ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

175

ความรู้เบอื้ งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

หรือผลประโยชน์ส่วนตัว ยิ่งไปกว่านั้น ข้าราชการที่มีอ�ำนาจหน้าที่ในการให้คุณให้โทษหรือการ
พจิ ารณาอนมุ ตั อิ นญุ าต หรอื ใหบ้ รกิ ารตา่ งๆ แกป่ ระชาชนยงั ถอื โอกาสหาชอ่ งทางในการแสวงหาผล
ประโยชน์จากประชาชนท่ตี ้องการความสะดวกรวดเร็ว เพราะข้าราชการ เงนิ เดอื นน้อยไม่พอเพยี ง
ต่อค่าครองชีพที่สูงขึ้นอย่างมาก จึงจ�ำเป็นต้องหารายได้เพ่ิมไม่ว่าจะโดย วิธีการใดเพื่อให้มีรายได้
เพยี งพอกบั การดำ� รงชีวติ อย่างมีศกั ดศิ รี ทดั เทียมกับผ้ทู ่ีมีฐานะในสังคม

ส่วนอุดมการณ์ท่ีว่า “ข้าราชการมีฐานะเป็นผู้รับใช้ประชาชนมีหน้าที่อ�ำนวยความสะดวก
และ ให้บรกิ ารประชาชนโดยไม่ชักช้า” น้นั สงิ่ ท่ีปรากฏกลับเปน็ วา่ ข้าราชการย่ิงมีตำ� แหน่งหนา้ ท่สี งู
เทา่ ใดยงิ่ วางตัวเป็นเจา้ นายประชาชนมากกวา่ ทจ่ี ะเป็นผรู้ ับใช้ แต่เพอ่ื ความ มน่ั คงและความเจรญิ
กา้ วหน้าในตำ� แหนง่ หนา้ ทก่ี ารงาน ขา้ ราชการจ�ำนวนมากกลับยอมทำ� ในส่งิ ทนี่ กั การเมืองตอ้ งการ
แมจ้ ะทราบวา่ เปน็ สงิ่ ทไี่ มถ่ กู ตอ้ งไมช่ อบธรรม เนอื่ งจากขาดความละอาย ตอ่ การประพฤตมิ ดิ มี ชิ อบ
จงึ ยอมเปน็ ผรู้ ับใช้นกั การเมืองแทนท่จี ะเป็นผู้รับใชป้ ระชาชน

๕. ถา้ หากพจิ ารณาถงึ สาเหตทุ ที่ ำ� ใหเ้ กดิ ความตอ้ ยจติ สำ� นกึ ในการปฏบิ ตั หิ นา้ ทข่ี อง ขา้ ราชการ
นน้ั อาจกลา่ วไดว้ า่ มผี ลสบื เนอื่ งมาจากความไรอ้ ดุ มการณใ์ นการปฏบิ ตั หิ นา้ ทขี่ อง ขา้ ราชการนน่ั เอง
สาเหตุของการไร้อุดมการณ์ของข้าราชการนั้น ไม่ได้เกิดจากการละทิ้งอุดมการณ์ของข้าราชการ
โดยตรง แต่มีสาเหตุมาจากปัจจัยแวดล้อมทั้งในระบบราชการเอง และในสังคมของรัฐท่ีมีอิทธิพล
ตอ่ การโนม้ นา้ ว และขอ้ บงั คบั ใหข้ า้ ราชการตอ้ งละทง้ิ อดุ มการณ์ ดงั นนั้ การสรา้ งความสำ� นกึ ในการ
ปฏิบัติหน้าที่ต้องท�ำโดยการพยายามสร้างหรือพัฒนา อุดมการณ์ท่ีถูกละทิ้งไปให้กลับคืนมา โดย
ตอ้ งมกี ารพฒั นาทง้ั ในระดบั สงั คม ระดบั รฐั และในระดบั ของระบบราชการ เพอ่ื แกไ้ ขฟนื ฟู และสรา้ ง
จิตส�ำนึกในการปฏบิ ัติหนา้ ทท่ี ี่มุ่งท�ำงานเพือ่ ผลประโยชนส์ ่วนรวมอย่างแทจ้ รงิ

ในระดับสังคม เน่ืองจากสังคมปัจจุบันเป็นสังคมท่ี,ให้ความส�ำคัญกับการบริโภคทางวัตถุ
มากเกนิ ไป โดยเฉพาะการใชค้ วามมงั่ คงั่ รา่ํ รวยเปน็ เครอ่ื งชว้ี ดั ความสำ� เรจ็ แทนผลงานเกยี รตยิ ศ ศกั ดศิ รี
คุณธรรม ความดีความรู้ความสามารถของบุคคล ทำ� ใหข้ ้าราชการซ่ึงเปน็ ประชากรใน สงั คมบรโิ ภค
นยิ มตอ้ งถกู กดดนั ใหต้ อ้ งพยายามแสวงหาวตั ถุ ทรพั ยส์ นิ เงนิ ทองมาเปน็ ของตนให้ มากทสี่ ดุ เพอื่ ให้
มฐี านะเทา่ เทยี มกบั ผ้อู ืน่ ในสงั คม การประพฤตปิ ฏบิ ตั ใิ นสง่ิ ท่ไี ม่ถกู ตอ้ งชอบธรรม จึงเกดิ ขึน้ ดงั น้นั
สถาบันทางสงั คม นับตง้ั แต่ครอบครัว โรงเรียน สถาบันการศึกษา สถาบันทาง ศาสนา สือ่ มวลชน
แขนงตา่ งๆ ตอ้ งตอ้ งชว่ ยกนั หลอ่ หลอมอดุ มการณค์ ณุ คา่ ของคนใหม่ โดยใหค้ น ในสงั คมยดึ ถอื ความ
ดีงาม ผลงานความรู้ความสามารถของคนแทนความม่ังค่ังร่ํารวย ท�ำให้สังคม ให้เกียรติยกย่อง
สรรเสรญิ คนที่มคี ณุ ธรรม จริยธรรม ประพฤตปิ ฏบิ ัตติ นอยใู่ นกรอบของมาตรฐาน ทางศลี ธรรม ใน
ขณะเดียวกันสังคมต้องปฏิเสธคนทมี่ พี ฤติกรรมท่ีไมด่ งี าม ไรค้ ณุ ธรรม จริยธรรม ศลี ธรรมดว้ ย เมอื่
สงั คมลดการใหค้ วามสำ� คญั กบั วตั ถุ ทรพั ยส์ นิ เงนิ ทอง ความมง่ั คง่ั ราํ่ รวยแลว้ จะ สง่ ผลใหข้ า้ ราชการ
ตอ้ งหนั มาคำ� นงึ ถงึ ความดงี าม ศกั ดศิ รี เกยี รตยิ ศมากกวา่ ความมง่ั คงั่ รา่ํ รวย ใน ทส่ี ดุ อดุ มการณแ์ ละ
จิตส�ำนึกแห่งการปฏิบตั หิ นา้ ทที่ ่วี า่ ต้องคำ� นงึ ผลประโยชน์ส่วนรวมมากกว่า ผลประโยชน์ส่วนตนก็
จะกลบั มาสตู่ ัวขา้ ราชการ

176

ความรู้เบอื้ งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

ในระดบั รฐั สถาบนั ของรฐั ในสงั คมการเมอื งแบบประชาธปิ ไตย ไดแ้ ก่ คณะรฐั มนตรี (รฐั บาล)
สภาผ้แู ทนราษฎร วฒุ สิ ภา และศาลในฐานะทีเ่ ปน็ สถาบนั ท่ใี ช้อ�ำนาจอธปิ ไตยของรัฐ ตอ้ งทำ� หนา้ ท่ี
เปน็ ผสู้ รา้ งมาตรฐานทางศีลธรรม คุณธรรม จรยิ ธรรม และปฏิบตั ิตนเปน็ แบบอยา่ ง ตามมาตรฐาน
ทส่ี รา้ งขน้ึ นนั้ หมายความวา่ คณะรฐั มนตรี สมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎร สมาชกิ วฒุ สิ ภา และผพู้ พิ ากษา
ตลุ าการท้ังหลาย ตอ้ งท�ำหน้าทเี่ ปน็ ผ้ปู กปอ้ งผลประโยชน์สาธารณะ มีจิตส�ำนกึ ในการปฏบิ ตั ิหนา้ ที่
เพอื่ รกั ษาปกปอ้ งผลประโยชนส์ งู สดุ ของประชาชนและประเทศชาติ โดยรวม ไมใ่ ชเ่ พอื่ ผลประโยชน์
ของใครคนใดคนหนึ่งหรือเพ่ือตนเอง และถ้าบุคคลช้ันสูงใน สังคมปฏิบัติตนเป็นแบบอย่างท่ีดีได้
จะทำ� ใหบ้ รรดาขา้ ราชการในระดับรอง ๆ ลงมาตอ้ งปฏิบัติ

ตามในท่สี ุด วธิ กี ารทช่ี ่วยสร้างมาตรฐานทางศีลธรรมใหเ้ กิดข้นึ คือ การทำ� ให้การใช้อำ� นาจ
รฐั เพอื่ กระทำ� การตา่ งๆ มคี วามโปรง่ ใส เปดิ เผย ใหท้ กุ ฝา่ ยมโี อกาสรบั ทราบ สามารถตรวจสอบได้

ในระดบั ระบบราชการ ตอ้ งมกี ารปรบั โครงสรา้ งและระบบการทำ� งานของหนว่ ยงาน ราชการ
ใหม้ ีการทำ� งานบนพน้ื ฐานของหลกั ธรรมาภบิ าล (Good Governance) นั่นคือ การทำ� งานท่ตี ัง้ อยู่
บนหลักของความโปร่งใส เปิดเผย มีการตรวจสอบได้ท้ังทางกฎหมาย เหนือกฎหมาย ตรวจสอบ
ทางการเงิน ทางการเมือง มีการกระจายอ�ำนาจและเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วม นอกจาก
น่'ี ต้องมกี ารก�ำหนดมาตรฐานทางศลี ธรรม ๒ อย่างคือ “ความซอ่ื สัตย์สุจรติ ต่อตนเอง ต่อ หน้าท่ี
และต่อประเทศชาติ” และ “ความละอายต่อความผิด” ซ่ึงมาตรฐาน ๒ ประการน้ีถือว่ามีความ
สำ� คญั มากสำ� หรบั การใชอ้ ำ� นาจรฐั ในสงั คมบรโิ ภคนยิ มอยา่ งไมม่ ขี อบเขต ดงั เชน่ สงั คมไทย ในปจั จบุ นั
ทง้ั นเี้ พราะถา้ ขา้ ราชการทงั ในระดบั ฝา่ ยการเมอื งหรอื ระดบั ขา้ ราชการประจำ� มคี วาม ซอ่ื สตั ยส์ จุ รติ
ตอ่ ตนเองตอ่ หน้าท่ี และมคี วามละอายตอ่ บาป จะทำ� ใหค้ นไม่กลา้ ท่ีจะคดิ หรือกระทำ� ในสิง่ ที่ไมถ่ ูก
ตอ้ งไมช่ อบธรรม

๖. นกั การเมอื งขาดภาระความสำ� นกึ แหง่ การรบั ผดิ ชอบในการตรวจสอบได้ (Accountability)
ไมม่ คี วามพรอ้ มตอ่ การทจี่ ะถกู ตรวจสอบตามหลกั การปกครองในระบอบ ประชาธปิ ไตย เพราะสงั คม
การเมอื งไทยมแี ตผ่ ทู้ กี่ ลา้ ทำ� แตไ่ มม่ คี วามกลา้ ทจ่ี ะรบั ผดิ ตอ่ ความ ผดิ พลาดทเ่ี กดิ จากการคดิ ตดั สนิ ใจ
หรือการกระท�ำของตน มีแต่พร้อมท่ีจะรับความชอบ แต่ความผิดพลาดให้ออกไปจากตัวเสมอ
นอกจากนน้ี กั การเมอื งจำ� นวนมากไมไ่ ดท้ ำ� ตวั ใหข้ าวสะอาด โปรง่ ใส สงา่ งาม เปน็ ทน่ี า่ ไวว้ างใจ ทำ� ให้
เกดิ ค�ำถามในเรอ่ื งผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of Interest) ตามมายิง่ ไปกวา่ นัน้ นักการเมอื ง
ในปัจจุบันยังไม่ให้ความส�ำคัญกับการถูกตรวจสอบ โดยรัฐสภา พยายามหาทางปิดกั้นไม่ให้มีการ
ตรวจสอบ จนท�ำใหร้ ะบบการตรวจสอบ ควบคมุ ตามระบอบประชาธปิ ไตยหมดความสำ� คญั หรือ
ไมส่ ามารถท�ำหน้าทไ่ี ด้อยา่ งมีประสิทธิภาพ

๗.ภาคประชาชน ภาคสงั คม ในสงั คมไทยภาคประชาชนยงั อยใู่ นสภาพทอ่ี อ่ นแอ ประชาชน
ยงั ขาดจติ สำ� นกึ แหง่ การมสี ว่ นรว่ มในการกำ� หนดทศิ ทางในการปกครองบรหิ ารประเทศ โดยคนสว่ น
ใหญย่ งั มคี วามคดิ วา่ หนา้ ทท่ี เี่ กยี่ วกบั การปกครองบรหิ ารประเทศเปน็ ของ นกั การเมอื ง และขา้ ราชการ
ประจ�ำไม่ใช่เร่ืองของประชาชน จึงท�ำให้ประชาชนไม่ค่อยสนใจ เหตุการณ์บ้านเมือง จึงเท่ากับ

177

ความรู้เบ้ืองตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

เป็นการเปิดโอกาสให้ผู้มีอ�ำนาจรัฐ ได้แก่นักการเมืองและข้าราชการประจ�ำ สามารถใช้อ�ำนาจรัฐ
กระท�ำการออกกฎหมาย ก�ำหนดนโยบาย โครงการต่างๆได้ตามความ ต้องการของตนโดยไม่เคย
มองเหน็ ถงึ ความสำ� คญั ของประชาชน แมห้ ลงั จากทไี่ ดม้ กี ารบงั คบั ใช้ รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั ร
ไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ ซ่ึงมกี ารก�ำหนดใหร้ ัฐต้องดำ� เนินการต่าง ๆ เชน่ การท�ำประชาพิจารณ์ การเคารพ
ในสิทธิมนุษยชน การให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการ ทรัพยากรต่างๆร่วมกับรัฐ
แตบ่ ทบญั ญัตริ ัฐธรรมนูญยงั ไมถ่ ูกนำ� มาปฏิบัติเทา่ ทีค่ วรจะเปน็ จนกระทงั่ มีการยกเลิกไป

ในปี พ.ศ.๒๕๕๑ ประชาชนคนไทยสว่ นใหญ่กย็ ังคงยอมจำ� นนตอ่ สภาพ ของการ กระจกุ ตวั
ของอำ� นาจทตี่ กอยทู่ นี่ กั การเมอื งและขา้ ราชการประจำ� ทสี่ บั เปลย่ี นกนั เขา้ มาแสวงหา ผลประโยชน์
ใหต้ นเองและพวกพอ้ งไดต้ อ่ ไป สภาพสงั คมไทย ความไมส่ มดลุ ของการใชอ้ ำ� นาจ รฐั ของภาคการเมอื ง
และภาคราชการประจำ� ตอ่ การบรหิ ารประเทศ จนทำ� ใหเ้ กดิ การกา้ วลาํ้ ในบทบาทอำ� นาจหนา้ ทขี่ อง
กันและกันข้ึน โดยผู้มีอ�ำนาจรัฐไม่ค�ำนึงถึงผลประโยชน์ของประชาชน และประเทศชาติ แต่กลับ
รว่ มมอื กนั ใชอ้ ำ� นาจรฐั เปน็ กลไกในการแสวงหาผลประโยชนใ์ นรปู แบบตา่ ง ๆ เชน่ การใชร้ ะบบเครอื
ญาติ พวกพอ้ ง การทบั ซอ้ นผลประโยชน์ของรัฐและกลุ่มการเมอื ง เป็นตน้ การท่เี กดิ เหตุการณเ์ ช่น
น้ขี ึ้นในสังคมไทยได้ เนอ่ื งจากสงั คมไทยอ่อนแอ ไร้มาตรฐาน ขาดความรูข้ าดสัญญา ขาดคุณธรรม
จรยิ ธรรม และศีลธรรม ขาดการรวมตัวของคนกลุ่มตา่ ง ๆ ใน สังคมอยา่ งเขม้ แข็ง

เนอื่ งจากสังคมท่เี ขม้ แข็งตอ้ งมีลกั ษณะสำ� คญั คือ ความเขม้ แข็งทง้ั ในดา้ นการรวมตัว ของ
คนในสังคมกลมุ่ ตา่ ง ๆ เพ่ือ

๑. เปิดโอกาสให้กลุ่มต่างๆท�ำหน้าท่ีในการตรวจสอบการใช้อ�ำนาจรัฐให้เป็นไป อย่างถูก
ต้องชอบธรรม และ

๒. ทำ� ใหก้ ลมุ่ ตา่ ง ๆ ในสงั คมมโี อกาสเขา้ ไปมสี ว่ นรว่ มในการกำ� หนดนโยบาย สาธารณะรว่ ม
กับรัฐ ไม่ใช่ให้รัฐเปน็ ฝ่ายก�ำหนดนโยบายโดยลำ� พงั

แต่สังคมไทยขาดสิ่งเหล่านี้อย่างส้ินเชิง ท�ำให้การก�ำหนดนโยบายสาธารณะถูกผูกขาด
โดยคน ๆ เดียวหรือกลุ่มเดียวมาโดยตลอด สังคมท่ีเข้มแข็งคนในสังคมต้องมีความรู้และปัญญาที่
จะคดิ ตดั สนิ ใจทจ่ี ะพฒั นาตนเองได้ พงึ่ ตนเองได้ รจู้ กั ประกอบอาชพี แกไ้ ขปญั หาไดด้ ว้ ยตนเอง ไมใ่ ช่
หวงั แต่พ่ึงพิงรฐั หรือผมู้ อี �ำนาจตลอดเวลา

178

ความรเู้ บอื้ งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

สรปุ ทา้ ยบท
สังคมที่เข้มแข็ง คนในสังคมส่วนใหญ่ต้องเป็นผู้ท่ีมีคุณธรรม จริยธรรม มีจิตส�ำนึกและ
ค่านิยมท่ีถกู ต้องชอบธรรม ไม่หลงใหลอยูก่ บั การเลน่ การพนนั นิยมวตั ถุ ความมงั่ คั่งรํา่ รวย สามารถ
ทำ� ได้ทุกอย่างเพ่ือเงนิ และอำ� นาจ ทุกฝา่ ยในสังคมไมว่ ่าจะเปน็ นกั การเมือง ข้าราชการ ประจ�ำนัก
ธุรกิจเอกชน ประชาชนกลมุ่ ตา่ งๆต้องคดิ ถงึ ตนเองใหน้ อ้ ยลง คิดถงึ ประโยชน์ของ ประเทศชาติให้
มากข้นึ โดยการเข้ามามสี ว่ นร่วมในการตรวจสอบการใช้อ�ำนาจรัฐ เพอ่ื ให้การใช้ อำ� นาจรัฐเป็นไป
อยา่ งถูกต้องชอบธรรม เพราะสังคมทีเ่ ขม้ แข็ง คนในสงั คมตอ้ งเขา้ มามสี ่วนรว่ ม
ในกิจการของบ้านเมือง ต้องมีประชาสงั คมที่เขม้ แข็ง ถ้าสงั คมเขม้ แขง็ คนในสงั คมจะมศี ีล
ธรรมสูง การเมอื งจะเขม้ แขง็ ความเจรญิ ก้าวหน้าของสงั คม ประเทศและประชานจะดขี ้นึ ในท่สี ดุ
ดงั เชน่ ในทวปี อเมรกิ าเหนอื กบั อเมรกิ าใตต้ า่ งมพี น้ื ทแ่ี ละทรพั ยากรธรรมชาตใิ กลเ้ คยี ง และคลา้ ยคลงึ
กนั มาก แต่จากผลการพฒั นาจะเหน็ ว่ามคี วามเจรญิ กา้ วหนา้ ตา่ งกนั มาก กลา่ วคือ ในอเมริกาเหนือ
ซง่ึ เปน็ ดนิ แดนของประเทศสหรฐั อเมรกิ ามคี วามเจรญิ มง่ั คงั่ อยา่ งมากเพราะมสี งั คมที่ เขม้ แขง็ มภี าค
ประชาสงั คมทเี่ ขม้ แขง็ ประชากรของประเทศสว่ นใหญม่ สี ว่ นรว่ มในกจิ การของรฐั มคี วามรมู้ ปี ญั ญา
ที่จะร่วมคิดตัดสินใจในนโยบายสาธารณะร่วมกับรัฐ มีส่วนร่วมในการ ตรวจสอบการใช้อ�ำนาจรัฐ
อย่างเข้มแข็งจริงจัง ท�ำให้การใช้อ�ำนาจไปในทางที่ฉ้อฉลเพ่ือแสวงหา ประโยชน์ส่วนตนของผู้มี
อ�ำนาจรัฐจึงเกิดข้ึนได้ยาก ท�ำให้ทรัพยากรต่างๆถูกน�ำมาใช้เพ่ือ ผลประโยชน์สาธารณะ น�ำมาซึ่ง
ความเจริญมั่งค่ังสมบูรณ์ของประชาชนและประเทศชาติ แต่ประเทศที่ตั้งอยู่ในอเมริกาใต้ เช่น
ประเทศบราซลิ เปรู อาเจนตนิ ่า มีปัญหาทางเศรษฐกจิ สงั คม และการเมืองอย่างมากเพราะสังคม
อ่อนแอไม่ผดิ จากสภาพสังคมไทยเท่าใดนกั

179

ความร้เู บอื้ งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

ค�ำถามทา้ ยบทที่ ๖

๑. จงอธิบายความหมายของการเมอื ง
๒. จงอธบิ ายความหมายของฝ่ายบริหารหรอื ฝ่ายบรหิ ารการประจำ�
๓. แนวทางการศกึ ษาของนกั รฐั ประศาสนศาสตรส์ มั พนั ธก์ บั การบรหิ ารและการเมอื งอยา่ งไร
๔. แนวคิดการบรหิ ารแยกจากการเมืองอยา่ งไร
๕. ประเทศไทยมีการออกกฎหมายและระเบียบที่เกีย่ วขอ้ งกบั การเมืองอยา่ งไร จงอธิบาย
๖. บทบาทและภาระหนา้ ท่ีหลักของฝา่ ยบรหิ ารมีหนา้ ที่อย่างไร จงอธบิ าย

180

ความรู้เบอื้ งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

เอกสารอา้ งอิงประจำ� บท

สมบัติ ธำ� รงธัญวงศ์. "การเมอื งกบั การบรหิ าร". วารสารพัฒนบรหิ ารศาสตร.์ ปที ่ี ๓๖ ฉบบั ที่ ๑.
มกราคม-มนี าคม, ๒๕๓๙.
สร้อยตระกูล (ติวยานนท์) อรรถมานะ. สาธารณบริหารศาสตร์. พิมพ์คร้ังท่ี ๔. ส�ำนักพิมพ์
มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์, ๒๕๔๓.
พลสกั ด จริ ,ไกรสิร.ิ " การเมืองกับระบบราชการ" วารสารการบรหิ ารรัฐกจิ และการเมือง. ๒๕๔๕.
Anderson, James. Public Policy Making. New York : Holt Rinehart& Winston, 1979.
Appleby, Paul. "Government is Different" in Michael D. Reagan (ed.) The Admin
istration of Public Policy Glensview Illinois : Scott, Foresman and Company, 1969.
Caiden, Gerald E. Public Administration (2nded.) California: Palisades Publishers, 1982.
Eston, David. The Political System. New York: Knopf,1953.
Fesler, James . , Public Administration: Theory and Practice. Englewood Cliffs,
N.J.: Prentice Hall. Inc., 1980.
Goodnow, Frank J. Politics and Administration New York: The Macmillan Company, 1900.
Lindblom, Charles E. The Policy Making Process. Englewood Cliffs, N.J. : Printice-
Hall. Inc., 1968.
Long, Norton E. The Polity Chicago. Rand Mc Nally, 1962.
Marini, Frank (ed.) Toward a New Public Administration. New York : Chandler
Publishing Company, 1971.
Riggs, Fred w. Administration in Development Countries: A Theory of Prismatic
Society Boston : Houghton Mifflin, 1964.
Riggs, Fred w. Thailand: The Modernization of a Bureaucratic Polity. Honolulu:
East-West Center Press, 1967.
Weber, Max "Politics as a Vocation," in From Max Weber: Essays in Sociology, ed.
H-H. Gerth and c.w. Mills. New York: Oxford University Press, 1958.

แผนการจัดการเรียนรูป้ ระจำ� บทท่ี ๗
เรื่อง ความรเู้ บอ้ื งตน้ เก่ยี วกบั นโยบายสาธารณะ

ก. เนื้อหาสาระที่ศกึ ษา
นโยบายสาธารณะ
๑. ความหมายของนโยบายสาธารณะ
๒. ความสำ� คัญของนโยบายสาธารณะ
๓. ขอบขา่ ยของการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ
๔. กระบวนการนโยบายสาธารณะ
๕. ประเภทของนโยบายสาธารณะ
๖. สถาบันท่ีมบี ทบาทในการก�ำหนดนโยบายสาธารณะในประเทศไทย
๗. มิตกิ ารมองนโยบายสาธารณะ
๘. ตัวแบบของการวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะ

ข. วตั ถปุ ระสงค์ของการศกึ ษา
เม่ือได้ศึกษาบทท่ี ๗ จบแล้ว ผู้ศึกษามีความสามารถได้
๑. บอกความหมายของนโยบายสาธารณะได้
๒. บอกความส�ำคัญของนโยบายสาธารณะได้
๓. บอกขอบขา่ ยของการวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะได้
๔. อธิบายกระบวนการนโยบายสาธารณะได้
๕. อธบิ ายประเภทของนโยบายสาธารณะได้
๖. อธบิ ายสถาบนั ท่มี บี ทบาทก�ำหนดนโยบายสาธารณะในประเทศไทย
๗. อธิบายมิตกิ ารมองนโยบายสาธารณะได้
๘. อธบิ ายตวั แบบของการวเิ คราะห์นโยบายสาธารณะได้

ค. กระบวนการเรยี นรู้
๑. อาจารยผ์ สู้ อนยกตวั อยา่ งงานวจิ ยั ตามความสนใจของนสิ ติ และ เกรนิ่ นำ� เกย่ี วกบั นโยบาย

สาธารณะว่ามีความส�ำคญั อยา่ งไร
๒. อาจารย์ผู้สอนกล่าวเปิดประเด็นซักถามผู้เรียนให้มีส่วนร่วมในการเรียนรู้เก่ียวกับการ

วจิ ัย โดยการตอบปากเปลา่ เพ่ือเปน็ การกระตนุ้ ให้ผเู้ รยี นไดต้ ่นื ตวั อยู่เสมอ

๓. ค�ำถามใดที่ผเู้ รียนตอบแลว้ ไม่ชดั เจนพอ ผ้สู อนควรอธบิ ายประเดน็ น้นั ๆ เพ่มิ เติมเพือ่
ให้ผู้เรียนได้รับความรทู้ ่ีถกู ตอ้ ง

๔. กอ่ นสอนทกุ ครงั้ อาจารยผ์ สู้ อนกระตนุ้ ใหผ้ เู้ รยี นเกดิ ความสนใจ มคี วามอยากรอู้ ยากเหน็
๕. อาจารย์ผูส้ อนเสนอแนะใหผ้ ู้เรยี นศกึ ษาคน้ ควา้ เพิ่มเติมจากหนังสือ อื่น ๆ หรืองานวิจัย
อน่ื ๆ
๖. อาจารยผ์ ู้สอนอธิบายสรุป “ความรูเ้ บือ้ งตน้ เกี่ยวกบั รัฐประศาสนศาสตร”์ อกี ครง้ั เพ่อื
เป็นการทบทวนเนื้อหาสาระ แล้วผู้สอนสอบถามผู้เรียนในประเด็นที่ได้เรียนมาแล้ว เพ่ือเป็นการ
ประเมินผู้เรยี นวา่ มปี ระสิทธิภาพและประสทิ ธิผลมากน้อยเพียงใด

ง. แหล่งการเรียนรู้
๑. หอ้ งสมดุ มหาวทิ ยาลยั
๒. หนงั สอื หรอื ตำ� ราเกยี่ วกบั รฐั ศาสตร/์ รฐั ประศาสนศาสตร์ งานวจิ ยั วทิ ยานพิ นธ์ และวารสาร

อนื่ ๆ เปน็ ตน้
๓. เวบ็ ไซตท์ เ่ี กยี่ วขอ้ ง

จ. สอ่ื การเรียนการสอน
๑. เอกสารประกอบการสอนวชิ า ความรเู้ บอ้ื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์
๒. บอรด์ ความร,ู้ หนงั สอื พมิ พ,์ นติ ยสาร, Internet, Website, งานวจิ ยั วทิ ยานพิ นธ์ และ

วารสาร เปน็ ตน้
๓. ใบงาน/งานทม่ี อบหมายอนื่ ๆ

ฉ. การวัดผลและประเมนิ ผล
๑. ดา้ นความรู้ : ประเมนิ จากการตอบคำ� ถาม/แสดงความคดิ เหน็
๒. ดา้ นทกั ษะ : ประเมนิ ดว้ ยการสงั เกตการนำ� เสนอผลงานเดย่ี ว/งานกลมุ่
๓. ดา้ นคณุ ธรรม จรยิ ธรรม และคา่ นยิ ม : ประเมนิ การสงั เกตพฤตกิ รรม/การรว่ มกจิ กรรม/

การแสดงความคดิ เหน็ ในชนั้ เรยี น
๔. ดา้ นทกั ษะความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งบคุ คลและความรบั ผดิ ชอบทต่ี อ้ งพฒั นา : ประเมนิ ผล

การนำ� เสนอรายงานเปน็ ทมี และพฤตกิ รรมการทำ� งานเปน็ ทมี
๕. ดา้ นทกั ษะการวเิ คราะหเ์ ชงิ ตวั เลข การสอื่ สารและการใชเ้ ทคโนโลยสี ารสนเทศทต่ี อ้ งพฒั นา

: ประเมนิ ผลการค้นควา้ การอา้ งองิ การท�ำรายงาน เน้นขอ้ มลู เชิงตวั เลขและค�ำอธิบาย

บทที่ ๗
ความรู้เบอื้ งตน้ เกย่ี วกบั นโยบายสาธารณะ

นโยบายสาธารณะเป็นสาขาย่อยท่ีค่อนข้างจะใหม่ของรัฐศาสตร์และ รัฐประศาสนศาสตร์
รวมทงั้ ยังพยายามแยกตัวเองออกมาเปน็ สาขาหน่งึ ต่างหาก เหตุผลท่ีนโยบายสาธารณะพัฒนาเปน็
สาขาวิชาศึกษาหนึ่ง (as an area of study) ได้น้ัน ก็สืบเน่ืองมากจากสังคมและสถาบันต่างๆ
มีความซับซ้อนและต้องพ่ึงพาอาศัยกันและกันมากข้ึน จึงจ�ำเป็นต้องมีการวิเคราะห์ถึงสิ่งท่ีรัฐบาล
ทำ� วธิ กี ารนำ� สง่ิ ทตี่ ดั สนิ ใจไปปฏบิ ตั ิ และเหตผุ ลทรี่ ฐั บาลใหค้ วามสำ� คญั กบั จดุ มงุ่ หมายใดจดุ มงุ่ หมายหนง่ึ
มากกวา่ จดุ มงุ่ หมายอน่ื ๆ อนั เปน็ วธิ กี ารหนง่ึ ทจ่ี ะอธบิ ายการกระทำ� ของรฐั และกระแสชวี ติ การเมอื ง
(Flow of Political Life) สมัยใหมน่ โยบายสาธารณะถือเป็นหวั ใจของรฐั ประศาสนศาสตร์ ดังน้นั
การกำ� หนดนโยบายสาธารณะ จึงต้องอยูภ่ ายใตห้ ลักการดังตอ่ ไปนี้ดว้ ย
๗.๑ ความหมายของนโยบายสาธารณะ

ความหมายของนโยบายสาธารณะ (Public Policy) น้ัน มีนักวิชาการหลายท่านได้ให ้
ความหมายไว้หลายความหมายด้วยกัน ดงั ต่อไปนี้

Dye๑ ไดใ้ หค้ วามหมายของค�ำว่า นโยบายสาธารณะไวว้ ่า เป็นกิจกรรมทรี่ ัฐบาล สามารถ
เลือกท่ีจะกระท�ำหรือไม่กระท�ำก็ได้ส�ำหรับส่วนท่ีรัฐเลือก ที่จะกระท�ำน้ันจะครอบคลุม กิจกรรม
ตา่ งๆ ทั้งหมดของรฐั บาลทง้ั กจิ กรรมที่เป็นกจิ วัตร และที่เกดิ ขึน้ ในบางโอกาส ซึง่ มีวตั ถุประสงคใ์ ห้
กจิ กรรมทร่ี ฐั บาลเลอื กทจ่ี ะกระทำ� บรรลเุ ปา้ หมายดว้ ยดี ในการใหก้ ารบรกิ ารแก่ สมาชกิ ในสงั คมใน
สว่ นท่รี ัฐบาลเลอื กทจ่ี ะไมก่ ระทำ� กถ็ ือว่าเป็นสาระสำ� คญั ของนโยบาย และยังได้ กลา่ วถึงคณุ สมบัติ
เปา้ หมายของ นโยบายสาธารณะเพม่ิ เตมิ อกี ดงั นี้ สามารถทำ� การประเมนิ ผลกระทบตา้ นสง่ิ แวดลอ้ ม
ท่ีมีต่อนโยบายได้ สามารถวิเคราะห์ถึง ปรากฏการณ์ต่างๆ ท่ีเกิดขึ้นจากนโยบายโดยขบวนการ
ทางการเมือง สามารถตรวจสอบผลลัพธ์ต่างๆ ท่ีเกิดจากนโยบายที่เป็นผลมาจากระบบการเมือง
สามารถท�ำการประเมนิ ผลกระทบจากนโยบายที่มี ตอ่ สังคมทัง้ ในเชงิ ที่คาดคิด ประมาณการไวแ้ ลว้
และผลท่จี ะเกดิ โดยไม่ไดค้ าดคิด

Friedrich๒ ไดใ้ หค้ วามเหน็ วา่ นโยบายสาธารณะ คอื ชดุ ของขอ้ เสนอ ทเี่ กย่ี วกบั การ กระทำ�
ของบคุ คล กลมุ่ บคุ คล หรอื รัฐบาลภายใตส้ ิง่ แวดล้อมท่ีประกอบไปด้วย ปญั หาอปุ สรรคและโอกาส
ซงึ่ นโยบายจะถกู นำ� เสนอเพอื่ นำ� ไปใชป้ ระโยชนใ์ นการแกไ้ ขปญั หาของประชาชนการกำ� หนด นโยบาย
นน้ั มไิ ดเ้ ปน็ การกระทำ� ทเ่ี กดิ ขน้ึ อยา่ งฉบั พลนั ทนั ดว่ น แตน่ โยบายสว่ นใหญจ่ ะตอ้ งผา่ นการพจิ ารณา
เปน็ ขัน้ ตอนซ่ึงจะมีฝา่ ยบรหิ ารเข้ามามบี ทบาทอย่างส�ำคญั กบั ฝา่ ยการเมืองในการก�ำหนดนโยบาย

๑ Dye, Thomas R., Understanding Public Policy Englewood Cliffs, (New Jersey : Prentice
-Hall, Inc. 1984), p.53.

๒ Friedrich, C. J., Constitutional Government, (New York : McGraw - Hill. 1963), p.25-30.

184

ความรเู้ บอ้ื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

Eyestone๓ ได้ให้ความหมายว่า นโยบายสาธารณะ คอื ความสัมพันธ์ ระหว่างองคก์ ารของ
รัฐกับสิ่งแวดล้อมขององค์การ ซึ่งเป็นความหมายท่ีค่อนข้างกว้างและยากที่จะเข้าใจ ความหมาย
ทแี่ ทจ้ รงิ เพราะสง่ิ แวดลอ้ มขององคก์ ารอาจหมายถงึ สง่ิ แวดลอ้ มทางสงั คม เศรษฐกจิ และการเมอื ง
ส่วนองค์การของรัฐ อาจมีความหมายครอบคลุมองค์การ ท้ังหมดของรัฐ ส่วนลักษณะของความ
สมั พนั ธร์ ะหวา่ งองค์การของรฐั กบั สิง่ แวดล้อมของ องคก์ ารก็อาจมีหลายลกั ษณะ

Lasswell and Kaplan๔ ให้ความหมายไว้ว่านโยบายสาธารณะหมายถึง การก�ำหนด
เปา้ ประสงค์ (goals) ค่านยิ ม (values) และการปฏบิ ัติ (practices) ของโครงการของรฐั เป็นการ
ระบุอย่างชัดเจนว่า กิจกรรมที่เป็นแผนงานหรือโครงการของรัฐท่ีเรียกว่า นโยบายสาธารณะนั้น
จะต้องสอดคลอ้ งกับคา่ นยิ มของสังคม รวมถงึ แนวทางปฏิบัตทิ จ่ี ะท�ำให้บรรลุเปา้ หมาย แนวความ
คิดของ Lasswell and Kaplan จึงให้ความชัดเจนเกี่ยวกับ สาระส�ำคัญของนโยบายสาธารณะ
พอสมควร

Easton๕ ให้ทัศนะว่านโยบายสาธารณะหมายถงึ อ�ำนาจในการจัดสรร ค�ำนยิ มของ สังคม
ท้ังหมดและผู้ที่มีอ�ำนาจในการจัดสรร ก็คือ รัฐบาลและสิ่งที่รัฐบาล ตัดสินใจท่ีจะกระท�ำหรือไม่
กระท�ำเปน็ ผลมาจากการจดั สรรคา่ นยิ มของสังคม

ศภุ ชยั ยาวะประภาษ๖ ไดก้ ลา่ ววา่ กจิ กรรมทกุ ประเภทไมว่ า่ จะเปน็ ระดบั ใดในหนว่ ยงานใด
ล้วนมีก�ำเนิดมาจากความคิดอันเป็นกรอบน�ำทางว่าควรจะท�ำอะไร เมื่อใด ท่ีไหน โดยใคร และ
อยา่ งไร หากปราศจากทศิ ทางทแี่ นน่ อนชดั เจนในการดำ� เนนิ กจิ กรรมของรฐั บาล ความคดิ หรอื เจตนา
ก็เกิดข้ึน ก่อนเช่นเดียวกัน จากนั้นค่อย ๆ พัฒนาชัดเจนข้ึน กลายเป็นกรอบก�ำหนดทิศทางและ
แนวทางการ ดำ� เนินกจิ กรรมตา่ ง ๆ ของรฐั บาล ซ่ึงในความหมายกวา้ ง ๆ คอื นโยบายของรฐั บาล
หรือนโยบาย สาธารณะ (public policy) น่นั เอง

๓ Eyestone, R. The threads of Public Policy : A Study of Policy Leadership. (Indianapolis
: Bobbs – Merril, 1971), p.85.

๔ Lasswell, H. D. & Kaplan, A., Power and Society, (New Haven : Yale University Press, 1970),
p.171-186.

๕ Easton, D., The Political System, (New York : Knopt, 1953), p.85.
๖ ศภุ ชยั ยาวะประภาษ,นโยบายสาธารณะและการวางแผน,(กรงุ เทพมหานคร:คณะรฐั ศาสตรจ ฬุ าลงกรณม หาวทิ ยาลยั ,
๒๕๓๘), หน้า ๓-๔.

185

ความรู้เบื้องตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

นกั วชิ าการนยิ ามนโยบายสาธารณะไวห้ ลายคน โทมสั อาร์ ดาย (Thomas R. Dye)๗รวบรวม
ตัวอยา่ งไว้ในหนงั สือ “Understanding Public Policy” ดงั น้ี

(๑) ลาสเวลล์ (Lasswell) และแคป็ เพลน (Kaplan) นิยามว่านโยบายสาธารณะ “เปน็ แผน
งานเกีย่ วกับจดุ ม่งุ หมาย คา่ นิยม และการปฏบิ ตั ทิ ีก่ ำ� หนดเอาไว้ลว่ งหน้า”

(๒) เฟรด็ รกิ (Fredrick) อธบิ ายวา่ “สง่ิ จำ� เปน็ สำ� หรบั แนวคดิ ของนโยบาย คอื การมจี ดุ มงุ่ หมาย
(Goals) วัตถุประสงค์ (Objectives) หรือเปา้ ประสงค์ (Purposes)” หมายความว่า การกระท�ำของ
รัฐบาลและแผนงานต่างๆ ตอ้ งมุง่ ต่อจดุ มุ่งหมายระดบั ตา่ งๆ ทีก่ �ำหนดไว้

(๓) ชาลส์ โอ โจนส์ (Charles O. Jones) จำ� แนกนโยบายออกเปน็ ๔ สว่ น ไดแ้ ก่ (๑) ขอ้ เสนอ
(Proposals) ซึ่งในความเหมาเจาะจงนั้น หมายถงึ เป้าหมาย (๒) แผนงาน (Programs) หมายถงึ
วิธกี ารบรรลุเป้าหมาย (๓) การตัดสนิ ใจ (Decisions) คอื การกระท�ำโดยเจาะจงทท่ี ำ� ใหเ้ กดิ การน�ำ
แผนงานไปปฏบิ ตั แิ ละ (๔) ผลกระทบ (Effects) อนั หมายถงึ ผลกระทบของแผนงานทสี่ ามารถวดั ได้

(๔) ยเู ลา (Eulau) และพรวี ิตต์ (Pruwitt) นยิ ามนโยบายว่า “เปน็ การตัดสินใจทีค่ งทนทมี่ ี
ลักษณะทางพฤติกรรมสม่�ำเสมอและซ้�ำๆ กัน ท้ังทางด้านผู้ตัดสินใจและผู้ปฏิบัติตาม” ค่านิยม
ท้งั หมดทก่ี ล่าวมา ดาย มองวา่ เปน็ การเลน่ ค�ำ (playing word games) เพราะพ้ืนฐานของนโยบาย
คือ การเลือกดว้ ยเหตผุ ลนี้ ดาย จึงนิยามว่า “นโยบายสาธารณะ คอื สง่ิ ใดกต็ ามท่ีรัฐบาลเลอื กท�ำ
หรือไมท่ ำ� ” (Public Policy is Whatever Governments Choose to do or not to do)

Cochran๘ ใหค้ วามเห็นคล้ายกับดาย กล่าวคือ เขาเหน็ วา่ นโยบายสาธารณะประกอบด้วย
การตัดสินใจทางการเมืองเพ่ือปฏิบัติตามแผนงาน เพื่อให้บรรลุผลตามจุดมุ่งหมายทางสังคม
การตัดสินใจของนโยบายสาธารณะจึงเต็มไปด้วยความหวัง ว่าจะมีการแสดงความเห็นพ้องกัน
สว่ นการทนี่ โยบายสาธารณะประกอบดว้ ยแผนการปฏบิ ตั หิ รอื แผนงานและขอ้ ความทเ่ี ปน็ วตั ถปุ ระสงคน์ น้ั
กเ็ พอ่ื เปน็ จดุ มงุ่ หมายปลายทางซง่ึ บอกเราวา่ “อะไร” ทเี่ ราตอ้ งการบรรลดุ ้วยการใชน้ โยบายหนึง่ ๆ
นอกจากน้นั วัตถปุ ระสงคย์ งั อธบิ ายด้วยวา่ ใครจะไดร้ บั ผลกระทบจากนโยบาย ส�ำหรบั ตัวแผนงาน
โครงรา่ งกระบวนการ หรือข้นั ตอนทจี่ ะบรรลุวัตถปุ ระสงค์ กช็ ว่ ยบอกให้เราทราบวา่ จะกระทำ� ด้วย
วิธีการใด ส่วนเหตุผลท่ีการเลือกมีความส�ำคัญต่อนโยบาย สาธารณะ ก็เพราะความขาดแคลน
(Scarcity) ของทรพั ยากรเนอ่ื งจากทพั ยากรมจี ำ� กดั และหายาก จงึ ตอ้ งหาทางเลอื กใชใ้ หเ้ กดิ ประโยชน์
มากทส่ี ุด ไม่มอี ะไรไดม้ าฟรีๆ (There is no Such Thing as a Free Lunch) ทุกอยา่ งมคี ่าเสยี
โอกาสดว้ ยกนั ทงั้ หมด การเลอื กกระทำ� สง่ิ หนงึ่ ยอ่ มหมดโอกาสทจี่ ะ กระทำ� สง่ิ อน่ื ไป ยกตวั อยา่ ง เมอ่ื
รัฐบาลเลือกป้องกนั ประเทศก็ยอ่ มหมดโอกาสที่จะเพ่ิมสวัสดกิ าร สังคมใหแ้ กป่ ระชาชน

๗ Thomas R. Dye, Policy analysis and political science : Some problems at the inter face,”
in Stuart S.Nagel, Policy studies and the social sciences (Massachusetts : Lexington Books,
1974), p.281.

๘ Cochran, W.G., Sampling Techniques. 3d ed., (New York : John Wiley and Sons Inc., 1977), p.25.

186

ความรเู้ บื้องต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

นอกจากนั้น การเลือกยังเป็นการเมือง เพราะเป็นกิจกรรมที่เกิดขึ้นในระบบการเมืองที่มี
การเจรจาตอ่ รอง ตกลงกนั หรอื แมก้ ระทง่ั เกดิ ความขดั แยง้ ขนึ้ ได้ นโยบายสาธารณะเกย่ี วขอ้ งกบั คน
จำ� นวนมากและมคี วามซบั ซอ้ น ลินดบ์ ลอม (Lindblom) กล่าวไว้ว่า “การกำ� หนดนโยบายมีความ
ซบั ซอ้ นมากและเปน็ กระบวนการทางการเมอื งซงึ่ ไมม่ จี ดุ เรม่ิ ตน้ และสน้ิ สดุ และพรมแดนของนโยบาย
นน้ั กไ็ มแ่ นน่ อน” นโยบายสาธารณะจงึ เปน็ ทงั้ แนวคดิ กระบวนการและแหลง่ ทม่ี าของการเปลยี่ นแปลง
ทางการเมือง

สรุปได้ว่า แม้นักวิชาการจะนิยามความหมายของนโยบายสาธารณะไว้แตกต่างกัน แต่ก็มี
ความเหน็ ร่วมกนั หลายประการ ประการแรก นโยบายสาธารณะเป็นกิจกรรมของรัฐบาลและความ
ผูกพันของรัฐบาลเป็นส่ิงส�ำคัญที่มีความหมายต่อนโยบายสาธารณะ หมายความว่าหากไม่มีการ
ปฏิบัติของรัฐบาลและความผูกพันต่อนโยบายสาธารณะแล้ว นโยบายสาธารณะก็ไม่มีความหมาย
เพราะไม่มีทางบังเกิดผลจริงข้ึนมาได้ ประการท่ีสอง ส่วนของสังคมส่วนมากได้รับผลกระทบจาก
นโยบายสาธารณะ หรือบางนโยบายมีผลกระทบต่อคนเกือบทุกคน เช่น นโยบายเกี่ยวกับภาษ ี
การปอ้ งกนั ประเทศ เปน็ ตน้ ประการทสี่ าม นโยบายสาธารณะเปน็ กระบนการ ซงึ่ หมายถงึ เหตกุ ารณ์
ทีต่ ่อเน่อื ง ยากที่จะชี้ชัดจุดเรม่ิ ต้น และจุดสน้ิ สุดของนโยบายก็ไม่แนน่ อน นักวชิ าการเหน็ ตรงกนั วา่
นโยบายสาธารณะมลี กั ษณะทต่ี อ่ เนอ่ื งมกี ารแปรเปลย่ี นและววิ ฒั นาการ ดว้ ยเหตนุ จ้ี งึ อาจสรปุ ไดว้ า่
นโยบายสาธารณะเป็นการรวมการตดั สนิ ใจ ความผกู พันและการปฏบิ ัติเข้าด้วยกัน โดยบคุ คลที่อยู่
ในต�ำแหน่งรัฐบาล หรอื โดยคนท่ีมอี ทิ ธิพลตอ่ บคุ คลที่มีตำ� แหน่งดังกล่าว
๗.๒ ความส�ำคัญของนโยบายสาธารณะ

นโยบายสาธารณะมีความส�ำคัญต่อสังคมและประเทศชาติเป็นอย่างมาก เพราะส่งผลต่อ
ชวี ิต ความเป็นอยูข่ องประชาชนท้งั ประเทศ โดยรฐั บาลต้องออกนโยบายและนำ� ไปปฏบิ ัติเพ่ือช่วย
แก้ไขปัญหาหรือท�ำให้ประชาชนท่ีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีย่ิงขึ้นเพ่ือตอบสนองความต้องการของ
ประชาชน สว่ นประชาชนเมอื่ เหน็ วา่ นโยบายของรฐั บาลมปี ระโยชนแ์ ละตอบสนองตอ่ ความตอ้ งการ
ในการดำ� เนนิ ชวี ติ กจ็ ะใหก้ ารสนบั สนนุ รฐั บาลมากขน้ึ หรอื อาจะกลา่ วไดว้ า่ นโยบายสาธารณะเปน็
สิ่งที่เอ้ืออ�ำนวย ผลประโยชน์และแสดงให้เห็นถึงความสัมพันธ์ต่อทั้งประชาชนและรัฐบาล
โดยนโยบายสาธารณะแบ่ง ออกเป็นหลายประเภทด้วยกัน ซ่ึงแต่ละประเภทนั้นก็จะแตกต่างกัน
ออกไป ตามความเหมาะสม สว่ นการนำ� ไปใชบ้ รหิ ารประเทศนนั้ กข็ น้ึ อยกู่ บั รฐั บาลแตล่ ะชดุ วา่ จะกำ� หนด
และปฏิบัตติ ามนโยบาย สาธารณะแบบไหนเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนมากท่ีสุด

ดงั นนั้ นโยบายสาธารณะจงึ เปน็ แนวทางปฏบิ ตั ขิ องรฐั บาลทม่ี งุ่ เนน้ สรา้ งผลประโยชนใ์ หก้ บั
ประชาชนเปน็ หลกั เพอื่ ตอบสนองความตอ้ งการของประชาชน และพฒั นาชวี ติ ประชาชนใหด้ ยี งิ่ ขนึ้

187

ความรเู้ บื้องตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

๑. ความสำ� คญั ตอ่ ผกู้ ำ� หนดนโยบายรฐั บาลทสี่ ามารถกำ� หนดนโยบายใหส้ อดคลอ้ งกบั ความ
ตอ้ งการของประชาชน และสามารถนำ� นโยบายไปปฏบิ ตั จิ นประสบความสำ� เรจ็ อยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ
และประสทิ ธผิ ล จะไดร้ บั ความเชอื่ ถอื และความนยิ มจากประชาชน สง่ ผลใหร้ ฐั บาลดงั กลา่ วมโี อกาส
ในการดำ� รงอำ� นาจในการ บริหารประเทศยาวนานขึน้

๒. ความส�ำคัญต่อประชาชน นโยบายสาธารณะเป็นผลผลิตทางการเมืองเพื่อตอบสนอง
ความต้องการของประชาชน ดังน้ันประชาชนสามารถแสดงออกซึ่งความต้องการของพวกเขาผ่าน
กลไกทางการเมอื ง ตา่ ง ๆ เชน่ ระบบราชการ นกั การเมือง ความตอ้ งการดงั กล่าวจะถกู นำ� เขา้ สู่
ระบบการเมอื งไปเปน็ นโยบายสาธารณะ เมอ่ื มกี ารนำ� นโยบายไปปฏบิ ตั แิ ละไดผ้ ลตามเปา้ ประสงค์
ก็จะท�ำให้ประชาชนมี สภาพความเปน็ อยทู่ ด่ี ีข้ึน
๗.๓ ขอบขา่ ยของการวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะ

ในทางดา้ นกาปฏบิ ตั ิ ดนั น์ (Dunn) อา้ งไวว้ า่ การวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะเรม่ิ อยา่ งจรงิ จงั
เมือ่ ทศวรรษ ๑๙ โดยเรมิ่ จาการศกึ ษาเชงิ ประจักษ์(empirical Research)ในประเทศองั กฤษเม่อื ปี
ค.ศ. ๑๘๕๐ จากการทแี่ ม็คเคนที่ (Mackenzie)เสนอโครงการวจิ ัยเพ่ือการศึกษาปรมิ าณการถา่ ย
มูลของม้าบนถนนในแต่ ละวันในเขตนครหลวง เพ่ือหาทางก�ำหนดนโยบายก�ำจัดมูลสัตว์ ต่อจาก
นัน้ การวจิ ัยนโยบายกแ็ พรไ่ ปทว่ั ยโุ รปและสหรฐั อเมริกา ตอ่ มาในศตวรรษ ๒๐ นโยบายสาธารณะ
กไ็ ดพ้ ฒั นาเพอื่ เขา้ สคู่ วามเปน็ วชิ าชพี (Professionalization of Social Science)โดยพยายามสรา้ ง
เนอื้ หา วธิ กี าร และเปา้ หมายในการวเิ คราะห์ นโยบาย เรยี กวา่ “นโยบายศาสตร(์ Policy Science)”
เรม่ิ ตน้ จากการเสนอของเลนิ เนอรแ์ ละลาสเวลล์ ทก่ี ลา่ วแลว้ ครน้ั ตอ่ มา เมอ่ื เขา้ สยู่ คุ หลงั อตุ สาหกรรม
(Postindustrial Society) นกั วชิ าการกห็ นั ไปเนน้ การ วจิ ยั และการวเิ คราะหน์ โยบาย (Institution-
alization of Policy Research and Analysis) ทง้ั นเ้ี พอื่ สะสมองคค์ วามรแู้ ละสรา้ งทฤษฎี William
N.Dunn๙ ขอ้ ทน่ี า่ สงั เกต คอื ในชว่ งเวลา ดงั กลา่ วนแี้ ทบจะไมไ่ ดม้ กี ารกลา่ วถงึ อดุ มการณป์ ระชาธปิ ไตย
และมนุษย์นิยม อาจเป็นเพราะต้องการแยก ค่านิยมออกไปจากกการศึกษา แต่ว่าพอมาถึงช่วง
ปจั จบุ นั การวิเคราะห์นโยบายกถ็ ูกท้าทายโดยอิทธิพลของ กลุ่มหลังสมยั ใหม่ (Post-Modernism)
และโลกาภวิ ัตน์ (Globalization) เพราะนโยบายศาสตรเ์ รม่ิ ประสบ กับปัญหาในการสร้างศาสตร์
ทกี่ ระทำ� การไดย้ ากลำ� บากมากขนึ้ ทำ� ใหเ้ รม่ิ ยอมรบั กนั วา่ การสรา้ งศาสตรท์ าง สงั คมมขี อ้ จำ� กดั จาก
ปัจจยั มนุษย์แบะความแปรเปลยี่ นของเหตกุ ารณ์ เปน็ ผลใหค้ วามเครง่ ครดั ในการสร้าง ศาสตรข์ อง
การวเิ คราะหน์ โยบายคลายตวั ลง แตใ่ นขณะเดยี วกนั กก็ ลบั ยอ้ นไปกลา่ วถงึ อดุ มการณแ์ ละ แนวความ
คิดในเชิงปรชั ญาในกนโยบายสาธารณะกนั อกี ตัวอย่าง ปรชั ญาพหุนยิ ม (Pluralism) มนษุ ยนิยม
(Humanism) ชมุ ชนนิยม (Communitarinism) เปน็ ตน้

๙ William N.Dunn, Public policy analysis : An introduction, p.17-32

188

ความรูเ้ บอื้ งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

ทางด้านขอบข่าย (Scope)ของการวิเคราะห์นโยบายนั้น ลาร์รี เอ็น เกอร์สตัน (Larry
N.Gerston)๑๐ (Form Conflict to Resolution,pp.๑๘-๒๐) แบ่งเอาไว้ ๖ ดา้ นดว้ ยกันคอื

(๑) ด้านระเบียนวิธีการ(procedure)ของนโยบายสาธารณะ ด้านแรกนี้อาจวิเคราะห์โดย
แบง่ นโยบายสาธารณะออกตามวิธกี ารกำ� หนดนโยบาย เชน่ การศกึ ษาของ อารอน (Aron) ปี ค.ศ.
๑๙๖๔ ใชก้ รอบการใชอ้ ำ� นาจของเวเบอร์ (Weber) วเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะ โดยแบง่ เปน็ นโยบาย
ที่เกิดจากการใช้อ�ำนาจอย่างมีเหตูผล (Rational) เกิดจากอ�ำนาจประเพณี (Traditional) และ
อ�ำนาจบารมี (Charismatic) นอกกจากนน้ั อาจใช้กรอบการตดั สินใจแบบใชเ้ หตุผลอยา่ งสมบูรณ์
(Rational Comprehensive) กับการปรับเข้าหากัน (Mutual Adjustment) ของลินด์บลอม
(Lindblom) ปี ค.ศ.๑๙๖๕ หรอื อาจใชก้ รอบการตดั สินใจแบบพงึ พอใจมากทีส่ ุด (Satisficing) ของ
ไซมอน (Simon) ปี ค.ศ.๑๙๔๘ หรือการตดั สนิ ใจทีม่ องครา่ วๆ แบบผสมผสาน (Mixed Scanning)
ของเอต็ ซิโอนี (Etzioni) ปี ค.ศ. ๑๙๖๘ หรือการตดั สนิ ใจแบบงานประจำ� ขององคก์ าร (Organiza-
tional Routimes) ของอลั ลสิ นั (Allison) ปี ค.ศ. ๑๙๗๑ หรอื แบบหลายกลมุ่ มอี ำ� นาจ (Polyarchy)
ของดาหล์ (Dahl) ปี ค.ศ.๑๙๕๖

(๒) ดา้ นระดบั (Level) ของนโยบายสาธารณะ ด้านน้อี าจวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะโดย
การแบ่งนโยบายออกเป็นระดับต่างๆ ตามที่ฟราย (Fry) และทอมปก์ ินส์ (Tompkins) กำ� หนดเอา
ไว้ ๔ ระดบั ไดแ้ ก่ ระดบั ระบบ (Systemic)ระดบั องคก์ าร (Organizational) ระดบั กลมุ่ ยอ่ ย (Small
group) และระดับปัจเจกชน (Individual) และอาจเพ่ิมเตมิ เขา้ ไปอกี เชน่ นโยบายจากหน่วยงาน
หลักกับหนว่ ยงานชว่ ย (Line and Staff)หรือ นโยบายจากกลมุ่ ผู้มาจากการแตง่ ตั้งกบั กล่มุ อาชพี
(Appointed and Career) หรอื นโยบายจากกลมุ่ วชิ าชพี กบั ทไี่ มใ่ ชก่ ลมุ่ วชิ าชพี (Professional and
Nonprofessional)

(๓) ดา้ นหนา้ ท่ี (function) ของนโยบายสาธารณะ ในดา้ นนอ้ี าจสรา้ งกรอบความคดิ ไดห้ ลาย วธิ ี
กรณีแรก การใช้กรอบของตัวแบบ POSDCORB วเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะ ซ่ึงแบง่ หนา้ ทใี่ นการ
บรหิ ารแกเปน็ การวางแผน (planning) การจดั องคก์ าร (Organization) การจดั คนเขา้ ทำ� งาน (staffing)
การอำ� นวยการ (Directing) การประสานงาน (Coordinating) การรายงาน (Reporting) และการ
งบประมาณ (budgeting) กรณีท้ังสองอาจใช้กรอบหน้าที่และสถาบันของเบลล์ (Bell) ปี ค.ศ.
๑๙๗๓ วเิ คราะหน์ โยบาย สาธารณะ ซงึ่ แบง่ หนา้ ทหี่ ลกั ๆออกเปน็ ๔ ดา้ นไดแ้ ก่ หนา้ ทท่ี างวทิ ยาศาสตร์
หน้าท่ที างเทคโนโลยี หน้าที่ทางการบรหิ ารและหนา้ ท่ที างวฒั นธรรม ส่วนสถาบันแบ่งออกเป็น ๕
ประเภท ไดแ้ ก่ สถาบัน รฐั บาล สถาบันเศรษฐกจิ สถาบนั วชิ าการ สถาบันสังคมและสถาบนั ทหาร

๑๐ Larry N. Gerston, Making public policy: Form conflict to resolution, p.18-20.

189

ความรู้เบื้องตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

ส�ำหรับกรณีท่ีสามอาจใช้กรอบระบบการเมืองของอัลมอนด์ (Almond) และพาวเวลล์
(Powell) วิเคราะหน์ โยบายสาธารณะ ซง่ึ แบ่งออกเป็น ๓ ด้าน คอื

(๑) ดา้ นสมสรรถนะของระบบ (Covering System Capablilities) ไดแ้ ก่ ความสามารถ
ในการดึงเอาทรพั ยากรไปใช้ การออกกฎระเบยี บ การกระจายทรพั ยากร การสรา้ งสัญลกั ษณแ์ ละ
การ สนองตอบต่อความต้องการ

(๒) ด้านหน้าที่ของการแปรรูป (Conversion Functions) ได้แก่ การแสดงออกซึ่ง
ผลประโยชน์ การรวบรวมกลมุ่ ผลประโยชนเ์ พอื่ สรา้ งทางเลอื กนโยบาย การเปลย่ี นทางเลอื กนโยบาย
ใหเ้ ปน็ กฎเกณฑ์ทเี่ ปน็ ทางการ การตัดสินพพิ ากษาให้เปน็ ไปตามกฎหมาย และการติดตอ่ ส่อื สารใน
กระบวนการทางการเมือง

(๓) ดา้ นหนา้ ทบี่ ำ� รงุ รกั ษาระบบและการปรบั ตวั (System Maintenance and Adaptive
Functions) ไดแ้ ก่ การเรยี นรทู้ างการเมอื ง การสรรหาทางการเมอื ง และการปรบั แกท้ างดา้ นปจั จยั
นำ� เข้าและความต้องการ

(๔) ด้านล�ำดับ(sequence)ส�ำหรับในด้านท่ีส่ีนี้เป็นการวิเคราะห์ล�ำดับและขั้นตอน
ของนโยบายสาธารณะ ซ่ึงนักวิชาการเสนอแนวทางการวิเคราะห์เอาไว้แตกต่างกันเป็นอย่างมาก
ยกตัวอย่าง ลาสเวลล์ เมอ่ื ปี ค.ศ. ๑๙๗๑ กำ� หนดไว้ ๗ ขน้ั ไดแ้ ก่

๑) การแสวงหาข้อมลู (Intelligence)
๒) การส่งเสรมิ (Promotion) ให้เกิดนโยบาย
๓) การกำ� หนดรายละเอียดการปฏบิ ัตขิ องนโยบาย (Prescription)
๔) การเรยี กร้องใหท้ ำ� ตามนโยบาย (Invocation)
๕) การปฏบิ ัติตามนโยบาย (aApplication)
๖) การยตุ นิ โยบาย (Termination) และ
๗) การประเมนิ ผลนโยบาย (Appraisal)
เม่ือวิเคราะห์โดยละเอียดแล้วจะเห็นได้ว่า การตัดสินใจตามหลักเหตุผลอย่างสมบูรณ์
(Rational Comprehensive) คล้ายกบั กระบวนการนโยบายของลาสเวลล์ เพราะว่าข้ันตอนการ
ตดั สินใจตามหลกั เหตผุ ลอยา่ งสมบรู ณโ์ ดยทว่ั ไปนนั้ มอี ยู่ ๘ ขน้ั ไดแ้ ก่ (๑)ท าความชดั เจนกบั จดุ มงุ่ หมาย
(Goal Clarification) (๒)บรรยายแนวโน้ม (Trend Description) (๓)วิเคราะห์ปัจจัยที่เป็น
ตัวกำ� หนดเงือ่ นไขของเหตุและผล (Analysis of Causal Conditioning Factors) (๔) การคาด
คะเนถงึ อนาคตในแง่ของการพัฒนา (Projection of Developments) (๕) สรา้ งทางเลือก (Inter-
vention) (๖)ประเมนิ ทางเลอื ก (Evaluation) (๗) พิจารณาทางเลือกตา่ งๆ (Selection of Alter-
natives) (๘) เลอื กทางเลอื กท่ีดที ่สี ุด (Selection of Optimal Strategies)

190

ความรเู้ บอ้ื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

นอกจากนน้ั ยงั มขี นั้ ตอนของกระบวนการนโยบายทกี่ ำ� หนดโดยคนอนื่ เชน่ ขนั้ ตอนทโี่ จนส์
(Jones)ก�ำหนดมี ๑๑ ข้ันได้แก่

๑) การรบั รูปประเดน็ และปัญหา (perception)
๒) การนิยาม(definition)
๓) การรวบรวมข้อมลู (aggregation)
๔) การจดั องคก์ าร (Organization)
๕) การแสดงใหเ้ ห็นถงึ ประเดน็ และปัญหา (Representation)
๖) การก�ำหนดนโยบาย (Formulation)
๗) การสร้างความชอบธรรมให้กบั นโยบาย (Legitimation)
๘) การจัดสรรงบประมาณ (Appropriation)
๙) การนำ� นโยบายไปปฏบิ ตั ิ (Implementation)
๑๐) การประเมนิ ผล (Evaluation) และ
๑๑) การแกไ้ ขปัญหาหรอื ยตุ ินโยบาย (Resolution/Termination)
(๕) ดา้ นบริบท (Context) ของนโยบายสาธารณะ ส�ำหรบั ด้านน้อี าจวิเคราะหน์ โยบายโดย
กว้าง ๆ ออกเป็นการวิเคราะห์ประวัติศาสตร์กับการวิเคราะห์เชิงเปรียบเทียบ หรืออาจแบ่งเป็น
บริบททางเศรษฐกิจกับทางวัฒนธรรม ด้านบริบทนี้ลาสเวลล์ได้เน้นเอาไว้มากในเรื่องการสร้าง
นโยบายศาสตร์
(๖) ดา้ นเกณฑป์ ทสั ถาน (Normative Criteria) ของนโยบายสาธารณะ การวเิ คราะหน์ โยบาย
สว่ นใหญย่ ดึ เกณฑป์ ระสทิ ธภิ าพหรอื ประสทิ ธผิ ล (Criteria of Efficiency/Effectiveness) สว่ นเกณฑ์
อื่นๆ อาจไดแ้ ก่ ประเดน็ เร่อื งอ�ำนาจหรือการควบคุม (Power/Control Issues) ประเด็นความเปน็
ธรรมหรอื การกระจายทรพั ยากร(equity/distribution issues) ซงึ่ ยง่ิ สองประเดน็ หลงั นม้ี คี วามโดด
เด่นเท่าไร การวเิ คราะห์นโยบายกเ็ ปน็ ไปในเชิงการเมอื งซับซอ้ นมากเทา่ น้ัน

๗.๔ กระบวนการนโยบายสาธารณะ
กระบวนการกำ� หนดนโยบายสาธารณะ สามารถแบง่ ออกไดเ้ ปน็ ๕ ขนั้ ตอนใหญ่ ๆ คอื
๑) ขนั้ การก่อตวั ของนโยบายสาธารณะ (Public Policy Making)
๒) ข้นั การก�ำหนดนโยบายสาธารณะ (Public Policy Decision-Making)
๓) ข้ันการนeเอานโยบายสาธารณะไปปฏบิ ัติ (Public Policy Implementation)
๔) ขั้นการประเมินผลนโยบายสาธารณะ (Public Policy Evaluation)
และ๕)ขนั้ การตอ่ เนอ่ื งการทดแทนหรอื การยตุ นิ โยบายสาธารณะ(PublicPolicyMaintenance/

Succession or Termination)

191

ความรเู้ บ้ืองตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

โดยขอ้ สมมตทิ อ่ี ยเู่ บอื้ งหลงั แนวทางนจ้ี ะมองวา่ กระบวนการกำ� หนดนโยบายเปน็ ผลมาจาก
ความขัดแย้ง การต่อสู้ การเจรจาต่อรองและการประนีประนอมระหว่างบุคคลและกลุ่มบุคคล
ต่าง ๆ ทีม่ ีบทบาทในแต่ละข้ันตอนตา่ ง ๆ ของกระบวนการก�ำหนดนโยบายสาธารณะ มากกว่ามอง
ว่า กระบวนการก�ำหนดนโยบายสาธารณะเป็นเรื่องของทางเลือกที่มีเหตุผล (Rational Choice)
แต่เป็นเรือ่ งของเหตุผลทางการเมอื ง (Political Reason) หรอื การใชค้ ่านยิ ม (Values) บางชนิดมา
เป็นปจั จยั สำ� คญั

สำ� หรับตัวแบบทีใ่ ชม้ องการเข้ามามอี ทิ ธพิ ลในการกำ� หนดนโยบายสาธารณะนั้น Thomas
R. Dye เสนอตัวแบบในการกำ� หนดนโยบายสาธารณะ ดงั ตอ่ ไปน้ี คอื

๑) ตัวแบบสถาบัน (Institutionalism) คือสถาบันทางการเมืองตา่ ง ๆ มสี ่วนในการก�ำหนด
นโยบายสาธารณะเช่น พรรคการเมือง ขา้ ราชการ สมาคมการค้า เปน็ ต้น

๒) ตัวแบบกระบวนการ (Process) เป็นการมองว่ากระบวนการกำ� หนดนโยบายสาธารณะ
มกี ระบวนการนำ� เขา้ (Input) และผลผลติ (Output) ในขณะทก่ี ม็ กี ารปอ้ นผลยอ้ นกลบั ไปยงั การนำ�
เขา้ ใหม่ (Feed Back Process) โดยในแตล่ ะขั้นตอนก็จะมผี ู้เล่นต่างๆ เขา้ มาร่วมมีอทิ ธิพลในข้นั
ตอนต่างๆ

๓) ตวั แบบคอ่ ยเปน็ คอ่ ยไป (Incrementalism) ตวั แบบนจ้ี ะมองวา่ ผมู้ บี ทบาทในการกำ� หนด
นโยบายสาธารณะคอื กลไกข้าราชการประจำ� ซ่งึ โดยปกตกิ ารเสนอขออนมุ ตั ิงบประมาณประจำ� ปี
จะ ใชก้ ารอ้างองิ จากฐานของปีก่อน ๆ และเพม่ิ เปน็ สดั ส่วนขึน้ ไปในปตี ่อ ๆ ไป

๔) ตัวแบบชนช้ันน�ำ (Elite Theory) ตัวแบบน้ีจะมองว่าชนช้ันน�ำจะมีส่วนส�ำคัญในการ
กำ� หนดนโยบาย โดยทว่ั ไปกลมุ่ ชนชน้ั นำ� จะมคี า่ นยิ มและทศั นคตทิ เี่ ปน็ ไปในทศิ ทางใกลเ้ คยี งกนั และ
พยายามรักษาผลประโยชน์ของกลุ่มตนเอาไว้ นอกจากนี้อาจต้องใช้เวลานานกว่าที่จะรับสมาชิก
ใหม่ ๆ เข้ามาในกล่มุ

๕) ตัวแบบอื่น ๆ เช่น ตัวแบบกลุ่ม (Group Model),ตวั แบบเหตุผล (Rationalism) และ
ตวั แบบทฤษฎเี กม (Game Theory) เป็นต้น

โดยทว่ั ไป ในทกุ สงั คมกจ็ ะมรี ปู แบบของตวั แบบตา่ ง ๆ ผสมผสานกนั ในกระบวนการกำ� หนด
นโยบายสาธารณะ

นโยบายสาธารณะที่ควรจะเป็น รัฐบาลซึ่งมีที่มาจากประชาชนจะต้องรับฟังเสียงจาก
ประชาชนเพอ่ื รกั ษาฐานคะแนนเสยี งของตนเองเอาไว้ ดง้ั นนั้ รฐั บาลมกั จะกำ� หนดนโยบายสาธารณะ
ที่ ตอบสนองความตอ้ งการของประชาชน ในขณะทจี่ ะตอ้ งมวี สิ ยั ทศั นเ์ ลง็ เหน็ ความเปลยี่ นแปลงของ
สงั คม สภาพแวดลอ้ ม และความตอ้ งการในอนาคต จงึ ตอ้ งมดี ลุ ยภาพในการกำ� หนดนโยบาย สาธารณะ
ทสี่ ามารถรองรบั ความเปลย่ี นแปลงดงั กลา่ วเอาไวด้ ว้ ย ซง่ึ โดยปกตนิ โยบายเหลา่ นอี้ าจยงั ไม่ ตรงกบั
ความต้องการของประชาชนในปัจจุบนั

192

ความร้เู บอื้ งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

สำ� หรบั การคาดการณค์ วามเปลยี่ นแปลงในอนาคต กส็ ามารถทำ� ไดจ้ ากเครอื่ งมอื หลายชนดิ
เชน่ การคาดการณ์อนาคต (Foresight), การกำ� หนดฉากทศั นอ์ นาคต (Scenario Planning) หรือ
แม้แตก่ ารใช้การพยากรณโ์ ดยประวัติศาสตร์อนาคต (Future History) เป็นตน้ แนวโนม้ สำ� คัญ ๆ
ทผี่ รู้ อ้ น, ปญั หาความมนั่ คงทง้ั ภายในและระหวา่ งประเทศ ทงั้ ความมน่ั คงตามแบบ และความมน่ั คง
รปู แบบใหม่ เป็นตน้

อยา่ งไรกต็ ามการกำ� หนดนโยบายสาธารณะอาจสรา้ งผลกระทบใหก้ บั สมาชกิ คนอนื่ ในสงั คม ได้
ดงั นนั้ ตามหลกั พาเรโต (Pareto Efficiency) ผกู้ ำ� หนดนโยบายจำ� เปน็ จะตอ้ งหาทางจดั สรร ทรพั ยากร
เพ่ือยังประโยชน์ให้กับสมาชิกในสังคม โดยไม่ท�ำให้สมาชิกคนอ่ืนหรือกลุ่มอื่นได้รับความเสียหาย
หากเกดิ กรณดี งั กลา่ วขนึ้ ผกู้ ำ� หนดนโยบายจะตอ้ งแกป้ ญั หาดว้ ยการจดั มาตรการชดเชย หรอื การใช้
สวสั ดิการสังคมเข้าชว่ ยเหลือสมาชกิ ในสงั คม

โดยทว่ั ไปการกระจายทรพั ยากรใหก้ บั สมาชกิ ในสงั คม เราจะตอ้ งพจิ ารณาปญั หาเรอ่ื งความ
ยุติธรรมด้วย ซึ่งอาจต้องพิจารณาในสองมิติคือ ความยุติธรรมในแนวราบ (Horizontal Equity)
เช่น พิจารณาเก็บภาษีในอัตราเดียวกันทั้งหมด (ในขณะนี้เป็นนโยบายเรื่องภาษีมูลค่าเพิ่ม) และ
ความยุติธรรมในแนวตั้ง (Vertical Equity) เช่นการพิจารณาเก็บภาษใี นอตั ราทก่ี า้ วหนา้ ผมู้ ีรายได้
มากกจ็ ่ายภาษมี าก ในขณะทผ่ี มู้ รี ายได้น้อยก็จา่ ยภาษนี อ้ ย เพือ่ ชดเชยและช่วยเหลือสมาชิกทข่ี าด
โอกาสในสงั คมเปน็ ตน้

๗.๕ ประเภทของนโยบายสาธารณะ
นโยบายสาธารณะ อาจจ�ำแนกเปน็ ประเภทตา่ ง ๆ ได้ ดงั น้ี คอื
๑. นโยบายมงุ่ เนน้ ขอบเขตเฉพาะดา้ นและนโยบายมงุ่ เนน้ สถาบนั กำ� หนดนโยบาย นโยบาย

มงุ่ เนน้ ขอบเขตเฉพาะดา้ น เชน่ นโยบายดา้ นการเมอื ง นโยบายดา้ นการบรหิ าร นโยบายดา้ นเศรษฐกจิ
นโยบายด้านสังคม นโยบายมุ่งเน้นสถาบันท่ีก�ำหนดนโยบาย สถาบันนิติบัญญัติ สถาบันบริหาร
สถาบันตุลาการ

๒. นโยบายมงุ่ เนน้ เนอ้ื หาสาระและนโยบายมงุ่ เนน้ ขนั้ ตอนการปฏบิ ตั ิ นโยบาย มงุ่ เนน้ เนอื้ หา
สาระ รัฐบาลมีประสงคท์ ีจ่ ะท�ำอะไร เพอื่ สนองตอ่ ความ ตอ้ งการของประชาชน สง่ิ ทร่ี ฐั บาลตัดสนิ
ใจอาจก่อให้เกิดผลประโยชน์หรือต้นทุนต่อประชาชน หรือ อาจท�ำให้ประชาชนกลุ่มใดได้เปรียบ
หรือเสียเปรียบ เช่น นโยบายการสร้างทางด่วนในเขตกรุงเทพ และปริมณฑล นโยบายการสร้าง
เขือ่ นขนาดใหญ่

นโยบาย มุง่ เนน้ ขนั้ ตอนการปฏบิ ัติ จะมลี ักษณะเกี่ยวขอ้ งกับวิธีการดำ� เนินการ นโยบายวา่
จะด�ำเนินการอย่างไร และใครเป็นผู้ด�ำเนินการดังน้ันนโยบายนี้จะคลอบคลุมองค์การท่ีจะต้องรับ
ผิดชอบการบังคับใช้นโยบาย เช่น นโยบายส่งเสริมและรักษาคุณภาพส่ิงแวดล้อม โดยให้คณะ
กรรมการส่งิ แวดลอ้ มแหง่ ชาตเิ ป็นผดู้ แู ลรบั ผิดชอบ

193

ความรเู้ บือ้ งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๓. นโยบายมุ่งเน้นการควบคุมโดยรัฐและนโยบายมุ่งเน้นการควบคุมตนเอง นโยบาย
มุ่งเน้นการควบคุมโดยรัฐ ลักษณะโนโยบายประเภทนี้มุ่งเน้นก�ำหนด ข้อจ�ำกัดเกี่ยวกับพฤติกรรม
ของปจั เจก บคุ คลซง่ึ เปน็ การลดเสรภี าพหรอื การใชด้ ลุ ยพนิ จิ ทจี่ ะกระทำ� สงิ่ หนงึ่ สง่ิ ใดของผถู้ กู ควบคมุ
เชน่ นโยบายควบคมุ อาวุธปนื วตั ถรุ ะเบิด นโยบายควบคุมการพนนั นโยบายลดอุบัตเิ หตุจากการขี่
รถจักรยานยนต์

นโยบายมุ่งเน้นการควบคุมก�ำกับตนเอง ลักษณะมีลักษณะคล้ายคลึงกับนโยบายเน้นการ
ควบคุมโดยรัฐ แต่แตกต่างกันคือ มีลักษณะของการส่งเสริมการป้องกันผลประโยชน์และความรับ
ผดิ ชอบของกลมุ่ ตน เช่น พ.ร.บ.วชิ าชีพเภสชั กรรม พ.ศ. ๒๕๓๗ พ.ร.บ.ทนายความ พ.ศ. ๒๕๒๘

๔. นโยบายมงุ่ เนน้ การกระจายผลประโยชน์ และนโยบายมงุ่ เนน้ การกระจายความเปน็ ธรรม
นโยบาย มุ่งเนน้ การกระจายผลประโยชน์ การจำ� แนกโดยการใช้เกณฑก์ ารรับผลประโยชน์
จากนโยบายของรัฐ เป็นนโยบายเก่ียวกับการจัดสรรบริการหรือผลประโยชน์ให้กับประชาชน
บางสว่ น อย่างเฉพาะเจาะจง ซึ่งผ้รู ับผลประโยชนอ์ าจจะเป็น ปัจเจกบุคคล กลุ่มคนองคก์ าร เชน่
นโยบายการ แก้ปัญหาธุรกิจอสังหาริมทรัพย์
นโยบายมงุ่ เนน้ การกระจายความเปน็ ธรรมเปน็ ความพยายามของรฐั ทจ่ี ะจดั สรรความ มนั่ คง
รายได้ ทรพั ยส์ นิ และสทิ ธติ า่ ง ๆ ใหแ้ กป่ ระชาชนอยา่ งเปน็ ธรรม เชน่ นโยบายพนื้ ฐานไมต่ ำ�่ กวา่ ๑๒ ปี
นโยบายการจดั ตงั้ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์
๕. นโยบายมุ่งเน้นเชงิ วัตถุ และนโยบายมุ่งเนน้ เชิงสญั ลกั ษณ์นโยบาย ม่งุ เนน้ เชิงวตั ถุ เกิด
ขนึ้ เพอื่ กอ่ ใหเ้ กดิ การจดั หาทรพั ยากรหรอื อำ� นาจทจี่ ะให้ ประโยชนแ์ กบ่ คุ คล กลมุ่ ตา่ ง ๆ เชน่ นโยบาย
ชว่ ยเหลือเกษตรกรทป่ี ระสงอทุ กภัย นโยบายปรับปรงุ ชุมชนแออัด
นโยบายมงุ่ เนน้ เชงิ สญั ลกั ษณ์ เปน็ ลกั ษณะของนโยบายทตี่ รงกนั ขา้ มกบั นโยบาย มงุ่ เนน้ เชงิ
วัตถุคือเป็นนโยบาย ท่ีมิได้เป็นการจัดสรรเชิงวัตถุหรือส่ิงของท่ีจับต้องได้แต่เป็นนโยบายมุ่ง เสริม
สร้างคุณค่าทางจิตใจให้แก่ประชาชน เช่น นโยบายรณรงค์รักษาสิ่งแวดล้อม นโยบายส่งเสริม
เอกลกั ษณ์
๖. นโยบายมุ่งเนน้ ลักษณะเสรนี ิยมและ นโยบายมุง่ เน้นลกั ษณะอนุรกั ษ์นยิ ม
นโยบาย มุ่งเน้นลักษณะเสรีนิยม เป็นนโยบายท่ีเกิดจากการผลักดันของกลุ่ม ความคิด
ก้าวหน้าที่ต้องการจะเห็นการเปลี่ยนแปลงทางสังคม โดยเฉพาะการเปล่ียนแปลงไปสู่สังคม
สมยั ใหม่ท่ีมุ่งเน้นความเสมอภาค เช่น นโยบายการแปรรปู รฐั วสิ าหกจิ นโยบายการกระจายอ�ำนาจ
การปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น
นโยบายมงุ่ เนน้ ลกั ษณะอนรุ กั ษน์ ยิ ม แนวความคดิ กลมุ่ นจี้ ะอยใู่ นกลมุ่ ชนชน้ั ของ สงั คมกลมุ่
ความคิดเหล่าน้ีจะเหน็ วา่ สงิ่ ทีด่ �ำรงอยู่น้ันดีอยู่แลว้ ถา้ จะท�ำการเปลี่ยนแปลงแก้ไขควรท�ำแบบค่อย
เปน็ คอ่ ยไป รกั ษาผลประโยชนข์ องกลมุ่ ตอ่ ตา้ นการเปลย่ี นแปลงใหม่ ๆ เชน่ นโยบายจดั ตง้ั รฐั วสิ าหกจิ
เพ่ือผูกขาดการผลิตสินคา้ และบรกิ าร

194

ความร้เู บอื้ งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

๗. นโยบายมงุ่ เนน้ ลกั ษณะสนิ คา้ สาธารณะ และนโยบายมงุ่ เนน้ ลกั ษณะสนิ คา้ เอกชนนโยบาย
มุง่ เน้นลักษณะสินค้าสาธารณะ คือการกำ� หนดสนิ ค้าทไ่ี ม่สามารถแยกกลมุ่ ผรู้ ับผลประโยชนอ์ อก
จากนโยบายได้ เม่ือรัฐจัดสรรสินค้านั้นแล้วประโยชน์จะตกอยู่กับประชาชนทุกคนไม่จ�ำกัดบุคคล
กล่มุ เชน่ นโยบาย ปอ้ งกนั ประเทศ นโยบายควบคุมจราจร

นโยบาย มงุ่ เนน้ ลกั ษณะสนิ คา้ เอกชน สนิ คา้ เอกชนสามารถแยกกลมุ่ ผรู้ บั ผลประโยชนอ์ อก
เป็นหน่วยย่อยๆ ได้และสามารถเก็บค่าใช้จ่ายอันเนื่องจากผุ้ได้รับผลประโยชน์ได้ โดยตรง เช่น
การเก็บขยะของเทศบาลการไปรษณยี ์โทรเลข
๗.๖ จดุ เรม่ิ ตน้ ของการศกึ ษานโยบายสาธารณะ

ในทางวิชาการการศึกษานโยบายสาธารณะเริ่มต้นอย่างเป็นทางการภายใต้ชื่อ “นโยบาย
ศาสตร์”(Policy Science) อันเป็นผลมาจากการเสนอของเลินเนอร์ (Learner) และลาสเวลล์
(Lasswell) ในงานชอ่ื “The Policy Sciences” เมื่อปี ค.ศ. ๑๙๕๑ ตอ่ มาไมน่ าน ลาสเวอลลก์ ไ็ ด้
รบั การยกยอ่ งใหเ้ ปน็ ผกู้ อ่ ตง้ั นโยบายศาสตรย์ คุ ใหม่ (the Modern-Day Founder of Policy Science)
สาเหตุมาจากลาสเวลล์รู้สึกผิดหวังกับการแยกศาสตร์ออกมาเป็นศาสตร์สาขาเฉพาะสาขาท่ีเกิด
ชว่ งหลงั สงครามโลกครง้ั ทสี่ องเขาจงึ ไดเ้ สนอใหน้ โยบายศาสตรเ์ ปน็ ศนู ยก์ ลางของการรวม สงั คมศาสตร์
ตา่ งๆ เขา้ ดว้ ยกันวตั ถุประสงคข์ องเขาน้ันไม่ใชท่ ง้ั การแยกศาสตร์ออกไปศาสตรเ์ ฉพาะสาขาเหมอื น
ทนี่ ยิ มกระทำ� กนั อยเู่ วลานน้ั กบั ทงั้ ไมใ่ ชเ่ นน้ การนำ� เอาศาสตรไ์ ปปฏบิ ตั เิ หมอื นทไ่ี ดถ้ กเถยี งกนั อยกู่ อ่ น
หน้านนั้ แตเ่ ขาเหน็ ว่านโยบายศาสตรน์ ั้นจะตอ้ งพฒั นาไปสู่ “ทฤษฎีทวั่ ไปของการ เลอื ก”(General
Theory of Choice) สว่ นประเดน็ ปญั หาในทางปฏบิ ตั ทิ เ่ี ผชญิ อยนู่ นั้ เขามองวา่ ไมใ่ ชห่ วั ใจของนโยบาย
ศาสตร์

ทรรศนะของลาสเวลล์นับว่าแตกต่างไปจากความเห็นของนักวิชาการก่อนหน้านั้นเพราะ
ลาสเวลลม์ งุ่ สร้างทฤษฎี (Theorectically-Oriented Policy Science) แต่ทรรศนะท่มี อี ยกู่ อ่ นมงุ่
วิเคราะห์นโยบายเพ่ือรับใช้รัฐบาลท้ังนี้ลาสเวลล์ก็ถือว่าการปฏิบัติเป็นส่วนส�ำคัญส่วนหน่ึงของ
นโยบายศาสตร์และถือว่านโยบายศาสตร์ต่างจากสังคมศาสตร์ประยุกต์อ่ืนๆ ตรงที่สนใจปัญหา
รากฐานของมนุษย์นอกจากน้ันเขายังเห็นว่านโยบายศาสตร์จะต้องมีมุมมองท่ีกว้างระดับโลกต้อง
เน้นบริบททางประวัติศาสตรเ์ น้นการศึกษาการเปล่ยี นแปลง เชน่ การเผยแพร่สง่ิ ใหม่ การประดษิ ฐ์
คิดค้นและการปฏิวัติตัวอย่างที่เขายกมาได้แก่ งานท่ีได้ศึกษาถึงนโยบายสิทธิพลเมืองของกันนาร ์
เมอรด์ ลั (Gunnar Myrdal) เรือ่ ง “An American Cilemma” เมื่อปี ค.ศ. ๑๙๔๔

ในเวลาต่อมา ลาสเวลลย์ งั ได้กระตนุ้ ให้นกั รัฐศาสตรช์ ว่ ยกนั สรา้ งนโยบายศาสตรใ์ นงานชอื่
“The Future of Ploitical Science” ของเขาเมอ่ื ค.ศ. ๑๙๖๓ ได้เรยี กรอ้ งใหน้ ักรฐั ศาสตร์ สนใจ
ทฤษฎีการเลอื ก (Theory of Choice) ในการตัดสินใจทางการเมือง ซึ่งจดั วา่ เปน็ ส่วนท่สี ำ� คญั ทส่ี ดุ
ของนโยบายศาสตร์ อยา่ งไรกต็ าม ขอ้ เสนอของลาสเวลลไ์ มค่ อ่ ยประสบความสำ� เรจ็ เหตผุ ลกเ็ พราะ
ประการแรก ลาสเวลล์ต้องการให้นโยบายศาสตร์เป็นสื่อของการสร้างสังคมศาสตร์ที่เป็นเอกภาพ

195

ความรเู้ บอื้ งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

(Unifying Social Science) คือ ต้องการใช้นโยบายเป็นกรอบของการศึกษาท่ีว่าความเป็นจริง
กลบั กลายเปน็ ความพยายามแยกนโยบายศาสตรอ์ อกมาเปน็ สาขาใหม่อกี สาขาวิชาหนึ่ง ประการที่
สองลาสเวลลต์ อ้ งการพฒั นาทฤษฎกี ารเลอื กเพอื่ นำ� ไปสจู่ ดุ มงุ่ หมายในการพฒั นานโยบายสาธารณะ
ในระบอบประชาธปิ ไตย โดยหวงั วา่ นโยบายจะชว่ ยพฒั นาประชาธปิ ไตยและศกั ดศิ์ รคี วามเปน็ มนษุ ย์
ลึกๆ แล้วลาสเวลล์เห็นว่าสามารถน�ำเอาวิธีการทางด้านพฤติกรรม (Behavioral Methode)
มาสนบั สนนุ เปา้ หมายทางดา้ นมนษุ ยนยิ ม (Humanisticends) ไดแ้ ตว่ า่ ในทางปฏบิ ตั กิ ลบั ทำ� ใหเ้ กดิ
การตคี วามขนึ้ มาวา่ จรงิ ๆ แลว้ นโยบายสาธารณะตอ้ งการเนน้ จดุ ใดกนั แนร่ ะหวา่ งกฎเกณฑท์ างทฤษฎี
กับการแก้ไขปัญหาที่เป็นอยู่จริง หรือนักนโยบายสาธารณะควรวางตัวเป็นกลางหรือว่ามุ่งรับใช้
ระบอบประชาธปิ ไตย หรือวา่ รบั ใชร้ ฐั หรอื พลเมอื งท�ำใหเ้ กดิ ปญั หาเรอื่ งขอบข่ายของเน้อื หาวธิ ีการ
ศึกษาและวิธีการปฏิบตั ยิ ิง่ ในงานช้ินหลังในปี ค.ศ. ๑๙๗๑ ที่ชอื่ “A Preview of Policy Science”
ลาสเวลล์ อธิบายว่านักนโยบายศาสตร์ คือ คนที่มีความสามารถใช้ทักษะเพื่อให้เกิดการตัดสินใจ
ทกี่ ระจา่ งแจง้ เหมาะสมตามทรี่ ฐั และพลเมอื งรอ้ งขอมา งานชนิ้ หลงั นจ้ี งึ ถกู กลมุ่ นกั วเิ คราะหน์ โยบาย
(Policy Analysis) ยกยอ่ งและใหค้ วามสำ� คญั โดยเนน้ วา่ นกั วเิ คราะหน์ โยบายจะตอ้ งไดร้ บั การพฒั นา
ทักษะทุกด้าน เพื่อวิเคราะห์นโยบายให้กับรัฐบาลอย่างไรก็ตาม กลุ่มนักวิเคราะห์นโยบายยุคแรก
ถกู โจมตวี า่ ไดเ้ ปลย่ี นจดุ ยนื ของนโยบายศาสตรจ์ ากการรบั ใชอ้ ดุ มการณป์ ระชาธปิ ไตยมาเปน็ การรบั
ใช้รัฐบาล

ตอ่ มาในช่วงทศวรรษ ๑๙๕๐ และ ๑๙๖๐ กเ็ กดิ ความคิดเหน็ ต่อการศึกษานโยบายศาสตร์
แตกต่างกันเป็น๒แนว คือ แนวการศึกษาภาพรวมกับการต่อต้านภาพรวม (Synoptic and
Anti Synoptic Approach) แนวภาพรวมหมายถงึ การเน้นการมองภาพรวมทั้งหมด (Overview
of the Whole) โดยอาศัยแบบอยา่ งจากการวิเคราะหร์ ะบบ (System Analysis) เช่น การศึกษา
ของอสี ตัน (Easton) ใน ค.ศ. ๑๙๕๓ สว่ นแนวที่ตอ่ ตา้ นนน้ั เห็นว่าเป็นไปไม่ได้ทจี่ ะทำ� ความเข้าใจ
ภาพรวมทง้ั หมดทงั้ ระบบ เชน่ การศกึ ษาของไซมอน (Simon) หรอื วอลโด (Waldo) เมอ่ื ค.ศ. ๑๙๕๒

แนวทางทั้งสองน้ีได้ท�ำให้เกิดการถกเถียงต่อเน่ืองกันเป็นเวลานานจนถึงปัจจุบัน แนวแรก
เน้นการสร้างศาสตร์ตามหลักนโนบายศาสตร์ของลาสเวลล์ จึงถูกเรียกอีกอย่างหนึ่งว่า “ส�ำนัก
วิเคราะห์เชิงประจักษ์” (Empirico-Analytic School) ส�ำหรับแนวหลังเป็น “แนวมนุษยนิยม”
(Humanistic) เรียกอีกอย่างหนึ่งว่า “พหุนิยมใหม่” (Neo-Pluralist) ซึ่งให้ความส�ำคัญกับกลุ่ม
หลากหลายและการบรหิ ารประชาธิปไตย

สรปุ ไดว้ า่ การศกึ ษานโยบายสาธารณะเรม่ิ แรกใชค้ ำ� วา่ “นโยบายศาสตร”์ มาจากการเสนอ
ของเลินเนอร์และลาสเวลล์ เม่ือปี ค.ศ. ๑๙๕๑ ขอ้ เสนอนนั้ ครอบคลมุ หลายส่วน ได้แก่ปรัชญาของ
ระบอบประชาธิปไตยและมนุษยนิยมการมุ่งเน้นการสร้างทฤษฎีการเลือกส�ำหรับการตัดสินใจของ
รฐั และการนำ� เอาทฤษฎไี ปปฏบิ ตั เิ พอื่ ตอบสนองตอ่ ความตอ้ งการของรฐั และพลเมอื งดงั นนั้ จงึ ทำ� ให้
เกดิ การตคี วามและเกดิ กลมุ่ การศกึ ษาวเิ คราะหน์ โยบายสาธารณะทมี่ จี ดุ เนน้ แตกตา่ งกนั ตามมาอาทิ
กลมุ่ ทเ่ี นน้ ภาพรวมกลมุ่ ทตี่ อ่ ตา้ นภาพรวมหรอื กลมุ่ ทเ่ี นน้ มนษุ ยนยิ มในทศวรรษ ๑๙๕๐ และ ๑๙๖๐
ตลอดจนการแปลความหมายของคำ� ท่ีแตกต่างกนั ในภายหลงั

196

ความรูเ้ บอ้ื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๗.๗ การศกึ ษานโยบายสาธารณะในยุคหลัง
หลักจากที่ Brian W.Hogwood and Lewis A Gunn๑๑ เสนอใหศ้ กึ ษานโยบายศาสตร์เมอ่ื

ปี ค.ศ.๑๙๕๑ แลว้ การศกึ ษานโยบายสาธารณะไดพ้ ฒั นาตอ่ มาอกี หลายปี แตใ่ ชช้ อ่ื ๒ ชอ่ื หลกั ๆ คอื
(๑) การศกึ ษานโยบาย (Policy Studies) และ (๒) การวเิ คราะห์นโยบาย (Policy Analysis)

การแบง่ ประเภทการศกึ ษานโยบายสาธารณะมาจากหนงั สอื ของลาสเวลล์ ชอ่ื “A Preview
of Policy Science)”เมื่อ ปคี .ศ. ๑๙๗๑ ซึ่งใหค้ วามหมายของนโยบายศาสตรไ์ วว้ ่าเป็นกระบวน
การทก่ี อ่ ใหเ้ กดิ “ความรขู้ อง” และ “ความรใู้ น” กระบวนการนโยบาย (the Process of Producting
Knowledge of and in Policy Processes)

ขยายความคอื “ความรูข้ องนโยบาย” หมายถงึ การศึกษาอย่างเปน็ ระบบในเชงิ ประจักษ์
ว่านโยบายเกิดขึ้นมาได้อย่างไรและก่อใหเ้ กิดผลอะไร (Knowledge of Refers to Systematic,
Empirical Studies of how Policies are made and put into Effect) สว่ น “ความรใู้ นนโยบาย”
หมายถึง ความเข้าใจความเป็นจริงของการตัดสินใจ ซึ่งส่วนหนึ่งมาจากการเข้าถึงแหล่งความรู้
(Knowledge in refers to Understanding that the Realism of a Decision Depends in
Part on Access to the Stock of Available Knowledge)๑๒

จากการแบ่งประเภทนโยบายสาธารณะของลาสเวลล์น้ี ฮ็อกวูด (Hoogwood) และกันน์
(Gunn) นำ� มาขยายความวา่ ความรขู้ องนโยบาย (Knowledge of) หมายถึง ความรู้เชิงพรรณนา
และอธบิ าย (Descriptive and Explanatory Knowledge) สว่ นความรใู้ นนโยบาย หมายถงึ ความรู้
ทีก่ �ำหนดขั้นตอนวธิ กี ารปฏิบตั ิ (Prescriptive Knowledge)

Brian W.Hogwood and Lewis A Gunn๑๓ แบง่ นโยบายสาธารณะออกเป็น ๒ ประเภท
ใหญ่ๆ คือ ความรใู้ นเชงิ พรรณนาและอธบิ าย เรยี กวา่ “การศึกษานโยบาย” (Policy Studies) และ
ความรทู้ ่กี �ำหนดขนั้ ตอนและวธิ ีการปฏบิ ัติ (Prescriptive Activities)

แสดงถึงประเภทของนโยบายสาธารณะ ๒ ประเภท คือ การศึกษานโยบาย (policy stur-
dies)กบั การวเิ คราะหน์ โยบาย (policy analysis) ดา้ นการศกึ ษานโยบายเปน็ การศกึ ษาในเชงิ ทฤษฎี
เพือ่ พรรณนาและอธิบาย ประกอบด้วย ๔ สว่ น คอื

๑๑ Larry N. Gerston, Making public policy: Form conflict to resolution, p.18-20.
๑๒ cited in William N.Dunn, Public policy analysis : An introduction, (New Jersey : Prentice
Hall, 1981), p.19.
๑๓ Brian W. Hogwood and Lewis A Gunn, Policy analysis for the real world, (London : Oxford
University Press, 1984), p. 26.

197

ความรูเ้ บอ้ื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

(๑) การศกึ ษาเนือ้ หานโยบาย (Study of Policy Content)
(๒) การศึกษากระบวนการนโยบาย (Study of Policy Process)
(๓) การศกึ ษาผลผลติ ของนโยบาย (Study of Policy Outputs)
(๔) การศึกษาการประเมินผลนโยบาย ส่วนด้านการวิเคราะห์นโยบายเป็นการศึกษาทาง
ปฏบิ ตั เิ พอ่ื ก�ำหนดข้นั ตอนวิธีการปฏบิ ตั ิ ประกอบไปดว้ ย ๔ ส่วนเช่นกนั คือ
(๑) การวิเคราะห์ข้อมลู เพื่อก�ำหนดนโยบาย (Information for Policy Making)
(๒) การวิเคราะห์เพื่อหาความสนับสนุนในกระบวนการนโยบาย (Process Advocacy)
อนั หมายถึงการผลักดันการด�ำเนินงานตามนโยบาย
(๓) การสนับสนุนนโยบาย (Policy Advocacy) หมายถึง การวิเคราะห์เพื่อผลักดัน
ตัวนโยบาย ซึ่งจ�ำแนกได้อีก ๒ แบบ คือ วิเคราะห์โดยนักวิเคราะห์ในพ้ืนฐานท่ีเป็นนักการเมือง
(Analyst as Political Actor) กับวเิ คราะห์โดยนักการเมืองในฐานะท่ีเปน็ นกั วิเคราะห์ (Political
Actor as Analyst)
(๔) การวเิ คราะหเ์ พอ่ื ประเมนิ ผลนโยบาย (Evaluation) ซงึ่ สว่ นสดุ ทา้ ยนเี้ ปน็ ทน่ี า่ สงั เกตวา่
เปน็ ส่วนที่ตอ้ งมดี ว้ ยกนั ไมว่ า่ จะเปน็ การศึกษานโยบายหรอื การวเิ คราะหน์ โยบาย
การศึกษาและการวิเคราะห์นโยบายน้ีด�ำเนินมาเร่ือย จนถึงเม่ือต้นทศวรรษ ๑๙๗๐
นักวิชาการเริ่มมีความรู้สึกตรงกันว่าการศึกษานโยบายสาธารณะเริ่มห่างไกลออกไปจากรัฐศาสตร์
และรฐั ประศาสนศาสตร์ เนอื่ งจากการวเิ คราะหน์ โยบายเรมิ่ ใชว้ ธิ กี ารทมี่ รี ปู แบบทเ่ี ปน็ ทางการมากขนึ้
โดยเฉพาะเทคนิคทางคณิตศาสตร์และสถิติ นโยบายสาธารณะจึงเร่ิมมีทิศทางของตัวเองและมี
อิทธิพล ต่อการจัดการภาครัฐ แต่ก็ทำ� ให้เกดิ ปัญหาใหมอ่ ีกว่านโยบายสาธารณะยังสมควรทจี่ ะเป็น
สว่ นหนง่ึ ของรฐั ศาสตรแ์ ละรฐั ประศาสนศาตรต์ อ่ ไปหรอื ไม่ โดยเฉพาะนกั เศรษฐศาสตรซ์ ง่ึ นำ� เอาวธิ ี
การทางเศรษฐศาสตร์ มาใชแ้ ละสรา้ งตัวแบบเพอื่ วิเคราะห์นโยบาย
ในยุคหลงั ทศวรรษ ๑๙๗๐ เป็นต้นมา จงึ มกี ารแบง่ นโยบายสาธารณะเปน็ อีกแบบหนง่ึ คอื
(๑) การวเิ คราะหน์ โยบาย (Policy Analysis) และ (๒) นโยบายสาธารณะทางการเมอื ง (Political
Public Policy)
การวเิ คราะหน์ โยบาย หมายถงึ การใชเ้ ทคนคิ ตา่ งๆ วเิ คราะหน์ โยบายโดยเนน้ ทกี่ ารตดั สนิ ใจ
(Decision-Making)และการก�ำหนดนโยบาย (Policy Formation) โดยเน้นที่การใช้ตัวแบบทาง
สถติ แิ ละคณิตศาสตร์ เช่น การวเิ คราะหผ์ ลประโยชนแ์ ละต้นทุน (Benefit-Cost analysis) ทฤษฎี
ตัดสนิ ใจ (decision theory) การวิเคราะห์ระดบั ทเ่ี หมาะสมท่สี ดุ (Optimum Level Analysis)
ทฤษฎกี ารจดั สรรทรพั ยากร(AllocationTheory)ตวั แบบเวลาทเ่ี หมาะสมทส่ี ดุ (Ttime-Optimization)

198

ความรเู้ บือ้ งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

สว่ นนโยบายสาธารณะทางการเมอื งสนใจทผี่ ลลพั ธ์ (Results or Outcomes) ของนโยบาย
ปฏสิ มั พนั ธท์ างการเมอื งทเี่ ปน็ ตวั กำ� หนดเหตกุ ารณใ์ ดเหตกุ ารณห์ นงึ่ และอาณาบรเิ วณของนโยบาย
(Policy Areas) บางด้าน เช่น นโยบายสาธารณสุข นโยบายการศึกษา นโยบายสวัสดิการ และ
นโยบายส่งิ แวดลอ้ ม

จากการส�ำรวจพบว่า การศึกษานโยบายสาธารณะในฐานะสาขาหนง่ึ น้ันเร่ิมตน้ จรงิ ๆ เมื่อ
ราวทศวรรษ ๑๙๕๐ -๑๙๗๐ การศกึ ษานโยบายสาธารณะในปจั จบุ นั มที ง้ั ทเ่ี ปน็ กระบวนทศั นท์ แ่ี ยก
ออกมาจากรฐั ศาสตรแ์ ละรฐั ประศาสนศาตร์ หรอื ไมก่ เ็ ปน็ สว่ นหนงึ่ ของรฐั ศาสตรแ์ ละรฐั ประศาสนศาสตร์
แตส่ ว่ นใหญ่แล้วจะสัมพนั ธใ์ กลช้ ิดกบั รัฐประศาสนศาสตรโ์ ยเฉพาะการวิเคราะหภ์ ายใตต้ ัว

แบบดง้ั เดมิ คอื ตวั แบบระบบราชการ (Bureaucratic Model) และแนวทางคดิ การแสวงหา
วธิ ีการที่ ดีทีส่ ดุ (One Best Way Thinking) การศกึ ษาทย่ี ดึ ตัวแบบด้ังเดิมถูกวจิ ารณว์ า่ หาขอ้ มูล
เชิงประจักษ์ เพ่ือใช้เป็นเหตุผลสนับสนุนการตัดสินใจมากกว่าการแก้ปัญหาที่รากฐาน ส่วนการ
วิเคราะห์นโยบาย สาธารณะตามตัวแบบการจัดการ (Managerialist Model) ก็ค่อนไปทาง
เศรษฐศาสตรซ์ ่งึ ก็อาจใชไ้ ด้ แต่กม็ พี ้ืนฐานตา่ งไปจากการวิเคราะหท์ างรัฐประศาสนศาตร์

การพัฒนาการศึกษานโยบายสาธารณะมีความส�ำคัญต่อการศึกษาการบริหารภาครัฐ แม้
อาจถกู วจิ ารณว์ า่ แคบ สนใจเฉพาะงานรฐั บาล และนโยบายสาธารณะทางการเมอื งถกู ลดความสำ� คญั
ลงเหลือแต่การจัดการ แต่การศึกษาและการวิเคราะห์นโยบายก็ยังเป็นประโยชน์ในแง่ที่ท�ำให้เกิด
ความสนใจศกึ ษาสง่ิ ทรี่ ฐั บาลทำ� อาจนำ� ไปคดั คา้ นวธิ ปี ฏบิ ตั หิ รอื ใชว้ ธิ เี ชงิ ประจกั ษเ์ พอื่ วเิ คราะหน์ โยบาย
สาธารณะ๑๔

๑๔ Owen Hughes, Public management and administration : An introduction, 3Nd ed. (New
York : Palgrave Macmillan, 2003), pp.113-115.

199

ความรเู้ บ้ืองตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๗.๘ สถาบันทม่ี ีบทบาทในการก�ำหนดนโยบายสาธารณะในประเทศไทย
มีอ�ำนาจในการก�ำหนดนโยบายสาธารณะ ได้แก่ ผู้น�ำทางการเมือง ฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติ

บัญญัติ ฝ่ายตุลาการ พรรคการเมอื ง สถาบันราชการ ขา้ ราชการ และประมุขของประเทศ
ลกั ษณะของนโยบายสาธารณะท่ีดีควรมีลักษณะดังน้ี
๑. ไมข่ ดั แยง้ ต่อรัฐธรรมนญู ที่ใช้ปกครองประเทศ
๒. ไม่บ่นั ทอนความมัน่ คงและผลประโยชนข์ องชาติ ไม่วา่ โดยทางตรงและทางออ้ ม
๓. กระบวนการจัดท�ำนโยบายตอ้ งมปี ระสทิ ธภิ าพ มีกระบวนการศึกษาปญั หาต่างๆ อย่าง

มรี ะบบค้นหาสาเหตทุ แี่ ทจ้ ริง และหาหนทางการแกไ้ ขท่ดี ีท่ีสุด แล้วจงึ นำ� มาออกเป็นนโยบาย
๔. นโยบายสาธารณะทด่ี ี ควรจะเกดิ จากการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน หนว่ ยงานและองคก์ ร

ผ้มู สี ่วนได้สว่ นเสียทุกภาคส่วน
๕. นโยบายสาธารณะนน้ั ทำ� ใหป้ ระชาชนในประเทศมคี วามผาสกุ และสามารถอยรู่ ว่ มกนั ใน

สงั คมได้อยา่ งสมานฉันท์ ไมก่ ่อให้เกิดการแตกแยกความสามคั คขี องประชาชน
๖. วัตถุประสงค์ของนโยบายสาธารณะน้ัน ต้องยึดถือผลประโยชน์ของประชาชนจ�ำนวน

มาก มใิ ชก่ ารเพื่อประโยชน์เฉพาะบุคคลกลมุ่ ใดกลมุ่ หนึง่

๗.๙ มิติการมองนโยบายสาธารณะ
นโยบายสาธารณะมองไดห้ ลายมติ ิ ตวั อยา่ ง ฮ็อกวดู และกันน๑์ ๕ (Policy analysis for the

real world,pp.๑๒-๓๑.) ได้แบง่ มิติการมองนโยบายสาธารณะออกเป็น ๑๐ ดา้ นไดแ้ ก่
๑. นโยบายสาธารณะในฐานะทเี่ ปน็ ขอ่ื สาขากจิ กรรม (as a Label for a Filed of Activity)

นโยบายสาธารณะในแงน่ เี้ ปน็ การบรรยายถงึ กจิ กรรมของรฐั บาลในสาขาตา่ งๆ เชน่ นโยบายเศรษฐกจิ
นโยบายสงั คม นโยบายตา่ งประเทศ หรือนโยบายด้านหน่งึ ยงั อาจมนี โยบายท่ี เฉพาะลงไปอกี เช่น
นโยบายของรัฐบาลตอ่ อุตสาหกรรมของประเทศ เป็นต้น

๒. นโยบายสาธารณะในฐานะที่เป็นการแสดงวัตถุประสงค์กว้างๆหรือแสดงถึงสภาพ
ของกจิ การทพี่ งึ ปรารถนา (as an Expression of General Purpose or Desired State of Affairs)
ในแง่น้ีนโยบายสาธารณะเป็นค�ำกลา่ วท่แี สดงวัตถปุ ระสงคห์ รือสภาพท่ตี อ้ งการ เช่น พรรคอนุรักษ์
นิยมในอังกฤษประกาศเมื่อ ค.ศ.๑๙๘๓ ว่า” ในสมัยหน้าเราจะยังคงพยายามรักษาเงินเฟ้อให้ต่�ำ
ต่อไปอีก จุดหมายสูงสุดของเราควรจะท�ำให้สังคมมีระดับราคาท่ีมีเสถียรภาพ” การรักษาระดับ
เงินเฟ้อใหต้ ่�ำและเสถยี รภาพราคาจงึ เป็นวตั ถุประสงค์สำ� คญั ของพรรคอนุรักษ์นิยม โดยใช้นโยบาย
สาธารณะเปน็ เคร่อื งมอื ในการแสดงออกให้เห็นสภาพที่ตอ้ งการ

๑๕ Owen Hughes, Public management and administration : An introduction, 3Nd ed. (New
York : Palgrave Macmillan, 2003), pp.113-115.

200

ความรู้เบอื้ งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๓. นโยบายสาธารณะในฐานะท่เี ปน็ ขอ้ เสนอเฉพาะเรือ่ ง (as Specific Proposals) ส�ำหรบั
ในแงน่ ี้แลว้ นโยบายสาธารณะหมายถงึ ขอ้ ความเฉพาะเรอ่ื งที่องคก์ ารสาธารณะตา่ งๆเช่น กลุ่ม ผล
ประโยชน์ พรรคการเมืองหรือแมแ้ ต่คณะรัฐมนตรีเอง ตอ้ งการให้รฐั บาลด�ำเนนิ การในเรือ่ งใดเรอื่ ง
ใดและรัฐบาลก�ำหนดแนวทางที่ด�ำเนินการในเรื่องน้ันเอาไว้ ตัวอย่างรัฐบาลมีนโยบายให้สภาพ
แรงงานเลอื กตวั แทนเปน็ กรรมการอยใู่ นสหภาพการคา้ หรอื การมนี โยบายใหเ้ งนิ อดุ หนนุ แกส่ หภาพ
เป็นตน้

๔. นโยบายสาธารณะในฐานะการตดั สินใจของรัฐบาล (as Decisions of Government)
เปน็ กรณกี ารตดั สนิ เฉพาะเรอื่ ง สว่ นใหญเ่ ปน็ กรณกี ารตดั สนิ ใจเฉพาะหนา้ เชน่ การตดั สนิ ใจเมอ่ื วกิ ฤติ
ในเร่ืองหน่ึงเกิดขึ้น นักวิเคราะห์นโยบายจะสนใจกรณีเหล่านี้มักวิเคราะห์ว่าอะไรเก่ียวข้องกับการ
ตดั สินใจในเวลาน้นั หรือถา้ หากมีระยะเวลามากกวา่ นั้น การตัดสนิ ใจจะเปน็ อย่างไรและผลจะเปน็
อยา่ งไร

๕. นโยบายสาธารณะในฐานะท่ีเป็นการใช้อ�ำนาจหน้าท่ีอย่างเป็นทางการ (as Formal
Authorization) ส�ำหรับการมองในแง่น้ี มองนโยบายสาธารณะวา่ จะมคี วามสมบรู ณก์ ็ต่อเม่อื มีการ
ออก กฎหมายหรอื ขอ้ บงั คบั ตา่ งๆ ซง่ึ จะทำ� ใหเ้ กดิ การปฏบิ ตั ติ ามมาภายหลงั จงึ ไปเนน้ ทข่ี นั้ ตอนของ
การ ออกกฎหมาย แตบ่ างครง้ั การมงุ่ มองทีข่ นั้ ตอนกฎหมายมากเกินไป อาจท�ำใหเ้ ขา้ ใจว่าเมือ่ ออก
กฎหมายได้แล้ว ทกุ อยา่ งกจ็ ะเสรจ็ สมบูรณต์ ามไปด้วย ซง่ึ ท่ีจริงไมแ่ นส่ มอไป เพราะการปฏิบัติยงั
ข้ึนอยู่กับปจั จัยอนื่ อีกหลายประการ

๖. นโยบายสาธารณะในฐานะแผนงาน (as a Program) นโยบายสาธารณะในแง่นี้เป็น
การก�ำหนดรายละเอียดเฉพาะของกิจกรรมที่รัฐบาลจะปฏิบัติ รวมไปถึงกฎหมาย ข้อบังคับการ
จัดการ องค์การและทรัพยากรต่างๆตลอดจนอ�ำนาจหน้าทีทีจะมอบให้แกผู้ปฏิบัติงาน นโยบาย
สาธารณะในแง่นี้จึงมีท้ังแนวทางการกระท�ำกว้างๆ และแผนการปฏิบัติจริง ตัวอย่างนโยบายการ
เคหะชมุ ชนขงิ รฐั บาลอาจประกอบไปดว้ ยแผนงานยอ่ ยๆ เชน่ แผนการใหค้ วามสนบั สนนุ การปรบั ปรงุ
การเคหะ การรบั จำ� นองบา้ นหรอื แผนอน่ื ๆ

๗. นโยบายสาธารณะในฐานะผลผลิต (as a Output) นโยบายสาธารณะในแง่น้เี ป็นการ
มองถงึ สิ่งท่รี ัฐบาลจะจดั ให้แก่ประชาชนจรงิ โดยไม่ผ่านการพิจารณาจากฝา่ ยนติ ิบัญญตั ิ เชน่ การ
จ่ายเงินให้ประชาชน การจัดสินค้าและบริการให้ประชาชน การบังคับให้เป็นไปตามกฎหมาย
การชกั ชวนใหป้ ฏบิ ตั ดิ ว้ ยการสรา้ งสญั ลกั ษณท์ างใจหรอื อาจจะเปน็ การเกบ็ ภาษปี ระชาชนซงึ่ ผลผลติ
ของ นโยบายสาธารณะมหี ลายดา้ นแตกตา่ งกนั

๘. นโยบายสาธารณะในฐานะผลลัพธ์(as a Outcome) นโยบายสาธารณะในแง่นี้เป็น
การมองท่ีการบรรลุผลจริงตามนโยบาย ความแตกต่างระหว่างผลผลิต (Output) กับผลลัพธ ์
(Outcome) อยู่ตรงท่ีว่าผลผลิตเป็นกิจกรรมท่ีรัฐบาลได้กระท�ำ ณ จุดท่ีให้บริการประชาชน
สว่ นผลลพั ธน์ น้ั เปน็ ผลกระทบทเ่ี กดิ ขน้ึ ตอ่ จากกจิ กรรมดงั กลา่ วซงึ่ มกั จะทอดยาวออกไปอกี บางครงั้
กย็ ากทจี่ ะทำ� ใหไ้ ดผ้ ล แตว่ า่ ผลลพั ธเ์ ปน็ สง่ิ สำ� คญั เพราะเปน็ สงิ่ ทที่ ำ� ใหเ้ รารวู้ า่ จรงิ ๆ แลว้ วตั ถปุ ระสงค์

201

ความรูเ้ บื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

ของนโยบายนน้ั ไดบ้ รรลหุ รอื ไมแ่ ละเปน็ การผลในดา้ นใด ยกตวั อยา่ ง ผลจากการพฒั นาภมู ภิ าคชว่ ย
ใหธ้ ุรกิจท่กี �ำหลังต�ำตำ�่ ดขี นึ้ จดั ว่าเปน็ การบรรลุผล แต่ไมใ่ ชผ่ ลทางด้านเศรษฐกจิ อยา่ งเดียว เปน็ ผล
ทางสังคมดว้ ยเน่อื งจากชว่ ยให้เกิดความเป็นธรรมมากย่ิงขน้ึ

๙. นโยบายสาธารณะในฐานะทฤษฎีหรือตัวแบบ (as a Theory or Model) นโยบาย
สาธารณะทกุ ๆ นโยบายมีฐานคตวิ ่า เปน็ สิ่งท่ีรฐั บาลสามารถทำ� ไดแ้ ละจะก่อให้เกิดผลลพั ธฐ์ านคติ
นมี้ ี ความหมายในเชิงทฤษฎหี รือตัวแบบวา่ นโยบายมคี วามสัมพันธใ์ นเชงิ สาเหตุและผลตอ่ กนั เช่น
นโยบายเป็นสาเหตุใดสาเหตุหน่ึงหรือหลายสามเหตุ และในขณะเดียวกันน้ันนโยบายก็ก่อให้เกิด
ผลผลติ และผลลพั ธ์ตามมา ถา้ หากเราสามารถคดิ ได้ให้อย่ใู นรปู ประโยคท่วี ่า “ถ้าX, แล้ว Y (if X,
then Y) ” ซงึ่ เปน็ ประโยคทแ่ี สดงความสมั พนั ธใ์ นเชงิ สาเหตแุ ละผลตอ่ กนั กแ็ สดงวา่ เราคดิ ถงึ นโยบาย
สาธารณะในแงท่ ฤษฎีหรือตวั แบบ

๑๐. นโยบายในฐานะกระบวนการ (as Process) ถ้าเราตดิ ตามข่าวนโยบายเร่อื งใดเรอื่ ง
หน่งึ ในหน้าหนังสอื พมิ พ์ราจะเห็นลักษณะอย่างหนึง่ ของนโยบาย ได้แก่ การใช้เวลานานนโยบายใน
ฐานะอื่นข้างต้นท่ีกล่าวมาน้ันเปรียบได้กับรูปภาพแต่ละแผ่น เช่น เป็นภาพของวัตถุประสงค ์
เปน็ ภาพของการตดั สนิ ใจ ภาพของกฎหมาย หรอื ภาพอนื่ ๆ แตก่ ารศกึ ษานโยบายตอ้ งการภาพทตี่ อ่
เนอื่ งเหมอื นกบั ภาพยนตรท์ ท่ี ำ� ใหเ้ ราสามารถดกู ระบวนการตดั สนิ ใจทด่ี ตี อ่ กนั การวเิ คราะหน์ โยบาย
ในแง่กระบวนการจงึ ท�ำให้เราค่อยๆ เห็นภาพทีละเล็กละน้อยจนหมดรวมทงั้ สามารถตามความคืบ
หนา้ ในแต่ละขั้นตอนได้

โดยสรปุ ฮอ็ กวดู ปละกนั นเ์ สนอวา่ การมองนโยบายสาธารณะสามารถมองไปทจี่ ดุ เนน้ ตา่ งๆ
ไดห้ ลายจุด เชน่ กจิ กรรมในด้านใดด้านหน่งึ ของรัฐบาล วัตถปุ ระสงค์ ขอ้ เสนอหรือประเด็นเฉพาะ
เรอื่ งการตดั สนิ ใจ การออกกฎหมาย แผนงาน โครงการของรฐั บาล ผลผลติ ของการใหบ้ รกิ าร ผลลพั ธ์
ตามวตั ถปุ ระสงคท์ กี่ ำ� หนดเอาไว้ หรอื ในแงข่ องทฤษฎแี ละตวั แบบเกย่ี วกบั นโยบายสาธารณะ แตถ่ า้
จะมองใหเ้ หน็ ภาพเคลอื่ นไหวท้งั หมดแลว้ อาจมองนโยบายสาธารณะเป็นกระบวนการ ซ่งึ จะแสดง
วิวัฒนาการและความต่อเนื่องของนโยบายต้ังแต่เริ่มต้นไปเร่ือยๆจนกระท่ังถึงจุดจบของนโยบาย
ซง่ึ อาจจะไม่มีวนั จบส้นิ ง่ายๆ

202

ความร้เู บ้ืองตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๗.๑๐ ตัวแบบของการวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะ
ดาย (Dye)๑๖ ได้รวบรวมกรอบทฤษฎีในการก�ำหนดนโยบายสาธารณะเอาไว้เขาเรียกว่า

“ตวั แบบ”(Model) ของนโยบายสาธารณะ ซงึ่ หมายถงึ การจำ� ลองลกั ษณะบางอยา่ งมาจากโลกของ
ความเป็นจรงิ ทัง้ นก้ี เ็ พอ่ื ประโยชน์หลายประการ ไดแ้ ก่ การท�ำให้ง่ายตอ่ ความเขา้ ใจ การท�ำให้มอง
เห็นลักษณะส�ำคัญๆ และเกิดความเข้าใจตรงกัน ประโยชน์ในแง่ของความสามารถแยกแยะส่วน
สำ� คัญกบั ไมส่ ำ� คัญออกจากกัน ความสามารถในการอธิบายนโยบาย การพยากรณ์ผลลัพธแ์ ละการ
เปน็ แนวทางในการพัฒนาตวั แบบใหมๆ่ ต่อไปในอนาคต

ตัวแบบทด่ี ายรวบรวมไวม้ ี ๙ ตวั แบบ คอื (๑) ตวั แบบสถาบนั (Institutional Model) (๒) ตวั
แบบกระบวนการ (Process Model) (๓) ตวั แบบกลุ่ม (Group Model) (๔) ตวั แบบผู้น�ำ (Elite
Model) (๕) ตวั แบบเหตผุ ล (Rational Model) (๖) ตวั แบบการตัดสินใจเฉพาะสว่ นท่ีเพิม่ (Incre-
Mental Model) (๗) ตวั แบบตามทฤษฎีเกม (Game Theory Model) (๘) ตัวแบบตามทฤษฎี
ทางเลือกสาธารณะ (Public Choice Model) (๙) ตวั แบบระบบ (Systems Model) ส�ำหรบั สาระ
สำ� คญั ของแตล่ ะตวั แบบมดี งั ต่อไปน้ี

๑) ตวั แบบสถาบนั ตวั แบบนมี้ องวา่ นโยบายสาธารณะเป็นผลผลิตของสถาบัน (Policy as
Institutional Output) หมายความวา่ ประเดน็ ปญั หาหรอื นโยบายจะกลายเปน็ นโยบายสาธารณะ
ก็ ตอ่ เมือ่ สถาบันทางการเมอื งยอมรับ มีการนำ� ไปปฏบิ ตั แิ ละบงั คบั ใช้ สถาบนั การเมอื งจึงท�ำหนา้ ท่ี
สร้างความชอบธรรม (Legitimacy) ใหก้ ับนโยบาย ทำ� ให้นโยบายมีลกั ษณะสากล (universality)
เพราะเป็นผู้ผูกขาดการใช้อ�ำนาจบังคับ (Monopolizes Coersion) ในสังคมตราบเท่าท่ียังได้รับ
การยอมรับจากประชาชน ตัวแบบน้จี ึงมงุ่ ทจ่ี ะอธิบายถึงสถาบนั ทเ่ี กย่ี วขอ้ งกับนโยบาย โดยอธบิ าย
ลกั ษณะ โครงสรา้ งองคก์ ร บทบาท หนา้ ทตี่ า่ งๆของสถาบนั เหลา่ นนั้ ซง่ึ อาจจะพฒั นาไปสกู่ ารอธบิ าย
ความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งสถาบนั กบั เนอื้ หาของนโยบายและการศกึ ษาสถาบนั ในเชงิ เปรยี บเทยี บตอ่ ไป

๒) ตัวแบบกระบวนการ ตัวแบบน้ีมองว่านโยบายสาธารณะเป็นกิจกรรมทางการเมือง
(Policy as Political Activity) จึงมุง่ อธิบายกระบวนการและพฤตกิ รรมทางการเมอื งต่างๆ เพอื่ หา
แบบแผน (Patterns) ของกิจกรรมหรือกระบวนการดังกล่าว โดยการจัดกลุ่มกิจกรรมการเมืองที่
สัมพันธก์ ันกับนโยบาย เช่น แบง่ ออกเป็นการกำ� หนดปัญหา การกำ� หนดข้อเสนอของนโยบาย การ
ท�ำให้นโยบายมีความชอบธรรม การน�ำนโยบายไปปฏิบัติ และการประเมินผลนโยบาย เป็นต้น
ตัวแบบน้ีได้รับอิทธิพลจากการศึกษาในเชิงพฤติกรรม จึงมุ่งศึกษาพฤติกรรมของบุคคลและกลุ่ม
ตา่ งๆ เชน่ ผเู้ ลอื กตง้ั กลมุ่ ผลประโยชน์ สมาชกิ สภานติ บิ ญั ญตั ิ ประธานาธบิ ดี ผพู้ พิ ากษารวมทง้ั กลมุ่
การเมอื งอน่ื ๆ

๑๖ Dye, Thomas R., Understanding Public Policy Englewood Cliffs, (New Jersey : Prentice-Hall,
Inc. 1984), p.25.

203

ความรเู้ บอ้ื งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๓) ตัวแบบตามทฤษฎีกลุ่ม ตัวแบบนี้ถือว่านโยบายสาธารณะ คือ ความสมดุลของกลุ่ม
(Policy as Group Equilibrium) ตามทฤษฎีกลุ่มถือว่า ปฏิสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มเป็นหัวใจของ
การเมือง เพราะคนท่ีมีผลประโยชน์เหมือนกันจะรวมตัวกันกดดันรัฐบาล เพ่ือให้รัฐบาลก�ำหนด
นโยบายตามที่ตนต้อการ การรวมตัวกันของกลุ่มต่างๆ จะเป็นทางการหรือไม่เป็นทางการก็ได้
กลมุ่ โดยทว่ั ไปจะกลายเปน็ กลมุ่ ทางการเมอื งกต็ อ่ เมอื่ มกี ารเรยี กรอ้ งและผลกั ดนั นโยบายตอ่ รฐั บาล
บคุ คล จะมีความส�ำคัญก็ตอ่ เมอ่ื เขาไดเ้ ขา้ ไปเปน็ สว่ นหนึ่งหรอื ร่วมอยู่ในนามของกลมุ่ ผลประโยชน์
กลุ่มจงึ เป็นเสมือนสะพานเชื่อมโยงระหว่างบคุ คลกับรฐั บาล ดงั นนั้ จรงิ ๆ แลว้ การเมอื งจงึ เป็นการ
ต่อสู้ระหว่างกลุ่มต่างๆ เพ่ือมีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะ ภารกิจของระบบการเมืองหนึ่งๆ
จึงได้แก่ การจัดการความขดั แยง้ ระหวา่ งกลมุ่ ตา่ งๆ โดยการก�ำหนดกตกิ าการต่อสู้ ประนีประนอม
ต่อรอง ประกาศผลการประนีประนอมออกมาในรูปของนโยบายสาธารณะและบังคับใช้ให้เป็นไป
ตามนนั้ ตามทฤษฎนี นี้ โยบายสาธารณะในเวลาหนง่ึ จงึ เปน็ ความสมดลุ จากการตอ่ สกู้ นั ระหวา่ งกลมุ่
ต่าง ๆ ใน สังคมอิทธิพลในเชิงเปรียบเทียบจากกลุ่มผลประโยชน์จะเป็นตัวก�ำหนดจุดสมดุลน ี้
เมือ่ อิทธิพลของกลุ่มผลประโยชน์เปลยี่ นแปลงจดุ สมดลุ น้กี จ็ ะเปลย่ี นแปลงไปด้วย

๔) ตัวแบบตามทฤษฎผี นู้ �ำ ตวั แบบน้ถี ือว่านโยบายสาธารณะ คือ ส่งิ ท่ผี นู้ �ำชอบ (Policy as
elite preference) ทฤษฎนี ถ้ี อื วา่ ประชาชนไม่เอาใจใสห่ รือไมร่ เู้ ร่ืองนโยบายสาธารณะ ผู้น�ำ ตา่ ง
หากทเี่ ปน็ ฝา่ ยกำ� หนดความคดิ เหน็ ของประชาชน ตวั แบบนถ้ี อื วา่ นโยบายสาธารณะเปน็ ผลผลติ มา
จากความชอบของผ้นู ำ� โดยมเี จา้ หนา้ ทแี่ ละฝา่ ยบรหิ ารเป็นผนู้ �ำนโยบายไปปฏิบตั ิ นโยบายจึงไหล
ลงจากผู้น�ำไปสู่ประชาชน ไม่ใช่จากความต้องการของประชาชนขึ้นมา ลักษณะเด่นของตัวแบบน้ี
ไดแ้ ก่ การที่สังคมมคี นไมก่ ี่คนมีอ�ำนาจ โดยมากมักมาจากชนชัน้ สงู ในสังคม การเคลอื่ นยา้ ยชนชั้น
เปน็ ไปดว้ ยความยากลำ� บาก ผนู้ ำ� เป็นผกู้ ำ� หนดคา่ นยิ มของสงั คม นโยบายสาธารณะมักไมไ่ ด้มาจาก
ความต้องการของประชาชน ส่วนการเปล่ียนแปลงของนโยบายเป็นแบบค่อยๆ เปลี่ยนทีละเล็ก
ละนอ้ ย มากกว่าจะเปน็ แบบฉับพลนั ผ้นู ำ� ไม่คอ่ ยสนใจประชาชนท่ีเพิกเฉยการเมอื ง และมีอิทธิพล
ตอ่ ประชาชนมากกว่าที่ประชาชนจะมีอทิ ธิพลตอ่ ผู้น�ำ

๕) ตัวแบบเหตุผล ตัวแบบน้ีมีความเห็นว่านโยบายสาธารณะเป็นผลประโยชน์สูงสุดของ
สังคม (Policy as Maximum Social Gain) หลักของตัวแบบน้ีมีว่า รัฐบาลควรเลือกนโยบาย
ท่ีสังคมไดป้ ระโยชนม์ ากกวา่ เสียค่าใชจ้ า่ ย และหลีกเล่ียงการเลือกนโยบายที่เสียค่าใชจ้ า่ ยมากกว่า
ได้ประโยชน์ เพราะฉะนั้นวิธีการจึงเน้นการคิดค�ำนวณผลได้ ผลเสียในทุกด้านไม่ว่าจะเป็นด้าน
การเมอื ง สงั คมหรอื เศรษฐกจิ ในการตดั สนิ ใจเลอื กนโยบาย ผตู้ ดั สนิ ใจจะตอ้ งรคู้ วามชอบของสงั คม
และจัดล�ำดับได้ รู้ทางเลือกท่ีมีอยู่ทุกๆทาง รูผลลัพธ์ของแต่ละทางเลือก ค�ำนวณสัดส่วนระหว่าง
ประโยชน์กับต้นทุนของทางเลือกแต่ละทางได้ และต้องเลือกทางเลือกที่ให้ผลดีที่สุด ตัวแบบน้ีมัก
จะถกู นำ� ไปใชใ้ นการคดิ เรอ่ื งขนาดของแผนงานของรฐั บาล โดยมหี ลกั วา่ งบประมาณของรฐั บาลควร
จะเพิ่มไปเรื่อยๆจนกระทั่งผลได้สุทธิสูงที่สุด (Maximum net Gain) ตัวแบบนี้เป็นท่ีมาของการ
วิเคราะห์ ผลผลประโยชนและต้นทุน (Benefit-Cost Analysis) ซง่ึ เร่มิ ตง้ั แตโ่ ครงการสรา้ งเขื่อน
และอา่ งเก็บน้ำ� ในทศวรรษ ๑๙๓๐ เปน็ ต้นมา จนปจั จุบนั ถูกน�ำไปใชว้ เิ คราะห์โครงการตา่ งๆ โดย
ทั่วไปเพอื่ เปน็ เกณฑ์ ตัดสินใจจดั สรรเงินงบประมาณ

204

ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๖) ตัวแบบการตดั สินใจเฉพาะสว่ นที่เพ่มิ ตวั แบบนถี้ อื ว่านโยบายสาธารณะ คือ สว่ นทแี่ ปร
เปลยี่ นมาจากอดตี (Policy as Variations on the Past) คนเสนอตวั แบบน้ี คอื ลนิ ดบ์ ลอม (Lindblom)
ซง่ึ เหน็ วา่ การตดั สนิ ใจไมใ่ ชจ่ ะตอ้ งไปทบทวนสง่ิ ทเ่ี กดิ ทงั้ หมดทกุ ครงั้ และไมจ่ ำ� เปน็ ตอ้ ง ทำ� ตามตวั แบบ
เหตุผลทุกข้ันตอน เน่ืองจากการตัดสินใจตามความเป็นจริงอาจเผชิญกับปัญหา ข้อจำ� กัดทางด้าน
เวลา ข้อมูล และคา่ ใช้จ่าย ท�ำให้ไม่อาจสรา้ งทางเลือกและคิดค�ำนวณถงึ ผลลัพธ์ได้ อย่างสมบูรณ์
นอกจากนนั้ ยังมปี ัจจยั ทางการเมืองทีท่ ำ� ใหไ้ มส่ ามารถก�ำหนดคา่ นิยมที่แน่นอนได้ ตัวแบบนจ้ี ึงเกดิ
ขึ้นจากการไม่เห็นด้วยกับตัวแบบการก�ำหนดนโยบายโดยใช้เหตุผลอย่างสมบูรณ์ (Rational-
Comprehensive Policy Making) วธิ กี ารของตวั แบบนใ้ี หใ้ ชแ้ ผนงานนโยบายหรอื คา่ ใชจ้ า่ ยทเี่ ปน็
อยู่เป็นฐานแล้วจึงพิจารณาถึงส่วนที่เพ่ิมหรือลด หรือการปรับเปล่ียน โดยมีสมมติฐานว่าแผนงาน
หรอื นโยบายท่ผี ่านมานัน้ เปน็ ทยี่ อมรับกนั โดยตรงหรือโดยออ้ มอยู่แล้ว ดงั นัน้ เหตผุ ลของการเลอื ก
ใชต้ ามตวั แบบนี้ กค็ อื ไม่มีเวลาขอ้ มูลหรือเงนิ เพยี งพอทจี่ ะไปสร้างทางเลือก ใหม่ สถานการณ์ของ
นโยบายไม่แตกต่างไปจากอดีตมากนัก ประกอบกับที่ผ่านมาก็ได้ลงทุนไปมากแล้ว เช่น ได้สร้าง
อาคาร เคร่ืองจักรไปมากแลว้ หรอื ไดก้ ระทำ� การให้บังเกดิ ผลในทางจติ วิทยา การบริหารงานและ
การจัดองคก์ ารไปแล้ว ตัวแบบน้สี ะดวกในแง่การเมือง เพราะจะถกเถียง ต่อรองกนั เฉพาะส่วนท่ี
เพิ่มหรือลดหรือปรับบางส่วน ความขัดแย้งจึงมีไม่มาก ไม่เหมือนกันกับการเลือก นโยบายหรือ
โครงการใหม่ ซ่ึงเกดิ ผลเพยี งการได้หรอื ไม่ได้เทา่ น้นั นอกจากนั้น ในสถานการณ์ความ เปน็ จรงิ ก็
ไมม่ คี า่ นยิ มหรอื เปา้ หมายใดทสี่ งั คมเหน็ พอ้ งตอ้ งกนั หมด การปรบั เปลย่ี นตอ่ จากโครงการทไี่ ดท้ ำ� มา
จงึ น่าจะสอดคลอ้ งกนั กับลกั ษณะการเปน็ สังคมหลากหลาย (Pluralist Society) มากกว่าการริเร่ิม
ท�ำโครงการใหมห่ มด ซงึ่ สามารถตอบสนองต่อเป้าหมายไดเ้ พยี งบางกล่มุ

๗) ตัวแบบตามทฤษฎีเกม ตัวแบบนี้ถือว่านโยบายสาธารณะ คือ การเลือกท่ีมีเหตุผลใน
ทา่ มกลางสถานการณท์ ตี่ อ้ งแขง่ ขนั กนั (Policy as Rational Choice in Competitive Situations)
ทฤษฎเี กมเปน็ ทฤษฎีทศี่ กึ ษาเกี่ยวกบั การตดั สนิ ใจท่ี มเี หตผุ ลท่ามกลางสถานการณ์ที่มกี ารแขง่ ขนั
กนั ทค่ี น ๒ ฝา่ ยหรอื มากกวา่ นน้ั ตอ้ งเลอื กทางเลอื ก ขณะทก่ี ารเลอื กนนั้ ขนึ้ อยวู่ า่ ฝา่ ยตรงขา้ มจะเลอื ก
อะไร เพราะการเลือกของฝ่ายตรงข้ามมีผลต่อการตัดสินใจของอีกฝ่ายหนึ่งหลักอันน้ีเอามาใช้ใน
นโยบายท่ีดีที่สุดในตัวเอง มีแต่นโยบายท่ีให้ผลดีท่ีสุดซึ่งขึ้นอยู่กับกลยุทธ์ของฝ่ายอ่ืนๆ ที่เป็นฝ่าย
ตรงขา้ ม ตามแนวความคิดของเกมนนั้ ผู้ตัดสินใจไมไ่ ดเ้ ปน็ อิสระจากกัน ผู้เลน่ ต้องปรบั กลยทุ ธ์ของ
ตวั เอง ไม่เพียงเพอ่ื ใหไ้ ด้ผลตามทีต่ ัวเองตอ้ งการ แตย่ งั ตอ้ งเปน็ ไปตามทตี่ นได้คาดหมายวา่ ฝา่ ยตรง
ข้ามจะใช้ กลยุทธ์ใดอีกด้วย ตัวอย่างของการตัดสินใจกรณีน้ีก็อย่างเช่น การตัดสินใจใช้สงคราม
นวิ เคลยี ร์ การดำ� เนนิ นโยบายตา่ งประเทศ การสรา้ งพนั ธมติ รและการตอ่ รองในสภาหรอื สถานการณ์
ทางการเมอื งอนื่ ๆซงึ่ ผเู้ ลน่ อาจเปน็ บคุ คล กลมุ่ หรอื ประเทศกไ็ ดแ้ ละจรงิ แลว้ ไมว่ า่ ใครทมี่ จี ดุ มงุ่ หมาย
ท่ชี ัดเจนก็สามารถเป็นคนใชเ้ หตุผลตามทฤษฎีนไี้ ด้

205

ความรู้เบื้องตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

๘) ตัวแบบตามทฤษฎที างเลอื กสาธารณะ ตัวแบบนีถ้ อื วา่ นโยบายสาธารณะ คือ การตดั สนิ
ใจร่วมกันของกลุ่มบุคคล ซ่ึงมีพื้นฐานมาจาการเห็นแก่ตัวของปัจเจกชน (Policy as Collective
Decision Making by Self-Individuals) ทางเลือกสาธารณะ (Public Choice) เป็นการศกึ ษาทาง
เศรษฐศาสตร์เก่ียวกับภาคไม่ใช่ตลาดหรือภาคสาธารณะ โดยเฉพาะการน�ำเอาหลักเศรษฐศาสตร์
ไปวเิ คราะห์การกำ� หนดนโยบายสาธารณะ ตามแนวทางทเ่ี คยคดิ มาต้งั แตด่ ง้ั เดมิ นนั้ เศรษฐศาสตร์
กบั รฐั ศาสตรม์ พี นื้ ฐานการคดิ ทไี่ มเ่ หมอื นกนั เศรษฐศาสตรส์ นใจศกึ ษาพฤตกิ รรมในตลาดโดยมฐี าน
คติว่า คนแต่ละคนมีผลประโยชน์ส่วนตัว แต่รัฐศาสตร์กลับมองว่าคนมีความคิดท่ีจะเสียสละ
เพอื่ ประโยชนส์ ่วนรวม การมองมนุษย์ของหลักเศรษฐศาสตร์เป็นแบบ “มนุษยเ์ ศรษฐกจิ (Homo
economicus)”ทมี่ องวา่ คนเหน็ แกต่ วั มงุ่ แสวงหาประโยชนส์ ว่ นตวั สงู สดุ ขณะทรี่ ฐั ศาสตรม์ องเปน็
แบบ “มนษุ ยก์ ารเมอื ง (Homo Politicus)” ซง่ึ มองวา่ มนษุ ยม์ จี ติ ใจสาธารณะ มงุ่ แสวงหาสวสั ดกิ าร
สงั คมสูงสุด ทฤษฎที างเลอื กสาธารณะไม่เห็นด้วยทีม่ วี ่าคนจะเสียสละในทางการเมืองมากกว่าดา้ น
เศรษฐกิจ เขามองว่าท้งั สองดา้ นไม่ไดม้ ีความหมายแตกตา่ งกนั นนั่ คอื ไมว่ ่านักการเมอื ง ผเู้ สียภาษี
ผู้สมัครรับ เลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติ ข้าราชการ กลุ่มผลประโยชน์ พรรคการเมือง ระบบ
ราชการ รบั บาล หรอื ไมว่ า่ ใครๆตา่ งแสวงหาผลประโยชนส์ ว่ นตวั สงู สดุ ดว้ ยกนั ทง้ั ทางดา้ นการเมอื ง
หรอื เศรษฐกจิ ผู้น�ำของทฤษฎนี ้ี คือ บุคคาแนน(Buchanan)เหน็ ว่าคนมาเล่นการเมืองพร้อมกับมี
ผลประโยชนส์ ว่ นตวั เหมอื นๆ กบั กรณที เ่ี ขาเขา้ ไปในตลาด แตด่ ว้ ยการอาศยั ความตกลงหรอื สญั ญา
ระหว่างกนั ท�ำให้เขามีความเป้นอยู่ที่ดีขน้ึ ได้ ซึ่งเปน็ วิธีเดียวกนั กบั การค้าในตลาด โดยสรุปนั้นคน
มุ่งหาผลประโยชน์ส่วนตัว ท้ังในด้านการเมืองและตลาด แต่ว่าแม้จะมีแรงจูงใจของการเห็นแก่ตัว
เขาก็สามารถมีผลประโยชน์ ร่วมกันไดโ้ ดยอาศยั วธิ ีการตดั สนิ ใจรว่ มกัน

ทฤษฎที างเลอื กสาธารณะเปน็ หลกั การทก่ี ำ� หนดใหร้ ฐั บาลมหี นา้ ทต่ี อ้ งเขา้ ไปแทรกแซงตลาด
เพ่ือให้เกิดความเป็นธรรมแก่สังคม เน่ืองจากปัญหาใหญ่ท่ีสุด คือ ความล้มเหลวของระบบตลาด
(Market Failure) การเขา้ ไปแทรกแซงทส่ี ำ� คัญทีส่ ดุ มี ๒ ประการ คอื ประการแรก การผลติ สินค้า
สาธารณะ (Public Goods) ซง่ึ เปน็ สินคา้ ทเ่ี อกชนไมส่ ามารถผลติ ได้เพราะไมค่ มุ้ กบั การลงทนุ เช่น
การสร้างถนน เขื่อน ซ่ึงนาย ก.ซื้อได้ นาย ก.ก็ไม่สามารถกีดกันคนอื่นๆ ไม่ให้มีสินค้าสาธารณะ
นัน้ ได้

ประการทีส่ อง การป้องกันหรอื การเรยี กเก็บคา่ เสยี หายจากผลกระทบตอ่ ภายนอก (Exter-
nalities) ซ่ึงเกิดข้ึนจากการกระท�ำของบุคคลหรอกลุ่มต่อสังคม เช่น รัฐบาลอาจออกกฎระเบียบ
ควบคมุ โรงงานทป่ี ลอ่ ยของเสยี ลงแมน่ ำ้� ลำ� คลอง หรอื ทำ� ใหอ้ ากาศเปน็ พษิ หรอื อาจเรยี กเกบ็ คา่ เสยี หาย
หรือค่าป้องกัน เป็นต้น ด้วยเหตุน้ี นักทฤษฎีทางเลือกสาธารณะจึงอ้างว่าตนเป็นผู้สืบทอดทฤษฎี
สญั ญา ประชาชน เนอื่ งจากเนอื้ หาทฤษฎที างเลอื กสาธารณะมสี ว่ นกำ� หนดใหร้ ฐั และประชาชนบรรลุ
ผลประโยชน์จาการท�ำหน้าที่ร่วมกันโดยเพิ่มทางเลือกต่างๆมากขึ้นกว่าเดิม นอกจากนี้นักทฤษฎี
ทางเลอื กสาธารณะยงั ไดเ้ สนอใหป้ รบั ปรงุ การใหบ้ รกิ ารสาธารณะโดยศกึ ษาปญั หาการใหบ้ รกิ ารและ

206

ความร้เู บ้ืองตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

สรา้ งทางเลือกใหมๆ่ ขนึ้ ทฤษฎที างเลอื กสาธารณะยังสามารถนำ� ไปใช้ในการอธิบายพฤติกรรมของ
บุคคลและกลุ่มต่างๆได้อีกจ�ำนวนมาก โดยเฉพาะการช้ีให้เห็นถึงเบื้องหลังของพฤติกรรมเหล่าน้ัน
ซึ่งเบ้ืองหลังก็คือผลประโยชน์ส่วนตัวน่ันเอง ยกตัวอย่าง ทฤษฎีทางเลือกสาธารณะอธิบายว่า
นโยบายของพรรคการเมืองไม่มีวันชัดเจน เพราะพรรคการเมืองต้องก�ำหนดนโยบายให้ถูกใจคน
ทกุ กลมุ่ เพอ่ื หวงั คะแนนเสยี ง ไมใ่ ชห่ วงั เอาไปปฏบิ ตั จิ รงิ นโยบายของพรรคการเมอื งจงึ คลมุ เครอื หรอื
ดเู ปน็ กลาง เพอ่ื ใหท้ กุ ฝา่ ยเขา้ ใจวา่ พรรคการเมอื งนน้ั สนบั สนนุ ฝา่ ยตน หรอื หากนโยบายพรรคการเมอื ง
เริ่มต้น ด้วยความชัดเจนเฉพาะเจาะจง แต่เมื่อถูกน�ำออกไปหาเสียงนานเข้า นโยบายนั้นก็จะ
เปล่ียนแปลงโดย เลื่อนไหเข้าสู่ส่วนกลางเร่ือยๆ อาจยกเว้นเฉพาะพรรคการเมืองท่ีไม่หวังคะแนน
เสยี งสูงสดุ เชน่ พรรค ท่ียึดถืออดุ มการณอ์ ยา่ งแน่วแน่

อย่างไรก็ตาม หลักของทฤษฎีทางเลือกสาธารณะน้ันถือว่าผลประโยชน์ส่วนตัวของแต่ละ
คน หรอื กล่มุ แมจ้ ะไม่เหมือนกัน แต่อาจมีจดุ ท่ีร่วมกนั ได้ เช่น นักการเมืองต้องการให้ตัวเองได้รบั
เลือกตั้งเข้าไปใหม่ ขณะที่ข้าราชการต้องการความมั่นคงในการท�ำงาน ผู้สนับสนุนนักการเมือง
ต้องการความไว้วางใจจากนักการเมือง ประชาชนต้องการให้รัฐขยายโครงการใหม่ๆ ออกไปอีก
ผลประโยชน์ร่วมกัน นี้เองท่ีเป็นที่มาของนโยบายสาธารณะ หลักของทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ
จึงมุ่งให้เราเข้าใจพ้ืนฐาน ของผลประโยชน์ ซึ่งกลุ่มได้เรียกร้อง ผลักดัน เพ่ือมุ่งหวังให้รัฐบาลมี
นโยบายสาธารณะทเี่ ป็น ประโยชนต์ ่อกลุ่มตน

๙) ตัวแบบตามทฤษฎีระบบ ตัวแบบนี้ถือว่านโยบายสาธารณะเป็นผลผลิตของระบบ
(Policy as System Output) มาจากแนวคดิ ของอสี ตนั (Easton) ซึ่งมองนโยบายสาธารณะเป็น
สิ่งทีร่ ะบบการเมอื งสนองตอบตอ่ แรงกดดนั ท่มี าจากสภาพแวดล้อม กล่าวคือ แรงกดดันเกดิ จากส่งิ
แวดล้อมและ มผี ลกระทบต่อระบบการเมือง กลายเป็นปจั จยั นำ� เข้า (Input) ของระบบการเมือง
ส่วนสภาพแวดล้อม (Environment) ก็คือเงื่อนไขหรือเหตุการณ์ที่เกิดนอกขอบข่ายของระบบ
การเมอื งดา้ นระบบการเมอื ง (Political System) ไดแ้ ก่ กลมุ่ โครงสรา้ งและกระบวนการทที่ ำ� หนา้ ที่
จดั สรรคุณคา่ ให้กบั สังคมส่วนผลผลิต (output) ก็คือสง่ิ ทม่ี คี ุณคา่ ของระบบการเมืองที่ถูกจดั สรร
ออกมา ซง่ึ อาจอยใู่ นรูป ของนโยบายสาธารณะ(public policy)

สรปุ แลว้ ตวั แบบของนโยบายสาธารณะตามทด่ี ายรวบรวมไวม้ อี ยดู่ ว้ ยกนั ๙ ตวั แบบ คอื (๑)
ตัวแบบสถาบนั (๒) ตวั แบบกระบวนการ (๓) ตวั แบบกลุ่ม (๔) ตัวแบบผ้นู �ำ (๕) ตวั แบบเหตผุ ล (๖)
ตัว แบบการตัดสินใจเฉพาะส่วนท่ีเพิ่ม (๗) ตัวแบบตามทฤษฎีเกมตัวแบบตามทฤษฎีทางเลือก
สาธารณะ (๙) ตวั แบบตามทฤษฎรี ะบบ

อาจวิเคราะห์เพิ่มเติมได้อีกว่า ตัวแบบท่ีมีที่มาจากรากฐานมาจากแนวคิดทางรัฐศาสตร์ท่ี
ออกจะเกา่ แก่ ไดแ้ ก่ ตวั แบบสถาบนั กลมุ่ ผนู้ ำ� สว่ นทฤษฎรี ะบบเปน็ แนวคดิ ทางรฐั ศาสตรท์ เ่ี พง่ิ เกดิ
ขน้ึ ใน สมยั สงครามโลกครง้ั ทสี่ อง สำ� หรบั ตวั ระบบกระบวนการกน็ า่ จะเปน็ ตวั แบบทพ่ี ฒั นาตอ่ ทฤษฎี
ระบบ นอกนน้ั เปน็ อทิ ธพิ ลของสาขาอนื่ ๆ เชน่ ตวั แบบการตดั สนิ ใจแบบเฉพาะสว่ นทเี่ พม่ิ นน้ั เปน็ ผล

207

ความร้เู บอ้ื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

งานท่ีพัฒนาขึ้นมาจากสาขารัฐประศาสนศาสตร์ส่วนตัวแบบเหตุผลก็มีรากฐานท่ีเก่าแก่จากสาขา
เศรษฐศาสตร์ สำ� หรบั ทฤษฎที างเลอื กสาธารณะดเู หมอื นจะใหมก่ วา่ อกี เพราะเปน็ การประยกุ ตห์ ลกั
เศรษฐศาสตรแ์ ละการตลาด รวมถงึ การบรหิ ารประชาธิปไตยเขา้ ด้วยกนั เพือ่ ศกึ ษาพฤตกิ รรมและ
การตดั สนิ ใจในภาครฐั สำ� หรบั กรณขี องทฤษฎเี กมมรี ากฐานมาจากคณติ ศาสตร์ แตม่ พี น้ื ฐานมาจาก
หลักการเลือกอย่างมีเหตุผล (Rational Choice)ซึ่งถูกน�ำไปใช้ในหลายสาขา อาทิ การตัดสินใจ
ในดา้ นการเมอื งระหวา่ งประเทศ เศรษฐศาสตร์ การบรหิ ารธรุ กจิ รวมไปถงึ สาขารฐั ประศาสนศาสตร์

ข้อที่น่าสังเกต ก็คือ กรอบของทฤษฎีการก�ำหนดนโยบายสาธารณะข้างต้นยังอยู่ภายใต้
กระแสแนวคิดท่ีนักวิชาการได้ถกเถียงกันมาเป็นเวลานาน น่ันคือ แนวภาพรวมกับแนวท่ีต่อต้าน
ภาพรวม (Synoptic and Anti-Synoptic Approach) แนวภาพรวมเนน้ การมองภาพรวมทั้งหมด
และเน้นการศึกษาวิเคราะห์ในเชิงประจักษ์ แต่แนวการต่อต้านภาพรวมนั้นเป็นแนวมนุษยนิยม
ซง่ึ เนน้ การวเิ คราะหอ์ ดุ มการณแ์ ละแนวคดิ เชงิ ปรชั ญามากกวา่ เพยี งแตว่ า่ ดเู หมอื นแนวภาพรวมจะ
ยังคงอิทธิพล อยไู่ ม่นอ้ ย

เม่ือไมน่ านมานี้ เคเลอร์ (Keller) และสไปเซอร์ (Spicer) ออกมาวิพากษ์อกี วา่ การมองภาพ
รวมท่ีอาศัยพื้นฐานจากการวิเคราะห์ระบบนั้น (๑) เป็นการมองภาพเก่า (An Old Fashioned
Instrumental View) (๒) จ�ำกัดรัฐประศาสนศาสตร์ไว้เฉพาะเทคนิควิธีการและเน้นการศึกษา
ในแนวปฎฐิ านนิยม (Lgnored the role of Values in Public Administration) และ (๔) เปน็ การ
สรา้ งกรอบรัฐศาสตรใ์ ห้ใหญเ่ กินไป (Too Broadly Construed Political Science) กระทั่งกนิ
ความถึงเนื้อหาวิชาต่างๆ รวมไปถึงรัฐประศาสนสาสตร์ ทฤษฎีองค์การ ทางเลือกสาธารณะและ
ทฤษฎตี วั แทน (Agency Theory) การมองแบบนจ้ี งึ ทำ� ใหร้ ฐั ศาสตรค์ รอบคลมุ เปน็ อยา่ งมาก Marchia
Lynn การวิพากษน์ ้ยี ังอาศัยหลกั การแนวมนุษยนิยมของกลมุ่ พหุนิยมใหม่ (Neopluralist) เหมือน
ทเ่ี คยเกดิ การววิ าทะในชว่ งทศวรรษ ๑๙๕๐ และทศวรรษ ๑๙๖๐ ดงั นน้ั การถกเถยี ง กนั เรอื่ งกรอบ
ทฤษฎขี องนโยบายสาธารณะนนั้ ดเู หมอื นจะหนไี มพ่ น้ ประเดน็ เรอื่ งภาพรวมกบั การตอ่ ตา้ นภาพรวม
อยู่ดี อย่างไรก็ตาม ประเด็นดังกล่าวน้ี ดายเคยอธิบายเอาไว้เหมือนกันว่า การวิเคราะห์นโยบาย
จำ� เป็นตอ้ งอาศยั การวเิ คราะหเ์ ชงิ ระบบ (System Analysis) เพราะการวิเคราะหน์ โยบายจะต้อง
มงุ่ อธบิ าย (Explanation) ปรากฏการณก์ อ่ น จงึ จะไปสกู่ ารกำ� หนดขนั้ ตอนวธิ กี ารปฏบิ ตั ิ (Prescription)
หรือการใหค้ ำ� แนะน�ำแก่ผูก้ ำ� หนดนโยบาย (Advice to Policymaker) เหตผุ ลก็เพราะกรอบการ
วเิ คราะหเ์ ชงิ ระบบ ทำ� ใหส้ ามารถมองความสมั พนั ธใ์ นเชงิ สาเหตแุ ละผลไดด้ กี วา่ วธิ อี น่ื และสามารถ
ใช้มาตรฐานทางวิทยาศาสตร์ (Scientific Standards) เพ่ือศึกษาความสัมพันธ์ สร้างสมสติฐาน
พสิ ูจน์ ลงความเหน็ และทดสอบซ�้ำได้

208

ความรู้เบ้อื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

นอกจากนัน้ ยงั มีนักวิชาการคนอน่ื ๆ อีกท่พี ยายามอุดชอ่ งว่างนี้ เชน่ ดรอร์(Dror) เสนอตัว
แบบที่ช่ือว่า “Meta-Model”เพ่ือมุ่งให้เกิดการปรับนโยบายและสะสมองค์ความรู้โดยเสนอให้ใช้
ระเบยี บวธิ วี ทิ ยาเชงิ บรู ณาการ (Integrated Methodology) ซงึ่ มลี กั ษณะสำ� คญั อยู่ ๑๐ ประการ คอื

๑) การมองทง้ั การพรรณนาและอธบิ ายในเชงิ ทฤษฎคี วบคกู่ นั กบั การกำ� หนดขนั้ ตอนวธิ กี าร
ปฏบิ ตั ิ

๒) การกำ� หนดระดบั ของความพอใจในการแก้ไขปญั หาของนโยบาย
๓) การวิเคราะห์คา่ นิยมของนโยบาย
๔) การวเิ คราะห์ผลได-้ ผลเสียและความเสยี่ งของนโยบาย
๕) การแสวงหาทางเลือกใหม่ๆ
๖) การทำ� นายและขจดั ความไม่แน่นอน
๗) การใช้ฐานคติ ตัวแบบ และเทคนคิ ท่ีหลากหลาย
๘) การใช้ระเบียบวิธกี ารศึกษาอย่างสรา้ งสรรค์
๙) การติดตอ่ สือ่ สารกบั ลกู คา้
๑๐) การตระหนกั รูใ้ นระเบียบวธิ ีวทิ ยาทใ่ี ช้
สว่ นอกี ตวั อยา่ งหนงึ่ คอื ขอ้ เสนอของโอเรยี น (Orion) ทเี่ สนอใหส้ งั เคราะห์ (Synthesizing)
การวิเคราะห์นโยบายแบบมหภาค (Macro) กับแบบจุลภาค (Micro) เข้าด้วยกันการวิเคราะห์
นโยบาย แบบมหภาคเป็นการวเิ คราะหเ์ ชิงระบบ สว่ นการวเิ คราะห์แบบจุลภาคเปน็ การวิเคราะห์
ในระกบั การนำ� นโยบายไปปฏิบตั ิ โอเรยี ล เสนอให้ใช้ปัจจยั การเมอื งเปน็ หลักในการรวม กล่าวคือ
ใหม้ องภาพรวม ของนโยบายเชงิ การเมอื งในระดบั สงั คมลงมา จนกระทงั่ ถงึ การเมอื งระดบั ยอ่ ย เพอื่
วิเคราะหก์ ารก�ำหนดนโยบายและการน�ำนโยบายไปปฏิบัติ
ถึงกระนั้นก็ดี การศกึ ษาและการวิเคราะห์นโยบายในปัจจุบันก็ยังมีลักษณะแตกต่างกนั อยู่
มาก เพราะมที ้งั ทเี่ น้นการอธิบายและท่ีเน้นก�ำหนดขน้ั ตอนวธิ ีการปฏิบตั ิ การเน้นปฏบิ ตั แิ ละทฤษฎี
ลักษณะสหวิทยาการซึ่งเป็นไปแบบตามใจผู้ศึกษา และมีความหลากหลายทางด้านแนวคิดและ
แนวทางการศกึ ษา (Multiplicity of Concepts and Approaches) ลกั ษณะความแตกตา่ งเชน่ นี้
ถา้ หากมองวา่ เปน็ ปญั หากอ็ าจจะเปน็ ปญั หาในแงท่ อี่ าจสรา้ งความสบั สนในหารศกึ ษา แตถ่ า้ มองในแง่
ของการสร้างสรรค์แล้ว ลักษณะเฉพาะของการวิเคราะห์นโยบายดังกล่าวก็เป็นความหลากหลาย
ทำ� ใหห้ ารวเิ คราะหน์ โยบายไมยดึ ตดิ ตายตวั และมสี ว่ นสรา้ งสรรคท์ ง้ั ทางดา้ นความรแู้ ละระเบยี บวธิ วี ทิ ยา

209

ความร้เู บอ้ื งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

สรุปทา้ ยบท
นโยบายสาธารณะเปน็ กรอบทก่ี ำ� หนดทศิ ทางภาครฐั อนั เกย่ี วพนั กบั การเมอื งและสภาพแวด
ลอ้ มอน่ื ๆ หารศกึ ษานโยบายสาธารณะเปน็ สาขาหนงึ่ ของรฐั ประศาสนศาสตร์ ในเวลาเดยี วกนั กเ็ ปน็
สาชาหนงึ่ รฐั ศาสตรส์ นใจ อกี ทงั้ นโยบายสาธารณะยงั พยายามสรา้ งความเปน็ ศาสตร์ และมงุ่ พฒั นา
ไปเปน็ สาขาหนง่ึ ตา่ งหาก ในสว่ นของรฐั ประศาสนศาสตรน์ น้ั นโยบายสาธารณะทำ� ให้ พรมแดนของ
รัฐประศาสนศาสตร์ขยายกว้างออกและมีกรอบแนวคิดในการวิเคราะห์กิจกรรมที่รัฐบาล ด�ำเนิน
การกวา้ งขวางกว่าเดมิ การศึกษานโยบายสาธารณะมหี ลายแนว ทง้ั แนวนโยบายศาสตร์ การศกึ ษา
นโยบายและการวิเคราะห์นโยบายนโยบายสาธารณะจึงท�ำให้รัฐประศาสนศาตร์มีแนวคิด หรือ
กระบวนทัศน์ทค่ี รอบคลุมและมลี กั ษณะทีเ่ ดน่ ข้ึน

210

ความรเู้ บ้ืองตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

ค�ำถามท้ายบทที่ ๗
๑. ใหน้ กั ศกึ ษาหาความหมายของ “นโยบายสาธารณะ” จากนกั วชิ าการตา่ งประเทศ ๓ คน
และนกั วชิ าการในประเทศ ๓ คน และนำ� มาสรปุ เปน็ ความหมายของ “นโยบายสาธารณะ” ในทศั นะ
ของนกั ศกึ ษาเอง
๒. กระบวนการนโยบายสาธารณะ โดยหลกั ๆมกี ีข่ ้นั ตอน และข้ันตอนใดสง่ ผลให้เกิดความ
อย่ดู กี ินดขี องประชาชน
๓. ในประเทศซึ่งปกครองโดยระบอบประชาธิปไตย นโยบายสาธารณะถือว่าเป็นผลผลิต
ของ ระบบใด
๔. ให้ยกตัวอย่างการก�ำหนดนโยบายในรัฐบาลปัจจุบันมาหนึ่งนโยบายแล้วอธิบายว่าเป็น
รูปแบบในการกำ� หนดนโยบายรูปแบบใด
๕. องคก์ รทเ่ี ปน็ ทางการทส่ี ามารถกำ� หนดนโยบายสาธารณะไดค้ อื องคก์ รใดบา้ ง และ นโยบาย
ที่ก�ำหนดมชี ื่อเรียกว่าอย่างไร

211

ความรเู้ บอ้ื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

เอกสารอา้ งองิ ประจำ� บท

ศุภชัย ยาวะประภาษ, นโยบายสาธารณะและการวางแผน. กรุงเทพมหานคร : คณะ
รฐั ศาสตรจ ุฬาลงกรณม หาวทิ ยาลยั , ๒๕๓๘.
Dye, Thomas R., Understanding Public Policy Englewood Cliffs, (New Jersey :
Prentice -Hall, Inc. 1984.
Friedrich, C. J., Constitutional Government, (New York : McGraw - Hill. 1963.
Eyestone, R. The threads of Public Policy : A Study of Policy Leadership.
(Indianapolis : Bobbs – Merril, 1971.
Lasswell, H. D. & Kaplan, A., Power and Society, (New Haven : Yale University Press,
1970), p.171-186.
Easton, D., The Political System, (New York : Knopt, 1953), p.85.
Thomas R. Dye, Policy analysis and political science : Some problems at the
interface,” in Stuart S.Nagel, Policy studies and the social sciences
(Massachusetts : Lexington Books, 1974), p.281.
Cochran, W.G., Sampling Techniques. 3d ed., (New York : John Wiley and Sons
Inc., 1977.
Brian W. Hogwood and Lewis A Gunn, Policy analysis for the real world (London:
Oxford University Press, 1984.
cited in William N.Dunn, Public policy analysis : An introduction, (New Jersey :
Prentice Hall, 1981.
Brian W. Hogwood and Lewis A Gunn, Policy analysis for the real world, (London
: Oxford University Press, 1984.
Owen Hughes, Public management and administration : An introduction, ๓ Nd
ed. (New York : Palgrave Macmillan, 2003.
Brian W. Hogwood and Lewis A Gunn, Policy analysis for the real world, (London
: Oxford University Press, 1983.
Dye, Thomas R., Understanding Public Policy Englewood Cliffs, (New Jersey :
Prentice -Hall, Inc. 1984.

บนั ทกึ ชว่ ยจ�ำ

..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................

แผนการจดั การเรยี นรู้ ประจ�ำบทท่ี ๘
เรอ่ื ง ความร้เู บ้อื งตน้ เกีย่ วกับการวางแผน

ก. เน้ือหาสาระทศ่ี กึ ษา
การวางแผน
๑. ความหมายของการวางแผน
๒. ความส�ำคัญของการวางแผน
๓. การวางแผนกับการบรหิ ารเวลา
๔. ประเภทของการวางแผน
๕. วธิ ีการวางแผน
๖. เคร่ืองมอื ในการวางแผน

ข. วัตถปุ ระสงค์ของการศกึ ษา
เมือ่ ไดศ้ กึ ษาบทท่ี ๘ จบแลว้ ผศู้ กึ ษามีความสามารถ
๑. บอกความหมายของการวางแผนได้
๒. บอกความส�ำคัญของการวางแผนได้
๓. อธบิ ายแนวทางการวางแผนกับการบริหารเวลาได้
๔. ยกตวั อยา่ งประเภทของการวางแผนได้
๕. ยกตวั อยา่ งวธิ ีการวางแผนได้
๖. รแู้ ละเขา้ ใจวธิ ีการใช้เคร่อื งมอื ในการวางแผนได้

ค. กระบวนการเรียนรู้
๑. อาจารย์ผู้สอนยกตัวอย่างงานวิจัยตามความสนใจของนิสิต และ เกร่ินน�ำเกี่ยวกับการ

วางแผนวา่ มคี วามหมายและความส�ำคญั อย่างไร
๒. อาจารย์ผู้สอนกล่าวเปิดประเด็นซักถามผู้เรียนให้มีส่วนร่วมในการเรียนรู้เกี่ยวกับการ

วจิ ยั โดยการตอบปากเปล่า เพื่อเปน็ การกระตุ้นใหผ้ เู้ รียนได้ตืน่ ตัวอยเู่ สมอ
๓. ค�ำถามใดทผี่ เู้ รียนตอบแลว้ ไมช่ ดั เจนพอ ผู้สอนควรอธิบายประเดน็ น้ัน ๆ เพิ่มเติมเพื่อ

ใหผ้ ู้เรยี นไดร้ ับความรทู้ ถี่ ูกต้อง
๔. กอ่ นสอนทกุ ครง้ั อาจารยผ์ สู้ อนกระตนุ้ ใหผ้ เู้ รยี นเกดิ ความสนใจ มคี วามอยากรอู้ ยากเหน็
๕. อาจารยผ์ สู้ อนเสนอแนะใหผ้ เู้ รยี นศกึ ษาคน้ ควา้ เพม่ิ เตมิ จากหนงั สอื อน่ื ๆ หรอื งานวจิ ยั อนื่ ๆ

๖. เม่อื ศกึ ษาแตล่ ะบทจบแลว้ อาจารยผ์ ู้สอนมอบหมายงานใหผ้ ูเ้ รยี น ทกุ คนไปท�ำค�ำถาม
ทา้ ยบทแล้วน�ำมาสง่ ในสัปดาห์ตอ่ ไป

๗. อาจารยผ์ สู้ อนอธบิ ายสรปุ “ขอบขา่ ยการศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตร”์ อกี ครง้ั เพอ่ื เปน็ การ
ทบทวนเนอ้ื หาสาระ แลว้ ผู้สอนสอบถามผู้เรียนในประเด็นทไี่ ด้เรยี นมาแล้ว เพอื่ เปน็ การประเมนิ ผู้
เรยี นว่ามีประสิทธิภาพและประสิทธผิ ลมากน้อยเพียงใด

ง. แหลง่ การเรียนรู้
๑. หอ้ งสมุดมหาวทิ ยาลยั
๒. หนังสือหรือต�ำราเก่ียวกับรัฐศาสตร์/รัฐประศาสนศาสตร์ งานวิจัย วิทยานิพนธ์ และ

วารสารอนื่ ๆ เป็นต้น
๓. เวบ็ ไซตท์ ี่เกย่ี วข้อง

จ. ส่อื การเรียนการสอน
๑. เอกสารประกอบการสอนวชิ า ความรู้เบื้องต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์
๒. บอร์ดความรู,้ หนังสือพมิ พ,์ นติ ยสาร, Internet, Website, งานวจิ ัย วิทยานิพนธ์ และ

วารสาร เป็นตน้
๓. ใบงาน/งานทมี่ อบหมายอ่นื ๆ

ฉ. การวัดผลและประเมินผล
๑. ด้านความรู้ : ประเมินจากการตอบค�ำถาม/แสดงความคิดเห็น
๒. ด้านทักษะ : ประเมนิ ด้วยการสงั เกตการน�ำเสนอผลงานเด่ียว/งานกล่มุ
๓. ดา้ นคุณธรรม จริยธรรม และค่านิยม : ประเมนิ การสังเกตพฤตกิ รรม/การร่วมกจิ กรรม/

การแสดงความคิดเห็นในชนั้ เรียน
๔. ดา้ นทกั ษะความสมั พนั ธร์ ะหว่างบคุ คลและความรบั ผิดชอบท่ีตอ้ งพัฒนา : ประเมินผล

การน�ำเสนอรายงานเป็นทมี และพฤติกรรมการทำ� งานเป็นทมี
๕. ด้านทักษะการวิเคราะห์เชิงตัวเลข การส่ือสารและการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศท่ีต้อง

พฒั นา : ประเมนิ ผลการค้นควา้ การอา้ งอิง การทำ� รายงาน เน้นขอ้ มลู เชิงตวั เลขและคำ� อธิบาย

บทท่ี ๘
ความรู้เบื้องตน้ เก่ยี วกับการวางแผน

ผู้บริหารทุกคนย่อมต้องการท�ำงานให้ส�ำเร็จ และมีความคิดหลายอย่างท่ีจะหาวิธีให้งาน
บรรลเุ ป้าหมาย ความคิดของผบู้ รหิ ารอาจเล่อื นลอยไม่ชัดเจนอาจเป็นไปไดห้ รอื เป็นไปไมไ่ ด้ แตส่ ิง่
ทที่ ำ� ใหค้ วามคดิ ของผบู้ รหิ ารเปน็ ความจรงิ กค็ อื แผน หากขาดการวางแผนหนทางทจ่ี ะบรรลผุ ลกเ็ ปน็
ไปได้ยาก ในแง่ของการบริหารการวางแผนเป็นหน้าท่ีแรกสุดแล้วก็ตามด้วยหน้าท่ีการจัดองค์การ
การจงู ใจ หรอื การนำ� และการควบคมุ การวางแผน มคี วามสำ� คญั มากทจี่ ะบอกไดว้ า่ องคก์ ารจะประสบ
ความสำ� เร็จในการแข่งขนั กบั องค์การอนื่ หรอื ไม่ แผนเป็นสงิ่ ที่แสดงใหเ้ ป็นว่าองค์การพยายามทจ่ี ะ
ทำ� ใหด้ ยี งิ่ ขนึ้ กวา่ ทก่ี ำ� ลงั กระทำ� อยแู่ ละพยายามทำ� ใหด้ กี วา่ คนอน่ื การวางแผนเปน็ การตดั สนิ ใจลว่ ง
หนา้ กอ่ นท่จี ะเกิดเหตกุ ารณจ์ รงิ

ความหมายของการวางแผนคือ กระบวนการในการก�ำหนดวัตถุประสงค์และวิธีการว่าจะ
ท�ำอย่างไรให้บรรลุวัตถุประสงค์นั้น หากจะกล่าวในแง่ของสถานการณ์ การวางแผนเป็นกระบวน
การในการเผชญิ กบั ความไมแ่ นน่ อนโดยการกำ� หนดการกระทำ� ขน้ึ ลว่ งหนา้ เพอ่ื ใหไ้ ดผ้ ลตามทกี่ ำ� หนดไว้
การวางแผนจะเกย่ี วขอ้ งกนั ๒ อยา่ งคอื จดุ หมายปลายทางกบั วธิ กี าร จดุ หมายปลายทางกค็ อื จะทำ�
อะไร วิธกี ารกค็ อื จะทำ� อย่างไร

การวางแผนอาจเปน็ เรอื่ งสว่ นตัวหรอื เร่ืองทเี่ ปน็ ทางการ เม่ือผบู้ ริหารมีความคดิ ท่ีจะหาวิธี
ท�ำงานให้ส�ำเร็จตามเป้าหมาย ความคิดนั้นอาจเป็นการส่วนตัวคือไม่ได้เขียนไว้ ไม่ได้ขอความคิด
เหน็ จากคนอนื่ ในองคก์ าร การวางแผนเปน็ การสว่ นตวั นอี้ าจเปน็ เรอ่ื งของสว่ นบคุ คลหรอื ขององคก์ าร
ขนาดเล็ก การวางแผนส่วนตัวจะขาดความต่อเน่ืองและขาดข้อมูล แต่การวางแผนที่เป็นทางการ
เปน็ เรอ่ื งยงุ่ ยากซบั ซอ้ น จะตอ้ งเขยี นวตั ถปุ ระสงคไ์ ว้ จะตอ้ งกำ� หนดวธิ กี ารอยา่ งชดั เจน จะตอ้ งอาศยั
การมสี ว่ นรว่ มของคนในองคก์ าร ใหค้ นในองคก์ ารยอมรบั อาศยั ขอ้ มลู จำ� นวนมากกำ� หนดระยะเวลา
ไว้และอืน่ ๆ
๘.๑ ความหมายของการวางแผน

การบรหิ ารกิจการใด ๆ ย่อมตอ้ งอาศัยแมแ่ บบหรือรูปแบบเพอ่ื ความสะดวก นโยบายและ
การวางแผนกค็ อื แมแ่ บบหรอื รปู แบบในการบรหิ ารงานทงั้ ปวงนนั้ เอง โดยในบางครง้ั หรอื ในบางกรณี
เราอาจยอมรบั วา่ นโยบายเปน็ แมแ่ บบของการดำ� เนนิ งาน สว่ นการวางแผนเปน็ รปู แบบในการปฏบิ ตั ิ
งาน อย่างไรก็ดี แม้นักวิชาการทางการบริหารจะได้พยายามแยกอธิบายนโยบายกับการวางแผน
ออกจากกนั แต่ทง้ั สองค�ำน้ตี จะมคี วามสมั พันธ์ กันอย่างใกล้ชิดในลกั ษณะท่เี ป็นทั้งวฎั จกั ร (Cycle)
และการปฏสิ มั พนั ธ์ (Interrelation) แกก่ นั และกนั

216

ความร้เู บอ้ื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

การวางแผนเป็นศาสตร์ที่ได้รับการยอมรับจากวงการบริหารอย่างกว้างขวางในปัจจุบัน
ผู้บริหารส่วนมากมีความคุ้นเคย มีความเข้าใจและสามารถใช้การวางแผนเพ่ือการบริหารงานของ
ตนไดเ้ ปน็ อย่างดี แตก่ ็ยังมผี บู้ ริหารงานบางคนขาดความรู้ความเข้าใจและไม่ปรารถนาทจี่ ะใช้แผน
เพื่อการบริหารงาน เพราะคิดว่าไม่จ�ำเป็นแต่อย่างไร จนเป็นสาเหตุท�ำให้ผู้ท่ีมีความสนใจหรือ
นักบรหิ ารหน้าใหมม่ ีความข้องใจว่า การวางแผนมีความจำ� เปน็ และ เป็นหนา้ ทพ่ี นื้ ฐานของผบู้ รหิ าร
จรงิ หรอื ไม่ หรอื เปน็ สง่ิ ทผี่ บู้ รหิ ารควรรแู้ ละเขยี นขน้ึ ไวแ้ ตไ่ มจ่ ำ� เปน็ ตอ้ งนำ� ไปใชใ้ นการปฏบิ ตั งิ าน

การวางแผนเปน็ กระบวนการทบ่ี คุ คล หรอื หนว่ ยงานไดก้ ำ� หนดขนึ้ ไวล้ ว่ งหนา้ เพอ่ื การปฏบิ ตั ิ
งานในอนาคต การวางแผนประกอบดว้ ยกระบวนการตา่ ง ๆ หลายขัน้ ตอน ซึง่ บางขน้ั ตอนมีความ
จ�ำเป็นอย่างยง่ิ ท่ีจะตอ้ งไดร้ บั การกระท�ำก่อน และด้วยความรวดเรว็ ทงั้ น้ีเพ่อื ใหบ้ รรลถุ ึงเปา๋ หมาย
ท่ีได้ก�ำหนดไว้ การวางแผนมีคณุ คา่ อยา่ งมากต่อวัตถปุ ระสงค์ขององคก์ ารหรือของหนว่ ยงาน และ
มคี วามสำ� คัญยิ่งต่อความมุ่งหมายสว่ นตน ของแตล่ ะบคุ คลในการปฏบิ ตั ิงานหรอื การปฏบิ ตั ิภารกจิ
ท้ังหลาย

ดงั นั้น จากทีไ่ ด้กลา่ วมา อาจให้คำ� จำ� กัดความของการวางแผนได้ดังน้ี
การวางแผนเปน็ เรอ่ื งการตดั สนิ ใจแบง่ สรรทรพั ยากรหลายชนดิ ในปจั จบุ นั เพอ่ื ใหก้ ารดำ� เนนิ
งานขององค์การประสบกับความส�ำเร็จตามวัตถุประสงค์ในอนาคต หรือการวางแผนเป็นกระบวน
การก�ำหนดทางเลือกในการด�ำเนินงานในอนาคต เพื่อให้บรรลุถึงวัตถุประสงค์ขององค์การโดยวิธี
การทใี่ หผ้ ลประโยชนส์ งู สดุ หรอื การวางแผนเปน็ กระบวนการจดั ทำ� กบั ขอ้ มลู ตา่ ง ๆ เพอื่ ใหใ้ ตผ้ ลงาน
หรอื ผลผลติ ทเี่ ปน็ ไปตามมาตรฐาน หรอื ใกลเ้ คยี งกบั มาตรฐานหรอื วตั ถปุ ระสงคท์ ไี่ ดก้ ำ� หนดไวอ้ ยา่ ง
เหมาะสมและเพยี งพอ รวมทงั้ ระบถุ ึงวธิ ีการที่จะไดม้ าซงึ่ ทรัพยากรที่จ�ำเปน็ เหลา่ น้นั ด้วย๑
การวางแผนเป็นข้ันตอนหนึ่งในกระบวนการทางนโยบาย คือ ขั้นการแปลงนโยบาย
(Policy Adaption) เปน็ ขนั้ ตอนทเ่ี ชอ่ื มระหวา่ งนโยบายกบั การนำ� นโยบายไปปฏบิ ตั ิ ในการวางแผน
มศี ัพทท์ างวชิ าการหลายค�ำทีจ่ ะตอ้ งทำ� ความเขา้ ใจ แต่ท่สี �ำคัญได้แก่ค�ำวา่ แผน แผนงาน โครงการ
และงานประจ�ำ
แผน หมายถงึ วธิ กี ารกระทำ� ทกี่ ำ� หนดไวล้ ว่ งหนา้ มลี กั ษณะสำ� คญั คอื จะตอ้ งเกยี่ วกบั อนาคต
เก่ียวข้องกับการกระท�ำ มีวัตถุประสงค์ รวมท้ังเก่ียวข้องกับองค์การและ เจ้าหน้าท่ีผู้ปฏิบัติงาน
แผนอาจมลี ายลกั ษณอ์ กั ษรหรือไมม่ ลี ายลักษณอ์ กั ษรก็ได้ แผนทมี่ ลี ายลกั ษณ์อักษร ประกอบดว้ ย
แผนงาน และโครงการ

๑ ประชมุ รอดประเสรฐิ , นโยบายและการวางแผน : หลักการและทฤษฎี, พมิ พค์ ร้งั ที่ ๕. (กรงุ เทพมหานคร
: เนติกุลการพิมพ,์ ๒๕๓๙), หน้า ๑๑๓

217

ความรูเ้ บ้อื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

แผนงาน หมายถงึ กลมุ่ ของโครงการหลาย ๆ โครงการทเ่ี กย่ี วขอ้ งกนั เชน่ แผนงานลดปญั หา
อาชญากรรมในกรุงเทพมหานคร ประกอบด้วยโครงการเพื่อนบ้านเตือน ภัย โครงการสายตรวจ
เดนิ เทา้ ฯลฯ แผนงานปอ้ งกนั ภยั เอดส์ ประกอบดว้ ยโครงการถงุ ยาง ๑๐๐% โครงการประชาสมั พนั ธ์
ความรู้เรือ่ งโรคเอดส์

โครงการ หมายถึง กลุม่ ของกิจกรรมที่สัมพันธ์กนั โดยมกี ารกำ� หนดระยะเวลา เรมิ่ ตน้ และ
ส้ินสุด เช่นโครงการแก้ปัญหาภัยแล้ง ประกอบด้วยกิจกรรมการแจกน้ํา กิจกรรมการรณรงค์ให้
ประชาชนประหยดั นํ้า ฯลฯ โครงการป้องกนั การซือ้ สทิ ธิขายเสยี ง ประกอบด้วย กจิ กรรมการจดั ต้งั
องค์กรกลาง กิจกรรมการใหค้ วามร้ดู า้ นการเลอื กตัง้ ฯลฯ ถ้าโครงการใดมีการนำ� มาปฏบิ ัติตอ่ เนอ่ื ง
โดยไมม่ ีการสนิ้ สดุ กจ็ ะกลายเป็น “งานประจำ� ”

แผนแบ่งเป็น ๒ ประเภท คือแผนที่มีลายลักษณ์อักษร และแผนท่ีไม่มีลายลักษณ์อักษร
แผนท่มี ีลายลักษณ์อกั ษรประกอบด้วย แผนงาน และโครงการ สว่ นแผนท่ีไมม่ ีลายลักษณ์อักษร คอื
แผนท่ียังอยู่ในความคิด เช่น นักศึกษาคิดท่ีจะอ่านหนังสือเป็นเวลา ๑ ช่ัวโมง หลังจากน้ันจะไป
มหาวิทยาลัยเพ่ือค้นคว้าเอกสารที่ห้องสมุด ๓ ชั่วโมง แล้วจึงเดินทางไปซ้ือของที่ห้างสรรพสินค้า
และจะกลบั เวลา ๒๐.๐๐ น. หรือแผนที่ใชว้ าจา เช่น ในการวางแผนจบั กมุ คนรา้ ย สารวัตรใหญจ่ ะ
วางแผนสงั่ การใหล้ กู นอ้ งของตนบกุ จบั คนรา้ ยโดยใชว้ าจาไมต่ อ้ งเขยี นแผนอยา่ งมลี ายลกั ษณอ์ กั ษร
เปน็ ต้น
๘.๒ ความสำ� คญั ของการวางแผน

ถา้ จะถามวา่ ทำ� ไมต่ อ้ งมกี ารวางแผนอาจตอบไดง้ า่ ย ๆ วา่ เพอ่ื ลดความไมแ่ นน่ อนลงหรอื ลด
ความเสี่ยงให้เหลือน้อยท่ีสุดหากสถานการณ์ต่าง ๆ ในโลกมีความแน่นอนก็ไม่จ�ำเป็นต้องมีการ
วางแผนคิดอยากจะท�ำอะไรก็ได้และก็ประสบผลส�ำเร็จตามต้องการด้วย แต่เพราะสถานการณ์
ตา่ ง ๆ ไม่มคี วามแน่นอนหรอื มคี วามเสี่ยงจึงต้องมกี ารวางแผน

๘.๒.๑ จุดประสงคใ์ นการวางแผน
๑. การวางแผนท�ำให้รู้ทิศทางในการด�ำเนินงาน เม่ือผู้ปฏิบัติงานรู้ทิศทางการท�ำงาน

ก็สามารถประสานงานกัน รู้ว่าควรท�ำอะไรและท�ำอย่างไรจะได้ผลตามเป้าหมายท่ีก�ำหนดไว้ หาก
ไม่มีการวางแผน นอกจากไม่รู้ว่าจุดหมายปลายทางอยู่ที่ไหนแล้วก็ยังก่อให้เกิดการสูญเสียหรือ
สิน้ เปลอื งทรัพยากรอกี ดว้ ย

๒. การวางแผนทำ� ใหล้ ดความไมแ่ นน่ อนลง เพราะผบู้ รหิ ารจะมงุ่ มนั่ ไปสจู่ ดุ หมายปลาย
ทางอย่างแน่วแน่ สามารถคาดคะเนการเปลย่ี นแปลงอนั อาจเกดิ ขน้ึ ไดด้ ียง่ิ ขน้ึ สามารถปรบั เปลี่ยน
ให้สอดคล้องกบั การเปลย่ี นแปลงขณะเดียวกันก็เตรียมพร้อมรบั การเปลยี่ นแปลงอย่างเหมาะสม

๓. การวางแผนทำ� ใหล้ ดความเสยี หายการซำ�้ ซอ้ นกนั ของงานทที่ ำ� เนอื่ งจากการวางแผน
ทำ� ใหร้ ทู้ ง้ั วธิ กี ารและเปา้ หมายของงานจงึ ทำ� ใหม้ คี วามชดั เจนในการทำ� งาน รวู้ า่ กจิ การรมใดควรทำ�
ก่อนหลังอย่างไร การซ�้ำซ้อนและการสิ้นเปลอื งจงึ ไมเ่ กดิ ขึน้

218

ความรูเ้ บื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๔. การวางแผนท�ำให้รู้มาตรฐานในการควบคุม หน้าท่ีข้ันสุดท้ายของการบริหารคือ
การควบคุมให้เป็นไปตามเป้าหมายที่ก�ำหนด กิจกรรมท่ีส�ำคัญของการควบคุมคือมาตรฐานที่ให้
เปรยี บเทียบกับการปฏบิ ัติท่เี กดิ ขึ้นจริง การวางแผนจึงก�ำหนดมาตรฐานไดแ้ นน่ อนชดั เจนว่างต้อง
ให้ไดผ้ ลงานอยา่ งไร

๘.๒.๒ ข้อดขี องการวางแผน
การวางแผนจะตอ้ งเผชญิ กบั ปญั หาหลายอยา่ งในแงข่ องปจั จยั ภายนอกกค็ อื ขอ้ กำ� หนดของรฐั
เทคโนโลยที ซ่ี บั ซอ้ น และเปลย่ี นแปลงอยา่ งรวดเรว็ ความไมแ่ นน่ อนของเศรษฐกจิ โลก การเปลยี่ นแปลง
อตั ราคา่ แรงงาน การเคลอื่ นไหวของเงนิ ทนุ และอนื่ ๆ สว่ นปจั จยั ภายในองคก์ ารกไ็ ดแ้ ก่ ประสทิ ธภิ าพ
ในการบรหิ ารงาน โครงสรา้ งองคก์ ารและระบบงาน ความหลากหลายทางดา้ นแรงงาน ความรคู้ วาม
สามารถของฝ่ายบริหาร การวิจัยและพัฒนา เคร่ืองจักรอุปกรณ์และช่ือเสียงขององค์การ เป็นต้น
การวางแผนจะท�ำให้องค์การสามารถปรับเปลี่ยนให้เข้ากับปัจจัยภายในและภายนอกองค์การ
ประโยชนข์ องการวางแผน มดี ังน้ี
๑. ปรบั ปรงุ การปฏบิ ตั งิ านใหด้ ขี น้ึ การปรบั ปรงุ การปฏบิ ตั งิ านของฝา่ ยบรหิ ารและพนกั งาน
แยกไดเ้ ปน็ ๒ อยา่ งคือ ควรเน้นอะไรและควรยดื หยนุ่ อย่างไร (Focus and Flexible) ท้ังสองอยา่ ง
จะช่วยสร้างอ�ำนาจในการแข่งขันขององค์การ ควรเน้นอะไรน้ันท�ำให้องค์การรู้ว่าจะท�ำอะไรจึงจะ
ดที ีส่ ดุ ต่อลูกค้าและควรใหบ้ ริหารแกล่ กู ค้าอยา่ งไร ในแง่ของผู้ปฏิบัติงานกร็ ู้ว่าควรท�ำอะไร และท�ำ
อยา่ งไรจงึ บรรลเุ ปา้ หมายขององคก์ ารควรยดื หยนุ่ อยา่ งไรกจ็ ะทำ� ใหอ้ งคก์ ารสามารถปรบั เปลย่ี นให้
เขา้ กบั สภาพแวดลอ้ มทเี่ ปลย่ี นแปลงไป และสามารถเตรยี มรบั มอื ใหเ้ ขา้ กบั อนาคตทกี่ ำ� ลงั จะเกดิ ขนึ้
ในส่วนของพนักงานก็ท�ำให้รู้ว่าควรปรับตัวเองอย่างไรให้เข้ากับโอกาสและอุปสรรคท่ีก�ำลังจะเกิด
ขนึ้ การปรบั ปรงุ การปฏบิ ตั งิ านอาจสรปุ ได้ ๔ หวั ขอ้ คอื ประการแรกจะมงุ่ ไปทางไหนจงึ จะบรรลเุ ปา้
หมายสงู สดุ ประการทสี่ อง ควรจะทำ� อะไรกอ่ นหลงั จงึ จะไดป้ ระโยชนส์ งู สดุ ประการทสี่ าม จะจดั สรร
ทรัพยากรอยา่ งไรจึงจะก่อใหเ้ กดิ ประสิทธิภาพและประสทิ ธิผลสงู สุด ประการที่ส่ี จะปรบั ตัวอยา่ ง
ไรจงึ จะสอดคล้องกับสถานการณแ์ ละก่อใหเ้ กดิ ผลดที ่สี ุด
๒. ปรับปรุงการประสานงานให้ดีขึ้น ในองค์การย่อมประกอบด้วยระบบย่อยและกลุ่ม
(Subsystem and Group) หลายระบบและหลายกลมุ่ แต่ละระบบแตล่ ะกลุม่ ต่างมีเป้าหมายของ
ตัวเองและต่างท�ำงานเพ่ือบรรลุเป้าหมายของตัวเองท้ังนั้น การที่จะไม่ให้ระบบย่อยและกลุ่ม
ต่าง ๆ ขัดแย้งกันก็ต้องอาศัยการวางแผนที่ดี การวางแผนได้จัดแยกวัตถุประสงค์หรือเป้าหมาย
ตา่ ง ๆ ของระบบยอ่ ยและกลมุ่ คนออกมาเปน็ ลำ� ดบั ขน้ึ ของวตั ถปุ ระสงค์ หรอื เปา้ หมายลดหลน่ั กนั ลง
มาต้งั แตส่ งู สดุ ไปจนถึงต่ำ� สดุ แต่ละเป้าหมายตา่ ง ๆ ระบไุ วอ้ ยา่ งชัดเจนวา่ เปน็ ของระบบใดกลุ่มใด
และตอ้ งอาศัยหน้าที่หรอื กจิ กรรมอยา่ งของแตล่ ะระบบและแตล่ ะกลมุ่ จึงบรรลุเป้าหมายตา่ ง ๆ ท่ี
กำ� หนดไว้ เมอ่ื มกี ารวางแผนอยา่ งดกี จิ กรรมตา่ งๆ ของแตล่ ะระบบและแตล่ ะกลมุ่ จะสอดรบั กนั อยา่ ง
เหมาะสม โดยเป้าหมายในระดับสูงเป็นเสมือนจุดหมายปลายทาง (end) และเป้าหมายในแต่ละ
ระดับลา่ งเปน็ เสมอื นวธิ กี าร (mean)

219

ความรู้เบอ้ื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๓. ปรบั ปรงุ การควบคมุ ใหด้ ขี น้ึ กจิ กรรมของการควบคมุ กค็ อื การวดั ผลการปฏบิ ตั งิ านและ
การแกไ้ ขการปฏบิ ตั งิ านใหด้ ขี น้ึ การวางแผนจะชว่ ยใหก้ ารควบคมุ มปี ระสทิ ธภิ าพเพราะการวางแผน
จะต้องก�ำหนดเป้าหมายขึ้นมาก่อน น่ันก็คือ มาตรฐานที่ใช้วัดผลการปฏิบัติงานหรือก�ำหนดว่าจะ
ต้องท�ำอย่างไร ถ้าผลการปฏิบัติงานต�่ำกว่ามาตรฐานหรือสูงกว่ามาตรฐานก็ต้องแก้ไขท่ีการปฏิบัติ
งานและมาตรฐานที่ใช้วัดหรือระบบการควบคุมใหม่ ดังนั้น การวางแผนกับการควบคุมจะต้องท�ำ
หนา้ ทกี่ นั อยา่ งใกลช้ ดิ ในฐานะทเ่ี ปน็ กระบวนการบรหิ าร หากไมม่ รี ะบบการควบคมุ ทด่ี ี การวางแผน
ก็ขาดการติดตามว่างานบรรลุเป้าหมายหรือไม่ หากไม่มีระบบการวางแผนที่ดี การควบคุมก็ขาด
กรอบการวดั ผลงานว่า ไดม้ กี ารปฏบิ ัติงานดีขน้ึ หรอื ไม่ ดงั น้ัน จึงมเี ทคนิคการบรหิ ารงานอีกอยา่ งท่ี
เช่อื มตอ่ การวางแผนและการควบคุมเขา้ ด้วยกนั คอื การบริหารโดยยดึ วตั ถุประสงค์ (MBO) ซงึ่ จะ
กล่าวต่อไป

๔. ปรับปรุงการบริหารเวลาให้ดีขึ้นคนส่วนใหญ่จะประสบกับความยากล�ำบากในการใช้
เวลาใหเ้ หมาะสมกับกจิ กรรมที่ทำ� วิธีบรหิ ารเวลาอยา่ งง่ายๆ กค็ อื การกำ� หนดตารางเวลาไว้ในสมดุ
บนั ทึกหรอื ในปฏิทนิ เพ่อื เตือนความจำ� ว่าวนั ไหนจะต้องทำ� อะไร แต่กม็ ีเหตุการณเ์ กิดขึ้นบ่อยๆ ที่ผู้
บรหิ ารใชเ้ วลาไปกบั กจิ กรรมหนงึ่ มากเกนิ ไปและในอกี กจิ กรรมหนงึ่ นอ้ ยเกนิ ไป หรอื ลมื ทำ� กจิ กรรม
บางอยา่ ง กม็ กี ารวางแผนกท็ ำ� ใหก้ ารใชเ้ วลาดกี วา่ การไมว่ างแผนมกี ารสมดลุ ของการใชเ้ วลามากขน้ึ
และการสูญเสียเวลาก็ลดลง อย่างไรก็ตาม การบริหารเวลาเป็นส่วนส�ำคัญท่ีสุดในการวางแผน
ดงั น้นั จงึ ขอกลา่ วเรอื่ งการบรหิ ารเวลาในหวั ขอ้ ตอ่ ไป
๘.๓ การวางแผนกบั การบริหารเวลา

การวางแผนในแงข่ องการบรหิ ารไดแ้ บง่ เวลาออกเป็น ๓ ประเภทคอื
๑. ประเภทแรกคือเวลาทีใ่ ชก้ บั หัวหน้าหรอื ผบู้ ังคับบญั ชา (Boss-Imposed Time) หมาย
ถึงเวลาที่ผู้บริหารระดับสูงข้ึนไปอีกข้ึนหน่ึงในฐานะท่ีเป็นผู้บังคับบัญชาโดยตรงและรวมผู้บริหาร
ระดับสูง เรียกไปปรึกษาหารือเร่ืองงานหรือออกค�ำส่ังให้ท�ำงานร่วมกันแก้ปัญหาที่เกิดขึ้น หรือใช้
เวลาทำ� งานใหก้ บั ผบู้ งั คบั บญั ชา เวลาทใ่ี ชก้ บั หวั หนา้ งานนเ้ี ปน็ สง่ิ หลกี เลย่ี งไมไ่ ดจ้ ะมากหรอื นอ้ ยอยู่
ทีผ่ บู้ งั คบั บญั ชา เปน็ ผู้ก�ำหนดเปล่ียนแปลง ไมไ่ ดม้ ฉิ ะนัน้ จะเกดิ ผลเสียแกผ่ ้บู ริหารคนนน้ั
๒. ประเภททสี่ อง เวลาทใ่ี ชก้ บั ระบบ (System-Imposed Time) หมายถงึ การใชเ้ วลารว่ ม
กับหนว่ ยงานอ่นื เพ่ือนรว่ มงานในเร่ืองเกีย่ งกับการทำ� งานซ่งึ จำ� เปน็ ตอ้ งกระท�ำมฉิ ะนนั้ จะเสยี หาก
เชน่ การแกป้ ญั หารว่ มกนั กบั หนว่ ยงานอนื่ การเขา้ รว่ มประชมุ ในบรษิ ทั การจดั ตง้ั ระบบหรอื ปรกึ ษา
หารือกนั ซึ่งงานเป็นของสว่ นรวมท้ังองค์การ รวมทง้ั เวลาที่ใชไ้ ปกบั พธิ กี ารต่าง ๆ ขององคก์ าร การ
บรหิ ารเวลาประเภททส่ี องนเ้ี ปลยี่ นแปลงไมไ่ ดเ้ ชน่ เดยี วกนั จะเสยี เวลามากหรอื นอ้ ยขน้ึ อยกู่ บั ระบบ
งานสว่ นรวมไมใ่ ช่ตวั ผบู้ ริหารเปน็ ผู้ก�ำหนด

220

ความรูเ้ บอ้ื งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๓. ประเภทท่สี าม เวลาทีใ่ ช้กับตัวเอง (Self-Imposed Time) หมายถึง เวลาทต่ี ัวผบู้ ริหาร
เองเปน็ ผกู้ ำ� หนดขน้ึ มา ผบู้ รหิ ารบางคนใชเ้ วลาของตวั เองมคี ณุ คา่ เหมาะสมแตบ่ างคนใชห้ มดไปอยา่ ง
ไม่มคี ณุ คา่ เท่าทีค่ วร

สำ� หรบั เวลาท่ใี ชก้ ับตัวเองนีย้ ังแยกออกเปน็ ๒ อย่าง คือ อยา่ งแรกเวลาทใี่ ชก้ บั หน่วยงาน
ของตัวเอง (Dominated Time) อาจเปน็ งานท่ตี ัวเองลงมือท�ำดว้ ยตวั เองหรือทำ� รว่ มกบั ผูใ้ ต้บงั คบั
บญั ชาของผบู้ รหิ าร ผนู้ น้ั รวมทง้ั เวลาทห่ี มดไปกบั การแกป้ ญั หาหรอื ปรกึ ษาหารอื กบั ผใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชา
ของตวั เอง ผู้บรหิ ารบางคนใช้เวลาประเภทน้ีไมเ่ หมาะสมโดยผูใ้ ตบ้ ังคบั บัญชาหรอื ตัวงานมสี ว่ นใน
การจัดสรรเวลา ถ้าผู้บริหารใช้เวลาแก้ปัญหางานของผู้ใต้บังคับบัญชามากเกินไปหรือไปยุ่งอยู่กับ
รายละเอียดในงานมากเกนิ ไป Dominated Time กเ็ กดิ ขึน้ มาก สว่ นอยา่ งทสี่ อง คอื เวลาท่ีใช้กับ
การคิดไตรต่ รอง (Discretionary Time) ในหน่วยงานของตวั เอง เป็นการคดิ เพื่อใหง้ านกา้ วหนา้
คดิ แกป้ ญั หาดว้ ยตวั เองไมไ่ ดก้ ระทำ� รว่ มกบั คนอน่ื เวลาทห่ี มดไปกบั การแกป้ ญั หานจี้ ะมากหรอื นอ้ ย
ขนึ้ อยู่กับผู้บรหิ ารเอง ถ้าผบู้ ริหารไมม่ งุ่ ในรายละเอยี ดของงาน ไม่ลงมอื ทำ� งานดว้ ยตวั เอง แตม่ อบ
หมายงานไปใหผ้ ใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชารบั ผดิ ชอบเวลาทหี่ มดไปกบั งานสว่ นนก้ี น็ อ้ ยลง

ในท�ำนองเดียวกัน ผู้ใต้บังคับบัญชาบางคนเมื่อมีปัญหาการท�ำงานก็ไปปรึกษาหารือกับผู้
บรหิ ารและโยนปญั หาไปใหผ้ บู้ รหิ ารคดิ แกไ้ ขเอาเอง เวลาทเี่ ปน็ Discretionary Time ของผบู้ รหิ าร
กเ็ สยี ไปมาก แตถ่ า้ ผบู้ รหิ ารรบั ปรกึ ษาหารอื ปญั หาบางสว่ นแลว้ โยนกลบั ไปใหผ้ ใู้ ตบ้ งั คบั บญั ชาแกไ้ ข
เองเวลาในสว่ นนกี้ ห็ มดไปนอ้ ย กอ็ าจมเี วลาทใี่ ชแ้ ก้ปัญหาของตวั เองอยา่ งแทจ้ รงิ มากขน้ึ เวลาท่ีใช้
กับตัวเอง (Self-Imposed Time) ควรใช้ให้เหมาะสมโดยมอบหมายให้คนอื่นท�ำในส่วนของ
Dominated Time ใหม้ าก ตวั เองใชน้ ้อย แล้วหนั ไปใช้เวลาในส่วนของ Discretionary time ใน
ปัญหาของตวั เองหรอื ปัญหางานที่ตัวเองรบั ผดิ ชอบให้เจรญิ ก้าวหน้าจะไดป้ ระโยชน์มากกวา่

อยา่ งไรก็ตาม ผูบ้ รหิ ารควรมีหลกั ในการบรหิ ารเวลา สรปุ สั้นๆ ดงั น้ี
๑. ต้องรจู้ กั ปฏิเสธคนที่ทำ� ให้ทา่ นละเลยไปจากการทำ� งานซ่งึ เป็นงานที่ทา่ นต้องทำ�
๒. อย่าเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับงานท่ีต้องท�ำเป็นประจ�ำวันอยู่แล้ว และรายละเอียดในงานที่ท�ำ
มากนักควรมอบหมายงานเหลา่ นใ้ี หค้ นอน่ื ทำ�
๓. จดั ลำ� ดบั งานทตี่ อ้ งทำ� กอ่ นหลงั โดยยดึ ถอื ความสำ� คญั และความเรง่ ดว่ นของงานเปน็ หลกั
๔. อย่าให้โทรศพั ท์ จดหมาย หรอื การตดิ ตอ่ สือ่ สารใดๆ มาขัดขวางการท�ำงานของทา่ นให้
เสยี ไป
๕. ฝึกหัดเลขานุการหน้าห้องหรือเจ้าหน้าท่ีคนใดคนหนึ่งให้กลั่นกรองงานจดหมาย และ
โทรศพั ทก์ ่อนที่จะมาถงึ ทา่ น
๖. อยา่ ทำ� ตวั เปน็ คนยดึ ตดิ อยกู่ บั ตารางในปฏทิ นิ หรอื สมดุ บนั ทกึ จนลมื ทำ� ตามแผนงานของตวั เอง
๗. อย่าให้แขกที่แวะมาเยือนหรือไม่ได้นัดหมายมาขัดจังหวะการท�ำงานของท่านจนท�ำให้
เสียเวลาโดยเปล่าประโยชน์

221

ความรู้เบ้อื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๘.๔ ประเภทของการวางแผน
การวางแผนอาจจำ� แนกไดห้ ลายวธิ ี ซ่ึงอรัสธรรม พรหมมะ๒ ได้กลา่ วไวด้ ังนี้
๑. จำ� แนกตามระบบเศรษฐกจิ การเมอื ง
๑.๑ การวางแผนแบบส่ังการ (Directive Planning) เป็นการวางแผนทรี่ ฐั บาล เป็นผู้

ก�ำหนดและควบคุมการผลิต การบริโภค และการใช้ทรัพยากร ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง จะต้องปฏิบัติ
ตามเปน็ แผนงานภายใตร้ ะบบเศรษฐกิจการเมอื งแบบสงั คมนยิ ม

๑.๒ การวางแผนแบบชน้ี ำ� (Indicative Planning) เปน็ การวางแผนทร่ี ฐั บาลวาง กรอบ
หรอื ทศิ ทางการพฒั นาเพอื่ ชกั นำ� ใหเ้ อกชนหรอื กลมุ่ ผลประโยชนต์ า่ ง ๆ ดำ� เนนิ การเปน็ การวางแผน
ภายใตร้ ะบบเศรษฐกจิ และการเมอื งแบบทุนนิยม

๒. จ�ำแนกตามหนา้ ท่ีในการพฒั นาประเทศของรฐั บาลนั้น ตอ้ งทำ� ทง้ั ในระดบั มหภาค และ
จุลภาค ซึ่งจำ� แนกได้ดงั นี้

๒.๑ การวางแผนสว่ นรวมหรอื มหภาค (Macro-Planning) เปน็ การวางแผน โดยส่วน
รวมของทง้ั ประเทศเพอ่ื กำ� หนดจดุ มงุ่ หมายของการพฒั นา เชน่ แผนพฒั นา เศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาติ

๒.๒ การวางแผนรายสาขา (Sectorial Planning) เป็นการวางแผนเพ่ือก�ำหนด
วตั ถปุ ระสงค์ เปา้ หมาย นโยบาย แนวทาง และงบพฒั นาของแตล่ ะสาขา เชน่ แผนพฒั นา ทรพั ยากร
และสง่ิ แวดล้อม แผนพัฒนาการศึกษา แผนพฒั นาประชากร แผนพฒั นาจิตใจ

๒.๓ การวางแผนโครงการ (Project Planning) หรือการวางแผนในระดับ จุลภาค
(Micro Planning) เปน็ การวางโครงการแตล่ ะสาขาการพฒั นา ซง่ึ รวมถงึ การวางโครงการเพอื่ พฒั นา
ในแตล่ ะพนื้ ทยี่ อ่ ยของประเทศ ไดแ้ ก่ หมบู่ า้ น ตำ� บล อำ� เภอ และ จงั หวดั หรอื โครงการพฒั นาชนบท
และโครงการพฒั นาเมอื ง

๓. จำ� แนกตามระยะเวลา การวางแผนนน้ั สามารถแบง่ ไดต้ ามระยะเวลาของการ ปฏบิ ตั งิ าน
ดังน้ี

๓.๑ การวางแผนระยะยาว (Long-term Planning or Perspective Planning)
ประมาณ ๑๐-๒๐ ปี เปน็ การวางแผนทป่ี ระเมนิ แนวโนม้ การพัฒนาในระยะยาวของประเทศ

๓.๒ การวางแผนระยะปานกลาง (Intermediate Range Planning) ประมาณ ๓- ๗ ปี
สว่ นมาก ๕ ปี เปน็ การวางแผนทมี่ กี ารระบจุ ดุ มงุ่ หมาย นโยบาย ทรพั ยากร และ แนวทางการพฒั นา
ต่าง ๆ ที่รัฐบาลตั้งใจจะด�ำเนินการในระยะของแผน

๒ อรัสธรรม พรหมมะ. นโยบายสาธารณะและการวางแผน. ในการบรหิ ารรฐั กจิ เบอื งตน้ . (พิมพ์ครง้ั ที่ ๗).
กรงุ เทพฯ : คณะรฐั ศาสตร์ มหาวิทยาลยั รามค�ำแหง, ๒๕๔๒, หนา้ ๑๓๗, - ๑๔๕).

222

ความรเู้ บอื้ งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๓.๓ การวางแผนหมนุ เวยี น (Rolling Planning) เปน็ การวางแผนระยะปานกลางทีจ่ ัด
ขน้ึ ทกุ ๆ สนิ้ ปี คือ เมือ่ มกี ารปฏิบตั ิตามแผนของปที ี่หน่ึงแล้ว ตอ้ งมกี ารทบทวน เป้าหมายแนวทาง
และโครงการต่าง ๆ ของแผนท่ีเหลือ และที่จะเพิ่มเติมเข้าไปอีกเป็นปีสุดท้ายของแผนเพื่อท�ำให้
ระยะเวลาของแผนเป็นไปตามเดิม

๓.๔ การวางแผนประจำ� ปี (Annual Planning) เปน็ การวางแผนเชงิ ปฏิบตั กิ าร หรอื การ
วางแผนเชงิ ควบคุม โดยมีการกำ� หนดเป้าหมาย วงเงนิ แผนงาน และโครงการ

๘.๕ กระบวนการวางแผน
ปจั จบุ นั ทกุ หนว่ ยงานหรอื องคก์ ารทกุ ประเภท จะมกี ารวางแผนสำ� หรบั ใชใ้ นการดำ� เนนิ งาน

บางครงั้ แผนทก่ี ำ� หนดขน้ึ จะปรากฏเปน็ ลายลกั ษณอ์ กั ษรอยา่ งชดั แจง้ แตบ่ างคราวแผนในการดำ� เนนิ
งานขององคก์ ารอาจอยใู่ นสมองของผบู้ รหิ ารระดบั สงู และสง่ั ใหท้ กุ คนในหนว่ ยงานปฏบิ ตั เิ นอ่ื งจาก
กระบวนการวางแผนไม่มีรูปแบบที่แน่ชัด ฉะน้ันผู้บริหาร หรือนักวิชาการวางแผนจึงไม่สามารถ
ทจี่ ะบอกถงึ ขนั้ ตอนทเ่ี ปน็ มาตรฐานใหเ้ ปน็ ทเี่ ขา้ ใจอยา่ งแนช่ ดั แกผ่ ใู้ ฝร่ ไู้ ด้ อนงึ่ การวางแผนเปน็ ศาสตร์
ทมี่ อี งคแ์ หง่ ความรู้ ฉะนน้ั การวางแผน จงึ เปน็ กระบวนการทม่ี ขี น้ั ตอนมรี ายละเอยี ดทแ่ี นน่ อนชดั เจน
และมีระบบระเบียบในการ ด�ำเนินงาน โดยมีอุดมการณ์ท่ีมุ่งหวังความส�ำเร็จอย่างมีประสิทธิภาพ
ในการบรหิ ารองคก์ าร หรอื หนว่ ยงานเปน็ สำ� คญั อยา่ งไรกด็ คี วามมปี ระสทิ ธภิ าพในการวางแผนมไิ ด้
ขน้ึ อยกู่ บั ขน้ั ตอนของการวางแผน แตจ่ ะขนึ้ อยกู่ บั ขอ้ มลู และความสามารถของผวู้ เิ คราะหข์ อ้ มลู เพอ่ื
ใชส้ ำ� หรบั การวางแผนมากกวา่ สงิ่ อน่ื ใด ขนั้ ตอนของการวางแผนเปน็ เพยี งชว่ ยใหก้ ารวางแผนมคี วาม
เปน็ ระบบและงา่ ยตอ่ การเขา้ ใจ

กระบวนการในการวางแผนนนั้ นกั วชิ าการหลายคนไดเ้ สนอไว้ ซง่ึ มคี วามแตกตา่ งกนั ในราย
ละเอยี ด อยา่ งไรกต็ าม ผู้เรยี บเรยี งได้ประมวลแนวคิดตา่ ง ๆ เหลา่ น้นั เข้าด้วยกนั ซงึ่ ประกอบด้วย
ขนั้ ตอนต่าง ๆ คอื

๑. ขนั้ ตอนการระบหุ รือการกำ� หนดวัตถปุ ระสงค์
การระบุหรือการก�ำหนดวัตถุประสงค์ของการปฏิบัติงาน ในองค์การรัฐบาลผู้ก�ำหนด
วัตถุประสงค์คือ คณะรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎร หรือเป็นการผสมผสานจากผู้บริหารระดับ
ตา่ ง ๆ รวมทง้ั จากฝา่ ยยตุ ธิ รรมดว้ ย ผบู้ รหิ ารระดบั ตน้ หรอื ระดบั กลางอาจไม่ มโี อกาสไดแ้ สดงความ
คดิ เหน็ หรอื รว่ มวางแผนดว้ ย แตจ่ ะตอ้ งเปน็ ผทู้ ส่ี ามารถตคี วามจากแผนใหญเ่ พอื่ นำ� ไปเปน็ แผนยอ่ ย
ใชเ้ ฉพาะในหนว่ ยงานของตน
๒. ขัน้ ตอนการเกบ็ และวิเคราะห์ขอ้ มูล
กอ่ นทจ่ี ะมกี ารจดั ทำ� แผน นกั วางแผนจะตอ้ งมขี อ้ มลู เกยี่ วกบั ปญั หาทต่ี อ้ งการ จะแกไ้ ขและ
นโยบายท่ีต้องการจะน�ำไปด�ำเนินการอย่างเพียงพอ เพ่ือก�ำหนดปัญหาที่จะน�ำจัดมาท�ำแผน เช่น
ขอ้ มลู เกยี่ วกบั สมองไหล ปญั หาการจราจรตดิ ขดั ปญั หาสง่ิ แวดลอ้ ม ปญั หา จรยิ ธรรม ปญั หาการเมอื ง

223

ความรูเ้ บื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

ปัญหาความยากจน ฯลฯ ตลอดจนนโยบายและแผนที่เคยใช้น�ำการแก้ไขปัญหาเหล่าน้ี รวมท้ัง
นโยบาย ทจ่ี ะดำ� เนินการตอ่ ไป โดยการเกบ็ ขอ้ มูลจาก วรรณกรรมตา่ ง ๆ เพ่ือนำ� มาวเิ คราะห์ดว้ ยวิธี
การตา่ ง ๆ

๓. ข้ันตอนการกำ� หนดนิยามและรายละเอียดเกี่ยวกบั ปัญหา
เนอื่ งจากปญั หาทเี่ กดิ ขนึ้ นนั้ มมี ากหลากหลายประเภท ทงั้ ทเ่ี ปน็ ปญั หาสว่ นตวั และสว่ นรวม
นกั วางแผนจะตอ้ งวเิ คราะหไ์ ดว้ า่ ปญั หาใดเปน็ ปญั หาทเ่ี รยี กวา่ ปญั หาทาง นโยบาย (Policy Problems)
เพราะปญั หาทจ่ี ะตอ้ งนำ� มาจดั ทำ� แผนตอ้ งเปน็ ปญั หาทาง นโยบายเทา่ นนั้ ปญั หาดงั กลา่ วเปน็ ปญั หา
ทมี่ ผี ลกระทบตอ่ สว่ นรวม เปน็ ปญั หาทน่ี ำ� มาเปน็ เปา้ หมายของการกำ� หนดนโยบายเพอ่ื แกไขใหห้ มด
ไปหรอื ลดลง เชน่ อาชญากรรม สง่ิ แวดล้อม เปน็ พิษ ความยากจน โรคเอดส์ เปน็ ต้น นกั วางแผน
จะตอ้ งระบุให้ชดั เจนวา่ ปัญหาทางนโยบาย ท่ีตอ้ งนำ� มาจดั ท�ำแผนน้ันคอื ปัญหาอะไร ทำ� ไมจึงต้อง
แกป้ ัญหา พรอ้ มทง้ั น�ำเสนอข้อมูลโดย ละเอยี ด เชน่ สภาพแวดล้อมของปัญหา สาเหตทุ ่กี ่อใหเ้ กิด
ปญั หา ลกั ษณะของปญั หา เปน็ ตน้
๔. ขน้ั ตอนการก�ำหนดทางเลือกในการแก้ปัญหา
เมอ่ื ทราบปญั หาทตี่ อ้ งการแกไ้ ขอยา่ งชดั เจนแลว้ นกั วางแผนจะตอ้ งพยายามหาแนวทางใน
การแก้ปัญหาดังกล่าวโดยให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์หรือวัตถุประสงค์ของนโยบายที่ก�ำหนดไว้
แนวทางในการแกไ้ ขปญั หานนั้ อาจมไี ดห้ ลายแนวทาง เชน่ การแกไ้ ข ปญั หารถตดิ ในกรงุ เทพมหานคร
อาจใช้วิธีการสร้างทางด่วน การสรา้ งรถไฟฟา้ การสรา้ ง รถไฟใตด้ ิน เป็นต้น การน�ำเสนอแนวทาง
ตา่ ง ๆ เหล่าน้ีอาจไดม้ าจากวธิ ีการระดมสมอง (brain storming) การวเิ คราะหจ์ ากงานวจิ ยั และ
ทดลอง การสำ� รวจอยา่ งรวดเร็ว การทบทวน วรรณกรรม การศกึ ษาวิธกี ารแกป้ ัญหาท่มี ีอยู่ เป็นตน้
๕. ข้ันตอนการประเมนิ ทางเลอื กในการแก้ปัญหา
ซง่ึ เปน็ ขน้ั ตอนสดุ ทา้ ยจะเปน็ การตรวจสอบและประเมนิ ผลงานทเี่ กดิ ขน้ึ จาก การปฏบิ ตั ติ าม
แผนน้ัน หากผลท่ีเกิดข้ึนไม่เป็นท่ีน่าพอใจตามเป้าหมายก็จะต้องมีการตรวจสอบถึงรายละเอียด
ตา่ ง ๆ และจะตอ้ งมกี ารปรับปรุงแก้ไขใหด้ ขี ้ึนโดยอาศยั ข้อผิดพลาด ที่เกิดจากระบบและขอ้ มลู ใหม่
ท่เี กดิ ขึน้
ลักษณะอย่างหน่ึงของระบบหรือกระบวนการคือข้อมูลทเี่ กิดจากการกระทำ� ของระบบจะ
ไดร้ บั การกระทำ� อยา่ งคงทแ่ี ละแลว้ ขอ้ มลู ทไ่ี ดน้ จี้ ะถกู นำ� ไปเปรยี บเทยี บกบั การ กระทำ� ทเ่ี ปน็ มาตรฐาน
ซึง่ องค์การหรอื หน่วยงานเปน็ ผู้ก�ำหนดข้นึ ไว้ ลกั ษณะเฉพาะดงั กลา่ ว นีเ้ รยี กกันทางวิชาการวา่ กลมุ่
ข้อมูลย้อนกลับ (Feedback Loop) หากผลที่เกิดจากการกระท�ำ ของระบบไม่เป็นไปมาตรฐาน
ทีก่ ำ� หนดไวแ้ ล้ว ระบบจะต้องใช้ขอ้ มลู ใหม่ไมว่ ่าจะเปน็ ตัวแทนบุคคล หรือกลมุ่ บุคคล ทงั้ นี้เพอื่ ลด
ชอ่ งวา่ งระหวา่ งมาตรฐานทต่ี อ้ งการ (Desired Standards) กบั ผลของการกระทำ� (Action Results)

224

ความรูเ้ บ้อื งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

ขอ้ มลู ยอ้ นกลบั อนั เกดิ จากการนำ� แผนไปปฏบิ ตั จิ ำ� แนกไดเ้ ปน็ ๒ ลกั ษณะดอื ขอ้ มลู ทไี่ ดต้ าม
มาตรฐานหรอื ขอ้ มลู ทเ่ี ปน็ ไปตามวตั ถปุ ระสงคข์ องแผน และขอ้ มลู ทไ่ี มไ่ ดม้ าตรฐานตามทแี่ ผนตอ้ งการ
ขอ้ มลู ทงั้ สองประเภทจะตอ้ งไดร้ บั การวเิ คราะหอ์ ยา่ งละเอยี ด รอบคอบจากนกั วางแผนและผวู้ เิ คราะห์
แผนโดยขอ้ มลู ทไ่ี ดม้ าตรฐานจะไดร้ บั การพจิ ารณา เพอ่ื นำ� ไปใชใ้ หเ้ กดิ ประโยชนม์ ากทส่ี ดุ สว่ นขอ้ มลู
ทไี่ มเ่ ปน็ ไปตามมาตรฐานจะต้องไดร้ บั การ พิจารณาเป็นพิเศษ เพือ่ ปรบั ปรงุ แกไขให้เปน็ ประโยชน์
ไดบ้ า้ ง หรอื อาจต้องทง้ิ ไปถ้าจำ� เปน็ ทั้งน้เี พ่ือให้แผนสามารถด�ำเนินการต่อไป

จากที่กล่าวมาจะเห็นได้ว่า การวางแผนมีความส�ำคัญต่อการปฏิบัติงานทุกชนิด และทุก
ลกั ษณะงาน การวางแผนทด่ี แี ละถกู ตอ้ ง ตามหลกั และกระบวนการจะนำ� มาซง่ึ ประโยชนก์ บั องคก์ าร
แตอ่ ยา่ งไรกต็ าม การวางแผนไมส่ ามารถและไมอ่ าจทจ่ี ะครอบคลมุ งานของแตล่ ะบคุ คลและกจิ กรรม
ทกุ ชนดิ ของหนว่ ยงานไดท้ งั้ หมด ถา้ การวางแผนนนั้ มากไป ดว้ ยความยงุ่ ยากซบั ชอ้ นและใหญย่ งิ่ เกนิ ไป
การบรหิ ารแผนกเ็ ตม็ ไปดว้ ยความยากลำ� บาก และไมอ่ าจบรรลถุ งึ เปา้ หมายของแผนอยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ
การวางแผนควรครอบคลมุ เฉพาะสง่ิ สำ� คญั ๆ ทสี่ ามารถทำ� ใหส้ ำ� เรจ็ ไดม้ ากกวา่ ทจ่ี ะบรรจรุ ายละเอยี ด
ทไี่ มจ่ �ำเป็นเอาไว้

๘.๖ ประโยชน์ของการวางแผน
ความสามารถในการวางแผนเป็นทักษะท่ีจ�ำเป็นส�ำหรับทุกคนที่ปรารถนาให้ อนาคตของ

ตนดขี นึ้ ดงั ทไ่ี ดท้ ราบแลว้ วา่ การวางแผนนนั้ มคี วามสำ� คญั ทง้ั ตอ่ บคุ คลและหนว่ ยงาน ฉะนน้ั ยงิ่ หนว่ ย
งานมีความยุ่งยากสลับซับช้อนเท่าใด กระบวนการวางแผนยิ่งเป็นสิง่ จ�ำเป็น สำ� หรับผูบ้ รหิ าร หรอื
ผนู้ ำ� ของหน่วยงานน้นั มาก การวางแผนเป็นกระบวนการทำ� งานอยา่ งมรี ะบบทกี่ ่อให้เกดิ ประโยชน์
หลายประการ คือ

1. สามารถบอกให้ทราบถึงโอกาสทีป่ ญั หาเหลา่ นัน้ จะเกดิ ขนึ้
2. สามารถปรับปรุงแกไขการตดั สนิ ใจภายในองค์การหรือหน่วยงานให้ดขี นึ้
3. ท�ำให้มีแนวทางชดั เจนในการปฏบิ ัติงานให้บรรลวุ ัตถปุ ระสงค์ทีด่ ้องการ
4. ทำ� ใหเ้ กดิ ความประหยดั ในการใชท้ รพั ยากรสำ� หรบั ปฏบิ ตั งิ าน ไมว่ า่ จะใน เรอ่ื งกำ� ลงั คน งบ
ประมาณ วัสดุอปุ กรณ์ และสถานที่
5. ท�ำให้เกิดความรอบคอบในการท�ำงานเพื่อมุ่งสู่เป้าหมายที่ต้องการ เพราะต้อง อาศัย
ความรู้ ประสบการณ์ และความช�ำนาญของนักวางแผนในการก�ำหนดวธิ ีการปฏิบัติ
6. ท�ำให้เกิดความรวดเรว็ ในการทำ� งานมากขึน้ เพราะมกี ารกำ� หนดวิธีการท�ำงาน ไวอ้ ย่าง
ชดั เจนล่วงหนา้
7. ทำ� ใหเ้ กิดความรสู้ ึกเป็นเจา้ ของแผนงานและโครงการร่วมกันถา้ มีการ ประสานกนั อยา่ ง
มีประสิทธิภาพระหวา่ งผูว้ างแผนกบั เจ้าหน้าท่ีผปู้ ฏิบตั งิ าน