BUKU 1 Membangun BPK Paripurna

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Bagian 3
Meningkatkan

Kualitas
Pemeriksaan

235

Membangun BPK Paripurna

Isu Strategis Pembentukan
BLU Pengelola Dana

Laode Nusriadi, S.E, M.Si., Ak., CPA, CA, CSFA
(Auditor Utama KN II)

A. Latar Belakang
Dalam rangka pengelolaan dan pertanggungawaban keuangan negara sebagaimana

diatur dalam paket Undang-Undang (UU) Keuangan Negara, pemerintah menghadapi
tantangan, perubahan lingkungan, dan kebutuhan untuk pelayanan publik yang
berkembang dari waktu ke waktu. Perkembangan tersebut mengharuskan pemerintah
untuk merespon dengan inovasi kebijakan yang dapat berdampak terhadap berbagai
bidang, termasuk inovasi pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara.

Pemerintah memiliki kapasitas fiskal yang terbatas sehingga anggaran yang dapat
digunakan untuk membiayai pembangunan menjadi terbatas. Selain itu, dalam setiap
penyusunan anggaran, pemerintah harus mematuhi batasan defisit anggaran yang
ditetapkan dalam peraturan perundangan.

Di sisi lain, Pemerintah menerapkan kebijakan Anggaran Pendapatan dan Belanja
Negara (APBN) yang ekspansif dengan pembangunan infrastruktur yang masuk serta
banyaknya program-program terobosan yang menjadi prioritas pemerintah. Kebijakan
tersebut membutuhkan pendanaan yang tidak dapat dipenuhi hanya dengan APBN.

Dalam UU Nomor 12 Tahun 2018 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
Tahun Anggaran (TA) 2019 menganggarkan bahwa Defisit APBN Tahun 2019 sebesar Rp296
triliun atau 1,84% terhadap Produk Domestik Bruto (PDB).

Data perkembangan realisasi defisit pemerintah dalam kurun tahun 2011-2018 dan
APBN Tahun 2019 menunjukkan bahwa pemerintah sepanjang 2011 menerapkan anggaran
defisit.

236

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Tren Defisit APBN
Atas kondisi tersebut, pemerintah melakukan inovasi pengelolaan keuangan negara
melalui beberapa Badan Layanan Umum (BLU) Pengelola Dana. BLU Pengelola Dana dapat
berperan ganda sebagai pengelola investasi dan pembiayaan. Dana yang dikelola oleh
BLU Pengelola Dana dapat bersumber dari penyertaan dana atau alokasi tahunan dari
APBN, hasil investasi atas dana yang dikelola dan sumbangan dari donor nasional dan
internasional.
Lembaga pengelola dana dapat pula berperan dalam menyalurkan dana kepada
Kementerian/Lembaga (K/L) terkait, pemerintah daerah, masyarakat, dan sektor swasta
untuk pembiayaan program-program prioritas pemerintah, khususnya infrastruktur.
Selain itu, pemerintah harus mendapatkan dana melalui alternatif-alternatif sumber
pembiayaan lainnya. Sebagai contoh, pemerintah menerapkan pembangunan infrastruktur
dengan mekanisme Kerja Sama Pemerintah dan Badan Usaha (KPBU) yang salah satu
hasilnya adalah pembangunan Palapa Ring Barat, yang melibatkan BLU Badan Aksesibilitas
Telekomunikasi dan Informatika (BAKTI). 1
Pemerintah juga menugaskan BUMN untuk melakukan pembangunan infrastruktur
seperti pembangunan Jalan Tol Trans Sumatera yang dikombinasikan dengan kebijakan
BLU Lembaga Manajemen Aset Negara (LMAN) untuk pengadaan tanahnya.

1 BAKTI adalah BLU dibawah Kementerian Komunikasi dan Informatika yang baru berubah nama di tahun 2017,
sebelumnya bernama Balai Penyedia dan Pengelola Pembiayaan Telekomunikasi dan Informatika (BP3TI)

237

Membangun BPK Paripurna

Pemerintah seharusnya mempertimbangkan secara komprehensif dalam pengambilan-
pengambilan kebijakan, termasuk perencanaan, pelaksanaan, dan pertanggungjawaban
keuangan, jika kebijakan-kebijakan negara tersebut berdampak terhadap keuangan negara.
Hal ini perlu dilakukan untuk terus menjamin efektivitas sistem pengendalian, keselarasan
antarperaturan, akuntabilitas, dan transparansi keuangan negara.

B. Pokok-Pokok Permasalahan
BPK menghadapi tantangan pengembangan strategi pemeriksaan untuk merespon
permasalahan-permasalahan terkait pembentukan BLU Pengelola Dana tersebut, yaitu:
1. Perencanaan dan penganggaran alokasi dana untuk BLU Pengelola Dana tidak
selaras dengan peraturan perundang-undangan;
2. Karakteristik Investasi Pemerintah yang memberikan manfaat ekonomi dan manfaat
sosial dapat menimbulkan ketidakjelasan jenis dan tujuan investasi pengelolaan
dana;
3. Alokasi pembiayaan BLU Pengelola Dana bersumber dari utang yang berpotensi
menimbulkan ketidakseimbangan antara hasil investasi dan biaya utang seiring
dengan semakin meningkatnya jumlah dana kelolaan BLU;
4. Pelaksanaan kegiatan BLU yang tidak selaras dengan tujuan awal pembentukannya;
5. Pertanggungjawaban menghadapi kendala keterlambatan standar dan
kebijakan akuntansi untuk merespon perubahan dan kebutuhan proses bisnis
pengelolaan dana dan investasi.

C. Gambaran Umum BLU Pengelola Dana
UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara telah mengamanatkan

pembentukan BLU, yaitu instansi di lingkungan pemerintah yang dibentuk untuk
memberikan pelayanan kepada masyarakat berupa penyediaan barang dan/atau jasa
yang dijual tanpa mengutamakan mencari keuntungan dan dalam melakukan kegiatannya
didasarkan pada prinsip efisiensi dan produktivitas.

Amanat UU tersebut kemudian ditindaklanjuti dengan Peraturan Pemerintah (PP)
Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum. Dimana,
suatu satuan kerja (satker) instansi pemerintah dapat diizinkan mengelola keuangan
dengan Pola Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum (PPK BLU) apabila memenuhi
persyaratan substantif, teknis, dan administratif.

Persyaratan substantif tersebut terpenuhi apabila instansi pemerintah yang

238

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

bersangkutan menyelenggarakan layanan umum yang berhubungan dengan penyediaan
barang dan/atau jasa layanan umum; pengelolaan wilayah/kawasan tertentu untuk tujuan
meningkatkan perekonomian masyarakat atau layanan umum; dan pengelolaan dana
khusus dalam rangka meningkatkan ekonomi dan/atau pelayanan kepada masyarakat.

Atas dasar tersebut, pemerintah melalui Keputusan Menteri Keuangan (KMK) membentuk
satuan kerja dengan PPK-BLU yang diantaranya bergerak dalam bidang Pengelolaan Dana.
Pembentukan BLU Pengelola Dana tersebut diharapkan dapat menjadi alternatif solusi
untuk mengatasi keterbatasan fiskal pemerintah.

BLU pengelola Dana tersebar di beberapa K/L yaitu: Kementerian Keuangan,
Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat, Kementerian Komunikasi dan
Informatika, Kementerian Koperasi, Usaha Kecil dan Menengah, Kementeran Lingkungan
Hidup dan Kehutanan, Kementerian Kelautan dan Perikanan, serta Kementerian Pemuda
dan Olahraga.

Pada Kementerian Keuangan terdapat lima BLU, yakni: Pusat Investasi Pemerintah (PIP),
Lembaga Pengelola Dana Pendidikan (LPDP), Badan Pengelola Dana Kelapa Sawit (BPDKS),
Lembaga Manajemen Aset Negara (LMAN), Lembaga Pengelola Dana Bencana (dalam
proses pembentukan),

Pada Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat, terdapat dua BLU, yakni:
Pusat Pembiayaan Perumahan kemudian diubah menjadi Pusat Pengelolaan Dana
Pembiayaan Perumahan (PPDP) dan pada tahun 2019, diubah kembali menjadi Lembaga
Pengelolaan Dana Pembiayaan Perumahan (LPDPP) dan Bidang Pendanaan Sekretariat
Badan Pengatur Jalan Tol.

Pada Kementerian Komunikasi dan Informatika terdapat BLU Badan Aksesibilitas
Telekomunikasi dan Informasi (BATI) sebelumnya bernama Badan Penyedia dan Pengelolaan
Pembiayaan Telekomunikasi dan Informatika (BP3TI).

Pada Kementerian Koperasi dan UKM terdapat BLU Lembaga Pengelola Dana Bergulir
(LPDB). Pada Kementeran Lingkungan Hidup dan Kehutanan terdapat BLU Pusat
Pembiayaan Pembangunan Hutan (P3H).

Pada Kementerian Kelautan dan Perikanan terdapat BLU Lembaga Pengelola Modal
Usaha Kelautan dan Perikanan (LPMUKP). Dan, Kementerian Pemuda dan Olahraga terdapat
BLU Lembaga Pengelola Dana dan Usaha Keolahragaan (LPDUK).

BLU Pengelola Dana mengelola dana dengan tujuan untuk menghasilkan manfaat
ekonomi dan sosial. Hasil pengelolaan dana akan digunakan untuk mendukung pembiayaan
pembangunan.

239

Membangun BPK Paripurna

Dana dikelola melalui investasi yang memperhatikan tingkat risiko dan tingkat
pengembaliannya. Hasil investasi tersebut diharapkan dapat membantu pelaksanaan
program-program pemerintah.

Data perkembangan alokasi pembiayaan APBN ke BLU selama tahun 2015-2019

60 57
55 53

Dlaam Triliun Rupiah 50

45

40 35
35 30
30

25

20

15
10 8

5

-

2015 2016 2017 2018 2019

Alokasi Pembiayaan BLU

D. Landasan Teori
1. Sovereign Wealth Fund (SWF)
SWFs are large amount of funds managed by governments and are generated from
accumulating foreign exchange (FE) reserves, commodity exports, privatization proceeds
or fiscal surpluses (Al Saidi, 2012, p.15). Sovereign Wealth Funds have the potency to be
an important source of funding especially for developing countries (Schubert, 2010). For
a country with a large enough sovereign wealth fund (SWF), its financial returns can fund
substantial parts of government spending (Lindset, Snorre & Mork, Knut, 2017).

240

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

2. Pengembangan Standar Akuntansi
Kerangka Konseptual Standar Akuntansi Pemerintahan:

1) Par 1. menyatakan bahwa Kerangka Konseptual ini merumuskan konsep yang
mendasari penyusunan dan pengembangan Standar Akuntansi Pemerintahan
yang selanjutnya dapat disebut standar;

2) Par 3. menyatakan bahwa dalam hal terjadi pertentangan antara kerangka
konseptual dan standar, maka ketentuan standar diunggulkan relatif terhadap
kerangka konseptual ini. Dalam jangka panjang, konflik demikian diharapkan
dapat diselesaikan sejalan dengan pengembangan standar akuntansi
pemerintahan di masa depan.

The Financial Accounting Standards Board (FASB) develops the Generally Accepted
Accounting Principles (GAAP). The process of developing GAAP include: FASB
issues the final statement of principle, all principles are modified and refined as
accountants respond to constantly changing business environment (FASB, 2013).

3. Investasi Pemerintah
Pasal 1 PP Nomor 49 Tahun 2011 tentang Investasi Pemerintah menyatakan bahwa

Investasi Pemerintah adalah penempatan sejumlah dana dan/atau barang dalam
jangka panjang untuk investasi pembelian surat berharga dan Investasi Langsung
untuk memperoleh manfaat ekonomi, sosial, dan/atau manfaat lainnya.

Dalam pasal 4 PP tersebut juga dijelaskan bahwa Investasi Langsung berupa
Penyertaan Modal dapat dilakukan dengan cara:
1) Kerja sama investasi antara Badan Investasi Pemerintah dengan Badan Usaha
dan/atau BLU dengan pola kerja sama pemerintah dan swasta (Public Private
Partnership); dan/atau;
2) Kerja sama investasi antara Badan Investasi Pemerintah dengan Badan Usaha,
BLU, Pemerintah Provinsi/Kabupaten/Kota, BLUD, dan/atau badan hukum
asing, dengan selain pola kerja sama Pemerintah dan swasta (NonPublic Private
Partnership)

Pedoman Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) No 06 Akuntansi Investasi (Revisi
2016) paragraf 06 disebutkan bahwa investasi adalah aset yang dimaksudkan untuk
memperoleh manfaat ekonomi seperti bunga, dividen dan royalti, dan/atau manfaat sosial,

241

Membangun BPK Paripurna

sehingga dapat meningkatkan kemampuan Pemerintah dalam rangka pelayanan kepada
masyarakat.

Dalam paragraf 05 PSAP No 06 juga disebutkan bahwa Pernyataan Standar Akuntansi
Investasi ini tidak mengatur penempatan uang yang termasuk dalam lingkup setara kas,
pengaturan bersama (joint arrangements) yang mencakup operasi bersama (joint operation)
atau ventura bersama (joint venture), aset tetap yang dikerjasamakan, dan properti investasi.

Paragraf 66. PSAP Nomor 13 menyatakan bahwa sesuai dengan peraturan perundangan-
undangan, BLU tidak dapat melakukan investasi jangka panjang kecuali atas persetujuan
menteri keuangan atau gubernur/bupati/walikota. Investasi jangka panjang dimaksud
terdiri dari investasi permanen dan investasi nonpermanen.

Kemudian, dalam Paragraf 103. PSAP tersebut dinyatakan bahwa sebagai bagian dari
pemerintah pusat maupun pemerintah daerah, BLU dapat memperoleh dana dari APBN/
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) untuk tujuan investasi BLU.

E. Analisis
Dalam pelaksanaannya, masing-masing BLU Pengelola Dana memiliki permasalahan

khusus. Pertama, perencanaan dan penganggaran alokasi dana untuk BLU Pengelola
Dana tidak selaras dengan peraturan perundang-undangan.

Alokasi dana untuk beberapa BLU melalui pengeluaran pembiayaan tidak selaras
dengan peraturan perundang-undangan terkait dengan:

1. Pengalokasian anggaran untuk pengadaan tanah Proyek Strategis Nasional
(PSN) pada pos pembiayaan investasi melalui Lembaga Manajemen Aset Negara
(LMAN) tidak tepat.

Berdasarkan PSAP Nomor 02, pembiayaan (financing) adalah setiap penerimaan
yang perlu dibayar kembali dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali,
baik pada tahun anggaran bersangkutan maupun tahun- tahun anggaran
berikutnya. Dalam penganggaran pemerintah terutama dimaksudkan untuk
menutup defisit atau memanfaatkan surplus anggaran.

Sedangkan Tanah PSN hasil pengadaan tidak dimaksudkan untuk dijual kembali.
Selain itu, transaksi pengadaan tanah PSN tidak dapat didefinisikan sebagai
investasi. Dengan demikian, transaksi pengadaan tanah PSN merupakan transaksi
perolehan aset tetap yang seharusnya dianggarkan dan direalisasikan dari Belanja
Modal. Hal tersebut mempengaruhi perhitungan belanja dan defisit pada APBN
serta perhitungan mandatory spending.

242

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

2. Pemerintah mengalokasikan pembiayaan investasi kepada LPDP yang dikelola
sebagai Dana Pengembangan Pendidikan Nasional (DPPN) sehingga dimasukkan
dalam perhitungan mandatory spending anggaran pendidikan.

Terkait anggaran pendidikan, UU Nomor 15 Tahun 2017 tentang APBN Tahun
Anggaran 2018 mengatur bahwa pada Pasal 1 poin 39 menyatakan, Anggaran
Pendidikan adalah alokasi anggaran pada fungsi pendidikan yang dianggarkan
melalui K/L, alokasi anggaran pendidikan melalui transfer ke daerah dan dana
desa, dan alokasi anggaran pendidikan melalui pengeluaran pembiayaan,
termasuk gaji pendidik, tetapi tidak termasuk anggaran pendidikan kedinasan,
untuk membiayai penyelenggaraan pendidikan yang menjadi tanggung jawab
Pemerintah.

Pada Pasal 1 Poin 40 menyatakan, persentase anggaran pendidikan adalah
perbandingan alokasi anggaran pendidikan terhadap total anggaran belanja
negara.

Pengaturan tersebut menunjukkan adanya ketidakkonsistenan antara basis
penetapan 20% dengan alokasinya dimana basisnya adalah total anggaran
belanja negara. Sedangkan alokasinya juga diperuntukkan untuk pengeluaran
pembiayaan.

3. BLU Pengelola Dana Bencana direncanakan untuk dibentuk oleh pemerintah
dalam rangka pooling fund bencana, yaitu sebuah skema pengelolaan dana
khusus bencana oleh sebuah lembaga pengelola dana yang berperan sebagai
komplementer APBN.

BLU tersebut berperan sebagai pengelola dana dan wakil pemerintah dalam
berhubungan dengan berbagai pihak terkait, antara lain berhubungan dengan
industri asuransi nasional dan internasional untuk pembiayaan dengan skema
transfer risiko.

Salah satu wacana yang muncul terkait BLU tesebut adalah kewenangan BLU
tersebut untuk menerbitkan catastrophic bonds. Kewenangan tersebut perlu dikaji
secara mendalam karena berdampak terhadap kompleksitas transaksi keuangan
negara dengan industri asuransi dan investor. Hal ini karena kewenangan untuk
melakukan investasi ada pada Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum
Negara (BUN).

243

Membangun BPK Paripurna

Kedua, karakteristik investasi pemerintah yang memberikan manfaat ekonomi dan
manfaat sosial menimbulkan ketidakjelasan jenis dan tujuan investasi pengelolaan dana
investasi yang dilakukan BLU dapat memberikan manfaat eknomi dan manfaat sosial yang
berbeda dengan investasi pada sektor privat. Dengan demikian, menimbulkan perbedaan
persepsi mengenai karakteristik investasi dan kejelasan jenis/tujuan investasi pemerintah.
Kondisi tersebut ditunjukkan dengan adanya permasalahan-permasalahan, yaitu:

1. Dengan dialokasikannya pembiayaan investasi APBN kepada LMAN menunjukkan
bahwa pengadaan tanah PSN melalui LMAN merupakan suatu bentuk investasi
pemerintah yang ditugaskan kepada LMAN. Namun, Investasi tanah PSN untuk
kepentingan umum tidak sesuai dengan PP Nomor 49 Tahun 2011 tentang
Investasi Pemerintah.

Investasi tanah PSN bukan merupakan jenis investasi yang diatur dalam PP Nomor
49 Tahun 2011 tersebut. PSAP 06 tentang Investasi juga tidak mengatur tentang
investasi dalam properti sedangkan PSAP yang mengatur tentang investasi
dalam properti tersebut sampai saat ini belum ditetapkan dan masih dalam tahap
penyusunan.

Selain itu, pengadaan tanah untuk pembangunan melalui PSN terutama ditujukan
untuk memperoleh manfaat sosial yang ketercapaiannya belum dapat diukur.

2. Dana yang diterima oleh LPDP melalui pos pengeluaran pembiayaan APBN,
antara lain digunakan oleh LPDP untuk investasi jangka panjang nonpermanen
dalam bentuk pembelian Surat Berharga Negara (SBN).

LPDP membeli SBN Pemerintah sebagai bagian dari kegiatan investasi. Disajikan
dalam pos Investasi Jangka Panjang NonPermanen pada Laporan Keuangan (LK)
BLU dan dikonsolidasikan pada Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP).

Kondisi tersebut menimbulkan permasalahan pada tingkat konsolidasi LKPP
karena pemerintah mengakui SBN pada sisi Kewajiban. Sementara di sisi Aset
juga mengakui Investasi Jangka Panjang NonPermanen pada SBN.

Hasil investasi tersebut akan diakui sebagai pendapatan dan digunakan untuk
membiayai pengeluaran yang akan diakui sebagai Belanja pada LK LPDP.
Pendapatan dan Belanja tersebut kemudian akan dikonsolidasikan pada LKPP.

Di sisi lain, Pemerintah akan mengakui pembayaran bunga/kupon SBN kepada
LPDP sebagai Belanja Bunga dalam LKPP. Dengan demikian, terjadi pencatatan

244

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

ganda pada tingkat konsolidasi LKPP.

Selain itu, kondisi tersebut juga menunjukkan bahwa pengeluaran pembiayaan
investasi pemerintah digunakan untuk membiayai penerimaan pembiayaan SBN
Pemerintah. Perbedaannya, hasil investasi tersebut dapat digunakan langsung
oleh LPDP untuk membiayai pengeluarannya.

Hal ini merupakan konsekuensi status BLU yang merupakan kekayaan negara
yang tidak dipisahkan sehingga investasi yang dilakukan oleh LPDP pada SBN
sama halnya dengan pemerintah berinvestasi kepada pemerintah sendiri.

Ketiga, alokasi pembiayaan BLU Pengelola Dana bersumber dari utang yang berpotensi
menimbulkan ketidakseimbangan antara hasil investasi dan biaya utang. Alokasi dana
pemerintah kepada LPDP dilakukan melalui pos pengeluaran pembiayaan.

Sehubungan dengan kebijakan anggaran defisit, maka pengeluaran dari pos
pengeluaran pembiayaan akan didanai dari pembiayaan pengadaan utang. Dengan
demikian, dana investasi pada BLU berasal dari pengadaan utang.

Kondisi itu berpotensi menimbulkan konsekuensi bahwa investasi pemerintah
menghasilkan return yang lebih rendah dari cost of fund investasi tersebut. Akibatnya,
manfaat ekonomi sebagai salah satu tujuan investasi tidak terpenuhi.

Hal tersebut karena Yield SBN pemerintah sebagai sumber utama pembiayaan utang
terus mengalami peningkatan. Berdampak terhadap peningkatan biaya utang. Di sisi lain,
beberapa instrumen investasi memberikan return yang cenderung lebih kecil.

Investasi LPDP dalam bentuk penempatan dana dalam bentuk deposito menghasilkan
bunga/return yang cenderung lebih kecil dari biaya/yield Surat Utang Negara (SUN). Dengan
demikian, investasi melalui LPDP lebih ditujukan untuk memperoleh manfaat sosial yang
ketercapaiannya belum dapat diukur.

Keempat, pelaksanaan kegiatan BLU yang tidak selaras dengan tujuan awal
pembentukannya. Kegiatan operasional BLU Pengelola Dana juga menghadapi
ketidakkonsistenan dengan tujuan awal pembentukannya sebagaimana terjadi pada BLU
sebagai berikut:

1. BLU LMAN dibentuk untuk memberikan layanan kepada publik di bidang
pengelolaan properti pemerintah. LMAN merupakan operator dan perpanjangan
tangan pengelola barang dengan harapan bahwa pengelolaan aset BUN akan
lebih fokus dan strategis.

245

Membangun BPK Paripurna

Dalam pelaksanaannya, LMAN bertindak sebagai pelaksana pembayaran
pendanaan tanah bagi pelaksanaan PSN melalui anggaran pembiayaan investasi
APBN yang dialokasikan pada LMAN.

Dengan demikian, LMAN yang dibentuk dalam rangka penyelenggaraan layanan
umum yang berhubungan dengan penyediaan barang dan/atau jasalayanan
umum beralih menjadi BLU pengelolaan dana khusus yang mendapatkan alokasi
pembiayaan investasi dari APBN.

2. Badan Pengelola Dana Pembiayaan Kelapa Sawit (BPDPKS) dibentuk untuk
melaksanakan pengelolaan dana dalam rangka pengembangan perkebunan
sawit dengan sumber dana utama berasal dari pungutan kepada pelaku usaha
perkebunan kelapa sawit.

Penggunaan dana tersebut sebagian besar dialokasikan untuk pembayaran
insentif biodiesel sebesar 90% dari dana hasil pungutan ekspor kelapa sawit dan
produk turunannya.

Namun, sampai dengan saat ini, belum terdapat pengendalian atas penggunaan
dana tersebut dalam rangka stabilitas pendapatan usaha perkebunan kelapa
sawit, antara lain mencakup besaran target volume produksi minyak sawit
mentah (Crude Palm Oil/CPO) yang akan diserap dalam rangka stabilitas harga
CPO dan mekanisme monitoring serta evaluasi atas pencapaian target tersebut.

Selain itu, Menteri Keuangan menyetujui BPDPKS untuk melakukan investasi
jangka panjang melalui Surat Menteri Keuangan Nomor S-469/MK.05/2017
perihal Persetujuan bagi BLU Badan Pengelola Dana Perkebunan Kelapa Sawit
untuk melakukan Pengelolaan Dana Dalam Bentuk Investasi Jangka Panjang.

Namun, BPDPKS masih melakukan penyiapan semua infrastruktur dan regulasi
untuk pelaksanaan investasi jangka panjang tersebut dan belum menempatkan
dana dalam instrumen investasi jangka panjang. Bentuk pengelolaan dana yang
dilakukan oleh BPDPKS masih berupa penempatan dana pada deposito jangka
pendek.

Kelima, pertanggungjawaban menghadapi kendala keterlambatan standar dan
kebijakan akuntansi untuk merespon perubahan dan kebutuhan proses bisnis pengelolaan
dana dan investasi.

Inovasi-inovasi kebijakan pemerintah juga berdampak terhadap pelaporan

246

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

pertanggungjawaban pengelolaan keuangan. Sebab, standar dan kebijakan akuntansi
tidak segera dapat mengantisipasi perkembangan tersebut dengan penjelasan sebagai
berikut.

1. BAKTI mendapatkan penugasan dari Kementerian Komunikasi dan Informatika
untuk melaksanakan proyek Palapa Ring Barat, Tengah dan Timur.

Proyek Palapa Ring merupakan proyek pengembangan jaringan telekomunikasi ke
seluruh kabupaten/kota dengan menggunakan Sistem Komunikasi Kabel Laut dan
Sistem komunikasi Serat Optik.

Proyek Palapa Ring dilaksanakan dengan skema KPBU dengan mekanisme Availability
Payment (AP) dengan BAKTI sebagai Penanggung Jawab Proyek Kerja Sama (PJPK)
dan Badan Usaha tertentu sebagai pengelolanya.

Dengan skema KPBU AP, maka masing-masing Badan Usaha pengelola
akan membangun jaringan selama lebih kurang 18 bulan. Selanjutnya akan
mengoperasikan dan memelihara jaringan tersebut selama 15 tahun, yang pada
akhirnya akan diserahkan kembali kepada negara atau pemerintah.

Dengan skema tersebut, maka tidak ada risiko permintaan (demand risk) dan
pengembalian investasi bagi Badan Usaha karena dijamin oleh pemerintah.

Ketersediaan Layanan (Availability Payment) setiap tahun oleh BAKTI kepada Badan
Usaha setelah Commercial Operation Date (COD) yang meliputi Pengeluaran Modal
(Capital Expenditures/CapEx), Biaya Operasional (Operating Expense/Opex), dan Laba
atas Investasi (Return of Investment/ROI) atas tersedianya layanan jaringan yang
sesuai dengan kualitas dan/atau kriteria sebagaimana ditentukan dalam perjanjian
KPBU.

Di sisi lain, BAKTI berhak atas setiap pembayaran yang dilakukan oleh pelanggan
atau Access Charge atas layanan jaringan yang disediakan oleh Badan Usaha. Proyek
Palapa Ring yang telah selesai dan beroperasi adalah Palapa Ring Barat.

Skema KPBU AP memiliki keunggulan, antara lain pemerintah tidak terbebani
dengan biaya konstruksi yang besar di tahap masa kontruksi sehingga APBN dapat
dialokasikan untuk skala prioritas yang lebih tinggi. Selain itu, risiko-risiko terkait
konstruksi, operasi dan pemeliharaan dialihkan kepada Badan Usaha yang dianggap
lebih kompeten dalam pengelolaannya. Namun, skema KPBU AP berpotensi
memunculkan permasalahan sebagai berikut:

247

Membangun BPK Paripurna

Skema KPBU AP merupakan suatu bentuk Off Balance Sheet Financing yang dilakukan
oleh Pemerintah. Hal ini ditunjukkan dengan:

1) Pembayaran ketersediaan layanan setiap tahun merupakan pembayaran yang
mengikat pemerintah yang harus dibayarkan selama infrastruktur jaringan
dikelola dan dipelihara oleh Badan Usaha.

Pembayaran tersebut merupakan suatu model kewajiban pembiayaan atau
financial liability model sehingga pemerintah sebenarnya memiliki Kewajiban
Jangka Panjang yang harus dibayar kepada Badan Usaha. Pembayaran tersebut
saat ini dianggarkan dan direalisasikan dari Belanja Barang/beban.

2) Aset insfrastruktur dari skema KBPU setelah selesai masa pengelolaannya oleh
Badan Usaha, maka akan diserahkan kembali kepada Negara/Pemerintah. Dalam
hal ini, pemerintah mengendalikan kepemilikan residual yang signifikan atas aset
tersebut pada saat kontrak KPBU berakhir.

Dengan demikian, skema KPBU AP sebenarnya merupakan skema pembiayaan
pengadaan aset tetap pemerintah dengan pembayaran cicilan yang mengikat
kepada Badan Usaha sehingga Pemerintah seharusnya mengakui aset dan
kewajiban atas pelaksanaan KPBU tersebut.

Pemerintah belum mengakui Aset dan Kewajiban atas pelaksanaan KPBU
dengan skema AP walaupun Pemerintah memiliki kendali yang signifikan atas
pelaksanaan KPBU tersebut.

Pemerintah saat ini belum memiliki PSAP khusus yang mengatur mengenai Aset Kerja
Sama Operasi (KSO). Namun, Standar Akuntansi Sektor Publik Internasional (International
Public Sector Accounting Standards/IPSAS) 32, menentukan syarat dan bila (kapan) suatu
aset dan kewajiban KPBU harus diakui. Berdasarkan IPSAS-32, aset dan kewajiban KPBU
dilaporkan dalam neraca pemerintah dengan syarat:

1) Pemerintah mengendalikan atau mengatur layanan yang wajib disediakan
operator melalui aset KPBU tersebut, kepada siapa layanan tersebut diberikan
dan harga layanan tersebut;

2) Pemerintah mengendalikan kepemilikan residual yang signifikan atas aset
tersebut pada saat kontrak berakhir.

248

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Berdasarkan definisi ini, KPBU AP yang dilakukan oleh BAKTI seharusnya dilaporkan
dalam neraca pemerintah karena syarat tersebut telah terpenuhi yang ditunjukkan dengan:

1) Pemerintah memiliki kendali atas layanan karena pembayaran AP hanya
bisa dilakukan jika layanan tersebut sesuai dengan kualitas dan/atau kriteria
sebagaimana ditentukan dalam perjanjian KPBU;

2) Pemerintah memiliki hak atas kepemilikan aset tetap pada saat kontrak berakhir.

Kontrak KPBU mengandung kewajiban eksplisit dan implisit sehingga pemerintah
wajib menengarai dan mengakuntansikan kewajiban tersebut agar tidak menjadi
risiko tersembunyi (hidden risk) bagi negara.

KPBU mengandung risiko fiskal bagi negara sehingga Pemerintah c.q. Komite
Standar Akuntansi Pemerintahan (KSAP) perlu memutuskan apakah suatu
komitmen KPBU perlu diakui dan kapan pengakuan tersebut harus dilakukan
dalam bentuk pencatatan akuntansi dan pelaporan secara formal dalam LK
sebagai aset, kewajiban atau biaya pemerintah.

Hal ini penting karena pada umumnya terdapat batas atau target yang ditentukan
atas kewajiban dan belanja pemerintah. Suatu komitmen jika diakui sebagai biaya
atau kewajiban dapat mempengaruhi keputusan pemerintah dalam menempuh
skema KPBU dan menyusun struktur KPBU.

2. Dalam pemeriksaan atas LK BUN Tahun 2016, BPK telah melaporkan temuan
pemeriksaan terkait klasifikasi aset eks Hak Tanggungan Bank Indonesia (HTBI) yang
dikelola oleh LMAN sebagai Investasi Pemerintah tidak memiliki dasar hukum yang
memadai.

Atas permasalahan tersebut, BPK telah merekomendasikan pemerintah untuk
mengidentifikasi kebutuhan penyusunan standar akuntansi investasi terkait investasi
pemerintah dalam bentuk property. Namun, sampai saat ini PSAP untuk Properti
Investasi masih dalam bentuk draft.

Kondisi tersebut akan berdampak terhadap properti investasi yang dilaksanakan oleh
LMAN selain aset eks HTBI apabila properti Proyek Strategis Nasional diperlakukan
sebagai investasi. Selain itu, akan berdampak terhadap penyajian, pengukuran, dan
saat pengakuan suatu properti yang dilaporkan dalam LKPP.

249

Membangun BPK Paripurna

F. Strategi Pemeriksaan
Berdasarkan Undang-Undang Dasar (UUD) 1945 Pasal 23E, untuk memeriksa pengelolaan

dan tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan
yang bebas dan mandiri. Oleh karena itu, BPK memiliki peran kunci dalam mewujudkan
pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang akuntabel dan transparan
meskipun pengelolaan keuangan negara menghadapi perubahan dari waktu ke waktu.

Dalam rangka pelaksanaan peran BPK tersebut, BPK memiliki visi untuk menjadi
pendorong pengelolaan keuangan negara untuk mencapai tujuan negara melalui
pemeriksaan yang berkualitas dan bermanfaat. Visi tersebut dilaksanakan melalui misi BPK,
yaitu melakukan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara secara
bebas dan mandiri serta dengan melaksanakan tata kelola organisasi yang berintegritas,
independen dan profesional.

Di lain pihak, pemerintah terus melalukan inovasi kebijakan dalam rangka
mengatasi keterbatasan fiskal yang berdampak terhadap berbagai bidang termasuk inovasi
pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara. Untuk itu, BPK harus menghadapi
inovasi dan perkembangan serta perubahan kebijakan tersebut dengan mengambil posisi
strategis dan bersikap responsif melalui pemeriksaan yang dilakukan dan/atau pemberian
pendapat kepada pemerintah sehingga visi BPK tersebut dapat tercapai.

Dalam hal ini, BPK dapat menjalankan perannya, pertama, pemberian Pendapat BPK
kepada pemerintah terkait hal-hal yang perlu diatur pemerintah dalam pelaksanaan
kebijakannya. Sebagai contoh, BPK dapat berpendapat bahwa pemerintah perlu segera
mengatur tata cara perencanaan, pertanggungjawaban, dan pelaporan serta standar
akuntansi atas kebijakan-kebijakan pemerintah dalam membiayai kebutuhan dana
pembangunan yang berdampak langsung maupun tidak langsung terhadap APBN;

Kedua, pelaksanaan pemeriksaan keuangan yang menjadi mandatory audit BPK. Dalam
pemeriksaan ini, BPK menilai kesesuaian penyajian dan pengungkapan LKPP dengan
Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) termasuk Laporan Keuangan BLU Pengelola Dana.

Selain itu, pemeriksaan keuangan juga menguji penggunaan anggaran pemerintah
untuk kegiatan investasi BLU. Dalam pemeriksaan ini, BPK dapat merekomendasikan
pemerintah untuk menerbitkan kebijakan akuntansi terhadap hal-hal yang belum diatur;

Ketiga, pelaksanaan pemeriksaan kinerja terhadap BLU Pengelola Dana untuk
mengetahui aspek Ekonomis, Efisiensi dan Efektivitas (3E) dari pelaksanaan kegiatan BLU
tersebut atau unsur-unsur value for money.

250

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Keempat, pelaksanaan Pemeriksaan Dengan Tujuan Tertentu (PDTT) dalam rangka
mendukung pemeriksaan keuangan. Sebagai contoh, PDTT atas proyek KPBU Pemerintah
dengan melihat dari sisi kelayakan proyek, proses/tahapan proyek dan kepatuhan
pelaksanaan proyek terhadap peraturan perundangan. Selain itu, PDTT juga dapat
dilakukan dalam bentuk Pemeriksaan Investigatif terhadap dugaan terjadinya fraud dalam
pelaksanaan kegiatan BLU.

G. Simpulan
BPK memiliki peran kunci sebagai pemeriksa keuangan negara dapat mengambil

posisi strategis dan bersikap responsif dalam mengawal inovasi kebijakan pemerintah.
Peran kunci tersebut dilaksanakan melalui pemeriksaan - pemeriksaan yang dilakukan
maupun pemberian pendapat kepada pemerintah untuk tetap menjamin akuntabilitas
dan transparansi pengelolaan keuangan negara dalam menghadapi permasalahan-
permasalahan, yaitu:

1. Pengalokasian anggaran untuk pengadaan tanah PSN pada pos pembiayaan investasi
melalui LMAN tidak tepat;

2. Pemerintah mengalokasikan pembiayaan investasi kepada LPDP yang dikelola sebagai
DPPN sehingga dimasukkan dalam perhitungan mandatory spending anggaran
pendidikan;

3. Wacana BLU Pengelola Dana Bencana untuk memiliki kewenangan menerbitkan
catastrophic bonds yang dapat bertentangan dengan kewenangan Menteri Keuangan
selaku BUN;

4. Investasi tanah PSN untuk kepentingan umum yang tidak sesuai dengan PP Nomor 49
Tahun 2011 tentang Investasi Pemerintah;

5. Permasalahan konsolidasi dana yang diterima oleh LPDP melalui pos pengeluaran
pembiayaan APBN yang digunakan untuk investasi jangka panjang nonpermanen
dalam bentuk pembelian SBN;

6. Alokasi pembiayaan BLU Pengelola Dana yang bersumber dari utang sehingga berpotensi
menimbulkan ketidakseimbangan antara hasil investasi dan biaya utang yang terjadi
pada BLU LPDP;

7. Kegiatan operasional BLU Pengelola Dana yang menghadapi ketidakkonsistenan dengan
tujuan awal pembentukannya sebagaimana terjadi pada BLU LMAN dan BPDPKS;

8. Standar Akuntansi terkait Properti Investasi pada LMAN dan Kerja Sama Operasi pada
BAKTI belum diatur.

251

Membangun BPK Paripurna

Daftar Pustaka

Al-saidi, M. 2012. Analytical Study of Sovereign Wealth Funds Strategies and Policies: A
Case Study of OmanSovereign Wealth Funds. A Postgraduate Thesis Submitted to Brunel
Business School.

BKF. (2018). Strategi Pembiayaan dan Asuransi Risiko Bencana.
BPK RI. (2019). Laporan Hasil Pemeriksaan atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat

Tahun 2018. BPK RI. (2018). Kajian Pembiayaan Infrastruktur melalui Skema Kerjasama
Pemerintah Badan Usaha. Ditama Revbang.
BPK RI. (2018). Laporan Hasil Pemeriksaan atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat
Tahun 2017.
BPK RI. (2017). Laporan Hasil Pemeriksaan atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat
Tahun 2016.
BPK RI. (2017). Laporan Hasil Pemeriksaan atas Laporan Keuangan Bendahara Umum
Negara Tahun 2016.
BPK RI. (2017). Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN).
BPK RI. (2018). Laporan Hasil Pemeriksaan atas Pengelolaan Keuangan Badan
Pengelola Dana Perkebunan Kelapa Sawit (BPDPKS) pada BPDPKS dan Instansi
Terkait Lainnya Tahun 2015 s.d. 2017 di Jakarta dan Daerah.
BPK RI. (2016). Rencana Strategis BPK RI 2016 – 2020.
FASB. (2013). Rules of Procedure Amended and Restated through December 11, 2013.
Hoesada, Jan. (2019). Akuntansi Kerjasama Pemerintah Privat: Studi Pustaka.
International Public Sector Accounting Standard (IPSAS). (2011). IPSAS 32: Service Concession
Arrangements: Grantor.
KSAP. (2019). Standar Akuntansi Pemerintahan.
KSAP. (2018). Draf PSAP tentang Kerja Sama Operasi (KSO).
KSAP. (2018). Draf PSAP tentang Properti Investasi (PI).
Kementerian Keuangan. (2018). Nota Keuangan RAPBN Tahun Anggaran 2019.
Kementerian Keuangan. (2017). Nota Keuangan RAPBN Tahun Anggaran 2018.

252

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Kementerian Keuangan. (2018). Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2018 tentang APBN
Tahun Anggaran 2019.

Kementerian Keuangan. (2017). Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2017 tentang APBN
Tahun Anggaran 2018.

Lindset, Snorre & Mork, Knut. (2017). Risk Taking and Fiscal Smoothing with Sovereign
Wealth Funds in Advanced Economies.

Peraturan Pemerintah Nomor 49 Tahun 2011 tentang Investasi Pemerintah.
Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Badan
Layanan Umum. Schubert, W. (2015). The Role Sovereign Wealth Funds Can Play in

Developmental Finance: The Investment in Infrastructure and Entrepreneurial
Activities, the Development of Financial Institutions and the Creation of a Business
Friendly Environment. The Journal of Applied Business and Economics, 17(3), 11–20.
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.
www.blu.djpbn.kemenkeu.go.id

253

Membangun BPK Paripurna

Peningkatan Kapasitas
Pemeriksaan Bpk Melalui
Strategi Audit Terintegrasi

Prof. Dr. Bambang Pamungkas, Ak., CA.,
MBA., CIMBA, CSFA
(Auditor Utama KN III)

A. Pendahuluan
Reformasi nasional tahun 1998 telah berdampak pada berbagai sistem kenegaraan di

Indonesia. Perubahan itu terjadi pada sistem pemerintahan, politik, ekonomi dan keuangan
negara.

Perbaikan tata kelola keuangan negara ditandai dengan terbitnya paket undang-
undang bidang keuangan negara yaitu Undang-Undang (UU) Nomor 17 Tahun 2003
tentang Keuangan Negara (KN), UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara,
dan UU Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan atas Pengelolaan dan Tanggung Jawab
Keuangan Negara dan UU No 15 tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).

Paket undang-undang tersebut semakin memperkuat kewenangan BPK dalam
melakukan Pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Aspek
keuangan negara yang dapat diperiksa BPK menjadi semakin jelas tidak hanya mencakup
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), Anggaran Pendapatan dan Belanja
Daerah (APBD), Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dan Badan Usaha Milik Daerah BUMD
saja, tapi lebih luas lagi meliputi segala hak dan kewajiban negara yang terkait uang,
kekayaan negara yang dikelola pihak lain, dan kekayaan pihak lain yang dikelola negara
serta kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan
pemerintah.1

1 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara pasal 2

254

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Terkait pengelolaan keuangan negara, publik menginginkan terciptanya tata kelola
pemerintahan yang baik (good governance). Indikator bagi terciptanya good governance
antara lain akuntabilitas dan transparansi serta efisiensi dan efektivitas fungsi pemerintahan
dalam mengelola sumber daya.

Publik sangat berharap BPK menjadi garda terdepan dalam mendorong terciptanya
good governance dan clean government. Keberadaan BPK pada dasarnya untuk menjamin
keuangan negara dikelola secara tertib, taat pada peraturan, akuntabel, transparan,
ekonomi, efisien, dan efektif dengan memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.2

Sebagai upaya meningkatkan kontribusi dalam pergaulan dunia, BPK menjalin kerja
sama secara bilateral dengan lembaga Pemeriksa sejenis di negara lain. BPK juga tergabung
dalam perhimpunan lembaga Pemeriksa, baik internasional (International Organization of
Supreme Audit Institutions/INTOSAI), Asia (Asian Organization of Supreme Audit Institutions/
ASOSAI), dan Asia Tenggara (Association of Southeast Asian Nations of Supreme Audit
Institutions/ ASEANSAI).

Perhimpunan ini secara kontinu mengembangkan standar profesi dan praktek terbaik
yang berlaku internasional. Kualitas lembaga Pemeriksa seperti BPK sangat tergantung pada
kepatuhannya terhadap standar international, antara lain dalam hal independensi, mandat,
perencanaan strategi, tata kelola internal, pengendalian mutu, manajemen Sumber Daya
Manusia (SDM), hubungan dengan stakeholder, dan penugasan Pemeriksaan.3

2 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara pasal 3 ayat 1
3 INTOSAI, ISSAI 5600 Peer Review Guideline-Checklist Appendix, 2010

255

Membangun BPK Paripurna

B. Kondisi Saat Ini
Mandat yang Dimiliki BPK

BPK diamanatkan untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara
secara bebas dan mandiri. Kebebasan dan kemandirian BPK mencakup aspek operasional
256

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Pemeriksaan, organisasi, sumber daya manusia, dan anggran.
Dalam melaksanakan mandat pemeriksaan tersebut, BPK memiliki tugas dan wewenang

yang terkait dengan Pemeriksaan, kerugian negara/daerah dan wewnang lainnya seperti
memberikan pendapat serta memberikan pertimbangan terkait Sistem Pengendalian
Intern Pemerintah (SPIP) atau standar akuntansi.

Metodologi Pemeriksaan Saat Ini
Berdasarkan Pasal 4 UU Nomor 15 Tahun 2004, Pemeriksaan BPK terdiri atas pemeriksaan

keuangan, pemeriksaan kinerja, dan Pemeriksaan Dengan Tujuan Tertentu (PDTT). Setiap
jenis Pemeriksaan memiliki karakteristik tersendiri.

Uraian Pemeriksaan Keuangan Pemeriksaan Kinerja Pemeriksaan Dengan Tujuan Tertentu

Objek Laporan Keuangan Kebijakan, Program, Asersi (Hal yang Diperiksa)
Kegiatan, Tusi

Kriteria PABU atau basis akuntansi Berbagai Sumber Berbagai Sumber
komprensif selain PABU

Kewajaran Penyajian LK ses- Aspek Ekonomi,
uai dengan SAP
Sasaran Efisiensi dan Efektivi- Kesesuaian Asersi dengan Kriteria

tas

Sifat Eksaminasi Eksaminasi Eksaminasi, Reviu, AUP

Output Opini, SPI, Kepatuhan Temuan, Kesimpulan, Kesimpulan
Rekomendasi

Berdasarkan perangkat lunak pemeriksaan yang berlaku di BPK, setiap jenis pemeriksaan
memiliki metodologi khusus. Namun demikian, secara garis besar, metode untuk setiap
jenis pemeriksaan akan meliputi perencanaan, pelaksanaan dan pelaporan.

Beberapa contoh kendala yang terjadi dalam penerapan metodologi pemeriksaan,
antara lain, pertama, Opini pemeriksaan keuangan belum menjamin entitas “clean
and clear”. Perkembangan Laporan Keuangan Kementerian/Lembaga (LKKL) dan Laporan
Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD), secara persentase, menunjukkan adanya kenaikan
proporsi Opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP) dan Wajar Dengan Pengecualian (WDP)
serta penurunan proporsi Opini Tanpa Tidak Menyatakan Pendapat (TMP).

257

Membangun BPK Paripurna

Namun demikian, peningkatan opini Laporan Keuangan tersebut ternyata masih diikuti
dengan meningkatnya temuan ketidakpatuhan dan korupsi (fraud/kecurangan), baik
dalam jumlah kasus maupun nilainya. Hal ini bisa disebabkan karena terdapat kesalahan
sistemik dalam Pemeriksaan laporan keuangan.

Sejak awal, Pemeriksa seharusnya merancang teknik audit dalam Program Pemeriksaan
(P2) untuk mendeteksi ketidakpatuhan dan kecurangan pada entitas. Dalam praktiknya,
meskipun P2 sudah memerhatikan risiko fraud, Pemeriksa mungkin tidak melaksanakan
langkah audit dalam P2 tersebut dengan berbagai alasan, antara lain, kekurangan waktu.
Jika pun ditemukan indikasi fraud, Pemeriksa mungkin tidak memperluas langkah audit
untuk mendalami indikasi fraud yang terdeteksi.

Pemeriksa seharusnya mengevaluasi pengaruh fraud yang ditemukan terhadap
kewajaran dan kecukupan pengungkapan laporan keuangan. Pada akhirnya Pemeriksa
tidak memodifikasi opini ketika ditemukan adanya fraud yang berpengaruh langsung dan
material terhadap kewajaran dan pengungkapan laporan keuangan.

Kedua, hasil pemeriksaan kinerja dianggap kurang signifikan. BPK telah menerapkan
pemeriksaan kinerja sejak tahun 1970-an, dalam hal ini pemeriksaan operasional. Tapi,
dalam perkembangannya, metodologi pemeriksaan kinerja belum semapan pemeriksaan
keuangan.

Hingga saat ini, BPK lebih banyak menggunakan pendekatan managerial effectiveness
yang berorientasi pada kelayakan proses. Hanya sedikit pemeriksaan kinerja yang
menggunakan pendekatan program effectiveness yang berorientasi pada pencapaian
indikator hasil. Akibatnya, hasil pemeriksaan kinerja belum menarik perhatian publik.

Berdasarkan ketentuan Pasal 3 ayat (1) UU Nomor 15 Tahun 2004, objek pemeriksaan
BPK meliputi seluruh unsur keuangan negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 UU
Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.

Sedangkan dilihat dari subjeknya, pihak yang diperiksa adalah para pengelola keuangan
negara sebagaimana dimaksud dalam ketentuan Pasal 6 ayat (1) UU Nomor 15 Tahun 2006
dimana BPK bertugas memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara
yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Lembaga Negara lainnya, Bank
Indonesia, BUMN, BUMD, Badan Layanan Umum (BLU), Badan Usaha Milik Daerah, dan
lembaga atau badan lain yang mengelola keuangan negara.

Dalam Struktur Organisasi dan Tata Kerja (SOTK) Pelaksana BPK, pemeriksaan merupakan
tugas dan fungsi Auditorat Utama Keuangan Negara (AKN), yang meliputi delapan AKN
dengan pembagian entitas yang menjadi bidang tugasnya secara jelas.

258

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Di samping pendekatan per bidang portofolio entitas pemerintahan, BPK juga sering
menerapkan topik pemeriksaan tertentu untuk dijadikan objek pemeriksaan (pemeriksaan
tematik), yang melibatkan beberapa entitas di lintas sektoral, misalnya Pemeriksaan atas
Program Penanggulangan Kemiskinan dan Program Keluarga Harapan. Atau, melibatkan
banyak entitas pada sektor yang sama, misalnya Pemeriksaan atas Pajak Hotel dan
Restaurant, dan Pemeriksaan Kinerja Bank Pembangunan Daerah.

Beberapa kendala yang terjadi dalam pemilihan domain pemeriksaan tersebut, antara
lain: pertama, terjadi silo effect dan ego sektoral. Dalam pemeriksaan tematik ada
sebagian satuan kerja (satker) teknis pemeriksaan sebagai koordinator yang bertanggung
jawab untuk merencanakan, mengoordinasikan pelaksanaan dan menyusun Laporan Hasil
Pemeriksaan (LHP) gabungan.

Terselenggaranya pemeriksaan tematik hingga menghasilkan LHP parsial dan gabungan,
termasuk penyerapan anggaran biaya pemeriksaan menjadi semacam “pertaruhan”
keberhasilan satker koordinator.

Karena jumlah pemeriksaan tematik yang cukup banyak dan SDM yang tersedia untuk
melaksanakan tersebut terbatas, maka yang terjadi adalah adanya kecenderungan masing-
masing satker koordinator lebih memerhatikan pemeriksaan tematiknya sendiri.

Kedua, pemilihan topik kurang didukung dengan perencanaan yang matang.
Pemeriksaan tematik atas beberapa topik memang akan meningkatkan positioning BPK
untuk tidak lagi terlalu fokus pada hal yang bersifat mikro teknis, tetapi sesuai dengan
mandat yang luas BPK diharapkan publik untuk dapat berkontribusi pada hal yang bersifat
makro strategis.

Untuk itu, BPK harus mulai mengarahkan kepada hal yang bersifat strategis. Kebijakan
pemeriksaan tersebut harus mengarahkan sumber daya yang dimiliki BPK untuk fokus pada
program Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJMN) dan isu aktual yang signifikan.

Penjabaran kebijakan pemeriksaan oleh masing-masing satker saat kini masih bervariasi,
antara lain: satker menentukan topik parsial untuk obrik kecil yang kurang berkorelasi
dengan kebijakan Pemeriksaan dan sedikit satker yang memilih kegiatan yang strategis
dalam fokus dan tematik objek pemeriksaan.

Ketiga, sumber daya yang dimiliki BPK. Dalam menjalankan organisasinya, BPK
didukung dengan anggaran yang bersumber dari APBN. Dalam lima tahun terakhir,
BPK memperoleh anggaran berkisar antara Rp 2, 5 triliun sampai Rp3,9 triliun, dengan
kecenderungan yang semakin meningkat.

Dalam pelaksanakannya, BPK dibantu oleh Pelaksana BPK yang merupakan pegawai

259

Membangun BPK Paripurna

negeri sipil. Jumlah pegawai Pelaksana BPK dari tahun ke tahun mengalami peningkatan
yaitu 4870 orang pada tahun 2008 menjadi 6467 orang pada tahun 2018 yang tersebar
di 33 satuan kerja di kantor pusat dan 34 satker kantor perwakilan di seluruh provinsi di
Indonesia.

Sampai akhir tahun 2016, demografi pegawai BPK menunjukkan posisi: Pemeriksa
sebanyak 3273 orang (50,61%); struktural sebanyak 599 orang (9,26%) dan non Pemeriksa
sebanyak 2595 orang (40,13%).

Gambaran proporsi pegawai ini belum memadai terlihat dari proporsi jumlah Pemeriksa
yang relatif sama dibanding pegawai satuan kerja penunjang dan pendukung. Rendahnya
jumlah Pemeriksa BPK memengaruhi kemampuan BPK dalam melakukan pemeriksaan pada
lebih dari 750 objek pemeriksaan yang terdiri dari 90 kementerian/lembaga Pemerintah
Pusat, 34 pemerintah provinsi, lebih dari 500 pemerintah kabupaten/kota, sekitar 140
BUMN dan belum termasuk BLU, BUMD dan Badan-badan lain yang terkonsolidasi pada
objek pemeriksaan.

Beberapa kendala yang terjadi dalam manajemen sumber daya pemeriksaan antara
lain, pertama, serapan anggaran tidak mencapai 100 persen. Besarnya alokasi anggaran
yang tersedia untuk mendukung operasional BPK, kurang didukung dengan daya serap
realisasi anggaran. Meskipun daya serap anggaraan makin meningkat dari 74,01% di tahun
2011 menjadi sebesar 94,06% di tahun 2015 dan meningkat terus dari tahun ketahun, tetapi
memang belum terserap 100%. Salah satu komponen biaya yang tingkat penyerapannya
tidak sesuai dengan anggaran adalah untuk biaya Pemeriksaan.

Kedua, komposisi peran yang tidak proporsional. Proporsi jumlah Pemeriksa, saat ini
belum menunjukkan proporsionalitas antara proporsi Anggota Tim (73%) dan Ketua Tim
(25%) dengan peran Pengendali Teknis (1.9%) dan Pengendali Mutu (0.1%).

Untuk mengatasi kelangkaan Pengendali Teknis dan Pengendali Mutu, untuk sementara
ini masih terjadi perangkapan peran antara Pejabat Fungsional Pemeriksa dengan Pejabat
Struktural pada satker teknis pemeriksaan.

Ketiga, fungsi manajerial, quality control, dan quality assurance tidak optimal.
Adanya perangkapan fungsi menyebabkan workload fungsi manajerial pemeriksaan
menjadi bertambah. Tidak hanya melakukan fungsi manajemen sumber daya dan quality
assurance tetapi juga terlibat dalam fungsi quality control sebagai bagian dari tim Pemeriksa.
Perangkapan ini menjadikan fungsinya sebagai kepala satker dan tim Pemeriksa menjadi
semuanya tidak optimal.

260

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

C. Kerangka Dasar Bangunan Audit BPK ke Depan
Membangun BPK ke depan hendaknya dilandasi dengan pemahaman kerangka

teoritis filosofi audit, pembangunan tanggung jawab, dan peningkatan kapasitas. Terkait
dengan filosofi audit, kapasitas audit dibutuhkan dalam mencapai tujuan suatu audit. Dari
perspektif stakeholder, suatu audit dapat mencapai tujuan jika memenuhi kebutuhan dan
harapan stakeholder.

Manao mengemukakan tiga alternatif kerangka teoritis yang berusaha menjelaskan
tujuan filosofis suatu audit yaitu4: Teori Informasi Bernilai Tambah (The Information Value
Theory), Teori Perlindungan (The Insurance And Protection Theory), dan Teori Keagenan (The
Principal-Agent Theory).

Selanjutnya, agar proses audit berjalan secara optimal dan mencapai tujuan, maka para
pihak yang terkait dengan proses audit harus memahami tanggung jawab masing-masing.
Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN) memisahkan pembagian tanggung jawab
antara manajemen entitas, Pemeriksa, dan organisasi Pemeriksa. 5

Penciptaan mutu audit sangat dipengaruhi oleh kapasitas suatu organisasi Pemeriksa.
Kapasitas berarti keterampilan, pengetahuan, struktur dan cara kerja yang membuat
organisasi yang efektif. Peningkatan kapasitas berarti mengembangkan lebih lanjut aspek
tersebut, membangun kekuatan yang ada, dan mengatasi kesenjangan dan kelemahan.

Banyak lembaga pemeriksa di negara-negara lain yang terus meningkatkan kapasitas
melalui pelatihan internal, skema pengembangan staf, dan pertukaran informal dan formal
antara kolega dan lembaga pemeriksa lain. Menurut INTOSAI, program pengembangan
kapasitas meliputi:

1. Peningkatan kapasitas audit profesional terkait metodologi audit, pedoman audit,
diklat, pemastian kualitas, perencanaan dan manajemen kerja;

2. Peningkatan kapasitas organisasi terkait perencanaan jangka panjang,
kepemimpinan, manajemen sumber daya, rancangan tata kelola dan akuntabilitas;
dan

3. Peningkatan kapasitas hubungan eksternal seperti parlemen, auditee, lembaga
donor, media, publik, Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP), asosiasi profesi
dan sektor privat.

4 Hekinus Manao, Filosofi Auditing, Pusdiklatwas BPKP, 2007
5 Standar Pemeriksaan Keuangan Negara, Pendahuluan Standar Pemeriksaan, Paragraf 19-27

261

Membangun BPK Paripurna

D. Strategi Integrated Audit
Untuk menjaga konsistensi dan memudahkan evaluasi atas efektivitas strategi, per-

lu suatu model strategi bagi BPK yang memiliki unsur tujuan audit, pemisahan tanggung
jawab, dan peningkatan kapasitas. Ketiga unsur ini diwujudkan dalam 4 tingkatan yaitu
mandat, metodologi, domain, dan manajemen pemeriksaan.

Strategi Level 1: Sinergi Mandat
Dari beberapa kendala yang terjadi dalam pelaksanaan mandat, maka strategi yang

dapat diambil adalah melakukan sinergi dari beberapa mandat untuk menghasilkan output
yang lebih berkualitas.

1. Pemeriksaan Dirancang untuk Menghasilkan Pendapat
Pendapat sebenarnya dapat bersumber dari bahan kajian atas suatu kondisi tata

kelola keuangan negara yang bermasalah sehingga BPK merasa perlu untuk mem-
berikan pendapat untuk perbaikan tata kelola tersebut.
Pendapat juga dapat dilakukan sebagai kelanjutan dari serangkaian pemeriksaan
yang menghasilkan temuan berulang, sistemik dan strategis. Dengan demikian,
diperlukan perubahan strategi pemeriksaan untuk menyiapkan by product berupa
bahan pendapat. Keunggulan dari pendapat yang bersumber dari hasil pemeriksaan
adalah lebih mengikat karena didukung oleh rekomendasi hasil pemeriksaan.
2. Pertimbangan Disusun untuk Mendukung Pemeriksaan
Agar lebih berkualitas sebaiknya pertimbangan disusun berdasarkan kajian empiris
atas hasil pemeriksaan sebelumnya mengenai permasalahan yang timbul dengan
kriteria SPIP dan standar akuntansi yang sedang berlaku.
Kajian ini di samping menggunakan perspektif yuridis dan teoritis, tentunya juga ha-
rus melibatkan Pemeriksa berpengalaman untuk mendapatkan perspektif empiris
masalah secara utuh.
Pertimbangan yang sudah disampaikan BPK kepada pemerintah dapat dijadikan ba-
han awal bagi Pemeriksa tersebut untuk mengevaluasi apakah pemerintah mengi-
kuti rekomendasi sesuai pertimbangan BPK.

262

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

3. Pemberian Keterangan Ahli berdasarkan Pemeriksaan Perhitungan Kerugian
Negara

Pemberian keterangan ahli berdasarkan LHP biasa mengandung risiko. Sebab, LHP
umumnya hanya memuat indikasi pidana dan/atau kerugian negara. Tapi, belum
tentu didukung dengan bukti yang cukup, kompeten dan relevan untuk digunakan
sebagai bukti di persidangan.

Untuk meminimalisasi risiko tersebut maka seharusnya pemberian keterangan ahli
harus berdasarkan pemeriksaan perhitungan kerugian negara dengan pendekatan
pemeriksaan investigatif.

Strategi Level 2: Integrasi Metodologi
Dalam mengatasi kendala yang terjadi dalam penerapan metodologi, maka strategi

yang dapat diambil adalah melakukan integrasi dari beberapa metodologi pemeriksaan
untuk mendapatkan hasil pemeriksaan yang lebih berkualitas.

1. Pemeriksaan Kinerja dan PDTT Dirancang untuk Mendukung Pemeriksaan
Keuangan

Permasalahan tidak dipatuhinya metodologi pemeriksaan keuangan bukan semata
karena Pemeriksa tidak mengetahui. Hal ini sebenarnya sudah diatur dalam SPKN
bahwa paling tidak ada lima kewajiban Pemeriksa terkait temuan kecurangan (fraud).

Penyebab umumnya, karena keterbatasan waktu dan tenaga Pemeriksa untuk
melakukan pemeriksaan keuangan yang ideal sebagaimana diatur di SPKN, Petunjuk
Pelaksana (Juklak), Petunjuk Teknis (Juknis), serta buku panduan.

Untuk memperbanyak pengujian substantif, umumnya Pemeriksa menggunakan
strategi pemeriksaan laporan keuangan interim dan pemeriksaan pendahuluan.
Padahal, seharusnya pemeriksaan interim dan pendahuluan lebih ditekankan pada
pengujian Sistem Pengendalian Intern (SPI) untuk merancang pemeriksaan interim
dan bukan untuk “mencicil” workload pemeriksaan terinci.

Untuk itu, Pemeriksa sebenarnya dapat menggunakan hasil pemeriksaan kinerja dan
PDTT secara terencana (by design) untuk mengatasi masalah kecukupan sampel dan
kedalaman pengujian pemeriksaan laporan keuangan.

263

Membangun BPK Paripurna

2. Perspektif Laporan Keuangan dan Kepatuhan Dirancang untuk “mewarnai” Pe-
meriksaan Kinerja

Di samping pendekatan program effectiveness dan managerial effectiveness, BPK
dapat menggunakan pendekatan ketiga yaitu problem based approach yang lebih
berorientasi pada penyelesaian masalah yang dirasakan publik.

Ketiga pendekatan tersebut memilliki keunggulan masing-masing jika diterapkan
untuk kondisi entitas dan harapan publik yang tepat. Dalam memastikan temuan
pemeriksaan kinerja yang bernilai uang secara material, Pemeriksa dapat mencoba
mengintegrasikan laporan keuangan dan PDTT, yang umumnya dipengaruhi oleh
besaran kuantitatif uang dengan cara: pertama, memodifikasi tahap perencanaan
pemeriksaan kinerja agar juga berfokus untuk menindaklanjuti hasil pemeriksaan
keuangan dan PDTT yang signifikan dan material. Kedua, merancang langkah tam-
bahan dalam pemeriksaan keuangan dan PDTT untuk mengevaluasi temuan sig-
nifikan dan material yang memengaruhi kinerja suatu entitas.

Strategi Level 3: Sinkronisasi Bidang
Dari beberapa contoh kendala yang terjadi dalam pemilihan domain pemeriksaan, maka

strategi yang dapat diambil adalah melakukan sinkronisasi dari beberapa domain pemerik-
saan. Tujuannya, untuk mendapatkan hasil pemeriksaan yang lebih berkualitas.

BPK perlu merencanakan topik pemeriksaan yang lebih sinkron dengan kebijakan pem-
bangunan nasional agar di akhir masa pemerintahan, BPK dapat memberikan penilaian
yang objektif terhadap keberhasilan atau kegagalan program Pemerintah. Kebijakan pe-
meriksaan tersebut harus disusun secara partisipatif melibatkan AKN dan Perwakilan se-
bagai pelaksana dalam pemeriksaan.

Strategi Level 4: Koordinasi Manajemen
Guna mengatasi kendala yang terjadi dalam manajemen sumber daya pemeriksaan,

maka strategi yang dapat diambil adalah melakukan koordinasi manajemen pemeriksaan
untuk mendapatkan hasil pemeriksaan yang lebih berkualitas.

1. Pembentukan Pooling Pemeriksa
Beban puncak pemeriksaan BPK terjadi pada Semester I setiap tahun untuk melak-

sanakan pemeriksaan laporan keuangan sebagai mandatory audit. Untuk itu, seluruh
SDM yang ada dapat dikelola secara pooling. Tujuannya untuk mempermudah dis-

264

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

tribusi kepada entitas berdasarkan risk based audit approach. Dengan demikian akan
terjadi “subsidi silang” antara satker yang secara relatif kelebihan SDM dengan satker
yang kekurangan SDM.
2. Pembagian Beban Audit ke Satker Penunjang
Beban pemeriksaan sebenarnya dapat dibagi kepada satker penunjang yang
mengerjakan tugas dan fungsi yang mirip dengan sebagian metodologi pemerik-
saan atau yang menunjang kualitas pelaksanaan metodologi tersebut.
Misalnya, dalam rangka peningkatan kualitas perencanaan pemeriksaan tematik ki-
nerja dan PDTT, AKN dapat meminta Direktorat Penelitian dan Pengembangan (Dit.
Litbang) untuk melakukan kajian terlebih dahulu sehigga pemeriksaan pendahu-
luannya nanti akan lebih fokus dipandu oleh strategic paper yang disusun oleh Dit.
Litbang. AKN juga dapat meminta kepada Direktorat Evaluasi dan Pelaporan Pemer-
iksaan (Dit.EPP) dan Inspektorat Utama (Itama) untuk secara sampling melakukan
quality assurance atas LHP yang akan diterbitkan.
3. Pendelegasi wewenang Pemeriksaan ke Perwakilan
Selama ini para Pemeriksa di Perwakilan hanya melakukan pemeriksaan atas pen-
gelolaan dan tanggung jawab keuangan negara pada Pemerintah Daerah, BUMD,
Badan Layanan Umum Daerah dan badan/instansi lain yang terkait dengan keuan-
gan daerah.
Sementara, ada beberapa instansi vertikal, dana dekonsentrasi dan tugas perbantu-
an yang dikelola daerah serta BUMN di daerah yang menjadi wewenang Pemeriksa
di kantor pusat tidak dilakukan pemeriksaan dengan pertimbangan materialitas.
BPK dapat mendelegasikan wewenang pemeriksaan tersebut kepada Perwakilan se-
hingga audit coverage dapat meningkat; biaya audit dapat ditekan; dan Perwakilan
dapat menjawab kebutuhan pemeriksaan yang diminta publik setempat.

265

Membangun BPK Paripurna

E. Penutup
Pengelolaan keuangan negara dan daerah sebagai bagian yang strategis dari penye-

lenggaraan negara, hendaknya menjadi prioritas bagi semua pihak di Indonesia. Penetapan
prioritas perhatian terhadap pengelolaan keuangan negara didasarkan kepada kenyataan
bahwa selama dasa warsa pertama sejak digulirkannya reformasi pada tahun 1998 dan
dengan telah diundangkannya tiga paket undang-undang tentang keuangan negara pada
tahun 2003 – 2004, kualitas pertanggungjawaban keuangan masih harus ditingkatkan.

Kualitas pertanggungjawaban ini tercermin dari Opini BPK terhadap Laporan Keuangan
Pemerintah Pusat (LKPP) maupun LKPD. Permasalahan kualitas laporan keuangan, mencer-
minkan belum efektif dan efisiennya penyelenggaraan negara.

Guna meningkatkan efektivitas dan efisiensi penyelenggaraan negara, kerja keras dan
peran dari seluruh penyelenggara menjadi suatu kebutuhan. Efektivitas BPK akan member-
ikan kontribusi yang besar bagi Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan Perwakilan Rakyat
Daerah (DPRD), pemerintah, dan stakeholder lainnya, dalam melaksanakan kewajiban dan
tanggungjawabnya.

266

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

267

Membangun BPK Paripurna

Dampak Terbitnya
PP Nomor 12 Tahun 2019
terhadap Pemeriksaan

Atas LKPD

Novian Herodwijanto, S.E., M.M, Ak, CA, CSFA
(Auditor Utama KN V)

A. Pendahuluan
Pengaturan mengenai pengelolaan keuangan daerah sebagaimana tertuang pada

Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 58 Tahun 2005 sudah cukup lama dilaksanakan dan
belum diperbaharui. PP ini sendiri merupakan amanat Undang-Undang (UU) Nomor 32
Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

Adapun UU Nomor 32 Tahun 2004 kemudian diganti dengan UU Nomor 23 Tahun 2014
tentang Pemerintahan Daerah. Perubahan undang-undang tersebut merupakan dinamika
dalam perkembangan pemerintahan daerah dalam rangka menjawab permasalahan yang
terjadi pada pemerintahan daerah.

Perubahan kebijakan pemerintahan daerah yang diatur dalam UU Nomor 23 Tahun
2014 telah memberikan dampak yang cukup besar bagi berbagai peraturan perundang-
undangan yang mengatur mengenai pemerintahan daerah, termasuk pengaturan
mengenai pengelolaan keuangan daerah.

Selain mendasarkan pada UU Nomor 23 Tahun 2014, pengaturan mengenai pengelolaan
keuangan daerah juga mengacu pada ketentuan peraturan perundangundangan lainnya,
yaitu UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang
Perbendaharaan Negara, UU Nomor 15 tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan
dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, dan UU Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem
Perencanaan Pembangunan Nasional.

Pemerintah telah menerbitkan PP Nomor 12 Tahun 2019 untuk menyempurnakan
pengaturan pengelolaan keuangan daerah yang sebelumnya diatur dalam PP Nomor

268

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

58 Tahun 2005. Penerbitan PP yang baru itu berdasarkan identifikasi masalah dalam
pengelolaan keuangan daerah yang sebelumnya. Penyempurnaan pengaturan tersebut
juga dilakukan untuk menjaga tiga pilar tata kelola keuangan daerah yang baik, yakni
transparansi, akuntabilitas, dan partisipatif.

Pemerintah daerah hendaknya menurunkan PP tersebut menjadi peraturan daerah
mengenai pokok-pokok pengelolaan keuangan daerah sebagai peraturan teknis di daerah
masing-masing.

B. Pembahasan
Asas Umum Pengelolaan Keuangan Daerah

Keuangan daerah merupakan semua hak dan kewajiban daerah dalam rangka
penyelenggaraan pemerintah daerah (pemda) yang dapat dinilai dengan uang dan
dijabarkan dalam Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD).

Agar pengelolaan keuangan daerah dapat berlangsung dengan baik, telah dirumuskan
beberapa asas. Adapun asas-asas umum dalam pengelolaan keuangan daerah atau APBD
yaitu:

1. Disusun sesuai kebutuhan dan penyelenggaraan pemerintah daerah;
2. Berpedoman pada Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) dalam rangka

mewujudkan pelayanan kepada masyarakat;
3. Mempunyai fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi, dan

stabilisasi;
4. Ditetapkan dengan peraturan daerah (perda).

Siklus Pengelolaan Keuangan Daerah
Siklus pengelolaan keuangan daerah meliputi seluruh tahapan berupa perencanaan,

penganggaran, pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan dan pertanggungjawaban, serta
pengawasan.

Dalam setiap siklus pengelolaan keuangan daerah, keuangan daerah yang diwujudkan
dalam APBD harus dilaksanakan secara tertib, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan
bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan, kepatutan, manfaat untuk
masyarakat, serta taat pada ketentuan peraturan perundang-undangan.

Pertanggungjawaban Pelaksanaan Keuangan Daerah
Dalam rangka memenuhi pertanggungjawaban pelaksanaan APBD, pemda menyusun

269

Membangun BPK Paripurna

Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD). LKPD disampaikan kepada Badan Pemeriksa
Keuangan (BPK) paling lambat 3 bulan setelah tahun anggaran berakhir.

Jadwal Pertanggungjawaban Pelaksanaan Keuangan Daerah

Pokok-Pokok Perubahan PP Nomor 12 Tahun 2019
Sebagai penyempurnaan pengaturan pengelolaan keuangan daerah yang sebelumnya

diatur dalam PP Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, PP 2019
mengalami perubahan dibandingkan PP sebelumnya.

Pokok-pokok Perubahan ada PP Nomor 12 Tahun 2019

No. PP 12 Tahun 2019 PP 58 Tahun 2005

1 Perencanaan dan Penganggaran Perencanaan dan Penganggaran
Fokus pada kinerja terukur adanya indikator Fokus pada jumlah uang
kinerja

Pelaksanaan dan Penatausahaan

2 a. mempertegas fungsi verifikasi dalam Pelaksanaan dan Penatausahaan telah
SKPD a. fungsi verifikasi dalam SKPD

b. mengembalikan tugas dan wewenang dinyatakan namun belum tegas
bendahara sebagai pemegang kas dan b. PPTK menyusun SPP LS
juru bayar yang sebagian fungsinya

banyak beralih kepada PPTK

Pertanggungiawaban Keuangan Daerah Pertanggungiawaban Keuangan Daerah

3 Pemda wajib menyusun tujuh laporan Pemda wajib menyusun empat laporan

keuangan keuangan

Berdasarkan identifikasi masalah dalam pengelolaan keuangan daerah yang terjadi
dalam pelaksanaannya selama ini, terdapat isu-isu strategis yang terdapat dalam PP Nomor
12 Tahun 2019 sebagai perubahan dari PP 58 Tahun 2005.

270

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Isu-isu strategis tersebut, pertama, perubahan struktur APBD. PP Nomor 12 Tahun
2019 memberikan pengaturan terkait struktur APBD dibandingkan dengan PP Nomor 58
Tahun 2005.

Perubahan struktur ini dilatarbelakangi perbedaan format anggaran antara PP Nomor
58 Tahun 2005 dan turunannya yang berbeda dengan format anggaran yang diatur dalam
PP Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan. Perbedaan pengaturan
format anggaran antara PP 58 Tahun 2005 dan PP 12 Tahun 2019 yaitu perubahan struktur
pendapatan, struktur belanja, dan struktur pembiayaan.

Perubahan struktur Pendapatan

271

Membangun BPK Paripurna PP Nomor 58 Tahun 2005 dan
Turunannya
Perubahan Struktur Belanja

PP Nomor 12 Tahun 2019

Perubahan Struktur Pembiayaan

PP Nomor 12 Tahun 2019

PP Nomor 58 Tahun 2005 dan
Turunannya

272

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Perubahan struktur/format APBD yang diatur dalam PP Nomor 12Tahun 2019 diharapkan
dapat menghilangkan permasalahan konversi yang dilakukan pemda setiap akhir periode
akuntansi dalam menyajikan laporan keuangannya.

Kedua, isu penyusunan anggaran kas dan Surat Penyediaan Dana (SPD). Pejabat
Pengelola Keuangan Daerah (PPKD) selaku Bendahara Umum Daerah (BUD) menyusun
Anggaran Kas Pemerintah Daerah untuk mengatur ketersediaan dana dalam mendanai
pengeluaran sesuai dengan rencana penarikan dana yang tercantum dalam Dokumen
Pelaksanaan Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (DPA SKPD).

Anggaran Kas memuat perkiraan arus kas masuk yang bersumber dari penerimaan dan
perkiraan arus kas keluar yang digunakan untuk mendanai Pengeluaran Daerah dalam
setiap periode. SPD menjadi dasar dalam pelaksanaan kegiatan SKPD dan penerbitan
Surat Permintaan Pembiayaan (SPP) dalam rangka manajemen kas, sehingga tidak terjadi
kegiatan tanpa ketersediaan uang di kas daerah.

Setiap pengeluaran atas Beban APBD didasarkan atas Dokumen Pelaksanaan Anggaran
(DPA) dan SPD atau dokumen lain yang dipersamakan dengan SPD.

Dalam rangka manajemen kas, PPKD menerbitkan SPD dengan mempertimbangkan
Anggaran Kas Pemerintah Daerah, ketersediaan dana di Kas Umum Daerah, dan penjadwalan
pembayaran pelaksanaan anggaran yang tercantum dalam DPA SKPD.

Sistem Informasi Pemerintah Daerah harus terhubung dengan perbankan untuk
menyajikan informasi kondisi kas masuk dan keluar pemda secara real time. Dengan PP
Nomor 12 Tahun 2019 diharapkan pemda dapat melaksanakan kebijakan pemerintah
untuk penerapan transaksi tanpa uang tunai.

Ketiga, standarisasi sistem informasi. Standarisasi sistem informasi disusun dengan
tujuan:

1) Sebagai panduan dalam penyusunan anggaran dan laporan keuangan;
2) Untuk menyeragamkan dan menyelaraskan kebutuhan informasi keuangan daerah

dan barang milik daerah secara berjenjang mulai dari desa, kabupaten/kota, provinsi,
hingga pemerintah pusat;
3) Sebagai alat kendali dalam pelaksanaan monitoring dan evaluasi dalam pengelolaan
keuangan daerah;
4) Kebutuhan standarisasi Kode rekening yang meliputi Kode Wilayah, Kode Organisasi,
Kode Urusan, Kode Bagan Akun Standar (BAS), dan Kode Barang;

273

Membangun BPK Paripurna

5) Kebutuhan standarisasi sistem dan prosedur serta format dokumen yang meliputi
perencanaan, penganggaran, pelaksanaan dan penatausahaan, akuntansi dan
pertanggungjawaban, pelaporan, dan lainnya.

Keempat, sistem pemerintahan berbasis elektronik. PP Nomor 12 Tahun 2019
memberikan penekanan kepada pemda untuk menerapkan sistem pemerintahan berbasis
elektronik. Pemda wajib menerapkan sistem pemerintahan berbasis elektronik di bidang
pengelolaan keuangan daerah secara terintegrasi paling sedikit, meliputi: penyusunan
program dan kegiatan dari rencana kerja pemda, penyusunan rencana kerja Satuan
Kerja Perangkat Daerah (SKPD), penyusunan anggaran, pengelolaan pendapatan daerah,
pelaksanaan dan penatausahaan keuangan daerah, akuntansi dan pelaporan, serta
pengadaan barang dan jasa.

Terdapat ketentuan sanksi dalam hal pemda tidak menerapkan sistem pemerintahan
berbasis elektronik di bidang pengelolaan keuangan daerah. Sanksi tersebut berupa
penundaan dan/atau pemotongan Dana Transfer Umum sesuai dengan ketentuan
peraturan perundang-undangan.

Pemda diharapkan dapat membangun dan menerapkan e-Government paling tidak
meliputi:

1. e-Planning, berisikan alur kerja penyusunan rencana pembangunan, kertas kerja dan
form rencana pembangunan daerah.

2. e-Database, berisikan alur kerja penyusunan rencana pembangunan, kertas kerja
dan form rencana pembangunan daerah,

3. e-Keuda, memuat form yang membantu daerah menyusun dokumen anggaran
daerah mulai dari penyusunan APBD sampai dengan Rencana Kerja Anggaran (RKA)
perangkat daerah.

4. e-reporting, mendukung laporan kinerja penyelenggaraan pemerintahan daerah.
5. e-monev, digunakan sebagai instrumen untuk memantau pelaksanaan rencana

pembangunan daerah, progres, permasalahan dan capaiannya.

Dampak Penerapan PP Nomor 12 Tahun 2019 terhadap Pemeriksaan
Terbitnya PP Nomor 12 Tahun 2019 mengamanatkan Kementerian Dalam Negeri

untuk segera menyusun aturan pelaksanaannya. Dituangkan dalam Permendagri sebagai
pedoman bagi pemda dalam melaksanakan pengelolaan keuangan dan penyusunan
peraturan daerah terkait pengelolaan keuangan daerah.

274

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Bagi pemda, terbitnya PP Nomor 12Tahun 2019 mengharuskan mereka untuk melakukan
penyesuaian atas beberapa hal, pertama, pemda harus merevisi Sistem Akuntansi
Pemerintah Daerah (SAPD) disesuaikan dengan PP tersebut serta merevisi definisi SAPD
pada regulasi-regulasi yang telah diterbitkan pemda.

Kedua, pemda harus menyusun SAPD Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah (SKPKD)
dan SAPD Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) yang memuat pilihan prosedur dan teknik
akuntansi dalam melakukan identifikasi transaksi, pencatatan pada jurnal, posting buku
besar dan penyusunan neraca saldo serta penyajian laporan keuangan.

Ketiga, pemda harus merevisi dan menyusun BAS disesuaikan dan diselaraskan dengan
BAS pemerintah pusat. Tujuannya, untuk mewujudkan statistik keuangan dan laporan
keuangan secara nasional yang selaras dan terkonsolidasi antara pemerintah pusat dan
pemda.

Keempat, pemda juga harus menyesuaikan aplikasi sistem keuangan daerah yang telah
digunakan selama ini sesuai dengan penyesuaian-penyesuaian atas SAPD dan BAS.

Dalam PP Nomor 12 Tahun 2019 Pasal 189-193, telah diatur secara jelas mengenai alur
pelaporan keuangan pemerintah daerah yang dimulai dari penyampaian laporan keuangan
SKPD untuk dikonsolidasi menjadi LKPD yang akan disampaikan kepada BPK untuk
diperiksa, sampai dengan kepala daerah menyampaikan tanggapan atas rekomendasi hasil
pemeriksaan BPK.

Perubahan regulasi tersebut tidak saja berdampak pada pengelolaan keuangan daerah
oleh pemda, namun akan berdampak juga pada kebijakan, metodologi, dan strategi
pemeriksaan BPK atas LKPD, di antaranya:

1. Para Pemeriksa perlu memahami proses bisnis pengelolaan keuangan daerah
pascaterbitnya PP Nomor 12 Tahun 2019
Adanya perubahan regulasi dalam pengelolaan keuangan daerah tersebut tentu akan

berdampak pada perubahan sistem pengendalian intern pemda. Mulai dari lingkungan
pengendalian, penilaian risiko, aktivitas pengendalian, informasi dan komunikasi sampai
dengan pemantauan pengendalian intern.

Oleh karena itu, salah satu aspek penting yang harus dilakukan BPK pascaterbitnya
PP Nomor 12 Tahun 2019 adalah membekali para Pemeriksa dengan pemahaman yang
memadai mengenai proses bisnis pengelolaan keuangan daerah yang baru, perubahan
sistem dan kebijakan akuntansi, perubahan BAS, perubahan sistem informasi sebagai
dampak penerapan e-government (e-planning, e-data, e-keuda, e-reporting, e-monev dll).

275

Membangun BPK Paripurna

2. Pentingnya penguasaan Teknik Audit Berbantuan Komputer (TABK)
Salah satu hal baru yang diatur dalam PP Nomor 12 Tahun 2019, perlunya penerapan

sistem informasi pemerintahan berbasis elektronik. Jika aturan tersebut diterapkan oleh
pemda tentu akan mengubah infrastuktur sistem informasi pengelolaan keuangan daerah.

Sebagai langkah antisipatif atas penerapan regulasi tersebut, maka para Pemeriksa harus
dibekali dengan pemahaman TABK. Prosedur pemeriksaan manual yang biasa tentu kurang
efektif dan efisien dalam melakukan pemeriksaan atas pengelolaan keuangan daerah yang
berbasis elektronik.

Pemeriksa BPK harus menguasai TABK karena seluruh proses pengelolaan keuangan
wajib menggunakan sistem pemerintahan berbasis elektronik. BPK juga harus memperkuat
sistem informasi audit yang digunakan serta mendesain prosedur pemeriksaan yang tepat
untuk mendeteksi risiko dan kelemahan dalam pengelolaan keuangan daerah yang baru.

3. Perlunya audit atas Sistem Informasi Pengelolaan Keuangan Daerah
Untuk memberikan keyakinan yang memadai bahwa sistem informasi yang dibangun

dan diimplementasikan pemda dalam melakukan pengelolaan keuangan daerah, mulai dari
tahapan perencanaan dan penganggaran sampai dengan tahapan pelaporan, monitoring
dan evaluasi, maka ke depan BPK perlu mendesain pemeriksaan atas Sistem Informasi
Pengelolaan Keuangan Daerah.

Hal ini penting dilakukan untuk memastikan bahwa output yang dihasilkan oleh sistem
informasi tersebut terjamin akurasi dan validitasnya.

4. Risiko Audit
Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN) mengharuskan Pemeriksa untuk

mempertimbangkan risiko audit dalam perencanaan audit. Salah satunya risiko
pengendalian.

Risiko pengendalian merupakan fungsi dari efektivitas struktur pengendalian intern.
Semakin efektif struktur pengendalian intern entitas yang diperiksa, semakin kecil risiko
pengendaliannya.

Terdapat beberapa risiko yang mungkin timbul sebagai dampak penerapan PP Nomor
12 Tahun 2019, seperti: kesiapan pemda dalam menerapkan sistem informasi pemerintahan
berbasis elektronik; keandalan sistem yang digunakan; standar tidaknya sistem yang
digunakan oleh masing-masing pemda; ketepatan waktu pemda dalam menyiapkan
perubahan kebijakan dan sistem akuntansi yang baru; penyesuaian BAS Pemda terhadap

276

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

sistem informasi akuntansi yang berjalan selama ini; komparabilitas pelaporan pada masa
transisi perubahan sistem; proses konsolidasi dalam penyusunan LKPD yang dalam grand
design-nya untuk mewujudkan statistik keuangan dan laporan keuangan secara nasional
yang selaras dan terkonsolidasi antara pemerintah pusat dan pemda yang meliputi
penganggaran, pelaksanaan anggaran dan laporan keuangan.
Permasalahan Pengelolaan Keuangan Daerah Berdasarkan Pemeriksaan BPK

Pada semester I tahun 2018, BPK memeriksa 542 (100%) LKPD Tahun 2017 dari 542
pemda yang wajib menyusun laporan keuangan (LK) tahun 2017. Pemeriksaan atas LKPD
Tahun 2017 meliputi Neraca per 31 Desember 2017, Laporan Realisasi Anggaran (LRA),
Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih (LPSAL), Laporan Operasional (LO), Laporan Arus
Kas (LAK), dan Laporan Perubahan Ekuitas (LPE) untuk tahun yang berakhir pada tanggal
tersebut, serta Catatan atas Laporan Keuangan.

Hasil pemeriksaan BPK atas 542 LKPD Tahun 2017 mengungkapkan opini Wajar Tanpa
Pengecualian (WTP) atas 411 (76%) LKPD, opini Wajar Dengan Pengecualian (WDP) atas 113
(21%) LKPD, dan opini Tidak Menyatakan Pendapat (TMP) atas 18 (3%) LKPD.

277

Membangun BPK Paripurna
Opini LKPD Tahun 2017

1. Perkembangan Opini
Dalam 5 tahun terakhir (2013-2017), opini LKPD mengalami perbaikan. Selama periode

tersebut, LKPD yang memperoleh opini WTP naik sebanyak 46 poin persen, yaitu dari 30%
pada LKPD Tahun 2013 menjadi 76% pada LKPD Tahun 2017.

Sementara itu, jumlah LKPD yang memperoleh opini TMP mengalami penurunan
sebanyak 6 poin persen dari 9% pada LKPD Tahun 2013 menjadi 3% pada LKPD Tahun 2017.

Perkembangan Opini LKPD Tahun 2013-2017
Sementara, berdasarkan tingkat pemerintahan, LKPD Tahun 2017 terdiri atas 34 LK

Pemerintah Provinsi (pemprov), 415 LK Pemerintah Kabupaten (pemkab), dan 93 LK
pemerintah kota (pemkot).
278

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Opini LKPD Tahun 2013-2017 Berdasarkan Tingkat Pemerintah Daerah
Dalam perkembangan Opini LKPD selama kurun waktu 2013-2017, terlihat kenaikan

opini dari tahun 2016 terjadi pada seluruh tingkat pemda. Pada pemprov, capaian opini
WTP bertambah dari 31 LKPD (91%) menjadi 33 LKPD (97%). Begitu pula untuk pemkab
yang bertambah dari 275 LKPD (66%) menjadi 298 LKPD (72%), dan pada pemkot dari 72
LKPD (77%) menjadi 80 LKPD (86%).

Kenaikan opini dari WDP menjadi WTP pada 45 LKPD dan dari TMP menjadi WDP pada
7 LKPD dikarenakan pemda telah menindaklanjuti hasil pemeriksaan BPK tahun 2016
dengan melakukan perbaikan atas kelemahan Sistem Pengendalian Intern (SPI) maupun
ketidakpatuhan terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan, sehingga akun-
akun dalam laporan keuangan telah disajikan dan diungkapkan sesuai dengan SAP.

Perbaikan yang telah dilakukan pemda antara lain:
● Menyajikan sisa dana Bantuan Operasional Sekolah (BOS) sesuai dengan nilai kas di

bank dan kas tunai.
● Memverifikasi dan/ atau memvalidasi seluruh piutang Pajak Bumi dan Bangunan

Perdesaan dan Perkotaan (PBB-P2).
● Melakukan penetapan piutang Tuntutan Ganti Rugi (TGR).
● Memutakhirkan data aset tetap dan menilai aset tetap tanah dengan menggunakan

nilai wajar atau nilai jual objek pajak sesuai dengan tahun perolehan.
● Memperbaiki pencatatan aset tetap dengan memerinci per unit aset, jenis, dan lokasi

aset tetap dalam Kartu Inventaris Barang (KIB).
● Melakukan inventarisasi ulang secara menyeluruh atas aset tetap tanah dan gedung

dan bangunan.
● Mengidentifikasi dan menelusuri aset tetap yang tidak diketahui keberadaannya dan

mencatatnya ke dalam KIB dengan tertib.
● Melakukan atribusi dan/atau kapitalisasi nilai belanja ke dalam aset tetap induknya.
● Mencatat aset kemitraan sesuai dengan ketentuan SAP.
● Menyajikan realisasi belanja yang berasal dari dana BOS sesuai dengan laporan

penggunaan dana BOS.
● Menyetorkan dan memulihkan nilai pertanggungjawaban belanja barang dan jasa

ke kas daerah.
● Melakukan perbaikan atas pencatatan beban dalam LO.
● Melakukan penataan regulasi pengelolaan keuangan daerah.

279

Membangun BPK Paripurna

2. Akun yang Disajikan Tidak Sesuai dengan SAP dan/atau Tidak Didukung dengan
Bukti yang Cukup
Dari 542 LKPD Tahun 2017 yang diperiksa BPK, sebanyak 131 LKPD memperoleh opini

selain WTP, yaitu 113 WDP dan 18 TMP. LKPD yang belum memperoleh opini WTP karena
terdapat akun-akun dalam laporan keuangan yang disajikan tidak sesuai dengan SAP dan/
atau tidak didukung dengan bukti yang cukup.

Akun yang disajikan tidak sesuai dengan SAP dan/atau tidak didukung dengan
bukti yang cukup pada LKPD Tahun 2017

Berdasarkan data diketahui terdapat 10 akun yang disajikan tidak sesuai SAP dan/atau
tidak didukung dengan bukti yang cukup pada LKPD Tahun 2017. Permasalahan pada
akun-akun tersebut secara umum terjadi karena pemda tidak melakukan pencatatan
secara akurat, tidak menyajikannya dalam laporan keuangan serta tidak didukung dengan
perincian dan bukti yang sah dan memadai.
3. Temuan Sistem Pengendalian Intern

Hasil pemeriksaan BPK atas 542 LKPD ditemukan kelemahan SPI yang terdiri atas
permasalahan kelemahan sistem pengendalian akuntansi dan pelaporan, permasalahan
kelemahan sistem pengendalian pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja, dan
permasalahan kelemahan struktur pengendalian intern.

280

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Komposisi permasalahan SPI pada LKPD Tahun 2017

Permasalahan kelemahan SPI Pemda disebabkan antara lain oleh :
• Pejabat yang bertanggung jawab belum optimal dalam melakukan pembinaan

pemahaman akuntansi dan pelaporan kepada pelaksana tugas, serta belum optimal
dalam melakukan pengawasan dan pengendalian;
• Pemda belum mengidentifikasi kelemahan dan risiko aplikasi serta menyesuaikan
kebijakan akuntasi dengan buletin teknis SAP;
• Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) kurang cermat dalam melakukan verifikasi
anggaran belanja dan pembiayaan;
• Pejabat yang bertanggung jawab belum optimal dalam melaksanakan pengawasan
dan pengendalian pengelolaan dan penatausahaan terkait dengan pendapatan
pajak dan retribusi;
• Pejabat yang bertanggung jawab belum menyusun kebijakan/Standard Operating
Procedure (SOP) yang diperlukan sebagai pedoman melaksanakan tugas dan
tanggung jawab.;
• Pemda belum menindaklanjuti secara tuntas dan menyeluruh atas rekomendasi
hasil pemeriksaan BPK sebelumnya.

C. Penutup
Berdasarkan uraian sebelumnya, dapat disimpulkan bahwa saat ini PP Nomor 12

Tahun 2019 masih membutuhkan regulasi turunan berupa Permendagri. Regulasi yang
dituangkan ke dalam Permendagri turunan tersebut diharapkan mampu menerjemahkan
seluruh isu-isu strategis menjadi pedoman yang lebih konkret dan dapat diterapkan serta
sebagai penyusunan peraturan daerah terkait pengelolaan keuangan daerah.

281

Membangun BPK Paripurna

Bagi pemda, terbitnya PP Nomor 12Tahun 2019 mengharuskan mereka untuk melakukan
penyesuaian atas beberapa hal antara lain SAPD, baik untuk SKPKD maupun SKPD; BAS
yang harus disesuaikan dan diselaraskan dengan BAS pemerintah pusat; serta penyesuaian
aplikasi sistem keuangan daerah yang telah digunakan.

Perubahan regulasi tersebut tidak saja berdampak pada pengelolaan keuangan daerah
oleh pemda, namun akan berdampak juga pada kebijakan, metodologi, dan strategi
pemeriksaan BPK atas LKPD, antara lain perlunya Pemeriksa memahami proses bisnis
pengelolaan keuangan daerah setelah terbitnya PP Nomor 12 Tahun 2019 dan menguasai
Teknik Audit Berbantuan Komputer (TABK).

Selain itu, BPK perlu mendesain pemeriksaan atas Sistem Informasi Pengelolaan
Keuangan Daerah, serta BPK perlu mempertimbangkan risiko yang mungkin timbul sebagai
dampak penerapan PP Nomor 12 Tahun 2019.

Selain dengan mengelaborasi isu-isu strategis, hasil permasalahan yang disampaikan
BPK diharapkan dapat menjadi pembelajaran untuk memperbaiki setiap kekurangan/
kelemahan dalam pengelolaan keuangan daerah.

Semoga Permendagri turunan tersebut dapat menjadi pedoman pengelolaan keuangan
daerah bagi seluruh aparat pemda untuk dapat mengelola keuangan daerah secara
transparan dan akuntabel.

282

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

DAFTAR PUSTAKA
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara
Undang-Undang Nomor 15 tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung

Jawab Keuangan Negara
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan

Nasional
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah
Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2019 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah
Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan,
Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia, 2018, Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semester

I Tahun 2018

283

Membangun BPK Paripurna

Upaya BPK untuk
Mendukung Pencapaian
Tujuan Negara Melalui
Pemeriksaan Penyelenggara­

an Program JKN

Dr. Dori Santosa, S.E., M.M, CSFA
(Auditor Utama KN VI)

A. Latar Belakang
Salah satu tujuan negara menurut Pembukaan Undang-Undang Dasar (UUD) 1945

adalah memajukan kesejahteraan umum. Salah satu perwujudan dari kesejahteraan umum
adalah Jaminan Kesehatan Nasional (JKN). Program ini merupakan amanat dari Pasal 34
UUD 1945 dan Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial
Nasional.

JKN merupakan jaminan sosial yang bertujuan untuk menjamin agar rakyat (peserta)
memperoleh manfaat pemeliharaan kesehatan dan perlindungan dalam memenuhi
kebutuhan dasar kesehatan. Hal tersebut juga sesuai dengan pendapat WHO (2010:9)
yang menyatakan bahwa jaminan kesehatan merupakan inti dari kesejahteraan manusia,
pembangunan sosial dan ekonomi yang berkelanjutan.

Selanjutnya, PBB berkomitmen memasukkan unsur cakupan penyelenggaraan jaminan
kesehatan sebagai salah satu Sustainable Development Goals (SDG’s) di bidang kesehatan
(UN, 2016). Dengan demikian, penyelenggaraan Jaminan Kesehatan yang mampu melayani
seluruh rakyat merupakan tujuan negara dan komitmen dunia.

Pada tahun 2018 jumlah penduduk Indonesia mencapai 265,00 juta Jiwa (BPS, 2019)
sedangkan cakupan kepesertaan JKN baru mencapai 208,05 juta Jiwa (BPJS Kesehatan,
2019) atau 78,51% dari seluruh jumlah penduduk Indonesia.

Di samping capaian cakupan kesepesertaan tersebut, JKN juga mengalami permasalahan
antrian pelayanan kesehatan pada fasilitas kesehatan terutama rumah sakit (Rahman, 2017,
Larasati, 2016, Budiono, et all, 2016). JKN juga menghadapi permasalahan defisit pada

284