ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

25

ความรู้เบ้อื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

เอกสารอ้างองิ ประจำ� บท

เฉลมิ พล ศรหี งส.์ เอกสารทางวชิ าการ พฒั นาการของสาขาวชิ าการบรหิ ารรฐั กจิ . กรงุ เทพมหานคร
: คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำ� แหง, ๒๕๓๙.
ธีรยุทธ์ หล่อเลิศรัตน์. “องค์การมหาชนตามแนวปฏิรูประบบราชการไทย” ใน อาหารเสริม
สมองนกั บรหิ าร. พมิ พค์ รงั้ ท่ี ๒. กรงุ เทพมหานคร : ประชาชน, ๒๕๔๓.
วนิ ติ ทรงประทมุ และวรเดช จนั ทรศร. การประสานแนวคดิ และขอบขา่ ยของ รฐั ประศาสนศาตร.์
พิมพค์ ร้ังท่ี ๒. กรุงเทพมหานคร : สถาบันบณั ฑิตพฒั น บริหารศาสตร,์ ๒๕๓๙.
วรี ะศกั ดิ์ เครอื เทพ. รฐั ประศาสนศาสตร์ : ขอบขา่ ยและการประยกุ ตใ์ ชอ้ งคค์ วามร.ู้ กรงุ เทพมหานคร
: ภาควชิ ารัฐประศาสนศาสตร์ คณะรฐั ศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั , ๒๕๔๗.
วรัชยา เช้อื จันทกึ . ความรู้เบ้ืองตน้ เกย่ี วกบั วิขารฐั ประศาสนศาสตร์. นครราชสีมา : มหาวิทยาลัย
ราชภัฏนครราชสมี า, ๒๕๕๐.
วิรัช วิรชั นิภาวรรณ. รัฐประศาสนศาสตร์ : แนวคดิ และกระบวนการ. กรงุ เทพมหานคร : ธรรก
มลการพิมพ์, ๒๕๔๙.
ศริ พิ งษ์ ลดาวัลย์ ณ อยุธยา. ทฤษฎแี ละแนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์. เชียงใหม่ : ภาควิชา
รฐั ศาสตร์คณะสังคมศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยเชียงใหม่, ๒๕๔๒.
สัมฤทธิ์ ยศสมศักด์ิ. หลักรัฐประศาสนศาสตร์แนวคิดและทฤษฏี. พิมพ์คร้ังท่ี ๒. กรุงเทพฯ :
รัตนพรชัย, ๒๕๔๘.
สร้อยตระกลู ตวิ ยานนท์ อรรถมานะ. สาธารณบริหารศาสตร.์ พิมพค์ รง้ั ที่ ๓. กรุงเทพมหานคร
: มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์, ๒๕๔๐.
อุทัย เลาหวิเชียร. ค�ำบรรยายวิชารัฐประศาสนศาสตร์. มหาวิทยาลัยรามค�ำแหง ไม่ปรากฏ
ท่พี มิ พ,์ ๒๕๕๑.
Gordon. George. J.. & Milakovich. Michael. E, Public administration in America
5thed. New York: St. Martin's Press, 1955.

บนั ทกึ ชว่ ยจ�ำ

..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................

แผนการจดั การเรียนรู้ ประจ�ำบทที่ ๒
เรื่อง ขอบขา่ ยการศกึ ษารัฐประศาสนศาสตร์

ก. เนอ้ื หาสาระทศ่ี ึกษา
ขอบขา่ ยการศึกษาทางรัฐประศาสนศาสตร์
๑. ขอบขา่ ยการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์
๒. รฐั ประศาสนศาสตร์ในมุมมองของรฐั ศาสนศาสตร์
๓. เนือ้ หาวิขาเกย่ี วกับรฐั ประศาสนศาสตร์

ข. วตั ถุประสงคข์ องการศึกษา
เม่อื ได้ศกึ ษาบทที่ ๒ จบแล้ว ผู้ศกึ ษามีความสามารถ
๑. อธบิ ายขอบขา่ ยการศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตรไ์ ด้
๒. อธิบายมมุ มองของรัฐศาสนศาสตรไ์ ด้
๓. อธิบายเน้อื หาวิขารัฐประศาสนศาสตรไ์ ด้

ค. กระบวนการเรยี นรู้
๑. อาจารยผ์ สู้ อนยกตวั อยา่ งงานวจิ ยั ตามความสนใจของนสิ ติ และ เกรน่ิ นำ� ความรเู้ บอื้ งตน้

เกย่ี วกบั ขอบข่ายการศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตรม์ ีความหมายอย่างไร
๒. อาจารยผ์ สู้ อนกลา่ วเปดิ ประเดน็ ซกั ถามผเู้ รยี นใหม้ สี ว่ นรว่ มในการเรยี นรเู้ กย่ี วกบั การวจิ ยั

โดยการตอบปากเปล่า เพอ่ื เป็นการกระตุน้ ให้ผูเ้ รยี นไดต้ ื่นตัวอยเู่ สมอ
๓. คำ� ถามใดที่ผเู้ รียนตอบแลว้ ไมช่ ดั เจนพอ ผู้สอนควรอธบิ ายประเด็น น้นั ๆ เพิ่มเตมิ เพ่อื

ใหผ้ ้เู รียนไดร้ ับความรู้ทถี่ ูกต้อง
๔. กอ่ นสอนทกุ ครง้ั อาจารยผ์ สู้ อนกระตนุ้ ใหผ้ เู้ รยี นเกดิ ความสนใจ มคี วามอยากรอู้ ยากเหน็
๕. อาจารยผ์ ู้สอนเสนอแนะใหผ้ ู้เรียนศึกษาค้นคว้าเพ่ิมเตมิ จากหนังสือ อื่น ๆ หรืองานวิจัย

อน่ื ๆ
๖. เมือ่ ศกึ ษาแต่ละบทจบแลว้ อาจารยผ์ ู้สอนมอบหมายงานใหผ้ ้เู รยี น ทกุ คนไปทำ� คำ� ถาม

ทา้ ยบทแล้วนำ� มาสง่ ในสปั ดาหต์ อ่ ไป
๗. อาจารยผ์ สู้ อนอธบิ ายสรปุ “ขอบขา่ ยการศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตร”์ อกี ครง้ั เพอ่ื เปน็ การ

ทบทวนเน้ือหาสาระ แล้วผู้สอนสอบถามผู้เรียนในประเด็นท่ีได้เรียนมาแล้ว เพื่อเป็นการประเมิน
ผู้เรียนว่ามีประสทิ ธิภาพและประสิทธิผลมากน้อยเพยี งใด

ง. แหล่งการเรียนรู้
๑. หอ้ งสมดุ มหาวทิ ยาลยั
๒. หนังสือหรือต�ำราเก่ียวกับรัฐศาสตร์/รัฐประศาสนศาสตร์ งานวิจัย วิทยานิพนธ์ และ

วารสารอ่ืน ๆ เปน็ ต้น
๓. เวบ็ ไซตท์ ่ีเกี่ยวขอ้ ง

จ. สื่อการเรียนการสอน
๑. เอกสารประกอบการสอนวิชา ความรเู้ บอ้ื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์
๒. บอร์ดความรู้, หนังสอื พิมพ,์ นติ ยสาร, Internet, Website, งานวจิ ยั วิทยานิพนธ์ และ

วารสาร เปน็ ต้น
๓. ใบงาน/งานทีม่ อบหมายอื่น ๆ

ฉ. การวัดผลและประเมนิ ผล
๑. ด้านความรู้ : ประเมินจากการตอบคำ� ถาม/แสดงความคดิ เห็น
๒. ด้านทักษะ : ประเมนิ ด้วยการสงั เกตการนำ� เสนอผลงานเด่ยี ว/งานกลุ่ม
๓. ด้านคุณธรรม จรยิ ธรรม และค่านิยม : ประเมนิ การสงั เกตพฤติกรรม/การรว่ มกจิ กรรม/

การแสดงความคิดเห็นในชนั้ เรียน
๔. ด้านทกั ษะความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งบุคคลและความรับผดิ ชอบทีต่ ้องพฒั นา : ประเมนิ ผล

การน�ำเสนอรายงานเป็นทมี และพฤตกิ รรมการทำ� งานเป็นทีม
๕. ด้านทักษะการวิเคราะห์เชิงตัวเลข การส่ือสารและการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศท่ีต้อง

พฒั นา : ประเมนิ ผลการคน้ คว้า การอา้ งอิง การท�ำรายงาน เนน้ ขอ้ มลู เชงิ ตัวเลขและคำ� อธบิ าย

บทที่ ๒
ขอบข่ายของรฐั ประศาสนศาสตร์

จากทีเ่ ริ่มมกี ารศึกษาวิชา Public Administration โดยเรม่ิ จากการตีพมิ พแ์ ละเผยแพร่ ผล
งานทางวชิ าการของ Woodrow Wilson ทชอวา่ "The Study of Administration" ในปค.ศ.
๑๘๘๗ บทความนม้ี ผี ลทำ� ใหเ้ กดิ การศกึ ษาวชิ านขี้ น้ึ โดย วลิ สนั ไดช้ ใ้ี หเ้ หน็ วา่ วชิ าเกยี่ วกบั การบรหิ าร
ของรัฐ (Science of Administration) มีคณุ คา่ ในการศกึ ษา เป็นศาสตร์ทม่ี หี ลกั การ แนวความคิด
ทแ่ี ตกต่างจากศาสตรท์ างการเมอื ง (Science of Politics)

จากปี ค.ศ.๑๘๘๗ ท่ีถือเป็นชุดเริ่มต้นในการศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์จนถึงปัจจุบัน
(ค.ศ.๒๐๐๘) แนวทางการศึกษาวชิ าน้มี ีพฒั นาการมาอย่างตอ่ เนื่องยาวนานนบั รอ้ ยปี ภายใต้กรอบ
ความคิดทีแ่ ตกต่างกันของนกั วชิ าการในแตล่ ะชว่ งสมยั ซึ่งมที ้งั ความทบั ซ้อน เหล่ือมลาํ้ และความ
แตกตา่ งกนั จนทำ� ใหอ้ งคค์ วามรู้ เนอื้ หาสาระของวชิ ารฐั ประศาสนศาสตรม์ ขี อบขา่ ยขยายกวา้ งออก
ไปเรอื่ ยๆ จนอาจกลา่ วไดว้ า่ แทบจะหาจดุ จบไมไ่ ต้ สง่ ผลใหเ้ กดิ ความเคลอื บแคลงสงสยั ใน เอกลกั ษณ์
ของวชิ านี้วา่ องคค์ วามรู้ แนวความคิด ทฤษฎี ของรฐั ประศาสนศาสตร์ (Public Administration)
ที่แท้จริงแลว้ เปน็ อย่างไร๑

อยา่ งไรกต็ าม อาจสรปุ ถงึ ขอบขา่ ยขององคค์ วามรู้ แนวความคดิ ทค่ี วรเปน็ พน้ื ฐานความร ู้
ของวชิ านไ้ี ด้ ตามจุดเน้นและแนวทางการศกึ ษาที่เกดิ ขึน้ ในแต่ละยุคสมยั โดยสรุปได้ดงั นี้

ในระยะแรกท่ีมีการศึกษาวิชานี้คือช่วง ค.ศ.๑๘๘๗ - ค.ศ.๑๙๓๗ การศึกษาในช่วงระยะ
เวลานี้ ถอื วา่ เปน็ การวางพนื้ ฐานของการศกึ ษาเกยี่ วกบั การบรหิ ารงานของรฐั เนอื่ งจากมกี ารสรา้ งองค์
ความรู้ แนวความคิดท่ีมีเนื้อหาสาระและหลักการเก่ียวกับการบริหารที่ชัดเจน มีเอกลักษณ์เป็น
ของตนเอง โดยการศึกษาในช่วงเวลานี้มุ่งเน้นท่ีการค้นหาหลักการบริหารท่ีมีกฎเกณฑ์ที่แน่นอน
ชัดเจน (The Principle of Administration) ขึ้นมาเพื่อน�ำมาใช้เป็นแนวทางในการบริหารงาน
ในองค์การของรัฐ ให้เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด ทั้งน้ีเพราะการบริหารงานของรัฐ
ที่ผ่านมามกั ประสบปญั หาความไรป้ ระสิทธภิ าพในการท�ำงาน เน่อื งจากขาดหลกั การทดี่ ี ท�ำให้นกั
วิชาการในยุคน้ีพยายามศึกษาค้นหาหลักการบริหารที่มีกฎเกณฑ์ท่ีแน่นอนชัดเจนข้ึนมาใช้ เช่น
วูดโรว์ วลิ สนั (Woodrow Wilson) ได้เสนอให้มีการสร้างระบบการบริหารจัดการท่ีดี (Good Gov-
ernance) ข้ึนมาใช้และให้มีการแยกการบริหารออกจากการเมืองอย่างเด็ดขาด ต่อมา แฟรงค ์

๑ Waldo, Dwight, "Scope of the Theory of Public Administration" in Theory and Practice of
PublicAdministration, ed. (James Charlsworth Philadelphia : The American Academy of Political
Science, 1968), pp. 1-26.

30

ความรู้เบอื้ งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

กดู เนาว์ (Frank J. Goodnow) และเลยี วนาร์ด ไวท์ (Leonard D. White) ไดเ้ สนอผลงาน เนน้ ยา้ํ
วา่ ตอ้ งมกี ารแยกการบรหิ ารออกจากการเมอื งโดยการชใี้ หเ้ หน็ ถงึ บทบาทของรฐั บาลวา่ มี ๒ ดา้ น คือ
หน้าทที่ างการเมือง ซ่ึงเปน็ เร่ืองของการกำ� หนดนโยบายท่สี ามารถแสดงออกซึ่ง เจตนารมณ์ของรฐั
อกี หนา้ ทห่ี นง่ึ คอื การบรหิ าร ซง่ึ เปน็ เรอื่ งทเ่ี กยี่ วขอ้ งกบั การนำ� นโยบาย ออกไปปฏบิ ตั ิ โดยตอ้ งอาศยั
กลไกการท�ำงานที่ชัดเจน๒
๒.๑ ขอบข่ายการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์

กมล อดลุ พนั ธ๓์ เหน็ วา่ ศาสตรท์ เี่ กย่ี วขอ้ งกบั การศกึ ษาวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์ มดี งั ตอ่ ไปนี้
๑. สาขาวิชารฐั ศาสตร์ วิชารฐั ศาสตรแ์ ละวิชารฐั ประศาสนศาสตรเ์ ป็นศาสตรท์ ่ไี มส่ ามารถ
แยกออก จากกันได้ เพราะวิชารัฐประศาสนศาสตร์มีวัตถุประสงค์ในการศึกษาถึงการส่งเสริมให้มี
การบริหารงานเป็นไป ตามนโยบายของรัฐท่ีก�ำหนดไว้ กล่าวคือ วิชารัฐศาสตร์จะถูกใช้โดยฝ่าย
ปกครองหรือฝ่ายการเมือง ส่วนวิชา รัฐประศาสนศาสตร์จะถูกใช้โดยฝ่ายข้าราชการ แต่ท้ังน้ีเป็น
เรอื่ งทเี่ กย่ี วขอ้ งกบั การใหบ้ รกิ ารแกป่ ระชาชน สามารถเขา้ ใจไดว้ า่ การศกึ ษาวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์
โดยปราศจากการศกึ ษาวชิ ารฐั ศาสตรด์ จู ะเปน็ เรอ่ื งท่ี ยากทจ่ี ะทำ� ใหก้ ารศกึ ษาวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์
มคี วามสมบรูณ์
๒. สาขาวชิ านติ ศิ าสตร์ ในการบรหิ ารงานบา้ นเมอื งมคี วามจำ� เปน็ อยา่ งยงิ่ ทจ่ี ะตอ้ งมกี ฎหมาย
รฐั ธรรมนญู หรือกฎหมายมาปกครองประเทศ ทัง้ นี้ เพื่อรองรบั การกระท�ำของประชาชนในรูปแบบ
ตา่ งๆ การบรหิ ารงานบา้ นเมอื งทด่ี นี นั้ จงึ มคี วามจำ� เปน็ ทจี่ ะตอ้ งอาศยั หลกั นติ ศิ าสตรเ์ ขา้ มาเกย่ี วขอ้ ง
ทงั้ นเี้ พอ่ื ใหก้ าร บรหิ ารงานไดเ้ ปน็ ไปตามระเบยี บวธิ ปี ฏบิ ตั อิ ยา่ งถกู ตอ้ งชดั เจนและไมเ่ กดิ ขอ้ ผดิ พลาด
ส�ำหรับความสัมพันธ์ ระหว่างวิชานิติศาสตร์กับวิชารัฐประศาสนศาสตร์ได้มีส่วนเกี่ยวข้องกัน คือ
การทน่ี กั รฐั ประศาสนศาสตรห์ รอื ขา้ ราชการจำ� ตอ้ งมหี ลกั นติ ศิ าสตรใ์ นการบรหิ ารงานอยเู่ สมอเพราะ
ในการปฏิบตั ริ าชการนัน้ ข้าราชการจะตอ้ ง ยดึ กฎระเบยี บ ข้อบงั คบั ตามทกี่ ฎหมายก�ำหนด รวมถึง
การปฏบิ ตั ริ าชการตามนโยบาย ระเบยี บแบบแผนและ ค�ำส่ังตา่ งๆ ตามทผี่ บู้ ังคบั บญั ชาสง่ั การแต่
การสั่งการจะต้องไม่ขัดต่อข้อกฎหมายของประเทศ
๓. สาขาวิชาบริหารธุรกิจ ดังท่ีกล่าวแล้ววิชารัฐประศาสนศาสตร์กับวิชาบริหารธุรกิจ
มีความคลา้ ยคลงึ กนั โดยเฉพาะอย่างยงิ่ การนำ� ศาสตรท์ างสาขาวชิ าบรหิ ารธุรกิจมาประยกุ ต์ใชใ้ น
การบรหิ ารงานภาครัฐศาสตร์ ในการทางบริหารธุรกจิ ได้อธิบายถงึ ความเปน็ จรงิ ในการบรหิ ารงาน
ไดอ้ ย่างชัดเจนและถกู ต้อง โดยเฉพาะการ ให้ความเขา้ ใจเกยี่ วกับเร่อื งพฤตกิ รรมของมนุษยภ์ ายใน

๒ Henry, Nicholas, Public Administration and Public Affairs /Nicholas Henry, ๙thed., (Pearson
Education, Upper Saddle River, New Jersey, 2004), p.30.

๓ กมล อดลุ พนั ธ,์ การบรหิ ารรฐั กจิ เบอ้ื งตน้ , (กรงุ เทพมหานคร : สำ� นกั พมิ พม์ หาวทิ ยาลยั รามคำ� แหง, ๒๕๓๘),
หนา้ ๓๒ - ๓๗.

31

ความรูเ้ บ้อื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

องคก์ าร เทคนคิ การบรหิ าร การวางแผนการปฏบิ ตั งิ าน การจดั ระเบยี บภายในองคก์ ารหรอื แมก้ ระทง่ั
การควบคมุ งบการเงนิ เปน็ ตน้ จงึ เปน็ สงิ่ ทด่ี ที ผี่ ศู้ กึ ษาวชิ า รฐั ประศาสนศาสตรจ์ ะไดน้ ำ� ความรู้ เทคนคิ
ข้อมูลใหม่ๆ มาท�ำการศึกษาวิเคราะห์และปรับปรุงเพ่ือให้เหมาะสมกับการบริหารภาครัฐอิทธิพล
ของศาสตร์ทางการบริหารธุรกิจได้เข้ามามีบทบาทในการปรับปรุง หลักการบริหารงานภาครัฐ
โดยเฉพาะหลกั การจดั การแบบวทิ ยาศาสตร์ (Scientific Management) ทมี่ งุ่ เนน้ การบรหิ ารจดั การ
ในองคก์ ารไดด้ ำ� เนนิ การไปตามแบบพลวตั (Dynamic Group) โดยอาศยั ความรว่ มมอื ในการปฏบิ ตั ิ
งานจากบุคลากรภายในองคก์ ารเป็นส�ำคญั

๔. สาขาวชิ าจติ วทิ ยาสงั คม การบรหิ ารงานภายในองคก์ ารไมส่ ามารถหลกี เลยี่ งการบรหิ าร
มนษุ ย์ ไดท้ ฤษฎจี ติ วทิ ยาสงั คมซง่ึ มสี ว่ นสำ� คญั ในการใหค้ วามรคู้ วามเขา้ ใจของนกั รฐั ประศาสนศาสตร์
ในเรอื่ งของการทำ� ความเขา้ ใจตอ่ ผปู้ ฏบิ ตั งิ านซงึ่ อยใู่ นฐานะผรู้ ว่ มองคก์ ารเดยี วกนั วชิ าจติ วทิ ยาสงั คม
จะช่วยให้ทราบถงึ แนวทางการศกึ ษาเร่ืองคนของแต่ละคน เชน่ ลกั ษณะของความสัมพนั ธ์กบั เพื่อน
รว่ มงานภายในองคก์ าร การดู พนื้ ฐานภมู หิ ลงั ของแตล่ ะคน หรอื แมก้ ระทงั่ การดคู วามปกตแิ ละความ
ผดิ ปกตขิ องแตล่ ะบคุ คลในองคก์ าร การศกึ ษาพฤตกิ รรมของคนในองคก์ ารจะชว่ ยใหผ้ บู้ รหิ ารสามารถ
ทำ� ความเขา้ ใจตอ่ สภาพของบคุ คลภายในองคก์ ารได้ เพอื่ ทผี่ บู้ รหิ ารจะสามารถหาวธิ กี ารใดๆ ทเ่ี หมาะสม
กับสภาพของแต่ละบคุ คล ทั้งน้ี เพื่อให้การทำ� งานเป็นไปอย่างมปี ระสิทธภิ าพมากทส่ี ดุ

๕. สาขาวชิ าเศรษฐศาสตร์ ความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งวชิ าเศรษฐศาสตรแ์ ละวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์
มสี ว่ นเกย่ี วขอ้ งในสว่ นของการวางแผนพฒั นาประเทศ โดยทนี่ กั รฐั ประศาสนศาสตรจ์ ะตอ้ งมคี วามรู้
ทางดา้ น สาขาวชิ าเศรษฐศาสตรเ์ ปน็ อยา่ งมากเพราะเปน็ สาขาวชิ าทที่ ำ� ใหเ้ กดิ การวางแผนทเ่ี กย่ี วขอ้ ง
กบั การพฒั นา รูปแบบเศรษฐกจิ ขั้นพ้ืนฐานของประเทศ

๖. สาขาวิชาตรรกวิทยา สาขาวิชาตรรกวิทยาเป็นวิชาท่ีว่าด้วยการศึกษาเพื่อหาเหตุและ
ผลตามความจริงที่ปรากฏขึ้น การบริหารนั้นจ�ำต้องมีการตัดสินใจในเรื่องต่างๆ โดยการตัดสินใจ
ในแต่ละครั้งจะใช้ความเป็นเหตุผลท่ีสามารถพิสูจน์ทราบได้เข้ามามีส่วนช่วยในการตัดสินใจ
การตดั สนิ ใจโดยการใชอ้ ารมณห์ รอื ความเชอื่ ควรเปน็ สง่ิ ทจ่ี ะหลกี เลยี่ งเพราะการตดั สนิ ใจดว้ ยความ
เชอื่ หรอื ใชอ้ ารมณเ์ ปน็ สงิ่ ทไ่ี มแ่ นน่ อนและไมเ่ ปน็ ทรี่ บั รู้ ชดั เจนของบคุ คลโดยทวั่ ไป สำ� หรบั การตดั สนิ
ใจทางตรรกวิทยาจะมีส่วนท�ำให้ลดการสูญเสียของทรัพยากร บริหารและสามารถเพิ่มความม่ันใจ
ให้แกผ่ ู้ร่วมงานได้

๗. สาขาวิชาสังคมวิทยา สาขาวิชาสังคมวิทยามีประโยชน์ต่อนักรัฐประศาสนศาสตร์ก็คือ
เป็นการศึกษาถึงสงิ่ แวดล้อมตา่ งๆ ที่มีอิทธิพลตอ่ การบริหารภาครัฐ โดยเฉพาะการท�ำความเข้าใจ
และท�ำการศึกษาเก่ียวกับขนบธรรมเนียมประเพณีต่าง ๆ ท่ีมีอยู่ในสังคมเพราะขนบธรรมเนียม
ประเพณีมีอิทธิพล ต่อความเป็นอยู่ของประชาชนในสังคมอย่างย่ิงถ้าหากทางราชการได้ละเลยใน
ส่วนน้ีแล้ว อาจส่งผลต่อการด�ำเนินกิจกรรมของรัฐไม่ประสบความส�ำเร็จได้ นอกจากน้ีแล้ววิชา
สงั คมวทิ ยายงั สามารถอธบิ ายถงึ รปู แบบการ บรหิ ารงานภายในหนว่ ยงานราชการไดใ้ นการออกแบบ
ของรูปแบบการบริหารงานภายในหน่วยงานราชการ ผู้บริหารจ�ำเป็นต้องศึกษาถึงวัฒนธรรมหรือ

32

ความรเู้ บื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

ประเพณีภายในหน่วยงานนั้นๆ ก่อน เช่น การศึกษาถึงแบบแผนใน การติดต่อส่ือสารของบุคคล
ภายในองคก์ าร การศกึ ษาถงึ ความเชื่อของผู้ปฏิบตั ิงานตอ่ ผูน้ ำ� ในองคก์ าร การท�ำความเขา้ ใจแบบ
น้จี ะชว่ ยใหก้ ารบรหิ ารงานภายในองคก์ ารมคี วามสงบและความเรยี บรอ้ ย
๒.๒ มมุ มองของรัฐประศาสนศาสตร์

อิวาน แอล รชิ ารส์ นั (Ivan L. Richardson) และ ซติ นีย์ บอลด์วิน (Sidney Baldwin) ใช้
กรอบมุมมอง (Persrectives) จดั ระบบความคดิ และขอบขา่ ยองรัฐประศาสนศาสตร์ โดยประมวล
จากประสบการณ์ของรัฐประศาสนศาสตร์สหรัฐอเมริกา เขากล่าวว่าความรู้มาจากประสบการณ์
รัฐประศาสนศาสตร์จึงเป็นความรู้ท่ีเป็นผลผลิตมาจากสภาพแวดล้อม เช่น มาจากการเกิดรัฐบาล
ขนาดใหญ่ (Big Government) การเพิ่มบทบาทส�ำคัญของฝ่ายบริหาร ความเจริญเติมโตของ
วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี การเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบเสรีนิยม (Laissez Faire)
การทร่ี ฐั บาลต้องเล่นการเมอื ง (Politicization of Government) เพื่อหาเสียงสนับสนนุ การเกิด
ความเป็นวชิ าชพี (Professionalization) ในราชการ การคน้ พบความรทู้ างดา้ นพฤตกิ รรมองค์การ
และการขยายบทบาททางดา้ นต่างประเทศ ดว้ ยเหตุนี้ มุมมองใดเพยี งมุมมองเดยี วไม่พอ หรอื ไมม่ ี
มมุ มองใดทดี่ ที ส่ี ดุ การรวมเอาความรจู้ ากมมุ มองตา่ ง ๆ ทำ� ใหเ้ กดิ ปญั ญารชิ ารส์ นั และบอลตว์ นิ แบง่
มุมมองของรัฐประศาสนศาสตรเ์ ป็น ๗ มมุ มอง ดังต่อไปน๔้ี

การศกึ ษาวชิ ารฐั ประศาสนศาสตรค์ วรจะตอ้ งมกี ารนำ� เอาความรจู้ ากศาสตรส์ าขาอนื่ ๆ เขา้
มาช่วย ในการวเิ คราะห์ในเรอื่ งของการบริหารงาน เพราะศาสตร์สาขาอื่นๆ มีความกา้ วหน้าเพียง
พอทจ่ี ะชว่ ยให้ วชิ ารฐั ประศาสนศาสตรม์ ีเอกลกั ษณท์ ่ชี ดั เจนมากยิง่ ขน้ึ ในการศกึ ษา โดยเฉพาะเม่อื
ได้นำ� เอาความรมู้ าจาก ศาสตรท์ ่ีแตกต่างกัน เช่น วิชาเศรษฐศาสตร์บรหิ ารธรุ กจิ หรอื สงั คมวิทยา
มาประยกุ ตใ์ ชก้ จ็ ะทำ� ใหผ้ ศู้ กึ ษา สามารถมขี อ้ มลู ทม่ี ากขนึ้ เพอ่ื ทำ� การตดั สนิ ใจและหาวธิ ที างทที่ ำ� ให้
สามารถตัดสินใจได้อยา่ งมีเหตุผล ภายใตข้ ้อจ�ำกดั ตา่ งๆ ได้

๑. มมุ มองของรัฐประศาสนศาสตร์ (The Perspective of History)
นักรัฐประศาสนศาสตร์ท้ังหลายคงไม่มีใครกล้าละเลยคุณประโยชน์ของอดีตโดยเฉพาะ
นบั ตงั้ แตส่ งครามโลกครง้ั ทสี่ องเปน็ ตน้ มา มคี นเตอื นใหเ้ หน็ ถงึ บทเรยี นของประวติ ศิ าสตร์ เพราะวา่
ถึงแม้จะมีเทคนิคการหาความรู้ใหม่ ๆ เกิดข้ึน แต่เทคนิคเหล่าน้ีก็ต้องมีความรู้ทางประวัติศาสตร์
รวมอยู่ด้วยเสมอ มุมมองประวัติศาสตร์ เกิดจากความคิดเรื่องความต่อเนื่องของการศึกษามนุษย์
(Idea lf Continuity in the Study of Man) เพราะชีวติ มนษุ ย์ กค็ อื ชวี ิตของคนทุกคนต้ังแตอ่ ดตี
จนปจั จบุ นั และรวมถงึ อนาคต การใหค้ วามสำ� คญั กบั ความตอ่ เนอ่ื งชว่ ยใหแ้ ยกเหตกุ ารณท์ เี่ กดิ มาแลว้
กบั ปจั จุบนั ออกจากกัน มขี ้อมูลเปรียบเทียบและทดสอบทฤษฏี ตลอดจนมีมติ ทิ างด้านเวลาทข่ี าด

๔ Ivan L. Richardson and Sidney Baldwin, Pulic administration : Government in action, (Ohio
: Charles E. Merril Publishing, 1976), pp.9-28.

33

ความรู้เบอ้ื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

หายไปจากการศึกษาในแนวพฤติกรรมการบริหารรวมทั้งมีบริบททางวัฒนธรรม กระตุ้นให้เกิด
จนิ ตนาการเพอื่ แกป้ ญั หาทเี่ ผชญิ ถา้ หากวา่ ไมม่ มี ติ ทิ างประวตั ศิ าสตร์ รฐั ประศาสนศาสตร์ กเ็ หมอื น
คนเสยี ความทรงจำ� ซ่ึงอาจท�ำผดิ ซ�้ำอกี

อย่างไรก็ดี การศึกษาประวัติศาสตร์นั้นมีข้อควรระวังหลายอย่าง ประการแรกไม่ควรน�ำ
คา่ นยิ มปจั จบุ นั ไปตดั สนิ อดตี เพราะเปน็ เรอื่ งทเี่ ปรยี บเทยี บกนั ไมไ่ ด้ ประการทสี่ องการแกป้ ญั หาใน
ปจั จบุ ันไม่ใช่ค้นหาปญั หาทเ่ี หมือนกันหรอื คน้ หามลู เหตุในอดตี แตเ่ พื่อเช้าใจอดตี ได้ดขี ้นึ เน่อื งจาก
การเข้าใจอดีตจะช่วยให้เข้าใจว่าปัญหาในปัจจุบันเกิดมาอย่างไร ประการท่ีสาม ต้องระวังการยึด
เหตผุ ลมากเกนิ ไป เพราะจะทำ� ใหไ้ มเ่ ขา้ ใจความหมายและอารมณท์ เี่ กดิ ขนึ้ ในประวตั ศิ าสตร์ ประการ
ทส่ี ี่ การศกึ ษาประวตั ศิ าสตรอ์ าจทำ� ใหเ้ ราไดข้ อ้ มลู มากจนแยกไมอ่ อก และประการสดุ ทา้ ย ตอ้ งไมน่ ำ�
ประวัติศาสตร์มาสนบั สนุนฐานะเดมิ เพอ่ื ตอ่ ตา้ นการเปลี่ยนแปลง

ในการศึกษาวิชารัฐประศาสนาศาตร์ เห็นว่า มีศาสตร์ท่ี เก่ียวข้องกับการศึกษาวิชา
รฐั ประศาสนศาสตร์ ดังต่อไปน๕้ี

๑. วิชาวิทยาการจัดการ โดยถือเป็นวิชาที่น�ำความรู้ทางวิทยาศาสตร์มาประยุกต์เพื่อใช้
วิเคราะห์ และควบคุมการท�ำงานให้เป็นระบบและมีประสิทธิภาพโดยเน้นเทคนิคต่างๆ เช่น
(Operations Research) การวเิ คราะหร์ ะบบ (Systems Analysis) การวเิ คราะหข์ า่ ยงาน (Network
Analysis) การวินิจฉยั สัง่ การ (Decisionmaking) เปน็ ตน้

๒. วิชาพฤติกรรมองค์การ เป็นวิชาที่ศึกษาเกี่ยวกับทฤษฎีองค์การ และมนุษย์พฤติกรรม
โดยพจิ ารณาตัวแปร ๔ ตัว ดังนี้ (๑) บคุ คล (๒) ระบบสังคมขององค์การ (๓) องค์การอรูปนยั และ
(๔) สภาพแวดลอ้ ม โดยมจี ดุ เนน้ ทกี่ ารศกึ ษาปญั หาในระบบราชการเพอ่ื นำ� ไปสกู่ ารปรบั ปรงุ พฒั นา
องค์การ อยา่ งมแี บบแผน

๓. วิชาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ และการบริหารการพัฒนา การบริหารรัฐกิจเปรียบ
เทยี บ คือ การศกึ ษาการบริหารภาครัฐบนพ้ืนฐานของการเปรยี บเทียบ ไมว่ า่ จะเนน้ ด้านพฤติกรรม
หรือกจิ กรรมของรัฐ ในแง่ต่าง ๆ รวมถงึ วฒั นธรรมหรือปรากฏการณท์ างการบริหาร ในขณะทก่ี าร
บรหิ ารการพฒั นา เปน็ การบรหิ ารการเปลยี่ นแปลงทไ่ี ดม้ กี ารวางแผนไวล้ ว่ งหนา้ หรอื เปน็ เรอื่ งของ
การบริหารนโยบาย แผนงาน และโครงการ เพ่ือให้บรรลุวัตถุประสงค์ของการพัฒนา โดยเน้น
การเปลี่ยนแปลง ผลลพั ธ์ ความสามารถในการวดั การมีส่วนรว่ ม และความสัมพันธเ์ ป็นหลัก

๕ วรเดช จนั ทรศร. รฐั ประศาสนศาสตร์ ทฤษฎแี ละการประยกุ ต,์ พมิ พค์ รง้ั ที่ ๓, (กรงุ เทพมหานคร : สำ� นกั
พมิ พส์ ถาบนั บณั ฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตร,์ ๒๕๔๓), หนา้ ๗-๘๙.

34

ความรู้เบอ้ื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๔. วชิ าวิเคราะหน์ โยบายสาธารณะโดยมีขอบขา่ ยในองค์ประกอบทง้ั ๔ ด้าน คอื
๑) การกำ� หนดนโยบาย โดยวเิ คราะห์ ๒ แนวทาง คอื
(๑) หลกั เหตผุ ล (Rational Comprehensive Analysis)
(๒) แบบปรบั ส่วน (Incremental Analysis)
๒) การน�ำนโยบายไปปฏิบัติ โดยศึกษากลไกสำ� คัญในการทำ� ใหน้ โยบายบรรลเุ ปา้ หมาย
๓) การประเมนิ ผลนโยบาย โดยน าข้อมูลไปพฒั นา ปรับปรุงแกไ้ ขนโยบายตอ่ ๆ ไป
๔) การวิเคราะห์ผลสะท้อนกลบั ของนโยบาย

๕. วชิ าทางเลอื กสาธารณะ ในความหมายอยา่ งกวา้ ง เปน็ การนำ� หลกั เศรษฐศาสตรม์ าใชใ้ น
การศึกษาการวินิจฉัยส่ังการในภาครัฐ ในความหมายอย่างแคบ คือ วิชาที่มุ่งเอาความรู้เก่ียวกับ
พฤตกิ รรมของตลาดอธิบายถงึ พฤตกิ รรมการตัดสนิ ใจท่ีเกิดขึน้ ในส่วนของภาครัฐ ตลอดจนมุ่งทจ่ี ะ
น�ำกลไกตลาดมาปรับปรุง เพอ่ื ให้การตัดสินใจภาครฐั เป็นไปอย่างมปี ระสทิ ธิภาพ

ท้ังน้ี ขอบข่ายของวิชา ดงั กลา่ ว ครอบคลมุ การศึกษา ๓ เร่ือง คอื
๑) พฤติกรรมของกลมุ่ ผลประโยชน์
๒) พฤตกิ รรมของหนว่ ยงานในการใหบ้ รกิ ารสาธารณะ
๓) การแสวงหาวิธีการทางการบริหาร หรือโครงสร้างท่ีเหมาะสมส�ำหรับการให้บริการ

สาธารณะ ความพยายามในการนำ� เอาศาสตรต์ า่ ง ๆ มาอธบิ ายโดยบรู ณาการเพอ่ื เพมิ่ ประสทิ ธภิ าพ
และท�ำให้เกิดความครอบคลุมทางการบริหารจึงเป็นส่วนส�ำคัญในการท�ำให้รัฐประศาสนศาสตร์
มีความเปน็ สหวทิ ยาการสูง ซง่ึ ลกั ษณะดังกล่าวสามารถอธบิ ายได้

๒. มุมมองกฎหมาย (the perspective of law)
มุมมองกฎหมายมองว่า รัฐประศาสนศาสตร์เป็นกิจกรรมที่เป็นผลลัพธ์หรือส่วนขยายมา
จาก กฎหมาย เพราะกฎหมายเป็นการบัญญัติถึงกรอบการปฏิบัติที่เฉพาะเจาะจง วูดโรว์ วิลสัน
(Woodrow Wilson) ทไ่ี ด้รบั การยอ่ งยอ่ งให้เปน็ บริ ารฐั ประศาสนศาสตร์ของสหรฐั อเมรกิ า กม็ อง
ว่า งานหริหารรฐั บาล กค็ ือ การบริหารของกฎหมาย (Execution of Law ) อย่างไรกด็ ี หวั ใจของ
มุมมอง กฎหมาย คือ การมอบอ�ำนาจให้รัฐบาลเพื่อน�ำความคิดของรัฐไปปฏิบัติ พร้อมกันนั้นก็มี
อำ� นาจใช้ ดลุ พินิจในการบรหิ ารงาน
ในสมัยโบราณ การบริหารกระทำ� งา่ ย ๆ โดยอาศยั ผู้ปกครอง ๒ กลุ่ม คอื นักรบ (Warriors)
ท่ีคอยต่อสู้กับศัตรู กับคนเก็บบันทึก (Recordkeepers) ต่อมางานซับซ้อนข้ึน คนเก็บบันทึก
กลายเป็นทนายความ (Lawyer) ซ่ึงมงี านใหม่เพิม่ เข้ามา คือ การร่างและบรหิ ารกฎหมายและพระ
ราชกฤษฏีกา นานเช้าทนายความก็มีอ�ำนาจในราชการ เช่น กลางศตวรรษท่ี ๑๘ การบริหารรัฐ
ปรัสเซีย ภายใต้ยุค เฟร็ดเดอริก วิลเลียมที่ ๑ (Frederick William ๑) งานของรัฐบาลท้ังหมด
ควบคุมโดยนักกฎหมายท่ีเรียกว่า “Cameralists” ต่อมาในศตวรรณเดียวกันในสหรัฐอเมริกา
โทมส เจฟเฟอร์จนั (Thomas Jefferson ) กเ็ หน็ ว่าการศกึ ษาเชิงกฎหมายเปน็ ดา่ นส�ำคญั ของการ
ประกอบอาชพี ราชการ

35

ความรู้เบอื้ งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

หลังจากทีส่ หรัฐอเมริกาตงั้ ประเทศเปน็ สาธารณรฐั แล้ว ๑๕๐ ปี เศรษฐกจิ เรม่ิ เจริญเตมิ โต
จงึ ตอ้ งแยกกฎระเบยี บใหม่ ๆ พรอ้ มกบั พฒั นาระบบราชการเพอ่ื บรหิ ารระเบยี บเหลา่ นน้ั รฐั เปลยี่ น
จากการปกครองตามหลักการเมืองท่ีเลือกคนมาเป็นรัฐบาลและผลักดันกันเป็นช้าราชการ มาใช้
ผู้เชี่ยวชาญทางเทคนิคและเน้นการปฏิบัติงานท่ีมีประสิทธิภาพ ซึ่งเรียกว่าการเกิด “รัฐบริหาร”
(Asministrative State) ลกั ษณะของรัฐบรหิ าร คือ คนเกดิ มาและอยภู่ ายใตก้ ารปกครองของรัฐ
ท่ีมสี ถาบนั ซบั ซ้อนซ่งึ ประกอบดว้ ยองค์การตา่ ง ๆ จำ� นวนมาก ลกั ษณะเดน่ อันหน่ึง คอื การมอบ
อ�ำนาจ ให้หน่วยงานและช้าราชการเป็นผู้บริหาร ซึ่งนอกจากอาศัยกฎระเบียบตายตัวแล้ว ยังมี
อ�ำนาจใช้ ดลุ พนิ ิจ ซึง่ บางครงั้ ก็คาดการณ์อะไรไม่ได้

เมื่อเกิดรัฐบริหารขึ้นมา ระบบกฎหมายก็ต้องปรับตัวตาม เรียกว่า “กฎหมายปกครอง”
(Administrative Law) เพ่อื เป็นหลกั ในการสร้างสมดลุ ระหว่างการแกครองแบบประชาธปิ ไตยกบั
การยึดกฎหมาย การเกิดกฎหมายแกคาองในอังกฤษและสหรัฐอเมริกาได้รับอิทธิพลมาจากหลัก
นิตธิ รรม (Rule of Law ) ของ เอ วี ไดซยี ์ (A.V. Dicey) หลกั ของไดซีย์ มี ๒ ข้อ คือ ขอ้ แรกการ
ตัดสินลงโทษ ผู้กระท�ำผิดต้องกระท�ำโดยศาลปกติเท่านั้น และข้อสอง เจ้าหน้าที่ของรัฐมีอ�ำนาจ
จำ� กดั และต้องอยู่ใต้ กฎหมายเหมอื นพลเมืองอ่ืน เรือ่ งหลกั ทก่ี ฎหมายปกครองสนใจ ได้แก่ อำ� นาจ
ตามกฎหมายของ ข้าราชการ การแก้ไขค�ำสั่งราชการ อ�ำนาจออกกฎข้อบังคับและการใช้อ�ำนาจ
บังคบั ของผบู้ รหิ าร อ�ำนาจตรวจสอบและการใช้ดลุ พนิ ิจของเจ้าหนา้ ที่ การคุม้ ครองเจา้ หนา้ ทีจ่ าก
การตรวจสอบและ ด�ำเนนิ การของศาล

มุมมองกฎหมายมองว่ารัฐประศาสนศาสตร์มีปทัสถานทางกฎหมายที่ซับซ้อนซึ่งประกอบ
ดว้ ย สทิ ธิ หนา้ ที่ และมาตรการการปฏบิ ตั ิทค่ี าดหวังว่าเจ้าหนา้ ทีจ่ ะใหก้ ารคุ้มครองหรือกล่าวได้วา่
หาก ผู้บริหารภาครัฐต้องใช้ดุลพินิจเพราะการปกครองสมัยใหม่มีขนาดใหญ่และซับซ้อนผู้บริหาร
กต็ อ้ งทำ� ตามกฎหมายเท่าทค่ี นอ่นื จะสามารถเข้าใจได้ รฐั ประศาสนศาสตร์ตามมมุ มองอ่นื จะสนใจ
เรื่องประสิทธิผล (Effectiveness) และประสิทธิภาพ (Efficieney) แต่ตามมุมมองกฎหมายนั้น
จะสนใจ เรอื่ งความยุตธิ รรม (Justice)

๓. มุมมองกระบวนการจดั การ ( The Perspective of Management-Process )
“การบรหิ าร” (administration) กบั “การจดั การ” (management) เปน็ คำ� ทมี่ กั ใช้ แทนกนั
เพอื่ สอื่ ความหมายถงึ คนและกจิ กรรมทอี่ ยสู่ ว่ นยอดของสงั คมของทง้ั ภาครฐั และเอกชน แตก่ ารใชก้ ็
ไมแ่ นน่ อน มกั ใช้ “การจดั การ” เพอ่ื หมายถงึ งานธรุ กจิ หรอื งานทเี่ ปน็ สว่ นหนง่ึ จองการบรหิ ารภาครฐั
เช่น การจดั การงบประมาณ บุคคล แผนงาน ข้อมูล ระบบและขัน้ ตอน การควบคุม และอ่ืน ๆ หรอื
บางทีก็ใช้เพ่ือเน้นถึงประสิทธิภาพ ประหยัด และความช�ำนาญทางเทคนิค ส่วน “การบริหาร”
ใช้เพื่อหมายถึงภาพรวมของระบบท้ังหมด ซ่ึงรวมถึงความสัมพันธ์ของระบบกับ สภาพแวดล้อม
ภายนอก

36

ความรเู้ บ้ืองต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

รัฐประศาสนศาสตร์สหรัฐอเมริกาเติบโตมาด้วยมุมมองกระบวนการจัดการกล่าวคือ
หลังสงครามกลางเมืองเกือบ ๕๐ ปี ปรากฏว่าสังคมอเมริกันขยายตัวจากการอพยพของคนยุโรป
ความ เจรญิ ของอตุ สาหกรรม การเมืองอนรุ ักษ์นยิ มและการคอรปั ช่นั ทำ� ให้ขบวนประชานิยมและ
ฝา่ ยกา้ วหนา้ (Populist and Progressive Movements) ตอ้ งการเปลย่ี นแปลงระดบั สถาบนั หลายอยา่ ง
แตส่ งิ่ หนง่ึ ทพี่ ยายามทำ� คอื แยกการบรหิ ารกบั การเมอื งออกจากกนั หลกั การนที้ ำ� ใหเ้ กดิ การ ปฏริ ปู
หลายอย่าง เชน่ จดั ตง้ั คณะกรรมการควบคุมอิสระ (Independent Regulatory Commissions)
สนับสนุนระบบการบริหารเมืองแบบผู้จัดการและสภา (City Manager-Council System)
แยกการบรหิ ารเทศบาลออกจากการเมอื งใหต้ ำ� รวจและเจา้ หนา้ ทดี่ บั เพลงิ เทศบาลอยใู่ ตก้ าร ควบคมุ
ของคณะกรรมาธกิ ารพเิ ศษ (Special Lay Commissions) จดั ตง้ั เขตพนื้ ทพ่ี เิ ศษ (Special Purpose
Districts) เพ่ือแยกการบริหารโรงเรียนออกจากการเมืองและจัดตั้งระบบช้าราชการที่เป็นกลาง
ทางการเมือง (Establishment lf Politically Meutral Civil Service Systems)

ปัจจัยที่เสริมสร้างมุมมองกระบวนการจัดการให้แข็งแกร่งมีหลายปัจจัยโดยเฉพาะอิทธิพล
จาก เฟร็ดเดอริก ดับเบิลยู เทเลอร์ (Frederick W. Taylor) ซึ่งเป็นผู้น�ำขบวนการจัดการอย่าง
เป็นวิทยาศาสตร์ (scientific management movement) ขบวนการนมี้ ีหลกั ส�ำคัญ คือ ตอ้ งการ
หนีให้พ้นจากวิธีการท�ำงานที่ไม่เป็นระเบียบ (Disorder) และอาศัยประสบการณ์ที่ไม่แน่นอน
(Rule-Ofthumb ) สร้างประสิทธิภาพ (Efficienty) ในการใช้ทรัพยากรรวมสติปัญญาของคน
(Human Intelligence) เข้ากับพลังของเคร่ืองจักร (machine power) แสวงหาทางที่ดีที่สุด
(One Best Way) เพือ่ แกป้ ญั หาและท�ำงาน ใชม้ าตรฐานการท�ำงานทเ่ี ปน็ ตวั เลข (Mathematical
Work Standards) ใหม้ ากท่สี ุด ประยกุ ตใ์ ชห้ ลกั การทเ่ี ปน็ สากล (Universal Principles) คัดเลือก
และฝึกอบรมคนงาน แตล่ ะต�ำแหน่งดว้ ยวธิ ีการอย่างเปน็ วทิ ยาศาสตร์ (Sxientific Selection and
Trainning)

เลนเนริ ด์ ดี ไวท์ (Leonard D. White) ผแู้ ตง่ ตำ� รารฐั ประศาสนศาสตรเ์ ลม่ แรกใน สหรฐั อเมรกิ า
ให้ความเห็นว่า ขบวนการจัดการอย่างเป็นวิทยาศาสตร์กับนักปฏิรูปจับมือกันเรียกร้อง ให้รัฐบาล
เพิ่มความรับผิดชอบและปรับปรุงวิธีการปฏิบัติงาน ไวท์ ยอมรับว่าขบวนการจัดการอย่างเป็น
วิทยาศาสตร์มีอิทธิพลอย่างมากต่อรัฐบาล โดยเฉพาะหลักการท่ีว่า “คนท่ีเป็นผู้บริหารระดับสูง
นั้นต้องหาทางท�ำงานให้ดีที่สุด” ไวท์ เห็นว่าการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ควรอาศัยการจัดการ
มากกวา่ กฎหมาย ควรซึมซับเอาผลงานของสมาคมการจดั การแห่งสหรฐั อเมริกามาใช้มากกว่าการ
ยดึ คำ� ตดั สนิ ของศาล ชว่ งปลายทศวรรษ ๑๙๒๐ ถงึ ทศวรรษ ๑๙๓๐ จงึ ปรากฏวา่ ขบวนการจดั การ
อย่างเปน็ วทิ ยาศาสตรม์ อี ิทธพิ ลอยา่ งมากต่อรฐั ประศาสนศาสตร์และการบริหารภาครฐั

มุมมองกฎหมายพยายามแสวงหาความยุติธรรม แต่มุมมองกระบวนการจัดการพยายาม
สร้างรูปแบบการทำ� งาน มุมมองน้จี ึงเปลีย่ นจดุ ยืนจากนกั กฎหมายทย่ี ดึ กฎหมายและสิง่ ดที ่ีควรทำ�
(Oughts) มาเป็นคนที่ยึดความจริงและลงมือท�ำจริง (Practical, Hard-Headed Realists)
รัฐประศาสนศาสตร์ตามมุมมองกระบวนการจัดการจะไม่สนใจปรัชญา รัฐธรรมนูญและกฎหมาย

37

ความรเู้ บอ้ื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

แตส่ นใจข้ันตอน กฎระเบียบและเทคโนโลยี เพราะมองวา่ กฎหมายเปน็ แนวคิดและอุดมคติ แต่การ
จดั การเป็นการท�ำงานจริง สง่ิ ทมี่ มุ มองกระบวนการจดั การใชเ้ ปรยี บเทียบ คอื เครอ่ื งจกั ร บางครง้ั
จึงเรียนกว่าการจัดการเป็นเสมือนเคร่ืองจักรของการปกครอง (Machinery or Government)
ซึ่งเป็นเคร่ืองมอื ของการบรหิ ารงาน

มุมมองกระบวนการจัดการมีจุดอ่อนหลายอย่าง ประการแรก สนใจรายละเอียดมากไป
จนลมื เป้าหมายใหญข่ องการบรหิ ารภาครัฐ ประการท่ีสอง ยดึ มนั่ ในหลักเหตผุ ลมากเกนิ ไป จนไม่
สนใจ พฤติกรรมดา้ นอน่ื ประการที่สาม ให้ความสำ� คญั กบั ลำ� ดับชั้นบังคบั บัญชามากเกินไปซ่งึ มคี ่า
เทา่ กบั สนบั สนนุ ระบอบอำ� นาจนยิ มและไมใ่ ชว่ ธิ กี ารบรหิ ารทด่ี ที ส่ี ดุ เสมอไป ประการทส่ี ี่ เชอ่ื แนวคดิ
เรอ่ื งการบรหิ ารทสี่ ามารถใชไ้ ดท้ กุ หนทกุ แหง่ (Generic Concept of Administration) มากเกนิ ไป
จนอาจใชก้ บั การบรหิ ารภาครฐั ไดไ้ มม่ าก ประการทหี่ า้ ถกู วจิ ารณ์ มากวา่ สนใจคา่ นยิ มและการเมอื ง
น้อยเกนิ ไป จนอาจลืมวา่ เทคนคิ และกระบวนการจดั การที่จรงิ ก็เป็นการเมอื ง คือ เป็นผลประโยชน์
ของผ้เู ชีย่ วชาญ และผบู้ รหิ าร ประการที่หก ประการสดุ ทา้ ยการยดึ ความเป็นวชิ าชพี น้นั ทำ� ใหม้ อง
แคบและให้ ความสำ� คญั เฉพาะความเข้มแข็งของชนช้นั น�ำ

๔. มุมมองพฤตกิ รรม (The Behavioral Perspective)
มุมมองพฤติกรรมเป็นส่วนหน่ึงของพัฒนาการของสังคมศาสตร์ซ่ึงพัฒนามาอย่างยาวนาน
นับต้ังแต่สมัยกรีกโบราณจนถึงศตวรรษที่ ๒๐ ทั้งน้ี เพ่ือสร้างทฤษฏีมนุษย์ท่ีเป็นหนึ่งเดียว
(A Unified Theory of Man) ท่ีเรียกวา่ “พฤตกิ รรมศาสตร”์ (Behavioral Science) สำ� หรบั
อิทธิพลต่อรัฐประศาสนศาสตร์มีในสมัยสงครามโลกคร้ังที่สอง ซ่ึงเป็นผลรวมมาจากหลายสาเหตุ
ประการแรกคอื ความเปน็ ระบบราชการของโลกสมยั ใหม่ ทำ� ใหค้ นเปน็ กงั วลวา่ จะสญู เสยี ความเปน็
มนษุ ย์ เชน่ เกดิ ความเดยี วดายและไรค้ ณุ คา่ มากขน้ึ ประการทสี่ อง ภมู ปิ ญั ญาของรฐั ประศาสนศาสตร์
ตามแนว ประเพณี คอื หลักการบรหิ ารน้ัน ถกู ทา้ ทาย ประการทสี่ าม ความรูท้ างสงั คมศาสตร์แพร่
กระจายมาก ข้ึนซ่ึงเป็นผลงานของนักสังคมวิทยา นักจิตวิทยาและนักจิตวิทยาสังคม ประการที่ส่ี
การแสวงหา ความรแู้ บบวทิ ยาศาสตรม์ มี ากและไดร้ บั การยกยอ่ งมากขนึ้ จงึ มนี ำ� ไปสกู่ ารพฒั นาความ
เป็นศาสตร์ทาง พฤติกรรม และประการท่ีห้า ประการสุดท้ายคอมพิวเตอร์เจริญมากขึ้นจนกลาย
เปน็ เครอ่ื งมอื ใหม่ ๆ ในการวจิ ยั ทางพฤตกิ รรมศาสตร์ พฤตกิ รรมศาสตรเ์ ตบิ โตมากในรฐั ศาสตร์ และ
มอี ทิ ธพิ ลตอ่ รฐั ประศาสนศาสตรใ์ นฐานะสาขาวชิ าทเี่ กย่ี วขอ้ งทางดา้ นสงั คมศาสตร์ มมุ มองพฤตกิ รรม
ของรัฐประศาสนศาสตร์จึงเป็นการตอบสนองต่อการเปล่ียนแปลงภายนอก พร้อมท้ังเป็นแนวคิด
และวธิ ปี ฏิบตั ิใหม่ ๆ ทางดา้ นการบรหิ าร
หนงั สอื พฤตกิ รรมการบรหิ ารทต่ี อ่ สจู้ นฝา่ ดา่ นรฐั ประศาสนศาสตรย์ คุ คลาสสกิ ออกมาได้ คอื
หนงั สอื ของ เฮอร์เบริ ์ต เอ ไซมอน (Herbert A. Simon) ช่ือ “Administrative Behavior” ไซมอน
เห็นวา่ หลกั การบรหิ ารท่ีนักคดิ คลาสสกิ อธบิ ายมานาน เช่น ประสทิ ธภิ าพการแบ่งงานกันทำ� ตาม
ความช�ำนาญเฉพาะด้าน ล�ำดับช้ันการบังคับบัญชา อ�ำนาจหน้าท่ีและการควบคุมน้ัน เป็นเพียง
“สภุ าษิต” (Proverb) ซ่งึ เป็นแนวทป่ี ฏิบตั ิไดบ้ างสถานการณ์ ไมใ่ ชท่ ง้ั หมด ไซมอนให้ความสำ� คัญ

38

ความรเู้ บ้ืองตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

กับนักจิตวิทยาการเลือกของมนษุ ย์ (Psychology of Human Choice) เขาเห็นวา่ องค์การไม่ใช่
เครือ่ งจักร แตเ่ ปน็ เครือ่ งมือแกป้ ัญหาและสร้างทางเลือก ไซมอน เหน็ วา่ รฐั ประศาสนศาสตร์มจี ุด
มุ่งหมายอยู่ที่การแก้ปัญหา (Problem-Soving) ภาระส�ำคัญของนักบริหารคือการตัดสินใจ
(To Make Decisions) ซงึ่ เป็นการรบั รู้ปัญหา น�ำขอ้ มลู ไปใช้แกป้ ัญหาสนใจคนและปจั จัยภายนอก
ท่ีมีผลต่อการแก้ปัญหา จากนั้นจึงท�ำการตัดสินใจ ไซมอนเห็นว่าการตัดสินใจเป็นข้อเท็จจริง
เวลาหนงึ่ ขององคก์ าร อยา่ งไรกต็ ามการทา้ ทายของไซมอนไมถ่ งึ กบั เปน็ การปฏวิ ตั ริ ฐั ประศาสนศาสตร์
แตท่ ้ิงสาระส�ำคญั ไว้ คือ ชว่ ยใหร้ ับรูว้ ่ามคี ่านิยมในรฐั ประศาสนศาสตร์ ช่วยใหเ้ กิดการนิวจิ ยั มาใช้
ในรัฐประศาสนศาสตร์ และก่อให้เกิดวิกฤตเอกลักษณ์ (Crisis of Odentity) ซึ่งเป็นปัญหาที่แก้
ไม่ได้ในเวลาตอ่ มา

มุมมองพฤติกรรมไม่ใช่ทฤษฎีทางการเมือง การปกครองหรือรัฐประศาสนศาสตร์โดยตรง
แตเ่ ปน็ กลมุ่ ทม่ี แี นวคดิ เหมอื นกนั ตรงทพ่ี ยายามพฒั นาความรใู้ นสาขา นน้ั ๆ ไปสคู่ วามเปน็ วทิ ยาศาสตร์
ลกั ษณะเดน่ ของความคิดและเป้าหมายส�ำคญั ของนกั วิชาการแนวนีม้ ี ๖ ประการคือ

๑) พยายามแสวงหาแบบแผนและกฎเกณฑ์ทางการเมืองและการปกครอง
๒) สนใจพสิ จู นเ์ พอ่ื หาขอ้ สรปุ ทางทฤษฎโี ดยอาศยั ขอ้ มลู เชงิ ประจกั ษ์ (Empirical Data)
๓) เปน็ ท่ีรกู้ นั ว่ามเี ทคนิคเฉพาะเป็นของตวั เอง
๔) ให้ความสำ� คัญกบั การวจิ ัยเชิงปรมิ าณ
๕) มคี วามคดิ วา่ การวจิ ยั ตอ้ งทำ� อยา่ งเปน็ ระบบ เพราะปรากฏการณต์ า่ ง ๆ เชอ่ื มโยงกนั
อย่างใกลช้ ดิ
๖) เช่ือว่าความรทู้ างทฤษฎคี วรมากอ่ นการนำ� ไปปฏบิ ัติ
มุมมองประวัติศาสตร์เน้นอดีต แต่มุมมองพฤติกรรมไม่สนใจสิ่งท่ีเกิดมาแล้วหากสนใจ
ส่ิงทีเ่ ปน็ อยู่ ณ ท่ตี รงนแ้ี ละเดย๋ี วน้ี ความแตกต่างระหว่างมมุ มองพฤตกิ รรมกบั มมุ มองกฎหมายและ
มมุ มองกระบวนการจดั การกต็ ่างกันตรงทมี่ มุ มองกฎหมายเนน้ ที่ปทสั ถานและคา่ นิยม ส่วนมมุ มอง
พฤติกรรมพยายามแยกคุณค่าเชิงจริยธรรมกับความเป็นจริงในเชิงประจักษ์ออกจากกัน ส่วนทาง
ดา้ นมมุ มองกระบวนการจดั การกเ็ นน้ รายละเอยี ดของเทคนคิ และรปู แบบโครงสรา้ งองคก์ าร แตม่ มุ มอง
พฤตกิ รรมสนใจการปฏสิ ัมพนั ธข์ องคนและสภาพแวดลอ้ มขององค์การ
มุมมองกระบวนการจัดการสนใจแนวคิดบางอย่างโดยเฉพาะ เช่น การตรวจสอบได ้
(Accountability) อ�ำนาจหน้าที่ (Authority) การสั่งการ (Command) การควบคุม (Control)
ต้นทุน (Costs) ประสิทธิภาพ (Efficiency) ล�ำดบั ช้นั การบังคบั บัญชา (Hierarchy) ประสิทธิภาพ
การผลิต (Productivity) อรรถประโยชน์ (Utility) และงาน (Work) แต่มุมมองพฤติกรรมเน้น
คนละด้าน เชน่ ความวิตกกังวล (Anxiety) ทศั นคติ (Attitude) การสื่อสาร (Communication)
ความขัดแย้ง (Conflict) ความต้องการของมนุษย์ (Needs) อิทธิพล (Influence) ปฏิสัมพันธ์
(Interaction) การจงู ใจ (Motivation) และการรบั รู้ (Perception)

39

ความรู้เบอ้ื งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

มมุ มองพฤตกิ รรมมจี ดุ ออ่ นหลายอยางทำ� นองเดยี วกนั กบั มมุ มองอนื่ ๆ นน่ั คอื ประการแรก
การให้ความส�ำคัญกับทฤษฎีและสิ่งท่ีเป็นนามธรรมมักยิ่งให้เกิดปัญหาทางวิชาการและละเลย
การน�ำทฤษฏไี ปปฏิบัติ ประการทีส่ อง นกั พฤติกรรมในสาขารฐั ประศาสนศาสตรม์ กั สนใจ องคก์ าร
เอกชนมากกว่าหน่ายงานภาครฐั ประการทส่ี าม การเลอื กหัวขอ้ วจิ ัยทางพฤติกรรมไดร้ ับ อิทธิพล
มาจากระเบยี บวธิ กี ารมากกวา่ ความสำ� คญั ทางสงั คม และประการทส่ี ี่ ประการสดุ ทา้ ย การวจิ ยั และ
การปฏิรูปการบริหารเน้นวิธีทางพฤติกรรม เช่น การวิจัยส�ำรวจ การแก้ไขพฤติกรรม การพัฒนา
องค์การ ซึง่ มักทำ� ให้คนกลวั สูญเสียอสิ รภาพและสทิ ธสิ ่วนตัว

๕. มมุ มองการเมือง (the perspective of politics)
มมุ มองการเมอื งในทางรฐั ประศาสนศาสตร์ หมายถงึ มมุ มองทางดา้ นความขดั แยง้ และการ
แกป้ ญั หาความขดั แยง้ การบรหิ ารมคี วามขดั แยง้ มากมาย เชน่ การวางแผนเมอื ง การก�ำหนดคา่ จา้ ง
การขึ้นภาษีการออกระเบียบเงินบ�ำนาญ การคุ้มครองส่ิงแวดล้อม การสร้างถนนและทางด่วน
การก�ำหนดท่ีต้งั ห้างสรรพสินคา้ ทา่ อากาศยาน การให้สวัสดกิ าร การออกใบขับข่ี ใบอนญุ าตธรุ กจิ
ใบอนญุ าตประกอบวชิ าชพี เพราะการบรหิ ารภาครฐั เปน็ การใหบ้ รกิ ารสนิ คา้ สาธารณะ (Common
Good) ซ่งึ ประชาชนมีความต้องการสว่ นตัวอยู่มากมาย
การแก้ปัญหาความขัดแย้งไม่ได้เป็นเพียงเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานภาครัฐกับ
ภายนอก แตอ่ าจเกยี่ วขอ้ งกบั เครอื ขา่ ยความสมั พนั ธภ์ ายในหนว่ ยงานภาครฐั ดว้ ย หนว่ ยงานภาครฐั
อาจสร้างอาณาจักร (Empire Building) คือ พยายามขยายอ�ำนาจแทนท่ีหน่วยงานอ่ืน อาจเกิด
ความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานเพราะมีพ้ืนฐานต่างกัน เช่น ต�ำรวจกับประชาสงเคราะห์ นักวาง
ผังเมืองกับวิศวกร ยิ่งกว่านั้นอาจเกิดความขัดแย้งภายในระหว่างกลุ่มที่มีเอกลักษณ์ต่างกัน เช่น
นกั สงั คมสงเคราะหท์ เ่ี นน้ การบรกิ าร กบั นกั วเิ คราะหง์ บประมาณและนกั บญั ชตี น้ ทนุ ทสี่ นใจการเกบ็
ภาษหี ากความขดั แย้งดังกล่าวมผี ลตอ่ การตดั สนิ ใจหรอื ความสามารถในการทำ� งาน กจ็ ะกลายเป็น
ปญั หา ร้ายแรงที่ต้องรบี หาทางแก้ไข
มุมมองการเมืองไม่ได้สนใจกระบวนการบริหารโดยตรง แต่สนใจปัญหาความอยู่รอดของ
องค์การซึ่งขึ้นอยู่กับปัจจัยภายนอก อันได้แก่ สภาพแวดล้อม และปัจจัยภายในอันได้แก่ ความ
สัมพันธ์ต่าง ๆ ภายในหนว่ ยงานซึ่งเป็นสว่ นหนงึ่ ของระบบการเมอื ง
สหรฐั อเมรกิ าชา่ งทเ่ี กดิ วกิ ฤตเิ ศรษฐกจิ ตกตำ่� ครง้ั ใหญแ่ ละสงครามโลกครงั้ ทส่ี องเมอ่ื ทศวรรษ
๑๙๓๐ และ ๑๙๔๐ นน้ั รฐั บาลตอ้ งเลน่ การเมืองเป็นอยา่ งมากเพราะตอ้ งใช้อำ� นาจเพอ่ื จัดสรร ผล
ประโยชน์ ระงบั ความขัดแย้ง ของกลุ่มผลประโยชน์ และตอบสนองต่อความตอ้ งการของกลุ่มต่างๆ
และถกู เรียกรอ้ งใหส้ ร้างความยุติธรรมแก่สังคม หนว่ ยงานรฐั บาลเขา้ ไปรุกล้ากจิ การของประชาชน
การแยกการเมอื งกับการบริหารออกจากกันเป็นจรงิ นอ้ ยลงเรือ่ ย ๆ
การเปลย่ี นแปลงขา้ งตน้ ทำ� ใหน้ กั รฐั ศาสตรแ์ ละนกั รฐั ประศาสนศาสตรเ์ รยี กรอ้ งใหก้ ารเมอื ง
กับการบรหิ ารกลับมาสัมพนั ธก์ นั แต่จนทศวรรษ ๑๙๖๐ ความสัมพันธน์ ี้ก็ยังกลบั คืนไม่เตม็ ที่ ตำ� รา
รัฐประศาสนศาสตร์บางเล่มและหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตร์บางแห่งยังพูดถึงการเมืองน้อยมาก
ความแตกแยกระหว่างนักรฐั ศาสตร์กับนกั รฐั ประศาสนศาสตร์ยงิ่ กวา้ งขน้ึ

40

ความรเู้ บอ้ื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

นโยบายของนกั การเมอื งมงุ่ ตอบสนองต่อผลประโยชนท์ างการเมอื ง เช่น นโยบายสงคราม
ความยากจน (War on Poverty) ของประธานาธบิ ดจี อห์นสันเมอ่ื กลางทศวรรษ ๑๙๖๐ นัน้ เนน้
องคก์ ารและการจดั การ แตไ่ มไ่ ดค้ ำ� นงึ ถงึ ความอยรู่ อดของหนว่ ยปฏบิ ตั ทิ ำ� นองเดยี วกนั การนำ� เทคนคิ
การจัดการใหม่ ๆ มาใช้ เช่น ระบบ PPB (Planning, Programming Budgeting) เพือ่ แก้ปัญหา
ทางการเมอื ง อนั ไดแ้ ก่ อำ� นาจและการจดั สรรทรพั ยากรใหแ้ กส่ งั คมสว่ นสมยั นกิ สนั กป็ ฏริ ปู โครงสรา้ ง
การคลังทอ้ งถ่นิ ใหม่ เพื่อแบ่งรายได้ไม่ใหท้ ้องถ่นิ เข้มแข็งเกินไป

สมัยก่อนการเปลี่ยนแปลงเกิดข้ึนน้อย ท้ังคาดหวังว่ารัฐบาลจะท�ำอะไรไม่มากจึงเป็นการ
ถกู ตอ้ งทคี่ ดิ วา่ การบรหิ ารภาครฐั ไมใ่ ชเ่ รอ่ื งการเมอื ง วา่ ตง้ั แตท่ ศวรรษ ๑๙๗๐ เปน็ ตน้ มา เกดิ ความ
วุ่นวายและการท้าทายที่ผลักดันให้การเมืองกับการบริหารต้องกลับมาสัมพันธ์กัน บทบาทของ
นักวิชาการถูกท้าทาย เช่น องค์การอิสระถูกต่อต้านเพราะไม่ตอบสนองต่อความต้องการใหม่ ๆ
ของสังคม การบรหิ ารเมอื งถกู ทา้ ทายจากแรงผลักดนั ตา่ ง ๆ เชน่ ความตอ้ งการคมุ้ ครองสงิ่ แวดลอ้ ม
การมสี ว่ นรว่ มของประชาชน กฎหมายและระเบยี บ การใหบ้ รกิ ารการเคหะ การขนสง่ แรงงานสมั พนั ธ์
โอกาสการท�ำงาน ต้นทุนท่ีสูงข้ึนของรัฐบาลและการต่อต้านจากผู้เสียภาษี การบริหารทุกระดับ
มีการเมืองเกิดขึ้น ได้แก่ ประชาชนเรียกร้องมีส่วนร่วมมากขึ้น กระจายอ�ำนาจตัดสินใจมากขึ้น
พนักงานรวมตัวกันเป็นสหภาพกันมากขึ้นและต้องการรบั บรกิ ารท่ีเทา่ เทียมกนั มากขึ้น

แนวโน้มน้ีเห็นได้จากรายงานของสมาคมวิชาการแห่งชาติทางรัฐประศาสนศาสตร์
(National Academy lf Public Administration) ของสหรัฐอเมริกา ซ่ึงส�ำรวจทศั นคติผนู้ ำ� ทาง
รัฐประศาสนศาสตร์ทว่ั ประเทศ ๘๐ คน รายงานนี้ สรปุ ว่า ผบู้ รหิ ารในอนาคตจะต้องเปน็ ผูน้ ำ� ทาง
ศลี ธรรม (Moral Leader) เป็นตวั แทน (Broker) และเป็นผู้ประสานงาน (Coordinator) มากกวา่
เปน็ นายหรอื เปน็ ผอู้ อกคำ� สง่ั ผบู้ รหิ ารและทมี ตอ้ งมคี วามสามารถตอ่ รองและมบี ทบาททางการเมอื ง
เพราะต้องติดต่อกับกลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ ท่ีแข่งขันกัน ต้องเข้าใจกระบวนการบริหารและ
กระบวนการเมืองที่เก่ียวขอ้ ง เป็นอยา่ งดี

ขอ้ วจิ ารณม์ มุ มองการเมอื งมาจากคนทห่ี วนนกึ ถงึ ความยง่ิ ใหญข่ องกระบวนการจดั การอยา่ ง
เป็นวิทยาศาสตร์ เพราะตามหลักนั้นรัฐประศาสนศาสตร์ต้องการความลงรอย ความเป็นระเบียบ
และความสามารถคาดการณไ์ ด้ แค่สำ� หรบั การเมืองแล้ว หมายถงึ ความขดั แย้ง ความกำ� กวม และ
ความไม่แน่นอน การสนใจแก้ปัญหาความขัดแย้งอาจท�ำให้หลงเสน่ห์ของการเมืองมากเกินไป
คา่ นยิ ม ประชาธปิ ไตย ความเปน็ ธรรมและมนษุ ยนยิ มเปน็ สงิ่ ดี แตก่ ไ็ มค่ วรลมื คา่ นยิ มทางการบรหิ าร
โดยเฉพาะความเปน็ ระเบยี บเรยี บร้อยและประสิทธิภาพ

๖. มมุ มองภาวะนิเวศ (the perspective of ecology)
มมุ มองภาวะนเิ วศเกดิ ชว่ งหลงั สงครามโลกครง้ั ทสี่ อง จากการทน่ี กั วชิ าการพยายามหนจี าก
กระบวนการจดั การและอทิ ธพิ ลของนกั คดิ สมยั คลาสสกิ มมุ มองนปี้ ระยกุ ตม์ าจากชวี วทิ ยาทม่ี องวา่
สง่ิ มีชีวิตกบั สง่ิ แวดลอ้ มต้องพ่ึงพาอาศัยกัน เริม่ เมอ่ื ประมาณปี ค.ศ.๑๙๔๕ เมื่อนกั สงั คมศาสตร์เร่มิ
สนใจความสัมพันธ์ตอบโต้กันระหว่างคน สถาบัน สภาพแวดล้อมทางกายภาพและสังคม เช่น
ปี ค.ศ. ๑๙๔๖ อเลก็ ซานเดอร์ เอช เลห์ตนั (Alexander H. Leighton) ช้ีใหเ้ ห็นวา่ หนว่ ยบรหิ าร
เป็นส่วน หน่ึงของหน่วยงานทางสังคมที่หน่วยบริหารด�ำเนินการอยู่ในนั้น ต่อมา ปี ค.ศ. ๑๙๔๗

41

ความรู้เบื้องต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

จอรน์ เอม็ กาวส์ (John M. Gaus ) เขยี นหนังสือท่ีมีบทน�ำชอ่ื “The Ecology lf Goverment”
ในบทน้ี กาวส์ เสนอปัจจัยสภาพแวดล้อมท่ีเขาเรียกว่า “วัตถุดิบของการเมือง”(Raw Materials
lf Politics) ไดแ้ ก่ คน (People) พ้นื ที่ (Area) โครงสร้างสงั คม (Social Structure) เทคโนโลยี
(Techonlogy) อุดมการณ์ (Ideology) และภัยพิบัติ (Catastrophe) ถัดมาเม่ือปี ค.ศ. ๑๙๔๘
เชสเตอร์ ไอ บาร์ นารด์ (Chester I. Barnard) เขียนหนังสือท่มี ีช่อื เสียง ช่อื “The Functions of
the Executive ” ในหนงั สอื เลม่ นี้ บารน์ าร์ด มององคก์ ารเปน็ ระบบ เขาเหน็ วา่ การตดั สนิ ใจเป็น
หน้าทที่ ่ีทำ� เพอ่ื รกั ษา ความสมดุลระหวา่ งวัตถุประสงค์ขององค์การกบั โลกภายนอก

สภาพแวดล้อมไม่ได้เป็นตัวก�ำหนดโครงสร้าง กระบวนการ พฤติกรรมและผลงานของ
การบริหาร แต่เป็นสิ่งบบี บังคับ (Constrains) นักรัฐประศาสนศาสตร์อาจมองวา่ มสี ่งิ ต่าง ๆ ทม่ี า
จากสภาพแวดล้อม เช่น ปัญหาท่ีจะต้องแก้ ทางเลือกที่เป็นไปได้ ทรัพยากรที่จะใช้ และความ
สนับสนุน หรือคัดค้านนโยบาย ยิ่งกว่าน้ันภายในสภาพแวดล้อมก็มีลูกค้าท่ีต้องการรับบริหาร
มตี ลาดทกี่ ำ� หนด ราคาสนิ คา้ และบรกิ าร มกี ลมุ่ ผลประโยชนท์ ส่ี นใจการทำ� งานของภาครฐั และสถาบนั
อน่ื ๆ สภาพแวดล้อมยงั เปน็ ตวั ตดั สนิ ผลลพั ธก์ ารปฏบิ ัติงานของภาครฐั ว่าถกู ตอ้ งหรือไม่

ผู้บริหารไม่ได้ท�ำตามสภาพแวดล้อมอย่างเดียว ยังมีอิสรภาพและสามารถใช้ดุลพินิจได้
แตก่ ารบรหิ ารเหมือนชวี วิทยา น้นั คือ หากมกี ารเปลยี่ นแลปงปะทุขน้ึ ก็จะเกิดขึน้ อยา่ งรวดเรว็ และ
ขยายออกไปไกล จนอาจขดั ขวางไมไ่ ดแ้ ละทำ� ลายความสมดลุ ของภาวะนเิ วศสภาพทเี่ ปน็ ภยั ดงั กลา่ ว
ผู้บริหารไมม่ อี ิสรภาพและไม่สามารถใชด้ ุลพินจิ ได้

มมุ มองภาวะนิเวศมลี ักษณะเด่นอยู่ ๓ ประการ คือ
๑. สนใจการเปลีย่ นแปลงมากกวา่ การรกั ษาเสถียรภาพ
๒. มงุ่ วเิ คราะห์ระดับมหภาค (Macro) มากกว่าระดับจลุ ภาค (Micro) และ
๓. สนใจผลลัพธ์ (Consequences) มากกวา่ วธิ กี าร (Methods)
ตัวอย่าง หากศึกษาหน่วยการปกครองท้องถ่ิน สภาพแวดล้อมทางกายภาพ (Physical
Environment) อาจได้แก่ ส่ิงอ�ำนวยความสะดวก เขตพน้ื ท่ีรับผิดชอบ ระบบการขนส่งคมนาคม
สาธารณสุขและความปลอดภัย สภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ (Economic Environment)
อาจไดแ้ ก่ ระดบั รายไดข้ องชมุ ชน ความยากจนและการวา่ งงาน อตั ราความเจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกจิ
และราคา สินค้าและบริการ สภาพแวดล้มทางการเมือง (Political Environment) อาจได้แก ่
ความสมั พนั ธก์ บั หนว่ ยราชการอนื่ กลมุ่ ผลประโยชน์ อทิ ธพิ ลของสอื่ มวลชน ทศั นคตขิ องประชาชน
ตอ่ การปกครอง และนกั การเมือง อำ� นาจของทอ้ งถิน่ และบรรยากาศทางการเมอื ง สภาพแวดลอ้ ม
ทางสังคม (Social Environment) ได้แก่ ลักษณะประชากร ความหนาแน่นของประชากร
ความสัมพันธ์ทางเชื้อชาติ และแบบแผนความสัมพันธ์ของกลุ่มคนสภาพแวดล้อมทางจิตวิทยา
(Psychological Environment) อาจได้แก่ สตปิ ญั ญา ความมัน่ คงทางอารมณ์ บุคลกิ ภาพของคน
ชุมชนและพนักงานท้องถิ่น สภาพแวดล้อมทางอุดมการณ์และปรัชญา (Ideological and
Philosophical Environment) อาจได้แก่ ทัศนคติและความเช่ือของชุมชนต่อการเปลี่ยนแปลง
เสถียรภาพทางการเมือง ความรับผิดชอบ ของพลเมือง ความเป็นอิสระและการพึ่งพาอาศัยกัน
ประชาธปิ ไตย การมีสว่ นรว่ มและลักษณะทาง อดุ มการณแ์ ละปรชั ญาอนื่ ๆ

42

ความรูเ้ บ้ืองต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

วเิ คราะหใ์ นมุมมองภาวะนิเวศมปี ระโยชน์ แตม่ ขี ้อควรระวงั ๔ ประการ คือ ประการแรก
มุมมองภาวะนิเวศอาจสนใจรัฐประศาสนศาสตร์ที่กว้างเกินไป ประการท่ีสอง ควรหาทางแยกวัด
และวิเคราะห์ผลกระทบของปัจจัยภาวะนิเวศท่ีมีต่อรัฐประศาสนศาสตร์ไม่เช่นนั้นอาจหลงอยู่กับ
ข้อมูลท่ี ไมเ่ กย่ี วข้องหรือขดั แยง้ กนั ประการทสี่ าม ต้องมคี วามรูท้ างสังคมศาสตรอ์ ย่างกวา้ งขวาง
จึงจะใช้ แนวทางน้ีได้ผล และประการท่ีสี่ แนวทางนี้มีทฤษฎีมากซึ่งอาจท�ำให้เป็นนามธรรมและ
น�ำไปปฏบิ ตั ิ ไม่ได้

๗. มุมมองเปรียบเทียบ (The Comperative Perspective)
การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์หลีกเลี่ยงการเปรียบเทียบไม่ได้ หน่วยงานหนึ่งอาจดีกว่า
หน่วยงานหน่ึง หรือ ผู้บริหารคนหน่ึงอาจรับผิดชอบมากกว่าผู้บริหารอีกคนหน่ึง หรือผู้บริหาร
ประเทศหนึ่งอาจบริหารแบบราชการมากว่าผู้บริหารอีกประเทศหนึ่ง ในการปฏิบัติจริง เมื่อน�ำวิธี
การจากท่ีอ่ืนมาใช้ถือว่าเป็นการเปรียบเทียบในตัว การเปรียบเทียบและน�ำความรู้มาใช้จึงต้อง
ตระหนักถึง ความแตกต่างทางด้านภาวะนิเวศทั้งความแตกต่างและความเหมือนของแต่ละแห่ง
ดังน้ัน มุมมองการ เปรยี บเทยี บกับภาวะนเิ วศจึงสมั พันธ์กนั
หลังสงครามโลกครัง้ ทส่ี อง ทฤษฎรี ฐั ประศาสนศาสตร์คลาสสกิ คอื ขบวนการจดั การอยา่ ง
เป็นวิทยาศาสตร์และการมององค์การเหมือนเครื่องจักรถูกท้าทายอย่างมาก การท้าทายอันหนึ่ง
ในน้ัน คือ การเกิดมุมมองเปรียบเทียบ สาเหตุก็เพราะประการแรก ความรู้หลักการบริหาร
ตา่ ง ๆ สมยั คลาสสกิ นนั้ ไมต่ รงกบั ความตอ้ งการแกป้ ญั หาในเวลานน้ั ประการทสี่ อง เกดิ การวพิ ากษ์
ความรู้ คลาสสกิ ซงึ่ จงู ใจใหเ้ ชอื่ เปน็ อยา่ งมาก โดยเฉพาะประเดน็ ทวี่ า่ ความรสู้ มยั คลาสสกิ ไมไ่ ดผ้ า่ น
การทดสอบ ประการที่สาม รัฐศาสตร์ มีการศึกษาเชิงพฤติกรรมและการเปรียบเทียบเกิดขึ้นซึ่งมี
อิทธิพลต่อนักรัฐประศาสนศาสตร์บาทคน ประการที่สี่ เกิดกระบวนการพัฒนา (Development
Movement) ซ่ึงเป็นความร่วมมือระหว่างองค์การสหประชาติกับมหาวิทยาลัยและนักธุรกิจใน
สหรัฐอเมริกา ระดมผู้เช่ียวชาญทางรัฐประศาสนศาสตร์และสาขาอ่ืนออกไปให้ความช่วยเหลือ
ประเทศด้อยพัฒนา ประการท่หี า้ ประการสุดทา้ ย เกิดการพัฒนาความรู้ใหม่ในสหรฐั อเมริกาโดย
การวจิ ยั การกำ� หนดนโยบายและการบรหิ ารทงั้ ระดบั รฐั และประเทศและพบความรใู้ หมแ่ ละซบั ซอ้ น
ทเ่ี ก่ยี วพันกับตวั แปรทางเศรษฐกิจ การเมอื ง และภูมศิ าสตรใ์ นการบรหิ าร
การศกึ ษาเปรยี บเทยี บใชว้ ธิ กี ารวเิ คราะห์ (Mode of Analysis) เปน็ วธิ หี ลกั การเปรยี บเทยี บ
ไม่ได้เพียงหาความเหมือนและความต่าง แต่ต้องสร้างกรอบอ้างอิง (Frame of Reference)
ทส่ี ามารถอธบิ ายเหตผุ ลของความเหมอื นและความแตกตา่ งไดด้ ว้ ย การอธบิ ายดงั กลา่ วจงึ สรปุ ไดค้ อื

๑. แนวคดิ นามธรรม (Abstract Concepts ) ท่ที �ำใหเ้ กดิ ข้อสรุปและสมมตุ ฐิ านเกีย่ ว
กับ หน่วยท่ีศึกษา เช่น การศึกษาเปรียบเทียบระบบการบริหารงานบุคคลของท้องถ่ิน ๒ แห่ง
ซึง่ จ�ำแนกประเดน็ การเปรยี บเทยี บเปน็ เรอื่ ง ๆ เชน่ การกำ� หนดต�ำแหนง่ การคดั เลอื ก การประเมิน
ผลงานและการฝึกอบรม เปน็ ต้น

43

ความรเู้ บอื้ งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๒. เกณฑ์ความเก่ยี วข้อง (Criteria of Relevance) ซึง่ เปน็ ขอ้ ทฤษฎี (Propositions)
ที่อธิบาย แบบแผนความสัมพนั ธ์ระหวา่ งปรากฏการณ์ที่ศึกษา เชน่ ขอ้ ทฤษฎีทีว่ า่ ยง่ิ มกี ารฝกึ อบรม
กย็ ง่ิ ปฏบิ ัตงิ านดขี ้นึ

ดังนั้นโดยสรปุ แล้ว มมุ มองเปรียบเทยี บในรฐั ประศาสนศาสตร์มีลักษณะดังตอ่ ไปนี้
๑. เปลี่ยนจากการอธิบายถงึ สิ่งท่ีควรท�ำมาเปน็ การสนใจถงึ สิง่ ทีเ่ ป็นอยู่
(What is) และเหตุผลทีเ่ ป็นเช่นนั้น (Why it is)
๒. เปลย่ี นจากการศึกษาที่รกิ ส์ (Riggs) เรียกวา่ “ภาพอุดมคติ”
(Ideographic) เปน็ “การอธบิ ายทใี่ ชไ้ ดก้ บั ทกุ อยา่ ง” (Nomothetic) คอื เนน้ การศกึ ษา

กรณศี ึกษาและสถานการณท์ ีเ่ ปน็ เรื่อง ๆ น้อยลง หันมาศึกษาเพ่ือหาขอ้ สรปุ ทางทฤษฏที ส่ี ามารถ
พิสจู นไ์ ด้ (Testable Generalizations) มากข้นึ

๓. การเปลีย่ นการการศึกษาทไ่ี มค่ ำ� นงึ ถึงภาวะนิเวศ (Nonecological)
มาเป็นตัวคำ� นงึ ถึงภาวะนิเวศ (Eocological) ซ่ึงสนใจปฏสิ มั พันธ์ระหว่างระบบบริหารกบั
สภาพแวดลอ้ มมากข้ึน
๒.๓ เนื้อหาวิชาของรฐั ประศาสนศาสตร์
ในบทความเรอ่ื ง “The Study of Administration” ของวอลโด อธิบายว่า หลงั จากที่
รัฐประศาสนศาสตร์ถูกวิพากษ์ในทศวรรษ ๑๙๔๐ แล้วรัฐประศาสนศาสตร์ก็ขาดความเช่ือม่ัน
ในความรู้ของตัวเอง นักวิชาการหลายคนแข่งขันกันเสนอแนวทางการศึกษาหรือจุดเน้นใหม่แก่
รัฐประศาสนศาสตร์ แต่ก็ยังไม่มีแนวทางใดเป็นที่ยอมรับโดยทั่วไป รัฐประศาสนศาสตร์เติบโตมา
โดยอาศัยแหล่งที่มาหลายแหล่ง ทั้งทางด้านข้อมูล แนวคิด มุมมองและสังคมศาสตร์สาขาต่าง ๆ
เน้ือหาและจุดเน้นเหล่านี้โดยหลักแล้วจึงเหลื่อมกันและเก่ียวพันกันไป ส่วนการแยกออกเป็น
ส่วน ๆ น้ัน วตั ถุประสงคก์ ็เพือ่ การอภปิ รายเป็นหลัก สำ� หรบั Dwight Waldo ไดแ้ ยกเนอื้ หาวิชา
ของรฐั ประศาสนศาสตรเ์ อาไว้ ๗ เร่ือง ดงั น๖ี้
๑. ความตอ่ เนือ่ งของความรดู้ งั้ เดิม (Continuation of the Traditional) แมว้ า่ ความรู้
ดั้งเดิมของรฐั ประศาสนศาสตร์ คือ หลกั การบริหาร จะถูกวิพากษ์มากในชว่ งทศวรรษ ๑๙๔๐ แต่ก็
ยงั ถอื วา่ เปน็ ความรทู้ เี่ กา่ แกข่ องรฐั ประศาสนศาสตร์ นกั วชิ าการและอาจารยส์ ว่ นใหญย่ งั ใชค้ วามรเู้ กา่
แตก่ ม็ กั วจิ ารณแ์ ละเสนอความรใู้ หมเ่ ขา้ ไปดว้ ย ตวั อยา่ ง อาจารยส์ ว่ นใหญย่ งั สอนทฤษฎอี งคก์ ารเมอ่ื
ทศวรรษ ๑๙๓๐ เพราะเป็นเนอ้ื หาท่ยี อมรับกนั ท่วั ไปและมคี วามสำ� คญั ตอ่ การปฏิบัติ แต่กว็ จิ ารณ์
ความรู้หลักการบริหารและน�ำความรู้อ่ืนเพิ่มเข้าไปอีก ไม่มีอาจารย์คนไหนพูดถึงหลักการบริหาร
อย่างมั่นใจ แต่เวลาสอนก็ยังชอบที่จะพูดเรื่องการจัดการและประสิทธิภาพซ่ึงเป็นเน้ือหาความรู้
ด้ังเดิมอยดู่ ี

๖ Waldo, Dwight, The Enterprise of Public Administration, (California : Chandler &
Sharp Publishers. Inc., 1981). pp.10-14.

44

ความรู้เบ้อื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

๒. การเมืองและการก�ำหนดนโยบาย (Politics and Policy Making) ความเช่ือที่ว่า
การบริหารภาครัฐ คือ การจัดการกับปัญหาประสิทธิภาพในทางปฏิบัติ นั้น เป็นลักษณะของ
รฐั ประศาสนศาสตรส์ มยั เกา่ แตน่ กั รฐั ประศาสนศาสตรส์ มยั หลงั สมครามโลกมคี วามเหน็ ตา่ งไปโดย
สิ้นเชิง ส่วนใหญ่ยอมรับกันว่าการเมืองและการก�ำหนดนโยบายยังเป็นเรื่องที่มีความส�ำคัญต่อการ
บรหิ ารระดับสงู เหน็ ได้จากากรศกึ ษาต่าง ๆ เชน่ ไซมอน (Simon) ก�ำหนดให้ประเด็นทางคา่ นยิ ม
(Valuational) มีความสำ� คัญเทากับข้อเท็จจรงิ (Factual) หรอื พอล แอป็ เพลิ บี (Paul Appleby)
ชใ้ี หเ้ หน็ ถงึ ความสมั พนั ธท์ โ่ี ตต้ อบกนั ของการเมอื งกบั การบรหิ ารในการปกครองระบอบประชาธปิ ไตย
นักวชิ าการบางคน เช่น นอรต์ นั อี ลอง (Norton E. Long) เนน้ เร่ืองการเมอื งในการบรหิ ารและ
ถอื วา่ เปน็ ปัจจยั สำ� คญั ของการบริหาร สว่ นบางคน เช่น เอม็ เม็ต เรดฟอร์ด (Emmette Redford)
พยายาม ชใี้ หเ้ ห็นถึงประเด็นทางจรยิ ธรรมหรอื นโยบายสาธารณะท่ีเก่ยี วกบั ประเด็นทางเทคนคิ

๓. พฒั นาการของกรณีศกึ ษา (Development of a Case Method) เป็นพัฒนาการทเี่ กิด
ข้ึนช่วงหลังสงครามโลก อันเป็นผลที่ต่อเน่ืองมาจากการหันมายอมรับความสมพันธ์ระหว่างการ
บริหารกับการเมือง ก่อนนี้เคยมีโครงการกรณีศึกษามาก่อนแล้ว แต่ช่วงกลางทศวรรษที่ ๑๙๔๐
มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ดได้น�ำกลับมาพัฒนาใหม่ จนปี ค.ศ. ๑๙๕๑ จึงพัฒนามาเป็นโครงการ
กรณีศึกษาระหว่างมหาวิทยาลัย (Inter-University Case Program) สาเหตุเป็นเพราะนัก
รัฐประศาสนศาสตร์ไม่พอใจการศึกษาแบด้ังเดิมที่ไม่สะท้อนภาพความจริง การศึกษารายกรณี
เป็นการบรรยายเร่ืองราวการบริหารตามความเป็นจริงเป็นเรื่อง ซ่ึงเขียนจากข้อมูลท่ีมาจากแหล่ง
ต่าง ๆ หลายแหล่ง ลักษณะการเขียนกต็ อ้ งทำ� ให้น่าสนใจ แต่ต้องเปน็ กลาง ซ่งึ มกั สรา้ งตัวละครขน้ึ
มา โดยนำ� เสนอ สถานการณท์ ง้ั หมด เชน่ เรอ่ื งตา่ ง ๆ ทเ่ี กยี่ วกบั การตดั สนิ ใจ หรอื ปฎสิ มั พนั ธร์ ะหวา่ ง
บคุ คล หรอื การเมอื ง หรอื การก�ำหนดนโยบาย ซงึ่ ไม่ใช่เร่อื งทางเทคนคิ โดยตรง

๑. มนุษยสัมพันธ์ จิตวิทยาและสังคมวิทยา (Human Relations, Psychology and
Sociology) ชว่ งปลายทษวรรษ ๑๙๒๐ มกี ารทดลองอยา่ งตอ่ เนอื่ งทดี่ รงงานฮอวธ์ อรน์ (Hawthorne)
ของบรษิ ทั เวสตเ์ ทริ น์ อเิ ลก็ ทรกิ (Western Electric Company) ในรฐั ชคิ าโกประเทศสหฐั อเมรกิ า
ซง่ึ มผี ลตอ่ การศกึ ษาทง้ั ทางบรหิ ารธรุ กจิ และรฐั ประศาสนศาสตร์ การทดลองนไี้ มเ่ พยี งแสดงใหเ้ หน็
ว่า การบริหารตามหลักการจัดการอย่างเป็นวิทยาศาสตร์มีข้อจ�ำกัด เพราะเน้นการใช้เงินเป็นตัว
จงู ใจและการจดั สภาพแวดลอ้ มการทำ� งาน แตย่ งั ชใ้ี หเ้ หน็ ถงึ ความสำ� คญั ของปจั จยั ทางจติ วทิ ยาและ
สงั คมทก่ี วา้ งกวา่ ด้วย การทดลองนีท้ �ำให้เกดิ แนวทางมนษุ ยสมั พันธ์ (Human Relations) และตอ่
มากลายเปน็ หวั ขอ้ สำ� คญั ของการวจิ ยั ในการบรหิ าร เชน่ การศกึ ษาขวญั กำ� ลงั ใจ การรบั รู้ และทศั นคติ
ในการทำ� งาน ปัจจยั ทม่ี ผี ลต่อการรวมกลุม่ และผลต่อการบริหาร ลักษณะความเกยี่ วขอ้ งของกล่มุ
อรปู นยั (Informal Group) ท่มี ตี อ่ องค์การรูปนัย (Formal Organization) การศึกษาเรื่องภาวะ
ผนู้ ำ� ความ ขัดแย้ง ความร่วมมือระหวา่ งกลุม่ หรอื องค์การ

45

ความร้เู บื้องต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๒. ทฤษฎีขององค์การ (Theory of Organization) เม่ือไม่นานมานนี้ ักวิชาการหันมา สนใจ
ศึกษาองค์การอย่างเป็นวิทยาศาสตร์มากขึ้น ท�ำให้เกิดผลงานจ�ำนวนมากภายใต้ช่ือ “ทฤษฎีของ
องค์การ” ซ่ึงมององค์การเป็นปรากฏการณ์ทางสังคมท่มี ีแพร่หลาย ท้ังเชื่อว่าพฤตกิ รรมองคก์ ารมี
ลกั ษณะเปน็ สากลทส่ี ามารถสร้างทฤษฎีท่ัวไปได้ อาทิ นกั วิชาการกลมุ่ หนึ่งเรยี กทฤษฎที ต่ี นศึกษา
ว่า “ทฤษฎีระบบทั่วไป” (General Systems Theory) ซึ่งมองมนุษย์และองค์การเป็นระบบ
บางคนสนใจ สรา้ งทฤษฎอี นื่ ขณะทบ่ี างคนเนน้ การวจิ ยั เกย่ี วกบั องคก์ ารซง่ึ สามารถนำ� ไปใชก้ บั ภาค
รัฐได้ ทฤษฎขี อง องค์การจึงเป็นอาณาบรเิ วณหนง่ึ ที่สงั คมศาสตร์ในปัจจบุ นั สนใจและสัมพันธด์ ว้ ย
รวมท้ังทฤษฎีขององค์การยังมีคุณูปการอย่างมากต่อการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ อนึ่ง ค�ำว่า
“ทฤษฎีขององค์การ” ในที่นี้ ปัจจุบันนิยมเรียกสั้น ๆ ว่า “ทฤษฎีองค์การ ” (Organization
Theory) หรอื ใช้ “ทฤษฎี องคก์ าร” แทนกนั ไดก้ บั คำ� วา่ “ทฤษฎขี ององคก์ าร”แรปโพพอรต์ (๒๕๔๖
: หนา้ ๓๓-๓๔)

๓. รัฐประศาสนศาสตรเ์ ปรยี บเทียบ (Comparative Public Administration) เป็นสาขา
ของรฐั ประศาสนศาสตร์ทีม่ กี ารศกึ ษาและตง้ั ความหวงั ไว้สงู มาก ความสนใจศึกษาในสาขานเ้ี รมิ่ ขนึ้
ชว่ งสงครามโลกครง้ั ทส่ี องและตอ่ เนอื่ งมาจนถงึ สมยั สงครามโลกครงั้ ทสี่ อง สาเหตมุ าจาก สหรฐั อเมรกิ า
องคก์ ารสหประชาชาตแิ ละมลู นธิ เิ อกชน มโี ครงการใหค้ วามชว่ ยเหลอื แกป่ ระเทศกำ� ลงั พฒั นาหลาย
โครงการ ท�ำให้นักวิชาการอเมริกันหลายร้อยคนต้องออกไปท�ำงานต่างประเทศ จึงกระตุ้นให้
นกั วชิ าการสนใจศกึ ษาเปรยี บเทยี บ เพอื่ ศกึ ษาลกั ษณะทว่ั ไปและหาทางนำ� เครอื่ งมอื การบรหิ ารของ
ตะวนั ตกไปใช้ การศกึ ษาระบบการบรหิ ารเปรยี บเทยี บกระทำ� คกู่ นั กบั การศกึ ษาระบบการเมอื ง คอื
การเมืองเปรียบเทียบ (Comparative Politics) การศึกษาเปรียบเทียบดังกล่าวกระท�ำ โดยนัก
วิชาการรุ่นหนุ่มสาวท่ีได้รับอิทธิพลจากการศึกษาเชิงพฤติกรรม ต้องการศึกษาเชิงสหวิทยาการ
(Interdisciplinary) และสรา้ งทฤษฎที เ่ี ปน็ สากลเพอ่ื เชอื่ มโยงและรวมรวมความแตกตา่ งทางวฒั นธรรม
ท้งั หมดเข้าด้วยกัน

๔. เทคโนโลยีและเทคนิคสมัยใหม่ (New Technologies and Techniques) ปัจจุบัน
เครื่องมอื การบริหารพัฒนาไปเรว็ มาก รวมทัง้ พัฒนาระบบคดิ ทางตรรกะในการปฏิบัติและการวจิ ัย
ทางการบรหิ าร สว่ นใหญเ่ ปน็ การพฒั นาทางดา้ นอเิ ลก็ ทรอนกิ สใ์ นการทำ� งานซงึ่ มคี วามรวดเรว็ และ
แม่นย�ำ ส่วนระบบคิดทางตรรกะเป็นการพัฒนาทางคณิตศาสตร์และระบบการคิดหาเหตุผลก่ึง
คณิตศาสตร์ การพัฒนาเหล่าน้ีเป็นการเพ่ิมประสิทธิภาพในการบริหารทั้งทางตรง และทางอ้อม
การพัฒนาทางตรง ได้แก่ การน�ำเคร่ืองมือที่มีอยู่ไปใช้งาน ส่วนทางอ้อม ได้แก่ การน�ำวิธีวิจัย
ใหม่ ๆ มาใช้ ศกึ ษาองค์การและการจัดการ ตัวอย่างการวิจยั ปฏบิ ัตกิ าร (Oprations Research)
ซึง่ ปัจจบุ นั ใช้ใน การบรหิ ารภาครัฐแพร่หลาย เช่นการส่งก�ำลงั บ�ำรงุ การบรหิ ารภาษี เป็นตน้

46

ความรู้เบ้ืองต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

สรปุ ท้ายบท
ขอบขา่ ยของรัฐประศาสนศาสตร์ หมายถึง พรมแดนทางทฤษฎีในปัจจบุ ัน ซง่ึ นักวชิ าการ

พยายามจำ� แนกออกมาเพอื่ ศกึ ษาและอภปิ ราย แตก่ ไ็ มเ่ หน็ ตรงกนั ทง้ั หมด อกี ทงั้ ยงั สามารถจดั กลมุ่
ได้หลายแบบ หากมองในแง่มุมของริชาร์ดสันและบอลด์วิน ก็สามารถแบ่งรัฐประศาสนศาสตร์ได้
เป็น ๗ มุมมอง คือ ๑. มุมมองการเมือง ๒. มุมมองกฎหมาย ๓. มุมมองกระบวนการจัดการ
๔. มมุ มอง พฤตกิ รรม ๕. มมุ มองการเมือง ๖. มมุ มองเปรียบเทยี บ ๗. มุมมองภาวะนเิ วศ

ถา้ จะมองในแง่เน้อื หาวิชาของวอลโด กแ็ บง่ เนือ้ หาวิชาของรฐั ประศาสนศาสตรไ์ ด้ ๗ วิชา
หลกั ๆ คอื ๑. หลกั การบรหิ าร ๒. การเมอื งและการกำ� หนดนโยบาย ๓. กรณศี กึ ษา ๔. มนษุ ยสมั พนั ธ์
จติ วิทยาและสงั คมวทิ ยา ๕. ทฤษฎีขององคก์ าร ๖. รฐั ประศาสนศาสตร์เปรยี บเทยี บ ๗. เทคโนโลยี
และเทคนคิ สมยั ใหม่ หากจะมองในแงป่ ัญหาท่ีรัฐประศาสนศาสตร์เผชิญอย่ใู นปัจจบุ นั ก็อาจแบ่งได้
เปน็ ๕ ปญั หาใหญๆ่ คอื ๑. ปัญหาจริยธรรมส่วนบคุ คล ๒. ปัญหาการเมอื งและอ�ำนาจ ๓. ปญั หา
รัฐธรรมนูญ กฎหมายและนติ ปิ รชั ญา ๔. ปญั หานโยบายสาธารณะ ๕. ปญั หาทฤษฎีการเมอื งและ
ปรัชญาการเมอื ง

การสร้างกรอบแนวคิดในการแบ่งและจักกลุ่มรัฐประศาสนศาสตร์ของนักวิชาการอาจไม่
ตรงกัน และเหล่ือมกนั ซ่ึงขนึ้ อยกู่ บั การแบง่ ของนักวชิ าการแต่ละคน และการยอมรบั ของผูศ้ ึกษา
แตล่ ะคน แตล่ ะกลมุ่ และแตล่ ะสงั คม ทง้ั นเ้ี พราะทไ่ี ดก้ ลา่ วมาตง้ั แตต่ น้ แลว้ วา่ การบรหิ ารภาครฐั เปน็
กจิ กรรมทซี่ บั ซอ้ นและเปน็ พลวตั ทมี่ กี ารเปลยี่ นแปลงและพฒั นาตลอดเวลารวมทง้ั เปน็ ความรทู้ ถ่ี า่ ย
โอนข้ามไปมาทว่ั โลก

ส�ำหรับผู้เขียน มีความเห็นสรุปได้เป็น ๓ ประเด็น คือ ประเด็นแรก หากจะถามว่า
รฐั ประศาสนศาสตรศ์ กึ ษาอะไร ผเู้ ขยี นคดิ วา่ ควรนำ� เอาเนื้อหาวชิ าของวอลโดไปตอบ เพราะเนอื้ หา
วชิ าท่ี วอลโดอธบิ ายเปน็ การลำ� ดบั มาตงั้ แตร่ ฐั ประศาสนศาสตรส์ มยั รกสดุ จนถงึ สมยั ใหม่ และนา่ จะ
ยังยึด เป็นกรอบได้จนถึงทุกวันนี้ หรือหากสรุปให้ง่ายกว่าน้ัน ก็อาจยกเอาแนวการศึกษา
รฐั ประศาสนศาสตร์ ไทยทม่ี หาวทิ ยาลยั อนิ เดยี นา ของสหรฐั อเมรกิ า มาวางรากฐานไวเ้ มอ่ื ทศวรรษ
๑๙๕๐ ก็อาจกล่าวว่า รัฐประศาสนศาสตร์ศึกษาการบริหารภาครัฐ ซึ่งมีสาขาการบริหารพ้ืนฐาน
ท่เี ปน็ ความเช่ือหลกั (Core belief) อยู่ ๓ วิชา คือ การบรหิ ารคน เงินและองค์การ และมวี ชิ าทีเ่ ป็น
บริบททางการเมืองและ นโยบายของการบรหิ ารภาครัฐอยอู่ ีก ๒ วชิ า คอื นโยบายสาธารณะ และ
การบริหารเปรียบเทียบและ การบริหารพัฒนา อย่างไรก็ดี ทางด้านเนื้อหาวิชานี้นักวิชาการไทย
บางท่าน

ส�ำหรับในประเด็นที่สอง หากถามว่ารัฐประศาสนศาสตร์มีแนวทางศึกษาอย่างไร ผู้เขียน
เหน็ ว่าควรน�ำมมุ มองทีแ่ บง่ โดยริชาร์ดสนั และบอลดว์ นิ ไปตอบ ได้แก่ แนวประวัตศิ าสตร์ กฎหมาย
กระบวนการจัดการ พฤติกรรม การเมือง การเปรียบเทียบ และภาวะนิเวศ เพราะมุมมองนี้เป็น
ทั้งแนวทางและสาระของการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์และน่าจะครอบคลุมกว่าการแบ่งตามแนว
อ่ืน ๆ ไม่ว่าจะแบง่ ตามกระบวนทัศน์ (Paradigm) หรือ แนวทางการศึกษา (Approach)

47

ความรู้เบ้อื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

ประเด็นที่สาม ประเด็นสุดท้าย หากถามว่ารัฐประศาสนศาสตร์ควรสนใจประเด็นใด
เพมิ่ เตมิ บา้ งหรอื ควรพฒั นาองคค์ วามรใู ดเพมิ่ บา้ ง ผเู้ ขยี นคดิ วา่ นา่ จะนำ� ปญั หาทร่ี ฐั ประศาสนศาสตร์
เผชิญ ตามท่วี อลโดวิเคราะห์ไวไ้ ปตอบ ซึ่งโยงปัญหาการบรหิ ารอืน่ ๆ อกี หลายด้าน เช่น ปัญหา
ความมั่นคง ความยุติธรรม ความสัมพันธ์ระหว่างภาครัฐและเอกชน การศึกษาวิทยาศาสตร์และ
เทคโนโลยี ประเดน็ เหลา่ นที้ รี่ ฐั ประศาสนศาสตรใ์ นปจั จบุ นั กำ� ลงั สนใจและจะตอ้ งศกึ ษาและคน้ ควา้
อกี มาก

48

ความร้เู บอื้ งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

คำ� ถามทา้ ยบทท่ี ๒

๑. จงอธิบายศาสตร์ทเี่ กีย่ วขอ้ งกบั รฐั ประศาสนศาสตร์
๒. จงอธบิ ายความสำ� คัญของรัฐประศาสตร์ตอ่ การพฒั นาการบรหิ ารรัฐกิจ
๓. รัฐประศาสนศาสตร์สัมพันธ์ต่อหลักนิติศาสตร์อย่างไร และนักรัฐศาสตร์จ�ำเป็นต้องมี
ความรทู้ างนิติศาสตร์หรือไม่ อย่างไร จงอธบิ าย
๔. วชิ ารัฐประศาสนศาสตรข์ อบข่ายอยา่ งไรบ้าง จงอธิบาย
๕. การเมอื งกับนโยบายสาธารณะเกีย่ วชอ้ งกันหรอื ไม่ เพราะเหตุใด
๖. การก�ำหนดขอบข่ายของรัฐประศาสนศาสตร์ก่อให้เกิดผลดีและผลเสียอย่างไร
จงอธบิ าย
๗. มุมมองเปรียบเทยี บในรฐั ประศาสนศาสตรม์ ีลกั ษณะอยา่ งไร

49

ความรเู้ บอ้ื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

เอกสารอา้ งองิ ประจ�ำบท

กมล อดุลพันธ์. การบรหิ ารรฐั กจิ เบ้อื งต้น. กรงุ เทพมหานคร : สำ� นกั พมิ พ์มหาวทิ ยาลัยรามคำ� แหง,
๒๕๓๘.
วรเดช จนั ทรศร. รฐั ประศาสนศาสตร์ ทฤษฎแี ละการประยุกต์. พิมพ์ครัง้ ที่ ๓. กรงุ เทพมหานคร
: ส�ำนักพิมพ์สถาบันบณั ฑิตพฒั นบริหารศาสตร,์ ๒๕๔๓
Ivan L. Richardson and Sidney Baldwin, Pulic administration : Government in
action, (Ohio : Charles E. Merril Publishing, 1976.
Henry, Nicholas, Public Administration and Public Affairs /Nicholas Henry,
9thed., (Pearson Education, Upper Saddle River, New Jersey, 2004.
Waldo, Dwight, The Enterprise of Public Administration, (California : Chandler &
Sharp Publishers. Inc., 1981.
Waldo, Dwight, "Scope of the Theory of Public Administration" in Theory and
Practice of Public Administration, ed. James Charlsworth Philadelphia :
The American Academy of Political Science, 1968.

บนั ทกึ ชว่ ยจ�ำ

..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................

แผนการจัดการเรียนรู้ ประจ�ำบทท่ี ๓
เรอ่ื ง แนวคิดทฤษฎที างรฐั ประศาสนศาสตร์

ก. เน้อื หาสาระทศี่ กึ ษา
แนวคิดทฤษฎีทางรฐั ประศาสนศาสตร์
๑. ความหมายของทฤษฎี
๒. ประเภทของทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์
๓. แนวคดิ ทฤษฎที างรัฐประศาสนศาสตร์ ระหวา่ ง ค.ศ. ๑๘๘๗ - ๑๙๕๐
๔. แนวคิดทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์ ระหวา่ ง ค.ศ. ๑๙๕๐ - ๑๙๖๐
๕. แนวคิดทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์ ระหวา่ ง ค.ศ.๑๙๖๐ - ๑๙๗๐
๖. แนวคดิ ทฤษฏีทางรัฐประสาสนศาสตร์ ระหวา่ ง ค.ศ. ๑๙๗๐ - ปจั จุบนั

ข. วตั ถุประสงค์ของการศึกษา
เม่ือไดศ้ ึกษาบทท่ี ๓ จบแลว้ ผู้ศกึ ษามคี วามสามารถ
๑. บอกความหมายของทฤษฎีได้
๒. อธิบายประเภทของทฤษฎรี ัฐประศาสนศาสตร์ได้
๓. อธิบายแนวคดิ ทฤษฎที างรฐั ประศาสนศาสตรร์ ะหวา่ ง ค.ศ. ๑๘๘๗ – ๑๙๕๐ ได้
๔. อธบิ ายแนวคดิ ทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์ ระหวา่ ง ค.ศ. ๑๙๕๐ – ๑๙๖๐ ได้
๕. อธบิ ายแนวคดิ ทฤษฎที างรฐั ประศาสนศาสตรส์ มยั ใหม่ ระหวา่ ง ค.ศ.๑๙๖๐ – ๑๙๗๐ ได้
๖. อธิบายแนวคดิ ทฤษฏที างรัฐประสาสนศาสตร์ ระหว่าง ค.ศ. ๑๙๗๐ – ปจั จบุ ันได้

ค. กระบวนการเรยี นรู้
๑. อาจารยผ์ สู้ อนยกตวั อยา่ งงานวจิ ยั ตามความสนใจของนสิ ติ และ เกรน่ิ นำ� ความรเู้ บอ้ื งตน้

เก่ียวกับแนวคิดทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์มคี วามหมายอย่างไร
๒. อาจารย์ผู้สอนกล่าวเปิดประเด็นซักถามผู้เรียนให้มีส่วนร่วมในการเรียนรู้เก่ียวกับการ

วจิ ัย โดยการตอบปากเปลา่ เพอื่ เป็นการกระต้นุ ให้ผ้เู รยี นไดต้ ่ืนตัวอยู่เสมอ
๓. ค�ำถามใดที่ผู้เรยี นตอบแล้วไมช่ ัดเจนพอ ผ้สู อนควรอธิบายประเด็นนนั้ ๆ เพมิ่ เตมิ เพ่อื

ให้ผ้เู รียนได้รับความรูท้ ี่ถกู ตอ้ ง
๔. กอ่ นสอนทกุ ครง้ั อาจารยผ์ สู้ อนกระตนุ้ ใหผ้ เู้ รยี นเกดิ ความสนใจ มคี วามอยากรอู้ ยากเหน็
๕. อาจารย์ผู้สอนเสนอแนะให้ผ้เู รยี นศกึ ษาค้นคว้าเพ่มิ เตมิ จากหนังสืออื่น ๆ หรือ งานวิจัย

อน่ื ๆ

๖. เม่ือศึกษาแต่ละบทจบแล้ว อาจารย์ผู้สอนมอบหมายงานให้ผู้เรียนทุกคนไปท�ำค�ำถาม
ทา้ ยบทแล้วน�ำมาสง่ ในสปั ดาห์ต่อไป

๗. อาจารยผ์ สู้ อนอธบิ ายสรปุ “ขอบขา่ ยการศกึ ษารฐั ประศาสนศาสตร”์ อกี ครง้ั เพอื่ เปน็ การ
ทบทวนเน้ือหาสาระ แล้วผูส้ อนสอบถามผู้เรียนในประเด็นท่ีไดเ้ รยี นมาแล้ว เพือ่ เปน็ การประเมนิ ผู้
เรียนว่ามปี ระสิทธภิ าพและประสิทธผิ ลมากน้อยเพียงใด

ง. แหลง่ การเรียนรู้
๑. ห้องสมุดมหาวทิ ยาลยั
๒. หนังสือหรือต�ำราเก่ียวกับรัฐศาสตร์/รัฐประศาสนศาสตร์ งานวิจัยวิทยานิพนธ์ และ

วารสารอนื่ ๆ เปน็ ตน้
๓. เวบ็ ไซตท์ ี่เก่ียวขอ้ ง

จ. สือ่ การเรียนการสอน
๑. เอกสารประกอบการสอนวิชา ความรู้เบื้องตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์
๒. บอร์ดความร,ู้ หนังสือพิมพ์, นิตยสาร, Internet, Website, งานวจิ ยั วทิ ยานิพนธ์ และ

วารสาร เป็นต้น
๓. ใบงาน/งานทมี่ อบหมายอน่ื ๆ

ฉ. การวัดผลและประเมินผล
๑. ด้านความรู้ : ประเมนิ จากการตอบคำ� ถาม/แสดงความคดิ เห็น
๒. ดา้ นทกั ษะ : ประเมินดว้ ยการสงั เกตการน�ำเสนอผลงานเดี่ยว/งานกลุม่
๓. ดา้ นคณุ ธรรม จรยิ ธรรม และคา่ นยิ ม : ประเมนิ การสงั เกตพฤตกิ รรม/การรว่ มกจิ กรรม/

การแสดงความคิดเห็นในช้ันเรยี น
๔. ด้านทักษะความสมั พันธ์ระหว่างบคุ คลและความรบั ผดิ ชอบทต่ี อ้ งพัฒนา : ประเมนิ ผล

การน�ำเสนอรายงานเป็นทีม และพฤติกรรมการท�ำงานเป็นทีม
๕. ด้านทักษะการวิเคราะห์เชิงตัวเลข การส่ือสารและการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศที่ต้อง

พัฒนา : ประเมินผลการคน้ ควา้ การอา้ งองิ การท�ำรายงาน เน้นขอ้ มูลเชิงตวั เลขและค�ำอธิบาย

บทท่ี ๓
แนวคดิ ทฤษฎีทางรฐั ประศาสนศาสตร์

วชิ ารฐั ประศาสนศาสตรเ์ ปน็ วชิ าทม่ี เี นอ้ื หาและขอบเขตครอบคลมุ หลายเรอ่ื งซงึ่ นกั วชิ าการ
มีความคดิ เห็นท่แี ตกตา่ งกนั ในการศึกษาทฤษฎีและแนวการศกึ ษาทางรฐั ประคาสน ศาสตร์ว่าควร
ประกอบไปด้วยอะไรบา้ ง ผลดือนักวิชาการแตล่ ะฟานจะมีวธิ กี ารจดั หมวดหมู่ ทฤษฎแี ละแนวการ
ศกึ ษาทางรฐั ประศาสนศาสตร์ท่ไี ม่เหมือนกันทีเดียว

ในบทนผ้ี เู้ รยี บเรยี งจะเสนอแนวคดิ ทฤษฎที างรฐั ประศาสนศาสตรอ์ อกเปน็ ๔ ชว่ ง สมยั ทสี่ ำ� คญั คอื
๑. แนวคดิ ทฤษฎที างรฐั ประคาสนศาสตรร์ ะหวา่ ง ค.ศ. ๑๘๘๗- ๑๙๕๐ ซงึ่ ถอื วา่ เปน็ ทฤษฎี
สมัยด้ังเดิมประกอบไปดว้ ย ทฤษฎกี ารบรหิ ารแยกออกจากการเมือง และทฤษฎี หลกั การบริหาร
๒. แนวคดิ ทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์ ระหวา่ ง ค.ศ. ๑๙๕๐ - ๑๙๖๐ ซง่ึ จะ เรยี กทฤษฎี
กลมุ่ นวี้ า่ ทฤษฎที า้ ทาย ซง่ึ ประกอบไปดว้ ย ทฤษฎกี ารบรหิ ารคอื การเมอื ง ทฤษฎรี ะบบราชการแบบ
ไมเ่ ป็นทางการ ทฤษฎีมนุษยส์ ัมพนั ธ์ และทฤษฎศี าสตรก์ ารบริหาร
๓. แนวคิดทฤษฎรี ฐั ประศาสนศาสตร์สมัยใหม่ ระหว่าง ค.ศ. ๑๙๖๐ - ๑๙๗๐ ซงึ่ ประกอบ
ดว้ ยการปฏิวัตทิ างพฤตกิ รรมศาสตร์ และการประชุมท่มี นิ นาวบรคู (Minnowbrook)
๔. แนวคิดทฤษฎีรัฐประคาสนศาสตร์ระหว่าง ค.ศ. ๑๙๗๐ - ปัจจุบัน ซ่ึงประกอบด้วย
รฐั ประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ นโยบายสาธารณะ เศรษฐศาสตร์ การเมอื ง ทฤษฎีองค์การ
ทอ่ี าศยั หลักมนุษยนิยม และการออกแบบองคก์ ารสมัยใหม่

๓.๑ ความหมายของทฤษฏี
คำ� วา่ ทฤษฎถี กู นำ� มาใชแ้ ละกอ่ ใหเ้ กดิ ความสบั สนในความหมายทแ่ี ทจ้ รงิ ขณะเดยี วกนั กเ็ กดิ

ความหละหลวมในการดคี วามหมายแคบ ๆ ในแงข่ องการเปน็ แนวความคดิ (Conceptualization)
การเป็นกรอบของความคิด (Conceptual Framework) การศึกษาด้วยวิธีการวิเคราะห์
(Analytical Approaches) รูปแบบจ�ำลองความคิด (Models) และข้อเสนอก่อนเป็นทฤษฎ ี
(Pre-Theories) หรอื ในถอ้ ยคำ� อน่ื ๆ ทมี่ คี วามหมายทค่ี ลา้ ยคลงึ กนั น้ี ฉะนนั้ กอ่ นทจี่ ะทำ� ความเขา้ ใจ
ถึงความหมายทแ่ี ทจ้ รงิ ของค�ำว่าทฤษฎี กค็ วรจะได้ กล่าวถึงค�ำอ่ืน ๆ ท่ีใกล้เคยี ง เมอ่ื น�ำแนวความ
คิด (Concept) มาเชือ่ มโยง เข้าด้วยกนั ทัง้ แนวความคดิ ท่ีเป็นรปู ธรรมและนามธรรมจะชว่ ยกอ่ ให้
เกดิ สมมตฐิ าน (Assumption) ขนึ้ ภายในใจ และนำ� สมมตฐิ านเสรมิ ตอ่ ดว้ ยสมมตฐิ านตา่ ง ๆ สง่ เสรมิ
ให้เป็นข้อเสนอ (Proposition) เพ่ือน�ำไปพิสูจน์ได้ในการพิสูจน์ขอเสนอน้ันจ�ำเป็นจะต้องเอาข้อ
สมมติฐานและข้อเสนอต่าง ๆ มาประมวลเป็นข้อสันนิษฐาน (Hypothesis) พิจารณาในเชิง
ความสัมพันธ์และปฏิสัมพันธ์เพื่อน�ำไปสู่การสร้างตัวแบบ (Models) และกรอบการศึกษา
(Paradigm) ยังไม่ยุติและเม่ือพิสูจน์ด้วยระเบียบวิธีการแบบวิทยาศาสตร์แล้วก็อาจก่อให้เกิด
เป็นทฤษฎหี รอื ถอ้ ยแถลงทีม่ ลี กั ษณะเปน็ จรงิ โดยทั่วไปได้

54

ความรเู้ บ้ืองตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๓.๒ ประเภทของทฤษฎรี ฐั ประศาสนศาสตร์
รฐั ประศาสนศาสตรส์ นใจศึกษาปทัสถานและค่านิยม รวมทั้งพยายามหลอ่ หลอม ผูบ้ ริหาร

ใหย้ ดึ ถอื สงิ่ ทด่ี แี ละนำ� ไปปฏบิ ตั ใิ หบ้ งั เกดิ ผล การมที ฤษฎชี ว่ ยใหศ้ าสตรม์ ี ความหมายและเปน็ ระเบยี บ
เพราะสามารถสรา้ งแบบแผนของส่งิ ท่ีเกดิ เปน็ ประจ�ำ หรอื น่าจะเปน็ และให้สญั ลักษณ์ รวมทงั้ การ
เช่ือมโยงท่ีมีเหตุผล ทฤษฎที กุ ทฤษฎี มีวตั ถุประสงคแ์ ละประโยชน์ วัตถปุ ระสงค์สว่ นใหญ่ คือการ
เขา้ ใจ ส่วนประโยชนก์ ค็ อื การควบคุมส่งิ ที่เข้าใจนัน้

เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ๑ ได้กล่าวถึง การแบ่งประเภทของทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ใน
ทรรศนะของสตเี ฟน เค เบลีย์ ไว้ดังน้ี

๑. ทฤษฎีพรรณนาและอธิบาย (Descriptive-Explanatory Theory) หมายถึง การบอก
ลักษณะหรืออธิบายลักษณะของความจริงได้ถูกต้อง เช่น แนวคิดเร่ืองล�ำดับช้ันการบังคับบัญชา
(Hierarchy) ซึง่ สรปุ มาจากหลกั ฐานทางประวตั ศิ าสตร์ หรอื นักรฐั ประศาสนศาสตรย์ ุคแรกอธิบาย
พฤติกรรมโดยใช้สัญลักษณ์ทางคณิตศาสตร์ การสร้างทฤษฎีประเภทน้ีกระท�ำได้ยากแต่ก็เป็น
วัตถุประสงค์ส�ำคัญของการสร้างทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์ โดยอาศัยความรู้ทางด้านมนุษย
นยิ มและสงั คมศาสตร์ หากไมม่ ที ฤษฎปี ระเภทนี้ กไ็ มส่ ามารถพสิ จู นส์ ง่ิ ตา่ ง ๆ ไดเ้ นอ่ื งจากการพสิ จู นน์ นั้
ต้องอาศยั การพรรณนาและอธบิ ายก่อน

๒. ทฤษฎปี ฑสั ถาน (Normative Theory) หมายถงึ การบรรยายหรอื อธบิ ายถงึ รายละเอยี ด
ของสง่ิ ท่ีดี (Good) ส่งิ ทค่ี วรท�ำ (Should) หรือสภาพในอดุ มคติ (Utopia) ซึง่ เปน็ เปา้ หมายสงู สุด
เช่นประสทิ ธิภาพ (Efficiency) การสนองตอบ (Responsiveness) การตรวจสอบได้ (Account-
ability) ประหยัด (Economy) ขวัญก�ำลังใจของพนักงาน (Employee Morale) การกระจาย
อ�ำนาจ (Decentralization) ความซ่ือสัตย์ (Ethical Probity) การส่ือสารภายใน (Internal
Communications) นวัตกรรม (Innovation) ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory
Democracy) ชว่ งการควบคุมทางการบรหิ าร (Manageable Span of Control) รวมท้งั ชุดของ
คา่ นยิ มทีแ่ สดงออกหรอื ยึดถือ (Articulated or Assumed Values)

อยา่ งไรกด็ ี ในความจรงิ ปฑสั ถานทางรฐั ประศาสนศาสตรอ์ ยใู่ นสภาพสบั สน ปนเปยากทจี่ ะ
แยกปฑสั ถานหนงึ่ ออกจากอกี ปทสั ถานหนงึ่ ได้ รวมทงั้ อาจมคี า่ นยิ มหลายอยา่ งรวมกนั เปน็ ปทสั ถาน
อันใดอันหน่ึง เช่น ข้าราชการอาจต้องยึดถือค่านิยมความเป็นกลาง ความซ่ือสัตย์ การมีน้ําใจใน
การให้บริการ หรอื คา่ นิยมอน่ื ๆ ทั้งหมดนรี้ วมกนั เปน็ ปทสั ถานของหนว่ ยงาน ค่านยิ มเหลา่ นี้มีทม่ี า
ซึ่งส่วนใหญม่ าจากทฤษฎีการเมืองและการ

๑ เรอื งวิทย์ เกษสุวรรณ, ความรเู้ บีอ้ งต้นเกย่ี วกบั รฐั ประศาสนศาสตร์, (กรุงเทพมหานคร :: บพิธการพิมพ์
จ�ำกดั , ๒๕๔๙), หน้า ๙๙-๑๐๑.

55

ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

ปฏบิ ัติจริง ทฤษฎปี ทัสถานมคี วามสำ� คญั ตอ่ รฐั ประศาสนศาสตร์ เพราะวัตถุประสงค์ สงู สดุ
ของทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ คอื การปรับปรุงการท�ำงาน ซง่ึ จะเกดิ ได้ก็ตอ้ งมีเปา้ หมาย เปน็ ตัว
กำ� หนดแนวคิดและวดั ความสำ� เรจ็ เปา้ หมายเหลา่ นี้ไดม้ าจากทฤษฎีปทสั ถาน คอื

๑) ทฤษฎฐี านคติ (Assumptive Theory) แม้จะมที ฤษฎีพรรณาและอธบิ าย รวมทงั้ ทฤษฎี
ปทัสถานแล้ว การปฏิบัตจิ ริงก็ยงั เกิดไมไ่ ด้ ถ้าหากว่าไม่มีทฤษฎีฐานคติ ซึ่งหมายถงึ ฐานคตเิ กี่ยวกบั
ธรรมชาติของคนและความสามารถขององค์การ เช่น ความรู้ ทางประวัติศาสตร์หรือภูมิปัญญา
ทางสุภาษิตหรือศาสนาล้วนแล้วแด่พูดถึงธรรมชาติ ของคน แม้ว่าทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์
ส่วนใหญ่ไม่ได้พิสูจน์ฐานคติ แต่ก็อาศัยพ้ืนฐาน ความเช่ือมาจากหลักปรัชญาและประวัติศาสตร์
ทฤษฎีรฐั ประคาสนศาสตรไ์ ม่ได้แสดงฐาน คตอิ อกมาโดยแจง้ ชดั แตก่ ็มีฐานคตแิ ฝงอยู่ เช่น แนวคดิ
ในการปฏิรูปการบริหาร ย่อมสะท้อนให้เห็นถึงความเช่ือท่ีว่าสถาบันและคนมีความสามารถท่ีจะ
ปรบั ปรุงและ เปล่ียนแปลงได้

๒) ทฤษฎอี ุปกรณ์ (Instrumental Theory) เป็นทฤษฎที ก่ี ำ� หนดข้ันตอนรายละเอียด ของ
การปฏบิ ตั ิ หรอื ทฤษฎที อี่ ธบิ ายถงึ เรอื่ งการกระทำ� “อยา่ งไร” (how) และ “เมอ่ื ใด” (when) ทฤษฎี
อุปกรณ์เปน็ ทฤษฎีเงื่อนไข คล้ายกับประโยชนท์ วี่ ่า ถ้าหากว่าแลว้ (If-Then) เชน่ ถ้าหากว่าระบบ
บริหารเป็นอยา่ งนน้ั แล้ว จะท�ำอยา่ งไร หรอื ระบรุ ายละเอยี ดลงไป เช่น ถ้าหากวา่ ปญั หาเป็นอยา่ ง
น้ีแล้ว จะต้องแก้ด้วยการกระจายอ�ำนาจ ซ่ึงต้องกระท�ำเป็นขั้นตอนเป็นต้น ทฤษฎีอุปกรณ์เป็น
ประโยชน์มากที่สุดส�ำหรับการปฏิบัติงาน แต่ทฤษฎีอุปกรณ์จะมีได้จะต้องเข้าใจมีเป้าหมายและมี
ความเชอ่ื เบอื้ งตน้ เสยี กอ่ น จงึ กลา่ วไดว้ า่ ทฤษฎอี ปุ กรณต์ อ้ งผา่ นการพฒั นามาจากทฤษฎพี รรณาและ
อธิบายทฤษฎีปทัสถาน และทฤษฎีฐานคติมาตามล�ำดับ ข้อนี้นี่เองท่ีท�ำให้เกิดช่องว่างระหว่าง
นกั ทฤษฎกี บั การปฏบิ ตั ิ เพราะนกั ทฤษฎมี งุ่ สรา้ งทฤษฎพี รรณนาและอธบิ าย ขณะทน่ี กั ปฏบิ ตั ติ อ้ งการ
ทฤษฎีอปุ กรณ์ซง่ึ เปน็ รายละเอียดของการปฏิบตั ิ

จากทก่ี ลา่ วมาสรปุ ไดว้ า่ ทฤษฎรี ฐั ประศาสนศาสตรม์ ที ง้ั หมด ๔ ทฤษฎี ซง่ึ ทฤษฎี ทงั้ หมดนม้ี ี
ความสมั พันธ์กัน กล่าวคอื ทฤษฎพี รรณนาและอธบิ ายตอบค�ำถาม “อะไร” (what) และ “ท�ำไม”
(why) ขณะทีท่ ฤษฎีปทสั ถานตอบคำ� ถาม “สิ่งท่คี วร” (Should) และ “ส่งิ ที่ด”ี (Good) สว่ นทฤษฎี
ฐานคตเิ ปน็ “เงอ่ื นไขเบอ้ื งตน้ ” (Pre-Conditions) หรอื “ความเปน็ ไปได”้ (Possibilities) และทฤษฎี
สุดทา้ ย คือ ทฤษฎอี ปุ กรณ์นัน้ เป็นขอ้ เสนอในการปฏิบัตวิ า่ หากเปน็ เช่นนีแ้ ลว้ จะทำ� อย่างไรต่อไป
(If-Then Propositions) ทฤษฎที งั้ ๔ ประเภทมคี วามสำ� คญั และเชอ่ื มโยงกนั การทจ่ี ะมหี ลกั ปฏบิ ตั ิ
ออกมาใช้อย่างมปี ระสิทธภิ าพต้องผา่ นเหตผุ ลตา่ ง ๆ และวธิ ีการท่ดี ี งานจึงจะประสบความส�ำเร็จ

56

ความรูเ้ บ้อื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

๓.๓ แนวคดิ ทฤษฎีทางรฐั ประศาสนศาสตรร์ ะหว่าง ค.ศ. ๑๘๘๗ - ๑๙๕๐
แนวคิดทฤษฎีและแนวการศึกษาทางรฐั ประศาสนศาสตใ์ นชว่ งสมยั ค.ศ. ๑๘๘๗ - ๑๙๕๐

นถ้ี า้ ศกึ ษาควบคไู่ ปกบั พฒั นาการของวชิ ารฐั ประคาสนศาสตรจ์ ะเหน็ วา่ อยใู่ นชว่ ง เดยี วกนั ซง่ึ ผเู้ รยี บ
เรียงเรยี กทฤษฎีในสมยั น้ีวา่ “ทฤษฎดี ง้ั เดมิ ” อกี ทัง้ ตอ้ งการสื่อวา่ ทฤษฎี เหลา่ น้นั เปน็ ทฤษฎีท่ีเกา่
แก่รุ่นแรก ดังจะกล่าวถึงอย่างละเอียดตามล�ำดับคือ การบริหารแยกจากการเมือง วิทยาศาสตร ์
การจัดการหลกั การบริหารและระบบราชการ

๓.๓.๑ การบรหิ ารแยกออกจากการเมอื ง (The Politics Administration Dichotomy)
จากทก่ี ลา่ วมาในบทท่ี ๒ แลว้ วา่ นกั วิชาการส่วนมากมีความเหน็ ร่วมกนั วา่ จุดเริม่ ตน้ ของ
การศกึ ษาวชิ ารฐั ประศาสนศาสตร์ใตแ้ ก่ปี ค.ศ. ๑๘๘๗ ซงึ่ เป็นปที ี่ วูดโรว์ วิลสนั เขียนบทความชอ่ื
“The Study of Administration” ขน้ึ วลิ สนั เสนอความเหน็ วา่ การบรหิ าร นน้ั แยกออกจากการเมอื ง
อย่างเด็ดขาด ทั้งสองไม่ได้ก้าวก่ายซ่ึงกันและกัน การเมืองเป็นเร่ืองของการออกกฎหมายและ
การก�ำหนดนโยบายท่ีเป็นหน้าที่ความรับผิดชอบโดยตรงท่ีนักการเมืองมีต่อประชาชน ส่วนการ
บรหิ ารเปน็ เรอ่ื งของการนำ� เอากฎหมายและนโยบายตา่ ง ๆ ไปปฏบิ ตั ใิ หบ้ งั เกดิ ผล ซง่ึ เปน็ หนา้ ทข่ี อง
ขา้ ราชการทจ่ี ะทำ� งานดว้ ยความตงั้ ใจดว้ ยความเทยี่ งธรรม และอยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพตามหลกั เกณฑ์
ท่กี �ำหนดไว้ ดง้ นน้ั การบรหิ ารจงึ ควรปลอดจากความว่นุ วายของการเมือง
สำ� หรับวธิ ีการศึกษาวิชาการบริหารนัน้ เราสามารถสรา้ งหลักการต่าง ๆ ทางการบรหิ ารข้ึน
มาได้ หลกั การบรหิ ารจะชว่ ยใหก้ ารบรหิ ารงานของรฐั มคี ณุ ภาพสงู ขนึ้ และยงั เปน็ หลกั การซง่ึ สามารถ
ใชไ้ ดในทกุ สงั คม สาเหตทุ ท่ี ำ� ใหเ้ ราสามารถสรา้ งหลกั การการ บรหิ ารทวั่ ไปขนึ้ มาไดเ้ ปน็ เพราะวา่ การ
บริหารนั้นแยกออกจากการเมืองอย่างเด็ดขาด ท้ังสองไม่ได้ก้าวก่ายซึ่งกันและกัน ดังน้ันวิชา
รฐั ประศาสนศาสตรส์ ามารถแยกออกจากการเมอื งได้ จงึ ศกึ ษาเปน็ แบบวทิ ยาศาสตรไ์ ด้ จากแนวคดิ
ของวิลลนั จะเห็นว่าประเทศทีเ่ จรญิ ก้าวหน้า คอื ประเทศทม่ี กี ารปกครองทด่ี ี มรี ฐั บาลหรอื ฝา่ ยบรหิ าร
ที่แข็งและมีระบบราชการที่มีประสิทธิภาพและมีเหตุผล พิจารณาในแง่การบริหารงานของรัฐแล้ว
ภาพในสงั คมควรจะพยายามจดั ระบบการบรหิ ารงานภายในรฐั ใหม้ คี ณุ ภาพสงู
บทความของวลิ สนั มอี ทิ ธพิ ลมากตอ่ ความคดิ ของนกั วชิ าการสมยั ตอ่ มา (ระหวา่ งค.ศ. ๑๙๐๐
- ๑๙๒๖) เช่น แฟรงค์เจ กูดนาว และลีโอนาร์ด ดีไวน์ แฟรงค์ เจ กูดนาว เป็นนักวิชาการ
ดา้ นรัฐศาสตรจ์ ากมหาวทิ ยาลยั โคลมั เบยี (๑๘๕๙ - ๑๙๓๙) แตง่ หนงั สือซ่ือ Ploitics and Admin-
istration (๑๙๐๐) ซึ่งประกอบด้วย ข้อเสนอแนะสองประการท่ีส�ำคัญต่อรัฐประศาสนศาสตร์
ซึ่งพทิ ยา บวรวฒั นา๒ ได้สรุปไว้ว่า

๒ พทิ ยา บวรวัฒนา, รัฐประศาสนศาสตรท์ ฤษฎีและแนวการศึกษา (ค.ศ. ๑๘๘๗-ค.ศ. ๑๙๗๐), พมิ พค์ รงั้
ที่ ๗, (กรงุ เทพมหานคร : จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลัย, ๒๕๔๓). หน้า ๑๓.

57

ความรูเ้ บอ้ื งต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๑. การปกครอง ประกอบดว้ ยหนา้ ทสี่ องประการคอื หนา้ ทก่ี ารเมอื ง ซงึ่ หมายถงึ เรอ่ื งนโยบาย
และการแสดงออกซง่ึ เจตนารมณข์ องรฐั และหนา้ ทกี่ ารบรหิ าร ซงึ่ หมายถงึ การบรหิ ารและการปฏบิ ตั ิ
ตามนโยบายของรฐั หนา้ ทที่ ง้ั สองประการแยกออกจากกนั อยา่ งเดด็ ขาด (Separation of Powers)
โดยทวั ไปแล้วฝ่ายนติ ิบัญญตั แิ ละฝ่ายตุลาการม หนา้ ทก่ี �ำหนดนโยบายรัฐ ส่วนฝา่ ยบริหารมีหนา้ ที่
ปฏบิ ัติตามนโยบายรัฐ

๒. การปฏริ ูปการปกครอง ตอ้ งยอมรบั ความจรงิ ทีว่ า่ หน้าทก่ี ารเมืองและ หนา้ ท่กี ารบริหาร
ของรัฐบาลแยกออกจากกันได้ การบริหารไม่ควรอยู่ภายใต้การเมืองและ เร่ืองของผลประโยชน์
วิชารัฐประศาสนศาสตร์ศึกษาเรื่องระบบราชการของรัฐบาลโดยตรง และวิชาการบริหารสามารถ
เปน็ วทิ ยาศาสตรไ์ ดก้ ลา่ วคอื สามารถหาหลกั การบรหิ ารทเี่ ปน็ สากลไดส้ มกบั ดงั คำ� กลา่ วของ กดู นาว
ท่ีวา่ “There is no Republican Way to Build a Road” ซ่งึ หมายความว่าการสรา้ งถนนนัน้ มี
วิธีที่ดีท่ีสุดวิธีเดียว ไม่ว่านักการเมืองจะสังกัดพรรคใดก็จะเลือกวิธีสร้างถนนวิธีที่ดีท่ีสุดเหมือนกัน
หมดวิธเี ดยี ว

ลโี อนารด์ ดี ไวทไ์ ดเ้ ขยี นหนงั สอื ชอ่ื Introduction to the Study of Public Administration
(๑๙๒๖) ซ่งึ เป็นต�ำราเรียนเลม่ แรกในตา้ นรฐั ประศาสนศาสตร์ไวท์ไดข้ ยาย ความคดิ เหน็ ของ วิลสัน
และกดู นาว ได้อธบิ ายวา่ การบริหารงานรัฐถอื วา่ เปน็ เร่อื งของการ จดั การคนและวตั ถุเพื่อให้บรรลุ
เป้าหมายบางประการของรัฐ ไวท์ ได้ขยายความคิดของทฤษฎีการบริหารแยกออกจากการเมือง
ซ่ึงพทิ ยา บวรวัฒนา๓ ไดส้ รุปไว้ว่า

๑) การเมอื งไมค่ วรเขา้ แทรกแซงการบรหิ าร
๒) สามารถท�ำการศึกษาเร่ืองการบริหาร และการจัดการโดยอาศัยวิธีการศึกษา แบบ
วิทยาศาสตร์
๓) วิชารัฐประศาสนศาสตร์สามารถตัดอคตติ ่าง ๆ ออกได้ (Value-Free) กล่าวคอื เป็น
วทิ ยาศาสตร์ได้ การบรหิ ารเปน็ เรื่องของขอ้ เท็จจรงิ (facts) ขณะทีก่ ารเมอื งเปน็ เรื่องของคา่ นยิ ม
(Values)
๔) เป้าหมายของการบริหารงาน คือประหยัดและมีประสิทธิภาพ รัฐต้องรู้จัก
ใชท้ รพั ยากรอยา่ งคมุ้ คา่ ทงั้ นร้ี ฐั สามารถอาศยั หลกั เกณฑข์ ององคก์ ารธรุ กจิ มาใชป้ รบั ปรงุ การบรหิ าร
งานของรัฐใหด้ ีขนึ้ ได้ เชน่ อาจปฏริ ปู โครงสรา้ งส่วนประกอบของระบบบรหิ าร ของรฐั ให้สอดคลอ้ ง
กบั ของเอกชน และอาจดำ� เนนิ การสนบั สนนุ ใหฝ้ า่ ยนติ บิ ญั ญตั แิ ละฝา่ ย ตลุ าการรวมทงั้ กระบวนการ
ประชาธิปไตยสามารถควบคมุ ระบบบรหิ ารงานไดอ้ ยา่ งใกลช้ ิด

๓ พทิ ยา บวรวฒั นา, เรื่องเดียวกัน. หน้า ๑๙.

58

ความร้เู บ้ืองตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

แนวความคิดของการแบ่งแยกการเมืองการบริหารออกจากกันนี้ไม่ว่าจะเป็น วิลสัน, กูด
นาว, ไวด์ เป็นอาทิ ก็ได้แสดงความคิดเหน็ ไว้วา่ การเมืองการบริหารควรแบง่ แยก ออกจากกันอยา่ ง
เด็ดขาดโดยต่างฝ่ายต่างปฏิบัติภาระหน้าที่ภายในขอบเขตของตนเอง แม้แนวความคิดจะเน้นการ
แบ่งแยกจากกนั อยา่ งเดด็ ขาดดงั กล่าวมาแล้ว อยา่ งไรกต็ ามจะ เห็นได้ว่าในเรอ่ื งนี้ เจตนารมณ์ทแี่ ท้
จรงิ ของนักสาธารณบริหารศาสตรเ์ หล่าน้ันกเ็ พอ่ื การ ยกระดบั ประสิทธภิ าพประสิทธิผลของระบบ
ราชการ นอกจากจะใหร้ ะบบราชการปลอดจาก การแทรกแซงทางการเมอื ง อนั จะสง่ ผลใหเ้ กดิ ความ
มนั่ คงในการปฏบิ ตั งิ าน การรกั ษาความ เปน็ กลางและความเทยี่ งธรรมในการใหบ้ รกิ ารแกป่ ระชาชน
ได้แล้ว การแยกการเมืองออก จากการบริหารนนั้ กจ็ ะเปน็ วิถีทางท่ที ำ� ใหก้ ารปรบั ปรงุ การบริหาร
ราชการด้วยวิธกี ารแบบ วทิ ยาศาสตร์ทป่ี ลอดจากคา่ นยิ มหรืออคติต่าง ๆ เปน็ ไปได้ และโดยนัยนีก้ ็
จะเป็นลทู่ างท่ีจะยกระดับการปฏบิ ัติงานใหเ้ ทา่ เทยี มกบั ภาคเอกชนได้

๓.๓.๒ ทฤษฎีวทิ ยาศาสตร์การจัดการ (scientific management)
เฟรดเดอริค เฑย์เลอร์ (Frederick Taylor) ได้ชือ่ ว่าเปน็ บิดาของการบรหิ าร จดั การแบบ
วทิ ยาศาสตร์ (The Father of Scientific Management) โดยไดเ้ ปน็ คนแรก ทไ่ี ดร้ เิ รม่ิ เปลย่ี นวธิ กี าร
ปฏบิ ัตงิ านแบบไม่มหี ลกั เกณฑ์ (Rule of Thumb Method) มาเป็นวิธีการบรหิ ารที่มหี ลกั เกณฑ์
เพอ่ื ความมปี ระสทิ ธภิ าพในการบรหิ ารงาน ซงึ่ หลกั เกณฑข์ องการจดั การแบบวทิ ยาศาสตรป์ ระกอบดว้ ย

๑. การทำ� งานตามความรูค้ วามชำ� นาญเฉพาะอยา่ ง (Specialization) ตามแนวความคดิ
นีต้ ้องมีการแบ่งงานกันทำ� ตามทกั ษะและความชำ� นาญของคนทำ� งานแตล่ ะคนกล่าวคือ คนท�ำงาน
คนใดมคี วามช�ำนาญ มคี วามถนัดในด้านใด ก็จะมหี น้าทีร่ ับผดิ ชอบ เฉพาะด้านน้ัน ๆ การแบ่งงาน
กนั ท�ำในลักษณะน้ใี ช้ได้กบั การบริหารงานทุกระดบั และองคก์ าร ทุกประเภท

๒. การแสวงหาวิธีการทำ� งานที่ดที ่สี ดุ (The One Best Way) ในการทำ� งาน นน้ั จะศึกษา
จากวิธปี ฏบิ ตั ิงาน ท�ำทางเคล่อื นไหว (time and motion study) ในการปฏิบตั งิ าน ขดี จำ� กดั ของ
ร่างกายมนุษย์ในการปฏิบัติงาน เพ่ือพิจารณาหาท่าทางในการท�ำงานท่ีสามารถ รับภาระในการ
ทำ� งานใหไ้ ดม้ ากทส่ี ดุ และใชร้ ะยะเวลาในการปฏบิ ตั งิ านไดเ้ หมาะสมทสี่ ดุ แลว้ จงึ กำ� หนดเปน็ มาตรฐาน
ของการปฏบิ ัตงิ านแต่ละประเภทข้ึน

๓. ระบบการจงู ใจซง่ึ ใชว้ ธิ กี ำ� หนดมาตรฐานการทำ� งาน และกำ� หนดคา่ ตอบแทนอยา่ งเปน็
สดั สว่ นกบั ปริมาณงานท่ที ำ� (Incentive Wage System) คอื จะตอ้ งมีการก�ำหนดอตั ราคา่ ตอบแทน
ผลการปฏบิ ตั งิ านเป็นรายช้ิน (Piece Rate System) โดยคิดจากปริมาณงานทแ่ี ตล่ ะคนทำ� ถ้าหาก
คนทำ� งานคนใดสามารถทำ� งานไดป้ รมิ าณมากกวา่ มาตรฐานทก่ี ำ� หนดไว้ กจ็ ะไดค้ า่ ตอบแทนสงู กวา่
คนอืน่

จากหลกั เกณฑ์ท่ีกลา่ วมาช้างต้น ทพิ วรรณ หล่อสวุ รรณรัตน์๔ สามารถสรปุ เป็นสาระสำ� คญั
ของการจัดการ แบบวิทยาศาสตร์ ซึ่งสรุปไว้ ๔ ประการคือ

๔ ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์, ทฤษฎีองค์การสมัยใหม่, (กรุงเทพมหานคร : จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย,
๒๕๔๕). หน้า ๓๒-๓๓.

59

ความรเู้ บ้ืองตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

ประการแรก การพัฒนาหลกั การการท�ำงานให้เปน็ ระบบหรือเปน็ วทิ ยาศาสตร์ เพ่ือแทนท่ี
การทำ� งานท่ีอาศยั เพียงประสบการณข์ องคนงานเพยี งอยา่ งเดยี ว

ประการที่สอง การคัดเลือกและพัฒนาคนงานต้องใช้การจัดการแบบวิทยาศาสตร์ด้วย
โดยฝ่ายบริหารจะทำ� หนา้ ท่ีในการศึกษาลกั ษณะธรรมชาติ และผลงานของคนงาน เพ่อื หาขอ้ จ�ำกดั
และโอกาสในการพัฒนาของคนงานแต่ละคน ทั้งนเ้ี พ่ือใหค้ นงานไดท้ ำ� งานที่นา่ สนใจ และสรา้ งผล
ก�ำไรมากทส่ี ดุ ตามก�ำลังความสามารถ วธิ กี ารน้ีจะตอ้ งท�ำตอ่ เนอื่ งทกุ ปี

ประการทสี่ าม นำ� หลกั การวทิ ยาศาสตรม์ าใชก้ บั คนงานทไ่ี ดร้ บั การดดั เลอื กและ พฒั นาแลว้
โดยผู้บริหารจะต้องแบกรับภาระหน้าท่ีในการด�ำเนินงานเป็นส่วนใหญ่ในการน�ำหลักวิทยาศาสตร์
มาใชใ่ นการปรบั ปรงุ งาน และหลงั จากนน้ั กน็ ำ� หลกั วทิ ยาศาสตรด์ งั กลา่ วมา ใหค้ นงานใชใ่ นการทำ� งาน

ประการทส่ี ี่ จดั สรรการทำ� งานระหวา่ งฝา่ ยบรหิ ารและฝา่ ยลกู จา้ งใหเ้ ทา่ เทยี มกนั โดยมกี าร
ประสานการทำ� งานทกุ วนั ผบู้ รหิ ารจะกำ� หนดแนวทางใหล้ กู จา้ งปฏบิ ตั ิ และตดิ ตาม ผลเมอ่ื งานเสรจ็ สนิ้
หากทำ� ได้เช่นนี้เฑเลอรเ์ ช่อื ว่าจะไมม่ ีปญั หาข้อขัดแย้งระหว่างสองฝา่ ย

แนวคดิ วทิ ยาศาสตรก์ ารจดั การนจี้ ะเหน็ วา่ เนน้ เรอ่ื งโครงสรา้ งและอำ� นาจหนา้ ทใ่ี นประเดน็
ที่ว่าผู้บริหารหรือฝ่ายจัดการซ่ึงอยู่ในโครงสร้างระดับบนของหน่วยงาน ได้ใช้อ�ำนาจหน้าท่ีไปใน
ทศิ ทางทใี่ ห้ความสำ� คญั กับปจั จยั ทางวตั ถุ โดยเฉพาะ “วธิ ีการทำ� งาน” ซ่ึงเรยี กวา่ วิธีการท่ีดีทส่ี ุด
(One Best Way) และถือว่าเป็น “ปัจจัยหลัก” ท่ีท�ำให้การบริหารในหน่วยงานมีประสิทธิภาพ
ประหยัด รวดเร็ว และสร้างผลก�ำไรให้แก่หน่วยงาน ส่วนปัจจัยอื่น ๆ เช่น บุคลากรหรือคนงาน
เคร่ืองจกั ร และวตั ถุดิบ ถอื ว่า เปน็ “ปัจจยั รอง” หรือปจั จัยประกอบในการท�ำงาน ดังนั้นจึงถือวา่
แนวคิดของเทเลอร์ไม่ได้ใหค้ วามสนใจคนงานมากเทา่ ทีค่ วร

จะเห็นได้ว่า วิธีการท�ำงานท่ีดีท่ีสุดน้ันขยายความได้ว่าจะต้องมี การปรับปรุงแก้ไขสภาพ
การทำ� งาน เพอ่ื ท�ำใหค้ นงานปฏบิ ตั งิ านได้อยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพและ สง่ ผลดีตอ่ หน่วยงาน ซง่ึ เทเลอ
เชอ่ื วา่ วธิ กี ารปฏบิ ตั งิ านทต่ี ที สี่ ดุ ของคนงานมเี พยี งวธิ กี าร เดยี วเทา่ นนั้ โดยเปน็ วธิ กี ารทม่ี ปี ระสทิ ธภิ าพ
ทส่ี ดุ รวดเร็วทีส่ ุด ประหยดั ท่ีสุด และสรา้ งผล กำ� ไรให้แกห่ น่วยงานมากทส่ี ดุ ถา้ น่าวธิ ีอ่ืนมาใชด้ ว้ ย
จะท�ำให้การปฏบิ ัติงานขาดประสิทธภิ าพ หรือไมม่ ีประสทิ ธภิ าพมากเทา่ ทคี่ วร

นอกจากทก่ี ลา่ วมาแลว้ เทเลอรย์ งั ใหค้ วามสำ� คญั กบั อำ� นาจหนา้ ทโี่ ดยเฉพาะ “หลกั การแบง่
งานและแบง่ อำ� นาจหนา้ ทร่ี ะหวา่ งฝา่ ยจดั การกบั ฝา่ ยปฏบิ ตั ”ิ อนั เปน็ ความรว่ มมอื หรอื เปน็ การแบง่
งานระหว่างฝา่ ยนายจา้ งหรอื ฝา่ ยจดั การ หรอื ผูจ้ ัดการกับฝา่ ยปฏบิ ัติ หรือคนงานอยา่ งชัดเจน และ
ถอื วา่ เปน็ ลกั ษณะของการแบ่งโครงสร้างและอำ� นาจหนา้ ท่ใี น การท�ำงาน กลา่ วคือ ฝา่ ยผูจ้ ัดการรับ
ผิดชอบงานหรือมีอ�ำนาจหน้าที่ในภาพรวมทั้งหมด ซ่ึงครอบคลุมเร่ืองการวางแผน การก�ำหนด
มาตรฐานและวิธีปฏิบัติงาน ตลอดจนการควบคุม การปฏิบัติงานของคนงานอย่างใกล้ชิด ขณะที่
ฝา่ ยปฏบิ ตั หิ รอื คนงานรบั ผดิ ชอบหรอื มอี ำ� นาจ หนา้ ทใ่ี นฐานะทเ่ี ปน็ ผมู้ คี วามรคู้ วามชำ� นาญเฉพาะดา้ น
หรอื เปน็ ผลู้ งมอื ปฏบิ ตั ิ

60

ความรู้เบอื้ งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๓.๓.๓ ทฤษฎหี ลกั การบรหิ าร (Administrative Theory)
ประมาณปี ค.ศ. ๑๙๑๖ ไดม้ นี กั วชิ าการกลมุ่ หนง่ึ มคี วามคดิ เหน็ วา่ ประสทิ ธภิ าพ ขององคก์ าร
น้นั อาจเพิม่ ขึน้ ได้ โดยการปรับปรงุ กระบวนการบริหาร ซ่งึ ถอื เป็นวิถีทางที่ นำ� ไปส่จู ุดมุ่งหมายของ
องคก์ าร ไดอ้ ยา่ งมปี ระสิทธภิ าพ ผู้ที่เปน็ ผบู้ ุกเบกิ แนวความคิด เกยี่ วกับการจดั การเชงิ บริหาร และ
ไดเ้ สนอทฤษฎีทว่ั ไปในการจัดการงาน (General Theory of Management) ข้ึนเป็นคร้ังแรกที่มี
ความสำ� คญั ทดั เทยี มกบั เทเลอร์ กค็ อื เฮนรี ฟาโยล์ (Henri Fayol) พฒั นาความคดิ ขน้ึ มาจากสายตา
ของนกั บรหิ ารระดบั สงู หรอื จากบนสลู่ า่ ง ขณะทเ่ี ฑเลอรส์ รา้ งวทิ ยาการจดั การงานจากระบบโรงงาน
หรือจากล่างสู่บน ผลงานของฟาโยล์แสดงให้เห็นถึงกิจกรรมของการบริหาร ซ่ึงเป็นเรื่องเก่ียวกับ
หลกั การ (Principle) และ องคป์ ระกอบ (Elements) ของการบรหิ ารหรอื กค็ อื หนา้ ทที่ างการบรหิ าร
(Function of Management) ฟาโยล์ เหน็ ว่ากิจกรรมการจดั การงานใดทง้ั หมดจะประกอบด้วย
องคป์ ระกอบหรือหนา้ ทที่ างการบริหาร ๕ ประการ คอื การวางแผน (Planning) การจดั องคก์ าร
(Organizing) การบงั คบั บญั ชา (Commanding) การประสานงาน (Coordinating) และการควบคมุ
(Controlling) ฟาโยล์ยังมีความคิดเห็นอีกว่า หลักการในการบริหารนั้นควรมีความยืดหยุ่นและ
สามารถประยกุ ตไ์ ชไดก้ บั นกั บรหิ ารทกุ ระดบั ในองคก์ ารซงึ่ เขาเรยี กวา่ เปน็ หลกั การบรหิ ารสากล ๑๔
ข้อ ดงั น๕้ี
๑. หลกั การแบง่ งานกนั ทำ� (Division of Work) หมายถงึ การแบง่ งานใหง้ า่ ยตอ่ การปฏบิ ตั งิ าน
โดยคำ� นึงถึงความๆ ช�ำนาญเฉพาะอย่างเพ่อื ประสิทธิภาพในการท�ำงานท่ีสงู ขนึ้
๒. หลักอ�ำนาจหน้าท่ีและความรับผิดชอบ (Authority and Responsibility) หมายถึง
การมอบอำ� นาจหนา้ ทต่ี ามตำ� แหนง่ งานใหส้ อดคลอ้ งกบั ระดบั ความรบั ผดิ ชอบตาม ตำ� แหนง่ งานนนั้
๓. หลกั วนิ ัย (Discipline) หมายถงึ การยอมรบั และเช่ือฟังในกฎเกณฑ์ ระเบยี บ ขอ้ บังคับ
ท่อี งค์การก�ำหนดข้นึ
๔. หลกั เอกภาพในการบังคบั บัญชา (Unity of Command) หมายถึงอำ� นาจที่ จะควบคุม
สง่ั การผู้ใตบ้ งั คบั บัญชาเป็นของผู้บังคับบัญชาเพียงคนเดยี ว หรอื ผูใ้ ต้บงั คับบญั ชา ทุกคนจะต้องรบั
ฟงั คำ� สงั่ จากผูบ้ งั คับบัญชาเพียงคนเดยี วเทา่ น้ัน
๕. หลกั เอกภาพในการอำ� นวยการ (Unity of Direction) หมายถงึ การทกี่ ลมุ่ กจิ กรรมทำ� งาน
งานหนง่ึ ๆ นนั้ จะตอ้ งมแี ผนงานวตั ถปุ ระสงค์ และทศิ ทางในการทำ� งานทช่ี ดั เจนแตเ่ พยี งอยา่ งเดยี ว
๖. หลกั ผลประโยชน์สว่ นตัวเป็นรองผลประโยชนส์ ว่ นรวม (Subordination of Individu-
al Interest to General Interest) หมายถึง การให้ความส�ำคัญของผลประโยชน์ขององค์การ
เหนอื กวา่ ผลประโยชนส์ ว่ นตัว โดยค�ำนึงถงึ ความส�ำเร็จขององค์การเปน็ สำ� คญั

๕ วเิ ชยี ร วทิ ยอดุ ม, ทฤษฎอี งคก์ าร, (กรงุ เทพมหานคร : ธรี ะฟลิ ม์ และไชเทก็ ซ,์ ๒๕๔๘), หนา้ ๒๙-๓๔.

61

ความรูเ้ บื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๗. หลักผลประโยชน์ตอบแทน (Remuneration of Personnel) หมายถึง การให้ผล
ตอบแทนทย่ี ตุ ธิ รรมในการทำ� งานใหเ้ หมาะสมกบั สภาพการจา้ งงานคา่ ครองชพี และความพอใจสงู สดุ
ของฝา่ ยคนงานและฝ่ายนายจา้ งด้วย

๘. หลักการรวมอ�ำนาจ (Centralization) หมายถึง การให้มีศูนย์รวมการตัดสินใจ
การควบคมุ อยทู่ สี่ ว่ นกลางและใหม้ กี ารกระจายอำ� นาจหนา้ ทเ่ี หมาะสมสอดคลอ้ ง และพอเหมาะกบั
องค์การนัน้ ๆ

๙. หลักสายการบังคับบัญชา (Scalar Chain) หมายถึง ล�ำดับสายของการบังคับบัญชา
ที่ลดหลน่ั กนั ไปตามล�ำดบั จากระดบั สงู สดุ ลงมาถึงระดบั ตํ่าสดุ ขององค์การ

๑๐. หลกั ของความมรี ะเบยี บ (Order) หมายถึง การจดั ระเบยี บวัสดสุ ่ิงของ และตวั บุคคลให้
อยใู่ นตำ� แหนง่ ท่ีได้จดั ไว้อยา่ งเหมาะสมเพ่อื ควบคุมไดง้ ่ายขึ้น

๑๑. หลักความเสมอภาค (Equity) หมายถึง การจัดให้มีความยุติธรรมแก่ทุกคนท่ีอยู่ใต้
การบังคับบัญชา ต้องปฏิบัติต่อทุกคนอย่างเสมอภาคเท่าเทียมกันโดยทั่วถึงทั้งองค์การ ปราศจาก
การลำ� เอยี ง

๑๒. หลักความมนั่ คง (Stability of Tenure of Personnel) หมายถงึ หลกั ประกันบุคคล
ในองคก์ ารใหส้ ามารถทำ� งานอยใู่ นองคก์ ารอยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพไดน้ าน ไมใ่ หม้ กี ารยา้ ยงานออกจาก
งานได้สูง

๑๓. หลกั ความคดิ รเิ รมิ่ สรา้ งสรรค์ (Initiative) หมายถงึ การประดษิ ฐค์ วามคดิ ความสรา้ งสรรค์
รวมถึงวธิ ีการใหม่ ๆ ซ่ึงชว่ ยใหก้ ารด�ำเนนิ งานขององคก์ ารบรรลุตาม วตั ถุประสงค์

๑๔. หลกั ของความสามัคคี (Esprit De Corps) หมายถึง การทำ� งานรว่ มกันเปน็ กลุ่ม และ
สง่ เสรมิ ใหม้ ีความสมั พันธอ์ นั ดีตอ่ กนั โดยสร้างบรรยากาศในการร่วมมอื ใหด้ ีขึ้น ในองค์การเพอื่ ใช้
ความรู้ความสามารถของบคุ คลอยา่ งเตม็ ท่ี

จากแนวความคดิ ตามหลกั การบรหิ ารทง้ั ๑๔ ขอ้ นนั้ ไดน้ ำ� ไปสรา้ งเปน็ หลกั การ จดั องคก์ าร
ตามแบบ ฟาโยลเ์ รยี กวา่ OSCAR ซงึ่ มแี นวทางทตี่ อ้ งปฏบิ ตั ิ ๕ ประการ คอื ตอ้ งกำ� หนดวตั ถปุ ระสงค์
(Objectives) ตอ้ งคำ� นงึ ถงึ ความเชย่ี วชาญงานเฉพาะอยา่ ง (Specialization) ตอ้ งจดั ใหม้ กี ารประสาน
งาน (Co-ordination) ต้องก�ำหนดอ�ำนาจหน้าที่ (Authority) และต้องก�ำหนดความรับผิดชอบ
(Responsibility)

หลกั การและทฤษฎีการบรหิ ารของฟาโยลท์ ี่สร้างข้นึ มาก็มุง่ ใหผ้ ูบ้ ริหารน�ำไป ปรบั ปรุงการ
บริหารโดยทั่ว ๆ ไป และสามารถน�ำไปใช้ในการบริหารองค์การทุกประเภท ท�ำให้มีความเช่ือว่า
ศาสตรใ์ นการบรหิ ารน้ันเปน็ หลักสากล จึงสามารถน�ำไปใชใ้ นการบรหิ ารองค์การทุกประเภทได้

ลูเธอ กูลิค และ ลนั ดอล เออวิค เป็นนกั บรหิ ารชาวองั กฤษ ได้ศึกษาผลงาน ของฟาโยล์
และอาศยั ประสบการณใ์ นการทำ� งานบรหิ ารมาหลายปี ได้กอ่ ให้เกิดการพฒั นา แนวความคดิ หลัก
การทางบรหิ ารข้นึ มาในปี ค.ศ. ๑๙๓๗ เขาท่ังสองคนได้ร่วมกนั เขยี นหลกั การบรหิ ารไวในหนังสอื
"Papers on the Science of Administration" ดังน้ี

62

ความรเู้ บอ้ื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๑. หลักเอกภาพในการบงั คับบัญชา (Unity of Command) คืออำ� นาจทจี่ ะควบคมุ ส่ังการ
ผู้ใตบ้ งั คบั บญั ชา เป็นของผ้บู งั คับบัญชาเพยี งคนเดยี ว

๒. หลกั การใช้ทีป่ รกึ ษา (Use of Staff) คอื ควรมีฝ่ายงานด้านวิชาการทำ� หน้าที่ใหค้ วาม
ชว่ ยเหลือและใหค้ �ำปรกึ ษาด้านขอ้ มลู แกผ่ ปู้ ฏบิ ัติงาน

๓. หลักการจดั แบ่งส่วนงานในองค์การ (Depart Mentation) คอื การจดั แบ่ง สว่ นงานจะ
ตอ้ งพิจารณาถงึ วตั ถุประสงค์ กระบวนการของงาน บคุ คลและสถานท่ี

๔. หลกั อำ� นาจและหนา้ ที่ (Authority) คอื อำ� นาจหนา้ ทตี่ ามตำ� แหนง่ งาน จะตอ้ งสอดคลอ้ ง
กบั ระดบั ความรับผดิ ชอบตามตำ� แหน่งงานนั้น

๕. หลักช่วงกว้างของการบงั คับบัญชา (Span of Control) คอื จ�ำนวนผูใ้ ตบ้ งั คบั บญั ชาท่ี
อยภู่ ายใตบ้ งั คับบัญชาของหัวหน้าคนหนง่ึ ๆ

๖. หลักการบรรจุคนให้เหมาะสมกับโครงสร้างขององค์การ (Fitting People to the
Organization Structure) คือ การบรรจคุ นตอ้ งใหเ้ หมาะกับลกั ษณะของงานตาม โครงสรา้ งของ
องค์การนัน้ ๆ

นอกจากน้ีบุคคลทั้งสองยังได้ก�ำหนดหน้าท่ีในการบริหารหรือกระบวนการบริหารไว ้
๗ ประการ ซึ่งเป็นหลักการท่ีน�ำมาใช้ในการบริหารงานในระบบราชการไทย เรียก ย่อ ๆ ว่า
"POSDCORB" มีหลักการดังตอ่ ไปน้ี

๑. การวางแผน (Planning) หมายถึง การก�ำหนดวิถีทางที่จะปฏบิ ัติงานไว้ ลว่ งหน้า ซงึ่ เป็น
หน้าท่ีส�ำคัญเบ้ืองต้นท่ีผู้บริหารจ�ำเป็นต้องมี โดยมีการก�ำหนดวัตถุประสงค์ แนวทางหรือกลยุทธ์
(Strategies) จดั ท�ำแผนงาน ให้ครอบคลุมทุกแง่ทกุ มมุ ซึ่งจะทำ� ใหเ้ กดิ ผลส�ำเรจ็ ตามเปา้ หมายทไ่ี ด้
วางไว้

๒. การจัดองค์การ (Organizing) หมายถึง ภาระหน้าท่ีในการก�ำหนด จัดเตรียมและจัด
ความสัมพันธ์ของกิจกรรมต่าง ๆ ในหน่วยงานขององค์การ เพ่ือให้สามารถบรรลุผลส�ำเร็จตาม
วัตถปุ ระสงคข์ องหนว่ ยงานหรอื องคก์ ารอย่างมปี ระสิทธิภาพ

๓. การจัดคนเช้าทำ� งาน (Staffing) หมายถงึ ภาระหน้าทเี่ ก่ยี วกบั การบรหิ าร ตวั บุคคลเรม่ิ
ดว้ ยเสาะหาคดั เลอื กตวั บคุ คลเชา้ มาทำ� งานในองคก์ าร และวางตวั บคุ คลใหม้ คี ณุ สมบตั เิ หมาะสมกบั
ลักษณะของงานตา่ ง ๆ เพือ่ ความมีประสิทธิภาพในการปฏบิ ัตงิ าน

๔. การอ�ำนวยงานหรือการสั่งการ (Directing) หมายถึง ภาระหน้าทีในการก�ำกับส่ังงาน
และรจู้ กั หลกั วธิ ใี นการชแ้ี นะ ควบคมุ บงั คบั บญั ชาใหก้ ารทำ� งานของผอู้ ยใู่ น บงั คบั บญั ชาเปน็ ไปตาม
วัตถปุ ระสงค์ทไ่ี ด้วางไว้

๕. การประสานงาน (Co-Ordinating) หมายถงึ การดำ� เนนิ การใหห้ นว่ ยงานมี สมั พนั ธภาพ
ในการปฏิบัติงานระหว่างกันเป็นไปอย่างสอดคล้อง เชื่อมโยงระหว่างกันและกัน โดยมีการปฏิบัติ
กนั อยา่ งสมานฉนั ทเ์ ปน็ กลมุ่ กอ้ น ทง้ั นเี้ พอ่ื ใหง้ านบรรลถุ งึ วตั ถปุ ระสงคเ์ ดยี วกนั อกี ทงั้ เปน็ การประหยดั
มีผลงานและการปฏิบตั ิงานที่มีประสทิ ธิผลและประสิทธิภาพ

63

ความรเู้ บ้ืองต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๖. การรายงาน (Reporting) หมายถึง ระบบการรายงานซึง่ หนว่ ยงานมหี นา้ ท่ี รับผิดชอบ
การรายงานผลการปฏบิ ตั ิงาน ประมวลสถติ ิของงาน หรอื สอดส่องดูแลสภาพของ เหตุการณ์ท่ีเกดิ
ขึน้ ภายในหน่วยงาน

๗. การงบประมาณ (Budgeting) หมายถึง แผนทางการเงินของรัฐบาลที่ จัดท�ำข้ึนเพื่อ
แสดงรายรับและรายจา่ ยทรี่ ัฐบาลก�ำหนดจะจดั ทำ� ตามโครงการต่าง ๆ ในปีต่อไป โดยแสดงวงเงิน
คา่ ใชจ้ า่ ยแต่ละโครงการ และวถิ ที างหาเงนิ มาใชจ้ า่ ยตามโครงการน้นั ๆ

การบริหารงานในองค์การ ถ้าหากพิจารณาโดยท่ัวไปแล้วจะเห็นว่า มิได้ใช้วิธีการแบบ
วิทยาศาสตร์ ตามที่ควรจะเปน็ ทง้ั น้เี พราะหลักการตา่ ง ๆ นั้นไดม้ าจากประสบการณ์ สามญั สำ� นึก
และการรวบรวมข้อมูลท่วั ไปเทา่ นั้น ดงั นัน้ จึงปรากฏมีผูท้ โี่ จมตีทฤษฎนี ีใ้ นเวลา ต่อมา

๓.๓.๔ ทฤษฎีระบบราชการ (Bureaucracy)
คำ� ว่า “ระบบราชการ” หรอื Bureaucracy น้นั จมุ พล หนิมพานชิ ๖ ไดก้ ลา่ ววา่ เกิดจาก
การน�ำค�ำ ๒ คำ� มารวมกันคือ ค�ำวา่ Bureau กับวา่ ค�ำว่า Cracy ค�ำ ว่า Bureau หมายถงึ ผา้ ปโู ต๊ะ
ของเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั บาลฝรง่ั เศส สว่ นคำ� วา่ Cracy หมายถงึ การ ปกครอง (Rule of Government)
ฉะนั้นแง่หน่ึงของความหมายของค�ำน้ีจึงน่าจะหมายถึง การปกครองโดยบุคคลท่ีนั่งท�ำงานบนโต๊ะ
เขียนหนงั สอื
ส่วนความหมายท่ีเป็นภาษาไทยน้ันมีผู้ให้ไว้หลากหลาย เช่น ระบบราชการ ทฤษฎีระบบ
ราชการ องค์กรแบบราชการ หรอื การจัดองคก์ ารแบบระบบราชการ แต่ นกั วชิ าการส่วนใหญจ่ ะใช้
ค�ำว่า “ระบบราชการ” ซ่ึงเป็นคำ� ทีม่ ีความหมายคอ่ นข้างกว้างขวาง อย่างไรกต็ าม ค�ำว่า “ระบบ
ราชการ” มกั ท�ำใหค้ นส่วนใหญเ่ ข้าใจผิดวา่ เป็นการจดั การภาครฐั
ซง่ึ ไดแ้ กส่ ว่ นราชการหรอื หนว่ ยงานของรฐั ในระบบราชการ ระบบราชการสามารถแยกออก
ไดเ้ ปน็ ๒ ลักษณะ ลักษณะแรก ระบบราชการมฐี านะเป็นสกาบันทางลังคมสถาบนั หนึง่ ซ่งึ มคี วาม
ตอ่ เนอื่ ง มกี ารจดั การทมี่ ปี ระสทิ ธภิ าพ มผี ลประโยชนท์ จ่ี ะตอ้ งปกปอ้ งรกั ษา ทำ� ใหย้ าก แกก่ ารแกไ้ ข
เปลย่ี นแปลง มีลกั ษณะเฉพาะตัวของตวั เอง อกี ลกั ษณะหนึง่ ระบบราชการคือ รูปแบบหนึง่ ในการ
จดั องค์การ กลา่ วคอื เปน็ ระบบการท�ำงานระบบหน่งึ เท่าน้นั โดยปกติ หมายถงึ ระบบการบรหิ าร/
ระบบการท�ำงานของรฐั บาล หากมองในแง่ทรี่ ะบบราชการสามารถ แก้ไขเปลีย่ นแปลงหรืออาจยุบ
ทง้ิ ไปเลยก็ไดถ้ ้ามีปัญหามาก แลว้ หารปู แบบการบรหิ าร / การ จัดองคก์ ารแบบใหมท่ ่ีดีกวา่ เหมาะ
สมกว่ามาใชแ้ ทน แตใ่ นโลกแห่งความเป็นจรงิ ระบบ ราชการคือผลลัพธ์ของการผสมผสานระหวา่ ง
๒ ลักษณะขา้ งต้น ท�ำใหย้ ากแก่การแกไ้ ข เปลย่ี นแปลง๗

๖ จมุ พล หนิมพานิช, ระบบราชการเปรียบเทียบ การบรหิ ารรัฐกิจเปรียบเทียบและการ บรหิ ารการพฒั นา,
(กรุงเทพมหานคร : มหาวิทยาลัยสโุ ขทยั ธรรมาธริ าช, ๒๕๓๘), หนา้ ๒๑๒.

๗ สมั ฤทธิ์ ยศสมศกั ด,ิ์ หลก้ รฐั ประศาสนศาสตร์ แนวคดิ และทฤษฎ,ี พมิ พค์ รง้ั ท่ี ๒. (กรงุ เทพมหานคร : รตั นพรชยั ,
๒๕๔๘), หน้า ๘๗.

64

ความรูเ้ บื้องตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

จากความหมายของระบบราชการทกี่ ลา่ วมาขา้ งตน้ เพอ่ื ใหเ้ กดิ ความเขา้ ใจ รว่ มกนั ในเบอ้ื งตน้
ผเู้ รยี บเรยี งจะใชค้ ำ� วา่ “การจดั องคก์ ารแบบราชการ” เมอื่ กลา่ วถงึ Bureaucracy ในเชงิ ความหมาย
แคบท่ีเกี่ยวกับรูปแบบการบริหาร และจะใช้ค�ำว่า “ระบบราชการ” ในเชิงความหมายกว้าง
เมื่อกล่าวรวมถึงทฤษฎี แนวคิด ตลอดจนระบบบริหารส่วนราชการและหน่วยงานภาครัฐ ดังน้ัน
ค�ำว่าระบบราชการจึงมคี วามหมายครอบคลมุ ค�ำว่าการ จัดองคก์ ารแบบราชการอยดู่ ว้ ย

แมก็ เวเบอร์ (Max Weber) นักสงั คมวิทยาชาวเยอรมัน เปน็ บุคคลแรก ทเี่ สนอความคดิ
เก่ียวกับโครงสร้างขององค์การในรูปแบบอุดมคติ (Ideal Type) หรือที่รู้จักในนามระบบราชการ
(Bureaucracy) หรอื องค์การขนาดใหญ่ที่เปน็ ทางการ แมก็ เวเบอร์ จึงเป็นบุคคลเพยี งคนเดยี วใน
ยคุ นนั้ ทส่ี รา้ งองคก์ ารแบบราชการในอดุ มคตทิ ไ่ี มไ่ ดเ้ กดิ จากประสบการณใ์ นการทำ� งาน (Ideal Type
of Bureaucracy) ซ่ึงมลี ักษณะทม่ี เี หตุมีผลโดยกฎหมาย (Legal rational) แตเ่ ขาสรา้ งในแงม่ มุ
ของนกั วชิ าการหรอื ของปญั ญาชนทคี่ ดิ วา่ รปู แบบองคก์ ารในอดุ มคตหิ รอื องคก์ ารทมี่ รี ปู แบบบรสิ ทุ ธ์ิ
(Pure Form) กค็ อื รปู แบบระบบราชการ หรือองค์การขนาดใหญท่ ีเ่ ป็นทางการ

ตามแนวความคดิ ของ เวเบอร์ การทผ่ี นู้ ำ� หรอื ผบู้ รหิ ารจะทำ� การปกครอง และบรหิ ารกจิ การ
งานของกลุ่มชนไปไดน้ น้ั ผูน้ �ำจะตอ้ งมสี ิง่ สำ� คัญ ๒ ประการ คอื อ�ำนาจ (Authority) และกลไก
ทางการบรหิ าร (Administrative Apparatus) ในเรอ่ื งของอำ� นาจ หมายถงึ ความสามารถของบคุ คล
คนหน่ึงในการที่จะเปล่ียนพฤติกรรมของคนอ่ืน ๆ ให้เป็นไปตามท่ีตนต้องการ การท่ีบุคคลใดจะ
ปกครองคนอืน่ ไดก้ ต็ ่อเม่อื เขามอี �ำนาจปกครองอยู่ และอำ� นาจนนั้ จะตอ้ งเป็นทย่ี อมรับของกล่มุ คน
ที่อยใู่ ตป้ กครองด้วย (Legitimation of Power) นอกเหนือจากอ�ำนาจแล้ว บุคคลน้นั ยงั จำ� เป็นตอ้ ง
อาศัยกลไกการบริหาร ซ่ึงถือได้ว่าเป็นสิ่งจ�ำเป็นที่จะช่วยให้การใช้อ�ำนาจปกครองด�ำเนินไปด้วยดี
โดยกลไกการบรหิ ารอาจมรี ูปแบบแตกตา่ งกันออกไปตามความเหมาะสมกบั รูปแบบของอ�ำนาจ

และ เวเบอร์ได้แบ่งรูปแบบแห่งการใช้อ�ำนาจการปกครองบังคับบัญชาเป็น ๓ รูปแบบ
ซงึ่ สัมฤทธิ์ ยศสมศกั ด์ิ ไดร้ วบรวมไวด้ ังน้ี

๑. รูปแบบการใชอ้ ำ� นาจเฉพาะตัว (Charismatic Domination) ซ่งึ เป็นการอาศยั ลักษณะ
เฉพาะตวั ซงึ่ ไดแ้ กบ่ คุ ลกิ ลกั ษณะความเปน็ ผนู้ ำ� เปน็ ปจั จยั โนม้ นา้ วใหผ้ ตู้ ามทง้ั หลาย เชอ่ื ฟงั และยอม
ปฏบิ ตั ติ ามค�ำสัง่ และเจตนารมณข์ องผู้น�ำ การใชอ้ �ำนาจมีลกั ษณะไม่เคร่งครัด รัดกุมนกั และไม่ค่อย
มเี สถยี รภาพ เรยี กรูปแบบกลไกการบรหิ ารน้วี า่ Communal

๒. รปู แบบการใชอ้ ำ� นาจแบบประเพณีนิยม (Traditional Domination) ความชอบธรรม
ของอ�ำนาจขน้ึ อยู่กบั ประเพณดี ัง้ เดมิ ของสงั คม ผูต้ ามเช่ือฟังคำ� สงั่ ของผู้นำ� เพราะผู้ตามมกั มีความ
เหน็ วา่ ผนู้ ำ� เปน็ หวั หนา้ ทถี่ กู ตอ้ งตามขนบธรรมเนยี มประเพณที ย่ี ดึ ถอื ปฏบิ ตั กิ นั มาชา้ นาน ในระดบั
ชาติ ผูน้ ำ� ท่ใี ช้อำ� นาจแบบประเพณีนยิ มต่อคนจ�ำนวนมากน้นั จำ� เป็นท่ตี ้องใช้กลไกการบริหารแบบ
Feudal Patrimonial

๓. รปู แบบการใชอ้ ำ� นาจตามกฎหมาย (Legal Domination) การใชอ้ �ำนาจของผู้นำ� ตั้งอยู่
บนรากฐานของตวั บทกฎหมาย ผู้ตามเชือ่ ฟงั คำ� สงั่ ของผู้นำ� เพราะฝ่ายหลงั เป็นบุคคลทมี่ หี นา้ ทีเ่ ปน็
ผนู้ ำ� ซง่ึ ดำ� รงตำ� แหนง่ อยา่ งชอบธรรมตามกฎหมาย ผตู้ ามปฏบิ ตั ติ ามผนู้ ำ� เพราะ มกี ฎเกณฑร์ ะเบยี บ

65

ความรู้เบ้อื งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

แบบแผนกำ� หนดไว้ใหท้ �ำ กลไกการบริหารซึ่งท�ำหน้าท่รี องรบั การใช้ อำ� นาจตามกฎหมายของผนู้ ำ�
ตอ่ มวลชนนไี้ ดแ้ ก่ Bureaucracy ซง่ึ เปน็ ระบบการจดั องคก์ ารท่ี ตง้ั อยบู่ นรากฐานของกฎหมายเปน็
สำ� คัญ

จากการศกึ ษาแนวคดิ ของนกั วชิ าการทหี่ ลากหลายทงั้ นกั วชิ าการตะวนั ตก และนกั วชิ าการ
ไทย ผู้เรยี บเรียงจะขออธิบายลกั ษณะของการจดั องค์การแบบราชการใน ๒ มติ ิ คอื

๑. มติ ทิ างดา้ นโครงสร้าง ซง่ึ มลี ักษณะท่สี ำ� คัญคอื
๑.๑ การแบง่ งานกนั ทำ� และความชำ� นาญเฉพาะทาง (Division of Labor and Func-

tional Specialization) งานต่าง ๆ จะถูกจัดแบ่งเป็นประเภทและจุดมุ่งหมาย โดยมีการ แบ่ง
ขอบเขตอำ� นาจทชี่ ัดเจนของแตล่ ะหนว่ ยงาน และม่งุ เน้นในการกำ� จัดความซํ้าซอ้ นและ เหลื่อมลาํ้
ของแตล่ ะหน้าท่ี

๑.๒ การมีสายการบังคับบัญชาที่ลดหล่ันกันลงมา (Hierarchy) เป็นล�ำดับจากสูงลง
มาตา่ํ สายการบงั คับบัญชาที่ชดั เจนแสดงใหเ้ หน็ ว่าตำ� แหน่งใดหรอื หนว่ ยงานใด อย่ใู นลำ� ดับขน้ั ใด
ในองค์การ อยู่สูงกว่าหรอื ตํา่ กวา่ ตำ� แหนง่ ใดหรอื หน่วยงานอ่ืนในองคก์ ารบา้ ง

๑.๓ การมรี ะบบของกฎเกณฑไ์ วอ้ ยา่ งแนน่ อน (System of Rules) กรอบท่ี เปน็ ทางการ
ของกฎเกณฑแ์ ละวชิ าการถกู กำ� หนดขนึ้ เพอื่ ใหเ้ กดิ ความมนั่ คง สามารถคาดเดา ได้ เพอื่ ใหเ้ กดิ ความ
มัน่ ใจในผลการปฏบิ ัติงาน

๑.๔ การรกั ษาไวซ้ งึ่ แฟม้ งานและบนั ทกึ ตา่ ง ๆ อยา่ งเปน็ ลายลกั ษณอ์ กั ษร (Maintenance
of Files and Other Records) เพอ่ื ใหเ้ ปน็ หลกั ประกนั ในการทำ� งานวา่ การปฏบิ ตั งิ านมคี วามเหมาะสม
กบั สถานการณ์ และสอดคล้องกันกับการปฏบิ ตั ิงานในอดีตใน สถานการณท์ ี่คลา้ ยคลงึ กัน

๑.๕ การเป็นวิชาชีพ (Professionalization) การรับราชการถือว่าเป็นอาชีพท่ีมั่นคง
การแต่งตงั้ ถือเกณฑด์ ้านคณุ สมบัติและความช�ำนาญงาน มีรายไดท้ ่ีแน่นอน รวมทง้ั สวสั ดิการ และ
บ�ำนาญ

๒. มิติทางด้านพฤติกรรม โดยลักษณะทางด้านพฤตกิ รรมคอื
๒.๑ การไมค่ ำ� นึงถึงตวั บุคคล (Impersonality) ระบบราชการเปน็ การบรหิ าร ทีข่ ึน้ อยู่

กบั วนิ ยั บคุ คลแตล่ ะคนเชอ่ื ฟงั คำ� สงั่ ตา่ ง ๆ เพราะมคี วามรสู้ กึ วา่ กฎหรอื คำ� สงั่ เปน็ สงิ่ ทท่ี กุ คนรบั รกู้ นั
โดยทว่ั ไปเปน็ อยา่ งดวี า่ จะเปน็ หนทางนำ� ไปสเู่ ปา้ หมายทตี่ อ้ งการ และจากการทบี่ คุ คลแตล่ ะคนเชอ่ื
ฟงั คำ� สง่ั จงึ เปน็ การละทง้ิ การใชว้ จิ ารณญาณดว้ ยตนเองไมว่ า่ คำ� สงั่ นน้ั จะสมเหตสุ มผลหรอื ชอบธรรม
หรอื ไมก่ ต็ าม

๒.๒ การใช้เหตุผล (Rationality) ระบบราชการเป็นการท�ำงานที่เป็นอาชีพ มีการใช้
เหตุผล มีการแบ่งแยกทง้ั เรือ่ งส่วนตัวและทรัพยส์ ินของบคุ คลออกจากองคก์ าร การไม่ยึดถอื ความ
เป็นส่วนบุคคลทั้ง ๆ ท่ีตัวข้าราชการในฐานะปัจเจกบุคคล เป็นบุคคลราชการท่ีทำ� งานในองค์การ
กย็ อ่ มจะมีการปฏิบัตงิ านโดยคำ� นงึ ถงึ ผลประโยชน์ส่วนตวั เปน็ สำ� คัญ

66

ความรเู้ บื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๒.๓ การมุ่งปฏบิ ัตติ ามกฎเกณฑ์ (Rule Orientation) ระบบราชการเปน็ การท�ำงานท่ี
ผา่ นกฎระเบยี บและสายอำ� นาจการบงั คบั บญั ชา แมจ้ ะมงุ่ ทจ่ี ะใหเ้ กดิ ความเทยี่ งตรง เพอื่ ความมนั่ ใจ
ในผลการปฏิบตั ิงาน แต่การยดึ กฎระเบียบอยา่ งเคร่งครดั ยอ่ มมผี ลทำ� ให้ พฤตกิ รรมของขา้ ราชการ
ขาดความยืดหยุ่น ท�ำให้ข้าราชการไม่กล้าตัดสินใจ และเผลอคิดว่า กฎระเบียบคือเป้าหมายของ
องค์การ การท�ำงานของขา้ ราชการจงึ มงุ่ ให้ความส�ำคัญต่อ กฎระเบียบแทนที่จะใหค้ วามส�ำคัญกับ
การบริการประชาชน

แนวคิดเก่ียวกับระบบราชการที่กล่าวมาข้างต้น การมองของนักวิชาการมีทั้ง ในแง่บวก
แง่ลบ และแง่ที่เป็นกลาง ในแง่บวกนั้นมองว่าเป็นรูปแบบของการบริหารว่าเป็น เครื่องมือที่มี
ประสิทธิภาพมากท่ีสุดในการบริหารขนาดใหญ่ เพราะมีการจัดองค์การท่ีดี มีการแบ่งงานกันท�ำ
อยา่ งเปน็ ระบบและสดั ส่วน ทำ� ใหเ้ กดิ ความชำ� นาญ ความรวดเรว็ และความประหยัด นอกจากนี้ยงั
เปน็ ระบบทสี่ รา้ งความยุตธิ รรม เพราะท�ำงานภายใต้กรอบของ กฎหมาย ระเบียบแบบแผนท่รี ัดกมุ
มีเหตผุ ล จงึ ลดการเลน่ พรรคเลน่ พวกลง ท�ำใหก้ าร บริหารงานมีประสทิ ธิภาพสูง สว่ นนักวชิ าการ
ทมี่ องในแงล่ บนนั้ มคี วามเหน็ วา่ ระบบราชการ ในฐานะทเี่ ปน็ รปู แบบหนงึ่ ในการจดั องคก์ ารมคี วาม
แข็งทื่อ ไม่ยดื หย่นุ ทำ� ให้คนเปน็ หุ่นยนต์ มหี น้าทคี่ อยรบั แต่คำ� สง่ั ทำ� ให้ไมส่ ามารถปรับเปลย่ี นตวั
ใหส้ อดคลอ้ งกบั สภาพแวดลอ้ มทเ่ี ปลยี่ นแปลงไป และยงิ่ ในภาวะวกิ ฤตการณด์ ว้ ยแลว้ ระบบราชการ
ย่ิงไร้ประสิทธิภาพในการแก้ไขปัญหา เม่ือมีปัญหาข้ึนมา ระบบราชการจะแก้ปัญหาด้วยการออก
ระเบียบกฎเกณฑ์จน ท�ำให้มีระเบียบมากมาย ยุ่งยากสลับซับซ้อนแต่แก่ไขอะไรไม่ได้ เพราะถูก
พนั ธนาการดว้ ย ระเบยี บมากมาย และนกั วชิ าการทม่ี องในแงท่ เ่ี ปน็ กลางนน้ั กลมุ่ นมี้ องระบบราชการ
เป็นรูปแบบของการจัดองค์การประเภทหน่ึงที่มีทั้งข้อดีและข้อเสีย โดยได้แยกตัวบุคคลออกจาก
ระบบราชการ และเหน็ วา่ ขา้ ราชการมที ง้ั พวกทเ่ี หน็ แกป่ ระโยชนส์ ว่ นตวั และสว่ นรวม จงึ จำ� เปน็ ตอ้ ง
แยกพวกทดี่ ีออกจากพวกท่ไี ม่ดี แตน่ กั คดิ ในแนวนีม้ กั มองขา้ มอิทธพิ ลของโครงสรา้ งไป คือมองไม่
เห็นว่าปัญหาของระบบราชการน้ันไม่ใช่เรื่องส่วนตัว/ส่วนบุคคล เท่าน้ัน แต่เป็นปัญหาในระตับ
โครงสร้างดว้ ย และถ้าพิจารณาอยา่ งรอบคอบแล้ว กลมุ่ ที่มองระบบราชการแบบกลาง ๆ น้ี มแี นว
โนม้ ค่อนไปทางพวกที่มองระบบราชการในแง่บวก๘

จะเหน็ ไดว้ า่ ทฤษฎสี มยั ด้ังเดมิ ในชว่ ง ค.ศ. ๑๘๘๗ - ค.ศ. ๑๙๕๐ นนั้ จะเนน้ ให้ ความสำ� คญั
กับการจัดโครงสร้างขององค์การ ท้ังยังให้ความส�ำคัญกับหลักเกณฑ์และ กฎหมายในการท�ำงาน
มากเกนิ ไป ใหค้ วามสำ� คญั กบั เปา้ หมายในระดบั รอง ๆ ลงมา ทำ� ใหค้ นขององคก์ ารไมม่ คี วามคดิ รเิ รมิ่
ไม่มคี วามเปน็ ตัวของตัวเอง ต้องคอยยนิ ยอมปฏบิ ตั ิตาม ค�ำสั่ง กฎ ระเบยี บ อยูต่ ลอดเวลา ทฤษฎี

๘ สมั ฤทธ์ิ ยศสมศักด,์ิ หลก้ รฐั ประศาสนศาสตร์ แนวคดิ และทฤษฎี, หน้า ๙๐-๙๔.

67

ความรเู้ บือ้ งตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

นจ้ี งึ ไมไ่ ดม้ กี ารคำ� นงึ ถงึ ความตอ้ งการทางดา้ นจติ ใจ ของผปู้ ฏบิ ตั งิ าน ยงั เนน้ ถงึ เรอ่ื ง การรวมอำ� นาจ
และรวมอ�ำนาจไว้เฉพาะในระตับสูงเท่านั้น มีการเน้นถึงล�ำดับช้ันของสายการบังคับบัญชา มีการ
ติดตอ่ สือ่ สารภายในองคก์ ารจ�ำกดั อยู่ เฉพาะตามสายของการบังคับบัญชาเทา่ นั้น ท�ำให้การบรหิ าร
ไม่สามารถนำ� ไปปฏิบตั ใิ หไ้ ดผ้ ล และมปี ระสทิ ธภิ าพได้ ทงั้ นเ้ี พราะสภาพแวดลอ้ มขององคก์ ารนน้ั ๆ
เปลย่ี นแปลงไปอยเู่ สมอ เปน็ แนวความคดิ ซง่ึ มกั จะมงุ่ เนน้ ไปทก่ี ารควบคมุ วา่ เปน็ สงิ่ ทมี่ คี วามสำ� คญั
มาก เพราะเป็นปจั จัยท่ีน�ำไปสูก่ ารท�ำงานใหเ้ กดิ การประหยดั และมปี ระสิทธภิ าพ และยังมุ่งเนน้ ให้
ความส�ำคัญกับการเพ่ิมผลผลิต และเกิดประสิทธิผล จึงมีการออกแบบองค์การ เพ่ือให้เกิดความ
คลอ่ งตวั และรวดเรว็ ในการปฏบิ ตั งิ าน อนั ไดแ้ กจ่ ดั ใหม้ กี ารแบง่ งานกนั ทำ� ตามความชำ� นาญเฉพาะอยา่ ง
และแตล่ ะสว่ นจะทำ� งานตามหน้าทีต่ ามที่ได้รับมอบหมาย
๓.๔ แนวคดิ ทฤษฎีทางรฐั ประศาสนศาสตร์ ระหวา่ ง ค.ศ. ๑๙๕๐ - ๑๙๖๐

เนอื่ งจากทฤษฎแี นวความคดิ ใหมท่ เี่ กดิ ขน้ึ ในชว่ ง ค.ศ. ๑๙๕๐ - ๑๙๖๐ มลี กั ษณะเปน็ ความ
คิดที่โจมตีท้าทายความถูกต้องของทฤษฎีดั้งเดิม ผู้เรียบเรียงจึงเรียกกลุ่มทฤษฎีใหม่น้ีว่า “ทฤษฎี
ทา้ ทาย” ในสว่ นนจ้ี ะอธบิ ายทฤษฎที า้ ทายทง้ั ๔ ทฤษฎี ตามลำ� ดบั คอื การบรหิ ารคอื การเมอื ง ระบบ
ราชการแบบไม่เป็นทางการมนษุ ยสมั พนั ธ์ และศาสตรก์ ารบรหิ าร

๓.๔.๑ การบรหิ ารส่อื การเมือง (Politics and Administration)
ความคิดที่ว่าการบริหารแยกจากการเมืองโดยเด็ดขาด ได้ท�ำให้นักวิชาการ หลายท่าน
ไมส่ บายใจมาดงั้ แต่ทศวรรษ ๑๙๓๐ แล้ว จนกระทงั้ หลังสงครามโลกคร้ังท่ี ๒ คือ ปี ค.ศ. ๑๙๔๖ มี
หนงั สือรวมบทความชอื่ Elements of Public Administration ซึ่งมี ฟรสิ ต์ มอสเทน มารค (Fritz
Morstein Marx) เป็นบรรณาธิการ ได้รวบรวมบทความ ๑๕ บทความ เขียนโดยบุคคลซึ่งมี
ประสบการณเ์ คยทำ� งานให้กบั รฐั บาลในสมยั สงครามโลกครั้งท่ี ๒ ข้อเขียนเหล่าน้ันไดอ้ ธบิ ายว่าใน
โลกความเปน็ จรงิ แลว้ นกั บรหิ ารงานของรฐั มบี ทบาทเปน็ นกั การเมอื ง ภาพพจนท์ ว่ี า่ การบรหิ ารแยก
จากการเมอื งนน้ั ไมต่ รงกบั สภาพความเปน็ จรงิ อนั ทจ่ี รงิ การเปลยี่ นแปลงดา้ นงบประมาณ และดา้ น
บรหิ ารงานบุคคลในองค์การของรัฐ เปน็ เรือ่ งที่มกี ารเมอื งพวั พนั อยา่ งใกล้ชิดท้งั ส้ิน
สาระของทฤษฎีการบรหิ ารคอื การเมอื งคือ การยอมรบั ถงึ ความสมั พันธ์ ระหวา่ งการเมือง
และการบริหาร อกี ท้ังยังมีความขัดแย้งทง้ั ภายในและภายนอกองคก์ ารอนั จะส่งผลทางการบริหาร
และจะต้องพยายามขจัดความขัดแย้งเหล่าน้ีด้วยวิธีการเจรจาต่อรอง หรือประนีประนอมกันโดย
สันติวิธีจากกลุ่มหรือฝ่ายต่าง ๆ ตามกระบวนการทางการเมือง อย่างมีกติกาตามครรลองของ
ประชาธิปไตย แตท่ ฤษฎนี ้ยี งั ไม่มผี ู้น�ำมาศึกษาวจิ ัยเชิง ประจกั ษ์กันอยา่ งแพร่หลายเทา่ ที่ควร และ
ถงึ แมว้ า่ จะมกี ารศกึ ษาวจิ ยั เชงิ ประจกั ษก์ นั บา้ ง ก็ เปน็ แคก่ รณศี กึ ษา (idiographic) เทา่ นน้ั ถอ้ ยแถลง
ท่ีมลี กั ษณะเปน็ จรงิ โดยทั่ว ๆ ไป (Generalizations) ท่ไี ด้จากการศึกษาเหล่านจ้ี ึงยงั มคี วามแกร่ง
อยู่ในระดับต่ํา ยังไม่เพียงพอท่ีจะสั่งสมองค์ความรู้ทางด้านน้ีมากนัก อย่างไรก็ดี ในปัจจุบันนี้นัก
รัฐประศาสนศาสตร์ เร่ิมจะน�ำเอาแบบจ�ำลองน้ีมาวิจัยกันมากข้ึน ดังจะเห็นได้จากทฤษฎีระบบ
ทฤษฎีระบบย่อย และทฤษฎกี ารเมือง เศรษฐกิจขององคก์ ารรัฐบาล

68

ความรูเ้ บ้อื งตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

๓.๔.๒ ระบบราชการแบบไม่เป็นทางการ (Informal Bureaucracy)
แนวการศกึ ษาระบบราชการแบบไม่เป็นทางการ เป็นความคิดของ นักวิชาการหลายท่านที่
ท้าทายข้อเสนอของเวเบอร์ เกี่ยวกับความมีประสิทธิภาพสูงสุดของ ระบบราชการในอุดมคต ิ
นกั วชิ าการเหลา่ นไ้ี ดท้ ำ� การศกึ ษากรณเี ฉพาะเรอ่ื ง เพอื่ แสดงใหเ้ หน็ วา่ ความจรงิ แลว้ องคก์ ารทดี่ ำ� เนนิ
การจดั องคก์ ารตามแบบระบบราชการ ไมจ่ ำ� เปน็ เสมอ ไปวา่ ตอ้ งเปน็ องคก์ ารทมี่ ปี ระสทิ ธภิ าพสงู สดุ
อันท่ีจริงแล้ว ปัจจัยส�ำคัญยิ่งในการก�ำหนด ความส�ำเร็จขององค์การไม่ได้อยู่ที่การจัดโครงสร้าง
องคก์ ารใหต้ รงกบั ลักษณะระบบราชการ แบบ เวเบอรแ์ ต่กลับข้ึนอยู่กับความสามารถขององค์การ
ในการควบคมุ พฤตกิ รรมของสมาชกิ องคก์ าร และขน้ึ อยกู่ บั ลกั ษณะความสมั พนั ธแ์ บบไมเ่ ปน็ ทางการ
ภายในองค์การ มากกวา่ บางครัง้ การอาศัยรปู แบบระบบราชการเปน็ เกณฑ์ในการทำ� งาน อาจมผี ล
ท�ำให้ องค์การไม่สามารถบรรลุเป้าหมาย แต่กลับหันเหทิศทางองค์การไปในทางที่เบ่ียงเบนจาก
เป้าหมายเดิมขององค์การได้ เกิดสภาวะที่เรียกว่า “ท�ำงานท่ีผิดเป้าหมายเดิม” ท�ำให้องค์การ
นน้ั มีประสิทธิภาพตา่ํ ลงๆ เข้าลกั ษณะที่ว่าองคก์ ารนัน้ ปฏบิ ัติงานผดิ หน้าท่ี คอื มิไดด้ ำ� เนิน กิจกรรม
ต่าง ๆ ไปตามทคี่ วรจะดำ� เนนิ การเพ่ือประสทิ ธผิ ลสงู สดุ ตามเป้าหมายขององค์การหรือเขา้ ลักษณะ
ท่ีว่า การปฏิบัติงานขององค์การได้ก่อให้เกิดผลท่ีไม่ได้ตั้งใจไว้ก่อน นักวิชาการที่ส�ำคัญท่ีจัดอยู่ใน
แนวการศกึ ษาระบบราชการแบบไม่เปน็ ทางการนี้ เชน่ โรเบริ ท์ ไมเคลิ (Robert Michels) โรเบิร์ฑ
เมอตนั (Robert Merton) อลั วนิ กอลเนอร์ (Alvin Gouldner) เป็นตน้ ในทนี่ ้จี ะอธบิ ายความคิด
ของนกั วิชาการบางทา่ น คือ โรเบริ ์ท เมอตนั ได้ กลา่ วถงึ ปรากฏการณ์ท่ี องคก์ ารเบย่ี งเบนทศิ ทาง
ไปจากเป้าหมายเดิมขององค์การ เป็น กรณีที่เกิดข้ึนภายในระดับล่างของกลไกระบบราชการมิได้
เกดิ ขน้ึ ในระดบั สงู สดุ ขององคก์ าร เมอตนั ไดก้ ลา่ ววา่ ระบบราชการเปน็ ปจั จยั สำ� คญั ในการปนั บคุ ลกิ
ของสมาชิก ส่งเสริมให้สมาชิกขององค์การนิยมหันไปยึดถือกฎระเบียบต่าง ๆ ของระบบราชการ
มากเกนิ ไป คือถือ ว่ากฎระเบยี บตา่ ง ๆ เหลา่ นน้ั เป็นเปา้ หมายขององค์การ แทนท่ีจะยึดถอื ว่าแท ้
ทจ่ี รงิ แลว้ กฎระเบยี บเหลา่ นน้ั ถกู กำ� หนดขนึ้ เพอ่ื เปน็ มรรควธิ ใี นการบรรลเุ ปา้ หมายขององคก์ ารอกี
ทีหนง่ึ เท่านนั้ กรณที นี่ ักสังคมสงเคราะหเ์ สนอให้เดก็ ปัญญาอ่อนอยูก่ ับครอบครวั ของเดก็ เพราะรฐั
มีนโยบายไม่ต้องการท�ำให้ครอบครัวแตกแยก ถึงแม้ว่าในความเป็นจริงแล้วเด็ก ปัญญาอ่อน
คนน้ันทำ� ใหเ้ ด็กคนอื่น ๆ ในบา้ นไดร้ ับผลกระทบไปในทางท่ีไม่ดกี ็ตาม เข้าลักษณะทว่ี า่ ข้าราชการ
ยดึ ถอื นโยบายของรัฐเปน็ หลัก โดยมไิ ดค้ �ำนงึ ถงึ ความตอ้ งการและ ประโยชน์ของผรู้ ับบริการอยา่ ง
ถอ่ งแท้เลย๙
จากตัวอย่างที่กล่าวมานั้นจะเห็นว่านโยบายของรัฐไม่ต้องการท�ำให้ ครอบครัวแตกแยก
สิ่งนคี้ อื มรรควธิ ที จี่ ะก่อใหเ้ กิดความสงบสุขขึน้ ไดใ้ นสงั คม ไม่ใช้เป้าหมาย แตผ่ ูป้ ฏิบัตมิ ักคดิ วา่ นี้คือ
เป้าหมายตอ้ งปฏบิ ัติตามอย่างเคร่งครัด เปน็ ต้น

๙ พทิ ยา บวรวัฒนา, รฐั ประศาสนศาสตรท์ ฤษฎีและแนวการศึกษา (ค.ศ. ๑๘๘๗-ค.ศ.

69

ความรู้เบ้ืองต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๓.๔.๓ มนุษยสัมพนั ธ์ (Human Relations)
นกั ทฤษฎมี นษุ ยสมั พนั ธย์ ดึ ถอื ปรชั ญาความเชอื่ ทส่ี วนทางกบั วทิ ยาศาสตร์ การจดั การ กลา่ ว
คอื เปลยี่ นความสนใจจากการพยายามปรบั ปรงุ องคก์ าร โดยวธิ อี อกแบบ การทำ� งานและการวางแผน
ใหร้ างวลั ตอบแทนตามปรมิ าณงานทท่ี ำ� มาเปน็ การใหค้ วามสำ� คญั ตอ่ ความสมั พนั ธแ์ บบไมเ่ ปน็ ทางการ
ของกลมุ่ ลกู จา้ ง และการนเิ ทศงานของ ฝา่ ยหวั หนา้ คนงาน สำ� นกั ความคดิ มนษุ ยส์ มั พนั ธม์ คี วามเชอื่
ว่ามนุษยเ์ ปน็ สตั ว์สังคม ซ่ึงมี ความต้องการทไี่ รเ้ หตุผลและมิได้หวงั ผลตอบแทนในทางเศรษฐกิจแต่
เพียงอย่างเดียว คนงานเป็นมนุษย์ที่มีอารมณ์ ความรู้สึก ความคิดเห็น ค่านิยม ความเช่ือ และ
บคุ ลกิ ลกั ษณะ ซงึ่ ลกั ษณะตา่ ง ๆ เหลา่ นเ้ี ปน็ ปจั จยั ทม่ี ผี ลตอ่ ประสทิ ธภิ าพและประสทิ ธผิ ลขององคก์ าร
ทท่ี ฤษฎวี ทิ ยาศาสตรก์ ารจดั การมไิ ดใหค้ วามสำ� คญั ตอ่ ปจั จยั มนษุ ย์ ดงั กลา่ วเลย แนวความคดิ เกย่ี วกบั
ทฤษฎมี นษุ ยสมั พนั ธน์ นั้ มแี นวความคดิ สองแนวทางทส่ี ำ� คญั คอื
๑. การศกึ ษาความสมั พนั ธอ์ ยา่ งไมเ่ ปน็ ทางการภายในกลมุ่ (การวเิ คราะห์ ระดบั ในกลมุ่ )
การศึกษาวจิ ัยของนกั ทฤษฎมี นษุ ยสัมพนั ธ์ทสี่ ำ� คญั ท่ีสุด ได้แก่การศกึ ษา ทดลองที่เรยี กว่า
Hawthorne Studies (ค.ศ. ๑๙๒๗ - ๑๙๓๒) โดยกลมุ่ นกั วชิ าการทมี่ ชี อื่ จาก คณะบรหิ ารงานธรุ กจิ
แห่งมหาวิทยาลยั ฮารว์ าดภายใต้การน�ำของ เอลดนั เมโย (Elton Mayo) (ค.ศ. ๑๘๘๐ - ๑๙๔๙)
มาท�ำการศึกษาทดลองการท�ำงานของคนงานประจ�ำโรงงานไฟฟ้า ช่ือ Western Electric
Company ทตี่ ง้ั อยใู่ กลเ้ มืองชคิ าโก เปน็ เวลาติดตอ่ กนั ห้าปี (ค.ศ. ๑๙๒๗ - ๑๙๓๒)
คณะผู้ศึกษาวิจัยได้แบ่งการศึกษาวิจัยออกเป็น ๓ ประเภทคือ การศึกษาสภาพในห้อง
(Room Studies) การศกึ ษาโดยสมั ภาษณ์ (Interviewing Studies) และการศกึ ษาโดยสงั เกตการณ์
(Observational Studies) โดยศึกษาวิจัยเชิงปรมิ าณ (Quantitative Research) ที่เลือกศึกษาคน
งานทม่ี จี ำ� นวนประมาณ ๔,๐๐๐ คน ในโรงงาน จำ� นวน ๒ กลมุ่ ซง่ึ ทำ� งานอยภู่ ายใตส้ ภาพการทำ� งาน
คลา้ ยคลึงกัน โดยได้ทดลอง เปลีย่ นแปลงระดับความสวา่ งของแสงไฟเฉพาะกลมุ่ ทห่ี นง่ึ ขณะทีอ่ กี
กลุ่มหนึ่งได้ควบคุม ความสว่างไม่เปลี่ยนแปลง ผลท่ีออกมาได้สร้างความประหลาดใจให้กับเมโย
และคณะผู้ศึกษาวิจัย โดยในกลุ่มที่หน่ึงที่จะมีการเปลี่ยนแปลงระดับความสว่างของแสงไฟนั้น
ถึงแม้ว่า คณะผู้ศึกษาวิจัยได้บอกคนงานในกลุ่มที่หนึ่งล่วงหน้าว่า จะเปลี่ยนระดับความสว่างของ
แสงไฟ แต่ในความเป็นจริงคณะผู้ศึกษาวิจัยมิได้เปล่ียน คนงานในกลุ่มท่ีหนึ่งกลับแสดงความพึง
พอใจและผลผลิตเพ่ิมขน้ึ
เมโยและคณะ จงึ สรุปผลการศกึ ษาวจิ ยั ว่า การเปลี่ยนแปลงท่ีสำ� คญั ของ ประสทิ ธภิ าพใน
การปฏบิ ตั หิ รอื เหตผุ ลทท่ี ำ� ใหผ้ ลผลติ เพมิ่ ขนึ้ มไิ ดเ้ กดิ จากสภาพทาง กายภาพ เชน่ ระดบั ความสวา่ ง
จากแสงไฟ หรอื ปจั จัยอืน่ เชน่ เวลาหยดุ พักของคนงาน เทา่ นั้น แต่ยงั เกิดจากปัจจัยทางจติ ใจ โดย
เฉพาะอย่างยิ่ง สภาพทางจิตใจหรือทัศนคติของ คนงานที่มีต่องานของเขาและต่อหน่วยงาน คือ
รวมตลอดทั้งความสมั พนั ธอ์ ยา่ งไมเ่ ปน็ ทางการของกลุม่ หรอื ความตอ้ งการดา้ นสงั คมของคนงาน
อีกด้วย กล่าวอีกนัยหน่ึงก็คือ การรวมกลุ่มอย่างไม่เป็นทางการของคนงาน ความตั้งใจ ตลอดจน
ขวญั และกำ� ลงั ใจของคนงานท่ี อยใู่ นกลมุ่ นน้ั ยอ่ มสง่ ผลตอ่ การปฏบิ ตั งิ านของคนงานหรอื ตอ่ ผลผลติ
เหล่านี้ ถือได้ว่าเป็นลักษณะที่แสดงให้เห็นถึงการจัดการทรัพยากรมนุษย์ โดยเฉพาะในเร่ืองสร้าง
แรงจูงใจใหบ้ คุ ลากร

70

ความรเู้ บ้ืองต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

แนวคดิ ของเมโย มีลักษณะเดน่ คือ มุ่งเน้นไปท่ี “บคุ คล” หรือคนงาน โดยเฉพาะปจั จัยทาง
จิตใจของคนงาน เช่น สร้างแรงจูงใจให้คนงานเป็นล�ำดับแรก เนื่องจาก คนงานมีส่วนส�ำคัญท่ีสุด
ที่ท�ำให้งานประสบผลส�ำเร็จ ถึงกับล้อเลียนกันว่า เป็นลักษณะท่ีให้ ความส�ำคัญกับคนงานโดย
ไม่คำ� นงึ ถงึ หนว่ ยงาน (Man Without Organization) ขณะที่ “วิธกี าร” ท�ำงานมีความสำ� คญั ใน
ลำ� ดบั รอง โดยถอื วา่ เป็นเพียงปัจจัยรองหรือปจั จยั ประกอบ ในการทำ� งานอย่างหน่ึง เชน่ เดียวกับ
เครอ่ื งจกั รกลหรอื วตั ถดุ บิ เปน็ ตน้ วธิ กี ารทำ� งาน และปจั จยั อนื่ เชน่ เครอื่ งจกั ร หรอื วตั ถดุ บิ (ปจั จยั รอง)

การศึกษาของเมโยผู้บริหารของหน่วยงานให้ ความส�ำคัญกับจิตใจของคนงานเป็นปัจจัย
หลัก อนั จะส่งผลตอ่ การท�ำงานใหส้ ำ� เร็จอยา่ งมี ประสิทธิภาพ ส่วนวิธกี ารทำ� งานและปัจจยั อื่น ๆ
นน้ั เน้นปจั จยั รอง ๆ เท่านนั้

จากการศกึ ษาทดลองของ Hawthorne พทิ ยา บวรวฒั นา ไดส้ รปุ ถงึ ความสำ� คญั ในแงท่ ชี่ ว่ ย
ช้ใี หเ้ ห็นถงึ เร่ืองดงั ต่อไปน้ี คือ

๑) ปจั จยั ดา้ นปทสั ถานทางสงั คม เปน็ ตวั กำ� หนดปรมิ าณผลผลติ ของ คนงานในองคก์ าร
หาใชเ่ ปน็ ปัจจัยดา้ นกายภาพไม่

๒) ความคดิ ที่ว่าคนงานเปน็ คนเห็นแกไ่ ด้ ต้องการเงนิ เป็น ค่าตอบแทนมากๆ เทา่ นั้น
เปน็ ความคดิ ทแ่ี คบไป ที่จริงแลว้ พฤตกิ รรมของคนงานถกู ก�ำหนด โดยระบบการให้รางวลั และการ
ลงโทษซง่ึ มไิ ดเ้ กยี่ วข้องกับผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจเลย

๓) พฤติกรรมของคนงานถกู กำ� หนดโดยความสัมพนั ธ์ภายในกลมุ่
๔) ผนู้ ำ� กลมุ่ ทเี่ ปน็ ทางการและไมเ่ ปน็ ทางการไมเ่ หมอื นกนั บอ่ ยครง้ั เปน็ คนละคน ผนู้ ำ�
มบี ทบาทสำ� คัญในการบงั คบั ใช้และสร้างปทสั ถานของกลมุ่ ทเี่ ป็นทางการ และไมเ่ ป็นทางการ
๕) สนบั สนนุ ใหม้ กี ารทำ� วจิ ยั ดา้ นรปู แบบผนู้ ำ� ตา่ ง ๆ เชน่ ผนู้ ำ� ประชาธปิ ไตย การตดิ ตอ่
ระหวา่ งล�ำดับชนั้ และการมสี ่วนรว่ มในการตดั สนิ ใจ เปน็ ตนั
สรุปได้ว่า การศึกษาวิจัยของเมโยให้ความส�ำคัญกับมนุษยสัมพันธ์และ พฤติกรรมของคน
งานในการปฏบิ ตั ิงาน การเปลย่ี นแปลงทสี่ �ำคญั ของประสิทธภิ าพในการปฏิบตั ิ หรอื เหตผุ ลท่ีทำ� ให้
ผลผลติ เพ่มิ ขน้ึ มไิ ดเ้ กดิ จากสภาพทางกายภาพหรอื ปัจจยั ดา้ น วัตถเุ ท่านน้ั แตย่ งั เกิดจากปัจจัยทาง
จติ ใจอกี ดว้ ย นอกจากนผ้ี ลการศกึ ษาวจิ ยั ทฮ่ี อธอรน์ เปน็ พนื้ ฐานทที่ ำ� ใหเ้ กดิ การใหค้ วามสำ� คญั ความ
สัมพันธ์ระหว่างคนงานและนายจ้าง ถ้านายจ้างผู้บริหารหรือฝ่ายจัดการให้ความเข้าใจคนงาน
จะท�ำให้คนงานเกิดความพึงพอใจและ ส่งผลให้ผลผลิตเพ่ิมข้ึน ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อผู้บริหารใน
การใช้วิธกี ารจงู ใจคนงานได้ ถูกต้อง อนั จะเหมาะสมต่อประสทิ ธภิ าพในการเพ่ิมผลผลติ
๒. การศึกษาเก่ียวกับการจูงใจและความพอใจในงานของคนงาน (การวิเคราะห์ระดับ
ปัจเจกบุคคล)
หลงั จากสงครามโลกครง้ั ทส่ี อง ทฤษฎแี ละปรชั ญาของกลมุ่ มนษุ ยสมั พนั ธไ์ ดพ้ ฒั นากา้ วหนา้
ยงิ่ ขึน้ จากการศกึ ษาเรื่องการจูงใจและความพอใจในงาน ซึง่ แนวการศึกษาแบบหลังน้ีมีอทิ ธิพลใน

71

ความรู้เบ้อื งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

วิชารัฐประศาสนศาสตร์อย่างมากจนกระท่ังถึงปัจจุบัน เรียกนักทฤษฎีกลุ่มนี้ว่า กลุ่มมนุษย์นิยม
ซง่ึ สนใจศกึ ษาเรอื่ งการจงู ใจและความพอใจในงาน ของคนงาน ผเู้ รยี บเรยี งจะอธบิ ายถงึ ทฤษฎกี ลมุ่
มนษุ ยนยิ มทส่ี ำ� คญั ดงั น้ี

๑) ทฤษฎลี ำ� ดับชน้ั ความต้องการ (Hierarchy of Needs)
อบั ราอมั เอช. มาสโลร์ (Abraham H. Maslow) เป็นนักทฤษฎีมนษุ ยนิยมที่มีอทิ ธพิ ลตอ่
ความคดิ ของนักรฐั ประศาสนศาสตรม์ าก ในปี ค.ศ. ๑๙๕๔ มาสโลวไดเ้ สนอ “ทฤษฎลี �ำดับช้นั ของ
ความต้องการ” สาระส�ำคัญของทฤษฎีล�ำดับช้ันความต้องการของมนุษย์ของมาสโลว์ สรุปได้คือ
มนุษย์ทกุ คนมีความต้องการหลายอย่าง ซง่ึ จัดเป็นลำ� ดบั ความสำ� คัญมากอ่ นมาหลังได้ ดังนี้

๑. ความต้องการทางกายภาพ เช่น ความต้องการอาหาร ต้องการการนอน การ
หายใจ และสง่ิ อืน่ ๆ ซึง่ จ�ำเปน็ ต่อการดำ� รงชวี ิตอย่ไู ด้ ถือว่าเปน็ ลำ� ดบั ของความต้องการข้นั ต่าํ สุด
และข้ันแรกของมนษุ ย์

๒. ความตอ้ งการทางดา้ นความปลอดภยั เมอื่ ความตอ้ งการ ทางกายภาพของมนษุ ย์
ใตร้ บั การตอบสนองแลว้ มนษุ ย์จะมีความต้องการลำ� ดับขน้ั ต่อไป คือ ความต้องการทางตา้ นความ
ปลอดภยั และความมน่ั คงในชวี ติ เชน่ การทำ� รา้ ยรา่ งกายและ ความมน่ั คงทางเศรษฐกจิ (อนั นส้ี ำ� คญั
มากขึน้ ทกุ ที ๆ) เป็นต้น

๓. ความต้องการท่จี ะผกู พันในสงั คม เปน็ ความตอ้ งการ ลำ� ดับขนั้ สงู ถดั ขึน้ ไปจาก
ความต้องการต้านกายภาพและความปลอดภยั หลังจากที่ความ พอใจของมนษุ ยท์ างต้านกายภาพ
และความปลอดภยั ไดร้ บั การตอบสนองแลว้ มนษุ ยจ์ ะเกดิ ความตอ้ งการใหมข่ น้ึ มา คอื ความตอ้ งการ
ทีจ่ ะผูกพนั ในสังคม ซึง่ หมายถงึ ความต้องการของ มนุษยท์ ่จี ะมคี วามอบอุ่นทางใจ โดยการเขา้ ไปมี
สว่ นรว่ มในกลมุ่ สงั คมตา่ ง ๆ เชน่ ครอบครวั เพอ่ื นฝงู และเกดิ ความรสู้ กึ วา่ ตนเปน็ สว่ นหนงึ่ ของกลมุ่
เหลา่ นั้น

๔. ความตอ้ งการทจ่ี ะมฐี านะเดน่ และไดร้ บั การยกยอ่ งใน สงั คม มนษุ ยม์ คี วามตอ้ งการ
ทางกายภาพ ความปลอดภัย และการผูกพันในสังคมได้รับการ สนองตอบจนเป็นท่ีพอใจแล้ว
จะหนั ไปสคู่ วามต้องการล�ำดับที่ ๔ นี้ การจงู ใจมนุษย์ที่มีความ ตอ้ งการแบบนีจ้ งึ จ�ำเป็นตอ้ งอาศัย
กลวธิ ที จี่ ะสามารถสนองความตอ้ งการของมนษุ ย!์ ลำ� ดบั นใ้ี หไ้ ด้ การมฐี านะเดน่ หมายถงึ ความตอ้ งการ
ของมนุษยท์ จี่ ะประสบความส�ำเรจ็ มีความรู้ ความสามารถ และมคี วามเชอ่ื มน่ั ในตัวเองสูง ส่วนการ
ไดร้ ับการยกยอ่ งในสงั คมนั้น หมายถงึ ความต้องการทจ่ี ะมีสถานภาพสงู และได้รับการยกย่องจาก
คนในสังคม

๕. ความต้องการทจี่ ะประจักษ์ตน หรอื ตระหนักถงึ ความจริงในตนเองเปน็ ลำ� ดบั ข้นั
ของความตอ้ งการท่ีสูงสุด หมายถงึ ความต้องการทจี่ ะประสบ ความสำ� เร็จหรอื สมหวังในชีวิต อยาก
ทำ� ในสง่ิ ทตี่ นหวงั ไวฝ้ นั ไวซ้ ง่ึ เทา่ กบั เปดิ โอกาสใหม้ นษุ ย์ สามารถสนองความตอ้ งการของตนเทา่ ทต่ี น
จะมีความสามารถกระทำ� ได้ ความต้องการข้ันนี้ ถอื เปน็ ความต้องการข้นั สงู สุดของมนุษย์

72

ความรูเ้ บื้องตน้ ทางรัฐประศาสนศาสตร์

ความตอ้ งการของมนษุ ย์จัดไดเ้ ป็นลำ� ดับชน้ั ถ้าความต้องการของมนุษย์! ลำ� ดับชั้นหน่ึงได้
รบั การตอบสนองแลว้ มนษุ ยจ์ ะเกดิ ความตอ้ งการในลำ� ดบั ชน้ั ถดั ขน้ึ ไป และความตอ้ งการสงู สดุ ของ
มนุษยค์ อื ความตอ้ งการท่ีจะประจกั ษ์ตน

โดยสรปุ ทฤษฎีลำ� ดับชนั้ ความตอ้ งการของมาสโลวม์ ีประโยชนใ์ นแง่ท่ี ช่วยแนะแนวทางให้
ฝ่ายบริหารว่าควรจะใช้วิธีการจูงใจแบบไหนต่อคนงาน ทั้งน้ีโดยค�ำนึงถึง ความต้องการล�ำดับช้ัน
ตา่ ง ๆ ของคนงานเหลา่ นนั้ อยา่ งไรกต็ าม ทฤษฏขี องมาสโลวใตร้ บั การวพิ ากษว์ จิ ารณห์ ลายประการ
เชน่ ลำ� ดบั ชนั้ ตอนความตอ้ งการของมาสโลวม์ จี รงิ หรอื ไม่ เปน็ ไปไดห้ รอื ทคี่ วามตอ้ งการหลายประการ
จะไดร้ บั การตอบสนองโดยพฤตกิ รรมเพยี งครง้ั เดยี ว และเปน็ ไปไดห้ รอื ทค่ี นงานหลายคนจะมคี วาม
ตอ้ งการเหมือนกนั หมด นอกจากนี้

ทฤษฎลี �ำดับช้นั ความต้องการยงั ถูกโจมตีวา่ เปน็ ทฤษฎที ่ขี าดข้อมลู รองรับ และยงั นำ� ไปใช้
ทดสอบกับกรณีเฉพาะเรือ่ งไดย้ ากด้วย

๒) ทฤษฎปี ัจจัยจูงใจ - ปจั จัยสุขวิทยา (Motivation-Hygiene FactorsTheory) เฟรด
เดอริกซ์ เฮอเบิรก์ (Frederick Herzberg) เสนอทฤษฎปี ัจจัยจูงใจ - ปจั จัยสขุ วทิ ยา เนือ้ หาของ
ทฤษฎีดังกล่าวคล้ายคลึงกับทฤษฎีล�ำดับช้ันของความต้องการของมาสโลว์ เพราะได้แบ่งประเภท
ปจั จัยตา่ ง ๆ ท่ีจะกระตุ้นให้คนขยันท�ำงานมากขน้ึ เปน็ สองพวก คอื ปัจจยั ทางสขุ วทิ ยา (Hygiene
factors) ซงึ่ ไดแ้ ก่ นโยบายและการบรหิ ารของบรษิ ทั การนเิ ทศงานทางเทคนคิ และสภาพการทำ� งาน
โดยทั่วไป ซึ่งปัจจัยดังกล่าวใกล้เคียงกับ ความคิดของมาสโลว์เกี่ยวกับล�ำดับชั้นความต้องการช้ัน
ต้น ๆ ปัจจยั พวกที่สอง ไดแ้ ก่ ปัจจยั จงู ใจ (Motivation factors) ซึ่งไดแ้ ก่ เรอ่ื งการไดร้ ับความ
สำ� เรจ็ ในการท�ำงาน การไดร้ บั การยอมรับจากคนอื่น และการมีโอกาสกา้ วหนา้ ในงาน

สาระของทฤษฎีปัจจยั จงู ใจ - ปัจจัยสขุ วิทยา คอื ปัจจัยจูงใจ เทา่ นั้นทส่ี ามารถสรา้ งความ
พอใจในงานให้กับคนงานได้ ส่วนปัจจัยสุขวิทยาน้ัน ไม่สามารถท�ำให้คนงานพอใจในงานได้
เพยี งแตว่ า่ คนงานคนไหนไดร้ บั การตอบสนองในสว่ นทเ่ี กยี่ วกบั ปจั จยั สขุ วทิ ยาแลว้ กส็ ามารถประกนั
ไดแ้ นน่ อนวา่ คนงานนนั้ จะไมเ่ กดิ ความไมพ่ อใจในงาน สว่ นการกระทำ� ใหค้ นพอใจในงานนนั้ ตอ้ งขนึ้
อยกู่ ับปัจจัยการจงู ใจ มิได้ขนึ้ อยู่กบั ปัจจยั สุขวทิ ยาเลย

๓.๓.๓ ทฤษฎไี มแ้ ขง็ ไมน้ วม (Theory X - Theory Y) ในราวปี ค.ศ. ๑๙๕๐ นกั บริหารได้
เปลย่ี นความสนใจในปรชั ญาการบรหิ ารทม่ี หี ลกั เกณฑม์ าสหู่ ลกั การในแงข่ อง สงั คมจติ วทิ ยามงุ่ เนน้
ในปรชั ญาการบรหิ ารเชงิ พฤตกิ รรมศาสตร์ (Behavioral Science) และใหค้ วามสำ� คญั กบั ตวั บคุ คล
และผปู้ ฏิบตั งิ านศาสตราจารย์ ดักลาส แม็กเกรเกอร์ (Douglas Mc Gregor) เปน็ นักจิตวทิ ยาไดน้ ำ�
ปรัชญาการบรหิ ารเชงิ พฤตกิ รรมศาสตรม์ าใชก้ ับการ บรหิ ารงานบคุ คลในองคก์ าร และไดช้ ีใ้ ห้เห็น
ถึงการท่ีผู้บริหารจะควบคุม ผู้ใต้บังคับบัญชาได้อย่างมีประสิทธิภาพได้นั้น ต้องทราบถึงลักษณะ
พฤติกรรมของคน ความต้องการและแรงจูงใจของคนให้ถ่องแท้เสียก่อน จึงได้สรุปเป็นสมมติฐาน
เกีย่ วกับตวั คนไว้ในหนังสอื “The Human Side of Enterprise” ไว้'ว่าลกั ษณะของคนมีด้วยกัน

73

ความรูเ้ บ้ืองตน้ ทางรฐั ประศาสนศาสตร์

๒ ประเภท ประเภทแรก เป็นคน ตามแนวความคิดทฤษฎี X หรอื ทฤษฎีไมแ้ ข็ง ประเภทที่สองเปน็
คนตามแนวความคิดทฤษฎี Y หรือ ทฤษฎีไมน้ วม ซง่ึ แนวความคิดทั้ง ๒ ทฤษฎีนี้ จะเป็นแนวคิดที่
ตรงข้ามกัน สรปุ ลกั ษณะของคนไดด้ ังตารางที่ ๓.๑

ตารางท่ี ๓.๑ เปรียบเทียบลักษณะของคนตามทฤษฎี X และทฤษฎี Y

ทฤษฎี X ทฤษฎี Y

- คนมักจะไมช่ อบทำ� งาน และจะพยายาม - คนส่วนใหญจ่ ะพอใจในการท�ำงาน

หลกี เล่ยี งงาน ให้ความรว่ มมอื สนับสนุน

- มีการควบคุมส่งั การอย่างใกลช้ ดิ จาก - ควบคุมตนเองและตัดสินใจท�ำงานดว้ ย

ผู้บงั คับบัญชา ตนเอง

- ทำ� งานตามค�ำสัง่ มากกว่าใช้ความ - มีความคิดรเิ ริ่ม อยากเชา้ มสี ว่ นรว่ มใน

คิดเหน็ องคก์ าร

- การควบคมุ ตอ้ งใช้วิธกี ารลงโทษอย่างรนุ แรง - คนมกั จะแสวงหาความรบั ผดิ ชอบและ

ปฏบิ ตั งิ านเพิม่ ขึ้นและมคี วามสามารถใน

การแกไ่ ขปญั หาตา่ ง ๆ

- รางวัลทตี่ อ้ งการคอื ค่าตอบแทน - รางวัลท่ตี อ้ งการคอื ความสำ� เร็จนั้น ๆ

จากตารางท่ี ๓.๑ จะเห็นความแตกต่างของลกั ษณะของคนในองค์การ ซึง่ มหี ลายประการ
ตามทก่ี ลา่ วมานนั้ ก่อให้เกิดประโยชน์กบั นักบริหารในการบรหิ ารคนในองค์การตนเอง และได!้ ช้วธิ ี
การจงู ใจการควบคมุ ไดถ้ กู ลกั ษณะของคนดงั กลา่ ว คอื นกั บรหิ าร ทมี่ องคนในองคก์ ารมลี กั ษณะตาม
ทฤษฎี X นัน้ การจะจงู ใจและกระตุ้นใหค้ นมคี วาม กระดอื รอื ร้นในการทำ� งานได้ ตอ้ งพยายามจัด
ระบบการจ่ายผลตอบแทนท่ียุติธรรมให้มากที่สุด ส่วนเทคนิคการจูงใจคนในองค์การตามลักษณะ
ทฤษฎี Y นัน้ ตอ้ งออกแบบลกั ษณะงานให้ มีความหลากหลาย ทา้ ทายความคิดให้โอกาสในการใช้
ดลุ พนิ ิจในงานและสง่ เสรมิ ความสัมพันธอ์ ันดรี ะหวา่ งกลุ่มต่าง ๆ ในองคก์ าร

74

ความรเู้ บอ้ื งต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์

๔. ศาสตรก์ ารบรหิ าร (administrative science)
เฮอร์เบิร์ฑ ไซมอน ในหนังสือ Administrative Behavior ต้องการเสนอความคิดเพื่อ
ประโยชนใ์ นการพฒั นาทฤษฎรี ฐั ประศาสนศาสตร์ โดยโจมตวี า่ ทฤษฎหี ลกั การบรหิ ารนน้ั มขี อ้ บกพรอ่ ง
หลายประการ เช่น ความขดั แยง้ ระหว่างหลักขอบขา่ ยการควบคุม และหลกั ล�ำดับชั้น กล่าวโดยยอ่
หลักขอบข่ายการควบคุม ยึดถือหลักการท่ีว่าผู้จัดการจะสามารถควบคุมลูกน้องได้ดีถ้าจ�ำนวนลูก
นนอ้้องงมไ๗ดนี ้ย๘อ้ ายกถมา้าผกจู้ ดัแกลาะรสเ่งกผดิ ลมทจี �ำำ� ในหว้อนงลคกู ์กนาอ้รมงมีปารกะเสกิทนิ ธจิภำ� านพวตนํ่าทเี่ดหังมนาั้นะสกมาจระจทัดกำ� ใาหรผ้ทจู้ ่ีดดั ีคกือารกคาวรบจคัดมุ ใหล้กูผู้
จัดการมขี อบขา่ ยการควบคมุ ลกู นอ้ ง เป็นจำ� นวนนอ้ ย หรือนน่ั คือสนบั สนนุ ให้องคก์ ารมีโครงสร้าง
แบบสมูงโี คดรงั งภสารพา งทแี่ บ๓บ.๑สูง ดังภาพท่ี ๓.๑

ภาพที่ ๓.๑ โครงสรางองคก ารจากหลักขอบขา ยการควบคุมอยางแคบ
ท่มี า : พิทยา บวรวัฒนา. ๒๕๔๓ : ๑๐๗.

จากภาพจทาี่ก๓ภ.๑าพเทปี่็น๓ก.า๑รยเปึดหนลกัการขยอึดบหขล่ายักกขาอรบคขวาบยคกุมารแคตวถ่ บา้ หคลุมกั แลตำ� ดถบัาหชลั้นักสลนําบัดสับนชุนั้นความ
เชอื่ ทสวี่ า่นยับงิ่ สอนงคุนก์ คาวรามมจี เำ� ชน่ือวทนี่วลาำ� ยดิ่งบั อชงน้ั คมกาากรจมะีจยําง่ิ นทำ�วในหลโ้ ํอาดกัาบสชทั้นข่ี มอ้ ามกลู จขะา่ ยวิ่งสทารําใกหาโรอตกดิ าตสอ่ ทระี่ขหอวมา่ ูลงเบอ้ื ง
บนแลขะาเวบสอ้ื างรลกา่ างรบติดิดเบตือ รนะขห้อวเทาง็จเจบรอื้ ิงงไบดนม้ แาลกะยเิ่งบขื้อ้นึ งลดาังนงบ้นั ิดยเบ่ิงอืองนคข์กอาเรทม็จี จ�ำรนิงไวดนมลา�ำกดยบั ิ่งชขัน้ึ นดอ้ ังยนล้ันง ย่อม
ทำ� ใหยโ้ อิ่งอกงาคสตกิดารตมอ่ ี รจะําหนวว่านงลคํานดตับ่างชล้ัน�ำนดอับยชล้นั งคยลอ่ มงตทัวํามใหี ปโรอะกสาทิ สธติภิดาตพอยรงิ่ะขห้นึ วาแงตคถ่ น้าตพาิจงาลรําณดาับใชนั้นแง่ของ
กหับลักหลลคส�ำักนลดกัอบบั างสชรตนข้นั ัวุนอแมใบลีหปขว้  า่อรยหะงคกสลกาิทกั รากธคริภามวราบโีนพคคี้สรุมยนงสิ่งับขรสา้ึนนงแนุแบใตหบถ้ ราอาพงบิจคาซ์กร่ึงาณครมวาาีโใคนมรคแงิดงสขนรอ้ีตา้ งรงหแงกลบันักบลขรําาามดบักบับซชง่ึห้ันคลแวักลากวมาคหรดิ ขลนอัก้ีตบกรขางรากนยันี้ ข้าม

การควบคุม
นอกจากน้ีปญหาอีกประการหนึ่งเก่ียวกับบริหารคือคําวา เปาหมาย

(purpose) และกระบวนการ (process) ยังมีความหมายท่ีสับสนคาบเกี่ยวกัน
กระบวนการ เปนวิธีการท่ีจะทําใหบรรลุเปาหมาย แตเปาหมายเองก็มีหลายเปาหมาย
เปนลักษณะลําดับ ข้ันตามความสําคัญกอนหลัง เชน เราพิมพดีด (กระบวนการ) เพื่อ
เขียนจดหมาย (เปาหมาย) เราเขียนจดหมาย (กระบวนการ) เพอ่ื สงขาว (เปาหมาย) เปน
ดน ดังน้ันการ กระทําอันเดียวกัน (คือการพิมพดีดเขียนจดหมาย) อาจเปนท้ังเปาหมาย