ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

75

ความรเู้ บอื้ งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

นอกจากนี้ปัญหาอีกประการหนึ่งเก่ียวกับบริหารคือค�ำว่า เป้าหมาย (Purpose) และ
กระบวนการ (Process) ยังมีความหมายท่ีสับสนคาบเกี่ยวกัน กระบวนการเป็นวิธีการท่ีจะท�ำให้
บรรลเุ ปา้ หมาย แตเ่ ปา้ หมายเองกม็ หี ลายเปา้ หมายเปน็ ลกั ษณะลำ� ดบั ขน้ั ตามความสำ� คญั กอ่ นหลงั
เช่น เราพมิ พด์ ีด (กระบวนการ) เพอ่ื เขียนจดหมาย (เปา้ หมาย) เราเขยี นจดหมาย (กระบวนการ)
เพ่ือส่งข่าว (เป้าหมาย) เป็นต้น ดังนั้นการกระท�ำอันเดียวกัน (คือการพิมพ์ดีดเขียนจดหมาย)
อาจเป็นทั้งเป้าหมายและกระบวนการเหล่านี้ เป็นต้น ข้อบกพร่องอีกประการหน่ึงของหลักการ
บริหาร คอื มิไดบ้ อกแนวทางว่าใน สถานการณ์โดควรจะจดั องค์การแบบใดถงึ จะดี

ไซมอน สรปุ การวิจารณ์ปัญหาของทฤษฎีหลักการบริหารวา่ เปน็ เพราะเราไป ยดึ ถอื วา่ เป็น
หลักการ แทนท่ีจะมองว่าเป็นแนวทางส�ำหรับอธิบายและแก้ไขสถานการณ์ บริหารการออกแบบ
องค์การจำ� ตอ้ งพจิ ารณาวเิ คราะห์สถานการณบ์ ริหารทกุ แงม่ ุม ไม่ใช่ดู แตแ่ งม่ ุมเดยี ว และหาวธิ ีการ
ชง่ั นำ�้ หนกั วา่ แงม่ มุ ใดสำ� คญั กวา่ กนั ในกรณที เี่ กดิ ความขดั แยง้ กนั ขนึ้ ดงั นน้ั ถา้ วา่ ไปแลว้ หวั ใจทฤษฎี
การบริหารอยู่ตรงพรมแดนระหว่าง ส่วนที่มีเหตุผลและส่วนท่ีไม่มีเหตุผลของมนุษย์ ทฤษฎีการ
บรหิ ารเปน็ เรอื่ งของการพยายามมเี หตุผลมากที่สดุ (Intended Rationality) และข้อจำ� กัดท่ีท�ำให้
มนุษย์ไม่สามารถมีเหตุผลได้ท่ีสุด (Bounded Rationality) ท�ำให้มนุษย์ต้องแสวงหาความพอใจ
แทนการแสวงหาการให้ได้อะไรมากท่ีสุด ด้วยเหตุนี้เองมนุษย์จึงไม่ใช่บุคคลเศรษฐกิจ แต่เป็นนัก
บรหิ าร (Administrative Man) ทม่ี คี วามสามารถทจี่ ำ� กดั ตงั้ หนา้ ตง้ั ตาทำ� งานใหไ้ ดด้ เี ทา่ ทจ่ี ะกระทำ�
ไดไ้ ซมอน เขา้ ใจดวี า่ การตดั สนิ ใจแบบมเี หตผุ ลนนั้ เปน็ เรอ่ื งในอดุ มคติ หาดไู ดย้ ากในโลกความเปน็ จรงิ
การตัดสินใจ อย่างมีเหตผุ ลหมายถงึ การท่ผี ู้ตดั สินใจมีระบบคา่ นิยม ซง่ึ สามารถท�ำการประเมนิ ผล
แนวทางต่าง ๆ ได้วา่ แนวทางใดจะสง่ ผลอยา่ งไร ผตู้ ัดสินใจนโยบายจะเลือกแนวทางซึง่ จะ สามารถ
กอ่ ใหเ้ กดิ ผลตามทป่ี รารถนาไวไ้ ดม้ ากทสี่ ดุ โดยสรปุ แลว้ องคป์ ระกอบของการตดั สนิ ใจ แบบมเี หตผุ ล
มากทส่ี ุด คอื ผู้ตดั สนิ ใจต้องสามารถจัดล�ำดบั ความสำ� คัญของเปา้ หมายตา่ งๆ ที่ตอ้ งการจะบรรลไุ ด้
ว่าเปา้ หมายใดสำ� คญั กว่าเปา้ หมายใดอยา่ งแน่ชัดแจ่มแจ้ง ผดู้ ดั สนิ ใจ ตอ้ งรแู้ นวทางปฏิบัติ (Alter-
native Strategies) ทกุ แนวทางอยา่ งถอ่ งแทว้ า่ แตล่ ะแนวทางจะสง่ ผล (Consequences) อยา่ งไร
บา้ งตอ่ การบรรลเุ ปา้ หมาย และผู้ตดั สินใจตอ้ งมีความรู้ (knowledge) และมีความสามารถในทาง
จิตวิทยา (Psychologically Capable) ท่จี ะเลือกแนวทางทีม่ ปี ระสิทธภิ าพสงู ดีท่ีสุด เพ่ือให้บรรลุ
เป้าหมายท่ตี ้องการมากท่สี ุด

แตใ่ นทางปฏบิ ตั ิ ไซมอน มคี วามเหน็ วา่ การตดั สนิ ใจมไิ ดด้ ำ� เนนิ การไปอยา่ งมเี หตมุ ผี ลสมบรู ณ์
แบบเพราะผู้ตดั สินใจขาดความร้ทู ี่สมบูรณ์ เชน่ ไมร่ ู้แนน่ อนว่าการตัดสนิ ใจ แต่ละแนวทางจะก่อให้
เกดิ ผลอะไรกันแน่ มนษุ ย์ท่ัวไปไม่มีความสามารถทจ่ี ะคาดการณ์ไดว้ ่า การตดั สินใจแต่ละคร้งั จะนำ�
มาซึง่ ความพอใจแคไ่ หนในอนาคต ผ้ตู ัดสินใจไม่สามารถหยงั่ รูถ้ งึ แนวทางปฏบิ ตั ิไปไดท้ กุ แนวทาง
ในโลกความเป็นจริง ผู้ตัดสินใจไม่สามารถตัดสินใจอย่างมี เหตุผลท่ีสุด เพ่ือให้เกิดประสิทธิภาพ
สงู สดุ ซ่ึงจะทำ� ให้เขาสามารถได้ประโยชนส์ ูงสุด (Maximize) ในทางปฏิบตั ิ การตดั สนิ ใจเพียงแค่
ทำ� ใหเ้ ขาพอใจ (Satisfice) อยบู่ า้ งเทา่ นน้ั เพราะเขาไดต้ ดั สนิ ใจไปดที สี่ ดุ เทา่ ทจ่ี ะทำ� ได้ กลา่ วอกี นยั หนง่ึ
หวั ใจทฤษฎีการบรหิ ารจงึ อยู่ ตรงพฤติกรรมทม่ี ีเหตผุ ลและไมม่ ีเหตุผลของมนษุ ย์นี้เอง

76

ความรู้เบือ้ งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

จะเหน็ ไดว้ า่ แนวคดิ ทฤษฎใี นชว่ ง ค.ศ. ๑๙๕๐-๑๙๖๐ นนั้ เมอื่ พจิ ารณาในแงห่ นว่ ย วเิ คราะห์
กย็ งั ใหค้ วามสำ� คญั กบั การบรหิ ารภายในองคก์ าร ยกเวน้ การบรหิ ารคอื การเมอื งทใี่ หค้ วามสำ� คญั กบั
การบริหารระดับชาติ และจะเห็นได้ว่าท้ังสี่ทฤษฎีพิจารณาในแง่ของมนุษย์ ท่ีมีชีวิตจิตใจ ไม่ใช่
หนุ่ ยนต์ ส่วนทิศทางและวิธกี ารบริหารจะแตกต่างกัน เช่น การบรหิ ารคอื การเมอื งต้องการสรา้ ง
การประนีประนอมทางการเมือง ระบบราชการแบบไม่เป็นทางการนั้น ต้องการให้รู้ว่าอะไรคือ
เป้าหมายท่ีแท้จริง และอะไรคือมรรควิธีที่จะท�ำให้เป้าหมายน้ันบรรลุผล มนุษยสัมพันธ์พยายาม
สร้างบรรยายกาศความสามัคคใี นองค์การ โดยเลอื กใช้วธิ กี ารจงู ใจ คนงานทเ่ี หมาะสม และศาสตร์
การบรหิ ารต้องการให้องคก์ ารมกี ารตัดสนิ ใจทด่ี ที ส่ี ดุ ภายใต้ สภาวะความไม่แนน่ อน
๓.๕ แนวคิดทฤษฎที างรฐั ประศาสนศาสตรส์ มยั ใหม่ ระหว่าง ค.ศ.๑๙๖๐ - ๑๙๗๐

ความคิดเห็นของทฤษฎีท้าทายในช่วง ค-ศ. ๑๙๕๐ - ๑๙๖๐ ได้ท�ำให้นักวิชาการ ต้าน
รัฐประศาสนศาสตร์เส่ือมความศรัทธาลง ในความถูกต้องและเหมาะสมของทฤษฎีด้ังเดิม (ค.ศ.
๑๘๘๗ - ๑๙๕๐) อยา่ งไรก็ตาม ทฤษฎีรฐั ประศาสนศาสตร์ในชว่ งสมัยท้าทาย ไม่ไดเ้ ปน็ ที่ยอมรบั
ของนักวิชาการโดยท่ัวไปเหมือนสมัยทฤษฎีด้ังเดิม ทฤษฎีท้าทายช่วย ช้ีว่าทฤษฎี ด้ังเดิมมีความ
บกพรอ่ งตรงไหนบา้ ง แตไ่ มไ่ ดเ้ สนอทางออกอนั เปน็ ทยี่ อมรบั โดยทว่ั ไปในหมู่ นกั วชิ าการ สถานภาพ
ของวิชารัฐประศาสนศาสตร์ จงึ อยู่ในสภาพที'อลเวงและขาด เอกลกั ษณ์

อย่างไรกต็ ามแมว้ า่ ในทศวรรษ ๑๙๖๐ วชิ ารฐั ประศาสนศาสตรย์ ังมีความอลเวง แต่ในชว่ ง
ประมาณ ค.ศ. ๑๙๖๐ - ๑๙๗๐ นน้ั ไดเ้ กดิ ววิ ฒั นาการทสี่ ำ� คญั สองประการขนึ้ ในวชิ า รฐั ประศาสนศาสตร์
ซึ่งเปน็ การปพู ื้นฐานส�ำหรับก�ำเนดิ วชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์สมยั ใหม่ ดงั นี้

๓.๕.๑ การปฏิวัติทางพฤติกรรมศาสตร์
เกิดข้นึ ในปลายทศวรรษ ๑๙๕๐ และตน้ ทศวรรษ ๑๙๖๐ มีผลทำ� ให้ปรัชญา พื้นฐานของ
วชิ ารัฐประศาสนศาสตรเ์ ปลยี่ นแปลงไป การปฏิวตั ิทางพฤติกรรมศาสตรท์ ำ� ให้ นักรฐั ประศาสนสา
สตร์ตกอยู่ในท่ีนั่งล�ำบาก เพราะเน้ือหาสาระของวิชารัฐประศาสนศาสตร์มีลักษณะที่ตรงข้ามกัน
วชิ ารฐั ประศาสนศาสตรเ์ นน้ เรอื่ งการประยกุ ตใ์ ชค้ วามรู้ นำ� ความรไู้ ปปฎบิ ตั ิ ขณะทพ่ี ฤตกิ รรมศาสตร์
ไมไ่ ดใหค้ วามสำ� คญั ตอ่ การประยกุ ตใ์ ชค้ วามรู้ เนน้ การสรา้ ง องคค์ วามรทู้ เี่ ชอื่ ถอื ไดแ้ ละเปน็ วทิ ยาศาสตร์
งานเขยี นทางรฐั ประศาสนศาสตรส์ ว่ นมาก ออกมาในรปู ของกรณเี ฉพาะเรอื่ ง ซง่ึ พรรณากระบวนการ
บริหารและการเมืองต่างๆ อันเป็นลักษณะของงานเขียนท่ีพวกพฤติกรรมศาสตร์ไม่ยอมรับ ดังน้ัน
ยง่ิ พฤตกิ รรมศาสตรม์ อี ทิ ธพิ ลมากขน้ึ เทา่ ใดในหมนู่ กั รฐั ศาสตร์ ยง่ิ มผี ลทำ� ใหว้ ชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์
มสี ถานภาพท่ตี ํา่ ลง
ผลของการปฏวิ ตั ทิ างพฤตกิ รรมศาสตร์ ทมี่ ตี อ่ วชิ ารฐั ประศาสนศาสตรใ์ นชว่ งนค้ี อื นกั วชิ าการ
ใหค้ วามสำ� คญั ตอ่ การศกึ ษาเรอ่ื งสถาบนั ทางการเมอื ง และรฐั บาลนอ้ ยลง และหนั มาศกึ ษาพฤตกิ รรม
ของมนษุ ยม์ ากขนึ้ ทำ� ใหว้ ชิ ารฐั ประศาสนศาสตรก์ ลายเปน็ สหวชิ า ทใี่ หค้ วามสนใจศกึ ษาวชิ าจติ วทิ ยา
สังคมวิทยา มานุษยวิทยา เศรษฐศาสตร์ เป็นต้น นักวิชาการบางท่านเร่ิมเอาหลักการศึกษาแบบ

77

ความร้เู บื้องต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

วทิ ยาศาสตรม์ าใช้ มกี ารใหค้ วามสนใจกบั กระบวนการศกึ ษาอยา่ งเปน็ ระบบ เชน่ การตง้ั และทดสอบ
สมมติฐาน และการวเิ คราะห์ โดยอาศยั วิธกี ารเชิงปริมาณ พฤติกรรมศาสตรท์ �ำให้นักวชิ าการหนั มา
ให้ความสนใจกับความ เป็นวิทยาศาสตร์ของวิชารัฐประศาสนศาสตร์ และให้ความส�ำคัญกับการ
ประยกุ ตใ์ ชว้ ชิ ารฐั ประคาสนศาสตรเ์ พอ่ื แกไขปญั หาสงั คมนอ้ ยลง ในทางปฏบิ ตั ปิ รากฏวา่ พฤตกิ รรม
ศาสตรไ์ ด้ ทำ� ให้นกั วชิ าการสนใจศกึ ษาเรอื่ งปัจจยั นำ� เขา้ (Input) ของระบบการเมืองมาก สว่ นเรือ่ ง
ปจั จยั นำ� ออก (Output) ซึ่งเปน็ เร่อื งของฝ่ายบรหิ ารกลบั ไมไ่ ด้รับความสนใจเท่าใดนัก

อยา่ งไรกต็ าม ถงึ แมว้ า่ วชิ ารฐั ประศาสนศาสตรก์ บั ปรชั ญาของพฤตกิ รรม ศาสตร์ จะมลี กั ษณะ
ที่ไมส่ อดคล้องกนั ทเี ดยี วกต็ าม แต่ผลทป่ี รากฏขนึ้ สง่ ผลใหน้ ักวชิ าการ ทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์
ได้ปรบั ตวั ใหเ้ ชา้ กบั ความคิดของพฤตกิ รรมศาสตร์ในที่สดุ การปรับตวั ดง้ กลา่ วเกิดขึ้นมานานตง้ั แต่
ปลายทศวรรษ ๑๙๔๐ และทศวรรษ ๑๙๕๐ ในรูปของการเขียนบทความและหนังสือพิมพ์ เพื่อ
วจิ ารณ์ความบกพรอ่ งของทฤษฎี และแนวความคดิ รฐั ประศาสนศาสตรส์ มัยเดิม และในรปู ของการ
เสนอใหป้ รับใช้หลักของพฤติกรรมศาสตร์

๓.๕.๒ การประชุมทีม่ นิ นาวบรูค
ในเดอื นกนั ยายน ค.ศ. ๑๙๖๘ นกั วชิ าการดา้ นรฐั ประศาสนศาสตรร์ นุ่ คนหนมุ่ ไดม้ าประชมุ
กันทีห่ อประชุม มนิ นาวบรคู (Minnowbrook) ณ มหาวทิ ยาลัย ซรี าคิวส์ การจัดการประชุมครง้ั น้ี
มี ดไวท์ วอลโด เปน็ ผสู้ นบั สนนุ ใหจ้ ดั ขนึ้ วอลโด ไดอ้ ธบิ ายวา่ เหตผุ ลทเ่ี ขาสนบั สนนุ การจดั การประชมุ
คร้งั นมี้ ี ๒ ประการคอื ประการแรก วอลโด เหน็ ว่าวิชารฐั ประศาสนศาสตรใ์ นขณะนัน้ มไิ ดด้ ำ� เนิน
การสอนการศึกษาและการปฏบิ ัตใิ หส้ อดคลอ้ งกบั ปญั หาตา่ ง ๆ ของสังคมซ่งึ ทวคี วามรุนแรงและ
ความส�ำคัญขนึ้ ทกุ วัน ประการทสี่ อง วอลโด เห็นวา่ ในขณะน้นั เกดิ มชี ่องวา่ งขนึ้ ระหวา่ งนักวชิ าการ
ทอ่ี ายมุ ากกบั นกั วชิ าการทอี่ ายนุ อ้ ย ซง่ึ เปน็ ชว่ งเวลาทน่ี กั รฐั ประศาสนศาสตรไ์ ดร้ บั อทิ ธพิ ลจากกระแส
เหตุการณ์ผันผวนของ บานเมือง และการเปลี่ยนแปลงทางสงั คมหลายประการ การประชุมของนกั
วชิ าการจงึ ไดห้ า แนวทางในการพฒั นาขอบขา่ ยและระเบยี บของวชิ ารฐั ประศาสนศาสตรใ์ หส้ อดคลอ้ ง
กบั สภาพความเปน็ จรงิ และปญั หาของสงั คม เพอ่ื การปรบั ตวั ใหเ้ ขา้ กบั การเปลย่ี นแปลงความ อลวน
ระสา่ํ ระสา่ ย ผนั ผวน แกวง่ ไกวในสภาพแวดลอ้ ม มกี ารนำ� เสนอใหเ้ กดิ การพฒั นา องคก์ ารในรปู แบบ
ใหม่ และเนน้ การจดั องคก์ ารสาธารณะทม่ี งุ่ รบั ใชใ้ หบ้ รกิ ารแกป่ ระชาชนมาก ขน้ึ ผลการประชมุ ของ
นกั วชิ าการได้ก่อใหเ้ กิดแนวความคดิ รฐั ประศาสนศาสตร์ไน ความหมายใหม่ โดยเสนอค่านยิ มทใี่ ช้
เปน็ พนื้ ฐานสำ� หรบั การวเิ คราะหท์ างทฤษฎี แนวความคดิ และทางปฏบิ ตั ิ เพอื่ แสวงหาความยตุ ธิ รรม
ในสังคม โดยถือเปน็ พื้นฐาน คุณธรรมทแี่ ทจ้ รงิ การรับเตอบสนองตอ่ ความต้องการของประชาชน
การมสี ว่ นรว่ มของ คนงานและประชาชนในกระบวนการตดั สนิ ใจ การเพม่ิ พนู ทางเลอื กของประชาชน
และความรับผดิ ชอบในการบริหารเพื่อใหํโครงการบรรลผุ ลและมีประสทิ ธิผล
รัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่เห็นว่า การศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ควรยึด
หลกั ปรัชญาแบบใหม่ที่เรียกวา่ ปรากฏการณว์ ิทยา (Phenomenology) ทถี่ ือว่า ข้อเทจ็ จริงและ
คา่ นิยมไม่สามารถแยกออกจากกันได้ มากกวา่ ท่จี ะยึดตามปรชั ญาแบบปฏฐิ านนยิ ม (Positivism)

78

ความรเู้ บอ้ื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

ทถ่ี ือวา่ ขอ้ เท็จจรงิ และค่านยิ มเป็นคนละเรือ่ งกัน แยกออกจากกนั ได้ ตังนน้ั รัฐประศาสนศาสตร์ใน
ความหมายใหม่จึงเกี่ยวข้องโดยตรงกับโลกแห่งความเป็นจริง คือสามารถน�ำมาใช้ในการปฏิบัติได้
โดยอยภู่ ายใตห้ ลกั ความยตุ ธิ รรมของสงั คม โดยมงุ่ เนน้ ใหพ้ ลเมอื งทกุ คนไดร้ บั การบรกิ ารสาธารณะ
อย่างเท่าเทียมกัน และในการปฏิบัติงาน รัฐบาล จะต้องให้ความสนใจในเร่ืองการกระจายโอกาส
กระจายรายได้ และกระจายการพัฒนา เพื่อก่อให้เกิดความเสมอภาคทางสงั คม โดยค�ำนึงถึงผตู้ อ้ ย
โอกาสหรือผเู้ สียเปรียบเปน็ ท่ีต้ัง ท้ังน้ี ผูบ้ รหิ ารงานของรฐั ต้องคำ� นงึ ถงึ การเปล่ยี นแปลงทางสังคมที่
จะเป็นอุปสรรคต่อการบริหารงานและการสร้างความยุติธรรม โดยเปิดโอกาสให้ข้าราชการและ
ประชาชนผู้มีสว่ นได้ เสียสามารถเข้ามามสี ่วนในการกำ� หนดนโยบายสาธารณะ

วิวัฒนาการทางรัฐประศาสนศาสตร์ท้ังสองประการข้างต้นถือเป็นแนวการศึกษา
รัฐประศาสนศาสตร์สมัยใหม่ และนบั ต้งั แตป่ ี ค.ศ. ๑๙๗๐ เป็นตน้ มา นักรฐั ประศาสนศาสตร์ ได้ยึด
แนวทางการศึกษาตงั กลา่ วเป็นกระแสหลกั จนถงึ ปัจจุบนั
๓.๖ แนวคดิ ทฤษฏที างรัฐประสาสนศาสตรส์ มัยใหม่ ระหวา่ ง ค.ศ. ๑๙๗๐ - ปัจจุบัน

นบั ตงั้ แตท่ ศวรรษ ๑๙๗๐ เปน็ ตน้ มา แนวคดิ ทฤษฎแี ละแนวการศกึ ษาทาง รฐั ประศาสนศาสตร์
ทไ่ี ดร้ บั ความสนใจจากนักวิชาการ ไดแ้ ก่ รัฐประศาสนศาสตใ์ นความหมาย ใหมน่ โยบายสาธารณะ
เศรษฐศาสตรก์ ารเมอื ง ทฤษฎอี งคก์ ารท่อี าศยั หลักมนุษย์นิยม และ การออกแบบองคก์ ารสมัยใหม่
ด้งมรี ายละเอยี ด ด้งนี้

๓.๖.๑ รฐั ประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ (New Public Administration : NPA)
จากการประชุมท่ีมินนาวบรูค ในส่วนของนักวิชาการได้พยายามสรุป ความคิดของ
รฐั ประศาสนศาสตร์ ความหมายใหม่ ซงึ่ กระทำ� ไดย้ ากเพราะในขอ้ เทจ็ จรงิ แลว้ นกั วชิ าการทมี่ าชมุ นมุ
กนั นน้ั มคี วามเหน็ ไมส่ อดคลอ้ งกนั ทเี ดยี ว บางทกี ข็ ดั แยง้ กนั ดว้ ย ในการทำ� ความเขา้ ใจความคดิ ของ
รฐั ประศาสนศาสตรใ์ นความหมายใหม่ที่ดีน้ัน พิทยา บวรวฒั นา (๒๕๔๓ : ๑๕๘) ไดส้ รุปความคดิ
เปน็ ขนั้ ตอนดงั นี้

๑.๑ วชิ ารฐั ประศาสนศาสตรใ์ นความหมายใหมถ่ อื หลกั ปรชั ญาใหมท่ เ่ี รยี กวา่ ปรากฏการณ์
วิทยา แทนที่จะยึดถอื ปรชั ญาแบบปฏฐิ านนิยมทางดรรกวิทยา ซง่ึ ปรชั ญาหลัง นี้สนับสนุนให้วิชา
รัฐประศาสนศาสตรม์ ลี กั ษณะแบบวทิ ยาศาสตร์ ถอื หลักว่าคา่ นิยมและ ขอ้ เทจ็ จริงแยกออกจากกัน
การศึกษาแบบเชิงประจักษ์เพ่ือแสวงหากฎของธรรมชาติจาก ข้อเท็จจริงจึงเป็นไปได้ นัก
รัฐประศาสนศาสตร์สมยั ใหมม่ ีความเห็นวา่ เทคนคิ การวเิ คราะห์ แบบวิทยาศาสตร์ เช่น สถิติ เป็น
ของวิเศษซ่ึงเป็นอันตรายอย่างย่ิงอาจท�ำให้ลืมค�ำนึงไปว่า งานวิจัยของตนมีประโยชน์อย่างไรต่อ
มนุษย์ ท่ีจริงข้อเท็จจริงและค่านิยมแยกออกจากกัน ไม่ได้เพราะในท่ีสุดแล้วสมองมนุษย์เป็น
ตวั ตคี วามขอ้ มลู ทฤษฎแี ละแนวความคดิ ตา่ ง ๆ จงึ เกดิ จากสมองมนษุ ย์ มไิ ดม้ ตี วั ตนอยนู่ อกสมองคน
ความคดิ ของมนษุ ยเ์ ก่ียวกบั โลกภายนอกมาจาก สมองของมนุษยเ์ อง ดง้ น้ันนักรัฐประศาสนศาสตร์
จึงมีหนา้ ที่ประสานวธิ ีการมองโลกตา่ ง ๆ

79

ความรู้เบื้องตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๑.๒ วชิ ารัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ ต้องการให็วิชาเกย่ี วขอ้ ง โดยตรงกับ
โลกความเป็นจรงิ (Relevant) ในเร่ืองนี้ แฟรงค์ มารนิ ิ (Frank Marini) ได้อธบิ ายว่าแยกได้สาม
ประการ คือ ประการแรก วิชารัฐประศาสนศาสตร์ต้องทนั ตอ่ สภาพการณท์ ่ี ผนั แปรตลอดเวลาใน
ปจั จบุ นั (turbulent times) จะเหน็ จากการถกเถยี งแนวความคดิ เรอ่ื ง การกระจายอำ� นาจและการ
มสี ว่ นรว่ ม ประการทีส่ อง วิชารฐั ประศาสนศาสตร์ตอ้ งตามทันตอ่ ปัญหาต่าง ๆ ประการสาม วชิ า
รัฐประศาสนศาสตร์ต้องเป็นประโยชน์ต่อนักปฏิบัติและช่วย ท�ำให้เข้าใจโลกความเป็นจริงดีข้ึนถึง
แม้ว่าแนวคิดเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่นั้นแตกต่างกัน ในแง่ของนักวิชาการ
แต่ละคน ในสว่ นตวั ของผูเ้ รียบเรียงนิยมสาระส�ำคญั ของรัฐประศาสนศาสตร์ ในความหมายใหม่ใน
ทรรศนะของ อุทัย เลาหวิเชียร ซึ่งมีสาระส�ำคัญ ๔ ประการคือ๑๐ ประการแรกการสนใจเรื่องที่
สอดคลอ้ งกบั ความตอ้ งการของสงั คม รฐั ประศาสนศาสตรค์ วรสนใจปญั หาของสงั คมโดยเฉพาะเปา้
หมายสาธารณะที่สำ� คัญ ๆ ประการท่สี อง แนวความคดิ น้ใี ห้ความส�ำคัญเก่ียวกบั ค่านิยม (Value)
นกั บรหิ ารควรจะยน่ื มอื เขา้ ชว่ ยเหลือบคุ คลทีเ่ สยี เปรยี บทางสังคม ซึง่ กค็ อื การใชค้ ่านิยมอยา่ งหนงึ่
นักบรหิ ารจะ วางตัวเปน็ กลาง (Neutral) ไดย้ าก เพราะถา้ วางตวั เป็นกลางคนท่ไี ดเ้ ปรยี บทางสงั คม
กจ็ ะ ไดเ้ ปรยี บยง่ิ ขนึ้ คนทเี่ สยี เปรยี บกจ็ ะเสยี เปรยี บตลอดไป สงั คมกจ็ ะเกดิ ชอ่ งวา่ งไมน่ า่ อยู่ ประการ
ที่สาม ไดแ้ ก่ ความเสมอภาคทางสังคม (Social Equity) เพ่ือช่วยเหลือผู้ต้อยโอกาส ในสงั คมให้เกดิ
ความเสมอภาค ประการทีส่ ่ี เร่อื งการเปล่ียนแปลง (Change) การเปลย่ี นแปลงในท่นี ีห้ มายความ
วา่ นกั บรหิ ารจะตอ้ งเปน็ ฝา่ ยรเิ รม่ิ การเปลย่ี นแปลง เพอ่ื ใหค้ วามเสมอภาคทางสงั คมประสบผลสำ� เรจ็
นอกจากนีย้ งั เห็นวา่ การเปล่ียนแปลงเปน็ สิ่งที่ตอ้ ง คำ� นึงถึงตลอดเวลา เพราะสงั คมเปล่ยี นแปลงอยู่
ตลอดเวลา นกั บรหิ ารหรอื หวั หนา้ งานจงึ ตอ้ งคำ� นงึ ถงึ การเปลย่ี นแปลงใหส้ อดคลอ้ งกบั ความตอ้ งการ
ของสังคม

๑๐ อทุ ัย เลาหวิเชียร, รัฐประศาสนศาสตร์ : ลกั ษณะวิชาและมติ ติ า่ ง ๆ, พิมพ์ครง้ั ท่ี ๖. (กรงุ เทพมหานคร
: เสมาธรรม, ๒๕๔๓), หนา้ ๓๓-๓๕.

80

ความร้เู บื้องต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๓.๖.๒ นโยบายสาธารณะ (Public Policy)
แนวการศกึ ษานโยบายสาธารณะ จะเนน้ ในเรอื่ งขบวนการเกยี่ วกบั การ กำ� หนดการใช้ และ
การวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะ สง่ เสรมิ ใหผ้ ้ศู ึกษาสนใจนโยบาย สาธารณะท่สี �ำคัญๆ ของประเทศ
เพ่อื ศกึ ษาใหล้ กึ ซ้งึ และมีความชำ� นาญในแตล่ ะด้าน ในปัจจบุ นั การวเิ คราะห์นโยบายสาธารณะได้
สนใจในคา่ นยิ มทส่ี ำ� คญั ของสงั คม เชน่ คา่ นยิ ม เกยี่ วกบั ความเสมอภาคทางสงั คม สง่ เสรมิ การมสี ว่ น
รว่ มในการบริหาร และประโยชนข์ อง ผู้รบั บรกิ าร เป็นต้น
ขอ้ ดี ของการศกึ ษาในแนวนกี้ ค็ อื เปน็ แนวการศกึ ษาทไี่ มท่ งิ้ ความสำ� คญั ของการเมอื ง เปน็ การ
สอดคลอ้ งกบั ความจรงิ ทว่ี า่ การบรหิ ารและการเมอื งเปน็ สง่ิ แยกกนั ไมไ่ ด้ ใหค้ วามสำ� คญั ทง้ั ในทฤษฎี
ปทสั ถานและทฤษฎปี ระจกั ษวาท ใชห้ ลกั คณติ ศาสตรเ์ ทา่ ที่ จำ� เปน็ และเปน็ การอดุ ชอ่ งวา่ งระหวา่ ง
ทฤษฎีและปฏบิ ัติ แนวการศึกษานใ้ี ห้ความสำ� คญั ท้งั
ในด้านวิชาการ และหน่วยราชการ ข้อส�ำคัญก็คือนโยบายสาธารณะและการวิเคราะห์
นโยบายจะช่วยใหป้ ระเทศมนี โยบายทด่ี ๆี เปน็ ที่สนใจของคนทกุ ฝา่ ย เพราะนโยบายยอ่ ม กระทบ
ตอ่ ชีวติ ความเปน็ อย่ขู องคนทุกกลมุ่ ท้ังในวงราชการและประชาชนท่วั ไป
ขอ้ เสยี ของการศกึ ษานโยบายสาธารณะ คือ การไมส่ นใจเรื่องขององคก์ าร และเรือ่ งการ
จัดการ ตลอดจนเรื่องของคนในองค์การจึงท�ำให้ขอบข่ายการศึกษาไม่กว้าง เท่าท่ีควร การศึกษา
วชิ าการบรหิ ารโดยไมใ่ หค้ วามสำ� คญั ของคนและองคก์ าร ตลอดจนวธิ กี ารจดั การ ยอ่ มไมส่ ามารถนำ�
ไปใชป้ ระโยชน์ในทุกแง่ทุกมุมได้
๓.๖.๓ เศรษฐศาสตร์การเมือง (Political Economy)
แนวคดิ อกี นัยหนง่ึ ก็คอื เร่อื ง เศรษฐศาสตร์การเมอื ง หมายถึงความเก่ียวโยง ระหวา่ งระบบ
การเมอื ง (โครงสรา้ งของกฎเกณฑ)์ และระบบเศรษฐกจิ (ระบบการผลติ และ แลกเปลยี่ นสนิ คา้ และ
บรกิ าร) ระบบการเมอื ง ประกอบไปดว้ ย ระบบอำ� นาจและคา่ นยิ มหรอื เปา้ หมายในการใชอ้ ำ� นาจนน้ั
ส่วนระบบเศรษฐกิจนั้นหมายถึงระบบท่ีท�ำการผลิตสินค้าและบริการ เป็นการพิจารณาถึงรูปแบบ
องคก์ ารตา่ ง ๆ ทใ่ี ชใ้ นการผลติ สนิ คา้ และบรกิ าร รวมตลอดจนหมายถงึ กลไก กฎระเบยี บ และสถาบนั
ต่าง ๆ ซ่ึงก�ำหนดลกั ษณะการแลกเปล่ียน สนิ คา้ และบรกิ ารทงั้ หลาย พทิ ยา บวรวัฒนา (๒๕๔๓ :
๔๑) ได้กล่าวถึงองค์การสาธารณะ โดยทั่วไปแล้ว จะมีองค์ประกอบทางเศรษฐกิจการเมืองอยู่ ๔
ประการ คือ

๑. การเมืองภายนอกองค์การ (External Political Aspects) หมายถึงการติดตอ่ แลก
เปลีย่ นระหวา่ งตวั แสดงภายนอกทั้งหลาย (คน กลุม่ หรอื สถาบัน) กบั องค์การ สาธารณะองค์การ
หน่ึง เพ่อื ตกลงกนั เองวา่ ใครควรมีความชอบธรรม ในการควบคมุ เร่ือง ตา่ ง ๆ เชน่ ทรัพยากร การ
ก�ำหนดเป้าหมายองค์การ และกติกาในการตกลงกัน ลักษณะพิเศษขององค์การสาธารณะคือตัว
แสดงภายนอก มกั มีบทบาทในการก�ำหนดเป้าหมาย จัดสรรทรพั ยากร และให้หรอื ไมใ่ ห้ความเหน็
ชอบในงานที่องค์การสาธารณะท�ำ

81

ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๒. เศรษฐกจิ ภายนอกองคก์ าร (Economic Environment) หมายถงึ ปจั จยั ทางเศรษฐกจิ
ต่าง ๆ ท่ีอยู่นอกองคก์ ารสาธารณะ และมีผลกระทบต่อความเปน็ อยขู่ ององคก์ าร สาธารณะ เชน่
โครงสรา้ งของตลาดแรงงานอาจมกี ารแยง่ ชงิ บคุ ลากร ทม่ี คื วามสามารถ ดว้ ยการใหร้ างวลั ตอบแทน
ทส่ี งู ซ่งึ องค์ประกอบเศรษฐกิจภายนอกองค์การมแี นวโนม้ ทีจ่ ะกลายเปน็ เรื่องการเมอื งข้ึนมาได้

๓. การเมอื งภายในองค์การ (Internal Polity) หมายถึงโครงสรา้ งอำ� นาจ อย่างเปน็
ทางการ และอิทธิพลภายในองค์การ ซ่ึงครอบคลุมถึงเร่ืองความอยู่รอด เป้าหมาย ขององค์การ
เปา้ หมายของผูน้ �ำ และความชอบธรรมของหนา้ ที่

๔. เศรษฐกจิ ภายในองคก์ าร (Internal Economy) หมายถงึ องคป์ ระกอบ ขององคก์ าร
สาธารณะทเ่ี กยี่ วขอ้ งกบั การทำ� งานใหส้ ำ� เรจ็ องคก์ ารจะมกี ระบวนการทำ� งานซง่ึ ประสานปจั จยั การ
ผลิตตา่ ง ๆ ใหเ้ ข้ากนั เพื่อผลติ ผลงานออกมา เชน่ การแบ่งหนา้ ท่ีกันท�ำ การจัดระบบการทำ� งานที่
เปน็ สากล การกระจายของทดี่ ัง้ สาขาตา่ ง ๆ ขององคก์ าร การใชเ้ ทคโนโลยีที่ทันสมัยในการท�ำงาน
การจดั ระบบงบประมาณและการบญั ชที ี่เหมาะสม เป็นต้น

องคป์ ระกอบเศรษฐกจิ ภายในองคก์ ารสำ� คัญมาก เพราะโดยหลกั การแลว้ องคก์ ารจะ
มงุ่ ทำ� งานใหไ้ ดป้ ระสทิ ธภิ าพสงู สดุ ดงั นนั้ จงึ เปน็ หนา้ ทขี่ องฝา่ ยการเมอื งภายใน องคก์ ารทจ่ี ะปกปอ้ ง
ส่วนเศรษฐกจิ ภายในองค์การให้ปลอดจากการแทรกแซงของฝ่าย การเมืองและเศรษฐกิจภายนอก
องค์การ มิฉะนั้นแลว้ อาจจะทำ� ให้งานภายในองค์การติดขดั ขนึ้ มาในทางปฏบิ ตั บิ างทฝี า่ ยการเมือง
ภายในองค์การไม่สามารถปกป้องภัยจากข้างนอกได้ ท�ำให้กลไกเศรษฐกิจภายในองค์การท�ำงาน
ไม่เตม็ ที่ เชน่ อาจมกี ารคดั พรรคพวกเข้ามา ท�ำงาน (ซง่ึ ทำ� งานไมเ่ ก่งจริง) และมกี ารสรา้ งอาณาจกั ร
ระหวา่ งสมาชกิ ของกลมุ่ ในองคก์ าร อนั จะสง่ ผลตอ่ ประสทิ ธภิ าพการทำ� งานได้

๓.๖.๔ ทฤษฎีองค์การทอี่ าศัยหลักมนษุ ย์นิยม (Organizational Humanism)
แนวความคดิ ของรฐั ประศาสนศาสตรใ์ นปจั จบุ นั อกี ประการหนงึ่ กค็ อื ทฤษฎี องคก์ ารทอ่ี าศยั
หลักมนุษย์นิยม ทฤษฎีน้ีให้ความส�ำคัญเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างคนกับ องค์การโดยเฉพาะ
อยา่ งยงิ่ กค็ อื การสรา้ งเสรมิ ใหม้ อี งคก์ ารทม่ี บี รรยากาศเปน็ ประชาธปิ ไตย เพอื่ สนบั สนนุ ใหค้ นมโี อกาส
บรรลคุ วามพงึ พอใจทไี่ ดป้ ฏบิ ตั ติ ามศกั ยภาพของตนเอง ตวั อยา่ งเชน่ นกั ดนตรกี ค็ วรเลน่ ดนตรี จติ รกร
กค็ วรเขียนรปู และกวีก็ควรจะเขียนกลอน เพราะการกระท�ำเชน่ นน้ี ้นั จะชว่ ยให้คนเหล่านน้ั มคี วาม
สงบในจิตใจ นอกจากนี้ ยงั มีโอกาส ทำ� ในส่งิ ท่เี รามีความสามารถและมีความประสงค์ เมอื่ เป็นเชน่
นจี้ ะทำ� ใหม้ นษุ ยม์ กี ารพฒั นา คอื มคี วามเจรญิ เตบิ โตทางจติ ใจรกั ษาความสงบเปน็ ตวั ของตวั เอง และ
มคี วามสามารถในการ เลือกทีจ่ ะกระท�ำ คณุ สมบตั ิเหล่านีจ้ ะชว่ ยใหม้ นุษยป์ ฏิบตั ิงานอย่างมีความ
สุขใจและเป็นเหตุ ให้มีผลผลิตสูงตามมาด้วย ดังนั้นทฤษฎีองค์การที่อาศัยหลักมนุษย์นิยมจึงมี
วตั ถปุ ระสงคป์ ระการหนง่ึ กค็ อื การสรา้ งสรรคบ์ รรยากาศและสง่ เสรมิ ใหค้ นในองคก์ ารมปี ฎสิ มั พนั ธ์
กนั ในลกั ษณะของประชาธปิ ไตย

82

ความร้เู บ้อื งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๓.๖.๕ การออกแบบองค์การสมัยใหม่ (Modern Organizational Design)
ในปัจจุบันสังคมก�ำลังเปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก ท�ำให้การจัดองค์การตามรูปแบบระบบ
ราชการของ แมก็ เวเบอร์ นนั้ ไม่เหมาะสมกบั สภาพแวดล้อมใหม่ของสังคมอกี ต่อไปแล้ว การจดั
องคก์ ารแบบระบบราชการไมส่ ามารถกอ่ ใหเ้ กดิ ประสทิ ธภิ าพและประสทิ ธผิ ลสงู สดุ ไดเ้ หมอื นสมยั กอ่ น
ในปัจจุบันโลกเราเปลี่ยนแปลงไปมาก กล่าวคือ เทคโนโลยีต่าง ๆ ของโลกได้ก้าวหน้าไปไกลมาก
สภาพแวดล้อมมีลักษณะท่ีไม่แน่นอน เปล่ียนแปลงตลอดเวลา และทัศนคติของคนในปัจจุบัน
กเ็ ปลยี่ นแปลงจากเดมิ ไปมากอกี ด้วย
การทีส่ ังคมเกิดการเปลยี่ นแปลงดังกลา่ ว ย่อมหมายความวา่ องค์การท่ดี ีนั้น ต้องปรบั ตัวให้
เขา้ สภาพการณ!หมด่ ังกล่าวด้วย สมัยก่อนองค์การแบบระบบราชการเนน้ ทิศทางองคก์ ารความมี
ประสิทธิภาพ (Efficiency) คือ ลงทุนน้อยที่สุดเพื่อผลผลิตสูงสุด มาสมัยใหม่สภาพแวดล้อม
ทเี่ ปลยี่ นแปลงไปทำ� ใหอ้ งคก์ ารตอ้ งเปลย่ี นแปลงทศิ ทางตามไปดว้ ย ดงั นน้ั ในปจั จบุ นั นอกจากองคก์ าร
ท่ัวไปจะเน้นเรอ่ื งประสทิ ธภิ าพแล้ว องค์การสมยั ใหม่ยงั ได้ ผนวกเอาทิศทางใหม่ ๆ ๓ ทิศทาง กลา่ ว
คือ ประการแรกได้แก่ ความสามัคคกี ลมเกลยี วของ สมาชิกภายในองคก์ าร และการประสานความ
ต้องการของสมาชิกองค์การให้เข้ากับ วัตถุประสงค์ หรือเป้าหมายขององค์การ (Integration)
ประการทสี่ อง ไดแ้ ก่ ความสามารถขององคก์ ารในการปรบั ตวั ใหเ้ ขา้ กบั สภาพแวดลอ้ มทเี่ ปลย่ี นแปลง
(Adaptability) และประการทสี่ ามไดแ้ ก่ ความสามารถขององคก์ ารในการใหบ้ รกิ ารลกู คา้ และสนอง
ต่อประโยชน์ สงั คมโดยส่วนรวม (Social Relevance) ทิศทางองค์การสามประการซง่ึ ได้รับความ
นิยมมาก ในปัจจุบนั นเ้ี ปน็ เร่ืองใหม่ องค์การระบบราชการมไิ ดถ้ ูกประดษิ ฐข์ ึน้ มาเพ่ือกลไกสำ� หรับ
บรรลุ เป้าหมายของทิศทางท้ังสาม รูปแบบองค์การสมัยใหม่ควรมีลักษณะชั่วคราวเป็นองค์การ
แบบโครงการ หรือเป็นรูปแบบองค์การตามความเหมาะสมตามสถานการณ์และมีความเป็น
ประชาธิปไตยในองค์การอีกด้วย
จากท่ีกลา่ วมาคือแนวคดิ ทฤษฎีที่นักวชิ าการรัฐประศาสนศาสตร์ใหค้ วามสนใจใน ปัจจุบนั
แตม่ ใิ ชเ่ พยี งเทา่ นนี้ กั วชิ าการบางทา่ นยงั ใหค้ วามสนใจในเรอื่ งอนื่ อกี อาทเิ ชน่ ความสมั พนั ธร์ ะหวา่ ง
หน่วยงาน การจัดการแบบประหยัด ชีวิตองคก์ าร การวิจัยเรอ่ื งองคก์ าร เปน็ ด้น

83

ความรู้เบือ้ งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

สรุปทา้ ยบท
แนวคดิ ทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาตรแ์ ปงออกเป็น ๔ ช่วงสมัย คอื สมยั นรก แนวคิดทฤษฎี

ทางรฐั ประศาสนศาสตร์ ระหวา่ ง ค.ศ. ๑๘๘๗ - ๑๙๕๐ ซ่งึ ประกอบด้วยทฤษฎี การบริหารแยก
ออกจากการเมือง และทฤษฎีหลกั การบรหิ าร สมยั ทาทา้ ยทฤษฎรี ัฐประศาสนศาสตร์ ระหวา่ ง ค.ศ.
๑๙๕๐ - ๑๙๖๐ ซึง่ ประกอบดว้ ย ทฤษฎกี ารบรหิ ารคอื การเมอื ง ระบบราชการแบบไมเ่ ปน็ ทางการ
มนษุ ยสัมพันธ์ และศาสตร์การบรหิ าร สมัยทฤษฎีรฐั ประศาสนศาสตร์สมัยใหมใ่ น ค.ศ. ๑๙๖๐ -
๑๙๗๐ มีเหตกุ ารณ์ ๒ เหตุการณ์ คอื การปฏิวัตทิ างพฤตกิ รรมศาสตรแ์ ละการประชุมที่มนิ นาวบรคู
ที่สง่ ผลให้เกดิ วชิ ารัฐประศาสนศาสตรส์ มยั ใหม่ และสมยั สดุ ทา้ ยแนวคดิ ทฤษฎรี ัฐประศาสนศาสตร์
ระหวา่ ง ค.ศ. ๑๙๗๐ - ปจั จุบนั ซ่ึงประกอบดว้ ยรฐั ประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ นโยบาย
สาธารณะ เศรษฐศาสตรก์ ารเมอื ง ทฤษฎอี งคก์ ารทอี่ าศยั หลกั มนษุ ยนยิ ม และการออกแบบองคก์ าร
สมยั ใหม่

84

ความรเู้ บอ้ื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

ค�ำถามท้ายบทที่ ๓

๑. อธบิ ายความหมายของทฤษฎี และความแตกตา่ งระหว่างแนวคิดกบั ทฤษฎี
๒. แนวคดิ ทฤษฎที างรัฐประศาสนศาสตร์ ค.ศ. ๑๘๘๗ - ๑๙๕๐ มที ฤษฎีอะไรบา้ ง
๓. วิเคราะหเ์ ปรยี บเทยี บแนวคดิ ทฤษฎใี น ชว่ ง ค.ศ. ๑๘๘๗ - ๑๙๕๐ มาใหเ้ ขา้ ใจ
๔. แนวคิดทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตรค์ .ศ. ๑๙๕๐ – ๑๙๖๐ มีทฤษฎอี ะไรบ้าง
๕. วเิ คราะห์เปรียบเทียบแนวคิดทฤษฎีในช่วง ค.ศ. ๑๙๕๐ - ๑๙๖๐ มาให้เขา้ ใจ
๖. อธบิ ายเหตกุ ารณท์ เี่ กดิ ขนึ้ ในชว่ ง ค.ศ. ๑๙๖๐ - ๑๙๗๐ ทส่ี ง่ ผลตอ่ วชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์
๗. วิเคราะห์เหตุการณ์ท่ีเกิดขึ้นว่าส่งผลต่อการก�ำเนิดแนวคิดทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์
สมัยใหม่ อยา่ งไร

85

ความรเู้ บือ้ งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

เอกสารอา้ งอิงประจ�ำบท

จุมพล หนิมพานิช. ระบบราชการเปรียบเทียบการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบและการ บริหาร
การพัฒนา. กรุงเทพมหานคร : มหาวิทยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธิราช, ๒๕๓๘.
พทิ ยา บวรวัฒนา. รฐั ประศาสนศาสตรท์ ฤษฎแี ละแนวการศกึ ษา (ค.ศ. ๑๘๘๗ - ค.ศ. ๑๙๗๐).
พิมพ์ครั้งท่ี ๗. กรุงเทพมหานคร : จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลยั , ๒๕๔๓.
เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ. ความรู้เบ้ืองต้นเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์. กรุงเทพมหานคร : บพิธ
การพิมพ์ จ�ำกดั , ๒๕๔๙.
วิเชียร วิทยอุดม. ทฤษฎอี งค์การ. กรงุ เทพมหานคร : ธรี ะฟลิ ์มและไชเท็กซ์, ๒๕๔๘.
สมั ฤทธิ์ ยศสมศักด์.ิ หลักรัฐประศาสนศาสตร์ แนวคดิ และทฤษฎ.ี พมิ พค์ รัง้ ที่ ๒. กรุงเทพมหานคร
: รัตนพรชยั , ๒๕๔๘.
อทุ ยั เลาหวเิ ชยี ร. รฐั ประศาสนศาสตร์ : ลกั ษณะวชิ าและมติ ติ า่ งๆ. พมิ พค์ รง้ั ท่ี ๖. กรงุ เทพมหานคร
: เสมาธรรม, ๒๕๔๓.

บนั ทกึ ชว่ ยจ�ำ

..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................

แผนการจัดการเรียนรู้ ประจ�ำบทท่ี ๔
เร่ือง การศกึ ษารัฐประศาสนศาสตรใ์ นประเทศไทย

ก. เน้อื หาสาระท่ีศกึ ษา
การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ในประเทศไทย
๑. การศึกษารัฐประศาสนศาสตรใ์ นประเทศไทย
๒. หลักสูตรรัฐประศาสนศาสตรใ์ นประเทศไทย
๓. วิธีสอนรฐั ประศาสนศาสตร์ในประเทศไทย
๔. คณุ ลกั ษณะของนักศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตร์ท่พี ึงประสงค์
๕. เป้าหมายของการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ยคุ ใหม่

ข. วัตถปุ ระสงคข์ องการศกึ ษา
เมื่อไดศ้ ึกษาบทท่ี ๔ จบแลว้ ผศู้ กึ ษามีความสามารถได้
๑. อธิบายการศกึ ษารัฐประศาสนศาสตร์ในประเทศไทยได้
๒. อธบิ ายหลักสตู รรัฐประศาสนศาสตรใ์ นประเทศไทยได้
๓. อธิบายวิธีสอนรัฐประศาสนศาสตร์ในประเทศไทยได้
๔. อธิบายคณุ ลกั ษณะของนักศกึ ษารัฐประศาสนศาสตร์ท่พี ึงประสงค์ได้
๕. อธบิ ายเปา้ หมายของการศกึ ษารัฐประศาสนศาสตร์ยคุ ใหม่ได้

ค. กระบวนการเรียนรู้
๑. อาจารย์ผู้สอนยกตัวอย่างงานวิจัยตามความสนใจของนิสิต และ เกริ่นน�ำการศึกษา

รฐั ประศาสนศาสตรใ์ นประเทศไทยมคี วามหมายอยา่ งไร
๒. อาจารย์ผู้สอนกล่าวเปิดประเด็นซักถามผู้เรียนให้มีส่วนร่วมในการเรียนรู้เก่ียวกับการ

วจิ ยั โดยการตอบปากเปลา่ เพือ่ เปน็ การกระตนุ้ ให้ผ้เู รียนไดต้ ่ืนตัวอยู่เสมอ
๓. ค�ำถามใดท่ผี เู้ รยี นตอบแล้วไม่ชดั เจนพอ ผ้สู อนควรอธิบายประเดน็ นัน้ ๆ เพ่มิ เติมเพอ่ื

ใหผ้ เู้ รยี นได้รบั ความรูท้ ี่ถกู ตอ้ ง
๔. กอ่ นสอนทกุ ครงั้ อาจารยผ์ สู้ อนกระตนุ้ ใหผ้ เู้ รยี นเกดิ ความสนใจ มคี วามอยากรอู้ ยากเหน็
๕. อาจารย์ผู้สอนเสนอแนะให้ผูเ้ รียนศกึ ษาคน้ ควา้ เพิม่ เติมจากหนงั สอื อนื่ ๆ หรอื งานวจิ ยั

อ่ืน ๆ
๖. เมอื่ ศึกษาแตล่ ะบทจบแล้ว อาจารยผ์ สู้ อนมอบหมายงานให้ผู้เรยี น ทกุ คนไปท�ำค�ำถาม

ทา้ ยบทแล้วนำ� มาส่งในสัปดาห์ตอ่ ไป

๗. อาจารย์ผู้สอนอธิบายสรุป “ความรู้เบื้องต้นเก่ียวกับรัฐประศาสนศาสตร์” อีกคร้ัง
เพอื่ เปน็ การทบทวนเนอื้ หาสาระ แลว้ ผสู้ อนสอบถามผเู้ รยี นในประเดน็ ทไ่ี ดเ้ รยี นมาแลว้ เพอื่ เปน็ การ
ประเมินผเู้ รียนว่ามปี ระสิทธภิ าพและประสทิ ธผิ ลมากนอ้ ยเพยี งใด

ง. แหลง่ การเรียนรู้
๑. ห้องสมุดมหาวิทยาลัย
๒. หนังสือหรือต�ำราเก่ียวกับรัฐศาสตร์/รัฐประศาสนศาสตร์ งานวิจัย วิทยานิพนธ์ และ

วารสารอื่น ๆ เปน็ ตน้
๓. เวบ็ ไซตท์ ่ีเก่ยี วข้อง

จ. สอ่ื การเรยี นการสอน
๑. เอกสารประกอบการสอนวชิ า ความรเู้ บ้ืองต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๒. บอร์ดความรู้, หนงั สอื พมิ พ,์ นติ ยสาร, Internet, Website, งานวิจัย วทิ ยานิพนธ์ และ

วารสาร เป็นตน้
๓. ใบงาน/งานทม่ี อบหมายอนื่ ๆ

ฉ. การวดั ผลและประเมนิ ผล
๑. ด้านความรู้ : ประเมินจากการตอบค�ำถาม/แสดงความคดิ เห็น
๒. ด้านทักษะ : ประเมนิ ด้วยการสังเกตการนำ� เสนอผลงานเดี่ยว/งานกล่มุ
๓. ดา้ นคณุ ธรรม จริยธรรม และคา่ นยิ ม : ประเมนิ การสงั เกตพฤติกรรม/การรว่ มกิจกรรม/

การแสดงความคดิ เห็นในช้นั เรยี น
๔. ดา้ นทกั ษะความสัมพนั ธร์ ะหวา่ งบคุ คลและความรบั ผิดชอบทตี่ อ้ งพัฒนา : ประเมนิ ผล

การน�ำเสนอรายงานเปน็ ทมี และพฤติกรรมการท�ำงานเปน็ ทมี
๕. ด้านทักษะการวิเคราะห์เชิงตัวเลข การส่ือสารและการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศท่ีต้อง

พฒั นา : ประเมนิ ผลการค้นคว้า การอา้ งองิ การทำ� รายงาน เน้นขอ้ มลู เชงิ ตวั เลขและค�ำอธิบาย

บทที่ ๔
การศึกษารฐั ประศาสนศาสตร์ในประเทศไทย

รฐั ประศาสนศาสตร์ (Public Administration Science) คอื การเรยี นการสอนวิชาในดา้ น
การบรหิ ารรฐั กจิ การบรหิ ารและการจดั การภาครฐั ในประเทศไทยมหี ลายสถาบนั อดุ มศกึ ษาเปดิ สอน
ทง้ั นกี้ ารสงั กดั หลกั สตู รรฐั ประศาสนศาสตรม์ อี ยใู่ นหลากหลายลกั ษณะ อาทิ สงั กดั อยภู่ ายใตช้ อ่ื คณะ
โดยตรง เชน่ สถาบนั บณั ฑิตพฒั นบริหารศาสตร์ สังกัดอย่ภู ายใต้ชอื่ คณะรัฐศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์
สาขาวชิ าบรหิ ารรฐั กจิ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ คณะสงั คมศาสตร์ สาขาบรหิ ารรฐั กจิ มหาวทิ ยาลยั
เกษตรศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ สาขาบริหารรัฐกิจ มหาวทิ ยาลัยรามคำ� แหง คณะรฐั ศาสตร์ สาขา
รฐั ประศาสนศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั คณะรฐั ศาสตรแ์ ละรฐั ประศาสนศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั
เชียงใหม่ เปน็ ต้น โดยสว่ นใหญแ่ ล้วบริหารรฐั กิจ หรือ รฐั ประศาสนศาสตร์ จะเป็นการศึกษาเกยี่ ว
กับการบรหิ ารงานภาครฐั หรือ ระบบราชการนนั่ เอง รวมทง้ั องคก์ รของรัฐ เชน่ รฐั วิสาหกจิ และ
องคก์ รมหาชนต่างๆ โดยส่วนใหญม่ กั เนน้ เรอื่ งกรอบแนวความคิดดา้ นการบรหิ าร องค์การและการ
จัดการ (Organization & Management) การบริหารทรัพยากรมนุษย์ (Human Resources
Management) การบริหารงานคลังและงบประมาณ (Fiscal Administration & Budgeting)
การบญั ชีรัฐบาล (Government Accounting) การวางแผนบริหาร (Administrative Planning)
กฎหมายมหาชน (Public Laws) ระบบสารสนเทศเพอ่ื การบรหิ ารงานภาครฐั (Public Information
System) นโยบายสาธารณะ (Public Policy) การบรหิ ารงานตำ� รวจ (Police Administration)
และจติ วิทยาองค์การ (Organizational Psychology)
๔.๑ การศกึ ษารัฐประศาสนศาสตรใ์ นประเทศไทย

การศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตรไ์ ดร้ บั การทา้ ทายจากการเปลยี่ นแปลงทเี่ กดิ ขน้ึ จากการปฏริ ปู
ระบบราชการในชว่ ง ทศวรรษ ๒๕๔๐ ทผ่ี า่ นมา ทำ� ใหภ้ าครฐั ตอ้ งปรบั ระบบการทำ� งานนำ� เอาแนวคดิ
การบริหารงานภาครัฐจากนานาประเทศเพ่ือยกระดับการบริหารงานของภาครัฐ ให้ทัดเทียมกับ
อารยประเทศ สามารถแข่งขันได้ในเวทีโลก ทันกับความก้าวหน้าของ เทคโนโลยีที่รัฐจ�ำเป็นต้อง
น�ำมาใช้ปรับปรุงประสิทธิภาพการท�ำงานส่งมอบการบริการของภาครัฐสู่ประชาชนให้ทันสมัยและ
รวดเรว็ การเรียนการสอนรฐั ประศาสนศาสตร์ไทยทม่ี มี ากกวา่ ๑๖๐ หลกั สตู รในระดับปริญญาตรี
และมากกวา่ ๑๐๐ หลักสูตรใน ระดับปริญญาโทและเอกรวมกนั

การศึกษาวิวัฒนาการของรัฐศาสตร์ทเี่ ขา้ สูป่ ระเทศไทยนัน้ อาจแบง่ ไดเ้ ปน็ ๔ ชว่ ง คอื
๑. สมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว มีการจัดการเรียนการสอน ทางด้านรัฐ
ประศาสนศาสตร์ข้นึ ในปี พ.ศ. ๒๔๔๒ เป็นคร้งั แรก ด้วยการสถาปนา โรงเรยี นฝกึ หดั ข้าราชการ
พลเรอื น และมกี ารตง้ั คณะรฐั ประศาสนศาสตรค์ รง้ั แรก ในปี พ.ศ. ๒๔๕๙ โดยไดโ้ ปรดเกลา้ ฯ สถาปนา
โรงเรยี นข้าราชการพลเรือนเปน็ จุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลัย

90

ความร้เู บอ้ื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๒. สมยั พระบาทสมเดจ็ พระปกเกลา้ เจา้ อยหู่ วั พ.ศ. ๒๔๗๖ ไดโ้ ปรดเกลา้ ฯ ใหโ้ อนโรงเรยี น
กฎหมายของกระทรวงยุติธรรม มารวมกับแผนกรัฐประศาสนศาสตร์ โดยให้ช่ือใหม่ว่า “คณะ
นิติศาสตร์และรัฐศาสตร์” ซึ่งต่อมาได้ถูกโอนไปให้อยู่ใน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และการเมือง
ในปเี ดยี วกัน และต่อมาถกู โอนยา้ ยกลบั ไว้ท่ี จฬุ าลงกรณ์มหาวทิ ยาลัย ในปี พ.ศ. ๒๔๙๑ และในปี
ถดั มาได้มี การจัดตัง้ คณะรัฐศาสตรข์ ึน้ ที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในปี พ.ศ. ๒๔๙๒

๓. สมยั พ.ศ. ๒๕๐๐ - ๒๕๓๐ โดยชว่ งต้นปี ๒๕๐๐ เปน็ ยคุ สมัยความชว่ ยเหลอื ทางด้าน
รัฐประศาสนศาสตร์ของสหรัฐอเมริกาต่อประเทศไทยทางด้านทุนการศึกษา และการแลกเปล่ียน
จนกอ่ เกดิ มหาวทิ ยาลยั สำ� คญั หลายแหง่ อาทิ สถาบนั บณั ฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตร์ และหลงั ปี ๒๕๑๖
กระแส ความตื่นตัวทางประชาธิปไตยรุนแรง จึงน�ำไปสู่การเพิ่มหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์ใน
มหาวิทยาลัย ของรัฐหลายแห่ง

๔. สมัยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ ได้มีแนวโน้มของ การกระจาย
อำ� นาจ ไปสู่ท้องถน่ิ และการพัฒนาความรทู้ างด้านจดั การภาครฐั แนวใหม่ เกิดข้นึ ดังน้นั เพ่ือเปน็
การผลติ บณั ฑติ ใหต้ อบสนองตอ่ ความตอ้ งการของสงั คมจงึ ได้ เกดิ การเรยี นการสอนรฐั ประศาสนศาสตร์
ข้นึ ใน มหาวิทยาลยั รัฐและในกำ� กบั ของรฐั รวมถงึ มหาวิทยาลยั เอกชน

โดยภาพรวมของการศกึ ษารฐั ศาสตรก์ ารเมอื งการปกครองและรฐั ประศาสนศาสตรใ์ นประเทศ
ไทยได้รบั อิทธพิ ลการศกึ ษาจากประเทศตะวันตก โดยเฉพาะจากประเทศสหรัฐอเมรกิ าโดยตรงนับ
แตเ่ รม่ิ กอ่ ตงั้ สถาบนั การศกึ ษาชนั้ นำ� ของประเทศเปน็ ตน้ มา สว่ นสาขาความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งประเทศ
นัน้ จะเปน็ ออกเปน็ สองสาย คอื สายสหรัฐอเมริกา และสายองั กฤษทม่ี ผี ลตอ่ การร่างปรัชญาและ
หลกั สตู รของ สถาบนั การศกึ ษาตา่ งในประเทศ สำ� หรบั บรบิ ทแวดลอ้ มภายในประเทศถอื ไดว้ า่ มคี วาม
แตกต่างกันไปตาม แต่ละสาขา โดยเร่ิมจากรัฐศาสตร์การเมืองการปกครองที่มีการกล่าวถึงความ
เชื่อมโยงของสภาพการณ์ ภายในประเทศที่มีอิทธิพลต่อปัจจัยน�ำเข้าในด้านการก�ำหนดปรัชญา
เนอื้ หาหลกั สตู ร การคดั เลอื กผเู้ รยี น และมอี ทิ ธพิ ลตอ่ กระบวนการผลติ ในสว่ นของกระบวนการเรยี น
การสอน ผสู้ อน ตลอดจนตำ� รารปู เลม่ และตำ� ราทางอเิ ลก็ ทรอนกิ ส์ ซงึ่ จำ� แนกไดช้ ดั เจนในมหาวทิ ยาลยั
ทง้ั ของรฐั เอกชน และราชภฏั โดยบริบท แวดล้อมภายในประเทศทวี่ ่านี้ ไดแ้ ก่ ประเดน็ การขยาย
โอกาสทางการศึกษาทางไกล (มหาวทิ ยาลยั รามค�ำแหง) ประเด็นความตอ้ งการเปน็ มหาวทิ ยาลัย
สมบูรณ์แบบ (มหาวิทยาลัยเชียงใหม่) ประเด็น เหตุการณ์ความไม่สงบ ในพ้ืนท่ีอัตลักษณ์ชุมชน
ทอ้ งถน่ิ สทิ ธมิ นษุ ยชน (วทิ ยาลยั การเมอื งการปกครอง มหาวทิ ยาลยั มหาสารคามและมหาวทิ ยาลยั
เชียงใหม่)ประเด็นการยกระดับและแตกแขนงของคณะและ สาขา(มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์
วทิ ยาเขตปตั ตาน)ี ประเดน็ การตอบสนองตอ่ การกระจาย อำ� นาจจากสว่ นกลางสทู่ อ้ งถนิ่ (มหาวทิ ยาลยั
ราชภฎั สวนดสุ ติ ) ตลอดจนประเดน็ การรวบรวมองคค์ วามรสู้ หวทิ ยาการ เศรษฐศาสตรแ์ ละการเมอื ง
(มหาวิทยาลัยรังสิต) ส�ำหรับรัฐประศาสนศาสตร์ ในประเด็นของบริบท แวดล้อมภายในประเทศ
ทีส่ ่งผลใหเ้ กิดความเปล่ียนแปลงตอ่ ปจั จยั น าเขา้ ในดา้ นการกำ� หนดปรัชญา เน้อื หา หลักสตู ร การ
คัดเลอื กผ้เู รียน และมอี ทิ ธพิ ลตอ่ กระบวนการผลติ ในสว่ นของ กระบวนการเรียนการ สอน ผ้สู อน

91

ความรู้เบ้อื งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

ตลอดจนตำ� รารปู เลม่ และต�ำราทางอเิ ล็กทรอนิกส์ ซง่ึ จากการวเิ คราะห์พบวา่ มีคล้ายคลึงกัน ท้งั ใน
มหาวทิ ยาลยั ของรฐั เอกชน และ ราชภัฏ โดยบริบทแวดล้อมภายในประเทศที่ว่าน้ีส่วนใหญม่ าจาก
การปฏิรูประบบ ราชการคร้ังล่าสุดท�ำให้เกิดการออกกฎหมายส�ำคัญๆ หลายฉบับตามมาพร้อมๆ
กับการออกกฎหมายรัฐธรรมนูญ ๒ ฉบับในช่วงสองทศวรรษท่ีผ่านมาน�ำไปสู่การน�ำ แนวคิดการ
จัดการภาคเอกชนมาใชใ้ นการบรหิ ารราชการแผ่นดินจนถงึ ปัจจุบนั

๔.๒ หลักสตู รรฐั ประศาสนศาสตรใ์ นประเทศไทย
การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์มีความสัมพันธ์อย่างแนบแน่นกับสาขารัฐศาสตร์ โดยบาง

มหาวทิ ยาลยั นำ� สาขารฐั ประศาสนศาสตรร์ วมกบั สาขารฐั ศาสตร์ ดงั นนั้ จงึ ตอ้ งเรมิ่ กลา่ วถงึ หลกั สตู ร
การศึกษารัฐศาสตร์ด้วย

อุทยั เลาหวิเชียร๑ ไดว้ ิเคราะห์เนื้อหาหลกั สูตรรัฐประศาสนศาสตร์ในประเทศ ไทยเอาไว้
เมื่อ ค.ศ. ๑๙๙๑ จากหลักสูตรมหาวิทยาลัยสมัยนั้น ๗ แห่ง ได้แก่ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหาร
ศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตรม์ หาวทิ ยาลยั เกษตรศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั
รามคำ� แหง มหาวทิ ยาลยั สงขลานครนิ ทรแ์ ละมหาวทิ ยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธริ าช โดยแบง่ การวเิ คราะห์
เปน็ ๒ ระดบั คอื ระดบั ปรญิ ญาตรี และระดบั บณั ฑติ ศกึ ษาผลการศกึ ษาวเิ คราะหส์ รปุ ไดด้ งั ตอ่ ไปน้ี

๑. ระดบั ปริญญาตรี
การศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตรร์ ะดบั ปรญิ ญาตรี อทุ ยั เลาหวเิ ชยี ร นำ� เสนอขอ้ มลู การ วเิ คราะห์
วา่ มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั และมหาวทิ ยาลยั รามคำ� แหงสอนรฐั ประศาสนศาสตร์
อยู่ในคณะรฐั ศาสตร์ ส่วนที่มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์สอนอยู่ในคณะวิทยาการจัดการ
ทางด้านชือ่ ปริญญามหาวิทยาลยั รามค�ำแหง เกษตรศาสตร์ ธรรมศาสตรแ์ ละจุฬาลงกรณ์
มหาวิทยาลัยให้ปริญญารัฐศาสตร์ที่เน้นทางรัฐประศาสนศาสตร์ แต่มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์
และเกษตรศาสตร์ให้ปริญญารัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยต่าง ๆ ที่สอนระดับปริญญาตร ี
สอนวชิ า ทางศลิ ปศาสตรเ์ ปน็ พนื้ ฐานและใหค้ วามรทู้ างรฐั ประศาสนศาสตรเ์ ปา้ หมายของการศกึ ษา
คือการฝึกอบรมเพื่อเข้ารับราชการ บางมหาวิทยาลัยจะเน้นความเป็นวิชาชีพ เช่น จุฬาลงกรณ์
มหาวิทยาลัย สงขลานครินทร์ และสุโขทยั ธรรมาธริ าช กลา่ วคือ ทางจฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลยั เนน้
การบรหิ ารงานบคุ คลและการคลงั สโุ ขทยั ธรรมาธริ าชเนน้ การบรหิ ารงานบคุ คล การบรหิ ารทอ้ งถน่ิ
และการพฒั นาชนบท มหาวิทยาลัยสงขลาเน้นการบริหารทัว่ ไป กิจการสาธารณะและการปกครอง
ท้องถนิ่

๑ (Education for public administration in Thailand,” in Ledivina V.Cario, ed.,Public education
management in Asia and the Pacific (Manila : Philippines Institute for Development Studies, 1991),
p. 305-328.)

92

ความรูเ้ บือ้ งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

ทางด้านจ�ำนวนหน่วยกิตของหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์แต่ละมหาวิทยาลัยไม่แตกต่าง
กันมากอยู่ ระหว่างต�่ำสุด คือมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จ�ำนวน ๑๓๗ หน่วยกิจและสูงสูดคือ
มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ๑๔๘ หน่วยกิต ส่วนใหญ่สอนคณิตศาสตร์และสถิติเพียงบางวิชา
มหาวทิ ยาลยั สงขลานครินทรแ์ ละ เกษตรศาสตรส์ อนสงู สดุ ๖ หนว่ ยกิต ส่วนทางด้านจฬุ าลงกรณ์
มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตรแ์ ละรามค�ำแหงสอน เพยี ง ๓ หน่วยกิต ทางมหาวทิ ยาลัยสุโขทยั ธรรมาธิ
ราชไม่สอนเลยย่ิงกว่านั้นหลักสูตรยังก�ำหนดวิชาทาง วิทยาศาสตร์เอาไว้น้อยมากมหาวิทยาลัย
ธรรมศาสตร์สอน ๕ หน่วยกติ มหาวิทยาลัยสงขลาและสโุ ขทัยธรรมาธริ าชสอน ๖ หน่วยกิต ส่วน
จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลัยและมหาวทิ ยาลัยรามคำ� แหงเรยี น ๓ หนว่ ยกิต

ทางด้านการศึกษาท่ัวไป ได้แก่ ภาษาและมนุษยศาสตร์น้ัน มหาวิทยาลัยรามค�ำแหงและ
เกษตรศาสตร์สอนมากกว่ามหาวิทยาลัยอื่น ส�ำหรับวิชาทางสังคมศาสตร์ที่สอนทุกมหาวิทยาลัย
ไดแ้ ก่ สงั คมวทิ ยา รฐั ศาสตร์ จติ วทิ ยา กฎหมาย เศรษฐศาสตร์ การเมอื งการปกครองไทย พฤตกิ รรม
ศาสตร์ เบ้ืองตน้ ภมู ศิ าสตรแ์ ละประวัตศิ าสตร์ และวิทยาศาสตร์สง่ิ แวดล้อมเบ้อื งต้น

สว่ นทางดา้ นวชิ ารัฐประศาสนศาสตร์ (ดูตารางที่ ๔.๑) มหาวทิ ยาลัยรามคำ� แหงก�ำหนดให้
เรียนวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์เพยี ง ๒๔ หน่วยกิต มหาวทิ ยาลยั เกษตรศาสตร์ กำ� หนดให้เรยี น ๓๒
หนว่ ยกติ สว่ นมหาวทิ ยาลัยอืน่ ใหเ้ รยี นมากวา่ นัน้ เช่น มหาวทิ ยาลัยสโุ ขทยั ธรรมาธิราชและสงขลา
นครนิ ทร์ใหเ้ รียน ๘๔ หนว่ ยกิต จุฬาลงกรณม์ หาวิทยาลัยให้เรยี น ๗๓ หนว่ ยกติ และมหาวิทยาลัย
ธรรมศาสตรใ์ หเ้ รยี น ๔๕ หนว่ ยกติ ในแงค่ วามชำ� นาญเฉพาะดา้ น จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั แบง่ ออก
เปน็ ๒ สาขา ปจั จบุ นั หกลกั สตู รรฐั ประศาสนศาสตรข์ องจฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั ระดบั ปรญิ ญาตร ี
จดั ใหเ้ ปน็ วชิ าเลอื กมี ๓ กลมุ่ คอื (๑) การบรหิ ารงานบคคุ ล (๒) การบรหิ ารงานคลงั และ (๓) นโยบาย
และการวางแผนการบริการงานบุคคลของรัฐและการบริหารการคลังสาธารณะ แม้สาขาทั้งสองน้ี
จะเปน็ วชิ าหลักแตก่ ม็ ปี ระโยชนต์ ่อการเลือกหางานท้งั ภาครัฐและเอกชน

อทุ ัย เลาหวิเชยี ร วิเคราะหต์ ่อว่ามหาวทิ ยาลัยอีกแหง่ หนง่ึ ที่แบ่งรัฐประศาสนศาสตร์ เปน็
สาขา คือ มหาวิทยาลยั สงขลานครินทร์ โดยแบ่งเปน็ ๓ สาขา คอื การบริหารทั่วไป การจดั การ
รฐั บาล และการปกครองทอ้ งถน่ิ และการบรหิ าร สำ� หรบั สาขาการบรหิ ารทว่ั ไปกบั การจดั การรฐั บาล
ยากทีจ่ ะแยกออกจากกนั ได้ เพราะมีลักษณะท่ีเปน็ การศึกษาทว่ั ไป มีหลายวิชาทปี่ รากฏอยู่ทั้งสอง
สาขา เช่น องค์การและการบริหาร พฤติกรรมมนุษย์ในองค์การ กฎหมายปกครอง การประเมิน
โครงการ การพัฒนาบุคคล ระบบงบประมาณ ส่วนที่แตกต่างกันมีเพียงสาขาการจัดการรัฐบาล
กำ� หนดใหเ้ รยี นวชิ า เฉพาะมากวา่ เชน่ การบรหิ ารการศกึ ษา การบรหิ ารงานสาธารณสขุ การบรหิ าร
งานสหกรณแ์ ละการ บรหิ ารงานตำ� รวจ เนอื้ หาทใี่ หเ้ รยี นนกี้ เ็ พอื่ ใหน้ กั ศกึ ษามโี อกาสหางานในหนว่ ย
งานหลัก นอกจากนั้น ยังสามารถตอบสนองต่อนักศึกษาท่ีสนใจการพัฒนาภูมิภาค ซึ่งเป็นสาขา
ส�ำคัญของการบริหารการพัฒนาส่วนการปกครองท้องถ่ินและการบริหารก็เป็นสาขาท่ีมุ่งเตรียม
นกั ศึกษาเพอื่ ท�ำงานในองคก์ ร ปกครองท้องถิน่ และต�ำแหนง่ อื่น ๆ ในกระทรวงมหาดไทย อันทจ่ี ริง
สาขาการปกครองท้องถ่ินและการบรหิ ารเป็นสาขาที่สำ� คัญมาก

93

ความรเู้ บ้อื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

ตารางท่ี ๔.๑ หลกั สตู รปรญิ ญาตรที างรฐั ประศาสนศาสตรใ์ นประเทศไทย๒ (จำ� นวนหนว่ ยกติ )

จฬ. มธ. มร. มสธ. มก. มอ.

วิชาทางรฐั ประศาสนศาสตร์

- รัฐประศาสนศาสตร์ทว่ั ไป ๔๐ ๓๐ - ๔๕ ๗ ๖๐

- อาณาบรเิวณท่ีเน้นภายใน ๒๔ ๑๕ ๒๔ ๓๐ - ๒๔
รฐั ประศาสนศาสตร์

- วชิ าเลอื กทางรฐั ประศาสนศาสตร์ ๙ - - ๙ ๒๕ -

รวม ๗๓ ๔๕ ๒๔ ๘๔ ๓๒ ๘๔

วชิ าอ่ืน ๑๘ ๒๔ ๔๖ ๒๗ ๕๐ ๕๐
- การศกึ ษาทว่ั ไป ๓๖ ๖๓ ๔๘ ๒๑ ๓๓ ๑๘
- สงั คมศาสตร์ ๓๓๓๖๖ -
- คณิตศาสตร์และสถติ ิ ๓๕๓ ๖ ๖๖
- วทิ ยาศาสตร์ ๘ - ๑๕ - ๒๑ ๑๘
- วิชาเลอื กอสิ ระ ๖๘ ๙๕ ๑๑๕ ๖๐ ๑๑๖ ๙๒
๑๔๑ ๑๔๐ ๑๓๙ ๑๔๔ ๑๔๘ ๑๗๖
รวมวชิ าอน่ื
รวมทั้งหมด

๒ Uthai Laohavichien, “Esucation for public adminidtration in Thailand,”in Ledivina V.
Carino, ed., Public education management in Asia and the Pacific (Manila:Philippines Indtitute for
Development Studies, 1991),p. 327.

94

ความรู้เบอื้ งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

เมื่อเทียบกับมหาวิทยาลัยสุโขททัยธรรมธิราช นักศึกษาต้องเลือกเรียน ๒๔ หน่วยกิต
จากสาขาทส่ี นใจ คอื การบรหิ ารงานบคุ คล การปกครองทอ้ งถน่ิ และการพฒั นาชนบทและการบรหิ าร
ทวั่ ไป ดงั นน้ั เมอ่ื เทยี บกนั ระหวา่ งจฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธริ าชและสงขลานครนิ ทร์ แลว้
เห็นชัดว่าจุฬาลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั เน้นเคร่อื งมือและเทคนิค (Nuts and Bolts) และต้องการฝกึ
นกั ศกึ ษาใหท้ ำ� งานเปน็ เจา้ หนา้ ทหี่ รอื ผเู้ ชยี่ วชาญ ขณะทสี่ งขลานครนิ ทรส์ นใจเนอ้ื หาวชิ าเฉพาะและ
ต้ังใจฝึกฝนนักศึกษาเข้าท�ำงานในงานหลัก ขณะท่ีมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชเน้นทั้งเทคนิค
และเนื้อหาวิชาเฉพาะ ข้ึนอยู่กับการเลือกสาขาของนักศึกษา เมื่อเทียบระหว่างมหาวิทยาลัย
ธรรมศาสตร์ เกษตรศาสตรแ์ ละรามคำ� แหงแลว้ มจี ดุ อ่อนตรงขาดจดุ เนน้ จองสาขา เช่น รามคำ� แหง
ใหเ้ รยี นกวา้ งเกนิ ไป คอื เรยี นตง้ั แตท่ ฤษฎอี งคก์ ารไปจนถงึ การบรหิ ารรฐั วสิ าหกจิ และตง้ั แตเ่ ทคโนโลยี
การบริหาร ไปจนถึงการบริหารงานต�ำรวจ เนื่องจากรามค�ำแหงไม่มีหลักสูตรพ้ืนฐานทาง
รัฐประศาสนศาสตร์ เหมือนมหาวิทยาลัยอ่ืน อุทัย เลาหวิเชียรจึงลงความเห็นว่าหลักสูตร
รฐั ประศาสนศาสตรข์ อง รามคำ� แหงน่าจะออ่ นทส่ี ดุ

แม้มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ก�ำหนดให้เรียนเฉพาะเพียง ๑๕ หน่วยกิต แต่ทางปฏิบัติ
นักศึกษาต้องเรียนวิชารัฐประศาสนศาสตร์ทั่วไป ๓๐ หน่วยกิต ท�ำให้โครงสร้างหลักสูตรของ
ธรรมศาสตรด์ กี วา่ รามคำ� แหง ทำ� นองเดยี วกนั แมว้ า่ เกษตรศาสตรก์ ำ� หนดใหเ้ รยี นวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์
เพียง ๗ หน่วยกิต ทางปฏิบัตินักศึกษาก็สามารถเลือกวิชารัฐประศาสนศาสตร์เป็นวิชาเลือกได ้
อีก ๒๕ หน่วยกติ

ตามท่ีได้กล่าวมาแล้วข้างต้น คือ วิชาคณิตศาสตร์และสถิติในระดับปริญญาตรีจัดให้เรียน
น้อยมาก ไม่เพียงพอต่อการศึกษาต่อระดับปริญญาโท ตามจริงผู้ที่สมัครเรียนปริญญาโททาง
รฐั ประศาสนศาสตรส์ ว่ นมากกเ็ พื่อตอ้ งการเรยี นวชิ าเอกวทิ ยาการจดั การ

ภาพรวมของโครงสร้างหลักสูตร โดยเฉพาะมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์อยู่ในอันดับหน่ึง
ตามมาดว้ ยจฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธริ าช ธรรมศาสตร์ เกษตรศาสตรแ์ ละรามคำ� แหง
ตามลำ� ดบั เหตทุ มี่ หาวทิ ยาลยั สงขลานครนิ ทร์ อยใู่ นอนั ดบั หนง่ึ เพราะหลกั สตู รลงตวั มากทส่ี ดุ ระหวา่ ง
หมวดการศกึ ษาท่วั ไป สังคมศาสตร์ รฐั ประศาสนศาสตร์ วิชาเลอื ก คณติ ศาสตรแ์ ละวิทยาศาสตร์
หลกั สตู รของรามคำ� แหงออ่ นทส่ี ดุ เพราะใหน้ ำ�้ หนกั กบั หมวดวชิ าศกึ ษาทวั่ ไปและสงั คมศาสตร์ และ
ออ่ นในดา้ นรัฐประศาสนศาสตร์ คณติ ศาสตรแ์ ละวิทยาศาสตร์ จุฬาลงกรณ์กับธรรมศาสตร์มีความ
แตกต่างกันตรงจุดท่ีฐุฬาลงกรณ์ก�ำหนดให้เรียนรัฐประศาสนศาสตร์ (๗๓ หน่วยกิต) มากกว่า
ธรรมศาสตรเ์ กอื บสองเท่า (๔๕ หน่วยกิต) ส่วนเกษตรศาสตร์ก�ำหนดให้เรยี น รัฐประศาสนศาสตร์
๓๒ หนว่ ยกติ ยังนอ้ ยกว่าธรรมศาสตร์อีก สรปุ ว่าสงขลานครินทร์และจฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลยั มุ่งสู่
ความเปน็ วิชาชีพ แมว้ า่ จุฬาลงกรณ์จะเข้าใกล้กบั รฐั ศาสตรม์ ากกว่า ขณะทีส่ งขลานครินทร์มองรัฐ
ประศาสนศาสตร์ในแงข่ องแนวทางการจัดการท่ีไม่แยกภาค Generic Approach หลกั สูตรทค่ี ล้าย
กับสงขลานครินทร์มาก คือ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ส่วนมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
เกษตรศาสตรแ์ ละรามคำ� แหงมองรฐั ประศาสนศาสตรใ์ นแงข่ องศลิ ปศาสตรต์ ามแนวการศกึ ษาดง้ั เดมิ

95

ความรเู้ บ้ืองต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

นกั ศกึ ษาตอ้ งใชเ้ วลาเรยี นวชิ าศลิ ปะศาสตรแ์ ละสงั คมศาสตรม์ าก ในสงั คมศาสตรท์ เ่ี นน้ คอื รฐั ศาสตร์
หากนกั ศกึ ษาตอ้ งการศกึ ษาตอ่ ระดบั บณั ฑติ ศกึ ษาทางดา้ นรฐั ประศาสนศาสตรก์ จ็ ะไมเ่ กดิ ความแตกตา่ ง
แต่ถ้านักศึกษาต้องการศึกษาต่อทางรัฐศาสตร์ การศึกษาระดับปริญญาตรีของธรรมศาสตร์
เกษตรศาสตรแ์ ละรามคำ� แหงจะใหพ้ น้ื ทฐี่ านดกี วา่ แตส่ ำ� หรบั นกั ศกึ ษาทตี่ อ้ งการทำ� งานภาครฐั หรอื
ธรุ กจิ หลกั สตู รของสงขลานครนิ ทรแ์ ละจฬุ าลงกรณจ์ ะดกี วา่ ธรรมศาสตรเ์ กษตรศาสตรห์ รอื รามคำ� แหง

๒. ระดบั บณั ฑิตศกึ ษา
หลกั สตู รบณั ฑติ ศกึ ษามี ๒ ระดบั คอื หลกั สตู รรฐั ประศาสนศาสตรม์ หาบณั ฑติ และหลกั สตู ร
ดุษฎีบัณฑิตทางการบริหารการพัฒนา หมายถึงเฉพาะในเวลาน้ัน แต่ปจัจุบันหลักสูตรปริญญาโท
และปรญญิ าเอกทางรฐั ประศาสนศาสตรเ์ ปดิ อยหู่ ลายแหง่ เชน่ มหาวทิ ยาลยั รามคำ� แหง มหาวทิ ยาลยั
ราชภฎั สาวนดสุ ิต มหาวทิ ยาลยบั รู พา มหาวทิยาลัย อบุ ลราชธานี หรือแมแ้ ต่สถาบนั พฒั นาบรหิ าร
ศาสตร์เอง ซึ่งมีทั้งภาคภาษาอังกฤษและภาษาไทย หลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์มาหาบัณฑิตมีที่
สถาบันบัณฑิต พัฒน-บรหิ ารศาตร์ มหาวิทาลัยธรรมศาสตรแ์ ละจฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลยั
หลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์มหาบัณฑิตที่สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาตร์เป็นปริญญา
วิชาชีพ (Professional Degree) มงุ่ ฝึกอบรมนักศกึ ษาไปเปน็ ตวั แทนการเปล่ียนแปลง (Change
Agents) หรือนักบริหารการพัฒนา (Development Administrators) หลักสูตรท้ังหมดมี ๔๕
หนว่ ยกติ ๒ หลกั สตู รรฐั ประศาสนศาสตรม์ หาบณั ฑติ มี ๒ แผน แผน ก. เนน้ หนกั ทฤษฎแี ละระเบยี บ
วิธวี ิทยา เป้าหมายจรงิ ๆ เพอื่ ฝึกอบรมนกั ศึกษาให้เปน็ อาจารย์หรือนักวิจยั แผน ข. เน้นหนักความ
รแู้ ละความสามารถในสาขาเฉพาะ แผน ข.มี ๗ สาขา คอื องค์การและการจัดการ การบรหิ ารงาน
บุคคล การบริหารงานคลังสาธารณะ นโยบายสาธารณะและการบิหารโครงการ การพัฒนาเมือง
และการบรหิ าร การพัฒนาชนบทและการบริหาร และการบรหิ ารงานต�ำรวจ
โครงสรา้ งหลักสตู รดังกล่าว นักศกึ ษาต้องเรียนหมวดวิชาพ้นื ฐาน (Basic Courses) หมวด
วชิ าแกน (Core Courses) หมวดวชิ าเอก (Major Fields) และหมวดวชิ าเลอื ก (Electives) นอกจากน้ี
นกั ศกึ ษาทมี่ พี นื้ ความรทู้ างภาษาองั กฤษและคณติ ศาสตรท์ ยี่ งั ไมด่ พี อตอ้ งเรยี นเพมิ่ โดยไมน่ บั หนว่ ยกติ
หมวดวิชาพ้ืนฐานออกแบบมาเพื่อให้นักศึกษามีความรู้เก่ียวกับบริบทของการบริหารและเป็น
พ้นื ฐาน ของการศึกษาวิชาแกน วิชาเอกและวชิ าเลอื กหมวดวชิ าพื้นฐานประกอบด้วย
๑. การปฏิบัติการทางสถิตสิ �ำหรบั รฐั ประศาสนศาสตร์
๒. ระบบสงั คมและการเมืองไทย และ
๓. ระบบเศรษฐกจิ ไทย
หมวดวิชาแกนเป็นหลักสูตท่ีให้นักศึกษาเข้าใจสภาพรวมของสาขาวิชา ประกอบด้วยวิชา
ต่าง ๆ คือ

96

ความรเู้ บอ้ื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๑. ระเบยี บวธิ วี ิจัยทางรฐั ประศาสนศาสตร์
๒. ทฤษฎรี ัฐประศาสนศาสตร์
๓. องคก์ ารและการจดั การ
๔. การบรหิ ารงานบคุ คลภาครัฐ
๕. การบรหิ ารงานคลงั สาธารณะ และ
๖. นโยบายสาธารณะและการวางแผน
นักศึกษาสามารถเลอื กสาขาเฉพาะจากสาขาต่าง ๆ ๗ สาขาคอื
๑. องคก์ ารและการจดั การ
๒. การบริหารงานบุคคล
๓. การบรหิ ารงานคลงั สาธารณะ
๔. นโยบายสาธารณะและการบรหิ ารโครงการ
๕. การพัฒนาเมอื งปละการบรหิ าร
๖. การพัฒนาชนบทและการบิหาร และ
๗. การบริหารงานตำ� รวจ
ยง่ิ กวา่ นน้ั นกั ศกึ ษาแผน ก. ตอ้ งเสนอวทิ ยานพิ นธ์ แผน ข. แมเ้ ปน็ แผนทไี่ มต่ อ้ งทำ� วทิ ยานพิ นธ์
แตน่ ักศึกษาเลือกทำ� วิทยานพิ นธ์แทนการเรยี นได้ ๙ หน่วยกิต นอกจากนแี้ ลว้ นกั ศกึ ษาทกุ คนตอ้ ง
ผ่านการสอบข้อเขียนพสิ ดาร
หลกั สตู รรฐั ประศาสนศาสตรม์ หาบณั ฑติ ทมี่ หาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตรเ์ ปน็ ภาคนอกเวลา ปกติ
เรยี นหลงั เลกิ งานและวนั เสาร์ หลกั สตู รนต้ี ามจรงิ แลว้ ไมส่ าขาวชิ าเฉพาะ เปา้ หมายกเ็ พอื่ ใหน้ กั ศกึ ษา
มีความรู้ทางรัฐประศาสนศาสตรอ์ ยา่ งกวา้ งๆ วิชาแกนได้แก่
๑. การออกแบบและเทคนคิ การวิจัย
๒. การบรหิ ารงานคลงั
๓. สัมมนาการบริหารเปรียบเทยี บและ
๔. ขอบข่ายและการบริหารการพัฒนา
นักศึกษาตอ้ งเลอื กเรียนวชิ าเลอื ก ๖ หน่วยกติ หรอื ไม่ก็ ๑๕ หนว่ ยกติ และอาจเลือกเรยี น
แทนได้ นกั ศกึ ษาทกุ คนตอ้ งสอบขอ้ เขียนพสิ ดาร
หลักสตู รรัฐประศาสนศาสตร์มหาบัณฑิตของจฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลัย มี ๒ แบบ คอื เรยี น
ปกติกับภาคค�่ำ หลักสูตรปกติรับนักศึกษาธรรมดา ส่วนภาคค�่ำรับผู้มีประสบการณ์ในการท�ำงาน
นกั ศกึ ษาตอ้ งลงเรยี นวชิ าแกน ๒๑ หนว่ ยกติ วชิ าเลอื ก ๑๕ หนว่ ยกติ และทำ� วทิ ยานพิ นธ์ ๑๒หนว่ ยกติ
นอกจากน้ีนักศึกษาทุกคนต้องสอบผา่ นการสอบขอ้ เขียนพิสดาร หมวดวชิ าแกน ประกอบดว้ ย

97

ความรู้เบือ้ งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๑. ทฤษฎีรฐั ประศาสนศาสตร์
๒. องค์การและการจดั การ
๓. การวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะ
๔. ระเบยี บวธิ ีวิจยั ทางรัฐประศาสนศาสตร์
๕. การวิเคราะห์ขอ้ มูลทางรัฐประศาสนศาสตร์
๖. การบรหิ ารงานบคุ คลภาครัฐ และ
๗. การบริหารงานคลังสาธารณะ
นกั ศึกษาต้องเลอื กวชิ าเลอื กอีก ๑๕ หน่วยกติ จากกล่มุ วชิ า ๓ กลุ่ม คอื รัฐประศาสนศาสตร์
เทคนติ การจัดการและรัฐประศาสน ศาสตรไ์ ทย วิชาแกนของจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลยั ครอบคลมุ
รฐั ประศาสนศาสตรท์ ง้ั หมดจดั ใหท้ งั้ ความรู้ หลกั และระเบยี บวธิ วี จิ ยั ซงึ่ เพยี งพอตอ่ การทำ� วจิ ยั และ
การศกึ ษาอสิ ระ วชิ าแกนของจฬุ าลงกรณม์ หา วทิ ยาลยั คลา้ ยกนั มากกบั วชิ าแกนของสถาบนั บณั ฑติ
พฒั นาบรหิ ารศาสตรส์ ว่ นวชิ าเลอื ก นกั ศกึ ษา เลอื กไดท้ งั้ เปน็ กลมุ่ และกระจายใหค้ รบ ๑๕ หนว่ ยกติ
หลกั สตู รจงึ มขี อ้ ดที ยี่ ดื หยนุ่ ตอ่ การเตรยี มตวั เปน็ ผเู้ ชยี่ วชาญเฉพาะสาขาหรอื เปน็ ผรู้ อบรเู้ รอื่ งทว่ั ไป
ขอ้ ดอี กี อยา่ ง คอื เนน้ การจดั หลกั สตู รและทำ� วทิ ยานพิ นธต์ ามบรบิ ทของสงั คมไทย จงึ เหมาะกบั คน
ท่ีเตรียมเปน็ อาจารย์และนกั วิจัย สว่ นขอ้ จ�ำกดั อยู่ตรงท่ีมีเทคนิคและเน้ือหาวิชาเฉพาะนอ้ ยเกนิ ไป
นอกจากนเ้ี วลาทำ� วทิ ยานพิ นธก์ อ็ าจขาดความ เชอื่ มโยงระหวา่ งความเปน็ วชิ าชพี กบั การปฏบิ ตั ิ การ
สรา้ งองคค์ วามรแู้ ละการนำ� ไปใชใ้ นการทำ� งานมคี วามแตกตา่ งกนั ยากทจ่ี ะมหี ลกั สตู รใดทำ� ไดค้ รอบคลมุ
ทง้ั สองดา้ นแตโ่ ดยรวมแลว้ หลกั สตู รปรญิ ญาโทของจฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั กด็ กี วา่ มหาวทิ ยาลยั ที่
กลา่ วมา (ดสู รปุ การเปรยี บเทยี บหลกั สตู ร ปรญิ ญาโททางรฐั ประศาสนศาสตรร์ ะหวา่ งสถาบนั บณั ฑติ
พฒั นาบรหิ ารศาสตรก์ บั มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตรแ์ ละจฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั ไดใ้ นตารางที่ ๔.๒)
นอกจากการสอนรัฐประศาสนศาสตร์ระดับปริญญาโทแล้ว สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหาร
ศาสตรย์ งั เปดิ ปรญิ ญาเอกสาชาการบรหิ ารการพฒั นาเปน็ แหง่ แรกในประเทศไทย วตั ถปุ ระสงคห์ ลกั
ของหลกั สูตรน้มี ี ๔ ข้อ คือ
๑. เพื่อสะสมองคค์ วามรทู้ างด้านการบรหิ ารการพฒั นา
๒. เพอ่ื ฝกึ อบรมอาจารยใ์ นการสอนการบรหิ ารการพัฒนาและ รฐั ประศาสนศาสตร์
๓. เพื่อเผยแพร่ความรู้การบริหารการพฒั นาแก่ข้าราชการในหนว่ ยงานพฒั นา
หลกั สตู รดังกลา่ วกำ� หนดวชิ าแกน ๙ หน่วยกติ วชิ าระเบียบวิธีวทิ ยา ๙ หนว่ ยกิต และวิชา
เลอื ก ๖ หนว่ ยกติ วชิ าเฉพาะ ๒๗ หนว่ ยกติ และวทิ ยานพิ นธ์ ๓๐ หนว่ ยกติ รวม ๘๑ หนว่ กติ นกั ศกึ ษา
ตอ้ งสอบการเตรียมความพร้อมก่อนเขา้ เรียนและสอบวดั คุณสมบตั หิ ลงั เรยี น

98

ความร้เู บอ้ื งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

ตารางที่ ๔.๒ เปรยี บเทียบหลกั สตู รปริญญาโททางรฐั ประศาสนศาสตรข์ องสถาบนั บัณฑติ
พฒั นบรหิ ารศาสตร์ มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์และ จฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลัย๓

หมวดวชิ า NIDA ธรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์

แผน ก. แผน ข. -
-
หมวดวิชาพ้ืนฐาน ๖-๙ ๖-๙ - ๒๑
-
หมวดวิชาเสริมพืน้ ฐาน ไมน่ บั หน่วยกิต ไม่นบั หนว่ ยกติ - -
๑๕
หมวดวชิ าแกน ๒๑ ๒๑ ๑๒ บงั คบั
-
หมวดวชิ าเอก - ๖-๙ -
บังคบั
หมวดวชิ าเลือกอิสระ ๙ - ๙
-
หมวดวชิ าเลอื ก - - ๖ หรอื ๑๕

สอบข้อเขยี นพสิ ดาร บังคับ บงั คบั บงั คบั

หมวดวชิ าแกน - -๓
ทางรฐั ศาสตร์

วทิ ยานิพนธ์ บงั คับ (๙) เลือก (๙) เลอื ก(๙)สามารถ
เลือกเรียนวิชา
ระดบั ๗๐๐ แทน

สอบปากเปล่า บังคับ บังคับ -

วชิ าแกน ๙ หนว่ ยกิต เลอื กเรียนจากวิชาต่าง ๆ ได้แก่
๑. ทฤษฎีและแนวคดิ ในการพฒั นา
๒. การพฒั นาในประเทศไทย
๓. การศกึ ษาเปรียบเทยี บตวั แบบการพัฒนา
๔. สงั คมวิทยาการเปลยี่ นแปลง
๕. การบริหารการพัฒนา

วิชาทางด้านระเบียบวิธีวิทยา ไดแ้ ก่
๑. การวิเคราะห์ข้อมลู
๒. การสร้างมาตรวดั และ
๓. สมั มนาวจิ ยั สงั คมศาสตร์

๓ Uthai Laohavichien, “Esucation for public adminidtration in Thailand,”in Ledivina V.
Carino, ed., Public education management in Asia and the Pacific (Manila:Philippines Indtitute for
Development Studies, 1991),p. 333.

99

ความรู้เบ้ืองตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

นกั ศกึ ษาทุกคนตอ้ งเลือกเรยี นวิชาเฉพาะ ๓ กลมุ่ จาก ๔ กลมุ่ รวม ๒๗ หนว่ ยกติ คอื กลุ่ม
วชิ านโยบายสาธารณะ การพฒั นาชนบทและการบรหิ าร การบรหิ ารการพฒั นาเมอื ง และการพฒั นา
ระบบบรหิ าร

การศกึ ษาในสาขารฐั ศาสตรน์ น้ั เรม่ิ ขน้ึ ในรชั สมยั ของพระบาทสมเดจ็ พระจลุ จอมเกลา้ เจา้ อยหู่ วั
โดยทรงจดั ตง้ั “โรงเรยี นฝกึ หดั วชิ าขา้ ราชการพลเรอื น” ขนึ้ เพอ่ื ฝกึ หดั นกั เรยี นใหร้ บั การศกึ ษาเพอ่ื
เขา้ รับราชการตามกระทรวงตา่ ง ๆ ตอ่ มา ในรชั สมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฏเกล้าเจา้ อย่หู วั
พระองคท์ รงสถาปนา “จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั ” ข้นึ โดย “คณะรัฐประศาสนศาสตร์” เปน็ ๑ ใน
๔ คณะแรกต้ังของมหาวิทยาลัย หลังจากน้ัน ได้เปลี่ยนชื่อเป็น “คณะนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์”
และโอนไปสังกัดมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และการเมืองและในท่ีสุดก็กลับมาจัดต้ังใหม่อีกครั้งใน
จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั ในปี พ.ศ. ๒๔๙๑ หลงั จากนนั้ สาขาวชิ ารฐั ศาสตรแ์ ละรฐั ประศาสนศาสตร์
ก็ได้เปิดสอนในหลายมหาวิทยาลัย ดังต่อไปนี้ (นับเฉพาะหลักสูตรปริญญาตรี ข้อมูล ณ วันท่ี ๑
มนี าคม ๒๕๕๖)

มหาวิทยาลัยของรัฐในภาพรวมแล้วนั้นการเรียนการสอนรัฐศาสตร์ในมหาวิทยาลัยของรัฐ
และมหาวิทยาลัยในก�ำกับของรัฐท่ีไม่ใช่มหาวิทยาลัยราชภัฎ การเรียนการสอนรัฐศาสตร ์
และรัฐประศาสนศาสตร์มักเปิดในคณะรัฐศาสตร์ หรือคณะสังคมศาสตร์ หรือคณะรัฐศาสตร์
และรัฐประศาสนศาสตร์ และจากภาพรวมแล้วมหาวิทยาลัยท่ีอยู่ในเขตกรุงเทพมหานครนคร
และ มหาวทิ ยาลยั ท่ีกอ่ ต้ังขึน้ มานาน จะมกี ารเรยี นการสอนทั้งรัฐศาสตร์ และรัฐประศาสนศาสตร์
ส่วน มหาวิทยาลัยในเขตภูมิภาค หรือมหาวิทยาลัยท่ีก่อต้ังใหม่มักมีการเรียนการสอนแต่ด้าน
รัฐประศาสน ศาสตร์ ปัจจบุ ัน ภายในการศกึ ษาด้านรฐั ศาสตรแ์ ละรฐั ประศาสนศาสตร์นัน้ ไดม้ กี าร
แยกสาขาวิชาท่ี ศึกษาให้หลากหลายและครอบคลุมยิ่งขึ้น จึงมีหลักสูตรต่างๆ ท่ีเก่ียวข้องเกิดข้ึน
ภายในคณะรัฐศาสตร์ ข้นึ เป็นอยา่ งมาก เช่น การบรหิ ารงานยตุ ิธรรม การปกครองทอ้ งถ่นิ เปน็ ตน้
มหาวิทยาลัยราชภัฎจะไม่มีความแตกต่างหลากหลายในการจัดการเรียนการสอน กล่าวคือมีเพียง
แตด่ า้ นรฐั ประศาสนศาสตร์ ทเี่ ปน็ สาขาในคณะมนษุ ยศาสตรแ์ ละสงั คมศาสตร์ ปจั จบุ นั มี มหาวทิ ยาลยั
ราชภฎั เพยี ง ๘ มหาวทิ ยาลยั เทา่ นนั้ ทม่ี กี ารเรยี นการสอนรฐั ศาสตร์ เปน็ มหาวทิ ยาลยั ราชภฎั ในภาค
เหนอื ๒ มหาวทิ ยาลัย ภาคอสี าน ๓ มหาวทิ ยาลยั และภาคกลาง ๓ มหาวิทยาลยั

มหาวิทยาลัยเอกชนมีการเรียนการสอนรัฐศาสตร์เพียง ๓ มหาวิทยาลัย นอกจากนั้น
มีการเรียนการสอนรัฐประศาสนศาสตร์ ท่ีน่าสนใจคือมหาวิทยาลัยเอกชนมักมีคณะ
รัฐศาสตร์ แต่กลับไม่มี การเรียนการสอนด้านรัฐศาสตร์ แต่กลับมีการเรียนการสอนในวิชา
รฐั ประศาสนศาสตรแ์ ทน

100

ความรู้เบื้องต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๔.๓ วิธีการสอนรฐั ประศาสนศาสตรใ์ นประเทศไทย
การสอนรัฐประศาสนศาสตร์ในประเทศไทยมีหลายวิธี แต่ละวิธีเหมาะกับระดับการศึกษา

ตา่ งกัน อทุ ยั เลาหวิเชียร ได้ศึกษาและวิเคราะหว์ ธิ สี อนรฐั ประศาสนศาสตร์ในประเทศไทย สรปุ ได้
๔ วธิ ี คือ

๑) การบรรยาย (lecturing) เปน็ วธิ กี ารสอนทเ่ี กา่ แกท่ ส่ี ดุ มปี ระโยชนม์ ากสำ� หรบั การศกึ ษา
ระดบั ปรญิ ญาตรใี นประเทศไทยทห่ี อ้ งเรยี นคอ่ นขา้ งใหญ่ มจี ำ� นวนตามเกณฑ์ ๑๐๐-๒๐๐ คน สำ� หรบั
มหาวิทยาลัยรามค�ำแหงมนี ักศึกษามากกวา่ มหาวทิ ยาลัยอ่นื ๑๐-๒๐ เทา่ ตามจริงอาจารยม์ ีโอกาส
เลอื กวธิ ีการสอนไม่มาก เพราะขนาดหอ้ งเรียนเปน็ ตวั กำ� หนด แต่อย่างไรกต็ าม การบรรยายเหมาะ
สมกบั วชิ าระดับต้น ๆ

โมลเิ ตอร์ (Molitor) อธิบายวา่ วธิ ีบรรยายเป็นวธิ ที รี่ อบคลุม เป็นระบบ ให้ความคิดเบ้ือง
ต้น ซึง่ จ�ำเปน็ แกน่ กั ศกึ ษาทีจ่ ะรับเอาไปใช้กบั การท�ำงาน การอา่ นและการสมั มนา วิธีบรรยายเปน็
วธิ ที ใ่ี ชส้ อนทางรฐั ประศาสนศาสตรม์ านาน อาจเปน็ เพราะมนี กั ศกึ ษามาก งบประมาณนอ้ ยและอาจ
ปรบั เปลย่ี นยาก นอกจากนอ้ี าจเปน็ เพราะอาจารยช์ อบสอนตามตำ� ราซงึ่ เปน็ สง่ิ ทหี่ ายากในประเทศไทย
การจดบันทึกเพ่ือใช้แทนต�ำราจึงจ�ำเป็น เพราะทั้งอาจารย์และนักศึกษาหาเอกสารต�ำราไม่ค่อยได้
มาก ถึงกระน้ัน อาจารย์ก็ผลิตเอกสารของตน โดยเฉพาะหลักสูตรระยะสั้นที่เป็นการปฏิบัติและ
ระดับบัณฑิตศึกษาที่มีการสรุปเน้ือหาการสอน ช่วงระยะเวลาที่สอนน้ัน มหาวิทยาลัยส่วนใหญ่มี
การแลกเปล่ียนกันระหว่างนักศึกษากับอาจารย์ โดยทิ้งช่วงไว้ส�ำหรับการตอบค�ำถาม เว้นแต่ที่
รามคำ� แหงซง่ึ สอนทางโทรทศั น์ โดยเฉพาะการสอนวชิ าแกน ซงึ่ ทำ� ในรปู การสอ่ื สารทางเดยี ว

อุทัย เลาหวเิ ชียร อธิบายอกี ว่าจากการสมั ภาษณ์อาจารย์ เหน็ ตรงกนั วา่ การบรรยายเป็น
สงิ่ ทหี่ ลกี เลยี่ งไมไ่ ดส้ ำ� หรบั หมวดวชิ าพนื้ ฐานทสี่ อนนกั ศกึ ษาเขา้ ใหมแ่ ละนกั ศกึ ษาปสี องชว่ งทเ่ี รมิ่ ตน้
นี้ ปกตินกั ศกึ ษาจะไมม่ พี ืน้ ฐานในวิชาทสี่ อนเพยี งพอ ด้วยเหตนุ ้ี อาจารย์ต้องช่วยอยา่ งมาก ฉะนั้น
ไมม่ ีวธิ อี ่ืนท่สี ามารถทดแทนการบรรยายได้ นอกจากนี้ อาจารย์หลายคนยงั แสดงความเหน็ ว่าการ
บรรยายเปน็ วธิ ที ม่ี ปี ระโยชนม์ ากทสี่ ดุ ในการสอนทเี่ กยี่ วกบั เครอื่ งมอื เทคนคิ และเทคโนโลยี เชน่ การ
ออกแบบองคก์ าร การพฒั นาองคก์ าร สถติ ิ เทคนคิ เชงิ ปรมิ าณระเบยี บวธิ วี จิ ยั การวเิ คราะหน์ โยบาย
การสอนวิชาเหล่าน้ีอันที่จริงต้องมีปฏิสัมพันธ์ระหว่างอาจารย์กับนักศึกษาในการบรรยายและถาม
คำ� ถาม อาจารยบ์ างคนอธบิ ายวา่ การบรรยายเทา่ ทตี่ นสงั เกตนนั้ อาจทำ� ใหจ้ ดื ชดื และนา่ เบอื่ หากวา่
อาจารย์สอนเหมือนอ่านหนังสือ กรณีนี้นักศึกษาอาจไม่หวังอะไรจากการบรรยายซึ่งในที่สุดอาจ
ท�ำให้เขาไม่เข้าห้องเรียน แต่อาจารย์ส่วนใหญ่เห็นว่านักศึกษาชอบการบรรยายเพราะต่างไปจาก
ตำ� ราหรอื เป็นการบรรยายเสรมิ ตำ� รา

ระดับบัณฑิตศึกษาจะใช้วิธีบรรยายน้อยลง ที่สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ช่วงการ
บรรยายจะมีเฉพาะการสอนหมวดวิชาพื้นฐาน เพราะท่ีจริงแล้วไม่จ�ำเป็นต้องบรรยาย เนื่องจาก
หอ้ งเรยี นมาขนาดเลก็ การสอนโดยทวั่ ไปนกั ศกึ ษาสามารถถามขน้ึ มาเมอ่ื ใดกไ็ ดจ้ งึ เปน็ การอภปิ ราย
มากวา่ ทำ� นองเดยี วกนั ทม่ี หาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ หอ้ งเรยี นระดบั มหาบณั ฑติ ศกึ ษายง่ิ เลก็ กวา่ อกี

101

ความรู้เบ้อื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

การสอนจงึ เตม็ ไปดว้ ยการอภปิ รายเทา่ ทส่ี มั ภาษณอ์ าจารย์ สว่ นใหญแ่ ลว้ เหน็ ตรงกนั วา่ ใชก้ ารบรรยาย
ท้ังหมดไม่ได้ เพราะไม่ให้โอกาสนักศกึ ษาคิดดว้ ยตวั เองและมีสว่ นร่วมในการเรยี น อาจารย์บางคน
เห็นวา่ การบรรยายไมเ่ พยี งจืดชืด บ่อยทีเดียวท่ไี มส่ อดคล้องกบั โลกของความเป็นจรงิ อาจารย์ท่าน
หนง่ึ เขียนวจิ ารณว์ ่าการบรรยายมกั มแี ตท่ ฤษฎี หรอื ไม่เกยี่ วกบั การปฏบิ ัติ เนือ้ หาเหล่านเ้ี พียงแค่ดู
ในต�ำราก็จะเห็น เม่ือมองระดับบัณฑิตศึกษา อาจารย์บางท่านเห็นว่าควรเลิกวิธีบรรยายท้ังหมด
เพราะปลกู ฝังนักศกึ ษาให้มีนสิ ัยฟงั และจดอย่างเดยี วแทนทีจ่ ะคดิ และโต้ตอบในการเรียน

๒) การบรรยายและการอภปิ ราย (lecturing and discussion) อาจารยห์ ลายทา่ นใชว้ ธิ ี
อภปิ รายผสมกบั การบรรยาย โดยเฉพาะการเรยี นปรญิ ญาตรใี นชนั้ ปหี ลงั ๆ และระดบั บณั ฑติ ศกึ ษา
ผู้สินจะบรรยายและกระตุ้นนักศึกษาให้ถามและน�ำไปสู่การอภิปราย โดยเฉพาะท่ีจุฬาลงกรณ์
มหาวทิ ยาลยั ชนั้ ปสี งู ๆ นกั ศกึ ษาคอ่ นขา้ งนอ้ ย จงึ ใชก้ ารบรรยายและอภปิ รายกนั มาก ระดบั บณั ฑติ
ศกึ ษาทสี่ ถาบนั บณั ฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตรแ์ ละมหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ ปกตอิ าจารยบ์ รรยายเพยี ง
ส่วนนอ้ ย เวลาสว่ นใหญเ่ ป็นการอภปิ ราย โดยการแลกเปลย่ี นความคิดและประสบการณ์ บางครง้ั
อาจารยม์ อบหมายให้ไปอา่ นหนังสือก่อน นักศกึ ษาต้องอา่ นกอ่ นเขา้ ช้นั จากน้ันผสู้ อนจะตงั้ คำ� ถาม
เพ่ือการอภิปราย และจบด้วยการสรุปประมาณ ๑๐-๑๕ นาที อุทัย เลาหวิเชียร เขียนว่าจาก
ประสบการณ์ของท่าน วิธีนี้มีประโยชน์มากในระดับบัณฑิตศึกษาและจะได้ประโยชน์มากหาก
นกั ศกึ ษาสว่ นใหญม่ คี วามสามารถสงู แตจ่ ะใชไ้ มไ่ ดผ้ ลหากวา่ นกั ศกึ ษาไมอ่ า่ นมากอ่ น อาจารยห์ ลาย
ทา่ นใหส้ มั ภาษณว์ า่ ความสำ� เรจ็ ของวธิ นี ข้ี นึ้ อยกู่ บั ประสบการณข์ องผสู้ อนในการนำ� อภปิ ราย ผสู้ อน
ท่ีมีประสบการณ์จะรู้วิธีกระตุ้นให้เกิดการอภิปราย ควบคุมนักศึกษาพยายามครอบง�ำคนอื่น และ
เวลาเดยี วกันกร็ ู้จักกระตนุ้ ใหน้ ักศกึ ษาที่ไม่กลา้ พดู ได้แดงออก อาจารยห์ ลายทา่ นอธิบายวา่ วิธีนจี้ ะ
ใช้กับวิชาที่มีทฤษฎีและแนวคิด ซ่ึงต้องการให้เกิดการอภิปรายเพ่ือประยุกต์เข้ากับความเป็นจริง
อยา่ งไรกต็ าม วธิ นี ใี้ ชไ้ มไ่ ดก้ บั การสอนสถติ ิ การประเมนิ ผลโครงการ การประเมนิ ผลบคุ คล ซงึ่ เหมาะ
กับการบรรยายมากกวา่

๓) การสัมมนา (seminars) เป็นวิธีที่มีประโยชน์มากส�ำหรับห้องเรียนที่มีนักศึกษาจ�ำกัด
โมลเิ ตอร์ ใหค้ วามเหน็ วา่ เปา้ หมายหลกั ของการสมั มนา คอื การแกป้ ญั หาระบบการสอนทนี่ กั ศกึ ษา
เป็นฝ่ายฟังฝ่ายเดียว หรือสอนแต่ทฤษฎีและส่ิงท่ีเป็นนามธรรมอย่างเดียว การสัมมนาต้องการให้
นกั ศกึ ษาแสดงออกและสมั ผสั กบั ความเปน็ จรงิ การสมั มนาไมค่ อ่ ยไดใ้ ชใ้ นการศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตร์
ระดับปริญญาตรี นยิ มใช้กันมากในระดบั บัณฑติ ศึกษา ทั้งท่ีสถาบนั บณั ฑติ พัฒนบรหิ ารศาสตรแ์ ละ
ธรรมศาสตร์ ส่วนใหญก่ ำ� หนดหวั ข้อสัมมนาให้นักศกึ ษาต้งั แต่ต้นเทอม นกั ศึกษาต้องอ่านงานตาม
หวั ขอ้ สัมมนาและนำ� เสนอต่อหน้าช้ันเพ่อื อภปิ ราย ลเี มนส์ (Leemans) อธบิ ายวา่ การสมั มนาควร
มาจากความคดิ ทตี่ อ้ งการจดั ความรตู้ ามหวั ขอ้ ทกี่ ำ� หนดและนกั ศกึ ษามคี วามสามารถรวบรวมขอ้ มลู
สรา้ งความคดิ และโต้เถยี งเชงิ วชิ าการในหวั ข้อดังกลา่ ว ความส�ำเรจ็ ของการสมั มนาข้ึนอยู่กับความ
สามารถของนักศกึ ษา ทวา่ อาจารย์ไทยเห็นว่าไมเ่ หมาะกบั ระดับปรญิ ญาตรี ตามธรรมดานักศกึ ษา
จะลงทะเบียน ๑๘-๒๑ หน่วยกิต ซ่ึงไม่มีทางท่ีจะท�ำวิจัยและน�ำผลงานมาเสนอในการสัมมนาได ้

102

ความรู้เบือ้ งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

ท่ีสำ� คญั กวา่ นนั้ คือ นกั ศกึ ษาไทยไม่คุ้นเคยกบั การมสี ว่ นร่วมในการเรียน แมว้ า่ จะรเู้ ร่ืองที่เรียนเป็น
อย่างดีก็ตาม ดว้ ยเหตุน้ี นาน ๆ จึงใช้การสัมมนาในการสอนระดบั ปรญิ ญาตรี เว้นแต่มีบางวชิ าที่
จฬุ าลงกรณแ์ ละรามคำ� แหง แมร้ ามคำ� แหงเปน็ มหาวทิ ยาลยั เปดิ แตก่ ส็ ามารถจำ� กดั การลงทะเบยี น
เรยี นรายวชิ าสมั มนาได้ อาจารยผ์ สู้ อนใหส้ มั ภาษณว์ า่ นกั ศกึ ษาคงเหน็ ประโยชนจ์ ากการสมั มนาตรง
ที่กระตุ้นให้เขารู้จักคิดและถกเถียงอย่างมีเหตุผล นักศึกษาส่วนใหญ่เห็นว่าเขาได้เรียนรู้อะไรมาก
จากการสมั มนา หากวา่ เขามคี วามรู้จากการบรรยายพอแลว้ การสมั มนาจะช่วยให้เขาโต้ตอบและ
แลกเปลีย่ นความคดิ กับเพือ่ น ๆ ในชั้นเรียน

๔) กรณีศึกษา (case studies) เป็นวิธีที่ได้รับการเสนอแนะให้ใช้สอนมากที่สุดในทาง
รฐั ประศาสนศาสตร์ มอลิเตอร์ เหน็ ว่ากรณีศึกษาควรมเี หตกุ ารณ์ สถานการณแ์ ละกรณีการบรหิ าร
ตา่ ง ๆ ใหม้ ากทส่ี ดุ ขอ้ เทจ็ จรงิ เหลา่ นจ้ี ะชว่ ยสอ่ื ใหน้ กั ศกึ ษาเขา้ ใจการบนั ทกึ เรอ่ื งราวในรายละเอยี ด
อย่างไรกต็ าม จากการส�ำรวจพบว่า ระดับปรญิ ญาจรีไมม่ กี ารใชก้ รณศี กึ ษาและระดบั บณั ฑิตศึกษา
ก็ยังใช้น้อยมาก เพราะชั้นเรียนระดับปริญญาตรีมีขนาดใหญ่ และปัญหาท่ีใหญ่กว่านั้น คือ ขาด
วตั ถดุ บิ ทจี่ ะนำ� มาสรา้ งเปน็ กรณศี กึ ษา กรณศี กึ ษาในประเทศไทยมนี อ้ ยมาก จะมกี เ็ ฉพาะผสู้ อนรวม
กลมุ่ กันสร้างขนึ้

วธิ ที กี่ ลา่ วมาเปน็ วธิ ที ใี ชส้ อนรฐั ประศาสนศาสตรอ์ ยใู่ นประเทศไทย สว่ นวธิ ที ยี่ งั ไมไ่ ดใ้ ช้ ไดแ้ ก่
การแสดงบทบาทสมมติ (Role Playing) การมอบหมายให้กลุ่มจัดท�ำโครงการ (Group Project
Assignments) งานภาคสนาม (Field Work) และการฝึกงาน (Supervised Internships)

ส�ำหรับการส่ือการสอน ระดับปริญญาตรีจะใช้สื่อการสอนเป็นภาษาไทย โดยเฉพาะ
มหาวทิ ยาลยั รามคำ� แหงและสโุ ขทยั ธรรมาธริ าช ซงึ่ เปน็ มหาวทิ ยาลยั เปดิ ทง้ั คู่ ยง่ิ มหาวทิ ยาลยั สโุ ขทยั
ธรรมาธริ าชมีทงั้ ต�ำราและส่ือ เชน่ โทรทศั น์ เทปและรายการวทิ ยุ สว่ นระดบั บณั ฑิตศกึ ษา งานท่ี
มอบให้อา่ นมากกวา่ ๗๐ เปอรเ์ ซน็ ต์เป็นภาษาอังกฤษ แม้จะมีส่ือการสอนเปน็ ภาษาไทยอยู่บ้าง แต่
ก็มีเน้ือหาเชื่อมกับสากล โดยเฉพาะตะวันตกและสหรัฐอเมริกา ท้ังนี้เน่ืองจากวรรณกรรม
รฐั ประศาสนศาสตรไ์ ทยหายาก ทฤษฎี แนวทาง ตวั แบบหรอื ตำ� ราหลัก ๆ สว่ นใหญอ่ าศยั ขอ้ มลู จาก
สังคมไทยนอ้ ยมาก

103

ความรู้เบื้องต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๔.๔ คณุ ลกั ษณะของนักศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตร์ทพ่ี งึ ประสงค์
อุทัย เลาหวเิ ชียร๔ ไดแ้ บง่ คณุ ลักษณะของนักศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ออกเปน็ ๒ ระดบั

คอื ระดับปรญิ ญาตรี และระดับ บณั ฑติ ศกึ ษา
ในระดับปรญิ ญาตรี อุทัย เลาหวเิ ชยี ร เหน็ ว่า มนี กั ศึกษาอยู่ ๒ กลุม่ คือ กลุม่ แรกกลมุ่ นี้

ตามปกตมิ นี อ้ ยมาก เป็นกลุ่มทีต่ ้งั ใจศึกษาต่อระดับปรญิ ญาโททาง รฐั ประศาสนศาสตร์ สว่ นกล่มุ
ทส่ี อง เปน็ กลมุ่ ทวี่ างแผนทำ� งานภาครฐั หรอื ธรุ กจิ กลมุ่ หลงั นตี้ อ้ งการปรญิ ญาตรรี ฐั ประศาสนศาสตร์
เปน็ เปา้ หมาย(TerminalDegree)ดงั นนั้ หลกั สตู รชน้ั ปรญิ ญาตรจี งึ ควรเตรยี มนกั ศกึ ษาใหม้ คี วามรู้ทกั ษะ
คา่ นยิ มและพฤตกิ รรมทีเ่ พยี งพอต่อการทำ� งานเปน็ ผบู้ ริหารจากหลักคิดท่กี ลา่ วน้ี อุทัย เลาหวิเชยี ร
เห็นวา่ มหาวทิ ยาลัย ที่ผลติ คนไดต้ ามความตอ้ งการของประเทศ คือ จุฬาลงกรณ์สงขลานครนิ ทร์
และสุโขทัยธรรมาธริ าช

ส่วนระดับบัณฑิตศึกษา มหาวิทยาลัยส่วนใหญ่อยากได้นักศึกษาท่ีมีประสบการณ์ในการ
ทำ� งานนอกจากน้ี มหาวิทยาลยั บางแหง่ เชน่ สถาบนั บณั ฑติ พัฒน บริหารศาสตรต์ อ้ งการนักศกึ ษา
ท่ีมพี ื้นความร้ทู างวิทยาศาสตร์และวิทยาศาสตรป์ ระยกุ ต์ ทง้ั นี้เป็นเพราะตอ้ งการพฒั นานักวชิ าชพี
ใหม้ คี วามหลากหลาย มโี ลกทศั นก์ วา้ งขวาง สามารถทำ� งานและประสานงานรว่ มกบั ผอู้ น่ื โดยอาศยั
พื้นฐานความรู้ทางด้านการบริหารไปผสมผสานกับความรู้เดิมของตน อีกท้ังสร้างนวัตกรรมและ
ความรู้ ใหม่ ๆ ให้กบั รัฐประศาสนศาสตร์

รฐั ประศาสนศาสตร์ เปน็ ศาสตรท์ ว่ี า่ ดว้ ยการบรหิ ารรฐั กจิ ดงั นนั้ การเปน็ นกั รฐั ประศาสนศาสตร์
ท่ดี ี จงึ ต้องเป็นนักบริหารท่ดี ีดว้ ย โดยจะตอ้ งเป็นนกั บรหิ ารท่มี ลี กั ษณะเป็นมืออาชีพ

คำ� วา่ “มอื อาชีพ” ในภาษาอังกฤษตรงกับคำ� ว่า “Professional” หมายถึง ผเู้ ช่ียวชาญใน
วิชาชีพหรือมืออาชีพซ่ึงก็คือผู้ท่ีมีความช�ำนาญและเช่ียวชาญในอาชีพของตน มีความรอบรู้อย่างดี
ในอาชพี ของตน ในทางวชิ าการผทู้ มี่ คี วามเชยี่ วชาญในศาสตรข์ องตนเรยี กวา่ “Professor” หรอื ใน
ภาษาไทยเรียกว่า “ศาสตราจารย”์ การที่จะเป็นผู้เชี่ยวชาญในวิชาชพี นัน้ ไม่ใชเ่ พียงแค่การปฏิบตั ิ
หนา้ ทต่ี ามวชิ าชพี ของตนหรอื ตามอาชพี ของตนอยา่ งไมม่ ขี อ้ ผดิ พลาดหรอื ขาดตกบกพรอ่ งใดๆ หรอื
ปฏบิ ตั งิ านในตำ� แหนง่ หนา้ ทนี่ นั้ จนรเู้ ทคนคิ วธิ กี ารทำ� งานทด่ี ที ส่ี ดุ แตต่ อ้ งคำ� นงึ ถงึ หลกั ความถกู ตอ้ ง
กฎกติกาของสังคม หลักคณุ ธรรม หลักศีลธรรมอันดีในสังคมนั้นๆ เชน่ อาชพี ครู อาจารย์ มีการ
ก�ำหนดเกณฑ์มาตรฐานวิชาชีพด้านการปฏิบัติงาน เช่น ปฏิบัติกิจกรรมทางวิชาการ เก่ียวกับการ
พฒั นาวชิ าชพี ครอู ยเู่ สมอ ตดั สนิ ใจปฏบิ ตั กิ จิ กรรมตา่ งๆ โดยคำ� นงึ ถงึ ผลทจ่ี ะเกดิ ขน้ึ กบั ผเู้ รยี นมงุ่ มน่ั
พฒั นาผเู้ รยี นใหเ้ ตม็ ตามศกั ยภาพ ปฏบิ ตั ติ นเปน็ แบบอยา่ งทด่ี แี กผ่ เู้ รยี น รว่ มมอื กบั ผอู้ น่ื ใน สถานศกึ ษา
และในชมุ ชนอยา่ งสรา้ งสรรค์ แสวงหาและใชข้ อ้ มลู ขา่ วสารในการพฒั นาและ สรา้ งโอกาส ใหผ้ เู้ รยี น
ไดเ้ รยี นร้ไู ดท้ กุ สถานการณ์ เปน็ ต้น

๔ ( Esucation for public adminidtration in Thailand,”in Ledivina V. Carino, ed., Public
education management in Asia and the Pacific, p.343-345)

104

ความรูเ้ บ้ืองตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

อาชีพ แพทย์ มีการก�ำหนดจรรยาบรรณระดับสากลท่ีเรียกวา่ “ค�ำปฏญิ ญาเจนวี า” ดงั น้ี
“ขา้ พเจ้าจะอทุ ศิ ตนเพือ่ ให้บริการเพอื่ นมนุษย์ดว้ ยกันอย่างเตม็ ท่ี ขา้ พเจ้าจะเคารพครบู าอาจารย์
และ ระลกึ ถงึ พระคณุ ของทา่ น ขา้ พเจา้ จะประกอบวชิ าชพี ดว้ ยความรบั ผดิ ชอบและคำ� นงึ ถงึ ศกั ดศ์ิ รี
ขา้ พเจา้ จะ คำ� นงึ ถงึ สขุ ภาพของผปู้ ว่ ยเปน็ ขอ้ แรก ขา้ พเจา้ จะรกั ษาความลบั ของผปู้ ว่ ยอยา่ งแนว่ แน่
ขา้ พเจา้ จะ ผดงุ ไวซ้ ่งึ เกยี รตยิ ศและธรรมเนียมทป่ี ฏิบตั ิตามแบบอยา่ งท่ดี ีของวชิ าชีพ ข้าพเจา้ จะถือ
เพอ่ื นรว่ ม วชิ าชีพ ประดจุ พน่ี อ้ ง ข้าพเจา้ จะไม่ยอมใหศ้ าสนา เชือ้ ชาติ พรรคการเมืองหรอื กฎเกณฑ์
ของสงั คม มาแทรกระหวา่ ง หนา้ ทก่ี บั ผปู้ ว่ ยขา้ พเจา้ จะคงความเคารพนบั ถอื อยา่ งสงู สดุ ตอ่ ชวี ติ มนษุ ย์
ต้งั แต่ ปฏิสนธิ แมจ้ ะมีการคกุ คาม ขา้ พเจา้ จะไม่นำ� ความร้ทู างการแพทย์มาใชใ้ นทางทผ่ี ดิ ตอ่ เพอ่ื น
มนษุ ย์ ขา้ พเจา้ ขอใหป้ ฏญิ ญาดงั กลา่ วขา้ งตน้ นอี้ ยา่ งจรงิ จงั เปดิ เผยดว้ ยเกยี รตขิ องขา้ พเจา้ ” นอกจากนย้ี ัง
มวี ชิ าชพี อื่นๆ อีก ทผ่ี ้ปู ระกอบวิชาชีพน้ันตอ้ งยึดถอื จรรยาบรรณหรอื หลักในการประกอบวชิ าชีพ
ของตน ไม่ว่าจะเปน็ พยาบาล วศิ วกร นกั สงิ่ แวดล้อม โปรแกรมเมอร์ นักการเมอื ง นักวิจัย พอ่ คา้
แม่คา้ เป็นต้น จากประเดน็ ที่ไดก้ ลา่ วถงึ ความเป็นมืออาชพี ของวชิ าชีพต่างๆ ผ่านจรรยาบรรณของ
แต่ละวิชาชีพท่ีผู้เขียนได้ กล่าวอ้างถึงเปรียบให้เห็นว่านักบริหารมืออาชีพน้ันก็ควรมีลักษณะที่ไม่
แตกตา่ งกนั โดยประพจน์ แยม้ ทมิ ไดก้ ลา่ วถงึ ลกั ษณะของนกั บรหิ ารมอื อาชพี วา่ ตอ้ งเปน็ ผใู้ ฝร่ ู้ และ
มีวิสยั ทศั น์ เปน็ ผูน้ �ำการเปลีย่ นแปลง มวี ุฒิภาวะทางอารมณ์ มคี วามสามารถในการทำ� งานรว่ มกบั
ผอู้ น่ื มีความรับผิดชอบตอ่ ผลงาน (Accountability) เป็นผทู้ มี่ คี ุณธรรม จริยธรรม มีความกล้าหาญ
ทางจรยิ ธรรม มคี า่ นยิ มทพ่ี ง่ึ ประสงค์ มจี ติ สำ� นกึ เพอ่ื สว่ นรวมและมจี ติ ใจประชาธปิ ไตย จรรยาบรรณ
วชิ าชพี องคก์ รวชิ าชพี และการมสี ว่ นรว่ มในองคก์ รวชิ าชพี พรอ้ มสำ� หรบั การพฒั นา สมรรถภาพและ
บคุ ลิกภาพของนักบรหิ ารสมัยใหม่

นอกจากน้ี โจเซฟ เอ แรลิน (Raelin) ยงั ไดน้ �ำเสนอลกั ษณะของการบรหิ ารแบบมอื อาชีพ
โดยอาจสรุปได้ดงั น้ี

๑) การบรหิ ารตอ้ งเชือ่ มโยงเขา้ กับแผนหรือนโยบายขององคก์ าร โดยแผนหรอื นโยบายนน้ั
ตอ้ งมาจากการระดมความคิดของคนท้งั องคก์ าร ไมใ่ ชม่ าจากผู้บริหารแต่เพียงฝ่าย เดยี ว โดยส่วน
ใหญ่มักจะได้ยินประโยคท่ีว่า “เป็นนโยบายขององค์การ” ซึ่งผู้ปฏิบัติงานอาจยังไม่รู้เลยว่าตนเอง
เข้าไปรว่ มก�ำหนดตอนไหน ซึ่งอาจท�ำใหเ้ กดิ ปญั หา ขน้ึ มาได้ ดังนน้ั ผบู้ ริหารควรท�ำความเขา้ ใจตอ่
นยิ าม ของ “แผน” หรือ “นโยบาย” เสีย ใหม่ เพื่อให้เกดิ ความเข้าใจและถอื ปฏบิ ตั ิโดยไมผ่ ิดพลาด

๒) การบรหิ ารตอ้ งทำ� ควบคไู่ ปพรอ้ มกนั ระหวา่ งเปา้ หมาย (Ends) และวธิ กี าร (Means) โดย
การมสี ่วนร่วมและรบั รรู้ ่วมกันของคนในองค์การ

๓) ส่งเสริมการบรหิ ารโดยวตั ถปุ ระสงค์ (Management by Objective : MBO) กล่าวคอื
ลดการบรหิ ารแบบสายการบงั คบั บญั ชาแตเ่ ปน็ การหนั มารว่ มกนั กำ� หนดวตั ถปุ ระสงค์ หรอื มาตรฐาน
ของงานแต่ละงานทั้งในส่วนของผู้บังคับบัญชาและผู้ใต้บังคับบัญชา เพ่ือให้วัตถุประสงค์ของงาน
บรรลรุ ว่ มกนั เมอื่ วตั ถปุ ระสงคข์ องงานบรรลุ วตั ถปุ ระสงค์ ขององคก์ ารกย็ อ่ มบรรลเุ ชน่ กนั (ตอ้ งมอง
ความอยู่รอดขององคก์ ารเป็นทีต่ ้ังหรอื มา ก่อนความอยู่รอดของตำ� แหนง่ )

105

ความรู้เบ้ืองต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๔) เน้นการกระจายอ�ำนาจ (Decentralization) ซ่ึงเป็นการสนับสนุนการลดการบริหาร
แบบสายการบังคับบัญชา ควรใชห้ ลักการควบคมุ แบบอ่อนนมุ่ บา้ ง

๕) เน้นการเพิ่มคุณค่าแก่งานของผู้ปฏิบัติงานแต่ละคน (Job enrichment) กล่าวคือ
การ ให้ งานทีท่ ้าทายหรือให้ความรับผดิ ชอบทีส่ งู ข้ึนแกผ่ ปู้ ฏบิ ัตงิ านซึ่งเปน็ การสรา้ งความม่ันใจแก่
ผู้ปฏิบตั งิ านต่อความมน่ั คงหรอื ความย่ังยนื ในหน้าท่กี ารงาน

๖) พึงระลึกถึงหลักคุณธรรมและจริยธรรมเสมอเมื่อต้องเข้าสู่การบริหาร โดยทั่วไปแล้ว
การ เขา้ สกู่ ระบวนการบรหิ ารเปรยี บเสมอื นการไดม้ าซงึ่ อำ� นาจ มนษุ ยโ์ ดยทว่ั ไปเมอ่ื ไดม้ าซงึ่ อำ� นาจ
มักหลงระเริงกับอ�ำนาจและหลงลืมท่ีจะนึกถึงความถูกต้อง นั่นก็คือหลักคุณธรรมและจริยธรรม
นนั่ เอง ผเู้ ขยี นเองมคี วามเชอ่ื มน่ั วา่ มนษุ ยท์ กุ คนรผู้ ดิ ชอบชว่ั ดี รวู้ า่ อะไรควรและอะไรไมค่ วรรวู้ า่ อะไร
คือสงิ่ ท่ถี กู และอะไรคือสิง่ ที่ผิดจะเห็นไดว้ ่า

ลกั ษณะของการบรหิ ารแบบมืออาชีพทั้ง ๖ ข้อท่สี รุปมาจากแนวคดิ ของโจเซฟ เอ แรลิน
น้นั จะเปน็ ประโยชน์อยา่ งยิ่งหากไดน้ �ำไปปฏบิ ตั ิ จรงิ ตา่ งๆ และคำ� จำ� กดั ความง่ายๆ ที่ทันสมัยกค็ อื
“การท�ำงานให้ส�ำเรจ็ ” การบริหารบางครั้งเรียกว่า การบรหิ ารจัดการ นยิ มใชใ้ นองค์กรขนาดใหญ่
โดยเฉพาะระบบราชการ หมายถึง การด�ำเนินงาน หรือการปฏิบัติงานใดๆ ของหน่วยงานของรัฐ
และ/หรอื เจา้ หนา้ ท่ี ของรฐั (ถา้ เปน็ หนว่ ยงานภาคเอกชน หมายถงึ ของหนว่ ยงาน และ/หรอื บคุ คล)
ทเ่ี กย่ี วข้องกบั คน ส่งิ ของและหนว่ ยงาน

เฮอรเ์ บิร์ต เอ. ไซมอน (Herbert A. Simon) กล่าวถึงการบริหารวา่ หมายถงึ กิจกรรมท่ี
บุคคลตงั้ แต่ ๒ คนข้ึนไป ร่วมกันด�ำเนินการเพอื่ ให้บรรลุวัตถุประสงค์

ปีเตอร์ เอฟ. ดรัคเกอร์ (Peter F. Drucker) กล่าวว่า การบริหาร คือ ศิลปะในการท�ำงาน
ให้บรรลุเป้าหมายร่วมกับผู้อื่น การท�ำงานต่างๆ ให้ลุล่วงไปโดยอาศัยคนอ่ืนเป็นผู้ท�ำภายในสภาพ
องค์การที่กล่าวนั้น ทรัพยากรด้านบุคคลจะเป็นทรัพยากรหลักขององค์การที่เข้ามาร่วมกันท�ำงาน
ในองคก์ าร ซ่งึ คนเหลา่ นีจ้ ะเป็นผูใ้ ช้ทรัพยากร ดา้ นวตั ถอุ ่ืนๆ เครอื่ งจักร อปุ กรณ์ วัตถุดิบ เงนิ ทุน
รวมทง้ั ขอ้ มลู สนเทศตา่ งๆเพอื่ ผลติ สนิ คา้ หรอื บรกิ ารออกจำ� หนา่ ยและตอบสนองความพอใจใหก้ บั สงั คม

เฟรดเดอรร์ คิ ดับบลิว. เทเลอร์ (Frederick W. Taylor) ใหค้ วามหมายการบรหิ ารไวว้ ่า
งานบรหิ ารทกุ อยา่ งจำ� เปน็ ตอ้ งกระทำ� โดยมหี ลกั เกณฑ์ ซงึ่ กำ� หนดจากการวเิ คราะหศ์ กึ ษาโดยรอบคอบ
ทงั้ นี้ เพอ่ื ใหม้ วี ธิ ที ดี่ ที ส่ี ดุ ในอนั ทจี่ ะ กอ่ ใหเ้ กดิ ประสทิ ธภิ าพในการผลติ มากยง่ิ ขน้ึ เพอื่ ประโยชนส์ ำ� หรบั
ทกุ ฝา่ ยทเี่ กย่ี วข้อง อนนั ต์ เกตุวงศ์ (๒๕๒๓: ๒๗) ให้ความหมายการบรหิ าร ว่าเป็นการประสาน
ความพยายามของมนษุ ย์ (อยา่ งน้อย ๒ คน) และทรพั ยากรตา่ ง ๆ เพอ่ื ท�ำให้เกดิ ผลตามต้องการ

ติน ปรชั ญพฤทธ์ิ มองการบรหิ ารในลกั ษณะท่เี ปน็ กระบวนการโดยหมายถึง กระบวนการ
น�ำเอาการตัดสินใจ และนโยบายไปปฏิบัติ ส่วนการบริหารรัฐกิจหมายถึงเกี่ยวข้องกับ การน�ำเอา
นโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ

106

ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

ธงชยั สันติวงษ์ กลา่ วถึงลักษณะของงานบรหิ ารจัดการไว้ ๓ ด้าน คือ
๑) ในดา้ นทเ่ี ปน็ ผนู้ ำ� หรอื หวั หนา้ งาน งานบรหิ ารจดั การ หมายถงึ ภาระหนา้ ทข่ี องบคุ คลใด

บคุ คลหนงึ่ ท่ปี ฏิบัตติ นเปน็ ผนู้ �ำภายในองคก์ าร
๒) ในด้านของภารกิจหรือสิ่งท่ีต้องท�ำงานบริหารจัดการ หมายถึง การจัดระเบียบ

ทรพั ยากร ตา่ งๆ ในองค์การ และการประสานกิจกรรมต่างๆ เขา้ ดว้ ยกนั
๓) ในด้านของความรบั ผดิ ชอบ งานบริหารจัดการ หมายถึง การตอ้ งท�ำให้งาน ต่างๆ

ส�ำเรจ็ ลลุ ่วงไปด้วยดีด้วยการอาศยั บุคคลตา่ งๆ เข้าดว้ ยกัน ดังน้นั จากคำ� นยิ ามของการบริหารของ
นักวิชาการต่างๆ ผู้เขียนขอกล่าวสรุปว่า การบริหารเป็นศิลปะในการท�ำงานร่วมกับบุคคลอื่น
โดยใช้ทรัพยากรองค์การท้ังหลายรวมถึงการ ค�ำนึงถึงสภาพแวดล้อมขององค์การเพื่อให้บรรลุเป้า
หมายขององค์การได้อยา่ งมีประสิทธภิ าพ

ดงั น้ัน คณุ สมบตั ขิ องผสู้ นใจทีจ่ ะศึกษาตอ่ สาขาวชิ าบริหารรัฐกิจ หรอื รัฐประศาสนศาสตร์
ได้แก่

๑. ควรมพี นื้ ฐานความรแู้ ละชอบศกึ ษาในกลมุ่ สาระฯ วชิ าสงั คมศกึ ษา โดยเฉพาะสาระ
การ เรยี นรดู้ า้ นหน้าท่พี ลเมอื ง และกฎหมาย หรือ ความรู้ท่ัวไปทางรัฐศาสตร์ น่ันเอง

๒. สนใจและตดิ ตามขา่ วสารบา้ นเมอื งโดยเฉพาะขา่ วการเมอื ง ขา่ วเกยี่ วกบั การบรหิ าร
ราชการแผ่นดิน ข่าวเศรษฐกิจการเมือง และนโยบายของรัฐบาล โดยสามารถวิเคราะห์วิจารณ์
เหตุการณ์ หรอื ปรากฏการณต์ ่างๆ เหล่านนั้ ได้อย่างเป็นระบบและมเี หตผุ ล

๓. ชอบและสนใจวชิ าดา้ นการบรหิ ารองคก์ รขนาดใหญ่ (Bureaucracy) เพอ่ื การพฒั นา
ประเทศ (Development Administration) โดยเฉพาะองคก์ รทมี่ ไิ ด้มงุ่ แสวงหาก�ำไร (Non-Profit
Organization) แตอ่ ยา่ งไรก็ตาม ผสู้ �ำเร็จการศึกษาสาขาวชิ านส้ี ามารถนำ� ความรู้เก่ียวกับเครอื่ งมือ
ด้านการบรหิ ารไปปรบั ใช้ในองค์กรธรุ กจิ ทแี่ สวงหาก�ำไรไดเ้ ช่นกนั

๔. ต้องพร้อมท่ีจะเรียนรู้สหวิทยาการ เนื่องจากสาขาวิชานี้เกี่ยวข้องสัมพันธ์กับสาขา
วชิ าอน่ื ๆ มากมาย เชน่ เศรษฐศาสตรก์ ารเงนิ -การคลงั การบญั ชี การบรหิ ารและการจดั การ กฎหมาย
ปกครอง การพฒั นาสงั คม การสือ่ สารองคก์ ร จิตวทิ ยา และรฐั ศาสตร์สาขาอ่นื ๆ

๕. ควรมีความรู้พนื้ ฐานทางคณติ ศาสตร์ สถิติ และภาษาองั กฤษอยูใ่ นเกณฑด์ ี
๖. ตอ้ งมอี ดุ มการณท์ จ่ี ะทำ� งานเพอ่ื ประโยชนข์ องสาธารณชน โดยไมใ่ ชก้ ลไกของระบบ
ราชการมากอบโกยผลประโยชนเ์ ขา้ พวกพอ้ ง และเขา้ ใจดถี งึ ทฤษฎกี ารพฒั นาประเทศ ความเสมอภาค
และความยุติธรรมทางสังคม

107

ความรู้เบ้ืองตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

๔.๕ เปา้ หมายของการศึกษารฐั ประศาสนศาสตรย์ ุคใหม่
เดมิ เปา้ หมายของรฐั ประศาสนศาสตร์ คอื การศกึ ษาเพอ่ื ไปปกครองหวั เมอื งนกั รฐั ประศาสน

ศาสตรจ์ งึ ต้องมคี วามรู้ทกุ ดา้ น โดยมีความร้พู ้ืนฐาน คือ กฎหมายปกครองต่อมาเมอื่ ไดร้ บั อทิ ธพิ ล
จาก ตะวันตกจงึ หนั มาศึกษาหลักการบริหารและความรทู้ างการบริหารอ่ืน ๆ ของตะวนั ตก แต่ด้วย
เหตุท่ีประเทศไทยเป็นประเทศด้วยพัฒนา คติของการศึกษาเพื่อการเป็นนักบริหารการพัฒนา
(Development Administrators) จึงยังเป็นคติหลักของการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ยุคใหม่
กระทง่ั ปจั จบุ นั แมแ้ ผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาตจิ ะลดความสำ� คญั ลงไป แตน่ กั รฐั ประศาสน
ศาสตร์ก็ยังต้องสนใจการพัฒนาอยู่เหมือนเดิม เพียงแต่ต้องเพิ่มการรับนโยบายของรัฐไปปฏิบัติ
เน่ืองจากรัฐบาลสมัยใหม่ต้องเล่นการเมือง (Politicalization of Government) เพื่อหาเสียง
สนับสนุนรวมทั้งต้องสนใจปัญหาใหม่ ๆ ของการปฏิรูปภาครัฐ และบริหารประชาธิปไตย เช่น
การปฏิรูประบบราชการ การบริหารองค์การอิสระและองค์การภาครัฐอ่ืนที่ไม่ใช่ระบบราชการ
การบรหิ ารเพอื่ การมีส่วนรว่ ม และการบริหารทอ้ งถ่นิ เปน็ ต้น

กำ� หนด หลกั สตู รการศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตรใ์ นประเทศไทย อทุ ยั เลาหวเิ ชยี ร (“Esuca-
tion for Public Adminidtration in Thailand,” ในวรเดช จันทรศร และณัฐฐา วินิจนัย
ภาค,บรรณาธกิ าร,๔ ทศวรรษรฐั ประศาสนศาสตร์ รวมบทความทางวชิ าการ ๒๔๙๘-๓๕๓๕ (กรงุ เทพฯ
: เอส แอนด์ จี กราฟ ฟคิ ,๒๕๓๙),pp.๙๕๑-๙๖๑) วิเคราะหไ์ วว้ า่ ดไู ดจ้ ากเปา้ หมายของการพัฒนา
ประเทศ ตัวอยา่ ง อาจสรุป จากแผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาติฉบบั ท่ี ๕ ได้ดงั น้ี คอื

๑. ขจัดความยากจนและการว่างงาน
๒. กระจายรายไดใ้ ห้เปน็ ธรรมยิง่ ข้ึน
๓. ปรบั ปรงุ พฒั นาคุณภาพชีวิต
๔. ความเปน็ ธรรมในระบบการเมอื งท่ีกระต้นุ ใหป้ ระชาชนมสี ่วนรว่ ม
๕. ปอ้ งกันอันตรายจากภายในและภายนอก
อุทัย เลาหวิเชียร เห็นว่าระบบการบริหารภาครัฐในประเทศไทยต้องตอบสนองต่อ การ
พฒั นาขา้ งต้น สรปุ ได้ ๑๐ ข้อ คอื
๑. มีความสามารถแปลงความตอ้ งการของประชาชนเปน็ นโยบายและ แผนงาน
๒. สนใจแก้ปัญหาความไม่เสมอภาคและไม่ยุติธรรม
๓. สามารถเพิ่มมาตรฐานการดำ� รงชีวติ และเพม่ิ โอกาสแสดงออก
๔. มีโครงการพัฒนาท่มี น่ั คงและมีเสถยี รภาพ
๕. มีความสามารถทำ� หน้าที่ในระบบราชการอย่างมปี ระสิทธภิ าพและ ประสิทธิผล
๖. ระบบราชการตอ้ งชว่ ยประชาชนในชนบทแสดงความตอ้ งการและปกปอ้ งผลประโยชน์
ของประชาชน

108

ความร้เู บอ้ื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

๗. มเี ป้าหมาย นโยบาย แผนงานและวิธกี ารทช่ี ดั เจน
๘. มที รพั ยากรเพยี งพอท่ีจะดำ� เนินการตามโครงการพฒั นา
๙. สนใจสรา้ งความสมั พนั ธก์ บั กลมุ่ ภายนอกระบบราชการ
๑๐. สนใจกระทรวงทสี่ รา้ งชาติ เชน่ เกษตรกรรม การศกึ ษา สาธารณสขุ และอตุ สาหกรรม
โดยเนน้ ความสามารถในการพฒั นา
การบริหารประเทศไทยต้องตอบสนองต่อการพัฒนา จึงเรียกเจ้าหน้าท่ีท่ีท�ำงานนี้ว่า
“นักบริหารการพัฒนา” (Development Adminstrators) ซ่ึงท�ำงานด้านกลยุทธ์การบริหาร
ต่าง ๆ ที่ สำ� คญั ได้แก่
๑. นักบริหารการพัฒนาต้องท�ำให้ได้ดีท้ังการบริหารภายนอกและการบริหาร ภายใน
องคก์ าร เพราะการพฒั นาตอ้ งเก่ียวข้องท้ังสองดา้ น โดยเฉพาะภายนอกนั้น นกั บริหารการ พัฒนา
ตอ้ งสนใจผรู้ บั บรกิ าร ไดร้ บั การยอมรบั จากผรู้ บั บรกิ าร มคี วามสมั พนั ธท์ ด่ี ี เขา้ ใจพลวตั ของ กระบวนการ
พัฒนา จูงใจและริเริ่มให้เกิดการเปล่ียนแปลงในระบบด้ังเดิม ท้ังทางวัฒนธรรม เศรษฐกิจและ
การเมือง
๒. นักบริหารการพัฒนามุ่งม่ันท่ีจะให้ประชาชนมีส่วนร่วมในโครงการของหน่วยงาน
เขา้ ใจการมสี ว่ นรว่ มเปน็ กระบวนการสรา้ งและพฒั นาสถาบนั และมหี นา้ ทก่ี อ่ ใหเ้ กดิ การเปลยี่ นแปลง
๓. นักบริหารการพฒั นาตอ้ งตระหนกั ถึงบทบาทของประชาชนในโครงการพัฒนา
๔. นักบริหารการพัฒนาต้องมีคุณสมบัติของการเป็นผู้น�ำ มีสติปัญญา ความซ่ือสัตย ์
มีบารมี สามารถสร้างความประทับใจและความอบอุ่น รวมท้ังการจัดองค์การและการวิเคราะห ์
สามารถจดั การกับความไม่แนน่ อน และมคี วามสามารถตัดสนิ ใจ
สรปุ แลว้ คณุ สมบตั ิของนกั การบรหิ ารการพัฒนาของไทยไมต่ ่างไปจากทอ่ี ืน่ เพียงแตร่ ะบบ
ราชการไทยยงั ขาดคนท่มี คี ณุ สมบตั ิเหลา่ น้ี โดยเฉพาะคนทม่ี คี วามสามารถพิเศษและประสบการณ์
ในการบรหิ ารภายนอก การศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตรจ์ งึ ตอ้ งเพมิ่ คณุ สมบตั ดิ า้ นนสี้ ำ� หรบั ประเทศไทย
ถือว่านักบริหารการพัฒนาเป็นนักสังคมศาสตร์ประยุกต์ จึงต้องมีความรู้ทางด้านการบริหารท่ัวไป
และการจัดการ ได้แก่ รัฐประศาสนศาสตร์ นโยบายสาธารณะ พฤติกรรมองค์การ และหน้าท ่ี
ตา่ ง ๆ ทางการจดั การ ประเดน็ สดุ ทา้ ย คอื นกั บรหิ ารการพฒั นาตอ้ งเตรยี มงานสำ� หรบั การเปลยี่ นแปลง
ซ่ึงตอ้ งพร้อมท่จี ะเผชิญกับปัญหาและน�ำการเปลี่ยนแปลงไปสอู่ งค์กร จงึ ต้องเรยี นวิชาตา่ ง ๆ ได้แก่
ทฤษฎีการพัฒนา ปัญหาและกลยุทธ์ในการพัฒนา บทบาทของนักบริหารพัฒนา นอกเหนือจาก
ความรู้แล้ว นักบริหารพัฒนายังต้องการเคร่ืองมือและเทคนิควิเคราะห์ปัญหา การบริหารด้วย
นักบริหารพัฒนาเป็นนกั ปฏิบตั ิ จงึ ตอ้ งการเครอื่ งมือก�ำหนดและแก้ปญั หา รฐั บาลในประเทศกำ� ลัง
พฒั นาเลย่ี งไมพ่ น้ ทจี่ ะตอ้ งเผชญิ กบั ปญั หาทางดา้ นองคก์ าร การปฏริ ปู การบรหิ ารและ การปรบั ปรงุ
องคก์ ารวชิ าที่เสนอใหเ้ รียน คือ การออกแบบองคก์ าร ซ่งึ ชว่ ยใหเ้ ข้าใจโครงสรา้ งองค์การ นอกจาก
นนี้ กั บรหิ ารการพฒั นายงั ตอ้ งเปลย่ี นแปลงและแกป้ ญั หาทางดา้ นพฤตกิ รรม วชิ าทค่ี วรเรยี น จงึ ไดแ้ ก่

109

ความรู้เบือ้ งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

การพัฒนาองค์การ ซ่ึงสอนเทคนคิ ทชี่ ่วยผบู้ รหิ ารจัดการกับการเปลี่ยนแปลง ยงิ่ กวา่ นน้ั ก็ควร เรยี น
การพัฒนาและการประเมินผลบุคคลเพ่ือใช้ประเมินผลการปฏิบัติงานปละฝึกอบรม ส่วนทางด้าน
นโยบายสาธารณะและวทิ ยาการจดั การซงึ่ ยงั ใชจ้ ำ� กดั อยใู่ นประเทศไทยนนั้ กน็ บั วา่ เปน็ วชิ าทจ่ี ำ� เปน็
ส�ำหรับนักบริหารการพัฒนา หน้าที่อีกอันหนึ่งของนักบริหารการพัฒนา คือ การบริหารโครงการ
ดังนัน้ วิชาท่ีควรเรียนจึงไดแ้ ก่ การบรหิ ารโครงการ การพัฒนาโครงการและการวางแผนโครงการ
ด้านหน่ึงที่ควรพิจารณาส�ำหรับการออกแบบหลักสูตรการบริหารพัฒนา คือ ด้านค่านิยมและ
มาตรฐานทางจริยธรรม เนอ่ื งจากคา่ นยิ ม ปทัสถาน ปรชั ญา ความรบั ผดิ ชอบ และจรยิ ธรรมเปน็
สง่ิ ทน่ี กั บรหิ ารการพฒั นาทใี่ ชเ้ ปน็ แนวทางในการตดั สนิ ใจ เชน่ นกั บรหิ ารการพฒั นา ตอ้ งชว่ ยคนจน
ผเู้ สยี เปรยี บและถกู กดขี่ ประชาชนเหลา่ นมี้ กั ไมม่ ใี ครชว่ ยและไมร่ วู้ ธิ แี สดงความตอ้ งการ หากนโยบาย
สาธารณะไม่ยุติธรรมก็เป็นหน้าท่ีของผู้บริหารท่ีต้องเสนอให้เปล่ียนแปลงค่านิยมและปทัสถาน
เหลา่ นี้ ไม่สามารถใสเ่ ขา้ ไปในหลักสูตรเปน็ วิชาใดวิชาหนงึ่ ได้ จึงต้องสอดแทรกเขา้ ไปในวิชาตา่ ง ๆ
ท่วั ทง้ั หลกั สูตร
สรปุ ท้ายบท

บทนไี้ ดน้ ำ� เสนอผลการวเิ คราะหก์ ารศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตรใ์ นประเทศไทยเนอื้ หาทง้ั หมด
สรปุ มาจากผลงานของ อทุ ยั เลาหวเิ ชยี ร ซง่ึ ไดศ้ กึ ษาหลกั สตู รและการเรยี นการสอนรฐั ประศาสนศาสตร์
ในประเทศไทยเอาไว้ต้งั แต่เมอื่ ทศวรรษ ๑๙๙๐ การศกึ ษาของอุทยั เลาหวเิ ชยี รน้ี เปน็ พนื้ ฐาน ของ
การพฒั นาหลกั สตู รรฐั ประศาสนศาสตร์ของประเทศไทย อาจสรปุ ได้สั้น ๆ ว่า การเรียนการสอน
รฐั ประศาสนศาสตรไ์ ทยมมี าตงั้ แตส่ มยั รชั กาลท่ี ๕ ซงึ่ พฒั นาจากการเรยี นในแนวกฎหมายปกครอง
และการศึกษาของยุโรปในตอนต้นและเปล่ียนมาเป็นแนวทางของสหรัฐอเมริกาจนปัจจุบัน
กลา่ วไดว้ า่ การศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตรไ์ ทยทกุ วนั นเี้ ปน็ แนวทางผสมผสานซง่ึ คอ่ นไปทางดา้ นการ
จัดการและได้รับอิทธพิ ลจากแนวคิดการจัดการภาครฐั เป็นกระแสหลัก โดยเฉพาะการนำ� เครอื่ งมือ
และเทคนคิ ของภาคธรุ กิจเข้ามาปรบั ปรุงและปฏริ ปู ระบบราชการ นอกจากน้ียังได้รับอทิ ธพิ ลจาก
แนวทางการบริหารประชาธิปไตยอีกกระแสหนึ่ง ท�ำให้ต้องสนใจการมีส่วนร่วมและการปกครอง
ทอ้ งถ่นิ ส�ำหรับ ประเทศไทย อุทัย เลาหวเิ ชยี ร เห็นว่ามลี ักษณะเฉพาะ คือ ตอ้ งตอบสนองตอ่ การ
พฒั นา หลกั สตู รรฐั ประศาสนศาสตรค์ วรมงุ่ ผลติ นกั บรหิ ารการพฒั นา ซงึ่ มคี วามรแู้ ละความสามารถ
ทง้ั ภายในและภายนอกองค์การโดยเฉพาะการเปลย่ี นแปลงสงั คมในมติ ิตา่ ง ๆ

110

ความร้เู บอ้ื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

คำ� ถามทา้ ยบทท่ี ๔

๑. การศึกษารฐั ประศาสนศาสตร์ในประเทศไทยมจี ดุ เรมิ่ ตน้ มาอย่างไร จงอธบิ าย
๒. การศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตรข์ องประเทศไทยแบง่ ไดก้ รี่ ะยะ และมสี าระสำ� คญั อยา่ งไรบา้ ง
๓. การศึกษาแบบ Core Belief ของประเทศไทยเกิดข้ึนในสมัยใดและได้รับอิทธิพลจาก
มหาวทิ ยาลยั ใดในตา่ งประเทศ ทา่ นคดิ วา่ เนอ้ื หาเหลา่ นเี้ ปน็ เนอ้ื หาทางรฐั ประศาสนศาสตรโ์ ดยตรง
หรือไม่ เพราะเหตใุ ด
๔. การศึกษาการบริหารการพัฒนาในประเทศไทยมีประวัติศาสตร์ความเป็นมาอย่างไร
จงอธิบาย
๕. หลักสูตรการเรียนการสอนรัฐประศาสนศาสตร์ในประเทศไทยนิยมจัดกันอย่างไร
จงอธิบาย
๖. ท่านคิดว่าหลกั สูตรรัฐประศาสนศาสตรท์ ี่เป็นอยมู่ จี ดุ อ่อนอยา่ งไร และจะแกไ้ ขอยา่ งไร
จงอธบิ าย
๗. การสอนรัฐประศาสนศาสตร์ในประเทศไทยมีวิธีการอย่างไร วิธีการสอนที่เป็นอยู่ควร
เพิ่มเตมิ ประการใดหรอื ไม่จงวเิ คราะห์

111

ความรู้เบ้ืองตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

เอกสารอา้ งองิ ประจ�ำบท
อมั พร ธารงลกั ษณ,์ สถานภาพของวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ในประเทศไทย (ระหวา่ ง พ.ศ. ๒๕๔๐–
ปัจจุบัน) วารสารการเมือง การบรหิ าร และกฎหมาย ปีท่ี ๘ ฉบับท่ี ๑, คณะรัฐศาสตรแ์ ละ
นิตศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลัยบูรพา
อุทัย เลาหวิเชยี ร, “ปรชั ญาของหลกั สูตรมหมบัณฑิตทางรฐั ประศาสนศาสตร์ในอดีตและปจั จุบนั ,”
บทความใช้ประกอบการสัมมนา เร่ือง การปรับปรุงหลักสูตรปริญญาโทของคณะ
รัฐประศาสนศาสตร์ สถาบนั บณั ฑติ พัฒนบริหารศาสตร์ ณ โรงแรมเมอร์ลนิ พัทยา ชลบรุ ี
วนั ท่ี ๒๘-๓๐ สงิ หาคม ๒๕๓๐.
Public education management in Asia and the Pacific (Manila : Philippines Institute
for Development Studies, 1991),p. 305 - 328.
Uthai Laohavichien, “Esucation for public adminidtration in Thailand,”in Ledivina
V.Carino, ed., Public education management in Asia and the Pacific, p.337-343
Uthai Laohavichien, “Esucation for public adminidtration in Thailand,” ใน วรเดช
จนั ทรศร และณฐั ฐา วนิ จิ นยั ภาค,, ๔ ทศวรรษรฐั ประศาสนศาสตร์ รวมบทความทางวชิ าการ
๒๔๙๘-๓๕๓๕ (กรุงเทพฯ : เอส แอนด์ จี กราฟฟิค,๒๕๓๙), หนา้ ๙๕๑-๙๖๑

บนั ทกึ ชว่ ยจ�ำ

..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................

แผนการจัดการเรียนรู้ ประจ�ำบทที่ ๕
เร่ือง รัฐประศาสนศาสตรก์ ับการบริหารและการพัฒนา

ก. เนือ้ หาสาระทีศ่ กึ ษา
รฐั ประศาสนศาสตร์กับการบริหารการพฒั นา
๑. แนวคิดทฤษฎีการพฒั นาการเมืองในต่างประเทศ
๒. แนวคิดทฤษฎกี ารพฒั นาการเมืองในประเทศไทย
๓. การศกึ ษารัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทยี บ
๔. การบรหิ ารและการพฒั นา

ข. วัตถุประสงคข์ องการศึกษา
เมือ่ ไดศ้ ึกษาบทท่ี ๕ จบแล้ว ผู้ศกึ ษามคี วามสามารถได้
๑. อธิบายแนวคดิ ทฤษฎกี ารพัฒนาการเมืองในต่างประเทศได้
๒. อธิบายแนวคดิ ทฤษฎกี ารพัฒนาการเมืองในประเทศไทยได้
๓. อธิบายการศกึ ษารัฐประศาสนศาสตรเ์ ปรียบเทียบได้
๔. อธบิ ายการบรหิ ารและการพฒั นาได้

ค. กระบวนการเรียนรู้
๑. อาจารย์ผู้สอนยกตัวอย่างงานวิจัยตามความสนใจของนิสิต และเกร่ินน�ำเกี่ยวกับ

รัฐประศาสนศาสตรก์ บั การบริหารการพฒั นาว่ามคี วามหมายอย่างไร
๒. อาจารยผ์ สู้ อนกลา่ วเปดิ ประเดน็ ซกั ถามผเู้ รยี นใหม้ สี ว่ นรว่ มในการเรยี นรเู้ กยี่ วกบั การ

วจิ ยั โดยการตอบปากเปล่า เพอ่ื เปน็ การกระต้นุ ให้ผูเ้ รยี นได้ตนื่ ตวั อย่เู สมอ
๓. คำ� ถามใดทผี่ เู้ รียนตอบแล้วไม่ชดั เจนพอ ผ้สู อนควรอธิบายประเด็นน้นั ๆ เพม่ิ เติมเพอื่

ให้ผเู้ รียนไดร้ บั ความรู้ที่ถกู ตอ้ ง
๔. กอ่ นสอนทกุ ครงั้ อาจารยผ์ สู้ อนกระตนุ้ ใหผ้ เู้ รยี นเกดิ ความสนใจ มคี วามอยากรอู้ ยากเหน็
๕. อาจารยผ์ สู้ อนเสนอแนะใหผ้ เู้ รยี นศกึ ษาคน้ ควา้ เพม่ิ เตมิ จากหนงั สอื อนื่ ๆ หรอื งานวจิ ยั อน่ื ๆ
๖. เมอ่ื ศกึ ษาแตล่ ะบทจบแลว้ อาจารยผ์ สู้ อนมอบหมายงานใหผ้ เู้ รยี นทกุ คนไปทำ� คำ� ถาม

ท้ายบทแลว้ นำ� มาส่งในสปั ดาหต์ ่อไป
๗. อาจารยผ์ สู้ อนอธบิ ายสรปุ “ความรเู้ บอื้ งตน้ เกยี่ วกบั รฐั ประศาสนศาสตร”์ อกี ครงั้ เพอื่

เป็นการทบทวนเนือ้ หาสาระ แลว้ ผสู้ อนสอบถามผู้เรียนในประเดน็ ท่ีไดเ้ รยี นมาแลว้ เพอื่ เป็นการ
ประเมนิ ผเู้ รยี นวา่ มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากน้อยเพยี งใด

ง. แหล่งการเรียนรู้
๑. ห้องสมดุ มหาวทิ ยาลัย
๒. หนังสือหรือต�ำราเก่ียวกับรัฐศาสตร์/รัฐประศาสนศาสตร์ งานวิจัย วิทยานิพนธ์ และ

วารสารอื่น ๆ เป็นตน้
๓. เวบ็ ไซตท์ ่ีเก่ยี วข้อง

จ. สอ่ื การเรียนการสอน
๑. เอกสารประกอบการสอนวชิ า ความรเู้ บอื้ งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
๒. บอร์ดความรู้, หนงั สือพิมพ,์ นติ ยสาร, Internet, Website, งานวจิ ัย วทิ ยานิพนธ์ และ

วารสาร เป็นต้น
๓. ใบงาน/งานท่ีมอบหมายอ่นื ๆ

ฉ. การวดั ผลและประเมินผล
๑. ดา้ นความรู้ : ประเมนิ จากการตอบค�ำถาม/แสดงความคิดเหน็
๒. ดา้ นทกั ษะ : ประเมนิ ด้วยการสงั เกตการน�ำเสนอผลงานเดีย่ ว/งานกลมุ่
๓. ด้านคุณธรรม จรยิ ธรรม และค่านิยม : ประเมินการสงั เกตพฤติกรรม/การรว่ มกิจกรรม/

การแสดงความคิดเหน็ ในช้ันเรยี น
๔. ดา้ นทกั ษะความสัมพนั ธร์ ะหว่างบคุ คลและความรับผดิ ชอบทตี่ ้องพัฒนา : ประเมินผล

การนำ� เสนอรายงานเป็นทีม และพฤตกิ รรมการทำ� งานเปน็ ทีม
๕. ด้านทักษะการวิเคราะห์เชิงตัวเลข การส่ือสารและการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศที่ต้อง

พัฒนา : ประเมินผลการค้นควา้ การอา้ งอิง การท�ำรายงาน เน้นข้อมูลเชงิ ตวั เลขและคำ� อธบิ าย

บทที่ ๕
รฐั ประศาสนศาสตรก์ บั การบริหารการพฒั นา

ขอบข่ายหนง่ึ ในหลาย ๆ ขอบข่ายของรัฐประศาสนศาสตร์ท่แี ม้จะไม่ถกู กลา่ วถึงในเชิงของ
ขอบข่ายหลักเมือ่ เปรียบเทียบกบั ขอบข่ายทกี่ ลา่ วถึงก่อนหนา้ นี้ แตเ่ ป็นขอบข่ายหนงึ่ หรืออาจเรยี ก
ได้ว่าเป็นขอบข่ายเดียวที่มชี ือ่ ของรฐั ประศาสตร์เข้าไปเกีย่ วข้องดว้ ยอย่างโจง่ แจ้ง นนั่ กค็ อื ขอบขา่ ย
รฐั ประศาสนศาสตร์ เปรยี บเทยี บ (หรอื บางตำ� ราเรยี กวา่ การบรหิ ารรฐั กจิ เปรยี บเทยี บ - ซงึ่ ขอ้ เขยี น
ชนิ้ นจ้ี ะใชค้ ำ� ดงั กลา่ วเฉพาะทอี่ า้ งองิ จากแนวคดิ ของนกั วชิ าการทา่ นนนั้ ๆเทา่ นนั้ ) ทง้ั นก้ี ารจะพยายาม
เขา้ ใจวา่ ขอบขา่ ยนห้ี มายถงึ อะไรจงึ นา่ จะกลา่ วถงึ เปน็ จดุ เรม่ิ ตน้ อยา่ งไรกด็ สี ำ� หรบั ผเู้ รม่ิ ศกึ ษานา่ จะ
มคี วามสนใจหรอื คลางแคลงใจอยบู่ า้ งวา่ เหตใุ ดจะตอ้ ง “เปรยี บเทยี บ” และยงิ่ รฐั ประศาสนศาสตร์
“จะเปรียบเทียบไปท�ำไม” ผู้เขียนจึงขอกล่าวถึงประเด็นน้ีเป็นจุดเร่ิมต้นเป็นการทดแทน ส�ำหรับ
คำ� ถามท่วี ่าทำ� ไมตอ้ งเปรยี บเทยี บนนั้ การศกึ ษาวิชาตา่ ง ๆ โดยการเปรียบเทยี บน้ัน เป็นวิธีการหนง่ึ
ซง่ึ จะสง่ ใหเ้ กดิ ความรคู้ วามเขา้ ใจทกี่ วา้ งขวางลกึ ซง้ึ และกอ่ ใหเ้ กดิ ประโยชนไ์ ดม้ ากกวา่ การศกึ ษาใน
แบบเฉพาะตัว แทบทุกสาขาวิชาได้มีการศึกษา และจัดสอนโดยวิธีการเปรียบเทียบไว้ท้ังส้ิน เช่น
วิชาการเมืองและการปกครองเปรียบเทียบ วรรณคดีเปรียบเทียบ กฎหมายเปรียบเทียบ ดังน้ัน
การศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบก็คือการศึกษาการบริหารรัฐกิจบนพื้นฐานของการเปรียบ
เทียบนนั่ เอง สว่ นจะศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ อธบิ ายว่ามวี ัตถปุ ระสงค์อยา่ งนอ้ ย ๓ ประการ คือ
(๑) วัตถปุ ระสงค์ด้านวชิ าการ (Academic – นนั่ ก็คือ การเปรียบเทียบขอ้ คล้ายคลึงและความแตก
ต่างของโครงสร้าง กระบวนการและพฤติกรรมของหน่วยราชการ และข้าราชการเพ่ือจะทดสอบ
สมมตฐิ านของทฤษฎี และสรา้ งเปน็ องคค์ วามรตู้ อ่ ไป) (๒) เพอื่ เสรมิ สรา้ งความเปน็ ปญั ญาชนในการ
จะเขา้ ใจและวเิ คราะห์ปรากฏการณ์ หรือพฤตกิ รรมของหน่วยงาน และขา้ ราชการ (Intellectual)
และ (๓) เพื่อจะนำ� เอาความร้ทู ไ่ี ด้ไปประยุกต์ใช้ในระบบการบริหารงานของตน (Practical)

ทฤษฏที วี่ า่ ดว้ ยการพฒั นามปี ระโยชนไ์ มเ่ พยี งชว่ ยในการอธบิ ายถงึ ปรากฏการณก์ ารพฒั นา
ทเี่ กดิ ขนึ้ ในโลกนเ้ี ทา่ นน้ั แตย่ งั มปี ระโยชนต์ อ่ การกำ� หนดนโยบายการพฒั นาประเทศอกี ดว้ ย ทฤษฏี
ทีว่ า่ ดว้ ยการพฒั นามีอยู่เปน็ จำ� นวนมาก เพราะฉะนัน้ ในการท�ำความเข้าใจและการนำ� มาใชใ้ นการ
อธบิ ายจำ� เปน็ ตอ้ งตระหนกั วา่ ทฤษฏแี ตล่ ะทฤษฏมี ที งั้ ความสามารถในการอธบิ ายทด่ี สี มเหตสุ มผล
ขณะที่บางทฤษฏีก็อาจมีข้อจ�ำกัดบางอย่างในการอธิบาย ดังนั้น ทฤษฏีใดทฤษฏีหน่ึงเพียงทฤษฏี
เดียวไม่อาจใช้อธบิ ายปรากฏการณ์การพัฒนาของประเทศต่างๆ ไดอ้ ย่างรอบด้าน เนอ่ื งจากปจั จยั
ตา่ งๆ ทเี่ กย่ี วขอ้ งในการพฒั นามเี ปน็ จำ� นวนมาก จงึ อาจตอ้ งใชห้ ลายทฤษฏมี าชว่ ยอธบิ ายจงึ จะทำ� ให้
เห็นภาพและเข้าใจปรากฏการณ์เหล่าน้ันได้

116

ความรูเ้ บอ้ื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

อยา่ งไรกต็ าม ในการศกึ ษาถึงทฤษฏกี ารพัฒนา สิง่ ทส่ี ำ� คญั เปน็ อย่างย่งิ คอื การท�ำความเข้า
ใจทฤษฏที ถี่ อื กนั เปน็ แมบ่ ท (Grand Theory) เพราะจะทำ� ใหเ้ ขา้ ใจถงึ ววิ ฒั นาการในเชงิ ความคดิ วา่
ด้วยการพฒั นาทีเ่ กดิ ข้ึนในประวัติศาสตร์ รวมทัง้ ยังช่วยให้เข้าใจไดว้ า่ ทฤษฏีการพัฒนาแม่บทเหล่า
น้ียงั มีอทิ ธพิ ลตอ่ ทฤษฏยี อ่ ยๆ อีกหลายทฤษฏีที่เกิดขน้ึ มาในระยะหลัง

ทฤษฏกี ารพฒั นาในยคุ แรกนน้ั ผกู พนั อยกู่ บั ความหมายของการพฒั นา วา่ การพฒั นาในสมยั
แรกๆ นั้นให้ความส�ำคัญกับเร่ืองของเศรษฐกิจการพัฒนาจึงหมายถึงการพัฒนาทางด้านเศรษฐกิจ
เป็นหลกั มีการเนน้ ถงึ การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจผลผลติ มวลรวมประชาชาติ และการขยายตวั
ทางเศรษฐกิจ ดงั น้นั ทฤษฏกี ารพฒั นาในยคุ แรกจงึ เป็นทฤษฏีที่ว่าดว้ ยการพฒั นาเศรษฐกิจ อย่างไร
กต็ าม เมอ่ื มกี ารนำ� ทฤษฏเี หลา่ นไ้ี ปประยกุ ตใ์ ชก้ พ็ บวา่ มปี ญั หา การพฒั นาตามแนวคดิ ทฤษฏดี งั กลา่ ว
ก่อให้เกิดเป็นวิกฤตการณ์ต่างๆ ในสังคม จึงเป็นผลให้มีการตรวจสอบทบทวน และน�ำเสนอเป็น
ทฤษฏีใหม่ทั้งท่ีเป็นการโต้แย้งกับทฤษฏีเดิม และขยายความต่อเติมความคิดทฤษฏีเดิมเสียใหม่
ทฤษฏเี หลา่ น้จี ึงมคี วามเป็นมาทางประวตั ิศาสตร์ มวี ิวฒั นาการมาเป็นล�ำดับ

ทฤษฏีการพัฒนาช่วยหลังสงครามโลกครั้งท่ีสองนั้น ส่วนใหญ่เป็นผลมาจากประสบการณ์
การพฒั นาในประเทศโลกทีส่ าม ซึง่ ไดแ้ ก่ ทฤษฏีว่าดว้ ยความทันสมัย ทม่ี ีอทิ ธิพลอย่างมากตอ่ การ
พัฒนาในประเทศต่างๆ ในโลก ทฤษฏีว่าด้วยขั้นตอนการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของวอลเตอร์
รอสตาว (Walter Rostow)ทมี่ พี น้ื ฐานสำ� คญั อยบู่ นประสบการณก์ ารพฒั นาของประเทศอตุ สาหกรรม
ตะวนั ตกทฤษฏวี งจรอบุ าทวท์ อ่ี ธบิ ายวา่ ทำ� ไมในประเทศทย่ี ากจนจงึ มกี ารออมนอ้ ย ทฤษฏกี ารเจรญิ
เติบโตที่สมดุลกับการเจริญเติบโตท่ีไม่สมดุลท่ีว่าด้วยเรื่องการผลักดันท่ีย่ิงใหญ่(BigPush)ทฤษฏีน ี้
โอมารก์ ซสิ ตต์ ามแบบจำ� ลองของพอล บาราน (PaulBaran)ทพี่ ฒั นาจากแนวคดิ วา่ ดว้ ยพลวตั ในทาง
ประวตั ิศาสตรข์ องมาร์กซ์ และทฤษฏีจกั รวรรดนิ ิยมของเลนิน (Lenin) และน�ำมาใช้ในการอธิบาย
ถงึ ความล้าหลงั ทางเศรษฐกิจของประเทศต่างๆ ในเอเชีย แอฟริกา และละตินอเมริกา ทฤษฏีพงึ่ พา
ที่ใช้พ้ืนฐานแนวคิดบารานมาใช้ในการเสนอกรอบความคิดในระบบทุนนิยมระหว่างประเทศ และ
ทฤษฏอี คตแิ หง่ ความเปน็ เมอื ง ของไมเคลิ ลปิ ตนั (MichaelLipton) ฯลฯเปน็ ตน้ ๑แตใ่ นทน่ี จี้ ะอธบิ าย
โดยแยกทฤษฎีการพัฒนาเปน็ ๓ ประเภท หลกั ๆ คอื ทฤษฎีการพัฒนาเศรษฐกิจ ทฤษฎกี ารพฒั นา
สงั คม และทฤษฎกี ารพัฒนาการเมอื ง ดงั รายละเอียดตอ่ ไปน้ี

๑ ชุษณะ รุ่งปัจฉิม, ประมวลสาระชุดวิชาการเปลี่ยนแปลงทางสังคมและการบริหารการพัฒนา หน่วยที่
๗-๑๐, (นนทบรุ ี : มหาวทิ ยาลัยสโุ ขทยั ธรรมาธิราช, ๒๕๔๗), หนา้ ๒๘-๒๙.

117

ความรเู้ บื้องต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๕.๑ แนวคดิ ทฤษฎีการพฒั นาการเมืองในต่างประเทศ
ทฤษฎีการเมืองเป็นแนวคิดการพัฒนาการเมือง ซ่ึงหลายๆ ทฤษฎีหลายแนวคิดท่ีมุ่งการ

พฒั นาการเมอื ง เพอื่ พฒั นาการเมอื งใหม้ เี สถยี รภาพและมคี วามมงั่ คง ซง่ึ เปน็ ผลใหป้ ระมคี วามเจรญิ
ก้าวไปอยา่ งรวดเร็วซ่งึ ประกอบด้วยทฤษฎดี งั ต่อไปน้ี

๕.๑.๑ ทฤษฏีการพัฒนาการเมอื งตามแนวคดิ Lucian W. Pye
Lucian W. Pye เปน็ นกั รฐั ศาสตรอ์ เมรกิ นั ทส่ี ำ� คญั และเปน็ ประธานคณะกรรมการการเมอื ง
เปรยี บเทยี บในการวจิ ยั ทางสงั คมศาสตร์ (Committee on Comparative Politics of the Social
Science Research Council) ทีใ่ ห้การสนับสนนุ การศึกษาการพฒั นาการเมืองมาตง้ั แตแ่ รกเรม่ิ ใน
ช่วงต้นทศวรรษท่ี ๑๙๖๐ ซ่ึง Pye ได้พยายามศึกษาวิเคราะห์ประเด็นต่างๆ ที่เก่ียวข้องกับการ
พฒั นาการเมอื ง และพบวา่ มปี ระเด็นท่สี ำ� คญั ๆ มากมายและค่อนขา้ งจะสลับซบั ซอ้ นกว่าทเี่ ขาคาด
ไวเ้ สียอกี Pye จงึ ไดส้ รปุ ประเดน็ ตา่ งๆ ทีเ่ กีย่ วข้อง (มากกวา่ ที่จะใหน้ ิยามหรอื ความหมายโดยตรง)
กับการพฒั นาการเมอื งไว้ ๑๐ ประการคอื ๒
๑. การพฒั นาการเมอื ง เปน็ พน้ื ฐานทางการเมอื งของการพฒั นาเศรษฐกจิ ในแงน่ กี้ ารเมอื ง
ทพ่ี ัฒนาแลว้ จะเปรียบเสมอื นปัจจัยท่สี �ำคญั ทีจ่ ะเออื้ อำ� นวยต่อความเจรญิ ทางเศรษฐกจิ เช่น ช่วย
ใหร้ ายได้เฉลย่ี ตอ่ หวั ของประชากรเพ่ิมขึน้
แต่ปรากฏว่าการพัฒนาการเมืองในแง่น้ีได้รับการวิพากษ์วิจารณ์มากว่าแคบไป ท้ังความ
เจริญทางเศรษฐกิจนั้นอาจเกิดข้ึนได้ในระบบการเมืองท่ีแตกต่างกัน และจากข้อเท็จจริงท่ีปรากฏ
ให้เห็นในหลายประเทศปัจจบุ นั ว่าความเจรญิ ทางเศรษฐกิจหาไดม้ ีทที า่ วา่ จะเกิดข้นึ ในช่วงอายุของ
เราไม่ แม้ว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองถึงขนาดที่เราอาจจัดได้ว่าเป็นพัฒนาการเมืองแล้ว
ก็ตาม
๒. การพัฒนาการเมือง เป็นการเมืองของสังคมอุตสาหกรรม นั่นคือมีการมองกันว่าการ
เมืองในประเทศอุตสาหกรรมไม่ว่าจะเป็นระบบการเมืองแบบประชาธิปไตยหรือเผด็จการจะมี
แบบแผนของพฤติกรรมของสมาชิกของสังคมในลักษณะท่ีมีเหตุมีผล รัฐบาลมีความรับผิดชอบต่อ
ความสงบสขุ และความกนิ ดอี ยดู่ ขี องประชาชน ซงึ่ เทา่ กบั เปน็ การยอมรบั วา่ การเมอื งเปน็ เพยี งเครอ่ื ง
มอื ในการแก้ปัญหา หาได้เป็นเปา้ หมายในตวั มนั เองไม่ การเมืองของสังคมอุตสาหกรรมจงึ นบั ได้วา่
เป็นแบบอย่างท่ีดีซ่ึงช้ีให้เห็นถึงความส�ำเร็จในการแก้ไขปัญหาให้ลุล่วงไปด้วยดีได้ โดยเฉพาะใน
ปัญหาหลักคือ การแจกแจงความกนิ ดอี ยูด่ ใี หก้ ับสมาชิกอยา่ งเปน็ ธรรมกว่าในสังคมอืน่ ๆ

๒ Lucian W. Pye, Aspects of Political Development,(Boston : Little, Brown and Co.,
1996), pp. 35-44.

118

ความรเู้ บอื้ งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

๓. การพฒั นาการเมอื ง เปน็ ความเปน็ ทนั สมยั ทางการเมอื ง เนอื่ งจากแนวความคดิ ทพ่ี ยายาม
โยงการพฒั นาการเมอื งกบั การเมอื งของสงั คมอตุ สาหกรรมไดร้ บั การวพิ ากษว์ จิ ารณว์ า่ เปน็ แนวความ
คิดท่ีล�ำเอียง ไม่ให้ความส�ำคัญกับประเพณีและปทัสถานของสังคมอ่ืนๆ มาตรฐานของสังคม
อตุ สาหกรรมหรอื สงั คมตะวนั ตกนน้ั ไมส่ ามารถใชว้ ดั ไดใ้ นทกุ ระบบสงั คม ซงึ่ จากขอ้ แยง้ เหลา่ นจี้ งึ นำ�
มาซงึ่ การวเิ คราะหส์ งั คมอตุ สาหกรรมลงไปอกี วา่ ทเี่ ปน็ สงั คมเจรญิ กา้ วหนา้ ไดน้ นั้ กเ็ นอื่ งมาจากความ
เจรญิ ทางวทิ ยาศาสตรแ์ ละเทคโนโลยี

ผลจากความเจริญทางวิทยาศาสตร์เหล่านี้เองจะช่วยสนับสนุนให้มนุษย์ได้มองเห็นแง่มุม
ตา่ งๆ ของสงั คมเศรษฐกจิ และการเมอื งไดก้ วา้ งขวางยงิ่ ขนึ้ อนั จะนำ� ไปสกู่ ารเรยี กรอ้ งใหม้ กี ฎหมาย
ทเ่ี ปน็ สากล สามารถให้ความยุติธรรมกบั สมาชกิ ของสงั คมโดยทั่วหนา้ กัน มกี ลุม่ ตา่ งๆ เกดิ ขน้ึ อย่าง
มากมาย เช่น พรรคการเมอื ง กลมุ่ ผลประโยชน์ และกลุม่ อทิ ธพิ ล แต่ละกลมุ่ ต่างก็พยายามเขา้ ไปมี
สว่ นรว่ มทางการเมือง โดยมงุ่ หวังทจี่ ะใชอ้ ทิ ธพิ ลต่อการกำ� หนดนโยบายของรัฐเพื่อให้นโยบายน้ันๆ
ออกมาในรปู ของการเออ้ื ประโยชนต์ อ่ กลมุ่ ตนใหม้ ากทส่ี ดุ และความเปน็ ทนั สมยั ทางการเมอื งเหลา่
นเี้ องจงึ เปน็ ประเด็นที่สำ� คญั ยง่ิ ต่อการพัฒนาทางการเมอื งในความหมายนี้

๔. การพัฒนาการเมือง เป็นเร่ืองการด�ำเนินงานของรัฐชาติ (Nation-State) ความคิดนี้
เกิดจากความเห็นท่ีว่าแนวปฏิบัติทางการเมืองท่ีเกิดขึ้นอันถือได้ว่ามีลักษณะท่ีพัฒนาแล้วนั้นจะ
คลอ้ งจองกบั มาตรฐานของพฤตกิ รรมท่เี กิดข้นึ ในรัฐชาตยิ คุ ใหม่ กล่าวคือ รฐั ชาตเิ หล่าน้ีสามารถที่
จะปรับตัวและดำ� รงไว้ซ่ึงความสงบเรียบร้อยของสังคมไดใ้ นระดับหน่งึ ทง้ั ยงั สรา้ งลทั ธชิ าตินยิ มอัน
ถือได้ว่าเป็นเง่ือนไขท่ีจ�ำเป็นต่อการพัฒนาการเมือง ซ่ึงจะน�ำไปสู่ความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันใน
ชาติ อีกนัยหนง่ึ การพฒั นาการเมอื งในแง่นี้ก็คือการสรา้ งชาติ (Nation-building) น่ันเอง

๕. การพัฒนาการเมือง หมายถึงเรื่องราวของการพัฒนาระบบบริหารและกฎหมายแนว
ความคดิ นตี้ อ่ เนอ่ื งมาจากความเหน็ ดวี า่ การพฒั นาการเมอื งเปน็ เรอ่ื งการสรา้ งชาติ โดยแบง่ รปู แบบ
ของการสร้างชาติออกเป็น ๒ รูปแบบคือ การสร้างสถาบนั และการพฒั นาพลเมอื งทัง้ ๒ รปู แบบนี้
จะคล้องจองกันในลักษณะหนึ่ง แนวความคิดน้ีมุ่งท่ีการพัฒนาสถาบันบริหารและพัฒนาเคร่ืองมือ
ของสถาบันนี้ไปพร้อมๆกันด้วย นั่นคือ การพัฒนากฎหมายเพื่อสร้างความสงบเรียบร้อยและ
ประสิทธภิ าพในการแก้ไขปัญหาท่ีเกิดข้นึ ในสังคม

๖. การพฒั นาการเมอื ง เปน็ เรอ่ื งของการระดมพลและการเขา้ มสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งแนว
ความคดิ นอี้ า้ งวา่ การฝกึ ฝนและการใหค้ วามสำ� คญั กบั สมาชกิ ของสงั คมในฐานะเปน็ ราษฎร (Citizen)
ตลอดจนการสง่ เสรมิ ใหพ้ วกเขาเขา้ มสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งนนั้ เปน็ สง่ิ ทสี่ ำ� คญั ยง่ิ ตอ่ รฐั ชาตใิ หม่ และ
ถอื ได้วา่ เปน็ ปัจจยั ทีส่ �ำคัญย่งิ ตอ่ การพฒั นาการเมือง

ประเด็นท่ีส�ำคัญประการหนึ่งในการศึกษาการพัฒนาการเมืองในแง่น้ีคือ เรามักจะผูกพัน
ลกั ษณะการเขา้ มสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งกบั สทิ ธใิ นการออกเสยี งเลอื กตง้ั แบบประชาธปิ ไตยมากเกนิ
ไปจนมองขา้ มการเขา้ มสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งในลกั ษณะอนื่ ๆ ซง่ึ เกดิ ขนึ้ ในระบบการเมอื งอน่ื ๆ ดว้ ย

119

ความรู้เบ้อื งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๗. การพฒั นาการเมือง เปน็ เร่อื งของการพัฒนาประชาธปิ ไตย แนวความคดิ นคี้ อ่ นขา้ งจะ
แคบคือ มองว่าการพัฒนาการเมืองมีอยู่รูปแบบเดียว คือ การสร้างประชาธิปไตย ด้วยเหตุนี้จึงม ี
นกั วชิ าการหลายทา่ นวพิ ากษว์ จิ ารณว์ า่ เปน็ คำ� นยิ ามทล่ี ำ� เอยี ง มงุ่ ทจ่ี ะยดั เยยี ดคา่ นยิ มทางการเมอื ง
แบบตะวนั ตกใหก้ บั ประเทศดอ้ ยพฒั นาซงึ่ ควรจะสนใจวา่ จะ “พฒั นา” ใหก้ ารเมอื งของชาตกิ า้ วหนา้
ไดอ้ ยา่ งไร มากกวา่ ทจ่ี ะสนใจวา่ จะสรา้ งประชาธปิ ไตยอยา่ งตะวนั ตกไดอ้ ยา่ งไรในขณะทค่ี า่ นยิ มของ
ตนเองไมเ่ ออื้ ประโยชนใ์ ห้เลย

๘. การพฒั นาการเมอื ง เปน็ เรอ่ื งของความมเี สถยี รภาพและการเปลยี่ นแปลงทเ่ี ปน็ ระเบยี บ
แนวทรรศนะนมี้ คี วามลำ� เอยี งในแงข่ องคา่ นยิ มแบบประชาธปิ ไตยนอ้ ยลง คอื มองวา่ ลกั ษณะการเมอื ง
ที่พัฒนาแล้วจะเกิดขึ้นในระบอบการเมืองใดก็ได้ที่สามารถปรับตัวให้เข้ากับสภาพแวดล้อมใหม่ๆ
ทเี่ ปลยี่ นแปลงอยตู่ ลอดเวลาได้ นอกจากนยี้ งั มองวา่ ประชาธปิ ไตยนน้ั ไมเ่ ออื้ ตอ่ การเปลยี่ นแปลงของ
สังคมที่เป็นไปอย่างรวดเร็ว และไม่อาจก่อให้เกิดเสถียรภาพทางการเมืองได้ การพัฒนาการเมือง
ในแงน่ จ้ี งึ เปน็ ลกั ษณะของการดำ� เนนิ ชวี ติ ทางการเมอื งทไี่ มว่ นุ่ วายและเปน็ ไปอยา่ งมรี ะเบยี บแบบแผน
นน่ั เอง

๙. การพฒั นาการเมอื ง เปน็ เรอื่ งของการระดมพลและอำ� นาจ แนวความคดิ นพ้ี ฒั นามาจาก
ความเหน็ เกา่ ๆ ทงั้ ในเรอ่ื งของสถาบนั และเสถยี รภาพทางการเมอื ง โดยมองวา่ สาเหตสุ ำ� คญั ทจ่ี ะกอ่
ให้เกิดเสถียรภาพทางการเมืองและท�ำให้สถาบันด�ำเนินไปอย่างประสิทธิภาพได้ข้ึนอยู่กับความ
สามารถของระบบการเมืองเอง กล่าวคือ ถ้าระบบการเมืองใดสามารถที่จะระดมพลและอ�ำนาจ
เพื่อใช้ในการแก้ไขปัญหาได้อย่างมีประสิทธิภาพ กล่าวคือ สามารถท�ำให้คนปฏิบัติตามกฎเกณฑ์
และระเบียบแบบแผนของระบบ และระบบเองก็สามารถใช้ประโยชน์จากทรัพยากรต่างๆ ท่ีมีอยู่
รวมทั้งสามารถแจกแจงทรัพยากรเหล่าน้ีอย่างเป็นธรรมโดยได้รับการสนับสนุนจากประชาชนแล้ว
ระบบการเมอื งนน้ั ถือไดว้ ่าพฒั นาแลว้

๑๐. การพัฒนาการเมือง เป็นแง่หนึ่งของกระบวนการเปลี่ยนแปลงทางสังคม ดังที่เราได้
กล่าวมาแล้วข้างต้นว่า การพัฒนาการเมืองน้ันจะผูกพันอย่างแน่นแฟ้นกับการเปล่ียนแปลงทาง
เศรษฐกจิ สงั คม การทด่ี า้ นใดดา้ นหนงึ่ ของสงั คมแปรเปลย่ี นไปจนกระทบถงึ การเปลย่ี นแปลงในดา้ น
อนื่ ๆ ดว้ ย การเปลยี่ นแปลงทางการเมอื งกถ็ อื กวา่ เปน็ ลักษณะหนงึ่ ของการเปลยี่ นแปลงทง้ั ปวงของ
สงั คม ฉะน้นั ในการศกึ ษาการพัฒนาการเมอื งจึงจำ� เปน็ ตอ้ งศึกษาการเปล่ยี นแปลงในทางเศรษฐกิจ
สังคมพรอ้ มกนั ไปด้วย

นยิ ามของค�ำว่าพัฒนาการเมืองทง้ั ๑๐ ประการเหล่านนั้ Pye ไม่ได้พดู ว่านิยามใดผดิ หรอื
ถูกมากกว่านิยามอ่ืนๆ แต่เป็นเพียงเขาต้องการเน้นถึงตัวแปรที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาการเมืองที่
ส�ำคัญๆตามแนวทรรศนะของนกั วชิ าการในสำ� นักตา่ งๆ เทา่ นนั้ ดว้ ยเหตนุ แี้ ตล่ ะทรรศนะจงึ ย่อมที่
จะต้องมีอคติอยู่บ้างเป็นธรรมดา เช่น มองเพียงแต่ว่าการเมืองที่พัฒนาแล้วเป็นการเมืองแบบ
ประชาธิปไตย (นิยามที่ ๗) เป็นต้น

120

ความร้เู บื้องต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

ดงั นนั้ Pye พรอ้ มดว้ ยสมาชกิ คณะกรรมการการเมอื งเปรยี บเทยี บในการวจิ ยั ทางสงั คมศาสตร์
จงึ ไดส้ รปุ แนวความคิดของส�ำนกั ต่างๆ และสร้างลกั ษณะรว่ ม หรอื สาระสำ� คญั ของความหมายของ
การพัฒนาการเมืองออกได้เป็น ๓ ประการ โดยเรียกรวมกันว่า Development Syndrome
อันประกอบด้วย

๑. Differentiation หมายถึง การทอ่ี งค์กรหรือหนว่ ยงานใดๆ มโี ครงสรา้ งที่แตกต่างกัน
ไป มีหน้าท่ีจ�ำกัดและมีความช�ำนาญเฉพาะด้าน Coleman อ้างว่า Diferentiationหมายถึง
“กระบวนการซ่ึงบทบาท ส่วนต่างๆ ของสถาบันและสมาคมมีการแยกแยะและมีความชำ� นาญงาน
เฉพาะดา้ นเพมิ่ มากขนึ้ ในสงั คมทด่ี ำ� เนนิ การสคู่ วามเปน็ ทนั สมยั ” นน่ั คอื สงั คมใดทม่ี พี ฒั นาทางการ
เมอื งมากจะยง่ิ มโี ครงสรา้ งทางการเมอื งทส่ี ลบั ซบั ซอ้ นทำ� หนา้ ทอี่ นั จำ� กดั ตามความชำ� นาญเฉพาะดา้ น
แต่ลักษณะของการแยกแยะโครงสร้างยอ่ มๆ ออกเปน็ หนว่ ยเลก็ ๆ จำ� นวนมากน้ไี ม่ใช่เป็นการกอ่ ให้
เกดิ ความแตกแยกหรอื แตล่ ะหนว่ ยเลก็ ๆ จะดำ� เนนิ การเปน็ อสิ ระเอกเทศแตป่ ระการใด หนว่ ยเลก็ ๆ
เหล่าน้ียังคงต้องประสานงานกับหน่วยใหญ่ของโครงสร้างเพ่ือร่วมมือกันด�ำเนินการให้บรรลุสู่จัด
ประสงค์หรอื เป้าหมายท่ีองคก์ รนนั้ ๆ วางไว้

เราจึงพบว่าในสังคมดั้งเดิมจะมีความช�ำนาญงานเฉพาะด้านและระดับของความซับซ้อน
ขององค์กรน้อยกว่าสังคมสมัยใหม่ท่ีพัฒนาแล้วมาก ผู้ปกครองของสังคมด้ังเดิมจะท�ำหน้าท่ีทั้ง
นิตบิ ญั ญัติ บรหิ ารบัญญัติ และตุลาการบัญญัติ คอื เปน็ ทั้งผ้อู อกกฎหมาย น�ำกฎหมายมาบงั คับใช้
และตดั สนิ ความไมม่ อี งคก์ รทท่ี ำ� หนา้ ทโี่ ดยเฉพาะ หรอื ถา้ เราจะนำ� เอาโครงสรา้ งของสงั คมศกั ดนิ าม
มาเปรียบเทียบกับสังคมสมัยใหม่ น้ัจะพบว่าในสังคมศักดินามีระดับของความซับซ้อนขององค์กร
ยอ่ มนอ้ ยมาก ในสมยั กอ่ นรัชการที่ ๕ แห่งกรุงรัตนโกสินทรข์ องไทยน้นั เรามอี งคก์ รทางการเมอื ง
ซง่ึ เทียบเทา่ กระทรวงในปัจจุบนั เพยี ง ๔ องค์กร คอื เวยี ง วัง คลัง และนา เท่าน้ันแต่ปจั จุบันสงั คม
เราได้วิวัฒนาการมีการแจกแจงหน้าท่ีใหม่ๆ ท่ีเกิดข้นให้กับองค์กรซ่ึงตั้งขึ้นมาใหม่เพื่อท่ีจะสนอง
ตอบตอ่ ปญั หาและความต้องการใหม่ๆ ทีเ่ กดิ ขน้ึ ด้วยเหตนุ เ้ี ราจึงมกี ระทรวงต่างๆ มากมาย และ
แต่ละกระทรวงยงั แยกหน่วยงานย่อยออกไปอีกมาก จึงนับได้วา่ สงั คมปัจจุบนั พฒั นามากกวา่ สงั คม
ในอดตี มาก

๒. Equality หมายถงึ ความเสมอภาคเทา่ เทยี มกนั ซงึ่ Coleman ไดแ้ ยกออกเปน็ ๓ ประการ
คือ ประการแรก เป็นความเสมอภาคในฐานะท่ีเป็นราษฎรซึ่งมีสิทธิในการเข้ามีส่วนร่วมทางการ
เมอื งในลักษณะหรอื รปู แบบต่างๆโดยเท่าเทยี มกัน ประการทส่ี องคือ ความเท่าเทียมกนั ภายใต้กฎ
ระเบยี บทเี่ ปน็ สากลอนั เดยี วกนั หมายความวา่ ราษฎรทท่ี ำ� ผดิ กจ็ ะตอ้ งไดร้ บั โทษไมม่ บี คุ คลหรอื กลมุ่
บคุ คลใดทเี่ ปน็ อภสิ ทิ ธชิ์ นอยเู่ หนอื กฎหมายได้ ประการทสี่ ามคอื ปทสั ถานทม่ี หี ลกั เกณฑอ์ ยบู่ นความ
สัมฤทธิผล กล่าวคือ การเข้าด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองจะเป็นเร่ืองของความสามารถของบุคคล
ไมใ่ ชเ่ ป็นเรอื่ งของชาติตระกูลสูงหรือตำ่� หรอื อาจกล่าวไดว้ า่ ราษฎรในสังคมทพี่ ัฒนาแลว้ จะมคี วาม
เท่าเทียมกนั ในโอกาสบนเงือ่ นไขของความสามารถนั่นเอง

121

ความรูเ้ บอ้ื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๓. Capacity หมายถงึ ความสามารถของระบบการเมอื ง ในการทจ่ี ะสนองตอบตอ่ ขอ้ เรยี ก
ร้องจากเหล่าสมาชิก สามารถก�ำจัดข้อขัดแย้ง แก้ไขความตึงเครียดที่เกิดข้ึนในสังคมและยังก่อให้
เกดิ สงิ่ ใหมๆ่ หรอื นำ� มาซงึ่ การเปลย่ี นแปลงอยา่ งไมข่ าดสายดว้ ย จงึ เหน็ ไดว้ า่ คำ� วา่ ความสามารถของ
ระบบในแงน่ ห้ี าไดม้ คี วามหมายเฉพาะในเรอ่ื งของความสามารถในการปรบั ตวั ใหเ้ ขา้ กบั สงิ่ แวดลอ้ ม
ทแี่ ปรเปลยี่ นไป แตย่ งั หมายถงึ ความสามารถของระบบในการทจี่ ะเปลยี่ นแปลงสง่ิ แวดลอ้ มบางอยา่ ง
เพอ่ื สนองตอบตอ่ ความตอ้ งการของระบบเอง ความสามารถในการสรา้ งสง่ิ ใหมๆ่ ปรบั ปรงุ แกไ้ ขและ
สามารถด�ำเนินการให้การเปล่ยี นแปลงใหมๆ่ น้เี อ้อื อำ� นวยต่อเปา้ หมายใหมๆ่ ของระบบอกี ดว้ ย

เราจงึ พบวา่ รฐั บาลของประเทศทพ่ี ฒั นาแลว้ นน้ั จะมปี ระสทิ ธภิ าพในการสนองตอบตอ่ ความ
ตอ้ งการของประชาชนในดา้ นตา่ งๆ ไดด้ ี สามารถทจ่ี ะนำ� นโยบายไปปฏบิ ตั อิ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพโดย
ยึดหลกั การของความเป็นเหตุเป็นผล และหลกั การทางโลกในการบรหิ ารงานดว้ ย

อยา่ งไรกต็ าม ถา้ เราพิจารณาตามหลักการ Development Syndrome ทง้ั สามประการ
ขา้ งตน้ เราจะพบว่าค�ำนิยามท่ไี ด้สรปุ มานัน้ มีลักษณะทบ่ี ง่ บอกว่ามอี คติ กล่าวคอื

ประการแรก มลี กั ษณะเอนเอยี งไปทางแบบของตะวนั ตก หรอื ประเทศในคา่ ยเสรปี ระชาธปิ ไตย
ซึ่งเราจะพบว่าลักษณะร่วมประการที่สองที่ว่าด้วยความเสมอภาค โดยเน้นท่ีการเข้ามีส่วนร่วม
ทางการเมืองอันเป็นรูปแบบหน่ึงของการเมืองแบบประชาธิปไตย ถ้าเป็นเช่นนี้เราอาจน�ำมาสรุป
อย่างผดิ ได้วา่ การเมืองในประเทศเผดจ็ การย่อมไม่ถอื ว่าเปน็ การเมอื งท่พี ัฒนา

ประการทสี่ อง มนี กั วชิ าการหลายทา่ นแยง้ ว่าลักษณะการแบ่งแยกเฉพาะด้านในโครงสร้าง
ทางการเมอื งนน้ั หาไดม้ เี ฉพาะในระบบการเมอื งสมยั ใหมไ่ มแ่ ตม่ นั เกดิ มากอ่ นแลว้ ในบางสงั คม เชน่
ในจักรวรรดิโรมัน และจีนโบราณ ซึ่งถ้าเรายึดหลักนี้เป็นเกณฑ์เราก็อาจสรุปได้ว่าจักรวรรดิโรมัน
และจีนโบราณเป็นสังคมที่มีการพฒั นาการเมืองแล้ว ซึง่ นกั วชิ าการหลายท่านยังสงสยั อยู่ นอกจาก
นี้ยังมีบางคนได้ตั้งข้อสงสัยไว้เหมือนกันว่ามีการแบ่งแยกโครงสร้างหรือมีระดับของความช�ำนาญ
งานเฉพาะด้านระดับใดทเ่ี ราอาจพดู ไดว้ า่ สังคมนน้ั พฒั นาแลว้

ซ่ึงปัญหาที่ส�ำคัญของการน�ำเอา Development Syndrome มาวิเคราะห์ว่าสังคมใดๆ
มกี ารพฒั นาการเมอื งแล้วหรือไมน่ ั้น ยงั ไมไ่ ดป้ รากฏอย่อู กี ประการหน่งึ คอื Colemanไม่ไดช้ ีช้ ดั ไป
เลยว่าลกั ษณะรว่ มทัง้ สามประการของ Syndrome นัน้ ควรจะต้องมีพร้อมๆ กนั ในระดับใดๆ ใน
สังคมหนึ่งๆ จึงจะนับได้ว่าเป็นสังคมที่มีการพัฒนาการเมือง และในการท่ีสังคมหน่ึงมีระดับของ
ลกั ษณะรว่ มในทงั้ สามประการสงู กวา่ อกี สงั คมหนง่ึ เรากอ็ าจกลา่ วในเชงิ เปรยี บเทยี บไวว้ า่ สงั คม ก.มี
ระดบั ของการพฒั นาทางการเมอื งสงู กวา่ สงั คม ข.แตถ่ า้ เกดิ สงั คมก.เกดิ มีCapacityในระดบั ทสี่ งู กวา่ สงั คม
ข. แตม่ ี Differentiationในระดบั เดียวกนั ในขณะทีม่ รี ะดับของ Equalityต�่ำกวา่ เราจะให้น�้ำหนัก
กบั ลักษณะร่วมแต่ละตวั อยา่ งไร ถ้าเราใหน้ ำ้� หนักกบั Capacity ของระบบเรากอ็ าจสรปุ ไดว้ ่าสงั คม
ก. มรี ะดบั ของการพฒั นาการเมอื งสงู กวา่ สงั คม ข. แตถ่ า้ เราใหน้ ำ�้ หนกั กบั Equality มากกวา่ Capacity
ผลก็จะออกมาในรปู ตรงกันข้ามทันที

122

ความรู้เบือ้ งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๕.๑.๒ ทฤษฏกี ารพฒั นาการเมอื งตามแนวคดิ Gabriel Almond กบั Bingham Powell
สองนักรัฐศาสตร์ผู้ริเริ่มน�ำเอาการวิเคราะห์เชิงสังคมวิทยาคือ Structural Functional
Analysis มาใชก้ บั การศกึ ษาการเมอื งเปรยี บเทยี บกไ็ ดใ้ หค้ วามหมายของคำ� วา่ พฒั นาการเมอื งไวว้ า่
จะต้องประกอบด้วยปัจจัยทีส่ ำ� คัญๆ ๓ ประการ ดังต่อไปน๓้ี
๑. Differentiation หมายถึง ความแตกตา่ งแยกแยะในหน้าท่ีต่างๆ และมโี ครงสรา้ งทมี่ ี
ความชำ� นาญงานเฉพาะด้านในลกั ษณะเดียวกนั กับที่ Development Syndrom ไดก้ ล่าวไว้
๒. วฒั นธรรมทางการเมอื งทเี่ ปน็ แบบโลก (Secularization of Political Culture) หมาย
ถึงวัฒนธรรมทางการเมืองที่มีลักษณะเชิงปฏิบัติ และหาข้อเท็จจริงได้ (Pragmatic, empirical
orientation) และมีลักษณะเฉพาะเจาะจง (Specificityorientation) มากกวา่ ท่จี ะอยู่ในลักษณะ
กระจาย (Diffuseness) จงึ เห็นได้ว่า วัฒนธรรมทางการเมอื งแบบโลกเปน็ วฒั นธรรมทางการเมือง
ของสังคมที่ทันสมัย ไม่เชื่อในส่ิงงมงายโดยปราศจากการค�ำนึงถึงเหตุผลและข้อเท็จจริงสามารถ
แยกแยะบทบาททางการเมืองออกจากบทบาททางสังคมได้อย่างชัดเจน รวมท้ังสามารถเข้าใจถึง
ผลกระทบทร่ี ะบบการเมอื งมตี อ่ ตนเองดว้ ย ในการนพี้ วกนจี้ ะมคี วามปรารถนาทจี่ ะเขา้ ไปมสี ว่ นรว่ ม
ในลักษณะใดๆ เชน่ อาจเข้ารวมกบั พรรคการเมอื งหรอื กลุ่มผลประโยชน์ทม่ี ีแนวทางเดยี วกนั เพื่อท่ี
จะใชอ้ ทิ ธพิ ลตอ่ Output หรอื นโยบายทอี่ อกมาจากระบบทางการเมอื ง ดงั นน้ั ในสงั คมทมี่ วี ฒั นธรรม
ทางการเมอื งแบบโลกจะเปน็ ผลใหเ้ กดิ กจิ กรรมทางการเมอื งในรปู แบบตา่ งๆ ขน้ึ ในสงั คม และทำ� ให้
พัฒนาการของโครงสร้างทางการเมืองในลักษณะของพรรคการเมืองและกลุ่มผลประโยชน์เป็นไป
อย่างมปี ระสทิ ธิภาพดว้ ย ซึ่งเท่ากบั เป็นการเอ้อื อ�ำนวยตอ่ กระบวนการ Differntiation ในสว่ นหน่งึ
อนั จะน�ำไปสู่การพัฒนาการเมืองของระบบนนั่ เอง
๓. ความเปน็ อสิ ระของระบบยอ่ ย (Subsystem Autonomy) ปัจจยั นเี้ ปน็ ส่วนทตี่ ่อเนือ่ ง
มาจากปัจจยั Differentiation โดยมองวา่ เมอ่ื สังคมพฒั นาไปจะเกิดหน้าทีต่ า่ งๆ ข้ึนมากมายอนั จะ
น�ำไปสกู่ ารปรบั ตัวของโครงสรา้ งเดมิ โดยการสร้างระบบย่อยๆ ขนึ้ มาเพ่อื ท่จี ะสนองตอบหรือแกไ้ ข
ปญั หาท่ีเกดิ ข้นึ ตามมา แตเ่ ม่ือเกดิ ระบบย่อยขนึ้ มาแลว้ ถา้ ระบบยอ่ ยเหลา่ นน้ั ไมเ่ ปน็ ตวั ของตวั เอง
กล่าวคือ ไม่สามารถด�ำเนินการใดๆ ได้ถ้าไม่ได้รับค�ำส่ังหรือนโยบายจากองค์กรหรือหน่วยงานใด
เสยี กอ่ น เรากถ็ อื วา่ ระบบยอ่ ยนน้ั ขาดความเปน็ อสิ ระในตวั เอง สงั คมทม่ี ลี กั ษณะ (Differentiation)
ในระดับสูง แตถ่ า้ มีระบบย่อยทข่ี าดความเปน็ อสิ ระในตนเอง เรากไ็ ม่นบั ว่าเปน็ สังคมทพี่ ัฒนาแลว้
เชน่ เดยี วกนั กบั หนงั สอื เลม่ โตๆ แตป่ ราศจากสาระ เรากไ็ มอ่ าจกลา่ วไดว้ า่ หนงั สอื เลม่ นน้ั เปน็ หนงั สอื
ท่ีดี ฉนั ใดกฉ็ นั นั้น

๓ G. Almond and B. Powell, Comparative Politics : A. Development Approach,(Boston :
Little, Brown and Co., 1996), pp. 299-332.

123

ความรเู้ บอื้ งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

ปจั จยั ทสี่ ำ� คญั ทง้ั ๓ ประการขา้ งตน้ นจ้ี ะเกย่ี วขอ้ งซงึ่ กนั และกนั อยา่ งใกลช้ ดิ และยงั สามารถ
นำ� มาเป็นมาตรการในการแบ่งระบบการเมืองตามล�ำดบั ของวิวัฒนาการ ซงึ่ Almond กบั Powell
อา้ งวา่ ระดบั ของความแตกตา่ งแยกแยะของโครงสรา้ งและระดบั ของวฒั นธรรมแบบโลกนน้ั จะนำ� มา
ซ่งึ ระบบการเมอื ง ๓ ระบบ คือ๔

๑. ระบบดั้งเดมิ หมายถงึ ระบบการเมืองทโ่ี ครงสร้างทางการเมอื งขาดความซับซ้อนและ
ประชาชนเชอื่ ในสิง่ ทใี่ ชเ้ หตผุ ลทางโลก เชน่ โชคลาง และสิง่ ศักดสิ์ ิทธิท์ ป่ี ราศจากตวั ตน เชน่ โชค
ลาภและส่ิงศักด์ิสิทธ์ิท่ีปราศจากตัวตน เช่น ในหมู่บ้านชาวอัฟริกาบางเผ่า และในหมู่ชาวเอสกิโม
บางกลุ่ม มีหัวหน้าซึ่งจะท�ำหน้าท่ีหรือสวมบทบาทหลายบทบาท กล่าวคือ หัวหน้าจะเป็นท้ังผู้นำ�
ทางเศรษฐกิจ การเมอื ง และทางศาสนา อาจจะมีการปรกึ ษาหารือกนั วา่ จะออกไปลา่ สตั วเ์ ม่อื ไร ใช้
วิธีการใด จะไปที่ใดซึ่งในการน้ีบรรดาผู้ชายวัยฉกรรจ์ซ่ึงเป็นลูกเผ่าอาจให้ความเห็นและมีส่วนใน
การตดั สนิ ใจ ก่อนออกเดนิ ทางกอ็ าจมีการทำ� พธิ ีบวงสรวงขอพรจากสิ่งศกั ด์สิ ทิ ธิ์ เหล่านเ้ี ป็นตน้

๒. ระบบประเพณี หมายถึง ระบบการเมอื งทเ่ี ริ่มมีความแตกตา่ งในโครงสรา้ ง หนา้ ที่และ
ในบทบาททช่ี ำ� นาญเฉพาะด้านมากข้นึ ระบบนมี้ ผี ู้น�ำทางการเมือง เชน่ พระมหากษตั รยิ ์ ขุนนาง
เจ้าหน้าท่ี ซึ่งจะท�ำหน้าท่ีเฉพาะดา้ น Almond และ Powell ไดแ้ บง่ ระบบการเมืองแบบประเพณี
ออกไดเ้ ปน็ ระบบย่อยอีกคอื

๒.๑ ระบบปิตาธปิ ไตย เชน่ การปกครองของอยี ิปต์ในสมยั พระเจ้าฟาโรห์
๒.๒ ระบบราชการรวมศูนย์ ซ่ึงเป็นระบบท่ีเร่ิมมีการพัฒนาเป้าหมายทางการเมืองใน
ลักษณะที่มีอิสระกว่าเก่า บทบาททางการเมืองและบริหารได้พัฒนามากข้ึน และพยายามที่จะจัด
รูปแบบของสังคมให้อยู่ในลักษณะของรวมศูนย์ ตัวอย่างเช่น อาณาจักรจินดาในอเมริกาใต้ช่วง
ศตวรรษที่ ๑๖ ซึ่งโครงสรา้ งของอาณาจกั รนี้ประกอบไปดว้ ยสมาชกิ ของชนช้ันสงู พระซงึ่ มีอยู่เปน็
จ�ำนวนน้อย และปะชาชนธรรมดาซึ่งมีอยู่ในจ�ำนวนมาก อาณาจักรน้แี บง่ ออกเปน็ ส่ีเมอื ง มถี นนสี่
สายว่ิงจากแต่ละเมืองมุ่งเข้าสู่เมืองหลวง และจักรพรรด์ิจะเป็นผู้ก�ำหนดส่งพระญาติไปปกครอง
จังหวัดท้ังส่ีน้ัน ซ่ึงเจ้าเมืองทั้งส่ีน้ีต่างก็มีอ�ำนาจสูงสุดในการก�ำหนดกฎหมายบริหารราชการและ
ตดั สินกรณพี ิพาท แต่ทง้ั นตี้ อ้ งข้นึ ตรงต่อองค์จกั รพรรดด์ิ ้วย
๒.๓ ระบบศักดินาเป็นระบบการเมืองท่ีแตกต่างจากอภิชนาธิปไตยในลักษณะท่ีชนชั้น
สูงเป็นเจ้าของที่ดินส่วนใหญ่ และท�ำหน้าท่ีในการก�ำหนดนโยบายของรัฐ และแตกต่างจากระบบ
ปริ มิตตามทรรศนะของ Apterซ่ึงมีหัวหน้าสาขาเป็นผู้ปกครองเมืองเลก็ ๆ โดยขน้ึ ตรงตอ่ ผูน้ �ำสงู สุด
อกี ทหี น่ึง ท้งั นีเ้ พราะในระบบศกั ดินานั้น หัวหน้าสาขาจะเปน็ ผ้ดู �ำเนนิ งานของรัฐภายในเมืองท่ีตน
ครอบครองอยเู่ กอื บทกุ อยา่ งตามล�ำพังคนเดยี ว แต่ในขณะเดียวกันก็มีสมั พันธภาพกับหัวหนา้ ใหญ่
ในลักษณะของสัญญาวา่ จะตอบแทนซ่งึ กนั และกนั ในลักษณะใดๆ๕

๔ G. Almond and B. Powell, Op. cit., pp. 215-298.
๕ David Apter, The political of Modernization,(Chicago : University of Chicago Press, 1965),
pp.91-92.

124

ความรู้เบอื้ งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๓. ระบบสมัยใหม่ หมายถึง ระบบการเมืองท่ีโครงสร้างพ้ืนฐานทางการเมืองของสังคมมี
ความแตกตา่ งซับซ้อนมาก ต่างก็ท�ำงานตามความชำ� นาญงานเฉพาะอย่าง เชน่ มีกลุ่มผลประโยชน์
พรรคการเมือง สื่อสารมวลชนเกิดขึ้นมากมาย ลักษณะวัฒนธรรมทางการเมืองของบรรดาเหล่า
สมาชิกของสังคมมีความเป็นเหตุเป็นผลทางโลก เร่ิมเข้าใจถึงบทบาทของรัฐบาลว่าสามารถท่ีจะ
เปล่ยี นสภาพความเปน็ อยขู่ องคนในสงั คมได้ Almond กับ Powell ไดจ้ �ำแนกระบบการเมืองสมยั
ใหม่น้ีออกได้เปน็ ๓ ระบบคอื

๓.๑ ระบบรัฐชาติแบบโลก ในที่นี้หมายถึง เมืองเล็กหรืออาจเป็นเมืองขนาดใหญ่ที่มี
ความเปน็ อิสระในตนเองและมีโครงสรา้ งทางสังคมท่ีคอ่ นขา้ งจะสลบั ซับซ้อน เชน่ รัฐชาติของกรกี
โบราณ

๓.๒ ระบบสมัยใหม่ที่มีการระดมสรรพก�ำลัง ระบบการเมืองน้ีอาจจ�ำแนกได้อีกเป็น
ระบบประชาธไิ ตยซงึ่ มรี ะบบยอ่ ยทเี่ ปน็ อสิ ระในตนเองและประชาชนมวี ฒั นธรรมทางการเมอื งแบบ
เข้ามีส่วนร่วม กบั ระบบอำ� นาจนิยมซงึ่ ระบบยอ่ ยถกู ควบคมุ โดยส่วนกลางและประชาชนมีลกั ษณะ
วฒั นธรรมทางการเมอื งแบบก่ึงไพรฟ่ ้ากงึ่ เข้ามีส่วนร่วม

๓.๓ ระบบสมัยใหม่ช่วงก่อนที่จะมีการระดมสรรพก�ำลัง ซ่ึงระบบการเมืองแบบน้ีจะมี
ระดับของความแตกต่างในโครงสรา้ งและระดับของวฒั นธรรมที่เปน็ ทางโลกตำ่� กวา่ แบบก่อน ซง่ึ ถา้
จะแยกตามลกั ษณะของระบบการปกครองเราอาจกแยกออกไดเ้ ปน็ ๒ ระบบคอื ระบบประชาธปิ ไตย
เชน่ การปกครองของไนจีเรยี กอ่ นเดอื นมกราคม ๑๙๙๖ กับระบบอำ� นาจนิยม เช่น การปกครอง
ของประเทศกาน่า เป็นต้น

จะเห็นได้วา่ Almond กบั Powell ต้องการชีใ้ ห้เห็นวา่ พื้นฐานสว่ นหนึ่งของการพัฒนาการ
เมืองก็คือความเป็นทันสมัยทางการเมืองของสังคมที่มีโครงสร้างแตกต่างซับซ้อนและมีวัฒนธรรม
แบบทางโลก ความแตกต่างระหว่างสังคมท่ีทันสมัยกับสังคมที่พัฒนาทางการเมืองจึงอยู่ท่ีปัจจัย
ประการทสี่ ามคอื ปจั จยั เรอ่ื งความเปน็ อสิ ระของระบบยอ่ ย นนั่ เองจากปจั จยั ทงั้ ๓ ประการ Almond
และ Powell นำ� มาเปน็ มาตรการในการจ�ำแนกระบบการเมือง ทง้ั น้ีโดยอ้างว่าในระบบการเมอื งใด
ทมี่ ลี กั ษณะของปจั จยั ทงั้ ๓ ประการนอ้ี ยใู่ นระดบั สงู กวา่ อกี ระบบการเมอื งหนงึ่ จะถอื วา่ ระบบการเมอื ง
นน้ั มกี ารพฒั นากวา่