BUKU 1 Membangun BPK Paripurna

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

selayaknya BPK memiliki suatu mekanisme penanganan awal oleh kepala satker -selaku
atasan langsung- atas informasi berupa laporan atau pengaduan pelanggaran integritas,
sebelum ditangani oleh Inspektorat Utama BPK karena kepala satker mempunyai fungsi
pembinaan pada bawahannya.

5. Reinforcement
Reinforcement merupakan tahap mempertahankan dan menyempurnakan perubahan

yang sudah dijalankan. Hal tersebut sangat penting dilakukan karena banyak perubahan
terjadi hanya pada tahap awal perubahan tersebut dicanangkan.Tapi, pada tahap pelaksanaan
menjadi tidak jelas arah, tujuan dan perubahan yang hendak dicapai.

Penting sekali untuk menjaga momentum perubahan agar tidak hanya semangat di
awal, namun hilang perlahan seiring dengan waktu berjalan. Tahapan reinforcement berjalan
bersamaan dengan tahapan keempat perubahan pada sisi proyek/organisasi, yaitu tahap
pascaimplementasi (post implementation). Dalam tahap ini dilaksanakan untuk meyakinkan
bahwa budaya integritas terus diimplementasikan.

Adapun tujuan dari reinforcement,antara lain untuk menjaga keberlangsungan perubahan,
karena menurut Prosci, secara psikologis manusia memiliki resistensi dan kecenderungan
untuk kembali ke kondisi awal (zona nyaman) disaat mereka berada dalam suatu proses
perubahan. Selain itu, proses reinforcement yang efektif dapat membangun suatu momentum
perubahan dari kondisi awal ke kondisi baru yang lebih baik. Dalam hal ini adalah kondisi
dimana Pemeriksa BPK mampu menghayati dan mengamalkan nilai-nilai integritas.

Menurut Prosci, beberapa cara reinforcement yang umum diterapkan adalah
1) Merayakan dan memberikan pengakuan atas keberhasilan dalam melakukan

perubahan;
2) Memberikan penghargaan;
3) Mendapatkan umpan balik dari para pegawai;
4) Melakukan audit dan menerapkan sistem manajemen kinerja; dan
5) Membangun sistem akuntabilitas.

Dalam pembudayaan integritas, langkah yang dapat dilaksanakan sehubungan dengan
reinforcement antara lain, pertama, mengaitkan kepatuhan pada kode etik dengan indikator
kinerja individu dan satuan kerja. Indikator kinerja merupakan pemicu yang efektif untuk
mengarahkan kebijakan manajemen.

Oleh karena itu, menjadikan penegakan integritas sebagai salah satu target kinerja akan

85

Membangun BPK Paripurna

dapat memacu perilaku beretika yang diharapkan. Sehubungan dengan hal tersebut, maka
perlu dilakukan pengukuran apakah setiap individu dan atau satuan kerja telah melakukan
pelanggaran kode etik atau tidak. Untuk individu atau satuan kerja yang terbukti tidak
melakukan pelanggaran kode etik, sudah selayaknya diberikan suatu pengakuan atau
penghargaan oleh organisasi.

Kedua, untuk setiap pelaksanaan pemeriksaan, perlu dilakukan survei atas kepuasan entitas
terkait integritas tim pemeriksa. Untuk tim pemeriksa yang hasil surveinya menunjukkan nilai
kepuasan yang tinggi, perlu diberikan pengakuan dan penghargaan. Sebaliknya, yang nilai
kepuasannya rendah, perlu dilakukan evaluasi yang mendalam pada tim pemeriksa tersebut.

BPK dalam setiap tahunnya juga telah memberikan penghargaan dan pengakuan kepada
satker yang memperoleh predikat WBK dan WBBM. Hal ini juga merupakan salah satu bentuk
implementasi dari reinforcement. Bentuk pengakuan dan penghargaan tersebut diharapkan
dapat menjadi penyemangat bagi satker lainnya untuk melakukan perbaikan.

Ketiga, Anggota BPK dan pimpinan satker sebaiknya melakukan evaluasi terkait
pelaksanaan penegakan integritas dengan meminta umpan balik kepada para Pemeriksa.
Evaluasi ini diperlukan untuk mengetahui apakah upaya penegakan integritas yang telah
dilakukan. Selain itu, juga apakah peraturan atau kebijakan yang ada sudah mencukupi atau
masih perlu dilakukan perbaikan. Hasil evaluasi tersebut dijadikan dasar untuk perbaikan
secara terus menerus.

Keempat, penguatan budaya integritas harus terus dilakukan. Langkah yang telah
dilakukan, yaitu melaksanakan sidang MKKE atas dugaan pelanggaran kode etik, yang dapat
menjadi alat yang efektif dalam pembudayaan integritas.

Dalam persidangan tersebut, jika terbukti terjadi pelanggaran kode etik maka akan
diterapkan sanksi sesuai yang diatur dalam peraturan. BPK perlu menyebarkan informasi
kepada Pemeriksa di lingkungan kerjanya bahwa pelanggaran kode etik tidak akan ditoleransi.

Hal itu dapat ditempuh dengan menyampaikan berapa kasus yang telah diproses dalam
persidangan; apa hasil keputusan sidang MKKE atas kasus tersebut; serta langkah apa yang
akan dilakukan untuk memperkuat pengendalian internal agar pelanggaran serupa tidak
terulang.

Semuanya itu disampaikan dalam sosialisasi kepada seluruh Pemeriksa atau di-upload
dalam Portal BPK. Persepsi bahwa tindakan tidak berintegritas akan tertangkap dan dihukum
dapat menjadi pencegah yang efektif ketika seseorang mulai tergiur untuk melanggar
integritas.

86

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

C. Penutup
Apa yang dapat disimpulkan di sini bahwa membudayakan integritas di lingkungan

BPK dapat dilakukan melalui pendekatan ADKAR. Prosesnya dimulai dari menumbuhkan
kesadaran untuk berubah (awareness); memiliki keinginan untuk mendukung dan
berpartisipasi pada proses perubahan (desire); memiliki pengetahuan bagaimana
melakukan perubahan (knowledge); kemampuan untuk melakukan perubahan (ability);
serta memberikan penguatan untuk keberlangsungan perubahan (reinforcement).

BPK perlu memperkuat dan menyempurnakan budaya berintegritas. Pengalaman yang
diperoleh selama ini memberikan pembelajaran atas beberapa hal, pertama, pembudayaan
integritas tidak hanya dilakukan menggunakan pendekatan kepatuhan terhadap peraturan
terkait kode etik, tapi juga harus dilengkapi dengan pendekatan nilai. Caranya, dengan
menginternalisasi nilai-nilai etika pada setiap individu di BPK.

Kedua, pembudayaan integritas harus dimulai dari tingkat pimpinan yang tertinggi
yakni Anggota BPK. Kemudian diturunkan dan dilaksanakan oleh setiap pimpinan satker.
Pimpinan harus memberikan contoh kepada bawahannya dan menunjukkan komitmen
yang tinggi untuk membudayakan integritas.

Ketiga, BPK perlu menekankan perlunya rekam jejak terkait integritas dalam proses
promosi jabatan struktural dan fungsional pemeriksa.

Keempat, para kepala satker perlu menciptakan budaya saling mengingatkan dan
melaporkan atas adanya dugaan pelanggaran integritas. Selain itu, mengingatkan para PFP
bahwa tugasnya tidak hanya terkait perencanaan dan pelaksanaan prosedur pemeriksaan,
melainkan juga terkait pelaksanaan kode etik BPK.

Kelima, BPK perlu memiliki suatu mekanisme penanganan awal oleh kepala satker
atas informasi berupa laporan atau pengaduan pelanggaran integritas yang dilakukan
bawahannya, sebelum ditangani oleh Itama.

Keenam, BPK perlu memberikan suatu pengakuan dan penghargaan kepada satker yang
dapat menegakkan integritas dan memberikan sanksi yang tegas bagi yang melanggar
kode etik berdasarkan putusan sidang MKKE. Putusan tersebut selayaknya diinformasikan
kepada seluruh pemeriksa sebagai contoh bagi pemeriksa lainnya.

87

Membangun BPK Paripurna

Daftar PUSTAKA

Anechiarico, Frank dan James B. Jacobs. (1996). The Pursuit of Absolute Integrity: How
Corruption Control Makes Government Ineffective. The University of Chicago Press.

Association of Certified Fraud Examiners. (2018). Fighting Fraud in The Government. Texas.
USA.

Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia. (2017). Peraturan Badan Pemeriksa
Keuangan Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2017 tentang Standar Pemeriksaan
Keuangan Negara. Jakarta. Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia.

Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia. (2018). Peraturan Badan Pemeriksa
Keuangan Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 2018 tentang Kode Etik Badan Pemeriksa
Keuangan. Jakarta. Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia.

Brewer, B., Joan Y. H. Leung, dan Ian Scott. (2015). Value-Based Integrity Management and
Bureucratic Organizations: Changing the Mix. London. Routledge.

Inspektur Utama Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia. (2019). Penegakan
Integritas – Kode Etik dan Netralitas PNS di Lingkungan Pelaksana BPK. Jakarta. Badan
Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia

International Standards of Supreme Audit Institutions. (2016). The International Standards of
Supreme Audit Institutions 30 Code of Ethics. Vienna. Austria.

Menzel, Donald C. (2015). Research on Ethics and Integrity in Public Administration: Moving
Forward, Looking Back. Public Integriry. Vol.17: 343 – 370. Routledge Taylor & Francis
Group.

Presiden Republik Indonesia. (2010). Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 53
Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil. Jakarta. Indonesia.

Prosci. The Prosci ADKAR Model: A Goal-Oriented Change Management Model To Guide
Individual and Organizational Change. Colorado. USA.

88

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

89

Membangun BPK Paripurna

Perencanaan Strategis
dalam Pemeriksaan
Keuangan Negara

Prof. Dr. Bahrullah Akbar, M.B.A., CSFA
(Anggota V BPK /Pimpinan Pemeriksaan KN V)

A. Pendahuluan
Latar Belakang

Perencanaan strategis merupakan alat manajemen dalam pelaksanaan aktivitas
dan fungsi organisasi agar organisasi dapat mencapai tujuan. Perencanaan strategis
mempunyai kerangka waktu jangka panjang dan menengah. Namun, dalam praktiknya
banyak organisasi yang lemah dalam perencanaan strategis sehingga tujuan organisasi
yang telah ditetapkan tidak dapat dicapai.

Banyak permasalahan yang menyebabkan lemahnya perencanaan strategis organisasi,
di antaranya adalah organisasi yang salah dalam menganalisis perkembangan lingkungan
internal dan eksternal. Selain itu, organisasi kerap salah menggunakan alat – alat analisis
sehingga menghasilkan analisis yang keliru. Untuk mengatasi permasalahan tersebut, maka
perlu dilakukan langkah – langkah yang tepat bagi setiap organisasi agar perencanaan
strategis menjadi alat manajemen yang efektif dalam pencapaian tujuan organisasi.

Dalam lingkup yang lebih besar, setiap negara juga mempunyai tujuannya masing
– masing. Tak terkecuali Negara Kesatuan Republik Indonesia juga mempunyai tujuan
bernegara yang termaktub dalam Pembukaan Undang – Undang Dasar 1945 (UUD 1945),
yaitu:

1. Melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia;
2. Memajukan kesejahteraan umum;
3. Mencerdaskan kehidupan bangsa; dan
4. Ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian

abadi dan keadilan sosial.

90

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

Untuk mencapai tujuan bernegara tersebut maka setiap institusi negara atau
pemerintahan perlu melaksanakan tugas dan perannya masing – masing. Badan Pemeriksa
Keuangan (BPK) perlu mengambil peran sesuai dengan wewenangnya untuk melaksanakan
pemeriksaan tatakelola dan pertanggungjawaban keuangan negara sesuai dengan Undang
– Undang Nomor 15 tahun 2004 Tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab
Keuangan Negara. Untuk optimalisasi peran BPK tersebut salah satunya adalah BPK harus
mempunyai perencanaan strategis yang baik.

International Supreme Pemeriksaan Institution (INTOSAI) mengidentifikasi bahwa
banyak Supreme Pemeriksaan Institution (SAI) sebagai anggota INTOSAI yang lemah
dalam memformulasikan perencanaan strategisnya. Bahkan, ada beberapa SAI yang tidak
mempunyai rencana strategis sama sekali.

Untuk mengatasi permasalahan tersebut, INTOSAI menerbitkan pedoman penyusunan
perencanaan strategis bagi SAI. Sebagai anggota INTOSAI, BPK perlu memformulasikan dan
menetapkan perencanaan strategis dalam pemeriksaan keuangan negara.

Keuangan negara merupakan sumber dana untuk pembangunan nasional. Oleh karena
itu, tatakelola dan pertanggungjawabannya harus dilaksanakan secara akuntabel dan
transparan agar tercipta good governance serta tercapainya tujuan bernegara.

Di sisi lain, perencanaan strategis pemeriksaan keuangan negara tersebut secara formal
dituangkan dalam rencana strategis BPK. Perencanaan strategis pemeriksaan keuangan
negara tersebut diharapkan dapat membantu pencapaian tujuan bernegara yang
dilaksanakan.

Selain itu, dalam lingkup internasional, BPK harus mencapai kedewasaan akuntabilitas
badan pemeriksa yang modelnya dikembangkan oleh INTOSAI. Model yang dinamakan
sebagai the accountability organization maturity model terdiri dari enam tingkatan yang
terdiri dari:

(1) combating corruption;
(2) enhancing transparency;
(3) assuring accountability;
(4) enhancing economy,
efficiency, ethics, equity, and effectiveness;
(5) increasing insight; dan
(6) facilitating foresight.

91

Membangun BPK Paripurna

Tingkatan pertama sampai keempat merupakan pelaksanaan fungsi oversight.
Sementara tingkatan kelima insight dan tingkatan keenam pelaksanaan fungsi foresight.

Rumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang di atas, maka sebagai lembaga yang mempunyai wewenang

untuk melaksanakan pemeriksaan pengelolaan dan pertanggung jawaban keuangan
negara, maka BPK harus mempunyai proses bisnis dan manajemen yang baik di antaranya
adalah BPK harus memformulasikan dan menetapkan perencanaan strategis yang dapat
digunakan untuk mendukung pencapaian tujuan negara maupun BPK sendiri. Rumusan
masalah dari tulisan ini adalah bagaimana proses memformulasikan perencanaan
strategis untuk pemeriksaan keuangan negara.

B. Landasan Teori
Keuangan Negara

Keuangan negara merupakan bagian tidak terpisahkan dari keuangan publik atau
bahkan ada yang berpendapat bahwa keuangan negara sama dengan keuangan publik.
Pandangan tersebut didasari oleh teori keuangan publik yang telah dikembangkan oleh
Musgrave1 yang mendefinisikan keuangan publik sebagai ilmu yang mempelajari aktivitas
– aktivitas ekonomi pemerintah. Hal ini diperkuat dengan pendapat dari Plehn2 yang
menyatakan bahwa keuangan publik merupakan ilmu yang mempelajari penggunaan
dana – dana pemerintah untuk memenuhi kebutuhan pembayaran pemerintah.

Dari kedua pendapat tersebut dapat dilihat bahwa terdapat keeratan keuangan publik
dengan aktivitas pemerintah yang merupakan pengelola utama keuangan negara. Arsjad3
berpendapat bahwa pengidentikkan sektor publik kepada pemerintah berasal dari anglo
saxon hal ini ditelusuri dari kepustakaan – kepustakaan yang ada di negara anglo saxon.

Definisi keuangan negara sendiri menurut Undang – Undang Nomor 17 Tahun 2003
tentang Keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai
dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat
dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Dari
pengertian ini jelas secara eksplisit bahwa lingkup keuangan negara sangat luas karena
tidak hanya menyangkut uang tunai tetapi juga termasuk di dalamnya barang yang bisa
dinilai uang.

1 Musgrave, Richard A., Theory of Public Finance., 1959., New York McGraw Hill., hal 7
2 Plehn, Carl C., Introduction of Public Finance., 1929
3 Arsjad, Nurdjaman., Keuangan Negara., 1992., Intermedia

92

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

Nilai Dasar BPK
Pasal 1 angka 8 Peraturan BPK Nomor 4 Tahun 2018 tentang Kode Etik BPK

mendefinisikan nilai dasar sebagai kristalisasi moral yang melekat pada diri setiap anggota
BPK dan Pemeriksa serta menjadi patokan dan cita – cita yang ideal dalam melaksanakan
Pemeriksaan.

BPK mempunyai tiga nilai dasar yang terdiri dari Independensi, Integritas, dan
Profesionalisme. Independensi merupakan sikap dan tindakan dalam melaksanakan
pemeriksaan untuk tidak memihak kepada siapapun dan tidak dipengaruhi oleh siapapun.

Integritas merupakan mutu, sifat atau keadaan yang menunjukkan kesatuan yang
utuh, dimilikinya sifat jujur, kerasnya upaya serta kompetensi yang memadai. Adapun
Profesionalisme merupakan kemampuan, keahlian dan komitmen profesi dalam
menjalankan tugas.

Hubungan Manajemen, Organisasi dan Administrasi
Model hubungan manajemen, organisasi dan administrasi pertama kali dikembangkan

oleh Coase4 (1937) yang menggunakan ilmu ekonomi dalam mengukur biaya – biaya dalam
perusahaan. Coase berusaha menghubungkan elemen – elemen perusahaan yang terdiri
dari manajemen, organisasi dan administrasi.

Teori itu selanjutnya diadopsi oleh Arif5 (1990) mengembangkan model yang
menghubungkan manajemen, organisasi dan administrasi. Model tersebut merupakan
perpaduan teori yang berkenaan dengan administrasi, organisasi dan manajemen. Model ini
mengungkapkan bahwa organisasi dan manajemen merupakan sarana bagi administrasi.

Teori organisasi yang digunakan di antaranya teori yang dikembangkan Malinowski
(1961), James D. Mooney (1937), Chester I. Bernard (1938) dan Henry L. sick (1999) yang
mendefinisikan organisasi sebagai kumpulan orang – orang yang saling berinteraksi dan
mempunyai tujuan yang sama. Teori administrasi yang digunakan merupakan teori yang
mengungkapkan bahwa administrasi merupakan proses pengarahan dan penkoordinasian
yang berasal dari toeri administrasi publik yang dikembangkan oleh John M. Pfiffner dan
R.V. Presthus (1953).

4 Coase, R.H., The Nature of The Firm., 1937., Economica, New Series, Vol. 4 No. 16, (Nov. 1937)., pp 386 -405
5 Arif, Mirrian Sjofjan., Hubungan Antara Administrasi, Organisasi dan Manajemen., 1990., Modul 1

93

Membangun BPK Paripurna

ISSAI dan SPKN
Ayat (1) Pasal 33 Undang – Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa

Keuangan, menyebutkan, “untuk menjamin mutu pemeriksaan pengelolaan dan tanggung
jawab keuangan negara oleh BPK sesuai dengan standar, sistem pengendalian mutu BPK
ditelaah oleh lembaga pemeriksa negara lain yang menjadi anggota organisasi pemeriksa
dunia”.

Sementara, International Standard Supreme Audit Institution (ISSAI) merupakan standar
internasional yang dijadikan pedoman bagi lembaga pemeriksa publik di dunia seperti
BPK. ISSAI secara resmi disahkan oleh INTOSAI. Kerangka ISSAI terdiri dari prinsip, standar,
dan pedoman INTOSAI resmi. Ini diatur dalam empat tingkatan dan INTOSAI GOV., yang
terdiri dari:
1. Prinsip Pendirian - disusun dalam satu dokumen: Deklarasi Lima.
2. Prasyarat untuk berfungsinya SAI prasyarat dasar untuk berfungsinya dan perilaku

profesional SAI.
3. Prinsip pemeriksaan fundamental - memuat prinsip dasar untuk melaksanakan

pemeriksaan entitas public
4. Pedoman pemeriksaan - menerjemahkan prinsip-prinsip dasar pemeriksaan menjadi

pedoman yang lebih spesifik, terperinci dan operasional yang dapat digunakan setiap
hari untuk tugas-tugas pemeriksaan.

Selain ISSAI, di Indonesia terdapat Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN). SPKN
merupakan patokan untuk melakukan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab
keuangan negara. SPKN ditetapkan dengan Peraturan BPK Nomor 1 Tahun 2017 Tentang
SPKN, dituangkan dalam bentuk Pernyataan Standar Pemeriksaan (PSP).

Strategi dan Perencanaan Strategi
Menurut Milkovich dalam Youndt6 et. al. (1996) strategis adalah sesuatu yang

mempunyai dampak atau pengaruh terhadap suatu tujuan tertentu dalam jangka panjang.
Kerzner7 (2002) mendefinisikan perencanaan strategis sebagai sebuah alat manajemen
yang digunakan untuk mengelola kondisi saat ini untuk melakukan proyeksi kondisi pada
masa depan, sehingga rencana strategis adalah sebuah petunjuk yang dapat digunakan

6 Youndt, Mark A., Snell, Scott A., Dean, James W., Levak, David P., Human Resource Management Manufacturing
Strategy and Firm Performance., 1996., Academy and Management Journal 1996 Vol. 39 836-866

7 Krzner, Harold., Strategic Planning for Project Management Using a Project Management Maturity Model., 2002.,
Wiley

94

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

organisasi dari kondisi saat ini untuk mereka bekerja menuju 5 sampai 10 tahun ke depan.
Perencanaan strategis dilakukan dengan terlebih dahulu menganalisis lingkungan

internal dan eksternal organisasi. Pendekatan yang paling pouler dalam menganalisis
lingkungan strategis adalah dengan menggunakan metode Strength, Weakness,
Opportunity dan Threat (SWOT). Pendekatan SWOT yang pertama kali diperkenalkan oleh
Albert Humprey ini, pada dasarnya digunakan untuk mengidentifikasi faktor internal dan
eksternal yang mendukung dan yang tidak dalam mencapai tujuan tersebut.

Analisis SWOT diterapkan dengan cara menganalisis dan mengklasifikasi berbagai hal
yang mempengaruhi keempat faktornya, kemudian mendeskripsikannya dalam gambar
matrik SWOT. Cara mengaplikasikannya yakni:
• Bagaimana kekuatan (strengths) mampu mengambil keuntungan (advantage) dari

peluang (opportunities) yang ada;
• Bagaimana cara mengatasi kelemahan (weaknesses) yang mengurangi keuntungan

(advantage) dari peluang (opportunities) yang ada;
• Bagaimana kekuatan (strengths) mampu menghadapi ancaman (threats) yang ada;
• Bagaimana cara mengatasi kelemahan (weaknesses) yang mampu membuat ancaman

(threats) menjadi nyata atau menciptakan sebuah ancaman baru.

Identifikasi lingkungan eksternal organisasi berupa kekuatan dan kelemahan dari
organisasi merupakan proses internal bisnis dalam organisasi. Dalam identifikasi kekuatan
dan kelemahan ini perlu dipertimbangkan alat – alat analisis yang tepat salah satunya
adalah Model yang dikembangkan oleh Tom Peters dan Robert Waterman8 di akhir tahun
1970-an.

Model itu disebut sebagai McKinsey 7S Framework, yang terdiri dari tujuh elemen bagi
organisasi untuk mencapai tujuannya. Ketujuh elemen tersebut dibagi kedalam dua
kategori berupa hard elements yang terdiri dari (1) strategy; (2) structure dan (3) system dan
soft elements yang terdiri dari (4) share values; (5) skilss; (6) style dan (7) staff.

Dengan tujuh elemen tersebut, maka alat – alat analisis manajemen untuk
mengelompokkan kekuatan dan kelemahan organisasi dapat dilakukan melalui value chain
analysis, organization culture analysis, workload analysis, competency analysis, IT evaluation
analysis dan financial analysis.

Analisis lanjutan juga dapat dilakukan dengan menggunakan Balance Scorecard (BSC)
yang terdiri dari empat perspektif yaitu keuangan (finance), pelanggan (customer), proses
internal (internal process) dan pertumbuhan dan pembelajaran (learning and growth).

8 https://www.mindtools.com/pages/article/newSTR_91.htm

95

Membangun BPK Paripurna

Sementara, Identifikasi lingkungan eksternal organisasi berupa kesempatan dan
tantangan dapat dilakukan dengan melikat tujuh aspek yang terdiri dari aspek politik,
ekonomi, sosial, teknologi, lingkungan, legal dan persaingan. Alat – alat analisis yang bisa
digunakan dalam mengidentifikasi kesempatan dan tantangan adalah PESTLE analysis, five
forces model dan supply demand analysis.

New Public Management
Dalam organisasi sektor publik, identifikasi lingkungan internal dan eksternal dapat

ditambahkan dengan pendekatan new public governance (NPG). Teori tentang governance
masih terus diperdebatkan di mana governance tersebut cocok digunakan.

Rhodes9 (1996) mengidentifikasi ada enam penggunaan governance yang terdiri dari:
(1) the minimal state; (2) corporate governance; (3) the new public management; (4) good
governance; (5) socio-cybernetic system; dan (6) self-organizing and inter-organizational
networks.

Rhodes menetapkan bahwa governance merupakan jaringan yang mengatur diri sendiri,
antar-organisasi/self-organizing inter-organizational networks. Argumen tersebut didasari
oleh semakin pentingnya peran jaringan yang melengkapi pasar dan hirarki sehingga
Rhodes mendefinisikan goverance sebagai perubahan dalam arti pemerintahan, mengacu
kepada proses baru dari penatakelolaan, atau perubahan kondisi dari penatausahaan
ketentuan yang baik, atau metode baru yang digunakan untuk mengatur masyarakat.

Sedangkan Stoker10 (1998) mengidentifikasi lima proposisi tentang governance, yang
terdiri dari:
1. Governance mengacu kepada sekumpulan institusi dan aktor yang tidak ada hanya di

pemerintahan;
2. Governance mengidentifikasi kaburnya batas – batas dan tanggung jawab dalam

penanganan masalah – masalah sosial dan ekonomi;
3. Governance mengidentifikasi ketergantungan kekuatan yang terlibat dalam hubungan

antar lembaga secara bersama – sama;
4. Governance adalah jaringan yang otonom yang mengatur sendiri peran para aktor;
5. Governance mengedepankan penyelesaian masalah yang tidak bertumpu kepada

kekuasaannya namun lebih banyak mengarahkan dan membimbing.

9 Rhodes, R. A. W., The New Governance: Governing without Government’., 1996., Political Studies (1996), XLIV,
652-667., hal 653

10 Stoker, Gerry., Governance as Theory: Five Proposition., 1998., Blackwel Publishers., hal 17

96

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

NPG merupakan paradigma baru dalam ilmu administrasi publik yang dilengkapi
dengan pluralisme, hubungan antara organisasi internal dan eksternal. Teori – teori lain
yang dikemukakan oleh para ahli tentang NPG lebih banyak kepada perubahan hubungan
pemerintah dengan masyarakat sebagai organisasi lain yang mungkin juga memberikan
layanan public.

Terkait dengan NPG ini, Runya11 et. al. (2015) menyatakan bahwa setelah berkembangnya
New Public Management (NPM), NPG adalah paradigma teori yang sekarang banyak
digunakan dalam administrasi publik pemerintahan kontemporer.

Perkembangan tersebut membuat perubahan yang mendalam dari peran pemerintah
dan hubungannya dengan masyarakat. Sementara, Bovaird12 (2003) mengemukakan bahwa
public governance adalah interaksi diantara pihak – pihak yang mempunyai kepentingan
yang dapat mempengaruhi kebijakan publik.

Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional dan SDGs
Untuk mencapai tujuan bernegara yang termaktub dalam Pembukaan UUD 1945

dibuatlah sistem perencanaan pembangunan nasional yang secara formal dituangkan
dalam Undang – Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan
Nasional.

Dalam sistem perencanaan pembangunan nasional, rencana strategis dituangkan
dalam Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) dengan periode 20 tahun dan
Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM). RPJP dan RPJM juga ditetapkan oleh
setiap daerah di tingkat Provinsi, Kabupaten/Kota dan Desa.

Sistem perencanaan pembangunan nasional ditujukan untuk
1. Mendukung koordinasi antarpelaku pembangunan;
2. Menjamin terciptanya integrasi, sinkronisasi, dan sinergi baik antardaerah, antarruang,

antarwaktu, antarfungsi pemerintah maupun antara Pusat dan Daerah;
3. Menjamin keterkaitan dan konsistensi antara perencanaan, penganggaran, pelaksanaan,

dan pengawasan;
4. Mengoptimalkan partisipasi masyarakat; dan
5. Menjamin tercapainya penggunaan sumber daya secara efisien, efektif, berkeadilan,

dan berkelanjutan.

11 Runya, Xu., Qigui, Sun., Wei, Si., The Third Wave of Public Administration: New Public Governance., Canadian
Social Science Vol. 11 No. 7 2015., hal 11

12 Bovaird, Tony., Loeffler, Elke., Public Management and Governance., Second Edition., 2003., Routledge

97

Membangun BPK Paripurna

Sementara, tujuan pembangunan berkelanjutan atau Sustainable Development Goals
(SDG’s) adalah seperangkat program dan target pembangunan untuk dan oleh semua
negara anggota Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB), termasuk Indonesia. SDGs berlaku sejak
2016 hingga 2030. SDG menggantikan tujuan pembangunan millennium atau Millennium
Development Goals (MDGs), yang berakhir 2015. SDGs berisi 17 tujuan dengan 169 capaian
yang terukur dan tenggat yang telah ditentukan PBB sebagai agenda dunia pembangunan
untuk kemaslahatan manusia dan bumi.

C. Perencanaan Strategis Pemeriksaan Keuangan Negara
Analisis Lingkungan Strategis Pemeriksaan

Analisis lingkungan strategis merupakan analisis yang dilakukan secara objektif
dan komprehensif dengan mempergunakan data yang akurat, terbaru dan berasal dari
lingkungan internal dan eksternal.

Sementara, lingkungan strategis yang perlu diperhatikan dalam penyusunan
perencanaan strategis pemeriksaan keuangan negara di antaranya:
1. Perkembangan atau kondisi dari pencapaian tujuan bernegara melalui pencapaian

perencanaan pembangunan nasional jangka panjang dan menengah;
2. Perkembangan tatakelola pemerintahan;
3. Perkembangan regulasi;
4. Perkembangan atau kondisi internasional BPK terlibat di dalamnya seperti INTOSAI,

Asian Organization of Supreme Audit Institutions (ASOSAI), Association of Southeast Asian
Nations of Supreme Audit Institution (ASEANSAI) dan SDGs;
5. Kondisi lingkungan dan keberadaan BPK sebagai lembaga negara dalam mendukung
pencapaian pembangunan nasional;
6. Pencapian kinerja dan evaluasi atas perencanaan strategis periode sebelumnya serta
isu-isu strategis, relevansi pemeriksaan dengan harapan pemangku kepentingan,
penyelesaian tindak lanjut rekomendasi, kepuasan para pemangku kepentingan,
penguatan sistem informasi, penyempurnaan proses bisnis dan Struktur Organisasi dan
Tata Kerja (SOTK), serta pengelolaan kompetensi Sumber Daya Manusia (SDM).

Pedoman Perancangan Perencanaan Strategis
INTOSAI13 (2009) mengeluarkan pedoman pembuatan perencanaan strategis bagi

SAI yang menjadi anggota INTOSAI. Tujuan dari dikeluarkan pedoman ini agar SAI dapat

13 INTOSAI DEVELOPMENT INITIATIVE (IDI)., Strategic Planning A Handbook for Supreme Pemeriksaan Institu-
tion., 2009

98

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

memformulasikan perencanaan strategis dengan langkah – langkah yang mudah. Menurut
INTOSAI, perencanaan strategis merupakan langkah awal dari pengembangan strategis
dari SAI.

Di sisi lain, Strategic development atau capacity building merupakan pengembangan
kemampuan inti dan kapabilitas SAI dalam penggunaan sumber dayanya secara optimal
dan pelaksanaan tugas pemeriksaan yang lebih efektif agar memberikan hasil yang sesuai
dengan yang diharapkan. Inisiatif adanya strategic development bisa datang dari berbagai
bentuk seperti adanya perubahan legislasi, pengembangan struktur organisasi, peninjauan
kembali proses kerja, penyiapan manual kerja dan berbagai pengaruh yang mempengaruhi
personil yang ada dalam SAI.

Kerangka Pemikiran Perencanaan Strategis
Akbar dan Djazuli14 (2018) mengembangkan model kerangka pemikiran strategis yang

menggunakan pendekatan Input Process Output (IPO) dalam proses bisnis di BPK. Input
merupakan bauran dari unsur individu pemeriksa yang diwakilkan oleh nilai dasar BPK dan
unsur organisasi BPK sendiri yang dibangun berdasarkan model hubungan manajemen,
organisasi dan administrasi.

Kedua unsur input tersebut diproses dengan pendekatan NPG diharapkan dapat
menghasilkan output pemeriksaan yang bermanfaat dan berkualitas, yang pada akhirnya
memberikan outcome berupa tercapainya the accountability organization maturity model
dan memberikan impact atas tercapainya tujuan bernegara.

Secara lengkap pendekatan IPO yang dikembangkan Akbar dapat dilihat dalam gambar
berikut ini:

Kerangka Pemikiran Strategis Proses Bisnis BPK

Input Proses Output Outcome Impact

Nilai Dasar BPK SWOT, NPG dan Pemeriksaan yang Pencapaian the Pencapaian Tujuan
Standar Berkualitas dan accountability Bernegara
Model Hubungan Bermanfaat organization
Manajemen, maturity model

Phase Organisasi dan
Administrasi

14 Akbar, Bahrullah., Djazuli, Achmad., Materi Sosialisasi BPK Goes to Campus., 2018., Slide Presentasi

99

Membangun BPK Paripurna

Model yang dikembangkan oleh Akbar dan Djazuli tersebut juga bisa digunakan sebagai
kerangka pemikiran perancangan pererncaan strategis di BPK. Nilai dasar BPK merupakan
modal awal dari penggunaan input BPK, nilai dasar diharapkan dapat terus dijaga oleh para
individu di dalam BPK dan menjadi kode etik BPK.

Jika terdapat tindakan individu BPK yang melanggar nilai dasar maka Majelis Kehormatan
Kode Etik (MKKE) BPK yang diamanahkan untuk menjaga nilai dasar BPK tersebut dapat
melakukan tindakan penegakkan kode etik. Penegakan kode etik sesuai dengan Peraturan
Badan Pemeriksa Keuangan Nomor 5 Tahun 2018 tentang Majelis Kehormatan Kode Etik
Badan Pemeriksa Keuangan.

Model hubungan manajemen, organisasi dan administrasi merupakan input kedua
dalam bisnis proses BPK. Model ini diharapkan dapat mengidentifikasi lingkungan internal
dan eksternal strategis BPK. Input diproses dengan NPG yang dikembangkan oleh Rhodes
berupa self-organizing dan inter-organizational network dan analisis SWOT. Selain itu input
juga dikelola dengan mematuhi standar – standar yang berlaku seperti ISSAI dan SPKN.

Output yang dihasilkan adalah pemeriksaan yang berkualitas dan berguna, Output
berupa perencaan strategis yang baik juga bisa dihasilkan. Sebab, BPK mengikuti pedoman
perancangan perencaan strategis yang ditetapkan oleh INTOSAI. Output yang baik akan
menghasilkan outcome yang efektif dalam mencapai accountability organization maturity
model yang juga memberikan impact berupa tercapainya tujuan bernegara.

D. Penutup
Perencanaan strategis sangat penting dalam organisasi termasuk BPK. Perencaan

strategis diharapkan menjadi pedoman pencapaian tujuan organisasi dalam jangka
panjang dan menengah yang sejalan dengan tujuan bernegara. Langkah penyusunan
perencaan strategis dimulai dari identifikasi lingkungan strategi dan kerangka pemikiran
strategis serta pedoman perancangan perencanaan strategis.

100

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

Daftar Pustaka

Akbar, Bahrullah., Djazuli, Achmad., Materi Sosialisasi BPK Goes to Campus., 2018., Slide
Presentasi

Arif, Mirrian Sjofjan., Hubungan Antara Administrasi, Organisasi dan Manajemen., 1990.,
Modul 1

Arsjad, Nurdjaman., Keuangan Negara., 1992., Intermedia
Bovaird, Tony., Loeffler, Elke., Public Management and Governance., Second Edition., 2003.,

Routledge
Coase, R.H., The Nature of The Firm., 1937., Economica, New Series, Vol. 4 No. 16, (Nov. 1937).,

pp 386 -405
https://www.mindtools.com/pages/article/newSTR_91.htm
INTOSAI DEVELOPMENT INITIATIVE (IDI)., Strategic Planning A Handbook for Supreme

Pemeriksaan Institution., 2009
Krzner, Harold., Strategic Planning for Project Management Using a Project Management

Maturity Model., 2002., Wiley
Musgrave, Richard A., Theory of Public Finance., 1959., New York McGraw Hill., hal 7
Plehn, Carl C., Introduction of Public Finance., 1929
Rhodes, R. A. W., The New Governance: Governing without Government’., 1996., Political

Studies (1996), XLIV, 652-667., hal 653
Runya, Xu., Qigui, Sun., Wei, Si., The Third Wave of Public Administration: New Public

Governance., Canadian Social Science Vol. 11 No. 7 2015., hal 11
Stoker, Gerry., Governance as Theory: Five Proposition., 1998., Blackwel Publishers., hal 17
Youndt, Mark A., Snell, Scott A., Dean, JamesW., Levak, David P., Human Resource Management

Manufacturing Strategy and Firm Performance., 1996., Academy and Management
Journal 1996 Vol. 39 836-866

101

Membangun BPK Paripurna

Pemeriksaan Pengelolaan
Keuangan Negara Komprehensif

untuk Mewujudkan
Kesejahtera­an Rakyat

Prof. H. Harry Azhar Azis., M.A., PhD, CSFA
(Anggota VI BPK /Pimpinan Pemeriksaan KN VI)

A. Pendahuluan
Data Badan Pusat Statistik (BPS) menunjukkan pada tahun 2019 rakyat Indonesia semakin

sejahtera. Dari data tersebut diketahui bahwa untuk pertama kalinya Indonesia berhasil
menurunkan angka kemiskinan sebesar satu digit, dibawah 10%, yakni 9,82% pada Tahun
2018 dan 9,82% pada Tahun 2019 (BPS, 2019).

Selain itu, pencapaian Indeks Pembangunan Manusia (IPM) juga berhasil meningkat
dengan konsisten dan mencapai kategori high human development. Namun, pada awal
Tahun 2018 terdapat 61 anak di Kabupaten Asmat meninggal karena campak dan gizi buruk
(Kompas, 2018).

Kondisi tersebut bertolak-belakang dengan pencapaian Indonesia dalam menurunkan
angka kemiskinan. Ini menunjukkan bahwa penurunan angka kemiskinan belum dapat
mencerminkan kesejahteraan rakyat secara menyeluruh. Sehingga dapat disimpulkan bahwa
cita-cita negara untuk mewujudkan rakyat Indonesia yang merdeka, bersatu, berdaulat, adil
dan makmur masih jauh dari harapan.

Oleh karena itu, pengelolaan keuangan negara harus ditujukan sepenuhnya untuk
kesejahteraan rakyat. Pengelolaan keuangan negara harus selaras New Public Manajement
(NPM) dimana pengelolaan organisasi pemerintah harus berorientasi pada kinerja untuk
menyejahterakan rakyat melalui pemenuhan kebutuhannya (Mardiasmo, 2004).

Sasaran utama dari penyelarasan itu adalah peningkatan kinerja dan pelayanan masyarakat
yang lebih efisien, efektif dan ekonomis (Barzelay, 2001). Selain itu, organisasi pemerintah
harus mampu mencapai kesempurnaan public value melalui kebijakan pengelolaan keuangan
negara yang mampu menyelaraskan harapan yang berbeda dimasyarakat (Talbot, 2016).

102

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) sebagai satu-satunya lembaga pemeriksa pengelolaan
keuangan negara harus bisa berdiri pada barisan pertama dalam mendorong terwujudnya
pengelolaan negara yang mampu mewujudkan kesejahteraan rakyat. Apalagi terlihat jelas
dalam visinya: ”Menjadi pendorong pengelolaan keuangan negara untuk mencapai tujuan
negara melalui pemeriksaan yang berkualitas dan bermanfaat”.

Komitmen BPK juga ditunjukkan dengan meningkatkan peran insight atau bahkan
foresight dalam pemeriksaan pengelolaan keuangan negara tanpa melupakan peran
oversightnya, sebagaimana yang tergambar pada piramida ‘Accountability Organization
Maturity Model’.

Sumber: The Accountability Organization Maturity Model FORESIGHT INSIGHT OVERSIGHT 9th
INTOSAI WGKNI, TSAGHKADZOR, APRIL 27th 2016, page 9.

Pelaksanaan peran oversight dalam combating corruption sejauh ini telah berhasil
mengamankan keuangan negara sebesar Rp10,16 trilun (IHPS, 2013-2017). BPK juga telah
berupaya melakukan perbaikan Sistem Pengendalian Intern (SPI) Pemerintah karena
Kelemahan SPI merupakan penyebab kerugian negara terjadi (Amiseno, et all, 2019).

Peran oversight dalam peningkatan transparansi dan akuntabilitas juga telah berhasil
meningkatkan transparansi dan akuntabilitas pemerintah yang ditunjukkan dengan
opini Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) yang memperoleh Opini Wajar Tanpa
Pengecualian (WTP) pada Tahun 2016.

Selain itu, BPK juga terus berupaya melaksanakan pemeriksaan kinerja untuk
meningkatkan efisiensi, efektivitas, etika, dan ekonomis pemerintah. Namun demikian,

103

Membangun BPK Paripurna

peran oversight masih belum dapat sepenuhnya mendukung tujuan negara.
Opini atas Laporan Keuangan faktanya belum berkorelasi langsung dengan kemakmuran

rakyat. Hal ini tercermin dari hasil penelitian Akbar dan Djazuli (2015) yang menyebutkan
bahwa Kabupaten Badung meski opininya Tidak Wajar (TW) tetapi berhasil mencapai
indikator–indikator kesejahteraan ekonomi yang lebih baik dibandingkan Kabupaten/Kota
lainnya.

Sementara, Kabupaten Tabanan yang pencapaian indikator kesejahteraan ekonominya
kurang bagus mendapatkan opini Wajar Dengan Pengecualian (WDP). Bahkan Kota
Denpasar, pencapaian indikator kesejahteraan tinggi dan dibarengi dengan opini WTP yang
diperolehnya. Sementara Kabupaten Bangli memperoleh opini TMP yang sejalan dengan
indikator kesejahteraan ekonomi tidak terlalu tinggi. Di sisi lain Kabupaten Jembrana dan
Karangasem yang kesejahteraan ekonominya tidak begitu baik tetapi mendapatkan opini
WDP.

Seharusnya pengelolaan keuangan negara yang baik, yang ditandai dengan perolehan
opini WTP berkorelasi langsung dengan peningkatan kesejahteraan rakyat di daerahnya
(Azis dalam republika, 2014). Pada dasarnya, satu rupiah yang dikeluarkan dari kas negara
harus bertujuan untuk menyejahterakan rakyatnya.

Hal ini juga ditegaskan Sri Mulyani bahwa keuangan negara memiliki peranan dan
kontribusi penting dalam mencapai kesejahteraan masyarakat; menciptakan keadilan
sosial; dan pemerataan yang semakin kuat. Tidak cukup WTP tetapi berkelanjutan pada
pencapaian kesejahteraan dan keadilan (Mulyani dalam Kompas 2019 dan Sindo, 2017).

Apa yang telah tergambar tadi menunjukkan bahwa peran oversight saja tidak
cukup dalam mewujukan kesejahteraan rakyat. Pemeriksaan keuangan negara harus
secara komprehensif melibatkan peran oversight, insight, bahkan foresight. Hal tersebut
menimbulkan dua pertanyaan utama yaitu:
1) Apakah kombinasi peran oversight, insight dan foresight dalam pemeriksaan keuangan

negara mendukung peningkatan kesejateraan rakyat?
2) Bagaimana desain pemeriksaan pengelolaan negara yang mampu mengombinasikan

peran oversight, insight dan foresight secara komprehensif?

104

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

B. Kajian Teori
Tujuan Auditing

Terdapat tiga teori yang berusaha untuk menjelaskan tujuan auditing yaitu teori
informasi bernilai tambah, teori perlindungan, dan teori keagenan. Namun, pada makalah
ini berfokus pada tujuan auditing berdasarkan teori informasi bernilai tambah.

Audit merupakan salah satu aktivitas untuk memberikan nilai tambah (Jensen dan
Meckling dalam Watts dan Zimmerman, 1982:613). Tujuan audit tersebut semakin populer
karena memberikan manfaat yang lebih tinggi bagi sebuah organisasi (Donovan, 2018).
Kepopuleran audit dengan nilai tambah juga menyebabkan Supreme Audit Institution (SAI)
Norwegia, Denmark, dan Jerman dikritisi karena kurang mengedepankan prinsip NPM
pada pemeriksaan reformasi welfare state service di negaranya (Jantz, et all, 2015).

BPK sebagai SAI di Indonesia juga diharapkan dapat menyesuaikan desain
pemeriksaannya dengan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN)
(Suartama, et all, 2015). Dengan kata lain, BPK akan mendapatkan kritik yang sama dengan
SAI Norwegia, Denmark, dan Jerman apabila tidak dapat melakukan pemeriksaan yang
memberikan nilai tambah bagi kesejahteraan rakyat.

Tingkat Kesejahteraan dan Pengukuran Indikator Kesejahteraan
Pada batang tubuh Undang-Undang Dasar (UUD ) Tahun 1945, kesejahteraan dinyatakan

sebagai hak warga negara dan pemerintah berkewajiban memenuhinya terutama pemimpin
negara. Hal ini sesuai dengan konsep demokrasi dimana pemimpin negara dipilih karena
untuk mewakili negara dalam melindungi, mencerdaskan dan memakmurkan seluruh
rakyat.

Selanjutnya Kesejahteraan didefinisikan sebagai kondisi terpenuhinya kebutuhan
material, spiritual, dan sosial warga negara agar hidup layak dan mampu mengembangkan
diri sehingga bisa melaksanakan fungsi sosialnya. Defifini ini tercantum dalam Undang-
Undang (UU) Nomor. 11 Tahun 2009 tentang Kesejahteraan Sosial.

Todaro (2003) berpendapat bahwa kesejahteraan mengacu pada tingkat hidup yang
ditandai terentasnya kemiskinan, kesehatan lebih baik, pendidikan lebih tinggi, dan
produktivitas masyarakat meningkat.

Beberapa pakar lain menyatakan perspektif itu tidak cukup. Kesejahteraan terkait
dengan fungsi manusia sebagai makhluk sosial. Hal-hal yang immaterial seperti kepuasan
dan aktualisasi diri, perlu ditimbang dalam konsepsi kesejahteraan.

Konsepsi kesejahteraan dalam konteks manusia sebagai makhluk sosial inilah yang

105

Membangun BPK Paripurna

agaknya lebih banyak diamini para pakar sosiologi. Arthur Dunham, Harold L. Wilensky,
Charles N. Lebeaux, dan Walter A. Friendlander, masuk dalam barisan pendukung perspektif
tersebut.

Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) memandang konsep kesejahteraan sosial sebagai
kegiatan terorganisir dengan tujuan membantu individu dan masyarakat untuk memenuhi
kebutuhan dasarnya dan meningkatkan kesejahteraan selaras kepentingan setiap individu
dan masyarakat (Husna, 2014).

Selanjutnya, UnitedNationsDevelopmentProgramme (UNDP) berpendapat pembangunan
adalah proses memperbesar pilihan manusia. Makin banyak pilihan diimbangi dengan ability
memenuhi pilihan-pilihan itu, makin sejahteralah manusianya. Metode UNDP menjawab
kritik perlunya indikator relevan.

Human Development Index (HDI)-UNDP dinilai mampu menjelaskan masalah
pembangunan dan kesejahteraan manusianya. Tiga kriteria jadi basis pengukuran HDI yakni
umur panjang dan hidup sehat (a long and healthy life), pengetahuan (being knowledgeable),
dan standar hidup layak (have a decent standard of living). Konsep HDI menjelaskan tingkatan
kemakmuran suatu bangsa dan penduduknya bukan dari pertumbuhan ekonomi belaka
tetapi juga menempatkan manusia sebagai pusat kebijakan dan strategi pembangunan
(UNDP, 2018).

Pada perkembangannya, perlu perbandingan pengukuran tingkat kesejahteraan dari
periode ke periode. Penilaian cross-sectional dan time series memungkinkan penilaian atas
capaian pembangunan manusia secara berkala. Pada pola seperti ini, dikembangkan metode
pengukuran lain. Misalnya, Gross National Happiness menganti perhitungan Gross Domestic
Product di Bhutan, Index Quality of Life di Kanada, The Millennium Development Goals – UN
Initiative, Prosperity Index di Inggris, The Better Live Index di Uni Eropa dan Amerika Utara.

Model pengukuran lain dengan pola sejenis juga dikembangkan di Indonesia, misalnya,
Indeks Kesejahteraan Rakyat (IKraR). IKraR adalah indeks kesejahteraan dikembangkan
Kementerian Koordinator Bidang Kesejahteraan Rakyat. Pengukurannya mencakup tiga
dimensi ekonomi, sosial, dan politik, yang dijabarkan dengan demokrasi dan governance.

Sementara yang lain, IKRN (Indikator Kesejahteraan Rakyat Nasional) adalah indikator
kesejahteraan disusun Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan (TNP2K) di
bawah koordinasi Wakil Presiden. Jumlah orang miskin by name dan by address pada TNP2K
digunakan untuk program penanggulangan kemiskinan di Indonesia. Program pemerintah
untuk penanggulangan kemiskinan bisa dilakukan lebih baik setelah berkoodinasi juga
dengan Kementerian/Lembaga terkait.

106

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

C. Hasil dan Pembahasan
Menurut UU No. 15 Tahun 2004 dan UU No. 15 Tahun 2006, jenis pemeriksaan ada tiga:

pemeriksaan keuangan, pemeriksaan kinerja dan Pemeriksaan Dengan Tujuan Tertentu
(PDTT).

Tujuan dari pemeriksaan keuangan negara menurut Peraturan BPK No. 1 Tahun
2017 tentang Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN), bergantung pada jenis
pemeriksaannya. Tujuan pemeriksaan atas laporan keuangan adalah memberikan opini atas
kewajaran laporan keuangan. Sementara tujuan pemeriksaan kinerja adalah memberikan
penilaian atas aspek ekonomi, efisiensi, dan efektivitas pengelolaan keuangan negara.
PDTT lebih spesifik tujuannya sesuai dengan tujuan yang ditetapkan sebelumnya.

Pemeriksaan yang dilakukan BPK sampai saat ini lebih dominan pada pemeriksaan
keuangan dan PDTT. Sementara pemeriksaan kinerja, pemeriksaan yang paling sedikit
dilaksanakan. Hal ini menunjukkan fokus pemeriksaan BPK masih berada dalam tahapan
oversight.

Pemeriksaan kinerja juga sampai saat ini rata-rata baru sampai pada tingkatan oversight
karena baru berbicara peningkatan aspek ekonomis, efisiensi, dan efektivitas pengelolaan
keuangan negara. Pemeriksaan kinerja baru mampu mencapai tingkatan insight apabila
mampu mendalami efektifitas program pemerintah dan mampu memberikan rekomendasi
strategis.

Pemeriksaan kinerja yang mampu mendalami efektifitas program seperti Pemeriksaan
Kinerja Jaminan Kesehatan Nasional (JKN), Pemeriksaan Kinerja Program Indonesia Pintar,
dan Pemeriksaan Tematik Dana Desa harus senantiasa ditingkatkan.

Pemeriksaan JKN, misalnya, telah berupaya mendorong pengelolaan keuangan negara
dan daerah untuk memeratakan sumber daya kesehatan (Sarana, Prasarana, Alat, Dokter,
dan Tenaga Kesehatan), obat, dan Bahan Medis Habis Pakai (BMHP) di seluruh Indonesia
sampai dengan daerah terpencil dan kepulauan. Hal ini dilakukan agar Program JKN dapat
secara efektif meningkatkan kesejahteraan rakyat di bidang kesehatan sampai daerah
terpencil dan kepulauan.

Pemerataan sumber daya kesehatan dan obat juga merupakan kunci keberhasilan
menaikkan IPM Angka Harapan Hidup terutama melalui penurunan Angka Kematian
Ibu dan Angka Kematian Bayi. Sedangkan pemerataan (BMHP) merupakan kunci untuk
mencegah kematian anak karena campak dan kurang gizi.

Walaupun BPK belum mampu mencapai peran Foresight, kenyataannya kondisi negara
membutuhkan BPK untuk segera untuk mampu melaksankaan peran Foresight. Hal ini

107

Membangun BPK Paripurna

ditunjukkan dengan kondisi defisit dana JKN pada Tahun 2015-2018 mencapai Rp34,71
triliun pada Tahun 2018.

Defisit JKN 2015-2018

Tahun Penerimaan DJS Pembayaran Manfaat Selisih Defisit
2015 (9.069.215.783.590)
2016 4.720.132.783.470 13.789.348.567.060 (9.069.215.783.590) (8.560.781.858.831)
2017 (23.025.252.009.608)
2018 74.408.396.497.025 73.899.962.572.266 508.433.924.759 (34.712.814.443.213)

78.353.089.630.219 92.817.559.780.996 (14.464.470.150.777)

93.201.020.298.128 104.888.582.731.733 (11.687.562.433.605)

*Sumber : Laporan Keuangan DJS 2015-2018

Pada awal Tahun 2014 ketika transformasi Jaminan Kesehatan Masyarakat (Jamkesmas)

menjadi JKN, dari data Riset Kesehatan Dasar 2013 menunjukkan bahwa prevalensi

penderita Diabetes Melitus naik dari 1,1% pada tahun 2007 menjadi 2,1% pada tahun 2013.

Kemudian, prevalensi Hipertensi naik dari 7,6% pada Tahun 2007 menjadi 9,5% pada Tahun

2013. Lalu, Prevalensi Kanker mencapai 0,14%, Gagal Jantung 0,03%, dan Gagal Ginjal

0,06% .

Defisit JKN 2015-2018

Prevalensi PTM 2007 2013 2018

Diabetes Mellitus 1,10% 2,10% 2,00%

Hipertensi 7,60% 9,50% 8,40%

Kanker - 0,14% 0,18%

Gagal Jantung - 0,03% 1,50%

Gagal Ginjal - 0,02% 0,04%

*Sumber : Riskesdas 2007-2018

Penyakit-penyakit tersebut merupakan penyakit yang disebabkan gaya hidup tidak
sehat yang rata-rata terjadi pada lapisan masyarakat menengah. Biaya pengobatan (kuratif )
untuk penyakit ini cukup tinggi bila melihat tarif rumah sakit pemerintah pada waktu itu.
Saat ini, penyakit tersebut paling membebani keuangan JKN. Klaimnya mencapai Rp6,47
triliun pada Semester I Tahun 2018 saja.

108

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

Penyakit yang Membebani Keuangan DJS

Penyakit Kasus Biaya Pelayanan

Cirrhosis Hepatis 66.084 99.555.191.423

Gagal Ginjal 672.217 783.938.218.961

Haemophillia 18.329 98.427.119.660

Jantung 4.718.859 3.418.831.171.151

Kanker 824.901 1.060.478.393.035

Leukaemia 34.045 84.610.854.249

Stroke 780.848 789.458.268.452

Thalassaemia 59.140 142.618.314.591

Jumlah 7.174.423 6.477.917.531.522

*Sumber : LHP Nomor 09/HP/XIX/12/2018 Tanggal 28 Desember 2018

Apabila pada waktu itu BPK sudah mampu melaksanakan peran foresight, maka BPK
dapat memberikan bahan pertimbangan bagi pemerintah untuk memperkuat program
pengendalian penyakit tidak menular sebelum memulai transformasi Jamkesmas menjadi
JKN.

Hal serupa namun belum terlambat adalah isu Unfunded Liabilities dari Badan
Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) Ketenagakerjaan yang mencapai Rp28,1 trilliun pada
Dana Pensiun dan Rp13,09 triliun pada Jaminan Hari Tua.

Perbandingan Nilai Aset Netto dengan Nilai Kini Manfaat JSP

(Dalam Trilliun Rupiah)

JHT Jaminan Pensiun

Kondisi Nilai Sekarang 2016 2017 2016 2017

Nilai Aset Netto 201,32 235,04 12,00 25,15

Nilai Kini (PV) Manfaat (199.75) (248,13) (39.02) (53.96)

Selisih 1.57 (13.09) (27.02) (28.81)

Sumber : Laporan Keuangan DJS BPJS Tenaga Kerja 2016-2017

Hal serupa juga terjadi pada PT Taspen dan PT Asabri. Hal tersebut disebabkan karena
besaran iuran dan manfaat yang dijanjikan di masa mendatang tidak sebanding sehingga
pengelola dana pensun terjebak dalam skema ponzi.

Pada Tahun mendatang, BPK harus mampu melaksanakan peran foresight-nya untuk
menghasilkan alternatif bahan pertimbangan bagi pemerintah dalam pengambilan
keputusan atas isu-isu tersebut.

Masalah defisit BPJS Kesehatan dan Unfunded Liabilities BPJS Ketenagakerjaan

109

Membangun BPK Paripurna

merupakan masalah yang langsung berkaitan dengan kesejahteraan masyarakat. Defisit
BPJS Kesehatan merupakan masalah penyelenggaraan Jaminan Sosial Kesehatan yang
langsung berpengaruh terhadap indikator kesejahteraan masyarakat di bidang kesehatan
yakni Sustainable Development Goals (SDG) Angka 3 dan IPM (Angka Harapan Hidup).
Unfunded Liabilities BPJS Ketenagakerjaan merupakan masalah penyelenggaraan Jaminan
Sosial Ketenagakerjaan yang berpengaruh terhadap IPM (Standar Hidup Layak).

Dari dua permasalahan BPJS tersebut, peran foresight perlu ditingkatkan agar BPK dapat
mendorong pencapaian tujuan negara (kesejahteraan rakyat) melalui pemeriksaannya.
Dengan demikian, kombinasi peran oversight, insight dan foresight dalam pemeriksaan
keuangan negara dapat mendukung peningkatan kesejateraan rakyat.

Namun, timbul pertanyaan, bagaimana BPK dapat melaksanakan peran oversight, insight
dan foresight dengan keterbatasan sumber dayanya?

Pada dasarnya pola penugasan pemeriksaan atas laporan keuangan, PDTT, dan
pemeriksaan kinerja yang terpisah selama ini memiliki kelemahan. Setiap penugasan,
komposisi tim pemeriksa cenderung berubah. Bahkan pada Perwakilan BPK di setiap
provinsi, sering terjadi kondisi dimana pemeriksa memeriksa atas Laporan Keuangan pada
Kabupaten A kemudian memeriksa kinerja pada Kabupaten B.

Hal tersebut tentunya akan menyebabkan adanya waktu pemeriksaan (mandays) yang
terbuang untuk mendalami kembali Kabupaten B. Selain itu juga berisiko adanya transfer
informasi yang tidak lengkap antara pemeriksa Kabupaten A yang ditugaskan pada
Kabupaten B, apalagi sistem manajemen pengetahuan BPK baru mulai berjalan Tahun 2019
ini.

Untuk itu, BPK harus melaksanakan pemeriksaan secara komprehensif meliputi seluruh
peran oversight, insight, dan foresight dalam satu penugasan, dalam satu tahun. Sehingga
keutuhan tim pemeriksa akan tetap dalam satu tahun pemeriksaan.

Pemeriksaan didesain pada awal semester II dimana tim lebih membobotkan mandays
pada pemeriksaan kinerja. Pada akhir semester II tim dapat berfokus pada PDTT, terutama
untuk mendeteksi risiko keterlambatan penyelesaian pekerjaan.

Pada saat laporan keuangan selesai pada semester I tahun berikutnya tim pemeriksa
sudah bisa mulai pemeriksaan atas laporan keuangan. Selanjutnya, menjelang akhir
Semester I tim sudah menyelesaikan Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP) komprehensif. LHP
Komprehensif tersebut, selain memberikan opini atas laporan keuangan, pada saat yang
sama, BPK juga memberikan penilaian atas keberhasilan kinerja pemerintah.

LHP Komprehensif akan memberikan informasi yang lebih utuh bagi masyarakat untuk

110

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

menilai keberhasilan suatu entitas pemerintah. Selain itu, pemerintah juga akan lebih
terdorong untuk melaksanakan pengelolaan keuangan negara untuk mencapai tujuan
negara: kesejahteraan rakyat.
D. KESimpulan

Perjalanan sejarah kehidupan bernegara sudah sesuai dengan tujuan kemerdekaan,
dengan beberapa catatan. Pertama, era reformasi mempertegas prinsip-prinsip bernegara
dengan baik.

Kedua, pengelolaan keuangan negara pun semakin hari semakin baik dan diawasi serta
diperiksa dengan baik pula. Pengelolaan keuangan negara baru beberapa tahun mulai
dikaitkan dengan indikator kesejahteraan rakyat. Ke depan perhatian kepada hubungan
pengelolaan keuangan negara dengan kesejahteraan rakyat harus makin diukur dan
diperiksa dengan baik.

Ketiga, pemeriksaan keuangan negara masih menekankan pada prinsip kepatuhan
pada perundang-undangan. Belum pada tanggungjawab untuk terciptanya kesejahteraan.
Pemeriksaan keuangan negara sebagai upaya untuk mewujudkan pengelolaan keuangan
negara untuk kesejahteraan rakyat harus makin diperkuat sehingga makin mendorong
setiap rupiah menghasilkan kemakmuran rakyat yang sebesar-besarnya.

111

Membangun BPK Paripurna

Daftar Pustaka

Akbar, Bahrullah dan Djazuli, Achmad. (2015). Audit Keuangan dan Kesejahteraan Rakyat
(Studi pada Kabupaten Badung, Tabanan, dan Kota Denpasar) Tahun 2013. Jurnal
Tata Kelola dan Akuntabilitas Keuangan Negara, Vol. 1(1), 1-19

Amiseno, Ajie, Yunita, Devianti, dan Afiat, Nunuy Nur (2019), “Analisa Perbandingan Statistik
Kelemahan SPI dan Biaya Politik sebagai Pemoderasi Kerugian Keuangan Daerah
pada Belanja Daerah”, Jurnal Statistika, 2019

Azis, Harry Azhar, 2014, https://republika.co.id/berita/ne3csd10/bpk-opini-wtp-tak-jamin-
sejahtera, diakses tanggal 27 September 2019

Badan Pusat Statistik, 2019, Berita Resmi Statistik No.41/05/Th. XXII, 06 Mei 2019,
Jakarta: BPS, 2019, Tabel Statistik Dasar Kemiskinan dan Ketimpangan di Indonesia 2007-

2018, Jakarta: BPS.
Bastian Jantz, Kristin Reichborn-Kjennerud & Karsten Vrangbaek (2015) Control and

Autonomy—The SAIs in Norway, Denmark, and Germany as Watchdogs in an
NPM-Era?, International Journal of Public Administration, 38:13-14, 960-970, DOI:
10.1080/01900692.2015.1069839
Barzelay, Michael. The New Public Management : Improving, research and policy Dialogue,
California : University of California, 2001, Chapter Six.
BPKP, Filosofi Auditing, Diklat Penjenjangan Auditor Pengendali Mutu, Jakarta : BPKP, https://
dokumen.tips/documents/filosofi-auditing-bpkp.html
Donovan, Audrey (2018), “How a Performance Audit Helps Organization be More Efficient
and Effective”, EideyBaily, Desember 2018
Kompas, 2018, https://regional.kompas.com/read/2018/01/16/08491521/61-anak-
meninggal-akibat-campak-dan-gizi-buruk-menteri-yohanna-telepon
Mardiasmo, Akuntansi Sektor Publik, Yogyakarta : Andi, 2004.
Mulyani, Sri, 2017 https://ekbis.sindonews.com/read/1239687/33/soal-opini-wtp-sri-
mulyani-ingatkan-harus-berdampak-langsung-1505386998
_________________,2019,https://nasional.kompas.com/read/2019/09/13/12413391/lan-
sukses-raih-predikat-wtp-12-kali-berturut-turut.

112

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

Husna, Nurul, 2014, Jurnal Al-Bayan Vol 20, No 29, Januari – Juni
Badan Pemeriksa Keuangan, 2019, Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semester I Tahun 2019, BPK,

Jakarta.
Lonsdale, J., dkk. (2011). Performance Auditing: Contributing to Accountability in Democratic

Government, Edward Elgar Publishing Limited, UK.
Rai, Agung, 2008, Audit Kinerja: Teori dan Aplikasi pada Sektor Publik, Salemba Empat,

Jakarta.
Sarjono, 2016, Hasil Audit, Jabatan Gubernur, Kinerja Keuangan Daerah dan Dampaknya

Terhadap Kesejahteraan Masyarakat
Siegel, G., dan H.R. Marconi, 1989. Behavioral Accounting. South Western Publishing, Co.

Cincinnati, OH.
Suartama, I Kadek., Nurdin, Syamsul., Nurdin, Susilo, Fakhridho SBP (2015), “ ENHANCING

BPK RI’S AUDIT DESIGN FOR PEOPLE’S WELFARE: A PRACTICAL APPROACH”, Jurnal
Tata Kelola dan Akuntabilitas Keuangan Negara, DOI: http://dx.doi.org/10.28986/
jtaken.v1i2.25
Talbot, C. (2006). Paradoxes and prospects of ‘Public value. Paper presented at Tenth
International research Symposium on Public Management, Glasgow
The Accountability Organization Maturity Model Foresight Insight Oversight INTOSAI
WGKNI, Tsaghkadzor, April 27th 2016.
Todaro, Michael P, dan Stephen C. Smith, 2012, Economic Development, 11th ed. Pearson
Addison Wesley.
UNDP, 2018, Human development Indices and Indicators 2018 Statistical Update, New York.
Watts, R. dan J. Zimmerman. 1982. “The Markets for Independence and Independent
Auditors”.Unpublished working paper. (Rochester, NY: University of Rochester)
Wildavsky, A, 2004, The New Politics of Budgetary Process, Fifth Edition, Pearson Education
Inc., United States.
Winarni, Rahmawati Retno dan Jalal, 2018, Menghentikan Lelucon Ekonomi Bertajuk Trickle
Down Effect, https://www.tuk.or.id/menghentikan-lelucon-ekonomi-bertajuk-
trickle-effect/

113

Membangun BPK Paripurna
Peraturan Perundangan:
UUD NKRI 1945 hasil Amandemen dan Penjelasannya, Penerbit Permata Bangsa.
UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
UU Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara.
UU Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan.
UU Nomor 11 Tahun 2009 tentang Kesejahteraan Sosial.
Peraturan BPK Nomor 1 Tahun 2017 tentang Standar Pemeriksaan Keuangan Negara.

114

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

115

Membangun BPK Paripurna

Strategi Pemeriksaan Bpk
untuk Meningkatkan Nilai

Tambah Bumn

Ir. Daniel Lumban Tobing, CSFA
(Anggota VII BPK /Pimpinan Pemeriksaan KN VII)

A. Pendahuluan
Tujuan negara sudah sangat jelas dituangkan dalam Pembukaan Undang-Undang

Dasar (UUD) 1945 yakni: melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah
darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan
melaksanakan ketertiban dunia. Untuk mencapai tujuan tersebut, pemerintah melaksanakan
pembangunan nasional berkelanjutan yang dibiayai melalui suatu pengelolaan keuangan
negara yang menganut prinsip pengelolaan secara tertib, taat, efisien, ekonomis, efektif,
transparan, dan bertanggung jawab.

Sebagai lembaga negara yang diberikan amanat strategis sesuai UUD 1945 pasal 23
Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) diharapkan hadir untuk memastikan pemenuhan prinsip
pengelolaan keuangan negara tersebut. BPK harus berperan aktif dalam pencapaian tujuan
negara melalui pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang
berkualitas dan bermanfaat, termasuk pemeriksaan terhadap Badan Usaha Milik Negara
(BUMN). Pemeriksaan BPK harus mampu meningkatkan nilai tambah BUMN, terutama
dalam bidang infrastruktur, ketahanan pangan, ketahanan energi, dan pertumbuhan
ekonomi. BPK harus mampu mengembangkan dan meningkatkan pemeriksaan yang
lebih bersifat preventif dan terintegrasi untuk dapat menghasilan rekomendasi perbaikan
yang efektif. BPK harus senantiasa meningkatkan sinergi, kolaborasi, komunikasi internal
maupun dengan para pemangku kepentingan.

116

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

B. Keuangan Negara dalam Perspektif Tujuan Bernegara
Para tokoh pendiri Negara Kesatuan Republik Indonesia telah dengan sangat jelas

mencantumkan tujuan nasional atau tujuan Negara dalam Pembukaan Undang-Undang
Dasar (UUD) 1945, yaitu untuk: memajukan kesejahteraan umum, melindungi
segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, dan mencerdaskan
kehidupan bangsa serta ikut serta melaksanakan ketertiban dunia. Untuk mencapai
tujuan tersebut, pemerintah melaksanakan pembangunan nasional yang berkelanjutan
salah satunya melalui pengelolaan Keuangan Negara, yang dalam Pasal 23 ayat (1) UUD
1945 dinyatakan bahwa Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) sebagai wujud
dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan
dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran
rakyat. Untuk itu, perlu diwujudkan suatu pengelolaan keuangan negara yang tertib,
taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan
bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.

Selanjutnya, sebagaimana tertuang dalam UU Nomor 17 Tahun 2003, lingkup Keuangan
Negara mencakup semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang,
serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan
milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Lingkup ini
juga diperkuat dengan UU Nomor 1 Tahun 2004 yang mengatur Perbendaharaan Negara

117

Membangun BPK Paripurna

sebagai pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara, termasuk investasi dan
kekayaan yang dipisahkan, yang ditetapkan dalam APBN dan APBD. Sesuai dengan UUD
1945 Pasal 23 E, F, dan G, saat ini Keuangan Negara dikelola oleh 86 Kementerian/Lembaga,
542 Pemerintah Daerah (termasuk BUMDnya), dan 115 BUMN (belum termasuk anak
perusahaan)1.

Keberadaan BUMN merupakan salah satu bentuk kekayaan negara/kekayaan daerah
yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang,
serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan
pada perusahaan negara/ perusahaan daerah. Sesuai UU Nomor 19 Tahun 2003, BUMN
merupakan badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara
melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan.

Khusus untuk BUMN, dalam APBN 2020 disebutkan beberapa hal menarik antara lain:
pertama, pemerintah akan meningkatkan efisiensi dan kinerja BUMN dengan
memperhatikan cashflow dan kemampuan keuangan BUMN serta pengembangan
usaha dan penugasan pemerintah.
kedua, pemerintah akan mendorong peran BUMN dalam rangka membiayai proyek
strategis nasional melalui skema pembiayaan kreatif
ketiga, penyertaan modal kepada BUMN sebagai agen pembangunan dilakukan secara
selektif dengan pertimbangan tertentu.

Hal ini sejalan dengan maksud dan tujuan pendirian BUMN sesuai dengan UU Nomor 19
Tahun 2003, yaitu: a) memberikan sumbangan bagi perkembangan perekonomian nasional
pada umumnya dan penerimaan negara pada khususnya; b) mengejar keuntungan; c)
menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang
bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak; d) menjadi
perintis kegiatan-kegiatan usaha yang belum dapat dilaksanakan oleh sektor swasta dan
koperasi; e) turut aktif memberikan bimbingan dan bantuan kepada pengusaha golongan
ekonomi lemah, koperasi dan masyarakat. BUMN memliki posisi dan peran strategis dalam
pengelolaan Keuangan Negara dan pencapaian tujuan negara.

Dalam rangka pengelolaan Keuangan Negara untuk mencapai tujuan Negara, Presiden
Joko Widodo dan Wakil Presiden KH Ma ’ruf Amin telah menyatakan 5 visi untuk Indonesia
periode 2019 – 2024 saat pelantikannya. Pertama, selama lima tahun ke depan pembangunan
infrastruktur akan dilanjutkan dengan lebih cepat dan fokus pada menyambungkan

1 Rancangan Teknokratik Renstra BPK 2020 – 2024 dan http://www.bumn.go.id/berita/0-Statistik-Jumlah-BUMN

118

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

infrastruktur besar yang telah terbangun dengan kawasan industri, kawasan pariwisata,
serta kawasan ekonomi dan produksi rakyat, termasuk kawasan persawahan, perkebunan,
dan perikanan.

Untuk pembangunan infrastruktur selama lima tahun terakhir, pemerintah sangat
mengandalkan BUMN sebagai pelaksana utama. Visi kedua, pemerintah akan fokus
pada pembangunan sumber daya manusia melalui jaminan kesehatan, pendidikan,
pengembangan diri, serta dukungan terhadap talenta. Ketiga, pemerintah memastikan
kelancaran perizinan dan memangkas hambatan masuknya investasi untuk membuka
lapangan kerja seluas-luasnya. Keempat, reformasi birokrasi akan dilakukan dengan
mengubah pola pikir birokrasi serta menjadikan struktur dan lembaga birokrasi lebih
efisien dan efektif dalam melayani. Kelima, penggunaan APBN yang fokus dan tepat sasaran
agar memiliki manfaat ekonomi dan meningkatkan kesejahteraan rakyat.

C. Amanat Konstitusi Badan Pemeriksa Keuangan
Sebagai perwujudan Visi Presiden dan Wakil Presiden yang telah ditetapkan, pemerintah

wajib melaksanakan pembangunan nasional. Pelaksanaan pembangunan tersebut
merupakan satu kesatuan dalam pengelolaan Keuangan Negara dalam pencapaian tujuan
Negara. Oleh karena itu, sesuai dengan amanat UUD Tahun 1945, “untuk memeriksa
pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan satu Badan
Pemeriksa Keuangan (BPK) yang bebas dan mandiri”, yang kemudian diatur lebih lanjut
dengan UU Nomor 15 tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan.

Dalam UU Nomor 15 Tahun 2006 tersebut disebutkan antara lain:
1. BPK bertugas memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang

dilakukan oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Lembaga Negara lainnya,
Bank Indonesia, Badan Usaha Milik Negara (BUMN), Badan Layanan Umum (BLU),
Badan Usaha Milik Daerah (BUMD), dan lembaga atau badan lain yang mengelola
keuangan negara;
2. Pemeriksaan yang dilakukan BPK mencakup pemeriksaan kinerja, keuangan, dan
pemeriksaan dengan adanya maksud tertentu; dan
3. Hasil pemeriksaan diserahkan kepada DPD, DPR, dan DPRD, serta kepada Presiden,
Gubernur, dan Bupati/Walikota.
Selain melakukan pemeriksaan, BPK juga dapat memberikan pendapat kepada DPR,
DPD, DPRD, dan semua lembaga keuangan negara lain yang diperlukan untuk menunjang
sifat pekerjaan BPK.

119

Membangun BPK Paripurna

Selama ini BPK telah melalui berbagai dinamika kelembagaan maupun sumber daya
untuk bertransformasi memenuhi tuntutan masyarakat dan perkembangan jaman. Untuk
melaksanakan tugas dan wewenang yang sangat strategis tersebut, saat ini BPK telah hadir
di 34 provinsi dari Sabang sampai Merauke sebagai kantor perwakilan, selain di kantor
pusat Jakarta. Dengan strategisnya posisi BPK serta dengan sumber daya yang kita miliki,
saya yakin kita bersama dapat mencapai tujuan kehadiran BPK serta sekaligus menjadi
model organisasi bagi pemerintah dan lembaga negara lainnya untuk memberikan nilai
tambah bagi masyarakat dan berkontribusi terhadap pencapaian tujuan Negara.

BPK dalam melaksanakan tugas konstitusinya harus senantiasa mengembangkan metode
dan pendekatan pemeriksaan serta pengendalian mutu yang menjamin hasil pemeriksaan
sesuai dengan standar serta memenuhi harapan pemangku kepentingan. Seluruh tahapan
dalam pemeriksaan BPK, mulai dari perencanaan strategis, perencanaan pemeriksaan,
pelaksanaan pemeriksaan, pelaporan pemeriksaan, sampai dengan pemantauan tindak
lanjut dan evaluasi hasil pemeriksaan hendaknya senantiasa memperhatikan visi dan misi
pemerintah serta rencana pembangunan.

Sebagaimana dalam Rancangan Teknokratik Rencana Strategis (Renstra) BPK 2020 –
2024, visi BPK untuk lima tahun kedepan adalah “Menjadi Lembaga Pemeriksa Tepercaya
yang Berperan Aktif dalam Mewujudkan Tata Kelola Keuangan Negara yang Berkualitas
dan Bermanfaat untuk Mencapai Tujuan Negara”. Visi ini akan dicapai melalui tiga misi,
yaitu: 1) memeriksa tata kelola dan tanggung jawab keuangan negara untuk memberikan
rekomendasi, pendapat, pertimbangan; 2) mendorong pencegahan korupsi dan percepatan
penyelesaian ganti kerugian negara; dan 3) melaksanakan tata kelola organisasi yang
transparan dan berkesinambungan agar menjadi teladan bagi institusi lainnya.

Sejak tahun 2006 sampai 2019, BPK telah fokus pada upaya peningkatan kapasitas
kelembagaan, pengelolaan sumber daya manusia, serta peningkatan kualitas dan manfaat
pemeriksaan. Saya yakin, rumusan visi BPK 2020 – 2024 yang diusulkan dalam rancangan
teknokratik tersebut merupakan kesinambungan dari renstra BPK periode sebelumnya
setelah memperhatikan hasil evaluasi capaian BPK selama ini, termasuk hasil Peer Review
Tahun 2019 oleh SAI negara lain. Sebagaimana termuat dalam executive summary hasil
Peer Review Tahun 2019, reviewer memberikan catatan bagi BPK agar melakukan upaya
peningkatan nilai tambah bagi kinerja pemerintah melalui temuan dan rekomendasi hasil
pemeriksaan, serta pemantauan tindak lanjut hasil pemeriksaan yang berorientasi pada
dampak aktual.

120

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

Dengan visi 2020 – 2024 tersebut, BPK diharapkan dapat menunjukkan perannya secara
aktif melalui pemeriksaan sebagai bentuk pelaksanaan mandat dan bisnis utamanya.
Lebih lanjut dalam Rancangan Teknokratik Renstra BPK 2020 – 2024, salah satu strategi
untuk mendukung arah kebijakan BPK adalah “Meningkatkan kualitas pemeriksaan secara
strategis, antisipatif, dan responsif”. Dalam hal ini, BPK diharapkan dapat meningkatkan
peran insight dan foresight dengan mendalami kebijakan dan masalah publik yang strategis
dan menjadi perhatian masyarakat atau pemangku kepentingan. Hal ini harus mampu
menghasilkan rekomendasi pemeriksaan dan bahan pendapat yang lebih berkualitas,
sebagai bahan lompatan signifikan pemerintah di masa yang akan datang.

Pencapaian cita-cita yang tertuang di dalam visi dan misi BPK tentu tetap dilakukan
dengan berlandaskan pada nilai-nilai dasar BPK. Independensi merupakan nilai dasar
pertama, yaitu menjunjung tinggi independensi, baik secara kelembagaan, organisasi,
maupun individu. Dalam semua hal yang berkaitan dengan pekerjaan pemeriksaan, BPK
dan pemeriksa harus bebas dalam sikap mental dan penampilan dari gangguan pribadi,
ekstern, dan/atau organisasi yang dapat mempengaruhi independensi. Selanjutnya
Integritas merupakan nilai dasar kedua, yaitu BPK membangun nilai integritas dengan
bersikap jujur, objektif, dan tegas dalam menerapkan prinsip, nilai, dan keputusan. Jika
nilai independensi dan integritas telah terpenuhi, maka BPK niscaya dapat melaksanan
nilai dasar ketiga yaitu Profesionalisme. Kita harus senantiasa menerapkan prinsip kehati-
hatian, ketelitian, dan kecermatan, serta berpedoman kepada standar yang berlaku.

D. Pemeriksaan BUMN yang Bermanfaat dan Menciptakan Nilai Tambah
Berdasarkan hasil analisis atas simpulan dalam Ikhtisar Hasil Pemeriksaan (IHP) BPKTahun

2016 sampai dengan Semester I Tahun 2019, salah satu permasalahan signifikan yang perlu
mendapat perhatian pemerintah adalah terkait kebijakan, restrukturisasi, profitabilitas, dan
peran BUMN sebagai agen pembangunan2. Dalam lima tahun terakhir, BPK sejatinya telah
mulai menghubungkan pemeriksaan BPK dengan program pembangunan nasional. Upaya
ini harus kita lanjutkan dan kita tingkatkan sehingga BPK dapat memberikan rekomendasi
hasil pemeriksaan yang lebih solutif. Hal ini disadari bukanlah pekerjaan mudah dan
sangat memerlukan sinergi dan kolaborasi dari seluruh komponen di BPK. Kita harus selalu
mengembangkan kapasitas pemeriksaan kita agar tidak terjebak dalam pemeriksaan yang
bersifat rutinitas.

2 Rancangan Teknokratik Renstra BPK 2020 – 2024, hal. 9

121

Membangun BPK Paripurna

Sebagai lembaga yang selalu mengembangkan diri dan mengadopsi praktik – praktik
terbaik internasional, kita harus mengacu pada International Standards of Supreme Audit
Institutions (ISSAI) 12, bahwa kita sebagai Supreme Audit Institutions (SAI) harus menciptakan
nilai dan manfaat yang mampu membawa perbedaan, dalam hal ini kondisi yang lebih
baik bagi masyarakat dan Negara. Dalam hal pemeriksaan BUMN, nilai dan manfaat yang
kita berikan sebagai lembaga pemeriksa sudah barang tentu adalah berupa rekomendasi
maupun pendapat yang mampu meningkatkan kinerja BUMN sebagai agen pembangunan,
yang mendukung pelaksanaan program pemerintah dan pada akhirnya berkontribusi
dalam pencapaian tujuan Negara. Dengan demikian, kita sebagai lembaga pemeriksa
dengan sendirinya juga berkontribusi dalam pencapaian tujuan Negara.

Sebagai bagian dari keluarga besar BPK, program pemeriksaan BUMN yang diampu
oleh AKN VII harus kita sikapi sebagai satu kesatuan dengan tugas BPK secara keseluruhan.
Sehingga, prioritas utama pemeriksaan adalah pemeriksaan yang berkolaborasi dengan
pemeriksaan lainnya dalam rangka menciptakan nilai tambah dalam pengelolaan Negara.
Kolaborasi pemeriksaan tersebut tentu harus mempertimbangkan hal-hal yang menjadi isu
publik. BPK harus peka terhadap harapan masyarakat dan harus dinamis dalam menetapkan
fokus pemeriksaannya, antara lain berkaitan dengan ketahanan pangan (food security),
ketahanan energi (energy security), dan pertumbuhan ekonomi.

Pangan merupakan kebutuhan pelayanan dasar bagi publik sekaligus aspek penting
dalam menjaga stabilitas nasional. Sementara Indeks Ketahanan Pangan Indonesia versi
FAO masih rendah, tertinggal dari negara-negara di kawasan asia3. Dalam ketahanan
pangan, pemeriksaan BPK harus memampu memastikan pelaksanaan peran BUMN dalam
menjaga produksi dan ketersediaan, distribusi, serta stabilitas harga pangan.

Pemeriksaan BPK harus mampu meningkatkan kolaborasi antar BUMN dan antara BUMN
dengan pemangku kepentingan lainnya untuk meningkatkan Indeks Ketahanan Pangan
Indonesia. Hal ini sejalan dengan roadmap SDGs Indonesia sampai dengan tahun 2030
yang diterbitkan Bappenas. Ketahanan pangan dan pertanian berkelanjutan merupakan
salah satu prioritas pemerintah untuk mewujudkan kondisi yang lebih baik pada tahun
2030, antara lain Indonesia menargetkan Prevalence of Undernourishment atau Prevalensi
Kekurangan Gizi pada tingkat 3,6% dan Food Insecurity Experiences Scale atau Skala
Pengalaman Kerawanan Pangan pada tingkat 3,3 melalui beberapa skenario intervensi4
yang tidak bersifat business as usual.

3 Opini: Peran BUMN Wujudkan Ketahanan Pangan. https://ekonomi.bisnis.com, 8 Juni 2018
4 Bappenas RI. Roadmap of SDGs Indonesia Toward 2030.

122

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

Dalam hal energi, saat ini BUMN merupakan tumpuan utama untuk mewujudkan
ketahanan energi nasional. PLN, PGN, dan Pertamina merupakan BUMN utama yang
mendapat amanat untuk menjaga ketersediaan dan aksesabilitas energi yang dibutuhkan
masyarakat luas. Selain memastikan pasokan yang cukup, BUMN juga diharapkan mampu
menjaga harga listrik dan bahan bakar yang terjangkau dan stabil di seluruh wilayah
Republik Indonesia.

Kondisi produksi dan konsumsi migas yang menempatkan Indonesia sebagai negara net
importir migas saat ini, merupakan tantangan tersendiri bagi BUMN dan bagi pemeriksaan
BPK. Di satu sisi, Pertamina maupun BUMN bidang energi lainnya diharapkan mendukung
program ketahanan energi nasional dan di sisi lain juga diharapkan tetap berkontribusi
dalam penerimaan Negara. BPK harus mampu mendorong harmonisasi kedua peran
tersebut.

Tahun 2016, bauran energi utama di Indonesia masih didominasi oleh energi tak
terbarukan berupa bahan bakar fosil dan batubara yang mencapai 38% dan 30% dari total
energi utama. Di masa mendatang, mengacu pada roadmap SDGs Indonesia, BPK juga harus
mampu memberikan rekomendasi dan pendapat untuk meningkatkan upaya pemerintah
dalam menciptakan energi alternatif sehingga dapat mencapai target renewable energy mix
atau bauran energi terbarukan pada tingkat 26,1% pada tahun 20305.

Prioritas pemeriksaan berikutnya adalah tentu saja pemeriksaan yang mampu
mendorong terwujudnya BUMN yang sehat, berdaya saing internasional, dan berkontribusi
terhadap APBN serta pertumbuhan ekonomi. BUMN – BUMN yang memang dibentuk dan
memilik kapasitas untuk menghasilkan laba secara sehat, selain mendukung program –
program pembangunan, juga akan kita dorong untuk menghasilkan laba secara optimal
sehingga dapat berkontribusi terhadap penerimaan Negara. Perbaikan tata kelola internal
BUMN, efisiensi biaya, dan pemanfaatan teknologi informasi merupakan beberapa hal yang
harus kita perhatikan dalam hal ini.

Evaluasi kembali atas keberadaan BUMN maupun penyertaannya pada anak perusahaan
yang tidak efisien dan tidak menghasilkan laba, serta tidak berkaitan dengan pelaksanaan
BUMN sebagai agen pembangunan, adalah sebuah keniscayaan. Keberadaan BUMN
hendaknya sejalan dengan upaya pemerintah dalam membuka keran investasi untuk
membuka lapangan kerja seluas-luasnya, sehingga dibutuhkan sinergi dan kolaborasi
BUMN dengan sektor swasta. Kewenangan maupun kemampuan mengakses informasi
lintas sektoral oleh BPK merupakan kunci keberhasilan BPK dalam mendorong sinergi dan
kolaborasi tersebut.

5 Bappenas RI. Roadmap of SDGs Indonesia Toward 2030

123

Membangun BPK Paripurna

Selain dukungan tata kelola organisasi yang memungkinkan adanya sinergi dan
kolaborasi internal, BPK perlu meningkatkan kualitas komunikasi dan kerjasama dengan
para pemangku kepentingan. Sinergi, kolaborasi, dan komunikasi yang baik akan
memudahkan BPK untuk mengetahui hal – hal yang menjadi kebutuhan pemangku
kepentingan atas pemeriksaan BPK sehingga pemeriksaan BPK akan lebih berkualitas dan
bermanfaat, terutama dalam menghasilkan simpulan, rekomendasi, pendapat yang lebih
akurat dan komprehensif.

E. Kesimpulan
Sebagai penutup, ada beberapa kesimpulan yang bisa disampaikan, pertama,

pengelolaan keuangan negara dilakukan secara tertib, taat, efisien, ekonomis, efektif,
transparan, dan bertanggung jawab untuk membiayai pembangunan nasional dalam

mencapai tujuan Negara. Kedua, dalam pembangunan nasional, BUMN diharapkan menjadi
agen pembangunan yang mendukung proyek strategis nasional dan berkontribusi terhadap
penerimaan negara. Ketiga, BPK sebagai pengemban amanat konstitusi hendaknya
memperhatikan visi Presiden dan Wakil Presiden serta rencana pembangunan nasional,
dalam mengembangkan strategi pemeriksaan. Keempat, khusus dalam pemeriksaan
BUMN, BPK harus mengembangkan strategi pemeriksaan untuk meningkatkan nilai
tambah BUMN terutama dalam hal infrastruktur, ketahanan pangan, ketahanan energi,
dan pertumbuhan ekonomi. Kelima, untuk melaksanakan strategi pemeriksaan yang
menciptakan nilai tambah, BPK perlu senantiasa meningkatkan sinergi, kolaborasi, dan
komunikasi internal maupun dengan para pemangku kepentingan.

124

|Bagian 1 Membangun Pondasi Pemeriksaan

Daftar Pustaka
Undang Undang Dasar 1945
Undang Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara
Undang Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung

Jawab Keuangan Negara
Undang Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan
Bappenas RI, Roadmap of SDGs Indonesia Toward 2030.
BPK RI, Laporan Peer Review BPK Tahun 2019. Agustus 2019
INTOSAI, International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI) 12 : The Value and

Benefits of Supreme Audit Institutions – making a difference to the lives of citizens
Kementerian Keuangan, APBN Tahun Anggaran 2020
Lima Visi Jokowi untuk Indonesia, www.kompas.com, 20/10/2019
Opini: Peran BUMN Wujudkan Ketahanan Pangan. https://ekonomi.bisnis.com, 8 Juni 2018
Rancangan Teknokratik Rencana Strategis BPK RI Tahun 2020 – 2024
Rencana Strategis BPK RI Tahun 2016 – 2020

125

Membangun BPK Paripurna
126

|Bagian 2 Memperkuat Kelembagaan Pemeriksaan

Bagian 2
Memperkuat
Kelembagaan
Pemeriksaan

127

Membangun BPK Paripurna

Pemeriksaan yang Berkualitas
dan Bermanfaat:

Modernisasi dan Pemutakhiran
Metodologi Pemeriksaan
Melalui Dukungan
Kelembagaan

Bahtiar Arif, SE., M.Fin., Ak., CA, CSFA
(Sekretaris Jenderal)

A. Latar Permasalahan
Keberadaan profesi pemeriksa dan institusinya memiliki peranan yang sangat penting

dalam memberikan jasa assurance kepada para pemangku kepentingan (stakeholders) atas
suatu manajemen di dalam teori principal-agent (Hitt, et.al, 2015).

Peran pemeriksa di sebagai pemberi jasa assurance tersebut terjadi, baik di sektor privat
maupun sektor publik. Dalam sektor privat, dikenal adanya profesi profesi akuntan publik.
Profesi akuntan pubik merupakan suatu profesi dengan jasa yang hasil pekerjaannya
digunakan secara luas oleh publik sebagai salah satu pertimbangan penting dalam
pengambilan keputusan.

Akuntan publik memiliki peran terutama dalam peningkatan kualitas dan kredibilitas
informasi keuangan atau laporan keuangan suatu entitas. Dalam hal ini akuntan publik
mengemban kepercayaan masyarakat untuk memberikan opini atas laporan keuangan
suatu entitas.

Di sektor publik, lembaga pemeriksa keuangan negara atau Supreme Audit Institutions
(SAI), memiliki peranan pemberian jasa assurance atas keuangan negara pemerintah.
Hasilnya disampaikan kepada lembaga perwakilan dan pemangku kepentingan lainnya.

Sebagai pemberi jasa assurance kepada pemangku kepentingannya, peranan lembaga
pemeriksa ditentukan oleh tingkat kepercayaan pemangku kepentingan terhadapnya.
Tingkat kepercayaan tersebut meningkat selaras dengan tingkat kualitas dan manfaat

128

|Bagian 2 Memperkuat Kelembagaan Pemeriksaan

hasil pemeriksaan bagi pemangku kepentingan. Hal ini merupakan karakteristik dari suatu
industri jasa (Bagdoniene and Jakstaite, 2009).

Sesuai amanat Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945), satu lembaga negara di
Indonesia yang didirikan untuk melakukan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab
keuangan negara secara bebas dan mandiri adalah Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Pada
hakikatnya, BPK adalah bagian dari kehendak rakyat untuk menciptakan pemerintahan
yang bersih dengan tata kelola yang baik.

Dalam struktur ketatanegaraan Indonesia, BPK memperoleh mandat langsung dari
UUD 1945. Sebagaimana diketahui, kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan
menurut Undang-Undang Dasar, Pasal 1 ayat (2) UUD 1945. Demikian pula, pengelolaan
keuangan negara harus dapat dipertanggungjawabkan oleh pemerintah sebagai “agent”
kepada rakyat sebagai “principal” negara.

Konsepsi pertanggungjawaban keuangan negara dikenal dalam literatur klasik sejak
era sebelum Magna Charta. Pada masa sebelum terbit Magna Carta, di Inggris masyarakat
pernah menolak membayar pungutan pajak kepada Raja.Tidak ada pajak tanpa keterwakilan
rakyat di parlemen atau wakil rakyat yang membela kepentinganya yang dikenal dengan
slogan no taxation without representation.

Setelah era Magna Charta, pajak dipungut harus berdasarkan undang-undang yang
disahkan parlemen. Tidak ada pungutan pajak oleh pemerintah kecuali didasari undang-
undang yang disahkan lembaga perwakilan.

Hal serupa terjadi dalam sistem di Indonesia, pengelolaan keuangan negara dilaksanakan
oleh Pemerintah (eksekutif ) sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan. Pemerintah
sebagai pengelola sumber daya tersebut harus mempertanggungjawabkan pelaksanaan
pengelolaannya kepada lembaga perwakilan sebagai representasi rakyat.

Lembaga perwakilan, dalam hal ini Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan Perwakilan
Daerah (DPD), dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), memiliki fungsi pengawasan
terhadap jalannya pemerintahan. Termasuk dalam pengelolaan dan tanggung jawab
keuangan negara.

Relevansi yang cukup penting antara pelaksanaan pemeriksaaan BPK dengan fungsi
pengawasan yang dimiliki lembaga perwakilan adalah hasil pemeriksaan BPK menjadi dasar
lembaga perwakilan melaksanakan pengawasan kinerja Pemerintah dalam mengelola dan
mempertanggungjawabkan uang rakyat.

Dengan mengacu pada hasil penilaian BPK atas laporan keuangan tersebut,
lembaga perwakilan dapat menelaah sejauh mana kemampuan pemerintah

129

Membangun BPK Paripurna

mempertanggungjawabkan pengelolaan keuangannya.
Dalam mengawasi pengelolaan keuangan pemerintah, lembaga perwakilan

dapat menganalisis kemampuan pemerintah dari berbagai entitas dalam mencatat,
menatausahakan dan melaporkan setiap transaksi keuangan yang tercermin dari Opini BPK
atas kewajaran penyajian laporan keuangan.

Dalam konteks uraian tersebut, pengguna jasa BPK sebagai lembaga pemeriksa adalah
lembaga perwakilan. Dengan demikian, maka produk pelaksanaan tugas dan wewenang
BPK akan dinilai oleh penggunanya berdasarkan kepercayaan sebagai pemberi jasa.

Kepercayaan yang diberikan oleh pengguna jasa BPK ditentukan oleh kredibilitas oleh
BPK. Kredibiltas hasil pekerjaan BPK dipengaruhi oleh kualitas hasil pekerjaan itu sendiri
yang akan mempengaruhi tingkat manfaat bagi pengguna jasa.

Dalam meningkatkan hubungan yang optimal dengan stakeholders atau pengguna jasa,
pemeriksaan BPK yang berkualitas dan bermanfaat menjadi fondasi bagi terbangunnya
kepercayaan pemangku kepentingan.

B. Rumusan Masalah
Bagaimana dukungan kelembagaan berperan bagi BPK dalam meningkatkan

pemeriksaan yang berkualitas dan bermanfaat bagi pemangku kepentingan?

C. Tujuan Penulisan
Penulisan ini ditujukan untuk memberikan sumbangan pemikiran bagi peningkatan

kualitas dan manfaat hasil pemeriksaan dengan modernisasi dan pemutakhiran metodologi
pemeriksaan melalui dukungan kelembagaan bagi organisasi BPK.

D. Perkembangan Lingkungan Strategis
Perkembangan BPK sebagai lembaga negara di bidang pemeriksaan dipengaruhi oleh

lingkungan strategis yang melingkupinya, baik nasional maupun internasional. Lingkungan
strategis BPK di tingkat nasional dipengaruhi oleh harapan para pemangku kepentingan
(stakeholders) BPK.

Untuk menyikapi perkembangan lingkungan strategis tersebut, BPK perlu memerhatikan
hal-hal yang menjadi harapan pemangku kepentingan, antara lain lembaga perwakilan
(DPR, DPD, dan DPRD), instansi pemerintah yang diperiksa, instansi penegak hukum, dan
masyarakat pada umumnya.

Perkembangan lingkungan strategis BPK juga dipengaruhi oleh perubahan di komunitas

130

|Bagian 2 Memperkuat Kelembagaan Pemeriksaan

pemeriksaan dunia, regional, dan nasional, serta perkembangan teknologi informasi.
Perkembangan komunitas pemeriksaan dunia, regional, dan nasional di antaranya
perkembangan standar dan pedoman pemeriksaan (www.issai.org), hasil knowledge
sharing, dan program peningkatan kapasitas lembaga pemeriksa (www.intosai.org).

Perkembangan teknologi informasi juga memiliki peranan yang sangat dominan
dalam lingkungan strategis. Perkembangan teknologi informasi berdampak pada profesi
pemeriksa, terutama dalam penelitian analitis (Kamil and Nashat, 2017).

Pada era sekarang dikenal istilah “revolusi industri 4.0” yang tidak hanya menjadi
tantangan yang akan dihadapi di masa mendatang, namun merupakan tantangan yang
sudah mulai berjalan di dunia industri secara global. Gejala tersebut ditandai dengan
meningkatnya penggunaan teknologi informasi dan komunikasi yang semakin mempererat
dan mempermudah manusia dalam melakukan interaksi serta semakin terlihatnya
konektivitas antar manusia yang hampir tanpa batas.

Hal ini tidak dapat diabaikan bagi lembaga pemeriksa untuk terus menyesuaikan
dengan perkembangan teknologi. Perkembangan teknologi informasi, di antaranya sistem
informasi pengelolaan bisnis proses, big data, dan artificial intelligence serta perkembangan
hardware dan software yang mendukung pemeriksaan.

E. Dukungan Kelembagaan BPK
Pelaksana BPK

Sesuai dengan ketentuan dalam Undang-Undang (UU) Nomor 15 Tahun 2006 tentang
Badan Pemeriksa Keuangan (UU BPK), dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya,
BPK dibantu oleh Pelaksana BPK, yang terdiri atas Sekretariat Jenderal, unit pelaksana
tugas pemeriksaan, unit pelaksana tugas penunjang, perwakilan, Pemeriksa, dan pejabat
lain yang ditetapkan oleh BPK sesuai dengan kebutuhan. Ketentuan mengenai organisasi
dan tata kerja Pelaksana BPK tersebut ditetapkan oleh BPK setelah berkonsultasi dengan
Pemerintah.1

Dari ketentuan tersebut, terdapat pemisahan antara satuan kerja (satker) yang
melaksanakan tugas pemeriksaan dengan satker lain yang pada dasarnya bertugas
melakukan dukungan pemeriksaan, langsung maupun tidak langsung.

Tata kelola organisasi yang ideal akan menciptakan hubungan yang lebih efisien
dan efektif antarsatker dalam organisasi; tidak adanya tumpang tindih tugas dan fungsi;
kejelasan atas kualitas kerja dan pelayanan; serta memastikan seluruh permasalahan yang
muncul dalam operasional kegiatan organisasi dapat diselesaikan tepat waktu oleh pihak-

1 Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan, Pasal 34.

131

Membangun BPK Paripurna

pihak yang berwenang.
Dalam Rencana Strategis (Renstra) BPK, strategi meningkatkan kualitas kelembagaan

akan diarahkan pada pemenuhan kebutuhan penunjang dan pendukung untuk pencapaian
kualitas pemeriksaan, melalui, pertama, pelaksanaan peer review dan pemastian
penyelesaian tindak lanjut atas rekomendasi peer review.

Kedua, penyelesaian tindak lanjut seluruh hasil review dan rekomendasi Inspektorat
Utama (Itama) atas pengembangan kelembagaan. Ketiga, pemastian pemenuhan
kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan oleh pegawai maupun organisasi.

Keempat, penyediaan peraturan perundang-undangan untuk menjadi payung bagi
seluruh kegiatan terutama pemeriksaan. Kelima, pelaksanaan sinkronisasi dan harmonisasi
peraturan perundang-undangan terutama untuk yang membatasi pelaksanaan tugas dan
kewenangan BPK.2

Selanjutnya mengenai Pelaksana BPK diatur lebih lanjut dalam Peraturan BPK Nomor
1 Tahun 2019 tentang Organisasi dan Tata Kerja Pelaksana BPK. Sesuai ketentuan dalam
peraturan tersebut, Sekretariat Jenderal merupakan salah satu unsur Pelaksana BPK yang
bertugas menyelenggarakan dan mengoordinasikan dukungan administrasi serta sumber
daya untuk kelancaran tugas dan fungsi BPK serta Pelaksana BPK.

Peningkatan Kualitas Pemeriksaan BPK
1. Implementasi Standar Pemeriksaan dan Kode Etik

Undang-Undang Nomor 15Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan danTanggung
Jawab Keuangan negara memberikan definisi pemeriksaan. Pemeriksaan didefinisikan
sebagai “proses identifikasi masalah, analisis, dan evaluasi yang dilakukan secara
independen, obyektif, dan profesional berdasarkan standar pemeriksaan, untuk menilai
kebenaran, kecermatan, kredibilitas, dan keandalan informasi mengenai pengelolaan
dan tanggung jawab keuangan negara.” Dari definisi tersebut dapat disimpulkan
bahwa penggunaan standar pemeriksaan merupakan bagian yang fundamental dalam
pelaksanaan pemeriksaan.

Pelaksanaan tugas dan wewenang BPK dalam pemeriksaan pengelolaan dan tanggung
jawab keuangan negara harus dapat dipertanggungjawabkan kepada stakeholders.
Keberadaan BPK sebagai external auditor Pemerintah dan partner lembaga perwakilan
(DPR, DPD, dan DPRD) sangat penting dalam mendorong terciptanya transparansi dan
akuntabilitas pengelolaan keuangan negara.

2 Keputusan BPK Nomor 7/K/I-XIII.2/12/2015 tentang Rencana Strategis BPK Tahun Anggaran BPK 2016 Sampai
Dengan Tahun Anggaran 2020 (Renstra BPK 2016-2020).

132

|Bagian 2 Memperkuat Kelembagaan Pemeriksaan

Melalui pemeriksaan, BPK dapat memberikan keyakinan kepada stakeholders bahwa
pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara telah dilaksanakan sesuai dengan
standar yang berlaku dan meyakini proses telah benar. Sehingga pemeriksaan BPK harus
dijalankan sesuai dengan standar dan kode etik profesi selain mengikuti ketentuan dan
peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Standar pemeriksaan berkaitan dengan ukuran mutu atau kriteria suatu kinerja
pemeriksaan dan berkaitan dengan tujuan yang hendak dicapai dengan menggunakan
prosedur yang ada. Standar pemeriksaan di BPK disusun oleh BPK dengan
mempertimbangkan standar di lingkungan profesi audit secara internasional. Sebelum
standar dimaksud ditetapkan, BPK mengonsultasikannya dengan pihak pemerintah serta
dengan organisasi profesi di bidang pemeriksaan/audit.

Dalam kaidah keilmuan di bidang auditing, standar audit/pemeriksaan dipahami
sebagai panduan umum untuk membantu auditor dalam memenuhi pertanggungjawaban
profesionalnya. Standar dimaksud termasuk pula pertimbangan mutu profesional Pemeriksa
seperti kompetensi dan independensi, syarat-syarat pelaporan, dan bukti-bukti audit.3

Standar audit berfungsi sebagai pengendali secara preventif terhadap kelalaian,
kecurangan (fraud), dan ketidakjujuran. Standar audit juga mendorong dan membantu
akuntan publik menggunakan kemahiran jabatannya (due professional care); menjaga
kerahasiaan informasi atau data yang diperoleh; melakukan pengendalian mutu dan
bersikap profesional. Standar pemeriksaan BPK yang berlaku saat ini adalah Standar
Pemeriksaan Keuangan Negara yang ditetapkan dengan Peraturan BPK Nomor 1 Tahun
2017.

Selain mendasarkan pada standar, dalam pelaksanaan pemeriksaan, pemeriksa juga
harus memegang nilai-nilai etik. UU BPK mengatur bahwa untuk menjaga martabat,
kehormatan, citra, dan kredibilitasnya, BPK wajib menyusun kode etik yang berisi norma-
norma yang harus dipatuhi oleh setiap Anggota BPK dan Pemeriksa selama menjalankan
tugasnya (Pasal 29 ayat (1)).

Satu hal yang membedakan profesi akuntansi adalah penerimaan atas tanggung jawab
pekerjaannya terhadap kepentingan umum. Oleh karena itu, tanggung jawab akuntan
profesional tidak ekslusif, hanya memuaskan kebutuhan klien individual atau karyawannya
saja. Dalam melaksanakan pekerjaannya demi kepentingan publik, akuntan profesional
harus memerhatikan dan patuh terhadap persyaratan-persyaratan etik (kode etik).4

3 Alvin A. Arens, Randal J. Elder, & Mark S. Beasley, Auditing and Assurance Services: An Integrated Approach (14th
Edition), (New Jersey: Pearson, 2012), halaman 32.

4 International Federation of Accountans, Handbook of International Auditing, Assurance, and Ethics Pronouncements,
(New York: International Federation of Accountans, 2006), halaman 16.

133

Membangun BPK Paripurna

Etik adalah landasan filosofis apakah suatu perbuatan atau perilaku benar atau salah.
Etik juga merupakan prinsip moral yang menjadi panduan bagi seseorang.

Hal yang sangat penting bahwa auditor harus memiliki kualitas etik, misalnya jujur dan
tidak memihak/impartial, dan berperilaku tepat (secara profesional) dalam melakukan
tanggung jawabnya. Standar etik menyediakan panduan perilaku umum bagi auditor.

Auditor seringkali menggantungkan pada personal judgement dan pengalaman
sebelumnya dalam memutuskan suatu hal dalam situasi yang spesifik. Kepribadian auditor,
temperamen, gaya mengaudit, dan pemahaman dasar akan sangat bervariasi.

Dengan menggabungkan antara prinsip-prinsip etik dalam aktivitas auditnya, auditor
dapat memelihara perilaku berstandar tinggi, kehormatan, dan karakter yang dibutuhkan
agar hasil audit dapat diterima sebagai produk yang akurat dan tidak bias.5

Sejalan dengan hal tersebut, BPK memiliki Peraturan BPK Nomor 4 Tahun 2018 tentang
Kode Etik Badan Pemeriksa Keuangan. Dilengkapi dengan Peraturan BPK Nomor 5 Tahun
2018 tentang Majelis Kehormatan Kode Etik Badan Pemeriksa Keuangan.

2. Implementasi Quality Control dan Quality Assurance
Salah satu faktor yang sangat penting dalam menjaga kualitas hasil pemeriksaan BPK

adalah diterapkannya standar kualitas yang tinggi terhadap hasil pemeriksaan BPK. Untuk
menjaga dan meningkatkan kualitas hasil pemeriksaan tersebut, BPK menggunaan dua
teknik yaitu Quality Control (QC) dan Quality Assurance (QA). Kedua cara tersebut bertujuan
untuk memastikan hasil pemeriksaan BPK memenuhi persyaratan dan standar kualitas
yang ditetapkan.

Dalam konsep yang dikenalkan Certified Public Accountant (CPA), QC terdiri dari
metode-metode yang digunakan untuk meyakini bahwa institusi audit menggunakan
pertanggungjawaban profesionalnya kepada klien dan pihak lain.

Demikian pula bagi BPK, QC dilakukan untuk memastikan bahwa semua proses
pemeriksaan dilaksanakan sesuai dengan standar, peraturan, prosedur. QC merupakan
proses yang melekat dalam pemeriksaan dan didokumentasikan serta dibuktikan dalam
Kertas Kerja Pemeriksaan (KKP).

Pelaksanaan QC telah diperhitungkan dalam pelaksanaan pemeriksaan, baik dalam
alokasi waktu maupun sumberdaya. Di sisi lain, prosedur QC di BPK merupakan tanggung
jawab setiap satker yang melakukan pekerjaan pemeriksaan.

Sementara, QA dilakukan untuk memastikan bahwa QC berjalan efektif dimana

5 J.P. Russel (ed.), The Quality Audit Handbook: Principles, Implementation, and Use, (Milwaukee: ASQ Quality Press,
2000), halaman 1-7.

134