BUKU 1 Membangun BPK Paripurna

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan dan UU Nomor 15 Tahun 2004
tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.

Dengan tugas dan kewenangannya berdasarkan konstitusi negara: Undang-Undang
Dasar (UUD) 1945 dan peraturan perundang-undangan, BPK memiliki kewenangan untuk
memeriksa dan menilai efektivitas pencapaian tujuan otsus. Dari hasil pemeriksaan, BPK juga
dapat memberikan pendapat yang dapat dijadikan salah satu referensi bagi pemerintah
apakah otsus Papua, Papua Barat dan Aceh akan dihentikan atau dilanjutkan.

B. Pokok Permasalahan
Berdasarkan uraian sebelumnya, terdapat tiga isu terkait kebijakan otonomi khusus

yaitu:
1. Apakah kebijakan otsus untuk Papua, Papua Barat dan Aceh sudah mencapai tujuan
yang diinginkan?
2. Apakah setelah batas waktu pelaksanaan otsus berakhir, kebijakan otsus pada Papua/
Papua Barat dan Aceh akan dihentikan?
3. Bagaimana peranan BPK selaku lembaga pemeriksa negara terhadap kebijakan otsus
Papua, Papua Barat dan Aceh?

C. Model Merile S. Grindle
Dalam menelaah, memahami dan menganalisis implementasi suatu kebijakan publik

dapat digunakan model atau pola pengembangan kebijakan publik yang sudah ada. Salah
satu di antaranya Model dari Merile S. Grindle (1980). Model ini akan disesuaikan untuk
keperluan kajian perspektif BPK sebagai auditor.

335

Membangun BPK Paripurna

Model Merile S. Grindle

Sumber : Merile S. Grindle (1980:11)
Dari model itu, diketahui bahwa untuk mencapai suatu tujuan dalam kebijakan publik,
ada empat tahapan yang harus diperhatikan, yaitu penetapan tujuan, penetapan kebijakan,
implementasi kebijakan untuk mencapai tujuan, dan pengukuran efektivitas pencapaian
tujuan. Begitu pula dalam pengelolaan dana otsus, juga ada empat tahapan yang harus
diperhatikan.
D. Analisis dan Pembahasan
Dari tiga pokok permasalahan yang dibahas dengan menggunakan metodologi kajian
dari Merile S. Grindle dapat diuraikan sebagai berikut:
1. Pokok Permasalahan I: Efektivitas Pengelolaan Dana Otsus Papua, Papua Barat
dan Aceh
Pembahasan dilakukan melalui tahapan seperti dalam model Merile S. Grindle dengan
menggunakan metode kajian yang relevan mulai dari penetapan tujuan otsus, penetapan
kebijakan otsus, implementasi, dan penilaian efektivitas capaian tujuan otsus.
336

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

e. Penetapan Tujuan
Dari analisis terhadap Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat (Tap MPR)

Nomor IV/MPR/1999 tentang GBHN 1999 – 2004 danTap MPR Nomor IV/MPR/2000
tentang Rekomendasi Kebijakan dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah, serta
UU Otsus, yaitu UU Nomor 21 Tahun 2001 yang diubah dengan UU Nomor 35
Tahun 2008 tentang Otsus Papua/Papua Barat dan UU Nomor 11 Tahun 2006
tentang Pemerintahan Aceh, diketahui bahwa Pemerintah telah menetapkan
beberapa tujuan secara jelas dalam kebijakan otsus Papua, Papua Barat dan Aceh.

Beberapa tujuan tersebut, pertama, mempertahankan integrasi bangsa
dalam wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) dengan menghargai
kesetaraan dan keragaman kehidupan sosial budaya masyarakat, melalui
penetapan Daerah Istimewa Aceh dan Provinsi Irian Jaya sebagai daerah otsus
yang diatur dengan undang-undang.

Kedua, menyelesikan kasus Aceh secara berkeadilan dan bermartabat dengan
melakukan pengusutan dan pengadilan yang jujur bagi pelanggar Hak Asasi
Manusia (HAM), baik selama pemberlakuan Daerah Operasi Militer (DOM)
maupun pascapemberlakuan DOM.

Ketiga, menyelesaikan kasus pelanggaran HAM di Irian Jaya melalui proses
pengadilan yang jujur dan bermartabat. Keempat, peningkatan pelayanan,
akselerasi pembangunan, dan pemberdayaan seluruh rakyat di provinsi tersebut
agar dapat setara dengan daerah lain.

Analisis terhadap UU Otsus dengan menggunakan model Merile S. Grindle, otsus
mencakup analisis content policy dan context of implementation.

Content Policy untuk analisis kebijakan pengelolaan dana Otsus Papua/Pap-
ua Barat.

Pertama, kepentingan yang memengaruhi (Interest Affected). Dari pemerin-
tah pusat yang berpengaruh, antara lain Kementerian Keuangan (Kemenkeu)
selaku pihak yang menyalurkan dana otsus.

Lalu, Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional (Kementerian PPN)/
Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) selaku pihak yang
merancang arah pembangunan pada wilayah yang memperoleh alokasi dana
otsus.

337

Membangun BPK Paripurna

Kemudian, Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri) selaku pihak yang
melakukan pembinaan kepada pemerintah daerah (pemda) penerima alo-
kasi dana otsus.

Adapun elemen pemda yang terkait dengan pengelolaan dana otsus adalah
pihak Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) provinsi dan gubernur selaku
pihak yang menetapkan Peraturan Daerah Khusus (Perdasus) atau Peraturan
Daerah Istimewa (Perdasi). Majelis Rakyat Papua (MRP) selaku wakil mas-
yarakat adat dan golongan berperan melakukan pengawasan.

Kedua, jenis manfaat (Type of Benefit). Kebijakan pengelolaan dana otsus juga
telah mengatur jenis manfaat pengelolaan dana otsus, antara lain, mencakup
sasaran pengelolaan dana otsus yang bertujuan untuk percepatan pemban-
gunan pada bidang pendidikan, kesehatan, infrastruktur dan pembangunan
ekonomi serta keterlibatan aktivitas masyarakat Papua/Papua Barat.

Ketiga, derajat perubahan yang ingin dicapai (Extent of Exchange Envision).
Kebijakan pengelolaan dana otsus telah mengatur derajat perubahan yang
ingin dicapai yaitu masyarakat Papua/Papua Barat dapat mengejar keterting-
galan dari provinsi lain dan kemajuannya dapat disejajarkan dengan provinsi
lainnya.

Akan tetapi, indikator-indikator yang ingin dicapai belum dijelaskan secara
rinci dalam kebijakan-kebijakan pemerintah provinsi (pemprov), pemerintah
kabupaten (pemkab), dan pemerintah kota (pemkot), sehingga posisi capa-
ian hasil pembangunan yang bersumber dari dana otsus juga tidak dapat
diukur.

Keempat, letak pengambilan keputusan (Site of Decision. Kebijakan pengelo-
laan dana otsus juga telah mengatur pihak pengambil keputusan, yaitu pem-
da diberikan kewenangan yang seluas-luasnya untuk mengatur rumah tang-
ganya sendiri, kecuali hal-hal yang menjadi kewenangan pemerintah pusat.

Kelima, pelaksana program (Program Implementer)

Kebijakan pengelolaan dana otsus juga telah mengatur pihak pelaksana pro-
gram, yaitu gubernur beserta jajarannya, selaku pihak eksekutif pada tingkat
provinsi, dan bupati/walikota beserta jajarannya, selaku pihak eksekutif pada
tingkat kabupaten/kota.

338

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Keenam, sumber daya yang digunakan (Resources Commited)

Kebijakan pengelolaan dana otsus juga telah mengatur sumber daya yang
dipergunakan, termasuk Sumber Daya Manusia (SDM) yang melibatkan
orang asli papua.

Akan tetapi, kebijakan alokasi dana otsus untuk kegiatan percepatan terse-
but belum diidentifikasi secara jelas sehingga sulit dibedakan antara sumber
daya yang berasal dari otsus dengan sumber daya yang berasal dari reguler
di luar otsus.
Hasil analisis di Aceh juga hampir sama dengan hasil analisis di Papua/Papua
Barat, yaitu isi kebijakan pengelolaan dana otsus di Aceh telah memperhatikan
aspek content policy.

Ada beberapa hal mungkin berbeda dibandingkan dengan Papua/Papua Barat,
yaitu terkait penamaan lembaga, seperti Dewan Perwakilan Rakyat Aceh (DPRA),
Dewan Perwakilan Rakyat Kota (DPRK) dan Wali Nanggroe.

Dari uraian sebelumnya diketahui bahwa kebijakan pengelolaan dana otsus
Papua/Papua Barat dan Aceh sudah memperhatikan aspek content policy, namun
masih ada beberapa kelemahan, yaitu beberapa peraturan pelaksanaan lebih
lanjut belum ditetapkan oleh pemprov.

Analisis ini mencakup aspek lingkungan implementasi dan Lingkungan
Implementasi pada Provinsi Aceh.
Pada Context of Implementation, analisis ini mencakup aspek lingkungan imple-
mentasi pada provinsi Papua/Papua Barat dan Aceh.

Ada beberapa tantangan dalam implementasi kebijakan pengelolaan dana otsus
yang terjadi di Papua/Papua Barat, pertama, faktor politik/kekuasaan, kepent-
ingan dan strategi pihak-Pihak yang terkait dalam pengelolaan Dana Otsus.

Terdapat perbedaan persepsi antara pemerintah pusat dengan Pemda Papua/
Papua Barat terkait dengan keabsahan integrasi/Penentuan Pendapat Rakyat
(Pepera), penyelesaian pelanggaran HAM, permasalahan Gerakan Pengacau
Keamanan (GPK)/Organisasi Papua Medeka (OPM) dan Pemilihan Kepala Daerah
(Pilkada) secara langsung. Perbedaan ini berpotensi menjadi hambatan dalam
pelaksanaan pengelolaan dana otsus.

339

Membangun BPK Paripurna

Kedua, karakteristik lembaga dan pimpinan nasional serta pimpinan daer-
ah. Karakteristik beberapa lembaga yang ada di wilayah Papua/Papua Barat perlu
menjadi pertimbangan dalam pengelolaan dana otsus. Termasuk lembaga-lem-
baga yang terkait dengan pengembangan ekonomi, keamanan dan sosial bu-
daya, yang harus memperhatikan aspek keadilan supaya tercipta suasana kondu-
sif untuk pelaksanaan program percepatan pembangunan.

Ketiga, tingkat kepatuhan dan respon dari pengelola dana otsus. Pengelo-
laan dana otsus memerlukan peraturan penjabaran sebagai pelaksanaan dari
peraturan yang lebih tinggi.

Amanat dalam UU Otsus Papua perlu diatur lebih lanjut dengan Perdasus, Perda-
si, atau Peraturan Gubernur (Pergub). Akan tetapi, belum semua amanat pener-
bitan perdasus, perdasi, atau pergub telah dilaksanakan. Hal ini membuat para
pelaksana program berpotensi melaksanakan kegiatan yang tidak sesuai keten-
tuan atau menetapkan sasaran kegiatan yang tidak tepat.

Lingkungan implementasi di Provinsi Aceh juga hampir sama dengan lingkungan
implementasi di Provinsi Papua dan Papua Barat.
Dari uraian terkait context of implementation, diketahui bahwa Provinsi Papua,
Provinsi Papua Barat dan Provinsi Aceh memiliki keunikan dan harus menjadi
pertimbangan dalam pengelolaan dana otsus. Sebagai wilayah yang pernah
terjadi konflik, aspek politik/kekuasaan sangat sensitif dan dapat mengganggu
aspek keamanan di wilayah tersebut.

Analisis dari LHP BPK Terkait dengan Kebijakan
Dari hasil pemeriksaan BPK atas pengelolaan dana otsus Papua, Papua Barat dan
Aceh diketahui bahwa masih terdapat kelemahan kebijakan yang berpotensi
menjadi kendala untuk mencapai tujuan kebijakan otsus. Beberapa Laporan Hasil
Pemeriksaan (LHP) BPK telah mengungkapkan kelemahan-kelemahan berikut :
1) LHP PDTT atas Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Dana Otsus Tahun

2011 dan 2012 pada Pemprov Papua mengungkapkan bahwa amanat UU
Otsus Papua belum seluruhnya diterapkan dan dilaksanakan
Berdasarkan dokumen yang diperoleh dari Majelis Rakyat Papua (MRP)
diketahui bahwa selama ini muncul pendapat yang menyatakan bahwa UU

340

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Otsus tidak dilaksanakan sebagaimana mestinya, yaitu: pemerintah pusat
cenderung bertindak pasif yang ditunjukkan dengan tidak dijalankannya
amanat UU Otsus, misalkan terkait dengan masyarakat asli orang papua dan
tanah Papua.
2) LHP PDTT atas Pengelolaan Otonomi Khusus Tahun 2011 dan 2012 pada
Pemprov Papua Barat mengungkapkan bahwa regulasi dan kebijakan
Pemprov Papua Barat belum sepenuhnya mendukung pelaksanaan
Otsus dan percepatan pembangunan di Papua Barat secara optimal dan
berkesinambungan.
3) LHP PDTT atas Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Dana Otsus TA
2008-2010 pada Pemprov Aceh
Dalam LHP ini antara lain diungkapkan bahwa sejak tahun 2008 sampai 2010,
pemprov, pemkab, dan pemkot belum memiliki rencana induk (master plan)
tentang pengelolaan dana otsus untuk jangka waktu 20 tahun mendatang
serta penjabaran dari rencana induk lima tahunan dan tahunan.
c. Implementasi kebijakan
Selain desain kebijakan, faktor penting dalam menilai suatu kebijakan adalah
implementasi dari kebijakan beserta peraturan-peraturan pelaksanaannya yang
diperlukan.
Dari penelaahan hasil pemeriksaan BPK, hasil kajian dan evaluasi yang dilakukan
oleh beberapa lembaga, diketahui bahwa terdapat beberapa permasalahan dalam
implementasi kebijakan pengelolaan dana otsus sehingga tujuan pengelolaan otsus
belum sepenuhnya tercapai.
d. Penilaian Efektivitas Pencapaian Tujuan
Dalam model Merile S. Grindle, penilaian efektivitas pencapaian tujuan dapat
dilakukan dengan menggunakan dua pendekatan, yaitu pendekatan tujuan
(outcome) dan pendekatan proses.
Hasil analisis terhadap data dan informasi yang terkait dengan efektivitas pencapaian
tujuan menunjukkan bahwa pengelolaan dana otsus belum sepenuhnya efektif
mencapai tujuan, terutama yang terkait dengan percepatan pembangunan di
Provinsi Papua, Papua Barat dan Aceh, untuk mengejar ketertinggalan bidang
pendidikan, kesehatan, infrastruktur dan perkembangan ekonomi.

341

Membangun BPK Paripurna

2. Pokok Permasalahan II: Keberlangsungan Kebijakan Pemberian Dana Otsus Ketika
Batas Akhir Pengalokasian Dana Otsus Selesai.

Dari pembahasan pokok masalah pertama diketahui bahwa pengelolaan dana otsus
belum sepenuhnya efektif. Akan tetapi, jangka waktu kebijakan pengelolaan dana otsus
akan segera berakhir, yaitu Otsus Papua/Papua Barat akan berakhir tahun 2021 dan
Otsus Aceh akan berakhir tahun 2027. Ada dua isu yang terkait, yaitu :
a. Apakah pada saat jatuh tempo batas akhir, kebijakan otsus akan dihentikan
walaupun tujuan belum tercapai ataukah akan diperpanjang?
Latar belakang kebijakan otsus adalah untuk menjaga integrasi wilayah NKRI,
khususnya integrasi pada wilayah Papua, Papua Barat dan Aceh. Beberapa waktu
yang lalu terjadi konflik dan muncul gerakan separatisme yang ingin memisahkan
diri dari NKRI dengan alasan ketidakadilan dalam pelaksanaan pembangunan
wilayah pada ketiga provinsi tersebut.
Di Papua dan Papua Barat muncul gerakan Organisasi Papua Merdeka
(OPM), sedangkan di Aceh muncul Gerakan Aceh Merdeka (GAM). Dengan
mempertimbangkan latar belakang otsus dan tujuan otsus yang belum tercapai,
maka kebijakan otsus sebaiknya tidak dihentikan, melainkan tetap dilanjutkan.
Beberapa alasan untuk tetap melanjutkan kebijakan otsus, antara lain:
1) Pada periode 20 tahun pertama kebijakan otsus pada Papua, Papua Barat dan
Aceh belum dipersiapkan secara memadai segala perangkatnya sehingga
pelaksanaan kebijakan otsus banyak mengalami kendala;
2) Masyarakat Papua, Papua Barat dan Aceh memerlukan kebijakan otsus untuk
mengejar ketertinggalannya;
3) Kebijakan otsus mempunyai dampak positif dalam peningkatan kesejahteraan
masyarakat, walaupun saat ini masih berjalan lambat;
4) Gerakan sparatisme akan tumbuh subur jika pemerataan pembangunan pada
ketiga provinsi tersebut belum tercapai dan dapat mengancam integrasi wilayah
NKRI.
b. Jika diperpanjang, apakah akan menggunakan kebijakan yang sama dengan
periode pertama ataukah akan menggunakan kebijakan yang berbeda?
Kebijakan otsus sebaiknya tetap dilanjutkan, namun harus memperhatikan hasil
evaluasi atas pelaksanaan otsus selama ini. Oleh karena itu, perlu dirumuskan
perbaikan kebijakan yang sesuai dengan kebutuhan masyarakat.

342

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Perbaikan kebijakan pada Pemerintah Pusat, antara lain :
1) Perlu dibentuk atau ditunjuk suatu lembaga pada pemerintah pusat yang
bertugas menangani secara khusus pelaksanaan kebijakan otsus;
2) Bappenas mengoordinasikan perencanaan pembangunan di wilayah tersebut
secara terintegrasi sehingga kejadian kegiatan yang tumpang-tindih atau
terbengkalai dapat dihindarkan;
3) Kemendagri selaku pembina pemerintahan daerah aktif menjalin koordinasi dan
memberikan konsultasi kepada pemda penerima dana otsus supaya penggunaan
dana otsus lebih terarah mencapai sasaran yang diharapkan.


Perbaikan yang perlu dilakukan pada Pemprov Papua, Papua Barat dan Aceh, yakni,

pertama, menyelesaikan perumusan perdasus/perdasi/qanun yang diamanatkan oleh
UU Otsus.

Kedua, membentuk perangkat-perangkat daerah yang diperlukan sesuai dengan
amanat UU Otsus. Ketiga, menerbitkan pedoman-pedoman pengelolaan dana otsus
yang di dalamnya juga mengatur identifikasi kegiatan-kegiatan yang dibiayai dana otsus.

Selain itu, juga mengatur perlakuan dana otsus seperti Dana Alokasi Khusus (DAK)
yang apabila terjadi sisa anggaran harus dipergunakan kembali untuk melanjutkan
kegiatan yang belum terselesaikan serta pengaturan penggunaan kembali jika
meluncur pada tahun anggaran berikutnya dengan pengaturan yang mudah dan dapat
dipertanggungjawabkan.

Keempat, pemprov berperan sebagai wakil pemerintah pusat yang berada di daerah dan
berperan mengatur pembagian urusan-urusan yang dibiayai dengan dana otsus sesuai
sasaran yang telah ditetapkan.

3. Pokok Permasalahan III: Peranan BPK dalam Memperbaiki Kebijakan Pengelolaan
Dana Otsus

Dari penelusuran hasil pemeriksaan BPK terhadap pengelolaan dana otsus, ada dua hal
yang perlu menjadi perhatian, pertama, pemeriksaan terhadap pengelolaan dana otsus
pada pemerintah pusat, baik pada Kemenkeu, Kementerian PPN/Bappenas maupun
Kemendagri, diketahui, belum dilakukan pemeriksaan secara khusus, melainkan hanya
melalui pemeriksaan atas Laporan Keuangan.



343

Membangun BPK Paripurna

Kedua, pemeriksaan pada pemda, baik pemprov, maupun pemkab/pemkot, diketahui
bahwa di luar pemeriksaan atas Laporan Keuangan, yang frekuensi pemeriksaannya
relatif sering adalah pemeriksaan terhadap otsus Papua dan Papua Barat, sedangkan otsus
Aceh sejak tahun 2008 sampai 2018 baru 2 kali yaitu jenis PDTT, sedangkan pemeriksaan
kinerja belum dilakukan.

Kondisi tersebut mengakibatkan BPK belum dapat menyimpulkan penilaian secara
menyeluruh terhadap kebijakan pengelolaan dana otsus pada Provinsi Papua, Papua
Barat dan Aceh.

E. Kesimpulan dan Saran
1. Kesimpulan :
a. Kebijakan otsus untuk Papua, Papua Barat dan Aceh belum sepenuhnya efektif
mencapai tujuan yang diinginkan;
b. Setelah batas waktu pelaksanaan otsus berakhir, kebijakan otsus pada Papua/
Papua Barat dan Aceh sebaiknya tetap dilanjutkan, namun harus ada perbaikan
kebijakan;
c. BPK belum secara menyeluruh melakukan pemeriksaan terhadap kebijakan otsus
Papua, Papua Barat dan Aceh, termasuk pemeriksaan terhadap entitas pemerintah
pusat yang terkait dengan kebijakan otsus (Kemenkeu, Kementerian PPN/
Bappenas dan Kemendagri).

2. Saran :
Untuk dapat memberikan simpulan secara lengkap dan menyeluruh terhadap
pengelolaan dana Otsus, BPK perlu melakukan pemeriksaan kinerja atau PDTT
terhadap pengelolaan dana otsus pada Provinsi Aceh serta entitas pemerintah pusat
yang terkait dengan pengelolaan dana otsus Papua, Papua Barat dan Aceh, yaitu
Kemenkeu, Kementerian PPN/Bappenas dan Kemendagri.

344

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Daftar Pustaka

Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua,
sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 35 Tahun 2008 tentang
Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2008;

UU Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh

Badan Pemeriksa Keuangan. 2011. Laporan Hasil Pemeriksaan Atas Pengelolaan Dan
Pertanggungjawaban Dana Otonomi Khusus Tahun Anggaran 2002 S.D 2010 Pada
Provinsi Papua Dan Papua Barat. No 01/HP/XIX/04/2011 Tanggal 14 April 2011.

------------------------------------------. 2019. Laporan Hasil Pemeriksaan Kepatuhan Atas Belanja
Infrastruktur Pemerintah Kabupaten Aceh Tenggara Tahun Anggaran 2018. Nomor : 4/
LHP/XVIII.BAC/01/2019 Tanggal : 7 Januari 2019. Auditorat Utama Keuangan Negara V
BPK Perwakilan Provinsi Aceh

------------------------------------------. 2017. Laporan Hasil Pemeriksaan Dengan Tujuan Tertentu
Atas Belanja Pemerintah Kabupaten Lanny Jaya Tahun Anggaran 2016dan 2017
(S.D.September). Nomor : 35/LHP/XIX.JYP/11/2017 Tanggal : 30 November 2017.
Auditorat Utama Keuangan Negara Vi BPK Perwakilan Provinsi Papua

------------------------------------------. 2017. Laporan Hasil Pemeriksaan Atas Pelaksanaan Belanja
Daerah Tahun Anggaran 2016 Dan Semester I Ta 2017 Pada Pemerintah Provinsi Papua
Barat. Nomor : 21/LHP/XIX.MAN/12/2017 Tanggal : 20 Desember 2017 . Auditorat
Utama Keuangan Negara Vi Bpk Ri Perwakilan Provinsi Papua Barat

------------------------------------------. 2018. Laporan Hasil Pemeriksaan Kepatuhan atas

Belanja Daerah Pada Pemerintah Kabupaten Yahukimo Tahun Anggaran 2018 (s.d. Oktober
2018) Nomor : 35/LHP/XIX.JYP/12/2018 Tanggal : 17 Desember 2018. Auditorat Utama
Keuangan Negara VI BPK Perwakilan Provinsi Papua

Dewan Perwakilan Rakyat. 2012. Kajian Pengelolaan Dan Pertanggungjawaban Dana Otonomi
Khusus Provinsi Papua, Papua Barat Dan Provinsi Aceh . Diunduh dari http://www.dpr.
go.id/doksetjen/dokumen/bpkdpd_Analisa_Pengelolaan_&_Pertanggungjawaban_
Dana_Otsus_Prov._Papua,_Papua_Barat_&_NAD20130304142912.pdf

Erlanda Juliansyah Putra. 2014. Mewujudkan Kesejahteraan melalui Dana Otonomi Khusus
Aceh Perspektif Hukum Keuangan Kanun Jurnal Ilmu Hukum. No. 64,Th. XVI (Desember,
2014), pp. 421-435.

345

Membangun BPK Paripurna
Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (FITRA). 2018. Buruknya Tata Kelola &

Monitoring Dana Otsus Papua. Diunduh http://seknasfitra.org/pressrelease/buruknya-
tata-kelola-monitoring-dana-otsus-papua/
Heru Cahyono. 2012. Evaluasi Atas Pelaksanaan Otonomi Khusus Aceh: Gagal Menyejahterakan
Rakyat Dan Sarat Konflik Internal. Jurnal Penelitian LIPI. Diunduh dari http://ejournal.
politik.lipi.go.id/index.php/jpp/article/view/227
Kolaborasi Masyarakat dan Pelayanan untuk Kesejahteraan (KOMPAK). 2018. Evaluasi
Pemanfaatan Dana Otsus Aceh 2008-2017.
Stepanus Malak, M.Si. 2013. Otonomi Khusus Papua . Diterbitkan oleh Ar-raafi.
Diunduh dari
https://www.researchgate.net/publication/301348375_OtonomiKhusus Papua/download

346

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

347

Membangun BPK Paripurna

Pembangunan
Berkelanjutan dan
Strategi Pemeriksaan
untuk Mendorong
Tercapainya Tujuan Negara

Dr. Edward G. Hasiholan Simanjuntak, S.E., M.Sc, CSFA
(Staf Ahli Bidang Lingkungan Hidup dan
Pembangunan Berkelanjutan)

A. Pendahuluan
Pembangunan nasional dapat berkelanjutan jika memperhatikan dimensi sosial

dan lingkungan hidup di samping dimensi ekonomi (brundtland Commission, 1987).
Pembangunan nasional dan kegiatan ekonomi mempunyai implikasi kepada dimensi
sosial, ekonomi dan Lingkungan Hidup (SEEA, 2012).

Pemanfaatan Sumber Daya Alam (SDA) sebagai contoh, dapat memberikan kontribusi
kepada pembangunan nasional, karena, antara lain membuka lapangan kerja, investasi,
penerimaan pajak dan Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP).

Berdasarkan data Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) tahun 2018 (audited)
penerimaan negara melalui perpajakan dari sektor SDA, antara lain Pajak Penghasilan (PPh)
Minyak Bumi dan Gas (Migas) pada tahun 2017 sebesar Rp50,31 triliun. Sedangkan pada
tahun 2018 meningkat, mencapai Rp64,69 triliun.

Sementara, penerimaan negara dari Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) dari sektor
perkebunan, kehutanan, pertambangan mineral dan batubara, pertambangan Bahan Bakar
Minyak (BBM) dan gas alam, serta pertambangan panas bumi pada tahun 2017 sebesar
Rp16,73 triliun. Pada tahun 2018 meningkat, menjadi Rp19, 35 triliun.

Pada PNBP SDA, pada tahun 2017 sebesar Rp111,13 triliun. Meningkat tajam pada 2018
sebesar Rp180,59 triliun.

348

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Di sisi lain, kontribusi penyediaan lapangan kerja pada sektor pertanian, perkebunan,
kehutanan, perburuan, pertambangan dan penggalian berdasarkan data BPS pada tahun
2017 sebanyak 31.9% dari total lapangan kerja utama dan tahun 2018 sebesar 31.5% atau
rata-rata 37.3% pertahun sejak tahun 2005.

Terkait dengan iklim investasi, realisasi Penanaman Modal Dalam Negeri (PMDN) dan
Penanaman Modal Asing (PMA) di sektor pertambangan, kehutanan, dan perikanan pada
periode 2013-2018, rata rata pertahun berdasarkan data Badan Koordinasi Penanaman
Modal (BKPM), masing-masing sebesar Rp61,38 triliun di sektor pertambangan, Rp1,2
triliun di sektor kehutanan, dan Rp500 miliar di sektor perikanan, sejak tahun 2013 sampai
Desember 2018.

Pemanfaatan SDA selain memberikan dampak kepada ekonomi juga memberikan
dampak kepada kehidupan masyarakat dan lingkungan hidup. Emisi Gas Rumah Kaca
(GRK) seperti emisi CO2, CH4, N2O dan PFC, sebagai contoh, mempunyai hubungan
langsung dan tidak langsung dengan pemanfaatan SDA, khususnya di sektor kehutanan
dan Pertambangan.

Data dari Indonesia Second National Communication UNFCCC (ISNC) tahun 2010
menyebutkan bahwa sektor energi menyumbangkan emisi GRK rata-rata sejak tahun 2000
sampai 2005 sebesar 331.915,97 GgCO2e atau 19.85% total emisi dan Land Use Change and
Forestry (LUCF) sebesar 689.172,59 GgCO2e atau 41.2% total emisi dan Peat fire sebesar
363.500 GgCO2e atau 21.74% total emisi. Total LUCF dan Peat Fire menurut Bank Dunia
merupakan kontribusi dari Peat Fire sebesar 53%, Peat Drainage sebesar 20%, deforestation
22% dan, pengembangan kelapa sawit dan hutan tanaman sebesar 5% (ISNC, 2010).

Emisi GRK meningkatkan suhu rata rata permukaan yang lebih lanjut mengubah pola
dari iklim. Perubahan iklim yang di Indonesia menurut INSC (2010) menyebabkan berbagai
kekeringan, banjir, kebakaran, dan berbagai bentuk bencana lainnya. Dampak perubahan
iklim dapat berupa menurunnya penghasilan petani karena kekeringan di Nusa Tenggara
Timur dan banjir di Jawa; hasil nelayan menurun; berbagai penyakit muncul; serta flora dan
fauna yang rusak serta punah.

Berbagai bencana akibat perubahan iklim berdampak secara dominan kepada kelompok
sosial masyarakat yang berada di garis kemiskinan. Semuanya itu, secara langsung maupun
tidak langsung, mempengaruhi pendapatan negara/daerah dan meningkatnya belanja
pemerintah, seperti biaya penanganan bencana, subsidi kesehatan, biaya penanganan
bencana, dan lain-lain.

349

Membangun BPK Paripurna

Kondisi tersebut menunjukkan bahwa pemanfaatan SDA dan kegiatan ekonomi lainnya
dalam pembangunan nasional mempunyai kontribusi, bukan hanya kepada ekonomi
tetapi juga berdampak kepada lingkungan hidup dan sosial. Ketiga dimensi tersebut harus
dapat dijaga keseimbangannya dalam pembangunan agar dapat mengurangi dampak
negatif dari pembangunan yang tidak berkelanjutan seperti rusaknya lingkungan hidup
dan bencana alam.

Pembangunan berkelanjutan memerlukan data dan informasi yang mencerminkan
ketiga dimensi tersebut untuk pengambilan keputusan pembangunan. Perserikatan
Bangsa-Bangsa (PBB) dalam The Future We Want mengungkapkan pengambil keputusan
pembangunan perlu diinformasikan secara lengkap isu-isu pembangunan berkelanjutan
agar dapat memberikan keputusan yang berkelanjutan (UN, General Assembly. 2012).

Pemeriksaan Badan Pemeriksan Keuangan (BPK), selama ini masih dominan hanya
memperhatikan satu dan atau dua dimensi saja. Belum dilaksanakan secara terintegrasi dan
berkaitan (interlinked) antar sektor, baik secara vertikal dan horizontal. Dengan kondisi itu,
hasil pemeriksaan belum dapat memberikan data dan informasi, termasuk rekomendasi
yang dapat mendukung pengambilan keputusan yang mendorong tercapainya
pembangunan berkelanjutan.

Tulisan ini disusun berdasarkan kajian teoritis dan analisa secara uji petik atas Laporan
Hasil Pemeriksaan (LHP) BPK. Tujuan dari tulisan ini untuk memberikan masukan bagaimana
desain dan strategi pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara dapat
mendorong tercapainya pembangunan berkelanjutan yang lebih lanjut dapat mencapai
tujuan negara secara efektif dan efisien.

B. Isu-Isu Pembangunan Berkelanjutan dan Keuangan Negara
Pembangunan berkelanjutan merupakan pembangunan yang memenuhi kebutuhan

generasi saat ini tanpa mengorbankan kemampuan generasi yang akan datang untuk
memenuhi kebutuhannya.

Definisi ini diungkapkan pada laporan Brundtland Commission atau dikenal dengan Our
Common Future pada tahun 1987. Laporan ini memperkenalkan prinsip keseimbangan antara
dimensi sosial, ekonomi dan lingkungan dalam pembangunan agar dapat berkelanjutan.

Konsep pembangunan berkelanjutan dijadikan kesepakatan tujuan (goals) yang seragam
dan berlaku untuk semua negara yang meratifikasinya dengan ditetapkannya Millenium
Development Goals (MDGs) untuk periode 2000-2015. Dilanjutkan dengan Sustainable
Development Goals (SDGs) untuk periode 2015-2030.

350

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

SDGs terdiri dari 17 tujuan, 169 target, dan 242 indikator global dengan pendekatan
terintegratif, interkoneksi, tidak dapat dipisahkan, dan banyak yang merupakan bagian yang
cross-cutting di antara tujuan dan target.

Di Indonesia, SDGs, dikenal dengan istilah Tujuan Pembangunan Berkelanjutan (TPB)
sesuai Peraturan Presiden (Perpres) Nomor 59 tahun 2017 tentang Implementasi TPB.
Implementasinya merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari Rencana Pembangunan
Jangka Menengah Nasional (RPJMN) dalam rangka tercapainya tujuan negara. Dengan kata
lain, implementasi RPJMN menjadi bagian yang tidak terpisahkan dari implementasi TPB/
SDGs untuk mencapai tujuan negara.

Tujuan Pembangunan Berkelanjutan, MDGs, SDGs dan Tujuan Negara
Adapun isu-isu pembangunan berkelanjutan di Indonesia berkaitan dengan kemiskinan,

kesehatan, pendidikan, perubahan iklim, kebakaran hutan, berbagai bencana alam,
pertumbuhan ekonomi, kerusakan lingkungan, eksploitasi SDA, dan lain-lain. Semua isu atau
permasalahan tersebut terjadi pada berbagai sektor dan kegiatan ekonomi.

Isu-isu pembangunan berkelanjutan ada pada beberapa sektor penting di Indonesia, di
antaranya, sektor kehutanan, pertambangan, kebakaran hutan dan lahan, serta isu lainnya.

Sektor Kehutanan
Sektor kehutanan memegang peranan penting dalam pembangunan ekonomi Indonesia

karena menyumbang lapangan kerja dan pendapatan bagi perekonomian berupa pajak dan
PNBP.

Di samping aspek ekonomi tersebut, sektor kehutanan juga memegang peranan dalam
menghasilkan emisi CO2 (GRK) pada saat eksploitasi dan jika terjadi kebakaran hutan. Selain

351

Membangun BPK Paripurna

emisi GRK, eksploitasi hutan juga berdampak kepada kehidupan flora dan fauna serta daya
dukung hutan bagi lingkungan sebagai penyimpan air.

Eksploitasi hutan di beberapa tempat dapat mengakibatkan keringnya mata air dan
krisis air minum. Rumah Tangga juga mengalami dampak langsung eksploitasi hutan seperti
hilangnya lapangan kerja; sulitnya mendapatkan bahan makanan dan air; serta budaya.

Selain rumah tangga, eksploitasi hutan juga berdampak kepada sektor industri dari sisi
bahan baku. Selain itu, sektor pendidikan karena berkurangnya kemampuan masyarakat
mengikuti pendidikan.

Eksploitasi hutan yang berlebihan juga membuat terjadinya perubahan iklim.
Akibatnya, terjadi kekeringan, banjir, berbagai penyakit, dan hilangnya lapangan kerja serta
berkurangnya penghasilan.

Rumah Tangga yang mengalami dampak perubahan iklim. Tidak hanya rumah tangga di
sekitar hutan, tetapi juga rumah tangga lainnya, khususnya rumah tangga yang miskin dan
bergantung kepada SDA seperti petani dan nelayan.

Berdasarkan hubungan eksploitasi hutan dengan dampaknya kepada aspek ekonomi,
sosial dan lingkungan hidup, eksploitasi hutan juga akan memengaruhi program dan
kegiatan pemerintah. Eksploitasi hutan berkaitan dengan program dan kegiatan dari
instansi pemerintah pusat dan daerah, selain Kementerian Lingkungan Hidup dan
Kehutanan (KLHK).

Kementerian Kesehatan dan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS), dalam kaitan
dengan masalah penyakit-penyakit akibat perubahan iklim. Lalu, Kementerian Pendidikan,
Kementerian Sosial dalam upaya mengatasi kemiskinan seperti Belanja Bantuan Sosial
(Bansos). Kementerian Industri dalam kaitan dengan perijinan industri terkait hutan.
Kemudian, Kementerian Keuangan dalam pengelolaan pertumbuhan ekonomi dan
pemerintah daerah (pemda).

Hubungan Isu Sektor Kehutanan, Instansi Pemerintah Pusat dan Daerah

Sektor Pertambangan
Pada tahun 2019, sektor pertambangan dan pengolahan diproyeksikan berkontribusi

terhadap pertumbuhan sebesar 1,81% dan Produk Domestik Bruto (PDB) sebesar 7,38%.
Aspek pengelolaan pertambangan dan pengolahannya berkaitan dengan sektor dan

isu-isu, seperti kehutanan, limbah, polusi udara termasuk emisi GRK, pengikisan lahan
(erosi), pengendapan aliran sungai, dan illegal mining.

352

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Permasalahan pertambangan tidak bisa hanya ditangani oleh satu kementerian/
lembaga saja, tetapi banyak kementerian/lembaga termasuk pemda. Perijinan tambang
oleh Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral (Kementerian ESDM) dan pemda,
misalnya, jika di kawasan hutan harus melibatkan KLHK atau Organisasi Perangkat Daerah
(OPD) Kehutanan daerah. Jika sudah berdampak kepada sedimentasi sungai, maka akan
berkaitan dengan Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat (Kementerian
PUPR) dan OPD terkait serta Kementerian Sosial dan Pemda untuk penanganan dampaknya
kepada masyarakat.

Kebakaran Hutan dan Lahan
Permasalahan kebakaran hutan dan lahan khususnya lahan gambut dapat terjadi karena

alam dan ulah manusia. Kegiatan manusia yang dapat berkontribusi dalam kebakaran hutan
dan lahan adalah pembukaan lahan untuk pertanian dan perkebunan; kelalaian manusia
dengan membakar sembarangan; dan pembukaan kawasan hutan. Hal ini akan diperparah
jika yang terbakar merupakan lahan gambut dan hutan gambut yang cenderung mudah
untuk menyebar.

Masalah iklim yang cenderung semakin panas dan semakin lama durasi panasnya juga
berpotensi meningkatkan kebakaran hutan, khususnya lahan dan kawasan hutan gambut.
Lahan gambut perlu dirahabilitasi sehingga dapat menahan tingkat kebasahan lahan
gambut jadi tidak mudah terbakar.

Penanganan kebakaran hutan dan lahan harus dilihat dari proses hulu ke hilir sehingga
melibatkan berbagai sektor yaitu keamanan, kehutanan, lingkungan hidup, pertanian,
penanganan bencana, luar negeri, kesehatan, serta perhubungan dan transportasi. Semua

353

Membangun BPK Paripurna

sektor tersebut juga berimplikasi kepada instansi-instasi yang bertanggungjawab atas
sektor-sektor tersebut. Termasuk pemda mempunyai kontribusi dalam isu kebakaran hutan.
Isu Lainnya

Di samping sektor dan isu-isu tersebut, isu-isu seperti kemiskinan, pariwisata, kelautan,
pendidikan, kesehatan, pertumbuhan ekonomi, kelaparan, dan kelautan juga menjadi
signifikan bagi Indonesia dalam mewujudkan pembangunan berkelanjutan.

Hasil pemeriksaan BPK Perwakilan Provinsi Nusa Tenggara Timur, menunjukkan bahwa
masalah pengelolaan limbah khususnya sampah, terumbu karang dan keterlibatan
masyarakat menjadi isu-isu lainnya selain dimensi ekonomi dalam pemeriksaan pada sektor
pariwisata dan kelautan.

Pemeriksan tersebut juga menunjukkan pentingnya keterkaitan instansi/OPD selain
Instansi/OPD terkait keuangan, termasuk sinergi dengan program/kegiatan pemerintah di
semua tingkatan dalam mendukung pembangunan yang berkelanjutan.

C. Data dan Informasi serta Pengambilan Keputusan Pembangunan
Isu-isu pembangunan berkelanjutan tidak dapat dilihat dari satu sudut pandang atau

satu instansi/sektor (silo sectors), tetapi terintegrasi dan saling berkaitan satu sama lainnya.
Pemahaman atas isu-isu pembangunan nasional harus dilihat dari tiga hal, pertama, secara
utuh dan lengkap atau Whole of Government/WoG (Ling, 2002 dalam Colgan et al. 2014).

Kedua, pembangunan berkelanjutan juga menimbulkan permasalahan-permasalahan,
seperti dampak kerusakan lingkungan dan bencana yang informasinya tidak terserap
dalam pasar, sehingga cenderung membuat kegagalan pasar/market failure (Stern, 2007)
dan ketidakseimbangan dimensi dalam pengambilan keputusan.

Ketiga, kegagalan pengambil keputusan dalam memperoleh data dan informasi
tentang dimensi lingkungan hidup dan sosial dari suatu pembangunan berpotensi akan
meningkatkan pendapatan, investasi dan tenaga kerja di satu sisi. Tapi, di sisi lainnya,
menimbulkan biaya-biaya yang langsung, seperti biaya penanganan bencana, biaya
bantuan kepada masyarakat miskin, biaya penanganan berbagai penyakit, serta biaya tidak
langsung berupa rusaknya fungsi lingkungan hidup dan berkurang atau punahnya spesies
flora dan fauna tertentu.

Arti penting integrasi ketiga dimensi tersebut dalam pengambilan keputusan yang
mendukung pembangunan berkelanjutan, ditegaskan pada resolusi PBB tahun 2012 yang
berjudul The future we want (para 276).

354

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Meminjam istilah pemenang Hadiah Nobel Ekonomi tahun 2001, Joseph E. Stiglitz dalam
buku Globalization and Its Discontents: “More information will surely lead to better policies
and those will lead to better results. If that happens, then I will feel I have made a contribution”.

Data dan informasi yang lebih dimensinya, sosial, ekonomi dan lingkungan hidup,
memberikan kebijakan dan hasil yang lebih baik, yang dalam konteks pembangunan
menjadi berkelanjutan.

D. Karakteristik Permasalahan terkait Pembangunan Berkelanjutan
Berdasarkan isu-isu yang ada, maka dapat dikatakan bahwa permasalahan terkait

pembangunan berkelanjutan mempunyai karakteristik utama, yaitu saling berkaitan (Inter-
linked) dan terintegrasi (integrated).

Pembangunan nasional tidak dapat memisahkan dimensi-dimensinya dan harus
menjaga keseimbangan di antara dimensi dalam setiap pelaksanaan program dan kegiatan
pembangunan.

Inter-linked berarti program dan kegiatan pembangunan dari semua entitas pemerintah
pusat dan daerah termasuk institusi lain, seperti Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) dan
organisasi filantrop saling berhubungan dan berinteraksi.

Terintegrasi berarti semua program dan kegiatan pembangunan, baik yang dilakukan
pemerintah dan nonpemerintah mempunyai tujuan dan sasaran yang sama dalam
mencapai tujuan pembangunan berkelanjutan.

Dalam kaitan dengan SDGs, maka 17 tujuan dan 169 target SDGs berkarakteristik
inter-linked dan terintegrasi.1 Di samping kedua karakteristik tersebut, isu pembangunan
berkelanjutan juga berdimensi jangka pendek, panjang dan menengah.

Sesuatu yang kecil pada saat ini akan berdampak besar dalam jangka menengah dan
panjang. Masalah sampah atau pencemaran udara, jika dilihat dari belanja atau pendapatan
nyata (moneter atau rupiah) berpotensi menimbulkan dampak atau outcome lingkungan
yang bernilai besar dan memengaruhi kesejahteraan rakyat (negative externality).

Isu pembangunan berkelanjutan tidak dapat dilihat dari sisi materialitas tetapi harus
beyond materility atau tidak hanya kuantitatif, tetapi kualitatif, seperti topik yang menjadi
pusat perhatian atau yang ditanyakan masyarakat atau pengambil keputusan (WGEA,
2016).

1 UN Sustainable Development Goals : Transforming Our World : the 2030 Agenda for Sustainable Development.

355

Membangun BPK Paripurna

E. Pembangunan Berkelanjutan dan Pemeriksaan Keuangan Negara
Berdasarkan karakteristik pembangunan berkelanjutan, maka dapat diketahui

beberapa hal terkait desain dan strategi pemeriksaan yang dapat menyediakan data dan
informasi bagi pengambil keputusan agar kebijakan dan keputusannya dapat mendukung
tercapainya pembangunan yang berkelanjutan. Beberapa desain dan strategi pemeriksaan
tersebut, pertama, pemeriksaan yang dapat mendorong tercapainya pembangunan
berkelanjutan dengan memperhatikan konsep pembangunan secara terintegrasi dan inter-
linked atau mencakup the Whole of Government (WoG).

Pembangunan berkelanjutan merupakan pembangunan yang menjaga keseimbangan
dimensi ekonomi, lingkungan hidup, dan sosial. Hal ini menekankan bahwa pembangunan
harus saling berinteraksi (interlinked) dan terintegrasi di antara instansi-instansi terkait serta
tidak dapat berdiri sendiri (silo sectors atau stand-alone).

Program dan kegiatan pemerintah secara parsial membentuk output berdasarkan
proses dan input yang ada untuk mencapai intermediate outcome atau outcome. Pencapaian
outcome dari suatu program dan kegiatan sesuai konsep pembangunan berkelanjutan
harus memperhatikan outputs dan/atau intermediate outcome dari instansi lainnya,
termasuk pemerintah daerah dan swasta.

Sementara, konsep WoG dapat dilaksanakan dengan basis isu permasalahan seperti
isu perubahan iklim dan isu kebakaran hutan, indikator yang sama seperti peningkatan
akreditasi semua Sekolah Dasar (SD), Sekolah Menengah Pertama (SMP), dan Sekolah
Menengah Atas (SMA) menjadi minimal akreditasi B, serta target serta tujuan yang sama
seperti target SDGs Goal #13 mengintegrasikan perubahan iklim ke dalam kebijakan
nasional, strategi dan perencanaan.

Semakin luas topik pemeriksaan, maka akan semakin luas cakupan entitas yang terkait.
Selain itu, semakin luas topik pemeriksaan, semakin luas juga yang perlu menjadi perhatian
serta dapat mempertimbangkan pemeriksaan yang lintas tahun atau multiyears (WGEA,
2016).

Pemahaman secara utuh topik pemeriksaan perlu untuk dapat merumuskan tujuan
pemeriksaan, sasaran pemeriksaan, kriteria pemeriksaan, dan metodologi serta jangka
waktu pemeriksaan. Tujuan pemeriksaan yang dirumuskan dengan kerangka pemahaman
topik secara WoG dapat meningkatkan kualitas kesimpulan dan rekomendasi pemeriksaan.
Hal ini juga dapat mendorong keselarasan pembangunan antara pemerintah pusat dengan
sektor horizontalnya dan pemerintah daerah dengan sektor vertikalnya.

356

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

Kedua, pemeriksaan yang berbasis outcome dan melebihi dari basis sistem dan regulasi.
Pembangunan berkelanjutan merupakan integrasi dan inter-linked dimensi-dimensi sosial,
ekonomi dan lingkungan hidup yang membentuk outcome tertentu. Masing-masing
dimensi mempunyai input-proses-output serta intermediate outcome tersendiri yang harus
terintegrasi dan inter-linked satu sama lain.

Sebagai contoh, isu perubahan iklim berkaitan dengan minimal tiga sektor yaitu energi,
limbah dan land-use and land use change-forestry (LULUCF) serta melibatkan berbagai
proses baik yang terjadi di Kementerian LHK, ESDM, Perhubungan, Perindustrian dan lain-
lain. Masing-masing kementerian mempunyai berbagai proses dan outcome (intermediate
outcome) yang pada akhirnya mencapai upaya menurunkan emisi GRK nasional sebagai
outcome final.

Desain pemeriksaan dapat dilakukan secara parsial kementerian. Tapi, penentuan topik
pemeriksaan tetap dikaitkan dengan intermediate outcome kementerian dan outcome final
(mitigasi emisi GRK).

Kesimpulan dan temuan pemeriksaan walaupun bersifat parsial tetapi dapat
memberikan rekomendasi yang berefek domino (recommendation with domino effect)
kepada pencapaian outcome final. Demikian juga jika desain pemeriksaan berdasarkan
isu mitigasi perubahan iklim secara nasional, maka harus memperhatikan semua pihak
terkait sehingga dapat memberikan kesimpulan atas outcome final dan rekomendasi yang
komprehensif.

Pemeriksaan yang mendorong pembangunan agar berkelanjutan, karena sifat
kompleksitas dan keterkaitannya, dapat bersifat perspektif, seperti perspektif yang terbatas
pada satu topik, satu instansi, satu subindikator, dan lain-lain. Atau, bersifat lengkap
(comprehensive) per tujuan, target atau indikator.

Ketiga, fokus kepada aspek kualitatif selain kuantitatif. Isu lingkungan hidup
seperti mitigasi/adaptasi perubahan iklim dan pengelolaan sampah, termasuk dampaknya
bagi masyarakat, pada saat ini, nilainya belum dapat diserap oleh pasar. Hal ini cenderung
secara moneter nilainya tidak material (signifikan), tetapi berdampak signifikan misalnya
menambah biaya kesehatan dan penanganan bencana.

Jika penentuan sampel dan fokus pemeriksaan didasarkan kepada nilai rupiah, maka
kecenderungan isu lingkungan hidup dan sosial tidak akan terpilih dan tidak dijadikan
fokus pemeriksaan.

357

Membangun BPK Paripurna

Pendekatan pada outcome dalam menentukan fokus pemeriksaan seperti mengatasi
kemiskinan dan mengurangi tingkat kematian bayi, dan sampel seperti proporsi penduduk
miskin di suatu wilayah, perlu dilakukan dalam pemeriksaan yang dapat mendorong
tercapai pembangunan yang berkelanjutan (WGEA, 2016).

Pemeriksaan yang fokus kepada kebutuhan masyarakat dan apa yang menjadi
kebutuhan masyarakat atau pengambilan keputusan, dapat mendorong upaya tercapainya
pembangunan yang berkelanjutan.

F. Kesimpulan
Pembangunan berkelanjutan sebagaimana telah dijelaskan pada uraian sebelumnya,

mempunyai tiga dimensi: lingkungan hidup, sosial, dan ekonomi. Ketiga dimensi ini yang di
dunia nyata saling terkait dan terintegrasi untuk mendorong pertumbuhan ekonomi yang
memperhatikan lingkungan hidup dan sosial seperti pengentasan kemiskinan, pendidikan,
kesehatan, dan lain-lain.

Selain itu, pembangunan yang berkelanjutan juga mempunyai dimensi waktu yaitu
jangka panjang selain jangka pendek dan menengah serta berbasis outcome. Dimensi
dari pembangunan berkelanjutan tersebut juga mempengaruhi desain dan strategi
pemeriksaan.

Pemeriksaan dapat secara efisien dan efektif mendukung pembangunan berkelanjutan
jika berkonsep the Whole of Government (WoG), berbasis outcome atau intermediate outcome,
dan memperhatikan aspek kualitatif dari pembangunan, di samping aspek materialitas nilai
uang serta keterkaitan sektor-sektor secara horizontal pada pemerintah pusat dan vertikal
dengan pemda. Hal ini ditambahkan juga dalam konteks SDGs, pada Perpres 59 tahun
2017, melibatkan para pemilik kepentingan dan Institusi nonpemerintah yang terkait.

Perbedaan antara pernyataan leading by example dan following the example terletak
pada kata inovasi dan keberanian untuk keluar dari kotak (out of the box) tetapi tetap dalam
koridor mandat dan wewenang BPK.

Penerapan pemeriksaan yang berdimensi pembangunan berkelanjutan, baik berbentuk
perspektif pembangunan berkelanjutan atau pembangunan berkelanjutan secara utuh
(comprehensive), dapat membuat pemeriksaan menjadi lebih efisien dan efektif dalam
mendorong tercapainya tujuan negara sebagai mana visi dari BPK.

358

|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan

359

ABSTRAK

Perkembangan pengelolaan keuangan negara semakin pesat seiring dengan
perkembangan negara Indonesia. Baik volume keuangan negara, tantangan
penggunaan, pengelolaan, dan pertanggungjawabannya semakin kompleks. Fakta
banyaknya penyimpangan dan penyalahgunaan keuangan negara menjadi bukti
kompleksnya pengelolaan dan pertanggungjawabannya. Fakta tersebut menegaskan
perlunya meningkatkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara.

BPK bertugas untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.
BPK harus memastikan keuangan negara dikelola dan dipertanggungjawabkan
secara transparan dan akuntabel, serta mencapai tujuan negara yaitu mewujudkan
kesejahteraan rakyat. Dengan demikian, pemeriksaan BPK tidak saja terkait dengan
upaya memberantas korupsi, meningkatkan transparansi dan akuntabilitas, serta
meningkatkan ekonomi, efisiensi, dan efektifitas (peran oversight), namun BPK juga
harus mendalami kebijakan dan masalah publik (insight), serta membantu masyarakat
dan pengambil keputusan untuk memilih alternatif masa depan negara (foresight).

Buku dengan judul “Membangun BPK Paripurna” merupakan kumpulan tulisan
dari para pemeriksa Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK) yang telah
menyandang gelar profesi pemeriksa keuangan negara (certified state finance auditor).
Melalui buku ini para pemeriksa BPK memberikan pemikiran mengenai peningkatan
kelembagaan BPK dan tugas pemeriksaannya untuk memberikan arah bagi kemajuan
masa depan negara (foresight).

Buku ini memuat pemikiran besar membangun BPK yang paripurna, yaitu BPK yang
lengkap secara kelembagaan dan organisasi, serta berkualitas dalam pemeriksaannya.
BPK paripurna dalam melaksanakan amanah konstitusi makin meningkat kualitas
pemeriksaan dan hasil pemeriksaannya, sehingga makin bermanfaat untuk memajukan
negara.

Buku ini juga menjadi sumbangan BPK dalam rangka menyebarluaskan pemahaman
dan kesadaran masyarakat mengenai pentingnya akuntabilitas (akuntabilitas untuk
semua/accountability for all).

Badan Pendidikan dan Pelatihan
Pemeriksaan Keuangan Negara BPK RI
Jl. Bina Warga II, Kalibata Raya, Jakarta Selatan 12750
Telp. 021.79190864 / Fax. 021. 79190867
Email: [email protected]
Website: http://badiklatpkn.bpk.go.id