|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
Dana Jaminan Sosialnya yang mencapai Rp34,71 triliun pada tahun 2018 (BPJS, 2019).
Hal ini mengakibatkan tunggakan klaim pada rumah sakit mencapai Rp6,5 triliun (CNN,
2019). Kondisi tersebut juga mengakibatkan kesulitan likuiditas dan kenaikan utang pada
beberapa rumah sakit pemerintah dan Badan Usaha Milik Negara (BUMN) Bidang Farmasi
(2018).
JKN diharapkan dapat membantu meningkatkan Angka Harapan Hidup (AHH) sebagai
salah satu indikator Indeks Pembangunan Manusia (IPM). Program JKN mulai dilaksanakan
tahun 2014, dan dalam rentang waktu 2013-2016, Indonesia telah berhasil meningkatkan
AHH dari 66,3 tahun menjadi 69,3 tahun (WHO, 2018). Namun demikian, Indonesia masih
menghadapi permasalahan Angka Kematian Ibu dan Neonatal yang merupakan salah satu
indikator dari AHH (Achadi, 2019).
Visi Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) adalah menjadi pendorong pengelolaan
keuangan negara untuk mencapai tujuan negara melalui pemeriksaan yang berkualitas dan
bermanfaat. Oleh karena itu, BPK berupaya mendukung tujuan negara dalam meningkatkan
kesejahteraan umum melalui Pemeriksaan Tematik “Peningkatan Pelaksanaan Sistem
Jaminan Sosial Nasional (SJSN) yang meliputi Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) baik
untuk Penerima Bantuan Iuran (PBI) melalui Kartu Indonesia Sehat (KIS), maupun JKN untuk
Non-PBI”.
Pemeriksaan tersebut bertujuan untuk menilai/menyimpulkan apakah pemerintah
telah berhasil meningkatkan perlindungan finansial dan pemerataan pelayanan kesehatan
bagi rakyat Indonesia. Untuk itu, perlu diperoleh gambaran mengenai “Bagaimana
Pemeriksaan Tematik Peningkatan Pelaksanaan SJSN dapat mendukung pencapaian
tujuan negara?”
B. Kajian Pustaka
Tujuan Negara
Tujuan negara ditinjau dari Welfare State Theory menyatakan bahwa negara bertugas
untuk mengatur “dampak pasar” melalui jaminan sosial yang mampu melayani dan
melindungi warga negaranya dari risiko sosial (Andresen, 2012:4).
Negara menurut Welfare State dituntut untuk dapat melindungi dan meningkatkan
kehidupan sosial-ekonomi warga negaranya berdasarkan pada prinsip-prinsip kesempatan
yang sama, distribusi kekayaan yang adil, dan bertanggung jawab (Marshall, 1950).
Salah satu perwujudan dari pelaksanaan tujuan negara menurut Welfare State adalah
pembiayaan kesehatan dan pendidikan warga negaranya (Ohara, 1999). Pembiayaan
285
Membangun BPK Paripurna
kesehatan tersebut dilakukan dengan berbagai model antara lain: Model Beveridge, Model
Bismarck, Model Tommy Douglas, dan Model out-of-pocket (Wallace, 2013).
Model Beveridge merupakan model pembiayaan kesehatan dengan mengandalkan
pajak. Model Bismark merupakan model pembiayaan kesehatan melalui skema pemotongn
gaji seperti asuransi biasa. Model Tommy Douglas adalah kombinasi dari Model Beveridge
dan Bismarck. Model Out-of-Pocket adalah pembiayaan kesehatan yang tidak terorganisir
dimana penduduk yang tidak mampu dibiarkan dalam keadaan sakit atau berhutang
karena tidak mampu membayar biaya pelayanan kesehatan.
Skema JKN sendiri diselenggarakan secara nasional berdasarkan prinsip asuransi sosial
dan prinsip ekuitas sehingga cenderung sesuai dengan model Tommy Douglas. Mekanisme
penetapan iuran pada model akuntansi sosial (ASB, 1998) harus memerhatikan bahwa
iuran dan manfaat ditetapkan melalui peraturan (statutory), dapat diubah sewaktu-waktu
(administrative) secara otomatis (automatic), dan ada jaminan pemerintah apabila terjadi
defisit (guarantee).
Jaminan Kesehatan pada Asuransi Sosial
Utility Theory and Insurance menyatakan bahwa asuransi ada, karena adanya kemauan
orang untuk membayar asuransi berdasarkan harapan matematis dari kerugian yang
tertanggung (Kaas, Rob et all, 2008:1), sedangkan pada sisi penyelenggaraan asuransi,
perhitungan iuran dan manfaat harus diformulasikan agar tidak terjadi defisit.
Namun demikian, pertimbangan asuransi sosial pada welfare state adalah perlindungan
sosial secara menyeluruh, sehingga iuran tersebut berlaku secara wajib seperti halnya pajak.
Kondisi ini memungkinkan terjadinya kondisi dimana iuran lebih kecil daripada manfaat.
Hal tersebut dapat memicu kemunduran dari tujuan welfare state (Chetty dan Finkelstein,
2012:3) sehingga diperlukan intervensi pemerintah berupa guarantee, misalnya subsidi
selisih iuran dan manfaat.
Fenomena di Indonesia terkait panjangnya antrian rumah sakit dapat dipandang bahwa
harapan matematis masyarakat atas kerugian yang ditanggung lebih besar dari iuran yang
harus dibayar. Dari perspektif tujuan negara, fenomena ini menunjukan bahwa program
JKN sangat dirasakan manfaatnya oleh masyarakat. Namun demikian, kondisi defisit
JKN, meningkatnya utang rumah sakit, dan meningkatnya utang perusahaan farmasi
merupakan akibat dari ketidaksesuaian antara besaran iuran dan manfaat sebagaimana
pendapat Chetty dan Finkelstein (2012:3). Perlu disadari bahwa biaya yang diperlukan
untuk mencapai Jaminan Sosial Kesehatan memang tinggi.
286
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
Belanja Kesehatan Beberapa Negara
Belanja/Tahun Belanja Per Penduduk/Tahun
Negara (Triliun Rupiah) (Rupiah)
Amerika 47.850,00 150.046.000
Jerman 6.376,46 76.824.843
Korea Selatan 1.575,38 30.889.833
Malaysia 205,88 6.641.361
Filipina 173,32 1.733.214
Indonesia 403,90 1.529.974
Berdasarkan data dari World Health Organization (WHO) terkait dengan belanja kese-
hatan di beberapa negara, dapat diambil pendapat bahwa menyesuaikan iuran ataupun
memberikan guarantee belum tentu mampu mengatasi masalah jaminan kesehatan.
Kenaikan iuran memiliki sifat yang hampir sama dengan kenaikan pajak sehingga ber-
potensi memberikan dampak kontraktif pada perekonomian. Sedangkan memberikan
guarantee juga berpotensi membebani keuangan negara dan memberikan dampak ek-
spansif terhadap perekonomian.
Kendali Biaya dalam Jaminan Kesehatan
WHO merekomendasikan Strategic Purchasing dalam Health Financing Working Paper No.
8. Strategic Purchasing merupakan manajemen belanja kesehatan yang terkoordinir dalam
pemberian layanan kesehatan. Pada JKN, pemerintah diharapkan untuk dapat mengkoor-
dinasikan belanja kesehatan yang dilaksanakan baik pada fasilitas kesehatannya, pemer-
intah daerah, Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJ)S Kesehatan, dan BUMN Penyedia
Alat Kesehatan, Obat, atau Perbekalan Kesehatan.
WHO sendiri telah mengidentifikasi faktor inefisiensi dalam penyelenggaraan program
Jaminan Kesehatan di berbagai negara. Faktor inefisiensi tersebut, antara lain kurangnya
penggunaan obat generik, kualitas obat tidak sesuai standar, penggunaan obat yang tidak
tepat, penggunaan alat kesehatan yang tidak tepat, kurangnya pemerataan tenaga kese-
hatan, kebocoran sistem layanan kesehatan seperti pemborosan, kecurangan, korupsi dan
inefisiensi pada level strategis.
Kegiatan promotif dan preventif kesehatan juga merupakan hal yang perlu diperhati-
kan. Pada dasarnya, tren penyakit telah berkembang ke arah penyakit kronis terutama pen-
yakit tidak menular (Stoto, Behrens, Rosemont, 1990, Wendimagegn, 2017). Hal ini terjadi di
287
Membangun BPK Paripurna
Indonesia dimana belanja klaim BPJS Kesehatan untuk penyakit tersebut mencapai Rp6,47
triliun pada pertengahan tahun 2018 (BPK, 2018).
Selain itu, WHO (2018) menyarankan bahwa penyelenggaraan JKN harus mampu men-
goptimalkan Primary Health Care (PHC) atau yang kita kenal sebagai Fasilitas Kesehatan
Tingkat Pertama (FKTP) atau Pusat Kesehatan Masyarakat (Puskesmas). Puskesmas dapat
melayani sebagaian besar kebutuhan kesehatan masyarakat antara lain promotif, preventif,
kuratif, dan rehabilitatif kesehatan. Hal tersebut menjadikan Puskesmas sebagai gatekeeper
dalam pelayanan kesehatan karena lebih dekat ke masyarakat dan lebih berbiaya murah
(Budiarto dan Oktarina, 2014).
C. Hasil Pemeriksaan Penyelenggaraan Program JKN (2015-2018)
BPK telah menerbitkan 350 Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP) yang berkaitan dengan
Program JKN dalam kurun waktu tahun 2015 sampai 2018. Adapun permasalahan yang
ditemukan, pertama, pengelolaan JKN untuk mencapai tujuan negara dalam perlindungan
dan peningkatan kesehatan masyarakat belum optimal. Hal ini ditunjukkan dengan adanya
permasalahan pemenuhan target pencapaian Universal Health Coverage (UHC).
Permasalahan dan Rekomendasi atas UHC
Permasalahan Tahun Rekomendasi Status Re-
komendasi
Validitas PBI belum akurat Koordinasi dengan Kemen-
sehingga berpotensi salah 2016 terian Dalam Negeri dan Belum Sesuai
sasaran Kementerian Kesehatan
155 Pemda belum mengin- Koordinasi dengan Pemda Belum Sesuai
tegrasikan program Jami- 2016 (Sisa 4 Pemda)
nan Kesehatan Daerah
Kedua, BPJS Kesehatan sebagai pengelola asuransi sosial JKN masih mengalami defisit
dalam pendanaan. Berdasarkan hasil pemeriksaan BPK, terdapat permasalahan dalam pen-
gelolaan Iuran pada BPJS Kesehatan.
288
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
Permasalahan Pengelolaan Iuran
Status Re-
Permasalahan Tahun Rekomendasi komendasi
Belum terdapat kajian 2016 Membuat dan menerapkan Belum Sesuai
kecukupan tarif iuran tarif yang sesuai
Tunggakan Iuran Peserta 2016 Meningkatkan koordinasi Sesuai
PNS Pemda dengan Kemenkeu untuk
pemotongan DAU/DBH atas
tunggakan iuran
Ketiga, pengelolaan JKN masih belum mampu melaksanakan kendali biaya secara opti-
mal. Berikut ini permasalahan terkait kendali biaya:
1. Belum optimalnya peran Puskesmas sebagai gatekeeper JKN sebagaimana hasil pe-
meriksaan menunjukkan bahwa hanya 425 Puskesmas dari 9.852 Puskesmas (4,31%)
yang mampu menuntaskan 144 penyakit dasar;
2. Kesiapan Puskesmas untuk pelayanan pencegahan penyakit tidak menular belum
optimal karena kurang meratanya dokter dan tenaga kesehatan;
3. Belum dimanfaatkannya alat pengendalian penyakit karena tidak sesuai dengan ke-
butuhan atau tidak adanya tenaga kesehatan yang mengoperasikan alat tersebut di
Puskesmas;
4. Belum meratanya dokter dan tenaga kesehatan baik dari segi jumlah dan kompe-
tensi. Permasalahan terkait kompetensi adalah adanya dokter dan tenaga kesehatan
yang tidak memiliki Surat Tanda Registrasi (STR). Kondisi tersebut berpotensi menye-
babkan kesalahan pelayanan kesehatan yang membebani keuangan BPJS Keseha-
tan;
5. Fasilitas kesehatan belum mampu menyediakan sarana, prasarana, dan alat keseha-
tan sesuai standar sehingga pelayanan harus dirujuk ke fasilitas kesehatan lainnya;
6. Belum semua alat kesehatan pada fasilitas kesehatan dilakukan kalibrasi secara ber-
kala sehingga alat kesehatan tersebut berpotensi menghasilkan diagnosa penyakit
yang tidak tepat;
7. Fasilitas Kesehatan belum dapat menyediakan obat sesuai dengan kebutuhan pa-
sien;
8. Pengelolaan data dan informasi yang belum optimal, antara lain Variabel Data Prior-
itas tidak dapat memenuhi kebutuhan perencanaan, tumpang tindih pengumpulan
289
Membangun BPK Paripurna
informasi, belum adanya mekanisme pertukaran data yang memadai, dan belum
adanya penetapan kebijakan satu data kesehatan (single-one-data);
9. Fasilitas kesehatan belum memberikan peresepan obat sesuai dengan ketentuan se-
hingga pasien harus mengeluarkan tambahan/iur-biaya; dan
10. Badan Pengawas Obat dan Makanan (BPOM) belum menyediakan data yang dibu-
tuhkan oleh Tim Formularium Nasional (Fornas) secara memadai terkait masa ber-
laku dan izin edar produk tersebut.
D. Kesimpulan dan Lesson learned
Pengelolaan JKN untuk mencapai tujuan negara dalam perlindungan dan peningkatan
kesehatan sampai saat ini belum mencakup seluruh warga Indonesia. Pemeriksaan penye-
lenggaraan Program JKN telah mengidentifikasi beberapa akar permasalahan, antara lain
masih lemahnya koordinasi antar instansi pemerintah. Selain itu, pengelolaan kepeserta-
an JKN juga belum didukung sistem informasi yang memadai. Hal tersebut juga menjadi
penyebab kendali biaya pada pengelolaan JKN tidak optimal.
Lesson learned dari hal tersebut adalah perlunya peningkatan intensitas Audit atas
Sistem Informasi pada saat pemeriksaan pendahuluan kinerja. Namun demikian, jumlah
pemeriksa yang mampu melaksanakan Audit atas Sistem Informasi masih sangat terbatas.
Pengelolaan asuransi sosial pada JKN perlu mendapatkan perhatian lebih lanjut meng-
ingat dampak defisit BPJS berpotensi mengancam tujuan negara. Peningkatan iuran mau-
pun pemberian guarantee pemerintah memang perlu dilakukan dari sisi penerimaan, tetapi
kendali biaya juga harus diperhatikan. Permasalahan kendali biaya menurut WHO banyak
terjadi di JKN terutama di Puskesmas. Lesson learned dari hal tersebut adalah Pemeriksaan
JKN harus lebih memprioritaskan Puskesmas dan mampu memberikan rekomendasi untuk
memperkuat Puskesmas.
Dari uraian tersebut dapat disimpulkan bahwa Pemeriksaan JKN sejauh ini telah diarah-
kan untuk mendukung tujuan negara. Namun demikian, permasalahan pada Program JKN
disebabkan penyelesaian rekomendasi BPK masih belum selesai.
Sebagian besar rekomendasi dari pemeriksaan penyelenggaraan JKN adalah kebijakan
strategis. Penyusunan dan pelaksanaan kebijakan strategis memerlukan proses tindak lan-
jut yang cukup lama. Selain itu, pemantauan tindak lanjut harus dilakukan sampai dengan
menilai dampak dari tindak lanjut tersebut.
Lesson Learned dalam proses tindak lanjut ini adalah perlunya kebijakan khusus atas pe-
mantauan tindak lanjut dari rekomendasi atas hasil pemeriksaan kinerja. Kebijakan khusus
290
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
tersebut harus dibarengi dengan pemanfaatan Sistem Informasi Pemantauan Tindak Lanjut
(SIPTL) agar memudahkan koordinasi pemantauan tindak lanjut di Internal BPK sekaligus
memperkuat Knowledge Management di BPK.
291
Membangun BPK Paripurna
Daftar Pustaka
Achandi, Endang, L (2019), “Kematian Maternal dan Neonatal di Indonesia”, Rakernas 2019
Actuarial Standard Board/ASB, (1998), “Social Insurance”, Actuarial Standards Board January
1998 Doc. No. 62
Andresen, Jorgen Goul (2012), “Welfare States and Welfare State Theory”, Centre for Compar-
ative Welfare Studies (CCWS), ISBN: 978-87-92174-46-8 ISSN: 1398-3024-2012-80
Badan Pusat Statistik (2019), “Statistik Indonesia 2019”, ISSN: 0126-2912 No. Publikasi/Publi-
cation Number: 03220.1911
BPJS Kesehatan, (2019), “Laporan Keuangan DJS Kesehatan 2018”, 4 Maret 2019
BPJS Kesehatan, (2019), “Laporan Pengelolaan Program Jaminan Sosial Kesehatan 2018”, Ja-
karta 2019
BPK, (2018), “Pemeriksaan Kinerja Efektivitas Pengelolaan Sumber Daya Kesehatan pada
Penyelenggaraan Program Jaminan Kesehatan Nasional Tahun 2017 dan Semester
I Tahun 2018 pada Kementerian Kesehatan dan Instansi Pemerintah/Swasta Terkait
Lainnya di Jakarta dan Sulawesi Selatan”, LHP No. 09/HP/XIX/12/2018
Budiarto, Wasis, dan Oktarina, (2014, “Analisis Kesiapan Fasilitas Kesehatan Tingkat Pertama
Sebagai‘Gatekeeper’Dalam Penyelenggaraan JKN Di Kalimantan Timur Dan Jawa Ten-
gah, Tahun 2014”, Puslitbang Humaniora dan Manajemen Kesehatan, Badan Litbang
Kesehatan, Kemenkes RI, Jl. Indrapura no 17 Surabaya
Budiono, Agus, Jati, Sutopo Patra, Suryawati, Chriswardani,. (2016), “Evaluasi Implementa-
si Pelayanan Jaminan Kesehatan Nasional pada Balai Kesehatan Paru Masyarakat
(BKPM) Wilayah Semarang Terikat Kerjasama Dengan Badan Penyelenggara Jaminan
Sosial (BPJS) Kesehatan”, Jurnal Manajemen Kesehatan Indonesia, Volume 04 No. 01
April 2016
Chetty, Raj,. Finkelstein, Amy. (2012), “Social Insurance: Connecting Theory To Data”, NATION-
AL BUREAU OF ECONOMIC RESEARCH 1050 Massachusetts Avenue Cambridge, MA
02138 October 2012
CNN, (2019), “Tunggakan BPJS Kesehatan ke Rumah Sakit Capai Rp6,5 Trilliun”, https://www.
cnnindonesia.com/ekonomi/20190912192427-78-430039/tunggakan-bpjs-keseha-
tan-ke-rumah-sakit-capai-rp65-triliun, diakses tanggal 25 September 2019
292
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
Kaas, Rob,. Goovaerts, Marc., Dhaene, Uan., Denuit., Michel (2008), “Utility theory and insur-
ance. In: Modern Actuarial Risk Theory.”, Springer, Berlin, Heidelberg DOI: https://doi.
org/10.1007/978-3-540-70998-5_1 ISBN 978-3-540-70992-3
Kuncoro, Wahyu (2018), “Rapat Dengar Pendapat (RDP) dengan Komisi VI DPR RI, Jakarta,
Rabu”, 24 Januari 2018
Larasati, Nikken (2016), “Kualitas Pelayanan Program Jaminan Kesehatan Nasional Dalam
Rangka Menjamin Perlindungan Kesehatan Bagi Peserta BPJS Di RSUD Dr.M.Soe-
wandhie Kota Surabaya”, Kebijakan dan Manajemen Publik, ISSN 2303 - 341X, Volume
4, Nomor 2, Mei-Agustus 2016
Marshall, Thomas Humphrey (1950). Citizenship and Social Class: And Other Essays. Cam-
bridge: University Press
O’Hara, Phillip Anthony, ed. (1999). “Welfare state”. Encyclopedia of Political Economy. Rout-
ledge. p. 1245. ISBN 978-0-415-24187-8.
Rahman, Mariati (2017), “Kualitas Layanan Kesehatan Pasien Peserta Badan Penyelenggara
Jaminan Sosial (BPJS) di Rumah Sakit Universitas Hasanuddin”, Jurnal Ilmiah Ilmu Ad-
ministrasi Publik, Vol.7, No.1, 2017
Stoto MA, Behrens R, Rosemont C (1990), “Health Promotion and Disease Prevention in the
Health Care System“, Washington (DC): National Academies Press (US); 1990.
UN Economic and Social Council, (2015), “Report of the Inter-agency and Expert Group on
Sustainable Development Goal Indicators”, Forty-eighth session 7-10 March 2017
Wallace, Lorraine S., (2013), “A View Of Health Care Around The World”, North American Pri-
mary Care Research Group, 2013
Wendimagegn, Netsanet Fetene (2017), “Integration of Promotive, Preventive and Curative
Health Care Services”, University of South Africa February 2017
World Health Organization, (2018), “2018 Health SDG Profile:Indonesia”WHO.Int
World Health Organization, (2018), “Primary health care: closing the gap between public
health and primary care through integration”, Tehcnical Series on Primary Healthcare,
2018
World Health Organization (2016). The world health report: health systems financing: the
path to universal coverage. Geneva: World Health Organization. ISBN 978-92-4-
156402-1, November 22, 2010
293
Membangun BPK Paripurna
Evaluasi Pelaksanaan
Pemeriksaan Laporan
Keuangan BUMN Oleh Akuntan
Publik untuk Mendorong
Akuntabilitas Pengelolaan
Keuangan BUMN
Akhsanul Khaq, M.B.A., Ak., CFE.,
CMA., CA, CSFA
(Auditor Utama KN VII)
A. Pendahuluan
Undang-Undang (UU) Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badang Pemeriksa Keuangan
memberikan peranan penting bagi Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dalam melaksanakan
pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Pemeriksaan yang
dilakukan oleh BPK meliputi pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan
negara yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Lembaga Negara
lainnya, Bank Indonesia, Badan Usaha Milik Negara (BUMN), Badan Layanan Umum (BLU),
Badan Usaha Milik Daerah (BUMD), dan lembaga atau badan lain yang mengelola keuangan
negara. Pemeriksaan tersebut mencakup Pemeriksaan Laporan Keuangan, Pemeriksaan
Kinerja, dan Pemeriksaan Dengan Tujuan Tertentu (PDTT).
Pengelolaan keuangan negara yang dilakukan oleh BUMN merupakan bagian penting
dari pengelolaan keuangan negara secara keseluruhan. Dilihat dari cakupan nilainya, nilai
keuangan negara yang dikelola melalui BUMN menunjukkan angka yang signifikan.
Jumlah BUMN di lingkungan Kementerian BUMN sebanyak 114 BUMN di Tahun 2018,
tidak termasuk anak perusahaan. Jumlah Aset, Hutang dan Ekuitas pada 114 BUMN
per 31 Desember 2018 masing-masing sebesar Rp8.086,63 triliun, Rp5.612,64 triliun,
dan Rp2.473,99 triliun. Berdasarkan pemeriksaan pengelolaan keuangan negara oleh
Kementerian BUMN tersebut, cakupan nilai itu telah mengalami peningkatan dibandingkan
dengan tahun-tahun sebelumnya.
294
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
Sumber: Diolah dari Data Ikhtisar Laporan Keuangan Perusahaan Negara Periode 2015-2018, Kementerian
BUMN
Pemeriksaan pengelolaan keuangan negara oleh BUMN tersebut sebenarnya dapat
dilakukan oleh BPK secara langsung, Akuntan Publik untuk dan atas nama BPK, serta oleh
Akuntan Publik sesuai dengan ketentuan undang-undang.
Pelaksanaan pemeriksaan BUMN oleh Akuntan Publik untuk dan atas nama BPK
merupakan pelaksanaan dari kewenangan BPK untuk menggunakan pemeriksa di luar BPK
sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 9 ayat (1) huruf f UU Nomor 15 Tahun 2006. Di sisi
lain, Akuntan Publik (pemeriksa eksternal) juga diamanatkan untuk melakukan pemeriksan
laporan keuangan BUMN, sesuai ketentuan perundang-undangan berikut:
1. Pasal 71 (1) UU Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara yang
menyatakan bahwa “Pemeriksaan laporan keuangan perusahaan dilakukan oleh
auditor eksternal yang ditetapkan oleh Rapat Umum Pemegang Saham (RUPS) untuk
Persero dan oleh Menteri untuk Perum”;
2. Pasal 68 ayat (1) UU Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas yang
menyatakan bahwa “Laporan keuangan Perseroan wajib diserahkan kepada akuntan
publik untuk diaudit apabila:
a. Kegiatan usaha Perseroan adalah menghimpun dan/atau mengelola dana
masyarakat;
b. Perseroan menerbitkan surat pengakuan utang kepada masyarakat;
c. Perseroan merupakan Perseroan Terbuka;
d. Perseroan merupakan persero;
295
Membangun BPK Paripurna
e. Perseroan mempunyai aset dan/atau jumlah peredaran usaha dengan jumlah
nilai paling sedikit Rp50.000.000.000,00 (lima puluh miliar rupiah); atau
f. Diwajibkan oleh peraturan perundang-undangan.”
Benang merah dari beberapa pengaturan tersebut adalah, Akuntan Publik memiliki
peran yang sangat penting dalam pelaksanaan pemeriksaan atas pengelolaan dan
tanggung jawab keuangan negara, dalam hal ini yang diselenggarakan oleh BUMN.
Data menunjukkan bahwa pelaksanaan pemeriksaan oleh BPK terhadap pengelolaan
BUMN setiap tahun masih terbatas dibandingan dengan jumlah keseluruhan 114 BUMN
pada tahun 2018.
Catatan: Pemeriksaan LK dilakukan terhadap LK Kementerian BUMN
Dari data di atas, menunjukkan tidak ada satupun pemeriksaan atas Laporan Keuangan
BUMN yang dilakukan oleh BPK dalam kurun waktu Tahun 2016 -2019. Pemeriksaan atas
Laporan Keuangan (LK) BUMN pada periode tersebut sepenuhnya dilakukan oleh Akuntan
Publik yang bekerja pada Kantor Akuntan Publik (KAP), berdasarkan ketentuan undang-
undang.
Sesuai Pasal 6 ayat (4) UU Nomor 15 Tahun 2006, dalam hal pemeriksaan pengelolaan
dan tanggung jawab keuangan negara (termasuk BUMN) dilaksanakan oleh Akuntan
Publik berdasarkan ketentuan undang-undang, laporan hasil pemeriksaan tersebut wajib
disampaikan kepada BPK dan dipublikasikan. Penyampaian laporan hasil pemeriksaan
sebagaimana dimaksud pada ayat ini diperlukan agar BPK dapat melakukan evaluasi
pelaksanaan pemeriksaan yang dilakukan oleh Akuntan Publik.
Belajar dari beberapa kasus yang akhir-akhir ini terjadi dalam pemeriksaan atas LK
BUMN oleh Akuntan Publik, seperti halnya kasus ketidaksesuaian penerapan standar oleh
296
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
Akuntan Publik dalam pengakuan pendapatan pada LK PT Garuda Indonesia Tahun 2018,
semakin menegaskan bahwa BPK perlu memberikan perhatian lebih mengenai kegiatan
evaluasi pelaksanaan pemeriksaan LK BUMN oleh Akuntan Publik.
B. Konsep Dasar Evaluasi Pelaksanaan Pemeriksaan LK BUMN oleh
Akuntan Publik
Sebagaimana disampaikan sebelumnya, Pasal 6 ayat (4) UU Nomor 15 Tahun 2006
menegaskan bahwa dalam hal pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan
negara dilakukan oleh Akuntan Publik berdasarkan ketentuan undang-undang, laporan
hasil pemeriksaannya wajib disampaikan kepada BPK.
Penyampaian laporan hasil pemeriksaan dimaksud agar BPK dapat melakukan
evaluasi pelaksanaan pemeriksaan yang dilakukan oleh Akuntan Publik. Hal tersebut juga
sama dinyatakan dalam Pasal 3 ayat (2) UU Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan
Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Dengan demikian, pelaksanaan
evaluasi pelaksanaan pemeriksaan oleh Akuntan Publik tersebut sejatinya merupakan
amanat undang-undang.
Untuk melaksanakan tugas pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan
negara, sesuai Pasal 9 ayat (1) huruf e UU Nomor 15Tahun 2006, BPK berwenang menetapkan
standar pemeriksaan keuangan negara setelah konsultasi dengan Pemerintah Pusat/
Pemerintah Daerah yang wajib digunakan dalam pemeriksaan pengelolaan dan tanggung
jawab keuangan negara.
Terkait hal tersebut, BPK berkewajiban menyusun Standar Pemeriksaan Keuangan
Negara (SPKN) sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 31 ayat (2) Undang-Undang No.
15 Tahun 2006. Standar pemeriksaan tersebut merupakan patokan untuk melakukan
pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang meliputi standar
umum, standar pelaksanaan pemeriksaan, dan standar pelaporan yang wajib dipedomani
oleh BPK dan/atau Pemeriksa. Untuk memenuhi kewajiban tersebut, BPK melalui Peraturan
BPK No.1 Tahun 2017 menetapkan pemberlakuan SPKN.
Pasal 5 Peraturan BPK No.1 Tahun 2017 meyatakan bahwa SPKN berlaku juga bagi
Akuntan Publik atau pihak lainnya yang melakukan pemeriksaan atas pengelolaan dan
tanggung jawab keuangan negara, untuk dan atas nama BPK, dan Akuntan Publik yang
melakukan pemeriksaan keuangan negara berdasarkan ketentuan undang-undang.
Artinya, dalam menjalankan pemeriksaan terhadap LK BUMN, Akuntan Publik juga harus
memenuhi ketentuan yang diatur dalam SPKN. Bahkan, atas pemeriksaan BUMN yang
297
Membangun BPK Paripurna
dilakukan oleh Akuntan Publik berdasarkan ketentuan undang-undang, Akuntan Publik
harus melaksanakannya berdasarkan pada Standar Profesional Akuntan Publik (SPAP) dan
SPKN.
Dengan mendasarkan pada aturan tersebut, maka hubungan antara BPK dan KAP
dapat dijelaskan dengan Agency Theory (Jensen dan Meckling, 1976). Teori ini menjelaskan
hubungan antara prinsipiel (pemilik) dengan agen (pihak yang melaksanakan mandat).
Hubungan keagenan merupakan suatu kontrak di mana satu atau lebih orang (prinsipiel)
memerintah orang lain (agen) untuk melakukan suatu jasa atas nama prinsipiel serta
memberi wewenang kepada agen membuat keputusan yang terbaik bagi prinsipiel.
Menurut Anthony dan Govindarajan (2005), teori agensi adalah hubungan atau
kontrak antara prinsipiel dan agen. Teori agensi memiliki asumsi bahwa tiap-tiap individu
semata-mata termotivasi oleh kepentingan dirinya sendiri sehingga menimbulkan konflik
kepentingan antara prinsipiel dan agen. Hal ini memicu konflik keagenan di mana pihak
agen tidak melaksanakan tindakan yang mengutamakan kepentingan prinsipiel.
Dalam konteks itu, Akuntan Publik sebagai agen tidak melaksanakan pemeriksaan
atas laporan keuangan sesuai dengan keinginan BPK yang dituangkan dalam SPKN dan
turunannya. Kondisi ini juga terjadi karena adanya asymmetric Information antara BPK dan
KAP.
Eisenhardt (1989) menyatakan bahwa pengawasan memainkan peranan penting
dalam memonitor pelaksanaan kewenangan dan mengurangi risiko informasi. Selain
itu, Laffont and D Martimort (2002) juga menyatakan bahwa pengawasan merupakan cara
yang mampu mengurangi biaya agensi akibat adanya perilaku mementingkan diri sendiri
oleh manajer dan asimetri informasi.
Bentuk pengawasan yang dilakukan oleh BPK terhadap Akuntan Publik adalah dalam
bentuk evaluasi atas hasil audit yang dilakukan oleh Akuntan Publik. Paragraf 24 Kerangka
Konseptual Pemeriksaan SPKN menyebutkan bahwa laporan yang dihasilkan oleh Akuntan
Publik wajib disampaikan kepada BPK untuk dievaluasi.
Pelaksanaan evaluasi mengikuti tata cara yang ditetapkan BPK. Hasil pemeriksaan
akuntan publik dan evaluasi tersebut selanjutnya disampaikan oleh BPK kepada lembaga
perwakilan, sehingga dapat ditindaklanjuti sesuai dengan kewenangannya.
Selanjutnya, dalam rangka melakukan evaluasi atas Akuntan Publik yang melakukan
pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara, BPK memiliki
beberapa ketentuan, yaitu:
298
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
1. Peraturan BPK Nomor 1 Tahun 2008 tentang Penggunaan Pemeriksa dan/atau
Tenaga Ahli dari Luar BPK
Peraturan BPK ini terbit untuk melaksanakan ketentuan Pasal 3 ayat (2) dan Pasal 9
ayat 3) UU Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab
Keuangan Negara serta Pasal 6 ayat (4) dan Pasal 9 ayat (1) huruf g Undang-Undang Nomor
15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan.
a. Bagi AP yang bekerja untuk dan atas nama BPK, sesuai ketentuan Pasal 6 ayat (1)
Peraturan BPK No. 1 Tahun 2008 haruslah merupakan Akuntan Publik yang bekerja
pada KAP yang memenuhi persyaratan yang diatur dalam peraturan perundang-
undangan dan terdaftar di BPK. Akuntan Publik tersebut wajib menyampaikan
seluruh hasil pemeriksaannya kepada BPK untuk di-review dan sepenuhnya menjadi
hak milik BPK, sebagaimana ketentuan Pasal 7 ayat (2).
b. Bagi Akuntan Publik yang ditunjuk berdasarkan ketentuan undang-undang, sesuai
ketentuan Pasal 7 ayat (3) wajib menyampaikan hasil pemeriksaannya kepada BPK
untuk dievaluasi dan dipublikasikan. Dalam melaksanakan evaluasi pelaksanaan
pemeriksaan oleh Akuntan Publik tersebut, BPK berwenang untuk meminta
keterangan dan/atau dokumen yang wajib diberikan oleh Akuntan Publik dan/atau
pejabat entitas yang diperiksa atau badan/lembaga lain yang mengelola keuangan
negara, sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 9 ayat (1).
Mengacu pada Pasal 5, jenis pemeriksaan yang dilakukan oleh Akuntan Publik
yang ditunjuk oleh pihak selain BPK (berdasarkan ketentuan undang-undang) adalah
pemeriksaan keuangan. Jelas, bahwa yang dimaksud evaluasi pelaksanaan pemeriksaan
oleh Akuntan Publik dalam hal ini adalah dalam konteks pelaksanaan pemeriksaan Laporan
Keuangan, bukan pemeriksaan kinerja ataupun pemeriksaan dengan tujuan tertentu.
2. Keputusan Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia Nomor 10/K/I-
XIII.2/7/2008 Tentang Persyaratan Akuntan Publik dan Kantor Akuntan Publik
yang Melakukan Pemeriksaan Keuangan Negara
Keputusan BPK ini merupakan pelaksanaan dari ketentuan Pasal 6 ayat (1) huruf b
dan Pasal 6 ayat (2) Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan Nomor 1 Tahun 2008 tentang
Penggunaan Pemeriksa dan/atau Tenaga Ahli Dari Luar Badan Pemeriksa Keuangan,
sehingga berlaku khusus bagi penggunaan Akuntan Publik yang akan melaksanakan
pemeriksaan untuk dan atas nama BPK.
299
Membangun BPK Paripurna
3. Keputusan BPK Nomor 11/K/I-XIII.2/7/2008 tentang Petunjuk Teknis Evaluasi
Terhadap Pelaksanaan Pemeriksaan Akuntan Publik atas Laporan Keuangan
Keputusan BPK ini merupakan pelaksanaan dari ketentuan Pasal 9 ayat (4) Peraturan
Badan Pemeriksa Keuangan Nomor 1 Tahun 2008 tentang Penggunaan Pemeriksa dan/atau
Tenaga Ahli Dari Luar Badan Pemeriksa Keuangan.
Keberadaan Petunjuk Teknis (Juknis) dalam melakukan evaluasi tersebut diharapkan
dapat menjaga keseragaman dimensi aspek penilaian atas hasil pemeriksaan Akuntan
Publik, menjaga baku mutu penilaian dengan meningkatkan keandalan dan validitas hasil
penilaian, memberikan kerangka untuk menarik simpulan mengenai nilai pelaksanaan
pemeriksaan laporan keuangan oleh Akuntan Publik, dan memberikan batasan tanggung
jawab para pelaksana evaluasi atas simpulan yang diberikan.
Berdasarkan hal-hal tersebut, dapat dinyatakan bahwa batasan evaluasi BPK atas
pelaksanaan pemeriksaan oleh Akuntan Publik adalah pemeriksaan yang dilakukan
Akuntan Publik berdasarkan ketentuan undang-undang terhadap LK BUMN, yang dalam
pelaksanaan pemeriksaan tersebut Akuntan Publik harus berdasarkan SPAP dan SPKN.
C. Pelaksanaan Evaluasi BPK atas Pemeriksaan Laporan Keuangan
BUMN oleh KAP
Kegiatan evaluasi BPK atas pelaksanaan pemeriksaan LK BUMN oleh Akuntan Publik
selama ini dilakukan oleh Auditorat Utama Keuangan Negara (AKN) VII yang memiliki tugas
pokok melakukan pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara
dalam lingkup BUMN.
Evaluasi tersebut bertujuan untuk menilai apakah pelaksanaan pemeriksaan atas LK
BUMN untuk tahun yang berakhir pada periode tertentu oleh Akuntan Publik pada KAP
tersebut telah sesuai dengan SPKN yang ditetapkan oleh BPK dan pengaruhnya terhadap
pemberian opini KAP atas laporan keuangan.
Kesesuaian pelaksanaan pemeriksaan laporan keuangan dengan SPKN tersebut sekaligus
juga dimaknai memiliki kesesuaian dengan SPAP. Hal tersebut sejalan dengan Paragraf
32 Pernyataan Standar Pemeriksaan 100 tentang Standar Umum SPKN yang menyatakan
bahwa “Dalam pemeriksaan keuangan, Standar Pemeriksaan ini memberlakukan
standar audit yang dimuat dalam SPAP yang ditetapkan oleh asosiasi profesi akuntan
publik, sepanjang tidak diatur lain dalam Standar Pemeriksaan ini.”
Untuk dapat menyimpulkan penilaian tersebut, hal yang menjadi sasaran evaluasi
adalah kepatuhan pemeriksaan laporan keuangan oleh Akuntan Publik terhadap SPKN
300
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
yang mencakup aspek kualifikasi dan independensi Pemeriksa, perikatan kontrak, sistem
pengendali mutu KAP, perencanaan pemeriksaan, pekerjaan lapangan, dan pelaporan hasil
pemeriksaan.
Sementara itu, hal yang menjadi kriteria dalam pelaksanaan evaluasi pelaksanaan
pemeriksaan Laporan Keuangan BUMN oleh Akuntan Publik pada umumnya, yaitu:
1. Peraturan BPK Nomor 1 Tahun 2017 tentang Standar Pemeriksaan Keuangan Negara;
2. Standar Profesional Akuntan Publik (SPAP) Tahun 2013 yang diterbitkan Institut
Akuntan Publik Indonesia (IAPI);
3. Standar Akuntansi Keuangan yang diterbitkan Ikatan Akuntan Indonesia (IAI);
4. Perjanjian Jasa Audit atas Laporan Keuangan (Konsolidasian) Perusahaan beserta
perubahan Addendum –nya antara BUMN dengan KAP.
Perkembangan pelaksanaan evaluasi BPK atas pemeriksaan yang dilakukan Akuntan
Publik sampai saat ini masih belum menyentuh cakupan angka yang signifikan. Dari jumlah
keseluruhan BUMN sebanyak 114, pada tahun 2018, AKN VII baru dapat melakukan kegiatan
evaluasi pelaksanaan pemeriksaan Akuntan Publik pada 14 BUMN (atau 12%), dan pada
tahun 2019 direncanakan pada 7 BUMN (atau 6%).
D. Permasalahan dan Kendala dalam Pelaksanaan Evaluasi Akuntan
Publik Permasalahan Hasil Evaluasi Akuntan Publik
Hasil evaluasi BPK atas keenam aspek sasaran evaluasi pelaksanaan pemeriksaan
LK BUMN oleh Akuntan Publik secara garis besar menyimpulkan bahwa pelaksanaan
pemeriksaan oleh Akuntan Publik pada KAP tersebut belum sepenuhnya sesuai dengan
SPKN, tetapi tidak mempengaruhi opini. Hal tersebut ditandai dengan adanya beberapa
permasalahan yang ditemukan pada beberapa tahapan pemeriksaan.
1. Tahap Perencanaan Pemeriksaan
Beberapa permasalahan hasil evaluasi pelaksanaan pemeriksaan Laporan Keuangan
BUMN oleh Akuntan Publik pada tahap perencanaan pemeriksaan, antara lain,
pertama, personel Akuntan Publik belum memenuhi kualifikasi sesuai kontrak
(Kerangka Acuan Kerja).
Kedua, personel Akuntan Publik belum memenuhi persyaratan pendidikan
berkelanjutan sesuai dengan SPKN. Ketiga, perubahan personel Akuntan Publik
yang melakukan pemeriksaan tidak diinformasikan dan tidak dilakukan evaluasi
kembali secara formal.
301
Membangun BPK Paripurna
Keempat, Program Audit belum didesain secara memadai untuk melakukan
pemeriksaan/mendeteksi ketidakpatuhan terhadap ketentuan peraturan perundang-
undangan. Kelima, AP tidak menetapkan kebijakan sampling, penilaian risiko dan/
atau materialitas secara memadai.
2. Tahap Pelaksanaan Pemeriksaan
Beberapa permasalahan hasil evaluasi pelaksanaan pemeriksaan LK BUMN oleh
Akuntan Publik pada tahap pelaksanaan pemeriksaan, antara lain, pertama,
Pelaksanaan kegiatan tambahan jasa atestasi dilakukan sebelum Addendum Kontrak.
Kedua, prosedur pemeriksaan signifikan, terutama berkaitan dengan pengujian atas
kepatuhan terhadap ketentuan perundang-undangan yang dapat berdampak pada
opini Laporan Keuangan, tidak dilaksanakan.
Ketiga, kesimpulan atas beberapa akun dan/atau jurnal koreksi tidak didukung
bukti audit yang memadai. Keempat, kertas kerja audit tidak lengkap, belum di-
review secara berjenjang, belum sepenuhnya didukung dengan kode tick mark, cross
reference dan remarks yang memadai.
3. Tahap Pelaporan Pemeriksaan
Beberapa permasalahan hasil evaluasi pelaksanaan pemeriksaan LK BUMN oleh
Akuntan Publik pada tahap pelaporan pemeriksaan, antara lain, pertama, pengakuan
dalam unsur laporan keuangan dan pengungkapan beberapa akun dalam Catatan
atas Laporan Keuangan (CaLK) kurang memadai.
Kedua, akurasi penyajian angka dalam Laporan Auditor Independen (LAI) tidak
tepat. Ketiga, penyerahan Laporan Hasil Audit tidak sesuai time table yang disepakati
dalam kontrak.
Keempat, penulisan temuan pemeriksaan dalam LAI atas Kepatuhan terhadap
Peraturan Perundang-undangan dan Pengendalian Intern belum sepenuhnya sesuai
SPKN, antara lain tidak memuat keseluruhan unsur temuan sesuai SPKN.
Kelima, Lembar Opini pada LAI atas Laporan Keuangan BUMN tidak memuat
pernyataan SPKN sebagai standar audit dan tidak memuat paragraf yang merujuk
pada Laporan Audit Kepatuhan. Keenam, pemberian simpulan keyakinan negatif
pada Laporan Kepatuhan terhadap Peraturan Perundang-undangan tidak sesuai
SPKN.
302
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
Kendala dalam Pelaksanaan Evaluasi AP
Ada beberapa kendala dalam pelaksanaan evaluasi Akuntan Publik. Pertama, Kegiatan
evaluasi AP dalam pelaksanaan pemeriksaan LK BUMN tidak memiliki tempat yang jelas
dalam perspektif tugas pokok BPK melakukan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung
jawab keuangan negara.
Di era SPKN 2007, kegiatan evaluasi Akuntan Publik dalam pelaksanaan pemeriksaan
LK BUMN dapat diposisikan dengan jenis kegiatan PDTT berupa review. Atas pelaksanaan
evaluasi tersebut, BPK memberikan simpulan berupa keyakinan negatif (negative assurance).
Namun demikian, setelah berlakunya SPKN 2017 terminologi review yang memberikan
simpulan dengan tingkat keyakinan (assurance level) di bawah tingkat keyakinan memadai,
menjadi tidak dikenal.
Pertanyaannya adalah, di manakah posisi kegiatan evaluasi Akuntan Publik tersebut
sekarang?
Apakah keberadaannya hanya semacam kegiatan pemberian bahan pendapat atau
pemantauan tindak lanjut hasil pemeriksaan, yang sama-sama merupakan kewenangan
BPK?
Apakah kegiatan ini sama halnya dengan pelaksanaan review oleh Inspektorat Utama
(Itama) BPK ataukah peer review dari negara lain terhadap BPK yang menggunakan
pedoman Supreme Audit Institution Performance Measurement Framework (SAI PMF)?
Lalu bagaimana posisi rekomendasi yang disampaikan BPK sebagai hasil dari kegiatan
evaluasi Akuntan Publik, apakah masih ada kewajiban untuk ditindaklanjuti sebagaimana
rekomendasi yang diberikan sebagai hasil dari kegiatan pemeriksaan?
Sejauh ini, jejak pemantauan atas hasil-hasil evaluasi Akuntan Publik dalam pelaksanaan
pemeriksaan BUMN memang masih minim. Hal tersebut antara lain karena tidak disajikannya
dalam Sistem Manajemen Pemeriksaan (SMP) BPK, termasuk Sistem Informasi Pemantauan
Tindak Lanjut (SIPTL) sebagaimana hasil-hasil pemeriksaan lainnya.
Rekomendasi yang diberikan juga sebatas pada Menteri Keuangan agar menginstruksikan
Kepala Pusat Pembinaan Profesi Keuangan untuk melakukan pembinaan kepada Akuntan
Publik yang berkerja pada KAP yang bersangkutan.
Kedua, belum adanya pedoman penggunaan SPKN oleh Akuntan Publik. Sebagaimana
dinyatakan dalam Pasal 5 Peraturan BPK No.1 Tahun 2017, SPKN berlaku juga bagi Akuntan
Publik yang melakukan pemeriksaan keuangan negara berdasarkan ketentuan undang-
undang. Paragraf 24 Kerangka Konseptual Pemeriksaan SPKN menyatakan bahwa pedoman
penggunaan SPKN oleh Akuntan Publik tersebut akan diatur BPK dalam suatu ketentuan.
303
Membangun BPK Paripurna
Namun, sampai saat ini pengaturan penggunaan SPKN bagi Akuntan Publik oleh BPK
tersebut belum terealisasi. Kondisi ini banyak memberikan kontribusi atas permasalahan
yang ditemukan dalam kegiatan evaluasi Akuntan Publik dalam pelaksanaan pemeriksaan
LK BUMN.
Banyak Akuntan Publik yang masih berpendapat tidak harus mengikuti atau tidak
merujuk pada SPKN. Atau, paling tidak, mengesampingkan SPKN. Misalnya, dalam konteks
format pelaporan LAI-nya, manakala mereka melakukan pemeriksaan atas BUMN, apalagi
BUMN yang sudah berstatus listed di pasar bursa.
Ketentuan tentang batasan minimal pendidikan profesional berkelanjutan juga
seringkali tidak dipenuhi dan menjadi temuan evaluasi yang berulang. Misalnya, dengan
penggunaan tenaga fresh graduate dalam pemeriksaan LK BUMN.
Padahal sudah jelas disebutkan dalam Pernyataan Standar pemeriksaan 100 Standar
Umum SPKN pada paragraf 20 yang menyatakan bahwa Pemeriksa harus memelihara
kompetensinya melalui pendidikan profesional berkelanjutan paling singkat 80 jam dalam
2 tahun.
Perbedaan yang cukup signifikan adalah cara pandang Akuntan Publik terkait
pemeriksaan kepatuhan terhadap ketentuan perundang-undangan dalam pemeriksaan
keuangan. Akuntan Publik masih banyak yang berpandangan bahwa pemeriksaan
kepatuhan terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan merupakan jasa audit
yang terpisah dari pemeriksaan keuangan. Sehingga pada praktiknya, hal tersebut
dinyatakan sebagai jasa audit terpisah dari pemeriksaan keuangan di dalam kontrak, dan
dipersamakan sebagai pemeriksaan kepatuhan dalam konteks Pernyataan Standar Auditing
(PSA) 62.
Di sisi lain, BPK sebagai evaluator banyak dipengaruhi oleh pandangan bahwa
pemeriksaan kepatuhan tersebut adalah dalam kerangka pemeriksaan laporan keuangan
sebagaimana Penjelasan Pasal 16 ayat (1) Undang-Undang Nomor 15Tahun 2004. Penjelasan
pasal tersebut pada intinya dimaknai bahwa, opini laporan keuangan -sebagaimana opini
atas laporan keuangan pemerintah- didasarkan pada kriteria kesesuaian dengan standar
akuntansi, kecukupan pengungkapan (adequate disclosures), kepatuhan terhadap peraturan
perundang-undangan, dan efektivitas sistem pengendalian intern.
Ketiga, pedoman teknis untuk melakukan evaluasi Akuntan Publik dalam pelaksanaan
pemeriksaan belum mutahir. Paragraf 24 Kerangka Konseptual Pemeriksaan SPKN juga
menyatakan bahwa pelaksanaan evaluasi Akuntan Publik oleh BPK mengikuti tata cara
yang ditetapkan BPK.
304
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
Sampai saat ini, kegiatan evaluasi yang dilakukan BPK masih berpedoman pada Keputusan
BPK Nomor 11/K/I-XIII.2/7/2008 tentang Petunjuk Teknis Evaluasi terhadap Pelaksanaan
Pemeriksaan Akuntan Publik atas Laporan Keuangan. Pedoman ini banyak mengandung
kelemahan dan tidak update menyelaraskan dengan paradigma perkembangan SPKN yang
baru, antara lain masih menyajikan simpulan dengan tingkat keyakinan negatif (negative
assurance).
Keempat, kegiatan pendidikan atau pelatihan (diklat) bagi Pemeriksa BPK sebagai
evaluator maupun Akuntan Publik yang bekerja berdasarkan undang-undang belum
tersedia. Sejauh ini, pelaksanaan diklat bagi Akuntan Publik merupakan tindak lanjut dari
ketentuan yang diatur dalam Keputusan Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia
Nomor 10/K/I-XIII.2/7/2008 tentang Persyaratan Akuntan Publik dan Kantor Akuntan Publik
yang Melakukan Pemeriksaan Keuangan Negara. Ketentuan ini berlaku bagi Akuntan Publik
yang melakukan pemeriksaan untuk dan atas nama BPK.
Padahal, kegiatan diklat, workshop, Forum Group Discussion atau semacamnya bagi
Pemeriksa sebagai evaluator dan Akuntan Publik yang bekerja berdasarkan undang-
undang sangat diperlukan untuk memperjelas hal-hal yang selama ini masih menjadi
perbedaan cara pandang.
Terlebih bagi Pemeriksa sebagai evaluator, kegiatan diklat, workshop, Forum Group
Discussion tersebut akan memberikan pedoman yang memadai dalam menjaga baku
mutu penilaian. Dengan kegiatan tersebut diharapkan dapat meningkatkan keandalan
dan validitas hasil penilaian, serta memberikan kerangka untuk menarik simpulan dengan
metodologi yang seragam mengenai nilai pelaksanaan pemeriksaan laporan keuangan
oleh Akuntan Publik.
E. Saran
Menyikapi berbagai kendala yang dapat menurunkan kualitas hasil evaluasi Akuntan
Publik dalam pemeriksaan LK BUMN, ada beberapa hal yang disarankan untuk dilakukan.
Pertama, BPK perlu membangun dan menempatkan posisi evaluasi Akuntan Publik
dalam kerangka yang lebih jelas, terkait tugas pokok dan fungsi BPK dalam pemeriksaan
pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.
Sistem pemantauan atas pelaksanaan rekomendasi hasil pelaksanaan kegiatan evaluasi
Akuntan Publik perlu dibangun untuk menjamin kegiatan evaluasi menjadi lebih bernilai
dan memiliki daya ubah untuk perbaikan pelaksaan pemeriksaan laporan keuangan BUMN
oleh Akuntan Publik.
305
Membangun BPK Paripurna
Kedua, BPK, dalam hal ini Direktorat Utama Perencanaan, Evaaluasi dan Pengembangan
Pemeriksaan Keuangan Negara (Ditama Revbang) perlu segera menyusun pedoman
penggunaan SPKN bagi Akuntan Publik. Hal ini juga merupakan amanat dari SPKN Tahun
2017.
Ketiga, BPK perlu memutahirkan pedoman teknis atas kegiatan evaluasi Akuntan Publik
dalam pelaksanaan pemeriksaan. Keputusan BPK Nomor 11/K/I-XIII.2/7/2008 tentang
Petunjuk Teknis Evaluasi terhadap Pelaksanaan Pemeriksaan Akuntan Publik atas Laporan
Keuangan perlu diselaraskan dengan perkembangan pengembangan standar pemeriksaan
terkini, sebagaimana diatur dalam SPKN 2017.
Keempat, BPK, dalam hal ini Badan Pendidikan dan Pelatihan Pemeriksaan Keuangan
Negara (Badiklat) perlu mengembangkan bahan ajar, metode, dan instruktur/narasumber
untuk kegiatan diklat, workshop, Forum Group Discussion dan semacamnya, bagi Pemeriksa
sebagai evaluator maupun Akuntan Publik sebagai pihak yang melakukan pemeriksaan
Laporan Keuangan BUMN berdasarkan undang-undang.
F. Penutup
Transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan BUMN sebagai bagian dari
pengelolaan keuangan negara secara keseluruhan memerlukan peran penting Akuntan
Publik, baik yang bekerja untuk dan atas nama BPK maupun yang bekerja berdasarkan
undang-undang, melalui pemeriksaan laporan keuangan yang semakin berkualitas.
Sebagai bagian dari penjaminan kualitas pemeriksaan LK BUMN oleh Akuntan Publik
yang bekerja berdasarkan undang-undang, kegiatan evaluasi BPK terhadap pelaksanaan
pemeriksaan LK BUMN oleh Akuntan Publik mutlak diperlukan.
Berbagai upaya untuk meningkatkan kualitas hasil evaluasi Akuntan Publik harus terus
dilakukan. Upaya yang perlu dilakukan, antara lain, dapat dicapai melalui penempatan
posisi evaluasi Akuntan Publik dalam kerangka yang lebih jelas; penyusunan pedoman
penggunaan SPKN bagi Akuntan Publik; pemutahiran pedoman teknis atas kegiatan
evaluasi Akuntan Publik dalam pelaksanaan pemeriksaan; serta pengembangan bahan
ajar, metode, dan instruktur/narasumber untuk kegiatan diklat, workshop, Forum Group
Discussion.
306
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
Daftar Pustaka
Anthony dan Govindarajan. 2005. Management Control System, Edisi 11, penerjemah: F.X.
Kurniawan Tjakrawala, dan Krista. Penerbit Salemba.
Eisenhardt, Kathleen M., Agency Theory: An Assessment and Review The Academy of
Management Review Vol. 14, No. 1 (Jan., 1989), pp. 57-74.
Jensen, M. C., & Meckling, W. H. (1976). Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency
Costs and Ownership Structure. Journal of Financial Economics, 3(4), 305-360.
Laffont, J & Martimort, D. The theory of incentives: the principal-agent model, Princeton:
Princeton University Press, 2002.
Peraturan Perundang-undangan:
Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara
Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan
Tanggung Jawab Keuangan Negara
Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badang Pemeriksa Keuangan
Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas
Peraturan BPK Nomor 1 Tahun 2008 tentang Penggunaan Pemeriksa dan/atau Tenaga
Ahli dari Luar BPK
Peraturan BPK Nomor 1 Tahun 2017 tentang Standar Pemeriksaan Keuangan Negara
Keputusan Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia Nomor 10/K/I-XIII.2/7/2008
Tentang Persyaratan Akuntan Publik dan Kantor Akuntan Publik yang Melakukan
Pemeriksaan Keuangan Negara
Keputusan BPK Nomor 11/K/I-XIII.2/7/2008 tentang Petunjuk Teknis Evaluasi Terhadap
Pelaksanaan Pemeriksaan Akuntan Publik atas Laporan Keuangan
Ikhtisar Laporan Keuangan Perusahaan Negara Periode 2015-2018, Kementerian BUMN
Laporan Hasil Evaluasi atas Pelaksanaan Pemeriksaan LK BUMN Tahun 2017 dan Tahun
2018 oleh Akuntan Publik
307
Membangun BPK Paripurna
Pengembangan Akuntansi
Forensik untuk Wujudkan
Auditorat Utama Investigasi
Sebagai Pusat Forensik
Keuangan Negara
I Nyoman Wara, S.E., Ak., CFrA., ACPA., CA, CSFA
(Auditor Utama Investigasi)
A. Pendahuluan
Lingkup tugas Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) secara jelas dinyatakan dalam Undang-
Undang (UU) Nomor 15 tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan, yaitu “lembaga
negara yang bertugas untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan
negara”.
Pemeriksaan yang dimaksud adalah “proses identifikasi masalah, analisis, dan evaluasi
yang dilakukan secara independen, objektif, dan profesional berdasarkan standar
pemeriksaan…” yang dikelompokkan menjadi tiga jenis pemeriksaan yaitu, pemeriksaan
keuangan, pemeriksaan kinerja, dan Pemeriksaan Dengan Tujuan Tertentu (PDTT).
UU Nomor 15 tahun 2004 menyatakan bahwa BPK“… dapat melaksanakan pemeriksaan
investigatif guna mengungkap adanya indikasi kerugian negara/daerah dan/atau unsur
pidana”. Pemeriksaan investigatif tersebut termasuk dalam jenis PDTT, yaitu pemeriksaan
yang dilakukan dengan tujuan khusus, yaitu mengungkap indikasi unsur pidana dan atau
kerugian negara.
Atas hasil pemeriksaan yang mengandung unsur pidana, BPK berkewajiban untuk
melaporkannya kepada instansi yang berwenang dalam batasan jangka waktu yang
ditentukan dalam undang-undang, yaitu satu bulan.
Dalam rangka mewujudkan lingkup tugas tersebut, sesuai dengan Keputusan BPK No.
3 tahun 2014 tentang Organisasi dan Tata Kerja Pelaksana BPK, dibentuk Auditorat Utama
Investigasi (AUI).
308
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
Tugas AUI melaksanakan pemeriksaan investigatif atas pengelolaan dan tanggung jawab
keuangan negara, penghitungan kerugian negara/daerah, dan pemberian keterangan ahli
terkait kasus kerugian negara/daerah. AUI secara efektif mulai bertugas pada akhir tahun
2016.
Perkembangan hasil kinerja AUI sampai dengan tahun 2019, sebagaimana dilaporkan
dalam Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semester (IHPS) I 2019, telah melaksanakan 16 pemeriksaan
investigatif dengan indikasi kerugian negara senilai Rp8,57 triliun, 184 penghitungan kerugian
negara/daerah dengan nilai kerugian senilai Rp11,30 triliun, dan memberikan keterangan ahli
pada 163 kasus kerugian negara/daerah.
Hasil kinerja tersebut belum dapat disebut sebagai hasil maksimal yang dapat dilaksanakan
oleh AUI. Dengan semakin meningkatnya upaya pemerintah dalam pemberantasan tindak
pidana korupsi serta semakin baiknya kerja sama BPK dengan aparat penegak hukum, dapat
diasumsikan adanya peningkatan pelaksanaan tugas pokok AUI.
Kebutuhan peningkatan tugas pokok ini, ditambah dengan modus pelaku tindak pidana
korupsi yang semakin kompleks, termasuk di antaranya penggunaan teknologi informasi,
keterlibatan transaksi keuangan yang canggih seperti keterlibatan pasal modal dan
perbankan, dan/atau lokus internasional.
Selain itu, peran lain BPK, yang tidak hanya dalam penindakan kasus korupsi akan
tetapi juga dalam upaya pencegahan korupsi, menuntut BPK, khususnya AUI, untuk dapat
mengembangkan diri lebih lanjut. Salah satu upaya yang dapat diajukan adalah dengan
menjadikan AUI sebagai pusat akuntansi foresik di bidang keuangan negara atau Pusat
Forensik Keuangan Negara.
Akuntansi forensik adalah dasar ilmu pelaksanaan tugas pokok AUI. Tuanakotta (2010:4)
menjelaskan akuntansi forensik sebagai penerapan disiplin akuntansi dalam arti luas,
termasuk auditing, pada masalah hukum untuk penyelesaian hukum di dalam atau di luar
pengadilan, di sektor publik maupun privat.
Dalam pelaksanaan akuntansi forensik, untuk mendeteksi fraud perlu dilakukan fraud audit
(pemeriksaan kecurangan). Fraud audit dapat bersifat proaktif dan reaktif. Fraud audit yang
bersifat proaktif berada di luar payung akuntansi forensik. Fraud audit yang bersifat reaktif
yaitu sesudah ditemukannya indikasi awal adanya fraud disebut pemeriksaan investigatif dan
merupakan bagian dan titik awal dari akuntansi forensik (Tuanakotta, 2010: 19).
Pengembangan AUI menjadi Pusat Forensik Keuangan Negara akan menjadikan
AUI sebagai unit yang kredibel dalam pemberantasan korupsi melalui pelaksaanaan tugas
pokok AUI yaitu Pemeriksaan Investigatif, Penghitungan Kerugian Negara dan Pemberian
Keterangan Ahli.
309
Membangun BPK Paripurna
Pusat Forensik Keuangan Negara tersebut dapat dicapai dengan meningkatkan fungsi
koordinasi dan konsultasi; memiliki laboratorium digital forensik; dan menjadi pusat
knowledge management di bidang forensik keuangan negara.
B. Pengembangan Tugas Pokok
Sesuai dengan tugas pokok dan fungsinya, AUI melaksanakan tiga kegiatan yaitu analisis
forensik, pemeriksaan investigatif dan dukungan litigasi.
1. Analisis forensik.
Analisis adalah tahap prapemeriksaan investigatif atau dikenal sebagai penelaahan
informasi awal. Tujuannya, untuk menetapkan adanya alasan (predikasi) yang cukup
kuat dan akurat sehingga pemeriksaan investigatif dapat dilaksanakan secara
objektif dan dapat dipertanggungjawabkan. Informasi awal harus ditangani secara
objektif. Kemudian ditelaah dengan menggunakan pendekatan What, Who, Where,
When, dan Why (5W) dan How dan How Much (2H).
Analisis ditujukan untuk dapat menyimpulkan apakah pemeriksaan investigatif
akan dilaksanakan atau tidak. Analisis harus dilakukan secara hati-hati, jangan
sampai melakukan investigasi terhadap kasus yang tidak layak. Atau, sebaliknya,
mengabaikan kasus yang seharusnya layak di investigasi.
Pelaksanaan Analisis forensik ini dilakukan tidak hanya untuk menentukan
pelaksanaan pemeriksaan investigatif, tetapi juga berlaku untuk menentukan
pemeriksaan investigatif dalam rangka penghitungan kerugian negara.
2. Pemeriksaan Investigatif.
Pemeriksaan investigatif dilaksanakan dengan tujuan untuk mengungkap adanya
indikasi kerugian negara/daerah dan/atau unsur pidana di bidang pengelolaan
keuangan negara.
Pemeriksaan investigatif dapat didefinisikan sebagai suatu metodologi dan/atau
pendekatan khusus dalam menelisik kecurangan (fraud). Atau, audit yang bertujuan
untuk membuktikan ada atau tidaknya fraud yang hasil pembuktiannya dapat
digunakan dalam proses litigasi.
Pemeriksaan investigatif harus dilaksanakan oleh Pemeriksa yang mempunyai
keahlian khusus di bidang investigasi dan harus dilaksanakan sesuai dengan standar
pemeriksaan dan praktik-praktik yang terbaik di bidang pemeriksaan investigasi.
Pemeriksaan investigatif dapat dilakukan atas inisiatif BPK, atau permintaan dari
lembaga perwakilan rakyat dan aparat penegak hukum.
310
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
Hasil pemeriksaan investigatif seharusnya dapat menyimpulkan ada tidaknya
penyimpangan yang berindikasi tindak pidana korupsi, pihak-pihak terkait, modus
operandi, dan jumlah kerugian negara yang terjadi.
Hasil pemeriksaan ini disampakan kepada instansi yang berwenang. Dapat digunakan
sebagai informasi untuk proses selanjutnya yaitu penyelidikan dan penyidikan.
Jika pemeriksaan investigatif berjalan dengan efektif maka seharusnya aparat
penegak hukum dapat mengandalkan laporan hasil pemeriksaan invetigatif BPK
dalam menangani tindak pidana korupsi, khususnya terkait pasal 2 dan pasal 3 UU
Tindak Pidana Korupsi (Tipikor).
3. Dukungan litigasi.
Bantuan litigasi dapat dibagi menjadi dua, yaitu: penghitungan kerugian negara/
daerah dan pemberian keterangan ahli, baik pada proses penyidikan maupun
penuntutan di persidangan.
Penghitungan Kerugian Negara yaitu pemeriksaan investigatif untuk menghitung
nilai kerugian negara/daerah yang terjadi akibat penyimpangan dalam pengelolaan
keuangan negara/daerah.
Penghitungan Kerugian Negara dapat dilakukan berdasarkan permintaan instansi
yang berwenang atas suatu kasus tindak pidana yang sedang diproses secara
hukum. Penghitungan Kerugian Negara dilaksanakan atas kasus yang telah naik ke
tingkat penyidikan.
Pelaksanaan Penghitungan Kerugian Negara didahului dengan pelaksanaan analisis
forensik atau penelaahan informasi awal untuk menentukan apakah permintaan
Penghitungan Kerugian Negara/Daerah dari instansi berwenang dapat dilaksanakan
atau tidak.
Keputusan pelaksanaan Penghitungan Kerugian Negara/Daerah didasarkan pada
dua kriteria: kejelasan mengenai adanya penyimpangan dan keyakinan atas adanya
kerugian negara yang nilainya dapat dihitung.
Penghitungan Kerugian Negara dilaksanakan dengan pendekatan pemeriksaan
investigatif. Karena posisi kasus yang ditangani telah berada pada tahap proyustisia,
maka seluruh bukti pemeriksaan harus diperoleh melalui instansi yang berwenang,
dengan penetapan kecukupan bukti pemeriksaan oleh pemeriksa.
Pimpinan lembaga pemeriksa tidak dibenarkan menerbitkan laporan apabila
dalam penugasan tersebut, tidak diperoleh bukti-bukti yang cukup, kompeten, dan
311
Membangun BPK Paripurna
relevan yang dapat memberikan keyakinan yang memadai serta menjadi dasar untuk
semua pertimbangan dan simpulan hasil pemeriksaan. Disinilah letak independensi
BPK dalam melaksanakan penghitungan kerugian negara.
Penghitungan Kerugian Negara oleh BPK akan memberikan nilai lebih bagi aparat
penegak hukum, karena menurut Surat Edaran Mahkamah Agung No. 04 Tahun
2016 menyatakan bahwa BPK adalah lembaga yang berwenang menyatakan (men-
declare) ada tidaknya kerugian negara.
Pernyataan kewenangan ini dapat menghindari adanya risiko tuntutan dari pihak-
pihak terkait penghitungan kerugian negara yang dilakukan oleh pihak yang
dianggap tidak berwenang.
Sementara, Pemberian Keterangan Ahli dilaksanakan oleh orang yang ditunjuk BPK
karena kompetensinya untuk memberikan keterangan mengenai kerugian negara/
daerah yang termuat dalam Laporan Hasil Penghitungan Kerugian Negara.
Hal ini sesuai dengan Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP). Dalam KUHP
dinyatakan bahwa keterangan ahli adalah keterangan yang diberikan oleh seseorang
yang memiliki keahlian khusus tentang hal yang diperlukan untuk membuat terang
suatu perkara pidana guna kepentingan pemeriksaan.
Penghitungan Kerugian Negara oleh pemeriksa BPK adalah mewakili BPK dan bukan
atas nama pribadi.
C. Pengembangan Dukungan untuk Pelaksanaan Tugas Pokok AUI
Efektivitas pelaksanaan tugas pokok AUI, yaitu analisis forensik, pemeriksaan investigatif,
dan dukungan litigasi, harus didukung dengan adanya laboratorium digital forensik yang
memadai, knowledge management yang komprehensif, dan kecukupan Sumber Daya
Manusia (SDM) profesional.
1. Laboratorium Digital Forensik
Saat ini, hampir seluruh transaksi, komunikasi, dan dokumentasi di entitas yang
diperiksa telah menggunakan sistem komputerisasi. Hampir semua data dan
dokumen yang ada sudah berbentuk elektronik/digital, baik berupa data elektronik
yang tidak terstruktur (email, dokumen kantor, foto, dan sebagainya) ataupun data
elektronik yang terstruktur (database keuangan).
Oleh karena itu, keberadaan sebuah laboratorium digital forensik yang memadai
untuk membantu Pemeriksa dalam menganalisa transaksi, komunikasi, dan data
tersebut penting dan mendesak. Sebuah laboratorium untuk dapat dikategorikan
312
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
sebagai laboratorium yang memadai harus didukung dengan brainware dan software
yang memadai pula.
Keberadaan ahli teknologi informasi (TI) bertugas melakukan kegiatan forensik
komputer (computer forensic) yang meliputi akuisisi data elektronik dan analisis data
elektronik, sehingga data tersebut dapat digunakan untuk membantu pelaksanaan
tugas pokok AUI dan/atau dijadikan sebagai bukti di pengadilan.
Tools terkini dalam membantu pemeriksa dalam menganalisis data elektronik,
di antaranya software Encase Forensic, NUIX, Relativity, oxygen dan lain-lain, juga
diperlukan.
Laboratorium digital forensik BPK harus dikembangkan menjadi laboratium
yang tersertifikasi. Untuk itu, laboratorium ini harus dilingkapi dengan hardware
dan software yang ter-update dan Pemeriksa yang tersertifikasi di bidangnya.
Laboratorium ini, jika diperlukan, dapat membantu Auditorat Utama Keuangan
Negara (AKN) lain, BPK Perwakilan, dan Inspektorat Utama (Itama) di bidang analisis
data khususnya yang berindikasi fraud.
2. Knowledge Management
Pengetahuan, keahlian, dan informasi yang dimiliki oleh AUI adalah pengetahuan,
keahlian dan informasi yang khusus. Kekhususan ini seyogyakan dapat dikelola
dalam suatu pusat knowledge management yang memadai.
Pusat Knowledge Management AUI harus dapat menyediakan database pengetahuan
terkait tugas pokok dan fungsi AUI, yaitu pelaksanaan pemeriksaan investigatif,
Penghitungan Kerugian Keuangan Negara/Daerah, dan pemberian keterangan ahli.
Database ini antara lain meliputi praktik-praktik terbaik di bidang forensik keuangan
negara, modus-modus penyimpangan, metodologi Penghitungan Kerugian Negara,
dan ketentuan terkait.
Selain itu, Pusat Knowedge Management juga harus dapat menyediakan tenaga
pengajar atau narasumber, baik terkait pemeriksaan investigatif, Penghitungan
Kerugian Negara/Daerah, pemberian keterangan ahli, maupun digital forensik untuk
diklat/workshop/knowledge transfer forum di lingkungan internal maupun eksternal
BPK. Pusat knowledge management dapat digunakan oleh Pemeriksa di AUI maupun
Pemeriksa BPK pada umumnya.
313
Membangun BPK Paripurna
3. Kecukupan SDM Profesional
Salah satu kunci keberhasilan terciptanya AUI sebagai Pusat Forensik Keuangan
Negara adalah SDM profesional yang mencukupi. Analisa atas kebutuhan pemeriksa
di AUI lebih dari 200 Pemeriksa dan baru terpenuhi sebanyak 95 Pemeriksa kurang
dari 50%.
Pemenuhan Pemeriksa AUI seyogyanya diarahkan pada Pemeriksa yang telah
bersertifikasi profesi Pemeriksa Investigatif seperti Certified Fraud Examiner (CFE) dan
Certified Fraud Auditor (CFrA), atau Pemeriksa dengan kualifikasi tertentu seperti ahli
teknik, ahli digital forensik, dan sebagainya.
Selain itu, pembinaan dan pengembangan pemeriksa yang telah ditempatkan di AUI
perlu tetap dilaksanakan sehingga dapat lebih menunjang efektivitas pelaksanaan
tugas-tugas AUI. Budaya kerja di AUI harus sejalan dengan budaya kerja BPK yaitu
untuk menciptakan budaya yang berintegritas, independen, dan profesional.
Penjiwaan atas nilai dasar BPK tersebut akan menumbuhkan karakter pegawai
BPK yang diperlukan untuk menjaga kredibilitas BPK di mata para pemangku
kepentingan.
D. Pengembangan Fungsi Lainnya di AUI
Pengembangan fungsi lain di AUI adalah memberikan konsultasi bagi pihak internal
BPK (AKN/BPK Perwakilan) yang membutuhkan masukan terkait hasil pemeriksaan yang
berindikasi pidana, pelaksanaan pemeriksaan investigatif, Penghitungan Kerugian Negara/
Daerah, maupun pemberian keterangan ahli.
Fungsi ini dilaksanakan oleh satuan tugas yang terdiri dari para ahli di bidang tertentu,
misalnya ahli di bidang teknik sipil, ahli di bidang money laundering, ahli di bidang keuangan
(finance), ahli di bidang hukum keuangan negara, dan lain sebagainya.
Sementara itu, AUI juga harus menjalin koordinasi yang baik dengan lembaga lainnya
yaitu Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), Kepolisian, Kejaksaan Agung, Pusat Pelaporan
dan Analisis Transaksi Keuangan (PPATK), dan Otoritas Jasa Keuangan (OJK).
Hal ini mengingat AUI merupakan salah satu gerbang utama koordinasi eksternal BPK
dengan lembaga/instansi lain yang terkait dengan penanganan tindak pidana korupsi.
314
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
E. Kesimpulan
AUI dibentuk dengan tujuan untuk melaksanakan pemeriksaan investigatif atas
pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara dan Penghitungan Kerugian Negara
yang pelaksanaannya terkait dengan disiplin ilmu akuntansi forensik. Dalam rangka
mewujudkan tugas AUI tersebut maka AUI harus menjadi Pusat Forensik Keuangan
Negara.
Keberadaan AUI sebagai Pusat Forensik Keuangan Negara akan mendorong efektivitas
pelaksanaan tugas dan fungsi AUI yaitu analisis forensik, pemeriksaan investigatif, dan
dukungan litigasi dalam bentuk Penghitungan Kerugian Negara dan pemberian keterangan
ahli.
Pusat Forensik Keuangan Negara harus didukung dengan keberadaan laboratorium
digital forensik, pusat knowledge management, serta SDM yang memadai. Hal ini akan
meningkatkan peran BPK sebagai mitra yang kredibel bagi pemerintah dalam penindakan
tindak pidana korupsi.
Efektivitas peran AUI dapat dilihat dari jumlah penanganan kasus korupsi Pasal 2 dan Pasal
3 UU Tipikor oleh aparat penegak hukum yang berasal dari hasil pemeriksaan investigatif
BPK, dan kemampuan BPK dalam mendukung proses litigasi kasus-kasus tersebut.
Jika kedua indikator tersebut dapat dicapai, maka pada akhirnya BPK akan dapat
melaksanakan mandat dan tugas konstitusinya, yakni untuk memeriksa pengelolaan dan
tanggung jawab keuangan negara, khususnya dari sisi membantu upaya pemerintah
untuk memberantas korupsi, meningkatkan transparansi, dan menjamin terlaksananya
akuntabilitas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.
315
Membangun BPK Paripurna
Daftar Pustaka
Naskah Akademis Pembentukan AUI. 2015. BPK RI
Peraturan BPK Nomor 3 Tahun 2010 tanggal 13 Desember 2010 tentang Tata Cara Pemberian
Keterangan Ahli
Rencana Strategis Badan Pemeriksa Keuangan 2016-2017. BPK RI. Desember 2015.
Theodorus M. Tuanakota. 2010. Akuntansi Forensik & Audit Investigatif. Edisi 2. Penerbit
Salemba Empat
Undang Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung
Jawab Keuangan Negara.
Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan Republik
Indonesia.
316
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
317
Membangun BPK Paripurna
Pemeriksaan Bumn Yang
Terintegrasi, Bersinergi
dan Memberikan Manfaat
Novy Gregory Antonius Pelenkahu, MBA, Ak, CFrA, CA, CSFA
(Staf Ahli Bidang BUMN, BUMD, dan
Kekayaan Negara/Daerah yang Dipisahkan Lainnya)
A. Pendahuluan
Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) telah melakukan pemeriksaan keuangan, pemeriksaan
kinerja dan Pemeriksaan Dengan Tujuan Tertentu (PDTT) terhadap Badan Usaha Milik
Negara (BUMN).
Pemeriksaan yang dilakukan selama ini, khususnya pemeriksaan kinerja dan PDTT,
telah diarahkan kepada hal yang bersifat strategis yaitu pencapaian tujuan BUMN sesuai
Undang-Undang (UU) Nomor 19 tahun 2003 tentang BUMN.
Temuan signifikan pun sering dilaporkan, khususnya terkait subsidi dan koreksi cost
recovery. Dalam Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semester (IHPS) I Tahun 2018, BPK melaporkan
hasil pemeriksaan terhadap perhitungan subsidi/Kewajiban Pelayanan Publik (KPP) atau
Public Service Obligation (PSO) tahun 2017 yang mengurangi nilai subsidi yang diajukan
BUMN sehingga membantu menghemat pengeluaran negara senilai Rp2,88 triliun Jumlah
subsidi tahun 2017 yang harus dibayar pemerintah menjadi lebih kecil yaitu dari Rp151,28
triliun menjadi Rp148,40 triliun.
Sementara, pemeriksaan terhadap pemberian subsidi oleh BPK diatur dalam UU
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) hingga APBN Tahun Anggaran (TA) 2016.
Selanjutnya diatur dalam Peraturan Presiden (Perpres).
Pemeriksaan subsidi ini lebih bersifat pemeriksaan “tambahan” bagi BPK. Sebab, dalam
pemeriksaan tersebut terdapat fungsi “verifikasi” nilai subsidi Pemerintah ke BUMN. Posisi
BPK sebagai lembaga pemeriksa keuangan negara seharusnya fokus kepada hal yang
bersifat strategis, yaitu pencapaian tujuan BUMN sesuai undang-undang.
318
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
Selain itu, dampak dari pemeriksaan yang telah dilakukan pun tidak diketahui oleh BPK.
Selama ini BPK hanya memantau apakah rekomendasi yang diberikan telah dilaksanakan.
Tapi, tidak pernah mengukur adakah dampak pemeriksaannya terhadap BUMN.
Di sisi lain, BUMN sendiri telah mempunyai road-map BUMN, yang di antaranya
mengedepankan sinergi BUMN. Menjadi pertanyaan apakah dalam pemeriksaan BUMN,
BPK pun telah mempunyai strategi pemeriksaan yang juga bersifat terintegrasi dan
bersinergi?
Kondisi ini memperlihatkan peluang peningkatan kualitas pemeriksaan, agar
pemeriksaan yang dilakukan lebih memberikan manfaat kepada BUMN, pemerintah dan
masyarakat.
Tulisan ini akan membahas pemeriksaan BUMN yang terintegrasi dan bersinergi serta
memberikan manfaat. Hal ini sesuai dengan Visi dan Misi BPK dalam Rencana Strategis
(Renstra) BPK 2016-2020 yang di antaranya menyatakan bahwa BPK melakukan pemeriksaan
yang berkualitas dan bermanfaat.
B. Memahami BUMN
Tujuan BUMN
Sesuai dengan UU Nomor 19 Tahun 2003, Pasal 2, maksud dan tujuan pendirian BUMN,
pertama, memberikan sumbangan bagi perkembangan perekonomian nasional pada
umumnya, dan penerimaan negara pada khususnya.
Kedua, mengejar keuntungan. Ketiga, menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa
penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan
hajat hidup orang banyak.
Keempat,menjadi perintis kegiatan-kegiatan usaha yang belum dapat dilaksanakan
oleh sektor swasta dan koperasi.
Kelima, turut aktif memberikan bimbingan d.an bantuan kepada pengusaha golongan
ekonomi lemah, koperasi, dan masyarakat.
Pengelolaan BUMN saat ini dilakukan oleh Kementerian BUMN yang salah satu tujuan
utamanya, berdasarkan Renstra BUMN 2016-2019, adalah mewujudkan peran dan
kontribusi BUMN yang optimal kepada ekonomi nasional. Untuk itu, Kementerian BUMN
telah membuat roadmap BUMN yang mengedepankan sinergi BUMN.
Terkait aset, total aset BUMN di tahun 2018 sebesar Rp8.097 triliun dengan ekuitas
sebesar Rp2.479 triliun dan jumlah perusahaan sebanyak 115 BUMN yang terdiri dari 14
Perusahaan Umum, 84 Persero dan 17 Persero Tbk.
319
Membangun BPK Paripurna
Kontribusi BUMN
Kontribusi BUMN kepada perekonomian nasional, terutama terhadap penerimaan
negara, dibagi menjadi dua jenis yaitu:
1. Kontribusi langsung, berupa dividen, pajak dan dana privatisasi;
2. Kontribusi tidak langsung, berupa belanja modal atau investasi, belanja operasional,
kapitalisasi pasar BUMN terbuka di pasar modal, Program Kemitraan dan Bina
Lingkungan (PKBL), penyaluran Kredit Usaha Rakyat (KUR).
Kontribusi BUMN terhadap APBN sejak tahun 2015 hingga 2018 menunjukkan jumlah
setoran dividen BUMN masing-masing sebesar Rp37 triliun (2015), Rp37 triliun (2016), Rp43
triliun (2017), dan Rp45 triliun (2018). Adapun setoran pajak BUMN sejak 2015 hingga 2018
masing-masing sebesar Rp176 triliun (2015), Rp190 triliun (2016), Rp213 triliun (2017), dan
Rp212 triliun (2018).
BUMN diberikan tugas menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan
barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup
orang banyak, dengan melaksanakan penugasan pemerintah melalui mekanisme PSO,
yaitu penyaluran komoditas bersubsidi.
320
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
Komoditas bersubsidi yang ditugaskan ke BUMN adalah:
1. BBM tertentu yakni premium, minyak tanah, solar dan LPG 3 KG oleh PT Pertamina
(Persero);
2. Listrik oleh PT PLN (Persero);
3. Pupuk oleh PT Pupuk Indonesia (Persero);
4. Beras untuk rakyat miskin oleh Perum Bulog; dan
6. Benih oleh PT Sang Hyang Seri (Persero) dan PT Pertani (Persero).
BUMN juga ditugaskan sebagai penyedia sarana angkutan bersubsidi, seperti angkutan
penumpang laut kelas ekonomi oleh PT Pelni, dan angkutan kereta api kelas ekonomi oleh
PT Kereta Api Indonesia.
Di samping itu, BUMN ditugaskan sebagai pemberi jasa layanan publik seperti
penyediaan berita oleh Perum LKBN Antara, dan kewajiban distribusi surat ke seluruh
wilayah Indonesia oleh PT Pos Indonesia.
Selain pelaksanaan tugas pemerintah melalui mekanisme PSO, BUMN juga menjadi
ujung tombak pelaksanaan sejumlah program strategis Pemerintah, yaitu:
1. Program penyediaan energi, yang pelaksanaannya didasarkan pada kebijakan
pemerintah melalui konversi minyak tanah ke gas oleh PT Pertamina, serta pembangunan
pembangkit listrik bahan bakar batubara 10.000 MW oleh PT PLN;
2. Program pemberdayaan masyarakat melalui penyaluran Bantuan Langsung Tunai (BLT)
oleh PT Pos Indonesia.
Dalam kenyataannya, walaupun BUMN telah mencapai tujuan awal sebagai agen
pembangunan dan pendorong terciptanya korporasi, tujuan tersebut dicapai dengan
biaya yang relatif tinggi. BUMN dinilai belum efisien, seperti tampak pada rendahnya laba
yang diperoleh dibandingkan dengan modal yang ditanamkan.
BUMN pun belum sepenuhnya dapat menyediakan barang dan/atau jasa yang bermutu
tinggi bagi masyarakat dengan harga yang terjangkau, serta belum mampu berkompetisi
dalam persaingan bisnis secara global.
Selain itu, dikarenakan keterbatasan sumber daya, BUMN pun dianggap belum
sepenuhnya dapat melaksanakan semua tujuan BUMN sebagaimana yang ada di UU Nomor
19 tahun 2003 tentang BUMN.
Dengan memahami BUMN secara lebih baik, BPK dapat mempersiapkan strategi
pemeriksaan yang lebih efektif, yang nantinya akan memberikan manfaat positif.
321
Membangun BPK Paripurna
C. Pemeriksaan Bumn Dan Strateginya Selama Ini
Pemeriksaan BUMN Selama Tiga Tahun Terakhir
Data yang ada menunjukkan bahwa selama tiga tahun terakhir Auditorat Utama
Keuangan Negara (AKN) VII telah melaksanakan 192 pemeriksaan.
Pemeriksaan AKN VII TA 2016 – TA 2018
Jenis Pemeriksaan TA 2016 TA 2017 TA 2018
Pemeriksaan Keuan- 0 0
14 7
gan 2 49 59
63 66
Pemeriksaan Kinerja 5
PDTT 44
Jumlah Pemeriksaan 63
Umumnya, pemeriksaan yang dilakukan terkait dengan pemeriksaan PSO, subsidi, dan
cost recovery; pengelolaan pendapatan dan biaya BUMN; serta kinerja BUMN untuk kegiatan
tertentu.
Rekomendasi pemeriksaan BPK umumnya dikaitkan dengan permasalahan pengelolaan
BUMN, seperti perbaikan ketidakefisienan dalam pengelolaan, kelemahan dalam
pengadaan barang, pengelolaan investasi, dan penyaluran kredit.
Dari data yang ada terlihat bahwa temuan signifikan yang dapat dikaitkan dengan
nilai uang adalah temuan terkait pemeriksaan PSO, subsidi dan cost recovery. Ketiga objek
pemeriksaan ini sebenarnya lebih bersifat pemeriksaan “tambahan” bagi BPK, karena ada
fungsi “verifikatur” yang dilaksanakan BPK.
Dasar pemeriksaan terkait subsidi ini adalah UU APBN (hingga TA 2016) dan Perpres.
Pertanyaan selanjutnya, dengan posisi BPK yang strategis sebagai lembaga pemeriksa
negara, bagaimana BPK dapat melakukan pemeriksaan yang bersifat lebih strategis bagi
BUMN, yaitu terkait dengan pencapaian tujuan BUMN sesuai UU Nomor 19 tahun 2003
tentang BUMN? Apakah pemeriksaan seperti ini telah dilakukan oleh BPK? Jika telah
dilakukan, bagaimana hasilnya?
Strategi Pemeriksaan BUMN oleh Anggota VII
Sesuai arahan Anggota VII yang dipaparkan dalam Rapat Kerja (Raker) Pelaksana BPK
2016 pada tanggal 15 September 2016, objek pemeriksaan AKN VII untuk 118 BUMN
meliputi:
322
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
1. Pendapatan, biaya dan investasi;
2. PSO seperti subsidi energi, beras, pupuk dan transportasi;
3. Optimalisasi aset, seperti Kerja Sama Operasi (KSO), Kerja Sama Usaha (KSU), Build
Operate Transfer (BOT) atau Bangun Guna Serah (BGS), Build Transfer Operate (BTO)
atau Bangun Serah Guna (BSG), dan sewa;
4. Penyertaan Modal Negara (PMN);
5. Pengalihan aset termasuk privatisasi;
6. Restrukturisasi dan revitalisasi;
7. Pembentukan holding dan anak perusahaan.
Sementara itu, dikaitkan dengan Renstra BPK 2016-2020, tujuan pemeriksaan tentatifnya
adalah:
1. Menilai pengaruh kebijakan pemerintah terhadap produktivitas, efisiensi dan
efektivitas pengeloaan BUMN;
2. Menilai tata kelola korporasi yang baik (good corporate governance) di BUMN;
3. Menilai restrukturisasi BUMN, seperti pembentukan holding company BUMN,
kelompok-kelompok spesialisasi, serta partisipasi optimalisasi masyarakat/penjualan
saham BUMN);
4. Menilai kemampuan BUMN dalam menghasilkan laba (profitabilitas) dan sebagai
agen pembangunan; dan
5. Menilai sinergi antar BUMN.
Setelah pergantian kepemimpinan, Anggota VII yang baru dalam Raker Pelaksana BPK
2017 di Jakarta, pada tanggal 29 Agustus 2017, menetapkan arah kebijakan pemeriksaan,
yakni:
1. Implementasi dari arah Pemeriksaan sesuai dengan Renstra BPK 2016 – 2020;
2. Pemeriksaan diarahkan pada efisiensi, produktivitas, dan efektivitas pengelolaan
BUMN; serta peran BUMN sebagai agen pembangunan, khususnya Penerimaan
Negara Bukan Pajak (PNBP) Minyak Bumi dan Gas (Migas), penyediaan energi dan
ketenagalistrikan, subsidi, PSO, serta konektivitas nasional.
Selain ditujukan untuk memenuhi fokus pemeriksaan dalam Renstra BPK, pemeriksaan
AKN VII juga diarahkan untuk dapat mengungkapkan terjadinya kecurangan (fraud) di
BUMN dengan cara:
1. Memetakan BUMN yang memiliki risiko tinggi terjadinya tindak pidana korupsi;
323
Membangun BPK Paripurna
2. Melakukan fraud risk assessment secara lebih baik;
3. Melakukan pemeriksaan secara lebih mendalam pada area yang berisiko tinggi;
4. Menyerahkan temuan berindikasi kecurangan kepada Auditorat Utama Investigasi
atau kepada Aparat Penegak Hukum (APH).
AKN VII juga akan menggunakan hasil evaluasi Kantor Akuntan Publik (KAP) untuk
kepentingan pemeriksaan BPK atas BUMN, terutama dalam penilaian risiko, baik pada
tahap perencanaan audit maupun pada saat pemeriksaan di lapangan.
Sinergi dengan AKN lain dilakukan dalam pelaksaan pemeriksaan melalui, pertama,
pemeriksaan efisiensi, produktivitas, dan efektivitas pengelolaan BUMN yang dilaksanakan
secara mandiri oleh AKN VII.
Kedua, pemeriksaan PNBP migas, berkoordinasi dengan AKN II. Ketiga, pemeriksaan
sarana, prasarana dan perhubungan, terutama terkait konektivitas nasional, berkoordinasi
dengan AKN I dan AKN IV.
Keempat, pemeriksaan bidang energi termasuk subsidinya, berkoordinasi dengan AKN
II dan IV. Kelima, pemeriksaan subsidi pupuk, subsidi beras, PSO PT Kereta Api Indonesia
dan PT PELNI, berkoordinasi dengan AKN I, AKN II, AKN III dan AKN IV.
Dari uraian sebelumnya, dapat disimpulkan bahwa kondisi pemeriksaan BUMN oleh AKN
VII telah diarahkan bersifat strategis; dikaitkan dengan Renstra BPK dan road map BUMN;
telah ada temuan signifikan terkait PSO, subsidi dan cost recovery; serta telah direncanakan
sinergi dengan AKN lain.
Namun demikian, masih ada peluang untuk meningkatkan kualitas hasil pemeriksaan
oleh BPK terhadap BUMN dengan tetap memperhatikan strategi dan arahan Anggota VII
yaitu melalui pemeriksaan secara terintegrasi, bersinergi dan fokus dalam menghasilkan
rekomendasi strategis bagi perbaikan BUMN, khususnya dikaitkan dengan road map BUMN.
D. Pemeriksaan BUMN Yang Terintegrasi, Bersinergi, dan Memberikan
Manfaat
Pemeriksaan BUMN yang terintegrasi, bersinergi dan memberikan manfaat dilakukan
untuk meningkatkan kualitas hasil pemeriksaan BPK terhadap BUMN. Hal ini sesuai dengan
Visi dan Misi BPK yaitu pemeriksaan yang bermanfaat agar dampak positif hasil pemeriksaan
semakin dirasakan oleh BUMN, pemerintah, dan masyarakat.
Pelaksanaan pemeriksaan nantinya dilaksanakan melalui beberapa kegiatan, yaitu:
pemeriksaan yang terintegrasi, pemeriksaan yang bersinergi, dan rekomendasi yang
memberikan manfaat.
324
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
Kegiatan tersebut merupakan kegiatan yang terintegrasi, melibatkan unit pemeriksaan
di AKN VII, unit penunjang/pendukung di AKN VII, sinergi pemeriksaan dengan unit AKN
lain, dan sinergi dengan Satuan Pengawasan Internal (SPI) BUMN.
Pemeriksaan yang Terintegrasi
Pemeriksaan yang terintegrasi adalah pemeriksaan yang dilakukan terhadap BUMN
sejenis. Sesuai road-map BUMN, akan disatukan dalam holding company, seperti Holding
Company BUMN Semen, BUMN Perkebunan, BUMN Pupuk, BUMN Pertambangan, BUMN
Karya, dan BUMN Keuangan.
Dalam pemeriksaan yang
terintegrasi akan dilakukan
beberapa hal, pertama,
merencanakan pemeriksaan
yang terintegrasi terhadap
holding BUMN dengan
melibatkan ahli, serta
mempelajari kondisi masing-
masing BUMN di dalam
holding dan sinergi antar
BUMN tersebut.
Hal yang sama akan dilakukan untuk BUMN yang belum termasuk dalam holding,
dimana perencanaan pemeriksaan akan dilakukan secara terintegrasi dan mempelajari
sinergi dengan BUMN lain.
Kedua, menggunakan hasil perencanaan awal untuk dua hal, yakni:
1. Menentukan rencana pemeriksaan tahunan terhadap masing-masing BUMN
di dalam holding dari tahun 2018-2020 (sesuai dengan Renstra BPK);
2. Menghasilkan “best practice” dari masing-masing BUMN, yang dapat
digunakan BPK dalam pemeriksaan pada BUMN lain.
Ketiga, menghasilkan rekomendasi yang bersifat strategis bagi masing-masing BUMN,
dimana pemeriksaan yang terintegrasi tidak hanya melihat BUMN yang diperiksa saja,
tetapi juga melihat BUMN yang sejenis dan “best practice” dari BUMN lain.
Rekomendasi yang bersifat strategis dapat diberikan untuk perbaikan kinerja BUMN,
perbaikan pelaksanaan road-map BUMN (Pemerintah), dan peningkatan pelayanan kepada
masyarakat.
325
Membangun BPK Paripurna
Keempat, menggunakan hasil pemeriksaan sebuah BUMN sebagai masukan dalam
perencanaan pemeriksaan BUMN lain, khususnya yang berada dalam suatu holding BUMN.
Contoh Kasus Pemeriksaan BUMN Perkebunan:
Kondisi saat ini
Pada tahun 2015, 2016, dan 2017, AKN VII melakukan 11 pemeriksaan terhadap BUMN
Perkebunan PT Perkebunan Nusantara (PTPN).
Pemeriksaan PTPN Tahun 2015-2017
Jenis Pemeriksaan TA 2015 TA 2016 TA 2017
Pemeriksaan Kinerja PTPN VI - PTPN IV
PTPN VII -
PDTT PTPN II PTPN X PTPN IX
PTPN VIII PTPN XII PTPN V
PTPN XIV PTPN XIII
Pertanyaan selanjutnya:
1. Apakah ada perencanaan pemeriksaan yang komprehensif dalam pemeriksaan
BUMN Perkebunan ini?
2. Adakah hubungan atau integrasi antar pemeriksaan-pemeriksaan tersebut?
Hasil kesimpulan sementara dari pengalaman sebagai Penanggung Jawab
Pemeriksaan Kinerja di PTPN IV tahun 2017
1. Tidak ada perencanaan komprehensif dalam penentuan objek dan jenis pemeriksaan.
Penentuan objek lebih banyak didasarkan pada unsur “giliran pemeriksaan”;
2. Penentuan jenis pemeriksaan kinerja pun tidak didasarkan kepada “permasalahan
kinerja” yang muncul di publik. Sebagai contoh, PTPN IV yang merupakan salah satu
PTPN dengan kinerja laba terbaik diperiksa kinerjanya, sedangkan PTPN lain yang
merugi tidak dilakukan pemeriksaan kinerjanya.
Data Holding BUMN Perkebunan menunjukkan sampai dengan Desember 2016, Holding
BUMN Perkebunan membukukan kerugian konsolidasi sebesar Rp1.387 miliar yang
merupakan kontribusi dari:
326
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
a. Laba bersih dari PTPN III sebesar Rp567 miliar, PTPN IV sebesar Rp529 miliar, PTPN V
sebesar Rp42 miliar, PTPN VI sebesar Rp5 miliar, PTPN XI sebesar Rp195 miliar, PTPN
XII sebesar Rp41 miliar, PT KPBN sebesar Rp4 miliar dan PT Bio Industri Nusantara
Rp0,28 miliar;
b. Kerugian dari PTPN I sebesar Rp87 miliar, PTPN II sebesar Rp307 miliar, PTPN VII
sebesar Rp547 miliar, PTPN VIII sebesar Rp377 miliar, PTPN IX sebesar Rp304 miliar,
PTPN X sebesar Rp156 miliar, PTPN XIII sebesar Rp658 miliar, PTPN XIV sebesar Rp138
miliar, dan PT Riset Perkebunan Nusantara Rp162 miliar.
Bagaimana selanjutnya?
Pemeriksaan Terintegrasi BUMN Perkebunan
a. AKN VII akan mempersiapkan data kinerja BUMN Perkebunan tiga tahun terakhir.
Data ini tidak hanya berisikan data keuangan, tetapi juga data lain terkait di antaranya
konsentrasi usaha, wilayah kerja, kinerja terbaik masing-masing PTPN sesuai bidang
usaha, teknologi yang digunakan.
b. AKN VII akan menggunakan data kinerja BUMN Perkebunan sebagai dasar
perencanaannya yang dipadukan dengan data hasil pemeriksaan terakhir. Akan
dibuat perencanaan pemeriksaan setidaknya hingga tahun 2020 (sesuai Renstra
BPK).
c. Perencanaan pemeriksaan terintegrasi hingga 2020 ini akan dikaitkan dengan
pencapaian Tujuan BUMN sesuai UU Nomor 19 tahun 2003 tentang BUMN, Roadmap
BUMN 2015-2019 dan Renstra BPK 2016-2020.
d. Diharapkan dengan adanya perencanaan pemeriksaan yang terintegrasi ini, setiap
pemeriksaan yang dilakukan terhadap masing-masing BUMN Perkebunan, prosedur
dan hasil pemeriksaannya akan saling terkait, sehingga akan memberikan nilai
tambah terhadap temuan dan rekomendasi yang akan diberikan.
Selain itu AKN VII pun nantinya bisa memberikan pandangan terhadap pencapaian
Road Map BUMN 2015-2019 yang dicanangkan Kementerian BUMN.
Pemeriksaan yang Bersinergi
Pemeriksaan dilaksanakan melalui sinergi antar AKN di BPK, serta sinergi dengan SPI
BUMN. Praktik selama ini di AKNVII dan arahan AnggotaVII, menunjukkan telah direncanakan
adanya sinergi yang baik antara AKN VII dengan AKN lain. Sinergi pemeriksaan antara AKN
327
Membangun BPK Paripurna
VII dan AKN lain akan mendukung tercapainya hasil pemeriksaan BPK yang lebih strategis.
Salah satu contoh sinergi tersebut adalah pada pemeriksaan “Konektivitas Nasional”
yang melibatkan beberapa AKN, dimana AKN VII berperan melalui pemeriksaan terhadap
PT PELNI yang merupakan operator tol laut.
Bentuk sinergi lainnya adalah antara AKN VII dengan SPI BUMN. Sinergi antara BPK
dan SPI BUMN akan memberikan keuntungan bagi BPK dalam hal efisiensi pelaksanaan
pemeriksaan, dimana BPK dapat fokus kepada hal-hal yang strategis, sedangkan hal-hal
yang tidak terlalu strategis dapat menggunakan hasil pekerjaan SPI BUMN.
Sinergi dengan SPI BUMN dilakukan melalui diskusi rencana pemeriksaan, dapat
dilaksanakan pada bulan November, dan penggunaan hasil pekerjaan SPI BUMN untuk
beberapa lingkup audit BPK.
Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN) 2017 di bagian Kerangka
Konseptual, par 52, telah diatur, bahwa “Pemeriksa dapat menggunakan
hasil pekerjaan Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP).”
Namun demikian pengertian APIP di sini, tidak termasuk SPI BUMN.
Untuk mengatasi hal ini, BPK dapat menggunakan pendekatan “best
practice” dalam pelaksanaan pemeriksaan.
Untuk pemeriksaan keuangan, SPKN 2017 dalam Standar Umum paragraf
32 mengatur bahwa saat melakukan pemeriksaan keuangan, BPK pun
memberlakukan Standar Profesional Akuntan Publik (SPAP). SPAP di SA
610 telah mengatur hal “penggunaan pekerjaan auditor internal” yang
juga meliputi pekerjaan dari SPI BUMN.
Rekomendasi yang Memberikan Manfaat
Salah satu unsur penting dalam strategi pemeriksaan ini adalah rekomendasi yang
memberikan manfaat atau dampak. SPKN 2017 dalam Kerangka Konseptual menyatakan
hal “rekomendasi yang konstruktif dan tindak lanjut yang efektif”.
The International Standard of Supreme Audit Institutions (ISSAI) 300 menjelaskan
rekomendasi yang bersifat konstruktif di antaranya adalah recommendations should be
328
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
well-founded and add value.... Together with the full text of the report, they should convince the
reader that they are likely to significantly improve the conduct of government operations and
programmes, e.g. by lowering costs and simplifying administration, enhancing the quality and
volume of services, or improving effectiveness, impact or the benefits to society.
Untuk menghasilkan rekomendasi seperti itu, akan dilakukan beberapa hal. Pertama,
merancang prosedur pemeriksaan “mendiskusikan hasil pemeriksaan yang signifikan dan
rekomendasi tentatif dengan pihak-pihak terkait selain direksi, seperti komisaris, direksi
dari holding company, Kementerian BUMN, dan Kementerian/Lembaga terkait lainnya.
Kedua, Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP) memuat hanya temuan-temuan yang bersifat
strategis, dan memberikan rekomendasi yang berdampak signifikan, menghindari
rekomendasi yang bersifat hukuman, teguran, dan nilai uang yang kecil.
Rekomendasi yang berdampak signifikan, antara lain bersifat memperbaiki sistem
manajemen dan pengendalian internal; meningkatkan kinerja BUMN; mencegah terjadinya
kesalahan serupa di kemudian hari; serta mendukung BUMN untuk berjalan sesuai
tujuannya dengan road-map yang telah ditetapkan.
Ketiga, pemantauan Tindak Lanjut Rekomendasi Hasil Pemeriksaan (TLRHP) yang
dilakukan selama ini hanya menyatakan status rekomendasi yaitu “telah sesuai”, “belum
sesuai”, “belum ditindaklanjuti”, dan “tidak dapat ditindaklanjuti”.
AKN VII akan melakukan terobosan dengan menambahkan satu kolom tambahan,
yaitu “Manfaat Rekomendasi”. Pihak BUMN akan mengisi dan menjelaskan dampak atau
manfaat rekomendasi BPK. Bisa jadi, manajemen entitas yang diperiksa menyatakan “tidak
ada manfaat”. Pernyataan pihak BUMN yang pahit pun akan menjadi masukan bagi AKN VII
untuk memperbaiki proses dan rekomendasi pemeriksaan. Hal ini sesuai dengan SPKN 2017
di PSP 300 yang menyatakan “...pemantauan tindak lanjut untuk menentukan pengaruh
tindakan perbaikan yang semestinya dilakukan.”
E. Kesimpulan
Pemeriksaan BPK terhadap BUMN telah diarahkan ke arah yang strategis, serta dikaitkan
dengan Renstra BPK dan road-map BUMN. BPK telah menghasilkan temuan signifikan
terkait PSO, subsidi dan cost recovery, dan berencana melakukan sinergi dengan AKN lain.
Namun demikian, masih terdapat peluang untuk meningkatkan kualitas hasil
pemeriksaan melalui pemeriksaan yang terintegrasi dan bersinergi serta menghasilkan
rekomendasi strategis bagi perbaikan BUMN.
329
Membangun BPK Paripurna
Strategi pemeriksaan ini akan dilaksanakan sesuai Visi dan Misi BPK, melalui beberapa
kegiatan yaitu: pemeriksaan yang terintegrasi, pemeriksaan yang bersinergi, dan
rekomendasi yang memberikan manfaat.
Dalam pemeriksaan yang terintegrasi, rencana pemeriksaan tahunan untuk masing-
masing BUMN akan dihasilkan dari sebuah perencanaan pemeriksaan yang terintegrasi,
dengan mempelajari kondisi masing-masing BUMN dan sinergi antar BUMN.
Dalam perencanaan tersebut akan dihasilkan juga “best practice” dari masing-masing
BUMN, yang dapat digunakan oleh BPK dalam pemeriksaan di BUMN lain. Dengan demikian,
pemeriksaan BPK akan menghasilkan rekomendasi yang bersifat strategis bagi masing-
masing BUMN. Sebab, dalam pemeriksaan yang terintegrasi BPK tidak hanya melihat BUMN
yang diperiksa saja tetapi juga melihat BUMN yang sejenis dan “best practice” dari BUMN
lain.
Selain itu, hasil pemeriksaan suatu BUMN nantinya akan menjadi masukan dalam
perencanaan pemeriksaan BUMN lain, khususnya yang berada dalam holding BUMN yang
sama.
Dalam pemeriksaan yang bersinergi, diharapkan sinergi AKN VII dengan SPI BUMN
akan mengarahkan pada efisiensi pelaksanaan pemeriksaan, sehingga BPK dapat fokus
kepada hal-hal yang strategis. Sementara untuk hal-hal yang tidak terlalu strategis dapat
menggunakan hasil pekerjaan SPI BUMN. Sinergi antar AKN pun akan dilaksanakan untuk
mendukung pencapaian Renstra BPK.
Untuk menghasilkan “rekomendasi pemeriksaan yang memberikan manfaat”, perlu
dirancang prosedur dan kebijakan yang mendukung tujuan tersebut, yaitu adanya
diskusi mengenai rekomendasi tentatif dengan pihak-pihak terkait. LHP hanya memuat
rekomendasi yang bersifat signifikan, dan saat diskusi TLRHP meminta pihak yang diperiksa
untuk menjelaskan manfaat rekomendasi BPK.
330
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
Daftar Pustaka
Badan Pemeriksan Keuangan Republik Indonesia, Ikhtisar Hasil Pemeriksaan BPK RI Semester I
Tahun 2016
Badan Pemeriksan Keuangan Republik Indonesia, Ikhtisar Hasil Pemeriksaan BPK RI Semester II
Tahun 2016
Badan Pemeriksan Keuangan Republik Indonesia, Ikhtisar Hasil Pemeriksaan BPK RI Semester I
Tahun 2017
Badan Pemeriksan Keuangan Republik Indonesia, Ikhtisar Hasil Pemeriksaan BPK RI Semester II
Tahun 2017
Badan Pemeriksan Keuangan Republik Indonesia, Ikhtisar Hasil Pemeriksaan BPK RI Semester I
Tahun 2018
Badan Pemeriksan Keuangan Republik Indonesia, Ikhtisar Hasil Pemeriksaan BPK RI Semester II
Tahun 2018
Badan Pemeriksan Keuangan Republik Indonesia, Rencana Strategis 2016-2020
Kementerian BUMN, Rencana Strategis BUMN 2015-2019. http://bumn.go.id/data/uploads/
epaper/Renstra2019/files/assets/basic-html/index.html#1. 17 November 2017.
Kementerian BUMN, Laporan Kinerja Tahun 2018
Kementerian BUMN, Statistik Jumlah BUMN http://www.bumn.go.id/berita/0-Statistik-
Jumlah-BUMN 27 September 2019
Rencana Kerja Pemeriksaan Auditorat Keuangan Negara VII Tahun 2017
Paparan Anggota VII dalam Rapat Kerja Pelaksana BPK 2016, Jakarta, 15 September 2016
Paparan Anggota VII dalam Rapat Kerja Pelaksana BPK 2017, Jakarta, 29 Agustus 2017
Paparan Menteri BUMN “Peran Serta BUMN Sektor Transportasi dalam Rangka Percepatan
Pembangunan Infrastruktur Sektor Transportasi”, Jakarta, 16 November 2016
Peraturan BPK No. 1 tahun 2017: Standar Pemeriksaan Keuangan Negara
Ikatan Akuntan Publik Indonesia, Standar Profesional Akuntan Publik, Standar Audit 610
Penggunaan Pekerjaan Auditor Internal
Undang-Undang Republik Indonesia No. 14 tahun 2015 tentang Anggaran Pembangunan
dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2016
331
Membangun BPK Paripurna
Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 43 Tahun 2018 tentang Perubahan Atas
Peraturan Presiden Nomor 191 Tahun 2014 Tentang Penyediaan, Pendistribusian Dan
Harga Jual Eceran Bahan Bakar Minyak
INTOSAI, ISSAI 300: Fundamental Principles of Performance Auditing
332
|Bagian 3 Meningkatkan Kualitas Pemeriksaan
333
Membangun BPK Paripurna
Kebijakan Pengelolaan
Dana Otsus Papua, Papua
Barat, dan Aceh
Syamsudin, S.E., M.Si., Ak, CSFA
(Staf Ahli Bidang Keuangan Pemerintah Daerah)
A. Pendahuluan
Otonomi Khusus (Otsus) di Provinsi Papua mulai diberlakukan pada tahun 2002
berdasarkan Undang-Undang (UU) Nomor 21 tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi
Provinsi Papua.
Kemudian untuk Provinsi Papua Barat pemberlakuan otsus diberikan melalui UU Nomor
35 Tahun 2008 tentang Perubahan atas UU Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus
bagi Provinsi Papua dan Provinsi Papua Barat.
Otsus di Aceh mulai diberlakukan pada tahun 2008 setelah diterbitkan UU Nomor 11
Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh sebagai pengganti UU Nomor 18 Tahun 2001
tentang Otsus Aceh.
Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) telah melaksanakan pemeriksaan atas program otsus
Papua, Papua Barat, dan Aceh, baik melalui jenis pemeriksaan keuangan, kinerja maupun
Pemeriksaan Dengan Tujuan Tertentu (PDTT).
Dari pemeriksaan kinerja diketahui bahwa pengelolaan dana otsus Papua dan Papua
Barat kurang efektif, sedangkan otsus Aceh belum dilakukan pemeriksaan kinerja.
Dari pemeriksaan keuangan dan PDTT diketahui bahwa terdapat kelemahan Sistem
Pengendalian Internal (SPI) dan ketidakpatuhan terhadap peraturan perundang-undangan
yang berlaku sehingga banyak kendala dalam pencapaian tujuan otsus.
Otsus Papua dan Papua Barat akan berakhir pada tahun 2021 dan Otus Aceh akan
berakhir pada tahun 2027. BPK sebagai lembaga negara yang bertugas memeriksa
pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara diberikan amanat berdasarkan UU
334
The words you are searching are inside this book. To get more targeted content, please make full-text search by clicking here.
BUKU 1 Membangun BPK Paripurna
Discover the best professional documents and content resources in AnyFlip Document Base.
Search