักจะเขียนเปน็ ภาษาองั กฤษดว้ ยอักษรน�ำหน้าตวั P และ A ใหญ่ คือ Public Adminis-
tration แม้จะมีนักวิชาการบางรายจะแปลค�ำภาษาอังกฤษน้ี เป็นไทยว่า สาธารณบริหารศาสตร์
กม็ คี วามหมายในความเขา้ ใจของนกั วชิ าการไทยและผสู้ นใจทว่ั ไปไมแ่ ตกตา่ งจากคำ� วา่ รฐั ประศาสนศาสตร์
เท่าใดนักส�ำหรับ ส�ำหรับการบริหารรัฐกิจ หรือการบริหารราชการ ถือเป็นส่วนท่ี เก่ียวข้องกับ
การดำ� เนนิ งาน กจิ กรรมตา่ งๆ ทร่ี ฐั ควรปฏบิ ตั เิ พอ่ื สว่ นรวม หรอื เพอ่ื ประชาชน นยิ มใชภ้ าษาองั กฤษ
เป็นอักษรน�ำหนา้ ตวั p และ a ตวั เลก็ คอื Public Administration ซ่ึงมคี วามหมายเดียวกันกบั
การบริหารรฐั กจิ การบริหารสาธารณกิจ การบริหารราชการ หรอื การบริหารราชการ แผ่นดิน

อยา่ งไรกต็ าม ยงั ไมอ่ าจเปน็ ขอ้ สรปุ ไดช้ ดั เจนวา่ การศกึ ษาหาความรู้ หรอื สาขาวชิ าทเ่ี รยี กวา่
รัฐประศาสนศาสตร์ จะใช้ค�ำภาษาอังกฤษวา่ Public Administration และสว่ นทเี่ กี่ยวขอ้ งกบั การ
ดำ� เนนิ งาน กระบวนการ กจิ กรรรมตา่ งๆ ทร่ี ฐั ควรปฏบิ ตั เิ พอื่ สว่ นรวมหรอื เพอื่ ประชาชน จะใชค้ ำ� วา่
Public Administration เสมอไป ผเู้ ขยี นเหน็ วา่ เปน็ เพยี งความพยายามของนกั วชิ าการทห่ี าแนวทาง
ร่วมกัน เพื่อเกิดความเข้าใจดียิ่งขึ้นเท่านั้น ความสับสนคลุมเครือจะยังคงเกิดขึ้นเม่ือต้องการใช้
ความหมาย ทง้ั สองอยา่ งไปพรอ้ มๆกนั ในขณะทวี่ อลโด (Waldo) ใชค้ ำ� วา่ Public Administration
เมื่อต้องการ หมายถึงท้ังการศึกษาหรือสาขาวิชาและกระบวนการหรือกิจกรรมในการบริหารงาน
สาธารณะ แตม่ ารนิ ี (Marini) กลบั ใชค้ ำ� วา่ Public Administration๕ ในความเหน็ ของ ผเู้ ขยี น โดยท่ี
การศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ต้องมีการอ้างอิงกับต�ำราต่างประเทศเสมอ ดังนั้น เพ่ือให้เกิด
ความเขา้ ใจรว่ มกนั และไมก่ อ่ ใหเ้ กดิ ความสบั สนในการแปลความหมายของภาษาองั กฤษ ในเอกสาร
ค�ำสอนเล่มน้ีจะใช้ค�ำว่า รัฐประศาสนศาสตร์ เมื่อต้องการใช้ความหมายท้ังสองอย่างไปพร้อมกัน
กลา่ วคอื รฐั ประศาสนศาสตร์ ครอบคลมุ ความหมายภาษาองั กฤษทง้ั Public Administration และ
Public Administration

๕ สรอ้ ยตระกลู (ตวิ ยานนท)์ อรรถมานะ, สาธารณบรหิ ารศาสตร,์ พมิ พค์ รงั้ ที่ ๓. (กรงุ เทพมหานคร : มหาวทิ ยาลยั
ธรรมศาสตร,์ ๒๕๔๐), หนา้ ๙.

8

ความรเู้ บ้ืองต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๑.๒ แนวคดิ พื้นฐานเก่ยี วกบั “รฐั ประศาสนศาสตร์”
การท่ีจะศึกษารัฐประศาลนศาสตร์น้ัน ควรท�ำความเช้าใจแนวคิดพื้นฐานเก่ียวกับ

รัฐประศาสนศาสตร์ก่อน เพื่อช่วยป้องกันความเช้าใจคลาดเคลื่อน สับสนอีกทั้งยังมีส่วน
ช่วย เพ่ิมความเช้าใจในการศึกษา แนวคิดพื้นฐานเก่ียวกับรัฐประศาสนศาสตร์ท่ีจะกล่าวถึงในท่ีนี้
ประกอบด้วย๖

๑. การรวมกนั เป็นกลุ่มของมนษุ ย์
มนษุ ยโ์ ดยธรรมชาตยิ ่อมอยู่รวมกนั เปน็ กล่มุ ไม่อยู่อยา่ งโดดเด่ยี ว การอยู่ รวมกนั เปน็ กล่มุ
ของมนษุ ย์อาจมีได้หลายลกั ษณะและเรยี กชอ่ื ตา่ งกนั เป็นดน้ วา่ ครอบครัว (Family) เผา่ (Tribe)
ชมุ ชน (Community) สงั คม (Society) และประเทศ (Country) เมอื มนษุ ย์ อยรู่ วมกนั เปน็ กลมุ่ ยอ่ ม
เป็นธรรมชาติอีกที่ในแต่ละกลุ่มจะต้องมี "ผู้น�ำกลุ่ม" รวมท้ังมี "การควบคุมดูแลกันภายในกลุ่ม"
เพ่ือให้เกิดความสุขและความสงบเรียบร้อย โดยผู้น�ำกลุ่ม ขนาดใหญ่ เช่น ในระดับประเทศของ
ภาครฐั ในปจั จุบันอาจเรียกวา่ "ผู้บรหิ าร" ขณะท่ีการ ควบคมุ ดแู ลกนั ภายในกลมุ่ นน้ั อาจเรยี กว่า
"การบริหารราชการ" หรือรฐั ประศาสนศาสตร์ ดว้ ยเหตผุ ลเช่นนี้ มนุษย์จึงไม่อาจหลกี เลย่ี งจากการ
บริหารภาครัฐ การบริหารราชการ หรือ รัฐประศาสนศาสตร์ไดง้ า่ ย และทำ� ให้กลา่ วได้อย่างมั่นใจ
ดงั คำ� ทว่ี ่า “ที่ใดมีประเทศ ท่นี นั้ ย่อม มกี ารบริหารราชการหรอื รัฐประศาสนศาสตร”์
๒. การให้ความหมายของคำ� ว่ารัฐประสาสนศาสตร์
ในปัจจุบันยังไม่มนี กั วชิ าการ หรอื ผเู้ ช่ียวชาญคนใดท่สี ามารถให้ความหมาย คำ� วา่ "รฐั ประ
คาสนศาสตร"์ และ "แนวคดิ ทางรฐั ประคาสนศาสตร"์ อยา่ งเปน็ สากลหรอื เปน็ ท่ี ยอมรบั ของทกุ ฝา่ ย
ไดด้ ังน้ันการให้ความหมายของค�ำนี้ จงึ อาจเหมือนกันหรอื แตกต่างกันได้ ขน้ึ อยู่กับนักวชิ าการหรอื
ผรู้ ูแ้ ตล่ ะคน
๓. การยอมรบั รัฐประศาสนศาสตรI์ นความเปน็ แนวคดิ หรอื ทฤษฎี
กอ่ นหนา้ นผ้ี เู้ รยี บเรยี งไมเ่ คยมขี อ้ กงั ขาในเรอ่ื งน้ี แตเ่ มอ่ื ไดศ้ กึ ษาความคดิ เหน็ ของวริ ชั วริ ชั
นภิ าวรรณ๗ ซง่ึ มคี วามเหน็ ในเรอื่ งนว้ี า่ รฐั ประศาสนศาสตร์ เปน็ เพยี งแนวคดิ ทางรฐั ประคาสนศาสตร์
แทนที่จะใช้ค�ำว่า ทฤษฎีทางรัฐประคาสนศาสตร์ เนื่องจากรัฐประศาสนศาสตร์เป็นเพียงแนวคิด
หรอื ความคดิ ทมี่ แี นวทางปฏิบัตเิ ทา่ นนั้ โดยเป็นเพยี ง ความคิดทย่ี งั ไมอ่ าจพิสจู 'นไดว้ ่าเปน็ จริงและ
ไมอ่ าจนำ� ไปอ้างองิ ตอ่ ไปได้ อีกทงั้ โต้แยง้ ได้งา่ ย ยังไม่มคี วามชัดเจน และไมไ่ ดร้ ับการยอมรบั อย่าง
มากเพยี งพอท่ีจะเป็นทฤษฎีได้ ทัง้ นี้ด้วย เหตุผล ๕ ข้อประกอบกนั ดง้ นี้คือ

๖ วรชั ยา เชอื้ จนั ทกึ , ความรเู้ บอื้ งตน้ เกยี่ วกบั วขิ ารฐั ประศาสนศาสตร,์ (นครราชสมี า : มหาวทิ ยาลยั ราชภฏั
นครราชสมี า, ๒๕๕๐), หนา้ ๘-๑๓

๗ วริ ชั วริ ชั นภิ าวรรณ, รฐั ประศาสนศาสตร์ : แนวคดิ และกระบวนการ, (กรงุ เทพมหานคร : ธรรกมลการพมิ พ,์
๒๕๔๙), หนา้ ๗๒-๗๗.

9

ความร้เู บือ้ งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๓.๑ “ทฤษฎี” หมายถึง ข้อความท่ีพิสูจน์แล้วว่าเป็นจริง และใช้ในการอ้างอิง เพื่อ
พิสูจน์ขอ้ ความอื่นได้ ขณะท่ี “แนวคดิ ” หมายถงึ ความคดิ ท่มี แี นวทางปฏิบตั ิ เม่ือนำ� ความหมาย
ของค�ำท่ีกล่าวมาน้ีมาพิจารณาก็จะพบว่า ความรู้ทางรัฐประคาสนศาสตร์แม้ในทางปฏิบัติได้น�ำไป
ใช้หรือปรับใช้กันอย่างกว้างขวางแพร่หลาย แต่ในทางวิชาการ ยังไม่อาจพิสูจน์ได้ว่าได้เกิดทฤษฎ ี
ทางรฐั ประศาสนศาสตรข์ น้ึ แลว้ อยา่ งชดั เจน เนื่องจากยังไม่อาจ พิสูจน์ข้อความในทฤษฎีนั้นวา่ เป็น
จรงิ เสมอไป และยงั ไมอ่ าจน�ำไปใชใ้ นการอ้างองิ เพอ่ื พิสูจน์ เรื่องอื่น ๆ ตอ่ ไปได้อีกดว้ ย กล่าวโดยย่อ
รฐั ประคาสนศาสตร์ยังเปน็ เพยี งความคิด ซ่งึ ไมช่ ดั เจนเพียงพอทจี่ ะเปน็ ทฤษฎี

๓.๒ เมื่อพิจารณาความหมายของรัฐประคาสนศาสตร์ อาจสรุปได้ว่า หมายถึง วิชา
ความรูท้ ่ีเกี่ยวกับการบริหารภาครฐั ทเี่ น้นดา้ นการปฏิบตั ิ (Study Of Practice) มากกวา่ การเน้น
ด้านทฤษฎี (Study Of Theory)

๓.๓ ศาสตร์ (Science) หรอื วิชาความรู้ โดยทัว่ ไปแบ่งเปน็ ๒ แขนงใหญ่ ๆ คือ วชิ า
ความรทู้ างสงั คมศาสตร์ (Social Science) และวชิ าความรทู้ างศาสตรธ์ รรมชาติ (Natural Science)
ความรทู้ างสงั คมศาสตร์ ซง่ึ หมายถงึ ความรทู้ เี่ ปน็ ระบบทเ่ี กย่ี วกบั สงั คม วชิ าความรทู้ างสงั คมศาสตร์
น้มี ีลกั ษณะไมต่ ายตัว ดนิ้ ไดง้ ่าย โตแ้ ยง้ ไดง้ ่าย ไม่อาจสมั ผสั พิสูจน์ และตรวจสอบไดง้ า่ ย ไมเ่ ป็นท่ี
ยอมรบั ของทกุ ฝา่ ย และไมเ่ ปน็ สตู รสำ� เรจ็ (Ready Formula) ทนี่ ำ� ไปใชไ้ ดท้ กุ สถานการณ์ ทเี่ ปน็ เชน่ น้ี
สว่ นหนงึ่ สบื เนอื่ งมาจากสงั คมศาสตรเ์ ปน็ วชิ าความรู้ ทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั ความรสู้ กึ นกึ คดิ การคาดการณ์
คาดคะเน หรอื การคาดวา่ จะเปน็ อกี ทง้ั อคติ หรอื ความรสู้ กึ นกึ คดิ ของผใู้ หค้ วามหมายหรอื ผตู้ ดั สนิ ใจ
สามารถเขา้ ไปสอดแทรกอยใู่ น ความหมายหรอื ในการตดั สนิ ทใ่ี หไ้ วไ้ ดง้ า่ ย ความรทู้ างศาสตรธ์ รรมชาติ
ซ่ึงหมายถงึ ความรู้ ทเี่ ปน็ ระบบเกย่ี วกบั ธรรมชาติ และโลกทางวัตถุทช่ี ัดเจนและจบั ตอ้ งได้ (The
Systematized Knowledge Of Nature And The Physical World) เชน่ เคมี ฟสิ กิ ส์ คณติ ศาสตร์
พฤกษศาสตร์ และธรณีวิทยาท่มี ีลักษณะแน่นอน ตายตวั สัมผสั ได้ เป็นระบบ ทดสอบและพิสูจน์ได้
ง่ายกว่า ศาสตรแ์ ขนงแรก

ไมเ่ พียงเท่านัน้ “แนวทางการศึกษา” ทางรฐั ประศาสนศาสตร์ เชน่ การศึกษาคน้ ควา้
หรือท�ำวิจัยทางรัฐประศาสนศาสตร์ ส่วนใหญ่จะเป็นแนวปทัสถาน (Normative Approach)
ซงึ่ หมายถงึ แนวทศ่ี กึ ษาปรากฏการณต์ า่ ง ๆ ตวั อยา่ งเชน่ การ ศกึ ษาวจิ ยั เพอื่ พฒั นาขดี ความสามารถ
ของหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าท่ีของรัฐ จะให้ ความส�ำคัญกับการแสดงความเห็น ความคิด
ความรู้สึก ความเชื่อ และค่านิยมของกลุ่ม ตัวอย่างที่น�ำมาศึกษา โดยสนใจในเรื่องข้อมูลหรือ
หลักฐานที่ชัดเจนซ่ึงทดสอบและพิสูจน์ได้ น้อย ผลการศึกษาวิจัยตามแนวน้ีจึงออกมาในลักษณะ
ท่ีว่ากลุ่มตัวอย่างมีความเห็น หรือได้ แสดงความคิดเห็นว่าเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยต่อเร่ืองหรือ
ปรากฏการณ์ที่ศึกษาในจ�ำนวน มากน้อยเพียงใด กล่าวได้ว่า แนวน้ีสอดคล้องกับวิชาความรู้
ทางสังคมศาสตรด์ งั กลา่ วแลว้ ขา้ งต้น

10

ความรเู้ บื้องต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

แนวปทัสถานน้ีค่อนข้างจะตรงกันข้ามกับ แนวโพสิตีฟ (Positive Approach) หรืออาจ
เรยี กว่า แนวปฏิฐานนยิ ม ซ่ึงเปน็ แนวท่ีศกึ ษาปรากฏการณต์ ่าง ๆ โดย ยดึ ถอื ความมีเหตุมีผล ยดึ ถือ
ข้อมูลหรือหลักฐานท่ีแน่นอน ชัดเจน สัมผัสไต้ พิสูจน์ได้ และตรวจสอบไต้โดยปราศจากอคติ
(Value Free) หรอื ความล�ำเอียงของผศู้ ึกษาเขา้ มาเกยี่ วข้อง กบั การศกึ ษาไตน้ อ้ ยมาก อกี ทั้งยังเนน้
การศึกษาวิจัยเชิงปรมิ าณ (Quantitative Approach) กล่าวไตว้ า่ แนวนีส้ อดคล้องกับวชิ าความรู้
ทางศาสตร์ธรรมชาติตงั กลา่ วแล้วขา้ งตน้

ในเร่อื งเก่ยี วกับแนวทางการศึกษาทางรัฐประศาสนศาสตรข์ องท้ัง ๒ แนว นี้ พึงท�ำความ
เข้าใจดว้ ยวา่ ทั้ง ๒ แนวนล้ี ้วนเป็นศาสตร์ (Science) กล่าวคือ ลว้ นเปน็ วิชาความรู้ หรอื วิชาการ
ทม่ี รี ะเบียบ มรี ะบบ มขี ั้นตอน มกี ารทดสอบ ศึกษาค้นคว้า และพสิ จู น์ เป็นสากล มรี ะเบียบวิธีวิจยั
ทที่ นั สมยั และสามารถนำ� ไปประยกุ ตห์ รอื ปรบั ใชไ้ ดเ้ สมอ แต่ แนวทางการศกึ ษาทางรฐั ประศาสนศาสตร์
ส่วนใหญ่ จะเนน้ แนวแรก คอื แนวปทสั ถาน

๓.๔ ขอ้ เทจ็ จรงิ ยงั ปรากฏอกี ว่า วิชาการทางรัฐประคาสนศาสตร์ โดยเฉพาะใน ส่วนท่ี
ปจั จุบันยังไมม่ ที ฤษฎีหลกั (GrandTheory) ทางรัฐประศาสนศาสตรข์ องตนเอง ซงึ่ เป็น ทีย่ อมรับ
กนั โดยทั่วไปอย่างชัดเจน แตเ่ ป็นการนำ� แนวคดิ หรือทฤษฎีของวิชาการดา้ นอืน่ ๆ เช่น สังคมวิทยา
จิตวิทยาหรอื เศรษฐศาสตร์ มาปรับใช้ ตัวอยา่ งเชน่ ทฤษฎรี ะบบราชการ (Bureaucracy Theory)
หรือ ระบบราชการตามอุดมคติ (An Ideal Type Bureaucracy) ของ แม็กซ์ เว็บเบอร์ (Max
Weber) เป็นทฤษฎีด้านสังคมวิทยา ทฤษฎีล�ำดับข้ันความต้องการ ของมนุษย์ (Theory Of
Hierarchy Of Human Needs) หรอื ทฤษฎีการจูงใจมนษุ ย์ ของ อบั รา อมั มาสโลว์ (Theory Of
Human Motivation By Abraham Maslow) เป็นทฤษฎีด้านจิตวิทยา โดยผู้ศึกษาทาง
รฐั ประศาสนศาสตรใ์ ตน้ ำ� มาปรบั ใชเ้ ปน็ แนวทางในการศกึ ษาระบบ ราชการ ไมเ่ พยี งเทา่ นนั้ ในสว่ น
ที่เกี่ยวกับการศึกษาวิจัยทางรัฐประศาสนศาสตร์ ยังได้มีการ น�ำทฤษฎีการวิจัยมาปรับใช้ด้วย
อนั มใิ ชท่ ฤษฎกี ารศกึ ษาวจิ ยั ของรฐั ประศาสนศาสตรเ์ อง ตวั อยา่ งเชน่ ทฤษฎกี ารพรรณนาและอธบิ าย
ปรากฏการณ์ (Descriptive-Explanation Theory) ทฤษฎีปทัสถาน หรือทฤษฎีการคาดการณ์
คาดคะเน (Normative Theory) ทฤษฎกี าร ตง้ั สมมตฐิ านเกย่ี วกบั ธรรมชาตขิ องมนษุ ยแ์ ละสถาบนั
(Assumptive Theory) และทฤษฎกี าร แสวงหาเครอ่ื งมือเทคนิค หรือวธิ ีการเพ่ือนำ� มาใชใ้ นการ
วจิ ยั (Tnstrumental Theory)

๓.๕ แม่ในทางปฏิบัติ รัฐประศาสนศาสตร์ได้มีวิวัฒนาการมาช้านาน นับแต่มีรัฐบาล
หรือผู้บริหารประเทศในแต่ละประเทศ แต่ในทางวิชาการ รัฐประศาสนศาสตร์เป็น วิชาการที่เกิด
ข้นึ อยา่ งชดั เจนในภายหลงั โดยเฉพาะอย่างยิ่ง แตเ่ ตมิ รัฐประศาสนศาสตร์ ถือวา่ เปน็ สว่ นหน่งึ ของ
ด้านรัฐศาสตร์ (Political Science) ด้งนั้นจึงอาจเป็นสาเหตุส�ำคัญ ประการหน่ึง ที่ท�ำให้
รัฐประศาสนศาสตร์ไมม่ ีทฤษฎีของตนเองดงั กลา่ ว

11

ความรูเ้ บ้อื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

อยา่ งไรกต็ ามผเู้ รยี บเรยี งมคี วามคดิ เหน็ วา่ การใหค้ วามหมายของคำ� ศพั ทท์ าง รฐั ประศาสนศาสตร์
น้ัน ไม่อาจตัดสินใจได้อย่างเด็ดขาดว่าถูกหรือผิด ดีหรือไม่ดี หรือจะท�ำให้เป็นที่ยอมรับของ
นักวิชาการทุกฝ่ายได้ ด้งนั้นในเรื่องน้ี ผู้เรียบเรียงจึงยังจะไม่ขอสรุป ณ เวลานี้ เม่ือเวลาผ่านไป
ค�ำตอบนี้จะชัดเจนข้นึ ในหมชู่ มุ ชนนักวชิ าการรฐั ประศาสนศาสตรใ์ นทสี่ ุด

๔. การศึกษารัฐประศาสนศาสตรส์ ่วนหนงึ่ นี้เป็นการศกึ ษาประสทิ ธิภาพใน การบริหาร
หนว่ ยงานของรัฐ

ประสิทธิภาพในการบริหารหน่วยงานของรัฐ และ/หรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐ แนวทางที่นัก
วิชาการไดเ้ ขียนไว้โดยแตล่ ะแนวทางอาจมีจุดเน้น มขี นั้ ตอน การดำ� เนินงาน วิถีทาง หรือมรรควธิ ี
(Means) ทค่ี ล้ายคลงึ กันหรอื แตกตา่ งกนั ได้ แตอ่ ย่างไรก็ดี ทกุ แนวทางล้วนมี “จดุ ร่วม” ท่ีเหมือน
หรอื คลา้ ยคลงึ กนั ประการหนง่ึ คอื “มจี ดุ หมายปลายทาง (End) เพอื่ เพมิ่ ประสทิ ธภิ าพในการบรหิ าร
ของหนว่ ยงานของรัฐ และ/หรอื เจา้ หนา้ ท่ขี องรฐั ” โดย จดุ หมายปลายทางน้นั อาจมจี ุดหมายปลาย
ทางเดียวหรือหลายจุดหมายปลายทาง (Ends) ก็ได้ตัวอย่างเช่น การศึกษารัฐประศาสนศาสตร ์
หรอื การบรหิ ารภาครฐั ตามแนวทางการบรหิ ารกจิ การบา้ นเมอื งทด่ี ี (Good Governance) และการ
บริหารภาครัฐตามแนวทางการจัด ระเบียบบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนา
หรือเรยี กสัน้ ๆ วา่ “จังหวัด ชีอีโอ” โดยมี “ผวู้ า่ ฯ ซอี โี อ” เป็นผูบ้ รหิ ารสงู สดุ ของจงั หวดั ชอี โี อ
ล้วนมีจุดหมายปลายทาง เพ่ือช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารราชการของหน่วยงานของรัฐ
และ / หรือ เจา้ หนา้ ท่ี ของรัฐทั้งส้นิ

๕. การผสมผสานของความเป็นศาสตร์และศิลป์ของรฐั ประศาสนศาสตร์
โดยส่วนที่เป็นศาสตร์ หมายถึง การบริหารภาครัฐในบางกรณี (เช่น การศึกษาวิจัยทาง
รัฐประศาสนศาสตร์เชิงปริมาณอย่างเคร่งครัด) มีลักษณะเป็นรูปธรรม (Concrete) เป็นวิชาการ
เปน็ วชิ าความรู้ เปน็ ทฤษฎี หรอื เปน็ หลกั การทชี่ ดั เจน โดยเปน็ ความรใู้ นสว่ นทม่ี องเหน็ และสมั ผสั ได้
เทยี บได้กบั เรื่องทางวัตถุ พสิ จู น์และทดสอบได้ (Testable) เปน็ ระบบ (Systematic) ซ่ึงหมายถึง
มีระเบียบและสอดคล้องกัน และปราศจาก อคติ (Value Free) โดย ผเู้ กี่ยวขอ้ งไมอ่ าจน�ำอคติ หรอื
ไม่อาจน�ำความล�ำเอียงของตนเองเข้า ไปเก่ียวข้องในการบริหารภาครัฐได้ง่าย.ในส่วนที่เป็นศิลป์
หมายถงึ การบริหารภาครัฐในบาง กรณี (เช่นการใชม้ นษุ ยสัมพันธ์ หรือการตัดสินใจของผบู้ ริหาร)
มีลกั ษณะเปน็ นามธรรม (Abstract) เป็นประสบการณโ์ ดยเป็นความรูใ้ นสว่ นที่มองเห็นและสมั ผสั
ได้ยาก อาจเทียบได้ กับเรอื่ งทางจิตใจ พสิ จู น์และทดสอบไดย้ าก ไมเ่ ป็นระบบทีช่ ัดเจน และมอี คติ
โดยผู้เก่ียวข้อง น�ำอคติหรือน�ำความล�ำเอียงของตนเข้าไปเก่ียวข้องในการบริหารภาครัฐได้ง่าย
เมื่อการบริหารภาครัฐเป็นทั้งศาสตร์และศิลป์ดังกล่าว รัฐประศาสนศาสตร์หรือการบริหารภาครัฐ
จึงมิใช่สูตรส�ำเร็จทีจ่ ะนำ� ไปใช้แก้ไขปัญหาได้ทุกปัญหา หรือทกุ กรณี

12

ความร้เู บือ้ งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๖. การเป็นวชิ าชพี ท่มี ัน่ คง
รัฐประศาสนศาสตร์มีแนวโน้มที่จะเป็นวิชาชีพเพ่ิมมากข้ึน แต่การเป็นวิชาชีพ ที่มั่นคงจะ
เก่ียวข้องกับความเป็นมืออาชีพ (Professional) ท่ีท�ำประโยชน์เพอ่ื สงั คมหรอื ส่วนรวม ในลกั ษณะ
ของการใหบ้ รกิ ารสาธารณะ และอำ� นวยความสะดวกใหแ้ กป่ ระชาชน ทง้ั ในทางทฤษฎแี ละทางปฏบิ ตั ิ
อยา่ งแทจ้ รงิ ในทางทฤษฎี เชน่ นกั วชิ าการทางรฐั ประศาสน ศาสตร์ ตอ้ งเปดิ กวา้ งทง้ั ดา้ นจติ ใจและ
การปฏิบัติงาน หนทางหนึ่งท่ีแสดงถึงการเปิดกว้างคือ การสร้างหรือส่งเสริมการผลิตผลงานท่ีมี
ลักษณะหรือมีเอกลักษณ์ทางรัฐประศาสนศาสตร์ ที่เน้นประโยชน์ของประชาชนและสังคมอย่าง
ชดั เจน ซ่งึ บางเรอื่ งอาจแตกตา่ งจากแนวคดิ เดิม ๆ ในอดตี สว่ นในทางปฏบิ ตั ิ เชน่ สนับสนุนให้
นกั บรหิ ารจดั การหรอื ผบู้ รหิ ารมภี าวะ ผนู้ ำ� หรอื มคี วามเปน็ มอื อาชพี และมคี วามภาคภมู ใิ จในความ
เป็นมืออาชีพทีท่ �ำประโยชนเ์ พ่อื สว่ นรว่ ม
๗. การเป็นสหวิทยาการของรัฐประศาสนศาสตร์
วชิ าความรทู้ เ่ี กย่ี วกบั รฐั ประศาสนศาสตรห์ รอื การบรหิ ารภาครฐั มลี กั ษณะ เปน็ สหวทิ ยาการ
(Multi-Discipline) ซงึ่ หมายถึง รัฐประศาสนศาสตร์ไดน้ ำ� วิทยาการของหลาย ๆ สาขาวิชามาปรับ
ใชห้ รือประยุกต์ใช้ รฐั ประศาสนศาสตรย์ งั มีความคลอ่ งตวั ในการ หยบิ ยืมหรือเลือกสรรวชิ าความรู้
ที่เป็นประโยชน์จากสาขาวิชาอืน่ ๆ มาปรบั ใช้
ที่กล่าวมานั้นเป็นแนวคิดพ้ืนฐานเก่ียวกับรัฐประศาสนศาสตร์ที่ผู้ศึกษาควรที่จะน�ำความ
เขา้ ใจรว่ มกนั แตบ่ างประเดน็ อาจจะยงั ไมส่ ามารถสรปุ ได้ ณ ชว่ งเวลานี้ คงจะตอ้ ง ใหเ้ วลากบั ชมุ ชน
นักวิชาการเพ่อื หาข้อสรปุ ท่เี ป็นสากลต่อไป
๑.๓ สถานภาพของรฐั ประศาสนศาสตร์
นอกจากการให้ค�ำจ�ำกัดความและความหมายของ รัฐประศาสนศาสตร์ จะก่อให้เกิดข้อ
สงสัย ถกเถียงในแวดวงวิชาการแล้ว ยังส่งผลต่อเนอ่ื งไปถึงเรื่องสถานภาพของรฐั ประศาสนศาสตร์
จะเป็น อย่างไร ระหวา่ ง “ศาสตร์” ทีม่ หี ลักการทฤษฎีทแ่ี นน่ อนชัดเจน หรอื “ศิลป”์ ทีเ่ ป็นการ
ปฏบิ ตั ทิ ี่ สามารถยดื หยนุ่ ได้ จากการศกึ ษาสถานภาพของรฐั ประศาสนศาสตร์ มนี กั วชิ าการไดก้ ลา่ ว
ไว้แตกต่างกัน โดยนักวิชากลุ่มหนึ่งได้เน้นสถานภาพของการบริหารงานซ่ึงเป็นหลักท่ัวไปและถือ
เปน็ อกี สว่ นหนงึ่ รฐั ประศาสนศาสตร์ วา่ เปน็ ทง้ั ศาสตรแ์ ละศลิ ป์ แตก่ ย็ งั มนี กั วชิ าการกลมุ่ หนงึ่ ทเ่ี หน็
ว่ารัฐประศาสนศาสตร์ซ่ึงมีความหมายกว้างขวางกว่าหลักการบริหารไม่เป็นท้ังทั้งศาสตร์และศิลป์
ซึง่ ผูเ้ ขยี นจะได้กลา่ วโดยสงั เขปใหเ้ ห็นถงึ ความคิดเห็นท่แี ตกต่างกนั ดงั น้ี
สมพงษ์ เกษมศลิ ป๘์ ไดอ้ ธบิ ายโดยละเอยี ดและคอ่ นขา้ งชดั เจนวา่ ในกรณที ่ี พจิ ารณาวา่ การ
บรหิ ารเปน็ ศาสตร์น้นั ประการแรกจะต้องศึกษาหาขอบเขตของศาสตร์เสยี กอ่ นวา่ เปน็ ประการใด
ศาสตร์ หมายถงึ แนวคดิ ทมี่ งุ่ หมายไวแ้ ละเจาะจงใหไ้ ดผ้ ลออกมามคี า่ ในทางคณติ ศาสตร์ ซง่ึ สามารถ

๘ สมพงศ์ เกษมสนิ , การบรหิ าร, พมิ พค์ รงั้ ที่ ๔, (กรงุ เทพมหานคร : ไทยวฒั นาพาณชิ , ๒๕๑๗), หนา้ ๑๕-๑๗.

13

ความรูเ้ บ้ืองต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

ถอดสมการได้ หรือศาสตร์เป็นวิทยาการท่ีมีกฎเกณฑ์และหลักการท่ีสามารถน�ำไปพิสูจน์ได ้
เสมอในความหมายนี้การบริหารก็จะไม่เป็นศาสตร์ แต่ถ้าพิจารณาในแง่ที่ศาสตร์หมายถึงส่ิงท่ีมี
ลักษณะเป็นความรู้ อนั เกิดจากจากประสบการณจ์ ากการสังเกตการณ์ และจากสงิ่ ท่เี ปน็ ความจริง
ซง่ึ บคุ คลผปู้ ฏบิ ตั จิ นชำ� นาญมคี วามแนน่ อนเชอื่ ถอื ได้ และไดน้ ำ� ความจรงิ เหลา่ นมี้ าจดั ใหเ้ ปน็ ระเบยี บ
เพอ่ื ใหม้ กี ารศกึ ษาถา่ ยทอดกนั ไดอ้ ยา่ งเปน็ ระบบจนสามารถทำ� นายพฤตกิ รรมและการบรหิ ารงานได้
ในลกั ษณะเช่นน้ีการบริหารยอ่ มมีลักษณะเปน็ ศาสตร์

สว่ นความพยายามทจี่ ะศกึ ษาพจิ ารณาวา่ การบรหิ ารมลี กั ษณะเปน็ ศาสตรโ์ ดยแทน้ นั้ ประการ
แรก จกั ตอ้ งงยอมรบั ว่าการบรหิ ารมไิ ดเ้ ป็นวิทยาศาสตรพ์ สิ ุทธทิ์ างธรรมชาติ แม้วา่ จะมี นักวิชาการ
บางท่านพยามยามยืนยันให้เห็นว่า การบริหารเป็นการจัดการเชิงศาสตร์ ที่มีกฎเกณฑ์ สามารถ
พสิ จู นไ์ ดโ้ ดยวธิ กี ารศกึ ษาแบบวทิ ยาศาสตร์ เพอ่ื หาวธิ ที ดี่ ที สี่ ดุ ในการทำ� งาน และจดั ดำ� เนนิ การตาม
วิธีการข้ันมูลฐานของการจัดระบบวิทยาศาสตรค์ ือ พัฒนาหลกั การท�ำงาน (Development Prin-
Ciple Of Work) วางมาตรฐานในการท�ำงาน (Standard Of Work) และการ ควบคมุ การทำ� งาน
(Control Of Work)

จากความพายามดังกล่าวนี้ในท่ีสุดก็พ่ายกับความจริงประการท่ีว่าการบริหารไม่มีลักษณะ
เป็นวิทยาศาสตร์พิสุทธ์ิที่มีกฎเกณฑ์อันสามารถค�ำนวณหาค่าในทางคณิตศาสตร์ได้โดยแน่นนอน
ตายตวั เพราะการบริหารเปน็ การศกึ ษาเก่ยี วกบั พฤติกรรมและวิธปี ฏบิ ัตงิ านของบคุ คล ซงึ่ มคี วาม
แตกต่างกันเป็นอันมาก ยากจะหากฎเกณฑ์ตายตัวส�ำหรับใช้ในการปฏิบัติให้เป็นหลักแน่นอนได้
ฉะน้ัน การพิจารณาวา่ การบริหารเป็นศาสตร์ จงึ อาจเปน็ ไปไดใ้ นความหมายของศาสตรท์ างสังคม
เท่านน้ั แต่มใิ ชเ่ ปน็ วิทยาศาสตร์พสิ ุทธ์ิ

ในส่วนท่ีพิจารณาว่าการบริหารมีลักษณะเป็นศิลป์ ในทางปฏิบัติก็พบว่านักศึกษาและ
นักบริหารต่างมีความประทับใจในลักษณะอันสามารถยืดหยุ่นของการสร้างสรรค์ ในการบริหาร
นำ� ไปสคู่ วามสำ� เรจ็ และดว้ ยลกั ษณะทไี่ มส่ ามรถกำ� หนดไดต้ ายตวั การบรหิ ารไมเ่ ปน็ ศาสตร์ แตเ่ ปน็
ศลิ ป์ และ การบริหารนา่ จะเป็นศิลปอ์ ยา่ งเดยี วจะเป็นอยา่ งอืน่ ไม่ได้ ขอ้ สำ� คัญคอื ศิลป์ เป็นส่งิ ท่ี
ถา่ ยทอดกนั ได้ ยากไมเ่ หมือนศาสตร์เพราะขาดระบบอนั เป็นระเบียบ

สมพงศ์ กล่าวต่อไปว่าอันที่จริงแล้ว การบริหารเป็นการน�ำประสบการณ์และความรู้ท่ีได้
ศกึ ษาเลา่ เรียนไปประยุกต์ใชจ้ งึ มลี กั ษณะเป็นศิลป์ นักบริหารหรือผู้บังคับบญั ชาจะบริหารงานโดย
จะถือกฎเกณฑ์ตายตัวหาได้ไม่ แม้จะวางระเบียบไว้เข้มงวดเพียงใดก็ตามการบริหารจะไม่บรรลุ
ถึงจุดประสงค์ได้ ถ้าไม่รู้จักศิลป์ในการบริหาร ไม่รู้จักการยืดหยุ่นหรืออ่อนตัวให้เหมาะสมกับ
กฎเกณฑต์ า่ งๆ ในการบรหิ ารงานผู้บรหิ ารต้องมคี วามสามารถ มปี ระสบการณ์ มที กั ษะเฉพาะของ
แตล่ ะบคุ คล มใิ ชว่ า่ ผทู้ ม่ี ตี ำ� แหนง่ เหมอื นกนั แลว้ จะทำ� งานไดเ้ ทา่ กนั หมดกห็ าไม่ หากแตต่ อ้ งมอี ำ� นาจ
จูงใจ ให้ผู้อื่น ปฏิบัติงานและให้ความร่วมมือได้ แม้บางคนมีรูปร่างไม่ดีแต่มีความสามารถในการ
พดู จาปราศรยั ก็ เปน็ เหตจุ งู ใจใหผ้ ใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชาปฏบิ ตั ติ ามได้ การศกึ ษาศลิ ปใ์ นการบรหิ ารจงึ เปน็
เร่ืองเก่ียวกบั บคุ คล เวลา สถานที่ สถานการณ์และกรณแี วดลอ้ มอนื่ เปน็ ส�ำคญั

14

ความรูเ้ บ้อื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

ผุสสดี สัตยมานะ๙ มีความเห็นในทางเดียวกันกับ สมพงศ์ เกษมศิลป์ โดยกล่าวว่า การ
บรหิ ารเปน็ ท้งั ศาสตรแ์ ละศิลปพ์ ร้อมกันในตัวเอง การบริหารในแงท่ ีเ่ ปน็ ศาสตร์ (Science) หมาย
ถงึ วชิ าทอ่ี าจเรยี นรไู้ ดจ้ ากตำ� ราการคน้ ควา้ หาหลกั เกณฑแ์ ละทฤษฎที พ่ี งึ เชอื่ ถอื ไดไ้ วใ้ ชใ้ นการ บรหิ าร
งาน หรอื เปน็ การศกึ ษาพฤตกิ รรมและวธิ กี ารปฏบิ ตั งิ านของคนซง่ึ มคี วามแตกตา่ งกนั แตท่ งั้ นกี้ ็ มใิ ช่
เปน็ กฎเกณฑต์ ายตวั สำ� หรบั ใชใ้ นการปฏบิ ตั เิ ปน็ หลกั แนน่ อน ฉะนน้ั จงึ อาจนบั เรอื่ งวชิ าการ บรหิ าร
เขา้ อย่ใู นขอบเขตของศาสตร์ทางสังคม (Social Science)

สว่ นการมองการบรหิ ารในแงข่ องศลิ ป์ (art) นน้ั หมายถงึ การบรหิ ารลกั ษณะของการ ปฏบิ ตั ิ
งานที่ต้องอาศัยความรู้ความสามารถ และประสบการณ์ของแต่ละบุคคลเข้ามาประกอบกัน
การ บรหิ ารเป็นกรน�ำความรูท้ ีไ่ ดศ้ กึ ษาเลา่ เรียนไปประยกุ ตใ์ ช้ จงึ มลี ักษณะเป็นศิลป์ นกั บริหารจะ
บริหาร โดยยึดถือกฎเกณฑ์หรือระเบียบแบบแผนตายตัวไม่ได้ ซ่ึงศิลป์ในการบริหารก็ได้แก่ความ
สามารถ พิเศษและบุคลิกลักษณะส่วนตัว ซ่ึงสามารถน�ำมาประยุกต์ใช้ให้เหมาะสมกับงานและ
สามารถโนม้ นา้ ว จิตใจใหผ้ ปู้ ฏบิ ัตงิ านรว่ มมือกบั ตน ให้บรรลุผลสำ� เรจ็ ได ้

อุทัย เลาหวิเชียร๑๐ ได้ชี้ให้เห็นสถานภาพของรัฐประศาสนศาตร์ท่ีขาด เอกลักษณ์ของ
ลกั ษณะวชิ า โดยกลา่ ววา่ รฐั ประศาสนศาตรไ์ มไ่ ดม้ ลี กั ษณะเปน็ วทิ ยาศาสตร์ และไมไ่ ดเ้ ปน็ ศลิ ปเ์ ชน่
กัน และยังไม่มีสถานะเป็นวชิ าชพี ในความหมายทแ่ี ท้จรงิ ด้วย เพราะยงั ไมม่ ใี บอนุญาตให้ ประกอบ
วิชาชีพเป็นนักบริหารขาดจรรยาบรรณส�ำหรับควบคุมสมาชิก ขาดมาตรฐานร่วมกันของ วิชาชีพ
และขาดเอกลักษณ์ของวชิ าชีพในกลุ่มผู้ปฏบิ ตั ิ นอกจากน้ี อทุ ยั ยงั เหน็ ว่า รัฐประศาสนศาตร์ ไม่ใช่
สาขาหนงึ่ ของสงั คมศาสตร์ และกไ็ มใ่ ชส่ าขาหนงึ่ ของรฐั ศาสตรเ์ ชน่ กนั ในความเหน็ ของอทุ ยั รฐั ประ
ศาสนศาตร์คือ จดุ สนใจในการศึกษา (Focus Of Study) เปน็ สหวิทยาการ (Interdisciplinary)
เป็นสงั คมศาสตรป์ ระยุกต์ (Applied Social Science) และเปน็ ก่ึงวชิ าชพี (Quasi Professional)

ศิริพงศ์ ลดาวัลย์ ณ อยธุ ยา๑๑ กล่าวในเชิงสนับสนุนความเหน็ ของอทุ ยั เลาหวิเชยี ร โดย
กลา่ ววา่ การศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตร์แมจ้ ะมีกรอบเค้าโครง แนวคิดและทฤษฎีต่างๆ ท่ี อาจศึกษา
ได้ก็ตาม แต่ก็มีลักษณะของการศึกษาเป็นแบบสังคมศาสตร์ หรืออาจเรียกว่า วิทยาศาสตร์ ทาง
สงั คมเทา่ นัน้ กลา่ วคือการศึกษาทางสงั คมศาสตร์ หรอื อาจเรยี กว่า วทิ ยาศาสตร์ทางสังคมเทา่ นัน้
กล่าวคือการศกึ ษาทางสังคมศาสตรน์ ้ันแม้จะมคี ณุ สมบตั ทิ ่ชี ดั เจน มีทฤษฎี มหี ลักเกณฑท์ แี่ นน่ อน
และทำ� นายไดก้ จ็ รงิ แตผ่ ลของการศึกษาจะมลี กั ษณะของแนวโนม้ หรอื ความนา่ จะเปน็ เทา่ นนั้ เช่น
หลักหรือกฎเกณฑ์ทางการบริหารที่นักวิชาการศึกษาค้นคว้าก�ำหนดขึ้นมาเป็นหลัก POSDCORB

๙ ผสุ สดี สสตั ยมานะ, การบรหิ ารรฐั กจิ , พมิ พค์ รง้ั ที่ ๓, (กรงุ เทพมหานคร : มงคลการพมิ พ,์ ๒๕๑๗), หนา้ ๑-๒.
๑๐ อทุ ยั เลาหวเิ ชยี ร, คำ� บรรยายวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร,์ (มหาวทิ ยาลยั รามคาแหง (ไมป่ รากฏทพ่ี มิ พ)์ (๒๕๕๑)
หนา้ ๔๔-๔๘
๑๑ ศริ พิ งษ์ ลดาวลั ย์ ณ อยธุ ยา, ทฤษฎแี ละแนวคดิ ทางรฐั ประศาสนศาสตร,์ (เชยี งใหม่ : ภาควชิ ารฐั ศาสตรค์ ณะ
สงั คมศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั เชยี งใหม,่ ๒๕๔๒), หนา้ ๒-๗.

15

ความร้เู บือ้ งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

ว่า เป็นหลักการบริหารท่ีเป็นสากล สามารถใช้เป็นหลักเกณฑ์ในการบริหารงานในองค์การต่างๆ
ไดท้ กุ ชนดิ ทกุ ขนาด ทกุ ประเภท ไดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพสงู สดุ ซง่ึ กฎหรอื หลกั เกณฑท์ างการบรหิ าร
อันน้ีถือ ว่ามีความชัดเจนและสามารถท�ำนายได้ แต่ผลท่ีได้รับอาจไม่เป็นจริงเสมอไป นั่นคือบาง
ครง้ั ไมส่ ามารถ น�ำเอาหลักเกณฑน์ ้ีไปใชอ้ ยา่ งมีประสิทธิภาพสงู สุด คือผลงานที่ไดร้ ับอาจไม่เทา่ กัน
ซึ่งผิดกับกฎของ วิทยาศาสตร์ที่สามารถท�ำนายผลที่จะเกิดข้ึนได้อย่างถูกต้องทุกคร้ังโดยไม่มีข้อ
ยกเว้น

ศริ ิพงษ์ อธิบายเพม่ิ เติมตอ่ ไปวา่ ถา้ รัฐประศาสนศาตร์ไมม่ ฐี านะทางวทิ ยาศาสตรแ์ ล้ว รฐั
ประศาสนศาสตรจ์ ะมฐี านะเปน็ ศลิ ปห์ รอื ไม่ ในความเหน็ ของศริ พิ งษค์ ำ� วา่ ศลิ ป์ หมายถงึ การทำ� งาน
ที่ต้องอาศยั ความสามารถ ของแต่ละคนในการสอดแทรกอารมณล์ งไปในผลงานของตนอย่างเตม็ ท่ี
เพอื่ จะใหไ้ ดง้ านทดี่ ที ส่ี ดุ ออกมา สว่ นนกั บรหิ ารนน้ั จะมลี กั ษณะแตกตา่ งจากศลิ ปนิ บทบาททส่ี ำ� คญั
ของนกั บรหิ ารกค็ อื การบรหิ ารงานใหบ้ รรลเุ ปา้ หมายทกี่ ำ� หนดไว้ ถา้ มปี ญั หานกั บรหิ ารกต็ อ้ งเสาะหา
วธิ กี ารทจี่ ะนำ� มาใชใ้ นการแกไ้ ขปญั หาใหห้ มดสน้ิ ไปโดยเรว็ เพราะฉะนน้ั การปฏบิ ตั งิ านของนกั บรหิ าร
จะเปน็ เครอ่ื งวดั วา่ เป็นนกั บริหารทด่ี หี รอื ไมด่ ี ประสบความส�ำเร็จหรือไม่ กว็ ดั ได้จากงานทีเ่ ขาท�ำ
วา่ เขาสามารถบรหิ ารงานใหบ้ รรลตุ ามเปา้ หมายทก่ี ำ� หนดไว้ อยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพหรอื ไม่ ซง่ึ ผลงาน
ท่ี ปรากฏสามารถวัดไดง้ า่ ยกวา่ ผลงานของศิลปนิ

ดังน้ัน จึงได้สรุปว่า รัฐประศาสนศาสตร์ไม่ใช่ ศิลป์ รัฐประศาสนศาสตร์มีลักษณะเป็น
สหวิทยาการประกอบไปด้วยองค์ความรู้ท่ีกระจัดกระจายโดย รวบรวมเอามาจากหลายสาขาวิชา
สดุ แต่ผศู้ กึ ษาจะใหค้ วามสนใจในเรอ่ื งใดหรอื มีพ้ืนความรูม้ าอย่างไร

สร้อยตระกูล อรรถมานะ๑๒ ได้อธบิ ายให้เกดิ ความกระจา่ งชดั วา่ ในความเปน็ จริงศาสตร์
น้ันมีหลายประเภทซ่ึงอาจแบ่งประเภทซ่ึงอาจแบ่งกว้างๆ ได้เป็นวิทยาศาสตร์ธรรมชาติ และ
สังคมศาสตร์ สังคมศาสตร์เป็นศาสตร์ท่ีว่าด้วยเรื่องของสังคมมนุษย์โดยเฉพาะสาขาวิชาสาธารณ
บริหารศาสตรน์ ้ัน จำ� เป็นต้องเกี่ยวข้องกบั คา่ นิยม เชิงปทัสถาน (Normative Value) พฤตกิ รรม
ของ มนษุ ยซ์ ึ่งยากจะทำ� นายได้ และสภาพจ�ำเพาะของแต่ละสงั คม ซ่ึงเป็นสถานท่ที ่มี พี รมแดนและ
ต�ำแหน่ง ที่แตกต่างกัน และมีประสบการณ์ทางประวัติศาสตร์ของตนโดยเฉพาะ ลักษณะเหล่าน้ี
ทำ� ใหก้ ารบริหารราชการไมม่ ีลักษณะของศาสตร์

ศาสตร์ในเชิงปฏิบัติของการบริการประกอบไปด้วย ข้อเสนอท่ีว่าบุคคลควรจะประพฤติ
ปฏบิ ตั ิอย่างไร ถ้าเขาปรารถนาจะใหก้ จิ กรรมของเขาบรรลวุ ัตถปุ ระสงค์ในการบริหาร ไดม้ ากทีส่ ดุ
ศาสตร์ประยุกต์หรือศาสตร์เชิงปฏิบัติในทางบริหารหรือสังคมศาสตร์ประยุกต์น้ี จะต้องพยายาม
ศกึ ษา ขอ้ เสนอเชงิ ประจกั ษอ์ นั เปน็ ระบบซง่ึ เปน็ ศาสตรบ์ รสิ ทุ ธหิ์ รอื สงั คมวทิ ยาการบรหิ ารไดส้ รา้ งขนึ้
ทัง้ นี้ เพื่อน�ำไปปรบั ใช้ในระบบท่ีสมบรู ณร์ ะบบใดระบบหนง่ึ อาจพิจารณาได้ว่า เรื่องของการปรับ
ใชศ้ าสตร์ ในทางปฏิบัติซง่ึ ตอ้ งเปน็ ไปอยา่ งมีศลิ ปะนั่นเอง

๑๒ สรอ้ ยตระกลู (ตวิ ยานนท)์ อรรถมานะ, สาธารณบรหิ ารศาสตร,์ พมิ พค์ รง้ั ที่ ๓. (กรงุ เทพมหานคร : มหาวทิ ยาลยั
ธรรมศาสตร,์ ๒๕๔๐), หนา้ ๑๑.๒๔.

16

ความรู้เบอ้ื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

เม่ือได้มีการพิจารณาความคิดเห็นของนักวิชาการดังท่ีกล่าวมา ผู้อ่านอาจเกิดความสับสน
ใน สถานภาพของรฐั ประศาสนศาสตร์ อยา่ งไรกต็ าม จะเหน็ วา่ ประเดน็ ทง้ั ความเปน็ ศาสตรแ์ ละศลิ ป์
นั้น ขึน้ อยกู่ บั การให้ค�ำจำ� กดั ความวา่ “ศาสตร”์ และ “ศลิ ป”์ ของนักวชิ าการแต่ละราย ผเู้ ขยี นเอง
เหน็ วา่ มไิ ดม้ คี วามขดั แยง้ กนั แตป่ ระการใด การทรี่ ฐั ประศาสนศาตรจ์ ะเปน็ ทง้ั ศาสตรแ์ ละศลิ ป์ หรอื
เปน็ สห วิทยาการ ขน้ึ อยกู่ ับสมมติฐานเบอื้ งตน้ ในการใหค้ �ำจ�ำกัดความของคำ� ว่า ศาสตร์ และ ศิลป์
วา่ มี ความหมายและขอบเขตเปน็ อยา่ งไร การพจิ ารณาใหเ้ หตผุ ลถงึ สถานภาพของรฐั ประศาสนศาต
รข์ อง นกั วชิ าการทง้ั หลาย ยอ่ มกอ่ ใหเ้ กดิ มมุ มองทห่ี ลากหลาย และกต็ า่ งเกอ้ื กลู กอ่ ใหเ้ กดิ ประโยชน์
ใน ความร้คู วามเขา้ ใจรัฐประศานศาสตรม์ ากยงิ่ ขึน้ ในท่นี ีผ้ ้เู ขยี นเห็นวา่ ความเป็นศาสตร์ น่าจะมี
ความหมายในแงส่ าขาวชิ า ซ่งึ เกีย่ วโยงถงึ ทฤษฎที างสังคม แนวความคิด หรือหลกั การ เพอ่ื ใชเ้ ปน็
แนวปฏิบัติในโลกของความเป็นจริง ส่วนความเป็นศิลป์ น่าจะมีความหมายในแง่กิจกรรมหรือ
กระบวนการบริหารงานจริง ซ่ึงตอ้ งอาศยั ความเป็นศิลปข์ องนกั บริหาร เพือ่ ที่จะทำ� งานให้ประสบ
ความสำ� เรจ็ โดยนกั วชิ าการทางดา้ นรฐั ประศาสนศาตรจ์ ะสามารทำ� การศกึ ษาวจิ ยั และนำ� ประสบการณ์
ของผบู้ ริหารท่มี ีความแตกตา่ งในเรื่องบุคคล สถานท่ี เวลา และสภาพแวดล้อม กลับมา ปรับปรุง
แกไ้ ขเพิม่ เตมิ ทฤษฎีทางสังคม แนวความคดิ หรอื หลักการทม่ี อี ยู่ ให้มคี วามถูกต้องสมบรู ณ์ ยง่ิ ข้ึน

๑.๔ รัฐประศาสนศาตร์กับการบรหิ ารธุรกิจ
รัฐประศาสนศาสตรเ์ ปน็ “สหวิทยาการ” (Interdisplinary) หมายถึง รัฐประศาสนศาสตร์

คือ การสอนท่ีมีความรู้จากหลายสาขาวิชา เช่น รัฐศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ สังคมวิทยา จิตวิทยา
เปน็ ตน้ รวมวชิ าความรู้ หรอื วทิ ยาการเหลา่ นนั้ ประกอบเขา้ กนั เปน็ สหวทิ ยาการ จดั เปน็ สงั คมศาสตร์
ประยกุ ต์ เพอ่ื นำ� ความรไู้ ปประยกุ ตใ์ ชป้ รบั ปรงุ องคก์ ร โดยทรี่ ฐั ประศาสนศาสตรไ์ มม่ ฐี านะเปน็ ศาสตร์
หรือเป็นจุดเล็กๆ ที่น่าสนใจในการศึกษา ถ้าต่อกันจะเป็นศาสตร์ที่สมบูรณ์ เนื้อหากว้างขวาง
ซบั ซอ้ น จงึ ไม่สามารถใช้ศาสตรเ์ ดียวศึกษาได้

การบริหารภาครัฐ เรยี กตามรปู ศัพทว์ ่า การบรหิ ารรัฐกจิ (Public Administration) คือ
การด�ำเนินการทั้งปวงของฝ่ายบริหาร (ยกเว้นอ�ำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติและตุลาการ) โดยมีจุด
มงุ่ หมายใหน้ โยบายของรฐั ทวี่ างไวบ้ รรลผุ ล อาจมองไดท้ งั้ เปน็ การปฏบิ ตั กิ าร และการเปน็ สาขาวชิ า
แขนงหน่ึง การบรหิ ารและจัดการภาครัฐจะไมเ่ หมือนการบรหิ ารธรุ กจิ ท่เี นน้ กำ� ไรสงู สุด แตเ่ ป็นการ
เน้นการ ให้บรกิ ารท่ีใหล้ กู คา้ พึงพอใจ โดยลูกคา้ ก็คอื ประชาชนที่มาใช้บริการ และตอ้ งเปน็ การให้
บรกิ ารต่อ (ลูกค้า) ทุกคนอย่างเปน็ ธรรม

คำ� วา่ “รฐั ประศาสนศาสตร”์ เปน็ ชอื่ ทางการทใ่ี ชม้ ากอ่ นตงั้ แตเ่ รมิ่ กอ่ ตงั้ รกราก เปน็ สถาบนั
การศึกษาข้ึนมา โดยแรกเร่ิมเดิมทีนั้นใช้ค�ำว่า “รัฐประศาสนศึกษา” ก่อนแล้ว เปล่ียนเป็น
“รัฐประศาสนศาสตร์” แตอ่ ยา่ งไรกต็ ามค�ำว่า “รฐั ประศาสนศาสตร์” ทใ่ี ชอ้ ย่ใู น สมัยแรกเริ่มนน้ั
เปน็ ที่เช้าใจว่าน่าจะหมายถงึ การศึกษาทางดา้ น “รัฐศาสตร์” มากกวา่ เพราะมีความหมายถึงวิชา
ว่าด้วยการเมือง แต่เน่ืองจากในระยะแรกน้ันยังไม่มีค�ำว่า “รัฐศาสตร์” ใช้จึงได้ใช้ค�ำว่า

17

ความรู้เบอ้ื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

“รัฐประศาสนศาสตร์” เพราะมีความหมายท่ีเข้าใจกันโดยท่ัวไป ว่า “การเมืองการปกครอง”
จวบจนกระท่ังราว ๆ พ.ศ. ๒๔๗๖ จงึ ไดม้ คี ำ� ว่า “รัฐศาสตร”์ เรมิ่ ใช้อย่างเปน็ ทางการเปน็ ครง้ั แรก
โดยการบญั ญตั ศิ ัพทข์ องพระองค์เจา้ วรรณ ไวทยากร เพ่อื จะแปลคำ� ว่า “Political Science” และ
ถงึ แม้ว่าในระยะหลงั ต่อมา เมอ่ื คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตรไ์ ด้มีการปรับปรงุ หลกั สูตร
ชน้ั ปริญญาตรี เม่อื พ.ศ. ๒๕๑๑ ซึง่ ปรากฏวา่ ทางคณะฯ ได้ตัง้ สาขาบริหารรัฐกจิ ขึ้นมาเป็นสาขา
หน่ึงในจ�ำนวนสี่สาขาของ คณะฯ และในขณะท่ีได้มีการพิจารณาหลักสูตรสาขาบริหารรัฐกิจของ
คณะฯในระดับทบวงฯ ได้มีผู้แทนจากสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์เสนอว่าควรใช้ค�ำว่า
“รฐั ประศาสนศาสตร์” แทน “บริหารรฐั กจิ ” โดยให้เหตุผลว่าหากหลักสตู รมุ่งอบรมนกั ศกึ ษาในแง่
ทฤษฎี แลว้ กน็ า่ จะใช้ค�ำว่า "รัฐประศาสนศาสตร"์ มากกว่า เพราะค�ำวา่ "รฐั ประศาสนศาสตร์" มี
ความหมายถงึ ลักษณะวิชาตรงกับคำ� ภาษาองั กฤษวา่ Public Administration ส่วนคำ� ว่า “บรหิ าร
รัฐกิจ” หมายถงึ กจิ กรรมการบรหิ าร ซงึ่ ตรงกับค�ำภาษาองั กฤษว่า Public Management แต่ใน
ทา้ ยทส่ี ดุ กป็ รากฏวา่ คณะฯ ยงั ยนื ยนั ใชค้ ำ� วา่ “บรหิ ารรฐั กจิ ” จนถงึ ปจั จบุ นั น้ี จากกรณนี บั ไดว้ า่ เปน็
ตวั อยา่ งหนง่ึ ของความขดั แยง้ กนั ทางความคดิ เหน็ เกย่ี วกบั การทจ่ี ะเลอื กใชค้ ำ� วา่ “รฐั ประศาสนศาสตร”์
หรอื “บริหารรัฐกิจ”

วชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์ หรอื บรหิ ารรฐั กจิ นไี้ ดม้ กี ารรเิ รมิ่ ศกึ ษากนั อยา่ งเปน็ ระบบ ระเบยี บ
จรงิ จงั เปน็ ครงั้ แรกในสมยั พระบาทสมเดจ็ พระจลุ จอมเกลา้ เจา้ อยหู่ วั ทง้ั นโี้ ดยมสี มเดจ็ พระเจา้ บรม
วงศเ์ ธอ กรมพระยาดำ� รงราชานภุ าพ เปน็ หวั เรยี่ วหวั แรงคนสำ� คญั ใน ฐานะทเ่ี ปน็ ตน้ คดิ รเิ รมิ่ ดำ� เนนิ การ
และมเี จา้ พระยาพระเสดจ็ (ม.ร.ว.เปยี มาลากลุ ) ซงึ่ เวลา นนั้ ยงั เปน็ พระยา'วสิ ทุ ธสิ รุ ยิ ศกั ดิ์ เปน็ กำ� ลงั
ส�ำคัญอีกคนหนึ่งท่ีช่วยจัดการมาแต่ต้นจนส�ำเร็จ ในการจัดต้ังสถาบันการศึกษาเพื่อฝึกฝนอบรม
คนไทยสำ� หรบั เขา้ รบั ราชการ และอนั เนอ่ื งมาจากการทสี่ มเดจ็ พระเจา้ บรมวงศเ์ ธอ กรมพระยาดำ� รง
ราชานุภาพ ไต้ทรงริเริ่มปลูกฝังและพัฒนาระบบการบริหารรัฐกิจสมัยใหม่ขึ้นในประเทศไทยน้ีเอง
จึงส่งผล ให้พระองค์ทรงไต้รับการยกย่องให้เป็น “บิดาแห่งการบริหารรัฐกิจสมัยใหม่ของไทย”
จากนักวิชาการทั้งชาวไทยและชาวต่างประเทศ และนอกจากน้ีพระองค์ยังทรงไต้รับการยกย่อง
วา่ เปน็ ผมู้ คี วามรคู้ วามสามารถอยา่ งมากในตา้ นการบรหิ ารราชการจากพระบาทสมเดจ็ พระปกเกลา้
เจ้าอยู่หัว ให้เลอ่ื นกรมพระยาดำ� รงราชานภุ าพ เป็นสมเดจ็ กรมพระยาดำ� รงราชานุภาพ๑๓

โดยใจจรงิ แลว้ ผเู้ รยี บเรยี งรสู้ กึ พงึ พอใจคำ� วา่ “รฐั ประศาสนศาสตร”์ มากกวา่ คำ� วา่ “บรหิ าร
รัฐกิจ” ท้ังนี้อาจจะเป็นเพราะเหตุผลง่าย ๆ ว่าคุ้นเคยกับค�ำว่า “รัฐประศาสนศาสตร์” มาก่อน
อีกทงั้ คำ� วา่ “รัฐประศาสนศาสตร์” มภี าพของความเป็นวชิ าการดีกวา่ ตรงทม่ี ีค�ำวา่ “ศาสตร์” พ่วง
ทา้ ยอยดู่ ้วย ทำ� นองเดยี วกับ สาขาวชิ าอื่น ๆ สว่ นใหญ่ เชน่ รฐั ศาสตร์ นิตศิ าสตร์ เศรษฐศาสตร์
ศึกษาศาสตร์ แพทยศาสตร์ วิศวกรรมศาสตร์ ฯลฯ

๑๓ เฉลมิ พล ศรหี งส,์ เอกสารทางวชิ าการ พฒั นาการของสาขาวชิ าการบรหิ ารรฐั กจิ , (กรงุ เทพมหานคร : คณะ
รฐั ศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั รามคำ� แหง, ๒๕๓๙), หนา้ ๔๔-๔๘.

18

ความรู้เบอ้ื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

๑.๕ ขอบขา่ ยการศกึ ษาวิชารฐั ประศาสนศาสตร์
รฐั ศาสตร์ (Political Science) เปน็ สาขาวชิ าทเ่ี กดิ ขน้ึ ในราวศตวรรษที่ ๑๙ ซง่ึ นกั รฐั ศาสตร์

ยุคแรกน้ันพัฒนากระบวนวิชาข้ึนมาให้สอดคล้องกับแนวนิยมทางวิทยาศาสตร์ สารานุกรมบริทา
นกิ า คอนไซส์ (Britanica Concise Encyclopedia) อธิบายรฐั ศาสตรว์ า่ เป็นการศกึ ษาเก่ียวกบั
การปกครองและการเมอื งดว้ ยแนวทางประจกั ษน์ ยิ ม (Empiricism) นกั รฐั ศาสตรค์ อื นกั วทิ ยาศาสตร์
ท่ีพยายามแสวงหา และทำ� ความเขา้ ใจธรรมชาติของการเมือง สว่ นพจนานกุ รมการเมอื งของออกซ์
ฟอรด์ (Oxford Dictionary of Politics) นิยามว่า รฐั ศาสตรเ์ ป็นการศึกษาเรือ่ งรัฐ รัฐบาล/การ
ปกครอง (government) หรอื การเมือง

กล่าวอย่างรวบรัดรัฐศาสตร์เป็นวิชาในสายสังคมศาสตร์ สาขาหน่ึงซึ่งแบ่งการศึกษาออก
เปน็ สาขาตา่ งๆ อาทปิ รชั ญาการเมอื ง ประวตั ศิ าสตรก์ ารเมอื ง ประวตั ศิ าสตรค์ วามคดิ ทางการเมอื ง
ทฤษฎี การเมือง อุดมการณท์ างการเมือง การบริหารรฐั กจิ หรอื การบริหารจัดการสาธารณะ หรือ
รฐั ประศาสนศาสตร์ การเมอื งเปรยี บเทยี บ (Comparative Politics), การพฒั นาการเมือง, สถาบัน
ทางการเมือง,การเมืองระหว่างประเทศ การปกครองและการบริหารรัฐ (National Politics),
การเมือง การปกครองท้องถนิ่ (Local Politics) เป็นต้น [๓] ซึ่งสาขาต่างๆ เหล่านี้อาจแปรเปล่ียน
ไปตามแตล่ ะ สถาบนั วา่ จะจดั การเรยี นการสอนอยา่ งไร อยา่ งไรกต็ ามหากจะเรยี กวา่ การจดั กระบวน
วชิ าใดนน้ั เปน็ รฐั ศาสตรห์ รอื ไม่ กข็ น้ึ กบั วา่ การจดั การเรยี นการสอนดงั กลา่ วใชม้ โนทศั น์ “การเมอื ง”
เป็นมโนทัศน์ หลัก (Crucial Concept/key Concept) หรือไม่ แต่โดยจารีตของกระบวนวิชา
(Scholar) นั้น รัฐศาสตร์ จะมีสาขาย่อยท่ีเป็นหลักอย่างน้อย ๓ สาขา คือ สาขาการปกครอง
(Government), สาขาการบริหารกจิ การสาธารณะ (Public Administration) และความสมั พนั ธ์
ระหว่างประเทศ (International Relation)

รฐั ศาสตร์ คอื ศาสตรท์ วี่ า่ ดว้ ยรฐั อนั เปน็ สาขาหนงึ่ ของวชิ าสงั คมศาสตร์ ทก่ี ลา่ วถงึ เรอ่ื งราว
เกยี่ วกบั รฐั วา่ ดว้ ยทฤษฎแี หง่ รฐั การววิ ฒั นาการ มกี ำ� เนดิ มาอยา่ งไร สถาบนั ทางการเมอื งทที่ ำ� หนา้ ที่
ด�ำเนินการปกครองมีกลไกไปในทางใด การจัดองค์การต่างๆ ในทางปกครอง รูปแบบของรัฐบาล
หรือสถาบนั ทางการเมอื งทตี่ อ้ งออกกฎหมายและรักษาการณ์ให้เปน็ ไปตามกฎหมายเกี่ยวกบั ความ
สัมพันธ์ ของเอกชน (Individual) หรอื กลมุ่ ชน (Group) กับรฐั และความสัมพันธร์ ะหวา่ งรฐั กบั รัฐ
ตลอดจน แนวคิดทางการเมืองท่ีมีอิทธิพลต่อโลก ตลอดจนการแสวงหาอ�ำนาจของกลุ่มการเมือง
หรอื ภายใน กลมุ่ การเมือง หรอื สถาบนั การเมืองตา่ งๆ เพอื่ การปกครองรฐั ใหเ้ ป็นไปด้วยดที ี่สุด

จากความหมายดงั กลา่ ว รฐั ศาสตรจ์ งึ มคี วามเกย่ี วพนั กบั สงั คมศาสตรท์ กุ สาขาวชิ าอยา่ งแยก
ไมอ่ อก การทเ่ี ราจะศกึ ษาวชิ ารฐั ศาสตรจ์ ำ� เปน็ ตอ้ งกำ� จดั ขอบเขต โดยวชิ ารฐั ศาสตรจ์ ะมงุ่ เนน้ ศกึ ษา
เปน็ พิเศษใน ๓ หวั ข้อ คือ

๑. รฐั (State)
๒. สถาบนั การเมอื ง (Political Institutions)
๓. ปรชั ญาการเมือง (Political Philosophy)

19

ความรู้เบื้องตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

๑. รัฐ (State) เป็นหัวใจของวิชารัฐศาสตร์ เราจ�ำเป็นท่ีจะต้องศึกษาว่า รัฐคืออะไร
ความหมายและองค์ประกอบของรัฐ ก�ำเนิดของรัฐ และวิวัฒนาการของรัฐ และแนวคิดต่างๆ
ท่ี เก่ยี วข้องกบั รฐั

๒. สถาบนั ทางการเมอื ง (Political Institutions) หมายถงึ องคก์ รหรอื หนว่ ยงานที่ กอ่ ตง้ั ขนึ้
เพื่อประโยชน์ในการปกครองและด�ำเนินกิจการต่างๆ ของรัฐท้ังภายในและภายนอกประเทศ
ซึ่งอาจจะก่อตั้งข้ึนโดยกฎหมายของรัฐ หรืออาจก่อต้ังขึ้นโดยการร่วมใจกันของเอกชน หรือตาม
ประเพณีก็ได้ สถาบันทางการเมืองมี สภาผูแ้ ทนราษฎร คณะรัฐบาล พรรคการเมอื ง เปน็ ต้น

๓. ปรชั ญาทางการเมอื ง (Political Philosophy) คือ ความคดิ ความเช่ือของบุคคล กลมุ่
ใดกลุ่มหน่ึง ในยุคใดยุคหน่ึง อันเป็นรากฐานของระบบการเมืองที่เหมาะสมกับสิ่งแวดล้อมและ
ความต้องการของตน หมายความรวมถึง อุดมการณ์หรือเป้าหมายท่ีจะเป็นแรงผลักดันในมนุษย์
ปฏบิ ตั กิ ารตา่ งๆ เพอื่ ใหบ้ รรลเุ ปา้ หมายนน้ั ๆ เชน่ ผบู้ รหิ ารประเทศไทยมปี รชั ญาทางการเมอื งทมี่ งุ่
ในทางพัฒนาประเทศให้เจริญก้าวหน้าทางด้านอุตสาหกรรมและทางกสิกรรม กับปรารถนาให้
ประชาชาตมิ กี ารกนิ ดอี ยดู่ ี ซง่ึ สง่ิ เหลา่ นเี้ ปน็ วตั ถปุ ระสงค์ (Objective or Ends) แตก่ ารทจี่ ะปฏบิ ตั ิ (Means)
นนั้ อาจจะใชร้ ะบบประชาธปิ ไตยแบบไทยๆ ซงึ่ กเ็ ปน็ วถิ ที างทอ่ี าจจะนำ� มาถงึ จดุ มงุ่ หมาย นน้ั ๆ กไ็ ด้

รัฐประศาสนศาสตร์กับกรบริหารธุรกิจมีทั้งความคล้ายคลึงและความแตกต่างกันหลาย
ประการ ในสว่ นทมี่ คี วามคลา้ ยคลงึ กนั นนั้ จะเหน็ ไดว้ า่ ทง้ั สองฝา่ ยมจี ดุ รว่ มทตี่ า่ งฝา่ ยกม็ งุ่ เนน้ ในเรอ่ื ง
การบริหารงาน ซึง่ เกยี่ วขอ้ งในเร่ืองของการรว่ มมอื ดำ� เนินการหรอื ปฏบิ ัตกิ ารของกล่มุ บุคคลที่มงุ่ สู่
การบรรลุเป้าหมายหรือวัตถปุ ระสงค์ทกี่ �ำหนดข้นึ อยา่ งไรก็ตาม รัฐประศาสนศาสตร์ก็มเี อกลกั ษณ์
ของ ตนเองแตกต่างจากการบริหารธุรกิจในเร่ืองส�ำคัญหลายประการ การบริหารงานสาธารณะ
(Unique Consideraions In Public Sector Administration) ในหัวขอ้ ตอ่ ไปน้คี อื

๑. วัตถุประสงค์และความต้องการความช�ำนาญ (Agency Objectives And Skill
Requirements)

๒. ความสัมพันธ์ระหว่างความอยู่รอดกับผลการปฏิบัติงาน (Linkage Between
Survival And Performance)

๓. การขาดการวัดผลการปฏบิ ัติงาน (Lack Of Performance Measures)
๔. ข้อจ�ำกัดตา่ งๆของการบรรลุวัตถปุ ระสงค์ (Constraints On The Achievement
Of Objective)
๕. มาตรฐานการปฏบิ ตั งิ านและผลประโยชนท์ ข่ี ดั กนั (Performance Standards And
Conflicting Interests)
๖. การขาดความรับผดิ ชอบ (Lack Of Accountability)
๗. ผลกระทบจากการขาดความเปน็ มอื อาชีพ (Impact Of Nonprofessionals)
๘. เรอ่ื งปลีกยอ่ ยอ่นื ๆ (Miscellaneous Considerations)

20

ความรเู้ บอ้ื งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

สรอ้ ยตระกลู อรรถมานะ๑๔ ได้ชใี้ ห้เหน็ ถงึ ความแตกตา่ งของภาคสาธารณะซ่งึ เนน้ ในเรือ่ ง
ของสาธารณะ และโดยากจะอยู่ในแวดดวงของราชการกับภาคเอกชนซึ่งเน้นในเร่ือง ส่วนตัวหรือ
สว่ นบุคคลในประเด็นส�ำคญั ต่างๆ ดังต่อไปนี้

๑. การเปน็ ไปตามกฎหมาย
๒. งบประมาณ
๓. ขอบเขตและผลกระทบ
๔. เปา้ หมายหรอื วตั ถปุ ระสงค์
๕. การตรวจสอบและสอดสอ่ งดแู ลทางสาธารณะ
๖. ความเกยี่ วขอ้ งทางการเมอื ง
๗. ทศั นคติ
๘. ความมนั คงและความตอ่ เนือ่ ง
๙. ความคาดหวงั ของประชาชน
Gordon And Milakovich๑๕ ได้อธบิ ายความ คล้ายคลงึ และความแตกต่างระหวา่ งการ
บริหารงานภาคสาธารณะกับภาคเอกชน (Public And Private Administration: Similarities
And Differences) ความคล้ายคลึงกันได้แก่การบริหารงานท่ีมีการออกแบบและก�ำกับให้บรรลุ
วตั ถปุ ระสงคอ์ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพในการทรพั ยากร และกอ่ ใหเ้ กดิ ผลกระทบทม่ี ปี ระสทิ ธผิ ลสำ� หรบั
ความแตกต่างมหี ลายประการ เช่น สภาพแวดลอ้ มการบรหิ ารทแี่ ตกตา่ งกัน การวดั ผลการปฏบิ ัติ
งาน การคำ� นงึ ถงึ แรงกดดนั ทางการเมอื งและระเบยี บราชการ ความรบั ผดิ ชอบในผลของการบรหิ าร
งาน การตรวจสอบและสอดส่องดูแลจาสาธารณชนในความเห็นของ กอร์ดอน และมิลาโควิช
(Gordon And Milakovich) ทง้ั ภาครฐั และเอกชนเรม่ิ มคี วามสมั พนั ธเ์ พมิ่ มากขนึ้ ในปจั จบุ นั เนอ่ื งจาก
การทภ่ี าครฐั เริ่มท่ีจะมกี ารมมอบหมายหรอื จา้ งภาคเอกชนใหท้ �ำหน้าที่ใน บางเรื่องแทน เชน่ การ
รกั ษาความปลอดภัย การรักษาความสะอาด เปน็ ตน้
ความคลา้ ยคลงึ ในการบรหิ ารงานภาครฐั และการบรหิ ารงานภาคเอกชนอยทู่ เี่ รอื่ งการบรหิ าร
จัดการทรัพยากรขององค์การอย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายของ
องคก์ ารท่ีต้ังไว้ นักบริหารท้ังภาครฐั และภาคเอกชนมบี ทบาทคล้ายคลึงกนั กล่าวคอื ตอ้ งใช้ความรู้
และ ความช�ำนาญดา้ นการบรหิ าร เพอ่ื บริหารจัดการกจิ การของหนว่ ยงานให้บรรลผุ ลส�ำเร็จอย่าง
มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ก่อให้เกิดความพึงพอใจกับทุกฝ่ายท่ีเกี่ยวข้อง ในส่วนของความ
แตกต่างน้ัน ผู้เขียนจะได้อธิบายพอสังเขปถึงความแตกต่างระหว่างการบริหารงานภาคสาธารณะ
และ การบรหิ ารภาคเอกชน โดยประมวลจากแนวคิดต่างๆ ของนักวิชาการท่ีกลา่ วมาข้างต้น

๑๔ สรอ้ ยตระกลู (ตวิ ยานนท)์ อรรถมานะ, สาธารณบรหิ ารศาสตร,์ หนา้ ๒๔-๒๙.
๑๕ Gordon, George, J., & Milakovich, Michael, E., Public administration in America 5thed, (New
York : St. Martin's Press. 1955), p.18-20.

21

ความร้เู บ้อื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๑. ขอ้ จ�ำกดั เก่ยี วกบั กฎหมายและระเบียบขอ้ บังคบั
หนว่ ยงานภาครฐั ถกู สรา้ งขน้ึ มาโดยกฎหมาย จงึ จำ� เปน็ ทจ่ี ะตอ้ งปฏบิ ตั ติ ามกฎเกณฑ์ ระเบยี บ
ข้อบังคับท่ีกฎหมายนั้นๆ ก�ำหนดข้ึน กฎหมายที่จัดตั้งหน่วยงานภาครัฐอาจเป็นพระราชบัญญัต ิ
พระราชกฤษฎีกา หรือกฎข้อบังคับอ่ืนๆ ท่ีอาศัยอ�ำนาจของกฎหมาย ส�ำหรับหน่วยงานเอกชน
จัดต้ังขนึ้ ด้วยความยนิ ยอมพรอ้ มใจของเจ้าของทนุ เพ่อื ดำ� เนนิ ธุรกิจ แม้การจดั ต้ังนิตบิ คุ คลในรูป
บรษิ ทั หรอื หา้ งหนุ้ สว่ น จะตอ้ งดำ� เนนิ การใหถ้ กู ตอ้ งตามกฎหมายกต็ าม แตห่ นว่ ยงานธรุ กจิ กส็ ามารถ
ก�ำหนด กฎเกณฑ์ข้อบังคับในการบริหารธุรกิจของตนเองได้ ซ่ึงรวมถึงการก�ำหนดหรือปรับปรุง
โครงสร้างของ หนว่ ยงานไมย่ าก ในขณะที่หน่วยงานภาครัฐจะปรบั ปรงุ โครงสรา้ งของหนว่ ยงานได้
ยาก เพราะต้องการด�ำเนินใหถ้ กู ต้องตามกฎหมาย
๒. การประเมนิ ผลการปฏบิ ัติงาน
หนว่ ยงานภาครฐั ดำ� เนนิ งานเพอ่ื ใหบ้ รรลวุ ตั ถปุ ระสงคท์ ก่ี ำ� หนดขนึ้ โดยกฎหมาย วตั ถปุ ระสงค์
หลักของการบริหารงานภาครัฐคือการให้บริการสาธารณะกับชุมชน ไม่ใช่เพื่อหาผลก�ำไร ดังน้ัน
จงึ เปน็ การยากทจ่ี ะวดั ผลการปฏบิ ตั งิ านของหนว่ ยงานภาครฐั ในรปู ของตวั เงนิ ซง่ึ แตกตา่ งจากองคก์ าร
ธุรกิจที่แสวงหาผลก�ำไร โดยอาจมีการก�ำหนดเป้าหมายในการรับผลก�ำไรจากการประกอบการใน
แตล่ ะปี และสามารถปฏบิ ตั งิ านในรปู ของตวั เงนิ ได้ หนว่ ยงานของภาคเอกชนสามารถกำ� หนดนโยบาย
ของตนเอง และผ่อนคลายระยะเวลาในการปฏบิ ตั ิงานเพอื่ ให้บรรลุเปา้ หมายทีก่ �ำหนดขน้ึ ได้ ซง่ึ ผิด
กับ หน่วยงานภาครัฐที่อาจจะต้องด�ำเนินการกิจการบางอย่างด้วยความรวดเร็ว เนื่องจากถูกแรง
กดดัน จากกลุ่มผลประโยชน์ หรือการเรียกรอ้ งจาสังคมใหแ้ ก้ไขปญั หาเฉพาะหน้า
๓. ความรบั ผิดชอบ
ผู้บริหารในหน่วยงานภาครัฐจะต้องรับผิดชอบในการบริหารงานกับผู้บังคับบัญชาตาม
กฎหมาย และยังต้องคำ� นงึ ถงึ บคุ คลฝ่ายต่างๆ เชน่ นกั การเมอื ง กลมุ่ ผลประโยชน์ ประชาชนทม่ี าใช้
บรกิ าร และสาธารณชน สำ� หรบั ผบู้ รหิ ารในหนว่ ยงานภาคเอกชนจะตอ้ งรบั ผดิ ชอบโดยตรงตอ่ ผถู้ อื หนุ้
แมว้ า่ จะตอ้ งคำ� นงึ ถงึ ความตอ้ งการของลกู คา้ บา้ งกต็ าม แตก่ ม็ คี วามรบั ผดิ ชอบนอ้ ยวา่ ผบู้ รหิ ารภาครฐั
๔. การควบคมุ การท�ำงานของผู้ใต้บังคับบัญชา
เปน็ ทปี่ รากฏชดั เจนวา่ ผบู้ รหิ ารงานในหนว่ ยงานภาครฐั มขี อ้ จำ� กดั ในทางกฎหมายทจ่ี ะบงั คบั
บัญชาลกู นอ้ งในหนว่ ยงานไดน้ อ้ ยกว่าผู้บรหิ ารในหน่วยงานภาคเอกชน เนอ่ื งจากขอ้ จำ� กดั เกีย่ วกับ
การ บรหิ ารงานบคุ คลภาครัฐที่มกี ฎหมายคุ้มครองอยู่
๕. คา่ ใช้จา่ ยที่ใชใ้ นการด�ำเนนิ งานของภาครฐั และภาคเอกชน
โดยทั่วไปหนว่ ยงานของรฐั ไดร้ ับการสนับสนุนงบประมาณรายจ่ายประจ�ำปจี ากรัฐบาล ใน
ขณะทหี่ นว่ ยงานภคเอกชน ไดร้ บั เงนิ คา่ ใชจ้ า่ ยจากเงนิ ลงทนุ ของบรรดาผลู้ งทนุ หรอื รายไดจ้ ากการ
ขายสินคา้ และบรกิ าร อย่างไรกต็ าม ในขณะน้ี รัฐบาลได้ใหเ้ งินชว่ ยเหลือภาคเอกชนเพมิ่ ข้นึ ในบาง
กจิ กรรมทเ่ี หน็ วา่ ภาคเอกชนสามารถดำ� เนนิ การเองไดแ้ ละเขา้ มารบั ผดิ ชอบในการบรกิ ารสงั คมแทน

22

ความรเู้ บ้อื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

หน่วยงานภาครัฐ ในขณะเดียวกันหน่วยงานของรัฐบาลอาจขอรับเงินบริจาคสนับสนุนจากภาค
เอกชน เพม่ิ ยง่ิ ขนึ้ กวา่ เดมิ เชน่ กรณรี ฐั บาลสนบั สนนุ เงนิ การศกึ ษาใหก้ บโรงเรยี นเอกชน ตามนโยบาย
การจดั การศกึ ษาขน้ั พน้ื ฐาน ๑๒ ปี โดยไมต่ อ้ งใหน้ กั เรยี นหรอื ผปู้ กครองสามารถเสยี คา่ ใชจ้ า่ ย เปน็ ตน้

๖. ความเกี่ยวข้องและความสมั พันธ์กบั กระบวนการทางการเมือง
การบรหิ ารงานภาครฐั เกยี่ วขอ้ งกบั การบรกิ ารประชาชน ซงึ่ ในการบรหิ ารหนว่ ยงานภาครฐั
จะตอ้ งเขา้ ไปเกยี่ วขอ้ งในกระบวนการนโยบายสาธารณะ และอาจมบี คุ คลฝา่ ยตา่ งๆ เขา้ มาเกยี่ วขอ้ ง
ในการบรหิ ารงานภายในหนว่ ยงาน ซ่งึ ได้แกป่ ระชาชน นกั การเมอื ง สว่ นราชการอ่นื ๆ ฉะนนั้ ในการ
ตัดสินใจเร่ืองใดๆ ของผู้บริหารในหน่วยงานภาครัฐอาจต้องค�ำนึงถึงสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ
สงั คม และการเมืองมากวา่ ผูบ้ รหิ ารในหน่วยงานภาคเอกชน
อย่างไรกต็ าม แนวโนม้ ในปัจจบุ ัน รัฐบาลได้เริม่ ลดบทบาทของภาครฐั ลงและใชบ้ ริการของ
ภาคเอกชนเพิม่ มากขน้ึ ธรี ยทุ ธ์ หลอ่ เลศิ รัตน๑์ ๖ ได้ชแี้ จงว่า ในการปฏริ ปู ระบบราชการ รฐั บาลได้
ให้ความเห็นชอบในการจัดกลุ่มงานออกเป็น ๖ กลุ่ม กลุ่มแรก คืองานท่ีต้องด�ำเนินการโดยส่วน
ราชการ เป็นงานต้องใช้อ�ำนาจรัฐ เป็นงานท่ีต้องมีการบังคับ หรือว่าเป็นงานที่ต้องอ�ำนวยความ
ยุตธิ รรม เป็นงานที่ตอ้ งดำ� เนินงานในรูปของสว่ นราชการ กลุ่มท่ี ๒ เปน็ งานในเชงิ พาณิชย์ หรือเชิง
อตุ สาหกรรม เปน็ งานท่ีหารายไดเ้ ข้ารฐั เปน็ งานที่หากำ� ไร เปน็ งานทอี่ าจมโี บนัสมาแบ่งกันได้ ก็ให้
ด�ำเนินการในรูปของรัฐวิสาหกิจ กลุ่มท่ี ๓ เป็นการบริการสาธารณะที่รัฐเป็นผู้ด�ำเนินการ แต่ไม่
สามารถหากำ� ไรเขา้ รฐั ในเชงิ พาณชิ ยห์ รือเชงิ อุตสาหกรรม แต่มคี วามจ�ำเป็นต้องมีความคล่องตัวใน
การบรหิ ารจัดการสงู กว่างานราชการทั่วไป ให้ดำ� เนนิ การในรปู องค์การมหาชน กล่มุ ท่ี ๔ คืองานที่
ควร ใหอ้ งค์การปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินรับไปทำ� แต่ตอ้ งไดร้ บั การสนบั สนนุ ดแู ลจากรฐั บาล กลุ่มที่ ๕
คืองานท่ี จ�ำเป็นต้องทำ� แต่มีหน่วยงานอ่ืนสามารถท�ำงานแทนรัฐได้ ก็ควรให้องค์กรเอกชน หรือ
องค์การ ประชาชนรับไปด�ำเนินการ และกลุ่มที่ ๖ งานที่รัฐไม่ควรจะด�ำเนินการต่อไป เพราะว่า
เอกชน ดำ� เนนิ การเองได้ ควรจะมอบหรือถ่ายโอนใหเ้ อกชนรับไปดำ� เนนิ การ

๑๖ ธรี ยทุ ธ์ หลอ่ เลศิ รตั น,์ “องคก์ ารมหาชนตามแนวปฏริ ปู ระบบราชการไทย” ใน อาหารเสรมิ สมองนกั บรหิ าร,
พมิ พค์ รงั้ ท่ี ๒, (กรงุ เทพมหานคร : ประชาชน, ๒๕๔๓), หนา้ ๗๖-๗๗.

23

ความรู้เบอื้ งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

สรุปทา้ ยบท
รฐั ประศาสนศาสตร์มาจากคำ� ในภาษาองั กฤษคือ “Public Administration” และ/หรอื

“Public Administration” จากการศึกษา คำ� นยิ ามและความหมายของรัฐประศาสนศาสตรจ์ าก
นกั วชิ าการทไ่ี ดก้ ลา่ วมาขา้ งตน้ จะพบวา่ เปน็ เรอื่ งยากทจี่ ะสรปุ ความหมายของรฐั ประศาสนศาสตร์
ออกมาให้ได้ใจความที่กะทัดรัด อย่างไรก็ตาม อาจเป็นที่ยอมรับได้ในระดับหนึ่งว่า รัฐประศาสน
ศาสตรม์ คี วามหมายที่เกีย่ วขอ้ งกบั สาขาวิชา หรอื การศกึ ษาการดำ� เนินงาน การบรหิ ารงานของรัฐ
ท่ีมีหลักการ ทฤษฎีหรือกฎเกณฑ์ต่างๆ อย่างชัดเจน เพ่ือใช้เป็นแนวทางให้กับนิสิต นักศึกษา
นกั วชิ าการ หรอื ผทู้ สี่ นใจ ศกึ ษาหาความรู้ โดยจะมชี อ่ื เรยี กวา่ “รฐั ประศาสนศาสตร”์ หรอื “สาธารณ
บรหิ าร” และการใชภ้ าษาองั กฤษวา่ “Public Administration” ทมี่ ีอกั ษรน�ำหนา้ เป็นตวั P และ
A ตัวใหญ่ ส่วนความหมายท่ีเกี่ยวข้องกับกิจกรรม การบริหารงานของรัฐบาล ซ่ึงเป็นด้านความ
สามารถของผู้บริหารท่ีจะด�ำเนินกิจกรรมให้ประสบผลส�ำเร็จตามวัตถุประสงค์ หรือเป้าหมายของ
องค์กรได้ จะเรียกว่า “การบริหารราชการ” หรือ “การบริหารรัฐกิจ” และใช้ภาษาอังกฤษว่า
“Public Administration” ทม่ี อี กั ษรน�ำหน้าเป็นตวั p และ a ตัวเล็ก อย่างไรก็ตาม ในเอกสารคำ�
สอนนี้ รฐั ประศาสนศาสตรจ์ ะครอบคลมุ ทงั้ Public Administration และ Public Administration

เมอ่ื พจิ ารณาสถานภาพของความเปน็ ศาสตรห์ รอื ศลิ ป์ ของวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์ จะเหน็
วา่ การบรหิ ารงานของรฐั เปน็ ศาสตรท์ างสงั คม อนั รวบรวมองคค์ วามรตู้ า่ งๆอยา่ งเปน็ ระบบ มหี ลกั เกณฑ์
ที่สามารถศึกษาได้ สามารถน�ำไปถ่ายทอดความรู้แก่กันได้ อย่างไรก็ตาม เม่ือมองทางดา้ นของ
การปฏบิ ตั งิ าน รฐั ประศาสนศาสตรซ์ งึ่ หมายถงึ การบรหิ ารราชการการบรหิ ารสาธารณกจิ การบรหิ ารรฐั
กจิ หรอื การบรหิ ารสาธารณะ จะเปน็ การใชศ้ ลิ ปะในการบรหิ าร โดยใชค้ วามสามารถในการเกย่ี วกบั
รฐั ประศาสนศาสตรป์ ระยกุ ตใ์ ชค้ วามรู้ ความชำ� นาญ และประสบการณใ์ นอดตี เพอื่ บรหิ ารทรพั ยากร
ทม่ี ีอยใู่ ห้ผลงาน บรรลจุ ุดมงุ่ หมาย หรือวตั ถุประสงค์บางประการทีต่ ั้งไว้

นกั วชิ าการบางทา่ นเหน็ วา่ พรมแดนของการบรหิ ารทง้ั สองประเภทนกี้ ำ� ลงั เลอื นลางมากขนึ้
ทุกที อย่างไรก็ดมี นี กั วิชาการไมน่ อ้ ยทชี่ ้ีให้เห็นวา่ การบริหารรฐั กจิ และการบริหารธรุ กจิ มี ลักษณะ
ท่แี ตกต่างกนั อย่างเหน็ ได้ชดั ความเห็นดงั กลา่ วจึงเปน็ ทางสองแพรง่ ในทรรศนะ ของผู้เรยี บเรยี ง
มีความเห็นว่า การบริหารรัฐกิจและการบริหารธุรกิจมีความแตกต่างกัน มากกว่าความคล้ายคลึง
กนั อยา่ งมนี ยั สำ� คญั หวั ขอ้ ทสี่ ำ� คญั อกี ประการหนง่ึ คอื ความสมั พนั ธ์ ระหวา่ งวชิ ารฐั ประคาสนศาสตร์
กับการศึกษาวิชาสาขาอ่ืน ๆ ที่มีส่วนช่วยอ�ำนวยให้การศึกษา วิชารัฐประศาสนศาสตร์ก้าวหน้า
ยิง่ ขน้ึ อาทิเช่น รฐั ศาสตร์ ประวัตศิ าสตร์ สงั คมวิทยา บรหิ ารธุรกิจ เปน็ ต้น

24

ความรู้เบ้อื งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

คำ� ถามทา้ ยบทที่ ๑

๑. จงอธิบายความหมายของคำ� วา่ “รัฐประศาสนศาสตร”์
๒. จงอธิบายความหมายของคำ� ว่า “Public Administration”
๓. จงสรปุ คำ� นิยามและความหมายของ “รัฐประศาสนศาสตร์” โดยอ้างองิ จากนักวิชาการ
ตา่ งประเทศ ๑ ทา่ น และในประเทศ ๒ ทา่ น
๔. การบรหิ ารรฐั กจิ หรอื รฐั ประศาสนศาสตรแ์ ละการบรหิ ารธรุ กจิ มปี ระเดน็ ใดทเ่ี หมอื นกนั
และมีประเด็นใดต่างกันบ้าง
๕. ตามความเห็นของนักรัฐประศาสนศาสตร์ การเมืองกับการบริหารมีความสัมพันธ์กัน
อยา่ งไร
๖. ค�ำทว่ี า่ “รัฐประศาสนศาสตรเ์ ปน็ สหวทิ ยาการ” มหี มายความวา่ อย่างไร
๗. ทา่ นมคี วามเหน็ อยา่ งไร เก่ยี วกับการศกึ ษาวชิ ารัฐประศาสนศาสตรท์ ต่ี ้องศึกษาศาสตร์
อยา่ งอน่ื ควบคู่ไปดว้ ย