BUKU 1 Membangun BPK Paripurna

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

jawab, yaitu orang yang melakukan perbuatan melawan hukum yang mengakibatkan
berkurangnya uang, surat berharga dan barang negara/daerah. Penanggungjawab
kerugian negara terdiri dari empat kelompok, yaitu: (1) Bendahara, (2) Pegawai Negeri bukan
bendahara dan Pejabat lainnya, (3) Pengelola Badan Usaha Milik Negara/Daerah (BUMN/D)
dan Lembaga atau badan lain yang menyelenggarakan pengelolaan keuangan negara, dan
(4) Pihak ketiga, kedua, perbuatan melawan hukum, baik sengaja maupun lalai, ketiga,
kekurangan uang, surat berharga dan/atau barang, dapat berupa3: pengeluaran suatu
sumber/kekayaan negara yang seharusnya tidak dikeluarkan, pengeluaran suatu sumber/
kekayaan negara lebih besar dari yang seharusnya, hilangnya sumber/kekayaan negara
yang seharusnya diterima, penerimaan sumber/kekayaan negara yang lebih kecil atau lebih
rendah dari seharusnya yang diterima, timbulnya suatu kewajiban negara yang seharusnya
tidak ada, timbulnya suatu kewajiban negara yang lebih besar dari seharusnya, hilangnya
suatu hak negara yang seharusnya dimiliki atau diterima, dan penerimaan hak negara yang
lebih kecil dari yang seharusnya, keempat, nyata dan pasti jumlahnya, yaitu kekurangan
uang tersebut telah terjadi, dapat dihitung dan dapat dipertanggungjawabkan, kelima
hubungan kausalitas, yaitu ada hubungan sebab akibat antara perbuatan melawan hukum
dengan kekurangan uang, surat berharga dan/atau barang.

Penyelesaian dan Pemantauan Penyelesaian Kerugian Negara
Penyelesaian kerugian negara secara umum dapat ditempuh melalui tata cara hukum

administrasi hukum, perdata, maupun hukum pidana.
Penyelesaian kerugian negara melalui tata cara hukum administrasi dilakukan terhadap

kekurangan uang, surat berharga dan barang yang diakibatkan perbuatan melawan hukum
oleh bendahara, pengelola BUMN/D dan lembaga negara/badan lain yang mengelola
keuangan negara, pegawai negeri bukan bendahara, dan pejabat lain. Penyelesaian secara
administrasi dilakukan oleh BPK dan Pejabat Penyelesaian Kerugian Negara (PPKN) melalui
penilaian dan/atau penetapan kerugian.

Untuk kerugian negara yang dilakukan oleh Bendahara, tata cara penyelesaiannya diatur
melalui Peraturan BPK Nomor 3 Tahun 2007 tentang Tata Cara Penyelesaian Ganti Kerugian
Negara Terhadap Bendahara. Sedangkan kerugian negara yang dilakukan oleh pegawai
negeri bukan bendahara, dan pejabat lain (pejabat negara dan pejabat penyelenggara
pemerintahan yang tidak berstatus pejabat negara, tidak termasuk bendahara dan Pegawai
Negeri Bukan Bendahara), tata cara penyelesaiannya diatur melalui Peraturan Pemerintah
Nomor 38 Tahun 2016 tentang Tata Cara Tuntutan Ganti Kerugian Negara/Daerah Terhadap

3 Keputusan BPK Nomor 9/K/I-XIII.2/12/2015 tentang Petunjuk Pelaksanaan Penghitungan Kerugian Negara

35

Membangun BPK Paripurna

Pegawai Negeri Bukan Bendahara atau Pejabat Lain.
Penyelesaian kerugian negara secara pidana dilakukan terhadap kerugian negara yang

diakibatkan perbuatan seseorang atau badan hukum yang memenuhi unsur-unsur tindak
pidana. Penyelesaian kerugian negara secara pidana dilakukan oleh hakim pengadilan
tindak pidana melalui putusan pengadilan dengan menjatuhkan hukuman tambahan
pembayaran uang pengganti kepada terdakwa. Penyelesaian kerugian negara secara
pidana merujuk pada ketentuan dalam Undang-Undang 31 Tahun 1999 Jo. Undang-
Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi dan Kitab
Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP).

Penyelesaian kerugian negara secara perdata dilakukan terhadap kerugian negara yang
diakibatkan perbuatan melawan hukum atau wanprestasi oleh pihak ketiga. Penyelesaian
kerugian neagra secara perdata ini antara lain diatur dalam penjelasan pasal 10 ayat (3)
huruf c Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang BPK yang menyatakan bahwa
“Penyelesaian ganti kerugian negara yang diakibatkan oleh perbuatan melawan hukum pihak
ketiga dilaksanakan melalui proses peradilan”. Penyelesaian kerugian negara secara perdata
juga diatur dalam Undang-Undang 31 Tahun 1999 Jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun
2001, yaitu pada pasal 32, 33, 34, 38C.

Dalam rangka penyelesaian kerugian negara di atas, sesuai pasal 11 dan 12 Undang-
Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan, BPK dapat memberikan
pertimbangan atas penyelesaian kerugian negara/daerah yang ditetapkan oleh Pemerintah
Pusat/Pemerintah Daerah, yang tata caranya diatur dengan Peraturan BPK. Namun hingga
saat ini BPK belum menetapkan peraturan yang mengatur mengenai tata cara pemberian
pertimbangan sebagaimana dimaksud pada pasal 11 dan 12 Undang-Undang Nomor 15
Tahun 2006 tersebut.

Pemantauan Penyelesaian Kerugian Negara
Sesuai pasal 23 ayat (2) Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan

atas Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan serta pasal 10 ayat (3) Undang-
Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang BPK, kewenangan untuk melakukan pemantauan
penyelesaian kerugian negara berada di BPK. Hasil pemantauan atas penyelesian kerugian
negara selanjutnya diberitahukan secara tertulis kepada DPR, DPD, dan DPRD sesuai
dengan kewenangannya.

Terkait dengan kewenangan BPK untuk memantau penyelesaian kerugian negara
tersebut, terdapat perbedaan pengaturan antara Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004

36

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

dan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 yaitu mengenai jenis kerugian negara yang
dapat dipantau oleh BPK, sebagai berikut.

Jenis Kerugian Negara UU 15 Tahun UU 15 Tahun
1. Pegawai negeri bukan bendahara 2004 2004

V V

2. Pejabat lain pada kementerian negara/lembaga/pemerintah V V
daerah

3. Bendahara XV

4. Pengelola BUMN/BUMD XV

5. Pengelola lembaga atau badan lain yang mengelola keuangan XV
XV
6. Putusan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum
tetap

V: Diatur
X: Tidak diatur

Dalam ranga pemantauan penyelesaian kerugian negara, melalui Keputusan BPK
Nomor 5/K/l-XIII.2/l0/2012, BPK telah menetapkan Petunjuk Teknis Tata Cara Pemantauan
Penyelesaian Kerugian Negara/Daerah. Kerugian negara yang dipantau menurut Petunjuk
Teknis ini meliputi:
1) Kerugian negara/daerah terhadap Bendahara, Pengelola BUMN/BUMD, dan Lembaga

atau Badan Lain yang mengelola keuangan negara/daerah;
2) Kerugian negara/daerah terhadap Pegawai Negeri Bukan Bendahara dan Pejabat Lain;
3) Kerugian negara/daerah yang ditetapkan berdasarkan putusan pengadilan yang telah

mempunyai kekuatan hukum tetap. Sasaran pemantauan tersebut dilakukan terhadap
pelaksanaan pengenaan penyelesaian ganti kerugian negara/daerah yang diakibatkan
oleh perbuatan melawan hukum pihak ketiga dilaksanakan melalui proses peradilan
sesuai ketentuan Penjelasan Pasal 10 ayat (3) huruf c Undang-Undang Nomor 15 Tahun
2006; dan
4) Kerugian negara/daerah yang belum atau sedang dalam proses penetapan
pembebanannya..

37

Membangun BPK Paripurna

D. Pembahasan
a. Proses Penyelesian dan Pemantauan Penyelesaian Kerugian Negara Belum

Terintegrasi
Sesuai pasal 59 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara,
setiap kerugian negara/daerah yang disebabkan oleh tindakan melanggar hukum atau
kelalaian seseorang harus segera diselesaikan sesuai dengan ketentuan perundang-
undangan yang berlaku. Penyelesaian kerugian negara dapat dilakukan melalui hukum
administrasi, pidana, maupun perdata.
Dalam konteks penyelesaian kerugian negara melalui hukum administrasi, kewenangan
menetapkan kerugian negara berada di BPK serta menteri/pimpinan lembaga/gubernur/
bupati/walikota, tergantung pihak yang menimbulkan kerugian negara tersebut.
BPK memiliki kewenangan untuk menetapkan kerugian negara yang dilakukan oleh
bendahara, pengelola BUMN/BUMD, dan lembaga atau badan lain yang menyelenggarakan
pengelolaan keuangan negara. Sedangkan menteri/pimpinan lembaga/gubernur/bupati/
walikota berwenang menetapkan kerugian negara yang dilakukan oleh pegawai negeri
bukan bendahara dan pejabat lainnya. Penetapan kerugian negara melalui hukum
administrasi ini berbentuk Tuntutan Perbendaharaan (TP) atau Tuntutan Ganti Rugi (TGR).
Dalam rangka penyelesaian kerugian negara melalui hukum administrasi, BPK dan
Pemerintah telah menetapkan peraturan mengenai tata cara penyelesaian kerugian negara
melalui Peraturan BPK Nomor 3 Tahun 2007 tentang Tata Cara Penyelesaian Ganti Kerugian
Negara Terhadap Bendahara (untuk kerugian negara yang dilakukan bendahara) dan
Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2016 tentang Tata Cara Tuntutan Ganti Kerugian
Negara/Daerah Terhadap Pegawai Negeri Bukan Bendahara atau Pejabat Lain (untuk
kerugian negara yang dilakukan pegawai negeri bukan bendahara atau pejabat lain).
Jika dalam proses penilaian dan penetapan kerugian negara, baik oleh BPK maupun
menteri/pimpinan lembaga/gubernur/bupati/walikota, ditemukan unsur pidana, maka
kasus kerugian negara tersebut diserahkan kepada instansi penegak hukum sesuai
ketentuan yang berlaku.
Kerugian negara yang mengandung unsur pidana tersebut selanjutnya diselesaikan
melalui hukum pidana sesuai Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 Jo. Undang-Undang
Nomor 20 Tahun 2001. Dalam pasal 64 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 telah
dinyatakan bahwa putusan pidana tidak membebaskan dari tuntutan ganti rugi. Dengan
demikian maka penyelesaian kerugian negara secara hukum administrasi dan pidana dapat
dilakukan secara beriringan.
Selain melalui hukum administrasi dan pidana, penyelesaian kerugian negara juga
dapat dilakukan melalui hukum perdata, hal ini terkait dengan hubungan hukum perjanjian

38

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

antara negara dengan pihak ketiga. Selain itu pasal 32, 33, 34 dan 38C Undang-Undang
Nomor 31 Tahun 1999 Jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001, penyelesaian kerugian
negara secara perdata juga dapat dilakukan dalam kaitannya dengan penyelesaian secara
pidana, dalam hal:
1) Penyidikan menemukan dan berpendapat bahwa satu atau lebih unsur tindak pidana

korupsi tidak terdapat cukup bukti, sedangkan secara nyata telah ada kerugian keuangan
negara. Gugatan perdata dilakukan terhadap pihak yang menimbulkan kerugian negara.
Dalam hal ini putusan bebas dalam perkara tindak pidana korupsi tidak menghapuskan
hak untuk menuntut kerugian terhadap keuangan negara (pasal 32 Undang-Undang
Nomor 31 Tahun 1999).
2) Tersangka meninggal dunia pada saat dilakukan penyidikan, sedangkan secara nyata
telah ada kerugian keuangan negara. Gugatan perdata dilakukan terhadap ahli waris
tersangka (pasal 33 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999).
3) Terdakwa meninggal dunia pada saat dilakukan pemeriksaan di sidang pengadilan,
sedangkan secara nyata telah ada kerugian keuangan negara. Gugatan perdata
dilakukan terhadap ahli waris terdakwa (pasal 34 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999).
4) Apabila setelah putusan pengadilan telah memperoleh kekuatan hukum tetap, diketahui
masih terdapat harta benda milik terpidana yang diduga atau patut diduga juga berasal
dari tindak pidana korupsi yang belum dikenakan perampasan untuk negara (pasal 38C
Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001).

Terkait kerugian negara di atas, baik yang diselesaikan melalui hukum administrasi,
pidana, maupun perdata, sesuai pasal 23 ayat (2) Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004
dan pasal 10 ayat (3) Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006, BPK memiliki kewenangan
untuk melakukan pemantauan penyelesaian kerugian negara tersebut.

Selain itu, sesuai pasal 11 dan 12 Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006, BPK juga dapat
memberikan pertimbangan atas penyelesaian kerugian negara/daerah yang ditetapkan
oleh Pemerintah Pusat/Pemerintah Daerah.

Secara garis besar, proses penyelesaian serta pemantauan dan pertimbangangan
penyelesaian kerugian negara di atas dapat dilihat pada gambar berikut.

39

Membangun BPK Paripurna

Proses penyelesaian kerugian negara di atas, baik melalui hukum administrasi, pidana,
maupun perdata, melibatkan beberapa instansi/lembaga, yaitu.

Penanggung Jawab KN Penetapan KN Dasar Hukum

A. Hukum Administrasi

1. Pegawai Negeri Bukan Menteri atau Pimpinan Pasal 8 ayat (1) dan (2) PP
Bendahara atau Pejabat Lembaga yang dilaksanakan Nomor 38 Tahun 2016
Lain di lingkungan K/L oleh oleh Kepala satuan kerja

2. Menteri/Pimpinan Menteri Keuangan selaku Pasal 8 ayat (1) PP Nomor
Lembaga BUN 38 Tahun 2016

3. Pegawai Negeri Bukan Gubernur, Bupati, atau Pasal 8 ayat (1) dan (2) PP
Bendahara atau Pejabat Walikota yang dilaksanakan Nomor 38 Tahun 2016
Lain di lingkungan Pemda oleh Kepala Satker Pengelola
Keuangan Daerah selaku BUD
4. Menteri Keuangan selaku
BUN/Pimpinan Lembaga Presiden Pasal 8 ayat (1) PP Nomor
Negara/Gubernur, Bupati, 38 Tahun 2016
atau Walikota

5. Bendahara BPK Pasal 10 ayat (1) Undang-
6. Pengelola BUMN BPK Undang Nomor 15 Tahun
2006

Pasal 10 ayat (1) Un-
dang-Undang Nomor 15
Tahun 2006

40

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

Penanggung Jawab KN Penetapan KN Dasar Hukum

7. Pengelola BUMD BPK Pasal 10 ayat (1) Undang-
Undang Nomor 15 Tahun
8. Pengelola lembaga BPK 2006
atau badan lain yang Pasal 10 ayat (1) Undang-
menyelenggarakan Undang Nomor 15 Tahun
pengelolaan keuangan 2006
negara
Pasal 10 ayat (3) Undang-
B. Hukum Perdata Undang Nomor 15 Tahun
2006
1. Pihak Ketiga Berdasarkan Putusan
Pengadilan yang telah Pasal 33 Undang-Undang
memiliki kekuatan hukum Nomor 31 Tahun 1999
tetap (Lembaga peradilan)
Pasal 34 Undang-Undang
2. Ahli waris tersangka yang Lembaga peradilan perdata Nomor 31 Tahun 1999
meninggal dunia pada saat
proses penyidikan Tindak Pasal 38C Undang-Undang
Pidana Korupsi Nomor 20 Tahun 2001)

3. Ahli waris tersangka yang Lembaga peradilan perdata
meninggal dunia pada
saat pemeriksaan di siding
persidangan Tindak Pidana
Korupsi

4. Terpidana korupsi (apabila Lembaga peradilan perdata
setelah putusan pengadilan
telah memperoleh kekua-
tan hukum tetap, diketahui
masih terdapat harta benda
milik terpidana yang didu-
ga atau patut diduga juga
berasal dari tindak pidana
korupsi yang belum dike-
nakan perampasan untuk
negara

41

Membangun BPK Paripurna

Penanggung Jawab KN Penetapan KN Dasar Hukum

C. Hukum Pidana • Pasal 62 Undang-Un-
dang Nomor 1 Tahun
Bendahara, Pegawai Negeri Lembaga peradilan pidana 2004
bukan bendahara dan peja-
bat lain, Pengelola BUMN/ • Pasal 22 ayat (5) Un-
BUMD, pengelola lembaga dang-Undang Nomor 1
atau badan lain yang menye- Tahun 2004
lenggarakan pengelolaan
keuangan negara (jika • Pasal 52 PP 38 Tahun
ditemukan unsur pidana) 2016

Proses penyelesaian kerugian negara yang tersebar pada banyak instansi/lembaga, saat
ini belum dilakukan melalui suatu sistem informasi penyelesaian kerugian negara yang
terintegrasi dengan sistem informasi pemantauan kerugian negara di BPK.

Hal tersebut dapat menimbulkan dampak dalam proses pemantauan dan percepatan
penyelesaian kerugian negara. BPK tidak dapat secara realtime memantau keseluruhan
proses penyelesaian kerugian negara di masing-masing instansi/lembaga, mulai tahap
pelaporan terjadinya kerugian negara, proses penilaian dan penetapan kerugian negara,
sampai dengan penyelesaian kerugian negara tersebut (pembayaran atau penghapusan).

Dengan demikian BPK tidak dapat segera mendorong proses penyelesaian kerugian
negara di instansi/lembaga terkait, khususnya kerugian negara yang proses penyelesaiannya
dilakukan melalui proses TP dan TGR. Selain itu, proses yang belum terintegrasi ini dapat
berdampak pada tidak lengkapnya data pemantauan kerugian negara yang dihasilkan
BPK, khususnya terkait dengan data penyelesaian kerugian negara yang penyelesaiannya
melalui proses perdata atau pidana.

Selain itu, saat ini BPK juga belum menetapkan tata cara penyelesaian kerugian negara
yang dilakukan oleh pengelola BUMN/D dan lembaga negara/badan lain yang mengelola
keuangan negara. Sesuai pasal 10 ayat (1) dan (2) Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006,
BPK memiliki kewenangan untuk melakukan penilaian dan/atau penetapan ganti kerugian
yang dilakukan pengelola BUMN/D dan lembaga negara/badan lain yang mengelola
keuangan negara. Hal ini tentunya dapat berdampak pada kecepatan proses penyelesaian
kerugian negara yang dilakukan oleh pengelola BUMN/D dan lembaga negara/badan lain
yang mengelola keuangan negara.

42

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

b. Peningkatan Pengendalian Mutu dan Penjaminan Mutu atas Temuan Berindikasi
Merugikan Negara
Salah satu informasi kerugian negara dapat berasal dari temuan pemeriksaan yang

termuat dalam Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP) BPK. Informasi kerugian negara tersebut
wajib segera ditindaklanjuti dalam rangka pemulihan kerugian negara yang terjadi, baik
melalui hukum administrasi, perdata, maupun pidana. Dengan demikian, kualitas temuan
pemeriksaan yang memuat indikasi kerugian negara akan memiliki korelasi dengan
kecepatan proses penyelesaian kerugian negara.

Kualitas temuan pemeriksaan yang berindikasi merugikan negara juga menjadi hal
yang sangat penting untuk menghindari adanya tuntutan dari pihak-pihak tertentu
yang merasa tidak puas dengan hasil pemeriksaan tersebut. Beberapa gugatan atas hasil
pemeriksaan BPK antara lain gugatan Wakil Bupati Kutai Timur, Kalimantan Timur karena
LHP BPK menyebut adanya kelemahan dan penyimpangan Dana Bantuan Sosial, dimana
salah satu penerima dana adalah sebuah yayasan dengan Bupati dan Wakil Bupati Kutai
Timur menjadi aspiratornya.

Selain itu juga terdapat gugatan seorang rekanan di Kota Salatiga karena BPK
dianggap melecehkan profesi konsultan pengawas jasa konstruksi, yaitu menerapkan
dan menggunakan metode pemeriksaan dan pengujian tanpa melibatkan tenaga ahli
konstruksi yang profesional.

Oleh karena itu, Quality Control dan Quality Assurance untuk temuan-temuan yang
memuat informasi kerugian negara perlu lebih ditingkatkan untuk memastikan: (a) temuan
pemeriksaan dihasilkan melalui prosedur dan metodologi yang tepat serta sesuai dengan
kerangka regulasi yang berlaku, dan (b) proses pemeriksaan telah sesuai dengan SPKN.

E. Simpulan dan Saran
a. Simpulan

Penyelesaian kerugian negara dapat dilakukan melalui tata cara hukum administasi,
perdata, dan perdana. Keseluruhan proses penyelesaian kerugian negara melibatkan
banyak instansi/lembaga sehingga menimbulkan kompleksitas tersendiri.

Saat ini, proses penyelesaian kerugian negara yang melibatkan banyak instansi/
lembaga tersebut belum didukung dengan sistem informasi yang terintegrasi dengan
sistem pemantauan kerugian negara di BPK. Akibatnya, dapat mempengaruhi kecepatan
proses penyelesaian kerugian negara di masing-masing instansi.

Selain itu, dapat mempengaruhi pula kualitas laporan hasil pemantauan kerugian negara

43

Membangun BPK Paripurna

yang dihasilkan BPK. Proses penyelesaian kerugian negara juga akan sangat dipengaruhi
oleh kualitas temuan pemeriksaan yang termuat dalam LHP BPK sebagai salah satu sumber
informasi kerugian negara.
b. Saran
1) Perlu adanya sistem informasi yang mengintegrasikan proses penyelesaian kerugian

negara di lembaga/isntansi terkait dengan sistem pemantauan kerugian negara di BPK,
sehingga proses penyelesaian kerugian negara dapat berjalan lebih efektif dan efisien.
2) BPK perlu segera menetapkan peraturan mengenai tata cara penyelesaian kerugian
negara terhadap pengelola BUMN/BUMD dan pengelola lembaga atau badan lain yang
menyelenggarakan pengelolaan keuangan negara.
3) Dengan begitu dapat lebih memberikan kepastian hukum dan mempercepat
penyelesaian kerugian negara di lingkungan BUMN/BUMD dan lembaga atau badan
lain yang menyelenggarakan pengelolaan keuangan negara.
4) BPK perlu menetapkan mekanisme Quality Control dan Quality Assurance atas temuan
pemeriksaan yang memuat informasi kerugian negara sebelum temuan pemeriksaan
tersebut masuk dalam LHP.
Dengan demikian temuan pemeriksaan yang masuk dalam LHP adalah temuan pemeriksaan
yang benar-benar dapat ditindaklanjuti proses penyelesaian kerugian negaranya dan dapat
memperkecil risiko timbulnya tuntutan hukum dari pihak luar dikemudian hari.

44

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

DAFTAR PUSTAKA
------------- (2001), Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Perubahan Atas Undang-

Undang Nomor 31 Tahun 1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi
------------- (2003), Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara
------------- (2004), Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara
------------- (2004), Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan atas

Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara
------------- (2006), Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa

Keuangan
BPK (2007), Peraturan BPK Nomor 3 Tahun 2007 tentang Tata Cara Penyelesaian Ganti

Kerugian Negara Terhadap Bendahara
------------- (2016), Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2016 tentang Tata Cara Tuntutan

Ganti Kerugian Negara/Daerah Terhadap Pegawai Negeri Bukan Bendahara atau Pejabat
Lain
BPK (2016), Ikhitas Hasil Pemeriksaan Semester I dan II Tahun 2016
BPK (2017), Ikhitas Hasil Pemeriksaan Semester I dan II Tahun 2017
BPK (2018), Ikhitas Hasil Pemeriksaan Semester I dan II Tahun 2018

45

Membangun BPK Paripurna

Peningkatan Kompetensi
Profesional Pemeriksa Bpk
dalam Melakukan Pemeriksaan

Infrastruktur

Dr. Hendra Susanto M. Eng., M.H., CFrA, CSFA
(Anggota I BPK /Pimpinan Pemeriksaan KN I)

A. Pendahuluan
Rencana Pembangunanan Jangka Menengah (RPJMN) IV Tahun 2020-2024 telah

mengarahkan salah satu agenda pembangunan, yakni memperkuat infrastruktur untuk
mendukung pengembangan ekonomi dan pelayanan dasar. Penguatan infrastruktur
ditujukan untuk mendukung aktivitas perekonomian serta mendorong pemerataan
pembangunan nasional. Pentingnya pembangunan infrastruktur ini pun terlihat dari nilai
alokasi anggaran belanja infrastruktur tahun 2019 yang mencapai 16,9% dari total belanja
Negara atau sebesar Rp415 triliun.

BPK adalah lembaga negara yang mempunyai peran strategis dalam mendorong
pemerintah melaksanakan kebijakan dan strategi pembangunan. Oleh karena itu, BPK pun
mengantisipasi apa yang dilakukan oleh Pemerintah dengan menjadikan RPJMN sebagai
salah satu referensi dan arah kebijakan pemeriksaan. Hal ini telah dimulai dalam Rencana
Strategis (Renstra) BPK 2016-2020 yang juga fokus untuk tema infrastruktur, di antaranya
dengan fokus pemeriksaan pada tema kemaritiman dan kelautan serta penguatan
konektivitas nasional melalui transportasi darat, udara, dan perkeretaapian.

Hal ini pun berlanjut dan saat ini Rancangan Teknokratik Renstra BPK tahun 2020-2024
merujuk pada salah satu agenda pembangunan, yakni penguatan infrastruktur diarahkan
untuk mendukung aktivitas perekonomian serta mendorong pemerataan pembangunan
nasional, dengan sasaran: (a) meningkatnya konektivitas nasional; (b) meningkatnya indeks
pembangunan Teknologi Informasi dan Komunikasi (TIK); (c) meningkatnya tata kelola dan

46

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

pemanfaatan sumber daya air; (d) terpenuhinya perumahan dan permukiman layak, aman,
dan terjangkau untuk rumah tangga; dan (e) terpenuhinya kebutuhan energi nasional.

Arah kebijakan dan strategi BPK dalam strategi ke-2 menjelaskan BPK dapat melakukan
pemeriksaan secara komprehensif, mulai dari tahap perencanaan, pelaksanaan, dan
evaluasi pada seluruh kementerian/lembaga terkait dengan mengoptimalkan seluruh
satker yang dimiliki BPK sesuai dengan kewenangan dan portofolionya masing-masing.
Karakter pemeriksaan akan memperhatikan unsur tematik, holistik, integratif dan spasial.

a. Tematik. BPK akan menyelaraskan tema pemeriksaan yang akan dilakukan dengan
agenda pembangunan, sehingga hasil pemeriksaan BPK akan lebih aktual dan lebih
optimal dalam mengawal program-program strategis Pemerintah.

b. Holistik. Pemeriksaan BPK akan dilaksanakan secara menyeluruh, mulai dari tahap
perencanaan sampai dengan monitoring dan evaluasi, dengan mengupayakan
melihat implementasi seluruh prioritas pembangunan agar memudahkan BPK
dalam mengidentifikasikan akar permasalahan dan memberikan rekomendasi yang
lebih komprehensif.

c. Integratif. Pemeriksaan BPK akan menilai dan mengevaluasi kebijakan Pemerintah
secara terintegrasi pada seluruh kementerian/lembaga secara lintas sektor. Dengan
demikian, diperlukan adanya sinergi dari seluruh sumber daya yang dimiliki BPK
sesuai dengan portofolionya masing-masing, sehingga kesimpulan dan rekomendasi
pemeriksaan yang diberikan dapat mencakup seluruh kementerian/lembaga yang
berperan dalam kebijakan/program yang diperiksa;

d. Spasial. Pemeriksaan BPK akan memperhatikan spasial atau tata ruang di mana
kebijakan/program tersebut dilaksanakan, untuk memastikan keberhasilan
kebijakan/program pada setiap wilayah.

Pemeriksaan oleh BPK dalam bidang infrastruktur umumnya banyak terkait dengan
pelaksanaan kegiatan konstruksi seperti pembangunan jalan, gedung/bangunan,
pelabuhan, dan lapangan udara. Adapun hasil pemeriksaan BPK terkait pelaksanaan
kegiatan konstruksi umumnya mengungkapkan temuan–temuan seperti 1) kekurangan
volume pekerjaan, 2) kelebihan pembayaran, 3) denda keterlambatan pekerjaan, dan
4) spesifikasi barang/jasa tidak sesuai kontrak sering terjadi dan bernilai material. Ini
menunjukan bahwa sistem pengendalian internal (SPI) pemilik kegiatan konstruksi belum
berjalan dengan baik. Di sisi lain, gugatan – gugatan atas hasil pemeriksaan BPK mulai
bermunculan dalam beberapa tahun terakhir.

47

Membangun BPK Paripurna

Pada tahun 2016, BPK Perwakilan Jambi digugat oleh Kepala Unit Pengolahan Campuran
Aspal (UPCA) Kota Jambi terkait Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP) BPK yang menemukan
adanya kerugian negara Rp 5,1 miliar di UPCA. Gugatan diajukan karena pihak penggugat
menilai pemeriksaan yang dilakukan BPK di luar mekanisme. Sebelumnya di tahun 2014,
BPK Perwakilan Jawa Tengah digugat oleh rekanan proyek Pemda Kabupaten Sukahorjo PT
Ampuh Sejahtera dikarenakan hasil audit atas pembangunan pasar tersebut yang dinilai
merugikan. Menurut pihak penggugat, terdapat kesalahan prosedur dan perhitungan
dalam audit proyek Pasar Ir. Soekarno tersebut.

Tingginya risiko ketidakpatuhan material dari pihak entitas dan adanya risiko pemeriksaan
menuntut BPK khususnya tim pemeriksa untuk memperkuat strategi pemeriksaan bidang
infrastruktur, khususnya bidang konstruksi. Selain strategi pemeriksaan secara makro
yang telah dicantumkan dalam Renstra BPK, perlu juga dipikirkan strategi pemeriksaan
secara mikro yang menekankan kepada perbaikan kompetensi pemeriksa dan prosedur
pemeriksaan.

Berdasarkan uraian latar belakang penulis mengidentifikasi rumusan permasalahan
dalam makalah ini adalah sebagai berikut:

1. Bagaimana tim pemeriksa secara kolektif dapat memenuhi kompetensi professional
terkait pemeriksaan infratstruktur khususnya di bidang konstruksi

2. Bagaimana perbaikan pendekatan pemeriksaan BPK dibidang konstruksi?

B. Pentingnya Pemeriksaan di Bidang Infrastruktur
Fokus pemerintah pada pembangunan bidang infrastruktur cukup tinggi. Hal tersebut

dapat dilihat pada realisasi belanja modal infrastruktur sebesar Rp1.887,7 triliun sejak
tahun 2014 - 2019. Pada tahun 2019, alokasi anggaran belanja infrastruktur sebesar
16,9% dari belanja Negara atau sebesar Rp415 triliun. Alokasi anggaran infrastruktur ini
telah mengalami kenaikan 264% dibandingkan anggaran belanja tahun 2014 (Direktorat
Jenderal Anggaran, 2019). Sementara itu, hal yang sama juga tergambar pada angaran
belanja daerah, yaitu porsi belanja modal pada APBD TA 2018 cukup tinggi yaitu sebesar
Rp223,6 triliun atau 19,4% dari total belanja daerah sebesar Rp1.153,9 triliun.

Khusus di Auditorat Keuangan Negara I, program pembangunan infrastruktur banyak
dilaksanakan oleh Kementerian Perhubungan. Sejak tahun 2014-2019 telah dilakukan
pembangunan 15 bandara baru, pengembangan 100 bandara eksisting, penambahan
3.258 km panjang jalur kereta api, pengembangan 100 pelabuhan laut, pembangunan
Mass Rapid Transit (MRT), Light Rail Transit (LRT), High Speed Train (HST), serta 199 terminal

48

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

dan dermaga penyeberangan.
Jika melihat realisasi belanja modal Pemerintah pada periode 2016-2018 dibandingkan

dengan keseluruhan belanja diketahui bahwa persentase realisasi melebihi dari 12% dan
khusus Kementerian Perhubungan persentase realisasi belanja modal melebihi dari 57%.
Perbandingan realisasi belanja dapat dilihat pada tabel berikut.

Perbandingan Realisasi Belanja Modal dengan Total Realisasi Belanja
pada Pemerintah Pusat dan Kementerian Perhubungan

APBN Pemerintah Pusat Kementerian Perhubungan

Tahun Realisasi Belanja Realisasi Belanja % Realisasi Belanja Realisasi Belanja %
Modal Pemerintah Pusat Modal Kementerian

2016 169.474.230.324.273 1.154.018.222.035.100 14,69 18.249.612.993.171 31.773.338.071.233 57,44

2017 208.656.670.235.846 1.265.359.428.745.510 16,49 27.351.001.026.526 41.405.517.365.629 66,06

2018 184.127.627.500.274 1.455.324.879.227.610 12,65 27.082.448.210.488 45.075.741.354.758 60,08

Peningkatan anggaran dan realisasi atas belanja modal juga diiringi dengan peningkatan
akun belanja modal menjadi objek pemeriksaan BPK yakni melalui pemeriksaan atas
Laporan Keuangan maupun Pemeriksaan dengan Tujuan Tertentu. Salah satu realisasi
belanja modal adalah kegiatan konstruksi dan infrastruktur melalui pengadaan barang
dan jasa pemerintah. Berdasarkan Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semester (IHPS) I 2017 - IHPS I
2019 diketahui bahwa temuan konstruksi seperti kekurangan volume pekerjaan, kelebihan
pembayaran, denda keterlambatan pekerjaan, dan spesifikasi barang/jasa tidak sesuai
kontrak adalah temuan yang sering terjadi dan bernilai besar. Rincian temuan pemeriksaan
dapat dilihat pada tabel berikut.

Rekapitulasi Temuan Pemeriksaan dalam IHPS
Semester I 2017 - Semester I 2019

Semester I 2017 Semester I 2018 Semester I 2019

No Permasalahan Jumlah Nilai Jumlah Nilai Jumlah Nilai
Temuan (Rp juta) (Rp juta) Temuan (Rp juta)

1 Kekurangan volume pekerjaan 816 560.556,71 907 702.040,85 928 710.426,65
dan/atau barang

Kelebihan pembayaran selain 502 427.762,10 527 291.337,38 486 426.858,20
2 kekurangan volume pekerjaan

dan/atau barang

49

Membangun BPK Paripurna

Semester I 2017 Semester I 2018 Semester I 2019

No Permasalahan Jumlah Nilai Jumlah Nilai Jumlah Nilai
3 Pemahalan harga (Mark up) Temuan (Rp juta) (Rp juta) Temuan (Rp juta)

84 38.720,00 69 29.215,00 58 20.765,14

4 Belanja atau pengadaan 8 2.499,26 59 27.868,19 23 19.998,75
barang/jasa fiktif

Spesifikasi barang/jasa yang 79 55.914,93 109 82.102,16 104 89.515,98
5 diterima tidak sesuai dengan
51 34.532,81 43 19.907,57 38 33.454,50
kontrak
Rekanan pengadaan barang/ 440 483.575,82 78 129.165,68 460 454.072,77
6 jasa tidak menyelesaikan
pekerjaan
Denda keterlambatan
7 pekerjaan belum dipungut/
diterima

Jumlah 1.980 1.792 2.097

Terlepas atas kemampuan Pemeriksa BPK dalam melaksanakan pemeriksaan
infrastruktur, sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya hasil pemeriksaan BPK juga
menghadapi beberapa risiko yakni risiko hasil pemeriksaan dan rekomendasi BPK untuk
pemeriksaan infrastruktur digugat di pengadilan dan tidak dapat ditindaklanjuti.

1. Kompetensi Pemeriksa di Bidang Infrastruktur

Peraturan BPK No. 1 tahun 2017 tentang Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN)
dalam Kerangka Konseptual paragraf 50 menyatakan bahwa BPK menjamin Pemeriksa
memiliki keahlian yang diperlukan. Tim Pemeriksa harus secara kolektif memiliki
pengetahuan, pengalaman, dan kompetensi yang diperlukan dalam Pemeriksaan.
Hal ini termasuk pengetahuan dan pengalaman praktis dari Pemeriksaan yang
dilakukan, pemahaman atas standar dan ketentuan peraturan perundang-undangan,
pemahaman tentang operasional entitas, serta kemampuan dan pengalaman untuk
mempraktikkan pertimbangan profesional. Pemeriksa dalam menjalankan tugas dapat
dibantu menggunakan tenaga ahli dan/atau tenaga pemeriksa di luar BPK berdasarkan
analisis kebutuhan pemeriksaan, keterjaminan kompetensi dan independensi, serta
kualitas hasil kerja sebagaimana dijelaskan pada paragraf 52.



50

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

Standar Umum paragraf 13 menyatakan bahwa Pemeriksa secara kolektif harus
memiliki kompetensi profesional yang memadai untuk melaksanakan tugas
pemeriksaan. Kemudian paragraf 14 menjelaskan bahwa BPK harus menentukan
kompetensi yang dibutuhkan untuk memastikan Pemeriksa memiliki keahlian yang
sesuai untuk melakukan penugasan pemeriksaan. BPK dapat menggunakan tenaga
ahli dan/atau tenaga pemeriksa di luar BPK sesuai kompetensi yang dibutuhkan dalam
pemeriksaan sebagaimana diatur pada paragraf 16, 17, dan 18.

Pernyataan dalam SPKN ini sangat penting, khususnya dalam praktik pemeriksaan di
lapangan. Salah satu risiko yang dihadapi oleh BPK dalam pelaksanaan pemeriksaan
adalah tuntutan hukum dari pihak yang diperiksa apabila hasil pemeriksaan yang
dilakukan oleh BPK tidak sesuai dengan SPKN.

Hal yang telah dilakukan oleh AKN ataupun kantor perwakilan selama ini untuk
memenuhi tuntutan SPKN dalam hal kompetensi tim pemeriksa dan merupakan
praktik yang baik adalah: 1) merekrut pemeriksa dengan latar belakang sarjana teknik,
khususnya bidang konstruksi; 2) memberikan pelatihan dalam pemeriksaan bidang
konstruksi; 3) menyertakan pemeriksa dengan latar belakang bidang konstruksi dalam
tim pemeriksaan; 4) menggunakan tenaga ahli bidang konstruksi dari univesitas; 5)
menggunakan laboratorium untuk menguji hasil pemeriksaan di lapangan.

Namun demikian, hal ini ternyata masih belum cukup terbukti dengan adanya tuntutan
hukum yang mempertanyakan pendekatan pemeriksaan oleh BPK. Selain itu, praktik
yang ada selama ini menunjukkan tidak seragamnya perhatian AKN atau Kantor
Perwakilan terhadap pemenuhan SPKN melalui praktik-praktik yang baik yang dilakukan
oleh AKN atau Kantor Perwakilan lain.

Oleh karena itu, beberapa hal yang perlu dilakukan agar AKN dan/atau Kantor Perwakilan
dapat memenuhi SPKN dalam pemeriksaan bidang kontruksi adalah:

1) Tersedianya panduan (juklak/juknis) yang memadai tentang pemeriksaan bidang
konstruksi. Saat ini Direktorat Litbang sedang mempersiapkan salah satu juknis tentang
bidang konstruksi;

2) Memperhatikan komposisi pemeriksa dan mengikutsertakan pemeriksa dengan
keahlian bidang konstruksi untuk obyek pemeriksaan yang terkait bidang kontruksi;

3) Memperhatikan penggunaan tenaga ahli dari luar BPK untuk mendukung hasil
pemeriksaan BPK bila diperlukan.

51

Membangun BPK Paripurna

2. Pendekatan Pemeriksaan Infrastruktur

Selama ini pendekatan pemeriksaan ataupun prosedur pemeriksaan bidang konstruksi
yang dilakukan oleh BPK adalah dengan membandingkan antara kontrak yang ada
dan realisasi atau fakta dilapangan. Pendekatan ini lebih menekankan kepada aspek
keberadaaan dari pekerjaan konstruksi.

Kelebihan pendekatan ini adalah prosedur yang sederhana dan dapat dilaksanakan
oleh setiap pemeriksa dan tidak dibutuhkan pemeriksa dengan latar belakang bidang
konstruksi. Akan tetapi kelemahan pendekatan ini adalah tidak akan secara maksimal
mengungkapkan pelanggaran yang terjadi.

Untuk itu, perlu dirancang pendekatan dan prosedur pemeriksaan yang lebih
komprehensif dalam petunjuk teknis pemeriksaan di BPK. Pemeriksaan BPK nantinya
diarahkan secara sistematis tidak hanya kepada keberadaan, tetapi juga untuk menilai
pelaksanaan pekerjaan yang tepat harga, tepat mutu, tepat kuantitas, dan tepat waktu.
Pemeriksaan BPK pun harus memperhatikan semua tahapan dalam pekerjaan konstruksi
yang dimulai dari tahap perencanaan, pengadaan, dan pelaksanaan pekerjaan.

Dalam tahap perencanaan, pemeriksa harus mereviu dan memahami dokumen-
dokumen perencanaan seperti Detailed Engineering Design (DED), Engineer’s Estimate
(EE), dan Harga Perkiraaan Sendiri (HPS). Pelanggaran atau kecurangan biasanya telah
dilakukan di tahap ini. Masalahnya, tidak mudah bagi pemeriksa yang tidak mempunyai
latar belakang bidang konstruksi untuk menganalisis dokumen-dokumen tersebut.
Dibutuhkan seorang ahli atau pemeriksa berpengalaman untuk melakukan analisis ini.

Dalam tahap pengadaan, pemeriksa akan mereviu dokumen-dokumen seperti dokumen
pelelangan dan dokumen penunjukan langsung. Pemeriksa harus memastikan
apakah proses pengadaan telah dilaksanakan sesuai ketentuan dan mengidentifikasi
kecurangan yang mungkin dilakukan. Selain menggunakan Perpres tentang Pengadaan
Barang dan Jasa, Pemeriksa harus memperhatikan juga KUH Perdata terkait syarat sah
kontrak. Kecurangan pada proses pengadaan merupakan pelanggaran terhadap syarat
sah kontrak yaitu causa yang halal. KUH Perdata pasal 1320 menyatakan bahwa supaya
terjadi persetujuan yang sah, perlu dipenuhi empat syarat: 1. kesepakatan mereka yang
mengikatkan dirinya; 2. kecakapan untuk membuat suatu perikatan; 3. suatu pokok
persoalan tertentu; 4. suatu sebab yang tidak terlarang.

Dalam tahap pelaksanaan pekerjaan, pemeriksa akan mereviu dokumen kontrak dan

52

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

untuk beberapa pekerjaan termasuk dokumen subkontrak untuk memastikan bahwa
pelaksanaan pekerjaan sesuai dengan kontrak dan peraturan yang ada. Pemeriksa juga
menguji kepatuhan kontrak terhadap peraturan yang ada. Selain itu, pemeriksa juga
menguji dokumen pembayaran untuk memastikan bahwa pembayaran pekerjaan telah
sesuai ketentuan dan prestasi pekerjaan. Hasil pemeriksaan BPK menunjukkan juga
tingginya risiko pelanggaran ketentuan dan ketidakwajaran harga saat penggunaan
subkontraktor. Selain itu ada juga risiko bahwa pembayaran pekerjaan tidak sesuai
dengan prestasi pekerjaan.
Pendekatan pemeriksaan yang terintegrasi di atas harus juga diiringi pemikiran oleh
para pemeriksa bahwa secara sederhana pemeriksaan bidang konstruksi harus di
arahkan kepada keberadaan pekerjaan dan pelaksanaan pekerjaan yang tepat harga,
tepat mutu, tepat kuantitas, dan tepat waktu.
Diagram di bawah dapat membantu pemeriksa dalam pelaksanaan pemeriksaan bidang
konstruksi:


Pemikiran yang dituangkan dalam makalah ini sebagian telah dituliskan dalam buku
Auditing Proyek-proyek Konstruksi oleh Susanto dan Makmur di tahun 2003. Secara
umum permasalahan konstruksi di antaranya pembangunan infrastruktur antar instansi
belum terintegrasi dan terdapat tumpang tindih pekerjaan serta ketidak-efisiensian,
perencanaan pekerjaan tidak memadai, pemahalan harga (mark up) atau harga yang
tidak wajar, pelelangan proforma, kualitas pekerjaan tidak sesuai standar, keterlambatan
pekerjaan dan belum dikenakan denda.

53

Membangun BPK Paripurna

3. Penggunaan Tenaga Ahli

Dari analisis di atas terlihat pentingnya peningkatan kompetensi pemeriksa dan
penggunaan tenaga ahli dalam pemeriksaan bidang kontruksi oleh BPK.

Terdapat dua opsi yang dapat ambil oleh BPK dalam melakukan pemeriksaan infrastruktur
yakni meningkatkan kompetensi pemeriksaan melalui pendidikan, pelatihan dan
sertifikasi; serta penggunaan tenaga ahli sebagaimana diatur dalam SPKN. Berdasarkan
konsep Kajian Penggunaan Tenaga Ahli dalam Pemeriksaan atas kegiatan konstruksi
diketahui bahwa penggunaan tenaga ahli dipengaruhi oleh strategi pemeriksaan,
harapan penugasan, risiko ketidakpatuhan, dan asas biaya manfaat dengan penjelasan
pada tabel berikut.



Parameter Penggunaan Tenaga Ahli dalam Pemeriksaan Infrastruktur

Strategi Harapan Risiko ketidakpatuhan Asas biaya manfaat
pemeriksaan penugasan material

Pemeriksa regular Keberadaan Rendah Biaya tenaga ahli > manfaat
Tepat volume Rendah Biaya tenaga ahli > manfaat
Pemeriksa yang Tepat volume Tinggi Biaya tenaga ahli < manfaat
memiliki latar belakang dan/atau tepat
teknis mutu
Pemeriksa dapat
menggunakan tenaga
ahli

Sumber: Konsep Kajian Penggunaan Tenaga Ahli dari Direktorat Litbang BPK

Pemeriksa BPK dapat melakukan pemeriksaan infrastruktur untuk melakukan pengujian
keberadaaan dan ketepatan volume dengan hasil identifikasi risiko ketidakpatuhan
rendah. Namun demikian, jika harapan penugasan untuk melakukan pengujian atas
ketepatan volume dan/atau ketetapan mutu dengan risiko ketidakpatuhan tinggi maka
BPK perlu menggunakan tenaga ahli sesuai kompetensi bidang yang diperlukan.

Opsi berikutnya adalah peningkatan kapasitas pemeriksa untuk dapat melakukan
pengujian ketepatan volume dan didorong untuk memiliki sertifikasi sesuai standar
tenaga ahli. Hal tersebut dapat mendorong BPK untuk melakukan pemeriksaan
infratsruktur secara komprehensif mulai dari tahap perencanaan, pelaksanaan, dan
evaluasi sesuai arah kebijakan strategi BPK. Selain itu, terdapat urgensi implementasi
Inisiatif Strategis pembentukan Talent Pool. Kemampuan kolektif dalam suatu tim

54

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

pemeriksa khusus infrastruktur dapat dipenuhi melalui talent pool sesuai kebutuhan dan
harapan penugasan. Sesuai Rancangan Teknokratik Renstra 2020-2024, telah dilakukan
identifikasi lingkup pool of talents, dan perangkat lunak yang terdiri dari Pedoman
Manajemen Talenta, POS Manajemen Talenta pada Jabatan Fungsional Pemeriksa, serta
POS Manajemen Talenta pada Jabatan Manajerial selama periode 2016-2019.

C. Kesimpulan
Berdasarkan uraian dan pembahasan di atas, dapat disimpulkan beberapa hal: pertama,

Agenda pembangunan infrastruktur dalam RPJMN IV Tahun 2020-2024 menempatkan
porsi cukup tinggi dan Renstra BPK juga menekankan fokus pemeriksaan infrastruktur
mengingat pentingnya hal ini yang ditunjukkan juga dengan besarnya anggaran bidang
infrastruktur di tahun 2019 sebesar 16,9% dari belanja Negara atau sebesar Rp415 triliun.
Adapun anggaran bidang infrastruktur dalam APBD TA 2018 sebesar 19,4% dari total belanja
daerah Rp1.153,9 triliun. kedua, BPK juga menyiapkan arah kebijakan dan strategi untuk
dapat melakukan pemeriksaan bidang konstruksi secara komprehensif dan terintegrasi
mulai dari tahap perencanaan, pengadaan dan pelaksanaan pekerjaan yang arahkan
kepada keberadaan pekerjaan dan pelaksanaan pekerjaan yang tepat harga, tepat mutu,
tepat kuantitas, dan tepat waktu. ketiga, Pemeriksa BPK didorong untuk memiliki kapasitas
dalam pemeriksaan infrastruktur melalui pendidikan, pelatihan, dan sertifikasi dan pada
harapan penugasan yang lebih tinggi dapat menggunakan tenaga ahli sesuai pengaturan
dalam SPKN. Selain itu, implementasi talent pool diperlukan segera untuk dapat memenuhi
kebutuhan pemeriksa dalam melakukan pemeriksaan infrastruktur.

55

Membangun BPK Paripurna

DAFTAR PUSTAKA

Buku
Badan Pemeriksa Keuangan, 2017, Laporan Hasil Pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan

atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat Tahun 2016, Jakarta
Badan Pemeriksa Keuangan, 2017, Laporan Hasil Pemeriksaan atas Laporan Keuangan

Pemerintah Kementerian Perhubungan Tahun 2016, Jakarta
Badan Pemeriksa Keuangan, 2017, Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semester I 2017, Jakarta
Badan Pemeriksa Keuangan, 2018, Laporan Hasil Pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan

atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat Tahun 2017, Jakarta
Badan Pemeriksa Keuangan, 2018, Laporan Hasil Pemeriksaan atas Laporan Keuangan

Pemerintah Kementerian Perhubungan Tahun 2017, Jakarta
Badan Pemeriksa Keuangan, 2018, Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semester I 2018, Jakarta
Badan Pemeriksa Keuangan, 2019, Laporan Hasil Pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan

atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat Tahun 2018, Jakarta
Badan Pemeriksa Keuangan, 2019, Laporan Hasil Pemeriksaan atas Laporan Keuangan

Pemerintah Kementerian Perhubungan Tahun 2018, Jakarta
Badan Pemeriksa Keuangan, 2019, Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semester I 2019, Jakarta
Susanto, H. dan Makmur, H, 2013, Auditing Proyek-proyek Konstruksi, Yogyakarta: Penerbit

Andi

Peraturan Perundang-Undangan dan Ketentuan Teknis
Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah
Keputusan Badan Pemeriksa Keuangan Nomor 7/K/I-XIII.2/12/2015 tentang Rencana

Strategis Badan Pemeriksa Keuangan Tahun Anggaran 2016 sampai dengan Tahun
Anggaran 2020

Lain-Lain
Badan Pemeriksa Keuangan, 2018, Perencanaan Pengadaan Barang dan Jasa Berdasarkan

Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018, Tim JDIH BPK, Jakarta

56

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

Badan Pemeriksa Keuangan, 2019, Konsep Rancangan Teknokratik Rencana Strategis (Renstra)
BPK untuk tahun 2020 – 2024, Jakarta

Badan Pemeriksa Keuangan, 2019, Konsep KajianPenggunaanTenagaAhlidalamPemeriksaan
atas Kegiatan Konstruksi, Jakarta

Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan
Nasional, 2019, Rancangan Teknokratik Rencana Pembangunan Jangka Menengah
Nasional 2020 – 2024 versi 14 Agustus 2019, Jakarta

57

Membangun BPK Paripurna

Risiko Pengelolaan Utang
Negara dan Pengembangan
Strategi Pemeriksaan dalam
Mendorong Terwujudnya

Kesinambungan Fiskal

Dr. Pius Lustrilanang, S.IP., M.Si., CSFA
(Anggota II BPK / Pimpinan Pemeriksaan KN II)

A. pendahuluan
Sesuai dengan Undang-Undang (UU) Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara,

defisit anggaran telah dibatasi maksimal 3% dari Produk Domestik Bruto, dan jumlah
pinjaman dibatasi maksimal 60% dari Produk Domestik Bruto. Tema ini sangat penting
dengan mempertimbangkan semakin meningkatnya nilai kebutuhan belanja pemerintah
sehubungan kebijakan APBN yang ekspansif dan banyaknya program-program terobosan
yang menjadi prioritas pemerintah. Di lain pihak, sumber dana untuk kebutuhan belanja
tersebut, baik dari perpajakan, Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) maupun hibah tidak
mencukupi, sehingga terjadi defisit APBN yang ditutup melalui penerbitan utang baru.

Martin Mühleisen dan Mark Flanagan (IMF, 2019) dalam artikel Three Steps to Avert a
Debt Crisis berpendapat bahwa pada dasarnya utang dapat digunakan untuk membiayai
investasi penting dalam infrastruktur, kesehatan, pendidikan, dan barang publik lainnya.
Investasi akan produktif jika dilakukan dengan benar dan menghasilkan pendapatan yang
lebih tinggi yang dapat membayar pokok dan bunga utang. Pada beberapa kasus di negara
maju, utang dapat membantu mendukung pemulihan pasca krisis keuangan global.
Permasalahan peningkatan utang dapat terjadi ketika utang tersebut tidak dimanfaatkan
untuk kegiatan yang produktif, atau ketika terjadi hal-hal yang bersifat force majeure
seperti bencana alam atau guncangan ekonomi karena pergerakan nilai tukar atau sudden
reversal yang mengganggu kemampuan negara untuk membayar kembali utangnya.

58

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

Korelasi pertumbuhan ekonomi dan pengeluaran pemerintah diidentifikasi oleh Robert
Joseph Barro (1990), seorang ahli makroekonomi pada Harvard University. Sebagaimana
dikutip dalam makalah berjudul “Debt Policy Rule, Productive Government Spending, And
Multiple Growth Paths” oleh Koichi Futagami (2008), Ekonom pada Universitas Osaka, Barro
menyatakan bahwa mesin pertumbuhan yang penting adalah pengeluaran pemerintah
yang produktif.

Andreas Irmen (2008), Profesor Makroekonomi dan Mikroeconomi Terapan pada
Universitas Luksemburg dalam jurnalnya berjudul “Productive Government Expenditure and
Economic Growth”, menjelaskan beberapa hal untuk menguraikan peranan pengeluaran
pemerintah yang produktif untuk pertumbuhan ekonomi yang berkelanjutan, diantaranya
sebagai berikut. Pertama, bahwa kegiatan pemerintah diperlukan sebagai salah satu
komponen untuk pertumbuhan per kapita. Tanpa aktivitas pemerintah, pertumbuhan
ekonomi menjadi model klasik, yaitu tidak adanya perubahan dan pertumbuhan dalam
jangka panjang. Kedua, pengeluaran pemerintah yang produktif berdampak pada tingkat
pertumbuhan konsumsi.

Thomas J. Sargent, penerima Nobel bidang ekonomi tahun 2011, dalam makalahnya yang
berjudul “United States then, Europe Now”, juga secara sederhana menyatakan bahwa “The
ability to borrow today depends on expectations about future revenues”. Kemampuan untuk
meminjam saat ini bergantung pada harapan tentang pendapatan pada masa mendatang.

B. PEMBAHASAN
Di Indonesia, kebijakan terkait penggunaan utang pemerintah untuk membiayai kegiatan

produktif dinyatakan dalam: RPJMN 2015-2019, UU APBN Tahun 2018 dan 2019 beserta Nota
Keuangannya, Rencana Kerja Pemerintah Tahun 2018-2019, dan Kerangka Ekonomi Makro
Pokok Pokok Kebijakan Fiskal (KEM PPKF) Tahun 2018-2019. Selain itu, Pemerintah melalui
Badan Kebijakan Fiskal (BKF) Kementerian Keuangan menetapkan arah pembiayaan yang
pemanfaatannya untuk kegiatan produktif untuk menghindari timbulnya opportunity loss
dalam mencapai tujuan belanja yang lebih berkualitas.

Tren realisasi APBN Tahun 2014-2018 menunjukkan bahwa pendapatan pemerintah
terus mengalami peningkatan, namun masih di bawah tren peningkatan belanja negara.
Pendapatan pemerintah pada Tahun 2018 adalah sebesar Rp1.945 triliun atau meningkat
Rp394 triliun dibandingkan Tahun 2014, sedangkan Belanja Pemerintah pada Tahun 2018
adalah sebesar Rp2.213 triliun atau meningkat Rp436 triliun dibandingkan Tahun 2014,
sehingga APBN terus mengalami defisit yang harus ditutupi melalui utang.

59

Membangun BPK Paripurna

Dari sisi penerimaan negara, penerimaan perpajakan secara nominal mengalami
peningkatan, tetapi secara kemampuan pemungutan perpajakan, yaitu pendapatan
perpajakan dibandingkan Produk Domestik Bruto/PDB (tax ratio) relatif menurun selama 5
tahun terakhir. Tax Ratio (termasuk PNBP Migas) pada tahun 2014 mencapai 14,62%, namun
pada Tahun 2015 sampai dengan Tahun 2018 turun menjadi di kisaran 12%. Selain itu, Tax
Ratio Indonesia tanpa mempertimbangkan PNBP Migas masih berada pada kisaran 10%.
Tax ratio Indonesia tersebut masih relatif rendah dibandingkan dengan negara-negara
lain. Sebagai contoh, tax ratio Thailand mencapai 16,5%, dan Malaysia dan Filipina masing-
masing mencapai 14,3% dan 13,6%. Australia sebagai negara maju di kawasan Pasifik juga
memiliki tax ratio yang sangat tinggi yaitu sebesar 22,2%, serta tax ratio rata-rata negara-

60

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

negara Uni Eropa yang mencapai 19%.
Tidak optimalnya pendapatan pemerintah sebagai sumber utama pembiayaan belanja

pemerintah dan kebijakan belanja pemerintah yang ekspansif menimbulkan konsekuensi
peningkatan utang pemerintah dari waktu ke waktu. Peningkatan utang pemerintah selama
tiga tahun terakhir dari tahun 2015-2018 rata-rata sebesar Rp419 triliun per tahun. Nilai
utang pemerintah pada Tahun 2018 berada pada posisi Rp4.422 triliun, atau meningkat
sebesar Rp1.257 triliun dibandingkan dengan nilai utang pemerintah pada tahun 2015
sebesar Rp3.165 triliun.

Dari sisi pertumbuhan utang pemerintah, pertumbuhan utang tertinggi terjadi pada
Tahun 2015, yaitu tumbuh 21,33% dari posisi utang Tahun 2014. Namun, pada tahun-tahun
berikutnya, pemerintah telah menekan pertumbuhan utang tersebut menjadi di kisaran
10-13% dari posisi utang tahun-tahun sebelumnya. Namun demikian, pertumbuhan utang
tersebut masih lebih tinggi dibandingkan pertumbuhan PDB.

Rendahnya pertumbuhan PDB dibandingkan pertumbuhan utang pemerintah
dapat dianalisis dari aspek porsi penggunaan utang pemerintah. Penambahan utang
baru sebagian besar hanya digunakan untuk membiayai utang jatuh tempo dan bunga
utang (refinancing) masih dominan, dengan kisaran di atas 62% dan menunjukkan tren
peningkatan sejak Tahun 2015 s.d. 2019, di mana pada Tahun 2018 sebesar 86,58% dari
rencana utang baru digunakan untuk pembayaran bunga dan pokok utang jatuh tempo

(refinancing).
Dalam Kerangka Ekonomi Makro Pokok Pokok Kebijakan Fiskal (KEM PPKF) Indonesia

Tahun 2020-2045 antara lain disebutkan bahwa apabila pemerintah hanya menjalankan

61

Membangun BPK Paripurna

kebijakan APBN seperti yang selama ini dilakukan, dan tidak banyak melakukan terobosan
baru, maka kondisi keuangan pemerintah dalam jangka panjang akan mengalami
kerentanan fiskal. Proyeksi penerimaan pajak terhadap PDB hanya bertumbuh secara
alamiah dan akan stagnan di posisi Tax Ratio 10%. Sedangkan proyeksi utang pemerintah
terhadap PDB di masa depan akan meningkat menjadi sebesar 60,88% mulai Tahun 2040.
Hal ini berarti batas yang diatur melalui UU Keuangan Negara yaitu Utang terhadap PDB
sebesar 60%, akan terlampaui.

Dengan mempertimbangkan kebijakan pengelolaan APBN yang saat ini diterapkan
oleh pemerintah, maka pengelolaan utang pemerintah perlu juga mempertimbangkan
risiko-risiko dalam pengelolaan pendapatan dan pengelolaan belanja disamping risiko
dalam pengelolaan utang itu sendiri. Risiko-risiko dalam pengelolaan pendapatan, belanja
dan utang tersebut merupakan risiko yang saling terkait. Hal ini karena utang pemerintah
merupakan kebijakan residual yang timbul dari ketidakcukupan pendapatan pemerintah
untuk membiayai belanja pemerintah.

Risiko-risiko pengelolaan pendapatan pemerintah, di antaranya adalah:
Pertama, compliance risk management tidak efektif sehingga tidak optimal mendorong

kepatuhan wajib pajak. Kedua, inkonsistensi perlakuan perpajakan. Ketiga, kebijakan
belanja perpajakan (tax expenditure) untuk mendorong pertumbuhan berbagai sektor riil
tidak efektif. Keempat, permasalahan integritas SDM perpajakan.

Risiko-risiko pengelolaan belanja pemerintah, di antaranya adalah:
Pertama, kualitas belanja pemerintah yang belum optimal. Kedua, data yang digunakan
sebagai sumber penyaluran belanja tidak memadai. Ketiga, ketidakpatuhan, ketidakpatutan
dan kecurangan dalam pelaksanaan belanja.
Risiko-risiko pengelolaan utang pemerintah secara makro dan mikro, di antaranya
adalah:
Pertama, peningkatan kerentanan fiskal sebagai dampak tingginya pertumbuhan
utang dibandingkan pertumbuhan penerimaan negara. Kedua, utang pemerintah tidak
sepenuhnya digunakan untuk kegiatan produktif sehingga mengganggu kesinambungan
fiskal dan kemampuan membayar kembali utang pemerintah. Ketiga, pelaksanaan
kegiatan-kegitan pemerintah yang dibiayai melalui pinjaman proyek dan project based
sukuk mengalami keterlambatan sehingga pencapaian output kegiatan dalam rangka
memberikan multiplier effect terhadap pembangunan nasional tidak dapat segera tercapai.
Keempat, strategi pengembangan pasar Surat Berharga Negara (SBN) Domestik belum

62

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

memiliki target-target dan indikator yang jelas yang berdampak pada peningkatan biaya
utang (cost of fund). Kelima, pengelolaan utang pemerintah belum mempertimbangkan
seluruh kewajiban pemerintah yang mungkin timbul di masa mendatang, seperti (1)
kewajiban yang timbul dari skema pembiayaan Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha
(KPBU), (2) kewajiban pensiun PNS, dan (3) kewajiban yang timbul dari putusan hukum yang
telah berkekuatan hukum tetap (inkrah), dan (4) kewajiban yang timbul dari penugasan
yang diberikan kepada BUMN atas proyek-proyek infrastruktur. Keenam, pembiayaan
utang pemerintah melebihi kebutuhan.

Risiko-risiko dalam pengelolaan utang pemerintah merupakan risiko-risiko yang
menjadi perhatian serius, baik di mata pemerintah, lembaga nasional, maupun lembaga
internasional, tidak terkecuali lembaga pemeriksa keuangan negara atau Supreme Audit
Institutions (SAI). International Organizaton of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) bahkan
menerbitkan International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI) 5411 tentang Debt
Indicators. Dalam ISSAI tersebut, INTOSAI merekomendasikan tiga kelompok indikator
yang digunakan untuk mengukur kinerja utang pemerintah, yaitu: (a) indikator kerentanan
fiskal (vulnerability); (b) indikator kesinambungan fiskal (sustainability); dan (c) indikator
keuangan (financial).

Dalam ISSAI 5411, INTOSAI menyebutkan bahwa SAI dapat memainkan peranan aktif
dalam mempromosikan penerapan praktik-praktik terbaik dalam pengelolaan utang,
termasuk penggunaan berbagai jenis indikator pengukuran kinerja utang pemerintah
tersebut. SAI juga dapat mendorong pemerintah untuk lebih fokus pada pemantauan
atas kerentanan dan memberikan prioritas tinggi pada manajemen risiko, produksi dan
publikasi informasi keuangan yang berkualitas. Selain itu, peningkatan regulasi dan
pengawasan di sektor jasa keuangan yang sesuai dengan standar internasional juga tidak
boleh dikesampingkan.

BPK sebagai lembaga negara yang bertugas memeriksa pengelolaan dan tanggung
jawab keuangan negara dapat memainkan peranan penting dalam mendorong pengelolaan
utang pemerintah agar mengacu pada praktik-praktik terbaik melalui rekomendasi
yang diberikan. Pemeriksaan atas pengelolaan utang pemerintah tersebut seharusnya
tidak terlepas dari pemeriksaan atas pengelolaan pendapatan dan belanja pemerintah.
Pemeriksaan tersebut dapat dilakukan melalui pemeriksaan keuangan, pemeriksaan
kinerja maupun pemeriksaan dengan tujuan tertentu, dengan melibatkan seluruh satuan
kerja pemeriksaan (AKN).

Pada Tahun 2012, BPK pernah melakukan pemeriksaan kinerja kerangka kerja ekonomi

63

Membangun BPK Paripurna

makro dan strategi pengelolaan utang negara untuk menjaga kesinambungan fiskal.
Sesuai hasil pemeriksaan tersebut, BPK memberikan rekomendasi gar Pemerintah (a)
menyusun anggaran pembiayaan dengan mempertimbangkan risiko, daya serap pasar dan
belanja produktif, (b) mengembangkan asset liability management, (c) mengintegrasikan
pengelolaan kewajiban kontinjen dalam strategi pengelolaan utang. Pemerintah telah
menindaklanjuti rekomendasi tersebut dengan melakukan langkah-langkah perbaikan
dengan:

a. penetapan kebijakan pembiayaan dalam Nota Keuangan dan strategi pengelolaan
utang yang mempertimbangkan risiko, daya serta pemanfaatan utang untuk belanja
produktif

b. Pembentukan kerangka kerja dan struktur organisasi Komite Asset-Liability
Management yang didukung dengan sistem informasi; dan

c. Pengelolaan Risiko Fiskal yang secara konsisten memasukkan kewajiban kontinjensi
dalam Nota Keuangan.

Pada Semester II Tahun 2019, BPK kembali melakukan pemeriksaan kinerja atas
pengelolaan utang pemerintah dalam rangka menilai efektivitas pengelolaan utang
pemerintah pusat untuk menjamin biaya minimal dan risiko terkendali serta kesinambungan
fiskal. Pemeriksaan tersebut saat ini masih berlangsung (on going).

Untuk mendapatkan gambaran yang lebih komprehensif atas permasalahan
pengelolaan utang pemerintah dan faktor-faktor yang mempengaruhinya, maka masih
diperlukan pemeriksaan-pemeriksaan yang lebih spesifik dengan melibatkan seluruh
satuan kerja pemeriksaan (AKN). Pemeriksaan-pemeriksaan yang masih perlu dilakukan,
antara lain sebagai berikut.

Pertama, pemeriksaan atas strategi dan implementasi program pemerintah dalam
pengembangan pasar Surat Berharga Negara (SBN) domestik. Pemeriksaan ini penting
mengingat besar-kecilnya cost of fund (yield) SBN yang harus dibayar pemerintah
dipengaruhi oleh seberapa dalam dan likuid kondisi pasar SBN tersebut. Pengembangan
pasar SBN tidak dapat dilakukan oleh Pemerintah saja tapi perlu melibatkan pihak-pihak
lain seperti OJK dan BI.

Kedua, pemeriksaan atas strategi dan implementasi program pemerintah dalam
mengoptimalkan pendapatan pajak. Hal ini mengingat rendahnya pendapatan perpajakan
yang ditunjukkan dengan tax ratio yang rendah dan tidak sejalan dengan pertumbuhan
PDB dan pertumbuhan utang.

64

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

Ketiga, pemeriksaan atas pemanfaatan utang pemerintah untuk belanja produktif.
Pemeriksaan ini dimaksudkan untuk menilai apakah utang pemerintah telah dimanfaatkan
dengan optimal dan sesuai dengan ketentuan, khususnya terkait dengan Pinjaman Proyek
dan Project Based Sukuk (PBS).

Keempat, pemeriksaan atas pendanaan dan penjaminan Proyek Strategis Nasional
(PSN). Kebijakan pembangunan infrastruktur membutuhkan pendanaan yang sangat
besar, sehingga dibuka kemungkinan keterlibatan pihak swasta/badan usaha dalam
pelaksanaannya. Pemerintah dapat memberikan Jaminan utang atas pihak swasta/Badan
Usaha yang melaksanakan PSN.

Kelima, pemeriksaan atas manajemen kas pemerintah dalam konteks adanya indikasi-
indikasi pengadaan utang yang melebihi kebutuhan pemerintah yang berdampak
timbulnya tambahan cost of fund bagi pemerintah.
C. PENUTUP

BPK memiliki peran kunci sebagai pemeriksa keuangan negara untuk mengawal
pengelolaan utang pemerintah sesuai praktik-praktik terbaik. Selain itu, BPK juga harus
dapat menjawab harapan masyarakat terkait isu-isu pengelolaan utang pemerintah.

Seluruh AKN dan Unit Kerja BPK lainnya hendaknya dapat bersinergi, berkolaborasi dan
berkoordinasi dengan baik dalam menjalankan tugas utama BPK.

65

Membangun BPK Paripurna

Strategi Pembangunan
dan Kebijakan

Pembangunan Nasional1

Dr. Achsanul Qosasi, CSFA
(Anggota III BPK / Pimpinan Pemeriksaan KN III)

a. pendahuluan
Program sertifikasi pemeriksaan keuangan negara adalah hal baru di Badan Pemeriksa

Keuangan (BPK). Biasanya hal baru ini merupakan fenomena perubahan. Perubahan
seringkali membuat ragu dan takut apakah bisa atau tidak beradaptasi dengan perubahan.
Pertanyaanya, bukan apakah bisa atau tidak bisa? Tapi, apakah mau atau tidak untuk
menerima perubahan tersebut.

Setiap perubahan yang mengarah pada hal positif, sudah seharusnya diterima sebagai
pengejewantahan tekad dan niat untuk mendorong peningatkan kualitas diri sebagai
Pemeriksa BPK. Secara keseluruhan, tentunya akan mendorong kualitas BPK sebagai
lembaga negara menjadi lebih baik.

Seperti yang Mahatma Gandhi katakan bahwa manusia harus memiliki keyakinan
terhadap dirinya sendiri. Tantangan BPK ke depan bukan semakin mudah, tapi akan
semakin besar. Tugas BPK adalah bagaimana memantaskan dan menyiapkan kualitas diri
menghadapi tantangan di masa mendatang untuk menjaga agar marwah dan kualitas BPK
tetap berada di atas lembaga negara yang lainnya.

Sebagaimana termaktub dalam pembukaan Undang-Undang Dasar (UUD) 1945 alinea
ke-4, bahwa tujuan bernegara bangsa ini yaitu “untuk membentuk suatu pemerintah
negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah
darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan
kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia”

1 Acara Sertifikasi Profesi Pemeriksaan Keuangan Negara, CSFA Recognition Program, Jakarta, 30 September 2019

66

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

Tujuan bernegara tersebut tidak hanya menjadi
tugas Pemerintah sebagai lembaga eksekutif
saja, melainkan tugas BPK juga sebagai lembaga
eksaminatif. BPK merupakan lembaga tinggi negara
dalam sistem ketatanegaraan Indonesia yang
memiliki wewenang pengelolaan dan tanggung
jawab keuangan negara. BPK dalam hal ini masuk
dalam kategori lembaga yang mandiri dan bebas,
pernyataan ini tercantum dalam UUD 1945.

Independensi, Integritas, dan Profesionalisme
bukan sekedar jargon atau lipservice saja. Nilai-nilai
ini harus diaplikasikan tidak saja saat melaksanakan
tugas di kantor, terutama saat melakukan
pemeriksaan di kementerian, pemerintah daerah,
maupun pihak lain yang terkait. Baik tidaknya
kualitas BPK bukan hanya bergantung pada seberapa bagus jargon yang dimiliki, tapi
seberapa benar mengimplementasikannya dalam pelaksanaan tugas dan fungsi BPK.

Penting dan sentralnya peran BPK dalam mengawal dan memastikan bahwa seluruh
uang negara dikelola dengan benar dan baik oleh Pemerintah dalam rangka mewujudkan
apa yang menjadi tujuan bernegara sebagaimana termaktub dalam pembukaan UUD 1945.

Dalam lintasan sejarah, pengelolaan keuangan negara di Indonesia tidak terlepas dari
beragam dinamika. Sejarah telah mengajarkan pentingnya mengelola uang negara dengan
baik. Sejak era Hindia Belanda -sebutan Indonesia di era penjajahan- penyimpangan yang
dilakukan penguasa VOC memiliki andil pada runtuhnya perusahaan multinasional pertama
dunia itu, yang kemudian diambil alih oleh pemerintah Belanda. Bahkan, keuntungan besar
yang dimiliki VOC dari penjarahan rempah-rempah di Ternate dan Tidore, sebagai sebuah
“paradoks”. Pengelolaan keuangan VOC yang “rumit” di masa lalu itu kemudian turut andil
dalam memperkuat Badan Pemeriksa Keuangan Hindia Belanda, atau dikenal dengan:
Algemene Rekenkamer.

Sejarah kelam pengelolaan keuangan di zaman kolonial menjadi bahan refleksi bagi
para Pendiri Bangsa dalam merumuskan sebuah badan pengawasan keuangan di dalam
konstitusi ketika Indonesia merdeka.

67

Membangun BPK Paripurna

Bung Hatta sejak lama dengan tegas menyampaikan pentingnya pengawasan
pengelolaan uang negara. Dalam tulisannya tentang “Apa Jang Dikatakan Uang?” pada
buku klasiknya “Beberapa Fasal Djalan Keekonomi dan Bank”2, Bung Hatta menilai
uang sebagai “alat hoarding” akan banyak terpengaruh oleh pertimbangan-pertimbangan
subjektif dalam kendali lembaga negara bisa merusak kepentingan umum. Maka, negara
melalui suatu badan pengawasan keuangan mempunyai tugas sebagai pelindung
keselamatan umum.

Kesadaran fundamental itu, Bung Hatta tularkan kepada para penyusun rumusan
UUD 1945. Pada 15 Juli 1945, dalam rapat besar Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan
Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) yang diketuai Soekarno, Soepomo menyatakan pendapat
tentang posisi penting BPK yang disebutnya sebagai instrumen kekuasaan negara.

Perumusan UUD 1945 kemudian menetapkan keberadaan BPK pada pasal 23 ayat 5.
Setelah itu, amandemen UUD menempatkan kedudukan BPK sejajar dengan Presiden.
Posisi sejajar tersebut lantas memutus mata rantai ketidakefektifan pemeriksaan BPK yang
selama ini dikekang oleh pemerintahan di masa lalu.

Kemudian, untuk memperkuat BPK, munculah empat paket Undang-Undang (UU)
reformasi keuangan negara dengan ditetapkannya UU No.17 tahun 2003 tentang keuangan
negara, UU No.1 tahun 2004 tentang perbendaharaan keuangan negara, UU no.15 tahun
2004 tentang pemeriksaan, pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara, serta UU
no.15 tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan Negara.

B. Mengacu pada Rencana Pembangunan Pemerintah
Selaras antara tujuan bernegara dalam pembukaan UUD 1945 alinea 4 dengan Peran

dan Tugas fungsi BPK dalam UUD 1945, untuk meningkatkan kualitas pemeriksaan BPK ke
depan perlu memahami apa arah dan tujuan apa yang ingin dicapai pemerintahan periode
2019-2024 saat ini.

Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2020-2024 merupakan
tahapan terakhir dari Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2005-2025
sehingga menjadi sangat penting. RPJMN 2020-2024 akan mempengaruhi pencapaian
target pembangunan dalam Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN),
dimana pendapatan perkapita Indonesia akan mencapai tingkat kesejahteraan setara
dengan negara-negara berpenghasilan menengah atas (upper-middle income country/MIC)
yang memiliki kondisi infrastruktur, kualitas sumber daya manusia, layanan publik, serta
kesejahteraan rakyat yang lebih baik.

2 Ekonomi

68

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

Sesuai dengan RPJPN 2005-2025, sasaran pembangunan jangka menengah 2020-2024,
sebagaimana disebutkan dalam dokumen rancangan teknokratik RPJMN 2020-2024 yang
dikeluarkan Bappenas, adalah mewujudkan masyarakat Indonesia yang mandiri, maju, adil,
dan makmur melalui percepatan pembangunan di berbagai bidang dengan menekankan
terbangunnya struktur perekonomian yang kokoh berlandaskan keunggulan kompetitif di
berbagai wilayah yang didukung oleh sumber daya manusia yang berkualitas dan berdaya
saing.

Terdapat 4 pilar dari RPJMN ke-4 tahun 2020-2024 yang merupakan amanat RPJPN 2005-
2025 untuk mencapai tujuan utama dari rencana pembangunan nasional periode terakhir.
Keempat pilar tersebut diterjemahkan ke dalam 7 agenda pembangunan yang di dalamnya
terdapat Program Prioritas, Kegiatan Prioritas, dan Proyek Prioritas.

Adapun keempat pilar itu yakni kelembagaan politik dan hukum yang mantap;
kesejahteraan masyarakat yang terus meningkat; struktur ekonomi yang semakin maju dan
kokoh; serta terwujudnya keanekaragaman hayati yang terjaga.

Keempat pilar yang direncanakan oleh pemerintah tersebut harus menjadi dasar
bagaimanaBPKmenetapkanrencanapemeriksaankedepan.Selainitu,mengintegrasikannya
pada saat menetapkan rencana pemeriksaan maupun harapan pemeriksaan.

Pelaksanaan RPJMN 2015-2019 menghadapi berbagai tantangan peristiwa ekonomi
global, seperti krisis utang Yunani, Brexit, ketidakpastian kebijakan Amerika Serikat seperti
proteksionisme perdagangan dan normalisasi kebijakan moneter, proses re-balancing
ekonomi Tiongkok, dan berakhirnya era commodity boom. Hal tersebut menyebabkan
pemulihan pertumbuhan ekonomi dan perdagangan dunia pasca krisis keuangan global
tahun 2008 berjalan lamban.

Stabilitas makro ekonomi diupayakan tetap terjaga yang tercermin dari laju inflasi dan
nilai tukar yang terkendali, cadangan devisa yang meningkat, dan defisit transaksi berjalan
yang berada dalam batas aman. Sepanjang 2015-2018, inflasi mencapai rata-rata 3,3 persen
per tahun, atau dalam rentang target. Sementara itu, di tengah upaya pengendalian nilai
tukar dan defisit transaksi berjalan, kondisi neraca pembayaran Indonesia masih relatif kuat
yang tercermin dari peningkatan cadangan devisa Indonesia dari USD111,9 miliar pada
tahun 2014 menjadi USD120,7 miliar pada Desember 2018.

Namun demikian, perekonomian domestik tetap tumbuh rata-rata 5,0 persen per
tahun sepanjang empat tahun pertama pelaksanaan RPJMN (2015- 2018), lebih tinggi
dibandingkan dengan rata-rata negara berkembang dunia sebesar 4,5 persen per tahun.
Pencapaian tersebut didukung oleh berbagai kebijakan reformasi struktural, antara lain

69

Membangun BPK Paripurna

melalui kebijakan peningkatan iklim investasi, perbaikan daya saing industri, perbaikan
efisiensi logistik, stimulus ekspor, serta promosi pariwisata dan perkuatan daya beli
masyarakat.

Kebijakan pemerintah tersebut, harus menjadi salah satu dasar kita untuk melihat skala
prioritas pemeriksaan yang harus ditetapkan oleh BPK. Apa yang sudah pemerintah lakukan
dimasa lalu, perlu dievaluasi bersama, untuk diselaraskan antara apa yang sudah dilakukan
dengan apa yang pernah ditetapkan sebelumnya.

Evaluasi kebijakan ini sangat penting dilakukan BPK, agar menjadi lesson learned bagi
pemerintah dalam menetapkan langkah strategis 5 tahun mendatang. Rekomendasi BPK
adalah senjata utama BPK untuk memaksa pemerintah memperbaiki dan meningkatkan
kinerjanya dalam memberikan public service dan public assurance terutama untuk
meningatkan kualitas pemerintahan periode 2019-2024.

BPK selama tahun 2014-2019 telah melakukan banyak pemeriksaan yang terkait
dengan masalah kesejahteraan masyarakat, pendidikan tinggi, kesehatan, serta kebijakan
pemerintah strategis lainnya. Terutama di Auditorat Utama Keuangan Negara (AKN) III,
selama periode 2017-2019 ini BPK telah melakukan pemeriksaan penting yang berdampak
pada hajat hidup orang banyak, seperti pemeriksaan pembangunan kawasan pedesaan dan
peningkatan kesejahteraan masyarakat (2017-2019); pemeriksaan atas pengelolaan ASEAN
Games 2018; pemeriksaan pengurangan risiko bencana, kesiapsiagaan dan kedaruratan
bencana alam dan kebakaran hutan dan lahan (2017-2018); pemeriksaan atas peningkatan
kualitas pendidikan tinggi pada perguruan tinggi dan penelitian-penelitian (2017-2019);
serta pemeriksaan peningkatan kualitas tata kelola Sumber Daya Manusia (SDM) Aparatur
Sipil Negara (ASN) dan reformasi birokrasi (2017-2018).

Pemeriksaan yang dilakukan oleh AKN III ini merupakan bentuk sinergi dan integrasi
antara visi misi BPK dan strategi pembangunan pemerintah Indonesia tahun 2014-2019.
Disinilah, tantangan besarnya. BPK memiliki kewajiban untuk melanjutkan apa yang
pernah dilakukan sebelumnya dan memproyeksikan apa yang menjadi tantangan besar
kebijakan pemerintah ke depan. Terutama bagaimana menyinergikan antara kebijakan
pembangunan pemerintah dengan kebijakan pemeriksaan BPK periode 2019-2024.

C. fokus pemeriksaan
AKN III sendiri akan menetapkan fokus pemeriksaan BPK periode 2019-2024 terutama:

 Untuk memastikan bahwa pemerintah telah melakukan tugas dan fungsinya untuk
mengurangi kesenjangan dan menjamin pemerataan melalui pembangunan kawasan

70

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

pedesaan dan pemerataan potensi wisata daerah
dan satelit untuk wilayah terpencil (Kemendes,
Kemkominfo, Kemenparwis, MenkoPMK);
 Untuk memastikan peningkatan kualitas
SDM berkualitas dan berdaya saing melalui
pendidikan (Kemenristekdikti) dan tata kelola
reformasi birokrasi ASN (KemenPANRB); serta
 Salah satu isu penting yang menjadi tugas utama
pemerintah yaitu untuk memastikan bahwa
pemerintah telah melakukan pengelolaan dan
mitigasi risiko terjadinya bencana di seluruh
Indonesia (BNPB).

Ke depan, AKN III akan semakin mempertajam
tujuan pemeriksaan serta fokus pemeriksaan agar rekomendasi BPK dapat ditindaklanjuti
pemerintah. Hal ini dalam rangka meningkatkan peran BPK ikut serta mendorong tercapainya
tujuan bernegara sebagaimana dalam alinea 4 pembukaan UUD 1945.

Tugas ini tidaklah mudah, karena portofolio di AKN III sangat besar. Namun, dengan
komitmen dan semangat untuk memberikan yang terbaik bagi bangsa dan negara ini, tugas
ini akan terasa ringan dan mudah.

Oleh karena itulah perlu menciptakan suasana internal yang lebih baik dalam mendorong
pemeriksa BPK saling berkompetisi secara positif untuk meningkatkan kualitasnya diri dan
masing-masing unit kerja.

Selain itu, perlu meningkatkan kualitas proses pemeriksaan BPK agar lebih memanfaatkan
pemeriksaan berbasis teknologi yang terintegrasi mulai dari perencanaan, pelaksanaan
pemeriksaan di lapangan, serta pelaporan hasil pemeriksaan. Hal ini sangat penting agar
kualitas hasil pemeriksaan BPK semakin tinggi dan bisa diuji ataupun di-review oleh siapapun
dan bisa dipertanggungjawabkan, tidak hanya kepada masyarakat maupun stakeholders,
tetapi juga kepada Tuhan yang maha kuasa.

BPK saat ini sedang mengusulkan perubahan UU BPK, dimana salah satunya adalah
memasukkan unsur profesional karir dari internal BPK untuk menjadi unsur pimpinan BPK
dimasa mendatang. Dengan adanya profesional karir dari BPK, tentunya akan semakin
meningkatkan kualitas BPK karena unsur dari internal tentunya lebih memahami secara baik
apa kelemahan dan kekurangan yang dimiliki sehingga tau bagaimana cara memperbaikinya
ke depan.

71

Membangun BPK Paripurna
D. PENUTUP

Publik percaya tugas dan fungsi BPK yang termaktub dalam UU BPK sudah memiliki
arah yang jelas baik secara teknis dan strategis dalam menjalankan tugas dan tanggung
jawabnya. Secara kelembagaan, BPK juga memiliki kapabilitas sumber daya manusia yang
berkualitas dalam pemeriksaan. Itu tampak pada hasil dan rekomendasi pemeriksaan
BPK yang dilakukan secara periodik. Selain itu, BPK dipercaya oleh lembaga-lembaga
internasional semisal PBB dalam melakukan audit. Namun, masih banyak pekerjaan rumah
yang harus diselesaikan kedepan. Tugas kita adalah memastikan kesinambungan dan
keberlangsungan eksistensi dan kualitas BPK terus meningkat dimasa mendatang.

BPK bukan hanya milik Pimpinan BPK tetapi seluruh pegawai BPK. Oleh sebab itu, seluruh
pegawai BPK harus memiliki rasa kepemilikan yang besar terhadap nama baik lembaga ini.
Semakin besarnya kualitas BPK atau tidak, ada di tangan seluruh pegawai BPK.

72

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

73

Membangun BPK Paripurna

Membudayakan Integritas
di Lingkungan BPK

Ir. Isma Yatun, M.T., CSFA
(Anggota IV BPK /Pimpinan Pemeriksaan KN IV)

A. Pendahuluan
Sesuai dengan Undang-Undang (UU) Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa

Keuangan (BPK), BPK bertugas memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan
negara. Dalam melaksanakan tugasnya, Anggota BPK dan Pemeriksa wajib menjaga
martabat, kehormatan, citra dan kredibilitas BPK.

Untuk menjaga martabat, kehormatan, citra dan kredibilitas BPK tersebut, Anggota
BPK dan Pemeriksa perlu menjunjung tinggi Nilai Dasar BPK: Independensi, Integritas,
dan Profesionalisme. Nilai Dasar BPK merupakan kristalisasi moral yang melekat pada
diri setiap Anggota BPK dan Pemeriksa. Sebuah patokan dan cita-cita yang ideal dalam
melaksanakan tugas pemeriksaan.

Untuk menanamkan nilai dasarnya, BPK telah menetapkan kode etik. Kode Etik BPK
sendiri merupakan norma-norma berisi kewajiban dan larangan yang harus dipatuhi oleh
setiap Anggota BPK dan Pemeriksa dalam menjalankan tugasnya.

BPK terus berupaya mendorong Pemeriksa agar memahami dan menegakkan Kode Etik
BPK. Inspektorat Utama (Itama) sebagai salah satu unsur BPK yang bertugas, antara lain
melakukan penegakan integritas di lingkungan BPK yang secara berkala telah melakukan
diseminasi hal-hal terkait penegakan kode etik.

Meskipun kegiatan sosialisasi telah rutin dilaksanakan, pada kenyataannya
pelanggaran kode etik masih terjadi. Berdasarkan data evaluasi Kegiatan Itama
tahun 2018 yang dipaparkan pada Rakor Pelaksana BPK tanggal 1-2 April 2019,
diketahui bahwa dalam tahun 2018 terdapat 12 kasus pelanggaran berdasarkan
putusan kode etik. Seluruhnya, merupakan pelanggaran integritas.

74

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

Jumlah pelanggaran tersebut meningkat 100% dari tahun 2017 yang hanya sebanyak 6
kasus. Melihat kondisi itu, maka penerapan nilai dasar yang perlu mendapatkan perhatian
khusus di lingkungan BPK adalah integritas.

Pelanggaran kode etik yang terdeteksi dan diproses bisa jadi suatu kondisi fenomena
gunung es. Pelanggaran yang terjadi senyatanya bisa menjadi jauh lebih masif tetapi hal
tersebut tidak terekspos ke permukaan. Pelanggaran kode etik mencerminkan bahwa
Pemeriksa BPK belum sepenuhnya mengamalkan nilai dasar BPK, khususnya integritas.

Integritas adalah salah satu Nilai Dasar BPK yang berupa mutu, sifat, atau keadaan yang
menunjukkan kesatuan yang utuh, memiliki sifat jujur, upaya yang keras, serta kompetensi
yang memadai. Integritas merupakan salah satu pondasi yang mempunyai peran signifikan
dalam mendorong pencapaian tujuan BPK.

BPK memberikan perhatian besar terhadap penegakan integritas, yaitu dengan
berupaya membentuk budaya integritas di BPK. Hal ini tertuang dalam Rencana Strategis
(Renstra) BPK 2016 – 2020, dimana salah satu prasyarat untuk mencapai visi dan misi adalah
pengoptimalan sumber daya organisasi dengan pembentukan budaya organisasi dan
dinyatakan dalam Strategi 3.3, yakni “Menciptakan budaya berintegritas, independen, dan
profesional”. Integritas sebagai bagian dari budaya organisasi, memegang peranan penting
dalam menjaga martabat, kehormatan, citra dan kredibilitas BPK.

Pembudayaan integritas dalam suatu organisasi dapat dilakukan dengan berbagai
pendekatan. Beberapa teori menyatakan bahwa pendekatan kepatuhan (compliance
approach) dengan memberikan aturan-aturan ketat dapat memaksa individu untuk
bersikap patuh terhadap nilai-nilai yang ingin dicapai.

Walau begitu, dalam beberapa studi kasus di Amerika didapatkan fakta bahwa
pendekatan kepatuhan tidak selalu efektif. Terlalu banyak aturan justru membuat suatu
proses menjadi lebih rumit. Ditambah lagi adanya dorongan bagi individu-individu untuk
mencari kelemahan dalam peraturan yang ada. Dengan memberikan aturan-aturan yang
ketat juga kerap individu-individu mencari pembenaran atas pelanggaran sepanjang hasil
yang didapatkan dari pelanggaran tersebut lebih menguntungkan dibandingkan dengan
hukuman yang diterima (Anechiarico & Jacobs, 1996; Menzel, 2015).

Oleh karena itu muncul pendekatan lain, yakni pendekatan nilai (value-based approach).
Pendekatan ini mengenalkan manajemen integritas melalui internalisasi nilai-nilai etik
pada individu di birokrasi publik (Brewer, Brian, et al, 2015). BPK dapat menerapkan value-
based approach sebagai pendamping dari compliance approach yang juga dapat diterapkan
secara simultan.

75

Membangun BPK Paripurna

B. Pendekatan Pembudayaan Integritas
Penegakan integritas tidak terlepas dari penegakan kode etik. Penegakan kode etik tidak

hanya dilakukan dalam bentuk represif tetapi juga melalui cara-cara preventif. Harapannya
dapat meminimalkan terjadinya pelanggaran.

Salah satu langkah preventif yang diharapkan efektif dalam menegakkan kode etik
melalui proses internalisasi nilai-nilai kode etik BPK ke dalam setiap pikiran dan jiwa Anggota
BPK dan Pemeriksa. Apabila setiap atau mayoritas individu dalam BPK telah mampu
memahami dan melaksanakan prinsip-prinsip kode etik BPK, diharapkan akan tercermin
dalam perilaku keseharian mereka yang nantinya secara perlahan akan membentuk suatu
budaya dalam institusi.

Dalam membudayakan integritas baik pada level Anggota BPK dan Pemeriksa, BPK
dapat menggunakan pendekatan yang dikembangkan oleh Jeff Hiatt (Pendiri Prosci), yakni
model Awareness, Desire, Knowledge, Ability, and Reinforcement (ADKAR).

Model ADKAR menitikberatkan fokus aktivitas individu yang pada akhirnya, secara
kolektif, akan membawa perubahan pada institusi. Pembudayaan integritas, melalui
pendekatan ADKAR diharapkan efektif dalam mendorong proses internalisasi nilai integritas
BPK ke dalam setiap pikiran dan jiwa Anggota BPK dan Pemeriksa.

Secara umum, proses pendekatan ADKAR tersebut adalah sebagai berikut.

Gambar di atas menunjukkan bahwa perubahan terjadi pada dua dimensi yaitu
perubahan pada sisi individual (the people side of change) dan perubahan pada sisi proyek/
organisasi (business or project side of change). Perubahan yang sukses adalah hasil dari
perubahan kedua dimensi tersebut yang terjadi secara bersamaan.

1. Awareness
Awareness merupakan tahap untuk membangkitkan kesadaran para individual terhadap

perlunya menegakkan integritas. Awareness adalah pemahaman individual Anggota BPK

76

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

dan Pemeriksa akan arti pentingnya integritas bagi Anggota BPK dan Pemeriksa. Perlu
pemahaman mengapa integritas itu perlu ditegakkan dan apa risiko jika tidak menegakkan
integritas.

Tahapan awareness berjalan bersamaan dengan tahapan awal perubahan pada
sisi proyek/organisasi, yaitu tahap identifikasi kebutuhan organisasi (business needs).
Dalam upaya pembudayaan integritas, kebutuhan organisasi adalah mendefinisikan arti
pentingnya integritas bagi Anggota BPK dan Pemeriksa.

Seperti telah dijelaskan sebelumnya bahwa penegakan integritas diperlukan untuk
menjaga martabat, kehormatan, citra dan kredibilitas BPK. Pelanggaran terhadap integritas
baik oleh Anggota BPK maupun Pemeriksa dapat menurunkan kepercayaan publik terhadap
BPK. Pada akhirnya dapat menurunkan martabat, kehormatan, citra dan kredibilitas BPK.
Arti penting integritas tersebut tentunya perlu didiseminasi kepada setiap individu Anggota
BPK dan Pemeriksa sehingga diharapkan dapat menumbuhkan kesadaran (awareness)
bagi individu Anggota BPK dan Pemeriksa untuk menegakkan integritas.

Implementasi awareness dalam pembudayaan integritas dapat dilakukan antara lain
dengan cara, pertama, Anggota BPK memberikan pengarahan kepada para pemeriksa
akan arti pentingnya integritas dan risiko jika tidak ditegakkannya integritas. Pengarahan
dilakukan pada kegiatan-kegiatan Rapat Koordinasi dan Rapat Kerja. Ini merupakan bentuk
dukungan pimpinan terhadap perubahan pola pikir dan budaya kerja.

Kedua, para Auditor Utama (Tortama), Kepala Auditorat (Kaud), Kepala Perwakilan
(Kalan), Kepala Sub Auditorat (Kasubaud) dan Pejabat Fungsional Pemeriksa (PFP) menjadi
pembimbing pemeriksa dalam memberikan pemahaman dan menumbuhkan kesadaran
akan arti pentingnya integritas.

Ketiga, adanya komunikasi yang efektif, seperti: rapat kerja, focus group discussion
(FGD), email BPK, portal BPK, majalah Warta Pemeriksa, TV BPK, pendidikan dan pelatihan,
dan workshop.

Keempat, tersedianya akses bagi pemeriksa untuk memperoleh informasi seluas-
luasnya yang berhubungan dengan arti penting integritas, seperti: akses ke portal BPK,
email BPK, intranet Sentra Informasi Satuan Kerja (SISKA), Sistem Informasi Sumber Daya
Manusia (SISDM) dan UJDIH.

2. Desire
Setelah timbulnya kesadaran untuk berubah, tahapan selanjutnya yang diharapkan

adalah menumbuhkan adanya Keinginan (Desire) untuk mendorong dan terlibat dalam

77

Membangun BPK Paripurna

membudayakan integritas. Menumbuhkan adanya keinginan ini harus muncul, baik dari
Anggota BPK maupun Pemeriksa.

Membuat setiap individu memiliki keinginan untuk berubah tentulah tidak mudah.
Untuk bisa membuat individu memiliki keinginan untuk berubah haruslah didahului
dengan menginternalisasi nilai-nilai perubahan kepada setiap individu. Dengan begitu
diharapkan mereka merasakan bahwa perubahan itu mereka butuhkan dan bersedia untuk
menjadi bagian dari perubahan tersebut.

Keinginan untuk berubah merupakan pilihan individual. Tapi, hal tersebut juga
dipengaruhi oleh pemahaman masing-masing individu akan pentingnya perubahan serta
dukungan dari lingkungan dimana individu tersebut berada (Prosci, 2019).

Tahapan desire berjalan bersamaan dengan tahapan kedua perubahan pada sisi proyek/
organisasi.Tahapan ini merupakan tahap menyusun konsep dan desain untuk mengenalkan
budaya integritas kepada seluruh pemeriksa dan bagaimana cara membudayakannya
(concept and design). Hal yang perlu diperhatikan dalam penyusunan konsep dan desain
tersebut adalah pentingnya menumbuhkan keinginan (desire) baik Anggota BPK maupun
Pemeriksa untuk membudayakan integritas.

Cara menimbulkan keinginan individual untuk membudayakan integritas antara lain
dengan mengimplementasikan Tone At The Top dalam lingkungan BPK. Tone at the Top,
merujuk pada atmosfer etika yang diciptakan di tempat kerja oleh pimpinan organisasi.
Apapun perangkat nilai etika yang ditetapkan oleh manajemen, akan menciptakan efek
menular kepada seluruh pegawai di dalam organisasi tersebut (Association of Certified Fraud
Examiners/ACFE, 2018).

Dalam upaya pembudayaan integritas di lingkungan BPK, Tone at the Top sudah
selayaknya menjadi salah satu upaya utama yang dilakukan oleh level pimpinan tertinggi
(Anggota BPK) dalam pelaksanaan implementasi penerapan dan penegakan nilai-nilai
integritas serta diturunkan ke level pimpinan di bawahnya.

Bentuk penerapan Tone at the Top berupa: Leading by Example dimana pembudayaan
integritas dimulai dari level Pimpinan Tertinggi (Anggota BPK). Anggota BPK dipilih oleh
Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Anggota BPK yang dipilih merupakan para profesional di
bidangnya dengan berbagai macam latar belakang, seperti akademisi, birokrat, maupun
politisi yang memiliki pemahaman mengenai pemeriksaan atas keuangan negara.

Memang terdapat Anggota BPK yang berlatar belakang politisi serta dipilih oleh anggota
DPR yang juga merupakan politisi dari berbagai partai yang menduduki kursi perwakilan.
Tapi, hal tersebut tidak lantas membuat Anggota BPK tersandera dengan kepentingan-
kepentingan politik tertentu.

78

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

Oleh karena itu, Anggota BPK harus mampu menunjukkan kemampuan untuk bersikap
dengan menerapkan nilai Independensi.

Kode etik BPK telah mengatur secara jelas bahwa Anggota BPK dilarang menjadi
anggota partai politik serta menunjukkan keberpihakan dan dukungan pada kegiatan
politik praktis. Hal tersebut menunjukkan bahwa Anggota BPK harus independen dan
bebas dari benturan kepentingan (conflict of interest).

Independensi adalah suatu sikap dan tindakan dalam melaksanakan pemeriksaan
untuk tidak memihak kepada siapapun dan tidak dipengaruhi oleh siapapun. Anggota BPK
harus objektif dan bebas dari benturan kepentingan dalam melaksanakan tanggung jawab
profesionalnya.

Benturan kepentingan (Conflict of Interest) adalah suatu kondisi dimana seseorang
memiliki kepentingan pribadi maupun ekonomi yang tidak dideklarasikan dan kondisi
tersebut mempengaruhi peranan tugas yang bersangkutan. Suatu benturan kepentingan
tidak selalu merupakan tindakan ilegal sepanjang kondisi benturan kepentingan yang ada
telah dideklarasikan dan yang bersangkutan tidak mengambil keuntungan dari kondisi
tersebut (ACFE, 2018).

Anggota BPK adalah individu yang benar-benar independen dari afiliasi atas kepentingan
politik tertentu sehingga objektivitas dalam pelaksanaan tugas-tugas BPK tetap terjaga.
Keterlibatan dalam kegiatan politik praktis dapat meruntuhkan kredibilitas dan reputasi
BPK.

Independensi Anggota BPK secara faktual mungkin tidak dapat dirasakan secara
langsung oleh masyarakat yang tidak bersentuhan langsung dengan BPK. Tapi, setidaknya,
mereka dapat menilai independensi tersebut dari apa yang mereka lihat, baik itu secara
langsung maupun sebagaimana terekspos media. Oleh karena itu, Anggota BPK pun perlu
menjaga independensi, tidak hanya secara nyata/faktual tetapi juga dalam penampilan
sebagaimana dipandang oleh publik.

Bentuk penerapan Tone at the Top lainnya: Karakter dan Kompetensi. Karakter dan
kompetensi merupakan dua hal yang dapat secara jelas terlihat oleh para Pemeriksa BPK.
Jika ingin menggaungkan bahwa integritas merupakan hal penting di BPK, para Anggota
BPK selayaknya dapat menunjukkan bahwa mereka memiliki karakter yang berintegritas
dan kompetensi untuk mendukung profesionalitas pelaksanaan pekerjaan.

Karakter dan kompetensi mempunyai kaitan yang sangat erat. Tanpa kompetensi,
karakter berintegritas saja tidak akan bisa mendukung pencapaian tujuan organisasi.
Demikian pula sebaliknya.

79

Membangun BPK Paripurna

Bentuk penerapan Tone at the Top berikutnya: komitmen. Untuk membentuk tone at
the top dalam membudayakan integritas dibutuhkan komitmen pimpinan. Menurut ACFE,
dalam suatu organisasi, pihak manajemen harus memiliki komitmen terhadap penerapan
kode etik serta membangun lingkungan yang mematuhi kode etik untuk menunjukkan
komitmennya kepada para pegawai.

Apabila level manajemen tertinggi memegang teguh nilai-nilai etik dan integritas,
terdapat kecenderungan pegawai akan mengikuti nilai-nilai tersebut. Namun sebaliknya,
apabila manajemen menunjukkan kurang memiliki perhatian terhadap etik dan integritas,
serta menyerahkan sepenuhnya pada level pelaksana, pegawai cenderung akan lebih
mudah melakukan tindakan yang melanggar kode etik. Sebab, menurut mereka penerapan
nilai-nilai dalam kode etik bukan merupakan prioritas dari organisasi (ACFE, 2018).

Bentuk dukungan pimpinan terhadap perubahan pola pikir dan budaya kerja
ditunjukkan dengan komitmen pimpinan untuk terlibat dalam setiap proses/tahapan
penegakan integritas. Selain tentunya mengikuti peraturan maupun kebijakan yang sudah
ditetapkan.

Komitmen ini bukan saja dalam hal mematuhi hukum dan peraturan yang ada, namun
termasuk juga komitmen untuk menjaga martabat, citra, kehormatan dan kredibilitas BPK.
Anggota BPK merupakan wajah dari BPK. Sosok yang menjadi panutan bagi Pemeriksa.
Sosok yang memberikan visi, wejangan, dan juga kepemimpinan. Semua itu dapat dicapai
dengan modal kepercayaan, dan kepercayaan salah satunya dibangun dengan komitmen
pimpinan untuk menjaga integritas.

Komitmen Anggota BPK dalam pembudayaan integritas, dapat ditunjukkan dengan
memasukkan nilai-nilai integritas mulai dari pencanangan visi dan misi, perencanaan, dan
pelaksanaan yang dilakukan secara konsisten dan berkesinambungan.

Selain itu, sebagai bukti pimpinan berkomitmen atas penegakan integritas, Anggota
BPK sebaiknya menandatangani Pakta Integritas yang berisi komitmen untuk menegakkan
integritas; bertindak berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku; serta
berperan aktif melaporkan adanya tindakan pelanggaran peraturan dan kode etik di
lingkungan BPK. Dalam lingkungan BPK, Tone at the Top selain dilakukan oleh Anggota BPK
juga diturunkan dan dilaksanakan oleh setiap level pimpinan satuan kerja.

80

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

3. Knowledge
Dalam upaya membudayakan integritas, tak hanya diperlukan kesadaran dan keinginan
saja. Tapi, dibutuhkan ilmu dan pengetahuan yang memadai agar pelaksanaannya
efektif.
Pengetahuan, menurut Prosci, dalam hal ini berupa:
1) perilaku dan keterampilan;
2) proses, alat, dan sistem;
3) peran dan tanggung jawab (Prosci, 2019).

Tahapan knowledge berjalan bersamaan dengan tahapan ketiga perubahan pada sisi
proyek/organisasi, yaitu tahap Implementasi. Dalam tahap ini peraturan dan kebijakan terkait
integritas dilaksanakan.

Secara normatif, para pemeriksa BPK mengerti nilai-nilai integritas, namun belum
tentu yang dipahami oleh pemeriksa telah selaras dengan ketentuan yang diharapkan
oleh organisasi. Oleh karena itu, manajemen BPK membekali para Pemeriksa BPK dengan
seperangkat software baik berupa regulasi dan aplikasi serta sosialisasi yang diperlukan.

Implementasi knowledge dalam pembudayaan integritas di lingkungan BPK dapat
dilakukan dengan cara, antara lain, pertama, penyusunan regulasi dan pengembangan
sistem aplikasi.

Pembudayaan integritas di lingkungan BPK perlu didukung dengan seperangkat regulasi
dan kebijakan yang mengatur mengenai kode etik dan implementasinya, serta sistem aplikasi
untuk memudahkan pelaksanaan peraturan tersebut. BPK telah menyusun dan menetapkan
peraturan antara lain:

a. Kode etik
Kode Etik bertujuan untuk mewujudkan Anggota BPK dan Pemeriksa yang independen,

berintegritas dan profesional dalam tugas pemeriksaan demi menjaga martabat,
kehormatan, citra dan kredibilitas BPK. Kode etik harus diwujudkan dalam sikap, ucapan
dan perbuatan Anggota BPK dan Pemeriksa selama menjalankan tugasnya. Ketentuan
terkait kode etik yaitu diantaranya Peraturan BPK RI Nomor 4 Tahun 2018 tentang Kode
Etik BPK dan Peraturan BPK RI Nomor 5 Tahun 2018 tentang Majelis Kehormatan Kode
Etik (MKKE) BPK.
b. Whistle Blowing System (WBS)
Sejak tahun 2011 BPK telah menerapkan program penanganan pelaporan pelanggaran
yang diimplementasikan dengan nama Whistle Blowing System (WBS). Ketentuan

81

Membangun BPK Paripurna

terkait WBS tertuang dalam Keputusan Sekreraris Jenderal BPK RI Nomor 507/K/X-
XIII.2/12/2011 tentang Penanganan Pelaporan Pelanggaran (Whistleblowing) di
Lingkungan BPK.
Selanjutnya pada tahun 2017, BPK telah meluncurkan aplikasi WBS yang dapat diakses
melalui laman https://wbs.bpk.go.id. Sistem tersebut dirancang dengan tujuan untuk
melakukan deteksi dini atas pelanggaran-pelanggaran kode etik yang dilakukan oleh
Anggota BPK dan Pemeriksa dalam menjalankan tugasnya.
Sistem ini dapat dimanfaatkan setiap Anggota BPK dan Pemeriksa yang melihat atau
mengetahui adanya pelanggaran Kode Etik BPK dan/atau disiplin pegawai. Dengan
sistem ini, Anggota BPK dan Pemeriksa diberikan kemudahan untuk melaporkan
dugaan pelanggaran kode etik kepada satuan tugas tertentu yang diberi mandat
untuk menangani pelanggaran kode etik pemeriksaan.
c. Program Pengendalian Gratifikasi
BPK telah menerbitkan Keputusan Sekretaris Jenderal BPK RI Nomor 305.a/K/X-
XIII.2/7/2014 tentang Program Pengendalian Gratifikasi pada Pelaksana BPK. Keputusan
tersebut berisi hal-hal terkait gratifikasi yang mungkin dihadapi Anggota BPK dan
Pemeriksa dalam menjalankan tugasnya. Keputusan tersebut juga mengatur baik
mengenai penerimaan, pemberian hingga implementasi dan sanksi yang diberikan.
Program Pengendalian Gratifikasi (PPG) adalah suatu rangkaian kegiatan pengendalian
gratifikasi melalui sosialisasi, implementasi sistem pengendalian gratifikasi, serta
monitoring dan evaluasi.
Tujuan dari program ini untuk meningkatkan pemahaman dan kesadaran pelaporan
gratifikasi, membentuk lingkungan instansi/organisasi yang sadar dan terkendali
dalam penanganan gratifikasi, dan mempermudah pelaporan atas penerimaan
gratifikasi. Dalam pelaksanaan PPG ini, BPK menyiapkan situs tersendiri yang dapat
diakses pada laman https://ppg.bpk.go.id.
Implementasi knowledge kedua, Sosialisasi dan Diklat. Seperangkat peraturan
dan aplikasi yang telah dibuat dan ditetapkan perlu disosialisasikan kepada seluruh
pemeriksa baik dalam bentuk pertemuan rapat kerja atau rapat koordinasi maupun
saluran lainnya. MKKE perlu melakukan sosialisasi atas peraturan-peraturan tersebut.
Selain itu, peraturan-peraturan tersebut perlu dimasukan dalam kurikulum pendidikan
dan pelatihan yang diselenggarakan oleh Badan Pendidikan dan Pelatihan Pemeriksaan
Keuangan Negara (Badiklat PKN).

82

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

4. Ability
Ability, yaitu tahap dimana individu diharapkan telah memiliki kemampuan untuk

menjalankan perubahan dengan baik. Ability adalah kemampuan menerapkan
pengetahuan menjadi terealisasi. Ability dicapai jika seseorang mempunyai kemampuan
mengimplementasikan perubahan pada level performa yang ditentukan.

Tahapan ability berjalan bersamaan dengan tahapan ketiga perubahan pada sisi proyek/
organisasi, yaitu tahap Implementasi. Dalam tahap ini peraturan dan kebijakan terkait
integritas dilaksanakan.

Implementasi ability dalam pembudayaan integritas di lingkungan BPK dapat dilakukan
dengan menerapkan tata kelola pembudayaan integritas, sebagai berikut, pertama, proses
promosi yang mengedepankan nilai integritas kandidat pejabat. Saat akan mempromosikan
seorang pejabat baik level eselon I, 2, 3, 4, serta PFP, perlu memasukkan unsur rekam jejak
sebagai salah satu hal yang dipertimbangkan.

Kedua, seluruh pemeriksa diwajibkan untuk menandatangani Pakta Integritas setiap
tahun yang berisi komitmen untuk menegakkan integritas; bertindak berdasarkan peraturan
perundang-undangan; serta berperan aktif dalam melaporkan adanya tindakan pelanggaran
peraturan dan kode etik di lingkungan BPK.

Ketiga, untuk menjaga setiap Pemeriksa bebas dari benturan kepentingan, BPK perlu
menerapkan suatu tool guna memperoleh keyakinan tidak adanya benturan kepentingan
dalam pelaksanaan tugas. Pemeriksa diwajibkan mengisi formulir hubungan kekerabatan
yang mereka miliki dengan individu-individu yang bekerja di entitas yang menjadi auditee di
wilayah kerja Satuan Kerja (Satker) BPK terkait. Informasi mengenai hubungan kekerabatan
dapat dijadikan acuan sebagai pertimbangan atas lokasi penugasan pemeriksa tersebut.

Keempat, adanya sistem rotasi penempatan bagi Pemeriksa dalam jangka waktu tertentu
di seluruh Satker BPK. Hal tersebut diharapkan membatasi pemeriksa agar tidak menjalin
hubungan yang terlalu dekat dengan auditee sehingga pada saat penugasan tidak terdapat
adanya benturan kepentingan.

Kelima, para Tortama, Kaud, Kalan, dan/atau Penanggung Jawab Pemeriksaan agar
mengomunikasikan nilai-nilai integritas melalui pengarahan kepada seluruh Pemeriksa
secara berkala khususnya pada saat akan melakukan pemeriksaan.

Keenam, para Tortama, Kaud, Kalan, dan/atau Penanggung Jawab Pemeriksaan perlu
melakukan sosialisasi kepada seluruh pihak yang diperiksa terkait integritas antara lain
dengan mencantumkan pasal terkait kode etik di dalam surat tugas pemeriksaan serta
menyampaikan dan menekankan hal terkait integritas kepada entitas/pihak terkait yang
diperiksa pada saat entry meeting.

83

Membangun BPK Paripurna

Ketujuh, Para Tortama, Kaud, Kalan, dan/atau Penanggung Jawab Pemeriksaan juga
perlu menciptakan budaya saling mengingatkan di antara Pemeriksa dan melaporkan
kepada pejabat fungsional pemeriksa yang lebih tinggi apabila terdapat pemeriksa yang
melakukan atau akan melakukan pelanggaran terhadap kode etik pemeriksaan sehingga
bisa dilakukan pencegahan sebelum terjadinya pelanggaran yang lebih serius dan luas.

Kedelapan, ditekankan kepada para wakil penanggung jawab, pengendali teknis,
ketua tim, dan ketua sub tim bahwa selain merencanakan, mengendalikan dan mengawasi
pelaksanaan prosedur pemeriksaan, mereka juga bertanggung jawab terhadap penegakan
integritas pada tim pemeriksa yang berada di bawahnya.

Kesembilan, melakukan pengawasan secara berkala dengan meminta laporan
perkembangan pelaksanaan pemeriksaan kepada tim pemeriksa dan jika diperlukan
melakukan pembahasan atas perkembangan pelaksanaan pemeriksaan tersebut.

Kesepuluh, membangun komunikasi yang baik dengan para pemangku kepentingan
sehingga diharapkan dapat memperoleh informasi terkait perilaku pemeriksa di lapangan
sebagai bahan pengawasan dalam penegakan integritas.

Selain itu, perlu membangun dan memelihara suasana spiritual di lingkungan kerjanya
dengan berlandaskan nilai-nilai agama. Membangun zona integritas di satuan kerjanya
untuk mewujudkan satuan kerja yang berpredikat Wilayah Bebas Korupsi (WBK) dan
Wilayah Birokrasi Bersih dan Melayani (WBBM).

Dalam organisasi BPK, peranan penegakan integritas dilaksanakan oleh Inspektorat
Penegakan Integritas (PI) yang berada di bawah Inspektorat Utama (Itama). Inspektorat
PI mempunyai tugas melakukan evaluasi atas sistem kendali kecurangan, penegakan
integritas, dan memberikan dukungan pengawasan di lingkungan BPK (BPK, 2019).
Inspektorat PI telah berupaya melakukan pelaksanaan tugasnya namun upaya tersebut
tetap harus didukung oleh setiap kepala satuan kerja di BPK, mengingat begitu besarnya
organisasi BPK yang mencakup seluruh provinsi di Indonesia.

Kepala satuan kerja (satker) khususnya Auditor Utama, Kepala Auditorat dan Kepala
Perwakilan, harus memiliki sensitivitas tinggi atas adanya gejala pelanggaran integritas
yang muncul di lingkungan pemeriksa dibawahnya. Kepala satker harus melakukan
pengawasan, sadar dan membuka mata atas adanya laporan atau pengaduan dugaan
pelanggaran integritas yang masuk baik dari masyarakat, entitas yang diperiksa maupun
laporan dari anggota tim, ketua tim, dan atau pengendali teknis. Namun demikian, kepala
satker juga tidak serta merta langsung menuduh telah terjadi pelanggaran integritas
tanpa dilakukan pemeriksaan atas kebenaran laporan atau pengaduan tersebut. Sudah

84