ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

225

ความรู้เบอื้ งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

จะเห็นได้ว่าการวางแผนก่อให้เกิดประโยชน์ในการบริหารจัดการภายในองค์การ หลาย
ประการ ถา้ การวางแผนนน้ั ประสบความสำ� เรจ็ แตก่ ารวางแผนอาจจะไมป่ ระสบ ความสำ� เรจ็ เสมอไป
การวางแผนเหมือนกับกระบวนการบริหารอื่น ๆ ตรงท่ีไม่สามารถขจัด ปัญหาให้กับบุคคลหรือ
องคก์ ารได้ทงั้ หมดท้ังนขี้ นึ้ อยู่กับข้อมูลทใี่ ชใ้ นการวางแผน คณุ ภาพ ของผลงานจากการที่ได้ปฏิบัติ
ตามแผนขน้ึ อยกู่ ับคุณภาพของข้อมูลทใี่ ชใ้ นการวางแผน อย่างไรกต็ าม แม้การวางแผนจะไดข้ ้อมูล
ทดี่ ี แต่การวางแผนน้ันกอ็ าจไม่มีประสิทธิภาพได้ ถ้าการวางแผนนั้นยงั คงเขยี นไว้บนแผ่นกระดาษ
และไม่เคยน�ำออกไปปฏิบัติเลย การวางแผนที่ดีนั้นจะต้องน�ำไปใช้ ส่ิงใดหรือจุดใดท่ีเป็นปัญหา
อุปสรรคกจ็ ะต้องได้รับการปรับปรงุ แก้ไข และนำ� ไปใชอ้ ย่างตอ่ เน่อื ง
๘.๗ ปญั หาในการวางแผนกบั เทคนิคการปรบั ปรุงแผนงานและโครงการ

แม้ว่าการวางแผนจะเปน็ กิจกรรมท่มี คี วามสำ� คญั อยา่ งยงิ่ ท่จี ะให้มีการดำ� เนินงาน ได้อย่าง
เป็นระบบและขั้นตอนในการท�ำงานชัดเจน แต่ก็มีปัญหาหลายประการเกิดข้ึนท้ังใน ด้านปรัชญา
การจัดท�ำแผน กระบวนการในการวางแผน การใช้เทคนิคในการวางแผน การวิเคราะห์โครงการ
การบริหารแผนและโครงการ ตลอดจนการติดตามและประเมินผล โครงการ ปัญหาเหล่าน้ีมักมี
รากฐานมาจากการขาดความรู้ความเข้าใจและทักษะในด้านการ วางแผนรวมทั้งขาดการติดตาม
และประเมินผลโครงการ ดงั นัน้ นกั วางแผนจงึ ต้องพยายาม สร้างความเช้าใจเกยี่ วกับหนว่ ยงานท่ี
ตนทำ� งาน เขา้ ใจวธิ กี ารในการวางแผน เขา้ ใจสง่ิ แวดลอ้ ม ทไ่ี ดร้ บั ผลจากการวางแผน และเขา้ ใจการ
ปฏบิ ตั งิ านในหนว่ ยงานเปน็ อยา่ งดี นอกจากน้ี นกั วางแผนยงั ตอ้ งพยายามแสวงหาทางเปรยี บเทยี บ
ประสบการณ์ของตนเองกับของผู้ร่วมงาน เพ่ือให้เกิดการเรียนรู้เพ่ิมข้ึน ต้องสนใจความรู้และ
ประสบการณต์ า่ ง ๆ ท่ีเก่ียวข้องกบั การวางแผน ต้องรูจ้ กั ถ่ายทอดประสบการณ์ รูจ้ ักเปรยี บเทยี บ
การวางแผนท่ีต่างส่ิงแวดล้อม ต่างขอบเขตเนื้อหา เพราะจะท�ำให้นักวางแผนสามารถสร้างกรอบ
แนวคดิ ในการวางแผนได้ ทส่ี �ำคญั อกี อยา่ งหน่ึงก็คอื นกั วางแผนจะตอ้ งพยายามปรับปรุงหน่วยงาน
และวิธีการวางแผน อย่างเป็นระบบ นั่นก็คือนักวางแผนจะต้องพัฒนาศักยภาพของตนทั้งในด้าน
ความเข้าใจการเปรียบเทยี บ และการออกแบบเป็นอย่างดี

๑. ปัญหาในการวางแผน
แมน้ กั วางแผนจะมบี ทบาทมากมายกต็ ามแตใ่ นทางปฏบิ ตั จิ ะพบวา่ มปี ญั หาหลายประการเกดิ ขนึ้ โดย
ประชมุ รอดประเสรฐิ ๓ ไดแ้ บง่ ปญั หาเปน็ ๒ ลกั ษณะคอื ปญั หาภายใน และปญั หาภายนอก ดงั นี้

๑.๑ ปญั หาภายใน หมายถงึ ปญั หาอปุ สรรคของการวางแผนอนั เกดิ จากอทิ ธพิ ล ภายใน
องค์การหรือเกิดจากตัวแผนเอง เช่น ปัญหาการขาดข้อมูลท่ีเป็นจริง ปัญหาการขาดงบประมาณ
เพอื่ การปฏบิ ตั ติ ามแผน ปัญหาการจดั ลำ� ดบั ก่อนหลงั ของแผน ปัญหาการปรบั แผน ปญั หาการขาด
บคุ คลทมี่ คี วามรคู้ วามสามารถในการใชแ้ ผนปญั หาความไมส่ อดคลอ้ งของ แผนในระดบั ตา่ ง ๆ และ
ปัญหาท่ีเก่ียวข้องกบั การควบคุมและการประเมินผลในการใชแ้ ผน

๓ ประชุม รอดประเสรฐิ . นโยบายและการวางแผน : หลกั การและทฤษฎ.ี พิมพ์ครงั้ ที่ ๕. กรุงเทพมหานคร
:เนตกิ ุลการพมิ พ์, ๒๕๓๙. หนา้ ๑๐๖.

226

ความรู้เบอ้ื งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๑.๒ ปญั หาภายนอก หมายถงึ ปญั หาอปุ สรรคของการวางแผนอนั เกดิ จาก อทิ ธพิ ลภายนอก
องค์การ ซ่งึ เปน็ ปัญหาที่มีความเก่ยี วขอ้ งกับสภาพแวดล้อมต่าง ๆ เชน่ ปญั หาทางเศรษฐกจิ ปัญหา
ทางสงั คม ปญั หาทางการเมอื ง และปญั หาอนั เกดิ จากความ เชอื่ คา่ นยิ ม ระเบยี บ กฎหมาย ประเพณี
วัฒนธรรมและศาสนา เปน็ ต้น

ขอ้ จำ� กัดดงั กล่าวจะทำ� ใหแ้ ผนทีก่ �ำหนดข้ึนยากแก่การน�ำไปใช้หรอื นำ� ไปปฏบิ ัติ ดงั นนั้ การ
วางแผนที่ดีจึงมีความจ�ำเป็นต้องขจัดหรือแก่ไขปัญหาอุปสรรคดังกล่าวอย่างต่อเน่ือง ทันกับเวลา
และสอดคลอ้ งกบั สภาวการณ์ อยา่ งไรกด็ หี ากเปน็ ปญั หาอปุ สรรคทไี่ มส่ ามารถขจดั หรอื แกไ้ ขได้ การ
วางแผนจะตอ้ งหลกี เลยี่ งปญั หานน้ั เสยี หรอื ถา้ มคี วามจำ� เปน็ กต็ อ้ งปรบั แผนใหส้ อดคลอ้ งกบั ปญั หา
อุปสรรคหรือข้อจ�ำกัดน้ัน ทั้งนี้เพื่อความอยู่รอดขององค์การ และผลประโยชน์ของส่วนรวมเปน็
สำ� คญั นอกจากนี้ นกั วางแผนกม็ กั พบกบั ปญั หาในขนั้ ของการบรหิ ารแผน การตดิ ตามกำ� กบั ดแู ล ตลอด
จนการประเมนิ ผลโครงการอกี ดว้ ย โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ ในขนั้ ของการตดิ ตามและประเมนิ ผล

๒. การปรับปรุงแผนงานและโครงการ
การติดตามและประเมินผลของแผนงานและโครงการเป็นขั้นตอนส�ำคัญในการท่ีจะท�ำให้
ทราบวา่ แผนงานและโครงการทไี่ ดด้ ำ� เนนิ การไปแลว้ บรรลวุ ตั ถปุ ระสงคแ์ ละ เปา้ หมายของแผนงาน
และโครงการนัน้ ๆ หรือไม่ แตก่ ารทราบเพียงผลลัพธ์อย่างเดียวย่อม ไม่เกิดประโยชน์อย่างใด หาก
มิได้น�ำผลดังกล่าวมาใช้เป็นข้อมูลส�ำหรับการวางแผนและ โครงการเพ่ือการแก้ปัญหาในอนาคต
ข้อมูลดังกล่าวอาจบ่งชีไ้ ด้วา่ ปัญหาทก่ี �ำลังแก่ไขนน้ั เปน็ ปัญหาเตมิ ที่ได้รับการแกไ่ ขไปได้ระดบั หนงึ่
แล้ว หรือเป็นปัญหาเดิมที่ยังไม่สามารถแก่ไขได้ นอกจากน้ียังสามารถช้ีได้ว่าการท่ีแผนงานและ
โครงการไมป่ ระสบความส�ำเรจ็ อาจเกิดขึ้นได้ จากหลายสาเหตุ เชน่ วธิ กี ารแกป้ ญั หาตามท่ีระบุไว้
ในแผนงานและโครงการไมส่ ามารถใช้ แกป้ ญั หาทเี่ กดิ ขนึ้ ไดไ้ มม่ กี ารปฏบิ ตั ติ ามแผนงานและโครงการ
อย่างแท้จริง แผนงานและ โครงการไม่มีวัตถุประสงค์และเป้าหมายที่ชัดเจน งบประมาณไม่เพียง
พอในการด�ำเนนิ การ ตามแผนงานและโครงการ เปน็ ต้น ถา้ มงุ่ หวังจะแกป้ ัญหาใหส้ �ำเร็จ แนวทาง
หนง่ึ กค็ ือนกั ว างแผนจะตอ้ งทำ� การปรบั ปรงุ แผนงานและโครงการซงึ่ อรสั ธรรม พรหมมะ๔ ไดเ้ สนอ
แนวทางในการดำ� เนินการดังต่อไปนี้
๑. การปรบั ปรุงวตั ถปุ ระสงค์และเปา้ หมายของแผนงานและโครงการใหช้ ัดเจน
๒. การปรับปรุงวิธีการด�ำเนินงานตามแผนงานและโครงการ โดยศึกษาจาก ปัญหาและ
อุปสรรคท่ีเกิดขนึ้ ในอดตี
๓. การปรับปรงุ วธิ ีการเขยี นแผนและโครงการ
๔. การปรับปรุงวิธกี ารตดิ ตามและประเมนิ ผลของแผนงานและโครงการ

๔ อรัสธรรม พรหมมะ. นโยบายสาธารณะและการวางแผน. ในคณาจารย์ภาควิชาการบริหารรัฐกิจ
มหาวิทยาลัยรามคำ� แหง. การบริหารรฐั กจิ เบ้ืองตน้ . พิมพค์ รัง้ ที่ ๗. กรุงเทพมหานคร : คณะรฐั ศาสตร์มหาวิทยาลยั
รามค�ำแหง, ๒๕๔๒, หน้า ๑๔๕.

227

ความรู้เบื้องตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

จะเห็นได้ว่าการปรับปรุงแผนงานและโครงการเป็นกระบวนการย้อนกลับไป พิจารณา
กระบวนการจัดทำ� แผนทงั้ หมด เพ่อื วเิ คราะหป์ ัญหาและอุปสรรคทีเ่ กิดข้ึน และหาทางปรบั ปรงุ ใน
แตล่ ะขั้นตอนของกระบวนการดังกล่าว
๘.๘ ประเภทของแผน

การแบ่งประเภทของแผนอาจใช้วิธกี ารต่างๆ กนั แล้วแต่จะพิจารณาในแง่ใด แตโ่ ดยท่วั ไป
การแบ่งประเภทของแผนใช้เกณฑ์ ๓ อย่างคือ แบ่งตามระยะเวลา แบ่งตามขอบเขตของกิจการ
และแบง่ ตามการน�ำไปใช้ ดงั นี้

๑. การแบง่ ตามระยะเวลา (Time Horizon) การแบ่งตามเกณฑ์น้ใี ช้วิธงี า่ ยๆ ๓ ประเภท
คือ แผนระยะสั้น (Short-Range Plan) หมายถึง แผนท่ีครอบคลุมเวลาการใช้แผนไม่เกิน ๑ ป ี
แผนระยะกลาง (Intermediate-Range Plan) เปน็ แผนทคี่ รอบคลุมเวลา ๑ ถงึ ๒ ปี และแผนระยะ
ยาว (Long-Range Plan) คือแผนท่ีมีระยะเวลาการใช้แผนครอบคลุมเวลาเกิน ๒ ปีข้ึนไปจนถึง
๕ ปหี รือเกนิ กว่านน้ั

การแบง่ ตามระยะเวลาทำ� ใหม้ คี วามแตกตา่ งกนั ในเรอื่ งตา่ ง ๆ เชน่ การกำ� หนดวตั ถปุ ระสงค์
ส�ำหรับแผนระยะส้ันจะต้องชัดเจน ขณะที่วัตถุประสงค์ส�ำหรับแผนระยะยาวจะเปิดกว้างขวาง
มากกว่า การมสี ว่ นรว่ มในการวางแผนก็แตกต่างกันกล่าวคอื หากเปน็ แผนระยะยาวผู้บริหารระดับ
สงู จะเขา้ มาเกย่ี วขอ้ งแตถ่ า้ เปน็ แผนระยะสน้ั ผบู้ รหิ ารระดบั กลางและระดบั ลา่ งเขา้ มามสี ว่ นมากกวา่

แตอ่ ยา่ งไรกต็ าม ฝ่ายบริหารทกุ ระดบั จะตอ้ งเข้าใจและรว่ มกนั ในการก�ำหนดวัตถปุ ระสงค์
ของแผนระยะยาวด้วยเช่นกันเพ่ือให้เป็นไปในแนวทางเดียวกัน ท้ังแผนระยะสั้น ระยะปานกลาง
และระยะยาว มฉิ ะนน้ั จะกอ่ ใหเ้ กิดความสบั สนและขดั กันระหว่างหน่วยงานตา่ ง ๆ ในองค์การ

๒. การแบง่ ตามขอบเขตของกจิ กรรมท่ที ำ� (Scope of Activity) การแบง่ ตามเกณฑน์ ี้
จะแยกแผนออกเป็น ๒ ประเภทคอื แผนกลยุทธ์ (Strategic Plan) กบั แผนด�ำเนินงาน (Opera-
tional plan) แผนกลยทุ ธเ์ ปน็ แผนทท่ี ำ� ขนึ้ เพอื่ สนองความตอ้ งการในระยะยาว และรวมเอากจิ กรรม
ทกุ อย่างขององค์การ ผู้บริหารระดบั สูงที่วาแผนกลยทุ ธจ์ ะต้องกำ� หนดวตั ถุประสงคข์ องท้ังองค์การ
แลว้ ตดั สนิ ใจวา่ จำ� ทำ� อยา่ งไรและจะจดั สรรทรพั ยากรอยา่ งไรจงึ จะทำ� ใหอ้ งคก์ ารสำ� เรจ็ ตามเปา้ หมาย
นั้น จะต้องใช้เวลาในการก�ำหนดกิจกรรมท่ีแตกต่างกันในแต่ละหน่วยงานรวมตลอดทั้งทิศทาง
การด�ำเนินงานท่ีไม่เหมือนกันให้อยู่ในแนวเดียวกัน การติดสินใจที่ส�ำคัญของแผนกลยุทธ์ก็คือการ
เลอื กวธิ กี ารในการดำ� เนนิ งาน และการจดั สรรทรพั ยากรทมี่ อี ยอู่ ยา่ งจำ� กดั ใหเ้ หมาะสมเพอ่ื ทจี่ ะนำ� พา
องค์การให้ก้าวไปข้างหน้าอย่างสอดคล้องกับสถานการณ์แวดล้อมภายนอกท่ีเปลี่ยนแปลง
ตลอดเวลา

- แผนด�ำเนินงานเป็นแผนที่ก�ำหนดข้ึนมาใช้ส�ำหรับแต่ละกิจกรรมโดยเฉพาะ เพ่ือ
ให้บรรลุเป้าหมายของแต่ละกิจกรรมซ่ึงเท่ากับเป็นแผนงานเพ่ือให้แผนกลยุทธ์บรรลุผลหรือเป็น
การน�ำแผนกลยุทธ์ไปใช้น่ันเอง แผนด�ำเนินงานท่ีแยกเป็นแต่ละกิจกรรมก็ได้แก่ แผนการผลิต
แผนการเงิน แผนการตลาด แผนทรัพยากรมนษุ ย์ และแผนอุปกรณ์ เป็นตน้

228

ความรูเ้ บอ้ื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

- แผนการผลติ (Production Plan) เป็นเรอื่ งเก่ียวกับการก�ำหนดวิธีการและเทคโนโลยีที่
จะน�ำไปใชก้ บั การผลติ สนิ ค้าและบริการขององค์การ

- แผนการเงิน (Financial Plan) เป็นเร่อื งเกีย่ วกบั เงนิ ทีน่ �ำไปใช้สนบั สนนุ การดำ� เนนิ งาน
ต่างๆ ขององค์การ

- แผนการตลาด (Marketing Plan) เป็นเรื่องเก่ียวกับการขายและการจัดจ�ำหนา่ ยสนิ ค้า
และบรกิ ารขององค์การ

- แผนทรพั ยากรมนษุ ย์ (Human Resource Plan) เปน็ เรอ่ื งเกย่ี วกนั การจดั ทำ� การคดั เลอื ก
และการบรรจุคนใหท้ �ำงานในตำ� แหน่งต่างๆ

แผนอุปกรณ์ (Facilities Plan) เป็นเรื่องเก่ียวกับอุปกรณ์และการวางผังที่ใช้สนับสนุน
กิจกรรมต่างๆ ในองค์การ

๓. การแบง่ ตามการนำ� ไปใช้ (Frequency of use) การแบง่ ตามเกณฑน์ แ้ี ยกเปน็ ๒ ประเภท
คอื แผนทใี่ ชค้ รง้ั เดยี ว (Single-Use Plan) กบั แผนทใ่ี ชป้ ระจำ� (Standing-Use Plan) ดงั นี้

๓.๑ แผนทใี่ ชค้ รง้ั เดยี ว หมายถงึ แผนทห่ี มดไปกบั การใชห้ นงึ่ ครง้ั แลว้ บรรลวุ ตั ถปุ ระสงค์
ของแผนงานนั้น การใชแ้ ตล่ ะคร้ังถือตามเวลา เช่น ๓ เดอื น ๑ ปี เปน็ ต้น ตัวอยา่ งของแผนทใี่ ชค้ รั้ง
เดยี วคอื งบประมาณและโครงการงบประมาณเปน็ แผนกำ� หนดการใชท้ รพั ยากรใหก้ บั กจิ กรรมแตล่ ะ
อย่างภายในเวลาทก่ี �ำหนดงบประมาณแบง่ เป็น ๓ ประเภทคอื งบประมาณคงที่ (Fixed Budget)
งบประมาณยืดหยุ่น (Flexible Budget) และงบประมาณฐานศูนย์ (Zero-Bbased Budget)
งบประมาณที่จัดสรรทรัพยากรให้จ�ำนวนคงที่แน่นอนกับโครงการหรือหน่วยงานตามระยะเวลาที่
ก�ำหนดแต่จะใช้เกินกว่าจ�ำนวนท่ีจัดสรรไม่ได้ เช่น ก�ำหนดเงินจ�ำนวน ๒๐,๐๐๐ บาทในการซื้อ
เครอ่ื งจักรภายใน ๑ ปี

งบประมาณยืดหยุ่นจัดสรรทรัพยากรให้กับกิจกรรมตามสัดส่วนของการท�ำกิจกรรมนั้นๆ
จ�ำนวนเงินงบประมาณสัมพันธ์กับกิจกรรม ซ่ึงอาจเป็นวงเงินท่ีเพ่ิมขึ้นได้แล้วแต่ระดับของแต่ละ
กิจกรรม เช่น การกำ� หนดให้ใช้เงินเพิม่ ขนึ้ ในการจ้างคนทำ� การผลิตหากผลติ ได้จำ� นวนผลผลติ เกนิ
กวา่ จำ� นวนทกี่ ำ� หนด งบประมาณฐานศนู ยเ์ ปน็ การจดั สรรทรพั ยากรใหก้ บั กจิ กรรมหรอื โครงการโดย
ถอื เสมอื นวา่ กจิ กรรมหรอื โครงการนน้ั เกดิ ขนึ้ ใหม่ โดยถอื วา่ แตล่ ะกจิ กรรมหรอื โครงการใชท้ รพั ยากร
น้ันหมดไปแม้ว่าจะมีทรัพยากรเหลือก็ให้ถือว่าไม่มีหรือศูนย์ เม่ือเริ่มโครงการใหม่ก็มีการจัดสรร
ทรัพยากรข้ึนมาการจัดท�ำงบประมาณฐานศูนย์ก็เพ่ือก�ำหนดล�ำดับความส�ำคัญของกิจกรรมและ
วัตถุประสงค์ของงบประมาณเปน็ เรอื่ งใหม่ทั้งหมด แยกออกจากกนั ในแตล่ ะงวดของงบประมาณ

โครงการ (Project) เปน็ แผนทใี ชค้ รง้ั เดียวอย่างหนงึ่ ซึง่ ระบกุ ิจกรรมตา่ งๆ ทุกอยา่ งท่ตี อ้ ง
น�ำไปใชใ้ หบ้ รรลวุ ัตถปุ ระสงคโ์ ดยการเชอ่ื มกจิ กรรมตา่ ง ๆ เข้าดว้ ยกนั ตามระยะเวลาตามเป้าหมาย
และทรพั ยากรท่ีใช้ โครงการเน้นทกี่ ารบรหิ ารเวลา หมายความว่า ต้องทำ� ใหส้ �ำเรจ็ ตามระยะเวลาที่
กำ� หนด การจดั ลำ� ดบั ความสำ� คญั กอ่ นหลงั วา่ กจิ กรรมอะไรทำ� กอ่ น กจิ กรรมอะไรทตี่ อ้ งทำ� ตอ่ มาตาม
ล�ำดบั จนทกุ อย่างสำ� เรจ็ สมบรู ณ์ตามเวลา

229

ความรู้เบือ้ งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๓.๒ แผนทใ่ี ช้ประจ�ำเป็นแผนทใี่ ชซ้ ำ้� ๆ กนั ตลอดเวลา เม่ือใช้ไปแลว้ กก็ ลบั มาใชอ้ ีกซึ่งไม่
เหมอื นกับแผนท่ใี ชค้ รั้งเดยี วอย่างงบประมาณ เม่ือใชแ้ ล้วกห็ มดไปหรือจบโครงการ หากจะใช้อีกก็
ตอ้ งตงั้ งบประมาณขน้ึ มาใหม่ ซงึ่ เปน็ คนละแผนกนั แตแ่ ผนประจำ� เกดิ ขนึ้ ซำ�้ ๆ กนั อยา่ งเชน่ นโยบาย
กระบวนการปฏบิ ตั งิ าน และกฎเกณฑ์ เปน็ ตน้ นโยบาย (Policy) เป็นคำ� แถลงอยา่ งกว้าง ๆ ส�ำหรบั
ใช้เป็นแนวในการบริหารงานหรือแนวทางการท�ำงานซึ่งผู้บริหารหรือผู้ปฏิบัติสามารถใช้ดุลพินิจ
ตัดสินใจได้ นโยบายจะกำ� หนดขอบเขตหรอื แนวทางในการตดั สนิ ใจไมใ่ ชเ่ ป็นการกระทำ� ว่าต้องทำ�
อยา่ งนน้ั อยา่ งน้ี แตจ่ ะเนน้ เฉพาะเรอ่ื งทส่ี ำ� คญั ทจี่ ะทำ� ใหก้ ารตดั สนิ ใจเปน็ ไปในแนวทางเดยี วกนั เชน่
นโยบายของบรษิ ทั McDonald’s ระบวุ า่ จะไมใ่ ชส้ มั ปทานแกบ่ คุ คลทเ่ี ปน็ เจา้ ของรา้ นอาหาร Fast-Food
อยู่ก่อนแลว้ เป็นต้น

กระบวนการปฏบิ ตั งิ าน (procedure) เปน็ การระบขุ น้ั ตอนของการกระทำ� วา่ จะกระทำ� อะไร
กอ่ นหลังอยา่ งไรโดยไม่ต้องใชด้ ุลยพินิจตดั สนิ ใจ กระบวนการเปน็ ข้ันตอนการท�ำงาน หรือบอกวิธี
ทำ� งานไมใ่ ชก่ ารใชค้ วามคดิ ซงึ่ มรี ายละเอยี ดแนน่ อนวา่ ตอ้ งทำ� กจิ กรรมอะไรไวช้ ดั เจน และมกั จะขา้ ม
หนว่ ยงานหรอื อยใู่ นหนว่ ยงานเดยี วกไ็ ด้ เชน่ กระบวนการสงั่ ซอื้ สนิ คา้ ของลกู คา้ อาจตอ้ งผา่ นฝา่ ยขาย
ฝา่ ยการเงนิ ฝา่ ยบญั ชี ฝา่ ยผลติ และฝา่ ยสง่ ของตอ้ งผา่ นหลายหนว่ ยงาน หรอื อาจผา่ นฝา่ ยเดยี วกไ็ ด้
เชน่ บริษทั McDonald’s ระบุขั้นตอนในการปรงุ Big Macs ว่าจะปรงุ อย่างไร จะตอ้ งผสมอย่างไร
หรืออบไวใ้ นเตาเป็นเวลาเท่าไร เปน็ ต้น

กฎเกณฑห์ รอื ขอ้ บังคบั (Rule and Regulation) เปน็ แผนประจำ� ทแี่ คบและชดั เจนทีส่ ดุ
ซึ่งระบุว่าอะไรต้องกระท�ำหรือไม่ต้องกระท�ำ เป็นการบอกถึงการตัดสินใจในสถานการณ์ต่างๆ
กันโดยไมต่ ้องอาศยั การใช้ดลุ พินิจเลย มคี วามแตกต่างกบั กระบวนการการปฏบิ ัตงิ านตรงท่ไี มต่ ้อง
มลี ำ� ดบั เวลากอ่ นหลงั ของการกระทำ� กระบวนการการปฏบิ ตั งิ านเปน็ เสมอื นลำ� ดบั ของกฎเกณฑห์ รอื
ขอ้ บงั คบั กฎเกณฑ์หรอื ข้อบงั คบั อาจเป็นส่วนหนงึ่ หรือไม่เปน็ สว่ นหนง่ึ ของกระบวนการการปฏบิ ตั ิ
งานก็ได้ เช่น ขณะปฏิบัติงานหา้ มสูบบหุ รี่ก็เปน็ ส่วนหนึ่งของกระบวนการปฏบิ ตั งิ าน หรอื ถา้ บรษิ ทั
McDonald’s มีกฎเกณฑ์ว่า ห้ามลูกค้าใช้โทรศัพท์ของบริษัท ก็ไม่เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการ
ปฏิบตั ิงาน

ในแง่ของการเข้าไปเก่ียวข้องกับแผนมากน้อยเพียงใดอาจแยกได้คือ ผู้บริหารระดับสูงจะ
เขา้ ไปเกย่ี วขอ้ งกบั แผนระยะยาว แผนกลยทุ ธแ์ ละแผนทใ่ี ชป้ ระจำ� มาก ผบู้ รหิ ารระดบั กลางจะเขา้ ไป
เกย่ี วข้องกบั แผนดำ� เนนิ งานแผลแผนทใี่ ช้ประจำ� มาก ส่วนผู้บรหิ ารระดบั ลา่ งจะเขา้ ไปเก่ียวขอ้ งกับ
แผนระยะส้ันและแผนที่ใช้ครัง้ เดยี วมาก

230

ความรูเ้ บือ้ งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๘.๙ วธิ ีการวางแผน
ผู้บริหารจะต้องมุ่งท่ีประสิทธิผลของการวางแผนคือ ท�ำให้บรรลุเป้าหมายที่ระบุไว้ในแผน

ขณะเดียวกันก็มุ่งให้เกิดประสิทธิภาพของการวางแผนคือต้องเสียค่าใช้จ่ายต่�ำสุดด้วย นอกจากนี้
การวางแผนจะต้องก่อใหเ้ กดิ ความพอแก่ตวั บุคคลและกลมุ่ ในองค์การด้วย การจะทำ� ให้ไดแ้ ผนที่มี
ลักษณะดังกลา่ วผู้บรหิ ารจะตอ้ งเลอื กวิธกี ารวางแผนใหเ้ หมาะสม ซ่งึ มหี ลายวิธคี อื

๑. การวางแผนจากขา้ งในไปขา้ งนอก และจากขา้ งนอกมาขา้ งใน (Inside-out and outside-
in Planning) การวางแผนจากข้างในไปข้างนอกจะเน้นการวางแผนให้ดีที่สุดเท่าท่ีความสามารถ
ของบริษัทมอี ยู่ ความสามารถของบริษัทหมายถึง ทรัพยากรท่ีบรษิ ัทเป็นเจา้ ของอย่ขู ณะนัน้ ก่อน
วางแผนผู้บริหารจะต้องส�ำรวจทรัพยากรต่างๆ ที่มีอยู่แล้ววางแผนให้เหมาะสมกับทรัพยากรน้ัน
แมว้ า่ จะมวี ธิ กี ารทดี่ กี วา่ ผบู้ รหิ ารกท็ ำ� ไมไ่ ดเ้ พราะไมม่ ที รพั ยากรพอวธิ กี ารวางแผนจากขา้ งในไปขา้ ง
นอกเปน็ การพจิ ารณาจากขดี ความสามารถขององคก์ ารแลว้ วางแผนใหด้ ที สี่ ดุ ตามขดี ความสามารถนน้ั

ส่วนวิธีการวางแผนจากข้างนอกมาข้างใน (Outside-in Planning) ผู้บริหารจะพิจารณา
ปัจจัยภายนอกองค์การก่อนแล้วจึงมาวางแผนขององค์การ ผู้บริหารอาจออกไปดูงานหรือส�ำรวจ
ตรวจตราขอ้ มลู ขา้ งนอกเพอื่ ดวู า่ องคก์ ารอน่ื หรอื หนว่ ยงานอนื่ วางแผนกนั อยา่ งไร เลอื กวธิ กี ารวางแผน
ทดี่ ที ส่ี ุด มปี ระสทิ ธิภาพสูงสุด และนำ� เอาวิธที ีด่ ที ส่ี ุดมาใชว้ างแผนขององค์การ เทา่ กับเป็นการน�ำ
เอาปัจจัยภายนอกมาพิจารณาในการวางแผนแล้วปรับปัจจัยภายในองค์การให้สอดคล้องกับข้าง
นอก วธิ กี ารนจี้ ะชว่ ยลดปญั หาการวางแผนงานใหเ้ หลอื นอ้ ยลงและสรา้ งโอกาสการวางแผนใหด้ ขี นึ้

วิธีการวางแผนจากข้างในไปข้างนอก เหมาะกับความต้องการท่ีผู้บริหารจะท�ำให้ดีกว่าท่ี
ก�ำลังกระท�ำอยู่และกระท�ำให้ดีกว่าองค์การอื่นท่ีก�ำลังกระท�ำอยู่แล้วเป็นการเน้นท่ีวิธีการที่ดีกว่า
เดิม ส่วนวิธีการวางแผนจากข้างนอกมาข้างในควรน�ำมาใช้เมื่อ ผู้บริหารต้องการให้การวางแผนมี
ลักษณะพิเศษเหมาะสมกับองค์การของตัวเองคือพยายามจะท�ำให้แตกต่างไปจากองค์การอ่ืนหรือ
ท�ำให้ดีท่ีสุด อย่างไรก็ตามการวางแผนควรผสมผสานกันระหว่างวิธีการวางแผนจากข้างในไปข้าง
นอก กับวิธีการวางแผนจากข้างนอกมาข้างใน

๒. การวางแผนจากบนลงล่างและจากล่างขึน้ บน (Top-Down and Bottom-up plan-
ning) การวางแผนจากบนลงลา่ งเปน็ วธิ ที ผ่ี บู้ รหิ ารกำ� หนดนโยบายวตั ถปุ ระสงคแ์ ลว้ ใหว้ างแผนตาม
กรอบท่ีก�ำหนดขึ้นมานั้น การวางแผนวิธีนี้มีข้อก�ำหนดต่างๆ เพราะผู้บริหารระดับสูงจะเป็นผู้เริ่ม
ตน้ แลว้ กลนั่ กรองลงมายงั ผบู้ รหิ ารระดบั กลางแลว้ ลงมายงั ผปู้ ฏบิ ตั ิ เปน็ วธิ กี ารวางแผนเพอ่ื เนน้ ความ
เป็นอย่างเดียวกันหรือเน้นท่ีนโยบายเป็นใหญ่ จึงก่อให้เกิดผลเสียในความร่วมมือของผู้ปฏิบัติจาก
ระดับล่าง ผู้ปฏิบตั มิ ักจะไม่พอใจเพราะไมม่ ีสว่ นรว่ มในการวางแผน

231

ความรู้เบ้อื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

และการวางแผนจากล่างขึ้นบน (Bottom-up Planning) เป็นการวางแผนท่ีเริ่มต้นจาก
ระดบั ลา่ งขององคก์ ารโดยไมม่ กี รอบกำ� หนดแลว้ เสนอขนึ้ ไปเปน็ ลำ� ดบั ขนั้ จนถงึ ผบู้ รหิ ารระดบั สงู ของ
องค์การ เปน็ แผนงานทเ่ี กิดจากการรวบรวมกจิ กรรมต่างๆ ของทกุ หน่วยงานโดยไม่มกี ารประสาน
งานจากหนว่ ยงาน จงึ กอ่ ใหเ้ กดิ ผลเสยี ทแี่ ผนขาดความเปน็ อนั หนงึ่ อนั เดยี วกนั ทศิ ทางและเปา้ หมาย
การด�ำเนินการขัดแย้งกนั และไมส่ มั พนั ธก์ ัน แต่มผี ลดที ำ� ใหค้ นเกิดความผกู พัน เกดิ ความรู้สกึ มสี ว่ น
รว่ มและความเป็นเจา้ ของในแผนเพราะได้ทำ� แผนมากบั มือตัวเอง

อยา่ งไรกต็ ามวธิ กี ารวางแผนทด่ี คี วรเปน็ การเรม่ิ ตน้ การวางแผนมาจากผบู้ รหิ ารระดบั สงู สดุ
แลว้ สง่ แผนตอ่ มาระดบั ลา่ งและอนญุ าตใหร้ ะดบั ลา่ งทกุ ระดบั แกไ้ ข แสดงความเหน็ หรอื ปรบั เปลยี่ น
ในส่วนที่ส�ำคญั ได้ โดยวิธนี ี้ผบู้ รหิ ารเร่มิ ขอความคดิ เห็นและขอ้ เสนอแนะจากทุกฝา่ ยท่เี ก่ียวข้องว่า
ตอ้ งการอะไร อยากใหท้ ำ� อะไร หรอื ทศิ ทางการดำ� เนนิ งานจะไปทางไหน การหาขอ้ มลู จากทกุ ระดบั
ท�ำให้การวางแผนเป็นระบบเปิดส�ำหรับทุกคน และการเปิดโอกาสให้คนทุกฝ่ายมีส่วนร่วมและข้ัน
สดุ ทา้ ยท�ำงานรว่ มกนั ในทุกข้นั ตอนของการวางแผน เพื่อทำ� ให้คนทุกคนเกดิ การยอมรับ มีความผกู ั
นกับแผน เม่อื น�ำแผนไปใช้ทกุ คนก็ให้ความรว่ มมอื และสนับสนนุ แผน

๓. การวางแผนเพ่อื ความไมแ่ น่นอน (Contingency Planning) การวางแผนเปน็ เร่ืองของ
การคิดล่วงหน้า เป็นเร่ืองของการคาดคะเนสถานการณ์และต้องเผชิญกับความเส่ียงและความไม่
แนน่ อนในเหตกุ ารณอ์ นั อาจเกดิ ขนึ้ ดงั นน้ั จงึ ตอ้ งมกี ารเตรยี มพรอ้ มกบั ความเปลยี่ นแปลงในอนาคต
การวางแผนเพอ่ื ความไม่แนน่ อนเปน็ การก�ำหนดทางเลอื กทจ่ี ะดำ� เนินงานไว้หลายๆ ทางเลือกหาก
แผนเดมิ ทก่ี ำ� หนดไวไ้ มส่ ามารถนำ� ไปใชไ้ ดอ้ นั เกดิ จากการเปลย่ี นแปลงสถานการณ์ แทนทจ่ี ะวางแผน
ไวเ้ ดมิ เมอื่ มคี วามเปลย่ี นแปลงเกดิ ขนึ้ กแ็ กแ้ ผนหรอื ปรบั ปรงุ แผนเดมิ ใหส้ อดคลอ้ งกบั การเปลยี่ นแปลง
ท่ีเกดิ ขนึ้ อาจไม่ทันการ สกู้ ารเตรยี มพรอ้ มลว่ งหนา้ ไมไ่ ด้ โดยการเตรยี มการกระทำ� ไว้หลายๆ อยา่ ง
เมอื่ สถานการณเ์ กิดขน้ึ อย่างหนึง่ กน็ ำ� เอาแผนทเี่ ตรยี มไวอ้ อกมาใช้ โดยข้ันตอนในการวางแผนเพอ่ื
ความไมแ่ นน่ อนมีดังนี้

๑) ระบลุ ว่ งหนา้ วา่ อะไรอาจเกดิ ขนึ้ ทำ� ใหส้ ถานการณผ์ ดิ ไปจากเดมิ หรอื เปน็ อปุ สรรคใน
การน�ำแผนเดิมออกมาใช้การระบุลว่ งหนา้ อาจเกดิ อย่างเดียวหรือหลายอย่าง

๒) คาดคะเนโอกาสท่ีจะเกิดสถานการณ์ข้ึนท่ีท�ำให้ผิดไปจากเดิมแต่ละสถานการณ์มี
โอกาสเกดิ ข้นึ มากนอ้ ยแตกตา่ งกนั อยา่ งไร

๓) ตรวจสอบค่าใช้จ่ายท่ีจะเกิดข้ึนในการจัดเตรียมแผนต่างๆ ส�ำหรับจะน�ำไปใช้กับ
สถานการณ์ทเี่ ปลี่ยนแปลงไป

๔) เลือกสถานการณ์ท่ีคาดว่าจะมีโอกาสเกิดขึ้นสูงสุดและมีความส�ำคัญมากที่สุด เพื่อ
ใหส้ อดคล้องกบั แผนที่เตรยี มไว้

๕) เตรยี มแผนสำ� รองไว้เพอ่ื น�ำไปใชห้ ากสถานการณท์ ค่ี าดคะเนไมเ่ กิดขนึ้ จะได้นำ� แผน
สำ� รองไปใช้ได้ทนั

232

ความรูเ้ บ้ืองต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๘.๑๐ เคร่ืองมอื ในการวางแผน
การวางแผนทดี่ ยี อ่ มขน้ึ อยกู่ บั เครอื่ งมอื ทใ่ี ชช้ ว่ ยในการวางแผนไมว่ า่ การวางแผนนน้ั จะกระทำ�

ร่วมกันหรือบุคคลใดบุคคลหนึ่งจัดท�ำขึ้น การเลือกเครื่องมือจะต้องพิจารณาให้เหมาะสมกับการ
วางแผนแต่ละเรื่องและตามท่ีกล่าวมาแล้วว่าการวางแผนมีประโยชน์หลายอย่าง ถ้าวางแผนไม่ดีก็
อาจท�ำให้แผนลม้ เหลวได้ สาเหตทุ ่ีทำ� ให้แผนล้มเหลว กค็ อื

๑ แผนท่ีวางไว้ไม่สอดคล้องกับลักษณะงานขององค์การ งานบางอย่างที่เกิดขึ้นเป็น
ประจำ� อาจเปน็ สาเหตุให้แผนไมส่ ำ� เร็จก็ได้หรอื ไมจ่ �ำเปน็ ตอ้ งใช้แผนกไ็ ด้

๒. คนวางแผนไม่มีความรู้ในการวางแผนไม่มีความเช่ียวชาญพอที่จะวางแผนในแต่ละ
ขัน้ ตอนใหส้ อดคล้องกันไดอ้ ย่างเหมาะสม

๓. ขาดข้อมูลที่ส�ำคัญและจ�ำเป็นในการวางแผนท�ำให้การน�ำแผนไปใช้ผิดพลาดตั้งแต่
เริ่มต้น

๔. ขาดการสนับสนนุ จากบุคคลทเ่ี กย่ี วข้องกับแผนทำ� ใหแ้ ผนทนี่ ำ� ไปใช้มอี ปุ สรรค
๕. ผูบ้ รหิ ารเนน้ ในรายละเอยี ดมากเกินไปซงึ่ ไมใ่ ช่เป้าหมายของการวางแผน
๖. ไม่มีการปรับแผนหรือเปลี่ยนแปลงแผนและวัตถุประสงค์เพ่ือเอาแผนใหม่หรือ
วัตถุประสงค์ใหมม่ าใชแ้ ทน
๗. มีการต่อต้านจากคนในองค์การซ่ึงเป็นพฤติกรรมปกติของคนท่ีมีการต่อต้านการ
เปลีย่ นแปลง ทำ� ให้ไม่อาจน�ำแผนไปใชไ้ ด้
การจะปอ้ งกนั ไมใ่ หเ้ กดิ ความลม้ เหลวในการนำ� แผนไปใชจ้ ะตอ้ งพยายามทำ� ใหค้ นทเี่ กยี่ วขอ้ ง
มคี วามเขา้ ใจอยา่ งแท้จรงิ เกย่ี วกบั แผนนั้น และท่ีส�ำคัญจะต้องใหเ้ คร่ืองมือในการวางแผนที่เหมาะ
สมด้วย เครอ่ื งมือในการวางแผนมดี งั น้ี
๑. การพยากรณ์ (forecasting) ไดแ้ ก่ การมองไปในอนาคตด้วยการกำ� หนดสมมติฐาน
ว่าอะไรจะเกิดขึ้นในอนาคต การพยากรณ์ท�ำได้ ๔ วธิ ีคือ

๑.๑ พยากรณเ์ ชิงคุณภาพ (Qualitative Forecasting) คือ การใช้ความเหน็ ของผู้
เชยี่ วชาญคาดคะเนสงิ่ ทจี่ ะเกดิ ขนึ้ ในอนาคต ความเหน็ อาจเปน็ ของผเู้ ชย่ี วชาญคนเดยี วหรอื ผเู้ ชย่ี วชาญ
หลายคน แสดงความเห็นกนั ในทป่ี ระชุมสัมมนา จากความเหน็ ต่างๆ ก็นำ� มาปรับเปลีย่ นให้เหมาะ
อีกครั้งสำ� หรบั ใช้ในการวางแผน

๑.๒ การพยากรณเ์ ชิงปรมิ าณ (Quantitative Forecasting) คือ การใช้วิเคราะห์
เชิงสถิติและการค�ำนวณข้อมูลต่าง ๆ ที่เก่ียวข้องมาคาดคะเนเหตุการณ์ในอนาคต มีเทคนิคตางๆ
หลายอยา่ ง เชน่ การวิเคราะหอ์ นกุ รมเวลา (Time-Series Analysis) ซง่ึ อาศยั ความสมั พนั ธ์ระหว่าง
ตวั แปรตา่ ง ๆ ทเ่ี กดิ ข้ึนตามเวลาที่ช้ีให้เห็นสง่ิ ท่ีจะเกดิ ขน้ึ ในอนาคต

233

ความร้เู บื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๑.๓ รูปแบบทางเศรษฐกิจ (Economic Model) ซ่ึงอาศัยความน่าจะเป็นและ
สมมตฐิ านต่างๆ ท่ีใชใ้ นการคาดคะเนเหตุการณ์ในอนาคตอันแสดงให้เหน็ ถงึ แนวโน้มทางเศรษฐกจิ
ในวนั ขา้ งหน้า

๑.๔ การสำ� รวจทางสถติ ิ (Statistic Survey) เปน็ การใชก้ ารวเิ คราะหเ์ ชงิ สถติ สิ ำ� รวจ
ความเห็นและทัศนคติของคนมาคาดคะเนเหตุการณ์ เช่น รสนิยมในการบริโภค การเลือกต้ังใน
ทางการเมอื ง และทัศนคตทิ างสงั คม เปน็ ต้น

การพยากรณ์ก็มีข้อจ�ำกัดเพราะเป็นเรื่องของการใช้ศิลปะและสัญชาตญาณของคนเพื่อ
การบริหาร แม้วา่ ข้นั ตอนในการคาดคะเนจะยุ่งยากซับซ้อนกต็ อ้ งอาศัยข้อมลู การได้มาของข้อมลู
อาจเปน็ ทง้ั ขอ้ มลู ทเี่ ปน็ ความจรงิ หรอื ขอ้ มลู ทเ่ี ปน็ ความเหน็ กจ็ ะตอ้ งแปลความหมายของขอ้ มลู เหลา่ นนั้
การแปลความหมายหลายอย่างเกี่ยวข้องการใชด้ ลุ พินจิ ของคน ถา้ ขอ้ มูลเปน็ ขอ้ มลู ทเี่ ปน็ ความจริง
การใชด้ ลุ พนิ จิ อาจไมแ่ ตกตา่ งกนั แตถ่ า้ ขอ้ มลู เปน็ ความเหน็ หรอื เกดิ จากความนา่ จะเปน็ (Probability)
แลว้ ความเหน็ อาจแตกตา่ งกนั หรอื เปน็ เรอ่ื งเลื่อนลอยและเกิดความผดิ พลาดได้

๑. การหาจุดเดน่ (Benchmarking) ความสำ� เร็จและความล้มเหลวของการวางแผนท่ี
สำ� คัญอีกอยา่ งหน่ึงคือ การใชม้ าตรฐานมาวดั แผนขององคก์ าร หากผู้วางแผนมคี วามรนู้ ้อยอาจใช้
มาตรฐานที่ไม่ดีนักมาวัด แต่ถ้าผู้วางแผนมีความรู้ความเช่ียวชาญก็จะสามารถหามาตรฐานท่ีดีมา
เปรยี บเทยี บ ปกตมิ าตรฐานทใ่ี ชว้ ดั มกั จะมาจากภายนอกองคก์ ารและมาตรฐานทด่ี ตี อ้ งเปน็ มาตรฐาน
ทด่ี ที สี่ ดุ จากภายนอก วธิ หี นง่ึ ของการวางแผนกค็ อื การหามาตรฐานจากขา้ งนอกองคก์ ารทด่ี ที สี่ ดุ มา
ใชเ้ ปรยี บเทยี บหรอื เรยี กวา่ การหาจดุ เดน่ (Benchmarking) ขององคก์ ารอนื่ มาใชเ้ พอ่ื ทำ� ใหอ้ งคก์ าร
ของเรามีมาตรฐานสูงขึ้น แต่ถ้าองค์การของเราท�ำข้ึนมาเองยังไม่ดีข้ึนอีกเทียบเท่าองค์การอื่นก็ให้
ซอ้ื หรอื แสวงหาสง่ั นน่ั จากองคก์ ารอน่ื ทดี่ ที สี่ ดุ หรอื อยา่ งนอ้ ยกด็ กี วา่ องคก์ ารของเราทจี่ ะทำ� สง่ิ นนั้ ได้

จดุ ประสงคส์ ำ� คญั ของ Benchmarking คอื การหาวา่ ทอ่ี น่ื บคุ คลอน่ื หนว่ ยงานอนื่ องคก์ าร
อ่นื หรอื สถาบนั อ่นื ทำ� ส่ิงนั้นได้ดมี ากแลว้ องค์การกน็ �ำเอาส่ิงนัน้ มาทำ� เป็นแบบอยา่ ง การวางแผนก็
เช่นเดียวกันจะต้องไปแสวงหาองค์การอื่นใดสามารถวางแผนได้ดีหรือดีที่สุด องค์การของเราก็น�ำ
เอาวธิ ีการวางแผนน้ันมาใช้ เพราะปจั จุบันการด�ำเนนิ ธรุ กิจหรือการบรหิ ารงานในองค์การใดๆ กด็ ี
เปน็ เรอื่ งของการแขง่ ขนั เสมอ ถา้ องคก์ ารไมม่ คี วามเปน็ เลศิ โอกาสจะแขง่ ขนั กบั องคก์ ารอน่ื เปน็ เรอื่ ง
ยากท่ีจะส�ำเร็จ การหาจุดเด่นของที่อื่นจะผลักดันให้องค์การมุ่งไปสู่การคิดค้นประดิษฐ์ส่ิงใหม ่
(Innovation) ซึง่ เป็นหวั ใจของการพฒั นาธรุ กิจให้อยใู่ นตลาดทเ่ี ต็มไปดว้ ยการแขง่ ขนั ได้

๒. การใหม้ สี ว่ นรว่ มในการวางแผน (Participative Planning) การใหค้ นทกุ ระดบั มสี ว่ น
ร่วมในการวางแผนมีความส�ำคัญมาก เพราะคนทุกคนล้วนกระทบต่อการวางแผนไม่ทางใดก็ทาง
หน่งึ การใหค้ นมีสว่ นรว่ มจะทำ� ให้ไดข้ อ้ มูลมากขึ้น ทำ� ให้เกดิ ความคิดริเริม่ และความคดิ สร้างสรรค์
ในการวางแผนก็จะได้แผนที่ดีและสมบูรณ์ เม่ือมีการน�ำแผนไปใช้คนก็จะมีความผูกพันกันแผน
มีความเขา้ ใจและยอมรบั แผนดว้ ยเชน่ กนั ซง่ึ ท�ำให้แผนด�ำเนนิ ตอ่ ไปจนเสรจ็

234

ความร้เู บอ้ื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๓. การใชภ้ าพ (Use of Scenario) การวางแผนทด่ี จี ะต้องทำ� ใหเ้ หน็ ภาพหรือฉากเหมือน
กนั ของจรงิ ทเี่ กดิ ขน้ึ การใชภ้ าพคอื การทำ� ใหเ้ หน็ สถานการณท์ จ่ี ะเกดิ ขนึ้ ใหเ้ ปน็ ฉากเปน็ รปู รา่ งหรอื
เร่ืองราวต่าง ๆ เหมือการดภู าพยนตร์หรือละคร ฉากหรือภาพจะท�ำใหเ้ หน็ ความแตกตา่ งของแต่ละ
สถานการณ์ และเมื่อเกิดการเปล่ียนแปลงก็จะเห็นว่าเปล่ียนแปลงไปอย่างไร เป็นวิธีการที่ท�ำให้
เขา้ ใจไดว้ า่ ตอ้ งปรบั ตัวหรือยดื หยุ่นแผนให้เข้ากับสถานการณ์แต่ละอย่างจะท�ำอยา่ งไร

๔. การใชท้ ่ีปรึกษาวางแผน (use of Staff Planner) การวางแผนเปน็ เร่ืองยุ่งยากซับซอ้ น
และตอ้ งอาศยั ผเู้ ชย่ี วชาญในการวางแผนโดยเฉพาะ องคก์ ารอาจจา้ งผเู้ ชยี่ วชาญวางแผนใหต้ ง้ั คณะ
ที่ปรึกษาเป็นผู้วางแผน ผู้เช่ียวชาญในการวางแผนจะท�ำหน้าที่ประสานงานหน่วยงานต่างๆ
ทง้ั องคก์ ารจะดำ� เนนิ ขนั้ ตอนตา่ งๆ ในการวางแผนโดยการใชเ้ ครอ่ื งมอื ทมี่ ปี ระสทิ ธภิ าพในการวางแผน
จนส�ำเร็จส่ิงท่ีคณะท่ีปรึกษาวางแผนท�ำก็ คือ ๑) ช่วยเหลือฝ่ายบริหารในการจัดเตรียมแผน ๒)
พฒั นาแผนแตล่ ะแผนขน้ึ มาตามทไ่ี ดร้ บั การรอ้ งขอ ๓) เกบ็ รวบรวมและเตรยี มขอ้ มลู ในการวางแผน
๔) ช่วยในการส่ือหรือแจ้งให้คนในองค์การรับรู้ ๕) ตรวจสอบการใช้แผนและเสนอแนะแก้ไข
เปลี่ยนแปลงแผน

235

ความรเู้ บื้องตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

สรปุ ทา้ ยบท
การก�ำหนดนโยบายเป็นกระบวนการของความคิดท่ีมีรากฐานจากความเชื่อ พ้ืนฐานสอง

ประการคอื เชอ่ื วา่ นโยบายตอ้ งกำ� หนดขน้ึ โดยผบู้ รหิ ารระดบั สงู และเชอื่ วา่ ทกุ คน ในองคก์ ารมสี ว่ น
ในการกำ� หนดนโยบาย นโยบายสาธารณะจะเน้นเจตนานโยบายของรฐั บาล ซึ่งบ่งบอกถงึ แนวทาง
ในการปฏิบัติงานของรัฐบาล นโยบายสาธารณะมีลักษณะเป็น กระบวนการ ๔ ข้ันตอนคือ
การกำ� หนดปญั หา การวเิ คราะหห์ าทางเลอื ก การนำ� นโยบาย ไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ และประเมนิ ผลนโยบาย
นโยบายสาธารณะมีความสมั พันธก์ ับการบริหารของ รัฐ อกี ทั้งยงั มคี วามสัมพนั ธก์ บั องคก์ รและผทู้ ี่
เกย่ี วข้องมากมาย

นโยบายจะไปสู่การปฏิบตั ิได้ต้องมกี ารแปลงนโยบาย ซึ่งจะเป็นการวางแผน กระบวนการ
วางแผนเป็นศาสตร์ในการกำ� หนดและเป็นศลิ ป์ในการนำ� ไปใช้ เป็นกระบวนการ ท่ีเกย่ี วข้องกับการ
ดดั สนิ ใจจดั สรรทรพั ยากรในปจั จบุ นั เพอื่ ใหเ้ กดิ ความสำ� เรจ็ ตามวตั ถปุ ระสงคใ์ นอนาคต การวางแผน
มลี กั ษณะเปน็ กระบวนการทสี่ ำ� คญั โดยเรม่ิ จากการกำ� หนดวตั ถปุ ระสงค์ การเกบ็ และวเิ คราะหข์ อ้ มลู
การก�ำหนดนิยามและรายละเอียดเกี่ยวกับปัญหา การก�ำหนดทางเลือกในการแก้ปัญหาและการ
ประเมินทางเลือกในทางแก้ปัญหา การวางแผนก่อให้เกิดประโยชน์ในการบริหารจัดการงานใน
องค์การอย่างมากมาย แต่บางครั้งแผนอาจจะไม่ประสบความส�ำเร็จอันเนื่องมาจากแผนงานและ
โครงการ ซงึ่ ต้องมกี ารปรบั ปรงุ อนั จะทำ� ใหก้ ารปฏบิ ัติงานประสบความสำ� เรจ็ ยงิ่ ข้นึ

236

ความรเู้ บ้อื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

ค�ำถามท้ายบทท่ี ๘

1. องคป์ ระกอบของนโยบายสาธารณะมอี ะไรบา้ ง
2. จงอธบิ ายกระบวนการของนโยบายสาธารณะ
3. นโยบายสาธารณะกบั การบรหิ ารงานของรฐั มีความสมั พนั ธก์ นั อย่างไร
4. ในการนำ� นโยบายไปปฏบิ ัตเิ ก่ียวขอ้ งกบั กลุ่มหรือองค์กรใดบา้ ง
5. จงอธบิ ายความหมายของการวางแผน
6. ประเภทของแผนมกี ี่ชนดิ อะไรบ้าง
7. จงอธิบายกระบวนการวางแผนสมาธรรม

237

ความรู้เบ้อื งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

เอกสารอ้างองิ ประจำ� บท

ประชุม รอดประเสริฐ. นโยบายและการวางแผน : หลักการและทฤษฎี. พิมพ์คร้ังท่ี ๕.
กรงุ เทพมหานคร : เนติกุลการพมิ พ,์ ๒๕๓๙.
เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ. ความรู้เบ้ืองต้นเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์. กรุงเทพมหานคร : บพิธ
การพิมพ,์ ๒๕๔๙.
วริ ชั วริ ัชนิภาวรรณ, รฐั ประศาสนศาสตร์ : แนวคิดและกระบวนการ. กรุงเทพมหานคร : ธรรก
มลการพมิ พ,์ ๒๕๔๙.
วรเดช จนั ทรศร. การนำ� นโยบายไปปฏบิ ตั .ิ กรงุ เทพมหานคร : กราหเิ คฟอรแ์ มท (ไทยแลนด)์ , ๒๕๔๐.
ศุภชัย ยาวะประภาษ. นโยบายสาธารณะ. พิมพ์ครั้งท่ี ๕. กรุงเทพมหานคร : จุฬาลงกรณ์
มหาวิทยาลยั , ๒๕๔๔.
ลันสิทธิ้ ชวลิตธ�ำรง. หลักการบริหารรัฐกิจกับระบบราชการไทย. (กรุงเทพมหานคร :อมรินทร ์
พรนิ้ ติ้งแอนด์พับลชิ ชิ่ง, ๒๕๔๖.
สัมฤทธ์ิ ยศสมศักดิ.์ หลกั รัฐประศาสนศาสตรแ์ นวคดิ และทฤษฎ.ี พิมพค์ ร้ังที่ ๒. กรงุ เทพมหานคร
: รตั นพรชยั , ๒๕๔๘.
สรอ้ ยตระกูล (ติวยานนท)์ อรรถมานะ, สาธารณะบริหารศาสตร,์ พิมพ์ครั้งท่ี ๔. กรุงเทพนคร :
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร,์ ๒๕๔๓.
อรสั ธรรม พรหมมะ. นโยบายสาธารณะและการวางแผน. ใน คณาจารยภ์ าควชิ า การบรหิ ารรฐั กจิ
มหาวิทยาลัยรามค�ำแหง. การบริหารรัฐกิจเบื้องต้น. พิมพ์ครั้งที่ ๗. กรุงเทพมหานคร :
คณะรัฐศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยรามค�ำแหง, ๒๕๔๒.
อทุ ยั เลาหวเิ ชยี ร, รฐั ประศาสนศาสตร์ : ลกั ษณะวชิ าและมติ ติ า่ ง ๆ, พมิ พค์ รงั้ ท่ี ๖. กรงุ เทพมหานคร
: เสมาธรรม, ๒๕๔๓.

บนั ทกึ ชว่ ยจ�ำ

..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................

แผนการจดั การเรยี นรู้ ประจำ� บทที่ ๙
เรื่อง ความรทู้ ่วั ไปเกี่ยวกบั การวางแผนและควบคุมงานบริหาร

ก. เน้ือหาสาระทศ่ี ึกษา
ความรูท้ ั่วไปเก่ียวกับการวางแผนและควบคมุ งานบริหาร
๑. ความหมาย ความสำ� คญั ของการวางแผนและควบคุมงานบรหิ าร
๒. โครงสรา้ งการวางแผน
๓. โครงสร้างการควบคุมงานบรหิ าร

ข. วัตถปุ ระสงค์ของการศึกษา
เมอ่ื ได้ศึกษาบทที่ ๙ จบแลว้ ผศู้ กึ ษามีความสามารถ
๑. บอกความหมาย ความส�ำคญั ของการวางแผนและควบคมุ งานบรหิ าร
๒. วิเคราะหโ์ ครงสรา้ งการวางแผน
๓. เลอื กแนวปฏบิ ตั กิ ารควบคมุ งานบริหาร

ค. กระบวนการเรยี นรู้
๑. อาจารยผ์ สู้ อนเกรนิ่ นำ� ความรทู้ ว่ั ไปเกยี่ วกบั การวางแผนและควบคมุ งานบรหิ ารวา่ มคี วาม

หมายความส�ำคญั ความเปน็ มาอยา่ งไร
๒. อาจารย์ผู้สอนกล่าวเปิดประเด็นซักถามผู้เรียนให้มีส่วนร่วมในการเรียนรู้เกี่ยวกับความ

รทู้ ั่วไปเกี่ยวกบั การวางแผนและควบคมุ งานบรหิ ารโดยการตอบปากเปลา่ เพอ่ื เปน็ การกระต้นุ ใหผ้ ู้
เรยี นได้ตนื่ ตัวอยเู่ สมอ

๓. ค�ำถามใดท่ผี ู้เรยี นตอบแล้วไมช่ ัดเจนพอ ผสู้ อนควรอธบิ ายประเด็นนน้ั ๆ เพ่ิมเตมิ เพือ่
ให้ผ้เู รียนได้รบั ความรูท้ ีถ่ ูกต้อง

๔. กอ่ นสอนทกุ ครงั้ อาจารยผ์ สู้ อนกระตนุ้ ใหผ้ เู้ รยี น เกดิ ความสนใจ มคี วามอยากรอู้ ยากเหน็
๕. อาจารยผ์ ู้สอนเสนอแนะให้ผู้เรียนศกึ ษาคน้ ควา้ เพ่ิมเติมจากหนังสืออนื่ ๆ
๖. เมื่อศึกษาแต่ละบทจบแล้ว อาจารย์ผู้สอนมอบหมายงานให้ผู้เรียนทุกคนไปท�ำแล้วน�ำ
มาส่งในสปั ดาห์ต่อไป
๗. อาจารย์ผู้สอนอธบิ ายสรปุ “ความรู้ทั่วไปเกย่ี วกับการวางแผนและควบคุมงานบริหาร”
อกี ครงั้ เพอ่ื เปน็ การทบทวนเนอื้ หาสาระ แลว้ ผสู้ อนสอบถามผเู้ รยี นในประเดน็ ทไี่ ดเ้ รยี นมาแลว้ เพอ่ื
เป็นการประเมนิ ผู้เรียนวา่ มีประสทิ ธภิ าพและประสทิ ธผิ ลมากนอ้ ยเพยี งใด

ง. แหลง่ การเรยี นรู้
๑. หอ้ งสมุดมหาวทิ ยาลยั
๒. หนงั สือหรือตำ� ราเกย่ี วกบั รัฐศาสตร/์ พทุ ธศาสตร์
๓. เวบ็ ไซด์ท่เี กย่ี วข้อง

จ. สื่อการเรยี นการสอน
๑. เอกสารประกอบการสอนวิชา การวางแผนและควบคุมงานบรหิ าร
๒. บอร์ดความรู้, หนงั สือพมิ พ์, นติ ยสาร, และวารสารท่เี กี่ยวกบั การศกึ ษาของคณะสงฆ์
๓. ใบงาน/งานท่มี อบหมายอนื่ ๆ

ฉ. การวดั ผลและประเมนิ ผล
๑. ด้านความรู้ : ประเมนิ จากการตอบคำ� ถาม/แสดงความคิดเห็น/ตรวจแบบทดสอบ
๒. ด้านทักษะ : ประเมนิ ดว้ ยการสงั เกตการน�ำเสนอผลงานเด่ยี ว/งานกลมุ่
๓. ด้านคณุ ธรรม จริยธรรม และค่านยิ ม : ประเมนิ การสงั เกตพฤตกิ รรม/การร่วมกิจกรรม/

การแสดงความคิดเหน็ ในช้ันเรยี น

บทที่ ๙
ความรทู้ ั่วไปเก่ยี วกบั การวางแผนและควบคมุ งานบริหาร

ผู้บริหารทุกคนย่อมต้องการท�ำงานให้ส�ำเร็จ และมีความคิดหลายอย่างที่จะหาวิธีให้งาน
บรรลุเปา้ หมาย ความคิดของผูบ้ รหิ ารอาจเลือ่ นลอยไมช่ ดั เจนอาจเปน็ ไปไดห้ รอื เป็นไปไมไ่ ด้ แตส่ ง่ิ
ทที่ ำ� ใหค้ วามคดิ ของผบู้ รหิ ารเปน็ ความจรงิ กค็ อื แผน หากขาดการวางแผนหนทางทจี่ ะบรรลผุ ลกเ็ ปน็
ไปได้ยาก ในแง่ของการบริหารการวางแผนเป็นหน้าท่ีแรกสุดแล้วก็ตามด้วยหน้าที่การจัดองค์การ
การจงู ใจ หรอื การนำ� และการควบคมุ การวางแผน มคี วามสำ� คญั มากทจ่ี ะบอกไดว้ า่ องคก์ ารจะประสบ
ความสำ� เร็จในการแข่งขนั กบั องค์การอืน่ หรือไม่ แผนเป็นสิง่ ท่แี สดงให้เปน็ วา่ องคก์ ารพยายามท่ีจะ
ทำ� ใหด้ ยี ง่ิ ขน้ึ กวา่ ทกี่ ำ� ลงั กระทำ� อยแู่ ละพยายามทำ� ใหด้ กี วา่ คนอนื่ การวางแผนเปน็ การตดั สนิ ใจลว่ ง
หนา้ กอ่ นทีจ่ ะเกิดเหตุการณ์จรงิ

ความหมายของการวางแผน คือ กระบวนการในการกำ� หนดวัตถุประสงค์และวิธีการวา่ จะ
ท�ำอย่างไรให้บรรลุวัตถุประสงค์นั้น หากจะกล่าวในแง่ของสถานการณ์ การวางแผนเป็นกระบวน
การในการเผชญิ กบั ความไมแ่ นน่ อนโดยการกำ� หนดการกระทำ� ขนึ้ ลว่ งหนา้ เพอ่ื ใหไ้ ดผ้ ลตามทก่ี ำ� หนดไว้
การวางแผนจะเกย่ี วขอ้ งกนั ๒ อยา่ งคอื จดุ หมายปลายทางกบั วธิ กี าร จดุ หมายปลายทางกค็ อื จะทำ�
อะไร วิธกี ารกค็ ือจะท�ำอย่างไร

การวางแผนอาจเปน็ เร่อื งสว่ นตัวหรือเร่ืองที่เปน็ ทางการ เมอ่ื ผู้บริหารมคี วามคดิ ทจี่ ะหาวิธี
ท�ำงานให้ส�ำเร็จตามเป้าหมาย ความคิดนั้นอาจเป็นการส่วนตัวคือไม่ได้เขียนไว้ ไม่ได้ขอความคิด
เหน็ จากคนอนื่ ในองคก์ าร การวางแผนเปน็ การสว่ นตวั นอ้ี าจเปน็ เรอ่ื งของสว่ นบคุ คลหรอื ขององคก์ าร
ขนาดเล็ก การวางแผนส่วนตัวจะขาดความต่อเนื่องและขาดข้อมูล แต่การวางแผนที่เป็นทางการ
เปน็ เรอ่ื งยงุ่ ยากซบั ซอ้ น จะตอ้ งเขยี นวตั ถปุ ระสงคไ์ ว้ จะตอ้ งกำ� หนดวธิ กี ารอยา่ งชดั เจน จะตอ้ งอาศยั
การมสี ว่ นรว่ มของคนในองคก์ าร ใหค้ นในองคก์ ารยอมรบั อาศยั ขอ้ มลู จำ� นวนมากกำ� หนดระยะเวลา
ไว้และอน่ื ๆ
๙.๑ ความหมาย ความส�ำคญั ของการวางแผนและควบคมุ งานบริหาร

๙.๑.๑ ความหมายของการวางแผน
ความหมายของการวางแผน มนี ักวิชาการหลายท่านได้อธบิ ายไวด้ ังน้ี
ประชุม รอดประเสริฐ๑ ได้ให้ความหมายไว้ว่า การวางแผนเป็นกระบวนการที่บุคคลหรือ
หนว่ ยงานไดก้ ำ� หนดขนึ้ ไวล้ ว่ งหนา้ เพอ่ื การปฏบิ ตั งิ านในอนาคตการวางแผนประกอบดว้ ยกระบวนการ
ตา่ งๆ หลายข้นั ตอน ซงึ่ บางข้นั ตอนมีความจ�ำเป็นอยา่ งยิ่งท่จี ะตอ้ งได้รับการกระทำ� กอ่ น และด้วย
ความรวดเรว็ ทั้งน้ีเพอื่ ใหบ้ รรลถุ ึงเปา้ หมาย (Goals) ทไ่ี ด้ก�ำหนดไว้ การวางแผนมีคุณค่าอย่างมาก

๑ ประชุม รอดประเสรฐิ , นโยบายและการวางแผน หลักการและทฤษฎี, พิมพค์ ร้ังที่ ๔, (กรงุ เทพมหานคร
:เนติกลุ การพิมพ,์ ๒๕๓๕), หน้า ๘๙.

242

ความรู้เบื้องตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

ต่อวัตถุประสงค์ (Objectives) ขององค์การหรือของหน่วยงาน และมีความส�ำคัญย่ิงต่อความมุ่ง
หมายส่วนตนของแต่ละบุคคลในการปฏบิ ตั ิงานหรอื การปฏิบัติตามภารกิจทง้ั หลาย

อุทัย บุญประเสริฐ๒ ได้ให้ความหมายไว้ว่า การวางแผนเป็นกิจกรรมท่ีคาดหวังว่าจะต้อง
ปฏิบัติ ซึ่งเป็นผลจากการค้นหาและก�ำหนดวิธีท�ำงานในอนาคตเพื่อให้บรรลุจุดมุ่งหมาย บรรลุ
วตั ถปุ ระสงค์ และเปา้ หมายทกี่ ำ� หนดไวอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ เกดิ ประโยชนต์ อ่ หนว่ ยงานและองคก์ ร
มากทสี่ ดุ แสดงใหเ้ หน็ วา่ จะมกี ารทำ� อะไร ทำ� ทไ่ี หน เมอ่ื ใด ใหใ้ ครทำ� ทำ� อยา่ งไร และใหร้ ายละเอยี ด
อื่นๆ ทีจ่ �ำเปน็ ช่วยใหก้ ารปฏบิ ตั งิ านลุล่วงไปอย่างมีประสิทธิภาพ

วโิ รจน์ สารรตั นะ๓ ไดใ้ หค้ วามหมายไวว้ า่ การวางแผนเปน็ กระบวนการตดั สนิ ใจเพอ่ื กำ� หนด
วัตถุประสงค์และแนวทางการกระท�ำไว้ล่วงหน้า เพื่อให้บุคคลในองค์การปฏิบัติตามให้บรรลุตาม
วัตถุประสงคท์ ี่กำ� หนดไว้

อนนั ต์ เกตุวงศ์๔ ไดใ้ หค้ วามหมายไว้ว่า การวางแผนก็คือการตัดสนิ ใจลว่ งหน้าในการเลอื ก
ทางเลือกเกี่ยวกับสิ่งต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นวัตถุประสงค์หรือวิธีการกระท�ำ โดยท่ัวไปจะเป็นการตอบ
คำ� ถามตอ่ ไปน้ี คอื จะทำ� อะไร (What) ทำ� ไมจงึ ตอ้ งท�ำ (Why) ใครบ้าง ท่จี ะเป็นผู้กระท�ำ (Who)
จะกระท�ำเมื่อใด (When) จะกระทำ� กนั ทไ่ี หนบ้าง (Where) และจะท�ำกันอย่างไร (How)

เนตร์พณั ณา ยาวริ าช๕ ไดใ้ หค้ วามหมายไว้ว่า การวางแผนคอื กระบวนการก�ำหนดวธิ กี าร
ด�ำเนินการให้ส�ำเร็จตามวัตถุประสงค์ที่ต้องการได้อย่างไร ด้วยวิธีใด เม่ือไร วัตถุประสงค์ของการ
วางแผนคือ ชว่ ยให้ทราบทศิ ทางในการทำ� งาน

ดลิ ก บญุ เรอื งรอด ไดใ้ หค้ วามหมายไวว้ า่ การวางแผนเปน็ กระบวนการเตรยี มการทำ� งานไว้
ลว่ งหนา้ ในการใชท้ รพั ยากรมนษุ ยแ์ ละทรพั ยากรอนื่ ๆ ในโอกาสทเี่ หมาะสมใหบ้ รรลเุ ปา้ หมายทว่ี างไว้

ศริ วิ รรณ เสรรี ัตน์ และคณะ๗ ได้ให้ความหมายไว้วา่ การวางแผนเปน็ วิธีการปฏิบัตเิ พอื่ ให้
บรรลเุ ปา้ หมาย ซง่ึ ชว่ ยใหผ้ บู้ รหิ ารทราบเกยี่ วกบั การปฏบิ ตั กิ ารทจ่ี ะเกดิ ขนึ้ ในทกุ ระดบั ขององคก์ าร
แผนจะช่วยสัง่ การและประสานกิจกรรมตา่ ง ๆ เพอ่ื ให้บรรลเุ ป้าหมายไดอ้ ยา่ งมีประสทิ ธภิ าพ

๒ อทุ ยั บญุ ประเสรฐิ , การวางแผนการศกึ ษา. (กรงุ เทพมหานคร : โรงพมิ พจ์ ฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั , ๒๕๓๘),
หน้า ๑๙.

๓ วโิ รจน์ สารวัฒนะ, กระบวนการนโยบายทางการศึกษา, (กรงุ เทพมหานคร : อักษราพิพฒั น์, ๒๕๓๙),
หน้า ๓๕-๓๖.

๔ อนนั ต์ เกตวุ งศ,์ หลกั และเทคนคิ การวางแผน, พมิ พค์ รง้ั ท่ี ๔, (กรงุ เทพมหานคร : สำ� นกั พมิ พม์ หาวทิ ยาลยั
ธรรมศาสตร,์ ๒๕๓๖) หน้า ๓-๔.

๕ เนตรพ์ ณั ณา ยาวิราชา, การจัดการสมัยใหม่, (กรุงเทพมหานคร : เซน้ ทรัลเอก๊ ซเ์ พรส, ๒๕๔๘),หนา้ ๕.
๖ ดิลก บญุ เรอื งรอด, การวางแผนการศึกษา, (กรงุ เทพมหานคร : กรมศาสนา, ๒๕๓๔),หนา้ ๑๓.
๗ ศริ วิ รรณ เสรรี ตั น์ และคณะ, องคก์ ารและการจดั การ, (กรงุ เทพมหานคร : พฒั นาศกึ ษา, ๒๕๓๙), หนา้ ๗๔.

243

ความรู้เบ้ืองตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

จากความหมายของการวางแผน สรปุ ไดว้ า่ การวางแผน (Planning) หมายถงึ กระบวนการ
ท่ีองค์การหรือหน่วยงานด�ำเนินการเพื่อให้ได้ผลที่ต้องการในอนาคต โดยการตัดสินใจล่วงหน้าใน
การเลอื กวธิ ที ำ� งานทดี่ ที ส่ี ดุ มปี ระสทิ ธภิ าพมากทสี่ ดุ ใหบ้ รรลผุ ลตามทตี่ อ้ งการภายในเวลาทกี่ ำ� หนด
และเปน็ กระบวนการท่ีตอ้ งด�ำเนนิ การอยา่ งต่อเนอ่ื ง ตลอดจนสามารถปรับปรงุ แก้ไขได้อยู่เสมอ

๙.๑.๒ ความส�ำคญั ของการวางแผน
การวางแผนเปน็ งานหลักและส�ำคัญในการบรหิ ารของหนว่ ยงานในทุกระดับ เน่อื งจากเป็น
ตัวก�ำหนดทิศทางเป้าหมาย วิธีด�ำเนินการท่ีจะท�ำให้หน่วยงานด�ำเนินงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ
บรรลุตามวัตถปุ ระสงค์ท่ีต้องการภายในเวลาท่ีก�ำหนด การด�ำเนินงานจะประสบผลส�ำเร็จมากหรอื
น้อยเพียงใดขึน้ อยกู่ บั การวางแผน หากวางแผนดกี ็เทา่ กับดำ� เนนิ งานสำ� เร็จไปแล้วกว่าคร่ึง
พะยอม วงศส์ ารศรี ไดก้ ลา่ วถึง ความส�ำคัญของการวางแผนดงั น้ี
๑. ลดความไมแ่ น่นอนและปัญหาทีจ่ ะเกดิ ในอนาคต เพราะการวางแผนเปน็ การจัดโอกาส
ดา้ นการจดั การใหส้ ามารถมองเหน็ เหตกุ ารณ์ตา่ งๆ ในอนาคตที่จะเกิดขนึ้
๒. ท�ำใหเ้ กดิ การยอมรับแนวความคดิ ใหม่ๆ เข้ามาในองคก์ ร
๓. ท�ำให้การด�ำเนินการขององค์กรบรรลุถึงเป้าหมายท่ีปรารถนา เพราะการวางแผนเป็น
งานทต่ี อ้ งกระทำ� เป็นจดุ เร่ิมแรกของทกุ ฝา่ ยในองค์กร
๔. เปน็ การลดความสญู เปลา่ ของหนว่ ยงานทซี่ ำ้� ซอ้ น เพราะการวางแผนทำ� ใหม้ องเหน็ ภาพ
รวมขององคก์ รทชี่ ดั เจน และยงั เปน็ การอำ� นวยประโยชนใ์ นการจดั ระเบยี บขององคก์ รใหเ้ หมาะสม
กับลกั ษณะงานยงิ่ ขน้ึ เปน็ การจำ� แนกงานไม่ใหเ้ กิดความซำ้� ซอ้ น
๕. ทำ� ใหเ้ กดิ ความแจม่ ชดั ในการดำ� เนนิ งาน เนอื่ งจากการวางแผนเปน็ การกระทำ� โดยอาศยั
ทฤษฎหี ลกั การ และงานวจิ ัยต่างๆ มาเปน็ ตวั กำ� หนดจดุ ม่งุ หมายและแนวทางปฏบิ ตั ิ ซง่ึ จ�ำเป็นต้อง
ใชก้ ระบวนการทางสติปญั ญา ดุลยพนิ จิ ตลอดจนความรู้ในเร่อื งตา่ งๆ ของผวู้ างแผน ซง่ึ จะทำ� ให้มี
ทางเลอื กแนวทางปฏบิ ัติท่ีชดั เจนในอนาคตอยา่ งเหมาะสม๘
ดงั น้นั การวางแผนจึงมคี วามสำ� คญั ตอ่ การด�ำเนินงาน ดงั นี้
๑. การวางแผนเป็นหน้าทอ่ี ันดบั แรกของผู้บริหาร
๒. การวางแผนเป็นแนวทางปฏิบัติที่ส�ำคัญ ผู้ปฏิบัติตามแผนสามารถศึกษาเรียนรู้วิธีการ
ขน้ั ตอน และกระบวนการทำ� งานได้จากแผนกอ่ นท่จี ะลงมอื ปฏบิ ัติ
๓. แผนและการวางแผนเป็นตัวก�ำหนดทิศทางและความรู้สึกในเรื่องของความมุ่งหมาย
สำ� หรบั องค์การให้ผ้ปู ฏบิ ัตงิ านทุกคนได้รู้ แผนเปน็ กรอบส�ำหรบั การตดั สนิ ใจใหผ้ ้ปู ฏิบตั ไิ ด้ อยา่ งด ี
จึงสามารถปอ้ งกนั มิใหม้ ีการตดั สินใจเพือ่ แกป้ ัญหาแตล่ ะคร้ังไปเท่านนั้ ดว้ ย

๘ พะยอม วงศส์ ารศร,ี การบรหิ ารทรัพยากรมนุษย์, (กรงุ เทพมหานคร : คณะวิทยาการจัดการ สถาบัน
ราชภัฏสวนดสุ ิต, ๒๕๔๓), หนา้ ๗.

244

ความรู้เบ้ืองตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

๔. แผนและการวางแผนจะช่วยให้ผู้บริหารและผู้ปฏิบัติงาน มองไปในอนาคต และเห็น
โอกาสท่ีจะแสวงหาประโยชน์หรือกระท�ำการต่างๆ ให้ส�ำเร็จตามความมุ่งหมายได้ ท้ังยังมองเห็น
ปญั หาอปุ สรรคและภยั คกุ คามตา่ งๆ เพอื่ จะหาทางปอ้ งกนั ตลอดจนลดภาวะความเสย่ี งตา่ งๆ ไดด้ ว้ ย

๕. การตัดสนิ ใจที่มเี หตผุ ลในการวางแผนนน้ั จะมีการตัดสนิ ใจเรื่องต่างๆ ไวล้ ่วงหนา้ ซึ่งมี
เวลาพอทจ่ี ะใชท้ ง้ั หลกั ทฤษฎี แนวความคดิ และหลกั การ ประกอบกบั ตวั เลขสถติ แิ ละขอ้ มลู ขา่ วสาร
ต่างๆ ที่เกย่ี วขอ้ งมาพิจารณาตัดสนิ ใจ จึงทำ� ใหก้ ารตดั สนิ ใจเปน็ ไปอยา่ งถกู ต้องเหมาะสม มเี หตุผล
และเปน็ ประโยชน์ตามตอ้ งการ

๖. การวางแผนในเรื่องของการเตรียมการไว้ล่วงหน้า เมื่อมีการก�ำหนดวัตถุประสงค์และ
เป้าหมายตามความต้องการ กจิ กรรมต่างๆ ทจี่ ะตอ้ งกระท�ำใหเ้ ปน็ ไปตามวตั ถปุ ระสงค์ และ บงั เกดิ
ผลตามเป้าหมายน้ันๆ จะตอ้ งได้รับการพิจารณา การตัดสินใจในเรือ่ งต่างๆ ท้ังวิธกี ารกระบวนการ
ขน้ั ตอนของการกระท�ำ ทรัพยากรท่ีต้องใช้ เวลา สถานท่แี ละการควบคุมดูแลการทำ� งาน

๗. การวางแผนมสี ว่ นช่วยให้มนษุ ยเ์ ปลีย่ นแปลงสง่ิ ตา่ งๆ ได้มาก
๘. การวางแผนเปน็ ตัวน�ำในการพฒั นา

๙.๑.๓ การควบคมุ งานบริหาร
มีค�ำกล่าวว่า การวางแผนและการควบคุม เป็นงานที่ไม่สามารถแยกออกจากกันได้เพราะ
หากเราตอ้ งการใหม้ กี ารดำ� เนนิ งานตามแผนงานเพอ่ื บรรลเุ ปา้ หมายทไ่ี ดก้ ำ� หนดไว้ เราจำ� เปน็ ตอ้ งมี
กระบวนการควบคุมเป็นเคร่ืองช่วยก�ำกับกิจกรรมทั้งหลายให้ด�ำเนินไปโดยไม่มีการติดขัดและผิด
พลาด๙
โดยการควบคุมเป็นหน้าที่ส�ำคัญของหัวหน้างาน หรือผู้บริหารท่ีต้องท�ำ และจ�ำเป็นต้อง
อาศยั ทกั ษะทส่ี ำ� คญั ทงั้ ๓ ด้าน คอื
๑) ทกั ษะดา้ นเทคนคิ (Technical Skill) ทเ่ี ปน็ ความรอบรใู้ นรายละเอยี ดของงานทรี่ บั ผดิ ชอบ
๒) ทักษะด้านความคดิ (Conceptual Skill) ซึ่งเป็นความสามารถในการวิเคราะหภ์ าพรวม
การมองเห็นผลกระทบทีเ่ ชอ่ื มโยงของปจั จัยต่างๆ และความสามารถในการตัดสนิ ใจ
๓) ทักษะด้านมนษุ ยส์ ัมพันธ์ (Human Relationship Skill) ซึ่งเปน็ ความสามารถในการ
บริหารคน การตดิ ต่อสอ่ื สาร การแกไ้ ขปญั หาความขดั แย้ง
และ ส�ำหรับกรอบความคิดในการน�ำเสนอแง่มุมส�ำคัญท่ีจะท�ำให้การควบคุมงานบริหาร
บรรลุผล วโิ รจน สาระรตั นะ๑๐ ได้สรุปหลักการสำ� คัญไว้ดังน้ี

๙ กระทรวงศกึ ษาธกิ าร, หลกั เทคนคิ การบรหิ ารและการวางแผน, (กรงุ เทพมหานคร : สาํ นกั งานคณะกรรมการ
การอดุ มศกึ ษา, ๒๕๔๗), หนา้ ๔๑.

๑๐ วโิ รจน สาระรตั นะ, การบรหิ าร, (กรงุ เทพมหานคร : ไทยวฒั นาพานชิ , ๒๕๔๗), หนา้ ๓๒-๓๓

245

ความรเู้ บ้อื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๑) Continuous Activities การควบคุมเปน็ กจิ กรรมท่ีต้องทำ� อยา่ งต่อเน่อื ง ให้สอดคล้อง
กับแผนการปฏิบัติงาน เช่น มีการติดตามความคืบหน้าของแผนงานทุกวัน ทุกสัปดาห์ ทุกเดือน
ทกุ ไตรมาส ทุกครง่ึ ปี โดยผูบ้ รหิ ารต้องพิจารณาว่า กจิ กรรมใดท่ีควรมีการตดิ ตาม ประเมินผล ใน
ระยะเวลาใด กจิ กรรมบางอย่างอาจจ�ำเปน็ ตอ้ งมีการควบคมุ ตดิ ตามผลทกุ ช่ัวโมง หรอื ทุกนาที ถ้า
กจิ กรรมนนั้ เปน็ กจิ กรรมทวี่ กิ ฤติ และไมส่ ามารถทจี่ ะยอมใหม้ คี วามผดิ พลาดเกดิ ขนึ้ ได้ เพราะความ
ผดิ พลาดนั้นจะส่งผลให้กิจกรรมอน่ื ๆ ไดร้ บั ความเสยี หายไปดว้ ย เช่น กระบวนการผลติ ในข้ันตอน
วกิ ฤติ จำ� เปน็ ตอ้ งมกี ารควบคมุ คณุ ภาพชนิ้ งานอยา่ งเขม้ งวด เพราะถา้ มคี วามผิดพลาดเกดิ ข้ึนจะสง่
ผลใหไ้ ม่สามารถท�ำการผลิตขน้ั ตอนต่อไปได้ เป็นต้น

๒) Objective Oriented ควบคุมโดยยึดเป้าหมายเปน็ หลัก แผนงานทด่ี ตี ้องมีตวั ชี้วดั หรือ
KPI ไวเ้ ปน็ หลกั ไมล์ (Mile Stone) ทกุ ระยะสำ� หรบั ทกุ กจิ กรรม เพอ่ื ใหส้ ามารถตดิ ตามความคบื หนา้
และสามารถประเมนิ ผลงานได้ชัดเจน โดยตัวชีว้ ดั ทีจ่ ะใช้ในการควบคมุ ตดิ ตามผลน้ัน ควรเป็นตัวช้ี
วัดท่เี ปน็ ข้อตกลงร่วมกัน และรบั รู้โดยท่ัวกนั ไมค่ วรเป็นตวั ชี้วัดที่รเู้ ฉพาะหวั หน้างาน หรอื หวั หน้า
งานก�ำหนดขึ้นเอง หรือก�ำหนดข้ึนมาใหม่ตามความพอใจของหัวหน้างาน ซึ่งจะก่อให้เกิดปัญหา
ความขดั แย้งในการทำ� งานและทำ� ลายบรรยากาศการท�ำงานรว่ มกันเปน็ ทมี ได้

๓) Neighboring Action ควบคมุ โดยใหค้ วามเปน็ มติ ร ในฐานะหวั หนา้ งานหรอื ผทู้ มี่ บี ทบาท
ในการตรวจสอบ ควบคมุ ตดิ ตามประเมนิ ผล บางคนอาจคดิ วา่ ตนเองมอี ำ� นาจในมอื สามารถใหค้ ณุ
ใหโ้ ทษจากการควบคมุ หรอื ตรวจสอบได้ สง่ ผลใหม้ พี ฤตกิ รรมทกี่ า้ วรา้ ว คกุ คาม ตอ่ ผทู้ ถ่ี กู ตรวจสอบ
ดังนั้น ในการควบคุมงานควรสร้างบรรยากาศที่เป็นมิตร เพื่อให้พนักงานมีขวัญก�ำลังใจท่ีดีในการ
ท�ำงาน และไมร่ สู้ กึ ตอ่ ตา้ นตอ่ การถกู ควบคุม ตดิ ตามงาน

๔) Team Control ใหท้ มี ผปู้ ฏบิ ตั งิ านมสี ว่ นรว่ มในการควบคมุ กนั เอง งานบางอยา่ งผปู้ ฏบิ ตั ิ
งานอาจจะรใู้ นเทคนคิ และรายละเอยี ดของงานดกี วา่ หวั หนา้ งาน การปลอ่ ยใหผ้ ปู้ ฏบิ ตั งิ านไดม้ โี อกาส
ควบคุมผลงานกนั เอง โดยหัวหน้างานติดตามดอู ยู่ห่างๆ เป็นระยะ จะมีสว่ นชว่ ยให้พนักงานรสู้ กึ ว่า
ตนเองมีความส�ำคัญในงาน และได้รับมอบหมายอ�ำนาจการตัดสินใจบางส่วน (Empowerment)
ซึ่งจะส่งผลใหเ้ กดิ การเรียนร้แู ละพัฒนาความเปน็ ผู้น�ำของทีมงานได้เปน็ อย่างดี Rapid Response
ตอบสนองตอ่ ปญั หาทเ่ี กดิ ขนึ้ อยา่ งรวดเรว็ เมอื่ พบวา่ มขี อ้ บกพรอ่ งเกดิ ขนึ้ และกำ� ลงั เบย่ี งเบนไปจาก
แผนงานที่ก�ำหนดไว้ จะท�ำให้พนักงานตระหนักอยู่เสมอว่า จ�ำเป็นต้องให้ความส�ำคัญต่อแผนการ
ปฏบิ ตั งิ าน และเปา้ หมายทกี่ ำ� หนด อกี ทง้ั ยงั เปน็ การกระตนุ้ ใหพ้ นกั งานตน่ื ตวั ในการทจี่ ะแกไ้ ขปญั หา
ที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็วและทนั ตอ่ เหตุการณ์เสมอ

๕) Opened Opinion เปิดกว้างในการรับฟังความคิดเห็น หัวหน้างานหรือผู้ท่ีท�ำหน้าท่ี
ตรวจสอบ ควบคมุ ติดตามประเมินผล ควรใหโ้ อกาสผู้ปฏิบัติงานไดช้ แี้ จงขอ้ บกพร่องทพ่ี บ เพราะ
อาจมปี จั จยั อ่ืนแทรกซอ้ นท�ำใหก้ ารปฏบิ ัตงิ านไม่เป็นไปตามแผนได้เสมอ การชแี้ จงที่ไมใ่ ช่ขอ้ แก้ตวั
จะทำ� ใหไ้ ดม้ มุ มองใหมๆ่ ทจ่ี ะชว่ ยใหเ้ ราสามารถคน้ พบวธิ กี ารแกไ้ ขปญั หาใหมๆ่ รวมทงั้ แนวทางการ
ป้องกนั ปญั หาทเ่ี กดิ ข้นึ ไม่ใหเ้ กิดซ�ำ้ อีก

246

ความรู้เบอื้ งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๖) Leadership ควบคุมงานด้วยความเป็นผู้น�ำ ซ่ึงจะท�ำให้ผู้ปฏิบัติงานให้ความร่วมมือ
ร่วมใจท่ีดี และเต็มความสามารถ ผู้น�ำที่ดีต้องรู้ว่าสิ่งใดควร สิ่งใดไม่ควรในเชิงศีลธรรม คุณธรรม
มีความรับผิดชอบเมื่อเกิดข้อผิดพลาด และเต็มใจรับค�ำต�ำหนิ จากผู้บังคับบัญชาระดับสูงขึ้นไป
ไมโ่ ยนความผิดพลาดท่เี กดิ ขึ้นไปใหผ้ ู้ปฏบิ ัติงาน ต้องยินดีทจ่ี ะรบั ผิด มากกว่ารับชอบ

การจัดการควบคุมการบริหารสามารถแยกแยะวัตถุประสงค์ได้ชัดเจน แต่บางกรณีก็มี
วตั ถปุ ระสงคท์ เ่ี กย่ี วขอ้ งกนั ดงั นน้ั จงึ เปน็ หนา้ ทข่ี องผบู้ รหิ ารทจี่ ะตอ้ งตดั สนิ ใจวา่ จะกำ� หนดมาตรการ
การควบคุมภายในเพื่อวัตถุประสงค์อะไรต้องการเน้นชัดว่าเพ่ือวัตถุประสงค์ใดวัตถุประสงค์หน่ึง
เพียงอย่างเดียว หรือต้องการจัดให้มีระบบการควบคุมภายในเพ่ือวัตถุประสงค์หลายประการที่
สมั พนั ธ์กัน จะตอ้ งพจิ ารณาในเนื้อหาอย่างลึกซงึ้ โดยสุรพงษ ปนาทกูล๑๑ ได้กล่าวถึงองคป์ ระกอบ
ของการจดั การควบคมุ การบริหาร ไว้ ๕ อยา่ งด้วยกัน ดังน้ี

๑. สภาพแวดลอ้ มของการควบคุม (Control Environment)
กลา่ วคอื สภาพแวดลอ้ มของการควบคมุ เปน็ องคป์ ระกอบทเี่ กยี่ วกบั การสรา้ งจติ สำ� นกึ และ
บรรยากาศของการควบคมุ ภายในซง่ึ ปจั จยั หลายๆ ปจั จยั ทนี่ ำ� มาพจิ ารณารวมกนั สง่ ผลใหเ้ กดิ ความ
มปี ระสทิ ธผิ ลของมาตรการหรอื วิธีการควบคมุ ในองค์กร หรอื ทำ� ใหม้ าตรการและวธิ กี าร
ควบคมุ ทด่ี ขี นึ้ โดยสง่ เสรมิ ใหท้ กุ คนในองคก์ รตระหนกั ถงึ ความจำ� เปน็ ของระบบการควบคมุ
ภายในและเน้นการสร้างบรรยากาศโดยผู้บริหารระดับสูงเพ่ือให้คนขององค์กรเกิดจิตส�ำนึกที่ดีใน
การปฏบิ ตั ติ ามความรบั ผดิ ชอบ ดงั นน้ั สภาพแวดล้อมของการควบคุมทด่ี ีจะชว่ ยใหบ้ คุ ลากรเข้าใจ
ถึงความจ�ำเป็นและความสำ� คญั ของการควบคมุ ภายใน ทง้ั นี้ ปจั จยั ทแ่ี สดงใหเ้ ห็นถงึ สภาพแวดล้อม
ของการควบคุมประกอบดว้ ย
ความซอ่ื สตั ยแ์ ละจรยิ ธรรม กลา่ วคอื ผบู้ รหิ ารควรจดั ทำ� ขอ้ กำ� หนดดา้ นจรยิ ธรรมเปน็ แนวทาง
การปฏิบัติ หรือมีมาตรฐานการปฏิบัติงาน โดยปัจจัยนี้ผู้ศึกษาเห็นว่า ปัจจุบันองค์กรมักจะจัดท�ำ
Code of Conduct หรอื หลกั ในการปฏิบัตงิ านที่เปรียบเสมือนกฎระเบียบขององค์กร
ดงั นน้ั หากมกี ารแทรกขอ้ กำ� หนดดา้ นจรยิ ธรรมอนั เปน็ แนวทางทค่ี วรปฏบิ ตั ลิ งไป กจ็ ะทำ� ให้
เกิดความสมบรู ณใ์ นการนำ� มาใช้ในทางปฏิบัตมิ ากขน้ึ
ส่วนในด้านของผู้บริหารก็จะต้องปฏิบัติตนให้เป็นแบบอย่างที่ดีอย่างสมำ่� เสมอ และลดวิธี
การหรือแรงจงู ใจท่ีรนุ แรง เชน่ การไมก่ ดดันให้พนกั งานต้องปฏิบตั งิ านตามเป้าหมายทสี่ ูงเกินจริง
ความรู้ ทกั ษะ ความสามารถเชงิ แขง่ ขนั กลา่ วคอื องคก์ รควรมกี ารกำ� หนดระดบั ความรแู้ ละ
ความสามารถทจ่ี ำ� เปน็ สำ� หรบั การปฏบิ ตั งิ านแตล่ ะอยา่ ง ตอ้ งกำ� หนดออกมาเปน็ ขอ้ กำ� หนดดา้ นพนื้
ความรทู้ างการศกึ ษา และประสบการณใ์ นการปฏบิ ตั งิ านโดยผลสำ� เรจ็ ในการประเมนิ องคป์ ระกอบ
ด้านนี้สามารถพิจารณาได้จากการจัดท�ำเอกสารก�ำหนดลักษณะงาน (Job Description) เพ่ือให้
เปน็ เกณฑ์ในการพจิ ารณาบรรจพุ นักงานใหเ้ หมาะสมกับหนา้ ท่ีและความรับผิดชอบ

๑๑ สรุ พงษ ปนาทกลู , การวางแผนศกึ ษา, (กรงุ เทพมหานคร : เจรญิ ผล, ๒๕๓๖), หนา้ ๘-๑๒.

247

ความรู้เบอื้ งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

คณะกรรมการบริษัทหรือคณะกรรมการตรวจสอบ กล่าวคือ ฝ่ายบริหารระดับสูงเป็นผู้มี
บทบาทสำ� คญั ในการสรา้ งบรรยากาศการควบคมุ ของกจิ การ คณะกรรมการบรษิ ทั เปน็ เสมอื นตวั แทน
ผถู้ อื หนุ้ ทจ่ี ะแตง่ ตงั้ ฝา่ ยบรหิ ารระดบั สงู และกำ� กบั ดแู ลการปฏบิ ตั งิ านใหบ้ รรลผุ ลประโยชนส์ งู สดุ ของ
องคก์ ร คณะกรรมการตรวจสอบเปน็ สว่ นหนง่ึ ของคณะกรรมการบรษิ ทั ทที่ ำ� หนา้ ทส่ี ง่ เสรมิ บรรยากาศ
ของการควบคมุ และการตรวจสอบทง้ั ภายในและการสอบบญั ชใี หเ้ ปน็ ไปอยา่ งอสิ ระจากฝา่ ยบรหิ าร
รวมท้ังความรู้ ประสบการณ์ในการปฏิบัติงาน การต้ังค�ำถามที่ตรงประเด็นและลึกซ้ึงเก่ียวกับงาน
ของฝ่ายบริหาร และติดตามวิเคราะห์ค�ำตอบท่ีได้ความถี่และการมีเวลาในการปฏิบัติหน้าท่ีและ
ประชุมกับผู้บริหารฝ่ายการเงินบัญชีตรวจสอบภายในและผู้สอบบัญชี ความเพียงพอและทันสมัย
ของสารสนเทศทจ่ี ดั ใหค้ ณะกรรมการบรษิ ทั และคณะกรรมการตรวจสอบทตี่ ดิ ตามการบรรลผุ ลของ
แผนกลยุทธ์ เป้าหมายของฝ่ายบริหารฐานะการเงิน ผลการด�ำเนินงาน และปฏิบัติตามสัญญาที่
ส�ำคัญ ความเพียงพอและทันกาลของสารสนเทศที่คณะกรรมการบริษัทและคณะกรรมการตรวจ
สอบมเี ก่ยี วกบั ขอ้ มลู พิเศษ เช่น คา่ ใช้จา่ ยในการเดินทางของผูบ้ รหิ ารระดับสงู รายงานการสบื สวน
จากสถาบันกำ� กบั ดูแล การจ่ายเงินที่ผิดกฎหมาย เป็นต้น

ปรัชญาและรูปแบบการท�ำงานของผู้บริหาร กล่าวคือ องค์ประกอบน้ีเป็นส่ิงใหม่ของการ
บริหาร ซ่ึงบางคร้ังปรัชญาและสไตล์การท�ำงานผู้บริหารถูกละทิ้งความสนใจไม่เข้าใจอย่างลึกซึ้ง
การทำ� ความเขา้ ใจแนวโน้มทางความคดิ ขององค์ประกอบน้ี เช่น เป็นผู้บริหารทก่ี ล้าเสย่ี งหรือ

ชอบความระมัดระวัง ความถ่ีในการติดตามงานระหว่างผู้บริหารระดับสูงกับระดับปฏิบัติ
การ ทศั นคตขิ องผบู้ รหิ ารทมี่ ตี อ่ การเลอื กนโยบายบญั ชคี วามระมดั ระวงั ในการกำ� หนดประมาณการ
ทางบัญชี การเปิดเผยข้อมูล และการไม่แสดงข้อมูลที่เป็นเท็จ รวมทั้งการส่งเสริมในงานบัญชี
การพัฒนาความรู้ของฝ่ายบัญชีเหล่านี้ล้วนเป็นสิ่งท่ีท�ำให้สามารถทราบทิศทางองค์กรได้ว่าจะถูก
วางอยใู่ นจุดใดหรือมีความเส่ยี งอยา่ งไรบ้าง

โครงสร้างการจดั องคก์ ร กลา่ วคอื โครงสรา้ งขององค์กรทีไ่ ด้รับการจดั ไวด้ ยี ่อมเปน็ พน้ื ฐาน
สำ� คญั ทที่ ำ� ใหผ้ บู้ รหิ ารสามารถวางแผนงานสง่ั การและควบคมุ การปฏบิ ตั งิ านไดอ้ ยา่ งถกู ตอ้ ง รวดเรว็
และมีประสิทธภิ าพ โดยการจดั โครงสรา้ งองค์กรให้เหมาะสมกับลกั ษณะของธุรกจิ น้ัน

การมอบอ�ำนาจและความรบั ผดิ ชอบ (Assignment of Authority and responsibility)
หมายถงึ การมอบอำ� นาจใหก้ บั ผปู้ ฏบิ ตั งิ านในระดบั ปฏบิ ตั กิ ารควรจะตอ้ งมกี ารกำ� หนดอยา่ งชดั เจน
โดยในการประเมนิ องคป์ ระกอบด้านนจี้ ะตอ้ งพิจารณาจาก

- ความชดั เจนในการระบคุ วามรบั ผดิ ชอบและอำ� นาจในการอนมุ ตั ใิ หผ้ ปู้ ฏบิ ตั กิ ารฝา่ ยตา่ งๆ
ในการปฏิบตั งิ านให้ไดต้ ามวัตถุประสงค์

- ความเหมาะสมของมาตรฐานการควบคุมและวิธีการควบคุมท่ีเก่ียวข้องรวมทั้งเอกสารที่
ระบุลักษณะความรบั ผิดชอบในต�ำแหนง่ งาน

248

ความรู้เบอ้ื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

- ความเหมาะสมของจำ� นวนพนกั งาน ซ่ึงจะตอ้ งมีความรู้และทักษะท่เี หมาะสมกบั ปริมาณ
งานและความซบั ซอ้ นของกจิ กรรม รวมทัง้ ระบบงานทเี่ กยี่ วขอ้ ง

นโยบายและวธิ บี รหิ ารงานดา้ นทรพั ยากรมนษุ ย์ กลา่ วคอื ในการบรหิ ารองคก์ รมปี จั จยั หลาย
อยา่ งทเี่ ปน็ สงิ่ สำ� คญั แกอ่ งคก์ รไมว่ า่ จะเปน็ ระบบบรหิ ารเทคโนโลยี สง่ิ เหลา่ นลี้ ว้ นเปน็ สงิ่ ทอ่ี งคก์ รจะ
ตอ้ งพฒั นาตามยคุ สมยั ใหท้ นั แตอ่ ยา่ งไรกต็ าม สง่ิ ทสี่ ำ� คญั ทส่ี ดุ ขององคก์ รทจ่ี ะขาดไมไ่ ดก้ ค็ อื ทรพั ยากร
มนษุ ย์ เพราะทรพั ยากรมนษุ ยท์ ่ีดีเปน็ ปจั จัยที่ท�ำให้องคก์ รบรรลุเป้าหมายอย่างแทจ้ ริง ดังนน้ั ฝา่ ย
บริหารควรก�ำหนดนโยบายและวิธีบริหารงานด้านทรัพยากรมนุษย์ เช่น การว่าจ้าง การคัดเลือก
บุคลากร และเมื่อได้บุคลากรที่เหมาะสมแล้ว ก็ต้องมีนโยบายในการจูงใจและพัฒนาให้มีความรู้
ความสามารถท่ีทันสมัยตามทันเทคโนโลยีเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา การประเมินองค์ประกอบน้ี
เชน่ นโยบายและวิธีปฏิบัติ ในสว่ นท่เี ก่ยี วกับการคดั เลอื ก การฝกึ อบรม การเลอื่ นตำ� แหน่ง และการ
จ่ายผลตอบแทน ความเหมาะสมของวิธีการที่ใช้เมื่อพบความประพฤติท่ีแตกต่างจากนโยบายและ
วธิ ีปฏิบตั ทิ ่กี �ำหนด เชน่ มบี ทลงโทษ ความเหมาะสมในการใชน้ โยบายการเลอื่ นต�ำแหน่งและความ
ดีความชอบ

การตรวจสอบภายใน กลา่ วคอื การตรวจสอบภายในถอื เปน็ สว่ นหนง่ึ ของการควบคมุ ภายใน
และเปน็ เครอ่ื งมอื ทางการบรหิ ารทท่ี ำ� ใหส้ ภาพแวดลอ้ มของการควบคมุ มคี ณุ ภาพ ผตู้ รวจสอบภายใน
ต้องมคี วามอสิ ระเพียงพอที่จะรายงานผลการตรวจสอบและประเมินผลใหแ้ ก่ผู้บรหิ าร และผรู้ บั ผดิ
ชอบการปฏิบัติงานท่ีได้รับการตรวจสอบและประเมินผลทั้งน้ีผู้ตรวจสอบภายในควรได้รับการ
สนับสนนุ อย่างเหมาะสมจากผบู้ ริหาร

๒. การประเมินความเส่ยี ง (Risk Assessment)
การประเมนิ ความเสยี่ งซงึ่ จดั ไดว้ า่ เปน็ เครอ่ื งมอื ในการบรหิ ารอยา่ งหนง่ึ ทผ่ี บู้ รหิ ารนยิ มใชใ้ น
ปัจจบุ นั เน่อื งจากในปัจจุบันเปน็ ยคุ การค้าทม่ี ีการแข่งขันอย่างเสรี ซง่ึ มคี แู่ ข่งมากมายที่กำ� ลงั ต่อสู้
กบั องคก์ ร ดงั นน้ั ความเสย่ี งจงึ เปน็ เรอ่ื งทห่ี ลกี เลย่ี งไมไ่ ด้ ซง่ึ การประเมนิ ความเสย่ี งนน้ั เปน็ กระบวน
การทท่ี ำ� ใหก้ จิ การขององคก์ รทราบถงึ ความเสย่ี งทกี่ ำ� ลงั จะเผชญิ ลว่ งหนา้ ได้ เมอื่ ทราบถงึ ความเสย่ี ง
แลว้ กส็ ามารถทจี่ ะบรหิ ารความเสย่ี งเพอื่ เปลยี่ นวกิ ฤตใิ หเ้ ปน็ โอกาส และเพอื่ ลดผลกระทบความเสยี
หายทจี่ ะเกดิ ขน้ึ ไดเ้ นอ่ื งจากเปน็ การคา้ ยคุ การแขง่ ขนั เสรที มี่ คี วามเสย่ี งสงู และตอ้ งเตรยี มความพรอ้ ม
ในทุกสภาวการณ์ การประเมินความเสี่ยงจะท�ำให้ฝ่ายบริหารได้ทราบถึงปัจจัยเสี่ยงท้ังจากปัจจัย
ภายใน และปัจจัยภายนอกทม่ี ผี ลกระทบต่อการบรรลุวัตถุประสงค์ขององคก์ ารอย่างเพียงพอและ
เหมาะสม โดยแบง่ ไดเ้ ป็น
-ปัจจัยเส่ียงระดับกิจการอาจเกิดจากปัจจัยเส่ียงต่างๆ ทั้งภายนอกและภายในกิจการ
โดยปจั จยั เสย่ี งภายนอก เปน็ ปจั จยั ทเี่ กดิ จากภายนอกทก่ี จิ การควบคมุ ไมไ่ ด้ ซง่ึ ผบู้ รหิ ารตอ้ งตดิ ตาม
ศึกษาเพื่อหาวิธีปฏิบัติในการเปล่ียนวิกฤตให้เป็นโอกาส หรือลดผลเสียหายที่จะเกิดขึ้นส่วนปัจจัย
เสี่ยงภายใน เป็นปจั จยั ทเ่ี กดิ จากภายในองคก์ รทีผ่ ู้บริหารสามารถจัดการได้ ซง่ึ สามารถยกตวั อยา่ ง
ของปจั จยั ภายนอกเชน่ การเปลยี่ นแปลงทางเทคโนโลยี ความต้องการและความมุ่งหวงั ของลูกค้า

249

ความรูเ้ บื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

ท่ีมีต่อสินค้าหรือบริการ กฎหมายและข้อก�ำหนดต่างๆ ของภาครัฐและตัวอย่างของปัจจัยภายใน
เช่น ความซ่อื สตั ยแ์ ละจริยธรรมของผบู้ ริหาร ความสลับซับซ้อนของการปฏบิ ัติงาน ขวัญและก�ำลัง
ใจของพนักงานในการปฏิบัติงานขนาดของหน่วยงาน โดยหน่วยงานใหญ่ย่อมมีโอกาสผิดพลาดสูง
กวา่ หน่วยงานเลก็

-ปัจจัยเสี่ยงระดับกิจกรรมเป็นปัจจัยเส่ียงท่ีอาจเกิดในหน่วยงานสาขา แผนงาน โครงการ
และกระบวนการปฏบิ ตั งิ านที่ส�ำคัญ เชน่ การจัดหาการตลาด เป็นต้น

หลังจากระบุปัจจัยเสี่ยงแล้ว ขั้นต่อมาที่ส�ำคัญก็คือ การวิเคราะห์และจัดระดับความเสี่ยง
หากปัจจัยเสี่ยงใดสามารถค�ำนวณจ�ำนวนที่อาจเกิดขึ้นได้โดยตรงในเชิงปริมาณ เช่น การใช้สูตร
คำ� นวณจำ� นวนคา่ ความเสยี หาย กใ็ หป้ ระเมนิ และจดั ระดบั ความเสยี่ ง ไปตามความสำ� คญั ของจำ� นวน
ที่ค�ำนวณได้ หากการวิเคราะหแ์ ละจัดระดบั ความเส่ียงโดยใช้สตู รค�ำนวณเป็นไปได้ยาก อาจต้องใช้
วิธีการให้คะแนนเชงิ เปรยี บเทียบแทน เช่น การให้ระดบั ๑-๓ โดย ๑ = ไม่พอใจ ๒ = ปานกลาง
และ ๓ = พอใจ เปน็ ตน้

หลังจากน้ันผู้บริหารควรก�ำหนดวิธีการบริหารความเส่ียง และตัดสินใจเก่ียวกับกิจกรรม
ควบคุมภายในที่จ�ำเป็นเพื่อลดหรือบรรเทาความเส่ียงเหล่านั้นและเพื่อให้บรรลุผลส�ำเร็จตาม
วตั ถุประสงค์ดา้ นประสทิ ธิภาพ ประสทิ ธิผลของการด�ำเนินงาน รายงานทางการเงนิ และการด�ำเนิน
งานเปน็ ทน่ี า่ เชอ่ื ถอื และการปฏบิ ตั ทิ เี่ ปน็ ไปตามกฎหมาย และระเบยี บขอ้ บงั คบั ผบู้ รหิ ารระดบั สว่ น
งาน หรือผู้ประเมินควรจะต้องเน้นการให้ความส�ำคัญเก่ียวกับกระบวนการบริหาร ในการก�ำหนด
วตั ถปุ ระสงค์การระบุความเสย่ี ง การวิเคราะหค์ วามเสยี่ งและการบริหารความเสยี่ ง ในช่วงของการ
เปลย่ี นแปลงและบางเร่ืองมีลักษณะเป็นนามธรรมซง่ึ ตอ้ งใชด้ ุลยพินจิ แตเ่ รื่องเหลา่ นีม้ ีความส�ำคญั
ในการใช้ประเมินความเส่ียงว่าเหมาะสมเพียงพอหรือไม่ ซ่ึงการบริหารความเสี่ยงนั้น COSO ได้
ก�ำหนดวิธีการตอบสนองความเส่ียงไวพ้ อสรุปได้ดงั นี้

๑) การหลีกเลย่ี งความเส่ียง (Risk Avoidance)หมายถงึ การเลกิ หรอื หลีกเลย่ี งการกระ
ทำ� เหตุการณท์ ี่ก่อให้เกดิ ความเส่ยี ง เช่น การกระทำ� งานทีอ่ งคก์ รไม่ถนัด อาจหลกี เลี่ยงโดยการไม่
กระท�ำ หรอื จา้ งบคุ คลภายนอก เป็นต้น

๒) การลดความเสยี่ ง (Risk Reduction) หมายถงึ การลดโอกาสความนา่ จะเกดิ หรอื การ
ลดความเสียหาย หรือการลดท้ังสองด้านพร้อมกันการลดความเส่ียงที่สำ� คัญคือ การจัดระบบการ
ควบคมุ เพอ่ื ปอ้ งกนั หรอื คน้ พบความเสยี่ งเฉพาะวตั ถปุ ระสงคน์ นั้ อยา่ งเหมาะสม ทนั กาลมากขน้ึ รวม
ถงึ การก�ำหนดแผนส�ำรองในกรณมี ีเหตุการณฉ์ กุ เฉิน

๓) การแบ่งความเส่ียง (Risk Sharing) หมายถึงการลดโอกาสความน่าจะเกิด
หรอื การลดความเสียหาย โดยการแบง่ การโอนการหาผู้รบั ผดิ ชอบรว่ มในความเสีย่ ง เช่น การจัด
ประกนั ภัย

250

ความรูเ้ บื้องตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

๔) การยอมรบั ความเส่ยี ง (Risk Acceptance) หมายถึงการไม่กระท�ำการใดๆ เพิ่มเตมิ
กรณนี ใ้ี ชก้ บั ความเสยี่ งทม่ี สี าระสำ� คญั นอ้ ยความเสย่ี งนา่ จะเกดิ นอ้ ย หรอื เหน็ วา่ มตี น้ ทนุ ในการบรหิ าร
ความเสีย่ งสงู กวา่ ผลที่ไดร้ บั

๓. กจิ กรรมการควบคุม (Control Activities)
หมายถงึ การกระทำ� ทส่ี นบั สนนุ และสง่ เสรมิ การปฏบิ ตั งิ านใหเ้ ปน็ ไปตามนโยบาย วธิ ปี ฏบิ ตั ิ
งาน และคำ� สง่ั ตา่ งๆ ทฝ่ี า่ ยบรหิ ารกำ� หนดซง่ึ จะตอ้ งเปน็ การกระทำ� ทถี่ กู ตอ้ งและในเวลาทเ่ี หมาะสม
จะเพิ่มความมั่นใจในความส�ำเร็จตามวัตถุประสงค์ที่ก�ำหนด กิจกรรมการควบคุมภายในสามารถ
แบง่ ออกตามประเภทของการควบคุมไดด้ งั ต่อไปนี้

- การควบคมุ แบบปอ้ งกนั เปน็ วธิ กี ารควบคมุ ทก่ี ำ� หนดขนึ้ เพอ่ื ปอ้ งกนั มใิ หเ้ กดิ ความเสย่ี ง
และข้อผิดพลาดตั้งแตแ่ รก

- การควบคมุ แบบคน้ พบ เปน็ วธิ กี ารควบคมุ ทก่ี ำ� หนดขนึ้ เพอื่ ทำ� การคน้ พบขอ้ ผดิ พลาด
ทเี่ กดิ ขน้ึ มาแล้ว

- การควบคมุ แบบแกไ้ ข เปน็ วิธีการควบคมุ ทก่ี ำ� หนดขนึ้ เพื่อแกไ้ ขขอ้ ผิดพลาดที่เกดิ ข้ึน
ใหถ้ กู ต้อง หรอื เพอื่ หาวิธแี ก้ไขไม่ให้เกิดขอ้ ผิดพลาดซ้�ำอีกในอนาคต

- การควบคุมแบบส่งเสริม เป็นวิธีการควบคุมที่ส่งเสริมหรือกระตุ้นให้เกิดความสำ� เร็จ
โดยตรงกบั วตั ถุประสงค์ท่ีต้องการ

๔. ข้อมูลสารสนเทศ และการส่ือสารในองคก์ ร (Information and Communication)
การส่ือสารและสารสนเทศนี้ ถือเป็นองค์ประกอบส�ำคัญต่อการควบคุมภายในยุคปัจจุบัน
ซง่ึ นบั ไดว้ า่ เปน็ ยคุ ของขอ้ มลู ขา่ วสาร และถา้ ขอ้ มลู ขา่ วสารมคี วามทนั สมยั กจ็ ะทำ� ใหอ้ งคก์ รรบั รขู้ อ้ มลู
ไดท้ นั ทว่ งที มคี วามได้เปรยี บทางดา้ นธรุ กจิ และสามารถเพมิ่ ประสิทธภิ าพให้กบั การบริหารองคก์ ร
ไดด้ อี กี ดว้ ย แตอ่ ยา่ งไรกต็ าม ความถกู ตอ้ งของขอ้ มลู ขา่ วสารกถ็ อื วา่ เปน็ สง่ิ สำ� คญั ยง่ิ ไมแ่ พก้ นั ดงั นน้ั
ควรใหผ้ ปู้ ฏบิ ตั งิ านทเ่ี กย่ี วขอ้ งไดเ้ ขา้ ถงึ หรอื รบั ทราบขอ้ มลู ทเ่ี กย่ี วขอ้ งผา่ นเครอ่ื งมอื ตา่ งๆ โดยสามารถ
แบ่งได้ ดังน้ี
ข้อมูลสารสนเทศ (Information) เป็นข้อมูลที่มีความจ�ำเป็นส�ำหรับการปฏิบัติงานของ
บุคลากรท้ังผู้บริหารและผู้ปฏิบัติงานทุกระดับโดยผู้บริหารต้องใช้ข้อมูลประกอบการพิจารณาสั่ง
การ สว่ นผปู้ ฏบิ ตั งิ านมกั ใชข้ อ้ มลู สารสนเทศเปน็ เครอ่ื งชน้ี ำ� ทศิ ทางการปฏบิ ตั หิ นา้ ที่ ขอ้ มลู สารสนเทศ
ทด่ี ีที่ควรจดั ใหม้ ีในทุกๆ องค์กรควรมลี ักษณะดงั นค้ี อื

๑) ความเหมาะสมกับการใช้ หมายถงึ สารสนเทศมเี นื้อหาสาระทีจ่ ำ� เปน็ ตอ่ การตดั สนิ
ใจของผู้ใช้

๒) ความถกู ตอ้ งสมบรู ณ์ หมายถงึ สารสนเทศทสี่ ามารถสะทอ้ นผลตามความจำ� เปน็ และ
ให้ขอ้ มูลท่เี ป็นจริงและมีรายละเอยี ดท่จี ำ� เป็นครบถว้ น

251

ความรูเ้ บ้ืองต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๓) ความเปน็ ปจั จบุ นั หมายถงึ การใหต้ วั เลขและขอ้ เทจ็ จรงิ ลา่ สดุ ทเี่ ปน็ ปจั จบุ นั สามารถ
ใชเ้ ปน็ ขอ้ มูลท่เี ช่อื ถอื ได้ส�ำหรับประกอบการตัดสนิ ใจได้ทันเวลา

๔) สะดวกในการเข้าถึง หมายถึง ความยากง่ายส�ำหรับผู้ที่มีอ�ำนาจหน้าท่ีท่ีเก่ียวข้อง
และมรี ะบบรกั ษาความปลอดภยั ปอ้ งกนั ผทู้ ไ่ี มม่ สี ว่ นเกยี่ วขอ้ งใหไ้ มส่ ามารถเขา้ ถงึ ขอ้ มลู สารสนเทศ
ทมี่ คี วามสำ� คญั หรอื ขอ้ มลู ทเี่ ปน็ ความลบั ไดใ้ นการจดั ใหม้ สี ารสนเทศทด่ี เี ปน็ หนา้ ทขี่ องผบู้ รหิ ารทจ่ี ะ
จัดหาบคุ ลากรทม่ี คี วามรู้ ความสามารถ และประสบการณ์ทางวชิ าชพี รวมทง้ั การจัดหาเครอื่ งมือ
เครอ่ื งใช้ เทคโนโลยี และระบบงานท่ีดี และประสบการณ์ทางวิชาชีพ รวมทงั้ การจัดหาเคร่ืองมือ
เครอื่ งใช้ เทคโนโลยี และระบบงานทดี่ ี เพอื่ ใหม้ กี ารปฏบิ ตั ติ ามระบบงานทก่ี ำ� หนดไวอ้ ยา่ งสมำ่� เสมอ
และควบคมุ การปฏิบัตใิ หเ้ ป็นไปตามระเบยี บท่ีกำ� หนดไว้อย่างเครง่ ครัด

การสื่อสาร (Communication) การสื่อสารที่มีประสิทธิภาพนั้น หมายถึง การจัดระบบ
การสอ่ื สารใหข้ อ้ มลู สง่ ไปถงึ ผทู้ คี่ วรไดร้ บั และระบบการสอ่ื สารทด่ี นี น้ั จะตอ้ งประกอบดว้ ยทง้ั ระบบ
การสอ่ื สารกนั ภายในองคก์ รหรอื การสอ่ื สารทเี่ กดิ ขน้ึ ภายในองคก์ รเดยี วกนั ซง่ึ ควรจดั ใหเ้ ปน็ รปู แบบ
การสอื่ สารสองทาง และอกี ระบบคอื การสอื่ สารภายนอกซงึ่ เปน็ การสอื่ สารกบั ลกู คา้ หรอื บคุ คลอนื่ ๆ
นอกองคก์ ร

๕. การตดิ ตามและประเมินผล (Monitoring and Evaluation)
การควบคุมภายในขององค์กรจะสมบูรณ์ไม่ได้หากขาดการติดตามและประเมินผล เพราะ
เปน็ องคป์ ระกอบสำ� คญั ทท่ี ำ� ใหผ้ บู้ รหิ ารมน่ั ใจไดว้ า่ มาตรการและระบบการควบคมุ ภายในมปี ระสทิ ธผิ ล
และไดร้ บั การปรบั ปรงุ ให้ทันสมัยอยูต่ ลอดเวลา

- การติดตามผลระหวา่ งการดำ� เนินงาน (On Going Monitoring) หมายถงึ การสังเกต
การตดิ ตาม ระบบรายงานความคบื หนา้ ของงาน รวมทง้ั การสอบทานหรอื การยนื ยนั ผลงานระหวา่ ง
การปฏิบัติงาน

- การประเมนิ ผลอสิ ระ (Independent Evaluation) เป็นการประเมินผลทเี่ กิดขึน้ ใน
ช่วงเวลาที่แล้วแต่จะก�ำหนด หรือการประเมินอิสระอาจ หมายถึง การประเมินโดยผู้ที่ไม่มีส่วน
เกย่ี วขอ้ งกบั การกำ� หนดระบบควบคุมภายใน เพอ่ื ใหส้ ามารถแสดงความเหน็ ไดอ้ ย่างเปน็ อสิ ระ เชน่
การประเมนิ จากผูต้ รวจสอบภายใน เป็นต้น

- การประเมินการควบคมุ ด้วยตนเอง (Control Self Assessment : CSA) เปน็ การจัด
ประชมุ เชงิ ปฏบิ ตั ริ ว่ มกนั ระหวา่ งผบู้ รหิ าร ผปู้ ฏบิ ตั งิ านผมู้ คี วามรดู้ า้ นการควบคมุ และผอู้ น่ื ทมี่ สี ว่ น
เกี่ยวข้อง เพ่ือก�ำหนดกิจกรรมควบคุมและประเมินผลร่วมกัน ในด้านท่ีได้รับมอบหมายให้ด�ำเนิน
งานน้ัน

252

ความรเู้ บื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๙.๒ โครงสร้างการวางแผน ๒๖๓

สวนยรอะยบขบอโงคแรผงสนรต้าางมแลผํานดงับาชนั้น(PrสoวgrนaยmอยSๆtrucเหtuลrาeน)ั้นเปจ็นะเกปานรจกัดรอระบบกบํากับารในวากงาแรผจนัดกเพลื่อุมอำ� นวย
ควางมานสะดกวลกุมในกกิจากรรปรฏมแบิ ลตั ะงิ โาคนรขงอกงาหรนไว่วอยยงางนเปโดนยรแะบ่งบแผนซ่ึองกอากรเจปัดน็ กสล่วุมนงยา่อนยตขาอมงรแะผบนบตนา้ีเมพล่ือำ� ดับชั้น
ใสแกรทนะต่ิจว่ัวบกนกไ่ลชกป/รโปดาบะรยาะวรรยจรบระ่อยรTซดมทะเะกบใยaงึ่งำ�ปห่ัวบอsกๆินนเ(kไรAนกบาบ้ันป)ะรcาินเทนจหจกจtรง่ีกั้นiะะดัอลว๙vาแามจปกาบi่นา.ลรt๑ะีลงนรลyดดงะแมะักม)ุ่้ันบ้าว้กผกีลษงเนยจปิจปานอักณะกกรนน็บแษสเาะระตปลผัดมรณรมกา็น�ำเนวมพางมาะดยกณินันรรก(บั(รAจPะธาแอลกcับดlกรผaบดtาจทับบกนinหรกvัดี่นาองง)i�ำล(tทราาเบี้Pกyนั่พแจนจ่ีอปl)ับผักดอ่ืaแปารในnันโชจตกเะนคว)ป่งไแกมตกรปายแนตติางนาใตผกลาณสหรานงํตาจรก้(มกPอดงา่าัดกาลาันrํงาับงรกาoนำ�แกนวแลรลgดผาันตวจดุ่มrบังนaย(แัดโหงแPชคmงคตโาลผrาคน้ัรนoว่โั่นน)นงคราgดสสกงใโรมrกนคสงัaมัรันงสลแmารรแสพไะุ่มผง้างปตรนั)ดกพงกน้าตลธแวาิจื้นงภาะก์โผรกพกคฐมาหบั/นใร้ืนาพรลงนงนงรนงาฐาําปวากมกนนใาดนรยานแานัปบะงใรรล(งในกากชPด/านะนงตอแ้ัrนํานโงoาิบตคเอกานjนด่ลeทรนำ�าังิหนงcะนี่รกแก๙t(งรหววาPผาืาอ.ายนร/r๑นรนแงoควว่ ไภแดTตjาวยวeผaางาลา้องcแพมsนนาะยtkผนส่า)นะงหแดเโปดลวร็นยกือะ

โศขหออกึรลืองษปสรกมิแะแอถราปผดะผแางคินบับกหน๑จอกแันตแ่งรา.บผชหวผทากแนมางนดรภ้งัแผๆตสือขขวกาผจ๑นิยถอออาพแนา.ารงเางภ(ผปภกชบสPปหจนาแรานแําlเนัฏนพaผขปะพนผหริ่วปnกแอน็นปักปูนยรอผง)รแงรือทงกภะบนจาะผ(าแด่ีรกะนาPกกนนผะ๑นิอเพlแาอนเปนทaบฉรผเบปั้นน็รnปรศพรนทว๑วแรโ)น็ึกะาขดมง่ีผะบตษะ๙อยขจรนแกน้เบาะง.อะเรผ๑รอฉแฝโบเแงื่อวนปคพหบาหผบงมไขรยนาดงเนนทโขฉงอแชะคแแ้วจี่อสพงผทาผรสย๙ะงรกตนาง้ังนดงอมาร.สะิหาขรง๑งลีงมดรนถคนอแวแกั ้า้านแมึงก์งผ่ไวผษงนรแดผั้ขนายนแนณะกผรนอแโขผงบท็ไดนะหงขาอนสดบเงอย้ักอรนงฉงด้อเงโือหกงาพเฉคงงคกชนแรรคพ(าถรกอ่นืะอผPะกง์ึาง(าทงอนrสPทาะรรoแารแรเrรสท่ีทะฉogจผวา้ผำ�เ้ัง้ังบrพgเงงปนคนหอaปrแบาน็พญัaขmงนนผะแคmแโัฒอวแนใคผคผกงยนSผนงนอืสนารStรานารข�ำrงรเtะนหชปเurนอวสฉดuเทนรน็cมปักงรพับcือ่ปีบtกแขงนาtuาตแรารทหอuงแะrผ่าะนมงrลแeผเงกนeสแรแง่)ๆนผ)อ่ือเถรผผแฉรนวบงานนผเวพมเบงชดขฉนเมาเาตนั่นว้อพรขขะนรยทอื่งอาอใียฝแงนทงั้ะงงมทสา่ผี่ ยสถงั้นหแู่กากบผมีฬานนัดรา
ไว้ดดว้ ายนกกนั ็ไดเปเ็นชทน่พี ิจแาผรนณพาัฒโดนยารชวนมบททงั้ หแมผดนขเอตงรเยีรมื่อสงนูก ีฬั้นาสโอ่วลนิมนป้ันคทั้งหแผมนดกไามร่วป่าฏจิระูปเปทน็ ่ีดแินผนเมปหนภาคซง่ึ
เปน็ ตรนะดแบั ผสนว่ นจระวมมีลขักอษงณชาะตเฉิ เปพน็าะแทผ่ีนสําแคหัญง่ ชาคตือิ หเรปอื นแผแนหรละงดรวบั มจเลุ รภ่ือางคทซ้ังงึ่หเปมดน็ ไทวร่ี ดววมยทกงั้ ันหมเดปเฉนพทาี่ ะเรอื่ ง
เฉพพาิจะาจรุดณาเชโด่นยรแวผมนทขั้งอหงมนด่วขยองางนเร่ือกงรนะั้นทรสวงวนกนร้ันมทั้งกหอมงดฝ่าไยมวราาจยะลเปะเนอแียผดนมทหี่สภ�ำคาคัญซขึ่งอเปงแนผน คือ
วัตถระุปดรับะสงวคน์ รนวโมยขบอางยชาเตปิ ้าเหปมนาแยผนยแุทหธงศชาาสตติ ร์หมราือตแรผกนารระดซับ่ึงใจนุลแภตา่ลคะซแึ่งเผปนนสทิ่ง่ีรทวี่จมะทข้ังาหดมไมด่ได้ก็คือ
วัตถเฉุปพราะะสเงรคอ่ื ์งแเฉลพะนาะโยจบุดาเยชน แผนของนวยงาน กระทรวง กรม กอง ฝาย รายละเอียด ที่

สําคญั ของแผน คือ วัตถุประสงค นโยบาย เปาหมาย ยุทธศาสตร มาตรการ ซึ่งใน
แตละแผนส่ิงทจี่ ะขาดไมไ ดกค็ อื วัตถุประสงค และนโยบาย

๒. แผนงาน (Program) โดยปกติแลวหนวยงานหรอื องคก ารแตละแหงจะ
ประกอบดว ยสว นงานหรือกลุมงานทีส่ ําคญั ๆ ซงึ่ เปนกลุม งานหลัก เม่อื ใชแผนเปนกรอบ

253

ความรูเ้ บอื้ งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

๒. แผนงาน (Program) โดยปกตแิ ล้วหน่วยงานหรือองค์การแตล่ ะแหง่ จะประกอบดว้ ย
ส่วนงานหรือกลุ่มงานที่ส�ำคัญๆ ซ่ึงเป็นกลุ่มงานหลัก เมื่อใช้แผนเป็นกรอบก�ำกับการจัดกลุ่มงาน
โดยระบบโครงสร้างแผนงาน จะมีสภาพท่ีเรียกว่าใกล้เคียงกับระดับแผนงาน ซ่ึงตัวแผนเป็นแผน
รวมของระบบใหญ่ทั้งหมด แผนงานเป็นส่วนท่ีเป็นกลุ่มงานส�ำคัญๆ ตัวแผนเป็นรวมของโครงการ
ตา่ งๆ เพอ่ื ดำ� เนนิ งานใหบ้ รรลตุ ามวตั ถปุ ระสงคข์ องแผนงานนนั้ สง่ิ ทป่ี รากฏอยใู่ นแผน กว็ ตั ถปุ ระสงค์
นโยบาย เปา้ หมาย สำ� หรบั รายแผนงานนนั้ และในบา้ งทอ่ี าจมยี ทุ ธศาสตร์ หรอื มาตรการสำ� หรบั การ
ดำ� เนนิ งานเพ่ิมเติมประกอบไปดว้ ยกไ็ ด้ ตามรปู แบบระบบแผนงาน ทหี่ น่วยงานนั้นกำ� หนดใช้ หรอื
ตามท่หี น่วยงานผู้มีอำ� นาจเป็นผูก้ �ำหนดได้กำ� หนดไว้

๓. โครงการ / งาน (Project / Task) จะเป็นท่รี วมของกจิ กรรม (Activity) ต่างๆ เปน็ สิ่ง
ทีแ่ สดงให้เห็นชัดเจนถงึ กิจกรรมท่ีต้องปฏิบัตแิ ละการใชท้ รพั ยากรหรอื งบประมาณ กบั การควบคมุ
ก�ำกับการท�ำงานให้เป็นไปตามเค้าโครงการท�ำงาน ตามล�ำดับขั้นตอนของกิจกรรมท่ีก�ำหนดไว้
ผลสำ� เร็จท่เี ป็นผลรวมของโครงงานและงานต่างๆ แต่ละแผนงาน จะนำ� ไปส่กู ารบรรลวุ ตั ถปุ ระสงค์
นโยบาย และเป้าหมายของแผนงานนั้นๆ โดยตรง และในท�ำนองเดียวกันผลรวม ของแต่ละแผน
งานทุกแผนงานในแผน ก็จะน�ำไปสู่การบรรลุวัตถุประสงค์และนโยบายของแผนตามล�ำดับราย
ละเอยี ดสว่ นใหญท่ ปี่ รากฏในโครงการ กจ็ ะนำ� ไปสกู่ ารบรรลวุ ตั ถปุ ระสงคแ์ ละนโยบายของแผนตาม
ล�ำดับ รายละเอียดส่วนใหญ่ท่ีปรากฏในโครงการ มักจะประกอบด้วย ช่ือโครงการ ผู้รับผิดชอบ
โครงการ เวลาที่ใช้ในการด�ำเนินการโครงการ เหตุผล ความส�ำคัญ ความเป็นมาของโครงการ
วตั ถปุ ระสงค์ เป้าหมาย วธิ ดี ำ� เนนิ งาน งบประมาณ วิธกี ารติดตามกับโครงการและวิธีการประเมิน
สมั ฤทธผ์ิ ลของโครงการหรอื การประเมนิ ผล ผลทค่ี าดวา่ จะไดร้ บั จากโครงการหรอื ผลประโยชนพ์ ลอย
ได้ท่ีคาดว่าจะได้รับจากโครงการ นอกจากน้ันยังอาจมีรายละเอียดอื่นๆ เพ่ิมเติมได้อีกตามความ
เหมาะสม หรอื ตามทก่ี ำ� หนดไวใ้ นแบบฟอรม์ มาตรฐานการเสนอโครงการ ซงึ่ หนว่ ยงานนนั้ ตอ้ งยดึ ถอื
ปฏิบตั ิความแตกต่างระหวา่ งโครงการและงาน คือ งานเปน็ ท่ีรวมของกจิ กรรมประจำ� ตอ่ เนอื่ งเปน็
ส่ิงที่ต้องปฏิบัติตลอดไป ตามภาระหน้าท่ีของหน่วยงาน ส่วนโครงการจะมีลักษณะเป็นงานใหม่ท่ี
แตกตา่ งจากงานประจำ� ตามปกติ หรอื เปน็ งานเฉพาะพเิ ศษทแี่ ตกตา่ งจากการทำ� งานตามปกตปิ ระจำ�
ท่วั ไป สามารถแยกออกจากงานประจ�ำให้เห็นความแตกตา่ งชดั เจน

กล่าวโดยสรุป ระบบโครงสร้างแผนงาน เป็นการจัดระบบการวางแผนเพ่ืออ�ำนวยความ
สะดวกในการปฏบิ ตั งิ านโดยจะแบง่ แผนออกเปน็ สว่ นยอ่ ยตามลำ� ดบั ชนั้ จากสว่ นใหญไ่ ปหาสว่ นยอ่ ย
คอื แผน (Plan) ซงึ่ เปน็ โครงการตา่ งๆ โครงการและงาน (Project / Task) จะเปน็ ทรี่ วมของกจิ กรรม
(Activity) ตา่ ง ๆ เป็นสิ่งท่แี สดงใหเ้ ห็นชัดเจนถึงกิจกรรมที่ต้องปฏบิ ตั แิ ละการใชท้ รัพยากรหรอื งบ
ประมาณ และกจิ กรรม (Activity) เป็นลำ� ดับลดหลนั่ กันไป โดยในแตล่ ะส่วนนนั้ ก็จะมรี ายละเอยี ด
ทีแ่ ตกต่างกนั ไปตามลักษณะโครงสรา้ งในการจัดท�ำที่ก�ำหนดไว้ในแต่ละส่วน๑๒

๑๒ สมยศ นาวกี าร, การบรหิ าร, พมิ พค รงั้ ที่ ๙. กรงุ เทพมหานคร : สาํ นกั พมิ พบ รรณกจิ , ๒๕๔๕), หนา้ ๑๐๖-๑๐๗.

254

ความรู้เบ้อื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๙.๓ โครงสร้างการควบคมุ งานบริหาร

ระบบการควบคมุ ภายใน ประกอบดว้ ยนโยบายและวธิ ปี ฏบิ ตั งิ านทกี่ ำ� หนดขนึ้ ในองคก์ ร เพอื่
ใหค้ วามมน่ั ใจอยา่ งสมเหตสุ มผลวา่ กจิ การจะบรรลวุ ตั ถปุ ระสงคแ์ ละเปา้ หมาย ในเรอ่ื งตอ่ ไปนี้

๑) ดา้ นการด�ำเนินงาน (Operation) โดยมุ่งหมายให้การปฏบิ ตั งิ านเกิดประสิทธภิ าพ
ประสิทธิผล และคุ้มค่า ด้วยการก�ำกับการใช้ทรัพยากรทุกประเภทให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ
บรรลุเป้าหมายทีผ่ ู้บริหารกำ� หนดไว้ และให้ปลอดจากการกระท�ำทจุ รติ ของพนักงาน หรือผบู้ ริหาร
และหากมีความเสียหายเกิดข้ึนก็ชว่ ยใหท้ ราบถึงความเสยี หายน้นั ไดโ้ ดยเรว็ ทส่ี ดุ

๒) ด้านการรายงานทางการเงิน (Financial Reporting) รายงานทางการเงินหรืองบ
การเงนิ ไมว่ า่ จะเปน็ รายงานทใี่ ชภ้ ายในหรอื ภายนอกองคก์ รตา่ งตอ้ งมคี วามเชอื่ ถอื ไดแ้ ละทนั เวลา มี
คุณภาพเหมาะสมส�ำหรับการน�ำไปใช้เป็นข้อมูลประกอบการพิจารณา ตัดสินใจทางธุรกิจของนัก
บริหาร เจา้ หน้ี ผู้ถอื หนุ้ และผู้ลงทนุ ทว่ั ไป

๓) ดา้ นการปฏบิ ตั ใิ หเ้ ปน็ ไปตาม กฎ ระเบียบ และนโยบาย (Compliance with Ap-
plication Laws and Regulations) การปฏบิ ตั งิ านหรือดำ� เนนิ ธรุ กิจใหส้ อดคล้อง หรือเป็นไปตาม
บทบัญญตั ิ ขอ้ ก�ำหนดของกฎหมาย นโยบาย ข้อบังคบั ระเบยี บท่ีเกยี่ วขอ้ งกับการปฏบิ ัตงิ าน หรือ
การดำ� เนนิ ธรุ กจิ นนั้ เพอ่ื ปอ้ งกนั มใิ หเ้ กดิ ผลเสยี หายใดๆ จากการละเวน้ การปฏบิ ตั ใิ หเ้ ปน็ ไปตามกฎ
ระเบยี บเหล่านั้น

จากวัตถุประสงค์ท่ีกล่าวมาแล้วข้างต้น จะเห็นได้ว่าบางคร้ังในการจัดการควบคุมภายใน
สามารถแยกแยะวตั ถปุ ระสงคไ์ ดช้ ดั เจน แตบ่ างกรณีกม็ ีวัตถุประสงค์ท่ีเก่ียวขอ้ งกนั ดงั น้นั จงึ เป็น
หน้าท่ีของผู้บริหารที่จะต้องตัดสินใจว่า จะก�ำหนดมาตรการการควบคุมภายในเพ่ือวัตถุประสงค์
อะไร ต้องการเนน้ ชัดวา่ เพื่อวตั ถุประสงคใ์ ดวตั ถุประสงค์หนึ่งเพยี งอยา่ งเดยี ว หรอื ตอ้ งการจดั ใหม้ ี
ระบบการควบคุมภายในเพ่ือวตั ถุประสงคห์ ลายประการทสี่ ัมพันธ์กนั

ดงั น้ัน โครงสรา้ งการควบคมุ งานบริหาร จึงมี ๕ องคป์ ระกอบที่สำ� คญั คอื
๑. สภาพแวดลอ้ มการควบคุม (Control Environment)
๒. การประเมนิ ความเส่ียง (Risk Assessment)
๓. กจิ กรรมการควบคมุ (Control Activities)
๔. ขอ้ มลู สารสนเทศ และการสอ่ื สารในองค์กร (Information and Communication)
๕. การตดิ ตามและประเมินผล (Monitoring)
และแตล่ ะองคป์ ระกอบน้ัน อธบิ ายไดด้ ังนี ้

255

ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๙.๓.๑ สภาพแวดล้อมของการควบคมุ (Control Environment)
กลา่ วคอื สภาพแวดลอ้ มของการควบคมุ เปน็ องคป์ ระกอบทเี่ กย่ี วกบั การสรา้ งจติ สำ� นกึ และ
บรรยากาศของการควบคมุ ภายในซง่ึ ปจั จยั หลายๆ ปจั จยั ทน่ี ำ� มาพจิ ารณารวมกนั สง่ ผลใหเ้ กดิ ความ
มีประสิทธิผลของมาตรการหรือวิธีการควบคมุ ในองคก์ ร หรอื ทำ� ใหม้ าตรการและวิธกี าร
ควบคมุ ทดี่ ขี น้ึ โดยสง่ เสรมิ ใหท้ กุ คนในองคก์ รตระหนกั ถงึ ความจำ� เปน็ ของระบบการควบคมุ
ภายในและเน้นการสร้างบรรยากาศโดยผู้บริหารระดับสูงเพื่อให้คนขององค์กรเกิดจิตส�ำนึกท่ีดีใน
การปฏิบตั ติ ามความรบั ผดิ ชอบ ดังนนั้ สภาพแวดลอ้ มของการควบคมุ ที่ดีจะช่วยให้บุคลากรเข้าใจ
ถงึ ความจำ� เป็นและความสำ� คญั ของการควบคุมภายใน ท้ังนี้ ปัจจัยท่ีแสดงใหเ้ หน็ ถงึ สภาพแวดล้อม
ของการควบคมุ ประกอบดว้ ย
ความซอ่ื สตั ยแ์ ละจรยิ ธรรม กลา่ วคอื ผบู้ รหิ ารควรจดั ทำ� ขอ้ กำ� หนดดา้ นจรยิ ธรรมเปน็ แนวทาง
การปฏิบัติ หรือมีมาตรฐานการปฏบิ ตั ิงาน โดยปจั จัยนเี้ ห็นวา่ ปจั จุบนั องค์กรมกั จะจดั ทำ� Code of
Conduct หรอื หลักในการปฏิบตั งิ านทีเ่ ปรยี บเสมือนกฎระเบียบขององค์กร
ดงั นน้ั หากมกี ารแทรกขอ้ กำ� หนดดา้ นจรยิ ธรรมอนั เปน็ แนวทางทค่ี วรปฏบิ ตั ลิ งไป กจ็ ะทำ� ให้
เกิดความสมบรู ณใ์ นการนำ� มาใช้ในทางปฏิบตั ิมากขน้ึ
ส่วนในด้านของผู้บริหารก็จะต้องปฏิบัติตนให้เป็นแบบอย่างท่ีดีอย่างสมำ่� เสมอ และลดวิธี
การหรือแรงจูงใจท่รี ุนแรง เช่น การไมก่ ดดนั ใหพ้ นักงานตอ้ งปฏบิ ัตงิ านตามเปา้ หมายท่สี งู เกินจรงิ
ความรู้ ทกั ษะ ความสามารถเชงิ แขง่ ขนั กลา่ วคอื องคก์ รควรมกี ารกำ� หนดระดบั ความรแู้ ละ
ความสามารถทจี่ ำ� เปน็ สำ� หรบั การปฏบิ ตั งิ านแตล่ ะอยา่ ง ตอ้ งกำ� หนดออกมาเปน็ ขอ้ กำ� หนดดา้ นพน้ื
ความรทู้ างการศกึ ษา และประสบการณใ์ นการปฏบิ ตั งิ านโดยผลสำ� เรจ็ ในการประเมนิ องคป์ ระกอบ
ด้านน้ีสามารถพิจารณาได้จากการจัดท�ำเอกสารก�ำหนดลักษณะงาน (Job Description) เพ่ือให้
เปน็ เกณฑใ์ นการพิจารณาบรรจุพนักงานใหเ้ หมาะสมกับหนา้ ทีแ่ ละความรับผิดชอบ
คณะกรรมการบริษัทหรือคณะกรรมการตรวจสอบ กล่าวคือ ฝ่ายบริหารระดับสูงเป็นผู้มี
บทบาทสำ� คญั ในการสรา้ งบรรยากาศการควบคมุ ของกจิ การ คณะกรรมการบรษิ ทั เปน็ เสมอื นตวั แทน
ผถู้ อื หนุ้ ทจี่ ะแตง่ ตง้ั ฝา่ ยบรหิ ารระดบั สงู และกำ� กบั ดแู ลการปฏบิ ตั งิ านใหบ้ รรลผุ ลประโยชนส์ งู สดุ ของ
องคก์ ร คณะกรรมการตรวจสอบเปน็ สว่ นหนงึ่ ของคณะกรรมการบรษิ ทั ทที่ ำ� หนา้ ทส่ี ง่ เสรมิ บรรยากาศ
ของการควบคมุ และการตรวจสอบทง้ั ภายในและการสอบบญั ชใี หเ้ ปน็ ไปอยา่ งอสิ ระจากฝา่ ยบรหิ าร
รวมท้ังความรู้ ประสบการณ์ในการปฏิบัติงาน การต้ังค�ำถามท่ีตรงประเด็นและลึกซ้ึงเกี่ยวกับงาน
ของฝ่ายบริหาร และติดตามวิเคราะห์ค�ำตอบที่ได้ความถี่และการมีเวลาในการปฏิบัติหน้าที่และ
ประชุมกับผู้บริหารฝ่ายการเงินบัญชีตรวจสอบภายในและผู้สอบบัญชี ความเพียงพอและทันสมัย
ของสารสนเทศทจี่ ดั ใหค้ ณะกรรมการบรษิ ทั และคณะกรรมการตรวจสอบทตี่ ดิ ตามการบรรลผุ ลของ
แผนกลยุทธ์ เป้าหมายของฝ่ายบริหารฐานะการเงิน ผลการด�ำเนินงาน และปฏิบัติตามสัญญา
ทีส่ �ำคญั ความเพียงพอและทนั กาลของสารสนเทศทค่ี ณะกรรมการบรษิ ัทและคณะกรรมการตรวจ
สอบมีเกีย่ วกบั ขอ้ มลู พิเศษ เชน่ ค่าใช้จ่ายในการเดนิ ทางของผบู้ ริหารระดับสูงรายงานการสืบสวน
จากสถาบนั กำ� กับดูแล การจา่ ยเงินทีผ่ ิดกฎหมาย เป็นตน้

256

ความรูเ้ บือ้ งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

ปรัชญาและรูปแบบการท�ำงานของผู้บริหาร กล่าวคือ องค์ประกอบนี้เป็นสิ่งใหม่ของ
การบรหิ าร ซง่ึ บางครงั้ ปรชั ญาและสไตลก์ ารทำ� งานผบู้ รหิ ารถกู ละทงิ้ ความสนใจไมเ่ ขา้ ใจอยา่ งลกึ ซง้ึ
การทำ� ความเข้าใจแนวโนม้ ทางความคดิ ขององค์ประกอบน้ี เช่น เปน็ ผบู้ รหิ ารท่กี ลา้ เสีย่ งหรอื ชอบ
ความระมัดระวัง ความถี่ในการติดตามงานระหว่างผู้บริหารระดับสูงกับระดับปฏิบัติการ ทัศนคติ
ของผบู้ ริหารท่มี ีต่อการเลือกนโยบายบญั ชี

ความระมัดระวังในการกำ� หนดประมาณการทางบญั ชี การเปิดเผยขอ้ มลู และการไมแ่ สดง
ขอ้ มูลท่เี ป็นเท็จ รวมทัง้ การส่งเสรมิ ในงานบัญชี การพัฒนาความรูข้ องฝ่ายบัญชีเหลา่ น้ีลว้ นเป็นสิง่
ทที่ ำ� ให้สามารถทราบทศิ ทางองค์กรไดว้ ่าจะถกู วางอย่ใู นจดุ ใดหรือมคี วามเสีย่ งอยา่ งไรบ้าง

โครงสรา้ งการจัดองค์กร กลา่ วคอื โครงสร้างขององคก์ รที่ได้รบั การจัดไว้ดีย่อมเปน็ พ้ืนฐาน
สำ� คญั ทที่ ำ� ใหผ้ บู้ รหิ ารสามารถวางแผนงานสง่ั การและควบคมุ การปฏบิ ตั งิ านไดอ้ ยา่ งถกู ตอ้ ง รวดเรว็
และมีประสิทธิภาพ โดยการจดั โครงสร้างองคก์ รให้เหมาะสมกบั ลักษณะของธุรกจิ น้นั

การมอบอ�ำนาจและความรบั ผิดชอบ (Assignment of Authority and responsibility)
หมายถงึ การมอบอำ� นาจใหก้ บั ผปู้ ฏบิ ตั งิ านในระดบั ปฏบิ ตั กิ ารควรจะตอ้ งมกี ารกำ� หนดอยา่ งชดั เจน
โดยในการประเมินองค์ประกอบดา้ นนีจ้ ะต้องพจิ ารณาจาก

- ความชัดเจนในการระบุความรับผิดชอบและอ�ำนาจในการอนุมัติให้ผู้ปฏิบัติการฝ่าย
ต่างๆ ในการปฏบิ ตั ิงานใหไ้ ด้ตามวตั ถุประสงค์

- ความเหมาะสมของมาตรฐานการควบคมุ และวธิ กี ารควบคมุ ทเี่ กย่ี วขอ้ งรวมทงั้ เอกสาร
ท่ีระบลุ ักษณะความรับผิดชอบในต�ำแหน่งงาน

- ความเหมาะสมของจ�ำนวนพนักงาน ซ่ึงจะต้องมีความรู้และทักษะที่เหมาะสมกับ
ปรมิ าณงานและความซบั ซอ้ นของกิจกรรม รวมทั้งระบบงานทเ่ี ก่ียวขอ้ ง

นโยบายและวธิ บี รหิ ารงานดา้ นทรพั ยากรมนษุ ย์ กลา่ วคอื ในการบรหิ ารองคก์ รมปี จั จยั หลาย
อยา่ งทเ่ี ปน็ สงิ่ สำ� คญั แกอ่ งคก์ รไมว่ า่ จะเปน็ ระบบบรหิ ารเทคโนโลยี สงิ่ เหลา่ นล้ี ว้ นเปน็ สง่ิ ทอี่ งคก์ รจะ
ตอ้ งพฒั นาตามยคุ สมยั ใหท้ นั แตอ่ ยา่ งไรกต็ าม สงิ่ ทสี่ ำ� คญั ทส่ี ดุ ขององคก์ รทจ่ี ะขาดไมไ่ ดก้ ค็ อื ทรพั ยากร
มนุษย์ เพราะทรัพยากรมนุษย์ท่ีดีเป็นปัจจัยที่ท�ำให้องค์กรบรรลุเป้าหมายอย่างแท้จริง ดังนั้น
ฝา่ ยบรหิ ารควรกำ� หนดนโยบายและวธิ บี รหิ ารงานดา้ นทรพั ยากรมนษุ ย์ เชน่ การวา่ จา้ ง การคดั เลอื ก
บุคลากร และเม่ือได้บุคลากรที่เหมาะสมแล้ว ก็ต้องมีนโยบายในการจูงใจและพัฒนาให้มีความรู้
ความสามารถที่ทันสมัยตามทันเทคโนโลยีเปล่ียนแปลงอยู่ตลอดเวลา การประเมินองค์ประกอบนี้
เชน่ นโยบายและวธิ ปี ฏิบัติ ในสว่ นท่เี ก่ยี วกับการคดั เลือก การฝกึ อบรม การเลอื่ นต�ำแหน่ง และการ
จ่ายผลตอบแทน ความเหมาะสมของวิธีการที่ใช้เม่ือพบความประพฤติที่แตกต่างจากนโยบายและ
วิธีปฏบิ ัติทีก่ �ำหนด เช่น มีบทลงโทษ ความเหมาะสมในการใช้นโยบายการเล่ือนต�ำแหน่งและความ
ดีความชอบ๑๓

๑๓ กติ ศิ กั ด ิ์ พลอยพานชิ เจรญิ , หลกั การควบคมุ คณุ ภาพ, พมิ พค์ รง้ั ท่ี ๓, (กรงุ เทพมหานคร : สมาคมสง่ เสรมิ
เทคโนโลยี (ไทย-ญป่ี นุ่ ), ๒๕๕๐), หนา้ ๑๑๑-๑๑๓.

257

ความรูเ้ บื้องต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

การตรวจสอบภายใน กลา่ วคอื การตรวจสอบภายในถอื เปน็ สว่ นหนง่ึ ของการควบคมุ ภายใน
และเปน็ เครอ่ื งมอื ทางการบรหิ ารทที่ ำ� ใหส้ ภาพแวดลอ้ มของการควบคมุ มคี ณุ ภาพ ผตู้ รวจสอบภายใน
ต้องมีความอิสระเพยี งพอท่จี ะรายงานผลการตรวจสอบและประเมนิ ผลให้แก่ผู้บรหิ าร และผู้รับผดิ
ชอบการปฏิบัติงานท่ีได้รับการตรวจสอบและประเมินผลทั้งน้ีผู้ตรวจสอบภายในควรได้รับการ
สนับสนนุ อย่างเหมาะสมจากผ้บู รหิ าร๑๔

๙.๓.๒ การประเมินความเสี่ยง (Risk Assessment)
การประเมนิ ความเสยี่ งซงึ่ จดั ไดว้ า่ เปน็ เครอื่ งมอื ในการบรหิ ารอยา่ งหนงึ่ ทผ่ี บู้ รหิ ารนยิ มใชใ้ น
ปจั จบุ นั เน่ืองจากในปจั จุบนั เป็นยคุ การค้าทม่ี กี ารแข่งขันอย่างเสรี ซ่งึ มคี ู่แข่งมากมายท่กี �ำลงั ตอ่ สู้
กบั องคก์ ร ดงั นนั้ ความเสยี่ งจงึ เปน็ เรอ่ื งทห่ี ลกี เลยี่ งไมไ่ ด้ ซงึ่ การประเมนิ ความเสยี่ งนน้ั เปน็ กระบวน
การทที่ ำ� ใหก้ จิ การขององคก์ รทราบถงึ ความเสยี่ งทก่ี ำ� ลงั จะเผชญิ ลว่ งหนา้ ได้ เมอ่ื ทราบถงึ ความเสย่ี ง
แลว้ กส็ ามารถทจ่ี ะบรหิ ารความเสย่ี งเพอ่ื เปลย่ี นวกิ ฤตใิ หเ้ ปน็ โอกาส และเพอื่ ลดผลกระทบความเสยี
หายทจ่ี ะเกดิ ขน้ึ ไดเ้ นอื่ งจากเปน็ การคา้ ยคุ การแขง่ ขนั เสรที ม่ี คี วามเสยี่ งสงู และตอ้ งเตรยี มความพรอ้ ม
ในทุกสภาวการณ์ การประเมินความเส่ียงจะท�ำให้ฝ่ายบริหารได้ทราบถึงปัจจัยเสี่ยงทั้งจากปัจจัย
ภายใน และปจั จัยภายนอกทม่ี ีผลกระทบต่อการบรรลุวัตถปุ ระสงคข์ ององคก์ ารอย่างเพยี งพอและ
เหมาะสม โดยแบ่งไดเ้ ปน็
- ปจั จัยเสีย่ งระดับกจิ การอาจเกิดจากปัจจัยเสย่ี งต่างๆ ท้ังภายนอกและภายในกจิ การ โดย
ปัจจัยเสี่ยงภายนอก เป็นปัจจัยที่เกิดจากภายนอกที่กิจการควบคุมไม่ได้ ซ่ึงผู้บริหารต้องติดตาม
ศึกษาเพ่ือหาวิธีปฏิบัติในการเปลี่ยนวิกฤตให้เป็นโอกาส หรือลดผลเสียหายท่ีจะเกิดข้ึนส่วนปัจจัย
เสี่ยงภายใน เป็นปจั จยั ทเ่ี กดิ จากภายในองค์กรทผี่ บู้ ริหารสามารถจดั การได้ ซ่ึงสามารถยกตัวอย่าง
ของปจั จยั ภายนอก เช่น การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี ความตอ้ งการและความมุ่งหวงั ของลกู คา้
ท่ีมีต่อสินค้าหรือบริการ กฎหมายและข้อก�ำหนดต่างๆ ของภาครัฐและตัวอย่างของปัจจัยภายใน
เช่น ความซอ่ื สตั ย์และจริยธรรมของผบู้ รหิ าร ความสลบั ซับซอ้ นของการปฏิบตั ิงาน ขวัญและกำ� ลัง
ใจของพนักงานในการปฏิบัติงานขนาดของหน่วยงาน โดยหน่วยงานใหญ่ย่อมมีโอกาสผิดพลาดสูง
กว่าหนว่ ยงานเล็ก
- ปัจจยั เสย่ี งระดับกิจกรรมเป็นปัจจยั เสย่ี งทีอ่ าจเกดิ ในหน่วยงานสาขา แผนงาน โครงการ
และกระบวนการปฏบิ ัตงิ านทส่ี �ำคญั เชน่ การจดั หาการตลาด เปน็ ต้น

๑๔ วรารตั น์ เขยี วไพร,ี องคก์ ารและการจดั การ, (กรงุ เทพมหานคร : โรงพมิ พก์ ารศาสนา, ๒๕๔๒), หนา้ ๑๓.

258

ความรู้เบ้ืองต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

หลังจากระบุปัจจัยเสี่ยงแล้ว ข้ันต่อมาท่ีส�ำคัญก็คือ การวิเคราะห์และจัดระดับความเสี่ยง
หากปัจจัยเส่ียงใดสามารถค�ำนวณจ�ำนวนที่อาจเกิดข้ึนได้โดยตรงในเชิงปริมาณ เช่น การใช้สูตร
คำ� นวณจำ� นวนคา่ ความเสยี หาย กใ็ หป้ ระเมนิ และจดั ระดบั ความเสย่ี ง ไปตามความสำ� คญั ของจำ� นวน
ทค่ี ำ� นวณได้ หากการวเิ คราะหแ์ ละจดั ระดับความเส่ียงโดยใช้สูตรค�ำนวณเป็นไปได้ยาก อาจต้องใช้
วิธีการให้คะแนนเชิงเปรียบเทียบแทน เช่น การให้ระดบั ๑-๓ โดย ๑ = ไม่พอใจ ๒ = ปานกลาง
และ ๓ = พอใจ เป็นตน้

หลังจากนั้นผู้บริหารควรก�ำหนดวิธีการบริหารความเสี่ยง และตัดสินใจเก่ียวกับกิจกรรม
ควบคุมภายในที่จ�ำเป็นเพื่อลดหรือบรรเทาความเสี่ยงเหล่าน้ันและเพื่อให้บรรลุผลส�ำเร็จตาม
วตั ถุประสงค์ด้านประสทิ ธิภาพ ประสิทธผิ ลของการด�ำเนนิ งาน รายงานทางการเงินและการด�ำเนนิ
งานเปน็ ทน่ี า่ เชอ่ื ถอื และการปฏบิ ตั ทิ เี่ ปน็ ไปตามกฎหมาย และระเบยี บขอ้ บงั คบั ผบู้ รหิ ารระดบั สว่ น
งาน หรือผู้ประเมินควรจะต้องเน้นการให้ความส�ำคัญเก่ียวกับกระบวนการบริหาร ในการก�ำหนด
วัตถปุ ระสงคก์ ารระบคุ วามเสีย่ ง การวิเคราะหค์ วามเสย่ี งและการบรหิ ารความเสย่ี งในชว่ งของการ
เปลีย่ นแปลงและบางเรือ่ งมีลักษณะเป็นนามธรรมซึ่งตอ้ งใชด้ ุลยพินิจ แต่เรอื่ งเหล่าน้มี ีความส�ำคัญ
ในการใชป้ ระเมินความเส่ยี งว่าเหมาะสมเพียงพอหรอื ไม่ ซึ่งการบรหิ ารความเสยี่ งน้นั มีวิธีการตอบ
สนองความเสี่ยงท่ี ฐาปนา ฉินไพศาล๑๕ สรุปไว้ไดด้ งั นี้

๑) การหลกี เลยี่ งความเสย่ี ง (Risk Avoidance) หมายถงึ การเลกิ หรอื หลกี เลย่ี งการกระ
ทำ� เหตกุ ารณท์ ่กี อ่ ใหเ้ กิดความเส่ยี ง เช่น การกระทำ� งานทอ่ี งค์กรไมถ่ นัด อาจหลกี เล่ียงโดยการไม่
กระท�ำ หรอื จา้ งบุคคลภายนอก เปน็ ตน้

๒) การลดความเสยี่ ง (Risk Reduction) หมายถงึ การลดโอกาสความนา่ จะเกดิ หรอื การ
ลดความเสียหาย หรือการลดท้ังสองด้านพร้อมกันการลดความเส่ียงที่สำ� คัญคือ การจัดระบบการ
ควบคมุ เพอื่ ปอ้ งกนั หรอื คน้ พบความเสยี่ งเฉพาะวตั ถปุ ระสงคน์ นั้ อยา่ งเหมาะสม ทนั กาลมากขนึ้ รวม
ถึงการกำ� หนดแผนส�ำรองในกรณมี ีเหตุการณฉ์ กุ เฉนิ

๓) การแบ่งความเส่ียง (Risk Sharing) หมายถึงการลดโอกาสความน่าจะเกิดหรือ
การลดความเสยี หาย โดยการแบง่ การโอนการหาผรู้ บั ผดิ ชอบรว่ มในความเสย่ี ง เชน่ การจดั ประกนั ภยั

๔) การยอมรับความเส่ียง (Risk Acceptance) หมายถงึ การไม่กระท�ำการใดๆ เพิม่ เติม
กรณนี ใี้ ชก้ บั ความเสย่ี งทม่ี สี าระสำ� คญั นอ้ ยความเสยี่ งนา่ จะเกดิ นอ้ ย หรอื เหน็ วา่ มตี น้ ทนุ ในการบรหิ าร
ความเสย่ี งสงู กว่าผลท่ไี ด้รับ

๑๕ ฐาปนา ฉนิ ไพศาล, การบรหิ ารโครงการและการศกึ ษาความเปน็ ไปได,้ พมิ พค์ รง้ั ที่ ๓, (กรงุ เทพมหานคร : ธรี ะ
ฟลิ ม์ และไซเทก็ ซ,์ ๒๕๔๓), หนา้ ๗๙-๘๐

259

ความรเู้ บอื้ งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๓. กิจกรรมการควบคมุ (Control Activities)
หมายถงึ การกระทำ� ทส่ี นบั สนนุ และสง่ เสรมิ การปฏบิ ตั งิ านใหเ้ ปน็ ไปตามนโยบาย วธิ ปี ฏบิ ตั ิ
งาน และคำ� สงั่ ตา่ งๆ ทฝ่ี า่ ยบรหิ ารกำ� หนดซง่ึ จะตอ้ งเปน็ การกระทำ� ทถี่ กู ตอ้ งและในเวลาทเี่ หมาะสม
จะเพิ่มความมั่นใจในความส�ำเร็จตามวัตถุประสงค์ที่ก�ำหนด กิจกรรมการควบคุมภายในสามารถ
แบ่งออกตามประเภทของการควบคมุ ได้ดังต่อไปน้ี

- การควบคมุ แบบปอ้ งกนั เปน็ วธิ กี ารควบคมุ ทกี่ ำ� หนดขนึ้ เพอ่ื ปอ้ งกนั มใิ หเ้ กดิ ความเสยี่ ง
และข้อผดิ พลาดตัง้ แตแ่ รก

- การควบคมุ แบบคน้ พบ เปน็ วธิ กี ารควบคมุ ทกี่ ำ� หนดขนึ้ เพอ่ื ทำ� การคน้ พบขอ้ ผดิ พลาด
ทีเ่ กดิ ขน้ึ มาแล้ว

- การควบคุมแบบแก้ไข เปน็ วิธีการควบคมุ ทก่ี ำ� หนดขึ้นเพื่อแก้ไขข้อผดิ พลาดท่เี กดิ ข้นึ
ให้ถูกต้อง หรือเพอ่ื หาวิธแี กไ้ ขไมใ่ ห้เกดิ ขอ้ ผิดพลาดซ�้ำอกี ในอนาคต

- การควบคุมแบบส่งเสริม เป็นวิธีการควบคุมท่ีส่งเสริมหรือกระตุ้นให้เกิดความสำ� เร็จ
โดยตรงกับวัตถปุ ระสงคท์ ี่ต้องการ

๙.๓.๔ ขอ้ มลู สารสนเทศ และการสอ่ื สารในองคก์ ร (Information and Communication)
การสื่อสารและสารสนเทศน้ี ถือเป็นองค์ประกอบส�ำคัญต่อการควบคุมภายในยุคปัจจุบัน
ซงึ่ นบั ไดว้ า่ เปน็ ยคุ ของขอ้ มลู ขา่ วสาร และถา้ ขอ้ มลู ขา่ วสารมคี วามทนั สมยั กจ็ ะทำ� ใหอ้ งคก์ รรบั รขู้ อ้ มลู
ไดท้ ันท่วงที มีความไดเ้ ปรียบทางดา้ นธุรกจิ และสามารถเพ่ิมประสทิ ธิภาพให้กบั การบริหารองคก์ ร
ไดด้ อี กี ดว้ ย แตอ่ ยา่ งไรกต็ าม ความถกู ตอ้ งของขอ้ มลู ขา่ วสารกถ็ อื วา่ เปน็ สง่ิ สำ� คญั ยงิ่ ไมแ่ พก้ นั ดงั นน้ั
ควรใหผ้ ปู้ ฏบิ ตั งิ านทเี่ กยี่ วขอ้ งไดเ้ ขา้ ถงึ หรอื รบั ทราบขอ้ มลู ทเี่ กยี่ วขอ้ งผา่ นเครอื่ งมอื ตา่ งๆ โดยสามารถ
แบง่ ได้ ดังนี้
ข้อมูลสารสนเทศ (Information) เป็นข้อมูลที่มีความจ�ำเป็นส�ำหรับการปฏิบัติงานของ
บุคลากรท้ังผู้บริหารและผู้ปฏิบัติงานทุกระดับโดยผู้บริหารต้องใช้ข้อมูลประกอบการพิจารณาส่ัง
การสว่ นผปู้ ฏบิ ตั งิ านมกั ใชข้ อ้ มลู สารสนเทศเปน็ เครอ่ื งชน้ี ำ� ทศิ ทางการปฏบิ ตั หิ นา้ ท่ี ขอ้ มลู สารสนเทศ
ท่ดี ีทีค่ วรจัดให้มีในทุกๆ องคก์ รควรมลี ักษณะดังน้ีคอื

๑) ความเหมาะสมกับการใช้ หมายถึง สารสนเทศมเี น้ือหาสาระทีจ่ �ำเป็นต่อการตัดสิน
ใจของผู้ใช้

๒) ความถกู ตอ้ งสมบรู ณ์ หมายถงึ สารสนเทศทสี่ ามารถสะทอ้ นผลตามความจำ� เปน็ และ
ใหข้ ้อมูลที่เปน็ จริงและมรี ายละเอยี ดทีจ่ ำ� เปน็ ครบถว้ น

๓) ความเปน็ ปจั จบุ นั หมายถงึ การใหต้ วั เลขและขอ้ เทจ็ จรงิ ลา่ สดุ ทเี่ ปน็ ปจั จบุ นั สามารถ
ใชเ้ ป็นขอ้ มูลทีเ่ ชอ่ื ถือได้สำ� หรับประกอบการตัดสินใจไดท้ นั เวลา

260

ความร้เู บื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๔) สะดวกในการเข้าถึง หมายถึง ความยากง่ายส�ำหรับผู้ท่ีมีอ�ำนาจหน้าที่ที่เก่ียวข้อง
และมรี ะบบรกั ษาความปลอดภยั ปอ้ งกนั ผทู้ ไี่ มม่ สี ว่ นเกยี่ วขอ้ งใหไ้ มส่ ามารถเขา้ ถงึ ขอ้ มลู สารสนเทศ
ทมี่ คี วามสำ� คญั หรอื ขอ้ มลู ทเี่ ปน็ ความลบั ไดใ้ นการจดั ใหม้ สี ารสนเทศทด่ี เี ปน็ หนา้ ทขี่ องผบู้ รหิ ารทจ่ี ะ
จัดหาบคุ ลากรทมี่ คี วามรู้ ความสามารถ และประสบการณ์ทางวชิ าชีพ รวมท้งั การจดั หาเคร่อื งมอื
เครื่องใช้เทคโนโลยี และระบบงานท่ีดี และประสบการณ์ทางวิชาชีพ รวมทั้งการจัดหาเครื่องมือ
เครอ่ื งใช้ เทคโนโลยี และระบบงานทด่ี ี เพอ่ื ใหม้ กี ารปฏบิ ตั ติ ามระบบงานทก่ี ำ� หนดไวอ้ ยา่ งสมำ่� เสมอ
และควบคุมการปฏิบตั ิใหเ้ ปน็ ไปตามระเบยี บที่ก�ำหนดไว้อยา่ งเครง่ ครัด

การส่อื สาร (Communication) การส่ือสารทมี่ ีประสิทธิภาพนน้ั หมายถงึ การจัดระบบ
การสอ่ื สารใหข้ อ้ มลู สง่ ไปถงึ ผทู้ คี่ วรไดร้ บั และระบบการสอ่ื สารทด่ี นี น้ั จะตอ้ งประกอบดว้ ยทงั้ ระบบ
การสอ่ื สารกนั ภายในองคก์ รหรอื การสอื่ สารทเ่ี กดิ ขนึ้ ภายในองคก์ รเดยี วกนั ซง่ึ ควรจดั ใหเ้ ปน็ รปู แบบ
การสอ่ื สารสองทาง และอกี ระบบคอื การสอ่ื สารภายนอกซง่ึ เปน็ การสอื่ สารกบั ลกู คา้ หรอื บคุ คลอน่ื ๆ
นอกองค์กร

๙.๓.๕ การติดตามและประเมนิ ผล (Monitoring and Evaluation)
การควบคุมภายในขององค์กรจะสมบูรณ์ไม่ได้หากขาดการติดตามและประเมินผล เพราะ
เปน็ องคป์ ระกอบสำ� คญั ทที่ ำ� ใหผ้ บู้ รหิ ารมน่ั ใจไดว้ า่ มาตรการและระบบการควบคมุ ภายในมปี ระสทิ ธผิ ล
และได้รบั การปรับปรงุ ใหท้ ันสมยั อยู่ตลอดเวลา

- การติดตามผลระหว่างการด�ำเนินงาน (On Going Monitoring) หมายถงึ การสงั เกต
การตดิ ตาม ระบบรายงานความคบื หนา้ ของงานรวมทัง้ การสอบทานหรือการยนื ยันผลงานระหวา่ ง
การปฏบิ ัติงาน

- การประเมนิ ผลอิสระ (Independent Evaluation) เป็นการประเมนิ ผลทเ่ี กดิ ข้นึ ใน
ช่วงเวลาท่ีแล้วแต่จะก�ำหนด หรือการประเมินอิสระอาจหมายถึง การประเมินโดยผู้ที่ไม่มีส่วน
เกยี่ วขอ้ งกบั การกำ� หนดระบบควบคุมภายใน เพอ่ื ใหส้ ามารถแสดงความเหน็ ไดอ้ ย่างเปน็ อสิ ระ เชน่
การประเมนิ จากผตู้ รวจสอบภายใน เป็นต้น

- การประเมินการควบคุมด้วยตนเอง (Control Self Assessment : CSA) เป็นการจดั
ประชมุ เชงิ ปฏบิ ตั ริ ว่ มกนั ระหวา่ งผบู้ รหิ าร ผปู้ ฏบิ ตั งิ านผมู้ คี วามรดู้ า้ นการควบคมุ และผอู้ น่ื ทมี่ สี ว่ น
เก่ียวข้อง เพ่ือก�ำหนดกิจกรรมควบคุมและประเมินผลร่วมกัน ในด้านที่ได้รับมอบหมายให้ด�ำเนิน
งานนน้ั

การรายงานผลการประเมนิ และการสงั่ การแกไ้ ข ตอ้ งจดั ทำ� รายงานผลการประเมนิ ทส่ี ำ� คญั
เสนอผู้บริหารที่รับผิดชอบ เช่น การจัดท�ำรายงานแสดงผลความคลาดเคลื่อนของการด�ำเนินงาน
เป็นระยะๆ

261

ความรเู้ บอื้ งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

สรปุ ทา้ ยบท
การน�ำและการควบคุมการวางแผน มีความส�ำคัญมากที่จะบอกได้ว่าองค์การจะประสบ

ความส�ำเรจ็ ในการแขง่ ขนั กบั องค์การอืน่ หรอื ไม่ แผนเป็นสิ่งทีแ่ สดงให้เปน็ ว่าองคก์ ารพยายามท่จี ะ
ทำ� ใหด้ ยี งิ่ ขน้ึ กวา่ ทกี่ ำ� ลงั กระทำ� อยแู่ ละพยายามทำ� ใหด้ กี วา่ คนอน่ื การวางแผนเปน็ การตดั สนิ ใจลว่ ง
หนา้ กอ่ นที่จะเกดิ เหตกุ ารณ์จรงิ การวางแผนเป็นกระบวนการทบ่ี คุ คลหรือหน่วยงานไดก้ �ำหนดข้นึ
ไวล้ ว่ งหนา้ เพอื่ การปฏบิ ตั งิ านในอนาคต การวางแผนประกอบดว้ ยกระบวนการตา่ งๆ หลายขนั้ ตอน
ซงึ่ บางขนั้ ตอนมคี วามจำ� เปน็ อยา่ งยงิ่ ทจ่ี ะตอ้ งไดร้ บั การกระทำ� กอ่ น และดว้ ยความรวดเรว็ ทงั้ นเี้ พอ่ื
ให้บรรลุถึงเป้าหมาย แผนออกเป็นส่วนย่อยตามล�ำดับชั้นจากส่วนใหญ่ไปหาส่วนย่อย คือ แผน
(Plan) ซงึ่ เปน็ โครงการตา่ งๆ โครงการและงาน (Project/Task) จะเปน็ ทรี่ วมของกจิ กรรม (Activity)
ต่าง ๆ เป็นส่ิงที่แสดงให้เห็นชัดเจนถึงกิจกรรมท่ีต้องปฏิบัติและการใช้ทรัพยากรหรืองบประมาณ
และกิจกรรม (Activity) เป็นล�ำดับลดหล่ันกันไป และน�ำระบบการควบคุมภายใน ประกอบด้วย
นโยบายและวธิ ีปฏิบตั งิ านที่กำ� หนดขึน้ ในองคก์ ร เพอื่ ให้ความมน่ั ใจอยา่ งสมเหตุสมผลวา่ กิจการจะ
บรรลวุ ตั ถปุ ระสงคแ์ ละเปา้ หมาย การควบคมุ ภายในขององคก์ รจะสมบรู ณไ์ มไ่ ดห้ ากขาดการตดิ ตาม
และประเมินผล เพราะเปน็ องคป์ ระกอบสำ� คัญทที่ �ำใหผ้ ูบ้ ริหารม่นั ใจได้วา่ มาตรการและระบบการ
ควบคมุ ภายในมปี ระสทิ ธิผลและไดร้ บั การปรบั ปรงุ ให้ทนั สมัยอยตู่ ลอดเวลา

262

ความรู้เบอ้ื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

คำ� ถามทา้ ยบท

๑. ค�ำว่า การวางแผนเป็นกระบวนการท่บี คุ คลหรอื หนว่ ยงานได้กำ� หนดขึ้นไว้ล่วงหนา้ เพื่อ
การปฏบิ ตั งิ านในอนาคต นสิ ิตคิดเห็นอย่างตอ่ ความหมายทกี่ ลา่ วมาจงอธิบาย

๒. การวางแผนส่วนตัวมีผลตอ่ แผนองค์กรอย่างไร จงอธิบาย
๓. การวางแผนส�ำคัญต่อการดำ� เนนิ งานเช่ือมโยงกบั โครงสร้างองค์กรอยา่ งไร จงอธบิ าย
๔. การควบคมุ โดยให้ความเปน็ มติ รมหี ลักการส�ำคัญอย่างไร จงอธิบาย
๕. ผ้ตู รวจสอบภายในมีความใกลผ้ บู้ รหิ ารมีผลดผี ลเสียต่อการบรหิ ารอย่างไร
๖. จงอธบิ ายโครงสรา้ งการจดั องคก์ รเชงิ วเิ คราะห์ เมอื่ นสิ ติ ไดม้ อบหมายเปน็ ประธานองคก์ ร
พอสงั เขป
๗. การสอ่ื สารกันภายในองคก์ รมคี วามส�ำคัญอยา่ งไร จงอธิบาย
๘. เพราะเหตใุ ดการติดตามและประเมินผลแผนการดำ� เนนิ งานมาใชใ้ นองค์กร
๙. เลอื กแนวปฏิบัติการควบคุมงานบรหิ ารควรด�ำเนินการอยา่ งไร จงอธบิ าย
๑๐. การจัดประชุมเชิงปฏิบัติร่วมกันมีความสอดคล้องกับการติดตามและประเมินผล
อยา่ งไร จงอธิบาย 

263

ความรเู้ บ้อื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

เอกสารอ้างองิ ประจำ� บท

กระทรวงศึกษาธิการ. หลักเทคนิคการบริหารและการวางแผน. กรุงเทพมหานคร : สํานักงาน
คณะกรรมการการอดุ มศึกษา, ๒๕๔๗.
กติ ิศักดิ์ พลอยพานชิ เจริญ. หลกั การควบคุมคณุ ภาพ. พิมพ์คร้ังท่ี ๓. กรงุ เทพมหานคร : สมาคม
ส่งเสรมิ เทคโนโลยี ไทย-ญปี่ นุ่ , ๒๕๕๐.
ฐาปนา ฉนิ ไพศาล. การบรหิ ารโครงการและการศกึ ษาความเปน็ ไปได.้ พมิ พค์ รงั้ ท่ี ๓. กรงุ เทพมหานคร
: ธีระฟิลม์ และไซเท็กซ์, ๒๕๔๓.
ดิลก บญุ เรอื งรอด. การวางแผนการศกึ ษา. กรุงเทพมหานคร : กรมศาสนา, ๒๕๓๔.
เนตรพ์ ัณณา ยาวริ าชา. การจดั การสมยั ใหม.่ กรงุ เทพมหานคร : เซ้นทรัลเอก๊ ซเ์ พรส, ๒๕๔๘.
พะยอม วงศ์สารศรี. การบริหารทรัพยากรมนุษย์. กรุงเทพมหานคร : คณะวิทยาการจัดการ
สถาบนั ราชภฏั สวนดุสติ , ๒๕๔๓.
ประชมุ รอดประเสรฐิ . นโยบายและการวางแผน หลกั การและทฤษฎ.ี พมิ พค์ รงั้ ที่ ๔. กรงุ เทพมหานคร
: เนติกลุ การพมิ พ์, ๒๕๓๕.
วรารตั น์ เขียวไพร.ี องคก์ ารและการจัดการ. กรุงเทพมหานคร : โรงพมิ พก์ ารศาสนา, ๒๕๔๒.
วโิ รจน์ สารวฒั นะ. กระบวนการนโยบายทางการศกึ ษา. กรงุ เทพมหานคร : อกั ษราพพิ ฒั น,์ ๒๕๓๙.
_________. การบริหาร. กรงุ เทพมหานคร : ไทยวฒั นาพานชิ , ๒๕๔๗.
ศริ ิวรรณ เสรรี ัตน์ และคณะ. องค์การและการจดั การ. กรุงเทพมหานคร : พฒั นาศึกษา, ๒๕๓๙.
สมยศ นาวกี าร. การบรหิ าร. พิมพค รั้งที่ ๙. กรุงเทพมหานคร : สำ� นกั พมิ พบ รรณกจิ , ๒๕๔๕.
อนันต์ เกตุวงศ์. หลักและเทคนิคการวางแผน. พิมพ์ครั้งที่ ๔. กรุงเทพมหานคร : ส�ำนักพิมพ์
มหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๕๓๖.
อุทยั บุญประเสรฐิ . การวางแผนการศกึ ษา. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์จฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลยั ,
๒๕๓๘.

บนั ทกึ ชว่ ยจ�ำ

..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................

แผนการจดั การเรยี นรู้ ประจำ� บทท่ี ๑๐
เรอ่ื ง การจดั การภาครัฐแนวใหม่

ก. เนอ้ื หาสาระท่ศี กึ ษา
การจดั การภาครฐั แนวใหม่
๑. จุดเรม่ิ ต้นของการจัดการภาครัฐแนวใหม่
๒. ขอ้ เสนอในการจัดการภาครฐั แนวใหม่
๓. กระบวนการเปลีย่ นแปลงตามแนวคดิ การจัดการภาครฐั แนวใหม่
๔. ทฤษฎีของการจัดการภาครัฐแนวใหม่
๕. การแพรก่ ระจายของการจดั การภาครัฐแนวใหม่
๖. ข้อวิพากษท์ ่ีมีตอ่ การจัดการภาครัฐแนวใหม่

ข. วตั ถปุ ระสงค์ของการศกึ ษา
เม่อื ไดศ้ ึกษาบทที่ ๑๐ จบแล้ว ผูศ้ ึกษามคี วามสามารถได้
๑. อธบิ ายจดุ เร่ิมต้นของการจัดการภาครฐั แนวใหมไ่ ด้
๒. บอกขอ้ เสนอในการจดั การภาครัฐแนวใหมไ่ ด้
๓. ยกตวั อย่างกระบวนการเปล่ียนแปลงตามแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่
๔. อธบิ ายทฤษฎขี องการจดั การภาครัฐแนวใหม่ได้
๕. อธบิ ายการแพรก่ ระจายของการจดั การภาครัฐแนวใหม่ได้
๖. บอกขอ้ วิพากษท์ มี่ ีตอ่ การจัดการภาครัฐแนวใหม่ได้

ค. กระบวนการเรยี นรู้
๑. อาจารยผ์ ู้สอนยกตัวอย่างงานวิจัยตามความสนใจของนิสติ และเกริ่นนำ� เกีย่ วกับจดุ เริ่ม

ตน้ ของการจัดการภาครฐั แนวใหม่
๒. อาจารย์ผู้สอนกล่าวเปิดประเด็นซักถามผู้เรียนให้มีส่วนร่วมในการเรียนรู้เก่ียวกับการ

วิจัย โดยการตอบปากเปลา่ เพอื่ เป็นการกระตุน้ ให้ผู้เรียนได้ต่ืนตัวอยเู่ สมอ
๓. ค�ำถามใดท่ีผู้เรียนตอบแลว้ ไม่ชดั เจนพอ ผสู้ อนควรอธิบายประเดน็ น้ัน ๆ เพม่ิ เติมเพอ่ื

ใหผ้ เู้ รียนไดร้ บั ความร้ทู ีถ่ ูกตอ้ ง
๔. กอ่ นสอนทกุ ครงั้ อาจารยผ์ สู้ อนกระตนุ้ ใหผ้ เู้ รยี นเกดิ ความสนใจ มคี วามอยากรอู้ ยากเหน็
๕. อาจารย์ผูส้ อนเสนอแนะใหผ้ เู้ รยี นศกึ ษาคน้ ควา้ เพม่ิ เตมิ จากหนงั สอื อน่ื ๆ หรอื งานวจิ ยั อนื่ ๆ

๖. เมื่อศึกษาแต่ละบทจบแล้ว อาจารย์ผู้สอนมอบหมายงานให้ผู้เรียนทุกคนไปท�ำค�ำถาม
ท้ายบทแล้วนำ� มาส่งในสปั ดาห์ต่อไป

๗. อาจารย์ผู้สอนอธิบายสรปุ “ความรเู้ บ้ืองตน้ เกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร”์ อีกครั้ง เพ่อื
เป็นการทบทวนเนื้อหาสาระ แล้วผู้สอนสอบถามผู้เรียนในประเด็นท่ีได้เรียนมาแล้ว เพื่อเป็นการ
ประเมนิ ผเู้ รยี นวา่ มีประสทิ ธภิ าพและประสทิ ธิผลมากน้อยเพียงใด

ง. แหลง่ การเรียนรู้
๑. หอ้ งสมดุ มหาวิทยาลยั
๒. หนังสือหรือต�ำราเกี่ยวกับรัฐศาสตร์/รัฐประศาสนศาสตร์ งานวิจัย วิทยานิพนธ์ และ

วารสารอื่น ๆ เป็นตน้
๓. เว็บไซตท์ ่เี กีย่ วข้อง

จ. ส่ือการเรยี นการสอน
๑. เอกสารประกอบการสอนวชิ า ความรูเ้ บ้อื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์
๒. บอรด์ ความร,ู้ หนงั สอื พิมพ์, นิตยสาร, Internet, Website, งานวิจัย วทิ ยานพิ นธ์ และ

วารสาร เป็นต้น
๓. ใบงาน/งานทม่ี อบหมายอื่น ๆ

ฉ. การวัดผลและประเมนิ ผล
๑. ดา้ นความรู้ : ประเมนิ จากการตอบค�ำถาม/แสดงความคิดเหน็
๒. ดา้ นทักษะ : ประเมนิ ด้วยการสงั เกตการน�ำเสนอผลงานเดย่ี ว/งานกล่มุ
๓. ดา้ นคุณธรรม จรยิ ธรรม และคา่ นยิ ม : ประเมินการสงั เกตพฤตกิ รรม/การร่วมกิจกรรม/

การแสดงความคิดเห็นในช้ันเรียน
๔. ดา้ นทกั ษะความสมั พันธ์ระหวา่ งบุคคลและความรับผิดชอบทีต่ อ้ งพฒั นา : ประเมนิ ผล

การน�ำเสนอรายงานเป็นทมี และพฤตกิ รรมการท�ำงานเปน็ ทมี
๕. ด้านทักษะการวิเคราะห์เชิงตัวเลข การสื่อสารและการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศท่ีต้อง

พฒั นา : ประเมินผลการค้นควา้ การอ้างอิง การท�ำรายงาน เนน้ ข้อมูลเชงิ ตัวเลขและค�ำอธบิ าย

บทท่ี ๑๐
การจดั การภาครัฐแนวใหม่

ในชว่ งทศวรรษ ๑๙๘๐ และ ๑๙๙๐ เกดิ การจัดการแนวใหม่ในภาครฐั ขึน้ ในโลก มชี ือ่ เรยี ก
วา่ “การจดั การภาครฐั (public management) หรอื “การจดั การภาครฐั แนวใหม”่ (New public
management) หรือบางทเี รียกช่อื ยอ่ ว่า “NPM” นกั วิชาการบางคน เชน่ คามาร์ก (Kamarck)
เหน็ วา่ เปน็ การปฏวิ ตั กิ ารบรหิ ารภาครฐั ซง่ึ มอี ทิ ธพิ ลอยา่ งมากเหมอื นกบั ทฤษฎรี ะบบราชการของเว
เบอรเ์ ลยทีเดยี ว หลกั ใหญข่ องการจัดการภาครฐั แนวใหม่ คอื เปลี่ยนระบบราชการท่เี น้นระเบยี บ
และขัน้ ตอนไปสกู่ ารบริหารแบบใหม่ซงึ่ เนน้ ผลส�ำเร็จและความรับผิดชอบ รวมทั้งใชเ้ ทคนิคและวิธี
การของเอกชนมาปรบั ปรุงการท�ำงาน
๑๐.๑ จุดเริ่มตน้ ของการจัดการภาครฐั แนวใหม่

กันน์ (Gunn) อธบิ ายวา่ “การจัดการภาครฐั ” (public management) เป็นเสมือนทาง
เลือกทีส่ ามของ “การจัดการธุรกจิ ” (business management) กับ “การบรหิ ารภาครฐั ” (Public
Administration) เพราะการจดั การภาครฐั เปน็ การผสมการบรหิ ารภาครัฐกับการจัดการทัว่ ไปเขา้
ดว้ ยกนั การบรหิ ารภาครฐั เปน็ ตวั กำ� หนดวา่ รฐั มงี านและวตั ถปุ ระสงคอ์ ะไร หรอื ตอบคำ� ถาม “อะไร”
(what) และ “ทำ� ไม” (Why) ส่วนวธิ ีการคือ เทคนิคและมาตรการนนั้ ได้มาจากธุรกิจ หรือการตอบ
ค�ำถาม “อยา่ งไร” (how) การจัดการภาครัฐเป็นแนวคดิ เชงิ บรู ณาการ (Integrative Concept)
ซ่งึ พยายามหาจุดสมดลุ ท่เี หมาะสมระหวา่ งภาครฐั กับเอกชน

จดุ เรม่ิ ตน้ ของการจดั การภาครฐั เกดิ ขน้ึ ในศตวรรษท่ี ๒๐ เมอื่ การจดั การของภาครฐั กบั ภาค
เอกชนเร่มิ ประสบปัญหาคลา้ ยกนั ฝ่ายเอกชนเริ่มมีขนาดใหญจ่ งึ มชี ัน้ การบงั คับบัญชาและมปี ญั หา
เหมือนระบบราชการ จนราว ๆ ทศวรรษ ๑๙๕๐ หรอื ๑๙๖๐ ภาคเอกชนจงึ ได้น�ำการจัดการมาใช้
อยา่ งจรงิ จงั เนอ่ื งจากเห็นว่าวิธแี บง่ งานกนั ทำ� และเขยี นระเบียบใหค้ ลุมทกุ อย่างของระบบราชการ
น้นั มขี ้อจ�ำกดั จงึ แกไ้ ขใหผ้ จู้ ัดการมีหนา้ ที่รบั ผิดชอบต่อผลสำ� เรจ็ ทั้งหมด สว่ นภาครัฐน้นั เร่ิมรตู้ ัวว่า
กา้ วไม่ทันภาคเอกชนมาต้ังแตท่ ศวรรษ ๑๙๕๐ แลว้ แตก่ ไ็ ม่ไดเ้ ร่มิ ปรับปรุงอะไรจรงิ จงั จนกระท่งั
ทศวรรษ ๑๙๘๐ จึงเร่ิมปฏริ ปู โดยหนั มาใช้แนวการจัดการ

จดุ เรม่ิ ตน้ ทอ่ี งั กฤษมาจากรายงานฉบบั หนงึ่ ชอ่ื วา่ “รายงานฟลุ ตนั ” (Fulton Report) เมอื่
ปี ค.ศ. ๑๙๖๘ ซึ่งเสนอให้ใช้แนวการจัดการสมัยใหม่ท่ียึดผลส�ำเร็จเป็นหลัก (results-based
management) แตก่ ไ็ มม่ รี ฐั บาลใดสนใจนำ� ไปปฏบิ ตั อิ ยา่ งจรงิ จงั จนกระทง่ั สมยั แธตเชอรเ์ ปน็ นายก
รัฐมนตรจี ึงเกดิ การปฏริ ปู การบริหารภาครฐั ครง้ั ใหญ่

สว่ นทสี่ หรฐั อเมรกิ าจดุ เรม่ิ ตน้ ของการปรบั ปรงุ การจดั การภาครฐั มาจากสมยั ประธานาธบิ ดี
คาร์เตอร์เป็นต้นมา กล่าวคือ เม่ือปี ค.ศ. ๑๙๗๘ มีการออกพระราชบัญญัติปฏิรูประบบราชการ
(Civil Service Reform Act) เพื่อให้ผ้บู รหิ ารรับผิดชอบต่อผลสำ� เร็จมากข้ึน กฎหมายฉบบั นีแ้ ม้ว่า
มงุ่ ไปท่ีระบบการบรหิ ารงานบคุ คล แต่กพ็ ยายามปรับปรุงการบรหิ ารภาครฐั ทีย่ ังลา้ หลงั เอกชน

268

ความรู้เบื้องตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

ระบบรากชารหลายประเทศประสบปญั หาทางดา้ นทกั ษะและความสามารถของขา้ ราชการ
ทั้งน้เี นื่องมาจากเหตุผล ๔ ประการ คอื

๑) ผลที่ตามมาจากการเกิดวิกฤติน�้ำมันครั้งท่ีหน่ึง (the First oil Shock) เม่ือทศวรรษ
๑๙๗๐ รฐั บาลประสบปญั หารายได้อย่างหนกั จากภาษที ีล่ ดลงเมื่อเทียบกับรายจา่ ย ขณะท่ีนักการ
เมืองส่ังการให้บรกิ ารต่อไปโดยห้ามตัดงบประมาณ การบรหิ ารภาครฐั ถูกบีบใหต้ อ้ งบรกิ ารเทา่ เดิม
หรอื เพม่ิ หน้าที่ แต่ใชเ้ งนิ และคนนอ้ ยลง

๒) ทศวรรษ ๑๙๘๐ เป็นช่วงที่รัฐบาลใหม่หลายประเทศน�ำความคิดทางการจัดการมา
เปล่ียนแปลงการบรหิ าร เช่น รฐั บาลองั กฤษเม่ือ ปี ค.ศ. ๑๙๗๙ รัฐบาลแคนาดา เม่อื ปี ค.ศ. ๑๙๘๔
รัฐบาลนวิ ซีแลนด์ เมื่อปี ค.ศ. ๑๙๘๔ รฐั บาลออสเตรเลีย เมือ่ ปี ค.ศ. ๑๙๘๓ ทน่ี า่ สังเกต คือ แนวคดิ
เหล่าน้สี ่วนใหญ่รเิ รมิ่ มาจากผนู้ ำ� ทางการเมืองมากกวา่ ขา้ ราชการ

๓) การปรบั โครงสรา้ งเศรษฐกจิ กบั การปรบั ปรงุ การจดั การภาครฐั เปน็ สง่ิ ทส่ี มั พนั ธก์ นั โดยตรง
ชว่ งทเ่ี กดิ วกิ ฤตเศรษฐกจิ รฐั บาลไดส้ งั่ ใหภ้ าคธรุ กจิ ปรบั ปรงุ การแขง่ ขนั และการจดั การ เมอื่ เปน็ เชน่
นน้ั รฐั บาลก็ต้องปรับปรุงการจัดการของตวั เองดว้ ย

๔) หลายคนเห็นวา่ การขยายตวั ของรัฐบาลมีผลกระทบต่อความเจริญเตบิ โตทางเศรษฐกจิ
ท�ำให้เกดิ ความคิดว่าควรลดขนาดภาครัฐหรืออยา่ งน้อยกต็ ้องท�ำงานใหม้ ีประสทิ ธิภาพมากขนึ้

การปฏริ ปู ระบบราชการจึงเป็นกระแสสากล เกิดการเปลยี่ นแปลงในหลายประเทศแตร่ าย
ละเอยี ดแตกตา่ งกนั จดุ เนน้ หลกั อยทู่ ก่ี ารปฏริ ปู เพอ่ื ใหม้ งุ่ ผลสำ� เรจ็ และใหผ้ บู้ รหิ ารมคี วามรบั ผดิ ชอบ
หรือ พูดง่าย ๆ ว่าเปลยี่ นฐานะจาก “ผ้บู รหิ าร” (Administration) เปน็ “ผ้จู ัดการ” (Managers)

๑๐.๒ แนวทางในการจดั การภาครฐั แนวใหม่
การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (new Public Management) เปน็ แนวคดิ ทมี่ ีอทิ ธิพลตอ่ การ

ปฏิรูปการบริหารภาครัฐทั่วโลก ซ่ึงมีลักษณะแตกต่างไปจากอดีต เพราะมีทฤษฎีและรายละเอียด
ของการปฏิบัติที่ชัดกว่า โดยเฉพาะมีตัวแบบใหม่เข้ามาแทนที่ตัวแบบระบบราชการเดิมที่เน้นการ
แบง่ งานกนั ทำ� แนวคดิ ใหม่ไม่ใชเ่ พียง “ปฏริ ูป” (Reforms) ระบบราชการอย่างเดียวแต่ยงั “แปลง
โฉม” (Transformation) ภาครัฐใหม่ด้วยการจัดระบบความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับสังคมใหม่
เหตุผลหลกั ท่ที �ำให้การจดั การภาครฐั แนวใหมไ่ ด้รับการยอมรบั คอื ตัวแบบระบบราชการเดิมใชไ้ ม่
ได้อีกต่อไปซึ่งเป็นท่ีรับรู้กันมานานแล้ว รัฐบาลหลายประเทศเร่ิมไม่เห็นด้วยกับการท�ำงานแบบ
ราชการ จงึ จา้ งนกั เศรษฐศาสตรห์ รอื คนทถี่ กู อบรมทางการจดั การเขา้ มาทำ� งานแทนนกั บรหิ าร พรอ้ ม
กบั หยิบยืมเทคนิคการจดั การจากภาคเอกชนมาใช้ ย้อนกลบั ไปใช้วิธีแบง่ กจิ กรรมภาครัฐกับเอกชน
ออกจากกันเพื่อหาทางตัดคา่ ใช้จ่าย และเริ่มเปลย่ี นระบบการท�ำงานใหม่

269

ความรูเ้ บอ้ื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

สาเหตพุ นื้ ฐานมาจากรฐั บาลหลายประเทศเผชญิ กบั ปญั หารายไดท้ แี่ ทจ้ รงิ ตกตำ่� แตน่ กั การ
เมอื งยงั คงอยากใหบ้ รกิ ารอยใู่ นระดบั เดมิ จงึ ไมม่ ที างอน่ื นอกจากปรบั ปรงุ ประสทิ ธภิ าพประกอบกบั
นกั ทฤษฎที ว้ งตงิ วา่ ระบบราชการเดมิ ไมม่ ปี ระสทิ ธภิ าพ และเมอื่ นกั รฐั ศาสตรศ์ กึ ษากไ็ ดค้ ำ� ตอบแบบ
เดยี วกัน จงึ เรม่ิ มีค�ำถามวา่ ทำ� ไมต้องจา้ งข้าราชการ ท�ำไมไมจ่ า้ งตามสญั ญา หากจา้ งตามสัญญาจะ
เกิดปัญหาอะไรบ้าง ส่วนแรงต่อต้านจากระบบราชการก็มีน้อยเพราะประชาชนไม่สนับสนุน
การเปลยี่ นแปลงจงึ เกดิ ขน้ึ และเปน็ เหตใุ หก้ ารทำ� งานแบบระบบราชการบางอยา่ งหายไป

สำ� หรบั แนวทางของการปฏริ ปู การบรหิ ารภาครฐั ตามแนวคดิ ของการจดั การภาครฐั แนวใหม่
น้นั มีผู้เสนอแนวทางเอาไว้หลายทาง สำ� หรบั แนวทางทเ่ี ด่น ๆ มีดงั ต่อไปน้ี

๑๐.๒.๑ แนวทางของโออีซดี ี (OECD)
แนวทางแรกเสนอโดยโออซี ดี ี เมอื่ ปี ค.ศ. ๑๙๙๑ ซง่ึ ประเทศสว่ นใหญท่ ำ� ตามแนวนี้ แนวทาง
ของโออซี ีดแี บง่ ออกเป็น ๒ ดา้ น ไดแ้ ก่ การปรับปรุงผลผลติ กบั การใหบ้ ริการ

๑) ดา้ นการผลติ ยกระดบั การผลติ ซงึ่ กระทำ� โดย (๑) การปรบั ปรงุ การบรหิ ารทรพั ยากร
มนษุ ย์ ได้แก่ การปรับปรุงจัดคนเขา้ ทำ� งาน การพฒั นาบคุ คล การสรรหาคนที่มีความสามารถพิเศษ
และการจา่ ยค่าตอบแทนตามผลงาน (๒) การใหพ้ นักงานมีสว่ นรว่ มในการตดั สินใจและการจดั การ
(๓) ผอ่ นคลายการควบคุม แตเ่ น้นการวดั ผลงานตามเป้าหมายมากข้นึ (๔) ใชเ้ ทคโนโลยีสารสนเทศ
(information technology) (๕) ปรับปรุงข้อมูลย้อนกลับจากลูกค้าและเน้นคุณภาพการบริการ
และ (๖) นำ� เอาการตดั สนิ ใจตามหลกั อปุ สงคแ์ ละอปุ ทานมาใช้ เชน่ การใหผ้ ใู้ ชบ้ รกิ ารเปน็ ผรู้ บั ภาระ
ค่าใช้จ่าย โดยสรุป ด้านแรกน้ีมีเป้าหมายอยู่ภายในองค์การ เน้นสร้างสิ่งจูงใจ การวัดผลงาน
การปรบั ปรุงความสมั พนั ธก์ ับลกู ค้าและวธิ ีการจดั การภาครัฐ

๒) ดา้ นการบรกิ าร ใชว้ ธิ กี ารภาคเอกชนมากขน้ึ เพอื่ สง่ เสรมิ การแขง่ ขนั กนั อยา่ งอสิ ระ
และมีประสทิ ธภิ าพ ใช้ระบบจดั ซื้อจัดจา้ งแบบเปดิ เพอื่ จา้ งเหมาะการผลติ สินคา้ และบรกิ าร

๑๐.๒.๒. แนวทางของฮูด (Hood)
ฮดู เห็นว่าสงิ่ ทเ่ี รียกว่า “การจัดการภาครัฐแนวใหม่” มีหลกั อยู่ ๗ ข้อ คือ

๑) จัดการโดยนักวิชาชีพที่ช�ำนาญการ (Hands on Professional Management)
หมายถึง ใหผ้ จู้ ัดการมอื อาชพี ได้จดั การดว้ ยตวั เอง ดว้ ยความชำ� นาญ โปรง่ ใส และมีความสามารถ
ในการใช้ดุลพินิจ เหตุผลก็เพราะเม่ือรับผิดชอบต่อหน้าท่ีท่ีได้รับมอบหมายแล้ว ก็จะเกิดความรับ
ผดิ ชอบตอ่ การตรวจสอบจากภายนอก

๒) มมี าตรฐานและการวัดผลงานทชี่ ดั เจน (Explicit Standards and Measures of
Performance) ภาครฐั ตอ้ งมจี ดุ มงุ่ หมายและเปา้ หมายของผลงาน และการตรวจสอบจะมไี ด้ กต็ อ้ ง
มจี ุดมุ่งหมายทชี่ ดั เจน หรือหากจะวดั ผลส�ำเรจ็ ก็ต้องวดั ตามวตั ถุประสงคท์ ี่ก�ำหนดไว้

270

ความรู้เบ้ืองต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๓) เน้นการควบคุมผลผลิตมากขึ้น (Greater Emphasis on Output Controls)
การทรักยากรตอ้ งเปน็ ไปตามผลงานท่วี ัดได้ เพราะเนน้ ผลส�ำเร็จมากกว่าระเบยี บวธิ ี

๔) แยกหนว่ ยงานภาครฐั ออกเปน็ หนว่ ยย่อย ๆ (Shift to Disaggregation of Units
in the Public sSector) การแยกหน่วยงานใหญ่ออกเปน็ หน่วยงานย่อย ๆ ตามลกั ษณะสนิ ค้าและ
บรกิ ารทผ่ี ลิตใหเ้ งนิ สนบั สนุนแยกกนั และตดิ ตอ่ กนั อย่างเป็นอสิ ระ เหตผุ ลก็เพือ่ ใหห้ นว่ ยงานแตล่ ะ
แห่งพฒั นาประสทิ ธภิ าพทั้งภายในภาครัฐและการแขง่ ขนั กบั ภายนอก

๕) เปลี่ยนภาครัฐให้แข่งขันกันมากขึ้น (Shift to Greater Competition in the
Public Sector) เปน็ การเปลีย่ นวิธีทำ� งานไปเปน็ การจ้างเหมา และประมูล เหตุผลก็เพื่อให้ฝา่ ยท่ี
เปน็ ปรปักษ์กัน (Rivalry) เปน็ กญุ แจส�ำคญั ท่จี ะท�ำใหต้ น้ ทนุ ตำ�่ และมาตรฐานสูงข้ึน

๖) เน้นการจัดการตามแบบภาคเอกชน (Stress ๐n Private Sector Styles of
Management Practice) เปลยี่ นวธิ กี ารแบบขา้ ราชการไปเปน็ การยดื หยนุ่ ในการจา้ งและใหร้ างวลั

๗) เน้นการใช้ทรัพยากรอย่างมีวินัยและประหยัด (Stress on Greater Discipline
and Parsimony in Resource use) วิธนี ้ีอาจทำ� ได้ เชน่ การตดั คา่ ใชจ้ า่ ย เพม่ิ วินัยการท�ำงาน
หยดุ ยง้ั การเรยี กร้องของสหภาพแรงงาน จำ� กัดต้นทนุ การปฏบิ ัติ เหตผุ ลกเ็ พราะตอ้ งการตรวจสอบ
ความต้องการใช้ทรัพยากรของภาครัฐและ “ท�ำงานมากขึ้นโดยใช้ทรัพยากรน้อยลง” (do More
With less)

๑๐.๒.๓. แนวทางของโฮมส์ (Holmes) และแชนด์ (Shand)
โฮมสแ์ ละแชนด์ เขยี นแนวทางจากประสบการณท์ เี่ คยทำ� งานกบั ธนาคารโลก (World Bank)
และโออีซีดี (OECD) ซึ่งเป็นหน่วยงานท่ีเป็นผู้น�ำในการปฏิรูปการจัดการของโลก เขามองว่าการ
จดั การภาครัฐแนวใหมเ่ ป็นแนวทางการจดั การท่ีดี (Good Managerial Approach) ซงึ่ มลี กั ษณะ
สำ� คญั คอื

๑) สนใจกลยทุ ธแ์ ละผลสำ� เรจ็ ในการตดั สนิ ใจมากขนึ้ เชน่ สนใจประสทิ ธภิ าพ ประสทิ ธผิ ล
และคุณภาพการบรกิ าร

๒) เปลีย่ นโครงสรา้ งระบบราชการท่รี วมศูนย์เปน็ การกระจายอ�ำนาจ ใหก้ ารตัดสินใจ
อยู่ที่จุดบริการให้มากท่ีสุด เพราะจุดกังกล่าวเป็นจุดท่ีมีข้อมูลและรับความคิดเห็นจากผู้รับบริการ
และกลุ่มผลประโยชน์ตา่ ง ๆ

๓) ยดื หยนุ่ ในการแสวงหาทางเลอื กเพอ่ื จดั บรกิ ารสาธารณะ ซง่ึ อาจทำ� ใหเ้ กดิ นโยบาย
ท่ีมีประสิทธผิ ลมากข้นึ

๔) สนใจการจัดอ�ำนาจหน้าที่กับความรับผิดชอบให้สมดุลกัน โดยถือว่าเป็นกุญแจ
สำ� คัญ) สร้างบรรยากาศการแข่งขันใหเ้ กดิ ภายในหน่วยงานและระหว่างหนว่ ยงานภาครฐั

271

ความรู้เบ้ืองต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๖) ใช้กลยุทธ์เป็นจุดศูนย์กลางของการก�ำกับทิศทางให้รัฐบาลตอบสนองต่อความ
ตอ้ งการของภายนอกและกลุ่มหลากหลายอยา่ งรวดเร็วและเสยี คา่ ใช้จ่ายนอ้ ยทสี่ ดุ

๗) รับผิดชอบต่อการตรวจสอบและโปร่งใสย่ิงข้ึน วิธีการ คือ ก�ำหนดให้รายงานผล
ส�ำเรจ็ และคา่ ใชจ้ า่ ยท้งั หมด

๘) ใชร้ ะบบงบประมาณและการจดั การเพอื่ สนบั สนนุ และกระตนุ้ ใหเ้ กดิ การเปลย่ี นแปลง
อย่างกวา้ งขวาง

๑๐.๒.๔ แนวทางของพอลลติ ต์ (Pollitt)

พอลลติ ต์ เหน็ วา่ การจดั การแนวใหมท่ น่ี กั วจิ ารณส์ ว่ นใหญย่ อมรบั นนั้ มลี กั ษณะดงั ตอ่ ไปนี้
๑) เปลยี่ นจดุ เนน้ จากปจั จยั นำ� เขา้ (Inputs) และกระบวนการ (Processes) เปน็ ผลผลติ

(Outputs) และผลลัพธ์ (Outcomes)
๒) เปลย่ี นไปใช้การวดั มากขน้ึ (More Measurement) ใหร้ ับรูต้ วั ชีว้ ัดและมาตรฐาน

ผลงานและใชเ้ ปน็ ตัวกระตนุ้ เสมอื นมีพลังงานในตัวเอง
๓) ตอ้ งการรปู แบบองคก์ ารทเ่ี ปน็ หนว่ ยงานเฉพาะ (Specialized) ทำ� งานงา่ ย ๆ (Lean)

แบนราบ (Flat) และเป็นอิสระ (Autonomous) มากกวา่ เป็นระบบราชการขนาดใหญ่ (Large) มี
เปา้ หมายอเนกประสงค์ (Multi-Purpose) และมชี น้ั การบงั คบั บญั ชา (Hhierarchical)

๔) ใชว้ ธิ กี ารทำ� งานตามสญั ญาหรอื คลา้ ยกนั แทนการทำ� งานตามสายการบงั คบั บญั ชา
๕) ใชก้ ลไกตลาดหรอื คลา้ ยตลาดในการใหบ้ รกิ าร ไดแ้ ก่ การแปรรปู การจา้ งเหมา การ
พัฒนาตลาดภายในหน่วยงานและวธิ ีการอน่ื ๆ
๖) พรมแดนระหวา่ งภาครฐั และภาคเอกชนถกู ขยายออกและเลอื กราง เห็นไดจ้ ากทง้ั
สองฝา่ ยตอ้ งเปน็ พนั ธมติ รกนั มากขนึ้ และเกดิ องคก์ ารลกู ผสม (Hybrid Organization) มากขน้ึ
๗) ลำ� ดบั ความสำ� คัญของคา่ นิยมหลักเปลี่ยนไปจากความเปน็ สากล (Universalism)
ความเป็นธรรม (Euity) ความมน่ั คง (Security) และการอยไู่ ดต้ ลอด (Resilience) มาเป็นการให้
ความส�ำคัญกับประสิทธิภาพ (Eefficiency) และปจั เจกบคุ คล (Individualism)

272

ความรเู้ บ้อื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๑๐.๓ กระบวนการเปลย่ี นแปลงตามแนวคดิ การจดั การภาครัฐแนวใหม่
จากทก่ี ลา่ วมาในตอนก่อน อาจสรปุ กระบวนการเปล่ียนแปลงตามความคดิ ของการจดั การ

ภาครฐั แนวใหมท่ งั้ หมดได้เป็น ๑๓ ด้าน ดงั ตอ่ ไปน้ี
๑. การใช้การวางแผนกลยุทธ์ (Strategic Approach)
รัฐบางประเทศต่าง ๆ ต้องการพัฒนาการวางแผนและกลยุทธ์ระยะยาวให้ดีข้ึน วิธีนี้ต้อง

กำ� หนดภารกจิ (Mission) ขององค์การ สร้างวิสัยทัศน์เกีย่ วกบั การบรรลุจุดมงุ่ หมาย (Goals) และ
วัตถปุ ระสงค์ (Objectives) รวมท้งั สอดคล้องขององค์การกบั สภาพแวดล้อม (Environment) จุด
แขง็ (Strengths) จดุ ออ่ น (Weaknesses) โอกาส (Opportunities) ส่ิงคุกคาม (Threats) ท่ีอย่ใู น
สภาพแวดลอ้ ม เทคนคิ เหลา่ นชี้ ว่ ยใหใ้ ชท้ รพั ยากรไดด้ ขี น้ึ ดว้ ยเหตทุ นี่ ำ� ผลลพั ธไ์ ปผกู มดั กบั ทรพั ยากร
โดยเฉพาะเมอ่ื ใชร้ ะบบงานประมาณแบบแผน (Program budgeting) เมอื่ รฐั บาลรวู้ า่ หนว่ ยราชการ
ท�ำอะไร อะไรเป็นเป้าหมายและก้าวหน้าไปอย่างไร รัฐบาลก็สามารถตัดสินใจได้ว่าแผนงานหรือ
หน่วยงานใดทคี่ วรรักษาคณุ ค่าเอาไว้

๒. การจดั การไม่ใชบ่ ริหาร (Management not Administration)
การจัดการต่างจากการบริหาร การจัดการภาครัฐยุคปัจจุบันต้องการผู้จัดการมืออาชีพ
รฐั บาลตอ้ งการรวู้ า่ องคก์ ารภาครฐั ทำ� อะไรบา้ ง ผลเปน็ อยา่ งไร ใครเปน็ คนรบั ผดิ ชอบตอ่ ผลดงั กลา่ ว
สว่ นฝา่ ยผจู้ ดั การกต็ อ้ งเกยี่ วขอ้ งกบั นโยบาย เงอื่ นไขของฝา่ ยการเมอื ง และรบั ผดิ ชอบตอ่ ความสำ� เรจ็
หรอื ลม้ เหลวของนโยบาย
ผนู้ ำ� การเมอื งยคุ ใหมจ่ ะตอ้ งเลอื กผจู้ ดั การทม่ี ปี ระวตั ดิ แี ละเอาใจใสต่ อ่ เปา้ หมายของนโยบาย
คนทม่ี ีประวตั ดิ ีมกั ได้รับการแต่งตัง้ ให้เป็นหวั หน้าและอาจทำ� เป็นสญั ญาจา้ งระยะส้นั ผจู้ ดั การเป็น
บุคคลสาธารณะแม้จะไม่ใช่ข้าราชการตามความหมายดั้งเดิม เขาอาจท�ำงานให้รัฐบาลสมัยเดียว
หรือ อาจมาจากหน่วยงานเฉพาะ ผู้จัดการมีหน้าที่ซึ่งต้องมีทักษะเฉพาะ แต่ไม่ใช่ผู้เช่ียวชาญท่ี
สามารถหาไดโ้ ดยทัว่ ไป
๓. การเน้นผลสำ� เร็จ (Focus on Results)
องค์การตอ้ งเนน้ ทผ่ี ลส�ำเรจ็ คอื ผลลพั ธ์ (Outcomes) หรือผลผลิต (Outputs) ไม่ใช่ปจั จัย
น�ำเขา้ (inputs) การปฏริ ูปเน้นผลงานของบุคคลและหน่วยงาน ส�ำหรับหน่วยงานตอ้ งพัฒนาตัวช้ี
วัดเพื่อวัดกระบวนการท�ำงานตามวัตถุประสงค์ ส่วนระดับบุคคลต้องใช้ระบบประเมินผลตามตัวชี้
วัดที่ก�ำหนดไว้ แม้แต่บุคคลที่ส�ำคัญขององค์การ ซึ่งน�ำไปสู่การให้รางวัลหรือการลงโทษตามมา
บางคน เช่น โฮมส์และแชนด์ เห็นว่าการประเมินผลตามตัวช้ีวัดยังไม่ต้องเปลี่ยนระบบรางวัลทั้ง
ระบบ ต้งั แต่งบประมาณ การบริหารงานบุคคล วิธีการควบคุม เพื่อใหจ้ ูงใจให้ยึดผลงานเปน็ หลกั ใน
การท�ำงาน

273

ความรู้เบอ้ื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๔. การปรบั ปรงุ การบริหารงานคลัง (Improved Financial Management)
การปฏิรูปการคลังมีผลต่อความส�ำเร็จของการปฏิรูปภาครัฐมาก วิธีการท่ีใช้กันส่วนใหญ่
คอื นำ� ระบบงบประมาณแบบใหมใ่ ชแ้ ทนระบบเดมิ ระบบงบประมาณแบบใหม่ ไดแ้ ก่ การนำ� ระบบ
งบประมาณแบบผลงานและแผนงาน (Performance and Program Budgeting Systems)
มาผสมกัน เรียกว่า “ระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน” (Result-Oriented Budget System)
สว่ นระบบเดมิ ไดแ้ ก่ ระบบงบประมาณและระบบบญั ชแี บบแสดงรายการ (Lline-Item Budgeting
and Accounting Systems)
งบประมาณแบบแผนงานเป็นวิธีจัดสรรเงินตามแผนของหน่วยงานโดยแจกแจงค่าใช้จ่าย
ทงั้ หมดของแตล่ ะแผน โครงการหรืองานยอ่ ย ๆ ดา้ นการบรหิ ารงานบคุ คลแทนที่จะแยกจากแผน
กใ็ ห้เปน็ ส่วนหน่ึงของแผน
สว่ นระบบแสดงรายการนั้นเนน้ การควบคุม ทว่าทางปฏบิ ัตริ ัฐบาลแทบไมม่ ขี ้อมลู เกยี่ วกับ
การให้บริการจริงเลย การเปล่ียนแปลงนี้ยังต้องการแสดงให้เห็นถึงมูลค่าของทรัพย์สินท่ีมีอยู่จริง
แตล่ ะระยะเหมอื นกจิ การเอกชน บางประเทศจงึ เปลย่ี นระบบบญั ชเี งนิ สด (Cash Accounting) เปน็
ระบบบญั ชีพึงรบั พึงจ่าย (Accrual Accounting) บญั ชีนี้อาจไมล่ ะเอียดเหมือนอดีต แต่ก็กระจาย
ความรบั ผดิ ชอบลงสู่ระดับล่าง
การจัดการภาครัฐแนวใหม่ต้องการให้สนใจใช้ทรัพยากรให้ดีที่สุดมากกว่าเดิม ซึ่งมีทั้งการ
ตดั คา่ ใชจ้ า่ ย และควบคมุ ทรพั ยากรโดยเนน้ แผนทสี่ นบั สนนุ วตั ถปุ ระสงคเ์ ชงิ กลยทุ ธ์ วธิ นี ที้ ำ� ใหร้ ฐั บาล
สามารถควบคมุ การใชจ้ ่ายไดด้ ีขน้ึ เนือ่ งจากมรี ะบบข้อมูลท่ดี กี วา่ เดิม
๕. การจัดคนเขา้ ท�ำงานอย่างยดื หย่นุ (Flexibility in Staffing)
การจดั การระดบั สงู มแี นวโนม้ ทจ่ี ะหนั ไปใชร้ ะบบการบรรจทุ ย่ี ดื หยนุ่ ในสหรฐั อเมรกิ ามรี ะบบ
ข้าราชการบรหิ ารอาวโุ ส (Senior Executive Service) หรอื ระบบ SES มาต้ังแตป่ ลายทศวรรษ
๑๙๗๐ ระบบนรี้ วมผู้จัดการอาวุโสทไี่ ดร้ ับการฝึกฝนมาโดยตรง และมเี อกลักษณ์ของกล่มุ รวมทงั้
สามารถยา้ ยระหวา่ งหนว่ ยงานได้ ปจั จบุ นั ยงั เนน้ ความสามารถทางดา้ นการใหค้ ำ� แนะนำ� เชงิ นโยบาย
การจดั การทวั่ ไป และทกั ษะวชิ าชพี มากกวา่ ประสบการณใ์ นหนา้ ทเ่ี ปา้ หมายกเ็ พอื่ ปรบั ปรงุ ประสทิ ธภิ าพ
ในการทำ� งานทง้ั หมดจากการพฒั นาความสามารถของขา้ ราชการ การปรบั ปรงุ การบรหิ ารงานบคุ คล
ทกุ ระดบั ในปจั จบุ นั เปน็ ไปอยา่ งยดื หยนุ่ เหน็ ไดจ้ ากการจดั กำ� ลงั ไดง้ า่ ยหรอื แมแ้ ตไ่ ลอ่ อกกท็ ำ� ไดง้ า่ ย
กวา่ เดมิ เจา้ หนา้ ทที่ ไี่ รป้ ระสทิ ธภิ าพถกู ออกได้ แตจ่ ะไดร้ บั การปกปอ้ งหากถกู กลนั่ แกลง้ ใหอ้ อกตาม
ความพอใจสว่ นตัวหรอื ทางการเมอื ง

274

ความรู้เบอ้ื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

๖. การจัดองค์การอยา่ งยดื หยนุ่ (Flexibility in Organization)
ความยืดหยุน่ ของการจัดองคก์ ารอยา่ งหน่ึง คอื การแยกองคก์ ารออกเป็นหน่วยย่อย แยก
หน่วยงานใหญ่ออกเป็นส่วนย่อย ด้วยการจัดตั้งเป็นหน่วยบริการเล็ก ๆ ของนโยบายหน่วยเหนือ
การจัดต้งั หน่วยงานแบบนี้เกิดขนึ้ จริง ๆ ในอังกฤษตามโครงการ “The Next Steps” ของรฐั บาล
แธตเชอร์เมอ่ื ปี ค.ศ. ๑๙๘๘ วธิ ีหลักทร่ี ะบไุ ว้รายงาน คอื จัดตัง้ หน่วยงานแยกออกมาเพื่อใหบ้ ริการ
ตามนโยบายในลักษณะกง่ึ จ้างเหมา เม่ือหนว่ ยงานทำ� ตามสญั ญา ทัง้ หนว่ ยงานและเจา้ หน้าที่กเ็ ปน็
สว่ นหนึ่งของภาครฐั
อยา่ งไรก็ตาม แมบ้ างคน เช่น ฮูด เหน็ วา่ การแยกองคก์ ารออกเปน็ หนว่ ยย่อยไม่ใชเ่ ปน็ การ
ปฏริ ูป แต่บางคน เชน่ โฮมส์และแชนด์ เหน็ วา่ มหี ลายกรณที ีใ่ ชว้ ีน้ี เพื่อให้การจัดบริการ การให้เงนิ
สนบั สนนุ และการออกกฎระเบียบต่าง ๆ คล่องตวั แต่เขาเห็นว่าต้องประเมินอย่างเป็นระบบว่าการ
กระทำ� ดงั กลา่ วบรรลเุ ปา้ หมายหรอื ไม่ เพราะการเปลย่ี นโครงสรา้ งมอี ยา่ งอนื่ อกี เชน่ การแยกหนว่ ย
จัดบรกิ ารออกจากหน่วยนโยบาย หรือการประมูลการบรกิ ารของท้องถิน่
๗. การเปลีย่ นไปสู่การแข่งขันกันมากขึน้ (Shift to Greater Competition)
ลักษณะเดน่ อันหนึง่ ของการจัดการภาครฐั แนวใหม่ คอื นำ� เอาการแข่งขนั มาใช้ ผูส้ นบั สนุน
แนวคดิ นเี้ หน็ วา่ หากสามารถเขา้ แขง่ ขนั กนั ไดก้ ค็ วรจดั ใหท้ ำ� การประมลู ซงึ่ โออซี ดี ใี หค้ วามหมายการ
แข่งขันไว้ว่า “เป็นการจัดให้ผู้รับบริการมีทางเลือกโดยสร้างสภาพแวดล้อมของการแข่งขันภายใน
และระหว่างหน่วยงานภาครัฐด้วยกนั รวมท้งั คู่แขง่ ขนั ทีไ่ ม่ใช่ภาครัฐ” วีท่ใี ช้กนั มาก คือ การแปรรปู
แต่ก็ไม่ใช่วิธีเดียวที่ใช้เพ่ือลดขนาดของรัฐ การแข่งขันเพื่อจ้างเหมาเป็นอีกวิธีหนึ่งท่ีช่วยลดต้นทุน
เมอ่ื เทยี บกบั กรณที ร่ี ฐั เปน็ ผจู้ ดั บรกิ าร สว่ นดขี องวธิ แี ขง่ ขนั คอื ทำ� ใหเ้ กดิ การลดคา่ ใชค้ า่ ใชจ้ า่ ย ขอ้ ดี
อกี อย่าง คือ ต้องระบุรายละเอียดของสินคา้ หรือบริการท่จี ะแขง่ ขันใหช้ ดั เจน จงึ มโี อกาสทีจ่ ะทำ� ให้
เกดิ ความโปรง่ ใสและรับผิดชอบตอ่ การตรวจสอบจากภายนอก
๘. การจ้างเหมาแนวใหม่ (New Contractualism)
การจา้ งเหมา เปน็ ความคดิ เกยี่ วกบั การใหบ้ รกิ ารของรฐั โดยการทำ� เปน็ สญั ญาหากไมก่ ระทำ�
โดยผจู้ ดั หาภายนอกกภ็ ายในหนว่ ยงานนน้ั เอง วธิ นี เ้ี ปน็ วธิ ที เี่ กดิ จากการแขง่ ขนั และเกยี่ วขอ้ งกบั การ
แขง่ ขนั เพยี งแตก่ ารแขง่ ขนั อาจเกดิ โดยวธิ อี นื่ ซง่ึ ไมใ่ ชก่ ารจา้ งเหมากไ็ ด้ วธิ นี เ้ี กดิ มาจากองคก์ รปกครอง
ทอ้ งถน่ิ ขององั กฤษซง่ึ ใชว้ ธิ ปี ระมลู มาตงั้ แตต่ น้ ทศวรรษ ๑๙๘๐ เวลาตอ่ มาหนว่ ยงานอน่ื ของรฐั บาล
องั กฤษจงึ ใชต้ าม การจา้ งเหมาอาจรวมไปถงึ การทำ� สญั ญาจา้ งพนกั งานเปน็ รายบคุ คล หรอื ทำ� สญั ญา
กบั รฐั บาลหรอื หนว่ ยงานโดยรวมและทำ� สญั ญากบั ผรู้ บั บรกิ ารและประชาชนในรปู ของ “ธรรมนญู ”
(Charters) การจา้ งเหมาขยายตัวออกไปมากหลายประเทศใชก้ ารจ้างเหมา โดยตกลงกนั ตามตัวชี้
วัด และรัฐคอยจัดเงินอุดหนุนให้ตามกลุ่มงานแทนระบบราชการ ภาคเอกชนจึงเข้ามาให้บริการ
สาธารณะ หรอื เปน็ การตดลงกนั ระหว่างหน่วยงานที่กำ� หนดนโยบายกับหนว่ ยงานที่ใหบ้ รกิ าร