125
ความรเู้ บื้องต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์
๕.๑.๓ ทฤษฏีการพัฒนาการเมืองตามแนวคดิ C.H. Dodd
นักรัฐศาสตร์สาขาการเมืองเปรียบเทียบชาวอังกฤษก็เป็นอีกผู้หนึ่งท่ีพยายามให้ค�ำจ�ำกัด
ความของคำ� วา่ “การพฒั นาการเมอื ง” ซงึ่ เขาพบวา่ มคี วามสมั พนั ธก์ นั อยา่ งใกลช้ ดิ กบั คำ� วา่ “ความ
เป็นทันสมัยทางการเมือง” (Political Modernization) ดอดด์ กล่าวว่าการพัฒนาการเมืองน้ัน
หมายรวมถึงลกั ษณะดงั ตอ่ ไปน๖้ี
๑. การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเพื่อให้สัมฤทธิผลในเป้าหมายท่ีระบุไว้แล้ว เช่น เสรี
ประชาธิปไตย คอมมิวนสิ ต์ หรือรฐั อสิ ลาม
๒. มกี ระบวนการของการเปลย่ี นแปลงโดยทว่ั ๆ ไปในแวดวงการเมอื ง ซงึ่ เกยี่ วเนอ่ื งอยา่ ง
ใกลช้ ดิ กับส่วนอ่นื ๆ ของสังคมอันประกอบไปด้วย
๒.๑ การขยับขยายและการรวมศูนย์อ�ำนาจในการปกครองและมีความแตกต่าง
ซับซ้อน ตลอดจนความช�ำนาญเฉพาะด้านของโครงสร้างและหน้าท่ีทางการเมือง ความแตกต่าง
ซบั ซอ้ นเหลา่ นหี้ าไดก้ อ่ ใหเ้ กดิ ความแตกแยกไมแ่ ตจ่ ะนำ� มาซงึ่ การประสานงานเปน็ อนั หนงึ่ อนั เดยี วกนั
ของระบบ
๒.๒ จำ� นวนพลเมอื งทเ่ี ขา้ ไปมสี ว่ นร่วมในการเมอื งเพม่ิ มากข้ึน
๒.๓ จ�ำนวนพลเมืองทีส่ ังกดั ตนเองกับระบบการเมืองเพ่มิ มากข้นึ
๓. ระบบการเมอื งน้ันมคี วามสามารท่ีจะ
๓.๑ แกป้ ญั หาทีม่ อี ยูแ่ ละเกิดข้ึนมาใหมไ่ ด้
๓.๒ รเิ รมิ่ และคงไวซ้ งึ่ นโยบายใหมๆ่ เพอ่ื การดำ� เนนิ งานในสงั คม และจดั ตง้ั โครงสรา้ ง
ใหม่ๆ ขึน้ มาหรือปฏริ ปู ของเก่าเพ่ือท่จี ะได้ด�ำเนินการไปสเู่ ปา้ หมายอยา่ งมปี ระสิทธภิ าพ
๔. ความสามารถในการเรยี นรวู้ า่ จะปฏบิ ตั หิ นา้ ทที่ างการเมอื งและจดั ตงั้ โครงสรา้ งทางการ
เมืองใหด้ ขี ึน้ เร่ือยๆ
๖ C.H. Dodd, Political Development,(London : The Mac Millan Press Ltd., 1992), p.15.
126
ความรู้เบ้อื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์
๕.๑.๔ ทฤษฏีการพัฒนาการเมืองตามแนวคดิ S.N. Eisenstadt
ได้ศึกษาระบบราชการกับการพัฒนาทางการเมือง และได้สรุปแนวความคิดเรื่อง
การพฒั นาการเมืองไวว้ า่ ไดแ้ ก่ระบบการเมอื งท่สี ามารถในการดดู กลนื (Absorb)ตวั แปรตา่ งๆ และ
สามารถเปล่ียนแปลงรูปแบบต่างๆ ของข้อเรียกร้องทางการเมืองและองค์กรทางการเมืองได ้
การพัฒนาการเมืองยังรวมไปถึงความช�ำนาญหรือทักษะของระบบในการจัดการกับปัญหาแปลกๆ
ใหมๆ่ ทเ่ี กดิ ขึน้ จากระบบเอง และจากภายนอกด้วย๗
แนวความคิดของ Eisenstadtจงึ มองพัฒนาการเมอื งไปในสองทรรศนะ คือ ประการแรก
เขาเน้นที่การตัดสินใจของผู้น�ำทางการเมืองท่ีมีอิทธิพลต่อความเป็นอยู่ของเหล่าสมาชิกของสังคม
และสมาชิกเหล่าน้ีจะพยายามใช้อิทธิพลต่อการตัดสินใจของผู้น�ำด้วย ประการท่ีสองเขาเน้นที่วิธี
การแสดงออกซงึ่ ผลประโยชนโ์ ดยจะอยู่ในรปู แบบตา่ งๆ ของประเด็นทางการเมือง ซึง่ ระบบเองจะ
ต้องแกไ้ ข หรอื สอนงตอบต่อความตอ้ งการในลกั ษณะต่างๆ กนั ไป
๕.๑.๕ ทฤษฏกี ารพัฒนาการเมืองตามแนวคิด Fred R. Von der Mehden
ศกึ ษาลกั ษณะรว่ มของประเทศทไ่ี ดช้ อ่ื วา่ พฒั นาทางการเมอื งแลว้ และ สรปุ ออกมาวา่ ภาวะ
ของการพัฒนาทางการเมอื งน้นั จะต้องมีปจั จัยรวม ๑๕ ประการ คือ๘
๑. ความเห็นพ้องต้องกนั ในเปา้ หมายพืน้ ฐานทางสังคมและการเมืองของชาติ
๒. กลุ่มผ้นู ำ� กบั ประชาชนมีการติดตอ่ สัมพนั ธซ์ ่งึ กันและกัน
๓. มีบรู ณภาพแห่งชาติของการชนกลุ่มนอ้ ย
๔. มคี วามเป็นเหตเุ ปน็ ผลทางการเมือง
๕. อตั ราการอ่านออกเขียนไดข้ องพลเมอื งอย่ใู นระดับสูง
๖. จ�ำนวนประชาชนทสี่ �ำเร็จการศกึ ษาข้นั สูงมมี าก
๗. มีระบบข้าราชการพลเรือนทม่ี ีประสิทธภิ าพได้รับการฝกึ ฝนอยา่ งดี
๘. มีระบบการเมอื งท่ีมกี ารแขง่ ขนั กนั
๙. มลี กั ษณะความแตกต่างซับซอ้ นในสถาบนั ทางการเมืองสูง
๑๐. มีกจิ กรรมทางการเมอื งที่แพร่หลายไมเ่ ฉพาะอยู่ในเขตเมอื งหลวง
๑๑. มกี ารนำ� เอาค่านยิ มทางสังคมและการเมอื งแบบตะวนั ตกมาใช้ในสังคม
๑๒. มีกลมุ่ ผลประโยชนใ์ นลกั ษณะของสมาคมมากมาย
๑๓. เปิดโอกาสใหม้ ีการเคลอื่ นไหวทางการเมือง
๑๔. มรี ะบอบการปกครองโดยรฐั ธรรมนูญและปราศจากอุปสรรคส�ำคญั ๆ มากอ่ กวน
๑๕. พลเรอื นสามารถควบคมุ ทหารได้
๗ S.N. Eisentadt, “Bureaucracy and Pllitical Development,” in J. Lapalombara ed., Bueraucracy
and Political Development, (N.J.: Princeton University Press, 1971), p.96.
๘ F. R. Mehden, Politics of the Developing Nation,(N.J. : prentice Hall, 1969), pp. 6-7.
127
ความรเู้ บอ้ื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์
เราอาจสงั เกตไดว้ า่ Mehdenเองกม็ อี คตไิ ปทางประเทศเสรปี ระชาธปิ ไตยแบบตะวนั ตก คอื
ใหค้ วามสำ� คญั ทกี่ ารเขา้ มสี ว่ นรว่ มของประชาชนในระบบการเมอื งทม่ี กี ารแขง่ ขนั กนั รวมทงั้ โครงสรา้ ง
ทางการเมืองมากกว่าเน้อื หาเรือ่ งการพัฒนา
๕.๑.๖ ทฤษฏกี ารพฒั นาการเมืองตามแนวคิด Samuel P. Huntington
เรามองว่าการเมืองเป็นเร่ืองของการขัดแย้งในสังคมเม่ือมีการขัดแย้งเกิดขึ้นจึงน�ำไปสู ่
การสรา้ งสถาบนั ทางการเมอื ง โดยหวงั ทจี่ ะใชส้ ถาบนั นเี้ ปน็ ตวั แกป้ ญั หาตา่ งๆ เหลา่ นนั้ ประสทิ ธภิ าพ
ในการแก้ปัญหาของสังคมจึงขึ้นอยู่กับความสามารถของสถาบันทางการเมืองท่ีมีประสิทธิภาพ
เป็นทยี่ อมรบั ของคนโดยทั่วไป และกระบวนการสร้างสถาบันทางการเมืองที่มปี ระสิทธภิ าพ เปน็ ท่ี
ยอมรับของคนโดยท่ัวไป และกระบวนการสร้างสถาบนั ทางการเมอื งน้เี ปน็ ที่รจู้ กั กนั ในช่ือPolitical
Institutionalization หมายความโดยสรุปว่า สถาบันทางการเมืองท่ีมีประสิทธิภาพสูงจะต้องมี
ลักษณะ ๔ ประการ คือ มคี วามยดื หยุ่นสูง มีความซบั ซอ้ นมาก มีความเป็นอิสระจากอิทธพิ ลใดๆ
และมคี วามกลมเกลียวมาก๙
จึงอาจสรปุ ได้วา่ Huntington เน้นการพฒั นาการเมอื งท่ีประสิทธภิ าพ หรือความสามารถ
ของระบบในการทจ่ี ะดดู กลนื และจดั ระเบยี บแบบแผนของการเขา้ มสี ว่ นรว่ มของคนกลมุ่ ใหมๆ่ รวม
ทงั้ ความสามารถของระบบในการสง่ เสรมิ การเปลยี่ นแปลงทางเศรษฐกจิ สงั คมในสงั คมดว้ ย แตท่ ง้ั นี้
การเปล่ียนแปลงจะต้องด�ำเนินไปในลักษณะท่ีสามารถควบคุมดูแลได้โดยไม่ก่อให้เกิดภาวะ
ไรเ้ สถยี รภาพต่อระบบท่ีเป็นอย่ดู ้วย ดังนัน้ สภาพการพัฒนาการเมอื งในทรรศนะนจี้ งึ มตี วั แปรท่จี ะ
ตอ้ งนำ� มาพจิ ารณาอยู่ ๒ ประการคอื ขอบขา่ ยของการสนบั สนนุ ทป่ี ระชาชนพงึ มตี อ่ ระบบการเมอื ง
และระดับของความเป็นสถาบัน (Level of Institutionalization) ของระบบการเมอื งเอง ระบบ
การเมอื งทพ่ี ฒั นาแลว้ กค็ อื ระบบการเมอื งทไ่ี ดร้ บั การสนบั สนนุ จากประชาชนในสงั คมอยา่ งกวา้ งขวาง
และจะตอ้ งเปน็ ระบบทเี่ ปน็ ทยี่ อมรบั ในประสทิ ธภิ าพในการแจกแจงสงิ่ ทมี่ คี ณุ คา่ เพอื่ สนองตอ่ ความ
ต้องการท่ีเกดิ ขน้ึ ในสังคมไดน้ นั่ เอง
๕.๑.๗ ทฤษฏกี ารพฒั นาการเมอื งตามแนวคิด Fred W. Riggs
Fred W. Riggsเห็นดว้ ยกับ Development Syndrome และเหน็ ดว้ ยกบั Huntington
ท่ีว่า ระบบการเมืองท่ีทันสมัยนั้นไม่จ�ำเป็นว่าจะเป็นระบบการเมืองที่พัฒนาแล้วเสมอไป ระบบ
การเมอื งสมยั โบราณในบางสงั คมแมจ้ ะไมเ่ ปน็ ทนั สมยั แตก่ ม็ คี ณุ สมบตั พิ รอ้ มทจี่ ะเรยี กไดว้ า่ เปน็ ระบบ
การเมืองที่พัฒนาแล้วก็มี แต่ในขณะท่ี Huntingtonเน้นท่ีความเป็นสถาบันของระบบการเมือง
(Political Lnstitutionalization) Riggs กลบั เน้นที่ความแตกต่างซับซ้อน (Differentiation) ของ
ระบบการเมอื งซงึ่ เปน็ ปจั จยั ประการหนง่ึ ใน Syndrome มากกวา่ ปจั จยั ดา้ นอน่ื ๆ โดยเขามที รรศนะ
วา่ เมอ่ื สงั คมเปน็ ทนั สมยั อนั เกดิ จากความกา้ วหนา้ ทางวทิ ยาการ และเทคโนโลยสี มยั ใหม่ ระดบั ของ
ความแตกต่างซับซ้อนของโครงสร้างของสังคมจะสูงเพ่ิมขึ้นเพื่อท่ีจะสนองตอบต่อความต้องการ
๙ S.P. Huntington, Political Order in Changing Societies,(Conn. : Yale University Press, 1963),
pp. 12-24.
128
ความร้เู บ้ืองตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์
ใหม่ๆ ได้ ท้ังนีเ้ พราะในช่วงนีข้ ้อขัดแยง้ ระหวา่ งเปา้ หมายของการสรา้ งความเทา่ เทียมกนั Equality
กบั ความสามารถของระบบ Capacity เชน่ บรรดานายทนุ เจา้ ของทดี่ นิ ไมเ่ หน็ ดว้ ยกบั ความเทา่ เทยี ม
กันจึงต้องการให้มีรัฐบาลที่มีอ�ำนาจหรือมีความสามารถในการควบคุมการปลุกระดมมวลชน ใน
ขณะทีป่ ระชาชนตอ้ งการในคณุ ค่าต่างๆ จะเห็นได้วา่ ทงั้ นายทุนเจ้าของทด่ี นิ และประชาชนตา่ งก็มี
ความขดั แยง้ กนั ในผลประโยชน์ แตม่ คี วามปรารถนาอนั เดยี วกนั คอื ตอ้ งการใหร้ ฐั บาลมคี วามสามารถ
ในระดบั หนงึ่ ซง่ึ ในการนจ้ี ะเปน็ ไปไดก้ โ็ ดยการทำ� ใหร้ ะบบมโี ครงสรา้ งทแ่ี ตกตา่ งซบั ซอ้ น เชน่ มกี อง
กำ� ลังตำ� รวจ พรรคการเมอื ง กลมุ่ ผลประโยชน์ เปน็ ตน้
แต่อย่างไรก็ตาม Riggs ก็ยังคงค�ำนึงถึงความสัมพันธ์กันระหว่างปัจจัยสามประการของ
Development Syndrome เป็นอย่างดีเปน็ เพียงแตว่ ่า Riggs พยายามเนน้ ความแตกซบั ซ้อนเปน็
พิเศษโดยถือเสมือนเป็นเครื่องมือท่ีส�ำคัญในการที่จะน�ำไปสู่ความเสมอภาคและความสามารถของ
ระบบการเมอื งอนั จะน�ำระบบไปสูก่ ารพัฒนาสบื ไป๑๐
๕.๒ แนวคดิ ทฤษฎกี ารพฒั นาการเมอื งในประเทศไทย
จากการศกึ ษาแนวคดิ ทฤษฎตี ะวันตกเกยี่ วกบั การพัฒนาการเมอื งมาหลายท่านแล้ว ต่อไป
น้ลี องมาพจิ ารณาทรรศนะเดยี วกนั นจี้ ากนกั วิชาการทางรฐั ศาสตร์ของไทย ดังน้ี
๕.๒.๑ การพฒั นาการเมอื งตามแนวคดิ ชยั อนันต์ สมุทวณชิ
มีทรรศนะในท�ำนองเดยี วกบั Huntington โดยเนน้ ทีค่ วามสามารถของระบบการเมืองใน
การตอบสนองความตอ้ งการของประชาชน
“การพัฒนาการเมืองไม่วา่ จะเกิดขึ้นในประเทศใด มีการปกครองระบบใด (ประชาธปิ ไตย
สังคมนยิ มประชาธปิ ไตย สงั คมนิยมมาร์กซสิ ม์) นนั้ หมายถึงการท่สี ถาบันทางการเมอื งของประเทศ
นัน้ ๆ มคี วามคล่องตวั และมีความสามารถและอำ� นาจพอทจี่ ะตอบสนองต่อความต้องการที่เกดิ ขน้ึ
และเปล่ียนแปลงอยู่เสมอจากประชาชนภายในประเทศน้ันได้ รัฐบาลของประเทศน้ันๆ จักต้องมี
ความสามารถในการปฏบิ ตั หิ นา้ ทแี่ ละภารกจิ ใหมๆ่ ซง่ึ เกดิ ขน้ึ เพราะมกี ารเปลย่ี นแปลงทางเศรษฐกจิ
สังคม หรือแม้แต่การเปล่ยี นแปลงทางการเมืองเอง ให้บรรลุลว่ งไปด้วยดี อนึ่งความสามารถเช่นว่า
นจี้ ะตอ้ งมเี พม่ิ มากขน้ึ เปน็ ปฏภิ าคกบั ความตอ้ งการหลายๆ ดา้ นของประชาชนดว้ ย การเปลยี่ นแปลง
ไมว่ า่ จะเปน็ ในทางใดนน้ั จะเกดิ ขน้ึ ภายในกรอบของระบบการเมอื งนน้ั ๆ โดยระบบการเมอื งสามารถ
ดำ� เนินไปได้โดยมีความตอ่ เน่ืองหรอื ชะงกั งันน้อยทีส่ ุด”๑๑
๑๐ Fred W. Riggs, “The theory of political Development”,in James. C. Charlesworth, Contemporary
political Analysis,(N. Y. : The free Press, 1967), pp. 317-349.
๑๑ ชยั อนนั ต์ สมทุ วณชิ , ประชาธปิ ไตย สงั คมนยิ ม คอมมวิ นสิ ตก์ บั การเมอื งไทย, (กรงุ เทพมหานคร : พฆิ เณศ,
๒๕๑๙), หนา้ ๑๐๓-๑๐๔.
129
ความรูเ้ บือ้ งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์
๕.๒.๒ การพัฒนาการเมอื งตามแนวคิด ลขิ ติ ธีรเวคิน
นกั รฐั ศาสตรไ์ ทยทพ่ี ยายามนำ� เอาหลกั การตา่ งๆ ทเี่ กยี่ วขอ้ งกบั การพฒั นาการเมอื งทจ่ี ะเปน็
แนวความคดิ หลกั ในการนำ� ไปวเิ คราะห์ระบบการเมืองในทุกระบบทุกยคุ สมยั และพยายามทีจ่ ะให้
เป็นกลางทางการเมอื ง โดยไมย่ ดึ มั่นหรือมีอคตติ ่ออดุ มการณ์ทางการเมอื งใดๆ ท่านไดส้ รุปออกมา
ว่าระบบการเมืองท่ีนับได้ว่ามีการพัฒนาการเมืองแล้วน้ันจะต้องประกอบด้วยตัวแปรท่ีส�ำคัญ ๓
ประการด้วยกันคอื ๑๒
๑. ความสามารถในการที่ท�ำให้ระบบการเมืองยอมรับโดยสมาชิกของประชาคมการเมือง
หมายความวา่ ระบบการเมอื งใดๆ ทมี่ ีความสามารถในการท�ำให้ประชาชนยอมรับหรือสรา้ งความ
ชอบธรรมให้เกิดข้ึนกับระบบเองโดยปราศจากการใช้ก�ำลังบังคับ น่ันคืออาจจะใช้ยุทธวิธีของการ
โฆษณาชวนเชอ่ื หรอื อาจจะแสดงผลงานโดยการแกป้ ญั หาของสงั คมใหเ้ ปน็ ทปี่ รากฏระบบการเมอื ง
นน้ั ถือวา่ เปน็ ระบบทม่ี ีการพฒั นาแลว้
๒. การรบั ชว่ งอำ� นาจทางการเมอื งอยา่ งสนั ติ หมายถงึ การเปลย่ี นตวั ผนู้ ำ� ทางการเมอื งโดย
ปราศจากการใช้ก�ำลังรุนแรงหรือใช้อ�ำนาจทหารและอาวุธเข้าช่วงชิงอ�ำนาจ การสืบทอดอ�ำนาจนี้
อาจจะอยู่ในลักษณะของการสร้างประเพณีสืบต่อกันมาก็ได้ หรืออาจจะอยู่ในรูปของการเลือกตั้ง
กไ็ ดแ้ ลว้ แตก่ ตกิ าของสงั คมนนั้ ๆ ยอมรบั กนั อยา่ งไร ขอ้ แมท้ ส่ี ำ� คญั คอื จะตอ้ งไมม่ กี ารใชก้ ำ� ลงั รนุ แรง
การรัฐประหาร หรือใชอ้ ำ� นาจปืนเขา้ บังคับขเู่ ข็นเพือ่ ใหไ้ ด้มาซง่ึ อำ� นาจทางการเมอื ง
๓. ความต่อเน่ืองของระบบการเมือง หมายความว่า ระบบการเมืองนั้นสามารถด�ำเนินไป
โดยไม่ขาดระยะเปน็ เวลานานพอสมควร อยา่ งเช่น ระบบการเมืองของอังกฤษ สหรัฐอเมรกิ า และ
สหภาพโซเวยี ต เป็นตน้
จากนิยามข้างต้นนี้ เราอาจวิเคราะห์ได้ว่าสังคมสุโขทัยเป็นสังคมที่มีระดับของการพัฒนา
ทางการเมอื งสงู กวา่ สงั คมอยธุ ยาเพราะสมยั สโุ ขทยั นนั้ มกี ารสบื ทอดอำ� นาจในการปกครองในลกั ษณะ
ของการต่อเนื่องโดยสันติวิธี ในขณะที่สมัยอยุธยานั้นมีการช่วงชิงอ�ำนาจทางการเมืองโดยใช้ก�ำลัง
กันบ่อยครั้งกว่า เป็นต้น
แต่ข้อจ�ำกัดของนิยามข้างต้นอยู่ท่ีว่าไม่ได้รวมแง่มุมของความยุติธรรมของสังคม และไม่มี
รากฐานทางปรชั ญาการเมอื ง โดยมองในแงก่ ารยอมรบั ของสมาชกิ ซงึ่ ระบบการเมอื งแบบเผดจ็ การ
เบ็ดเสร็จ ที่ใช้อ�ำนาจร่วมกันจิตวิทยาของการโฆษณาชวนเชื่อเป็นเคร่ืองมือก็สามารถที่จะท�ำให้
สมาชกิ ยอมรบั ในระบบไดด้ กี วา่ สงั คมประชาธปิ ไตยในบางประเทศเสยี อกี เราพรอ้ มทจ่ี ะยอมรบั หรอื
ไมว่ า่ ระบอบการเมืองท่ีไม่เปิดโอกาสให้สมาชกิ ของสังคมเขา้ มีสว่ นรว่ มอย่างแทจ้ ริงในการกำ� หนด
ความเปน็ ไปของสงั คมรวมทง้ ตวั ของเขาเองดว้ ยวา่ เปน็ ระบบการเมอื งทไ่ี ดร้ บั การพฒั นาแลว้
๑๒ ลขิ ติ ธรี เวคนิ , การพฒั นาการเมอื ง:แนวความคดิ ใหม,่ วารสารธรรมศาสตร,์ (ปที ่ี ๙ ฉบบั ท่ี ๔): ๕๕-๕๖.
130
ความร้เู บื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๕.๒.๓ การพัฒนาการเมอื งตามแนวคดิ พงศเ์ พ็ญ ศกุนตาภัย
นกั รัฐศาสตรอ์ กี ผหู้ นึง่ ทใ่ี ห้ความสนใจกับการศึกษาการพัฒนาการเมือง แมท้ ่านจะไม่ได้ให้
ความกระจา่ งในนยิ ามของคำ� วา่ การพฒั นาการเมอื ง แตท่ า่ นกไ็ ดช้ แี้ นะตวั แปรทส่ี ำ� คญั ในการศกึ ษา
วเิ คราะห์ไว้ ๓ ประการ ซึ่งทา่ นอา้ งวา่ ในการพัฒนาการเมอื งจะต้องพัฒนาในสิ่งต่อไปน๑ี้ ๓
๑. อำ� นาจทางการเมือง กล่าวคอื จะต้องกำ� หนดเป้าหมายในการพัฒนาตัวอ�ำนาจทางการ
เมืองลงไปใหแ้ นน่ อนก่อน ซึ่งเป้าหมายดังกล่าวอาจสรปุ ได้เปน็ ๒ ประการคอื เสรปี ระชาธิปไตยบน
พน้ื ฐานของความเปน็ ธรรม กบั อิสรเสรีเบ็ดเสร็จบนพ้ืนฐานของความเสมอภาคสมมตวิ ่าเราก�ำหนด
เป้าหมายไว้ว่าจะพัฒนาอ�ำนาจทางการเมืองของเราไปสู่ระบอบเสรีประชาธิปไตยเราก็จ�ำเป็นต้อง
กำ� จดั การผกู ขาดอำ� นาจทางการเมอื ง ปลอ่ ยใหป้ ระชาชนเขา้ ไปมสี ว่ นรว่ มในการปกครองสงั คมของ
เขาเองอย่างเสรีทุกคนในสังคมจะต้องอยู่ภายใต้การบังคับใช้ของกฎหมายอันเดียวกัน ชาติตระกูล
และความมากน้อยของทรัพย์ศฤงการย่อมไม่ก่อให้เกิดอภิสิทธ์ิใดๆ ท้ังสิ้น ในขณะเดียวกันจะต้อง
ท�ำให้รัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดมีลักษณะของอ�ำนาจอันเป็นท่ียอมรับกัน มีประสิทธิภาพ
และมีเสถียรภาพเป็นหลกั ยดึ แหง่ การปกครองด้วย
๒. บคุ คลผใู้ ชอ้ ำ� นาจ การพฒั นาบคุ คลผใู้ ชอ้ ำ� นาจนเี้ ปน็ เรอื่ งทที่ ำ� ไดย้ าก เพราะบคุ คลเหลา่
นี้อยู่ในอ�ำนาจและมีผลประโยชน์มากมายจึงยากท่ีจะปล่อยมือจากอ�ำนาจน้ันๆ ท้ังเป็นกลุ่มที่เช่ือ
มั่นในตนเองสูง ประชาชนเองก็ยังขาดพลังผลักดันในลักษณะของกลุ่มพลังทางการเมือง ในการที่
จะท�ำให้ผู้น�ำส�ำนึกว่าจะต้องพัฒนาตนเองเพื่อน�ำระบบการเมืองไปสู่เป้าหมายใดๆ ท่ีก�ำหนดไว้ให้
ได้ ซง่ึ ถา้ ผ้นู �ำไม่พฒั นาแล้ว การพฒั นาการเมืองก็จะไม่มีทางเกดิ ข้นึ ได้
๓. บคุ คลผอู้ ยใู่ ตป้ กครอง ปจั จยั ทเี่ ปน็ อปุ สรรคตอ่ การพฒั นาการเมอื งไปสรู่ ะบอบประชาธปิ ไตย
ซึง่ เปน็ ที่อ้างถงึ อยเู่ สมอก็คือ สภาพทางเศรษฐกจิ สงั คม การศึกษา ค่านยิ มของคน แต่อปุ สรรคทงั้
ปวงสามารถแก้ไขให้บรรลุได้ ถ้าผู้ปกครองมีการพัฒนาตนเอง กล่าวคือสามารถเสียสละเพ่ือส่วน
รวมไดไ้ มแ่ สวงหาผลประโยชนใ์ ดๆ จากอ�ำนาจ
ดังนั้น จากความหลากหลายของความของการพัฒนาการเมืองท่ีบรรดานักวิชาการได้ให้
ความหมายไว้ข้างต้น สรุปได้คือ ในการพัฒนาประเทศให้มีความเจริญก้าวหน้าของประเทศโลกท่ี
สามน้ัน จ�ำเป็นจะต้องน�ำเอาทฤษฎีการพัฒนาประเทศมาใช้ในการพัฒนาประเทศให้มีความเจริญ
เทยี บเทา่ ประเทศทพ่ี ฒั นาแลว้ และเพอ่ื พฒั นาประเทศทางดา้ นเศรษฐกจิ สงั คม การเมอื ง ใหม้ คี วาม
เจรญิ มนั่ คงและเพอื่ ใหป้ ระชาชนในประเทศมคี วามอยดู่ กี นิ ดี มคี วามสะดวกสบายและมคี วามสงบสขุ
แตก่ ารนำ� เอาทฤษฎที างตะวนั ตกมาใชน้ นั้ จะตอ้ งนำ� มาประยกุ ตเ์ พอื่ ใหเ้ ขา้ กบั บรบิ ทสงั คมวฒั นธรรม
ของประเทศด้วยเพือ่ การประเทศเกดิ การพัฒนาอย่างสมดุล โดยมี ๔ นัยท่สี �ำคญั คือ
๑๓ พงศ์เพญ็ ศกนุ ตาภัย, “การพัฒนาการเมืองในประเทศไทย” : ปญั หาและอปุ สรรค, วารสารรฐั ศาสตร์,
ปีท่ี ๖ ฉบบั ที่ ๒ มหาวิทยาลัยรามค�ำแห่ง, หน้า ๕๕-๕๖.
131
ความรเู้ บื้องตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์
๑. ใหค้ วามหมายของคำ� วา่ พฒั นาการเมอื งโดยคำ� นงึ เฉพาะปจั จยั เรอื่ งภมู ภิ าคเปน็ หลกั กลา่ ว
คือ มองกันว่าการศกึ ษาการเมอื งในประเทศเอเชยี อัฟรกิ า และลาตอิ เมรกิ า เช่น ศึกษาโครงสร้าง
ทศั นคตแิ ละพฤตกิ รรมทางการเมอื งในประเทศในแถบนี้ จะถอื วา่ เปน็ การศกึ ษาการพฒั นาการเมอื ง
แต่ถ้าน�ำทฤษฎีและแนวการศึกษาพัฒนาการเมือง โดยสรุปการพัฒนาการเมืองในความหมายนี้ก็
คอื สภาพการเมอื งและทิศทางของการเมืองในประเทศกำ� ลังพัฒนานนั่ เอง
๒. การพฒั นาการเมอื ง เปน็ การทำ� ใหก้ ารเมอื งทนั สมยั จงึ เปน็ ผลประการหนงึ่ จากกระบวนการ
เปลี่ยนแปลงให้เป็นสมัยใหม่ (Modernization)ซ่ึงเป็นการเปล่ียนแปลงที่กว้างขวางครอบคลุมไป
ทั้งสังคม เช่น การทำ� ใหเ้ ป็นสงั คมอตุ สาหกรรม (Industrialization) การขยายตัวของเมอื งมากขึ้น
(Urbanization) การพัฒนาเศรษฐกิจ (Economic Development) และการระดมสรรพก�ำลังทาง
สงั คม (Social Mobilization) เป็นตน้ กระบวนการเปลยี่ นแปลงไปสู่ความเป็นทนั สมยั นจี้ ะกอ่ ให้
เกดิ ผลกระทบทางการเมอื งอยา่ งมากมาย เชน่ อาจนำ� ไปสคู่ วามวนุ่ วายทางการเมอื ง ทำ� ใหเ้ กดิ สภาพ
ไร้เสถียรภาพทางการเมือง มีการปฏิวัติรัฐประหาร ซ่ึงปรากฎการณ์ทางการเมืองเหล่าน้ีถือเป็น
ประเด็นทีส่ ำ� คญั ในการศึกษาพฒั นาการเมืองด้วย
๓. การพฒั นาการเมอื ง เปน็ กระบวนการทจ่ี ะนำ� สงั คมไปสเู่ ปา้ หมายใดๆ ของระบบการเมอื ง
ซ่ึงอาจจะมีหลายเป้าหมายและขัดแย้งกันและกันก็ได้ เช่น ถ้าเป้าหมายของสังคมถืออุดมการณ์
ประชาธิปไตยรัฐบาลจะต้องส่งเสริมเสรีภาพ และความเสมอภาคให้เกิดข้ึนอย่างกว้างขวางในหมู่
ประชาชนในการนรี้ ฐั บาลกจ็ ำ� ตอ้ งยอมเสยี สมรรถภาพของระบบไปบา้ งสว่ นเปา้ หมายอน่ื ๆ ทนี่ กั วชิ าการ
มักจะอ้างถึงบ่อยๆ เช่น ความชอบธรรมของระบบ การเข้ามีส่วนร่วมทางการเมือง เสถียรภาพ
ทางการเมือง สมรรถภาพของระบบการเมือง การสร้างความเป็นสถาบัน (Institutionalization)
เปน็ ตน้
๔. การพัฒนาการเมืองเป็นเร่ืองของกระบวนการที่จะน�ำไปสู่ลักษณะการเมืองตามแบบ
อย่างของประเทศอุตสาหกรรม น่ันคือนักวิชาการพากันมองว่ากระบวนการทางการเมืองในสังคม
อตุ สาหกรรม วฒั นธรรมทางการเมอื ง พฤตกิ รรมทางการเมอื ง และการดำ� เนนิ งานทางการเมอื งของ
ประเทศอุตสาหกรรม มีลักษณะท่ีมีเหตุมีผลผิดไปจากลักษณะการเมืองในสังคมอ่ืนๆ เช่น สังคม
อตุ สาหกรรมมพี รรคการเมอื ง กลมุ่ ผลประโยชนแ์ ละสถาบนั ทางการเมอื งอนื่ ๆ ทท่ี ำ� หนา้ ทเ่ี ปน็ ตวั แทน
ของประชาชน ในขณะที่สังคมอ่ืนๆ ไม่มี หรอื มีแต่ไมท่ ำ� หนา้ ทอ่ี ยา่ งสมบรู ณ์
132
ความรู้เบ้ืองต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์
๕.๓ การศกึ ษารัฐประศาสนศาสตรเ์ ปรยี บเทยี บ
๕.๓.๑. ความหมายของรฐั ประศาสนศาสตรเ์ ปรยี บเทยี บ
กลุ ธน ธนาพงศธร และไตรรัตน์ โภคพลากรณ๑์ ๔ ไดก้ ล่าวว่ามผี ู้ให้ความหมายของ คำ� ว่า
รฐั ประศาสนศาสตรเ์ ปรยี บเทยี บ ไวม้ ากมายแตกตา่ งกนั ตามทรรศนะและความสนใจของแตล่ ะ คน
จงึ ไดย้ กตัวอยา่ งความหมายบางประการของนักวชิ าการ เชน่ เฟอเรล เฮดดี้ (Ferrel Heady) ได้ ให้
ความหมายว่า รัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทียบ คือการศึกษาพฤติกรรมหรือกิจกรรมของรัฐบาล
ในแง่ตา่ งๆ ทัง้ น้ี เนื่องจากรฐั ประศาสนศาสตร์เป็นแงห่ นึง่ ของกจิ กรรมของรฐั บาล ซ่ึงเป็นส่วนหนงึ่
ของ ระบบการเมอื งทจี่ ะต้องคอยปฏบิ ตั หิ นา้ ท่ใี หบ้ รรลุผลสำ� เร็จตามเป้าหมายทีผ่ ูม้ อี ำ� นาจทางการ
เมอื ง กำ� หนดไวส้ ่วน เจมส์ ทอมปส์ นั (James Thompson) ไดใ้ หค้ วามหมายไว้ ๒ ประการ คอื
ประการแรก มีความหมายทดแทนการศึกษาการบริหารงานภาครัฐระหว่างวัฒนธรรมตา่ งๆ หรอื
ประเทศตา่ งๆ และประการทสี่ อง เปน็ การศกึ ษาเปรยี บเทยี บปรากฏการณต์ า่ งๆ ทางการบรหิ าร
กุลธนและไตรรัตน์ จึงได้สรุปความหมายของรัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทียบว่า ได้แก่
การศึกษาการบรหิ ารรัฐกิจบนพืน้ ฐานของการเปรียบเทียบนน่ั เอง ซง่ึ เป็นวิธีการหนงึ่ ของการศึกษา
ระบบบรหิ ารรฐั กจิ ท่ีชว่ ยท�ำให้เกดิ การศึกษาเร่อื งราวตา่ งๆ เกี่ยวกบั การบรหิ ารได้ความรู้ที่ละเอียด
ลึกซึ้งรัดกุมและมีขอบเขตแนน่ อน โดยจะศึกษาเปรยี บเทียบปรากฏการณ์หรอื กรณตี ่างๆ ทางการ
บรหิ ารซง่ึ อาจจะเปน็ เรอื่ งเกยี่ วกบั โครงสรา้ งวธิ กี าร พฤตกิ รรมของบคุ คลและองคก์ าร รวมถงึ สภาพ
แวดล้อมท่ีมีอิทธิพลต่อการบริหารรัฐกิจด้วย การเปรียบเทียบน้ันอาจจะเปรียบเทียบกันระหว่าง
ประเทศหนง่ึ กบั อกี ประเทศหนงึ่ หรือระหว่างหลายๆ ประเทศกไ็ ด้
Charles Goodsell๑๕ ให้ความหมายของรัฐประศาสนศาสตร์ เปรียบเทียบว่า เป็นการ
อาศัยวธิ ีการเปรียบเทียบเปน็ แนวทางการศกึ ษา เพื่อค้นหาความคลา้ ยคลงึ และความแตกต่างกัน
ของแนวการปฏิบัตดิ ้านการบริหาร ค่านิยม และสถาบัน เพือ่ ใหไ้ ดม้ าซง่ึ ความรู้ ความเข้าใจถึงรปู
แบบของปรากฏการณท์ ี่เปน็ จรงิ ของประเทศต่างๆ ซึ่งมคี วามแตกตา่ งกนั ด้านวฒั นธรรม
ในขณะที่ ติน ปรัชพฤทธ๑์ิ ๖ ให้ความหมายรัฐประศาสนศาสตรเ์ ปรียบเทยี บวา่ เป็นความ
พยายามท่จี ะน�ำเอาโครงสร้าง กระบวนการ (หรอื วธิ ปี ฏิบัตงิ าน) และพฤติกรรมของระบบ หนว่ ย
ราชการและข้าราชการมาเทียบเคียงกันเพื่อให้เห็นความคล้ายคลึงและความแตกต่างกัน ทั้งใน
เงื่อนไขด้านกาลเทศะและระดับของปรากฏการณ์ หรือพฤติกรรมซ่ึงอยู่วัฒนธรรมของชาติ หรือ
ระบบทีแ่ ตกต่างกันท่คี ล้ายคลงึ กัน ทัง้ นี้ รวมถงึ การเปรยี บเทยี บแบบจ�ำลอง ทฤษฎซี ึ่งพยายามท่จี ะ
๑๔ กลุ ธน ธนาพงศธร และไตรรตั น์ โภคพลากรณ์, เอกสารการสอนชุดวชิ า การพัฒนาทรัพยากรมนษุ ยใ์ น
องคก์ าร หนว่ ยท่ี ๗-๑๐, (นนทบรุ ี : สาขาวทิ ยาการจดั การฒหาวทิ ยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธริ าช, ๒๕๕๐), หนา้ ๖
๑๕ Charles Goodsell T. “cross-Cultural Comparison of Behavior of Postal Clerks Towards Clients”
Administrative Science Quarterly 21 (March 1981) : 140-150.
๑๖ ตนิ ปรชั ญพฤทธ.์ิ การบรหิ ารการพฒั นา: ความหมาย เนอื้ หา แนวทางและปญั หา. พมิ พค์ รงั้ ที่ ๕.กรงุ เทพฯ:
สำ� นกั พมิ พแ์ หง่ จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั ., (๒๕๔๔). หนา้ ๑๓
133
ความรู้เบอ้ื งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
ใช้ตัว แปรเข้ามาแทนท่ีช่ือเฉพาะของระบบน้ัน ตลอดจนเปรียบเทียบระเบียบวิธีวิจัยซ่ึงรวมถึง
การใหค้ ำ� นยิ ามของแนวคดิ ลกั ษณะทสี่ ามารถวดั ได้ การรวบรวมและวเิ คราะหข์ อ้ มลู ทใ่ี ช้ และความ
พยายาม ดังกล่าวจะต้องกระท�ำในแง่ท่ีเร่ิมจากการศึกษาเปรียบเทียบกรณีตัวอย่าง หรือจุดเล็กๆ
เพอ่ื ทจ่ี ะสรา้ ง เปน็ ทฤษฎขี น้ึ มาซงึ่ เปน็ การใชเ้ หตผุ ลเชงิ อปุ ทาน (Inductive) และจากการศกึ ษาโดย
ใช้ทฤษฎีแมบ่ ท หรอื จากทฤษฎไี ปหาจุดเล็กๆซง่ึ เป็นการใช้เหตผุ ลเชิงอนมุ าน (Deductive) เพราะ
ทงั้ สองอยา่ งนม้ี ี ลกั ษณะถอ้ ยทถี อ้ ยอาศยั กนั ในอนั ทจ่ี ะสรา้ งองคค์ วามรู้เพอ่ื ทจ่ี ะทำ� ใหร้ ฐั ประศาสนศาสตร์
เปรยี บเทยี บเป็นสาขาหนึง่ ซึ่งนักวิชาการและนักปฏิบัตจิ ะได้ใชเ้ ป็นเครอ่ื งมือในการทำ� ความเขา้ ใจ
และพยากรณ์พฤติกรรมของหน่วยราชการและตัวข้าราชการได้อันจะเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนา
ประเทศ นอกจากน้ี รฐั ประศาสนศาสตรเ์ ปรยี บเทยี บไมค่ วรพอใจเฉพาะการเทยี บเคยี งความแตกตา่ ง
หรือความคล้ายคลึงของปรากฏการณ์หรือพฤติกรรมท่ีเกิดข้ึนในรัฐประศาสนศาสตร์ ซ่ึงมุ่งบริหาร
งานให้ส�ำเร็จลุล่วงเท่านั้น แต่ควรมุ่งเข็มไปท่ีการพัฒนาประเทศด้วย รัฐประศาสนศาสตร์เปรียบ
เทียบจึง ไม่ควรแยกตัวเองออกจากการบริหารการพัฒนา แต่น่าจะมีบทบาทอยู่ ๒ ประการ คือ
ประการแรก การเทียบเคียงปรากฏการณ์หรือพฤติกรรมของข้าราชการและหน่วยงานที่เกิดขึ้นใน
รัฐประศาสนศาสตร์ และประการท่ีสอง คือตัวความรู้ท่ีได้จากการเปรียบเทียบ อาจใช้เป็นจุดเร่ิม
ต้นในการพจิ ารณาปรับปรุงแก้ไขและน�ำไปใช้ในการบรหิ ารการพฒั นาอีกด้วย
๕.๓.๒ ประโยชนท์ ไี่ ด้รบั จากการศึกษารฐั ประศาสนศาสตรเ์ ปรยี บเทียบ
นักวิชาการ้านรัฐประศาสนศาสตร์ได้ให้ความสนใจท�ำการศึกษาเปรียบเทียบระบบบริหาร
ของประเทศต่างๆ นอกเหนือจากการสรา้ งหลกั การและเทคนคิ วิธกี ารบริหารของประเทศท่พี ฒั นา
แล้ว เพื่อใชเ้ ปน็ ต้นแบบใหป้ ระเทศอน่ื ๆ ด�ำเนนิ การตาม ทง้ั น้ี โดยมีความเชอ่ื ท่วี ่า ความแตดตา่ งกัน
ในด้าน คา่ นยิ ม วัฒนธรรมและสภาพแวดลอ้ มของแตล่ ะประเทศย่อมส่งผลกระทบไมม่ ากกน็ ้อยตอ่
การท�ำงาน ของหน่วยงานภาครฐั ใหป้ ระสบความส�ำเร็จ วรเดช จันทรศร ไดช้ ใี้ หเ้ หน็ ว่าการศึกษา
เปรียบเทียบมีจุดมุ่งหมายอย่างน้อย ๔ ประการ ประการแรก ต้องการแสวงหาค�ำตอบว่า ระบบ
บริหารหนึ่ง ๆ หรอื ระบบบริหารหลายๆ ระบบมีลักษณะพิเศษ หรอื ส่วนประกอบท่คี ล้ายคลึงหรอื
แตกตา่ งกนั อยา่ งไรบา้ งภายในชว่ งเวลาหนงึ่ ๆ ทงั้ นี้ เพอื่ จะนำ� ไปสกู่ ารกำ� หนดหลกั เกณฑห์ รอื สรา้ ง ทฤษฎี
หรือหลักการรว่ มของระบบบริหาร ประการทีส่ อง ต้องการทราบว่า ความแตกตา่ งระหวา่ งประเทศ
ต่าง ๆ และความแตกต่างกันในพฤติกรรมของระบบบริหารในประเทศเหล่าน้ันเกิดขึ้น เนื่องจาก
ปจั จัยใดบ้างที่มอี ิทธิพลอยา่ งส�ำคัญตอ่ ความส�ำเร็จ หรือความล้มเหลวขององค์การบรหิ ารในสังคม
หนึ่ง ๆ และประการสุดท้าย มีจุดมุ่งหมายของการแสวงหาและพัฒนากลยุทธ์ในการปฏิรูปการ
บรหิ ารงาน เพ่ือน�ำไปสู้การสรา้ งประสทิ ธผิ ลใหเ้ กิดขึน้ กับระบบบริหารนน้ั ๆ ตลอดจนสร้างความ
เข้าใจ ว่าท�ำไมกลยุทธ์ในการปฏิบัติบางกลยุทธ์จึงส่งผลในการแก้ไขปัญหาได้มากหรือน้อยต่างกัน
เพอื่ ใหเ้ กดิ ความเขา้ ใจทช่ี ดั เจนยงิ่ ขนึ้ ผเู้ ขยี นไดร้ วบรวมประโยชนข์ องการศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตร์
เปรียบเทยี บทม่ี ีตอ่ ผทู้ ำ� การศึกษาโดยประมวลออกเป็น ๕ ประการ ดังนี้
134
ความรู้เบอ้ื งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๑) การศึกษาเรียนรู้ลักษณะเฉพาะของระบบบริหารในแต่ละช่วงเวลาหรือของประเทศ
ต่างๆ จะท�ำให้ทราบความคล้ายคลึงและความแตกต่างกันของระบบบริหาร ลักษณะร่วมกันและ
สิง่ ทแี่ ตกต่างกนั ท�ำใหส้ ามารถก�ำหนดทฤษฎหี รอื หลกั เกณฑ์ที่สามารถนำ� ไปใชไ้ ดท้ ว่ั ไป
๒) การทราบถงึ สาเหตแุ ละปจั จยั ตา่ งๆ ทที่ ำ� ใหร้ ะบบบรหิ ารหนงึ่ มปี ระสทิ ธภิ าพในประเทศ
หน่ึงหรือสมัยหน่ึง แต่ใช้แล้วไม่ได้ผลอย่างมีประสิทธิภาพในอีกประเทศหน่ึงหรืออีกสมัยหนึ่ง
จะเป็นประโยชน์ตอผู้น�ำของประเทศสามารถท�ำความเข้าใจอย่างถูกต้องและหาทางแก้ไขป้องกัน
ความผดิ พลาดท่อี าจเกิดข้ึน
๓) การศึกษาเชิงเปรียบเทียบจะช่วยให้เกิดความเข้าใจถึงปัจจัยสภาพแวดล้อมต่างๆ ว่ามี
อทิ ธพิ ลตอ่ การบรหิ ารประเทศ โดยแตล่ ะประเทศจะมคี วามแตกตา่ งกนั ในบรบิ ทสภาพแวดลอ้ มทาง
การเมือง เศรษฐกิจสงั คม และเทคโนโลยี ซึง่ จะทำ� ใหผ้ ู้น�ำประเทศสามารถปรบั ปรุงระบบบริหารให้
สอดคล้องกับปัจจัยสภาพแวดล้อม หรือการปรับปรุงสภาพแวดล้อมให้เข้ากับระบบบริหาร เพ่ือ
ให้การบริหารประเทศสอดคลอ้ งกบั ความตอ้ งการของประเทศ
๔) การศกึ ษาทำ� ความเขา้ ใจในความคลา้ ยคลงึ และขอ้ แตกตา่ งในพฤตกิ รรมของขา้ ราชการ
และระบบบรหิ ารราชการของประเทศตา่ งๆ จะเปน็ ประโยชนช์ ว่ ยใหผ้ ปู้ ฏบิ ตั งิ านไดด้ ยี ง่ิ ขนึ้ โดยอาศยั
ขอ้ มูลเชงิ เปรยี บเทียบเปน็ พ้นื ฐานการปฏิบัตงิ าน
๕) การศกึ ษาเปรยี บเทยี บจะทำ� ใหร้ วู้ า่ ระบบบรหิ ารทเี่ ปน็ อยมู่ ขี อ้ ดหี รอื ขอ้ บกพรอ่ ง อยา่ งไร
ทีต่ อ้ งแกไ้ ขบ้าง ท�ำให้ผู้น�ำประเทศสามารถนำ� สว่ นท่ีดที พี่ บของอกี ประเทศหนงึ่ หรอื ในอีกเวลาหนงึ่
มาปรบั ใชไ้ ด้ ซ่ึงลกั ษณะการหยบิ ยืมเอาส่วนทด่ี ีของประเทศหนึ่งมาใช้อกี ประเทศหน่ึงเป็นสิง่ ทเ่ี กดิ
ขึ้นและยอมรับอย่างแพร่หลายบางประเทศอาจมีการหยิบยืมเพียงบางส่วนมาใช้ ในขณะ
ท่ีบางประเทศอาจน�ำมาใช้อย่างเต็มรูปแบบจากการศึกษาให้เห็นถึงประโยชน์ที่ได้รับจาก
รฐั ประศาสนศาสตร์เปรยี บเทยี บที่กลา่ วมาข้างต้น ผู้เขียนเหน็ ว่า มวี ตั ถปุ ระสงคส์ ำ� คัญ ๓ ประการ
ประการแรก เป็นการสร้างองค์ความรู้ทางวิชาการ เนื่องจากการศึกษาข้อคล้ายคลึงหรือ
ความแตกตา่ งในเรอ่ื งของการบรหิ าร จะเปน็ สมมตฐิ านของการตง้ั ทฤษฎี หรอื การสรา้ งองคค์ วามรขู้ ้ึน
มาใหมเ่ พอื่ อธบิ ายปรากฏการณท์ างการบรหิ ารทเ่ี ปน็ อยู่ ประการทสี่ อง กอ่ ใหเ้ กดิ ความรคู้ วามเขา้ ใจ
ในเร่ืองของโครงสร้าง กระบวนการและพฤติกรรมของหน่วยงานและข้าราชการ ตลอดจนสภาพ
แวดลอ้ มของแต่ละสงั คม วา่ มีความคล้ายคลึง และแตกต่างกันอย่างไร
ประการท่ีสาม เป็นการนำ� ไปประยุกต์ใช้ในทางปฏบิ ัติ เพื่อพัฒนาปรบั ปรงุ ระบบการบรหิ าร
ใหม้ ปี ระสทิ ธิภาพ และช่วยสรา้ งความเจรญิ ก้าวหนา้ ของประเทศได้
135
ความรเู้ บ้อื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์
๕.๓.๓. พัฒนาการของการศกึ ษารัฐประศาสนศาสตรเ์ ปรยี บเทยี บ
ไชยรัตน์ เจริญสินโอฬาร๑๗ ได้กล่าวว่า โดยภาพรวมแล้วพัฒนาการของการศึกษา
รฐั ประศาสนศาสตร์เปรยี บเทยี บ ทผ่ี ่านมาในอดตี จนถงึ ปัจจบุ นั สามารถแบ่งออกได้เปน็ ๓ กระแส
หลกั ดงั นี้
๑) การศึกษาเปรียบเทยี บระบบบรหิ าร (the Comparative Study of Administration
หรอื CSA) เรมิ่ ในราวศตวรรษที่ ๑๙ เปน็ การศกึ ษาเปรยี บเทยี บระบบบรหิ ารของประเทศตะวนั ตก
ด้วยกันเอง ส่วนวิธีการศึกษาจะเน้นศึกษาประวัติศาสตร์การบริหาร ศึกษาตัวบทกฎหมาย และ
สถาบนั ทางดา้ นการบรหิ ารและการปกครองเปน็ สำ� คญั การศกึ ษาเปรยี บเทยี บระบบบรหิ ารในยคุ นน้ั
จงึ เป็นลักษณะคลา้ ยคลงึ กบั การศึกษาการปกครองเปรียบเทยี บในอดตี ของวิชารัฐศาสตร์ โดยไมม่ ี
การศกึ ษาเพอ่ื พฒั นารปู แบบอนั นำ� ไปสกู่ ารสรา้ งทฤษฎแี บบวทิ ยาศาสตรแ์ ตอ่ ยา่ งใด กรอบการศกึ ษา
ระบบบริหารได้เป็นพนื้ ฐานในการบริหารเปรียบเทียบในระยะเวลาต่อมาจนถงึ ปจั จุบนั
๒) การศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตรเ์ ปรยี บเทยี บของกลมุ่ การบรหิ ารเปรยี บเทยี บ (the Com-
parative Public Administration of the Comparative Administration Group หรือ CPA-
CAG) เป็นการเคล่ือนไหวของหมู่นักวิชาการด้านรัฐประศาสนศาสตร์ชาวอเมริกันท่ีรวมกันอย่าง
หลวมๆ ภายหลังสงครามโลกคร้ังท่ีสอง ภายใตก้ ารน�ำของ เฟรด ริกส์ (Fred Riggs) และรุ่งเรอื ง
อย่างมากในช่วงทศวรรษที่ ๑๙๖๐ นักวิชาการกลุ่มน้ีสนใจศึกษาระบบบริหารและระบบราชการ
ของประเทศ โลกทสี่ าม เพอ่ื สรา้ งตวั แบบและทฤษฎเี พอ่ื น าไปสกู่ ารสรา้ ง ศาสตรแ์ หง่ รฐั ประศาสนศาสตร์
เปรียบเทียบ (the Science of Comparative Public Administration) อย่างไรก็ตามในทาง
ปฏิบัติจริงกลุ่มน้ีกลับสนใจอยู่กับการการศึกษาเพ่ือเพิ่มขีดความสามารถให้แก่ระบบราชการใน
ประเทศโลกท่สี าม เพอื่ ใชเ้ ปน็ เครอื่ งมอื ในการบริหารการพฒั นาและการพัฒนาประเทศ ในรปู ของ
การสร้างสถาบันทางด้านบริหาร (Institution-Building) และการศึกษาการบริหารการพัฒนา
(Development Administration) นักวิชาการกลุ่มนี้เรียกร้องให้มีการศึกษาระบบบริหารของ
ประเทศโลกทสี่ าม โดยไมล่ มุ่ หลงหรอื ยดึ ตดิ กบั วฒั นธรรมหรอื สงั คมตะวนั ตกเปน็ หลกั ทงั้ นเ้ี นอ่ื งจาก
ปัจจยั ๓ ประการ ประการแรกความรู้และวิธกี ารบริหารแบบสหรฐั อเมรกิ าไม่เหมาะสมกับลักษณะ
ของประเทศด้อยพัฒนาอน่ื ๆ การน�ำเครื่องมอื และเทคนิคการบรหิ ารแบบอเมริกันไปใช้ในประเทศ
ดอ้ ยพฒั นาโดยขาดการดดั แปลงและประยกุ ตใ์ หเ้ หมาะสมมกั เปน็ ตวั ถว่ งและกอ่ ใหเ้ กดิ ปญั หาตา่ งๆ
แทนการชว่ ยแกไ้ ขปญั หาของประเทศดอ้ ยพฒั นา ประการทสี่ อง รฐั ประศาสนศาสตรใ์ นสหรฐั อเมรกิ า
ประสบปัญหาเกี่ยวกับเอกลกั ษณข์ งวชิ า เนือ่ งจากขาดกรอบแนวคิดท่ีนกั วชิ าการทวั่ ไปยอมรบั และ
ประการสดุ ท้าย สภาพแวดล้อมที่แตกตา่ งกันในประเทศตะวนั ตกมคี วามแตกตา่ งจากประเทศด้อย
พฒั นาในดา้ นต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นด้านกายภาพอุดมการณ์ เศรษฐกจิ สงั คม การเมอื ง
๑๗ ไชยรตั น์ เจริญสินโอฬาร, วาทกรรมการพัฒนา, พิมพ์ครง้ั ท่ี ๒, (กรุงเทพมหานคร : ศูนย์วิจัยและพฒั นา
ตำ� รา มหาวิทยาลยั เกริก, ๒๕๔๓), หนา้ ๗-๑๐
136
ความรเู้ บือ้ งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๓) การศึกษารัฐประศาสนศาสตรเ์ ปรียบเทยี บแนวใหม่ (the New Comparative Public
Administration หรือ New CPA) นับเปน็ ความพยายามของนกั วชิ าการอีกรนุ่ หน่งึ ทสี่ นใจศึกษา
เร่ือง ของการบรหิ ารในประเทศโลกทส่ี าม โดยเริ่มต้งั แตก่ ลางทศวรรษท่ี ๑๙๗๐ จนถงึ ปจั จุบันโดย
มสี าระส�ำคัญหลายประการดังน้ี ประการแรก การศกึ ษารัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทียบให้ความ
สนใจ ขอ้ เทจ็ จรงิ ปญั หาตา่ งๆทเี่ กดิ ขนึ้ จรงิ ในระบบบรหิ ารของประเทศโลกทส่ี าม มากกวา่ การสรา้ ง
ตัวแบบ และทฤษฎีขนาดใหญ่ ประการท่ีสอง สนใจการศึกษาเรื่องพัฒนาควบคู่ไปกับการบริหาร
โครงการพฒั นาตา่ งๆ แตม่ ใิ ชเ่ ปน็ การศกึ ษาการบรหิ ารการพฒั นา (Development Administration)
ที่เน้นการพฒั นาระบบราชการแตเ่ พียงอย่างเดียว กลุ่มใหม่นี้ สนใจศึกษาเรือ่ งการน�ำนโยบายไปสู่
การปฏบิ ตั ิ และประการสดุ ทา้ ย การศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตรแ์ นวใหม่ ใหค้ วามสนใจกบั ประชาชน
หรือกลุ่มคนท่ีได้รับประโยชน์หรือถูกกระทบกระเทือนจากนโยบายและโครงการพัฒนาของรัฐใน
ประเทศโลกท่ีสาม
๕.๓.๔ อนาคตของการศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตรเ์ ปรยี บเทยี บ
จากสถานการณโ์ ลกปจั จบุ นั ทม่ี กี ารตดิ ตอ่ สอื่ สารกนั ไดอ้ ยา่ งสะดวกและรวดเรว็ ผา่ น เทคโนโลยี
การสอื่ สารแบบใหม่ นบั เปน็ สง่ิ ทท่ี า้ ทายนกั วชิ าการดา้ นรฐั ประศาสนศาสตรเ์ ปรยี บเทยี บ เปน็ อยา่ ง
มาก ดังที่ ไชยรัตน์ เจริญสินโอฬาร๑๘ ได้อธิบายภาพอนาคตของ การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์
เปรียบเทยี บ ว่าเปน็ การประสานพลังที่ขัดแยง้ กันในโลกปัจจบุ นั ๒ กระแสเขา้ ด้วยกนั คือ กระแส
ที่เรียกว่าโลกาภิวัตน์ (Globalization) กับกระแสท่ีให้ความส�ำคัญ เจาะจงของชุมชน ท้องถ่ิน
พ้ืนบ้านมากข้ึน (Localization) และได้สรปุ ภาพอนาคตของการศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตรเ์ ปรียบ
เทยี บไว้ ๔ กระแสใหญ่ๆ ดังน้ี
กระแสแรก เปน็ การเรยี กรอ้ งใหม้ กี ารศกึ ษานโยบายสาธารณะเปรยี บเทยี บ เปน็ การศกึ ษา
ทเ่ี นน้ ภาคปฏบิ ตั ิ เนอ่ื งจากนโยบายสาธารณะเปน็ การมงุ่ เนน้ เสนอแนะหรอื การเลย่ี นแปลง นโยบาย
และทำ� ให้มีความรอบรูป้ ระเทศตา่ งๆ มากย่ิงขน้ึ แต่สิ่งทนี่ ักวชิ าการต้องพงึ ระวังคอื การไมย่ ัดเยียด
ระบบคณุ คา่ และวฒั นธรรมของประเทศตะวนั ตกใหก้ บั ประเทศอนื่ โดยตอ้ งใหค้ วามสำ� คญั กบั ปจั จยั
ภายในหรือปัจจัยพื้นบ้านของระบบบริหารที่ท�ำการศึกษาด้วยอย่างไรก็ตาม การศึกษานโยบาย
สาธารณะเปรยี บเทยี บจะตอ้ งไมอ่ ยใู่ นกรอบของการศกึ ษานโยบายสาธารณะของโลกตะวนั ตกทเ่ี นน้
การสรา้ งตวั แบบหรอื ทฤษฎขี นาดใหญ่ แตต่ อ้ งสามารถประสานใหเ้ ขา้ กบั ลกั ษณะเฉพาะเจาะจงของ
ประเทศทที่ �ำการศึกษาเปรยี บเทยี บด้วย
๑๘ ไชยรัตน์ เจริญสินโอฬาร, วาทกรรมการพัฒนา, พิมพ์ครง้ั ที่ ๒, (กรงุ เทพมหานคร : ศูนย์วจิ ยั และพัฒนา
ตำ� รา มหาวทิ ยาลัยเกริก, ๒๕๔๓), หนา้ ๑๐๑-๑๑๑.
137
ความรเู้ บอื้ งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์
กระแสท่สี อง เป็นการเรียกรอ้ งใหม้ ีการศึกษาเปรยี บเทียบในลักษณะทเ่ี ป็นสากลหรือเป็น
นานาชาติมากขนึ้ (internationalization) ซง่ึ อาจเรยี กการศกึ ษานี้วา่ รัฐประศาสนศาสตรร์ ะหว่าง
ประเทศ โดยเริ่มจากการศึกษาองค์การระหว่างประเทศให้ความสนใจกับเรื่องดุลอ�ำนาจระหว่าง
ประเทศ แตใ่ นปัจจบุ นั ความสนใจศึกษาองคก์ ารระหวา่ งประเทศได้เปล่ยี นจากการศกึ ษาองค์การ
ระดับนานาชาติ เช่น องค์การสหประชาชาติ หรอื ศาลโลก ส่กู ารศึกษาองค์การระดับภมู ิภาคซงึ่ มี
ความส�ำคัญเพม่ิ ขนึ้
กระแสท่ีสาม เป็นการเรียกร้องไม่ให้ศึกษาจ�ำกัดเฉพาะการศึกษาระบบราชการ แต่ควร
ศกึ ษาเปรียบเทยี บหนว่ ยงาน องค์การทุกๆ ระดับทม่ี บี ทบาทในการพฒั นาประเทศ ท้ังองค์การภาค
รัฐ ภาคเอกชน รวมถึงองคก์ ารระดับภมู ภิ าค และนานาชาติ การศึกษาในลกั ษณะน้สี ามรถปดิ ชอ่ ง
วา่ งของรฐั ประศาสนศาสตรใ์ นประเดน็ ทอี่ งคก์ ารภาคเอกชน เชน่ ผรู้ บั เหมาหรอื รบั ชว่ งงานจากภาค
รัฐ คอื ตัว นโยบายไปสกู่ ารปฏิบตั ิท่แี ทจ้ ริง ภาครัฐทำ� หน้าทเ่ี ป็นผ้คู อยกำ� กับควบคุมดูแลมากกว่า
กระแสทสี่ ่ี เปน็ การเรยี กรอ้ งใหศ้ กึ ษาระบบราชการเปรยี บเทยี บโดยคำ� นงึ ถงึ ความแตกตา่ ง
ของระบบราชการประเทศต่างๆ เช่น ความร่�ำรวยหรือความยากจนของระบบราชการในแต่ละ
ประเทศ ขอบเขตอำ� นาจของระบบราชการในแต่ละประเทศ การศกึ ษาในลักษณะนีไ้ ปไกลกว่าการ
ศึกษาระบบราชการในฐานะเป็นเครื่องมือการพัฒนา แต่มองระบบราชการในฐานะเป็นกลุ่ม
ผลประโยชนก์ ลุ่มหน่งึ เปน็ สถาบันและกระบวนการไปพรอ้ มกันด้วย
๕.๔ การบริหารและการพฒั นา
๕.๔.๑ ความเป็นมาของการบริหารการพัฒนา
การเปลี่ยนแปลงของโลกด้านการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมมีการเปลี่ยนแปลงจากสังคม
เกษตรกรรม ทม่ี เี ศรษฐกจิ และสงั คมเปน็ สงั คมแบบดง้ั เดมิ การแลกเปลย่ี นอาหารและทรพั ยากร และ
ด�ำรงเล้ียงชีพแบบพออยพู่ อกนิ พ่ึงพาธรรมชาติ สังคมเรียบงา่ ยไมซ่ ับซ้อน สู่การผลิตและเลยี้ งสตั ว์
เพ่อื การคา้ เมอื่ สังคมไปสยู่ คุ ทุนนยิ ม (Capitalism) เป็นระบบเศรษฐกิจทซ่ี ึ่งผลิตภณั ฑ์และสินค้ามี
การจำ� หนา่ ย แลกเปลย่ี นซอื้ ขายโดยทางเอกชน บรษิ ทั หรอื กลมุ่ ธรุ กจิ เพอื่ สรา้ งผลกำ� ไรใหก้ บั หนว่ ยงาน
โดยการแลกเปลี่ยนสินค้าและการบริการ ท่ีมีการรองรับทางกฎหมายและมีการแข่งขันการในเชิง
การคา้ เพ่อื ทำ� ก�ำไรสงู สุด ซง่ึ ไม่ไดค้ วบคมุ โดยหนว่ ยงานกลางหรอื จากทางรฐั บาล ทุนนิยมจะกล่าว
ถึงทุนและที่ดินเป็นสมบัติส่วนบุคคล การตัดสินใจทางเศรษฐกิจเป็นกิจกรรมส่วนบุคคล ไม่ใช่การ
ควบคุม บริหารโดยรฐั และตลาดเสรีหรือเกือบเสรจี ะเป็นตัวก�ำหนดราคา ควบคุมและระบทุ ศิ ทาง
การผลติ จากสงั คมการเกษตรแบบดง้ั เดมิ สยู่ คุ การเกษตรแบบทนุ นยิ มและกา้ วเขา้ สยู่ คุ อตุ สาหกรรม
มกี ารนำ� เครื่องจกั รไอน้�ำมาพัฒนาไปส่เู คร่อื งจักรกล มาใช้ เปน็ พลังการผลติ แทน แรงงานคน และ
สตั ว์ กอ่ ใหพ้ ลงั การผลติ จำ� นวนมาก (Mass Production) สภาพสงั คมเปลย่ี นไปสกู่ ารตลาดและการ
บรโิ ภคนยิ มกา้ วเขา้ สคู่ วามทนั สมยั สภาพสงั คมซบั ซอ้ น หลากกหลาย ภายในระบบสงั คมแบบทนุ นยิ ม
138
ความรเู้ บอ้ื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์
ครั้นโลกที่ก้าวเข้ายุคสังคมทุนนิยมเต็มรูปแบบเมื่อเข้ามาถึงยุคเทคโนโลยีที่น�ำระบบเทคโนโลยี
มาผนวกเข้ากับระบบอุตสาหกรรม ท�ำให้อตุ สาหกรรมมกี ารพฒั นาเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว ซึ่งมี
ผลต่อความเปลี่ยนแปลงของสังคมเศรษฐกิจด้วยพลังแห่งเทคโนโลยีสารสนเทศ (IT) ซ่ึง ส่งผลให้
เกิดปรากฏการณ์โลกไรพ้ รมแดน เศรษฐกจิ เสรี ธรุ กิจข้ามชาติ และหมูบ่ ้านโลกการบรหิ ารพัฒนา
ตามแนวคดิ แบบ Capitalism คอื แนวโนม้ ทจี่ ะสรา้ งการเจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกจิ มากกวา่ ในระบบ
อน่ื ๆ สทิ ธกิ ารถอื ครองสว่ นบคุ คล เกดิ การสะสมทนุ (Social Capital) สทิ ธขิ องบคุ คลหรอื กลมุ่ บคุ คล
ที่จะสามารถท�ำการได้แบบ “นิติบุคคล” (หรือบรรษัท) ในการซ้ือและขาย สินทรัพย์ และ
ท่ดี ิน,แรงงาน,เงนิ ตรา ในตลาดเสรี เป็นต้น ส่วนผลกระทบทเี่ กดิ จากการบรหิ ารพัฒนา ตามแนวคิด
แบบ Capitalism คอื ทำ� ใหเ้ กดิ การปฏวิ ตั อิ ตุ สาหกรรมและลทั ธจิ กั รวรรดนิ ยิ มของ ยโุ รป เชน่ แอดมั
สมทิ , ริคารโ์ ด, มาร์กซ ภาวะเศรษฐกิจตกต�ำ่ ครง้ั ใหญ่ หรอื The Great Depression เชน่ เคนส์
และสงครามเย็นเชน่ ฮาเย็ค, ฟรีดแมน นักทฤษฎเี หลา่ นก้ี ล่าวว่าทุนนยิ มคือ ระบบท่ใี ห้คณุ ค่ากับ
การทร่ี าคาถกู ตดั สนิ ในตลาดเสรี นนั่ คอื โดยการคา้ ทเ่ี ปน็ ผลมาจากการตกลงดว้ ย ความสมคั รใจของ
ผซู้ อื้ และผขู้ าย ความคดิ เชงิ ตลาด จติ วญิ ญาณของผปู้ ระกอบการ และความเขา้ ใจ เกยี่ วกบั ทรพั ยส์ นิ
และสญั ญาทช่ี ดั เจนและบงั คบั ไดต้ ามกฎหมาย ทฤษฎเี หลา่ นโี้ ดยทว่ั ไปจะพยายาม อธบิ ายวา่ สำ� หรบั
ประเทศไทยมแี นวคดิ เกี่ยวกบั ทุนนิยมและได้นำ� แนวคิดนม้ี าปรบั ปรงุ พัฒนา เชน่ การร้อื ปรับระบบ
(Reengineering) เปน็ การปรบั เปลย่ี นวธิ คี ดิ วธิ ที ำ� งานตามแบบหรอื ระบบราชการของไทยแบบเดมิ
เชน่ เพ่มิ ผลผลิต ลดเวลา ลดข้นั ตอน ลดเอกสาร และลดคา่ ใชจ้ า่ ยในการท�ำงาน เป็นต้น แนวทาง
หรือวิธีการบริหารของหน่วยงานภาครัฐมีชื่อเรียกแตกต่างกันไปตามยุคสมัยและเกิดจากปัจจัย
ภายนอกและภายในประเทศ
๑. ปัจจยั ภายนอก เช่น กระแสโลกหรืออทิ ธิพลของประเทศมหาอำ� นาจท่แี พรก่ ระจายหรอื
สง่ ออกแนวทางหรอื วธิ กี ารบรหิ ารงาน โดยสว่ นหนง่ึ เขา้ มาทางวชิ าการหรอื ตำ� รา หนงั สอื ทนี่ กั วชิ าการ
ได้รบั อิทธพิ ลหรือน�ำเข้ามาจากตา่ งประเทศ
๒. ปัจจัยภายใน เช่น หัวหน้ารัฐบาลได้ให้ความส�ำคัญหรือยึดถือแนวทางหรือวิธีการ
ใดตวั อยา่ งทเ่ี หน็ ไดอ้ ย่างชัดเจน เชน่ “การพฒั นา”“การบรหิ ารจัดการ” เปน็ ต้น
แนวทางหรือวิธกี ารบรหิ ารงานท่ีหนว่ ยงานภาครัฐนำ� มาใชน้ น้ั มีววิ ัฒนาการพอสรุป ได้ว่า
กอ่ นทจ่ี ะใชค้ ำ� วา่ การบรหิ ารการพฒั นา (Development Administration) มคี ำ� หลายคำ� ที่ รฐั บาล
ได้น�ำมาใช้ เชน่ การบริหารราชการแผ่นดนิ หรือการบริหารภาครัฐ (Public administration) การ
บรหิ าร (Administration) การพัฒนา (Development) การพัฒนาชุมชน (Community devel-
opment) การพฒั นาชนบท (Rural development)
จากน้ัน จงึ มาใช้คำ� ว่า การบรหิ ารการพัฒนา (Development administration)และยังใช้
ค�ำอ่ืน เป็นต้นว่าการพัฒนาแบบยั่งยืน (Sustainable Development) การพัฒนาแบบพอเพียง
(Sufficient Development) การพัฒนาแนวพุทธ (Buddhist is Development)
การบรหิ ารกจิ การบา้ นเมอื งทด่ี ี (Good governance) การจดั การ(Management) การบรหิ ารและ
139
ความรเู้ บื้องต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์
การจัดการ(Administration and management) ในบางรฐั บาล ใช้คำ� ว่า “การบรหิ ารจดั การ”
(Management Administration) มาใชอ้ ยา่ งแพรห่ ลาย และในอนาคต อาจเกิดคำ� ว่า การบริหาร
การบริการ (Service Administration) ขน้ึ มาอกี อยา่ งไรก็ดี การพฒั นายังมีความหมายครอบคลมุ
ถงึ การเปลย่ี นไปสสู่ ภาพทด่ี ขี นึ้ (Change for the better) แนวคิดหรือลกั ษณะสำ� คญั ของแนวทาง
หรือวิธีการบริหารใดๆ ก็ตาม ซงึ่ รวมท้งั การ บรหิ ารการพฒั นา ไมอ่ าจกำ� หนดได้อยา่ งชดั เจนและ
ตายตัวเหมอื นกบั การให้ความหมายของค�ำทัง้ หลายในทางสังคมศาสตร์
๕.๔.๒ คุณลกั ษณะของการบรหิ ารการพัฒนา
การบรหิ ารการพฒั นาสามารถเขยี นเป็นภาษาองั กฤษไดว้ ่า Development Administra-
tion หรือ administration of development ซ่งึ ในส่วนนีม้ ่งุ ศึกษาแนวคิดและความหมายของ
การบริหารการพัฒนา ท้ังของ ต่างประเทศ และของไทยรวมกันไป โดยมีทง้ั นักการศึกษาชาวไทย
และต่างประเทศ ดังน้ี
George F. Gant นกั วชิ าการชาวอเมรกิ นั อธิบายว่า Development administration คอื
การจดั การระบบงานและกระบวนการตา่ ง ๆ ซงึ่ รฐั บาลจดั ตง้ั ขนึ้ เพอ่ื ดำ� เนนิ งาน ใหบ้ รรลวุ ตั ถปุ ระสงค์
ของการพัฒนา พรอ้ มกนั นี้ การบรหิ ารการพฒั นา เปน็ เครอ่ื งมอื ของรฐั บาลที่ ก�ำหนดให้เกยี่ วขอ้ ง
กบั ปจั จยั ตา่ ง ๆ ของการพฒั นาภายในรฐั เพอ่ื ทำ� การเชอื่ มโยงและทำ� ให้ วตั ถปุ ระสงคท์ างดา้ นสงั คม
และเศรษฐกิจของชาติ ให้ประสบผลส�ำเร็จ ดงั น้ัน การบริหารการพฒั นาตามขอ้ เสนอของ Gant จึง
มคี วามหมายเกย่ี วกบั การบรหิ ารนโยบาย แผนงาน และโครงการตา่ งๆ ของรฐั โดย Gant ไดจ้ ำ� แนก
แนวทางการบริหารออกเปน็ ๒ สว่ น คือ
๑. การบรหิ ารงานภายใน (Internal administration) หมายถึงวา่ การบรหิ ารงาน ใดๆ มี
ความจ�ำเปน็ ท่ีจะต้องจดั ใหม้ อี งค์การบริหารงานน้นั ๆ สามารถเป็นกลไกการบรหิ ารทีด่ ีเสยี ก่อน จึง
จำ� เปน็ จะตอ้ งจดั การภายในองคก์ ารใหด้ ใี หม้ ปี ระสทิ ธภิ าพทสี่ ดุ ซง่ึ อาจทำ� ไดด้ ว้ ยการจดั องคก์ าร การ
บรหิ ารงานบคุ คล งานคลงั งานวางแผน การตดั สนิ ใจ การส่อื สารองค์กรฯลฯ
๒. การบริหารงานภายนอก (External administration) ครอบคลมุ ถงึ เร่อื งต่างๆ ที่ หนว่ ยงานนัน้
ติดต่อกับปัจจัยนอกทั้งหมด ทั้งน้ีด้วยการท่ีค้นพบว่า ในการบริหารงานนั้น มิใช่แต่จะมุ่ง ถึง
ประสิทธิภาพของการบริหารภายในองค์การอย่างเดียว เพราะองค์การมีหน้าท่ีต้องปฏิบัติงานใน
หนา้ ทข่ี องตนใหเ้ ปน็ ผลสำ� เรจ็ อยา่ งดที ส่ี ดุ ซงึ่ หมายถงึ วา่ นอกเหนอื ไปจากการจดั การภายในทด่ี แี ลว้
ยงั ตอ้ งมหี นา้ ทรี่ บั ผดิ ชอบในการหาลทู่ างทดี่ ตี ดิ ตอ่ กบั ปจั จยั ภายนอกอนื่ ๆ ใหป้ จั จยั เหลา่ นนั้ มารว่ ม
มือ กบั องค์การของตนเพอ่ื ชว่ ยใหง้ านที่ได้รบั มอบหมายสัมฤทธิผล ความสามารถในเชิงบรหิ ารของ
องคก์ ารทจ่ี ะบรหิ ารปจั จยั ภายนอกน้ี มผี ลเกย่ี วกบั การพฒั นาองคก์ ารสว่ นมาก เพราะองคก์ ารบรหิ าร
ตอ้ งมสี ว่ นปฏบิ ตั กิ ารติดตอ่ กับคนหรอื ปัจจยั ภายนอกอ่นื ๆ ด้วย
140
ความรู้เบอ้ื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์
Irving Swerdlow นกั วชิ าการชาวอเมรกิ นั เสนอวา่ การบรหิ ารการพฒั นาเปน็ การดำ� เนนิ การบรหิ าร
ในประเทศทยี่ ากจนหรอื ประเทศดอ้ ยพฒั นา เพราะการบรหิ ารงานในประเทศ เหลา่ นนั้ มคี วามแตก
ตา่ งกนั กบั การบรหิ ารราชการในประเทศทพ่ี ฒั นาแลว้ ซง่ึ อาจพจิ ารณาและ สงั เกตเหน็ ไดจ้ ากลกั ษณะ
ของความแตกตา่ งกัน เชน่ ลกั ษณะและแบบแผนของการบรหิ าร บทบาทของรัฐบาลและบทบาท
ของข้าราชการ เป็นต้น ประเทศท่ียากจนทั้งหลายมีลักษณะพิเศษหลาย ประการซ่ึงท�ำให้รัฐบาล
ตอ้ งมีบทบาทแตกตา่ งกนั ลกั ษณะนีแ้ ละบทบาทของรัฐดังกล่าว ท�ำให้การทำ� งานของนกั บริหารมี
ลักษณะแตกต่างออกไป ในทีใ่ ดก็ตามท่ีมีความแตกต่างน้นั อยู่ การบรหิ ารรัฐกิจ จะตอ้ งถอื ได้หรือ
เรยี กไดว้ า่ เป็นการบรหิ ารการพัฒนา
Merle Fainsod นักวิชาการชาวอเมริกันให้แนวคิดหรือความหมายของการบริหารการ
พัฒนาว่า โดยปกติการบริหารการพัฒนาเป็นเรื่องเกี่ยวกับการสร้างกลไกเพ่ือการวางแผนให้เกิด
ความเจริญเติมโตทางเศรษฐกิจ การระดมและจัดสรรจดั สรรทรัพยากรเพือ่ ใหเ้ กิดการแผ่ขยายราย
ได้ของชาติ จะเห็นได้ว่าการบริหารการพัฒนาตามความคิดของ Fainsod เกี่ยวข้องอย่างมากกับ
การพฒั นาทางด้านเศรษฐกจิ
Paul Meadows นักวชิ าการชาวอเมรกิ นั อธบิ ายว่า การบริหารการพัฒนาถือได้ว่าเป็นการ
จดั การทางภาครฐั บาลในเรอ่ื งทเ่ี กยี่ วกบั การเปลยี่ นแปลงทางเศรษฐกจิ และสงั คมเพอ่ื ใหเ้ ปน็ ไปตาม
นโยบายของรฐั ทกี่ �ำหนดไว้ นักบรหิ ารการพัฒนาจงึ เปน็ ผทู้ เี่ กยี่ วข้องกับการน�ำการเปลยี่ นแปลง
Harry J. Friedman นักวชิ าการชาวอเมรกิ นั อีกคนหนง่ึ อธิบายวา่ การบริหารการพฒั นา
ประกอบด้วยปัจจยั ๒ อยา่ ง คือ
๑. การปฏบิ ตั งิ านตามแผนงานตา่ งๆ ทไี่ ดก้ ำ� หนดไวเ้ พอื่ กอ่ ใหเ้ กดิ ความทนั สมยั (Modernity)
๒. การเปลี่ยนแปลงต่างๆ ภายในระบบบริหารเพ่ือประสิทธิภาพในการปฏิบัติงาน
ตามแผนงานต่างๆ ดงั กลา่ ว
John D. Montgomery นักวชิ าการชาวอเมรกิ นั กล่าวว่า การบริหารการพัฒนาเป็นเรอ่ื ง
ของการปฏิบัติตามแผนการเปล่ียนแปลงทางเศรษฐกิจ และสังคมของรัฐ โดยปกติจะไม่เกี่ยวข้อง
กบั ความพยายามเพม่ิ ความสามารถทางการเมอื ง Montgomery มคี วามคดิ วา่ การบรหิ ารการพฒั นา
ใหค้ วามสำ� คญั กบั การเปล่ียนแปลงทางดา้ นเศรษฐกิจและสงั คมเป็นหลัก
Edward W. Weidner นักวิชาการชาวอเมริกนั กลา่ วไว้วา่ การบรหิ ารการพัฒนา หมายถึง
การปรับมรรควิธี (Means) ของการบริหารให้เข้ากับจุดมุ่งหมายต่าง ๆ ของแผนงานของรัฐบาล
ซง่ึ กอ่ นอนื่ ตอ้ งทราบถงึ ความตอ้ งการของรฐั บาลวา่ มจี ดุ มงุ่ หมายในการพฒั นาอยา่ งไรกอ่ นแลว้ จงึ นำ�
การบริหารมาช่วยปฏิบัติการให้ส�ำเร็จผลตามความมุ่งหมายนั้น นอกจากนี้ Weidner ได้แบ่งการ
บรหิ ารการพัฒนาเปน็ ๒ ส่วน คอื กระบวนการ และความรู้ทางวชิ าการ (Area of Study)
141
ความรเู้ บ้อื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์
๑. สว่ นทเ่ี ปน็ กระบวนการนนั้ Weidner มคี วามเหน็ วา่ การบรหิ ารการพฒั นาเปน็ กระบวนการ
บริหารงานของรัฐบาลท่ีน�ำองค์กรไปสู่การประสบความส�ำเร็จ ตามวัตถุประสงค์ในด้านการเมือง
เศรษฐกิจ และสังคม ซึ่งวัตถปุ ระสงคด์ ังกล่าวได้ถูกกำ� หนดโดยผมู้ ีอ�ำนาจหน้าทด่ี ว้ ยวธิ ีใดวธิ หี น่งึ
๒. สว่ นทเ่ี ปน็ ความรทู้ างวชิ าการ Weidner มองวา่ การบรหิ ารการพฒั นาเปน็ เรอื่ ง ของการ
ศกึ ษาหาความรทู้ างวชิ าการ เปน็ สว่ นหนงึ่ ของการบรหิ ารรฐั กจิ ทมี่ งุ่ แสวงหาความรใู้ นเรอื่ งบางเรอ่ื ง
และเรอื่ งดงั กลา่ วจะเปน็ ทย่ี อมรบั กนั ไดม้ ากนอ้ ยเพยี งใดนน้ั ยอ่ มขน้ึ อยคู่ วามศรทั ธาของ บคุ คล กลมุ่
บคุ คลและประเทศนนั้ ๆ
Fred W. Riggs นกั วชิ าการชาวอเมริกนั มคี วามเห็นว่าการบริหารการพฒั นามคี วามหมาย
ที่ ส�ำคญั ๒ ประการ คอื การบรหิ ารการพฒั นาหมายถึง
๑. การบรหิ ารแผนงานพฒั นา (Development programs) ทงั้ หลายดว้ ยวธิ กี าร ตา่ งๆ ของ
องคก์ ารขนาดใหญ่ โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ หนว่ ยของของรฐั บาล เพอ่ื ใหเ้ ปน็ ไปตามนโยบาย และแผนท่ี
กำ� หนดขน้ึ ซงึ่ สอดคลอ้ งกบั วตั ถปุ ระสงคข์ องการพฒั นา (Developmental Objectives) การ เสรมิ
สร้างสมรรถนะของการบรหิ าร
๒. การเพม่ิ สมรรถนะของการบรหิ ารดว้ ย ซงึ่ หมายความวา่ การบรหิ ารการพฒั นาจะ สมบรู ณ์
ไดน้ นั้ จะต้องค�ำนงึ ถงึ สมรรถนะของการบรหิ าร คอื ต้องทำ� ใหเ้ ข้มแข็งขึ้นด้วย และเมอ่ื การบรหิ าร
งานมสี มรรถนะเพมิ่ มากขนึ้ กจ็ ะเปน็ เครอื่ งมอื สำ� คญั ทที่ ำ� ใหก้ ารพฒั นาบรรลวุ ตั ถปุ ระสงคท์ ่ี กำ� หนด
ไวไ้ ด้ ความคดิ เหน็ ของ Riggs ดงั กลา่ วนเี้ ปน็ การใหค้ วามหมายของการบรหิ ารการพฒั นาที่ ครอบคลมุ
เรือ่ งการพัฒนาการบรหิ ารหรอื เพม่ิ พูนสมรรถนะของระบบบริหารด้วย
Nguyen-Duy Xuan นักวชิ าการชาวเวยี ดนามอธิบายวา่ การบรหิ ารการพัฒนา หมายถึง
การบริหารบรรดาแผนงานต่างๆ ซ่ึงเป็นแผนงานที่ก�ำหนดข้ึนมาเพ่ือให้บรรลุวัตถุ ประสงค์ในการ
สรา้ งชาติ และเพอื่ สนบั สนนุ ใหเ้ กดิ ความเจรญิ กา้ วหนา้ ในดา้ นเศรษฐกจิ -สงั คม การบรหิ ารการพฒั นา
จะประสบผลส�ำเรจ็ ได้ จะตอ้ งด�ำเนินงาน ๒ ประการ คือ
๑. จัดให้มีการฝกึ อบรมแกผ่ ้ปู ฏิบัติงานอยา่ งเหมาะสม และ
๒. ปรบั ปรงุ องค์การบรหิ ารทง้ั หลายทมี่ อี ยแู่ ละจดั ตง้ั หนว่ ยงานใหมๆ่ ขน้ึ มาเพือ่ ปฏบิ ัตงิ าน
ตามแผนงานพฒั นาตา่ งๆ
ตนิ ปรชั ญพฤทธิ์ มองการบรหิ ารในลกั ษณะท่ีเป็นกระบวนการโดยหมายถึง กระบวนการ
น�ำเอาการตัดสินใจ และนโยบายไปปฏิบัติ ส่วนการบริหารรัฐกิจหมายถึงเกี่ยวข้องกับการน�ำเอา
นโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ ในขณะท่ีบุญทัน ดอกไธสง ได้ให้ความหมายว่า การบริหาร คือ
การจดั การทรพั ยากรทม่ี อี ยใู่ หม้ ปี ระสทิ ธภิ าพมากทสี่ ดุ เพอ่ื ตอบสนองความตอ้ งการของบคุ คลองคก์ าร
หรอื ประเทศ หรือ การจัดการเพื่อผลก�ำไรของทุกคนในองค์การ ส่วนสมพงศ์ เกษมสนิ กลา่ วไวว้ า่
ค�ำว่าการบรหิ ารนยิ มใช้กับการบรหิ ารราชการหรือการ จดั การเก่ยี วกบั นโยบายซึ่งมีศพั ทบ์ ญั ญตั วิ า่
รฐั ประศาสนศาสตร์ (Public Administration) และ คำ� วา่ การจดั การ (Management) นยิ มใช้
142
ความรเู้ บือ้ งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์
กับการบริหารธุรกิจเอกชน หรือการด�ำเนินการตามนโยบายที่ก�ำหนดไว้ และสมพงศ์ เกษมสิน
ยงั ใหค้ วามหมายการบริหารไวว้ ่า การบริหารมีลักษณะเด่นเปน็ สากลอยูห่ ลาย ประการ ดังนี้
๑. การบรหิ ารย่อมมวี ตั ถุประสงค์
๒. การบริหารอาศยั ปัจจยั บุคคลเป็นองค์ประกอบ
๓. การบรหิ ารตอ้ งใช้ทรพั ยากรการบรหิ ารเป็นองคป์ ระกอบพืน้ ฐาน
๔. การบรหิ ารมลี ักษณะการดำ� เนินการเปน็ กระบวนการ
๕. การบรหิ ารเป็นการดำ� เนินการรว่ มกนั ของกลุ่มบุคคล
๖. การบริหารอาศัยความร่วมมือร่วมใจของบุคคล กล่าวคือ ความร่วมใจ (Collective
mind) จะก่อให้เกิดความร่วมมือของกลุ่ม (Group cooperation) อันจะน�ำไปสู่พลัง ของกลุ่ม
(Group effort) ทีจ่ ะทำ� ใหบ้ รรลุวตั ถปุ ระสงค์
๗. การบรหิ ารมีลกั ษณะการร่วมมอื กนั ดำ� เนนิ การอยา่ งมีเหตุผล
๘. การบริหารมีลกั ษณะเป็นการตรวจสอบผลการปฏบิ ตั ิงานกบั วตั ถุประสงค์
๙. การบรหิ ารไมม่ ีตวั ตน (Intangible) แต่มีอิทธพิ ลต่อความเป็นอยูข่ อง มนุษย์
Harold Koontz ใหค้ วามหมายของการจดั การ หมายถงึ การดำ� เนนิ งานใหบ้ รรลุ วตั ถปุ ระสงค์
ทตี่ ้ังไว้โดยอาศยั ปัจจยั ทั้งหลาย ไดแ้ ก่ คน เงิน วสั ดุสง่ิ ของ เป็นอุปกรณก์ ารจดั การนน้ั
การใหค้ ำ� นยิ ามของคำ� วา่ การบรหิ ารมอี ยตู่ า่ งๆ กนั ขน้ึ อยกู่ บั จดุ ประสงคก์ ารใชค้ วามคดิ เหน็
และความเข้าใจที่แตกต่างกัน ไมม่ คี ำ� ใดทเ่ี ป็นมาตรฐานหรอื เป็นทีย่ อมรับกนั โดยท่ัวไป แตล่ ะ ค�ำก็
ให้ความหมายและความเขา้ ใจแก่ผใู้ ช้ในลกั ษณะเดยี วกัน เช่น
๑. การบรหิ าร คอื การใชท้ รพั ยากรรว่ มกนั ของทกุ คนเพอื่ ใหบ้ รรลวุ ตั ถปุ ระสงคท์ ่ี กำ� หนดไว้
๒. การบริหารเป็นกระบวนการท่ีท�ำให้งานส�ำเร็จลง โดยการใช้ทรัพยากรบุคคลและวัตถุ
เขา้ ด้วยกัน
๓. การบรหิ าร คือ การวางแผนและการใชแ้ ผนที่วางไว้
๔. การบรหิ าร คอื การท�ำให้งานสำ� เร็จโดยอาศยั การร่วมมือของคนอื่น
๕. การบรหิ าร คอื พลังท่ีด�ำเนนิ ธุรกิจและรบั ผิดชอบในความสำ� เรจ็ และความ ล้มเหลวของ
ธรุ กิจนั้น
๖. การบรหิ ารเป็นงานทก่ี ำ� หนดแนวทางหรอื การสงั่ การให้กลุ่มคนไดท้ �ำงานเพื่อ บรรลเุ ปา้
หมายขององคก์ ารน้นั
143
ความรเู้ บือ้ งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์
ตามทก่ี ลา่ วมาขา้ งตน้ “การบรหิ าร” เปน็ สาขาวชิ าทมี่ กี ารจดั ระเบยี บใหเ้ ปน็ ระบบของการ
ศึกษา (Systematic Study) หมายถึงการศกึ ษาค้นควา้ หาหลักการ กฎเกณฑ์ และทฤษฎที ่พี งึ เช่อื
ถอื ได้ เพ่ือประโยชนใ์ นการบรหิ ารงาน โดยลักษณะเชน่ น้ีจะเหน็ ไดว้ า่ “การบริหาร” มีลักษณะ เปน็
ศาสตร์ (Science) แตถ่ ้าเปน็ การบรหิ ารงานทีต่ ้องอาศัยความรู้ ความสามารถ และประสบการณ์
แล้ว การบริหารก็จะมลี กั ษณะเป็น ศลิ ป์ (Arts)เม่อื การบรหิ ารมลี กั ษณะทอ่ี าจพจิ ารณาไดเ้ ปน็ ๒
นยั ดงั กล่าวแลว้ เช่นน้ี การใหน้ ิยามหรือความหมายของการบริหาร จงึ มักมีลักษณะแตกต่างกันไป
ในแต่ ละทศั นะและแตล่ ะแนวศกึ ษา หรอื อาจกลา่ วไดว้ า่ ไมว่ า่ จะกระทำ� ใหเ้ กดิ การเปลยี่ นแปลงใดๆ
ที่เป็นไป ตามนโยบายและแผน ย่อมถือว่าอยู่ในขอบเขตของการบริหารการพัฒนาท้ังส้ิน โดยมี
ขอบเขตท้ัง ทางด้านการเมือง เศรษฐกิจ สังคม และการบริหาร ฉะน้ัน การบริหารการพัฒนา
จงึ ย่อมหมายถึง การบรหิ ารของงานพฒั นา หรือการน�ำเอาโครงการพัฒนาด้านตา่ งๆ ไปดำ� เนนิ การ
ให้บรรลุผลส�ำเร็จ รวมทั้งการพัฒนาการบริหาร หรือการท�ำให้การบริหารมีขีดความสามารถเพิ่ม
มากข้นึ
สำ� หรับการพัฒนา (Development) ไดม้ ียังคงมผี ู้อธบิ ายความหมายไว้ดังน้ี
พระบาทสมเดจ็ พระเจา้ อยหู่ วั ไดพ้ ระราชทานพระบรมราโชวาทเกยี่ วกบั ความหมายของคำ�
วา่ “พฒั นา”วา่ “พฒั นา” คอื อย่างไร ก่อนอืน่ เราต้องทราบวา่ มงุ่ ใหเ้ กิดความเจริญมั่นคงกา้ วหน้า
มงุ่ ใหท้ กุ คนมคี วามสขุ สบาย ดงั นน้ั ทกุ คนจงึ มงุ่ ทจี่ ะพฒั นาพจนานกุ รมฉบบั ราชบณั ฑติ ยสถาน พ.ศ.
๒๕๒๕ อธิบายความหมายของการพฒั นาวา่ “การพัฒนา” หมายถงึ การเตบิ โต ความเจรญิ ความ
ก้าวหน้า ความรุ่งเรอื ง
ในหนังสอื “การพฒั นาต้องมาจากประชาชน : เวทีชาวบา้ น ๓๔” อธบิ ายว่า “การพฒั นา”
คือ การแสวงหาชีวิตที่ดีกว่าอย่างเหมาะสมกลมกลืนกับธรรมชาติ การพัฒนาเป็นสิทธิและหน้าท่ี
ของทุกคน
สมเด็จพระสังฆราช สกลมหาสังฆปริณายก ได้ประทานพระด�ำรัสเร่ือง “ศาสนธรรมเพื่อ
การพัฒนาชีวิตและสังคม” ในพิธีเปิดงานสัปดาห์ส่งเสริมศาสนาและจริยธรรม ณ ตึกสันติไมตรี
ทำ� เนยี บ รัฐบาลในวันที่ ๑ ธนั วาคม ๒๕๓๒มีสาระส�ำคญั บางประการ ที่อธบิ ายวา่ “การพฒั นา”
คือ การ สรา้ งสรรค์ที่เรยี กไดว้ ่าเป็นการพฒั นาน้นั ควรเปน็ การสร้างสรรค์ท่ที �ำให้ชวี ติ และสังคมดี
ข้ึน เปน็ ตน้ วา่ มคี วามสงบสุขมากข้นึ มีความปลอดภัยมากขึน้ มีปัญหาและความทุกข์ยากต่างๆ ลด
น้อยลงจนถงึ หมดส้ินไป เพราะฉะนนั้ การกระทำ� ใด ๆ กต็ าม หากไม่กอ่ ใหเ้ กิดผลดดี งั กล่าวแก่ชีวิต
และสังคม ก็กลา่ ว ไมไ่ ด้ว่าเป็น การพัฒนา ตามความหมายอันแท้จรงิ ของค�ำว่าพัฒนา แม้ว่ามนุษย์
จะสามารถสร้างสรรค์ ส่ิงต่างๆ ในทางวัตถุได้อย่างวิจิตรพิสดารมากขึ้น มีเคร่ืองใช้ไม้สอยสะดวก
สบายและรวดเรว็ ขน้ึ แตถ่ า้ ชวี ติ และสงั คม กลบั มคี วามสงบสขุ และความปลอดภยั ลดนอ้ ยลงกก็ ลา่ ว
ไม่ไดว้ ่าชวี ติ และสังคมน้นั พฒั นาคอื ดขี ้ึนหรือเจริญขน้ึ
144
ความรเู้ บ้อื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์
สำ� หรบั “การพฒั นา” ในแงน่ ้ี เปน็ การศกึ ษาในทศั นะของการบรหิ ารกจิ การในรฐั ซง่ึ จะเปน็
แนวทางการปฏิบัตงิ าน ตลอดจนเป็นปัจจยั ในการเสรมิ สร้าง พฒั นา อย่างไรกต็ าม ส�ำหรับแนวคดิ
ในการศกึ ษาเก่ียวกับการพฒั นาน้ัน
โฆษิต ปั้นเป่ยี มรษั ฏ์๑๙ ไดอ้ ธิบายวา่ แนวความคดิ ในการพฒั นา รวมถึงแนวทางการพัฒนา
ตอ้ งอาศยั รากฐานมาจากความเขา้ ใจความหมายของการ พฒั นาทตี่ รงกนั เสยี กอ่ น มฉิ ะนน้ั แลว้ แนว
ความคิดที่ปราศจากรากฐานรว่ มกนั ก็จะมผี ลทำ� ใหเ้ กิดความ ขดั แยง้ ซึ่งกันและกนั และยากต่อการ
ทำ� ความเข้าใจกบั บรรดาผู้เก่ยี วขอ้ งทง้ั หลาย
นอกจากความเหน็ ของ โฆษติ แลว้ ไดม้ นี กั วชิ าการทอ่ี ธบิ ายความหมายของการพฒั นาไวด้ งั น้ี
Dudley Seers “การพฒั นา”หมายถงึ การขจัดความยากจน ความอดอยากการขจดั ความ
เจ็บไข้ได้ป่วย โดยมุ่งเน้นให้มีรายได้ มีงานท�ำ มีเสรีภาพขั้นพ้ืนฐาน มีโอกาสในการได้รับบริการ
สาธารณะต่างๆ หรือ การพฒั นา หมายถึง การสรา้ งสภาวะการณด์ ้านต่างๆ เพอื่ ปรับปรงุ เสริมสรา้ ง
คุณภาพชวี ติ (Quality of Life) ใหด้ ีขึ้นและในบทความอันมีช่อื เสียง
ความหมายของการพัฒนา อีกประการที่ Dudley Seers อธิบาย คือจุดมุ่งหมายเบ้ืองต้นใน
การพฒั นาประเทศ คือ การแสวงหาล่ทู างเพ่อื แกป้ ัญหาความอดอยาก หรอื ภาวะทโุ ภชนาการแก้
ปัญหาความยากจนและแกป้ ญั หาด้านการเจบ็ ไข้ได้ป่วยของประชาชน เพราะปญั หาเหลา่ นีเ้ ปน็ สง่ิ
ทีบ่ ่นั ทอนและท�ำลายศกั ยภาพของปจั เจกบคุ คล กบั จะน�ำความยงุ่ ยากมาสสู่ งั คมในท่ีสุด
Bryant & White “การพฒั นา” หมายถงึ การเพม่ิ พนู สมรรถนะของคนในการควบคมุ สมาชกิ
ของสังคม เช่น การเพมิ่ ความสามารถในการสรา้ งความเป็นธรรมในสังคมการสร้างพลงั อำ� นาจของ
บุคคลทางการเมอื ง การเมืองมเี สถยี รภาพในการพฒั นาอย่างตอ่ เนอ่ื ง
ปฐม มณโี รจน์ ไดใ้ ห้ความหมายของการพัฒนาวา่ “การพฒั นา” คอื การเปลี่ยนแปลงไปจาก สภาพ
เดมิ ไปสสู่ ภาพใหมท่ ก่ี า้ วหนา้ หรอื เปน็ ไปในเชงิ บวก โดยวธิ กี ารหรอื กระบวนการทจี่ ะทำ� ใหเ้ กดิ การ
เปลยี่ นแปลงตามวตั ถุประสงค์ทีก่ �ำหนดไว้ ดงั น้ัน การพัฒนาน้นั เปน็ แนวคดิ เชิงปทัสถาน (norma-
tive concept) มเี ปา้ ประสงค์ และมี ลักษณะของการเปรยี บเทยี บคณุ ลกั ษณะของสภาวะหน่ึงกบั
สภาวะหน่งึ คือ การพฒั นาเป็นแนวคิดเชงิ ปทัสถาน หรือกลา่ วอีกนยั หนง่ึ ว่า มีค่านิยมสอดแทรกอยู่
น้ันดูเป็นเหตุผลหลักของค�ำว่าการพัฒนา ซ่ึงมีความหมายที่แตกต่างกันออกไปทั้งนี้ในการก�ำหนด
เป้าหมาย รวมทงั้ แนวทางในการวัดผลของการ พฒั นานัน้ ข้นึ อยกู่ ับคา่ นิยมของผ้ทู ีก่ ำ� หนด และค่า
นิยมดังกลา่ วนัน้ สามารถเปลีย่ นแปลงไดต้ าม กาลเวลา และสองคือ การพัฒนาเป็นเร่ืองทเ่ี กยี่ วกับ
เป้าประสงค์ ซึ่งโดยท่ัวไปแสดงถึงสภาวะอันพึง ปรารถนาของสังคม ไม่ว่าจะเป็นไปในทางสังคม
การเมอื ง และ/หรอื เศรษฐกิจ ซึ่งจะเปน็ เช่นไรน้นั ขึน้ อยู่กบั ค่านิยมของผูก้ �ำหนดเป้าประสงคห์ รือ
๑๙ โฆษติ ป้นั เปีย่ มรษั ฏ์, การพัฒนาประเทศแนวคิดและทศิ ทาง, (กรุงเทพมหานคร : ดอกเบย้ี , ๒๕๓๖),
หน้า ๑๑-๑๖.
145
ความรูเ้ บอื้ งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์
สภาวะอนั พงึ ปรารถนานน้ั ในทนี่ บี้ า้ งกม็ องวา่ การ พฒั นาคอื สภาวะของการพฒั นาแลว้ (Development
as State) ในขณะทอ่ี กี หลายคนมองการพฒั นาในความหมายของกระบวนการ (Process) ของความ
กา้ วหนา้ หรอื การปรบั ปรงุ เปลย่ี นแปลง ในทางทดี่ ขี น้ึ ตามเกณฑห์ รอื เปา้ หมายของการพฒั นาตามที่
กำ� หนดคณุ คา่ ไว้ สามการพฒั นาเปน็ แนวคดิ ทมี่ ลี กั ษณะของการเปรยี บเทยี บสภาวะหนงึ่ กบั สภาวะ
อื่นท่ีสอดแทรกอยู่ เช่น ตามทฤษฎี ภาวะทันสมัย ซ่ึงมีวามหมายเดียวกับสภาวะที่พัฒนาแล้วนั้น
มองวา่ ภาวะทนั สมยั น้ันตา่ งจากภาวะลา้ หลงั โดยส้นิ เชงิ ทั้งในแงเ่ ศรษฐกจิ การเมอื ง สังคม ค่านยิ ม
และสตปิ ญั ญา
๕.๔.๓ จดุ สนใจของรัฐประศาสนศาสตรท์ ี่มตี อ่ การบรหิ ารการพฒั นา
วรเดช จนั ทรศร๒๐ ได้กลา่ วว่า การบริหารการพฒั นาเปน็ แนวทางศึกษาท่ี ส�ำคญั ด้านหน่งึ
ของการบรหิ ารเปรยี บเทยี บ แต่นบั ต้งั แต่ ทศวรรษ ๑๙๖๐ เป็นต้นมา การบรหิ ารการ พัฒนาได้
พัฒนาตนเองเป็นสาขาวิชาหน่ึงโดยเฉพาะ ด้วยเหตุผล ๓ ประการ ประการแรก การบริหาร
การพัฒนาได้มุ่งเน้นพลวัตขององค์ประกอบทางสังคมมากกว่าแนวการศึกษาอ่ืนๆ ของการบริหาร
เปรียบเทยี บ เชน่ รูปแบบการจดั การแบบราชการของ แมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) สามารถใชไ้ ด้
ใน ประเทศทที่ รี ะบบการบรหิ ารทม่ี นั่ คง และมรี ะบบการเมอื งตอ่ เนอ่ื ง ตวั แบบของ เฟรด รกิ ส์ (Fred
Riggs) ก็ยากท่ีจะอธิบายถึงการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วท่ีเกิดขึ้นในระบบบริหารบางประเทศ
โดยเฉพาะในประเทศที่ก�ำลังพัฒนา ประการที่สอง การบริหารการพัฒนาให้ความส�ำคัญกับการ
ประยุกต์มากกวา่ การบรหิ ารเปรยี บเทยี บ และ ประการสดุ ท้าย การบรหิ ารการพฒั นามุ่งแสวงหา
แนวทางทจี่ ะแกไ้ ขปญั หาตา่ งๆ ในโลกของความเปน็ จรงิ มากกวา่ การบรหิ ารเปรยี บเทยี บในอดตี นกั
วชิ าการสว่ นใหญต่ อ้ งการสรา้ งทฤษฎสี มบรู ณใ์ นการพฒั นาประเทศ หรอื มงุ่ พยายามอธบิ ายพฤตกิ รรม
ของระบบราชการมากกวา่ ทจี่ ะสนใจแกไ้ ขปญั หาทเี่ กดิ ขนึ้ ในการบรหิ ารการพฒั นาอยา่ งจรงิ จงั โดยท่ี
ในระยะหลงั มนี บายจำ� นวนมากทรี่ ฐั บาลของประเทศพฒั นาแลว้ หรอื ประเทศทกี่ ำ� ลงั พฒั นากต็ าม
ไม่สามรถท�ำให้หน่วยงานระดับท้องถ่ินน�ำนโยบายไปปฏิบัติในทิศทางท่ี ต้องการได้ ท้ังน้ี เพราะ
ปญั หาและอปุ สรรคท่ีเกดิ ขึ้นในกระบวนการนำ� นโยบายและแผนงานไปปฏิบตั ิ
๒๐ วรเดช จันทรศร, รัฐประศาสนศาสตร์ : ขอบข่ายในทศวรรษใหม่, พิมพ์คร้ังท่ี ๗.กรุงเทพมหานคร :
สหายบล็อกการพมิ พ์, ๒๕๔๓), หน้า ๓๗-๔๐.
146
ความรู้เบอ้ื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์
๕.๔.๔ ความสมั พนั ธร์ ะหว่างรัฐประศาสนศาสตรเ์ ปรียบเทยี บกับการบริหารการพฒั นา
ในช่วงทศวรรษท่ี ๑๙๖๐ ซ่ึงถือเป็นช่วงที่การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทียบ
ใน สหรัฐอเมริกามีความเจริญรุ่งเรืองอย่างมาก มีนักวิชาการที่สนใจศึกษารัฐประศาสนศาสตร ์
เปรียบเทียบเดินทางไปให้ความช่วยเหลือแก่ประเทศที่กำ� ลังพัฒนาท้ังหลายตามโครงการให้ความ
ช่วยเหลอื ของสหรฐั อเมริกา และองค์การระหวา่ งประเทศประมาณปี ค.ศ. ๑๙๖๒ นกั วชิ าการดา้ น
รัฐประศาสนศาตร์เปรยี บเทยี บไดเ้ ดินทางไปประเทศท่กี ำ� ลงั พัฒนา โดยสนใจเรยี นรทู้ �ำความเขา้ ใจ
ในวิธีการปรับปรุงการบริหารงานของประเทศที่ก�ำลังพัฒนาเหล่านั้นให้มีประสิทธิภาพมากย่ิงข้ึน
เพ่ือเป็นกลไกที่ดีในการบริหารโครงการพัฒนาประเทศต่างๆ การศึกษาวิชาการบริหารการพัฒนา
จงึ ไดร้ บั การพฒั นาควบคไู่ ปกบั รฐั ประศาสนศาสตรเ์ ปรยี บเทยี บตง้ั แตบ่ ดั นนั้ สถานภาพความสมั พนั ธ์
ระหว่างรฐั ประศาสนศาสตร์เปรียบเทียบกับการบริหารการ พฒั นาไว้ ๓ ประการ ดังนี้
๑) สถานภาพความสมั พนั ธข์ องทง้ั สองวชิ าเปน็ เสมอื น “วชิ าพ่ี วชิ าน้อง” โดยมี กำ� เนดิ จาก
วิชารัฐประศาสนศาสตร์ในฐานะที่เป็น “วิชาแม่” เหมือนกัน ประกอบกับ รัฐประศาสน ศาสตร์
เปรยี บเทยี บมกี ำ� เนดิ มากอ่ นการบรหิ ารการพฒั นา ดงั นน้ั วชิ าทงั้ สองจงึ มคี วามสมั พนั ธต์ อ่ กนั อยา่ ง
ใกล้ชิดและมากกว่าวิชาอ่ืนๆ ของการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ ความใกล้ชิดของความสัมพันธ์
ระหวา่ งวชิ าทั้งสองมีมากจนนกั วชิ าการบางคนพิจารณาว่าวชิ าท้ังสองเปน็ วชิ าเดียวกนั
๒) วิชาทั้งสองก�ำเนิดข้ึนโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มพูนองค์ความรู้ใหม่ๆ ใน การศึกษา
รัฐประศาสนศาสตร์เชน่ เดียวกัน กลา่ วคอื รัฐประศาสนศาสตร์เปรยี บเทียบก�ำเนิดข้นึ โดยมี จดุ เนน้
ท่ีการพัฒนาตนเองให้เป็นศาสตร์ เพื่อท่ีจะส่งผลกระทบให้วิชารัฐประศาสนศาสตร์มีลักษณะ
เปน็ ศาสตรท์ สี่ มบูรณ์ ในท�ำนองเดยี วกนั ในการศึกษาการบริหารการพัฒนาในระยะแรก กม็ ี จุดมงุ่
หมายเพิ่มพูนองค์ความรู้แต่ต่อมาภายหลังได้มีความพยายามประยุกต์ความรู้ทางทฤษฎีไปสู่การ
ปฏบิ ตั ิ จนมนี กั วชิ าการบางคนกลา่ ววา่ การบรหิ ารการพฒั นากค็ อื รฐั ประศาสนศาสตรเ์ ปรยี บเทยี บ
ใน เชิงประยกุ ตน์ ่นั เอง
๓) การศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตรเ์ ปรยี บเทยี บมคี วามเจรญิ รงุ่ เรอื งอยา่ งมากในชว่ ง ทศวรรษ
ที่ ๑๙๖๐ และตกตำ�่ ในทศวรรษที่ ๑๙๗๐ เนอื่ งจากรฐั บาลสหรฐั อเมรกิ าและองคก์ ารระหวา่ ง ประเทศ
ได้ลดความช่วยเหลือแก่นักวิชาการในการเดินทางไปศึกษาวิจัยในประเทศด้วยพัฒนา ในขณะที่
รัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทียบเสื่อมความนิยมลง การบริหารการพัฒนาได้เจริญก้าวหน้า
โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ ในสว่ นการปรบั ปรงุ วธิ กี ารบรหิ ารงานและสรา้ งความเขม้ แขง็ ในการวางแผนและ
การบริหารโครงการพัฒนา ท�ำให้วิชานี้ได้รับความนิยมศึกษาอย่างกว้างขวางในประเทศท่ีก�ำลัง
พัฒนา เหล่านี้ และยังคงเป็นท่ีนิยมต่อไปหากประเทศเหล่าน้ียังมีความต้องการพัฒนาประเทศ
ของตนต่อไป
147
ความรเู้ บื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
สรุปทา้ ยบท
ในบทนี้ ผเู้ ขยี นไดน้ ำ� เสนอแนวคดิ ตา่ งๆ เพอ่ื ใหเ้ ขา้ ใจถงึ ความหมาย ภาพรวม แนวทาง ศกึ ษา
และพัฒนาการของรัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทียบ เพ่ือท�ำการศึกษาเทียบเคียงกับแนวคิด ของ
การบรหิ ารการพฒั นา ซง่ึ จะเหน็ ไดว้ า่ รฐั ประศาสนศาสตรเ์ ปรยี บเทยี บซง่ึ มคี วามหมายเดยี วกบั การ
บรหิ ารรฐั กจิ เปรยี บเทยี บ เปน็ ความพยายามทจ่ี ะนำ� เอาโครงสรา้ ง กระบวนการ และพฤตกิ รรม ของ
ระบบหนว่ ยราชการและขา้ ราชการมาเทยี บเคยี งกัน เพ่ือให้เห็นความคลา้ ยคลึงและความแตกตา่ ง
กนั ทงั้ ในเงอ่ื นไขดา้ นกาลเทศะและรบั ของปรากฏการณ์ หรอื พฤตกิ รรมซง่ึ อยใู่ นวฒั นธรรมของชาติ
หรือระบบท่ีแตกต่างกันและคล้ายคลึงกัน และได้มีความพยายามสร้างแบบจ�ำลองทฤษฎีโดยการ
รวบรวมและวเิ คราะห์ขอ้ มลู ที่เร่มิ จาการศกึ ษาเปรยี บเทยี บกรณตี วั อย่าง หรอื จุดเล็กๆ เพ่อื ใชเ้ ป็น
ทฤษฎีแม่บท ส�ำหรับนักวิชาการและนักปฏิบัติจะได้ใช้เป็นเคร่ืองมือในการท�ำความเข้าเข้าใจและ
พยากรณพ์ ฤตกิ รรมของหนว่ ยราชการและตวั ขา้ ราชการอนั จะเปน็ ผลประโยชนต์ อ่ การพฒั นาประเทศ
สำ� หรบั การบริหารการพัฒนา หมายถงึ การปรบั ปรุง ปฏิรปู โครงสรา้ ง กระบวนการ และ
พฤติ กรรมการบริหารใหด้ ยี ่ิงขึ้น เพ่อื รองรบั การพฒั นาประเทศ โดยมุ่งทีจ่ ะนำ� ความสามารถทมี่ ีอยู่
ลงมือปฏิบัติตามนโยบาย แผน แผนงาน และโครงการเพ่ือให้เกิดการเปล่ียนแปลงของสังคมและ
เศรษฐกจิ ในทางทดี่ ีข้นึ ตามแผนท่วี างไว้ และการพัฒนานั้น มีเปา้ ประสงค์ และมีลกั ษณะของการ
เปรียบเทียบคุณลักษณะของสภาวะหนึ่งกับสภาวะหน่ึง คือ การพัฒนาเป็นแนวคิดเชิงปทัสถาน
ซ่ึงมีความหมายท่ีแตกตา่ งกันออกไปทั้งนี้ในการกำ� หนดเปา้ หมาย รวมทง้ั แนวทางในการวดั ผลของ
การพฒั นานนั้ ๆ อกี ท้งั การพัฒนาเป็นเร่ืองที่เกย่ี วกบั เป้าประสงค์ ซง่ึ โดยทว่ั ไปแสดงถึงสภาวะอัน
พึงปรารถนา ไมว่ ่าจะเป็นไปในทางเศรษฐกจิ สังคม การเมอื ง และ/หรอื สิง่ แวดล้อม คอื ท่จี ะเปน็
เช่นไรนั้นก็ขึ้นอยู่กับค่านิยมของผู้ก�ำหนดเป้าประสงค์ แต่ในท่ีนี้มองว่าการพัฒนาคือ สภาวะของ
การพฒั นาแลว้ (Development as State) ในขณะทอี่ กี หลายคนมองการพฒั นาในความหมายของ
กระบวนการ (Process) ของความกา้ วหน้าหรือการปรับปรงุ เปล่ียนแปลงในทางท่ีดีขน้ึ ตามเกณฑ์
หรอื เปา้ หมายของการพฒั นาตามทก่ี ำ� หนดคณุ คา่ ไว้ ทง้ั ในแงเ่ ศรษฐกจิ การเมอื ง สงั คม คา่ นยิ ม และ
สติปัญญา
ในการพัฒนาประเทศให้มีความเจรญิ กา้ วหน้าของประเทศโลกที่สามนน้ั จ�ำเป็นจะต้องนำ�
เอาทฤษฎีการพฒั นาประเทศมาใช้ในการพัฒนาประเทศใหม้ ีความเจรญิ เทยี บเทา่ ประเทศทีพ่ ฒั นา
แล้ว และเพื่อพัฒนาประเทศทางดา้ นเศรษฐกิจ สงั คม การเมือง ให้มคี วามเจริญม่ันคงและเพอ่ื ให้
ประชาชนในประเทศมคี วามอยดู่ กี นิ ดี มคี วามสะดวกสบายและมคี วามสงบสขุ แตก่ ารนำ� เอาทฤษฎี
ทางตะวันตกมาใช้น้ัน จะต้องน�ำมาประยุกต์เพื่อให้เข้ากับบริบทสังคมวัฒนธรรมของประเทศด้วย
เพอื่ การประเทศเกดิ การพัฒนาอย่างสมดุล
148
ความรูเ้ บื้องตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์
ค�ำถามทา้ ยบทที่ ๕
๑. วัตถุประสงค์ของการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์กับการบริหารและพัฒนาคืออะไร สาม
รถนำ� มาใช้ประโยชนใ์ นการพฒั นาประเทศอย่างไร
๒. รฐั ประศาสนศาสตร์เปรียบเทยี บศึกษาถึงเรอ่ื งอะไรบา้ ง จงยกตัวอย่างและอธบิ ายมาให้
เขา้ ใจ
๓. การศกึ ษาความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งรฐั ประศาสนศาสตรเ์ ปรยี บเทยี บกบั การบรหิ ารการพฒั นา
มปี ระโยชน์อย่างไร จงอธิบาย
๔. อนาคตของการศึกษารฐั ประศาสนศาสตรเ์ ปรียบเทยี บในประเทศไทย ควรเป็นอยา่ งไร
๕. การศกึ ษาแนวคดิ ทฤษฎกี ารพฒั นาการเมอื งสามารถน�ำไปใชป้ ระโญชน์ไดอ้ ย่างไร
๖. จงอธิบายความหมายของการบริหารพฒั นาพร้อมทงั้ ยกตัวอย่างมาให้เข้าใจ
149
ความรู้เบอ้ื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์
เอกสารอา้ งองิ ประจ�ำบท
กุลธน ธนาพงศธร และไตรรัตน์ โภคพลากรณ์. “แนวคิดเก่ียวกับการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ”
ในเอกสารการสอนชุดวิชา การบรหิ ารรฐั กจิ เปรยี บเทยี บและการบรหิ ารการพัฒนา หน่วย
ที่ ๑-๗. พมิ พ์ครง้ั ที่ ๔. กรงุ เทพฯ: มหาวิทยาลัยสโุ ขทยั ธรรมาธริ าช.
ติน ปรชั ญพฤทธ,์ิ ศพั ทร์ ฐั ประศาสนศาสตร,์ กรงุ เทพมหานคร : สานกั พมิ พจ์ ฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั . ๒๕๓๕
ติน ปรัชญพฤทธ์ิ. (๒๕๔๔). การบริหารการพัฒนา: ความหมาย เน้ือหา แนวทางและปัญหา.
พมิ พค์ รง้ั ที่ ๕. กรงุ เทพฯ: สานกั พมิ พแ์ ห่งจฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลัย.
__________ . (๒๕๓๕). รัฐประศาสนศาสตร์เปรยี บเทียบ: เคร่อื งมือในการพฒั นาประเทศ. พมิ พ์
คร้ังที่ ๒. กรงุ เทพฯ: สานกั พิมพแ์ ห่งจฬุ าลงกรณ์มมหาวทิ ยาลยั .
ลขิ ติ ธรี เวคนิ , การพฒั นาการเมอื ง:แนวความคดิ ใหม,่ วารสารธรรมศาสตร,์ (ปที ี่ ๙ ฉบบั ท่ี ๔): ๕๕-๕๖.
พงศเ์ พ็ญ ศกุนตาภัย, “การพฒั นาการเมืองในประเทศไทย” : ปญั หาและอุปสรรค, วารสาร
รฐั ศาสตร์, ปที ี่ ๖ ฉบบั ท่ี ๒ มหาวทิ ยาลยั รามคำ� แห่ง, หนา้ ๕๕-๕๖.
วิรชั นภิ าวรรณ, การบริหารการพฒั นา: แนวคดิ ความหมาย ความสาคญั และตัวแบบการประยกุ ต์
http://www.wiruch.com.
วรเดช จันทรศร. (๒๕๔๓). รัฐประศาสนศาสตร์ : ขอบข่ายในทศวรรษใหม่. พิมพ์คร้ังท่ี ๗.
กรงุ เทพฯ:สหายบล็อกการพมิ พ์.
Charles Goodsell T. “cross-Cultural Comparison of Behavior of Postal Clerks
Towards Clients” Administrative Science Quarterly 21 (March 1981).
Lucian W. Pye, Aspects of Political Development,(Boston : Little, Brown and Co., 1996).
G. Almond and B. Powell, Comparative Politics : A. Development Approach,(Boston
: Little, Brown and Co., 1996), pp. 299-332.
David Apter, The political of Modernization,(Chicago : University of Chicago Press, 1965).
C.H. Dodd, Political Development,(London : The Mac Millan Press Ltd., 1992).
บนั ทกึ ชว่ ยจ�ำ
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
แผนการจัดการเรยี นรู้ ประจ�ำบทที่ ๖
เรื่อง ความรู้เบอ้ื งตน้ เกย่ี วกบั การบรหิ ารและการเมือง
ก. เนอ้ื หาสาระทศี่ กึ ษา
การบริหารและการเมือง
๑. แนวทางการศกึ ษาของนกั รฐั ประศาสนศาสตรเ์ กยี่ วกบั ความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งการบรหิ าร
และการเมอื ง
๒. แนวคิดการบรหิ ารแยกจากการเมอื งอย่างเด็ดขาด
๓. แนวคิดเกี่ยวกับการบรหิ ารคือการเมอื ง
๔. โครงสรา้ งและบทบาท อำ� นาจหนา้ ท่ีของระบบการเมืองและระบบบริหาร
ข. วัตถุประสงคข์ องการศกึ ษา
เม่อื ได้ศกึ ษาบทท่ี ๖ จบแล้ว ผู้ศึกษามคี วามสามารถได้
๑. อธิบายแนวทางการศึกษาของนักรัฐประศาสนศาสตร์เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่าง
การบริหาร และการเมืองได้
๒. อธิบายแนวคิดการบริหารแยกจากการเมืองอย่างเด็ดขาดได้
๓. อธบิ ายแนวคิดเกี่ยวกบั การบริหารคือการเมอื งได้
๔. อธบิ ายโครงสร้างและบทบาท อ�ำนาจหน้าท่ีของระบบการเมืองและระบบบริหารได้
ค. กระบวนการเรยี นรู้
๑. อาจารย์ผูส้ อนยกตัวอยา่ งงานวจิ ัยตามความสนใจของนสิ ิต และ เกริ่นนำ� การบรหิ าร
และการเมืองมคี วามหมายอย่างไร
๒. อาจารย์ผู้สอนกล่าวเปดิ ประเด็นซักถามผเู้ รียนให้มีสว่ นรว่ มในการเรียนรู้เก่ยี วกับการ
วิจัย โดยการตอบปากเปล่า เพอ่ื เปน็ การกระตุน้ ใหผ้ ูเ้ รยี นไดต้ ืน่ ตวั อยเู่ สมอ
๓. ค�ำถามใดที่ผเู้ รยี นตอบแล้วไม่ชดั เจนพอ ผู้สอนควรอธิบายประเดน็ นนั้ ๆ เพิ่มเติมเพือ่
ใหผ้ ู้เรียนได้รบั ความรทู้ ่ถี ูกต้อง
๔. กอ่ นสอนทกุ ครงั้ อาจารยผ์ สู้ อนกระตนุ้ ใหผ้ เู้ รยี นเกดิ ความสนใจ มคี วามอยากรอู้ ยากเหน็
๕. อาจารย์ผู้สอนเสนอแนะให้ผู้เรียนศึกษาค้นคว้าเพ่ิมเติมจากหนังสือ อ่ืน ๆ หรืองาน
วิจัยอนื่ ๆ
๖. เมอื่ ศกึ ษาแตล่ ะบทจบแลว้ อาจารยผ์ สู้ อนมอบหมายงานใหผ้ เู้ รยี น ทกุ คนไปทำ� คำ� ถาม
ท้ายบทแล้วนำ� มาสง่ ในสัปดาหต์ ่อไป
๗. อาจารย์ผ้สู อนอธิบายสรุป “ความรู้เบอ้ื งตน้ เกยี่ วกบั รัฐประศาสนศาสตร์” อีกครง้ั เพ่อื
เป็นการทบทวนเนื้อหาสาระ แล้วผู้สอนสอบถามผู้เรียนในประเด็นท่ีได้เรียนมาแล้ว เพื่อเป็นการ
ประเมินผู้เรียนว่ามปี ระสิทธภิ าพและประสิทธผิ ลมากน้อยเพยี งใด
ง. แหลง่ การเรยี นรู้
๑. ห้องสมุดมหาวทิ ยาลยั
๒. หนังสือหรือต�ำราเกี่ยวกับรัฐศาสตร์/รัฐประศาสนศาสตร์ งานวิจัย วิทยานิพนธ์ และ
วารสารอน่ื ๆ เป็นต้น
๓. เว็บไซต์ท่ีเกีย่ วข้อง
จ. สือ่ การเรียนการสอน
๑. เอกสารประกอบการสอนวิชา ความรู้เบอ้ื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์
๒. บอรด์ ความร,ู้ หนังสือพมิ พ์, นิตยสาร, Internet, Website, งานวจิ ยั วทิ ยานพิ นธ์ และ
วารสาร เป็นตน้
๓. ใบงาน/งานที่มอบหมายอื่น ๆ
ฉ. การวัดผลและประเมนิ ผล
๑. ด้านความรู้ : ประเมนิ จากการตอบคำ� ถาม/แสดงความคิดเห็น
๒. ด้านทักษะ : ประเมนิ ดว้ ยการสังเกตการนำ� เสนอผลงานเดยี่ ว/งานกลุ่ม
๓. ด้านคุณธรรม จรยิ ธรรม และค่านิยม : ประเมินการสงั เกตพฤตกิ รรม/การรว่ มกิจกรรม/
การแสดงความคดิ เห็นในช้ันเรยี น
๔. ดา้ นทกั ษะความสัมพนั ธร์ ะหว่างบคุ คลและความรับผิดชอบท่ีต้องพฒั นา : ประเมินผล
การนำ� เสนอรายงานเป็นทมี และพฤตกิ รรมการท�ำงานเปน็ ทมี
๕. ด้านทักษะการวิเคราะห์เชิงตัวเลข การสื่อสารและการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศที่ต้อง
พฒั นา : ประเมินผลการคน้ คว้า การอ้างอิง การทำ� รายงาน เนน้ ข้อมูลเชิงตวั เลขและคำ� อธบิ าย
บทท่ี ๖
เรือ่ ง ความรูเ้ บ้อื งตน้ เก่ียวกบั การบริหารและการเมือง
ประเดน็ เกยี่ วกบั การเมอื งและการบรหิ าร เปน็ เรอื่ งทอี่ ยใู่ นความสนใจของคนทกุ กลมุ่ ไมว่ า่
จะเปน็ นกั วชิ าการ นักการเมือง นักบรหิ ารงานรัฐ นกั ธุรกจิ เอกชน หรือแม้แตป่ ระชาชนทว่ั ไป ทั้งนี้
อาจเป็นเพราะการเมืองเป็นเร่ืองที่เกี่ยวข้องกับทุกคน และเป็นส่วนหนึ่งของชีวิตมนุษย์มา ตั้งแต่
สมัยดึกด�ำบรรพ์ เนื่องจากมนุษย์เป็นสัตว์สังคมต้องอยู่ร่วมกันเป็นหมู่เหล่า ไม่สามารถอยู่ได้โดย
ล�ำพัง และเพ่ือการมีชวี ิตทดี่ ี มสี นั ติสขุ และมีเสรภี าพ การอยรู่ ่วมกันของมนุษยใ์ นลกั ษณะทเ่ี ป็นรัฐ
จึงถูกพฒั นาข้นึ มาโดยมกี ารจดั ต้ังเปน็ ประชาคมการเมืองขึน้ มีการจดั ระเบยี บอำ� นาจในสงั คม คอื
อ�ำนาจในการออกกฎหมายเพ่ือน�ำมาใช้เป็นเคร่ืองมือก�ำหนดความประพฤติและเป็น แนวปฏิบัติ
ของกลมุ่ คนในสังคม อำ� นาจในการบริหารใหเ้ ป็นไปตามกฎหมายและอ�ำนาจตลุ าการ ซงึ่ เรียกโดย
รวมวา่ “อำ� นาจทางการเมือง”
แตก่ ารใชอ้ ำ� นาจทางการเมอื งจะปรากฏเปน็ จรงิ ได้ จำ� เปน็ ตอ้ งมรี ะบบบรหิ ารมารองรบั ทง้ั น้ี
เพราะฝา่ ยการเมืองจะทำ� หนา้ ที่ในการออกฎหมายกำ� หนดนโยบาย หลงั จากนนั้ ฝ่ายบริหารจะเปน็
ผทู้ ำ� หนา้ ทใ่ี นการนำ� นโยบายเหลา่ นน้ั ออกไปปฏบิ ตั ใิ หบ้ รรลผุ ล ดงั นน้ั การทำ� งานของทง้ั สอง ฝา่ ยจงึ
มีความส�ำคัญต่อการด�ำรงอยู่ของรัฐจะขาดฝ่ายใดฝ่ายหน่ึงไม่ได๑้ ท�ำอย่างไรให้ท้ังสองฝ่ายสามารถ
ปฏบิ ตั หิ นา้ ทร่ี ว่ มกนั เพอื่ ผลประโยชนข์ องประชาชน และประเทศชาตไิ ดอ้ ยา่ งแทจ้ รงิ จงึ เปน็ ประเดน็
ทีน่ ่าสนใจหาค�ำตอบ
การให้ความหมายของค�ำว่า “การเมือง” น้ันอาจมีผู้ให้ความหมายที่แตกต่างกันไปตาม
กรอบการมองของนกั วชิ าการแตล่ ะทา่ น สำ� หรบั ในกรอบคดิ ของนกั วชิ าการทางรฐั ศาสตรต์ งั้ แต่ อดตี
ถงึ ปจั จบุ นั ไดม้ ีการให้ความหมายไว้ซง่ึ อาจนำ� มาสรปุ ได้โดยสังเขปดงั น๒้ี
ในอดตี ชาวเอเธนสม์ องการเมอื งในฐานะทเ่ี ปน็ เรอ่ื งของการแสวงหาอำ� นาจ และผลประโยชน์
ตอ่ มาในศตวรรษที่ ๑๙ ตอนดน้ ชาวยโุ รปมองรฐั ในฐานะของโครงสรา้ งการ บรหิ ารทมี่ คี วามสลบั ซบั
ซอ้ น และมองการเมอื งในฐานะทเี่ ปน็ ปฏบิ ตั กิ ารของรฐั และในปจั จบุ นั นกั รฐั ศาสตรม์ องการเมอื งใน
ลกั ษณะทเี่ ปน็ หนา้ ท่ี คอื มองวา่ การเมอื งเปน็ เรอื่ งของการกำ� หนด นโยบายสาธารณะและการกำ� กบั
ให้เปน็ ไปตามนโยบายที่วางไว้
ดังนั้นในค�ำว่า “การเมือง” จึงมีความหมายที่มีเน้ือหาสาระที่เก่ียวกับเรื่องของอ�ำนาจ
เปน็ เรื่องเกยี่ วกบั การก่อรา่ งสร้างอำ� นาจการจดั สรรแบง่ ปีนอ�ำนาจ หรอื การต่อสชู้ ว่ งชงิ อ�ำนาจตาม
กติกาหรอื กฎเกณฑท์ ่ีถูกกำ� หนดขนึ้
๑ สมบัติ ธ�ำรงธญั วงศ.์ "การเมอื งกับการบรหิ าร". วรสารพัฒนบริหารศาสตร์. ปีท่ี ๓๖ ฉบบั ที่ ๑. มกราคม-
มนี าคม, ๒๕๓๙.
๒ พลสกั ด จริ ,ไกรสริ .ิ " การเมอื งกบั ระบบราชการ" วารสารการบรหิ ารรฐั กจิ และการเมอื ง. ๒๕๔๕.
154
ความรูเ้ บ้ืองต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
การเมอื งเปน็ เรอื่ งไม่คงท่ี กระบวนการตัดสนิ ใจและการปฏบิ ัตติ ามสง่ิ ทตี่ ดั สนิ ใจ อาจมีการ
เปล่ียนแปลงได้มีทั้งความขัดแย้งและความร่วมมือและมีลักษณะเป็นพลวัตรเป็นเร่ืองที่ไม่มีความ
แนน่ อน และการเมอื งเปน็ กระบวนการสรา้ งนโยบายสาธารณะ โดยยดึ ถอื ความผกู พนั และการยอมรบั
ของประชานเปน็ หลกั ตลอดจนการกำ� กบั ใหม้ กี ารปฏบิ ตั ติ ามนโยบายเพอ่ื สงั คมโดยรวม
สว่ นค�ำว่า “นกั การเมือง” “ฝา่ ยการเมอื ง” และ “ข้าราชการการเมอื ง” มคี วามหมายแตก
ต่างกนั อยา่ งไร
นักการเมือง หมายถึง บุคคลที่เข้ามาด�ำเนนิ กจิ กรรมเก่ยี วกบั การเมือง ไม่วา่ จะเป็นอาชีพ
หรือโดยสมัครเล่นก็ตาม แต่ถ้านักการเมืองคนใด ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชน หรือได้รับการ
แต่งต้ังจากผู้มีอ�ำนาจให้ด�ำรงต�ำแหน่งท่ีท�ำหน้าท่ีรับผิดชอบกิจการทางด้านการเมือง เช่น สมาชิก
วฒุ ิสภา สมาชิกสภาผแู้ ทนราษฎร นายกรฐั มนตรี รัฐมนตรี เลขานุการรัฐมนตรี เลขานุการ นายก
รัฐมนตรี โฆษกรัฐบาล ตลอดจนที่ปรึกษาต่าง ๆ จะเรียกว่าเป็นฝ่ายการเมือง หรือ ข้าราชการ
การเมอื ง
ข้าราชการการเมือง จะเป็นผู้ที่เข้าออกตามวาระทางการเมือง ตามวิถีทางทางการเมือง
มวี าระการดำ� รงตำ� แหน่งท่ีชดั เจน และมอี ำ� นาจหนา้ ทเ่ี ป็นผบู้ งั คบั บญั ชาระดบั สงู ตอ้ งทำ� หนา้ ทเี่ ปน็
ผนู้ ำ� ทางการเมอื งและการบรหิ ารราชการประจ�ำ มอี ำ� นาจสั่งการในระดับสูง เช่น การกำ� หนดและ
ตดั สนิ ใจในนโยบาย การวนิ จิ ฉยั ตดั สนิ ใจสง่ั การในปญั หาตา่ งๆ ทเี่ กย่ี วกบั นโยบาย ตลอดจนทำ� หนา้ ท่ี
ก�ำกับควบคุมให้มีการปฏิบัติตามนโยบาย ดังน้ัน ข้าราชการการเมือง จึงเป็นกลไกส�ำคัญและ
มีบทบาทความส�ำคัญอย่างมากต่อการปกครองบริหารประเทศ ต้องมีความรับผิดชอบต่อ คณะ
รฐั มนตรี รฐั สภา และประชาชน
ฝ่ายบริหาร หรอื ฝา่ ยบรหิ ารราชการประจ�ำ หมายถงึ ขา้ ราชการท่วั ไปทไ่ี ดร้ บั การบรรจุ
แต่งตง้ั ตามพระราชบญั ญัติระเบยี บบรหิ ารราชการพลเรือน ทหาร ต�ำรวจ ตลุ าการ และไดร้ ับเงิน
เดือนจากงบประมาณแผ่นดนิ จากกระทรวง กรม กอง และหนว่ ยงานทเ่ี ทียบเท่า สว่ นบทบาทของ
ข้าราชการประจ�ำ คือ การน�ำนโยบายต่างๆ ท่ีฝ่ายการเมืองก�ำหนดไว้ และมอบหมายให้ออกไป
ปฏิบัติจัดท�ำให้บรรลุเป้าหมายและวัตลุประสงค์ของนโยบายน้ัน ๆ อย่างดีมีประสิทธิภาพที่สุด
ข้าราชการประจ�ำ จึงเป็นผู้ท่ีปฏิบัติงานในหน่วยงานของรัฐที่มีการจัดโครงสร้างในรูปแบบของ
กระทรวง กรม กอง ฝ่าย ฯลฯ ซง่ึ มีการทำ� งานในลกั ษณะของระบบราชการ มสี ายการบงั คบั บัญชา
มีการแบ่งงานกันตามความรูความสามารถ มีกฎหมาย ระเบียบ กฎเกณฑ์เป็นที่ต้อง ยึดถือเป็น
แนวทางในการท�ำงาน มีการสรรหาและเลื่อนข้ันโดยยึดหลักคุณธรรม การติดต่อส่ือสารแบบเป็น
พธิ กี าร ดังนนั้ ขา้ ราชการประจ�ำมหี น้าท่ตี อ้ งทำ� งานประจำ� ที่ถกู ก�ำหนดไว้ โดยยึดถอื นโยบายทฝ่ี ่าย
การเมืองมอบหมายให้เปน็ แนวทางในการด�ำเนนิ งาน
ในการปกครองบรหิ ารประเทศตอ้ งอาศยั บคุ ลากรทง้ั สองฝา่ ยมาทำ� หนา้ ทรี่ ว่ มกนั เพอ่ื ทำ� การ
ปกครองบริหารประเทศให้มีความมั่นคงเจริญก้าวหน้าทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคมและการเมือง
จะขาดฝา่ ยใดฝ่ายหน่งึ ไม่ได้
155
ความรูเ้ บือ้ งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์
๖.๑ แนวทางการศึกษาของนักรัฐประศาสนศาสตร์เก่ียวกับความสัมพันธ์ระหว่างการบริหาร
และการเมือง
แนวทางการศกึ ษาของนกั รฐั ประศาสนศาสตรเ์ กยี่ วกบั ความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งการบรหิ าร และ
การเมือง อาจแบง่ ออกเปน็ ๒ กรอบความคิดใหญๆ่ คอื
๑. กรอบการมองทวี่ า่ การบรหิ ารแยกจากการเมอื ง (The Politics / Administration
Dichotomy) เป็นแนวความคิดของนักรัฐประศาสนศาสตร์ในยุคดั้งเดิม ที่มีมุมมองว่าต้องมีการ
แยกการเมืองออกจากการบริหารอย่างเด็ดขาด เพื่อท�ำให้ระบบการบริหารงานของรัฐมีความเป็น
อิสระ ปลอดจากอิทธิพลทางการเมืองอย่างเด็ดขาด และท�ำให้ข้าราชการประจ�ำสามารถปฏิบัติ
หน้าที่ของตนได้อย่างมีประสทิ ธภิ าพสูงสดุ ๓
๒. กรอบการมองทวี่ า่ การบรหิ ารคอื การเมอื ง (Administration as Politics) เปน็ แนว
ความคดิ ของนกั รัฐประศาสนศาสตรใ์ นยุคหลงั สงครามโลกครั้งที่ ๒ ทไี่ ม่เห็นด้วยว่า การบริหารงาน
ของรฐั จะสามารถแยกออกจากการเมอื งไดอ้ ยา่ งเดด็ ขาด แตก่ ลบั มมี มุ มองวา่ ระบบบรหิ ารคอื ระบบ
ยอ่ ยระบบหน่งึ ของระบบการเมอื ง๔
๖.๒ แนวคิดการบริหารแยกจากการเมืองอย่างเด็ดขาด (The Politics/ Administration
Dichotomy)
แนวคดิ เกยี่ วกบั การบรหิ ารแยกจากการเมอื งอยา่ งเดด็ ขาดไดถ้ กู นำ� เสนอขน้ึ มาในยคุ ดง้ั เดมิ
ซงึ่ เปน็ ช่วงเวลากอ่ นสงครามโลกครั้งที่ ๒ คอื ประมาณปี ค.ศ.๑๘๘๗-๑๙๒๖ สาเหตทุ ่ีมีการเสนอ
แนวคดิ ใหม้ กี ารแยกการบรหิ ารออกจากการเมอื งอยา่ งเดด็ ขาด มผี ลสบื เนอื่ งมาจากในอดตี ทผ่ี า่ นมา
การบรหิ ารราชการในประเทศตา่ งๆ ฝา่ ยการเมอื งมกั เขา้ ไปมอี ทิ ธพิ ลตอ่ การบรหิ ารกจิ การ งานของ
หนว่ ยงานและขา้ ราชการประจำ� อยา่ งมาก จนทำ� ใหข้ า้ ราชการประจำ� ขาดความอสิ ระใน การทำ� งาน
เพราะถกู แทรกแซงจากนกั การเมอื ง มกี ารใชร้ ะบบอปุ ถมั ภ์ เลน่ พรรคเลน่ พวกกนั อยา่ งมาก จนทำ� ให้
การบรหิ ารงานโดยทวั่ ไปของรฐั ไมไ่ ดม้ งุ่ ทผ่ี ลประโยชนข์ องประชาชนและ ประเทศชาตเิ ปน็ ทตี่ งั้ สภาพ
การณ์ดังกล่าว ปรากฏขึ้นโดยท่ัวไปในประเทศต่างๆ ทั้งในยุโรปและประเทศสหรัฐอเมริกาในช่วง
ศตวรรษท่ี ๑๗-๑๙
๓ Wilson, Woodrow. "The Study of Administration" Political Science Quarterly 2 (June 1887)
Reprinted in 56 (December 1941).
๔ Waldo, Dwight. The Administrative state: study of the Political Theory of American Public
Administration. New York : The Ronald Press Company, 1948.
156
ความรู้เบ้อื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์
ด้วยเหตุผลดังกล่าว ท�ำให้นักปฏิบัติและนักวิชาการในยุคนั้นพยายามหาทางแก้ไขปัญหา
โดยการเสนอแนวคิดให้ “แยกการบริหารออกจากการเมืองอย่างเด็ดขาด” (Administration/
Politics Dichotomy) เพอ่ื ทำ� ใหร้ ะบบการบรหิ ารงานของรัฐมคี วามเป็นอิสระ และให้ขา้ ราชการ
ประจำ� ตอ้ งวางตวั เปน็ กลางในทางการเมอื ง (Political Neutrality) แนวคดิ นไ้ี ดก้ ลายเปน็ อดุ มการณ์
ของขา้ ราชการในประเทศเยอรมนั นับตังแต่ปี ค.ศ.๑๘๗๑ เปน็ ด้นมาวา่ “ข้าราชการตอ้ งวางตวั เป็น
กลางทางการเมอื งอยา่ งเครง่ ครัด และ อทุ ศิ ตนให้เปน็ เครือ่ ง มอื ของรฐั บาลในการบริหารประเทศ”
จนถึงปจั จบุ ันอดุ มการณ์นก้ี ็ยงั มกี ารยดึ ถอื เป็นธรรมเนียมปฏบิ ตั ิของขา้ ราชการ
นอกจากน้ี แมก๊ ซ์ เวเบอร์ ซงึ่ เป็นผู้เสนอแนวความคิดเกี่ยวกบั ระบบราชการยังได'กล่าวถงึ
คณุ ลกั ษณะของขา้ ราชการไวว้ า่ “เกยี รตภิ มู ขิ องขา้ ราชการอยทู่ คี่ วามสามารถในการทจ่ี ะตอ้ งปฏบิ ตั ิ
ตามคำ� สงั่ ของผบู้ งั คบั บญั ชาอยา่ งเครง่ ครดั และจรงิ จงั ” ถา้ หากคำ� สงั่ นนั้ สอดคลอ้ งกบั ความเชอื่ ของตน
แตถ่ า้ เหน็ วา่ คำ� สงั่ นนั้ มคี วามผดิ พลาด กส็ ามารถทดั ทานได้ แตถ่ า้ ผบู้ งั คบั บญั ชายงั คงยนื ยนั ในคำ� สงั่ นนั้
ข้าราชการก็ต้องยอมรับและปฏิบัติตามน้ัน เพราะข้าราชการจ�ำเป็นต้องมีวินัย มิฉะนั้นแล้วระบบ
ราชการซ่ึงเป็นกลไกที่ใช้ในการด�ำเนินกิจการงานของรัฐจะแตกกระจาย ออกเป็นเสี่ยง ๆ ดังนั้น
ข้าราชการ ซึ่งมีหน้าท่ีในการด�ำเนินงานของรัฐจึงต้องมีความเป็นกลางทางการเมือง โดยการท�ำ
หนา้ ทร่ี บั เอานโยบายของรฐั บาลไปปฏบิ ตั ใิ หบ้ รรลผุ ลตามเปา๋ หมายทกี่ ำ� หนดไวอ้ ยา่ งดที ส่ี ดุ แมจ้ ะไม่
เหน็ ดว้ ยสักเพียงใด หรอื ใครจะมาเปน็ ฝา่ ยการเมือง (รฐั บาล) กต็ าม
ในประเทศฝรั่งเศส ผลจากการปฏิวัติฝร่ังเศสในปี ค.ศ.๑๗๘๙ ท�ำให้แนวคิดของอ�ำนาจ
อธิปไตยเปลี่ยนแปลงไป ข้าราชการถูกเคลื่อนย้ายจากการที่เป็นผู้รับใช้ส่วนตัวของกษัตริย์มาสู่
ประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของประเทศ ข้าราชการจึงเป็นผู้รับใช้ประชาชน โดยต้องปฏิบัติตามนโยบาย
ของรัฐบาลที่ได้ก�ำหนดข้ึนตามความต้องการของประชาชน อุดมการณ์ของข้าราชการท่ีเป็นผลมา
จากการปฏิวตั ิฝรงั่ เศสและเปน็ ท่ยี อมรับของนานาประเทศในยุโรปส่วนใหญ่ ไดแ้ ก๕่
๑. รัฐบาลต้องปฏิบัติตนให้เป็นท่ีไว้เนื้อเช่ือใจของสาธารณะ โดยการกระท�ำตนเพื่อผล
ประโยชน์สาธารณะ ไมใ่ ช่เพ่ือผลประโยชนข์ องกล่มุ ใดกลุม่ หนึ่งโดยเฉพาะ
๒. ข้าราชการเป็นผู้รับใช้ประชาชนทว่ั ไป ไมใ่ ชป่ ระชาชนเป็นผูร้ ับใช้ขา้ ราชการ
๓. ขา้ ราชการควรมีค่านยิ มเกยี่ วกบั ความเป็นสาธารณะ โดยทำ� งานหนัก ซอื่ สตั ย์ เป็นกลาง
ฉลาด จรงิ ใจ มคี วามยุติธรรม และเปน็ ท่นี ่าไวว้ างใจ อยูเ่ หนือการถูกต�ำหนิ
๔. ข้าราชการต้องเคารพผู้บังคับบัญชา ยอมให้ความคิดส่วนตัวเป็นรอง แต่ถ้ามีความคิด
เหน็ ทข่ี ดั แยง้ ไมส่ ามารถทำ� ตามไดก้ ค็ วรลาออกตอ่ หนา้ สาธารณะชน เพอื่ เปน็ การแสดงตนเปน็ ปรปกั ษ์
ตอ่ นโยบายรัฐบาลอยา่ งชัดเจน
๕ Caiden, Gerald E. Public Administration (2nded.) California : Palisades Publishers, 1982.
157
ความรู้เบ้อื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์
๕. ขา้ ราชการต้องทำ� หนา้ ทข่ี องตนอย่างมีประสิทธภิ าพและประหยัด
๖. การแต่งตง้ั ข้าราชการตอ้ งตงั้ อยบู่ นหลกั คุณธรรมไม่ใชก่ ารใช้สทิ ธพิ ิเศษหรือชนช้ัน
๗. ข้าราชการควรอยภู่ ายใตก้ ฎหมายตา่ งๆเช่นเดียวกับประชาชน
นบั ตัง้ แต่ศตวรรษท่ี ๑๗ เปน็ ตน้ มา ระบบราชการของประเทศต่างๆ ในยุโรปสว่ นใหญ่จึง
ตงั อยบู่ นอดุ มการณแ์ ละปฏบิ ตั ติ ามจารตี ประเพณแี ละจรรยาบรรณของขา้ ราชการดงั กลา่ วเสมอมา
ไม่ว่าจะมีการเปล่ียนแปลงการปกครองไปในรูปแบบใด หรือฝ่ายใดจะมาเป็นรัฐบาล ข้าราชการก็
ยังคงท�ำงานเพ่ือให้บริการประชาชน และเป็นกลไกส�ำคัญของรัฐในการด�ำเนินกิจกรรมต่างๆ เพ่ือ
ใหก้ ารดำ� เนนิ งานของรฐั บาลเปน็ ไปอยา่ งตอ่ เนอ่ื ง ไมห่ ยดุ ชะงกั ขา้ ราชการทกุ คนตอ้ งยดึ มน่ั ในหลกั
การปฏบิ ัติ งานอย่างเทย่ี งธรรม ไมม่ ีความล�ำเอียงเขา้ ข้างฝ่ายใดฝ่ายหน่ึง ท้ังน้เี พือ่ เปน็ การ สรา้ ง
ความเช่ือม่นั ใหก้ ับประชาชนว่า ระบบราชการท�ำงานเพือ่ ผลประโยชน์สาธารณะอยา่ งแท้จรงิ
ในประเทศอังกฤษนั้น ได้ท�ำการปฏิรูประบบราชการเม่ือต้นศตวรรษที่ ๑๙ (ค.ศ.๑๘๕๓)
โดยไดน้ ำ� ระบบคุณธรรม (Merit System) มาใชเ้ ป็นหลกั เกณฑใ์ นการบริหารงานบุคคลแทน ระบบ
อุปถมั ภ์ (Spoils System) โดยยงั ให้ยืดถือหลักธรรมเนยี มปฏิบัตดิ งั้ เดมิ ท่วี ่า ขา้ ราชการทกุ คน มี
สทิ ธใิ นทางการเมอื งเชน่ เดยี วกบั ประชาชนทว่ั ไปไมต่ อ้ งวางตวั เปน็ กลางทางการเมอื งอยา่ ง เครง่ ครดั
แต่ในขณะเดียวกนั ฝ่ายการเมอื งตอ้ งเคารพในหลกั ธรรมเนียมปฏิบัติดงั้ เดิมที่ "จะไมใ่ ช้ ข้าราชการ
เปน็ เครื่องมือ เพอ่ื แสวงหาผลประโยชนท์ างการเมืองของตนอย่างเดด็ ขาด"๖
ประเทศสหรฐั อเมรกิ า นบั ตงั้ แตก่ ลางศตวรรษท่๑ี ๙ หลังการปฏิวัตอิ ตุ สาหกรรมในปี ค.ศ.
๑๘๗๐ มีการนำ� ระบบอุปถัมภม์ าใชใ้ นการบรรจแุ ต่งตง้ั บุคคลทเ่ี ปน็ สมาชกิ พรรคการเมือง หรือผ้ทู ี่
ใหก้ ารสนบั สนนุ เขา้ มาเปน็ ขา้ ราชการประจำ� โดยไมไ่ ดค้ ำ� นงึ ถงึ ความรคู้ วามสามารถ มกี ารเลน่ พรรค
เล่นพวกเกิดข้ึนโดยท่ัวไปในหน่วยงานราชการต่าง ๆ การทุจริตคอรัปชั่นมีสูงมาก ข้าราชการ ไม่
สามารถทำ� งานได้อยา่ งสุจริต เที่ยงธรรม เพราะต้องทำ� ตามความตอ้ งการของนักการเมอื ง มิฉะน้ัน
อาจถกู ถอดถอนออกจากตำ� แหนง่ หรอื ถกู โยกยา้ ยเมอื่ ใดกไ็ ด้ จงึ ทำ� ใหป้ ระสทิ ธภิ าพการ ทำ� งานของ
รฐั ตกต่ําอยา่ งมาก และ ในปี ค.ศ.๑๘๘๑ ประธานาธบิ ดี การฟ์ ลิ ด(์ Garfield) ถกู ลอบสงั หาร โดย
ขา้ ราชการทผ่ี ดิ หวงั จากการวง่ิ เตน้ ในเรอ่ื งราชการ ประกอบกบั ในระยะเวลานนั้ ไดม้ นี กั วชิ าการ ชาว
อเมรกิ นั หลายท่านไดไ้ ปศึกษาอยใู่ นประเทศตา่ ง ๆ ในยโุ รป จึงมโี อกาสได้เห็นถึงการท�ำงาน ของ
ระบบราชการทท่ี ำ� งานอยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ และตงั มน่ั อยบู่ นหลกั คณุ ธรรม ดว้ ยสาเหตดุ งั กลา่ ว ทำ� ให้
บรรดานักวิชาการเหล่าน้ัน ได้พยายามผลักดันให้มีการปฏิรูประบบราชการของประเทศ สหรัฐฯ
โดยเร่ิมต้ังแต่ปี ค.ศ.๑๘๘๓ รัฐสภาสหรัฐฯได้ผ่านกฎหมายส�ำคัญคือรัฐบัญญัติการปฏิรูป ระบบ
ราชการ (The Civil Service Reform Act) ท่รี จู้ กั กันในนามของกฎหมาย เพนเดลตนั (Pendleton
๖ สร้อยตระกลู (ตวิ ยานนท์) อรรถมานะ. สาธารณบริหารศาสตร.์ พิมพ์ครง้ั ที่ ๔. ส�ำนักพมิ พ์ มหาวทิ ยาลยั
ธรรมศาสตร์, ๒๕๔๓.
158
ความรเู้ บื้องตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์
Act) หลกั การของกฎหมายฉบับนตี้ ้งั อยบู่ นแนวคดิ การปรับปรงุ การปฏบิ ตั งิ านของข้าราชการให้มี
ประสทิ ธภิ าพเท่าเทียมกบั การดำ� เนนิ งานของภาคธุรกิจเอกชน โดยเนน้ ใหม้ ีการแยก การเมอื งออก
จากการบรหิ าร เพอื่ ใหฝ้ า่ ยบรหิ ารสามารถทำ� งานไดด้ ว้ ยความเปน็ กลาง และตง้ั อยบู่ นหลกั ของความ
สมเหตสุ มผล
บคุ คลแรกทไี่ ดน้ ำ� เสนอแนวคดิ เกย่ี วกบั การแยกการบรหิ ารออกจากการเมอื งอยา่ งเดด็ ขาด
คอื วดู โรว์ วลิ สนั ๗ โดยกอ่ นทจ่ี ะมาดำ� รงตำ� แหนง่ ประธานาธบิ ดคี นที่ ๒๘ ของประเทศสหรฐั อเมรกิ า
เขาเปน็ นกั วชิ าการทมี่ คี วามสามารถสงู มากผู้หนง่ึ และไดร้ บั เชญิ ใหร้ บั ตำ� แหนง่ อธกิ ารบดขี อง Princeton
University (New Jersey) ถงึ ๘ ปี เขาได้ เขยี นหนงั สอื ขน้ึ มาหลายเลม่ เชน่ หนังสอื The State
(ค.ศ.๑๘๘๗) ตำ� รากฎหมายมหาชน เปรียบเทยี บ (Comparative Law) โดยทำ� การเปรยี บเทยี บ
ระบบการบริหารราชการประจ�ำของ ประเทศทใี่ ช้ระบบ Civil Law ของประเทศตา่ ง ๆ ในยุโรป
และผลงานทางดา้ นการบรหิ ารงานของรฐั เขาไดเ้ ขยี นบทความทช่ี อ่ื วา่ “TheStudyofAdministration”
ขนึ้ มาเมอื่ ปี ค.ศ. ๑๘๘๗ ซงึ่ ถอื วา่ เปน็ ผลงานทางวชิ าการดา้ นรฐั ประศาสนศาสตรช์ น้ิ แรก ในบทความ
น้มี ีสาระส�ำคญั พอสรุปได้ คอื “เพือ่ ประโยชนต์ อ่ การพฒั นาระบบบรหิ ารให้มีประสิทธภิ าพ ควรมี
การแยกการบริหารออกจาก การเมืองให้ชัดเจน”
ท้ังนี้เพราะในหลักการแล้ว ฝ่ายการเมืองจะท�ำหน้าที่ในการออกกฎหมายและก�ำหนด
นโยบายสาธารณะตา่ งๆ สว่ นฝา่ ยบรหิ ารราชการประจำ� เปน็ ฝา่ ยที่ ทำ� หนา้ ทหี่ ลกั คอื การนำ� นโยบาย
ออกไปปฏบิ ตั จิ ดั ทำ� ใหบ้ รรลผุ ลสำ� เรจ็ ดงั นน้ั เพอื่ ใหฝ้ า่ ยบรหิ ารมคี วามเปน็ อสิ ระในการ ทำ� งาน ปลอด
จากอทิ ธพิ ลของนกั การเมือง/พรรคการเมอื ง และเพ่ือให้การบรหิ ารงานของรัฐ สามารถด�ำเนินไป
ได้อย่างมีประสิทธิภาพสูงสุดด้วยความเที่ยงธรรม โปร่งใสสุจริตจึงต้องมีการ แยกการบริหารออก
จากการเมอื งอยา่ งเด็ดขาด
นอกจากนี้วูดโรว์ วิลสัน ยังได้เสนอแนวคิดไว้ต่อไปว่า วิชารัฐประศาสนศาสตร์เป็นวิชาท่ี
ศกึ ษาเก่ียวกับวิธีการน�ำเอากฎหมายมหาชนออกไปปฏิบตั ิอยา่ งมรี ะบบ วชิ าการบรหิ าร (Science
of Administration) เปน็ วชิ าทสี่ อนกนั ได้ และเปน็ วชิ าทเ่ี พง่ิ เกดิ ใหม่ แยกตา่ งหากจากวชิ าการเมอื ง
(Science of Politics)
ดังนั้น วัตถุประสงค์ที่ส�ำคัญของการศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ประการหนึ่ง คือ
เพ่ือผลิตเจ้าหน้าทร่ี ัฐใหม้ ีทกั ษะ มีความรคู้ วามสามารถในการค้นคิดหาวิธีการในการทำ� งานเพื่อให้
สามารถปฏิบัติงานตามนโยบายท่ีได้รับมอบหมายมาได้อย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด ทั้งนี้เพราะเจ้า
หน้าที่รัฐมีหน้าท่ีที่จะต้องปฏิบัติการต่างๆ เพ่ือตอบสนองต่อมติมหาชน โดยการน�ำนโยบายท่ีฝ่าย
การเมอื งกำ� หนดไวอ้ อกไปปฏบิ ตั ใิ หบ้ รรลผุ ลอยา่ งสงู สดุ ดงั นนั้ ขา้ ราชการทกุ คนจงึ ควรตอ้ งผา่ นการ
ศกึ ษาหรือการแกอบรมวิชาดา้ นการบริหารจากโรงเรียนข้าราชการพลเรือน เพ่ือเตรียมตัวทจ่ี ะเป็น
ขา้ ราชการท่ีดี สามารถท�ำงานได้อยา่ งถูกตอ้ ง
๗ Wilson, Woodrow. "The Study of Administration" Political Science Quarterly 2 (June 1887)
Reprinted in 56 (December 1941). : 197-222.
159
ความรู้เบ้อื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์
วดู โรว์ วิลสัน ยังเสนอความคดิ เหน็ ไวอ้ กี ว่า ประชาชนเองควรต้องสนใจศึกษาเรยี นรู้ เก่ยี ว
กับการบริหารงานของรัฐด้วย เพ่ือจะได้สามารถเป็นผู้คอยถ่วงดุลอ�ำนาจไม่ให้ข้าราชการ นักการ
เมืองใช้อ�ำนาจรัฐไปในทางที่ฉ้อฉล เกินบทบาทอ�ำนาจหน้าท่ีที่ควรจะเป็น เพราะเป็นหน้าท่ีของ
ประชาชนทต่ี อ้ งท�ำหนา้ ทใ่ี นการติดตาม ตรวจสอบการใชอ้ �ำนาจรฐั อย่างใกลช้ ิดดว้ ย
วูดโรว์ วิลสัน ยังเสนอต่อไปว่า เมื่อแยกการเมืองออกจากการบริหารแล้ว มีความจ�ำเป็น
อย่างย่ิงทสี่ ังคมตอ้ งสร้างหลกั การบริหารทวั่ ไป (General Theory of Administration) มาใชเ้ ปน็
แนวทางในการบรหิ ารงาน โดยเขาเสนอใหส้ หรัฐฯ สรา้ งหลกั การบรหิ ารทดี่ ีขน้ึ มาใชท้ ง้ั นเ้ี พราะใน
ขณะนน้ั สงั คมอเมรกิ นั ยงั ประสบความลม้ เหลวในการบรหิ ารงานภาครฐั เนอ่ื งจากถกู แทรกแซงจาก
ฝ่ายการ เมืองมากเกินไปจึงท�ำให้เกิดปัญหาตามมา ส�ำหรับวิธีการสร้างหลักการ บริหารทั่วไปที่
เหมาะสมกับสังคมของประเทศน้ันให้ใช้วิธีการศึกษาเปรียบเทียบ โดยการศึกษาระบบการบริหาร
ราชการของประเทศตา่ งๆ ทเ่ี ห็นวา่ ดี แล้วนำ� มาพิจารณาคัดเลอื กเฉพาะส่วนที่ เหน็ ว่าดี เหมาะสม
กับสงั คมของประเทศมาก�ำหนดเป็นหลกั เกณฑ์การบรหิ าร จะทำ� ให้ได้หลกั การ บรหิ ารท่ีเหมาะสม
กบั สังคมมาใชไ้ ด้
วูดโรว วิลสัน ยังแสดงความคิดเห็นว่า ระบบการบริหารของประเทศสหรัฐฯในขณะน้ัน
ยังไม่ได้รับการพัฒนาให้ทัดเทียมกับประเทศเจริญแล้ว ท้ังนี้เพราะท่ีผ่านมา สังคมอเมริกันมัวแต่
สนใจในเรอื่ งของการเขยี นรฐั ธรรมนญู การสง่ เสรมิ ประชาธปิ ไตยมากกวา่ ทจ่ี ะสนใจเรอื่ งการ จดั ตงั้
ระบบการบริหารงานของรัฐท่ีเข้มแข็งและมีประสิทธิภาพ ย่ิงไปกว่านั้นยังคิดว่า การมีระบบ
การบรหิ ารทเี่ ขม้ แขง็ อาจมาบนั่ ทอนการปกครองในระบอบประชาธปิ ไตย โดยอาจทำ� ใหน้ กั การเมอื ง
ไม่สามารถควบคุมฝ่ายบริหารได้ ซ่ึงวิลสันมีมุมมองว่าเป็นการคิดที่ผิดมาก เพราะประเทศที่เจริญ
แลว้ ตอ้ งมรี ะบบการบรหิ ารงานภายในของรฐั ทด่ี ีนนั่ คอื การมรี ะบบการปกครองทดี่ ี(GoodGovernance)
มรี ัฐบาลหรือฝา่ ยบริหารท่เี ขม็ แข็ง (Strong Executive) และมรี ะบบราชการที่ต้ังอยบู่ นหลักแห่ง
ความสมเหตสุ มผล (Rationality) และหลกั ประสทิ ธภิ าพ (Efficiency) น่นั คือ การมรี ะบบราชการ
ท่ีท�ำงานด้วยความโปร่งใส (Transparency) มีภาระความรับผิดชอบต่อ การให้ถูกตรวจสอบได้
(Accountability) มีอสิ ระในการท�ำงาน
คำ� วา่ "Governance" หมายถงึ องคร์ วมของคณุ ภาพแหง่ การใชอ้ ำ� นาจ (รฐั ) 'หลกั การ สำ� คญั
ประการแรกของการสรา้ ง Good Governance คอื Accountability หรือ ความรับผิดชอบต่อการ
ท่ีจะให้มีการตรวจสอบได้
และ ค�ำว่า "Accountability" หมายถึง ผู้บริหารต้องพร้อมต่อการที่จะถูกตรวจสอบ
ตอบค�ำถามเรือ่ งผลประโยชน์และผลกระทบจากการก�ำกับดแู ลกจิ การได้
กระบวนการสรา้ งความรบั ผดิ ชอบตอ่ การถกู ตรวจสอบ (Accountability) ทส่ี ำ� คญั คอื เรอ่ื ง
ของความโปรง่ ใส โดยผมู้ สี ว่ นไดเ้ สยี ตอ้ งสามารถเขา้ ถงึ ขอ้ มลู ไดเ้ ตม็ ที่ ตอ้ งมกี ระบวนการ ตรวจสอบ
ทม่ี ีคุณภาพ จากกลมุ่ ตา่ งๆ ในสงั คม
160
ความรเู้ บื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
การบรหิ ารงานภาครัฐ ผบู้ รหิ ารตอ้ งรับผิดชอบตอ่ องค์การ ต่อสังคม ตอ่ ประชาชน และตอ่
รัฐสภา ขอบเขตความรับผิดชอบต้องครอบคลุมทุกเรื่อง ไม่ว่าเร่ืองเงิน ผลประโยชน์สาธารณะ
ความเปน็ ธรรมในสังคม สิทธเิ สรภี าพ การมสี ่วนรว่ มของประชาชน และการสร้างธรรมาภิบาลทีด่ ี
(Good Governance) จงึ ตอ้ งมกี ารสรา้ งกตกิ าของสงั คมทม่ี มี าตรฐานถกู ตอ้ ง มรี ะบบการตรวจสอบ
ควบคุมท้ังในทางกฎหมาย และกลไกการควบคุม นอกเหนอื กฎหมาย เชน่ การควบคมุ ทางสงั คม
ทางคุณธรรม ศลี ธรรม ท่ีเขม้ แขง็ ดว้ ย
วูดโรว์ วิลสัน ได้เสนอให้ต้องมีการปฏิรูประบบราชการให้เป็นรูปธรรม เพราะในขณะน้ัน
การบรหิ ารงานของรฐั ไดข้ ยายขอบขา่ ยออกไปอยา่ งมาก เนอื่ งจากจำ� นวนประชาชน เพม่ิ ขน้ึ ประเทศ
มปี ัญหามากขนึ้ จึงจำ� เปน็ อย่างยิง่ ท่ตี อ้ งมีการพัฒนาระบบการบรหิ ารงานของรฐั ท่ี ดีข้ึนมารองรบั
ประการสุดท้าย วิลสันยังเสนอความคิดว่า เม่ือแยกการบริหารออกจากการเมืองแล้ว
การบรหิ ารงานของรฐั สามารถนำ� เทคนคิ การบรหิ ารของภาคธรุ กจิ ทเ่ี หน็ วา่ ดเี หมาะสมมาปรบั ใชก้ บั
การบริหารของรัฐได้เพอื่ เพิ่มประสิทธิภาพในการด�ำเนนิ งาน
แฟรงก์ กดู นาว๘ มกี รอบแนวคดิ เกย่ี วกบั การบรหิ ารแยกจากการเมอื งทนี่ ำ� เสนอไวใ้ นหนงั สอื
ที่ช่ือ "Politics and Administration" ทเ่ี ขยี นขน้ึ เมอื่ ปี ค.ศ. ๑๙๐๐ โดยมีสาระสำ� คญั คอื รฐั บาล
(Government) มีภาระหน้าที่หลักอยู่สองด้าน คือหน้าที่ทางการเมือง ซ่ึงหมายถึงการก�ำหนด
นโยบายเพอื่ เปน็ การแสดงซึ่งเจตนารมณ์ของรัฐ อีกหน้าที่หน่งึ คือ การบริหาร หมายถึงการบริหาร
ให้เปน็ ไปตามเจตนารมณ์ของรฐั ซง่ึ การปฏบิ ตั ิหนา้ ที่ทางการบรหิ ารน้ัน เพือ่ ใหก้ ารบรหิ ารงานของ
รฐั สามารถดำ� เนนิ ไปไดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ การปฏบิ ตั หิ นา้ ทขี่ องฝา่ ยบรหิ ารไมค่ วรอยภู่ ายใตอ้ ทิ ธพิ ล
หรือการควบคุมของฝ่ายการเมืองมากเกินไป แต่เขาก็ยอมรับ ว่าการด�ำเนินงานบางอย่างอาจ
ไม่สามารถปลอดจากการควบคุมได้ ถ้าเป็นงานท่ีมีลักษณะท่ีเกี่ยวข้องกับการก�ำหนดนโยบาย
การออกกฎหมาย และการนำ� กฎหมายออกไปปฏิบตั ิใหบ้ รรลผุ ล บางครัง้ จำ� เปน็ ต้องมีการประสาน
การทำ� งานร่วมกันกับฝ่ายการเมือง
สำ� หรบั Leonard D. White๙ ได้เขียนตำ� ราทางรัฐประศาสนศาสตร์ เลม่ แรกขึ้นมาช่ือวา่
“The Introduction to the Study of Public Administration” เน้ือหาสาระที่เก่ียวกับ
การบริหารและการเมืองน้ันมีแนวคิดไม่แตกต่างไปจากท่ี กูดนาวและ วิลสันได้เสนอไว้มากนัก
โดยไวท์มีความคิดเห็นว่า ควรแยกการบริหารออกจากการเมือง เพราะการบริหารงานของรัฐเป็น
เรื่องเก่ียวกับการจัดการคนและวัตถุดิบต่างๆเพ่ือให้บรรลุวัตถุประสงค์ของรัฐ ดังนั้น การเมืองไม่
ควรเขา้ ไปแทรกแซงการบริหาร ฝา่ ยจัดการควรศึกษาหาหลกั การบรหิ ารแบบวทิ ยาศาสตร์ เพราะ
การบริหารเปน็ เรอ่ื งของข้อเทจ็ จริง(Fact) ในขณะที่ การเมอื งเปน็ เร่ืองของ คา่ นิยม (Value) ซึง่ การ
อปุ มาอปุ มยั เรอ่ื ง Fact/Value Dichotomy ใหเ้ ขา้ กบั Politics/Administration Dichotomy มีผล
อย่างมากตอ่ การค้นหาหลกั การบรหิ ารที่เปน็ สากลในเวลาต่อมา
๘ Goodnow, Frank J. Politics and Administration New York : The Macmillan Company, 1900.
๙ White, Leonard D. Introduction to study of Public Administration. ๔th. ed. New York :
Macmillan, ๑๙๕๕
161
ความรเู้ บ้อื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์
นกั วชิ าการอกี ท่านหนึง่ ที่มแี นวคิดสนบั สนุนให้มกี ารแยกการบรหิ ารออกจากการเมือง คือ
William F. Willoughby๑๐ โดยเขามคี วามคดิ เห็นว่า กระบวนการของ รฐั บาลประกอบดว้ ยภารกิจ
๒ ส่วน คือ สว่ นทเ่ี กยี่ วกับการอ�ำนวยการ (Direction) การกำ� กบั ดูแล (Supervision) และการ
ควบคุม (Control) ส่วนอกี ด้านหนึ่งคอื การปฏบิ ตั ิ (Execution) โดยเขาชี้แจงวา่ ผู้ทมี่ ีหน้าทีเ่ ป็น
ฝ่ายปฏิบัติงานราชการคือ ข้าราชการประจ�ำซึ่งมีความแตกต่างกับหน้าที่ ฝ่ายบริหารของรัฐบาล
แตจ่ ากการทไ่ี ด้มีการแบ่งแยกอำ� นาจอธปิ ไตยทเ่ี ป็นอำ� นาจสูงสดุ ของรัฐ ออกเปน็ อ�ำนาจนติ บิ ญั ญตั ิ
อำ� นาจตุลาการ และอำ� นาจบริหารนั้นทำ� ให้เกดิ ความสับสนระหว่าง หน้าทขี่ องฝา่ ยบรหิ ารซ่ึงเป็น
ของฝา่ ยการเมอื ง กบั อำ� นาจหนา้ ทใี่ นการปฏบิ ตั งิ านราชการของขา้ ราชการประจำ� ดงั นนั้ เขาจงึ เสนอ
ให้ฝ่ายปฏบิ ัติงานราชการเปน็ หนา้ ทหี่ รืออ�ำนาจฝ่ายทส่ี ีข่ องระบบการปกครอง
จากท่ีได้กล่าวมาข้างต้น สามารถสรุปถึงความคิดเห็นของนักวิชาการท่ีมีความคิดว่า
การบรหิ ารตอ้ งแยกจากการเมอื งอยา่ งเดด็ ขาด โดยจะเหน็ ไดว้ า่ กรอบการมองของนกั วชิ าการกลมุ่ นี้
ตา่ งมมี มุ มองทคี่ ลา้ ยคลงึ กนั วา่ ระบบราชการ คอื กลไกทสี่ ำ� คญั ของการดำ� เนนิ งานของรฐั โดยระบบ
ราชการจะท�ำหน้าที่เป็นกลไกในการปฏิบัติกิจกรรมต่างๆ ให้เป็นไปตามนโยบายที่ฝ่ายการเมือง
กำ� หนดไวอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ เพอ่ื ตอบสนองความตอ้ งการของประชาชน ดงั นน้ั ขา้ ราชการซง่ึ เปน็
ฝา่ ยปฏบิ ตั งิ านทตี่ อ้ งทำ� งานโดยใชห้ ลกั การบรหิ ารจดั การทมี่ กี ฎเกณฑท์ ชี่ ดั เจนตอ้ งใชท้ กั ษะความรู้
ความสามารถ และมคี วามเปน็ กลางในทางการเมอื ง นน่ั คอื ตอ้ งปฏบิ ตั หิ นา้ ท่ี โดยปลอดจากอทิ ธพิ ล
ทางการเมือง
๖.๓ แนวคิดเกยี่ วกบั การบรหิ ารคือการเมือง (Administration as Politics)
หลังจากมีความพยายามท่ีแยกการบริหารออกจากการเมืองอย่างเด็ดขาด ตามแนวความ
คดิ ของนักวิชาการกลุม่ หน่งึ ในยุคแรกแลว้ ตอ่ มาหลงั สงครามโลกครง้ั ท่ี ๒ ยุตลิ งได้มนี กั คดิ อกี กลมุ่
หนง่ึ ไดว้ พิ ากษว์ จิ ารณแ์ นวคดิ เกย่ี วกบั การบรหิ ารแยกจากการเมอื งวา่ ในโลกของความเปน็ จรงิ และ
จากประสบการณ์ที่พบมา เป็นไปไม่ได้ที่จะแยกการบริหารออกจากการเมืองอย่างเด็ดขาด ท้ังนี้
เพราะระบบบริหารต้องท�ำหน้าที่เป็นกลไกรองรับภารกิจที่เกิดจากระบบการเมือง นั่นคือต้องท�ำ
หนา้ ทใ่ี นการนำ� นโยบายสาธารณะทฝ่ี า่ ยการเมอื งกำ� หนดไว้ และมอบหมายใหอ้ อกไปปฏบิ ตั จิ ดั ทำ� ให้
บรรลุผลสำ� เร็จ ดงั นน้ั การบริหารต้องเก่ยี วข้อง กับเร่อื งของการเมอื งและนโยบายสาธารณะท้งั ใน
ทางตรงและทางออ้ ม ระบบบรหิ ารจงึ เป็นระบบยอ่ ยระบบหน่ึงของระบบการเมือง
ผลงานทางวิชาการท่ีสนับสนุนแนวความคิดน้ีที่น่าสนใจชิ้นแรก ได้แก่ งานเขียนเกี่ยวกับ
สงิ่ แวดลอ้ มทางการบรหิ าร ทร่ี วบรวมโดย Fritz Morstein Marx๑๑ โดยเขาเปน็ บรรณาธกิ ารหนงั สอื
ชอ่ื “Elements of Public Administration” ในหนังสือนีไ้ ด้ รวบรวมบทความทีเ่ ขียนโดยผ้ทู ม่ี ี
๑๐ Willoughby, William F. Principle of Public Administration. Baltimore : John Hopkins Press, ๑๙๒๗
๑๑ Riggs, Fred w. Thailand: The Modernization of a Bureaucratic Polity. Honolulu: East-West
Center Press, ๑๙๖๗. pp. ๒๘-๓๐.
162
ความรู้เบือ้ งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
ประสบการณเ์ คยไปช่วยงานราชการในระหวา่ งสงครามโลกครงั้ ที่ ๒ มาแล้ว ขอ้ เขียนของนักเขยี น
เหลา่ นน้ั ไดอ้ ธบิ ายไวว้ า่ ในโลกแหง่ ความเปน็ จรงิ แลว้ นกั บรหิ ารงานของรฐั ตอ้ งมบี ทบาทเปน็ นกั การ
เมอื งดว้ ยในตวั ภาพพจนท์ ว่ี า่ การบรหิ ารแยกออกจาก การเมอื งไดน้ น้ั ไมเ่ ปน็ ความจรงิ แตแ่ ทท้ จ่ี รงิ แลว้
การเปล่ียนแปลงต่างๆท่ีเกิดข้ึนกับการ บริหารงานในองค์การไม่ว่าจะเป็นด้านบุคลากร ด้านงบ
ประมาณ ย่อมต้องมกี ารเมืองเข้ามาเก่ียวขอ้ งพวั พันด้วยเสมอ ดังนนั้ ในการบรหิ ารงานของรฐั เรอ่ื ง
ของการก�ำหนดนโยบายกับการ บริหารเป็นเร่ืองท่ีไม่สามารถแยกกันได้ การบริหารงานของรัฐจึง
เปน็ สิ่งท่ีต้องอยภู่ ายใต้กรอบของ ระบบการเมอื งและวัฒนธรรมหนง่ึ ๆ ดังนั้น สงิ่ แวดลอ้ มทางการ
เมอื ง วฒั นธรรม และปจั จยั แวดลอ้ มอน่ื ๆ ยอ่ มมผี ลกระทบตอ่ ความเปน็ อยขู่ องระบบและกระบวนการ
บริหารงานของรัฐได้เสมอ
นักวิชาการอีกท่านหนึ่งที่ได้เสนอความคิดเห็นสนับสนุน ความสัมพันธ์ระหว่างการบริหาร
และการเมืองไว้คือ Paul H. Appleby๑๒ โดยเขาเสนอความ คิดเห็นว่า ในการปกครองบริหาร
ประเทศจะประกอบดว้ ยกระบวนการตา่ งๆ ถงึ รกระบวนการ เชน่ กระบวนการนติ บิ ญั ญตั ิ (Legisla-
tive Process) กระบวนการตลุ าการ (Judicial Process) กระบวนการเลอื กตงั้ (Electoral Process)
กระบวนการบรหิ ารและดำ� เนนิ งานพรรคการเมอื ง (Party Maintenance and Operation Process)
และกระบวนการทางการบรหิ าร (Executive Process) ฯลฯ ดังนนั้ แอปเปิลบจี้ ึงมีความเหน็ ว่า
การด�ำเนนิ งานในกระบวนการต่าง ๆ เหล่านั้น จะตอ้ งมีความเกี่ยวข้องสมั พันธก์ นั อย่างหลกี เลยี่ ง
ไมไ่ ด้ แอปเปลิ บจี งึ ไมเ่ ชอ่ื วา่ การบรหิ ารงานของรฐั จะสามารถแยกอกจากกระบวนการทางการเมอื งได้
แตเ่ ขากลบั มคี วามเหน็ วา่ ในความจรงิ แลว้ การบรหิ ารถอื เปน็ สว่ นหนงึ่ ของกระบวนการทางการเมอื ง
เรือ่ งของการบริหาร นโยบายสาธารณะ และการเมืองจึงมีความสัมพันธ์กันอย่างใกลช้ ิด เพราะใน
ทางปฏบิ ตั ทิ งั ฝา่ ยการเมอื งและฝา่ ยบรหิ ารลว้ นมสี ว่ นรว่ มในการกำ� หนดและการนำ� นโยบายไปปฏบิ ตั ิ
ดังนั้น การบริหารแยกออกจากการเมืองได้ยาก เน่ืองจากการบริหารงานของรัฐต้องเก่ียวข้องกับ
เร่ืองการเมอื งและนโยบาย สาธารณะทัง้ โดยทางตรงและทางอ้อม
นักวิชาการอีกท่านหนงึ่ คอื James w. Fesler๑๓ ไดใ้ หค้ วามคดิ เหน็ เกยี่ วกับความสัมพันธ์
ระหวา่ งการบรหิ ารและการเมอื งไวว้ า่ การบรหิ ารงานของรฐั เปน็ สว่ นหนง่ึ ของระบบการเมอื ง ระบบ
การบริหารงานของรฐั ไมส่ ามารถแยกตนออกจากระบบ การเมืองได้ แตต่ รงกนั ขา้ ม นักบรหิ ารงาน
ของรัฐต้องสนใจศึกษาเรื่องต่าง ๆ ท่ีเก่ียวกับการเมือง รัฐธรรมนูญ กระบวนการก�ำหนดนโยบาย
สาธารณะ เพ่ือให้สามารถปรับระบบการบริหารงานให้สอดคล้องกับระบบการเมืองการปกครอง
เช่น ในสังคมประชาธิปไตย แนวทางการบรหิ ารภายใต้ สังคมการเมืองทเี่ ป็นประชาธิปไตย ระบบ
การบริหารจัดการงานภาครัฐ ต้องเน้นเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชน การเจรจาต่อรองการ
๑๒ Appleby, Paul. Policy and Administration. Alabama: University of Alabama Press, ๑๙๔๙.
๑๓ Fesler, James W. , Public Administration: Theory and Practice. Englewood Cliffs, N.J.:
Prentice Hall. Inc., ๑๙๘๐.
163
ความรู้เบอื้ งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์
กระจายอ�ำนาจไปสู่ประชาชนและบุคคลในองค์การเป็นหลักการบริหารในสังคมประชาธิปไตย
จะเนน้ การใชอ้ ำ� นาจเผดจ็ การของผบู้ รหิ ารออกคำ� สง่ั ควบคมุ ลงโทษไมไ่ ด้ ดงั นน้ั ในความเปน็ จรงิ แลว้
การบริหารงานของรฐั ไม่สามารถแยกออกจาก การเมืองได้
นอกจากนี้ ยังมีความคดิ ของนักวชิ าการอีกกลุม่ หน่ึง คอื “นกั รฐั ประศาสนศาสตรใ์ นความ
หมายใหม่/การบรหิ ารรฐั กจิ ใหม”่ หรือ “The New Public Administration Movement”
ซึ่งประกอบด้วย นักรัฐประศาสนศาสตร์ชาวอเมริกันที่เรียกตนเองว่า “กลุ่มคล่ืนลูกใหม่”
ได้มีการจดั ประชมุ สัมมนาทางวิชาการด้านรฐั ประศาสนศาสตร์ข้ึนเมื่อเดือน กันยายน ค.ศ.๑๙๖๘
ท่เี มอื งมนิ นาว บรุค (Minnow Brook) มหาวทิ ยาลยั ซีราคิวส์ ประเทศสหรัฐอเมริกาจงึ เรยี กการ
ประชุมสัมมนาในครง้ั นน้ั วา่ “การประชุมมีนนาวบรุค/The Minnow Brook Conference” โดยมี
เป้าหมาย คือ แสวงหาวิธีการท�ำให้วิชารัฐประศาสนศาสตร์มีลักษณะที่สามารถอ�ำนวยประโยชน์
ต่อสังคมมากขึ้น ทั้งน้ีเพราะในขณะน้ันสังคมอเมริกันเต็มไปด้วยปัญหาต่างๆ มากมาย เป็นสังคม
ในยุคหลังการพัฒนาอุตสาหกรรม มีการพัฒนาเคร่ืองจักรกล เทคโนโลยีระดับสูงขึ้นมาใช้ในการ
ผลิตสินค้า เป็นสังคมที่เต็มไปด้วยความสับสนอลเวงต้องเผชิญกับการท�ำสงครามเวียดนามและ
การประทว้ งต่อดา้ นของคนอเมรกิ นั แตใ่ นขณะเดียวกนั แมร้ ัฐจะมีการจดั ตงั้ หน่วยงานตา่ งๆ ขึ้นมา
จำ� นวนมาก แตก่ ไ็ มส่ ามารถจดั การแกไ้ ขปญั หาใหก้ บั ประชาชนและบา้ นเมอื งได้ เนอื่ งจากการ ทำ� งาน
ของหนว่ ยงานราชการตา่ งๆ เตม็ ไปดว้ ยปัญหาอุปสรรคต่างๆ ประกอบกับในชว่ งทศวรรษ ๑๙๖๐
เป็นชว่ งระยะเวลาท่ีประธานาธบิ ดี จอหน์ เอฟ เคนเนดี (John F. Kennedy) ซงึ่ เปน็ ประธานาธบิ ดี
ที่เป็นคนหนุ่มข้ึนมาเป็นผู้น�ำประเทศท�ำให้เกิดความคาดหวังจากประชาชนว่า จะสามารถท�ำให้มี
การเปล่ียนแปลงด้านต่างๆ ไปในทางที่ดีขึ้น ดังน้ัน การต่ืนตัวในวงการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์
จงึ แสดงออกมาในการประชมุ สมั มนามนี นาวบรคุ นี้ ผลทไี่ ดร้ บั จากการประชมุ สมั มนาในครง้ั นนั้ อาจ
สรปุ สาระส�ำคญั ได้ ดงั น๑ี้ ๔
ดังนั้น การศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ จ�ำเป็นต้องมีการปรับเปลี่ยนแนวมุ่งและวิธีการ
ศึกษาจากการมงุ่ เนน้ ท่กี ารสร้างทฤษฎี องคค์ วามรตู้ ่าง ๆ ข้นึ มาเปน็ การพยายามหา แนวทางท่ีจะ
ท�ำให้สามารถน�ำแนวความคิด องค์ความรู้ที่สร้างขึ้นมาไปปรับใช้กับความเป็นจริงให้ได้ เพ่ือให้
สามารถแกไ้ ขปญั หาตา่ ง ๆ ทเี่ กดิ ขนึ้ ในบา้ นเมอื งไดอ้ ยา่ งแทจ้ รงิ และนกั การศกึ ษาวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์
จ�ำเป็นที่จะต้องหันมาใหค้ วามสนใจในเร่อื งท่สี อดคล้องกับความตอ้ งการของสงั คม ความเป็นธรรม
ในสงั คม โดยเฉพาะเรอื่ งนโยบาย สาธารณะตา่ งๆ ทรี่ ฐั เปน็ ผกู้ ำ� หนด ตอ้ งมงุ่ ทจ่ี ะตอบสนองตอ่ ความ
ต้องการของประชาชน และสังคมเป็นส�ำคัญ นอกจากน้ี นักบริหารงานของรัฐต้องเลิกวางตัวเป็น
กลางในทางการเมอื ง แตต่ อ้ งหนั มาสนใจเรอื่ งคา่ นยิ ม (Value) เรอ่ื งความเปน็ ธรรมในสงั คม (Social
Equity) โดยต้องพยายามหาทางช่วยเหลอื ผทู้ เี่ สยี เปรยี บ และผดู้ อ้ ยโอกาสในสงั คม เชน่ เด็กเรร่ อ่ น
๑๔ Marini, Frank (ed.) Toward a New Public Administration. New York : Chandler Publishing
Com pany, 1971.
164
ความรเู้ บอ้ื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์
ผพู้ ิการ ผูย้ ากจน ผูช้ รา ฯลฯ ใหม้ โี อกาสในการดำ� รงชวี ิตอยูไ่ ดอ้ ย่างมีคณุ ภาพ ในสงั คมเสมอเหมือน
บุคคลกลมุ่ อ่ืน ๆ ในสังคมด้วย ดงั นั้น การท่รี ฐั กำ� หนดนโยบายใดๆ ทีเ่ อ้ือประโยชน์แก่คนกลมุ่ ใด
กลมุ่ หนงึ่ แตล่ ะเลยคนกลมุ่ อน่ื ๆ ในสงั คม ผบู้ รหิ ารงานของรฐั ตอ้ งทำ� หนา้ ทเี่ รยี กรอ้ งความเปน็ ธรรม
ใหก้ บั ผทู้ เ่ี สยี เปรยี บในสงั คม ดว้ ยการเขา้ ไปกดดนั ใหม้ กี ารปรบั เปลย่ี นนโยบาย หรอื กำ� หนดนโยบาย
ทสี่ ามารถสรา้ งความเปน็ ธรรมแกค่ นทกุ กลมุ่ ในสงั คมอยา่ งเทา่ เทยี มกนั เพราะวตั ถปุ ระสงคข์ องการ
บริหารราชการ คือ การขจัดทุกข์ บ�ำรุงสุขท้ังทางร่างกาย สังคมและจิตใจให้กับประชาชนและ
พยายามพัฒนาคุณภาพชีวิตเพ่ิมพูนโอกาสในชีวิตให้ประชาชนอย่างเท่าเทียมกัน ดังนั้นนักบริหาร
งานของรฐั จึงต้องมสี ว่ นร่วมในการผลกั ดันให้มีการกระจายบรกิ ารสาธารณะตา่ ง ๆ ไปใหก้ ับคนใน
สังคมใหม้ โี อกาสอยา่ งเทา่ เทยี มกัน
นักรฐั ประศาสนศาสตรใ์ นความหมายใหม่ จึงมคี วามเห็นว่า การบริหารงานของรัฐยคุ ใหม่
ต้องก�ำหนดเป้าหมายทางการบริหารเพ่ิมข้ึนอีกประการหน่ึงคือ เรื่องของความเป็นธรรมในสังคม
(Social Equity) นน่ั คอื นอกจากเปา้ หมายดงั้ เดมิ ทผี่ บู้ รหิ ารยคุ เกา่ คำ� นงึ ถงึ อยา่ งมากคอื ประสทิ ธภิ าพ
(Efficiency) ประสทิ ธผิ ล (Effectiveness) และการประหยัด (Economy) แล้วควรเพ่ิมเรอื่ งของ
ความเสมอภาคในสงั คม (Social Equity) ไปใชเ้ ปน็ มาตรฐานการชว้ี ดั ความส�ำเรจ็ ของการบริหาร
ของรัฐด้วยอีกประการหนง่ึ
ประเดน็ ทส่ี ำ� คญั อกี ประการหนงึ่ ทน่ี กั รฐั ประศาสนศาสตรใ์ นความหมายใหมเ่ นน้ ถงึ คอื เรอื่ ง
การเปลย่ี นแปลงทเี่ กดิ ขนึ้ อยทู่ กุ ขณะในสงั คม โดยนกั บรหิ ารงานของรฐั ตอ้ งเปน็ ฝา่ ยรเิ รมิ่ ใหเ้ กดิ การ
เปลยี่ นแปลงทัง้ โครงสร้างการบริหาร วิธีการท�ำงาน กฎเกณฑต์ ลอดจนนโยบายสาธารณะตา่ ง ๆ ท่ี
เหน็ วา่ จะเปน็ ปญั หาอปุ สรรคตอ่ การสง่ เสรมิ ความยตุ ธิ รรมในสงั คม หรอื การดำ� เนนิ การ แกไ้ ขปญั หา
ต่างๆ ให้ได้อยา่ งรวดเร็วตอบสนองความตอ้ งการของสงั คมได้ดีขน้ึ นอกจากน้ี ควรมกี ารเปิดโอกาส
ใหค้ นทท่ี ำ� งานในองคก์ ารคอื ขา้ ราชการและประชาชนทว่ั ไปเขา้ มามสี ว่ นรว่ มใน การแสดงความคดิ เหน็
หรอื รว่ มกำ� หนดนโยบาย มาตรการตา่ ง ๆ ดว้ ยเพอ่ื เปน็ การสรา้ งบรรยากาศ แหง่ ความเปน็ ประชาธปิ ไตย
ในการท�ำงานใหเ้ กิดขน้ึ
จากกรอบการคิดของนักวิชาการท้ัง ๒ กลุ่มที่มีความแตกต่างกัน ถ้าจะพิจารณาว่ากรอบ
การคิดของฝา่ ยใดนา่ จะถูกต้องสอดคล้องกบั ความเป็นจริงนั้นอาจนำ� มาพจิ ารณาได้ ดังน้ี
ถา้ พจิ ารณาจากแนวคดิ ของนกั วชิ าการทมี่ มี มุ มองวา่ “ตอ้ งแยกการบรหิ ารออกจาการเมอื ง
อย่างเดด็ ขาด” (Politics/Administration Dichotomy) ในกรณฝี า่ ยการเมองจะเปน็ ผทู้ �ำหน้าที่
ในการก�ำหนดนโยบายโดยท�ำหน้าที่เป็นผู้สร้างนโยบายสาธารณะต่างๆ ขึ้นมาเพื่อใช้เป็นแนวทาง
ในการบรหิ ารประเทศในดา้ นตา่ ง ๆ สว่ นฝา่ ยบรหิ ารงานประจำ� (ขา้ ราชการประจำ� ) จะมภี าระหนา้ ทห่ี ลกั
คือ เปน็ ผู้มีหนา้ ท่รี ับเอานโยบายตา่ ง ๆ ที่ฝ่ายการเมอื งกำ� หนดและมอบหมายให้ออกไปปฏิบัตจิ ัด
ทำ� ให้บรรลุผลสำ� เร็จตามเปา้ หมายอยา่ งมีประสทิ ธภิ าพในกรณนี ี้แมจ้ ะมกี าร ก�ำหนดบทบาทภาระ
หนา้ ทแ่ี ละอำ� นาจหนา้ ทขี่ องทง้ั สองฝา่ ยแยกออกจากกนั แตส่ ง่ิ ทท่ี ำ� หนา้ ทเ่ี ปน็ ตวั เชอ่ื มความสมั พนั ธ์
ในการทำ� หนา้ ทขี่ องทง้ั สองฝา่ ย คอื ตวั นโยบายสาธารณะ โดยความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งสองฝา่ ยจะเปน็
นโยบายตาง ๆ ท่ีฝายการเมืองกําหนดและมอบหมายใหออกไปปฏิบัติจัดทําใหบรรลุผล
สําเร็จตามเปาหมายอยางมีประสิทธิภาพในกรณีน้ีแมจะมีการ กําหนดบทบาท 165
ภาระหนาที่และอํานาจหนาท่ีของทั้งสองฝายแยกออกจากกัน คแวตามสรเู้่ิงบื้อทง่ีทต้นําทหางนรฐั าปรทะศ่ีเาปสนนศาสตร์
ตัวเช่ือมความสัมพันธในการทําหนาท่ีของท้ังสองฝาย คือ ตัวนโยบายสาธารณะ โดย
ความสมั พนั ธระหวา งสองฝายจะเปนลักษณะเปนแนวต้ัง(Vertical) แบบบนลงลาง(Top-
ลักDษoณwะnเ)ปน็ แนนั่ วคตือ้งั (ฝVาeยrtกicาaรlเ)มือแงบจบะบเปนนลผงลูกา่ํางห(Tนoดpแ-ลDะoสwงnม)อบนน่ั โคยือบาฝยา่ ตยากงาๆรเลมงอื ไงปจใะหเปฝน็ายผ้กู �ำหนด
แผลลบแะตผรส่อนิหง่ไภมปาอารดพบหังทนรแื่ีอโส๖ยขดบ.๑างารใยนาตแชา่ผกงนาๆภรลาปงพไรปทะใ่ี จห๖ําฝ้.๑เา่ พย่ือบนรหิําไาปรหปรฏอื ิบขัตา้ ริจาัดชทกําาใรหปบรระรจลำ� เุผพลอ่ื ตนอำ� ไไปปปดฏังบิ แตั สจิ ดดั งทในำ� ใหบ้ รรลุ
แผนภาพที่ ๖.๑ แสดงความสมั พันธระหวา งฝายบริหารและฝา ยการเมือง
ตามแนวคดิ การบริหารแยกจากการเมือง
ส�ำหรสับําแหนรวับคแวนาวมคควิดาขมอคงิดนขักอวงิชนาักกวาิชรากกลาุ่มรทกี่มลีกุมรทอี่มบีกกราอรบคกิดาวร่าคิดกาวราบกราิหราบรรไิหม่สาราไมมา รถแยก
ออสกาจมากากราถรแเมยอื กงไอดอ้ ยก่าจงาเดก็ดกขาารดเมแือตก่งไาดรบอรยหิ าางรเคดอื ็ดกขาราเดมือแงต(กAdาmรบinรiิหstาraรtคioือnกaาsรเPมoือliงtics) นัน้
เห(็นAวd่าmในinกiาsรtrปaกtiคoรnองaบsริหPาoรliกtiิจcกs)ารนงั้นานเหข็นอวงารัฐใทนั้งกสาอรงปฝก่าคยรตอ้องงบมรีคิหวาารมกเิจกกี่ยาวรขง้อางนสขัมอพงรันัฐธท์กั้งันท�ำงาน
ร่วสมอกงันฝาโยดตยอฝง่ามยีคกาวราเมมเือกง่ียไวมข่ไอดง้เปสั็นมพผู้ทัน�ำธหกนัน้าททําี่กงา�ำนหรนวดมนกโันยบโาดยยเฝทา่ายนก้ันาแรตเม่ยือังมงไีบมทไดบเาปทนอผ�ำูทนําาจหน้าที่
ในคใเนทแกทดนนน�ำวโโ�าำียเเปเบโกนหยยกกหางงะพขทดํวาบบํานมรทาารานตายียาหกระนินรหาาราาออ่ดองขเนสันยยนทอมงโขาอพฝไาายกบขท�บำฝก่ีดารปา้ศา่กอรไบอาอกดี่ไาํห่ารไยปยัจกปาปรปงหู้ยยาามีกรคคาฏชอเขปกรยปนบ่าคืีมอากววนกิบา้ณฏำ�งไรดฏวรือาาขราปกตัตตเิบาิหมนมดใิบางามรบั่อิจปนมําชรัตงัชโารัตปอื แัดเดยจกนอจฏรกิาำ�จนิจงรหทแูบำ�ึบงหาน้ันชาิับดัื่อดะเเไรลนร�ำารรากพปทัตมงทจทกปเยูญืองกายน็อ่ืิท�ำขค่มํําาาําตเรขราแางทใทวอร่าเีคงะาหรป้ทาาวแลเานาางตี่วจมขนนรนฝ้มานตระนฝั้นาอ้ำ�วาาำ�นา่าะชส มมกา้ัปนงิไถชจนยนําจั้นป่ยงมราาแแรีทงึกโกนผยําออบรขีเะเตยตาากาแปาาลไยกบอ้สรบ่ยอรงรม่ยีญตวน็ดําิมบาหทรปังาเาวนไองมใีตหงู้มใลูจยกาาดรขนตนาาาอื่อีอบงเไรนาะอมนนลจอขปงงกสรหยทจดงีกอัาเเกส้าณปาาา่กขน�รปำบนนไษําาวรงธฏืไอับาปื่อ์รามนน่าโเเขณมาไบิขพมะกทงยมฝาร้ันอ้ปา่ไยะสาืตาัอยีบรีสอ่าณดจมมขรารบถขิงงยํ่าวา้มหๆลูีกสวาะอพกอนกกนยจีอคนชนําวงำ�องาาารทึไงห�ำกวปนกาฝาหรรจกด่วไน่ีาดนานทารรณา่เมนหมอ่้ลมมรีามะรยวยดี่เมนดในึกใลจือปพมโบีานคนขหีคซายับหนดงวใีรรอยโวกข้วทึงชนทนยตงัโนหิะมางาอา้เ่ียนนบก่ีเา่าทจราม้ราใมูลมปบงนน้ั์นโาาัรํบกทา่ารจคลูด็นรายหกดๆกข�ำอ่ีเนํกาวยยกผขชพวหรา้วาบาเาทโทรําอวู่้ทอืรปารยียมนรยรวไี่หยเฝด่ีงาขี่เเงนลูดใบดขมขขขเชในาีา้รนหัมบร้ทานนาาอา้้ายกรับดงบัไคีลตรไยอี่โตาขยกาปานนปยาจวอืชาทอร่ณอาานกชโโบเางาใกปงกร่ีกฝงยยนหํามกะกาแเาจมๆรย่ีาบกบม้ันค้เเายรทะปาีหยวดขับราืาอวปตทกจ้จขรๆีมยอปยยาง่าร่ีกไ�ำะรอ้ดมาวทตมทรดงะ ตไิงสางูแะกะคๆาูี่เลจี่ดฝรแก�รำบปสลัจงนดิับำ�ลแอ่าตแเบัๆมกนําดไเมฝยึจกตยก่หกหกดาผว้ืไาอาซจ่กาาไานารน็้โมยูทกดกยรึึงงงงรดารณ่งขม่่ีากรใกยตอ้นใ์ปีรเ�ำำ�อานขเเขญัหหสมมาก้าณนนนศหวือไาปดดิอัถยะรางี
เกี่ยเปวนขใ้อนงลกกั ับษอณีกะฝข่าอยงหกนา่ึงรคใหวรข ทอ �มำเูลท่ชาทวย่ีจเ�ำหเปลื็อนเใทห่าคนว้ันามแคลิดะเหต้็อนงขทอ�ำเสเพน่ืออผแลนปะรตะอโฝยาชยนก์สาารธเมาือรณง ะอย่าง
แท้จริง ตามแนวคิดน้ี ลักษณะความสัมพันธ์ระหว่าง ฝ่ายการเมืองและฝ่ายบริหาร (ข้าราชการ
ประจำ� ) จึงมีลกั ษณะเปน็ แนวดิง่ ทมี่ ที งั จากเบ้อื งบนลงสู่เบ้ืองล่าง (Top-Down) และจากเบอื้ งล่าง
สเู่ บื้องบน (Bottom-Up) ดงั ปรากฏในแผนภาพที่ ๖.๒
เพ่ือใหฝายการเมืองสามารถกําหนด นโยบายท่ีดี มีความเหมาะสม ไมมีปญหาในการ
นาํ ไปปฏิบตั ิจดั ทําและสง ผลดีตอ สาธารณะ ประโยชนโดยรวมอยางแทจริง แตการเขาไป
เกี่ยวของกับอีกฝายหน่ึงควรทําเทาท่ีจําเปนเทาน้ัน และตองทําเพ่ือผลประโยชน
166 สควาาธมราู้เบร้อื ณงตะน้ อทายงราฐั งปแระทศาจสนรศิงาสตตรา์ มแนวคิดนี้ ลักษณะความสัมพันธระหวาง ฝายการเมืองและ
ฝา ยบรหิ าร (ขา ราชการประจํา) จงึ มีลักษณะเปน แนวดง่ิ ทม่ี ีทังจากเบ้ืองบนลงสู เบื้องลาง
(Top-Down) และจากเบ้ืองลา งสเู บอ้ื งบน (Bottom-Up) ดังปรากฏในแผนภาพท่ี ๖.๒
แผนภาพที่ ๖.๒ แสดงความสมั พันธร ะหวางฝายบริหารและฝา ยการเมือง
ตามแนวคดิ ของการบริหารคือการเมอื ง
จากกรจอาบกกการรอมบอกงคารวมามอสงคัมวพาันมธส์รัมะพหันว่าธงรฝะ่าหยวบารงิหฝา รยแบลระิหฝา่ารยแกลาะรฝเมาืยอกงขาอรเงมนือักงวขิชอางการท้ัง
สองนกักลวุ่มชิ าจกะาเรหท็นงั้ ไดส้วอ่างกไลมุม่ว่าจจะะเหย็นึดไถดือวการไอมบวกาาจระมยอึดงถขืออกงรกอลบุ่มกใาดรกม็ตอางมขอสงกิ่งทลุม่ีเปใด็นกต็ตัวาเชม่ือสม่ิงรทะ่ี หว่าง
สองฝเป่านยตคัวอื เชพื่อวัมนรโะยหบวาายงสสาอธางรฝณายะคดืองั นพั้นัวนจงึโยทบำ� ใาหย้นสักาธวาิชราณกาะรดทังานงรั้นฐั ศจึางทสตําใรหม์ นีคักววามิชาคกิดาวร่าทกาางรเมอื ง
สคเเพมดกัมอืาิจย่ยีี กเพาววรสทวกจรกรนักกื่อฐัิชึงณาวว่กี ธนัับงศเารนา่ลปร์ขาวรทากนกนาะตอนัฐา่สําก่ีนัโวักหอ่ศงยตหจกมลกรวไาบรุดานาา่ปัฐ่ารสมราวเรดปงะปตบคียมวควนบรรนสวมราชิือโะแวหาิเากขยาปศนลมธกรารอบน็ะากาครอฐัรงาสวรรกาอิดศบกยณิชฐันรรบวาากสากกอศสาะรการา�ำจิบาตศราฐัธกหจสกมคึรกรปาานึงต์แมาออืษรรรเดรลรองณปเะาเมมนกขะรงศข็นะอืออ่ืข็อวมโาอจยงชิงงองีคสดงดุขบขนางนวทังครออรกาักานศ้ังือว่ฐังยงลวมสั้านมเนกปสิมุ่ชรคสอขากัรา่ือาใจติดงอระดธวกงะวรเกงาชศินขชาิเชกำ�ราไหารอา่นาหดณากสสจ็งนเรเนานกอซดะะปวศรดรมึ่งศีงย๑านึกส๕กะนเีคาวอป,ษอกบลสโกวยสงยนาาุมวตาันกา่วขบรกนมทรวงนลอาา์เกมี่มศามุ่ไปนยงราาดีมึกททสเกัน็กรก้เชุษมง้ัาม่ีรปากไื่อมสาปธัฐรมีํา็นมเาออปบไหมุกอรดโงงรรนม่ียณยยวท้ะิหอดแว่างชิี่แศะากงคลงนาตารมทดับะวโสกรซยางัแ่ีสานันฐตนกบึ่งมตอโกาศเนั้สยากดปงิจายับมตคกจน็สสา่คพาลัะนกตางยือเ้อันารกหธดสงรก์ธานัเน็ังกาเรรม็รชนธวับด่ือะณคี่อืา่าั้นหงังวระมขกนสขวาณ14้อโ๑า่ิงนั้อมาย๕เทระงงสคทง,ี่ศงิ่คิด็จทกึวเจชษน่ีารน่มา่าิง
ใหข้ า้นขรอา าพเชทถิจกจ็้าาาพจรรรณิจปิงาามรรตะาณอกจาไกำ� ปปตวราอ้ คะกงอื เวนั ดากน็งรตทอวัว่ีบเ่าปกน็าถรา้กมมลอแีางงยขใกนอกงทาการลงบมุกราใิหดรานเมราอือจงอะอกมยจคี า่ าวงกาเมคกาเรปรง่ คนเมรไอืปดั งไไอดมย ย่แา่ งุ่ ลงเเะกดสยี่ ็ดอวขกดาบัคดลแกอลางระกเมับกอื �ำงหเพนดอื่
ใหม้ คี วามอสิ ระใถนากพาิจรทารำ� ณงาานปอรยะา่ เงดเต็นม็ ทท่ีวี่ าในถการมณีแนี ยจ้ีกะกทาำ�รใบหรข้ ิหา้ ราารชอกอากรจปารกะกจำา� สรเามมือารงถอยทาำ�งงเาดน็ดโขดายดมงุ่ ท่ีผล
ประโยชนข์ องทางราชการและประชาชนไดอ้ ยา่ งแทจ้ รงิ ไมต่ อ้ งทำ� งานเพอ่ื รบั ใชน้ กั การเมอื งแนวคดิ
แพลฒั ะนPหาrลiหnกั tรiกอืceาสร-งัHดคaงัม๑lกl๕ท.LลIอ่ี niา่nยcวdใู่.ถ,นb๑อืlรo๙วะmา่ห๖ด,๘วมีCา่.งhากกaาrlรeแเsปตEใล่ น.ย่ี Tทนhาผeงา่ ปนPฏจoาบิliกcตั สyเิ งปั Mคน็ มaไkแปiบnไดgบค้ดPอ่งั้roเนดcขมิeา้ ไsงปsย.เปาEกnน็ gสlโงeั ดคwยมoเทฉoพd่ีพฒัาCะlนiใfานfsแส,ลNงั ว้ ค.Jม. :ทยี่ งั ไม่
๑๕ Lindblom, Charles E. The Policy Making Process. Englewood Cliffs, N.J. : Printice-Hall. Inc., ๑๙๖๘.
167
ความรูเ้ บือ้ งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
อย่างไรก็ตามหลักการน้ีก็ได้ถูกน�ำมาก�ำหนดเป็นข้อกฎหมายในหลายๆ ประเทศเพื่อให้
ข้าราชการประจ�ำต้องยึดถือ หลักแห่งความเป็นกลางทางการเมือง ไม่แกใฝ่ฝ่ายใด อาทิ เช่น
ในประเทศสหรัฐอเมรกิ า มกี ารออกกฎหมายแฮซ (The Hatch Political Activities Act ๑๙๓๙)
ทม่ี ีผล ใชค้ รอบคลุมไปถงึ ระดบั มลรัฐและท้องถิ่น และในบางมลรัฐมกี ารออกกฎหมายของตนเองที่
เรียกวา่ (Little Hatch Act) มาบงั คบั ใชด้ ้วย ในกฎหมายนี้ได้กำ� หนดสทิ ธิของข้าราชการไว้ ดงั น้ี
๑. ห้ามไม่ให้ใช้อ�ำนาจหน้าท่ีที่เป็นทางการหรือใช้อิทธิพลเพื่อประโยชน์ในการแทรกแซง
หรอื สรา้ งผลกระทบตอ่ ผลการเลอื กตง้ั
๒. ห้ามไม่ให้บังคับขู่เข็ญไม่ว่าจะโดยทางตรงหรือทางอ้อมต่อข้าราชการคนใดคนหน่ึง
ในการอุดหนุนส่งิ ท่มี คี ่าแกบ่ ุคคลพรรคการเมอื ง หรอื องคก์ รใดๆ เพ่อื เป้าหมายทาง การเมือง
๓. หา้ มไม่ใหม้ สี ว่ นในการจดั การ หรอื รณรงค์ทางการเมอื ง
นอกจากน้ี ยังมขี ้อหา้ มไม่ให้ขา้ ราชการวิจารณ์นโยบายรฐั บาล หา้ มไม่ใหม้ สี ่วนร่วมในการ
รณรงคท์ างการเมอื ง เชน่ การโฆษณาประชาสมั พนั ธ์ เปน็ ผจู้ ดั การหาเสยี ง ใสเ่ ครอื่ งหมายในการหาเสยี ง
ไมว่ า่ จะเป็น เสอ้ื ยดื หมวก กระดุม หรือ ตดิ ประกาศแผน่ ปา้ ยหาเสียงในบ้าน หรอื รถยนต์ เป็นต้น
แต่ส�ำหรับข้าราชการระดับมลรัฐและท้องถ่ินท่ีได้รับความช่วยเหลือจากรัฐบาลกลาง
ทางคณะกรรมการขา้ ราชการพลเรือน (Civil Service Commission) ไดท้ �ำการแก้ไขกฎหมายแฮซ
เมอ่ื ปี ค.ศ.๑๙๗๕ ใหส้ ทิ ธแิ กข่ า้ ราชการมลรฐั และทอ้ งถน่ิ ไว้ เพอ่ื เปน็ การผอ่ นคลายระเบยี บแบบแผน
ด้ังเดิมลงบา้ ง โดยให้สิทธแิ กข่ ้าราชการระดบั มลรฐั และท้องถ่นิ สามารถกระท�ำกจิ กรรมต่อไปน้ไี ด้
๑. อาจแสดงความคดิ เหน็ เกย่ี วกบั ประเดน็ ทางการเมอื งหรอื ผสู้ มคั รรบั เลอื กตงั ใน ตำ� แหนง่
ทางการเมอื งได้
๒. อาจมสี ่วนรว่ มในการจัดการหรอื รณรงค์หาเสยี งเลือกตังทางการเมืองไดอ้ ยา่ งเต็มที่
๓. อาจเป็นผู้สมัครรับเลือกตังส�ำหรับหน่วยงานของพรรคการเมือง เช่น คณะกรรมการ
ระดับชาตขิ องพรรคการเมืองได้
จะเห็นได้ว่า ความเป็นกลางของข้าราชการที่กฎหมายก�ำหนดไว้ในอดีตค่อนข้างเคร่งครัด
แตก่ ไ็ ด้มกี ารยอมผ่อนคลายใหข้ ้าราชการมีสทิ ธทิ างการเมอื งมากขนึ้ ในระดบั หนงึ่
แต่ส�ำหรับประเทศไทย ได้มีการออกกฎหมายและระเบียบต่างๆท่ีเกี่ยวกับสิทธิในทางการ
เมอื งของข้าราชการไวว้ ่า
๑. ขา้ ราชการตอ้ งมคี วามตง้ั ใจในการปฏบิ ตั หิ นา้ ทต่ี ามนโยบายของรฐั บาลอยา่ งเตม็ ทไี่ มว่ า่
พรรคการเมืองใดจะมาเปน็ รฐั บาล
๒. ขา้ ราชการจะมคี วามนยิ มหรอื เปน็ สมาชกิ พรรคการเมอื งใดกไ็ ดร้ วมทงั้ สามารถทำ� กจิ กรรม
ตา่ งๆในทางการเมอื ง เช่น รว่ มประชมุ พรรคการเมือง ไดแ้ ตท่ งั้ น้ีตอ้ งกระท�ำ การเปน็ ส่วนตวั เท่านัน้
และตอ้ งไมด่ �ำรงตำ� แหนง่ ในพรรคการเมือง
168
ความรูเ้ บื้องต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์
๓. แตใ่ นการปฏบิ ตั หิ นา้ ทรี่ าชการ ขา้ ราชการตอ้ งวางตวั เปน็ กลาง ตอ้ งทำ� งานตาม นโยบาย
รฐั บาล ขา้ ราชการประจำ� ตอ้ งไมใ่ ชส้ ถานทร่ี าชการทำ� งานเกย่ี วกบั การดำ� เนนิ กจิ กรรมทางการเมอื ง
ตอ้ งไมว่ พิ ากษว์ จิ ารณท์ งั้ ในทางทค่ี ดั คา้ นหรอื สนบั สนนุ การ กระทำ� ของรฐั บาลใหป้ ระชาชนฟงั ตอ้ งไม่
ประดบั เครอื่ งหมายพรรคการเมอื งในขณะทสี่ วมใสเ่ ครอ่ื งแบบราชการ ไมโ่ ฆษณาหาเสยี งหรอื แสดง
การสนบั สนนุ พรรค การเมอื งใดอย่างเปดิ เผยในขณะปฏิบัติหน้าท่ีราชการ
๔. ต้องไม่บังคับผู้ใต้บังคับบัญชาหรือประชาชน ไม่ว่าในทางตรงหรือทางอ้อมให้มีความ
นยิ ม หรอื เปน็ สมาชกิ พรรคการเมอื ง และตอ้ งไมก่ ระทำ� การใดๆทเ่ี ปน็ การให้ คณุ ใหโ้ ทษแกผ่ ใู้ ตบ้ งั คบั
บัญชา
จากสิทธิที่ก�ำหนดไว้ในกฎหมายและระเบียบข้อบังคับต่างๆ จะเห็นว่าแนวโน้มของการให้
สทิ ธแิ ก่ข้าราชการในประเทศต่างๆ ท่จี ะเขา้ ไปมีส่วนรว่ มในทางการเมอื งได้น้นั มักจ�ำกดั ใหก้ ระทำ�
ได้เฉพาะเป็นการส่วนตัวเท่าน้ัน และต้องท�ำนอกเวลาราชการ ห้ามใช้อ�ำนาจรัฐ สถานที่ราชการ
กระท�ำกจิ กรรมท่ีเกีย่ วขอ้ งกับการเมืองเดด็ ขาด
ถ้าพิจารณาโดยค�ำนึงถึงสภาพความเป็นจริงแล้ว การที่ก�ำหนดให้ข้าราชการต้องวางตัว
เปน็ กลางในขณะปฏบิ ตั หิ นา้ ทรี่ าชการ แตส่ ามารถเปน็ สมาชกิ พรรคการเมอื งได้ ทำ� กจิ กรรม ทางการ
เมอื งในเวลานอกราชการได้ ในทางปฏบิ ตั จิ รงิ ๆ คงเปน็ สง่ิ ทยี่ ากมากทจ่ี ะกระทำ� ได้ ดงั นน้ั จงึ เปน็ การ
ยากท่ีจะแยกจากได้อยา่ งแทจ้ รงิ
นอกจากความยากต่อการวางตัวเป็นกลางในทางการเมืองอย่างเคร่งครัดของข้าราชการ
แล้ว อีกประเด็นหน่ึงท่ีน่าจะน�ำมาพิจารณา เพื่อตัดสินว่าการบริหารสามารถแยกจากการเมืองได้
หรือไม่ คอื เรื่องของโครงสรา้ ง และบทบาท อำ� นาจหนา้ ทีข่ องท้ังสองฝ่าย
169
ความรูเ้ บือ้ งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์
๖.๔ โครงสรา้ งและบทบาท อ�ำนาจหน้าทีข่ องระบบการเมอื งและระบบบรหิ าร
โครงสรา้ งและบทบาท อำ� นาจหนา้ ทขี่ องระบบการเมอื งและระบบบรหิ ารโดยหลกั การ แลว้
บทบาท อ�ำนาจหน้าท่ขี องฝา่ ยการเมือง คือ
๑. ก�ำหนดนโยบายสาธารณะ
๒. จดั สรรทรพั ยากรบรหิ ารอยา่ งเหมาะสม
๓. กำ� กับ ควบคุม ตรวจสอบการปฏบิ ัติงานของฝา่ ยบรหิ ารงานประจ�ำ
๔. ส่งเสรมิ การมีส่วนรว่ มในทางการเมืองของประชาชน
สำ� หรับฝ่ายบรหิ ารงานประจำ� นั้น มีบทบาทอ�ำนาจหน้าทหี่ ลกั คอื
๑. สรา้ งหลักการบรหิ ารทมี่ ปี ระสทิ ธิภาพ
๒. รว่ มกำ� หนดนโยบายกับฝ่ายการเมือง และ
๓. น�ำนโยบายออกไปปฏบิ ัตจิ ดั ท�ำใหบ้ รรลผุ ลสำ� เร็จ๑๖
จากบทบาทอำ� นาจหนา้ ทข่ี องฝา่ ยบรหิ ารงานประจำ� และฝา่ ยการเมอื ง การกำ� หนดนโยบาย
สาธารณะโดยภาระหนา้ ทหี่ ลกั ถอื วา่ เปน็ บทบาทของฝา่ ยการเมอื งตอ้ งกระทำ� การกำ� หนด นโยบาย
สาธารณะน้ันหมายถึงการท่ีรัฐบาลตัดสินใจว่าจะกระท�ำ หรือไม่กระท�ำสิ่งใดอย่างไร โดยค�ำนึงถึง
ผลประโยชนข์ องประชาชน และสังคมของประเทศชาติเปน็ เป้าหมาย แตก่ ารทีน่ โยบายตา่ ง ๆ ทีร่ ัฐ
ก�ำหนดขน้ึ มา จะมคี วามถูกต้องเหมาะสม สามารถตอบสนองความตอ้ งการ ของประชาชนหรอื ใช้
แกไ้ ขปญั หาตา่ งๆ ทเ่ี ผชญิ อยไู่ ดอ้ ยา่ งแทจ้ รงิ และสามารถนำ� ไปปฏบิ ตั ไิ ด้ อยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพสงู สดุ
ได้น้ัน สงิ่ สำ� คญั ท่ีฝา่ ยการเมอื ง (ผู้ก�ำหนดนโยบาย) ต้องมคี ือ ข้อมูลท่ี เกยี่ วขอ้ งกบั เรอ่ื งท่จี ะกำ� หนด
เป็นนโยบายนัน้ ๆ โดยต้องมขี ้อมูลท่ถี ูกต้อง ตรงกับขอ้ เทจ็ จรงิ และ ตอ้ งมีข้อมลู มากพอทจ่ี ะนำ� มา
ใช้ประกอบการตัดสินใจในการก�ำหนดนโยบายนั้นได้ นอกจากน้ี ก่อนที่จะตัดสินในนโยบายใด ๆ
จ�ำเป็นอย่างย่ิงที่ต้องมีการศึกษาถึงความเป็นไปได้ของนโยบาย อย่างรอบคอบ ต้องมีผลิตผลหลัก
(Pilot Product) เพื่อใช้ประเมินผลท่ีได้รบั คำ� นงึ ถึงวิธีการที่จะทำ� ใหผ้ ู้ทีเ่ ก่ยี วข้องหลาย ๆ กลมุ่ เชน่
ประชาชน ขา้ ราชการในภมู ภิ าค ท้องถ่นิ มีโอกาสรว่ มคดิ ร่วมถกเถยี งปัญหา รว่ มตดั สินใจ ไมใ่ ช่
ผู้มีอ�ำนาจท่ีเป็นฝ่ายการเมืองเป็นผู้คิดเอง ตัดสินใจเองทั้งหมด โดยที่ไม่ได้ค�ำนึงถึงผลลัพธ์สุดท้าย
ว่าจะเป็นอย่างไร ท้ังน้ีเพราะเร่ืองของการก�ำหนดนโยบาย เป็นเร่ืองท่ีเกี่ยวข้องกับการจัดสรร
ทรัพยากรต่าง ๆ ของรัฐให้ได้อย่างมีประสิทธิภาพอย่างเป็นธรรม เป็นภาระหน้าที่ของรัฐบาล
ทกุ ประเทศตอ้ งกระท�ำ
๑๖ สมบตั ิ ธำ� รงธัญวงศ์. "การเมืองกับการบรหิ าร". วรสารพฒั นบรหิ ารศาสตร์. ปที ี่ ๓๖ ฉบบั ท่ี ๑. มกราคม-
มนี าคม, ๒๕๓๙.
170
ความรู้เบอ้ื งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
แตป่ ระสทิ ธภิ าพของการกำ� หนดนโยบายของรฐั บาลสามารถพจิ ารณาไดจ้ ากวธิ กี าร จดั สรร
ทรพั ยากรของรฐั ทมี่ อี ยวู่ า่ สามารถกอ่ ใหเ้ กดิ ประโยชนส์ งู สดุ ตอ่ ประชาชนโดยรวมหรอื ไม่ มคี วามคมุ้
คา่ แคไ่ หน เพยี งใด ดงั นนั้ นโยบายสาธารณะจงึ ควรเปน็ เรอ่ื งของสาธารณะรฐั บาล หรอื ฝา่ ยการเมอื ง
ไมส่ ามารถทราบทเุ รอ่ื งทกุ อยา่ ง คดิ ถกู คดิ ไดท้ กุ เรอ่ื ง การผกู ขาดอำ� นาจในการคดิ ตดั สนิ ใจในนโยบาย
ไว้ท่คี นคนเดียวหรือกล่มุ เดยี วคอื ฝ่ายการเมืองจึงเปน็ สิ่งทีไ่ ม่ถูกตอ้ ง
ดังน้ัน การก�ำหนดนโยบายสาธารณะไม่ควรผูกขาดอ�ำนาจเด็ดขาดไว้ท่ีฝ่ายการเมืองเพียง
ฝ่ายเดียว ขา้ ราชการประจ�ำควรมสี ว่ นร่วมในการให้ข่าวสารขอ้ มูล ให้ความคิดเหน็ แกฝ่ า่ ยการเมือง
เพื่อใช้ประกอบการก�ำหนดนโยบายได้ด้วย เพราะข้าราชการประจ�ำเป็นผู้ที่มีความรู้ความช�ำนาญ
ในงานท่ที �ำต่อสู้กับส่ิงตา่ ง ๆ มายาวนาน เป็นคลังความรแู้ ละประสบการณ์ในด้านนั้น ๆ มาอยา่ งดี
เน่ืองจากขา้ ราชการระดบั สูงเป็นผู้ท่ไี ดท้ �ำงานนน้ั ๆ มาอยา่ งตอ่ เนอื่ งยาวนาน จึงสามารถรเู้ หน็ ท้ัง
ข้อดี ขอ้ เสยี ปัญหา และขอ้ เท็จจรงิ เกี่ยวกับงานนนั้ ๆ ไดด้ ีกวา่ นักการเมือง ซง่ึ จะเปน็ ผูท้ ด่ี อ้ งเข้า
ออกตามวถิ ที างทางการเมอื ง ดงั นนั้ ขอ้ มลู ขอ้ คดิ เหน็ ขอ้ เสนอแนะของขา้ ราชการหรอื ผบู้ รหิ ารงาน
ประจำ� และผเู้ กย่ี วขอ้ งอน่ื ๆ จงึ เปน็ สง่ิ ทจ่ี ำ� เปน็ และเปน็ ประโยชนอ์ ยา่ งมากตอ่ การใช้ เปน็ ทางเลอื ก
สำ� หรบั การกำ� หนดนโยบายสาธารณะ๑๗
สำ� หรับบทบาทภาระหน้าที่หลักของฝา่ ยบริหาร (ขา้ ราชการประจำ� ) คอื มีหนา้ ทใ่ี นการน�ำ
นโยบายทฝ่ี า่ ยการเมอื งมอบหมายใหไ้ ปปฏบิ ตั จิ ดั ทำ� เพราะระบบราชการคอื กลไกสำ� คญั ของ ระบบ
การเมือง ถา้ ไมม่ รี ะบบบรหิ ารงานประจำ� แล้วแม้รฐั บาลจะกำ� หนดนโยบายออกมาดเี พยี งไร ก็จะไม่
สามารถเกดิ ผลสำ� เรจ็ ตามทต่ี อ้ งการไดเ้ ลย ดงั นน้ั ฝา่ ยบรหิ ารราชการประจำ� จงึ มบี ทบาท สำ� คญั อยา่ ง
มากต่อความมนั่ คงของรัฐบาล (ฝา่ ยการเมอื ง) เพราะถา้ หากฝ่ายบรหิ ารงาน (ข้าราชการ) ประจำ�
สามารถนำ� นโยบายทฝ่ี า่ ยการเมอื ง (รฐั บาล) กำ� หนดไว้ และมอบหมายให้ ออกไปปฏบิ ตั จิ ดั ทำ� อยา่ ง
เต็มความสามารถและประสบความส�ำเร็จอย่างดี ประชาชนย่อมเกดิ ความ พึงพอใจในผลงานของ
รฐั บาล ในทางตรงกนั ขา้ ม ถา้ ฝา่ ยบรหิ ารงาน (ขา้ ราชการ) ประจำ� ประสบความลม้ เหลวในการดำ� เนนิ
นโยบาย ประชาชนย่อมไม่พอใจรัฐบาลที่ไม่สามารถแก้ไขปัญหา หรือไม่สามารถปฏิบัติได้ตาม
เปา้ หมายทก่ี ำ� หนดไว้ในนโยบายซึ่งอาจสง่ ผลกระทบต่อความนิยม ในรัฐบาล และการเลือกตงั้ ครง้ั
ต่อไปได้ เพราะฉะนั้นบทบาทในการนำ� นโยบายไปปฏิบัติของฝ่าย บริหารงาน (ขา้ ราชการ) ประจำ�
จึงมีความสำ� คญั อย่างมากตอ่ ความอยู่รอดหรือความม่ันคงของ รฐั บาลโดยเฉพาะนโยบายส�ำคญั ๆ
ทส่ี ่งผลต่อชวี ติ ความเป็นอย่ขู องประชาชน
๑๗ Riggs, Fred w. Administration in Development Countries: A Theory of Prismatic Society
Boston : Houghton Mifflin, 1964.
171
ความรู้เบอื้ งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
ดว้ ยสาเหตุท่กี ล่าวมาขา้ งต้น ท�ำให้ฝา่ ยการเมอื ง (รฐั บาล) ในฐานะท่เี ปน็ ผมู้ ีบทบาทในการ
ก�ำกับควบคุม ตรวจสอบการท�ำงานของฝ่ายบริหาร (ข้าราชการประจ�ำ) จึงต้องท�ำหน้าท่ีนี้
อย่างเครง่ ครดั เพอ่ื ให้เกิดความม่ันใจวา่ นโยบายตา่ ง ๆ จะถูกนำ� ไปปฏบิ ตั ิจัดทำ� ใหเ้ กดิ ผลสำ� เร็จได้
อยา่ งตรงเปา้ หมายและมีประสทิ ธภิ าพ ดังนัน้ ถา้ หากมีหนว่ ยงานใด หรือขา้ ราชการคนใด ไม่ยอม
หรอื ไมม่ คี วามสามารถทจี่ ะปฏบิ ตั ติ ามนโยบายนนั้ ได้ ฝา่ ยการเมอื ง (รฐั บาล) จงึ ตองมอี ำ� นาจ ในการ
สงั่ ใหม้ กี ารสบั เปลย่ี นโยกยา้ ยบคุ คลนนั้ ออกไป และพจิ ารณาผทู้ เี่ หน็ วา่ สามารถทำ� งาน สนองนโยบาย
ไดด้ กี ว่ามาปฏบิ ตั หิ น้าทแี่ ทน ซ่งึ การใช้อำ� นาจดงั กล่าวเป็นไปตามหลกั แหง่ การ ปกครองในระบอบ
ประชาธปิ ไตยทขี่ า้ ราชการประจำ� ระดบั สงู ตอ้ งรบั ผดิ ชอบตอ่ นกั การเมอื ง (รฐั บาล) และนกั การเมอื ง
ต้องรับผดิ ชอบตอ่ ประชาชน
อย่างไรก็ตาม การใช้อ�ำนาจในการก�ำกับ ดูแลของฝ่ายการเมืองอาจน�ำมาซึ่งปัญหาการ
กา้ วกา่ ยบทบาทอำ� นาจหน้าท่ตี ่อฝ่ายบรหิ ารราชการประจ�ำได้ ถ้าไมม่ กี ารเคารพในกฎเกณฑ์กตกิ า
หรือขอบเขตแห่งอ�ำนาจหน้าที่ของอีกฝ่ายหน่ึงอย่างเคร่งครัดแล้ว การก้าวล้ําเข้าไปในขอบเขต
แหง่ อ�ำนาจหน้าทข่ี องฝ่ายบริหารจะเกดิ ข้นึ ได้ โดยนกั การเมืองอาจส่งคนของตนเขา้ ไปท�ำงาน และ
เข้าไปก�ำกับสั่งการให้กระท�ำการต่างๆ ตามที่ต้องการได้ ทั้งนี้เพราะการตัดสินใจทางการเมือง
เป็นเร่ืองของการใช้อำ� นาจ โดยมกี ฎหมาย กฎเกณฑ์ ระเบียบขอ้ บงั คับ เป็นส่งิ ก�ำกับ แตก่ ารตัดสนิ
ใจมกั ไม่ค่อยค�ำนึงถงึ ความรู้ ความสามารถ และมปี ัจจยั อน่ื ๆ เช่น ความเปน็ พวกพ้อง ญาตพิ นี่ ้อง
บริวาร การสร้างภาพ การแสวงหาผลประโยชน์ การหาคะแนนนิยม ฯลฯ เข้ามาเป็นตัวแทรก
จนทำ� ให้ความถกู ต้องเหมาะสมถูกละเลย
ดังนั้น ปัญหาการแทรกแซง ก้าวก่ายในบทบาทอ�ำนาจหน้าท่ีของฝ่ายการเมืองและฝ่าย
บรหิ ารน้ันจึงเกิดจากการไมเ่ ข้าใจ หรอื ไม่สนใจวา่ ในความถูกต้องเหมาะสมแลว้ ความสัมพนั ธ์ทถ่ี ูก
ตอ้ งเหมาะสมระหวา่ งฝา่ ยการเมือง (ฝ่ายนโยบาย) และฝา่ ยบรหิ ารราชการประจำ� (ฝา่ ยปฏิบตั ิ) คอื
อย่างไร
ในสว่ นของฝา่ ยการเมอื งในฐานะทเ่ี ปน็ ผมู้ อี ำ� นาจสงู สดุ มอี ำ� นาจตดั สนิ ใจในนโยบาย ระดบั สงู
ถ้าขาดวุฒิภาวะในการใช้อ�ำนาจ หรือขาดศีลธรรม คุณธรรมไม่ค�ำนึงถึงความถูกต้องชอบธรรม
ในการใช้อ�ำนาจแล้วย่อมเกิดปัญหาตามมาได้ ดงั นน้ั บทบาทและอ�ำนาจหนา้ ทข่ี องฝ่าย การเมืองท่ี
ถูกต้องแลว้ ฝา่ ยการเมอื ง (รฐั บาล) ควรทำ� หนา้ ทใี่ นการก�ำหนดทศิ ทางการด�ำเนินงาน อยา่ งกวา้ งๆ
เพอ่ื ใชเ้ ป็นกรอบในการด�ำเนนิ งาน หลังจากนน้ั ตอ้ งจัดทรพั ยากรสนับสนุนใหเ้ กดิ การ ปฏบิ ตั ิงานได้
อย่างแทจ้ ริง และจัดให้มกี ารประเมนิ การทำ� งานเพือ่ หาขอ้ บก พร่องที่เกดิ ขึน้ เพื่อน�ำไปแก้ไข แตไ่ ม่
ควรเข้าไปก้าวก่ายในภาคปฏบิ ตั ิ เช่น การจดั ซอ้ื จัดจา้ ง การประมูลงาน หรอื การใช้อ�ำนาจในการ
แตง่ ตง้ั โยกยา้ ยขา้ ราชการระดบั สงู ตอ้ งพจิ ารณาจากความรคู้ วามสามารถ ความคดิ ในเชงิ การบรหิ าร
จัดการปกครองบงั คับบญั ชา ทักษะ ผลงาน วฒุ ิภาวะและ ผลประโยชนข์ องประชาชนและประเทศ
ชาตเิ ป็นหลัก ไมใ่ ช่คำ� นงึ ถงึ การวิง่ เต้น พรรคพวก เพ่อื น พ้อง ญาตพิ น่ี อ้ ง และผลประโยชน์ส่วนตวั
เป็นเกณฑ์
172
ความรเู้ บอื้ งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
สว่ นฝ่ายขา้ ราชการประจำ� (ฝา่ ยปฏบิ ัต)ิ มีบทบาทหน้าที่หลัก คอื การสนองนโยบายอย่าง
เหมาะสม ตอ้ งรจู้ ักวางตวั อยา่ งมีศกั ดิศรี เช่น ปลัดกระทรวง อธบิ ดี ต้องปฏิบตั ิหนา้ ทอ่ี ยา่ งถูกตอ้ ง
ชอบธรรม วางตนให้เป็นแบบอย่าง (Role Model) ท่ีดีแก่ผู้ใต้บังคับบัญชาเพื่อสร้างวัฒนธรรม
องค์กรที่ถูกต้องเหมาะสม ทง้ั นเ้ี พราะขา้ ราชการระดบั ปลัดกระทรวง อธบิ ดีเปน็ ข้าราชการประจ�ำ
ระดับสูงท่ีมีฐานะเป็นจุดเช่ือมระหว่างฝ่าย ๑ ข้าราชการประจ�ำกับ ๑ ข้าราชการฝ่ายการเมือง
จำ� เปน็ ตอ้ งพจิ ารณาหาความพอดใี นการประพฤตปิ ฏบิ ตั ติ นอยา่ งมศี กั ดศิ รีเปน็ ทน่ี า่ เชอ่ื ถอื เคารพยกยอ่ ง
ยอมรบั นบั ถอื ของขา้ ราชการในกระทรวง กรม นอกจากนี้ ตอ้ งเปน็ ผทู้ มี่ คี ณุ ธรรม จรยิ ธรรม ศลี ธรรม
ไมใ่ ชย่ อมเปน็ ทาสรบั ใชน้ กั การเมอื งทกุ อยา่ ง เพอื่ ความอยรู่ อดและกา้ วหนา้ ของตนเอง อยา่ งไรศ้ กั ดิ
ศรโี ดยไม'คำ� นงึ ถงึ ความเสยี หายของประชาชน สงั คม และประเทศชาติ แตใ่ น ขณะเดยี วกนั ขา้ ราชการ
ประจ�ำในฐานะทเ่ี ป็นกลไกของรัฐบาลจะตอ้ งเปน็ ผ้ทู ม่ี สี ัมมาคารวะ ตอ้ ง ใหก้ ารยอมรับในบทบาท
อ�ำนาจหน้าที่ของฝา่ ยการเมือง (รัฐบาล) ไม่วางตวั เปน็ ปฏปิ กั ษ์ ตอ่ ต้าน ไม่รบั นโยบาย ไมร่ ว่ มมอื
ไมร่ ายงานความกา้ วหนา้ ใหท้ ราบ ซง่ึ ลกั ษณะดงั กลา่ วถอื ไดว้ า่ เปน็ การ ไมถ่ กู ตอ้ งเชน่ กนั
จากบทบาท อำ� นาจหนา้ ทข่ี องฝา่ ยการเมอื งและฝา่ ยบรหิ ารทกี่ ลา่ วมาขา้ งตน้ อาจพจิ ารณา
ได้วา่ ในความเปน็ จริงแลว้ การท�ำงานของฝ่ายข้าราชการการเมืองและฝา่ ยบริหารราชการประจำ�
นั้นไม่สามารถแยกออกจากกันอย่างเด็ดขาด ทั้งน้ีเพราะในการปกครองบริหารราชการแผ่นดิน
ตอ้ งอาศยั บคุ ลากรทง้ั ๒ ฝา่ ยทจี่ ะตอ้ งรว่ มรบั ผดิ ชอบในการบรหิ ารกจิ การงานของรฐั โดยรวม ดงั นน้ั
สัมพันธ์ภาพที่สมดุลระหว่างสองฝ่ายจึงมีผลอย่างมากต่อการพัฒนาประสิทธิภาพและประสิทธิผล
ของการบริหารกิจการงานของบ้านเมือง
ส�ำหรับในประเทศท่ีพัฒนาแล้ว ระบบการบริหารจัดการประเทศมีความเข้มแข็งและมี
ประสิทธิภาพ พรรคการเมืองมีลักษณะความเป็นสถาบันการเมือง มีความเข้มแข็ง นักการเมืองมี
คุณภาพ ภาคราชการประจ�ำมีจิตส�ำนึกท่ีถูกต้อง รู้จักการวางตนอย่างเหมาะสม มีทักษะความรู้
ความสามารถสูง ท�ำให้บทบาทของทั้งสองฝ่ายที่มีต่อการจัดการประเทศอยู่ในสภาพท่ีมีสัดส่วน
สมดุลกลมกลืนและสอดคล้องกันอย่างดี โดยคำ� นึงถึงผลประโยชน์ของประชาชนและประเทศเป็น
เปา้ หมายรว่ ม สง่ ผลใหก้ ารทำ� งานของแตล่ ะฝา่ ยอยใู่ นขอบเขตแหง่ อำ� นาจหนา้ ทขี่ องฝา่ ยตน เคารพ
ในสทิ ธอิ �ำนาจของอกี ฝ่าย ไมก่ ้าวละเมดิ เข้าไปในขอบเขตอำ� นาจหน้าท่ขี องอกี ฝา่ ย
แต่ในประเทศก�ำลังพัฒนาส่วนใหญ่ ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารและฝายการเมือง
มกั อยใู่ นระดบั สงู การแทรกแซงในบทบาทอำ� นาจหนา้ ทข่ี องสองฝา่ ยอาจเกดิ ได้ ทงั้ กรณที ฝ่ี า่ ย บรหิ าร
แทรกแซงฝา่ ยการเมอื ง เนอื่ งจากสถาบนั การเมอื งอยใู่ นสภาพทอ่ี อ่ นแอ ไมม่ ลี กั ษณะของ ความเปน็
สถาบนั ในทางการเมอื ง นักการเมอื งไม่มคี ุณภาพ ทำ� ใหข้ า้ ราชการประจ�ำซึ่งเปน็ ผูท้ ่มี ี ความร้คู วาม
สามารถ มกี ารศกึ ษาทด่ี กี วา่ สามารถเขา้ ไปครอบงำ� ฝา่ ยการเมอื งไดอ้ ยา่ งมากจนทำ� ให้ ฝา่ ยขา้ ราชการ
ประจำ� มอี ำ� นาจในการกำ� หนดนโยบายสาธารณะอยา่ งมาก และจะมคี วามรนุ แรง มากขน้ึ ถา้ ขา้ ราชการ
ประจำ� สามารถดำ� รงตำ� แหนง่ ในทางการเมอื งไดใ้ นขณะเดยี วกนั ในทางตรง ขา้ มถา้ สงั คมของประเทศ
นนั้ มกี ารพฒั นาการเมอื งพอสมควร จะสง่ ผลทำ� ใหพ้ รรคการเมอื งมคี วาม แขง็ แกรง่ ขน้ึ และมบี ทบาท
173
ความรู้เบอ้ื งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
ทางการเมืองมากจน ท�ำให้ฝา่ ยการเมืองผกู ขาดอ�ำนาจมากเกินไปแลว้ ยอ่ มสง่ ผลใหร้ ะบบราชการ
อ่อนแอ ด้อยความสามารถไม่สามารถท�ำหน้าท่ีของตนได้จนท�ำให้ฝ่าย การเมืองเข้ามาแทรกแซง
หรือก้าวก่ายการท�ำงานของข้าราชการประจ�ำ เพื่อปกป้องผลประโยชน์ ในทางราชการซง่ึ นกั การ
เมอื งมสี ว่ นเกย่ี วขอ้ งดว้ ย การกา้ วกา่ ยอำ� นาจหนา้ ทข่ี องสองฝา่ ยจงึ เกดิ ขน้ึ ได้เสมอ
สำ� หรบั ประเทศไทยปญั หาการแทรกแซงกา้ วกา่ ยในบทบาทหนา้ ทข่ี องฝา่ ยบรหิ ารและฝา่ ย
การเมอื งเกดิ ขนึ้ มาโดยตลอด นบั ตงั้ แตเ่ ปลย่ี นแปลงการปกครองเมอ่ื ปี พ.ศ. ๒๔๗๕ มาจนถงึ ปจั จบุ นั
(พ.ศ.๒๕๕๑) ถา้ จะพจิ ารณาถึงสาเหตแุ ลว้ มีอยู่หลายประการซึง่ อาจกล่าวโดยสรปุ ได้ ดังน้ี
๑. ภาคการเมอื งออ่ นแอ เปน็ สภาพการณท์ เี่ กดิ ในอดตี เนอื่ งระบบการเมอื งออ่ นแอ รฐั บาล
เปน็ รัฐบาลผสมหลายพรรค ขาดทงั้ ความเป็นเอกภาพ เสถยี รภาพและความต่อเนื่อง นักการเมือง
ในอดีตเปน็ ผทู้ ่ยี ังมกี ารศึกษาในระดบั ไมส่ งู จงึ ขาดทักษะ ความรคู้ วามสามารถในการคดิ ตัดสนิ ใจ
หรอื มคี วามรอบรใู้ นทางการบรหิ ารอยา่ งดพี อ จงึ ตอ้ งพงึ่ พงิ ขา้ ราชการประจำ� ทเี่ ปน็ ผทู้ มี่ กี ารศกึ ษาสงู
มีทักษะความรอบรู้ในเทคนิคและวิชาการมากกว่า เป็นผู้ท�ำหน้าท่ีคิดวางแผนงานโครงการต่างๆ
ใหท้ กุ อยา่ งจึงถูกคิด ตัดสนิ ใจและกล่ันกลองมาจากขา้ ราชการประจ�ำทัง้ สิน้
๒. ภาคข้าราชการประจ�ำ เป็นฝ่ายที่มีความเข้มแข็งเนื่องจากเป็นผู้ที่มีทั้งการศึกษา
ความรู้ ความช�ำนาญในเนอ้ื งาน เนอื่ งจากมีประสบการณก์ ารทำ� งานมาเป็นเวลายาวนานนบั สิบ ๆ
ปจี งึ ใช้ ความเขม้ แขง็ ไปในทศิ ทางทข่ี าดการควบคมุ อยา่ งถกู ตอ้ งเหมาะสมและขาดความรบั ผดิ ชอบ
ในระดบั ทคี่ วรจะเปน็ จนถงึ ขน้ั ทเ่ี รยี กวา่ ครอบงำ� ฝา่ ยการเมอื งอยา่ งสนิ้ เชงิ สง่ ผลให้ ขา้ ราชการประจำ�
ระดบั สงู เป็นผทู้ ีม่ อี �ำนาจอย่างเดด็ ขาด ในการกำ� หนดนโยบายของรฐั บาลโดยเฉพาะใน ชว่ งเวลาที่
ประเทศไทยปกครองโดยรัฐบาลทหาร ข้าราชการระดับสูงท่ีมกี ารศกึ ษาสูง มคี วามรู้ ประสบการณ์
มากทเ่ี รียกว่า เทคโนแครต (Technocrat) มีบทบาทสงู มาก
จนกระท่ังถงึ สมัยรัฐบาล พลเอกชาตชิ าย ชุณหะวณั (พ.ศ.๒๕๓๑-๒๕๓๓) เทคโนแครตเรม่ิ
ถกู ลดบทบาทลงไปเรอื่ ย ๆ จนถงึ ยุคของรัฐบาล พ.ต.ท. ดร. ทักษณิ ชินวตั ร (พ.ศ.๒๕๔๔-๒๕๔๘)
ภาคราชการหมดความสำ� คญั ไปอยา่ งสน้ิ เชงิ เนอ่ื งจากรฐั บาลนป้ี ระกอบดว้ ยนกั ธรุ กจิ กลมุ่ VI ขนาด
ใหญซ่ ึ่งเปน็ ผทู้ ่มี ีท้ังเงินทุน ความรู้ ความสามารถและประสบการณใ์ นการบริหารงานมาอย่างมาก
นักการเมืองเหล่าน้ันจึงสามารถท�ำหน้าท่ีในการคิด ตัดสินใจในนโยบายสาธารณะได้ด้วยตนเอง
ไมต่ อ้ งพ่งึ พิงข้าราชการประจ�ำ ประกอบกับ เทคโนแครตที่เกง่ ๆ มีความเป็นตวั เองสูง ไม่สามารถ
ทนอยใู่ นระบบราชการได้ ทำ� ใหไ้ มม่ ขี า้ ราชการทมี่ คี วามรคู้ วามสามารถและมคี วามกลา้ ทจี่ ะออกมา
ตอ่ ตา้ นคดั คา้ นนโยบายทไี่ ม่ ถกู ตอ้ งเหมาะสม เพราะถา้ ทำ� จะมคี วามเสย่ี งสงู ตอ่ การถกู ถอดถอนโยกยา้ ย
174
ความรูเ้ บื้องตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์
๓. สาเหตุทที่ �ำใหเ้ กดิ การแทรกแซงกา้ วก่ายบทบาทอ�ำนาจหนา้ ท่ีระหว่าง ฝ่ายบรหิ ารและ
ฝา่ ยการเมอื งทสี่ ำ� คญั อกี ประการหนงึ่ คอื การขาดจติ สำ� นกึ ในบทบาทและอำ� นาจหนา้ ทขี่ องแตล่ ะฝา่ ย
ไม่ว่าฝ่ายข้าราชการการเมืองหรือฝ่ายข้าราชการประจ�ำก็ตาม ในปัจจุบันขาดคุณธรรม จริยธรรม
และจรรยาบรรณในการปฏบิ ตั หิ นา้ ท่ี จงึ ทำ� ใหส้ ามารถกระทำ� ในสงิ่ ทไี่ มถ่ กู ตอ้ งชอบธรรม ไมส่ อดคลอ้ ง
กบั ความรสู้ กึ ของประชาชน ความต้องการและผลประโยชนข์ องประชาชนจงึ เปน็ เพยี งผลพลอยได้
มากกวา่ เปน็ ผลลพั ธท์ คี่ าดหวงั และตอ้ งการโดยตรง ทงั้ นเ้ี พราะการปฏบิ ตั ิ หนา้ ทขี่ องขา้ ราชการไมใ่ ช่
เปน็ เรอ่ื งของการสง่ั สมความรคู้ วามชำ� นาญ ตลอดจนเทคนคิ วธิ กี าร ทำ� งานในหนา้ ทเี่ พยี งอยา่ งเดยี ว
เท่าน้ัน แต่ต้องเป็นผู้ท่ีมีจิตส�ำนึกเพ่ือส่วนรวมต้องมุ่งม่ันท�ำงาน เพื่อผลประโยชน์สาธารณะ และ
ต้องแสดงจุดยืนท่ีเด่นชัดด้วยการประพฤติปฏิบัติตนในฐานะเป็น ตัวแทนดูแลผลประโยชน์ของ
ประชาชนและสงั คม ต่อสู้เพอ่ื ความถูกตอ้ งชอบธรรม
๔. ข้าราชการประจ�ำอยู่ในสภาพท่ีไร้อุดมการณ์ ค�ำว่า “อุดมการณ์” เป็นระบบความคิด
ทม่ี ผี ลผลกั ดนั ใหเ้ กดิ พฤตกิ รรมอยา่ งใดอยา่ งหนง่ึ ของมนษุ ย์ หรอื เปน็ ตวั เชอ่ื มความคดิ กบั ความจรงิ
เข้าด้วยกัน อดุ มการณข์ องขา้ ราชการจึงหมายถงึ แบบแผนของความคิดความเชอ่ื ท่มี คี ุณลักษณะท่ี
พงึ เปน็ ของขา้ ราชการ และถอื เปน็ ปทสั ถานทข่ี า้ ราชการทกุ คนควรยดึ ถอื ปฏบิ ตั ิ ซง่ึ ความคดิ ความเชอ่ื
เหลา่ นี้จะถกู ผลกั ดนั ออกมาในรูปของพฤตกิ รรมหรอื การกระท�ำของแตล่ ะคนวา่ เป็นส่งิ ทดี่ ี ถกู ต้อง
เป็นท่ียอมรับหรือไม่ ส�ำหรับอุดมการณ์ของข้าราชการไทยในปัจจุบันอาจกล่าวได้ว่าอยู่ในสภาพ
ทไ่ี รอ้ ดุ มการณ์ คอื ไมเ่ คยคดิ ทจ่ี ะทำ� งานเพอื่ รบั ใชส้ ถาบนั ใดหรอื ใครนอกจากผลประโยชน์ ของตวั เอง
ซ่ึงมีความแตกต่างจากอดีตอย่างมาก โดยเฉพาะข้าราชการในสมัยท่ีมีการปกครองในระบอบ
สมบูรณาญาสิทธิราชย์ สถาบันพระมหากษัตริย์เป็นสถาบันทางการปกครองท่ีมีอ�ำนาจสูงสุด
ทงั้ ทางการปกครองและการบรหิ ารรฐั อดุ มการณข์ องขา้ ราชการคอื การทำ� งานเพอื่ รบั ใช้พระมหากษตั รยิ ์
ซงึ่ ทรงมฐี านะเปน็ รฐั โดยพระองคเ์ องและทรงเปน็ ศนู ยร์ วมแหง่ อำ� นาจ ดงั นน้ั ความเปน็ เอกภาพทาง
ความคิดซองข้าราชการ คือ ข้าราชการเป็นตัวแทนองค์พระมหากษัตริย์ ท่ีมาท�ำหน้าท่ีปกครอง
บริหารกิจการบ้านเมอื ง ดแู ลทุกข์สขุ ของประชาชน โดยข้าราชการมีสถานะเปน็ ขุนนางหรอื เจ้าขนุ
มลู นาย
ต่อมาหลงั เปลย่ี นแปลงการปกครองเมอ่ื ปี พ.ศ.๒๔๗๕ ขา้ ราชการถกู ปรบั เปลย่ี นสถานะให้
เป็นผ้รู บั ใชป้ ระชาชน ดังนน้ั ขา้ ราชการทุกคนจงึ ตอ้ งมีหนา้ ท่ีในการอ�ำนวยความสะดวกใหบ้ รกิ าร
ประชาชน อุดมการณ์ที่ควรจะเป็นของข้าราชการ คือ ต้องท�ำงานโดยยึดม่ันในผลประโยชน์ของ
ประชาชนและประเทศชาติ ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความสุจริต เที่ยงธรรม โปร่งใส อุทิศตนให้แก่งาน
ราชการโดยถอื ประโยชน์ของทางราชการ ประชาชนและประเทศชาตเิ หนือผลประโยชนส์ ว่ นตน
แตใ่ นปจั จบุ นั อดุ มการณข์ องขา้ ราชการไทยในความเปน็ จรงิ มคี วามแตกตา่ งกบั อดุ มการณ์
ทค่ี วรจะเปน็ อย่างมาก เพราะจากปรากฏการณ์ท่พี บเห็นโดยทั่วไป เชน่ อุดมการณ์ ของขา้ ราชการ
ท่ีว่า “ข้าราชการต้องท�ำงานด้วยความซื่อสัตย์สุจริตอุทิศตนให้งานราชการ” แต่ในข้อเท็จจริงที่
ปรากฏ ขา้ ราชการจำ� นวนมากใชเ้ วลาทรัพย์สินเงินงบประมาณของทางราชการเพอื่ แสวงหารายได้
The words you are searching are inside this book. To get more targeted content, please make full-text search by clicking here.
ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
Discover the best professional documents and content resources in AnyFlip Document Base.
Search