191 บทสรุป ความส าคัญของการสร้างมาตรวัดในการการพัฒนา จะเป็นไปตามตามล าดับตามความจ าเป็นหรือ ความส าคัญของการพัฒนาในพื้นที่นั้น ระบบมาตรวัดจะน าไปสู่การวิเคราะห์ข้อมูลเพื่อการยืนยันข้อมูล เป็นการ อธิบายเชิงสถานการณ์ประจักษ์ เพื่อให้เข้าไปสู่กระบวนการตรวจสอบเชิงเปรียบเทียบ การสร้างมาตรวัดเพื่อการ พัฒนาสามารถควรก าหนดเป็นทางเลือก เพื่อการตัดสินใจโดยผ่านรูปแบบจ าลองสถานการณ์เมื่อเป็นเหตุการณ์ที่มี ลักษณะความซับซ้อนหรือเป็นเหตุการณ์ที่ไม่สามารถคาดเดาได้ ความส าคัญประการต่อมาของการพัฒนามาตราวัด คือการผสมผสานแนวคิดเชิงประจักษณ์นิยมร่วมส านักคิดทางเศรษฐศาสตร์ที่ว่าด้วยหลักการทุนนิยม ทั้งนี้การพัฒนา มิใช่อาศัยหลักการพื้นฐานทางอุดมการณ์ทางการเมืองหรือต้องการของประชาชนเพียงฝ่ายเดียวแต่จะต้องอยู่บน พื้นฐานของความหลากหลายทางข้อมูลที่มาจากหลายฝ่าย จึงจะท าให้ฝ่ายบริหารเชื่อมั่นได้ว่า การก าหนดค่าถ่วง น ้าหนักนั้นมีความถูกต้องและแม่นและเมื่อถึงขั้นการก าหนดมาตรวัดก็จะสามารถสร้างมาตรที่สามารถตอบสนอง ความต้องการของเมืองหรือของประเทศได้อย่างแท้จริง เอกสารอ้างอิง Michael P. Todaro, (2000). Economic Development. New York: ADDISON-WESLEY. Jasmina Mavric and Vito Bobek. (2015). Measuring Urban Development and City Performance. Perspectives on Business and Management. Cite 2015 October 14. (online) Available: http://www.intechopen.com. (20 September 2565)
193 งบประมาณแบบบูรณาการ : หลักการและสถานะปัจจุบัน Integrated Budgeting: Principles and Its Current Status อานุภาพ รักษ์สุวรรณ [email protected] บทน า “การบูรณาการ” เป็นแนวทางพื้นฐานของการประสานความร่วมมือในการด าเนินงานระหว่างผู้ที่เกี่ยวข้อง หรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง โดย ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์ และ สุขยืน เทพทอง (2558) ได้ให้ความหมายของค าว่า “บูรณาการ” ว่าหมายถึง การน าส่วนย่อยที่มีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกันมารวมกัน โดยมีการประสานสอดคล้องกันอย่าง กลมกลืนและสมดุลเพื่อให้เกิดความสมบูรณ์ ซึ่งจะต้องประกอบด้วยมิติที่ส าคัญ 4 มิติ ได้แก่ การรวมตัวกัน (Aggregation) ค ว ามสอดคล้อง (Alignment) ความสมด ุล (Balance) และความสมบูรณ์ครอบคลุม (Comprehensiveness) ส าหรับในกรณีของการบริหารงานภาครัฐก็ได้ให้ความส าคัญกับการบริหารจัดการแบบ บูรณาการเช่นเดียวกัน ไม่ว่าจะเป็นการบูรณาการด้านนโยบาย (Policy Integration) หรือการบูรณาการด้าน งบประมาณ (Budget Integration) โดยเป็นการบริหารที ่ทุกหน ่วยงานท างานแบบมุ ่งเน้นผลงาน (Result) ตามยุทธศาสตร์เป็นหลัก เป็นการท างานร่วมกันของหลายหน่วยงานโดยอาศัยความเชี่ยวชาญและความช านาญของ แต่ละหน่วยงานที่แตกต่างกันเฉพาะด้าน ท างานภายใต้เป้าหมายและวัตถุประสงค์หลักของยุทธศาสตร์เดียวกัน ร ่วมกันคิดร่วมกันท างานโดยใช้ทรัพยากรร ่วมกันเพื่อก่อให้เกิดความประหยัด เสริมสร้างประสิทธิผลและ ประสิทธิภาพของการด าเนินงานเป็นหลัก โดยมีลักษณะส าคัญคือเป็นระบบบริหารจัดการในแนวราบ (Horizontal Management) ที ่ใช้การบูรณาการท างานของทุกภาคส ่วนในพื้นที ่ในลักษณะ “พื้นที ่ - พันธกิจ - การมีส ่วนร ่วม (Area - Function -Participation)” ในทุกขั้นตอนของการท างาน เพื ่อสร้างความเป็นหุ้นส ่วนทางการพัฒนา (Partnership) ในระดับจังหวัด ตลอดจนเพื่อสร้างการท างานในลักษณะเครือข่าย (Networking) (ส านักงานเลขาธิการ สภาผู้แทนราษฎร, 2565) ทั้งนี้ ในการบริหารราชการแบบบูรณาการมีประเด็นที่ต้องพิจารณาดังนี้ 1) โครงสร้างของระบบราชการ ซึ่งถูกออกแบบไว้แต่เดิมให้แต่ละหน่วยงานมีบทบาทหน้าที่เฉพาะตาม อ านาจหน้าที่ของตนเอง (Function)แต่ต้องมาด าเนินการร่วมกันในลักษณะของการท างานข้ามกระทรวงและข้ามกรม เพื่อให้ภารกิจที่ต้องด าเนินการร่วมกันหรือต่อเนื่องกันสามารถบรรลุได้ตามวัตถุประสงค์ ดังนั้น ประเด็นที่ต้องพิจารณา ในกรณีนี้คือ จะท าอย่างไรให้แต่ละกระทรวงหรือแต่ละกรม สามารถเชื่อมต่อการท างานระหว่างกันได้อย่างต่อเนื่อง 2) ระบบการท างาน ผลจากการออกแบบโครงสร้างระบบราชการแบบแยกส ่วนตามอ านาจหน้าที่ (Function) ส ่งผลให้แต่ละหน่วยงานมุ่งเน้นความส าเร็จตามบาทบาทภารกิจของหน่วยงานตนเอง แนวทางการ บริหารงานในลักษณะของการก าหนดให้มีหน่วยงานเจ้าภาพที่ชัดเจนว่าการขับเคลื่อนนโยบายหรือการจัดท า บริการสาธารณะเรื ่องนั้น ๆ มีใครเป็นเจ้าของ (Owner) ใครเป็นผู้รับผิดชอบ และใครจะท าหน้าที ่ประสาน หน่วยงานต่าง ๆ ให้เข้าด้วยกัน เป็นแนวทางหนึ่งที่จะต้องน ามาปรับใช้
194 อย่างไรก็ตาม ความสนใจของบทความนี้มุ่งเน้นไปที่การบูรณาการงบประมาณ (Budget Integration) อันเป็นผลมาจากการบริหารงานภาครัฐในปัจจุบันมีความจ าเป็นจะต้องอาศัยการบูรณาการการท างานร่วมกันทั้ง จากหน่วยงานภาครัฐด้วยกันเอง รวมถึงการบูรณาการกับภาคส่วนต่าง ๆ ในสังคม เพื่อเป็นการระดมทั้งทรัพยากร และศักยภาพของผู้เกี่ยวข้องมาใช้ในการจัดการกับการแก้ไขปัญหาต่าง ๆ หรือเพื่อการพัฒนาประเทศให้ทันกับการ เปลี่ยนแปลง การจัดสรรงบประมาณแบบบูรณาการจึงถือว่าเป็นกลไกหนึ่งในการขับเคลื่อนการด าเนินงานเพื่อมุ่ง ไปสู่การบรรลุวัตถุประสงค์และเป้าหมายตามแผนงานของหน่วยงานภาครัฐ ดังนั้น เนื้อหาของบทความนี้จึง น าเสนอการกรอบและแนวคิดของงบประมาณแบบบูรณาการ สถานะปัจจุบันของการด าเนินงานตามงบประมาณ แผนงานบูรณาการ ปัญหาและอุปสรรคของการใช้งบประมาณแผนงานบูรณาการ รวมถึงข้อเสนอเพื่อการปรับปรุง และพัฒนาการบริหารจัดการงบประมาณแผนงานบูรณาการ แนวคิดงบประมาณแบบบูรณาการ งบประมาณแบบบูรณาการถูกน ามาใช้ในระบบการจัดสรรงบประมาณของไทยในปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 โดยส านักงบประมาณใช้ค าว่า “งบประมาณเชิงบูรณาการ” พร้อมทั้งได้อธิบายความหมายว่าหมายถึง “งบประมาณ ที่จัดสรรให้กับแผนงาน/โครงการที่หลายหน่วยงานท างานร่วมกัน โดยอาจเป็นงานตามมิติยุทธศาสตร์ซึ่ง กระทรวงและส่วนราชการมีการบูรณาการภารกิจในเชิงกระบวนการท างานร่วมของหน่วยงานระหว่าง กระทรวง หรือมิติงานตามยุทธศาสตร์ในระดับพื้นที่ซึ่งมีการบูรณาการภารกิจที่ตอบสนองความต้องการในพื้นที่ และตามมิติยุทธศาสตร์ที ่ส าคัญ และท าให้ผลลัพธ์มีคุณค ่าหรือมูลค ่ามากกว ่าให้ต ่างหน ่วยต ่างท า” (ส านักงบประมาณ, 2560) ทั้งนี้ ความส าคัญของงบประมาณเชิงบูรณาการเป็นความพยายามในการปรับระบบการ จัดสรรงบประมาณให้มีความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศ ซึ่งยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศหลาย ๆ เรื่อง มักเป็นเรื่องใหญ่ที่มีความซับซ้อน ไม่มีหน่วยงานใดที่สามารถด าเนินการให้ส าเร็จได้โดยล าพัง จ าเป็นต้องอาศัย หลายหน่วยงานในหลายกระทรวงร่วมกันด าเนินการเพื่อให้บรรลุผลตามที่ก าหนด ดังนั้น การบูรณาการนโยบายและ งบประมาณจึงมีจุดมุ่งหมายเพื่อไม่ให้เกิดการท างานที่ซ ้าซ้อนและสิ้นเปลืองทรัพยากร และมีความส าคัญอย่างยิ่งใน การที่จะท าให้ยุทธศาสตร์ของประเทศบรรลุผลได้อย่างเป็นรูปธรรม นอกจากนี้ ส านักงบประมาณได้ก าหนดแนวทางการจัดท างบประมาณในลักษณะบูรณาการ โดยอาศัย แนวคิดพื้นฐานที่ส าคัญ 3 แนวคิด คือ (เกษมศานต์ โชติชาครพันธุ์ และคณะ, 2561) 1) แนวคิดการบริหารแบบองค์รวม (Holistic Ideology) โดยให้ความส าคัญกับการท าความเข้าใจปรากฏการณ์ หรือสิ่งต่าง ๆ โดยค านึงถึงองค์ประกอบที่เกี่ยวข้องทั้งหมด ทั้งที่เป็นปัจจัยภายในและปัจจัยภายนอก ที่มีผลหรือ ก่อให้เกิดปรากฎการณ์หรือสิ่งนั้น ๆ และให้พิจารณาถึงความเชื่อมโยงและการสอดคล้องประสานกันในทุก ๆ ส่วนของ องค์ประกอบเหล่านั้น 2) แนวคิดการเชื่อมโยงและการประสานแผนงานในลักษณะบูรณาการเชิงยุทธศาสตร์ โดยให้ความส าคัญ กับการท างานร่วมกันของหน่วยงานที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับเรื่องนั้น ในลักษณะประสานเชื่อมโยงแบบเครือข่าย มีรูปแบบ การบริหารจัดการแบบองค์รวม โดยใช้กลไกของงบประมาณในการเชื่อมโยงการท างานร่วมกัน โดยค านึงถึงหลัก ประหยัดและความคุ้มค่า และมุ่งให้เกิดผลสัมฤทธิ์ในการใช้จ่ายงบประมาณ และเกิดประโยชน์สูงสุด โดยมีหลักการ หรือแนวทางในการด าเนินการคือ 1) ให้มีหน่วยงานเจ้าภาพ ท าหน้าที่ในการก าหนดเป้าหมาย ตัวชี้วัด ขอบเขตงาน ระยะเวลา หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และงบประมาณเชิงบูรณาการ 2) เน้นการจัดท างบประมาณในลักษณะ Project Based
195 3) ลักษณะของโครงการ/กิจกรรม มีความสมเหตุสมผล มีความเป็นไปได้ และคุ้มค่า 4) โครงการ/กิจกรรม เมื่อบูรณา การแล้วมีเอกภาพ ประสานสอดคล้องและสนับสนุนซึ่งกันและกัน ไม ่ซ ้าซ้อน และเมื ่อบูรณาการแล้วก ่อให้เกิด ผลสัมฤทธิ์สูงขึ้น น าไปสู่ผลส าเร็จตามเป้าหมายการบูรณาการที่สูงกว่าการด าเนินงานเพียงหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง 3) แนวคิดการก าหนดตัวชี้วัด โดยตัวชี้วัดผลส าเร็จที่ดีควรต้องมีลักษณะที่ส าคัญ คือ 1) สามารถวัดผลได้ เป็นรูปธรรม มีความชัดเจน โดยมีการระบุเป็นค่าของตัวเลขที่ชัดเจน 2) สะท้อนให้เห็นความส าเร็จในการท างานอย่าง แท้จริง และสามารถแสดงความก้าวหน้าในการด าเนินงานได้ 3) เป็นที่เข้าใจตรงกันและเป็นที่ยอมรับของทุกฝ่าย 4) เชื่อมโยง สอดคล้อง และสนับสนุนเป้าหมายของแผนงานบูรณาการ แนวทางแผนงานบูรณาการในระดับต่าง ๆ 5) วัดผลได้ถูกต้องตามเป้าหมายของแผนในระดับต่าง ๆ ที่ต้องการจะวัด 6) มีความครอบคลุมภารกิจตามแผนงาน บูรณาการอย่างครบถ้วน และ 7) ความส าเร็จในการวัดในแต่ละระดับ สามารถใช้เทียบเคียงกับมาตรฐานตัวชี้วัด ระดับชาติหรือระดับสากลได้ ทั้งนี้ ภายใต้หลักการและแนวคิดดังกล่าว ส่วนหนึ่งของงบประมาณรายจ่ายประจ าปีของรัฐบาล นับตั้งแต่ ปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 เป็นต้นมา จึงเป็นไปในรูปแบบของงบประมาณเชิงบูรณาการ โดยมีชื่อเรียกอย่างเป็น ทางการว่า “งบประมาณแผนงานบูรณาการ” สถานะของบประมาณแผนงานบูรณาการ ในการจัดท างบประมาณแผนงานบูรณาการมีกฎหมายและระเบียบที ่เกี ่ยวข้องหลายฉบับ ได้แก่ พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมือง ที่ดี พ.ศ. 2546 ระเบียบว่าด้วยการบริหารงบประมาณรายจ่ายส าหรับแผนงานบูรณาการ พ.ศ. 2559 และหลักเกณฑ์ และวิธีการจัดทางบประมาณรายจ่ายบูรณาการ ซึ่งล้วนให้ความส าคัญกับการบูรณาการการด าเนินงานร่วมกันของ หน่วยงานต่าง ๆ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดสรรงบประมาณตามนโยบายเรื่องส าคัญเร ่งด่วนของรัฐบาล ที่มีการ ด าเนินงานตั้งแต่ 2 หน่วยงานขึ้นไปซึ่งไม่อยู่ในกระทรวงเดียวกัน โดยก าหนดเป็นแผนงานบูรณาการ มีเป้าหมาย และวัตถุประสงค์การด าเนินงานที่มีความเชื่อมโยงสอดคล้อง สนับสนุนซึ่งกันและกัน เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ คุ้มค่า และไม่ซ ้าซ้อนกัน รวมถึงมีก าหนดให้มีหน่วยงานหนึ่งท าหน้าที่เป็นหน่วยงานกลาง ซึ่งเรียกว่า “หน่วยงาน เจ้าภาพ” ท าหน้าที่ประสานงานและดูแลภาพรวมของงบประมาณแผนงานบูรณาการกับหน่วยร่วมด าเนินการอื่น ๆ โดยหน่วยงานเหล่านั้นจะต้องบูรณาการตั้งแต่การวางแผนการด าเนินงาน การบริหารงบประมาณ การติดตาม ประเมินผล และในการจัดท าแผนงานบูรณาการต้องประกอบด้วยการก าหนดเป้าหมายร ่วม วัตถุประสงค์ งบประมาณรายจ่าย ระยะเวลาด าเนินการที่ชัดเจน และสามารถวัดผลสัมฤทธิ์ได้ มีความสอดคล้องและเชื่อมโยง กันในลักษณะห่วงโซ่คุณค่า (Value Chain) เพื่อให้บรรลุตัวชี้วัดในลักษณะของตัวชี้วัดร่วมระหว่างกระทรวงที่มี เป้าหมายร่วมกัน (Joint KPIs) (ส านักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2565) โดยงบประมานแผนงานบูรณาการ แต่ละแผนจะมีนายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมายท าหน้าที่เป็นผู้ก ากับดูแลและติดตามผลการ ด าเนินงานตามแผนงานบูรณาการ ทั้งนี้ นับตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 ซึ่งเป็นปีแรกที่มีการจัดท างบประมาณแผนงานบูรณาการจนถึง ปัจจุบัน รัฐบาลได้มีการจัดสรรงบประมาณรายจ ่ายประจ าปีไปแล้วรวมทั้งสิ้น 21,743,962.4797 ล้านบาท และในจ านวนนี้เป็นการจัดสรรงบประมาณในรูปแบบงบประมาณแผนงานบูรณาการรวมทั้งสิ้น 3,356,705.6495ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 15.44 ของงบประมาณรายจ่ายทั้งหมด
196 ตารางที่ 1 ภาพรวมการจัดสรรงบประมาณแผนงานบูรณาการกับงบประมาณรายจ่ายประจ าปี ระหว่างปี พ.ศ. 2560 -2566 ปีงบประมาณ พ.ศ. งบประมาณรายจ่ายประจ าปี (ล้านบาท) งบประมาณแผนงานบูรณาการ (ล้านบาท) สัดส่วนต่อ งปม. รายจ่ายประจ าปี 2560 2,923,000.0000 704,197.3689 24.09 2561 3,050,000.0000 942,805.5757 30.91 2562 3,000,000.0000 806,244.7270 26.87 2563 3,200,000.0000 230,058.4944 7.19 2564 3,285,962.4797 250,742.3394 7.63 2565 3,100,000.0000 204,179.4441 6.59 2566 3,185,000.0000 218,477.7000 6.86 รวม 21,743,962.4797 3,356,705.6495 15.44 ที่มา : ดัดแปลงจาก ส านักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2565 ตัวอย่างของการก าหนดหน่วยงานเจ้าภาพและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น แผนงานบูรณาการป้องกัน ปราบปราบและบ าบัดรักษาผู้ติดยาเสพติด มีรองนายกรัฐมนตรีคือ นายวิษณุ เครืองาม เป็นผู้ก ากับดูแลและติดตาม ผลการด าเนินงานตามแผนงานบูรณาการ และมีส านักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามยาเสพติด กระทรวง ยุติธรรม เป็นหน่วยงานเจ้าภาพ และมีหน่วยงานระดับกรมของกระทรวงต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการป้องกัน ปราบปราบ และบ าบัดรักษาผู้ติดยาเสพติด เข้ามาจัดท าค าของบประมาณและด าเนินการร่วมกัน เป็นต้น (ส านักงบประมาณ, 2565) อย่างไรก็ตาม แม้ว่าการจัดสรรงบประมาณตามแผนงานบูรณาการจะมีเจตนาที่จะให้หน่วยงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องมีการบูรณาการการด าเนินงานร ่วมกัน มีเป้าหมาย มีวัตถุประสงค์ และมีการด าเนินงานที่เชื่อมโยง สอดคล้อง และสนับสนุนซึ่งกันและกัน แต่การด าเนินงานที่ผ่านมายังคงมีปัญหาและอุปสรรคบางประการของการ ด าเนินงาน ที่อาจจะยังไม่สอดคล้องหรือเป็นไปตามหลักการของงบประมาณแผนงานบูรณาการเท่าที่ควร ประกำรแรก พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ก าหนดให้งบประมาณรายจ่ายบูรณาการต้อง สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ ส านักงบประมาณจึงได้ก าหนดหลักเกณฑ์และวิธีการจัดท างบประมาณรายจ่ายบูรณาการ คือ เป็นการด าเนินการแก้ไขปัญหาและพัฒนาประเทศภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ แผนแม ่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและแผนระดับชาติอื่น ๆ และนโยบายรัฐบาลในประเด็น (Agenda) หรือการ พัฒนาในระดับพื้นที่ (Area) ที่รัฐบาลต้องการขับเคลื่อนให้เกิดผลสัมฤทธิ์อย่างเป็นรูปธรรม มีความเร่งด่วน มีกรอบ ระยะเวลาที่ชัดเจน และมีความส าคัญในระดับวาระแห่งชาติ (ส านักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2565) ซึ่งแผน ต่าง ๆ เหล่านี้เป็นแผนระดับชาติที่ต้องอาศัยความต่อเนื่องในการด าเนินงาน ในขณะที่งบประมาณแผนงานบูรณาการ เป็นเพียงแผนการใช้จ่ายงบประมาณรายประจ าปี ทั้งนี้ จากการศึกษาการก าหนดเป้าหมายและตัวชี้วัดของแผนงาน บูรณาการ เช่น แผนงานบูรณาการการปฏิรูปกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม ประจ าปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 -2562 ของเกษมศานต์ โชติชาครพันธุ์ และคณะ (2561) พบว่า การก าหนดเป้าหมายและตัวชี้วัดของแผนงานบูรณาการฯ แม้จะเป็นไปในทิศทางเดียวกันและมีความต ่อเนื่องกัน แต ่ยังขาดการจัดล าดับ (Priority) ของการด าเนินงาน ที่ชัดเจน โดยเฉพาะในประเด็นที่ว่า การด าเนินงานตามแผนงานบูรณาการฯ ในแต่ละปีงบประมาณ ต้องการให้
197 เกิดผลลัพธ์หรือการเปลี่ยนแปลงอะไร และภายในระยะในระยะเวลาใด และความส าเร็จในภาพรวมของแผนงาน บูรณาการจะไปสิ้นสุดที่ตรงไหน ประกำรที่สอง ความต ่อเนื ่องในการจัดสรรงบประมาณให้แต ่ละแผนงานบูรณาการ จากรายงานการ วิเคราะห์งบประมาณแผนงานบูรณาการ ประจ าปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 - 2566 ของส านักงานเลขาธิการสภา ผู้แทนราษฎร (2565) พบว่างบประมาณในแต่ละปีมีทั้งเพิ่มขึ้นและลดลง และในภาพรวมมีแนวโน้มลดลงทุกปี (รายละเอียดตามที่แสดงในตารางที่ 1) โดยในส่วนของประเด็นหรือชื่อแผนงานบูรณาการมีการปรับเปลี่ยนทุกปี ท า ให้บางแผนงานได้รับงบประมาณอย่างต่อเนื่อง แต่บางแผนงานได้รับงบประมาณบางปีเท่านั้น และแผนงานบูรณา การบางแผนที่เคยมีอยู่เดิมก็ถูกยกเลิกไป ประกำรที่สำม ปัญหาเชิงโครงสร้างของระบบราชการ กล่าวคือ แม้ว่าแต่ละหน่วยงานที่ต้องด าเนินการ ร ่วมกันในงบประมาณตามแผนงานบูรณาการเดียวกัน มีการร ่วมกันก าหนดเป้าหมาย วัตถุประสงค์ของการ ด าเนินงานร่วมกัน แต่ในทางปฏิบัติแต่ละหน่วยงานที่อยู่ในแผนงานบูรณาการ ต่างมุ่งเน้นการท างานและความส าเร็จ ตาม บทบาทภารกิจของหน ่วยงาน (Function) และความถูกต้องตามระเบียบกฎหมายของตนเองมากกว่า ความส าเร็จตามเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์ของแผนงานบูรณาการ เพราะแต่ละหน่วยงานต่างมีตัวชี้วัดความส าเร็จของ หน่วยงานตนเอง ที่ไม่ได้ถูกน ามาบูรณาการร่วมกับเป้าหมายและตัวชี้วัดของแผนงานบูรณาการ ประกำรที่สี่ แม้ว ่าโดยหลักการของการบริหารจัดการงบประมาณแผนงานบูรณาการจะก าหนดให้มี หน ่วยงานกลางที ่หน้าที่เป็น “หน ่วยงานเจ้าภาพ” ท าหน้าที่เป็นหน่วยงานกลางในการประสานงานตั้งแต่การ วางแผนบูรณาการ การก าหนดเป้าหมาย ตัวชี้วัด ของแผนบูรณาการ รวมถึงการก ากับและติดตามการด าเนินงาน ของหน่วยงานในแผนบูรณาการ แต่ในทางปฏิบัติหน่วยงานเจ้าภาพขาดอ านาจในการติดตามหรือสั่งการให้หน่วยงานอื่น ๆ ปฏิบัติตาม เนื่องจากหน่วยงานเจ้าภาพเป็นหน่วยงานในระดับเดียวกันกับหน่วยงานอื่น ๆ ที่อยู่ในแผนบูรณาการ เดียวกันและไม่มีอ านาจในการสั่งการหรือบังคับบัญชาหน่วยงานอื่นได้ ประกอบกับงบประมาณแผนงานบูรณาการ เป็นเพียงส ่วนหนึ ่งของงบประมาณของแต ่ละหน ่วยงาน ดังนั้น หน ่วยงานเหล ่านั้นจึงมักจะให้ความส าคัญกับ ความส าเร็จตามเป้าหมายและความส าเร็จของหน่วยงานตนเองเป็นหลักก่อนความส าเร็จตามเป้าหมายหรือความส าเร็จ ของแผนบูรณาการ ประกำรที่ห้ำ การขาดการบูรณาการตั้งแต่ระดับโครงการ เป้าหมายของโครงการ และเป้าหมายของแผนงาน บูรณาการ จากการศึกษาของเกษมศานต์ โชติชาครพันธุ์ และคณะ (2561) พบว่าการก าหนดโครงการและการก าหนด เป้าหมายการด าเนินงานของโครงการส่วนใหญ่เป็นการก าหนดตามบทบาทภารกิจของหน่วยงานที่ขอรับงบประมาณ ยัง ขาดการบูรณาการทั้งในเชิงเป้าหมายและการด าเนินระหว่างโครงการต่าง ๆ ที่จะสามารถสะท้อนการบรรลุเป้าหมายของ แผนงานบูรณาการ ประกำรที่หกการขาดการประเมินผลสัมฤทธิ์ของการด าเนินงานตามแผนงานบูรณาการ แม้ว่าตามหลักเกณฑ์ และวิธีการจัดท าแผนงานบูรณาการ จะก าหนดให้การจัดท าแผนงานบูรณาการต้องมีการระบุระยะเวลาด าเนินการที่ สามารถวัดผลสัมฤทธิ์ให้ชัดเจน และก าหนดระยะเวลาในการด าเนินการที่ชัดเจนระหว่าง 3-5 ปี หรือตามกรอบ ระยะเวลาที่รัฐบาลต้องด าเนินการให้เกิดผลสัมฤทธิ์ และควรก าหนดระยะเวลาให้สอดคล้องกับระยะเวลาของแผน ระดับชาติ แต่ที่ผ ่านมายังขาดการติดตามและประเมินผลสัมฤทธิ์ของแผนงานบูรณาการอย่างจริงจัง (ส านักงาน เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2565)
198 ทั้งนี้ จากปัญหาและอุปสรรคของการด าเนินงานตามงบประมาณแผนงานบูรณาการตามที่กล่าวมาข้างต้น เป็นปัญหาเชิงการบริหารจัดการมากกว ่าปัญหาในเชิงหลักการของบประมาณแผนงานบูรณาการ ดังนั้น ข้อเสนอแนะเพื่อการพัฒนาและเพิ่มประสิทธิภาพงบประมาณแผนงานบูรณาการ ประกอบด้วย 1) หน่วยงานเจ้าภาพและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง จ าเป็นต้องความส าคัญกับการวิเคราะห์ความจ าเป็น (Need Assessment) และการจัดล าดับความส าคัญของความจ าเป็นเหล ่านั้น เพื่อใช้เป็นแนวทางส าหรับการ ก าหนดโครงการต ่าง ๆ ที ่จะต้องด าเนินการตามแผนงานบูรณาการ โดยพิจารณร ่วมกับบริบทของการจัดสรร งบประมาณด้านต่าง ๆ ภายใต้กรอบและทิศทางการพัฒนาประเทศของรัฐบาลที ่ก าหนดไว้ในแผนระดับชาติ และ ก าหนดร่วมกันแผนที่การด าเนินงาน (Roadmap) ให้ชัดเจนตั้งแต่เริ่มแรกว่าแผนงานบูรณาการแต่ละแผนเมื่อเริ่มต้น ด าเนินการแล้วจะต้องการด าเนินการในเรื่องใดก่อน-หลัง ต้องการเห็นผลส าเร็จอะไรในแต่ละปีงบประมาณ และ ความส าเร็จสุดท้ายหรือผลผลิตหรือผลลัพธ์สุดท้ายที่ต้องการให้เกิดขึ้นของแผนงานบูรณาการคืออะไร และจะต้อง เกิดขึ้น ภายในระยะเวลาใด 2) หน่วยงานต่าง ๆ ควรให้ความส าคัญกับการก าหนดเป้าหมายและตัวชี้วัดความส าเร็จของแผนงานบูรณา การ รวมถึงจุดสิ้นสุดหรือผลส าเร็จสุดท้าย (Ultimate Outcomes) ที่ชัดเจน และมีความเหมาะสมกับระดับชั้นของ แผนงานบูรณาการที่เป็นเพียงแผนการด าเนินงานประจ าปี ที่ต้องอาศัยการด าเนินการอย่างต่อเนื่อง การก าหนดเป้าหมาย และตัวชี้วัดต้องมีความท้าทายและยกระดับการด าเนินงานที่สามารถน าไปสู่ความส าเร็จที่เป็นความส าเร็จในภาพรวม ของแผนในระยะยาวได้ มิใช่เป็นเพียงความส าเร็จเฉพาะของหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งเท่านั้น ทั้งนี้ เพื่อให้การ ด าเนินงานตามแผนงานบูรณาการมีความต่อเนื ่องและท าให้การด าเนินงานในแต่ละปีเป็นส ่วนประกอบหนึ่ง (Jigsaw) ที่เติมเต็มการด าเนินงานในของภาพรวมของการขับเคลื่อนการด าเนินงานและการพัฒนาตามแผนงาน บูรณาการในภาพรวม 3) การบูรณาการอย ่างเป็นระบบ ต้องค านึงถึงความสอดคล้องเชื ่อมโยงลดหลั ่นกัน (Alignment and Cascading) ของเป้าหมาย ตัวชี้วัด และโครงการต่าง ๆ นอกจากนี้ การบูรณาการจะต้องเกิดขึ้นตั้งแต่การบูรณาการใน ระดับโครงการ เป้าหมายของโครงการ แนวทางการด าเนินงานและเป้าหมายของแนวทางการด าเนินงาน ที่จะน าไปสู่การบรรลุ เป้าหมายของแผนงานบูรณาการ มิใช่การก าหนดโครงการตามบริบทและความต้องการของหน่วยงานตนเอง รวมถึงการมี ช่องทางหรือเครื่องมือที่สามารถช่วยให้หน่วยงานต่าง ๆ ในแผนงานบูรณาการสามารถหลอมรวมกันท างานเข้าด้วยกันได้ ทั้งที่เป็นการใช้จ่ายงบประมาณ การใช้อุปกรณ์และเครื่องมือในการปฏิบัติงาน และการใช้ศักยภาพของบุคลากรร่วมกัน 4) ควรมีระบบและกลไกที่ชัดเจนและมีประสิทธิภาพที่สามารถช่วยให้หน่วยงานเจ้าภาพสามารถก ากับ ติดตาม และเร่งรัดให้หน่วยงานต่าง ๆ ในแผนงานบูรณาการด าเนินการ การด าเนินงานตามทิศทาง เป้าหมายและตัวชี้วัดของ แผนงานบูรณาการ 5) ควรมีระบบการติดตามและประเมินผลสัมฤทธิ์ของการด าเนินงานตามแผนงานบูรณาการ เพื่อที่จะใช้ ผลการติดตามและประเมินดังกล่าวมาใช้เป็นข้อมูลในการจัดสรรงบประมาณแผนงานบูรณาการในปีงบประมาณ ถัดไป เพื่อที่รัฐบาลสามารถตอบได้ว่า ผลผลิตและผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจากการใช้จ่ายงบประมาณที่มีจุดมุ่งหมายเฉพาะ นั้นเป็นอย่างไร การจัดสรรงบประมาณในลักษณะบูรณาการสามารถแก้ไขปัญหาในเรื่องนั้น ๆ ได้มากน้อยเพียงใด แผนงานบูรณาการเรื่องใดจะต้องมีการด าเนินการต่อในปีงบประมาณถัดไป แผนงานบูรณาการใดท าแล้วประสบ ความส าเร็จ หรือแผนงานบูรณาการใดท าแล้วไม่ประสบความส าเร็จภายใต้กรอบระยะเวลาที่ก าหนด
199 บทสรุป การบริหารจัดการแบบบูรณาการเป็นแนวคิดทางการบริหารที่ต้องการให้หน่วยงานทต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง เข้า มาร่วมกันด าเนินการตั้งแต่การวางแผน การด าเนินงาน และการได้รับผลส าเร็จของการด าเนินงานร่วมกัน ตลอด ระยะเวลาหลายปีที่ผ่านมาระบบราชการไทย มีความพยายามที่จะน าแนวคิดดังกล่าวมาใช้ในการบริหารจัดการ ภาครัฐ และหนึ่งในการบริหารแบบบูรณาการตามที่น าเสนอในบทความนี้คืองบประมาณแผนงานบูรณาการ เป็น ตัวอย่างของความพยายามที่จะบูรณาการการด าเนินงานตั้งแต่ต้นทางของการด าเนินงานของภาครัฐผ่านระบบการ จัดสรรงบประมาณ อย่างไรก็ตาม การท างานร่วมกันระหว่างหน่วยงานของรัฐตามแนวคิดการบูรณาการยังมีปัญหา และอุปสรรคบางประการที่จ าเป็นจะต้องได้รับการปรับปรุงแก้ไข ซึ่งเป็นปัญหาในเชิงการบริหารจัดการ ระบบและ กลไกการบริหารราชการแผ่นดินที่ยังมีข้อจ ากัดบางประการที่จะช่วยสนับสนุนการท างานร่วมกันแบบบูรณาการ ระหว่างหน่วยงาน รวมถึงค่านิยมที่หน่วยงานของรัฐยังให้ความส าคัญกับความส าเร็จของหน่วยงานตนเองมากกว่า ความส าเร็จร่วมกันระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ดังนั้น ความส าเร็จของการบูรณาการโดยเฉพาะการด าเนินงาน ตามแผนงานบูรณาการงบประมาณตามที่กล่าวมาข้างต้น จ าเป็นต้องได้รับการพัฒนาและแก้ไขปัญหาในประเด็นที่ เป็นอุปสรรคตามที่น าเสนอในบทความนี้ อย่างไรก็ตาม เนื้อหาที่น าเสนอที่น าเสนอในบทความนี้คงเป็นเพียงส ่วน หนึ่งของการแก้ไขปัญหาและอุปสรรคของการบริหารจัดการและการด าเนินงานตามงบประมาณแผนงานบูรณาการ ซึ่งต้องอาศัยการศึกษาวิจัยติดตามประเมินผลในระยะยาวต่อไป เอกสารอ้างอิง เกษมศานต์ โชติชาครพันธุ์ และคณะ. (2561). กำรจัดท ำ (ร่ำง) กรอบกำรจัดท ำงบประมำณในลักษณะบูรณำกำรด้ำนกำรปฏิรูป กฎหมำยและพัฒนำกระบวนกำรยุติธรรม ประจ ำปีงบประมำณ พ.ศ. 2563 –2564. ส านักงานกิจการยุติธรรม กระทรวงยุติธรรม. ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์ และสุขยืน เทพทอง. (2558). งบประมาณเชิงบูรณาการเพื่อการพัฒนา: กลไกการบูรณาการ ยุทธศาสตร์ของ 5 กระทรวงหลักด้านเศรษฐกิจ.วำรสำรรัฐประศำสนศำสตร์. (2).147-176. ส านักงบประมาณ. (2560). คู่มือกำรจัดท ำงบประมำณในลักษณะบูรณำกำรเชิงยุทธศำสตร์ ประจ ำปีงบประมำณ พ.ศ. 2562. ส านักงบประมาณ: กรุงเทพฯ ส านักงบประมาณ. (2565). เอกสำรงบประมำณ ฉบับที่ 3 งบประมำณรำยจ่ำย ฉบับปรับปรุง ตำมพระรำชบัญญัติ งบประมำณรำยจ่ำยประจ ำปีพ.ศ. 2565 เล่มที่ 18 (1) แผนงำนบูรณำกำร (1). ส านักงบประมาณ ส านัก นายกรัฐมนตรี ส านักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. (2565). กำรวิเครำะห์งบประมำณแผนงำนบูรณำกำร ประจ ำปีงบประมำณ พ.ศ. 2560 -2566. ส ำนักงบประมำณของรัฐสภำ. พิมพ์ครั้งที ่ 1. ส านักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร: กรุงเทพฯ. Nelli Novyarni, 2015. Integrated Approach to Budget (Unified Budget Approach) Implementation Evaluation and Medium-Term Expenditure Framework in Supporting the Implementation of Performance Based Budgeting in Bandung and Cimahi City Government in West Java. Research Journal of Finance and Accounting. 6(2). 69-78.
201 สวัสดิการสังคมบนฐานสิทธิมนุษยชน Social Welfare on Human Rights ศิริมา บุญมาเลิศ [email protected] เขมภัทท์ เย็นเปี่ยม [email protected] บทน า สิทธิมนุษยชน คือ สิทธิขั้นพื้นฐานที่มนุษย์ทุกคนพึงมี แสดงออกในเรื่องของความเท่าเทียมกัน ทั้งในเรื่อง ของศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์การด ารงชีวิตอย่างอิสระเสรี โดยไม่น าความแตกต่างในเรื่องเชื้อชาติศาสนา เพศ อายุ ภาษา สีผิว รวมทั้งสถานภาพทางกาย สุขภาพ การเมือง มาตัดสิน ซึ่งสิทธิมนุษยชนเป็นสิ่งที่ไม่อาจถ่ายทอดหรือโอน ให้แก่ผู้อื่นได้ สวัสดิการสังคมเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับคนทุกคนในสังคม ตั้งแต่แรกเกิดจนกระทั่งตาย อาจกล่าวได้ว่าวัฎ จักรชีวิต (Life Cycle) ของคนในสังคมที่ทุกคนต้องได้รับสวัสดิการขั้นพื้นฐานที่จ าเป็นต่อการด ารงชีวิตตั้งแต่อยู่ใน ครรภ์จนสิ้นสุดชีวิต ดังบทความ จากครรภ์มารดาถึงเชิงตะกอนที่เขียนโดย ศาสตราจารย์ดร.ป๋วย อึ้งภากรณ์ ได้ กล่าวถึงชีวิตของคนแต่ละคนจะต้องได้รับบริการสวัสดิการสังคมตั้งแต่เมื่ออยู่ในครรภ์มารดาควรได้รับความเอาใจใส่ และบริการเรื่องสวัสดิภาพของแม่และเด็ก เมื่อเติบโตถึงวัยเรียนก็ได้รับการศึกษาจากรัฐ การได้รับข้อมูลข่าวสารที่ เป็นประโยชน์ เมื่อเรียนจบก็มีงานท า มีรายได้เลี้ยงตัวเองและครอบครัว เกษตรกรต้องมีที่ดินส าหรับท ามาหากิน มี โอกาสรู้วิธีการประกอบอาชีพแบบใหม่ ๆ มีตลาดรองรับและขายสินค้าได้ราคายุติธรรม เจ็บป่วยเมื่อใดสามารถพบ แพทย์ได้สะดวกรัฐบาลจะต้องให้บริการการแพทย์และป้องกันโรคฟรี มีอากาศบริสุทธิ์ส าหรับหายใจ น ้าดื่มบริสุทธิ์ ส าหรับดื่ม มีส่วนร่วมในกิจกรรมทางการเมืองและสังคม เมื่อมีครอบครัวก็สามารถเลี้ยงดูครอบครัวได้ เมื่อตายแล้ว ยังมีทรัพย์สมบัติเหลือไว้ให้ครอบครัว บทความนี้กล่าวถึงบริการสังคมพื้นฐานที่รัฐต้องจัดให้กับสมาชิกทุกคนใน สังคม และประชาชนควรมีโอกาสเข้าถึงบริการของรัฐอย ่างเท ่าเทียมกัน สะท้อนสวัสดิการสังคมที ่คนไทย พึงได้รับจากรัฐ เพราะสวัสดิการสังคม เป็นเรื่องของทุกคนในสังคม ค าว่า “สวัสดิการ” หรือ “สวัสดิภาพ” มีความหมายใน แง่การอยู่ดีกินดีของทุกคน (Social well- being) ไม่เฉพาะผู้ยากไร้เท่านั้น คนทุกคนที่เกิดมาในโลกนี้ ตามปฏิญญา สากลขององค์การสหประชาชาติในเรื่องสิทธิมนุษยชนก าหนดว่า คนทุกคนจะต้องได้รับการตอบสนองความต้องการขั้น พื้นฐาน อันเป็นสิทธิที่ทุกคนจะต้องได้รับ และเป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องจัดบริการต่าง ๆไว้ให้ไม่ว่าประชาชนคนนั้นจะ อาศัยอยู่ในเมืองใหญ่ หรือในชนบทที่ห่างไกล เป็นความพยายามส่งเสริมให้ประชาชนมีมาตรฐานความเป็นอยู่ขั้น พื้นฐานที่มั่นคง โดยครอบคลุมการบริการกับบุคคลและชุมชนในลักษณะการพัฒนาสังคม และการเสริมสร้างให้ บุคคลสามารถเผชิญกับสภาพปัญหาทางร ่างกาย จิตใจ เศรษฐกิจ และสังคมตลอดจนการพยายามขจัดสภาวะที่ พึ่งตนเองไม่ได้ของประชาชนให้หมดไป
202 เนื้อหา ประเทศสมาชิกสหประชาชาติได้รับรองปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (Universal Declaration of Human Right: UDHR) โดยสมัชชาแห่งสหประชาชาติ ถือเป็นการก าหนดมาตรฐานสากลด้านสิทธิมนุษยชนซึ่งไทย เป็นประเทศหนึ่งที่ร่วมกับประเทศต่าง ๆ ให้การรับรองปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติสิทธิ ที่ระบุไว้ในปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน สิทธิต่อชีวิต เสรีภาพและความปลอดภัยของบุคคล การศึกษา เสรีภาพทางความคิด ศาสนา การแสดงออก การมีงานท า ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ ซึ่ง อ้างอิงจาก Universal Declaration of Human Rights (1948) กล ่าวถึง สิทธิมนุษยชนซึ่งมีสาระส าคัญด้วยกัน 5 ด้าน ได้แก่ 1. สิทธิพลเมือง (Civil Rights) คือ มีเสรีภาพรวมทั้งความมั่นคงในชีวิต ไม่ถูกทรมาน ไม่ถูกท าร้าย หรือถูก ฆ่าเสมอภาคต่อกฎหมาย รวมทั้งสิทธิที่จะได้รับสัญชาติ เป็นต้น 2. สิทธิทางการเมือง (Political Rights) คือ สิทธิในการมีส ่วนร ่วมกับรัฐในการด าเนินกิจการอันเป็น ประโยชน์ต่อสาธารณะ ได้แก่ การรวมกลุ่มเป็นพรรคการเมือง การชุมนุมโดยสงบ และการเลือกตั้งอย่างเสรี 3. สิทธิทางสังคม (Social Rights) คือ สิทธิในการได้รับการศึกษาตามเกณฑ์ ได้รับหลักประกันด้าน สุขภาพขั้นพื้นฐานอย่างทั่วถึง ได้รับความมั่นคงทางสังคม มีเสรีภาพในการเลือกคู่ครองของตนเองตลอดจนการ ตัดสินใจสร้างครอบครัว เป็นต้น 4. สิทธิทางเศรษฐกิจ (Economic Rights) คือ การมีงานท าสามารถเลือกงานได้อย่างอิสระ รวมทั้งต้อง ได้รับค่าจ้างอย่างเหมาะสม สามารถเป็นเจ้าของทรัพย์สิน เป็นต้น 5. สิทธิทางวัฒนธรรม (Cultural Rights) คือ ประชาชนมีเสรีภาพในการใช้ภาษาท้องถิ่นของตน สามารถ แต่งกายตามวัฒนธรรม รวมทั้งปฏิบัติตนตามวัฒนธรรมประเพณีท้องถิ่น ปฏิบัติตามความเชื่อทางศาสนา พักผ่อน หย่อนใจรับชมศิลปวัฒนธรรมและเรื่องบันเทิงเริงใจได้โดยไม่มีใครบังคับ เป็นต้น มาตรา 80 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยก าหนดให้รัฐต้องคุ้มครองและพัฒนาเด็กและเยาวชน ส่งเสริม ความเสมอภาคของหญิงและชาย เสริมสร้างและพัฒนาความเป็นปึกแผ่นของครอบครัว และความเข้มแข็งของชุมชน รวมทั้งรัฐต้องสงเคราะห์คนชรา ผู้ยากไร้ ผู้พิการหรือทุพพลภาพและผู้ด้อยโอกาสให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีและพึ่งตนเอง ได้ดังนั้น จึงสมควรมีกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคมเพื่อเป็นกฎหมายแม่บทในการจัดสวัสดิการ สังคมทั้งในส ่วนของภาครัฐและภาคเอกชน ตลอดจนส ่งเสริมและสนับสนุนให้บุคคล ครอบครัว ชุมชน องค์กร ปกครองส ่วนท้องถิ่น และองค์กรอื ่น ได้เข้ามามีส ่วนร ่วมในการจัดสวัสดิการสังคม ทั้งนี้ เพื ่อประโยชน์ในการ เสริมสร้างความมั่นคงทางสังคมให้เป็นไปอย่างทั่วถึง เหมาะสม และเป็นธรรม จึงจ าเป็นต้องตราพระราชบัญญัติ ส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคมเป็นกฎหมายที่ก าหนดกลไกการประสานงานสวัสดิการสังคม เพื่อให้มีความคล่องตัว และต่อเนื่องในการแก้ปัญหาสังคมด้านต่าง ๆ โดยให้มีคณะกรรมการส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคมแห่งชาติเป็น องค์กรที่รับผิดชอบก าหนดมาตรฐานการจัดสวัสดิการสังคม และให้มีกองทุนส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคมเพื่อเป็น ทุนใช้จ่ายในการจัดสวัสดิการสังคม พระราชบัญญัติส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ. 2546 มีสาระส าคัญ คือ ก าหนดความหมายของค าว่า “สวัสดิการสังคม”(มาตรา 3) ให้มีความหมายว่า ระบบการจัดบริการทางสังคมซึ่ง เกี่ยวกับการป้องกัน การแก้ไขปัญหา การพัฒนา และการส่งเสริมความมั่นคงทางสังคม เพื่อตอบสนองความจ าเป็น ขั้นพื้นฐานของประชาชน ให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีและพึ่งตนเองได้อย่างทั่วถึง เหมาะสมเป็นธรรม และให้เป็นไปตาม มาตรฐาน ทั้งทางด้านการศึกษา สุขภาพอนามัย ที่อยู่อาศัย การท างาน และการมีรายได้ นันทนาการ กระบวนการ
203 ยุติธรรม และบริการทางสังคมทั่วไป โดยค านึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิที่ประชาชนจะต้องได้รับ และการมี ส่วนร่วมในการจัดสวัสดิการสังคมทุกระดับ ก าหนดแนวทางการจัดสวัสดิการสังคมขององค์การสวัสดิการสังคมให้แก่ ผู้รับบริการสวัสดิการสังคม (มาตรา 5) โดยต้องค านึงถึงสาขาต่าง ๆ ที่จะด าเนินการตามความจ าเป็น และก าหนด ลักษณะหรือรูปแบบวิธีการในการด าเนินการ เช่น การส่งเสริม การพัฒนา การป้องกัน หรือการบ าบัดฟื้นฟู เป็นต้น โดยให้ครอบครัว ชุมชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และองค์กรอื่นที่เกี่ยวข้องได้มีส่วนร่วมด้วย ทศวรรษที่ 1980 - 1990 สังคมไทยเริ่มเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยท าให้ภาคประชาสังคมเข้มแข็งขึ้น และ เป็นตัวกลางระหว่างรัฐและสังคมเพื่อเคลื่อนไหวเรียกร้องด้านสวัสดิการ เริ่มมีการขยายการครอบคลุมสวัสดิการไป ยังกลุ่มประชากรอื่นที่นอกเหนือจากข้าราชการ และครอบคลุมความเสี่ยงทางสังคมชนิดอื่นๆตามมา เช่น การสร้าง ระบบประกันสังคมในปี พ.ศ. 2533 การขยายสิทธิเรียนฟรี เป็นต้น อย่างไรก็ดี สวัสดิการที่มีก็ยังไม่เพียงพอ วิกฤติ เศรษฐกิจต้มย ากุ้ง เมื่อปีพ.ศ. 2540 ส่งสัญญาณที่ดีว่า ระบบป้องกันของสังคมไทยยังไม่ดีพอที่จะรับความเสียหาย ร้ายแรงจากผลกระทบและความไม่แน่นอนของเศรษฐกิจโลกได้ ปัญหาสังคมต่าง ๆ จึงเป็นตัวบ่งชี้ว่า รัฐไทยต้อง ขยายการประกันสวัสดิภาพของประชาชน ซึ่งแม้รัฐไทยต้องอยู่ภายใต้ภาวะรัดเข็มขัด การตัดลดงบประมาณด้าน สังคมของรัฐบาลชวน หลีกภัย สร้างความไม่พอใจแก่สังคม และเปิดช่องทางสนับสนุนให้รัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ที่มี นโยบายทางสังคมได้รับความสนใจจนได้เข้ามาเป็นรัฐบาล เช่น นโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรค กองทุนหมู่บ้าน พัก หนี้เกษตรกร ประกันราคาเกษตร เป็นต้น วิกฤติการเมืองตั้งแต่ปี พ.ศ. 2549 ส ่งผลให้รัฐบาลขาดเสถียรภาพ นโยบายสังคมที่วางหลักไว้จึงขาดความต่อเนื่องและไม่สามารถพัฒนาให้ทันกับความต้องการของคนในสังคม รัฐบาล ไทยจึงจ าเป็นต้องมีสวัสดิการเพื่อรองรับความเสี่ยงในอนาคต ระบบป้องกันสังคมที่ดีจะช่วยลดความเสียหายจากวิกฤติ เศรษฐกิจ และความท้าทายอื่น ๆ เช่น การเข้าสู่สังคมสูงวัย ที่ท าให้ต้องค านึงเรื่องการจัดเก็บภาษี การก าหนด นโยบายสวัสดิการสังคมที่ตอบสนองต่อความต้องการของผู้สูงวัย และปฏิรูประบบประกันสังคมที่ค านึงถึงสวัสดิการ ของผู้สูงวัย อีกทั้งค่านิยมของปัจเจกชนแบบใหม่ในอนาคตที่มากขึ้น จึงจะน าไปสู่การจัดสวัสดิการที่ครอบคลุมตาม แนวคิดตั้งแต่แรกเกิดจนเกษียณอายุได้ ดังเช่นประเทศในกลุ่มนอร์ดิก (สแกนดิเนเวีย) อาทิ สวีเดน ฟินแลนด์ นอร์เวย์ เป็นต้น เป็นกลุ่มประเทศที่ มีการจัดเก็บภาษีกับประชาชนสูงถึงร้อยละ 50 ของรายได้ เปรียบเทียบได้ว่ารายได้ 100 บาท ประชาชนยินดีจ่าย ภาษีให้กับรัฐมากถึง 50 บาท เพื่อให้รัฐน ามาจัดสวัสดิการให้ ตั้งแต่เกิดจนกระทั่งในยามเกษียณอายุ ยกตัวอย่าง ประเทศสวีเดนซึ่งถือเป็นต้นแบบรัฐสวัสดิการแห่งหยึ่งของโลก น าภาษีที่จัดเก็บจากประชาชนน ามาจัดสัสดิการให้ ดังนี้(ลงทุนแมน, 2565) 1. พ่อแม่สามารถลางานเพิ่มเติมจากสิทธิ์การลางานปกติได้รวมกันทั้งสิ้น 480 วัน 2. พ่อแม่ได้สิทธิ์เลี้ยงดูบุตรตั้งแต่แรกเกิดจนกระทั่งเด็กมีอายุ 12 ปีโดยได้รับค่าจ่างเกือบ 80 % ของ รายได้หรือไม่เกิน 100,000 บาทต่อเดือน 3. มีวันลาหยุดพิเศษเพิ่มเติมให้กับพ่อแม่ที่ต้องการดูแลลูกที่ป่วย 4. เงินสนับสนุนเดือนละประมาณ 4,500 บาทต่อเด็ก 1 คน จนกระทั่งมีอายุครบ 16 ปี 5. รัฐช่วยรับผิดชอบค่าใช้จ่ายโดยส่วนใหญ่ให้กับเด็กของศูนย์รับเลี้ยงเด็ก อาทิ ค่าอาหารเช้า ค่าอาหาร กลางวันฟรี 6. รัฐสนับสนุนเรื่องการศึกษาโดยให้เงินอุดหนุนค่าเล่าเรียนตั้งแต่ระดับชั้นอนุบาลจนถึงมหาวิทยาลัย โดย อุดหนุนให้กับสถานศึกษาทั้งภาครัฐและเอกชน
204 7. รักษาฟรี ทั้งทางร่างกายและทันตกรรม จนกระทั่งอายุ 23 ปี หากอายุเกินกว่านี้ ยังได้รับเงินช่วยเหลือจากรัฐ ส่วนหนึ่ง 8. สวัสดิการจ่ายเงินชดเชยให้กับผู้ว่างง่าน 80 % จากรายได้เดิม ไม่เกิน 2,400 บาท/วัน ส าหรับ 200 วัน แรก และจ่ายในอัตราที่ต ่าลงมาในอีก 100 วันถัดมา 9. ผู้ที่มีรายได้ต ่า ยังมีเงินสนับสนุนค่าเช่าบ้าน (ขึ้นอยู่กับรายได้ จ านวนผู้อยู่อาศัย และค่าเช่า) 10. ส่วนลด ค่าโดยสารสาธารณะหรือส่วนลดค่าบริการรถแท๊กซี่ หรือบางเวลาไม่คิดค่าโดยสาร 11. เงินบ านาญรายเดือนตั้งแต่หลักหมื่นจนถึงหลักแสนบาทต่อเดือน ขึ้นอยู่ระยะเวลาการท างาน ฐาน เงินเดือน กองทุนบ านาญอื่น ๆ แต่โดยส ่วนใหญ่จะมาจากกองทุนบ านาญส ่วนกลางที่ภาครัฐจัดสรรให้ โดยเงิน บ านาญรายเดือนจะครอบคลุมประชากร 100 % ของประเทศ 12. อะพาร์ตเมนต์ราคาถูกที่มีเจ้าหน้าที่ดูแลทุกเรื่องในชีวิตประจ าวัน 13. หากมีบ้านเป็นของตัวเอง จะจัดเจ้าหน้าที่มาคอยดูแลช่วยเหลือไม่ว่าจะเป็นพยาบาล แม่บ้าน หรือช่าง โดยได้รับสนับสนุนจากเทศบาลในแต่ละท้องถิ่น ดังนั้น รัฐไทยจึงจ าเป็นต้องปฏิรูปนโยบายสวัสดิการใหม่หรือสร้างรัฐสวัสดิการขึ้นมาเพื่อรองรับความเสี่ยงสังคม แบบใหม่ในอนาคต จะเลือกปฏิรูปไปในทิศทางใดต้องพิจารณาข้อดีข้อเสียและข้อจ ากัดของแต่ละรูปแบบ ถ้าจะเดิน รอยตามแบบรัฐสวัสดิการตะวันตก การปฏิรูประบบอื่นที่เป็นเงื่อนไขส าคัญ ย่อมส่งผลให้การเปลี่ยนแปลงเป็นรัฐ สวัสดิการแบบตะวันตกเกิดขึ้นได้ยาก เพราะเราจ าเป็นต้องปฏิรูประบบการจัดเก็บภาษีที่มิใช่ภาษีมูลค่าเพิ่มเพียง อย่างเดียวและต้องเก็บจากสมาชิกทุกคน ประชาชนต้องมีค่านิยมการจ่ายภาษีต้องเข้มแข็ง เพื่อสะท้อนว่าสมาชิกใน สังคมแต่ละคนมีหน้าที่และความรับผิดชอบซึ่งกัน โดยคนที่มีรายได้มากกว่าต้องเสียมากกว่า นโยบายสวัสดิการต้อง เชื่อมโยงกับระบบเศรษฐกิจและระบบการศึกษาเพื่อให้ประเทศก้าวไปสู่อุตสาหกรรมได้ส าเร็จเพื่อเพิ่มผลผลิตและ รายได้ของประเทศ นอกจากนี้ระบบประชาธิปไตย ความโปร ่งใส และระบบตรวจสอบต้องเข้มแข็ง ค่านิยมของ สังคมไทยปัจจุบันระบอบอุปถัมภ์ยังปรากฏอยู่ ประชาชนยังคงเชื่อว่านักการเมืองท้องถิ่นต้องมีหน้าที่ช่วยเหลือ ลูกบ้านผ่านความสัมพันธ์ส่วนตัว ไม่ได้มาจากฐานสิทธิและหน้าที่ ถ้าเรื่องเหล่านี้ยังไม่มีการเปลี่ยนแปลง การสร้างรัฐ สวัสดิการตามแบบตะวันตกที่เกิดจากนโยบายฐานรากขึ้นไปสู่บน จากฐานสิทธิและหน้าที่ จากฐานการตรวจสอบ และความโปร่งใส และจากฐานการมีส่วนร่วมของประชาชนจะเป็นไปด้วยความยากล าบาก บทสรุป การจะเป็นรัฐสวัสดิการได้นั้น รัฐจะต้องเปลี่ยนมุมมองใหม่จากที่มองว่า “รับ” แล้วจึง “ให้” มาเป็น “ให้” แล้วจึง “รับ” กล ่าวคือ การเสียภาษีจะหักมากหรือน้อย ขึ้นอยู่กับอาชีพ รายได้ เป็นฐาน มาเป็นการจัดสวัสดิการให้ ประชาชนอย่างเต็มที่ เพื่อให้ประชาชนได้มีโอกาสในการหางานท า สร้างอาชีพ สร้างธุรกิจที่แตกต่างหลากหลาย โดย ไม่ต้องกังวลเรื่องการเลี้ยงดูครอบครัวและในยามที่ตัวเองต้องตกงาน ขาดรายได้ หรือเจ็บป่วย ซึ่งเป็นแนวคิดที่ยึดคน เป็นศูนย์กลาง ท าให้คุณภาพชีวิตของประชาชนดีในทุกระดับตั้งแต่เกิดจนชราภาพ ทั้งนี้ มีความเกี่ยวข้องกับภาษี และงบประมาณที่รัฐควรต้องหันมาทบทวนและปฏิรูปเรื่องโครงสร้างภาษีและการจัดเก็บภาษีเสียใหม่ เพราะจาก ข้อมูลสถิติการจัดเก็บภาษีของประเทศไทยถือว่าจะเก็บจากประชาชนได้มากที่สุดเมื่อเทียบกับกลุ่มประเทศอาเซียน คือ 16 % ต ่อ GDP (Tax Policy Bureau, 2017) แต ่ภาษีส ่วนใหญ่ที ่จัดเก็บได้จะเป็นภาษีบริโภคมากถึง 30 % ขณะที่ภาษีความมั่งคั่งหรือภาษีทรัพย์สินจัดเก็บได้เพียง 1% จึงท าให้มีงบประมาณที่ไม่เพียงพอต่อการน าไปจัด
205 สวัสดิการ โดยเฉพาะจัดสวัสดิการแบบถ้วนหน้า ซึ่งหากรัฐบาลที่เข้ามาบริหารสามารถปฎิรูปเรื่องการคลังและ งบประมาณใหม่ได้ โดยมุ่งเน้นไปที่การจัดสวัสดิการสังคมมากขึ้น ควบคู่กับความโปร ่งใส และระบบตรวจสอบที่ เข้มแข็ง จะท าให้ประชาชนทุกระดับเกิดความไว้เนื้อเชื่อใจและยินยอมในการจ่ายภาษี เพื่อให้รัฐน ามาจัดสวัสดิการ สังคมที่จะน าไปสู่การลดความเหลื่อมล ้า ความเท่าเทียมกัน บนฐานคิดที่ยึดโยงกับค าว่า “สิทธิมนุษยชน” นั่นเอง เอกสารอ้างอิง ระพีพรรณ ค าหอม. (2557). สวัสดิกำรสังคมกับสังคมไทย. กรุงเทพฯ: ส านักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. ลงทุนแมน. (2565). ท ำไมชำวสวีเดนจึงยอมเสียภำษีครึ่งหนึ่งของรำยได้. (ออนไลน์). สืบค้น วันที่ 18 สิงหาคม 2565 จาก https://www.longtunman.com. วันทนีย์ วาสิกะสิน, สุรางค์รัตน์ วศินารมณ์ และ กิติพัฒน์นนทปัทมะดุลย์. (2553). ควำมรู้ทั่วไปเกี่ยวกับสวัสดิกำร สังคมและสังคมสงเครำะห์. กรุงเทพฯ : ส านักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. ส านักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ. (ออนไลน์). สืบค้น วันที่ 18 สิงหาคม 2565 จาก https://www.nhrc.or.th. Tax Policy Bureau. (2017). Tax rate in ASEAN countries. Tax Policy Journal. 1(42). 1-5. The United Nations. (1948). Universal Declaration of Human Rights. Cited 2022 Augst 18. Available from: https://www.un.org.
207 การจัดการข้อมูลขนาดใหญ่ของการบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ในประเทศไทย Big Data Management of the New Public Sector Administration in Thailand มนตรี พานิชยานุวัฒน์ [email protected] บทน า การบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) จะเป็นการบริหารที่จะต้องมีการปรับเปลี่ยน โดยน าหลักเรื่องของการเพิ่มประสิทธิภาพของระบบราชการ ซึ่งจะต้องอาศัยการแสวงหาประสิทธิภาพในการปฏิบัติ ราชการที่มุ่งสู่ความเป็นเลิศ โดยอาจน าแนวทางหรือวิธีการบริหารงานของภาคเอกชนมาปรับใช้กับการงานภาครัฐ โดยเน้นการปรับปรุงการบริการและการด าเนินงานให้สอดคล้องกับเทคโนโลยีที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วและ สถานการณ์ของการแข่งขันที่รุนแรง และการที่ภาครัฐจะบริหารจัดการเพื่อรองรับการสถานการณ์ดังกล่าว จ าเป็นต้อง มีจัดการจัดการข้อมูลที ่มีประสิทธิภาพ โดยในภาครัฐจะเป็นข้อมูลขนาดใหญ ่ (Big Data) ที ่มีความเกี ่ยวข้องกับ สภาพแวดล้อมของข้อมูล การจัดเก็บข้อมูล การวิเคราะห์ข้อมูล การน าข้อมูลไปใช้อย่างบูรณาการ และการให้บริการ ข้อมูลข้ามหน่วยงาน และเพื่อให้การจัดการข้อมูลขนาดใหญ่เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศ องค์กรภาครัฐซึ่ง เป็นเจ้าของข้อมูลส าคัญจะต้องมีการวางนโยบายเพื่อการพัฒนาการใช้ประโยชน์จากข้อมูลให้เป็นในทิศทางเดียวกัน มีระบบการจัดการที่รวดเร็ว ปลอดภัยและควบคุมได้ เนื้อหา การจัดการข้อมูลขนาดใหญ่ของภาครัฐ จะมีแนวทางของการจัดการข้อมูล อันได้แก่ การมีคณะกรรมการ เพื่อขับเคลื่อนนโยบายเพื่อการใช้ประโยชน์จากข้อมูลขนาดใหญ่ (Big Data) การมีศูนย์ข้อมูล (Data Center และ คลาวด์คอมพิวติ้ง (Cloud Computing) กรณีของประเทศไทยได้มีการจัดตั้งสถาบันส่งเสริมการวิเคราะห์และการ บริหารข้อมูลขนาดใหญ่ภาครัฐ (GBDi) เป็นหน่วยงานภายใต้ส านักงานส่งเสริมเศรษฐกิจดิจิทัล ซึ่งมีการจัดตั้งขึ้นเพื่อ ส่งเสริมและสนับสนุนการด าเนินงานด้านการจัดการข้อมูลขนาดใหญ่ของหน่วยงานภาครัฐ และมีการด าเนินงานร่วมกับ ส านักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล ซึ่งมีกรอบของการจัดการดังนี้ 1. การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านสารสนเทศภาครัฐ (Government Infrastructure) มีการวางแผน เพื่อให้หน่วยงานภาครัฐแต่ละหน่วยงานที่มีลักษณะการใช้ทรัพยากรประมวลผลที่แตกต่างกันไปตามพันธกิจและชั้น ความลับของข้อมูล ให้มีความพร้อมด้านสารสนเทศอย่างเท่ากัน โดยการออกแบบโครงสร้างการประมวลผลพื้นฐาน ของหน ่วยงานภาครัฐให้สามารถเข้าถึงทรัพยากรคอมพิวเตอร์ได้อย ่างรวดเร็วและทั ่วถึงทันต ่อความต้องการ ในการเปลี ่ยนแปลงเข้าสู ่รัฐบาลดิจิทัล การเพิ ่มความต ่อเนื ่องในการให้บริการระบบงานของภาครัฐให้เป็นไปตาม มาตรฐานสากล การดูแลรักษาความปลอดภัยระบบงานและข้อมูลที่มีชั้นความลับเป็นไปตามมาตรฐานสากล การแลกเปลี่ยน ข้อมูลข้ามหน่วยงานมีมาตรฐานและเป็นระบบรองรับการใช้งานการวิเคราะห์และใช้ประโยชน์ข้อมูลขนาดใหญ่
208 2. การพัฒนาบุคลากรภาครัฐด้านการวิเคราะห์ข้อมูล (Human Resource Development) โดยองค์กร ภาครัฐจะต้องด าเนินการวางแผนทั้งในระยะสั้น ระยะกลางและระยะยาวเพื่อพัฒนาบุคลากรให้มีศักยภาพของการ วิเคราะห์และใช้ประโยชน์ของข้อมูลขนาดใหญ่ การตระหนักถึงคุณค่าของข้อมูลและสามารถน าข้อมูลขนาดใหญ่มา สร้างมูลค่าเพิ่ม และมีการพัฒนาเครือข่ายการท างานอย่างเป็นพันธมิตรระหว่างภาครัฐและเอกชน โดยวางแผนการ อบรมเพื่อพัฒนาขีดความสามารถของกลุ่มเป้าหมาย ได้แก่ 1) กลุ่มผู้ใช้ข้อมูล จะเกี่ยวข้องกับผู้บริหารที่ท าหน้าที่ด้านนโยบายและวิชาการ ผู้ท างานด้าน บริการ จะเป็นผู้ที่น าผลจากการวิเคราะห์และน าเสนอข้อมูลมาใช้ในการประกอบการตัดสินใจและการด าเนินงาน 2) กลุ ่มผู้วิเคราะห์ประมวลผล และแสดงผลข้อมูล จะต้องมีการส ่งเสริมอบรมและพัฒนา นักวิทยาศาสตร์ข้อมูล นักวิเคราะห์ข้อมูล นักนิเทศข้อมูล ซึ่งมีหน้าที่ในการน าข้อมูลมาจากกลุ่มวิเคราะห์และ ประมวลผลมาพัฒนาภาพแบบแสดงข้อมูล เพื่อการน าเสนอข้อมูลให้กับผู้ที่ก าหนดนโยบายสามารถน าข้อมูลไปใช้ได้ อย่างมีประสิทธิภาพ 3) กลุ่มผู้สร้างและพัฒนาระบบ จะเกี่ยวข้องกับวิศวกรข้อมูล สถาปนิกข้อมูล นักวิเคราะห์ธุรกิจ ผู้จัดการโครงการและเจ้าหน้าที่เทคโนโลยีสารสนเทศด้านความปลอดภัยไซเบอร์ ซึ่งมีหน้าที่ในการออกแบบพัฒนา โครงสร้างพื้นฐานด้านข้อมูลรวมทั้งดูแลและบริหารจัดการข้อมูลให้อยู่ภาพที่พร้อมใช้งานอย่างต่อเนื่องและปลอดภัย 3. การก ากับดูแลข้อมูลภาครัฐ (Government Data Governance) ในประเทศไทยได้มีพระราชบัญญัติการ บริหารงานและการให้บริการภาครัฐผ่านระบบดิจิทัล พ.ศ. 2562 ซึ่งมีสาระส าคัญ ในการให้หน่วยงานภาครัฐทุกแห่ง มีหน้าที่ในการก ากับดูแลข้อมูลขององค์กรให้ถูกต้องตรงกันสมบูรณ์ มีความเป็นปัจจุบัน มีความปลอดภัย มีการ จัดการตามกรอบธรรมาภิบาลข้อมูล (Data Governance Framework) ของส านักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล (สพร.) โดยจะต้องมีการวางโครงสร้างบุคลากรและระบุความรับผิดชอบของผู้ที่จัดการข้อมูล การจัดท านโยบายการบริหาร จัดการข้อมูล การตรวจประเมินธรรมาภิบาลข้อมูล และการสร้างความตระหนักและองค์ความรู้ในองค์การ 4. การพัฒนาระบบรายการข้อมูลภาครัฐ (Government Data Catalog) องค์กรของรัฐจะต้องมีการสร้าง รายการชุดข้อมูลกลางภาครัฐ ซึ่งจะเป็นการรวบรวมรายการชุดข้อมูลส าคัญพร้อมค าอธิบายชุดข้อมูลจากหน่วยงาน ภาครัฐทั้งหมด เพื่อให้บุคลากรภาครัฐสามารถค้นหาแหล่งข้อมูลเพื่อใช้ประกอบการวิเคราะห์หรือให้บริการได้อย่าง สะดวก การออกแบบเครื่องมือต่าง ๆ ที่หน่วยงานภาครัฐต้องใช้ในการก ากับดูแลและให้บริการข้อมูลของหน่วยงานได้ อย่างเป็นระบบ ซึ่งจะมีขั้นตอนการจัดท ารายการข้อมูลดังนี้ 1) การเลือกชุดข้อมูลส าคัญของหน่วยงาน เช่น ข้อมูลที่ใช้ในการวางแผนนโยบายที่ตอบตัวชี้วัด ของหน่วยงาน ข้อมูลในการจัดท ารายงานประจ าเดือน/ปี ข้อมูลที่ผู้บริหารต้องการค าตอบ เป็นต้น 2) การศึกษาและระบุข้อมูลมาตรฐานกลาง เช่น ชื่อประเภทชุดข้อมูลรูปแบบการจัดเก็บข้อมูล ค าอธิบายรายการข้อมูล วัตถุประสงค์ของการจัดเก็บข้อมูล ชื่อหน่วยงานเจ้าของข้อมูลและผู้ติดต่อ ค าส าคัญก ากับ ชุดข้อมูลเพื่อการสืบค้น แหล่งที่มาของข้อมูล เป็นต้น 3) การท าเกณฑ์ระบุชั้นความลับของข้อมูล ได้แก่ การสร้างชุดค าถามของข้อมูลที่มีความสัมพันธ์ กับ พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 โดยพิจารณาว่าข้อมูลเป็นข้อมูลที่จะต้องเปิดเผยหรือเป็น ข้อมูลที่อยู่ในชั้นความลับขององค์กรหรือหน่วยงานของรัฐ
209 4) การจัดท าดัชนีข้อมูล เพื่ออ านวยความสะดวกรวดเร็วของบริการสืบค้นรายการข้อมูล เช่น การสืบค้นตามหัวข้อเรื่อง ตามรายชื่อกระทรวงและหน่วยงานระดับกรมหรือเทียบเท่า ตามประเภทข้อมูล ตามชั้น ความลับและสิทธิการเข้าถึงข้อมูล 5) การออกแบบเกณฑ์กลาง และการประเมินคุณภาพชุดข้อมูลได้แก่ ความถูกต้องแม่นย าความ สอดคล้องความพร้อมใช้งาน ความครบถ้วน ความเป็นปัจจุบัน การสามารถน าไปใช้งาน เป็นต้น 6) การระบุสิทธิการเข้าถึงชุดข้อมูล โดยการเข้าถึงข้อมูลจะเกิดขึ้นได้ตามสิทธิ์ของผู้ใช้ผ ่าน ระบบสารสนเทศ เพื่อเป็นการป้องกันการรั่วไหลของข้อมูล และส่งผลให้ผู้ใช้สามารถเข้าถึง หรือแลกเปลี่ยนข้อมูลได้ สะดวก รวดเร็ว และเป็นรูปธรรม 7) การออกแบบและจัดท าระบบบริการนามานุกรมข้อมูล เพื ่อให้หน ่วยงานเจ้าของข้อมูล สามารถตรวจสอบได้การอ านวยความสะดวกให้แก่การเข้าถึงข้อมูล และการถ่ายโอนข้อมูลข้ามหน่วยงาน 5. การให้บริการด้านการแลกเปลี่ยนข้อมูล (Data Exchange) เพื่อให้การบริการของภาครัฐเป็นไปอย่างมี ประสิทธิภาพสามารถตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน หน่วยงานของรัฐจะต้องมีการใช้ประโยชน์ข้อมูล ข้ามหน่วยงาน ซึ่งจะต้องอาศัยกลไกด้านระบบสารสนเทศที่เอื้อให้เกิดการถ่ายโอนข้อมูลข้ามหน่วยงานได้อย่าง สะดวก โดยมีพื้นที่แลกเปลี่ยนข้อมูล แยกต่างหากจากฐานข้อมูลหลักและพิจารณาแปลงรูปแบบข้อมูลดิบที่น ามาใส่ ในพื้นที่แลกเปลี่ยนให้เอื้อต่อการแลกเปลี่ยนข้อมูลตามมาตรฐาน และการจัดการระบบบริการข้อมูลเปิดที่เป็น ประโยชน์กับสาธารณะ โดยกระตุ้นและส่งเสริมให้หน่วยงานเจ้าของข้อมูลท าส าเนาให้เข้าสู่ระบบกลาง ซึ่งจะเป็น ประโยชน์ต่อการจัดการของภาครัฐ ภาคเอกชนและประชาชนในการที ่จะเข้าถึงข้อมูลเพื ่อการศึกษาวิเคราะห์ วิจัยและวางแผนด้านต่าง ๆ 6. การศึกษากระบวนการทางกฎหมาย และกฎกระทรวงต ่าง ๆ (Law and Regulation) ซึ ่งจะมี พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ซึ่งเป็นกฎหมายที่มีสาระส าคัญในการให้หน่วยงานของรัฐ จะต้องมีการเปิดเผยข้อมูลให้กับประชาชนได้รับทราบ และพระราชบัญญัติคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล พ.ศ. 2562 มี สาระส าคัญที่เกี่ยวข้องกับการเก็บ รวบรวม ใช้หรือเปิดเผยข้อมูลส่วนบุคคล จะต้องกระท าการโดยชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งถ้ามีการละเมิดกฎหมายจะมีบทลงโทษทั้งทางแพ่ง ทางอาญาและทางปกครอง 7. การเป็นรัฐบาลเปิดและอัจฉริยะ (Smart and Open Government) จะเป็นเป้าหมายที ่ส าคัญที่ หน่วยงานของรัฐทุกแห่ง มีศักยภาพในการจัดเก็บและประมวลผลข้อมูลได้อย่างเป็นระบบ สามารถใช้ประโยชน์ ข้อมูลขนาดใหญ่ และมีการเชื่อมโยงแลกเปลี่ยนข้อมูลได้อย่างเป็นรูปธรรม เพื่อมาใช้ในการจัดท าบริการสาธารณะ ให้กับประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยการลดต้นทุนและเพิ่มความโปร่งใสเป็นธรรม นอกจากนั้นยังสามารถ พัฒนาขีดความสามารถของการแข่งขันทั้งภาครัฐและภาคเอกชน ของประเทศไทย จากกรอบแนวทางในการจัดการข้อมูลขนาดใหญ่ของภาครัฐในประเทศไทย ได้มีแนวทางที่ชัดเจนและมี ประโยชน์เป็นรูปธรรม อันได้แก่ - การน าไปใช้เพื่อการเพิ่มศักยภาพด้านการท่องเที่ยวเมืองรอง เพิ่มความพึงพอใจและกระตุ้นนักท่องเที่ยว ซึ่งจะมีระบบแนะน าสถานที่ท่องเที่ยวอัตโนมัติ ข้อมูลของนักท่องเที่ยว ลักษณะและพฤติกรรมของนักท่องเที่ยว กิจกรรมการท่องเที่ยว - การน าไปใช้เกี่ยวกับการพยากรณ์ปริมาณผลผลิตพืชเศรษฐกิจหลัก ซึ่งเป็นประโยชน์ต่อการบริหาร จัดการคลังสินค้าเกษตรให้มีประสิทธิภาพ การวางโยบายรณรงค์และให้ข้อมูลการปลูกพืชที่เหมาะสมแก่เกษตรกร
210 - การน าไปใช้เพื่อเตรียมความพร้อมส าหรับการบริหารจัดการทรัพยากรด้านสาธารณสุข ซึ่งจะมีการเก็บ รวบรวมข้อมูลและแสดงผล ประกอบการวิเคราะห์เพื่อศึกษาการกระจายตัวของโรงพยาบาลร่วมกับโรงงานและจ านวน ครัวเรือน ซึ่งจะเป็นการช่วยในการประเมินความสอดคล้องของจ านวนประชากรและความสามารถในการรองรับผู้รับ การรักษาพยาบาลของโรงพยาบาลในแต่ละพื้นที่ เพื่อน าไปสู่การยกระดับการบริการสาธารณสุข - การน าไปใช้เพื่อจัดการระบบสารสนเทศเพื่อการแลกเปลี่ยนข้อมูลสุขภาพ ซึ่งจะเป็นการอ านวยความ สะดวกให้กับประชาชนสามารถเข้าถึงประวัติการรักษาพยาบาลของตนได้อย ่างรวดเร็ว มีข้อมูลผู้รับการ รักษาพยาบาลประวัติการรักษา เพื่อใช้ประกอบการวินิจฉัยโรคและการให้การรักษา การเชื่อมโยงข้อมูลสุขภาพส่วน บุคคลระหว่างโรงพยาบาลที่ผู้รับการรักษาพยาบาล เข้ารับการรักษาผ่านระบบดิจิทัล - การน าไปใช้ในการวิเคราะห์ข้อมูลจ านวนและประเภทครอบครัวในประเทศไทย โดยมีเป้าหมายของการ พัฒนาความมั่นคงของครอบครัว การมองเห็นภาพรวมของการกระจายตัวครอบครัวในแต่ละประเภท - การน าไปใช้การจัดเก็บข้อมูล การวิเคราะห์ข้อมูล ของประชาชนในการเข้าลงทะเบียนในโครงการคนละ ครึ่ง ซึ่งโครงการดังกล่าวจะท าให้ภาครัฐมีข้อมูลร้านค้า และประชาชนทุกคนที่เข้ามารับสิทธิและใช้สิทธิของโครงการ โดยโครงการดังกล่าวจะเป็นมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจควบคู่กับการช่วยลดภาระค่าครองชีพ และการฟื้นฟูเศรษฐกิจ ของผู้ประกอบการขนาดเล็ก การบูรณาการเข้ากับเทคโนโลยีให้ประชาชนทุกคนได้ใช้เทคโนโลยีสารสนเทศอย่างทั่วถึง บทสรุป การจัดการข้อมูลขนาดใหญ ่ของภาครัฐ จะมีความสอดคล้องกับการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ ที ่จ าเป็นจะต้องมีการปรับรูปแบบและแนวคิดของการบริหารจัดการในภาครัฐ จากยุคดั้งเดิมที ่มีจุดเน้นของเรื ่อง ประสิทธิภาพประหยัด ความมีเหตุมีผลระบบราชการแบบรวมศูนย์ มีสายการบังคับบัญชาจากบนลงล่างเป็นหลัก การ ยึดถือในกฎระเบียบ ประชาชนขาดการมีส่วนร่วม ซึ่งจะมีลักษณะเป็นระบบปิด ในขณะที่การบริหารจัดการภาครัฐ แนวใหม่ จะมีจุดมุ่งเน้นในเรื่องของการสร้างผลิตภาพสูงสุด ที่จะต้องอาศัยการปฏิรูปการบริหารราชการในยุคดั้งเดิม ให้เป็นระบบเปิด เพื่อน าไปสู่ประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด โดยมีการน าแนวคิดของภาคธุรกิจหรือภาคเอกชน เข้ามาปรับกระบวนทัศน์ในการบริหารจัดการ โดยจัดองค์กรให้มีลักษณะแนวราบ ไม่เน้นโครงสร้างสายการบัญชา ที่ยาวเกินความจ าเป็น การอาศัยกลไกตลาดในการจัดท าบริการสาธารณะ การให้ความส าคัญกับการแข่งขัน การมุ่ง ผลสัมฤทธิ์มากกว ่าการเน้นที ่กระบวนการ การให้ประชาชนเข้ามามีส ่วนร ่วมในการบริหารจัดการ ก ากับและ ตรวจสอบการบริหารจัดการของภาครัฐ ดังนั้น การที่ภาครัฐจะบริหารจัดการแนวใหม่ จะต้องอาศัยข้อมูลส าคัญ ขนาดใหญ่ที่มีมาตรฐานสากล มีการจัดระบบข้อมูลให้มีความถูกต้อง ครบถ้วน มีความสอดคล้องกัน เป็นปัจจุบัน และมีความพร้อมในการใช้ข้อมูล เพื่อให้ผู้บริหารในภาครัฐ น าไปใช้ในการก าหนดนโยบายและแนวทางที่มีผลต่อการ พัฒนาประเทศ เพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันกับนานาประเทศ อันน าไปสู่ความยั่งยืนของประเทศชาติ เอกสารอ้างอิง สถาบันส ่งเสริมการวิเคราะห์และบริหารข้อมูลขนาดใหญ่ภาครัฐ. (2564). กรอบกำรวิเครำะห์ข้อมูลขนำดใหญ่ ภำครัฐ. ส านักงานส่งเสริมเศรษฐกิจดิจิทัล: กรุงเทพมหานคร เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ. (2559). กำรจัดกำรภำครัฐแนวใหม่. กรุงเทพฯ: ศูนย์หนังสือจุฬาฯ
211 นิติธรรมในระบบกฎหมายไทย The Rule of Law in the Thai Legal System ศักดา ศรีทิพย์ [email protected] ภิญโญ คูวัฒนาเสนีย์ [email protected] บทน า หลักนิติธรรม หลักนิติรัฐ สองค านี้ถูกน ามาใช้และอ้างอิงกันอย่างแพร่หลายในสังคมไทย ไม่ว่าจะเป็น นักการเมือง ครู อาจารย์ แม้กระทั้งศาลที่อ้างหลักนิติธรรมผ่านรูปแบบของค าวินิจฉัย โดยอ้างว่าหลักนิติธรรมนั้น เหนือกว่ารัฐธรรมนูญและกฎหมายทั้งปวง ทั้งที่ส่วนใหญ่ยังไม่ได้เข้าใจความหมายในทางวิชาการกันอย่างชัดเจน หลักนิติธรรม หลักนิติรัฐ จึงถูกน าไปใช้และอ้างอิงกันอย่างผิด ๆ ถูก ๆ ผู้เขียนเห็นว่าหลักนิติธรรม หลักนิติรัฐ เป็น หลักการส าคัญของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ผู้เขียนจึงได้ศึกษาการใช้หลักนิติธรรม หลักนิติรัฐ ทั้ง ต่างประเทศและในระบบกฎหมายไทย เพื่อจะได้เข้าใจและน าไปใช้ได้อย่างถูกต้อง และเพื่อให้เกิดผลเป็นนวัตกรรม ทางกฎหมายมหาชนให้กับสังคมไทยต่อไป เนื้อหา หลักนิติธรรมในประเทศตะวันตก พบว่าแนวความคิดนี้มีมาตั้งแต่สมัยกรีกโบราณ จากการถกเถียงกันว่า การปกครองที่ดีนั้นเป็นอย่างไร ระหว่างการให้คนดี (สัตบุรุษ) มาปกครอง กับการมีกฎหมายที่ดีในการปกครอง อริสโตเติล (Aristotle) นักปรัชญาของกรีกได้แสดงทรรศนะเกี่ยวกับ “หลักนิติธรรม” (The Rule of Law) ไว้ ว่า กฎหมายเท่านั้นที่ควรจะเป็นผู้ปกครองสูงสุดในระบอบการเมือง และจากทรรศนะนี้ได้พัฒนาไปสู่แนวคิดพื้นฐาน ส าคัญของรัฐสมัยใหม่ในอีกหลายพันปีถัดมาว่า การปกครองที่ดีนั้นควรจะต้องให้กฎหมายอยู่สูงสุด (Supremacy of Law) และทุก ๆ คนต้องมีสถานะที่เสมอภาค เท่าเทียมกันภายใต้กฎหมาย กล่าวคือ แม้ตามหลักการของการแบ่งแยก อ านาจ ผู้ปกครองจะมีอ านาจอันชอบธรรมในการออกและบังคับใช้กฎหมาย แต่ตัวผู้ปกครอง หรือรัฐเองก็จะต้องอยู่ ภายใต้กฎหมายที่พวกเขาออก และบังคับใช้ด้วยเช่นกัน ดังนั้น รัฐหรือรัฐบาลต้องถูกจ ากัด (Limited Government) ด้วยตัวกฎหมายเป็นส าคัญ ในช ่วงศตวรรษที่ 17 หลักนิติธรรม หลักนิติรัฐถือก าเนิดขึ้นอีกครั้ง หลังมีการประกาศอิสรภาพของ สหรัฐอเมริกา จากอังกฤษในปี ค.ศ. 1776 การปฏิวัติใหญ่ของฝรั่งเศส ค.ศ. 1789 และจากกระแสความเบื่อหน่าย การปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ใช้อ านาจรัฐได้โดยไม่มีข้อจ ากัด เป็นอ านาจที่เหนือกว่ากฎหมาย ทั้งนี้ เพื่อเป็นการจ ากัดอ านาจของรัฐหรือผู้ปกครองให้อยู่ภายใต้กฎหมาย แนวคิดเรื่องการจ ากัดตนเองจึงเกิดขึ้น แต่รัฐจะ จ ากัดตนเองในทางกฎหมายได้ก็แต่ด้วยความยินยอมของรัฐเอง กล่าวคือ การจ ากัดนี้เป็นไปเพราะมีกฎหมายหรือ กฎเกณฑ์ทางรัฐธรรมนูญที่ก าหนดรูปแบบและเงื่อนไขของการใช้อ านาจ ในความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชน รัฐ
212 จะไม่อยู่ภายใต้ข้อจ ากัดอื่นใด นอกเหนือไปจากข้อจ ากัดกฎเกณฑ์แห่งกฎหมายที่รัฐได้สร้างขึ้น และกฎเกณฑ์ทาง กฎหมายเช่นว่านี้จ าเป็นส าหรับการด ารงอยู่ของรัฐเอง เพราะหากรัฐไม่เคารพกฎหมายสภาพอนาธิปไตยก็จะเกิดขึ้น และจะท าลายกฎหมายของรัฐนั้นเอง หรือจะกล่าวอีกนัยหนึ่ง ก็คือ การเคารพกฎหมายที่รัฐตราขึ้นเป็นการจ ากัด อ านาจของรัฐเอง แต่เป็นการจ ากัดอ านาจรัฐ ที่จ าเป็นเพื่อความอยู่รอดของรัฐ แนวคิดเรื่อง “หลักนิติธรรม” กับ “หลักนิติรัฐ” ทั้งสองแนวคิดนั้นมีความคล้ายคลึงกัน แต่ก็มีความแตกต่าง กันในตัวเอง กล ่าวคือ หลักนิติรัฐนั้นเป็นแนวคิดของรัฐในภาคพื้นทวีปยุโรป ระบบกฎหมายโรมาโนเจอเมนิค (Romano-Germanic) ที่หมายถึง การที่รัฐซึ่งเคยทรงไว้ซึ่งอ านาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดนั้น ยอมลดตัวลงมาอยู่ภายใต้ กรอบของกฎหมาย ตลอดจนวางแนวทางที่มาของอ านาจ การใช้อ านาจ ผ่านช่องทางของกฎหมายทั้งสิ้น ด้วยเหตุนี้จึง ท าให้ “อ านาจที่ไม่จ ากัด” ของรัฐสมัยใหม่ได้กลายเป็น “อ านาจตามกฎหมาย” ดังนั้น หลักนิติรัฐ ใช้อธิบายตั้งแต่ ระดับโครงสร้างรัฐ (Methodological Collectivism) ความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ ซึ ่งเป็นระบบ กฎหมายลายลักษณ์อักษร ภายใต้การจัดโครงสร้างที่เป็นระบบ ไม่ว่าจะเป็นการวางล าดับชั้นของกฎหมาย หรือ การ วางหลักการแบ่งแยกอ านาจ และการตรวจสอบถ่วงดุลไว้ในรัฐธรรมนูญ เพื่อรักษาความเป็นกฎหมายสูงสุดของ รัฐธรรมนูญในการจ ากัดอ านาจรัฐ ส ่วนหลักนิติธรรมนั้น เป็นแนวคิดจากระบบกฎหมายจารีตประเพณี (Common Law) ของพวกแองโก ลแซกซอน ซึ่งเกิดขึ้นเนื่องด้วยสภาพบริบททางการเมืองที่มีการต่อสู้เพื่อเรียกร้องสิทธิเสรีภาพในอังกฤษ ในช่วงกลาง ศตวรรษที่ 17 หลักนิติธรรม ใช้อธิบายรับรองสิทธิ เสรีภาพของตัวปัจเจกบุคคล (Methodological Individualism) เพราะสิทธิเสรีภาพที่ไม่มีกฎหมายประกันไว้เป็นลายลักษณ์อักษร ในทางกลับกันกฎหมายหากไม่ประกันซึ่งเสรีภาพแล้ว พลเมืองในรัฐก็จะมีสภาพตกเป็นทาสหรือ เบี้ยล่างของผู้ปกครอง ซึ่งจะไม่สามารถท าให้คนทุก ๆ คนในรัฐ ซึ่งรวมถึงตัว ผู้ปกครองด้วยนั้นอยู่ภายใต้กรอบของกฎหมายได้อย่างแท้จริง แนวคิดนิติธรรมไม่มีการจัดระบบโครงสร้างผ่านการ จัดวางล าดับชั้นของกฎหมายที่เคร่งครัด เพื่อจ ากัดอ านาจรัฐเหมือนกับแนวคิด นิติรัฐ หากแต่กระท าผ่านจารีต ประเพณีที่ยึดถือต่อ ๆ กันมาโดยมีเป้าประสงค์ส าคัญในการคุ้มครองสิทธิ เสรีภาพ มากกว่าการพยายามจ ากัดอ านาจรัฐ ด้วยการวางโครงสร้าง และกลไกเชิงสถาบันทางการเมืองนั่นเอง นอกจากนี้หลักนิติธรรม (The Rule of Law) ในระบบกฎหมายอังกฤษยังได้รับอิทธิพลจาก ไดซี่ (Dicey) นักกฎหมายรัฐธรรมนูญที่ได้อธิบายว่า “ความเป็นสูงสุดของกฎหมายหรือการปกครองโดยกฎหมายคือลักษณะของ รัฐธรรมนูญอังกฤษ” นั่นคือ หลักนิติธรรม โดยได้ให้ความหมายของหลักนิติธรรมไว้ 3 ประการ คือ (จันทจิรา เอี่ยม มยุรา, 2553, หน้า 276) 1. บุคคลต้องไม่ถูกลงโทษหรือกระท าย ่ายีต่อร่างกายหรือทรัพย์สินของตน เว้นแต่ได้กระท าการ อันเป็นการละเมิดกฎหมายซึ่งได้บัญญัติขึ้นโดยกระบวนการอันชอบธรรม และพิพากษาเบื้องหน้าศาลยุติธรรมของ แผ่นดินหมายความว่าหลักนิติธรรมเป็นระบบการปกครองซึ่งตรงข้ามกับระบบใด ๆ ที่ปกครองโดยบุคคลที่มีอ านาจ กว้างขวางไม่จ ากัด และใช้อ านาจบังคับได้โดยอ าเภอใจแสดงว่าภายใต้การปกครองโดยหลักนิติธรรม ประชาชนไม่ อาจถูกลงโทษเว้นแต่จะกระท าการที่กฎหมายบัญญัติว่าเป็นความผิดและก าหนดโทษไว้ล ่วงหน้า มิใช่ขึ้นอยู่กับ อ าเภอใจของผู้ปกครองที่อาจเปลี่ยนในภายหลังได้ทุกเมื่อ 2. ไม ่มีผู้ใดอยู ่เหนือกฎหมายของแผ ่นดิน ไม ่ว ่าบุคคลนั้นจะมีชาติก าเนิดหรือมีฐานะทาง เศรษฐกิจและสังคมระดับใด ย่อมถูกบังคับโดยกฎหมายและโทษอย่างเดียวกัน กล่าวอีกนัยหนึ่งคือหลักความเสมอ ภาคเบื้องหน้ากฎหมาย
213 3. รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายสูงสุดนั้นมาจากกฎหมายปกติธรรมดาที่ศาลยุติธรรมใช้ตัดสินคดี ในชีวิตประจ าวันทั้งคดีแพ่งและคดีอาญา นอกจากนี้ ไดซี่ ยังได้โจมตีระบบกฎหมายปกครองของฝรั่งเศสว่าเป็นกฎหมายคุ้มครองข้าราชการ ส่งผล ให้อังกฤษไม่ประสงค์จะมีศาลปกครองและท าให้ระบบกฎหมายของอังกฤษมีพัฒนาการช้า และเป็นบทพิสูจน์ว่าบท วิเคราะห์Rule of Law ของไดซี่นั้นไม่ถูกต้อง เพราะศาลปกครองในหลายประเทศคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของเอกชน ได้ดีกว่าศาลธรรมดาของอังกฤษ แม้แต่รัฐธรรมนูญที่เป็นกฎหมายธรรมดาของอังกฤษที่แก้ไขง่าย ก็ไม่เป็นที่ยอมรับ ของประเทศอื่นทั่วโลก ซึ่งผู้เขียนต าราของอังกฤษยุคใหม่มักจะต าหนิความผิดพลาดของไดซี่ ดังนั้น หลักการสามข้อ ของไดซี่ จึงไม่เป็นความจริง กล่าวคือ (ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์, 2553, หน้า 96) 1. อ านาจใช้ดุลพินิจเป็นเรื่องปกติของการปกครองเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่เฉพาะกรณี การมีดุลพินิจมากน้อยขึ้นอยู่กับความเหมาะสมแต่ละเรื่อง 2. บุคคล กลุ่มคนและสถาบันต่าง ๆ ในสังคมมีหน้าที่และความรับผิดชอบแตกต่างกัน การจะ ก าหนดให้ต้องอยู่ในบังคับกฎหมายโดยหลักเกณฑ์เดียวกันแต่จะไม่น ามาซึ่งการให้เกิดประโยชน์โดยเท่าเทียมกันตาม ความเป็นจริง ระหว่างสมาชิกในสังคม ทุกประเทศยอมรับความมั่นคงของการมีรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรที่แก้ไขยากมากกว่าเพื่อการคุ้มครอง สิทธิเสรีภาพที่ดีกว่า หลักนิติธรรมในบริบทกฎหมายไทย หลักนิติธรรม (The Rule of Law) ความหมายตามพจนานุกรมว่า “หลักพื้นฐานแห่งกฎหมาย” หรืออาจจะ แปลได้ว่า หลักความเป็นธรรมแห่งกฎหมาย หรือ หลักความยุติธรรมของกฎหมาย ศาสตราจารย์ ดร.ประยูร กาญจนดุล ได้ให้ความหมายของค าว่า “นิติธรรม” หมายถึง หลักธรรมพื้นฐาน เกี่ยวกับหน้าที่ของผู้ปกครองประเทศ ที่พึงยึดถือเป็นแนวทางปฏิบัติเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมและความเที่ยง ธรรมในการปกครองบ้านเมือง “หลักนิติธรรม” หมายถึง หลักพื้นฐานแห่งกฎหมายซึ่งจ ากัดอ านาจในทางนิติบัญญัติเพื่อป้องกันมิ ให้ใช้อ านาจโดยมิชอบด้วยกฎหมาย และเพื่อคุ้มครองสิทธิ เสรีภาพของบุคคลหรือกลุ่มบุคคลให้เป็นไปโดยเสมอภาค กันตามกฎหมาย(ประยูร กาญจนดุล, 2553, หน้า 140) ศาสตราจารย์ ธานินทร์ กรัยวิเชียร เห็นว่า “หลักนิติธรรม ก็คือหลักการพื้นฐานแห่งกฎหมายที่ส าคัญใน ระบอบประชาธิปไตยที่เทิดทูนศักดิ์ศรีแห่งความเป็นมนุษย์ และยอมรับนับถือสิทธิแห่งมนุษยชนทุกแง่ทุกมุม รัฐต้องให้ ความอารักขา คุ้มครองมนุษยชนให้พ้นจากลัทธิทรราชย์ หากมีข้อพิพาทใด ๆ เกิดขึ้น ไม่ว่าระหว่างรัฐกับเอกชน หรือ ระหว่างเอกชนกับเอกชน ศาลย่อมมีอ านาจอิสระในการตัดสินข้อพิพาทนั้นโดยเด็ดขาดและโดยยุติธรรม ตามกฎหมาย ของบ้านเมืองที่ถูกต้องและเป็นธรรม” คณะกรรมการอิสระว่าด้วยการส ่งเสริมหลักนิติธรรมแห่งชาติ(คอ.นธ.) ได้ให้นิยามว ่า หลักนิติธรรม หมายถึง “หลักการพื้นฐานแห่งกฎหมาย ที่กฎหมาย กระบวนการยุติธรรม หรือการกระท าใด ๆ จะต้องไม่ฝ่าฝืนขัด หรือ แย้งต่อหลักนิติธรรม” โดยจ าแนกได้ 2 ประการ คือ 1. หลักนิติธรรมโดยเคร่งครัด หรือหลักนิติธรรมในความหมายอย่างแคบ หากฝ่าฝืนการนั้นย่อม ไม่มีผลใช้บังคับ มี 7 หลัก (1) หลักความเป็นอิสระ และความเป็นกลางของผู้พิพากษาและตุลาการ
214 (2) กฎหมายต้องใช้บังคับเป็นการทั่วไป (3) กฎหมายต้องการมีประกาศใช้ให้ประชาชนทราบ (4) กฎหมายอาญาต้องไม่มีผลย้อนหลังในทางที่เป็นโทษ (5) ผู้ต้องหาหรือจ าเลยในคดีอาญาต้องมีสิทธิในการต่อสู้คดี (6) เจ้าหน้าที่ของรัฐจะใช้อ านาจได้เท่าที่กฎหมายให้อ านาจ (7) กฎหมายจะยกเว้นความรับผิดชอบให้แก่การกระท าที่ยังไม่เกิดขึ้นไม่ได้ 2. หลักนิติธรรมโดยทั่วไปหรือหลักนิติธรรมในความหมายอย ่างกว้าง เป็นคุณลักษณะของ กฎหมายที่ดี หรืออุดมคติทางกฎหมาย หากฝ่าฝืนท าให้เป็นกฎหมายและกระบวนการยุติธรรมที่ไม่ดี มี 16 หลัก (1) กฎหมายที่ดีต้องมีความชัดเจน (2) กฎหมายที่ดีต้องไม่ขัดแย้งกันเอง (3) กฎหมายที่ดีต้องมีเหตุผล (4) กฎหมายที่ดีต้องน าไปสู่ความเป็นธรรม (5) กฎหมายที่ดีต้องคุ้มครองสิทธิมนุษยชน ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ หรือสิทธิขั้นพื้นฐาน (6) กฎหมายที่ดีต้องทันสมัยและสามารถรองรับต่อความเปลี่ยนแปลงของสังคม เศรษฐกิจ การเมืองและวัฒนธรรม (7) กฎหมายที่ดีต้องบัญญัติตามกระบวนการและขั้นตอนที่กฎหมายบัญญัติไว้ (8) กฎหมายที่ดีต้องไม่มีผลย้อนหลัง เป็นผลร้ายหรือกระทบต่อสิทธิหน้าที่หรือความรับผิดชอบ ต่อบุคคล (9) กฎหมายที่ดีต้องมีบทลงโทษที่เหมาะสม และได้สัดส่วนกับความผิด (10)กฎหมายที่ดีต้องมีการบังคับใช้อย่างมีประสิทธิภาพและส่งเสริมให้ประชาชนมีความรู้และ เคารพกฎหมาย (11)กระบวนการนิติบัญญัติต้องเป็นกระบวนการที่เปิดเผย โปร่งใสและตรวจสอบได้ (12)กระบวนการยุติธรรมที่ดีต้องเปิดโอกาสให้มีการอุทธรณ์ (13)กระบวนการยุติธรรมที่ดีต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้าถึงได้โดยสะดวก ไม่ชักช้า ด้วยค่าใช้จ่ายที่เหมาะสม (14)กระบวนการยุติธรรมที่ดีต้องส่งเสริมให้มีกระบวนการยุติธรรมทางเลือก (15) นักกฎหมายผู้ที่เกี่ยวข้องในกระบวนการยุติธรรมและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ดีต้องมีความ เป็นอิสระและความเป็นกลางในการปฏิบัติหน้าที่ (16) นักกฎหมายผู้ที่เกี่ยวข้องในกระบวนการยุติธรรมและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ดีต้องซื่อสัตย์ สุจริต ยึดหลักคุณธรรม เมตตาธรรมและสันติธรรม การน าหลักนิติธรรมมาใช้ในระบบกฎหมายไทย หลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 ที่ได้ระบอบการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ถูกแทนที่ด้วยระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ ถือได้ว่าหลักนิติธรรมในแง่ของแนวคิดพื้นฐานได้เกิดขึ้น เป็นครั้งแรกในประเทศไทย เพราะอ านาจสูงสุดของรัฐได้ถูกถ่ายโอนจากองค์พระมหากษัตริย์ไปสู่รัฐธรรมนูญที่ระบุ ให้ที่มาของอ านาจอธิปไตยมาจากเบื้องล่าง คือ ประชาชน กฎหมายที่ตราขึ้นโดยรัฐสภาภายใต้รัฐธรรมนูญตั้งแต่
215 พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา เป็นกฎหมายที่ตราขึ้นโดยตัวแทนที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ดังนั้นในแง่นี้สถานะของ ประชาชนที่เป็นทั้งผู้ปกครอง และผู้ถูกปกครอง (The Ruler and the Ruled) อย่างเท่าเทียมกันภายใต้ความสูงสุดของ กฎหมาย (รัฐธรรมนูญ) จึงได้บังเกิดขึ้นนับแต่นั้นมา หลักนิติธรรมที่กล่าวถึงในข้างต้นนั้นไม่ได้เป็นเพียงแนวคิดในเชิงทฤษฎี หรือ นามธรรมเท่านั้น แต่ได้ปรากฏ ให้เห็นเป็นรูปธรรมเป็นครั้งแรกภายใต้รัฐธรรมนูญแห ่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 หรือ รัฐธรรมนูญฉบับ ประชาชน ในมาตรา 29 ที่ระบุว่า “กำรจ ำกัดสิทธิและเสรีภำพของบุคคลที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้จะกระท ำมิได้ เว้นแต่โดยอำศัยอ ำนำจตำม บทบัญญัติแห่งกฎหมำยเฉพำะเพื่อกำรที่รัฐธรรมนูญนี้ก ำหนดไว้และเท่ำที่จ ำเป็นเท่ำนั้น และจะกระทบกระเทือน สาระส าคัญแห่งสิทธิและเสรีภาพนั้นมิได้กฎหมำยตำมวรรคหนึ่งต้องมีผลใช้บังคับเป็นกำรทั่วไปและไม่มุ่งหมำยให้ใช้ บังคับแก่กรณีใดกรณีหนึ่งหรือแก่บุคคลใดบุคคลหนึ่งเป็นกำรเจำะจง ทั้งต้องระบุบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญที่ให้ อ ำนำจในกำรตรำกฎหมำยนั้นด้วย” จะเห็นได้ว่าสาระส าคัญของมาตรา 29 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540คือการบ่ง บอกว่ากฎหมายใด ๆ ที่ตราขึ้น จะต้องบังคับใช้กับคนทุก ๆ คนอย่างเท่าเทียมกัน โดยที่เนื้อหาสาระของกฎหมายนั้น จะต้องไม่เป็นการละเมิด หรือ จ ากัดซึ่งสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญของประชาชน ซึ่งหลักการดังกล่าวนี้ก็คือแนวคิด พื้นฐานของหลักนิติธรรมในการมุ่งประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน จากความสูงสุดของกฎหมาย นอกจากนี้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ยังได้เขียนค าว่า “นิติธรรม” ไว้ อย่างชัดเจนในมาตรา 3 วรรคสองว่า “การปฏิบัติหน้าที่ของรัฐสภาคณะรัฐมนตรีศาล รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญและ หน่วยงานของรัฐ ต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม” ซึ่งการบัญญัติดังกล่าวเป็นการเน้นให้เห็นว่า ผู้ใช้อ านาจปกครองทั้ง สามอ านาจ (ตามหลักการแบ่งแยกอ านาจ) รวมถึงองค์กรของรัฐอื่น ๆ ที่มีอ านาจหน้าที่ที่อาจส ่งผลกระทบต่อสิทธิ เสรีภาพของประชาชนได้นั้นล้วนแล้วแต่ต้องกระท าการอยู่ภายใต้กรอบของกฎหมายอย่างเสมอภาคเท่าเทียม และ เป็นธรรมด้วยกันทั้งสิ้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้บัญญัติค าว่า “หลักนิติธรรม” อย่างน้อย 2 มาตรา คือ มาตรา 3 วรรคสอง บัญญัติว่า “รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และหน่วยงานของรัฐ ต้อง ปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และหลักนิติธรรม เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติและ ความผาสุกของประชาชนโดยรวม” และมาตรา 26 วรรคแรก บัญญัติว่า “การตรากฎหมายที่มีผลเป็นการจ ากัดสิทธิ หรือเสรีภาพของบุคคล ต้องเป็นไปตามเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ในกรณีที่รัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติเงื่อนไขไว้ กฎหมายดังกล่าวต้องไม่ขัดต่อหลักนิติธรรม ไม่เพิ่มภาระหรือจ ากัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลเกินสมควรแก่เหตุ และจะกระทบต่อศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของบุคคลมิได้ รวมทั้งต้องระบุเหตุผลความจ าเป็นในการจ ากัดสิทธิและ เสรีภาพไว้ด้วย” ตามบทบัญญัตินี้ สถานะของหลักนิติธรรมคืออะไร มีขอบเขตมากน้อยเพียงใด (บรรเจิด สิงคเนติ, 2560, หน้า 23) อย่างไรก็ตาม การใช้ค าว่า “นิติธรรม” และ “นิติรัฐ” ของในระบบกฎหมายไทยนั้น ยังคงสับสน และมัก ใช้ร ่วมกันอยู่บ่อยครั้ง ทั้งนี้ก็เนื่องจากความเข้าใจผิดเกี่ยวกับความหมาย และหลักการทางกฎหมายมหาชนของ ค าทั้งสอง เพราะหากเรายึดตามหลักการ ตามทฤษฎีแล้ว ประเทศไทยซึ่งใช้ระบบกฎหมายแบบลายลักษณ์อักษร (Civil Law) ตามแบบอย่างประเทศในภาคพื้นทวีปยุโรป เช่น เยอรมนีและฝรั่งเศสย่อมจะต้องยืนอยู่บนหลักการความ สูงสุดของกฎหมายที่เป็น “นิติรัฐ” มากกว่า หลักความสูงสุดของกฎหมายในแบบ “นิติธรรม” ที่ใช้ในระบบกฎหมาย
216 จารีตประเพณี (Common Law) โดยมีอังกฤษเป็นต้นแบบ เพราะหลักนิติรัฐนั้นจะเน้นไปที่รูปแบบ-โครงสร้าง (Form-structure) และวิธีการในการไปให้ถึงเป้าประสงค์ คือการจ ากัดอ านาจรัฐ ในขณะที่หลักนิติธรรมนั้นจะเน้นที่ เนื้อหา (Substance) และกระบวนการ (Procedure) ในการสร้างเสริมสิทธิและเสรีภาพให้แก่ประชาชน สรุป หลักการร่วมกันของหลักนิติธรรมหลักนิติรัฐ คือ หลักการของรัฐเสรีประชาธิปไตยที่ปกครองโดยกฎหมาย รัฐที ่ถือว ่ากฎหมายเป็นใหญ ่ แต ่การปกครองโดยกฎหมายของอังกฤษมีรากทางประวัติศาสตร์ของอังกฤษ การปกครองโดยกฎหมายของเยอรมันมีรากทางประวัติศาสตร์ของเยอรมัน หลักนิติธรรมหลักนิติรัฐ มีหลักการและที่มาแตกต่างกัน กล ่าวคือ หลักนิติธรรม (The rule of law) มีพัฒนาการมาจากระบบกฎหมายจารีตประเพณี (Common Law) ของอังกฤษ ส่วนหลักนิติรัฐ (Das Rechtsstaatsprinzip) มีพัฒนาการมาจากระบบกฎหมายโรมาโนเจอเมนิค (Romano-Germanic) ของยุโรปและเยอรมัน ดังนั้น ความ เชื ่อมโยงทางประวัติศาสตร์ วัฒนธรรม การต ่อสู้ทางการเมืองตลอดจนความเข้าใจในทัศนคติของหลักทั้งสอง แตกต่างกัน ส่งผลต่อการจัดโครงสร้าง บทบาท และความสัมพันธ์ต่อองค์กรของรัฐ ดังนี้ นิติธรรมของอังกฤษได้รับอิทธิพลของไดซี่ โดยเฉพาะความหมายนิติธรรม 3 ประการของไดซี่ นิติธรรม ในระบบคอมมอนลอว์แบบอังกฤษไม่ยึดหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ หากแต่ถือความเป็นกฎหมาย สูงสุดของรัฐสภา สิทธิของประชาชนจึงเกิดมาจากค าวินิจฉัยของศาล แต ่หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของ รัฐธรรมนูญเป็นหลักพื้นฐานของหลักนิติรัฐ นิติธรรมในระบบคอมมอนลอว์แบบอังกฤษไม่แยกระบบศาล ใช่ระบบกฎหมายเดียว ไม่แยกกฎหมาย เอกชน ไม่แยกกฎหมายมหาชน ใช้ระบบศาลเดี่ยว ไม่แยกศาลยุติรรม ศาลปกครอง ส่วนนิติรัฐแบบประเทศเยอรมัน เกิดมาจากการโต้แย้งสมบูรณาญาสิทธิราชย์ นักคิดของเยอรมันเห็นว่าการที่ รัฐจะปกครอง รัฐไม่ควรจะปกครอง โดยคน แต่ควรจะปกครองโดยหลักการและกฎหมาย และค่อย ๆ พัฒนาไปเป็นกฎหมายและเป็นนิติรัฐในปัจจุบัน เกิดเป็นหลักย่อย ๆ เช่น การแบ่งแยกอ านาจ หลักความเป็นอิสระของ เป็นต้น จะแบ่งเป็นก็หลักก็แล้วแต่ แต่มีความ มุ่งหมายที่จ ากัดอ านาจรัฐ ฝรั่งเศสใช้ระบบศาลคู่ มีศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครองแยกออกจากศาลยุติธรรม หลักนิติธรรมในระดับรัฐธรรมนูญของไทย ใช้ชื่อว่านิติธรรมแบบอังกฤษ แต่เนื้อหาเป็นไปตามหลักนิติรัฐ เห็นได้จากระบบรัฐธรรมนูญของไทย ได้วางความคิดแบบ หลักนิติรัฐ ตามระบบซีวิลลอว์ของประเทศในภาคพื้นยุโรป ปรากฏตามรัฐธรรมนูญแห ่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 3 วรรคสอง และมาตรา 26 วรรคหนึ่ง (บรรเจิด สิงคเนติ, 2560, หน้า 26) สรุปสถานะของหลักนิติธรรม หลักนิติรัฐ (บรรเจิด สิงคเนติ, 2560, หน้า 27) 1. เป็นหลักการพื้นฐานส าคัญของรัฐธรรมนูญไทย กล่าวคือ หลักนิติรัฐมีความมุ่งหมายเพื่อจ ากัด อ านาจรัฐ 2. เป็นหลักการพื้นฐานที ่มีสถานะเป็นหลักการในระดับรัฐธรรมนูญซึ่งมีทั้งหลักการย ่อยที่ ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญและหลักการที่มิได้ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญ เช่น การตรากฎหมายย้อนหลัง 3. เป็นหลักการพื้นฐานของรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นหลักการที่เป็นข้อความคิดพื้นฐานของรัฐเสรี ประชาธิปไตยอันก่อให้เกิดการพัฒนาไปสู่การมีหลักการย่อยของหลักนิติธรรม หลักนิติรัฐทั้งที่ปรากฏและไม่ได้
217 ปรากฏในรัฐธรรมนูญ และเป็นหลักการที่มีการพลวัตรอาจได้รับการพัฒนาจากศาลโดยเฉพาะศาลรัฐธรรมนูญ หรือ จากพัฒนาการของสังคมและได้รับการยอมรับจากระบบกฎหมายของรัฐนั้น ๆ 4. เป็นหลักพื้นฐานที ่ใช้เป็นฐานของการใช้และการตีความบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและ บทบัญญัติของกฎหมาย แล้วน ามาใช้เป็นกรอบหรือเป็นแนวทางของการตีความบทบัญญัติของกฎหมายเพื่อท าให้การ ตีความรัฐธรรมนูญหรือบทบัญญัติของกฎหมายนั้น ๆ สอดคล้องกับหลักนิติธรรม หลักนิติรัฐ เช่น การตีความมาตรา 25 บุคคลกระทบสิทธิ หรือ องค์กรที่อยู่ภายใต้บังคับบัญชาของรัฐบาล รวมถึงการฟ้อง กกต. ต่อศาลปกครองด้วยหรือไม่ 5. เป็นหลักการรากฐานของรัฐธรรมนูญ ศาลอาจน ามาใช้เป็นหลักการในการอุดช่องว่างของ กฎหมายในกรณีนั้น ๆ กรณีนี้ถือว่าหลักนิติธรรม หลักนิติรัฐในฐานะที่เป็นหลักในการอุดช่องว่างของกฎหมาย “หลักนิติธรรม หลักนิติรัฐ” เป็นหลักการรากฐานของรัฐเสรีประชาธิปไตย และเป็นหลักการที่เป็นข้อ ความคิดที่ช่วยในการตีความบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและบทบัญญัติของกฎหมาย และยังเป็นหลักที่น ามาใช้อุด ช่องว่างของกฎหมายในกรณีที่ไม่มีกฎเกณฑ์ในทางกฎหมายที่จะน ามาใช้ข้อบังคับในเรื่องนั้น ๆ เอกสารอ้างอิง บรรเจิด สิงคเนติ. (2552). หลักพื้นฐำนเกี่ยวกับสิทธิเสรีภำพ และศักดิ์ศรีควำมเป็นมนุษย์รัฐ. กรุงเทพฯ: วิญญูชน. บรรเจิด สิงคเนติ. (2560). หลักกฎหมำยมหำชน นิติธรรม/นิติรัฐ ในฐำนะ “เกณฑ์” จ ำกัดอ ำนำจรัฐ.กรุงเทพฯ: วิญญูชน ลิขิต ธีรเวคิน. (2549). หลักนิติธรรม (the rule of law) และหลักนิติวิธี (the rule by law). (ออนไลน์). สืบค้น วันที่ 10 กันยายน 2565 จาก https://mgronline.com/daily/detail/9490000101501. เอกบุญ วงศ์สวัสดิ์กุล บรรณาธิการ. (2553). ใน นิติรัฐ นิติธรรม. (กรุงเทพฯ: โครงการต าราและเอกสาร ประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
219 การน าระบบการกระท าสัตย์ปฏิญาณสาบานตนมาใช้ในการบริหารกระบวนการยุติธรรมของไทย Implementing the Oath-taking System in Thailand's Judicial Administration เปมิกา สนิทพจน์ [email protected] บทน า ประเทศไทยได้มีการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมมาจ านวนหลายครั้ง ดังเช่นในปี 2560 คณะกรรมการ ปฏิรูปประเทศด้านกระบวนการยุติธรรม เดินหน้าท าแผนและขั้นตอนปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม มุ่งสร้าง กลไกช่วยเหลือประชาชน ลดความเหลื่อมล ้าและสร้างความเป็นธรรม ปรับปรุงระบบการสอบสวนคดีอาญาให้มี การตรวจสอบถ่วงดุล น านิติวิทยาศาสตร์มาใช้ในการสอบสวนคดีอาญา และพัฒนาวัฒนธรรมองค์กรในกระบวนการ ยุติธรรมให้มุ่งอ านวยความยุติธรรมให้แก่ประชาชนโดยสะดวกและรวดเร็ว เน้นก าหนดแนวทาง 7 ประเด็น ได้แก่ 1) ก าหนดระยะเวลาการด าเนินงานของหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมในทุกขั้นตอนให้มีความชัดเจน ประชาชน สามารถตรวจสอบ รับทราบความคืบหน้าของคดี เข้าถึงข้อมูล 2) สร้างกลไกช่วยเหลือประชาชนผู้ขาดแคลนทุน ทรัพย์ให้เข้าถึงกระบวนการยุติธรรมได้โดยง่าย 3) สร้างกลไกเพื่อลดความเหลื่อมล ้าและความไม่เป็นธรรมในสังคม เช่น สร้างมาตรการแทนการควบคุมตัวผู้กระท าความผิดอาญา (Non-Custodial Measures) โดยการน าอุปกรณ์ อิเล็กทรอนิกส์ติดตามตัว (EM) มาใช้ในการปล่อยชั่วคราวการคุมประพฤติ 4) สร้างกลไกเพื่อให้มีการบังคับการ ตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด 5) ปรับปรุงระบบการสอบสวนคดีอาญา โดยให้มีการตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างพนักงาน สอบสวน และพนักงานอัยการ 6) ก าหนดให้น านิติวิทยาศาสตร์มาใช้ในการสอบสวนคดีอาญา รวมทั้งจัดให้มีการ บริการด้านนิติวิทยาศาสตร์มากกว่าหนึ่งหน่วยงานและมีอิสระจากกัน 7) เสริมสร้างและพัฒนาวัฒนธรรมองค์กร ของหน่วยงานต่าง ๆ ในกระบวนการยุติธรรมให้มุ่งอ านวยความยุติธรรมแก่ประชาชนโดยสะดวกและรวดเร็วเป็นส าคัญ (ส านักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2560) จากผลการปฏิรูปที่ผ่านมา พบว่ายังไม่สะท้อนการแก้ไขปัญหาและยังไม่สามารถท าให้ประชาชนได้รับ ความเป็นธรรมในทุกพื้นที่และทุกกลุ่ม นอกจากนี้กระบวนการยุติธรรมของไทยยังถูกแทรกแซงจากทางการเมือง และปัญหาด้านการทุจริต คอรั่ปชั่นก็สนับสนุนให้กระบวนการยุติธรรมไทยล้มเหลว ดังเช่นที่รองศาสตราจารย์ดร มุนินทร์ พงศาปานา ได้กล่าวว่า “การบังคับใช้กฎหมายเพื่อให้เกิดความเป็นธรรม โปร่งใส และสร้างความเชื่อถือ จะต้องเริ่มต้นตั้งแต่ระบบการศึกษา เพื่อให้มีผู้พิพากษาที่มีความรู้ทางนิติศาสตร์ เข้าใจเรื่องการคุ้มครองสิทธิ เสรีภาพของประชาชนรวมถึงต้องด าเนินการปรับแก้วัฒนธรรมในทางกฎหมายของประเทศและการเคารพกฎหมาย ในประเทศไทย” เช่นเดียวกับที่ศาสตราจารย์ ดร.ต่อพงศ์กิตติยานุพงศ์กล ่าวว่า “กระบวนการยุติธรรมเข้าไป เกี่ยวพันกับการเมืองและอุดมการณ์ที่ปะทะอยู่ในสังคมการเมืองไทยอย่างถึงราก” (กรกมล ศรีวัฒน์, 2564) จะเห็นได้ว่าปัญหาส าคัญ คือ กระบวนการยุติธรรมถูกเชื่อมโยงและได้รับการแซงแทรกทางด้านการเมือง มาตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน ดังเช่นที่ นายชวน หลีกภัย ประธานรัฐสภาและประธานสภาผู้แทนราษฎร ได้กล่าวถึง ประเด็นปัญหากระบวนการยุติ ธรรมไทยส าคัญของไทย คือ ปัญหาที่เกิดจากการปฏิบัติโดยไม่ชอบธรรมจากบุคคล
220 ในกระบวนการยุติธรรม และบุคลากรในกระบวนการยุติธรรมขาดจิตส านึกและขาดทัศนคติที่ดีในการให้บริการ ความยุติธรรมแก่ประชาชน (มติชนออนไลน์, 2565) จากปัญหาของกระบวนการยุติธรรมไทยที่ผ่านการปฏิรูปและเปลี่ยนแปลงมาแล้วจ านวนหลายครั้ง รวมถึง การเพิ่มบทลงโทษทางกฎหมาย การออกระเบียบปฏิบัติในระดับนโยบายให้มีการตรวจสอบการทั้งภายนอกและ ภายในการตรวจสอบการปฏิบัติงาน และการติดตามประเมินผลการปฏิบัติงาน แต่ปัญหาดังกล่าวก็ยังคงเป็นปัญหา ส าคัญอยู่ในทุกยุค ทุกสมัย โดยปัญหาใหญ่ที่เป็นปัญหาส าคัญ จ านวน 3 ด้าน คือ 1) การแทรกแซงทางการเมืองของ ผู้มีอิทธิพล 2) การทุจริตคอรัปชั่นของเจ้าหน้าที่ และ 3) ประชาชนไม่ได้รับการอ านวยความยุติธรรมอย่างเป็นธรรม และทั่วถึง ดังนั้นในบทความครั้งนี้ ผู้เขียนจึงเสนอแนวทางใหม่ในการบริหารงานยุติธรรมกระบวนการยุติธรรมไทย ให้สามารถแก้ไขปัญหา 3 ข้อ คือ การน าระบบการกระท าสัตย์ปฏิญาณสาบานตน มาใช้ในการบริหารกระบวนการ ยุติธรรมของไทยเนื่องจากระบบดังกล่าวได้ถูกน าไปใช้ในระบบการปกครองของผู้น าชั้นสูงของไทย เช่น การสาบาน ตนเข้ารับต าแหน่งนายกรัฐมนตรี รวมถึงในต่างประเทศ คือ สหรัฐอเมริกา เมื่อครั้งประธานาธิบดีบารัค โอบามา กล่าว ค าสาบานตนผิดพลาด (20 มกราคม 2552) คณะท างานด้านกฎหมายเกรงว ่าจะมีผลท าให้การเป็นประธานาธิบดี ไม่สมบูรณ์ จึงจัดให้มีการสาบานตนเป็นครั้งที่ 2 ในวันเดียวกัน จะเห็นได้ว่าระบบการสาบานตนแม้ว่าจะถูกมองว่าเป็น เพียงความเชื่อที่ล้าสมัย แต่ในประเทศที่ก าลังพัฒนาอย่างประเทศไทยและประเทศที่พัฒนาแล้วเช่นสหรัฐอเมริกา ก็ ยังถูกน ามาใช้อยู่ในปัจจุบัน และโดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศไทยที่ประชาชนส่วนใหญ่ยังมีความเชื่อในเรื่องบาป บุญคุณโทษ และท าดีได้ดี และมีการน ามาใช้ในกระบวนการยุติธรรมของไทยในบางหน่วยงาน เช่น การสาบานตน ก่อนให้ปากค าในชั้นศาลต่อหน้าผู้พิพากษาว่าจะพูดความจริง และมีการปฏิญาณตนในกลุ่มลูกเสือ ทหาร หรือ ข้าราชการต่าง ๆ แต่ยังขาดเรื่องกล่าวถึงผลกรรมที่จะได้รับหากไม่ปฏิบัติตามค าปฏิญาณดังกล่าว ดังนั้น ผู้เขียนเห็น ว่าหากมีการน าระบบดังกล่าวมาใช้กับเจ้าหน้าที่ระดับผู้ปฏิบัติการและเจ้าหน้าที่ทุกระดับของไทยในกระบวนการ ยุติธรรม โดยให้ท าการสาบานตนก่อนการปฏิบัติหน้าที่ พร้อมทั้งกล่าวถึงผลกรรมที่จะได้รับหากไม่ปฏิบัติตามค า สาบานที่กล่าวว่า และเป็นผลกรรมที่เลวร้ายหรือผลกรรมในแง่ลบ จะก่อให้เกิดความเกรงกลัวต่อผลกรรมและไม่ กล้ากระท าผิด หากใครปฏิบัติตามค าสาบานก็จะเจริญรุ่งเรืองในหน้าที่การงาน เป็นต้น และแนวคิดดังกล่าวอาจจะเป็น แนวทางใหม่ที่ได้ผลอย่างเป็นรูปธรรมอีกด้วย เนื้อหา ผู้เขียนได้น าเสนอการน าระบบการกระท าสัตย์ปฏิญาณสาบานตน มาใช้ในการบริหารกระบวนการ ยุติธรรมของไทย เป็นทิศทางใหม่ในการบริหารงานยุติธรรมกระบวนการยุติธรรมไทย เนื่องจากในอดีตที่ผ่านมามี การใช้หลักธรรมาภิบาล หลักคุณธรรม จริยธรรม รวมถึงการน ากฎหมายมาบังคับใช้อย่างต่อเนื่อง ก็ไม่สามารถแก้ไข ปัญหาได้อย่างต่อเนื่องและมีการปฏิรูปอยู่เสมอ และแนวทางก็ยังคงเป็นแนวทางเดิม คือ เพิ่มการมีส่วนร ่วมของ ประชาชน ในขณะที่ประชาชนไม่ต้องการมีส่วนร่วมเพราะชีวิตประจ าวันยังคงตั้งหน้าตั้งตาท ามาหากิน ไม่มีเวลามา ตรวจสอบกระบวนการท างานของภาครัฐ และไม่มีความรู้และไม่มีแนวทางในการตรวจสอบ เพราะเจ้าหน้าที่ภาครัฐ ไม่ได้อ านวยให้มีการตรวจสอบที่แท้จริง ส าหรับการปลูกฝังเรื่องหลักธรรมาภิบาล หลักคุณธรรม จริยธรรม รวมถึง การน ากฎหมายมาบังคับนั้น เป็นเพียงการมอบหมายให้วิทยากร หรือในหน่วยงานจัดกิจกรรม คู่มือ หนังสือ หรือ คณะกรรมการด าเนินงานบรรยาย ขจัดท าสื่อ และให้บุคลากรฟังการบรรยาย และมีการประเมินผลการปลูกฝัง จริยธรรม คุณธรรม ซึ่งผลสรุปที่ออกมาก็อยู่ในระดับดีมาก คือ เจ้าหน้าที่ทุกคนมีระดับคุณธรรมจริยธรรมดีมาก
221 ซึ่งตรงข้ามกับความจริงที่ปรากฏขึ้น นอกจากนี้ การเพิ่มระดับโทษทางกฎหมายก็เปรียบเสมือนเสือกระดาษที่ไม่มี ใครบังคับใช้อย่างทั่วถึง เพราะส ่วนใหญ่เกรงกลัวอิทธิพล และเกรงว่าตนเองจะได้รับผกระทบ ในแง ่ลบตามมา ดังนั้น ผู้เขียนจึงได้เสนอระบบการกระท าสัตย์ปฏิญาณสาบานตน มาใช้ในการบริหารกระบวนการยุติธรรมของไทย กับปัญหาของกระบวนการยุติธรรมใน 3 ด้าน คือ 1. การแทรกแซงทางการเมืองของผู้มีอิทธิพล 2. การทุจริต คอรัปชั่นของเจ้าหน้าที่ และ 3. การละเลยต่อการปฏิบัติหน้าที่ที่จะท าให้ประชาชนได้รับการอ านวยความยุติธรรม อย่างเป็นธรรมและทั่วถึง ดังนั้น การน าระบบการกระท าสัตย์ปฏิญาณสาบานตนมาใช้ในการบริหารกระบวนการยุติธรรมของไทย ก่อให้เกิดประโยชน์ที่เป็นรูปธรรมต่อประชาชนในสังคมไทย เนื่องจากข้าราชการผู้ปฏิบัติงานเกิดความเกรงกลัวต่อ สิ่งศักดิ์สิทธ์ เนื่องจากประชาชนชาวไทยยังมีความเชื่อในเรื่องบาป บุญ คุณโทษ ดังนั้น การน าระบบการสาบานตน ด้วยการดื่มน ้าสาบาน หากใครไม่ปฏิบัติตามจะต้องได้รับผลกรรมที่เลวร้ายอย่างรวดเร็วนั้น ท าให้ประชาชนเกิด ความเกรงกลัวต่อบาปกรรมมากกว่าโทษทางกฎหมาย อย่างไรก็ตาม ในระบบราชการไทยได้น าแนวคิดนี้มาใช้บาง หน่วยงานและบางพื้นที่เท่านั้น เช่น โครงการ “ไทยนิยมยั่งยืน ร่วมกันแก้ปัญหายาเสพติด” โดยผู้ว่าราชการจังหวัดกาฬสินธุ์ น าหัวหน้าส่วน ราชการ หัวหน้าหน่วยงาน นายอ าเภอ เจ้าหน้าที่ต ารวจ เจ้าหน้าที่ ก านัน ผู้ใหญ่บ้าน ดื่มน ้าสาบานว่าจะไม่เข้าไปยุ่ง เกี่ยวกับยาเสพติด หรือเอื้อประโยชน์แก่ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องกับยาเสพติด หากผิดค าสาบานขอให้มีอันเป็นไปถึงแก่ชีวิต แต่หากไม่เข้าไปยุ่งเกี่ยวกับยาเสพติดก็ขอให้ผู้ร่วมสาบานตนมีความสุข ความเจริญในชีวิตตลอดไป (จังหวัดกาฬสินธุ์, 2561) รองผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงราย ได้น าผู้เสพยาเสพติดและผู้ติดยาเสพติด ร่วมดื่มน ้าสานตนจะไม่ยุ่งเกี่ยวกับยา เสพติด หลังจากเข้ารับการฝึกอบรมตามหลักสูตรของศูนย์ขวัญแผ ่นดินจังหวัดเชียงราย รุ่นที่ 3 / 2560 เพื่อแสดง เจตนารมที่จะร ่วมเป็นพลังแผ ่นดินเอาชนะยาเสพติดของจังหวัดเชียงราย (กรุงเทพธุรกิจ, 2560) ผู้ว่าราชการ จังหวัดขอนแก่น เป็นประธานพิธีประกาศเจตนารมณ์เรือนจ าขอนแก่นไม่ยุ่งเกี่ยวยาเสพติดตามนโยบายขอนแก่น ปลอดยาเสพติดอย่างยั่งยืนพร้อมบวงสรวงสิ่งศักดิ์สิทธิ์เพื่อปลุกเสกน ้าสาบาน จากนั้นนายวุฒิชัย เจนวิริยะกุล ผู้ บัญชาการเรือนจ าน าข้าราชการลูกจ้าง พนักงานในเรือนจ าขอนแก่นปฏิญาณตนห้ามน ายาเสพติด โทรศัพท์มือถือ สิ่งผิดกฎหมายเข้ามาในเรือนจ าขอนแก่น ก่อนน าทุกคนดื่มน ้าสาบานต่อหน้าพระสงฆ์ สิ่งศักดิ์สิทธิ์ ในวันวิสาขบูชา วันส าคัญของพุทธศาสนา หากไม่ปฏิบัติตามค าปฏิญาณตนต้องมีอันเป็นไป หากปฏิบัติตนดีขอให้ก้าวหน้าขึ้นไป (จังหวัดขอนแก่น, 2557) และนายอ าเภอเมืองปาน จังหวัดล าปาง ได้เป็นประธานในพิธีดื่มน ้าสาบานตนไม่เผา ในช่วงห้ามเผา ระหว่างวันที่ 10 ก.พ. – 10 เม.ย. 2562 มีหัวหน้าส่วนราชการ ก านัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ สารวัตร ก านัน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน เข้าร่วมพิธีดังกล่าว โดยมอบหมายให้ผู้ใหญ่บ้านแต่ละหมู่บ้านได้น าถังน ้าดื่มมาร่วมท าพิธี ก่อนจะให้น ากลับไปเทใส่ถังเก็บน ้าประปาของหมู่บ้าน พร้อมทั้งประชาสัมพันธ์ให้ชาวบ้าน แต่ละหมู่บ้านได้ดื่มกิน กันทุกครัวเรือนอีกด้วย ซึ่งหากผิดค าสาบานขอให้มีอันเป็นไปถึงแก ่ชีวิต แต่หากผู้ใดไม ่เข้าไปเผาป่าก็ขอให้มี ความสุขความเจริญในชีวิตตลอดไป ทั้งนี้ก็เพื่อเป็นการสร้างจิตวิทยาในการป้องกันรักษาป่าและการเผาป่าในพื้นที่ ดังกล่าว (workpointnew, 2562) นอกจากนี้ในงานวิจัยของสมเกียรติ วันทะนะ (2561) ที่ท าการวิจัยเรื่องโองการแช่งน ้า: อ านาจของการ สาปแช่ง หรืออ านาจของการจับจ้อง ซึ่งผลการศึกษาพบว่าโองการแช่งน ้าคือกระบวนการแห่งพิธีกรรมของโองการ แช่งน ้าเอง ซึ่งเป็นการบีบให้ผู้เข้าร่วมในพิธีกรรมต้องท าหน้าที่ระมัดระวัง พฤติกรรมของตนเอง (surveillance) ใน ระบบการเมืองของอยุธยา หรือกล ่าวได้อีก อย ่างหนึ่งว ่ากระบวนการของพิธีกรรมเป็นอุปกรณ์ประกันความมี
222 เสถียรภาพของระบบ การเมืองระหว่างพระมหากษัตริย์กับขุนนาง โดยให้ทุกคนที่เข้าร่วมพิธีควบคุมตนเอง ความ เกรงกลัวของประชาชน และการเปลี่ยนพฤติกรรมให้อยู่ในครรลองคลองธรรมที่ดี เพราะเกรงกลัวต่อผลที่จะได้รับ จากการสาบาน บทสรุป แนวคิดดังกล่าวนี้ไม่ได้หมายความรวมถึงให้กระบวนการยุติธรรมนั้นยึดมั่นในระบบของสิ่งศักดิ์เป็นหลักใน การบริหารงานยุติธรรมของไทย และไม่ใช่การถอยหลังลงคลอง แต่เพราะบทเรียนการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมใน อดีตที่ผ่านมาพบว่า ปัญหาส าคัญที่ท าให้ระบบการบริหารงานยังไม่ประสบความส าคัญ คือ การประพฤติมิชอบของ เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงาน และการไม่เกรงกลัวต่อกฎหมาย ดังนั้น การน าระบบการกระท าสัตย์ปฏิญาณสาบานตน มาใช้ ในการบริหารกระบวนการยุติธรรมของไทย จึงอาจจะเป็นแนวทางเลือกส าคัญในระดับพื้นฐานในการที่จะท าให้ เจ้าหน้าที่ภาครัฐในทุกระดับได้เกิดความเกรงกลัวต่อการกระท าผิดที่จะเกิดขึ้น โดยยึดหลักความเชื่อในเรื่องบาป บุญคุณโทษของคนไทยมาเป็นตัวแปรส าคัญในการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรม ผู้เขียนเห็นว่าในอดีตที่ผ่านมาการแก้ไข ปัญหาด้วยการปลูกฝังคุณธรรม จริยธรรม การประเมินผล เป็นระบบที่ไม่ได้ผลในเชิงลึกต่อจิตใจหรือความละอายต่อ บาปของผู้กระท าผิด และไม่ท าให้เกิดความเกรงกลัวกฎหมาย เพราะในผู้กระท าผิดบางกลุ่มระบบการตรวจสอบยัง เข้าไม ่ถึง และในอดีตที ่ผ ่านมาแนวคิดการดื ่มน ้าสาบานสามารถเห็นผลได้จริงในกลุ ่มเล็ก ๆ เช ่น ประชาชน ข้าราชการผู้น้อย หรือผู้ปกครองในระดับสูง และถ้าหากได้มีการน าไปมาใช้เป็นแนวทางเบื้องต้นแก่เจ้าหน้าที่ใน กระบวนการยุติธรรมในทุกระดับ และให้ลงรายละเอียดไปถึงผลกรรมที ่จะได้รับหากกระท าผิด อาจจะก ่อให้เกิด ผลสัมฤทธิ์ที่เป็นรูปธรรมและแก้ไขปัญหาการแทรกแซงทางการเมืองของผู้มีอิทธิพล การทุจริตคอรัปชั่นของ เจ้าหน้าที่ และการละเลยต่อการปฏิบัติหน้าที่ที่จะท าให้ประชาชนได้รับการอ านวยความยุติธรรมอย่างเป็นธรรม และทั่วถึง เอกสารอ้างอิง กรกมล ศรีวัฒน์. (2564). ออกแบบใหม่ ปฏิรูปกระบวนกำรยุติธรรมไทยให้มีอิสระอย่ำงแท้จริง. (ออนไลน์). สืบค้น วันที่ 11 กรกฎาคม 2564. จาก https://www.the101.world/constitution-dialogue-justice-system-reform/. กรุงเทพธุรกิจ. (2560). ดื่มน ้ำสำบำนจะไม่ยุ่งเกี่ยวกับยำเสพติด. (ออนไลน์). สืบค้น วันที่ 9 พฤษภาคม 2560 จาก https://www.bangkokbiznews.com/news/753972. จังหวัดกาฬสินธุ์. (2561). ข่ำวประชำสัมพันธ์กิจกรรม โดย ส ำนักงำนจังหวัดกำฬสินธุ์ (กลุ่มงำนยุทธศำสตร์และ ข้อมูลเพื่อกำรพัฒนำจังหวัด). (ออนไลน์). สืบค้น วันที่ 19 สิงหาคม 2565 จาก www.kalasin.go.th/t/index.php/th/features/458-2018-06-26-11-02-39. จังหวัดขอนแก่น. (2557). ข่ำวกิจกรรมเรือนจ ำขอนแก่นน ำเจ้ำหน้ำที่ดื่มน ้ำสำบำนไม่ยุ่งเกี่ยวยำเสพติดวันวิสำขบูชำ. สืบค้น วันที่ 19 สิงหาคม 2565 จาก www.khonkaen.go.th/khonkaen6/detail/dtActivity. php?ym=2557/05&id=1655.
223 มติชนออนไลน์. (2565). ชวนสะท้อนปัญหำกระบวนกำรยุติธรรมไทยในมุมนักกำรเมือง. การบรรยายในหัวข้อ “สภาพ ปัญหาของกระบวนการยุติธรรมไทยกับมุมมองของนักการเมืองต ่อกระบวนการยุติธรรมไทย” ผ ่านสื่อ อิเล็กทรอนิกส์ ให้แก่ผู้เข้ารับการอบรมหลักสูตรผู้บริหารกระบวนการยุติธรรมระดับสูง รุ่นที่ 26 วันที่ 25 มีนาคม 2565. ส านักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2560).ข่ำวสำร/กิจกรรม ปฏิรูปกระบวนกำรยุติธรรม เน้น 7 ประเด็น มุ่งช่วยเหลือประชำชนให้ได้รับควำมยุติธรรมโดยไม่ล่ำช้ำ. (ออนไลน์). สืบค้น วันที่19 ต.ค. 2560จาก https://www.nesdc.go.th/ewt_news.php?nid=7069&filename=indexttps://www.nesdc.go. th/ewt_news.php?nid=7069&filename=index. Work pointnews. (2562). ผู้น ำท้องถิ่น อ ำเภอเมืองปำนร่วมพิธีดื่มน ้ำสำบำนตนไม่เผำป่ำ. (ออนไลน์). สืบค้น วันที่ 5 กุมภาพันธ์2562 จากhttps://workpointtoday.com/อ าเภอเมืองปาน-ร่วมพิธีด/. สมเกียรติ วันทะนะ. (2561). โองการแช ่งน ้า: อ านาจของการสาปแช ่งหรืออ านาจของการจับจ้อง. วำรสำร สังคมศำสตร์และมนุษย์. 44 (1).
227 เจตนารมณ์และหลักความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย กรณี การยุบพรรคการเมืองตามค าวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ธนภัทร ปัจฉิมม์ [email protected] กันวิศา สุขพานิช [email protected] ชุติมญธุ์ ส าแดง [email protected] เกริ่นน า หลักนิติรัฐ (Legal State) เป็นหลักที่ถือเกิดขึ้นในประเทศเยอรมนี เป็นข้อความคิดว่าด้วยการปกครอง โดยกฎหมาย รัฐจึงต้องด าเนินการปกครองภายใต้บทบัญญัติแห่งกฎหมาย และมีองค์กรที่มีความเป็นอิสระ คอยตรวจสอบ ความชอบด้วยกฎหมายของการกระท าของรัฐ หลักนิติรัฐ (Legal State) เปรียบเสมือนสถาบันส าคัญ ทางการเมือง ซึ ่งภายใต้สถาบันดังกล ่าว องค์กรผู้ใช้อ านาจรัฐทุกองค์กรจะต้องเคารพกฎหมาย เดิมทีมีที ่มาจาก ภาษาเยอรมันว่า เรคชตาท (Rechtsstaat) และต่อมาได้รับการนิยามใหม่ในช่วงต้นศตวรรษที่20 โดยนักกฎหมายชาว ออสเตรีย ฮันส์ เคลเซ ่น (Hans Kelsen, 1881 – 1973) ว ่าหมายถึง “กฎเกณฑ์ทางกฎหมายของรัฐ จะถูกจัดล าดับลดหลั่นกันจากสูงไปหาต ่า โดยมีรัฐธรรมนูญเป็นตัวก าหนด และโดยการจัดล าดับนี้เองอ านาจรัฐจึง ถูกจ ากัดลงด้วย” ในการจัดล าดับนี้ แต่ละกฎเกณฑ์ของกฎหมายจะมีผลใช้บังคับได้ก็ต่อเมื่อต้องสอดคล้องกับ กฎเกณฑ์ที่สูงกว่า เรียกว่า “การเคารพต่อล าดับศักดิ์ของกฎหมาย” ในระบบนี้เชื่อว่าความเสมอภาคของบุคคลต่อหน้า กฎหมายจะมีได้ก็ต่อเมื่อมีศาลที่เป็นอิสระเท ่านั้น หลักนิติรัฐยังรับรองถึงความเสมอภาคของประชาชนภายใต้ กฎหมาย ด้วยเหตุนี้ บุคคลทุกคนรวมถึงองค์กรทุกองค์กรที่ได้รับผลกระทบจากกฎเกณฑ์นั้น ๆ สามารถโต้แย้งการออก กฎเกณฑ์ที ่ขัดแย้งกับกฎเกณฑ์ที ่สูงกว ่าได้ โดยองค์กรหลักที ่มีอ านาจหน้าที ่ในการตรวจสอบเรื ่องดังกล ่าว คือ องค์กรศาลนั่นเอง อย่างไรก็ตามศาลภายใต้หลักนิติรัฐจะต้องมีความเป็นอิสระสามารถตัดสินความขัดแย้งระหว่าง บุคคลได้โดยการใช้หลักความชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งมีที่มาจากล าดับศักดิ์ของกฎหมายและหลักความเสมอภาค ศาลยังมีบทบาทในการต่อต้านการเลือกปฏิบัติใด ๆ ระหว่างบุคคลที่ขัดต่อหลักความเสมอภาค เพื่อให้ศาลสามารถท า หน้าที่รักษากฎหมายได้อย่างเต็มที่โดยไม่ถูกครอบง าจากองค์กรอื่น ๆ จึงจ าเป็นต้องก าหนดให้มีการแบ่งแยกการ ใช้อ านาจระหว่างองค์กรผู้ใช้อ านาจอธิปไตยและก าหนดให้ศาลมีความเป็นอิสระจากอ านาจนิติบัญญัติและ อ านาจบริหารศาลที่มีลักษณะเช่นนี้จึงจะเป็นหลักประกันความเป็นกลางในการใช้กฎเกณฑ์ของกฎหมายอย่างแท้จริง
228 หลักนิติรัฐและอ านาจอธิปไตย การปกครองในรัฐเสรีประชาธิปไตยสมัยใหม่ (Liberal Democracy) ทั้งหลายที่มีรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร (Written Constitution) เป็นกฎหมายสูงสุด ล้วนให้ความส าคัญกับหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ (The Constitutional Supremacy) ถือว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายที่อยู่ในล าดับที่สูงสุดในระบบกฎหมายของรัฐ กฎหมาย ทั้งหลาย รวมไปถึงการกระท าใด ๆต้องไม่ขัดหรือแย้งต่อกฎหมายสูงสุด โดยหลักความสูงสุดของรัฐธรรมนูญเป็นหลักที่ ส าคัญที่สุดภายใต้หลักการปกครองด้วยกฎหมาย เพราะจะส่งผลถึงการมีอยู่และประชาชาชนสัมผัสได้ว่ามีหลักการ แบ่งแยกอ านาจหลักความชอบด้วยกฎหมายของฝ่ายตุลาการและฝ ่ายปกครอง หลักความชอบด้วยกฎหมาย ในทางเนื้อหา หลักความเป็นอิสระของผู้พิพากษา หลักไม่มีความผิดไม่มีโทษโดยไม่มีกฎหมายและที่ส าคัญยิ ่งคือ หลักสิทธิเสรีภาพของประชาชน การปกครองบริหารที ่ดีและตอบสนองต่อประชาชนโดยรวม ด้วยอิทธิพลของ แนวคิดที่ยอมรับกันทั่วไปคือ อ านาจสูงสุดในการปกครองหรือที่เรียกว่า อ านาจอธิปไตยเป็นของปวงชน (Popular Sovereignty) หลักการส าคัญของแนวคิดนี้คือการใช้อ านาจรัฐทั้งหลายต้องเป็นไปตามกรอบและหลักเกณฑ์ที่ รัฐธรรมนูญและกฎหมายก าหนดยิ่งไปกว่านั้น ต้องมีระบบหรือกลไกในการถ่วงดุลอ านาจ เพื่อป้องกันและก ากับ การใช้อ านาจรัฐโดยชอบด้วยกฎหมายและมิให้ผู้ปกครองลุแก่อ านาจ หลักการว่าด้วยเรื่องดังกล ่าวนี้เป็นส่วน ส าคัญของหลักการปกครองด้วยกฎหมายตามหลักนิติรัฐ กล่าวคือเป็นหลักการที่มุ่งหมายควบคุมการใช้อ านาจของ รัฐ เพื่อปกป้องคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ซึ่งหลักนิติรัฐประกอบด้วยหลักเกณฑ์ 2 ประการ ได้แก่ ประการแรก ประชาชนต้องมีสิทธิและหน้าที่ที่ได้รับการรับรองโดยกฎหมายรัฐ และองค์กรของรัฐที่จะกระท าการใดต้อง อาศัยอ านาจที่กฎหมายให้ไว้ และต้องท าตามกฎหมาย กล่าวคือ รัฐจะได้รับการคุ้มครองและกระท าการใด ๆ กระทบต่อ สิทธิเสรีภาพและหน้าที่ของประชาชนได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อ านาจไว้ประการที่สอง ต้องมีการเยียวยาแก้ไขความ เสียหายที่เกิดขึ้นจากการที่รัฐหรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐกระท าการนอกขอบแห่งกฎหมายและไปกระทบต่อสิทธิเสรีภาพ และหน้าที่ของประชาชน โดยต้องจัดให้มีองค์กรหรือผู้วินิจฉัยในการท าหน้าที่ดังกล ่าว จะเห็นว่าหลักนิติรัฐ เป็น กฎเกณฑ์ที่ควบคุมการกระท าของรัฐและเจ้าหน้าที ่ของรัฐตามหลักความชอบด้วยกฎหมาย รวมทั้งเป็นกลไกที่ ควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระท าของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งหลักการที่ใช้ในการควบคุมความชอบ ด้วยกฎหมาย คือ หลักความชอบด้วย กฎหมายของการกระท าทางนิติบัญญัติหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระท า ทางบริหาร และหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระท าทางตุลาการ แนวความคิดว ่าด้วยหลักนิติรัฐนั้นมีขึ้น เพื ่อจ ากัดอ านาจของรัฐหรือผู้ปกครองให้อยู่ ในขอบเขตของกฎหมายค ากล่าวที่ว่านิติรัฐคือรัฐที่ปกครอง โดยกฎหมายไม่ใช่โดยมนุษย์ (government of law and not of men) ดูจะเป็นการให้ความหมายของนิติรัฐในเบื้องต้นที ่ตรงที่สุด ในแง ่ของป ระ วัติศ าสต ร์ก า รเมืองก า ร ปกครองแนวความคิดว่าด้วยนิติรัฐเริ่มต้นขึ้นในช่วงศตวรรษที่ 17 ในฐานะที่เป็นปฏิกิริยาที่มีต่อการปกครองใน ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์อาจกล ่าวได้ว่า เสาหลักที่ค ้าจุนนิติรัฐไว้ก็คือการปกป้องบุคคลจากการกระท าตาม อ าเภอใจของรัฐ หรือผู้ปกครองแนวความคิดนี้สอดคล้องต้องกันกับพัฒนาการและความเชื่อที่มีมาตั้งแต่ยุคกลางว่า สันติสุข และความยุติธรรมจะเกิดขึ้น ได้ย่อมต้องอาศัยกฎหมาย อย่างไรก็ตามในวงวิชาการเยอรมัน ซึ่งเป็นแหล่งที่พัฒนา แนวคิดเรื่องนิติรัฐขึ้น จนถึงปัจจุบันก็ยังไม่เป็นที่ยุติว่าใครเป็นผู้ที่ให้ความหมายของค าว่า Rechtsstaat อย่าง ชัดเจนเป็นคนแรก แต่ส่วนใหญ่เชื่อกันว่า Robert von Mohl ซึ่งได้ศึกษารัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาในเวลา นั้นเป็นอย่างดีเป็นคนแรกที่น าเอาความคิดที่ว่าการด ารงอยู่ของรัฐไม่ควร จะขึ้นอยู่กับก าลังอ านาจแต่ควรขึ้นอยู่กับ เหตุผล มาอธิบายอย่างเป็นระบบในต ารากฎหมายว่าด้วยรัฐแห่งราชอาณาจักร วัวร์ดเท็มแบร์ก (Staatsrecht des
229 Koenigreichs Wuerttemberg) อนึ่งส าหรับ Mohl แล้วเสรีภาพของปัจเจกบุคคลย่อมถือเป็นหัวใจของมโนทัศน์ว่า ด้วยนิติรัฐ ส่วนค าว่าหลักนิติธรรม (The Rule of Law) ซึ่งเป็นหลักการพื้นฐานในระบบกฎหมายอังกฤษ ซึ่งในประเทศอังกฤษความคิดที่ว่ามนุษย์ไม่ควรต้องถูกปกครอง โดยมนุษย์แต่ควรจะต้องถูกปกครองโดยกฎหมาย นั้น ปรากฏขึ้นอย่างชัดเจนเป็นครั้งแรกในศตวรรษที่ 17 ในหนังสือชื่อ “The Common Wealth of Oceana” อันเป็น ผลงานของ James Harringtonซึ่งเป็นผู้ที่นิยมระบอบสาธารณรัฐอย่างแน่วแน่ ปัจจุบันนี้ค าว่า rule of law ก็เหมือนกับ ค าว่า Rechtsstaat ที่ยากจะหาค าจ ากัดความหรือนิยาม ซึ่งยอมรับกันเป็นยุติได้การท าความเข้าใจความหมาย ของ rule of law จึงควรต้องท าความเข้าใจจากความเป็นมาทางประวัติศาสตร์การเมืองการปกครองของอังกฤษ ซึ่งให้ก าเนิดแนวความคิดนี้ ส าหรับข้อความคิดว่าด้วยหลักนิติรัฐนั้น กาเร เดอ มัลแบร์ ( Carré de Malberg) นักกฎหมายชาว ฝรั่งเศส ได้อธิบายถึงเรื่องนิติรัฐไว้ โดยมีสาระส าคัญว่า “รัฐและหน่วยงานของรัฐกระท าการเพื่อประโยชน์สาธารณะ และอยู่ในฐานะที่เหนือกว่าเอกชน มีอ านาจก่อให้เกิดความเคลื่อนไหวในสิทธิหน้าที่แก่เอกชนฝ่ายเดียว โดยปัจเจก ชนไม่สมัครใจได้กฎหมายมหาชนให้อ านาจรัฐหรือหน่วยงานของรัฐด าเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะได้ในฐานะที่ เหนือกว่าเอกชน แต่กฎหมายนั่นเองก็จ ากัดอ านาจรัฐหรือ หน่วยงานของรัฐไม่ให้ใช้อ านาจนอกกรอบที่กฎหมาย ให้ไว้ผลที่ตามมาก็คือจะต้องมีการควบคุม การกระท าขององค์กรของรัฐทุกองค์กรให้ชอบด้วยกฎหมาย กล ่าวคือ จะต้อง ควบคุมการกระท าและนิติกรรมทางปกครองของฝ่ายปกครองให้ชอบด้วยกฎหมาย และจะต้องมีการควบคุมการกระท า ขององค์กรตุลาการ ซึ่งได้แก่ ค าพิพากษาและค าสั่งของศาลให้ชอบด้วยกฎหมาย โดยจะมีองค์กรและกระบวนการ ควบคุมที่แตกต่างกันไปในแต่ละระบบกฎหมาย”อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาตามแนวความคิดเรื่องเสรีนิยมประชาธิปไตย จะสอดคล้องกับความคิดเรื่องหลักนิติรัฐ สรุปได้ว่า รัฐจะต้องเคารพต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน เคารพต่อกฎหมาย และอยู่ภายใต้กฎหมาย ในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญว่าด้วยอ านาจอธิปไตย กล่าวถึง ความหมายและลักษณะของอ านาจอธิปไตย แนวคิดการใช้อ านาจอธิปไตยที่ยอมรับกันอยู่ 2 ทฤษฎีด้วยกัน คือ ทฤษฎีอ านาจอธิปไตยเป็นของชาติและอ านาจ อธิปไตยเป็นของประชาชน กล่าวคือ แนวคิดว่าอ านาจอธิปไตยเป็นของประชาชน และแนวคิดเจตนารมณ์ร่วมกัน ของสังคม โดยรุสโซ (Rousseau) กล่าวว่า “เราแต่ละคนมอบร่างกายและพลังทั้งหมดที่ตนมีเข้าอยู่ภายใต้ค าบัญชา สูงสุดของเจตนารมณ์ส่วนรวม และในอ านาจร่วมกันของเรา เราขอรับสมาชิกแต่ละคนในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งซึ่งจะ แบ่งแยกมิได้ของสังคม” และยังกล่าวต่อไปอีกว่า “สมมุติว่ารัฐประกอบด้วยคน 10,000 คน สมาชิกแต่ละคนของรัฐ ย ่อมมีส ่วน 1 ใน 10,000 ของอ านาจอธิปไตย เพื ่อให้ได้มาซึ ่งอ านาจอธิปไตยนี้ต้องนับทุกส ่วนรวมกันเข้ามา ทั้งหมด” ดังนั้น รัฐจึงเป็นการรวมตัวกันของทุก ๆ คนในประชาคมนั้น เจตนารมณ์ร่วมกันของทุกคนก็คือ อ านาจ อธิปไตยที่เป็นของทุก ๆ คน ตามทัศนะของ รุสโซ (Rousseau) อ านาจอธิปไตยไม่สามารถจะจ าหน่ายจ่ายโอนไปให้ ผู้ใดได้และไม ่สามารถแบ ่งแยกออกไปได้ และจ ากัดไม ่ได้เพราะอ านาจดังกล ่าวเป็นของคนท ุกคน ในประชาคมนั้น ตรงจุดนี้นี่เองที่มองว่ารุสโซ (Rousseau) เป็นผู้ก่อให้เกิดแนวคิดที่ว่าอ านาจอธิปไตยเป็นของ ประชาชน ที่เรียกว่า “การปกครองในระบอบประชาธิปไตยทางตรง” (Direct Democracy) แต่อย่างไรก็ตามแนวคิด ของรุสโซ (Rousseau) ประเทศต่าง ๆ ได้น าแนวคิดมาปรับใช้ในการปกครองระบอบประชาธิปไตยกึ่งทางตรงหรือที่ เรียกว ่า “ระบอบประชาธิปไตยแบบมีส ่วนร ่วม” ในขณะที่แนวคิดเรื ่องอ านาจอธิปไตยเป็นของชาติ นักปรัชญาที่ได้กล่าวถึงทฤษฎีนี้และได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวาง คือ ซีเอเย่ส์ (Sieyes) ซึ่งได้กล่าวว่าอ านาจ อธิปไตยแบ ่งไม ่ได้ (Indivisible) ผลที ่ตามมาก็คือ ประชาชน แต ่ละคนไม ่ได้เป็นเจ้าของในหนึ ่งส ่วนของอ านาจ
230 อธิปไตยแต่กลับมองว่าการรวมตัวของประชาชนทั้งหมดในนามของชาติดังนั้นเป็นผู้ทรงไว้ซึ่งอ านาจอธิปไตยคือ “ชาติ” ในแนวความคิดของซีเอเย่ส์ (Sieyes) มองว่า “อ านาจอธิปไตยเป็นของชาติ” ไม่ได้เป็นของประชาชน ประชาชนแต่ละคนไม่มีสิทธิใด ๆ เลยที่เข้ามามีส่วนร่วมในการใช้อ านาจอธิปไตย กล่าวคือ ไม่มีสิทธิในการออกกฎหมาย ด้วยแนวคิดดังกล่าวนี้เอง การลงประชามติ (Referendum) จึงไม่ได้รับการยอมรับในสายตาของซีเอเย ่ส์(Sieyes) ยิ่งไปกว่านั้นกลับมองว่าประชาชน แต่ละคนนั้นมีสิทธิแต่เพียงในการเลือกตั้งตัวแทนของตน เพื่อเข้าไปใช้ อ านาจอธิปไตยในนามของชาติเท่านั้น ในส ่วนการน าแนวคิดและหลักการใช้อ านาจอธิปไตยนั้น เมื่อพิจารณาถึง บทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 พบว่า ได้น าแนวคิดอ านาจอธิปไตยเป็นของชาติและ อ านาจอธิปไตยเป็นของประชาชนมาใช้ด้วยกัน กล ่าวคือ การใช้อ านาจอธิปไตยเป็นของชาติที ่ปรากฏอยู ่ใน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เช่น การให้สิทธิประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีส่วนร่วม ทางการเมืองโดยตรงใน การใช้อ านาจอธิปไตย หรือกระทั่งการที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้ก าหนดรูปแบบการใช้อ านาจอธิปไตย ของประเทศไทย คือ ใช้หลักการแบ่งแยกองค์กรซึ่งท าหน้าที่ต่าง ๆ ออกจากกันโดยไม่เด็ดขาด ในระบบรัฐบาลแบบ รัฐสภาเป็นการแบ่งแยกอ านาจที่ให้ฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการมีการตรวจสอบซึ่งกันและกัน เรียกว่า “การ ถ่วงดุลอ านาจ” (Check and Balance) เป็นการวางหลักการแบ่งแยกอ านาจไม่ค่อยเด็ดขาด กล ่าวคือ แบ่งแยก องค์กรซึ่งท าหน้าที่ต่าง ๆ ออกจากกันโดยไม่เด็ดขาด ในลักษณะของการปกครองที่ใช้ระบบรัฐบาลแบบรัฐสภา เช่น ฝ่ายนิติบัญญัติควบคุมการท างานของฝ่ายบริหารในการบริหารราชการแผ่นดิน ส่วนฝ่ายบริหารก็มีอ านาจควบคุมฝ่าย นิติบัญญัติ (กรณีของสภาผู้แทนราษฎร) คือ การเสนอให้ประมุขของรัฐยุบสภาให้มีการเลือกตั้งใหม่ เป็นต้น การควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย กฎหมายรัฐธรรมนูญมีสถานะทางกฎหมายที่มีล าดับศักดิ์สูงสุด การที่รัฐธรรมนูญมีล าดับศักดิ์ทางกฎหมาย สูงสุดก็เนื่องมาจากเป็นกฎหมายที่ก่อตั้งองค์กรทางการเมืองหรือก าหนดโครงสร้างทางการเมืองของรัฐ และเป็นกฎหมาย ที่มีกระบวนการจัดท าที่เป็นพิเศษกว่ากฎหมายทั่วไป การเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญส่งผลให้การที่กฎหมายใด ก็ตามหากขัดหรือแย้งก็จะไม่อาจบังคับใช้ได้ ประกอบกับรัฐธรรมนูญได้มีการวางกฎเกณฑ์การปกครองประเทศ และอ านาจหน้าที่ขององค์กรต่าง ๆ เป็นไปตามหลักการแบ่งแยกองค์กรผู้ใช้อ านาจอธิปไตย พร้อมทั้งก าหนดให้มี การควบคุมและตรวจสอบการใช้อ านาจขององค์กรเหล ่านั้นให้เป็นไปตามวิถีทางของการปกครองในระบอบ ประชาธิปไตย โดยเฉพาะการปกครองในระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภาด้วย ประเทศไทยมีหลักการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย ปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับแรก คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 โดยบัญญัติให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ทรงไว้ซึ่งสิทธิเด็ดขาดในการ ตีความรัฐธรรมนูญ แต่ไม่ได้ขยายความให้ชัดเจนว่า ในกรณีที่การตรากฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติขัดหรือแย้งกับ รัฐธรรมนูญจะเป็นอ านาจหน้าที ่ขององค์กรใดในการวินิจฉัย ต ่อมารัฐธรรมนูญฉบับที ่ 3 พ.ศ. 2489 จึงได้ตรา บทบัญญัติก าหนดให้การควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายเป็นอ านาจหน้าที่ขององค์กรหนึ่ง เรียกว่า “คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ” (The Constitutional Council) ท าหน้าที ่วินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของ กฎหมาย ซึ่งลักษณะขององค์กรมีรูปแบบผสมระหว ่างความเป็นองค์กรทางการเมืองกับองค์กรตุลาการ แต่ทว่า กระบวนพิจารณาการวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาทางรัฐธรรมนูญไม่เคร ่งครัดในท านองเดียวกับการพิจารณาคดีของศาล ดังนั้น ตัวบุคคลที่มาด ารงต าแหน่งเป็นกรรมการหรือตุลาการรัฐธรรมนูญ จึงไม่เคร่งครัดว่าต้องเป็นผู้ที่มีความรู้ ความเชี่ยวชาญในทางกฎหมายเหมือนผู้พิพากษาในศาลทั้งปวงลักษณะของโครงสร้างและองค์ประกอบรวมทั้งการ
231 เข้าสู่ต าแหน่ง หรือการหมดวาระ รัฐธรรมนูญได้ก าหนดให้เป็นไปตามระบบในทางการเมืองเป็นส ่วนใหญ่ เช่น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 มาตรา 89 วรรคสองบัญญัติว่า “ให้มีการแต่งตั้งคณะตุลาการ รัฐธรรมนูญใหม่ทุกครั้ง เมื่อได้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนเพราะเหตุที่สภาผู้แทนหมดอายุหรือถูกยุบ” เป็นต้น ดังนั้น องค์กรที่ท าหน้าที่ในการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายในระยะแรกเริ่ม ซึ่งในการวินิจฉัยข้อพิพาทหรือ ข้อขัดแย้งตามรัฐธรรมนูญ โดยได้น าเอาหลักแนวคิดในการตรวจสอบควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย ในระบบรวมศูนย์อ านาจ (Centralized System) ของประเทศเยอรมนีที ่ถือว ่าเป็นประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายลาย ลักษณ์อักษร และมีความเชี ่ยวชาญโดยเฉพาะในเรื ่องของการจัดองค์กรศาลรัฐธรรมนูญมาเป็นแบบอย ่าง ในการพัฒนาศาลรัฐธรรมนูญของประเทศไทย เป็นที่ทราบว่า “รัฐธรรมนูญ (Constitution)” คือ กฎหมายสูงสุดของประเทศ (Supreme Law of the Land) ที่ ก าหนดรูปแบบของรัฐจัดระเบียบโครงสร้างการปกครอง สถาบันทางการเมือง และองค์กรภายในต่าง ๆ ของรัฐ เป็น กฎหมายที่ก าหนดกลไกส าคัญต่าง ๆ ซึ่งเป็นโครงสร้างพื้นฐานในการจัดองค์กรบริหารรัฐ และก าหนดกฎเกณฑ์ใน การควบคุมการใช้อ านาจรัฐรวมทั้งเป็นหลักประกันที่ส าคัญในการให้การรับรองและคุ้มครองสิทธิ (Right) และ เสรีภาพ (Liberty) ของประชาชน หรืออีกนัยหนึ่งอาจกล่าวได้ว่ารัฐธรรมนูญมีสถานะเป็น “สัญญาประชาคม (Social Contract)” ที่พลเมืองแห่งรัฐได้ร ่วมกันก าหนดขึ้นเพื่อเป็นกฎเกณฑ์ในการปกครอง กล ่าวคือ โดยระบอบ ประชาธิปไตยที่ยึดถือความสูงสุดของรัฐธรรมนูญนี้ มิได้หมายความเพียงแค่ว่าการกระท าทั้งปวงของรัฐสภาและองค์กร ของรัฐทั้งหลายต้องด าเนินไปภายใต้กฎเกณฑ์ก าหนดกระบวนวิธีด าเนินงานและขอบเขตอ านาจหน้าที่ของแต ่ละ องค์กรดังที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญเท่านั้น หากยังหมายความว่าองค์กรของรัฐต้องกระท าการใด ๆ ต้องเคารพต่อสิทธิขั้น พื้นฐานของปัจเจกบุคคลตามที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้อย่างเคร่งครัดอีกด้วย นั่นคือ องค์กรของรัฐนอกจากไม่ใช้อ านาจ ของตนละเมิดต่อสิทธิดังกล่าวแล้ว ยังมีหน้าที่ต้องกระท าการในอ านาจหน้าที่ของตนเพื่อให้สิทธิเหล่านั้นบรรลุถึงได้ จริงอีกด้วย อย ่างไรก็ตาม สถานะสูงสุดของรัฐธรรมนูญจะไม ่มีความสมบูรณ์ในทางปฏิบัติได้ หากปราศจาก หลักประกันรัฐธรรมนูญจากการถูกละเมิด โดยการกระท าใด ๆ ของรัฐที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ หรือการกระท าใด ๆ ที่ท าลายหลักการทางรัฐธรรมนูญที่ด ารงอยู่ด้วยเหตุนี้ ในระบบการเมืองการปกครองที่ยึดถือความสูงสุดของรัฐธรรมนูญ จึงจ าเป็นต้องมีบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่วางกลไกปกป้องรัฐธรรมนูญไว้เป็นการเฉพาะ ทั้งในรูปกฎเกณฑ์เกี่ยวกับ ขอบเขตและเงื่อนไขในการใช้อ านาจหน้าที่ขององค์กรต่าง ๆ ของรัฐ กฎเกณฑ์เกี่ยวกับกระบวนวิธีปฏิบัติหน้าที่ของ องค์กรเหล ่านั้น หลักประกันสิทธิขั้นพื้นฐานและหลักการของรัฐธรรมนูญ ตลอดจนระบบยุติข้อโต้แย้งทาง รัฐธรรมนูญ ในส่วนของข้อพิจารณาจากลักษณะของการกระท าทางการเมืองนั้น พบว่า กาเร เดอ มัลแบร์ กล่าวถึง การกระท าการในฐานะที่เป็นรัฐบาลหรือทางบริหารเป็นการกระท าที่มีลักษณะเป็นการกระท าทางการเมือง ซึ่งหากการที่การกระท าทางรัฐบาลไม่อาจถูกตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการ เท่ากับเป็นแนวคิดที่ขัดกับหลักนิติ รัฐ โดยกรอบในการใช้อ านาจรัฐทั้งตามหลักนิติรัฐและหลักนิติธรรมการกระท าของรัฐทุกประเภทรวมถึงการกระท า ของฝ่ายบริหารจ าต้องมีการตรวจสอบการใช้อ านาจรัฐเพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนเป็นส าคัญ ศาสตราจารย์ ชาร์ล กาดูซ์ (Charles Cadoux) นักกฎหมายชาวฝรั่งเศส ได้อธิบายเรื่องรัฐธรรมนูญไว้โดย มีสาระส าคัญ กล่าวคือ “รัฐทุกรัฐจ าเป็นต้องมีรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้เป็นเพราะผู้ปกครองในนิติรัฐจะใช้อ านาจได้ก็ต่อเมื่อ ได้รับการมอบหมายแต่งตั้งมิใช่อาศัยคุณสมบัติที่เป็นของตน โดยเฉพาะในฐานะที่เป็นบ่อเกิดของระบบกฎหมายของ รัฐ รัฐธรรมนูญอยู่ในล าดับสูงสุดของล าดับชั้นของกฎเกณฑ์ทางกฎหมาย ซึ่งรัฐธรรมนูญมอบอ านาจทางกฎหมาย
232 ให้แก ่กฎเกณฑ์ ดังกล ่าวในฐานะที ่เป็นบ ่อเกิดของความชอบธรรมของอ านาจรัฐธรรมนูญเป็นการก าหนด กฎกติกาที่ส าคัญของการเล่นการเมืองภายในรัฐ” ศาสตราจารย์ ดร.เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน์ อาจารย์ผู้สอนวิชากฎหมายมหาชน ได้อธิบาย ความหมาย ของรัฐธรรมนูญไว้ 2 ความหมาย คือ 1. รัฐธรรมนูญในความหมายอย่างกว้างหรือรัฐธรรมนูญตามเนื้อหา (Constitution au sens matérial) หมายถึง บรรดากฎเกณฑ์ทั้งหลายที่จัดระเบียบทางการเมืองการปกครองของรัฐ ทั้งนี้ กฎเกณฑ์ดังกล่าวอาจอยู่ใน รูปแบบของรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรหรือในรูปแบบของกฎหมายลายลักษณ์อักษรหลาย ๆ ฉบับที่ไม่มีชื่อ เรียกว่ารัฐธรรมนูญก็ได้เช่น พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติพระราชก าหนด เป็นต้น รวมทั้งอาจ ปรากฏอยู่ในรูปแบบของกฎหมายที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษร เช่น จารีตประเพณีหรือธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญ ค าพิพากษาของศาล เป็นต้น” 2. “รัฐธรรมนูญในความหมายอย ่างแคบหรือรัฐธรรมนูญตามรูปแบบ (แบบพิธี) (Constitution au sens formel ou organique) หมายถึง กฎเกณฑ์แบบแผนที่ว่าด้วยการจัดระเบียบทางการเมืองการปกครองของรัฐที่รวบรวม ไว้อย่างเป็นระบบในกฎหมายลายลักษณ์อักษรที่เรียกว่ารัฐธรรมนูญ” เมื ่อพิจารณาความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญจากค าอธิบายดังกล ่าวแล้ว เห็นได้ว ่า รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายแม่บทที่จัดให้มีสถาบันทางการเมืองสูงสุดของรัฐ ทั้งฝ่ายนิติบัญญัติฝ่ายบริหารและฝ่าย ตุลาการ รวมทั้งได้ก าหนดถึงอ านาจหน้าที่กลไกและกฎเกณฑ์การใช้อ านาจขององค์กรต่าง ๆ ไว้ในรัฐธรรมนูญ ดังนั้น องค์กรผู้ใช้อ านาจนิติบัญญัติก็ไม่อาจใช้อ านาจที่รัฐธรรมนูญให้ไว้ตรากฎหมายที่มีบทบัญญัติขัดหรือแย้งต่อ รัฐธรรมนูญนั้น องค์กรผู้ใช้อ านาจบริหารก็ไม่อาจใช้อ านาจเกินกว่าที่รัฐธรรมนูญให้ไว้และองค์กรผู้ใช้อ านาจตุลาการ ก็ไม่อาจใช้ อ านาจพิพากษาตัดสินคดีโดยขัดต่อรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐ การใช้อ านาจตุลาการในการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นครั้งแรกที่ประเทศสหรัฐอเมริกา ใน ปี ค.ศ. 1803 โดยศาลสูงสุดแห่งสหรัฐอเมริกา (Supreme Court of the United States) ได้มีค าพิพากษาในคดี Marbury V. Madison โดยวินิจฉัยว่า “ศาลเป็นองค์กรที่ต้องใช้กฎหมายในการบังคับแก่คดี ศาลจึงเป็นองคก์รที่ จะต้องวินิจฉัยว่า สิ่งใดเป็นกฎหมายและสิ่งใดไม่ใช่กฎหมายและเมื่อศาลเห็นว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายนั้นขัดหรือ แย้งกับรัฐธรรมนูญ ศาลก็ยกบทบัญญัตินั้นขึ้นปรับแก่คดีไม่ได้ ดังนั้น ศาลจึงมีอ านาจวินิจฉัยว่ากฎหมายที่ศาลก าลัง จะใช้บังคับแก่คดีนั้นขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญหรือไม่และจะใช้บังคับได้หรือไม่” ต่อมาจึงได้มีแนวคิดในการจัดตั้ง องค์กรในฝ ่ายตุลาการขึ้นเพื ่อให้ท าหน้าที ่ควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญขึ้นเป็นการเฉพาะ ได้แก ่ ตุลาการ รัฐธรรมนูญ หรือศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อเป็นองค์กรที่มีอ านาจในการวินิจฉัยชี้ขาดว่าการตรากฎหมายหรือการกระท า ขององค์กรฝ่ายนิติบัญญัติและการออกกฎ หรือข้อบังคับ หรือค าสั่ง หรือการกระท าขององค์กรฝ่ายบริหารขัดหรือแย้ง ต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่หรือการกระท าทางการเมืองของกฎหมายนั้นขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนั้นด้วยหรือไม่ การจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญไทยได้รับแนวคิดมาจากศาลรัฐธรรมนูญประเทศเยอรมนี ค่อนข้างมาก ดังจะ เห็นได้จากรายงานการประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญ โดยคณะกรรมาธิการได้เสนอจัดตั้งศาล รัฐธรรมนูญให้เป็นองค์กร ในรูปแบบของศาลที่เป็นองค์กรอิสระ เช่น ประเทศเยอรมนี โดยให้เหตุผลว่าหากเป็น องค์กรที่มี รูปแบบทางการเมืองจะท าให้การพิจารณาใช้เหตุผลทางการเมืองมากกว่าเหตุผลทางกฎหมาย นอกจากนั้น กรณีอ านาจ ของศาลรัฐธรรมนูญไทย คณะกรรมาธิการยังได้อธิบายเพิ่มเติมว่า เมื่อศาลรัฐธรรมนูญเป็นศาลแล้ว บทบัญญัติที่เป็น บทบัญญัติทั่วไปว่าด้วยเรื่องศาลทั้งหมด เช่น หลักที่ว่าไม่ได้นั่งพิจารณาจะมาท าค าพิพากษาหรือค าวินิจฉัยไม่ได้
233 ก็น ามาใช้กับศาลรัฐธรรมนูญด้วย ในที ่สุดที ่ประชุมสภาร ่างรัฐธรรมนูญ พิจารณาแล้วเห็นชอบด้วยกับร ่างที่ คณะกรรมาธิการแก้ไข ดังนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ได้ บัญญัติให้จัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญ โดยมีเจตนารมณ์ทั้งทางด้านรูปแบบและอ านาจของศาลรัฐธรรมนูญตามที่ปรากฏ ในรายงานการประชุมสภาร ่างรัฐธรรมนูญ ครั้งที ่ 23 (เป็นกรณีพิเศษ) วันจันทร์ที ่ 21 กรกฎาคม 2540 ที ่ผ ่านมา กระนั้นก็ตาม การร ่างรัฐธรรมนูญทุกฉบับย่อมมีเจตนารมณ์และหลักการส าคัญในด้านต่าง ๆ เช่น การคุ้มครอง ส ่งเสริม และการขยายสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างเต็มที่ การลดการผูกขาดอ านาจรัฐและขจัดการใช้อ านาจ อย่างไม่เป็นธรรม การท าให้การเมืองมีความโปร่งใส มีคุณธรรมและจริยธรรม การท าให้ระบบตรวจสอบมีความ เข้มแข็งและท างานได้อย่างมีประสิทธิภาพ เป็นต้น กล ่าวเฉพาะองค์กรพิทักษ์รัฐธรรมนูญหรือศาลรัฐธรรมนูญ ถือเป็นองค์กรพิเศษในการควบคุมกฎหมายมิให้ขัดรัฐธรรมนูญนั้นได้รับแนวคิดและถือก าเนิดขึ้นครั้งแรก โดย Hans Kelsen นักปรัชญากฎหมายชาวออสเตรีย ซึ ่งเสนอให้มีการจัดตั้งองค์กรพิเศษที ่มีอ านาจหน้าที่ในการควบคุม กฎหมายมิให้ขัดรัฐธรรมนูญขึ้นโดยเฉพาะ Kelsen ได้อธิบายว ่า การวินิจฉัยว ่ากฎใดใช้บังคับมิได้เพราะขัด รัฐธรรมนูญ เป็นการใช้อ านาจนิติบัญญัติ เมื่อโดยปกติแล้ว กฎหมายที่ประกาศใช้บังคับย่อมต้องได้รับการเคารพและ ปฏิบัติตามการระงับผลของกฎหมายโดยการวินิจฉัยว่ากฎหมายใช้บังคับมิได้ จึงเป็นการใช้อ านาจนิติบัญญัติในทางลบ (negative act of legislation) ศาลพิเศษที่จัดตั้งขึ้นจึงต้องมีรากฐานที่มาจากองค์กรนิติบัญญัติ โดยให้องค์กรนิติ บัญญัติมีส่วนในการแต่งตั้ง และเป็นการสมควรที่จะจัดตั้งศาลพิเศษที่มีอ านาจเพิกถอนกฎหมายของรัฐสภา เพื่อให้ ค าวินิจฉัยนั้นเกิดผลบังคับเป็นการทั ่วไป ด้วยเหตุนี้ รัฐธรรมนูญของประเทศออสเตรีย ค.ศ. 1920 จึงจัดตั้ง “ศาลรัฐธรรมนูญ” เพื่อท าหน้าที่พิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายที่ตราขึ้นโดยรัฐสภา และต่อมา ในปี ค.ศ. 1949 ประเทศเยอรมนี ได้มีการจัดตั้ง “ศาลรัฐธรรมนูญสหพันธ์รัฐ” ในขณะที่ในปี ค.ศ. 1958 ภายหลัง การประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห ่งสาธารณรัฐที ่ 5 ฝรั ่งเศสได้มีการจัดตั้ง“คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ” (Conseil Constitutionnel) เช่นกัน ส าหรับศาลรัฐธรรมนูญไทย ถือเป็นองค์กรพิทักษ์รัฐธรรมนูญที่ก่อเกิดขึ้นตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 และมีบทบาทในการควบคุมกฎหมายมิให้ขัดรัฐธรรมนูญโดยคณะตุลาการ รัฐธรรมนูญในอดีต สภาร ่างรัฐธรรมนูญจึงได้วางแนวทางในการปรับเปลี่ยนโครงสร้างองค์ประกอบ อ านาจ หน้าที่ ตลอดจนวิธีพิจารณาของ “คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ” ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ด้วยการก าหนดให้องค์กรพิเศษ ที่มีอ านาจในการควบคุมกฎหมายมิให้ขัดรัฐธรรมนูญอยู่ในรูปแบบของ “ศาล” หรือเรียกว่า “ศาลรัฐธรรมนูญ” เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญมีลักษณะในรูปแบบของศาลในกระบวนการยุติธรรมในสาขากฎหมายมหาชน โดยไม่มีลักษณะเป็น องค์การทางการเมืองเหมือนดังเช่นกรณีของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ที่ปัจจัยทางการเมืองได้มีอิทธิพลเหนือค า วินิจฉัยในบางเรื่อง ด้วยเหตุนี้นอกเหนือจากการก าหนดให้มีการจัดตั้ง “ศาลรัฐธรรมนูญ” ในรูปแบบของ “ศาล” แทน “คณะกรรมการ” ในรูปแบบของ “ศาล” แทน “คณะกรรมการ” สภาร่างรัฐธรรมนูญยังได้วางแนวทางในการแก้ไข ปัญหาดังกล่าวข้างต้น เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นองค์กรที่มีความส าคัญองค์กรหนึ่งในระบบรัฐธรรมนูญ สามารถ ปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญได้วางแนวทางในหลักการส าคัญไว้ ดังนั้น ศาลรัฐธรรมนูญ จึงเป็นองค์กรที่มีบทบาทเกี่ยวข้องกับกระบวนการทางการเมืองการปกครองในหลากหลายมิติ นับตั้งแต่การรักษา ความยุติธรรมเชิงกระบวนการ การอ านวยความเป็นธรรมและความชอบด้วยรัฐธรรมนูญในกระบวนการก าหนดนโยบาย สาธารณะ การก ากับวงเขตอ านาจระหว่างองค์กรต ่าง ๆ ของรัฐ การพิทักษ์สิทธิตามรัฐธรรมนูญ การคุ้มครองสิทธิ มนุษยชนและเสรีภาพของบุคคล การรักษาความเสมอภาคในโอกาสการประกันความโปร่งใสและความรับผิดชอบชี้แจง
234 ต่อสาธารณะขององค์กรทางการเมือง การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการใช้สิทธิและเสรีภาพในกระบวนการ ทางการเมืองการปกครอง ตลอดจนการจ ากัดขอบเขตการใช้อ านาจของฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารภายใต้บทบัญญัติ ของรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญกับการควบคุมการกระท าทางการเมืองที่มิชอบด้วยกฎหมาย : การยุบพรรคการเมือง จากความส าคัญข้างต้นท าให้ทราบแล้วว่าศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรตุลาการที่มีหน้าที่และอ านาจในการ ควบคุมมิให้กฎหมายอื ่นใดขัดหรือแย้งต ่อรัฐธรรมนูญและควบคุมการกระท าทางการเมืองที ่เป็นปฏิปักษ์ต่อ รัฐธรรมนูญแล้วด้วยนั้น กล ่าวเฉพาะการควบคุมและตรวจสอบโดยฝ่ายตุลาการ ถือได้ว่าเป็นกลไกส าคัญในการ ถ่วงดุลอ านาจทั้งฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ ซึ่งเป็นไปตามหลักการแบ่งแยกอ านาจ โดยฝ่ายตุลา การสามารถท าหน้าที่พิจารณาตรวจสอบความชอบของการกระท าทางนิติบัญญัติ คือ การตรากฎหมาย หรือการตรวจสอบ ความชอบของรัฐบาลหรือเรียกว่าการกระท าทางการบริหารได้ ขณะเดียวกันก็สามารถตรวจสอบความชอบของ กฎหมายจากการกระท าในทางการเมือง เช่น พรรคการเมือง ได้เช่นกันโดยเฉพาะหากการกระท าทางการเมืองของ พรรคการเมืองที่กระท าการใดขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญและฝ่าฝืนกฎหมายพรรคการเมืองก็อาจน าไปสู่ประเด็นการ ถูกสั ่งให้ยุบพรรคการเมืองได้ด้วยเช ่นกัน ซึ ่งอ านาจศาลรัฐธรรมนูญในการยุบพรรคการเมือง แบ ่งออกเป็น 2 ประเด็น คือ อ านาจศาลรัฐธรรมนูญในการยุบพรรคการเมืองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ และอ านาจศาล รัฐธรรมนูญในการยุบพรรคการเมืองตามบทบัญญัติของกฎหมาย ในส ่วนของบทบาทของศาลรัฐธรรมนูญ ที่เกี่ยวข้องกับพรรคการเมืองเป็นไปตามบทบัญญัติที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พิจารณาสั่งยุบพรรคการเมือง แม้ว่าตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายจะได้มีบทบัญญัติให้การจัดตั้งพรรคการเมือง เป็นไปโดยง ่าย และให้อ านาจพรรคการเมืองไว้มาก แต ่การที ่จะท าให้พรรคการเมืองมีเสถียรภาพ และ ประสิทธิภาพ เพื่อให้สามารถเป็นสถาบันทางการเมืองที่ประชาชน ให้ความเชื่อถือ ไว้วางใจ จนสามารถสร้างความเป็น ตัวของตัวเองสมกับฐานะของความเป็นนิติบุคคลที่สมควรจะมีเอกลักษณ์ของตนได้ ปรากฏว่าไม่ใช่เรื่องง่ายนัก เพราะมี เหตุแห ่งการเลิก หรือยุบพรรคการเมืองโดยค าสั ่งของศาลรัฐธรรมนูญหลายประการ ตามที ่พระราชบัญญัติประกอบ รัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง ซึ่งพรรคการเมืองย่อมเลิกหรือยุบด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งตามพระราชบัญญัติประกอบ รัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง เช่น มีเหตุต้องเลิกตามข้อบังคับพรรค(มาตรา 65(1)) ศาลรัฐธรรมนูญมีค าวินิจฉัยไป แล้ว เช ่น การสั ่งให้ยุบพรรครามสยามและพรรคศรัทธาประชาชน ตามค าวินิจฉัย ที ่ 24/2544 และที่ 30/2544 มีจ านวนสมาชิกเหลือไม่ถึงเกณฑ์ที่กฎหมายก าหนด กรณียังไม่ปรากฏค าร้องมายังศาลรัฐธรรมนูญ, มี การยุบพรรคการเมืองไปรวมกับพรรคการเมืองอื่น ซึ่งมีค าวินิจฉัยไปแล้ว เช่น กรณีการรวมพรรคมวลชนเข้าเป็นพรรค การเมืองเดียวกับพรรคความหวังใหม่ ตามค าวินิจฉัยที่ 6/2541 และกรณีการรวมพรรคความหวังใหม่เข้ากับพรรค ไทยรักไทย ตามค าวินิจฉัยที่ 12/2545 เป็นต้น, ไม่กระท าโดยที่ประชุมใหญ่ของพรรคการเมืองในการเปลี่ยนแปลง รายการส าคัญ ได้แก่ นโยบายพรรค ข้อบังคับพรรคและการเลือกตั้งกรรมการบริหารพรรคตามบทบัญญัติ มาตรา 25 เช่น การยุบพรรคเกษตรเสรี ตามค าวินิจฉัยที่ 54/2545, ไม่จัดท ารายงานการด าเนินกิจการของพรรคในรอบปี ปฏิทินที่ผ่านมาให้ถูกต้องตามความเป็นจริง ตามวิธีการที่นายทะเบียนก าหนด และแจ้งให้นายทะเบียนทราบภายใน เดือนมีนาคมของทุกปี เพื่อประกาศให้สาธารณชนทราบตามบทบัญญัติของกฎหมายมีค าวินิจฉัยไปแล้ว เช่น การยุบ พรรคประชารัฐ ตามค าวินิจฉัยที่ 6/2544 รวมถึงพรรคถิ่นไทยและพรรคเอกภาพ เป็นต้น ไม่ใช้จ่ายเงินที่ได้รับสนับสนุน จากกองทุนพัฒนาพรรคการเมืองให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ และไม่จัดท ารายงานการใช้จ่ายเงินสนับสนุนของพรรค
235 ในรอบปีปฏิทินให้ถูกต้องตามความเป็นจริง และยื่นต่อคณะกรรมการการเลือกตั้งภายในเดือนมีนาคมของปี ถัดไป มีค าวินิจฉัยแล้ว เช่น การยุบพรรคประชารัฐ ตามค าวินิจฉัยที่ 6/2544 เป็นต้น นอกจากนี้ พรรคการเมือง อาจถูกสั่งยุบพรรคการเมืองเมื่อกระท าการอย่างใด เช่น กระท าการล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมี พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญ หรือเพื่อให้ได้มาซึ่งอ านาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้ เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ, กระท าการอันอาจเป็นปฏิปักษ์ต่อการปกครองตามรัฐธรรมนูญ,กระท า การอันอาจเป็นภัยต ่อความมั ่นคงของรัฐ หรือขัดต ่อกฎหมายหรือความสงบเรียบร้อย หรือศีลธรรมอันดี ของประชาชน, รับคนไม่มีสัญชาติไทยโดยการเกิดเป็นสมาชิก หรือให้ด ารงต าแหน่งใด ๆ ในพรรคหรือยอมให้กระท า การอย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อประโยชน์ของพรรค เป็นต้น ส าหรับการยุบพรรคการเมืองไทยที ่ผ ่านมาเริ่มตั้งแต่มีการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญ ปี 2544 จนกระทั่ง ปัจจุบันกว่า 22 ปี มีการยุบพรรคการเมืองโดยค าวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญไปแล้ว จ านวน 110 พรรคการเมือง ซึ่งในช่วง 9 ปีแรกของการใช้กฎหมายพรรคการเมืองฉบับดังกล่าว มีพรรคการเมืองที่ถูกยุบ รวม 92 พรรคโดยเกือบทั้งหมด เป็นสาเหตุในด้านธุรการหรือทางเทคนิคที่พรรคไม่ด าเนินการตามหลักเกณฑ์และข้อกฎหมายที่วางเอาไว้ ดังนี้ • กรณีการเปลี่ยนแปลงข้อบังคับพรรคการเมืองการเลือกตั้งผู้ด ารงต าแหน่งในพรรคการเมืองไม ่ได้ กระท าโดยที่ประชุมใหญ่ของพรรคการเมือง • กรณีองค์ประกอบของที ่ประชุมใหญ ่ของพรรคการเมืองไม ่ได้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่ ก าหนดในข้อบังคับพรรคการเมือง • กรณีพรรคการเมืองไม่ด าเนินการให้สมาชิกตั้งแต่ 5,000 คนขึ้นไป • กรณีหัวหน้าพรรคการเมืองไม่จัดท ารายงานการด าเนินการกิจการของพรรคการเมืองในรอบปีปฏิทินที่ ผ่านมาให้ถูกต้องตามความเป็นจริงตามวิธีการที่นายทะเบียนก าหนด • กรณีที่พรรคการเมืองไม่จัดท ารายงานการใช้จ่ายเงินสนับสนุนของพรรคการเมืองในรอบปีปฏิทินให้ ถูกต้องตามความเป็นจริงและยื่นต่อ กกต. (คณะกรรมการการเลือกตั้ง) • พรรคการเมืองมีมติยุบเลิกพรรคตามข้อบังคับของพรรค • กรณีพรรคการเมืองถูกยุบเพราะมีจ านวนสมาชิกเหลือไม่ถึง 15 คน • กรณีพรรคการเมืองถูกยุบไปรวมกับพรรคการเมืองอื่น เมื่อพิจารณาก่อนปี 2550 ซึ่งเป็นปีสุดท้ายของการบังคับใช้กฎหมายพรรคการเมืองฉบับนี้มีคดีใหญ่ที่ถือ เป็นการเปลี่ยนแปลงประวัติศาสตร์การเมืองไทย ศาลรัฐธรรมนูญมีค าวินิจฉัยยุบพรรคไทยรักไทย โดยมีเหตุแห่งการ ยุบพรรค คือ กระท าการล้มล้างการปกครองระบบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตาม รัฐธรรมนูญ หรือเพื่อให้ได้มาซึ่งอ านาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการ ซึ่งไม่ได้เป็นไปตามวิถีทางการบัญญัติไว้ใน รัฐธรรมนูญมาตรา 66 (1) และกระท าการอันอาจเป็นภัยต่อความมั่นคงของรัฐหรือขัดต่อกฎหมาย หรือความสงบ เรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน มาตรา 60 (3) กรณีว่าจ้างพรรคการเมืองขนาดเล็กลงสมัครรับเลือกตั้ง เมื่อวันที่ 2 เมษายน 2549 เพื่อหนีเกณฑ์ว่าจะต้องได้คะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 20 เปอร์เซ็นต์ของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ในเขตที่มีผู้สมัครคนเดียว พร้อมสั่งยุบพรรคประชาธิปไตยก้าวหน้า พรรคพัฒนาชาติไทย และพรรคแผ่นดินไทย ที่กระท าการอันอาจเป็นปฏิปักษ์ต่อการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตาม รัฐธรรมนูญ มาตรา 66 (2) และมาตรา 66 (3) กรณีรับจ้างลงสมัครรับเลือกตั้งในเขตที่มีผู้สมัครพรรคไทยรักไทย เพียงคนเดียว และเมื ่อมีการประกาศใช้ พ.ร.ป.ว ่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2550 ภายใต้กฎหมายฉบับนี้
236 ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยยุบพรรค รวม 16 พรรคการเมือง โดยเปิดประเดิมด้วยการยุบ 3 พรรคการเมือง คือ พรรค มัชฌิมาธิปไตย พรรคชาติไทย และพรรคพลังประชาชน กรณีกรรมการบริหารพรรคทุจริตในการเลือกตั้ง โดยเหตุแห่ง การยุบพรรคในฐานความผิดว ่า พรรคการเมืองกระท าการล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตย อันมี พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญ หรือเพื่อให้ได้มาซึ่งอ านาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการ ซึ่งไม่ได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ หรือ กระท าการตามที่รัฐธรรมนูญให้ถือว่าเป็นการกระท าเพื่อให้ ได้มาซึ่งอ านาจโดยวิธีการดังกล่าว ตามมาตรา 94 (1) หรือกระท าการอันเป็นการฝ ่าฝืน พ.ร.ป.การเลือกตั้ง ส.ส. (สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร) และการได้มาซึ่ง ส.ว. (สมาชิกวุฒิสภา) หรือระเบียบหรือประกาศของ กกต. ซึ่งมีผลท า ให้การเลือกตั้งไม ่ได้เป็นไปโดยสุจริตและเที ่ยงธรรม ตามมาตรา 94 (2) ประกอบมาตรา 237 วรรคสองของ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ส ่วนอีก 13 พรรคการเมืองที่เหลือ ถูกยุบในกรณีไม่จัดท ารายงานการด าเนินกิจการของ พรรคการเมืองให้ถูกต้องตามความเป็นจริงตามวิธีการที่นายทะเบียนก าหนด กรณีไม่จัดท ารายงานการใช้จ่ายเงิน สนับสนุนจากกองทุนเพื่อการพัฒนาพรรคการเมืองในรอบปีให้ถูกต้องตามความเป็นจริง ปัจจุบันกับการใช้บังคับ พ.ร.ป.พรรคการเมือง พ.ศ. 2561 ศาลรัฐธรรมนูญมีค าวินิจฉัยยุบพรรคการเมือง 2 พรรค คือ พรรคไทยรักษาชาติ กรณีการกระท าอันอาจเป็นปฏิปักษ์ต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ในการเสนอพระนามทูลกระหม่อมหญิงอุบลรัตนราชกัญญา สิริวัฒนาพรรณวดี เป็นนายกรัฐมนตรีในบัญชีนายกรัฐมนตรีของพรรค และพรรคอนาคตใหม ่ โดยตัดสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง กรรมการบริหารพรรค 16 คน เป็นเวลา 10 ปี ด้วยมติ 7 ต่อ 2 กรณีกู้เงินนายธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ หัวหน้าพรรคอนาคตใหม่ จ านวน 191 ล้านบาท ซึ่งเป็นการฝ ่าฝืน มาตรา 72 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 ที่ห้ามมิให้พรรคการเมืองและผู้ด ารงต าแหน่งในพรรคการเมืองรับบริจาคเงิน ทรัพย์สิน หรือประโยชน์ อื่นใด โดยรู้หรือควรจะรู้ว่าได้มาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือมีเหตุอันควรสงสัยว่า มีแหล่งที่มาโดยไม่ชอบด้วย กฎหมาย จะเห็นได้ว่าองค์กรที่มีอ านาจหน้าที่ในการพิจารณา ยุบพรรคการเมือง ได้แก่ศาลรัฐธรรมนูญ โดยเมื่อศาล รัฐธรรมนูญด าเนินการไต่สวนแล้วมีหลักฐานอันควรเชื ่อได้ว ่า พรรคการเมืองได้กระท าการตามเหตุที่กฎหมาย ก าหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญสั่งยุบพรรคการเมืองนั้น (มาตรา 92 วรรคสอง) กล่าวคือ อ านาจในการสั่งยุบพรรคการเมืองในยุค รัฐธรรมนูญปี 2560 และปี 2550 ได้แก ่ ศาลรัฐธรรมนูญ ซึ ่งเป็นไปตามหลักสากลที่หากประเทศใดมีองค์กรพิจารณา ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ได้แก่ ศาลรัฐธรรมนูญ ก็มักจะก าหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอ านาจพิจารณาสั ่งยุบพรรค การเมือง ดังเช่นประเทศเยอรมนีและประเทศไทย แต่อย่างไรก็ดี ตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธี พิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญของไทยที่ผ่านมา ไม่มีการบัญญัติกระบวนพิจารณาคดียุบพรรคการเมืองไว้เป็นกรณี เฉพาะ ดังนั้น การวินิจฉัยสั่งยุบพรรคจึงใช้คะแนนเสียงข้างมากขององค์คณะ แต่เนื่องจากการยุบพรรคการเมือง เป็นเรื่องที่มี ผลกระทบต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ดังนั้น จึงควรบัญญัติรับรองหลักการการวินิจฉัยสั่งยุบพรรค การเมือง ต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจ านวนตุลาการศาลดังเช่นประเทศเยอรมนี บทส่งท้าย “หลักนิติรัฐ” ในระบบกฎหมายมหาชนภายในของรัฐนั้น ย่อมถือว่าเป็นเครื่องมือทางกฎหมายที่มีคุณค่ามี ประโยชน์มีนัยส าคัญในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน เพราะหลักนิติรัฐเรียกร้องให้องค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ ไม่ให้ตรากฎหมายที่กระทบกระเทือนต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามที่รัฐธรรมนูญรับรองคุ้มครองไว้ อันเรียกว่า หลักความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย (constitutionality) ส าหรับการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญไทยได้รับ อิทธิพลด้านแนวคิดมาจากศาลรัฐธรรมนูญประเทศเยอรมนี ค่อนข้างมาก ดังจะเห็นได้จากรายงานการประชุมสภา
237 ร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญโดยคณะกรรมาธิการได้เสนอจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญให้เป็นองค์กรในรูปแบบ ของศาลที่เป็นองค์กรอิสระ เช่น ประเทศเยอรมนี โดยให้เหตุผลว่าหากเป็นองค์กรที่มีรูปแบบทางการเมือง จะท าให้ การพิจารณาใช้เหตุผลทางการเมืองมากกว่าเหตุผลทางกฎหมายในส่วนอ านาจศาลรัฐธรรมนูญในการยุบพรรคการเมือง แบ ่งออกเป็น 2 ประเด็น คือ ประเด็นแรกอ านาจศาลรัฐธรรมนูญในการยุบพรรคการเมืองตามบทบัญญัติของ รัฐธรรมนูญ และอ านาจศาลรัฐธรรมนูญในการยุบพรรคการเมืองตามบทบัญญัติของกฎหมาย จะเห็นได้ว่าองค์กรที่ ท าหน้าที่ตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมของกฎหมายที่ฝ่ายนิติบัญญัติตราขึ้นย่อมอยู่ภายใต้การตรวจสอบของ “ศาลรัฐธรรมนูญ” กล ่าวเฉพาะในส ่วนที่เกี ่ยวข้องกับศาลรัฐธรรมนูญและอ านาจการตรวจสอบความชอบทาง รัฐธรรมนูญของกฎหมายว่าด้วยการที่ศาลรัฐธรรมนูญสั่งให้มีการยุบพรรคการเมืองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ รัฐธรรมนูญได้บัญญัติให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอ านาจในการยุบพรรคการเมืองได้ ซึ่งภายหลังการจัดตั้งศาล รัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา กระทั่งปัจจุบันมีการให้เสรีภาพแก่ ป ร ะ ช า ชนใน ก า ร จัดตั้งพ ร รค ก า รเมื อง ยังคงป ร า กฏอ ยู ่ม าตล อ ด ในขณะเดียวกันก็มีแนวคิด ในการยุบเลิกพรรคการเมืองมีความชัดเจนมากขึ้นเช่นกัน หมายความว่าตั้งแต่มีการบังคับใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 รัฐธรรมนูญส่งเสริมให้มีการประชาชนมีเสรีภาพในการจัด พรรคการเมือง แต่รัฐธรรมนูญก็มีการให้พรรคการเมืองนั้นถูกยุบเลิกได้ หากพรรคการเมืองนั้น ๆ กระท าการ ทางการเมืองที่ขัดหรือฝ่าฝืนบทบัญญัติของกฎหมาย ซึ่งอ านาจในการยุบพรรคการเมืองนั้นได้มีการตราไว้ให้เป็น อ านาจของศาลรัฐธรรมนูญในฐานะผู้พิทักษ์รัฐธรรมนูญหรือองค์กรตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย เอกสารอ้างอิง เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน์. (2565). หลักพื้นฐำนกฎหมำยมหำชน.กรุงเทพฯ: วิญญูชน. หน้า 109. ชาญชัย แสวงศักดิ์. (2564). กฎหมำยรัฐธรรมนูญ แนวคิดและประสบกำรณ์ของต่ำงประเทศ. กรุงเทพฯ: วิญญูชน. หน้า 60. ณรงค์เดช สรุโฆษิต. แนวทำงปรับปรุงกฎหมำยเกี่ยวกับกำรยุบพรรคกำรเมือง. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า, 2554. 382 หน้า. พรชัย เลื่อนฉวี. (2554). กฎหมำยรัฐธรรมนูญและสถำบันกำรเมือง. กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์. หน้า 74-75. ภูริชญา วัฒนรุ่ง. (2562). หลักกฎหมำยมหำชน. กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยรามค าแหง. หน้า 389. มานิตย์ จุมปา. (2557). “อ านาจสถาปนารัฐธรรมนูญกับอ านาจในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของรัฐสภา”. วำรสำรจุลนิติ,11(4), หน้า 12-15. มานิตย์ จุมปา. (2562). หลักกฎหมำยรัฐธรรมนญู. กรุงเทพฯ: นิติธรรม. หน้า 87. รายงานการประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญ ครั้งที่ 23 (เป็นกรณีพิเศษ) วันจันทร์ ที่ 21 กรกฎาคม 2540อ้างในรายงาน การวิจัย โดย รศ.ดร. มนตรี รูปสุวรรณ และคณะ เรื่อง เจตนำรมณ์ของรัฐธรรมนูญ : รัฐธรรมนูญแห่งรำชอำณำจักรไทย พุทธศักรำช 2540.กรุงเทพ.2542, หน้า 393. สภาร่างรัฐธรรมนูญ. (2540). กรอบเบื้องต้นร่ำงรัฐธรรมนูญฉบับประชำชน : เอกสำรพื้นฐำนประกอบกระบวนกำรรับ ฟังควำมคิดเห็นเพื่อกำรมีส่วนร่วมก ำหนดรัฐธรรมนูญโดยประชำชน, (กรุงเทพฯ, 2540). หน้า 29-32.
238 สมคิด เลิศไพฑูรย์. (2550). ควำมเป็นมำและเจตนำรมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งรำชอำณำจักรไทย พุทธศักรำช 2550. กรุงเทพ, 2550. หน้า 17. สันติเลิศ เพชรอาภรณ์. (2547). ปัญหำกำรมีส่วนร่วมทำงกำรเมืองโดยตรงของประชำชนตำมรัฐธรรมนูญ แห่ง รำชอำณำจักรไทย พุทธศักรำช 2540: ศึกษำเฉพำะกรณีกำรเสนอร่ำงกฎหมำยของประชำชนและกำร ถอดถอน ผู้ด ำรงต ำแหน่งทำงกำรเมืองของประชำชน.วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์. อาภัสรา เทพจ านงค์. (2563). “มาตรการยุบพรรคการเมืองไทยในยุครัฐธรรมนูญ ปี 60”วำรสำรวิชำกำร คณะ นิติศำสตร์ มหำวิทยำลัยหอกำรค้ำไทย. 97 ปีที่ 12 ฉบับที่ 1 Hans Kelsen. “Judicial Review of Legislation. ” 4 Journal of Politics, (1942), p.184 – 186. อ้ างใน ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์. “การแบ่งแยกอ านาจกับการตีความรัฐธรรมนูญ.” วำรสำรกฎหมำยปกครอง 1 (สิงหาคม 2536), หน้า 400. Le Mong Nguyen, Les systèms politiques démocrattiques, Paris, STH, p.26 อ้างใน เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน์. หลักกำรพื้นกฎหมำยมหำชน ว่ำด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมำย.กรุงเทพฯ: วิญญูชน. 2552 หน้า 222.
239 การเปรียบเทียบการไกล่เกลี่ยข้อพิพาททางปกครองกับการไกล่เกลี่ยข้อพิพาททางอาญา ตาม พ.ร.บ. การไกล่เกลี่ยข้อพิพาท พ.ศ. 2562 รุ่งภพ คงฤทธิ์ระจัน [email protected] วัลลภ ห่างไธสง [email protected] บทน า บทความทางวิชาการการไกล่เกลี่ยข้อพิพาททางปกครองเปรียบเทียบการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทตาม พ.ร.บ. การไกล่เกลี่ยข้อพิพาท พ.ศ. 2562 นี้มีวัตถุประสงค์ประการที่หนึ่ง เพื่อศึกษารูปแบบ ขั้นตอน และการไกล่เกลี่ย ข้อพิพาททางปกครอง ประการที่สอง เพื่อศึกษาการไกล ่เกลี่ยข้อพิพาทตามกฎหมายว่าด้วยไกล ่เกลี่ยข้อพิพาท พ.ศ. 2562 ประการที่สาม เพื่อศึกษาเปรียบเทียบการไกล่เกลี่ยข้อพาททางปกครองกับการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทตาม กฎหมายว ่าด้วยไกล ่เกลี ่ยข้อพิพาท พ.ศ. 2562 และเสนอแนะข้อค้นพบที ่ได้จากการศึกษาเปรียบเทียบ ในเรื่องดังกล่าว เป็นที่ทราบว่าในปัจจุบันความขัดแย้งของประชาชนนับวันยิ่งมีเป็นจ านวนมากและในหลาย ๆ เรื่องของ ความขัดแย้งมักจะน าไปสู่การเกิดข้อพิพาทและเป็นคดีความที่ขึ้นไปสู่ศาลอย่างต่อเนื่อง ซึ่งท าให้มีปริมาณคดีทั้ง ทางแพ่ง ทางอาญา และทางปกครองเกิดขึ้นไปสู่ศาลเป็นจ านวนมากและท าให้เกิดความล่าช้าในการพิจารณา พิพากษาคดี เป็นอุปสรรคต่อการอ านวยความยุติธรรมให้แก่ประชาชน ดังนั้น การระงับข้อพิพาทด้วยวิธีการไกล่ เกลี ่ยข้อพิพาท (Mediation) ซึ ่งเป็นประเภทหนึ ่งในกระบวนการยุติธรรมทางเลือกที ่เป็นกระบวนการสร้าง ความเป็นธรรมทางสังคม โดยเปิดโอกาสให้หน่วยงานผู้มีส่วนเกี่ยวข้องและชุมชนมีบทบาทร่วมกันในการก าหนด แนวทางและวิธีการในกระบวนการยุติธรรม กระบวนการยุติธรรมทางเลือกจึงเป็นการเพิ่มช่องทางให้ประชาชน สามารถเข้าถึงความยุติธรรมอันเป็นการเชื่อมโยงกลไกตามกฎหมายและวิถีชีวิตของประชาชนเข้าด้วยกัน เพื่อมุ่งสู่การ สร้างสังคมแห่งความเป็นธรรมร่วมกัน ส าหรับข้อพิจารณาเกี่ยวกับข้อพิพาททางปกครอง นั้นเป็นการโต้แย้งการใช้อ านาจ ของฝ ่ายปกครองที ่ไม ่ชอบด้วยกฎหมายจากเอกชนหรือประชาชนที ่ได้รับผลกระทบ ซึ ่งการฟ้องร้องคดีต่อศาล เป็นวิธีหนึ่งของการระงับข้อพิพาทที่ด าเนินการโดยองค์กรภายนอก ได้แก่ องค์กรศาล เพื่อให้ศาลเป็นผู้พิจารณา พิพากษาคดีการไกล ่เกลี ่ยข้อพิพาทในคดีปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดี ปกครอง พ.ศ. 2542 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง (ฉบับที่ 12) พ.ศ. 2562 ฉบับนี้มีเจตนารมณ์ เพื่อให้คู่กรณีที่พิพาทกันมีทางเลือกเพิ่มขึ้นในการระงับข้อพิพาท และเป็นการ ส่งเสริมความร่วมมือของคู่กรณีในการยุติข้อพิพาทระหว่างกันท าให้คู่กรณียุติข้อพิพาทดว้ยความเรียบง่าย รวดเร็ว และถูกต้องตามกฎหมาย เป็นประโยชน์แก ่ประชาชนและหน ่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที ่ของรัฐ ที ่เป็นคู ่กรณีและส ่งเสริมการอ านวยความยุติธรรมทางปกครองให้มีประสิทธิภาพมากยิ ่งขึ้น อย ่างไรก็ตาม กระบวนการยุติธรรมทางเลือกนั้นเป็นการระงับข้อพาทที่ขึ้นอยู่กับความสมัครใจของคู่พิพาททุกฝ ่ายว่ามีความ
240 ประสงค์จะเข้าร่วมกระบวนการระงับข้อพิพาททางเลือกนั้นหรือไม่ โดยจะมีการก าหนดบทบาทหน้าที่แก่คู่พิพาทที่ ประสงค์จะใช้กระบวนการระงับข้อพิพาททางเลือก เมื ่อพิจารณาจากสถิติไกล ่เกลี ่ยของศาลแพ ่ง ประจ าเดือน พฤษภาคม พ.ศ. 2565 มีจ านวนคดีรับเข้า 2,485 คดี และสามารถไกล่เกลี่ยได้ส าเร็จ แยกเป็นคดีแพ่ง 840 คดี และคดีผู้บริโภค 1,169 คดี จะเห็นว่าการไกล่เกลี่ยคดีแพ่งนั้นค่อนข้างจะประสบความส าเร็จ กล่าวคือ คู่พิพาททั้ง สองฝ ่ายมีความพอใจในกระบวนการไกล ่เกลี ่ยดังกล ่าว ตามบทบัญญัติประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 20 ที่ บัญญัติว่า “ไม่ว่าการพิจารณาคดีจะได้ด าเนินไปแล้วเพียงใด ให้ศาลมีอ านาจที่จะไกล่เกลี่ยให้คู่ความ ได้ตกลงกันหรือ ประนีประนอมยอมความกันในข้อพิพาทนั้น” ดังนั้น การไกล่เกลี่ยจึงกระท าได้ไม่ว่าจะอยู่ ขั้นตอนใดของการพิจารณาคดีแม้การพิจารณาจะอยู ่ในศาลชั้นต้น ศาลอุทธรณ์ หรือศาลฎีกา นอกจากนี้ พระราชบัญญัติการไกล่เกลี่ยข้อพิพาท พ.ศ. 2562 มีสาระส าคัญ คือ การน ากระบวนการไกล่เกลี่ยข้อพิพาททางแพ่ง ซึ่งมีทุนทรัพย์ไม่มากนักและข้อพิพาททางอาญาบางประเภทมาก าหนดเป็นกฎหมายกลาง เพื่อประกาศให้หน่วยงาน ของรัฐ พนักงานสอบสวน หรือศูนย์ไกล่เกลี่ยข้อพิพาทภาคประชาชน ใช้ในการยุติหรือระงับข้อพิพาทดังกล่าว โดย ค านึงถึงความยินยอมคู่กรณีเป็นส าคัญ ท าให้ปริมาณคดีขึ้นสู่ศาลลดน้อยลง ลดปัญหาความขัดแย้ง เกิดความสมานฉันท์ ข ึ้นในสังคมลดงบประมาณแผ ่นดินและเสริมสร้ างสังคมให้อยู ่ ร ่ วมกันอย ่ างปกติส ุข ในขณะที่ การไกล่เกลี่ยข้อพิพาทในคดีปกครองนั้น เกิดขึ้นภายหลังจากที่ศาลปกครองได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธี พิจารณาคดีปกครอง (ฉบับที่ 12) พ.ศ. 2562 มีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 1 พฤษภาคม 2562 และต่อมาศาลปกครองได้ ออกระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทในคดีปกครอง พ.ศ. 2562 โดยมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 31 สิงหาคม 2562 ให้อ านาจ ศาลปกครองในการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทในคดีปกครอง เพื่อ น าระบบการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทมาเป็นทางเลือกใหม่ให้กับคู่กรณี ในการระงับข้อพิพาทที่น ามาใช้ในศาลปกครองไทย นั้นมีหลักการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทในคดีปกครองที่ส าคัญ 5 ประการ ได้แก่ (1) หลักการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทภายใต้หลัก ความชอบด้วยกฎหมาย (2) หลักความสมัครใจของคู่กรณี(3) หลักความไว้วางใจของคู่กรณี(4) หลักความเป็นกลาง ในการไกล่เกลี่ยข้อพิพาท (5) หลักความมีประสิทธิภาพของการพิจารณาคดีและการบริหารจัดการคดี เนื้อหาของเรื่อง เป็นที่ทราบแล้วว่าการไกล่เกลี่ย เป็นวิธีการระงับข้อพิพาทรูปแบบหนึ่ง ซึ่งถือเป็นการระงับข้อพิพาททางเลือก (Alternative Dispute Resolution - ADR) คือ ทางเลือกอื่นนอกจากให้ศาลชี้ขาดตัดสิน และการไกล่เกลี่ยนี้กล่าวได้ ว่าเป็นการระงับข้อพิพาทที่ถูกน าเอามาใช้มากที่สุด เพราะมีวิธีการที่ส าคัญ คือ แก้ไขปัญหาฟื้นฟูความสัมพันธ์และ เยียวยาความเสียหาย ซึ่งท าให้ได้ทางออกที่คู่กรณีทั้งสองฝ่ายพึงพอใจ (Win-Win) การไกล่เกลี่ยเป็นการค้นหาความ พอใจของคู ่ความว ่าจะย ุติข้อพิพาทซึ ่งมีอยู ่หรือจะมีขึ้นในอนาคตให้เสร็จไปด้วยวิธีการใดอย ่างไร โดยผู้ไกล ่เกลี ่ยจะไม ่ชี้ผลคดีออกมาว ่าคู ่ความฝ ่ายใดถูกหรือคู ่ความฝ ่ายใดผิด หรือค ่าเสียหาย ที่แท้จริงนั้นเป็นเท่าใด การไกล่เกลี่ยมีจุดมุ่งหมายสุดท้าย คือ คู่ความตกลงกันได้และท าสัญญา ประนีประนอมยอม ความกัน ดังนั้น หน้าที่หลักของผู้ไกล่เกลี่ยคือเป็นสื่อให้คู่ความได้ติดต่อเจรจากัน ช่วยให้คู่ความได้เข้าใจถึงสิ่งที่ตนต้องการ และสิทธิที่ตนจะพึงได้รับ รวมทั้งช่วยชี้แนะทางแก้ไขปัญหา กับช่วยก าหนดทางเลือกน าไปสู่ข้อตกลง และเมื่อคู่ความตก ลงกันได้ก็ช่วยร่างสัญญาประนีประนอมยอมความด้วย แนวคิดหลักของระบบไกล่เกลี่ยนั้น อาจแยกได้เป็น 3 ประการ