141 จุดร่วมของการแก้ปัญหาความเดือดร้อนที่ดินท ากินชุมชนชายฝั่งเกาะลิบง The Point of Agreement for Solving the Problem of Arable Land in the Coastal Communities of Koh Libong ปิยาณีย์ เพชรศรีช่วง [email protected] จตุพล ดวงจิตร [email protected] บทน า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ปี พ.ศ. 2560 หมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย ก าหนดให้ บุคคลย่อมมีสิทธิและเสรีภาพที่จะท าการนั้นได้และได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญ ตราบเท่าที่การใช้สิทธิหรือ เสรีภาพเช่นว่านั้นไม่กระทบกระเทือนหรือเป็นอันตรายต่อความมั่นคงของรัฐ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดี ของประชาชน และไม่ละเมิดเสรีภาพบุคคลอื่น โดยมาตรา 37 ระบุว่า บุคคลย่อมมีสิทธิในทรัพย์สินและการสืบ มรดก มาตรา 38 บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการเดินทางและเลือกถิ่นที่อยู่ มาตรา 43 (1) บุคคลและชุมชนย่อมมีสิทธิ อนุรักษ์ฟื้นฟู หรือส่งเสริมภูมิปัญญา ศิลปะ วัฒนธรรม ขนบธรรมเนียม และจารีตประเพณีอันดีงามของท้องถิ่นและ ของชาติ43 (2) จัดการบ ารุงรักษา และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทาง ชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืนตามวิธีที่กฎหมายบัญญัติ “เกาะลิบง” ซึ่งเป็นเกาะที่มีขนาดใหญ่ที่สุดของจังหวัดตรัง เกาะลิบงมีจุดแข็ง (Strength) คือ ท าเลที่ตั้ง อยู่ปากแม่น ้ากันตัง เป็นบริเวณที่มีการผสมกันระหว่างน ้าจืดและน ้าเค็ม ท าให้เกิดพื้นที่ที่เรียกว่า “ชะวากทะเล” (Estuary) รอบบริเวณที ่อุดมไปด้วยธาตุอาหารจ านวนมาก และเป็นแหล ่งอาศัยของสิ ่งมีชีวิตหลากหลายชนิด จนได้รับการประกาศให้เป็นพื้นที่แรมซาร์ไซต์ (Ramsar site) หรือพื้นที่ชุ่มน ้า มีความหลากหลายทางชีวภาพ อุดม สมบูรณ์ไป ด้วยสัตว์น ้าและนกนานาชนิด เป็นแหล่งหญ้าทะเล (Seaglasses) แต่ประชาชนไม่สามารถบริหารจัดการ ที่ดินท ากิน และที่อยู่อาศัยของชุมชนชายฝั่งได้อย่างมีประสิทธิภาพและสอดคล้องกับวิถีชีวิตของประชาชนในพื้นที่ เท่าที่ควรตามข้อก าหนดของพระราชบัญญัติส่งเสริมการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง พ.ศ. 2548 และภาคประชาชนยังมีความต้องการความช่วยเหลือในการพัฒนาเชิงพื้นที่ โดยมีเป้าหมายให้ต าบลเกาะลิบงพัฒนา ไปสู่ชุมชนต้นแบบของการบริหารจัดการพื้นที่ชายฝั่งเพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนในพื้นที่
142 เนื้อหา “เกาะลิบง” อยู่ในต าบลเกาะลิบง อ าเภอกันตัง จังหวัดตรัง การเข้าถึงสะดวก รวดเร็ว ปลอดภัย และ เที่ยวได้ตลอดทั้งปี เป็นสถานที่ซึ่งมีความส าคัญทางประวัติศาสตร์บันทึกเรื่องราวนับ 200 ปี มี Libong Geopark คือ มีบ่อน ้า จืดกลางทะเล สะพานหินธรรมชาติ และซากฟอสซิล สุสานหอย ซึ่งพบว่า เกาะลิบงมีจุดแข็ง (strength) คือ ท าเลที่ตั้ง อยู่ปากแม่น ้ากันตัง เป็นบริเวณที่มีการผสมกันระหว่างน ้าจืดและน ้าเค็ม ท าให้เกิดพื้นที่ที่เรียกว่า “ชะวากทะเล” (Estuary) รอบบริเวณที ่อุดมไปด้วยธาตุอาหารจ านวนมาก และเป็นแหล ่งอาศัยของสิ่งมีชีวิต หลากหลายชนิด จนได้รับการประกาศให้เป็นพื้นที่แรมซาร์ไซต์ (Ramsar site) หรือพื้นที่ชุ่มน ้า มีความหลากหลาย ทางชีวภาพ อุดมสมบูรณ์ไปด้วยสัตว์น ้าและนกนานาชนิด เป็นแหล่งหญ้าทะเล (Seaglasses) ที่ใหญ่ที่สุดในประเทศ ไทยมีพื้นที่ 12,170 ไร่ ซึ่งเป็นแหล่งอาหารของสัตว์น ้าขนาดใหญ่ อันได้แก่ พะยูน และเต่าทะเล ทั้งนี้ “พะยูนฝูงใหญ่” ฝูงสุดท้ายในประเทศไทยอยู่ที่ เกาะลิบง นอกจากนี้ ยังเป็นแหล่งนกอพยพจากไซบีเรีย ที่บินหนีหนาวเข้ามาอาศัยที่ แหลมจุโหยนับแสนตัว ท าให้เกาะลิบงเป็น 1 ใน 16 เส้นทางนกอพยพของโลกนอกจากเกาะลิบงแล้ว ในพื้นที่เกาะลิบงยัง มีเกาะแก่งที่ส าคัญ ซึ่งประกอบด้วย เกาะมุก เกาะกระดาน และหาดเจ้าไหม ล้วนมีศักยภาพด้านการท่องเที่ยวทางทะเล มีความมั่นคงทางด้านอาหารทะเล อุดมไปด้วยสัตว์น ้าทางเศรษฐกิจ เช่น ปลาอินทรีย์ ปลาเก๋า ปลาสาก หมึกหอม หอยชักตีน และปูม้า ซึ่งชาวประมงพื้นบ้านสามารถหามาจ าหน่ายได้ตลอดทั้งปี ซึ่งต าบลเกาะลิงบง ก็เป็นพื้นที่ได้รับ ผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงในพื้นที่ทั้งในมิติของการเปลี่ยนการเปลี่ยนแปลงทางทรัพยากรจนส่งผลต่อวิถีชีวิต ความเป็นอยู่ ซึ่งรวมถึง ที่อยู่อาศัยชายฝั่ง การบริหารจัดการที่ดินท ากินและที่อยู่อาศัยของชุมชนชายฝั่งสอดคล้องกับวิถีชีวิตของประชาชนในพื้นที่ แต่หากประชาชนยังไม่สามารถจัดการทรัพยากรชายฝั่งได้อย่างเต็มศักยภาพตามข้อก าหนดของพระราชบัญญัติ ส่งเสริมการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง พ.ศ. 2548 ที่บัญญัติไว้ใน หมวด 2 ชุมชนชายฝั่งที่ก าหนดให้ ภาครัฐ ต้องมีการส่งเสริมการมีส่วนร่วมและสนับสนุนชุมชนชายฝั่งและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในการบริหาร จัดการ การปลูก การบ ารุงรักษา การอนุรักษ์ การฟื้นฟู และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง ให้ กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งพิจารณาให้ความช่วยเหลือหรือสนับสนุน (มาตรา 16) ในการขับเคลื่อนตาม เจตนารมย์ของกฎหมายโดย (1) สนับสนุนการมีส่วนร่วมของชุมชนและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการแสดงความคิดเห็น เพื่อประกอบการพิจารณาจัดท านโยบายและแผนการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งแห่งชาติและจังหวัด (2) ให้ค าปรึกษาแก ่ชุมชนและองค์กรปกครองส ่วนท้องถิ ่นในการบริหารจัดการ การปลูกการ บ ารุงรักษา การอนุรักษ์การฟื้นฟู และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง รวมทั้งช่วยเหลือและ สนับสนุนการด าเนินงานโครงการ หรือกิจกรรมของชุมชนในเรื่องดังกล่าว (3) เผยแพร่ความรู้หรือข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการบริหารจัดการ การปลูก การบ ารุงรักษา การ อนุรักษ์ การฟื้นฟูและการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง การบริหารจัดการแบบมีส่วนร่วมระหว่าง ภาคประชาชนกับภาครัฐในการจัดการเชิงพื้นที่ไม่ว่าจะเป็นการขาดแคลนที่ดินท ากินเนื่องจากติดข้อก าหนดของ กฎหมายการจัดการทรัพยากรธรรมชาติทางทะเลซึ่งมีลักษณะเช่นเดียวกับ ผลการศึกษาของ ดรุณศักดิ์ ตติยะลาภะ และเจด็จ คชฤทธิ์ (2560) ศึกษาการจัดการที่อยู่อาศัยและที่ดินท ากิน: กรณีศึกษา ต าบลพืชอุดม อ าเภอล าลูกกา ผลการศึกษา พบว ่า ประชาชนชุมชนต าบลพืชอุดม อ าเภอล าลูกกา จังหวัดปทุมธานี เกษตรกรไม ่สามารถ ครอบครองกรรมสิทธิ์ที่ดินได้เพราะมีราคาสูง ปัจจุบันเกษตรกรก็ยังเผชิญกับปัญหาขาดแคลนที่ดินท ากินและที่อยู่
143 อาศัยอยู่ โดยรวมแล้วมีหมู่บ้านที่ประสบปัญหาทั้งสิ้น 9 หมู่บ้าน จ านวนผู้เดือดร้อน รวม 873 ราย ภายในชุมชนมีการ ท างานแบบรวมกลุ่ม (มีส ่วนร ่วม) โดยแกนน าและคณะกรรมการด าเนินงานอย่างชัดเจน และเป็นรูปธรรม สอด ประสานกับนโยบายภาครัฐ เปิดรับความช่วยเหลือสนับสนุนจากองค์กรภาคีเครือข่ายทั้งภายใน และภายนอกมี กระบวนการท างานอย่างเป็นระบบระเบียบมีขั้นตอน และศักดิ์สุดา จิระศุภโชค (2550) ศึกษาการประเมินผล นโยบายภาครัฐด้านทรัพยากรป่าชายเลนในพื้นที่จังหวัดจันทบุรี มีผลการศึกษาพบว่า ระบบและขั้นตอนของการ ด าเนินนโยบายมีความส าคัญต่อการพัฒนานโยบาย และการน านโยบายไปสู่การปฏิบัติ รวมถึงมีบทบาทในการระงับ นโยบายของรัฐด้วย เพราะในบางพื้นที่ที่แตกต่างกันการด าเนินนโยบายที่เหมาะสมกับพื้นที่จะท าให้นโยบายให้เกิด ประสิทธิภาพประสิทธิผลมากที่สุด ปัญหาและอุปสรรคในการขับเคลื่อนนโยบายพบในหลายมิติ ประกอบด้วย 1) ด้านบุคลากรซึ่งยังขาดแคลนบุคลากร 2) ขาดการประสานงานระหว่างบุคลากร 3) ขาดแคลนงบประมาณ 4) ข้อขัดแย้ง ระหว่างชาวบ้านกับเจ้าหน้าที่ภาครัฐ 5) หลายโครงการยังไม่มีความชัดเจนบางนโยบายขาดความต่อเนื่อง 6) ความซับซ้อนในการบังคับใช้กฎหมาย และการด าเนินนโยบาย แนวทางการปรับปรุงนโยบาย ภาครัฐควรด าเนินการ ดังนี้ 1) ควรมีความชัดเจนในการก าหนดนโยบายและ มาตรการต่าง ๆ ออกมาอย่างเป็นรูปธรรม 2) ควรมีการประชาคมร่วมกับประชาชนในพื้นที่ 3) ควรมีกรอบเวลาที่แน่นอนในการยืดหยุ่นผ่อนผัน การประกอบอาชีพที่ผิดกฎหมายเกี่ยวกับ ป่าชายเลน 4) ภาครัฐควรมีมาตรการรองรับ ด้านการจัดหาอาชีพอื่นที่ไม่กระทบกับป่าชายเลน และไม่ กระทบกับความเป็นอยู่ของประชาชน ในขณะเดียวกัน ทศพร มูลรัตน์ สุรพี โพธิสาราช และเยาวลักษณ์ พุ่มวิเชียร (2558) ท าการศึกษาเรื่องการ จัดหาพื้นที่ทางการเกษตรและที่อยู่อาศัยตามมิติทางกฎหมายของผู้ด้อยโอกาสบนพื้นที่สูง จังหวัดเชียงราย พบว่า ผู้ด้อยโอกาสบนพื้นที่สูงส่วนใหญ่ยังขาดความรู้ในขั้นตอนทางกฎหมาย ถึงวิธีการได้มาซึ่งที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม และเพื่อการอยู่อาศัยตามเอกสารสิทธิที่ดินแต่ละประเภทไม่มีเอกสารสิทธิในที่ดินซึ่งเป็นสาเหตุที่น าไปสู่ปัญหา การบุกรุกพื้นที่ป่าท าให้เกิดความไม่มั่นคงในเรื่องการครอบครองที่ดินท าให้ผู้ครอบครองไม่เอาใจใส่ที่จะลงทุน พัฒนาที่ดินและเกิดความหวงแหนที่ดินท ากินประกอบกับพื้นที่ส่วนใหญ่เป็นพื้นที่ภูเขาที่มีความลาดชันและไม่มี ระบบชลประทาน การปลูกพืชไร่เชิงเดี่ยวจึงเป็นที่นิยมมากที่สุดโดยเฉพาะข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ จึงน าไปสู่การเสื่อม โทรมของที่ดินและผลผลิตลดลง เป็นเหตุให้เกษตรกรต้องการขยายพื้นที่เพิ่มขึ้นน าไปสู่ปัญหาการบุกรุกพื้นที่ป่า ด้าน กฎหมายที่เกี่ยวกับการจัดหาที่ดินทางการเกษตรและที่อยู่อาศัยที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันมีหลายฉบับ แต่ละฉบับได้ บัญญัติหลักเกณฑ์ และวิธีการจัดสรรที่ดินแตกต่างกันมีหน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบในการด าเนินการจัดสรรที่ดิน หลายหน่วยงาน แต่ละหน่วยงานต่างด าเนินการจัดสรรที่ดินตามอ านาจหน้าที่กฎหมายบัญญัติแตกต่างกันไปไม่เป็น มาตรฐานเดียวกันและสิทธิในที่ดินที่ประชาชนได้รับการจัดสรรตามกฎหมายแต่ละฉบับแตกต่างกันไม่เป็นระบบ เดียวกัน และไม่มีความเท่าเทียมกัน
144 นิภารัตน์ เอี่ยมอ ่า (2557) ศึกษาปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิชุมชนว่าด้วยการจัดการที่ดิน พบว่า กฎหมายที่บัญญัติให้สิทธิชุมชนในการจัดการที่ดินซึ่งปรากฏตามระเบียบส านักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดให้มี โฉนดชุมชน พ.ศ. 2553 มีข้อบกพร่องและปัญหาข้อกฎหมายเกี่ยวกับการให้สิทธิชุมชนในการจัดการที่ดิน ซึ่งหากได้ มีการปรับปรุงแก้ไข ทั้งในส่วนของปัญหาการถือครองที่ดิน ปัญหานโยบายของรัฐเกี่ยวกับการจัดการที่ดิน ปัญหา ระบบเศรษฐกิจกับการจัดการที่ดิน ปัญหาของรัฐธรรมนูญกับสิทธิของชุมชนในการจัดการที่ดิน ปัญหาบทบัญญัติ ของกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับแนวทางการด าเนินงานโฉนดชุมชน และปัญหาของระเบียบส านักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วย การจัดให้มีโฉนดชุมชนเอง ซึ่งสมควรได้แก้ไข ปรับปรุงกฎหมายในหลายส่วนที่เกี่ยวข้องกันเพื่อให้ชุมชนมีสิทธิในการ จัดการที่ดินตามกฎหมายอย่างเหมาะสม และเป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ เพื่อคุ้มครองวิถีชีวิตและ ภูมิปัญญาท้องถิ่นให้ด ารงอยู่ร่วมกับการสร้างจิตส านึกและปลูกฝังความสามัคคีกันในชุมชนที่จะอนุรักษ์ทรัพยากร ของชาติร่วมกัน ล่าสุด เมื่อวันที่ 18 กรกฎาคม 2565 ที่ผ่านมา ชาวบ้านชุมชนชายฝั่งต าบลเกาะลิบง ได้รับความเดือดร้อน และเข้าร้องเรียนต่อนายนิพันธ์ ศิริธร ส.ส.ตรัง เขต 1 พรรคพลังประชารัฐ โดยยื่นหนังสือเรียกร้องให้ช่วยเหลือกรณี กรมเจ้าท่าเรียกเก็บเงินค่าตอบแทนสิ่งล ่วงล ้าล าน ้า และค่าปรับอีกเท่าตัว ตาม พ.ร.บ.การเดินเรือในน่านน ้าไทย ข้อมูลจากผู้จัดการออนไลน์ ระบุว ่าชาวบ้านชุมชนชายฝั ่ง ต.เกาะลิบง อ.กันตัง กว ่า 200 ครัวเรือน ร้อง ส.ส. เดือดร้อนหนัก กรมเจ้าท่าเรียกเก็บเงินค่าตอบแทนสิ่งล่วงล ้าล าน ้าพร้อมค่าปรับย้อนหลังแสนแพง ทั้งที่อยู่อาศัยกัน มาบนที่ดินของตัวเองหลายชั่วอายุคนแล้ว เหตุน ้าทะเลกัดเซาะชายฝั่งจนมาท่วมที่ดินเดิม ในขณะที่กรมเจ้าท่า แจ้ง ว่า ชาวบ้านอยู่หลังปี พ.ศ. 2515 จึงต้องเรียกเก็บเงินค่าตอบแทนรายปี แต่ชาวบ้านและตัวแทนชุมชนชายฝั่ง ต. เกาะลิบง ยืนยันว่า ชุมชนของชาวบ้านเป็นชุมชนดั้งเดิม อยู่อาศัยกันมาหลายชั่วอายุคนประมาณ 200 - 300 ปี การ ก่อสร้างบ้านสมัยก่อนไม่ได้รุกล ้าล าน ้า แต่ถูกคลื่นซัดจนผืนทรายหายไป ท าให้น ้าทะเลกัดเซาะชายฝั่งจนเข้ามาถึง ที่ดินกรรมสิทธิ์ดั้งเดิมที่ได้รับเป็นมรดกตกทอด และมาถึงตัวบ้านและสิ่งปลูกสร้างของชาวบ้านทั้งเก่าและใหม่ที่สร้าง ทดแทนบ้านหลังเดิม หรือสร้างในที่ดินที่เป็นกรรมสิทธิ์ ปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้น ยังคงประเด็นความเดือดร้อนและชาวบ้านเห็นว่า การกัดเซาะชายฝั่งส่งผลให้ถูก ก าหนดว่ารุกล ้าล าน ้า ถูกเรียกเก็บเงินค่าตอบแทน เหมือนกับต้องจ่ายค่าเช่าบ้านของตัวเอง และบางรายถูกฟ้องร้อง ด าเนินคดี ฉะนั้น การเรียกร้องและผลักดันให้ชุมชนชายฝั ่งเกาะลิบงเป็นชุมชนดั้งเดิม เพื่อจะได้ไม ่ต้องจ ่ายเงิน ค่าตอบแทนให้แก่กรมเจ้าท่า จะเป็นจริงได้มากน้อยเพียงไร เป็นความหวังที่ชาวบ้านยังคงรอคอย บทสรุป ปัญหาพื้นที่ชายฝั่งนอกจากจะได้รับผลกระทบจากสภาพภูมิอากาศ การกัดเซาะชายฝั่งแล้ว ยังพบว่าเกิดจาก ความเจริญของสังคม จนท าให้ภาครัฐต้องก าหนดกฎระเบียบมาควบคุมการใช้ทรัพยากร จนส่งผลกระทบต่อการวาง แผนการบริหารจัดการหรือการพัฒนาเชิงพื้นที่ และขาดการบูรณาการการบริหารจัดการแบบมีส่วนร่วมระหว่าง หน่วยงานส่งผลให้ชุมชนไม่พัฒนาได้สอดคล้องกับการพัฒนาให้สู้ความเข้มแข็ง ซึ่งการบริหารจัดการจ าเป็นต้อง ส ่งเสริมให้สมาชิกของชุมชนมีความเชื่อมั่นในศักยภาพของตนและชุมชนที ่จะแก้ไขปัญหาและพัฒนาชีวิตความ เป็นอยู่ของตนเอง พร้อมที่จะร่วมกันจัดการกับปัญหาของตนและชุมชน มีกระบวนการของชุมชนที่มีการเคลื่อนไหว มี กระบวนการของชุมชนที่มีการเคลื่อนไหวอย่างต่อเนื่องจนเป็นวิถีของชุมชน ภายใต้การสนับสนุนของผู้น าองค์กร ชุมชน ในลักษณะเปิดโอกาสให้กับสมาชิกทั้งมวลเข้ามามีส่วนร่วมโปร่งใส และพร้อมที่จะให้ตรวจสอบ เกิดการเรียนรู้ ผ่านการ เข้าร่วมในกระบวนการของชุมชน มีแผนของชุมชนที่ประกอบด้วยการพัฒนาทุก ๆ ด้านของชุมชนที่มุ่งการ
145 พึ่งตนเอง เอื้อประโยชน์ต่อสมาชิกชุมชนทุก ๆ คน และมุ่งหวังการพัฒนาการพัฒนาชุมชนที่ยั่งยืนและสามารถพึ่ง ความช่วยเหลือจากภายนอกเป็นการพึ่งเพื่อให้ชุมชนสามารถพึ่งตนเองได้ในที่สุด ทางออกหรือทางตันของการ บริหารจัดการที่ดินท ากินมิใช่เพียงอยู่ที่สิทธิตามรัฐธรรมนูญแต่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐ องค์กรปกครองส ่วน ท้องถิ่น ภาคเอกชน ควรร่วมหาจุดร่วมการเสนอแนวทางการแนวทางการบริหารจัดการที่ดินท ากินและที่อยู่อาศัยของ ชุมชนชายฝั่งแบบมีส่วนร่วมระหว่างภาครัฐกับชุมชนน าไปสู่การพัฒนาเชิงพื้นที่ไปสู่การพึ่งตนเองอย่างยั่งยืนต่อไป เอกสารอ้างอิง ดรุณศักดิ์ ตติยะลาภะ และเจด็จ คชฤทธิ์. (2560). ศึกษาการจัดการที่อยู่อาศัยและที่ดินท ากิน: กรณีศึกษา ต าบลพืช อุดม อ าเภอล าลูกกา จังหวัดปทุมธานี. วำรสำรวิจัยและพัฒนำ วไลยอลงกรณ์ ในพระบรมรำชูปถัมภ์ สำขำมนุษยศำสตร์และสังคมศำสตร์ มหำวิทยำลัยรำชภัฏวไลยอลงกรณ์. 12(2). นิภารัตน์ เอี่ยมอ ่า. (2557). ปัญหำทำงกฎหมำยเกี่ยวกับสิทธิชุมชนว่ำด้วยกำรจัดกำรที่ดิน. วิทยานิพนธ์ สาขาวิชากฎหมายมหาชน คณะรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยบูรพา. ทศพร มูลรัตน์,สุรพี โพธิสาราช และเยาวลักษณ์ พุ่มวิเชียร. (2558). การจัดหาพื้นที่ทางการเกษตรและที่อยู่ อาศัยตามมิติทางกฎหมายของผู้ด้อยโอกาสบนพื้นที่สูง จังหวัดเชียงราย. วำรสำรสังคมศำสตร์วิชำกำร.8(พิเศษ). ศักดิ์สุดา จิระศุภโชค. (2550) ศึกษาการประเมินผลนโยบายภาครัฐด้านทรัพยากรป่าชายเลน ในพื้นที่จังหวัดจันทบุรี. วำรสำรกำรเมือง กำรบริหำร และกฎหมำย. 9 (2). MGR ONLINE. (2565). ชำวเกำะลิบงร้อง! “กรมเจ้ำท่ำ” เก็บค่ำตอบแทนสิ่งล่วงล ้ำล ำน ้ำทั้งที่อยู่มำก่อนกฎหมำย บังคับใช้. (ออนไลน์) สืบค้น วันที่ 18 กรกฎาคม 2565จากhttps://mgronline.com/south/detail/9650000068284.
147 การเสริมสร้างธรรมาภิบาลเพื่อป้องกันการทุจริตยุคไทยแลนด์ 4.0 The Strengthening Good Governance to Prevent Corruption in Thailand 4.0 era เบญจพร พึงไชย [email protected] บทน า ปัญหาการทุจริตเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นกับทุกสังคมและกล่าวได้ว่าเป็นปัญหาที่ส าคัญของประเทศทั่วโลก รวมถึงประเทศไทย ซึ่งการทุจริตนนั้นเกิดได้หลายรูปแบบ และอาจมีวิธีการที่แตกต่างกัน ท าให้เกิดความเสื่อม ทั้งด้านสังคม เศรษฐกิจ การเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการบริหารประเทศ เป็นปัญหาที่สั่งสมมายาวนานและ แพร่กระจายไปทั่วทุกกลุ่มสังคม นับวันปัญหาดังกล่าวจะรุนแรงมากขึ้น มีรูปแบบการทุจริตที่ซับซ้อนยากแก่การตรวจสอบ สิ่งเหล่านี้ส่งผลต่อความมั่นคงของประเทศ ซึ่งจ าเป็นที่จะต้องได้รับการแก้ไขอย่างเร่งดวน โดยความร่วมมือจากทุก ภาคส่วน ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชนและภาคประชาสังคม โดยในปัจจุบันกล่าวได้ว่า ปัญหาการทุจริตถือเป็นปัญหาส าคัญ ระดับชาติที่ส่งผลกระทบต่อการพัฒนาด้านต่าง ๆ ของประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งอาจส่งผลต่อภาพลักษณ์และ ความเชื่อมั่นต่อสายตาของประชาคมโลก การท าความเข้าใจและแก้ไขปัญหาดังกล่าว จะต้องระดมความร่วมมือจาก ผู้เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน เพื่อหาแนวทางต่อต้านการทุจริต ที่ส ่งผลกระทบต่อสังคมไทยอย ่างร้ายแรง มายาวนาน อย่างไรก็ตาม รูปแบบการทุจริตต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นในปัจจุบันมีความซับซ้อนมากขึ้น โดยอาจกระท ากัน หลายฝ ่าย ตราบใดที ่มีการรับผลประโยชน์ร ่วมกัน การทุจริตจึงมีความซับซ้อนแยบยลมากขึ้น อย ่างไรก็ตาม หากมีการบริหารประเทศให้มีความโปร่งใสตามหลักธรรมาภิบาล หรือหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีแล้ว รวมถึงมีการขับเคลื่อนแนวการปฏิบัติอย่างจริงจังในทุกภาคส่วน ปัญหาที่เกิดขึ้นอาจได้รับการแก้ไขหรือลดน้อยลง ซึ่งในบทความนี้จะได้กล่าวถึง การเสริมสร้างธรรมาภิบาลเพื่อให้เกิดการป้องกันการทุจริตในยุคที่ประเทศไทยก้าว เข้าสู่ยุคที่เรียกว่า ไทยแลนด์ 4.0 เนื้อหา หลักธรรมาภิบาล (Good Governance) หรือในภาคเอกชน เรียกว่า หลักบรรษัทภิบาลเป็นหลักการบริหาร อย่างหนึ่งที่นิยมน ามาใช้อย่างแพร่หลายทั้งในประเทศและต่างประเทศ โดยทุกภาคส่วนมีการน าหลักธรรมาภิบาลมา ประยุกต์ใช้กับองค์กรของตน ซึ่งธรรมาภิบาล มีผู้ให้ค านิยาม ความหมาย ตลอดจนองค์ประกอบไว้อย่างหลากหลาย ทั้งที่มีความสอดคล้องหรือแตกต่างกัน อาทิ ธนาคารโลก เป็นองค์กรแรกที่กล่าวถึงเรื่องของหลักธรรมาภิบาล ในปี ค.ศ. 1980 โดยเป็นช่วงเวลาของการ เปลี่ยนแปลงทางการเมือง ท าให้มีการกล่าวถึงว่าท าอย่างไรรัฐถึงจะประสบความส าเร็จในการพัฒนาเศรษฐกิจ จึงได้มีการ กล่าวถึง หลักธรรมาภิบาล โดยธนาคารโดยให้ค าจ ากัดความว่า “Good Governance” หมายถึง ลักษณะของการใช้ อ านาจในการบริหารจัดการทรัพยากรทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศเพื่อการพัฒนา เป็นรูปแบบการบริหาร จัดการที่ดีซึ่งมีการคาดการณ์ มีการเปิดเผย รวมถึงการก าหนดนโยบายด้วยความรู้ที่ชัดแจ้ง คือ มีกระบวนการที ่มี
148 ความโปร่งใส มีระบบที่เต็มไปด้วยกลุ่มคนที่มีความเชี่ยวชาญ เป็นมืออาชีพ ผู้น ามีความรับผิดชอบ (Accountability) ต่อการกระท า ภาคประชาสังคมมีส่วนร่วมต่อกิจการสาธารณะอย่างเข้มแข็ง และปฏิบัติตามหลักนิติธรรม (Rule of Law) ซึ่งหลักธรรมาภิบาล ประกอบด้วยหลักส าคัญ 4 ประการ ได้แก่ 1) การบริหารจัดการภาครัฐ (Public-Sector Management) หมายถึง การเปลี่ยนแปลงโครงสร้าง ของหน่วยงานภาครัฐเพื่อสะท้อนให้เห็นถึงวัตถุประสงค์ใหม่ ๆ ในการบริหารงบประมาณที่ดีขึ้นกว่าเดิม รวมถึงการ ให้บริการประชาชนที่ดีขึ้น และการบรรจุผู้บริหารรัฐวิสาหกิจภายใต้สัญญาจ้าง 2) ความรับผิดชอบ (Accountability) หมายถึง รัฐบาลและเจ้าหน้าที ่ของรัฐควรจะมีความ รับผิดชอบต่อการกระท าหรือการปฏิบัติงานในหน้าที่ของตน 3) กรอบทางกฎหมายเพื่อการพัฒนา (Legal Framework for Development) หมายถึง ระบบกฎหมาย ที่เหมาะสม ควรจะถูกก าหนดขึ้นเพื่อสร้างความมั่นคงและการคาดการณ์ได้ 4) ความโปร ่งใสและข้อมูลข่าวสาร (Transparency and Information) หมายถึง ความโปร่งใสใน การเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร โดยคนทุกกลุ ่มต้องสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารซึ่งมีความจ าเป็นต ่อการแข่งขันทาง เศรษฐกิจได้ กองทุนการเงินระหว ่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF) เป็นหน ่วยงานที ่ได้ก าหนด เงื่อนไขให้ประเทศที่รับความช่วยเหลือทางการเงิน จะต้องสร้างธรรมาภิบาลให้เกิดขึ้น และมีการด าเนินการตาม นโยบายสาธารณะที่ได้ตกลงกันไว้ในสัญญารับการสนับสนุนทางการเงินอย่างเคร่งครัด ซึ่งประเทศไทยเป็นประเทศที่ เคยได้รับความช่วยเหลือทางการเงินจาก IMF องค์ประกอบของหลัก ประกอบด้วย หลักนิติธรรม (Rule of Law) หลักประสิทธิภาพและความรับผิดชอบของภาครัฐ (Efficiency and Accountability) และการแก้ไขปัญหาการทุจริต คอร์รัปชัน (Tackling Corruption) ซึ่งเป็นกรอบแนวคิดที่จะท าให้เศรษฐกิจสามารถเจริญเติบโตได้อย่างมั่นคงและยั่งยืน องค์ประกอบของหลักธรรมาภิบาล ส าหรับประเทศไทยนั้น ส านักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ได้น าเอาหลักธรรมาภิบาล มาประยุกต์ใช้ในระบบราชการไทย โดยให้ความหมายของค าว่า “หลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมือง ที่ดี (GG Framework)” ประกอบด้วย 4 หลักการส าคัญ และ 10 หลักการย่อย ดังนี้ (ส านักงานคณะกรรมการ พัฒนาระบบราชการ อ้างถึงในส านักมาตรการป้องกันการทุจริต ส านักงาน ป.ป.ช.) 1. การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) ประกอบด้วย 1.1 ประสิทธิภาพ (Efficiency) หมายถึง ในการปฏิบัติราชการต้องใช้ทรัพยากรอย ่าง ประหยัด เกิดผลิตภาพที ่คุ้มค ่าต ่อการลงทุน และบังเกิดประโยชน์สูงสุดต ่อส ่วนรวม ทั้งนี้ มีการลดขั้นตอนและ ระยะเวลาในการปฏิบัติงานเพื่ออ านวยความสะดวกและลดภาระค่าใช้จ่าย ตลอดจนยกเลิกภารกิจที่ล้าสมัยและไม่มี ความจ าเป็น 1.2 ประสิทธิผล (Effectiveness) หมายถึง ในการปฏิบัติราชการต้องมีวิสัยทัศน์เชิง ยุทธศาสตร์ เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกฝ่าย ปฏิบัติหน้าที่ตามพันธกิจให้ บรรลุวัตถุประสงค์ขององค์การ มีการวางเป้าหมายการปฏิบัติงานที่อย่างชัดเจน และอยู่ในระดับที่ตอบสนองต่อ ความคาดหวังของประชาชน สร้างกระบวนการปฏิบัติงานอย่างเป็นระบบและมีมาตรฐาน มีการจัดการความเสี่ยง และมุ่งเน้นผลการปฏิบัติงานเป็นเลิศ รวมถึงมีการติดตามประเมินผลและพัฒนาปรับปรุงการปฏิบัติงานให้ดีขึ้นอย่างต่อเนื่อง
149 1.3 การตอบสนอง (Responsiveness) หมายถึง ในการปฏิบัติราชการต้องสามารถ ให้บริการได้อย่างมีคุณภาพ สามารถด าเนินการแล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่ก าหนด สร้างความเชื่อมั่นไว้ใจวางใจ รวมถึงตอบสนองตามความคาดหวัง/ความต้องการของประชาชน และผู้มีส ่วนได้ส ่วนเสียที ่มีความแตกต ่าง หลากหลายกันได้อย่างเหมาะสม 2. ค่านิยมประชาธิปไตย (Democratic Value) ประกอบด้วย 2.1 ภาระรับผิดชอบ/สามารถตรวจสอบได้ (Accountability) หมายถึง ในการปฏิบัติ ราชการต้องสามารถตอบค าถามและชี้แจงได้เมื่อมีข้อสงสัย รวมทั้งต้องมีการจัดวางระบบการรายงานความก้าวหน้า และผลสัมฤทธิ์ได้ตามเป้าหมายที่ก าหนดไว้ต่อสาธารณะเพื่อประโยชน์ในการตรวจสอบและการให้คุณให้โทษ ตลอดจนมีการจัดเตรียมระบบการแก้ไขหรือบรรเทาปัญหาและผลกระทบใด ๆ ที่อาจจะเกิดขึ้น 2.2 เปิดเผย/โปร่งใส (Transparency) หมายถึง ในการปฏิบัติราชการต้องปฏิบัติงานด้วย ความซื่อสัตย์สุจริต ตรงไปตรงมา รวมทั้งต้องมีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่จ าเป็นและเชื่อถือได้ให้ประชาชนได้รับ ทราบอย่างสม ่าเสมอ ตลอดจนวางระบบการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารเป็นไปโดยง่าย 2.3 หลักนิติธรรม (Rule of Law) หมายถึง ในการปฏิบัติราชการต้องใช้อ านาจของกฎหมาย กฎระเบียบ ข้อบังคับในการปฏิบัติงานอย่างเคร่งครัดด้วยความเป็นธรรม และค านึงถึงสิทธิ เสรีภาพของประชาชนและผู้ มีส่วนได้ส่วนเสียฝ่ายต่าง ๆ 2.4 ความเสมอภาค (Equity) หมายถึง ในการปฏิบัติราชการต้องให้บริการอย่างเท่าเทียม ไม่มีการแบ่งแยก สภาพทางกายภาพหรือสุขภาพ สถานะของบุคคล ฐานะทางเศรษฐกิจและสังคม ความเชื่อทาง ศาสนา การศึกษาอบรม และอื่น ๆ อีกทั้ง ยังต้องค านึงถึงโอกาสความเท่าเทียมกันของการเข้าถึงบริการสาธารณะ ของกลุ่มบุคคลผู้ด้อยโอกาสในสังคมด้วย 3. ประชารัฐ (Participatory State) ประกอบด้วย 3.1 การมีส่วนร่วม/การพยายามแสวงหาฉันทามติ (Participation/Consensus Oriented) หมายถึง ในการปฏิบัติราชการต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชน รวมทั้ง เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วม ในการรับรู้ เรียนรู้ ร่วมแสดงทัศนะ ร่วมเสนอปัญหา/ประเด็นที่ส าคัญที่เกี่ยวข้อง ร่วมคิดแก้ไขปัญหา ร่วมในกระบวนการ ตัดสินใจ และการด าเนินงาน รวมถึงร่วมตรวจสอบผลการปฏิบัติงาน ทั้งนี้ ต้องมีความพยายามในการแสวงหาฉันทา มติหรือข้อตกลงร ่วมกันระหว่างกลุ่มผู้มีส ่วนได้ส่วนเสีย โดยเฉพาะกลุ่มที่ได้รับผลกระทบโดยตรงจะต้องไม่มีข้อ คัดค้านที่หาข้อยุติไม่ได้ในประเด็นส าคัญ 3.2 การกระจายอ านาจ (Decentralization) หมายถึง ในการปฏิบัติราชการควรมีการมอบ อ านาจและกระจายความรับผิดชอบในการตัดสินใจ และการด าเนินการให้แก่ผู้ปฏิบัติงานในระดับต่าง ๆ ได้อย่างเหมาะสม รวมถึงมีการถ่ายโอนบทบาทและภารกิจบางส่วนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือภาคส่วนอื่น ๆ ในสังคม 4. ความรับผิดชอบทางการบริหาร (Administrative Responsibility) ประกอบด้วย คุณธรรม/จริยธรรม (Morality/Ethics) หมายถึง ในการปฏิบัติราชการต้องมีจิตส านึกความ รับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่อย่างมีศีลธรรม คุณธรรม และตรงตามความคาดหวังของสังคม รวมทั้ง ยึดมั่นใน ค่านิยมหลัก มาตรฐานจริยธรรมส าหรับผู้ด ารงต าแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ประมวลจริยธรรมข้าราชการพล เรือน และจรรยาบรรณวิชาชีพ ตลอดจนคุณลักษณะที่พึงประสงค์ของระบบราชการไทย 8 ประการ (I AM READY)
150 กล่าวโดยสรุป หลักธรรมาภิบาลที่แต่ละหน่วยงานก าหนดนั้น มีความสอดคล้องไปในทิศทางเดียวกัน แต่ จะมีความต่างกันที่จ านวนองค์ประกอบของหลักธรรมาภิบาล และมีการปรับใช้ไปตามบริบทหน่วยงานของตน การผลักดันธรรมาภิบาลในประเทศไทย ส าหรับประเทศไทยนั้นมีการเริ่มต้นผลักดันหลักธรรมาภิบาลในหลากหลายรูปแบบ ไม่ว่าจะเป็นผ่านทาง กฎหมาย โดยมีการก าหนดระเบียบส านักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคม ที่ดี พ.ศ. 2542 เพื่อเร่งสร้างธรรมาภิบาลในหน่วยงานภาครัฐ และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 ในมาตรา 31 บัญญัติให้การก าหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการปฏิบัติราชการและการสั่ง การให้ส่วนราชการและข้าราชการปฏิบัติราชการเพื่อให้เกิดการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ต่อมาได้มีการยกเลิก ระเบียบส านักนายกฯ ดังกล่าว และตราเป็นกฎหมายใหม่ คือ พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหาร กิจการบ้านเมืองที ่ดี พ.ศ. 2546 เพื ่อให้การปฏิบัติงานของส ่วนราชการตอบสนองต ่อการพัฒนาประเทศและ ให้บริการแก่ประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น นอกจากนี้ ยังมีการกล ่าวถึงธรรมาภิบาลในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห ่งชาติ ฉบับที ่ 12 (พ.ศ. 2560 – 2564) โดยมีจุดเน้น คือ การบริหารจัดการในภาครัฐ การป้องกันการทุจริตประพฤติมิชอบและการสร้าง ธรรมาภิบาลในสังคมไทย ให้ความส าคัญกับการส ่งเสริมและพัฒนาธรรมาภิบาลในภาครัฐอย ่างเป็นรูปธรรม มีการบริหารจัดการภาครัฐอย ่างโปร ่งใส มีประสิทธิภาพ รับผิดชอบ ตรวจสอบได้ และประชาชนมีส ่วนร ่วม มีการกระจายอ านาจ และแบ่งภารกิจรับผิดชอบที่เหมาะสมระหว่างส ่วนกลาง ภูมิภาค และท้องถิ่น ซึ่งธรรมาภิบาล ถูกก าหนดให้เป็นยุทธศาสตร์ชาติด้วย ส าหรับหน่วยงานภาครัฐนั้น ส านักงาน ก.พ.ร. ท าหน้าที่ส่งเสริมการพัฒนาระบบราชการและส่งเสริมธรรมาภิบาล ในภาครัฐ โดยปรากฏในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 โดยในปี พ.ศ. 2552 ได้ศึกษาและจัดท าเกณฑ์ส าหรับใช้ในการส ารวจและประเมินระดับธรรมาภิบาลของส ่วนราชการและจังหวัด ซึ่งได้ก าหนดหลักธรรมาภิบาล 10 ประการ เมื่อปี พ.ศ. 2553 ส านักงาน ก.พ.ร. ได้มีการส ารวจสถานการณ์ ปฏิบัติราชการตามหลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีในหน่วยงานของรัฐ โดยมีการเก็บรวบรวม ข้อมูลจากกลุ่มตัวอย่างซึ่งเป็นส่วนราชการระดับกรมหรือเทียบเท่ากรม ส่วนราชการระดับจังหวัดกระจายทั ่วทุก ภูมิภาค และสถาบันอุดมศึกษา พบว่า สถานการณ์ปฏิบัติราชการตามหลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการ บ้านเมืองที่ดีในหน่วยงานของรัฐ 10 หลัก นอกจากนี้ยังมี ส านักงานคณะกรรมการการกระจายอ านาจให้แก่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น (ส านักงานปลัดส านักนายกรัฐมนตรี) ได้มีการคัดเลือกและให้รางวัลแก่องค์กรปกครองส ่วน ท้องถิ่นที่มีการบริหารจัดการตามหลักธรรมาภิบาล เรียกว่า “รางวัลองค์กรปกครองส ่วนท้องถิ่นที่มีการบริหาร จัดการที่ดี” โดยรางวัลนี้เกิดขึ้นจากนโยบายของคณะกรรมการการกระจายอ านาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ก.ก.ถ.) ในการใช้เงินอุดหนุนเป็นรางวัล เพื่อเป็นแรงกระตุ้นและจูงใจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ได้เข้าสู่การ แข่งขันในการพัฒนาและเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการของท้องถิ่นตามหลักธรรมาภิบาลและหลักการบริหาร กิจการบ้านเมืองที่ดีอันจะส่งผลให้การให้บริการสาธารณะของ อปท. อย่างแท้จริง โดยริเริ่มให้มีการมอบรางวัลนี้มา ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2546 จนถึงปัจจุบัน และอีกหน่วยงานที่ท าหน้าที่ผลักดันธรรมาภิบาลได้แก่ สถาบันพระปกเกล้า ซึ่งเป็น หน่วยงานอิสระของรัฐภายใต้การก ากับดูแลของประธานรัฐสภา มีพันธกิจในการส ่งเสริมและพัฒนาความรู้และการ ปกครองในระบอบประชาธิปไตยได้เล็งเห็นถึงความส าคัญของการพัฒนา การปกครองท้องถิ่นให้เป็นรากฐานที่มั่นคง
151 ของการปกครองระบบประชาธิปไตย จึงได้จัดให้มีการมอบรางวัลพระปกเกล้า และใบประกาศเกียรติคุณสถาบัน พระปกเกล้าขึ้นเป็นประจ าทุกปีตั้งแต่ปี 2544 เป็นต้นมา ซึ่งให้ความส าคัญกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความ โดดเด ่นด้านความโปร ่งใสและส ่งเสริมการมีส ่วนร ่วมของประชาชน ต ่อมาในปี 2552 สถาบันได้ขยายรางวัล พระปกเกล้าให้ครอบคลุมการด าเนินงานของท้องถิ่น อาทิ การส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในกิจการท้องถิ่น การเสริมสร้างสันติสุขและความสมานฉันท์ในท้องถิ ่น และการเสริมสร้างเครือข่ายจากภาคส ่วนต ่าง ๆ ในการ ด าเนินงานพัฒนาท้องถิ่น การทุจริตในประเทศไทย การทุจริตในแต่ละระดับมักจะมีรูปแบบที่คล้ายคลึงกัน โดยสามารถแบ่งออกได้เป็น 2 ระดับ ได้แก่ 1. การทุจริตระดับชาติเป็นรูปแบบการทุจริตของนักการเมืองที่ใช้อ านาจในการบริหาร ราชการ รวมถึงอ านาจนิติบัญญัติเป็นเครื่องมือในการออกกฎหมาย แก้ไขกฎหมาย การออกนโยบายต่าง ๆ โดยการอาศัย ช่องว่างทางกฎหมาย เพื่อผลประโยชน์ต่าง ๆ เช่น การจัดซื้อจัดจ้าง การประมูล การซื้อขายต าแหน่ง 2. การทุจริตระดับท้องถิ่น การบริหารราชการในรูปแบบท้องถิ ่นเป็นการกระจาย อ านาจเพื่อ ให้บริการต่าง ๆ ของรัฐสามารถตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนได้มากขึ้น แต่การด าเนินการในรูปแบบ ของท้องถิ่นก็ก่อให้เกิดปัญหาการทุจริตเป็นจ านวนมาก ผู้บริหารท้องถิ่นจะเป็นนักการเมืองที่อยู่ในท้องถิ่นนั้น หรือ นักธุรกิจที่ปรับบทบาทตนเองมาเป็นนักการเมือง และเมื่อเป็น นักการเมืองเป็นผู้บริหารท้องถิ่นแล้วก็เป็นโอกาสใน การแสวงหาผลประโยชน์ส าหรับตนเองและพวกพ้องได้นอกจากนี้ยังมีกรณีอื่นอีกได้แก่ ผู้บริหารท้องถิ่นเรียกรับ ผลประโยชน์ในการปรับเปลี่ยนต าแหน่ง หรือเลื่อนต าแหน่ง การทุจริตที่เกิดขึ้นทั้งสองระดับอาจจะไม่ใช่การทุจริตที่ เป็นตัวเงินให้เห็นได้ชัดเจน แต่จะแฝงตัวอยู่ในรูปแบบต่าง ๆ หากไม่พิจารณาให้ดีแล้วอาจมองได้ว่าการกระท า ดังกล่าวไม่ใช่การทุจริต แต่แท้จริงแล้วการกระท านั้นเป็นการทุจริตอย่างหนึ่ง และร้ายแรงมากพอที่จะส่งผลกระทบ และก ่อให้เกิดความเสียหายต ่อสังคม ประเทศชาติได้เช ่นกัน ซึ ่งประเทศไทยยังมีปัญหาการทุจริตอยู ่มาก และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น การทุจริตที่เกิดขึ้นย่อมส่งผลต่อภาพลักษณ์ของประเทศ หากประเทศใดมีการทุจริตน้อย จะส่งผลให้ประเทศนั้นมีความเป็นอยู่ที่ดีนักลงทุนมีความต้องการที่จะมาลงทุนในประเทศ ซึ่งหมายถึง เศรษฐกิจของ ประเทศจะสามารถพัฒนาไปได้อย่างต่อเนื่อง แต่หากมีการทุจริตเป็นจ านวนมากนักธุรกิจ ย่อมไม่กล้าที่จะลงทุน ในประเทศนั้น ๆ เนื่องจากต้องเสียค่าใช้จ่ายในการท าธุรกิจที่มากกว่าปกติแต่หากสามารถด าเนินธุรกิจดังกล่าวได้ผล ที่เกิดขึ้นย่อมตกแก่ผู้บริโภคที่จะต้องซื้อสินค้าและบริการที่มีราคาสูง หรืออีกกรณีหนึ่งคือการใช้สินค้าและบริการที่ ไม่มีคุณภาพ การเสริมสร้างธรรมาภิบาลเพื่อป้องกันการทุจริตยุคไทยแลนค์ 4.0 รัฐบาลได้ประกาศโมเดลในการพัฒนาประเทศ Thailand 4.0 ส่งผลให้ภาครัฐต้องมีการปรับตัวให้เป็นระบบ ราชการ 4.0 ต้องท างานโดยยึดหลักธรรมาภิบาลเพื่อประโยชน์สุขของประชาชนเป็นหลัก กล่าวคือ 1) ภาครัฐต้อง เปิดกว้าง และเชื่อมโยงกัน 2) ยึดประชาชนเป็นศูนย์กลาง และ 3) มีขีดสมรรถนะสูงและทันสมัย ซึ่งการต่อต้านการ ทุจริตเป็นเรื่องส าคัญระดับนโยบายของรัฐบาล ทุกยุคสมัย เพื่อป้องกันและปราบปรามการทุจริต และประพฤติมิชอบ การเสริมสร้างธรรมาภิบาลในยุคนี้ จึงต้องด าเนินการขับเคลื่อนอย่างเป็นรูปธรรมและมีแนวทางหลากหลาย และ หนึ่งในแนวทางนั้น ได้แก่ การสร้างสังคมไทยให้ตระหนักถึงปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน มีจิตส านึกและพร้อมที่จะ
152 เป็นก าลังส าคัญในการต่อต้านการทุจริต โดยเฉพาะภาคประชาชน ได้ส่งเสริมให้มีทัศนคติและค่านิยมที่ไม ่ทนต่อ สังคมทุจริต ดังนั้น เพื่อให้เกิดความร่วมมือกันในการแก้ไขปัญหาทุจริต และสร้างความโปร่งใสให้เกิดขึ้นในสังคมไทย มากยิ่งขึ้นตามเจตนารมณ์ของรัฐบาล โดยเพิ่มเติมความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับประสิทธิภาพการบริการประชาชนของ ภาครัฐ ตามหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที ่ดีที ่ให้ความส าคัญกับการให้บริการของรัฐที ่เปิดเผย โปร ่งใส มีระยะเวลาและขั้นตอนชัดเจนในการท างาน อย่างไรก็ดี สิ่งส าคัญที่สุดในการป้องกันและปราบปรามการทุจริต คือ การมีส่วนร่วมของประชาชน หาก ประชาชน ภาครัฐ ภาคเอกชนและทุกภาคส่วนในสังคมเข้ามามีส่วนร่วมและมีจิตวิญญาณในการต่อต้านการทุจริต อย ่างแท้จริง มีการปลูกฝังให้กับเยาวชนตั้งแต่แรกในระบบการศึกษาในเรื ่องของการทุจริต รวมทั้งปลูกฝังใน ชีวิตประจ าวัน ประชาชนก็จะเกิดการรับรู้ เข้าใจและตระหนักถึงพิษภัยของการทุจริต โดยเฉพาะอย่างยิ่งการทุจริต ในระบบราชการไทยถือเป็นกระบวนการที่รุนแรงที่สุด เพราะเป็นกระบวนการที่มีการใช้ความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ และการที่จะแก้ไขปัญหาการทุจริตได้นั้น ต้องมีการเสริมสร้างในสองส่วน ได้แก่ (พิชญ์ณิฐา พรรณศิลป์ และคณะ) การสร้างค ่านิยมความมีค ุณธรรม จริยธรรม และจรรยาบรรณวิชาชีพ ซึ ่งอยู ่ในระดับปัจเจกบุคคล แต่กลุ่มเป้าหมายควรเริ่มตั้งแต่เยาวชน เพื่อให้เยาวชนมีคุณธรรม ยึดมั่นในความซื่อสัตย์ รักความถูกต้อง และมีจิตส านึก ในการร ่วมต้านการทุจริต เพื่อให้เป็นก าลังส าคัญในการต่อต้านการทุจริตทุกรูปแบบในอนาคต และการส่งเสริม แนวคิดเกี่ยวกับธรรมาภิบาล ให้เป็นที่ยอมรับในทุกภาคส่วนของสังคม เป็นกฎเกณฑ์กติกาของสังคมในการส่งเสริม การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี รวมทั้งหน่วยงานราชการจะต้องมีการวางแผนในการป้องกันและปราบปรามปัญหา การทุจริต ทั้งในระยะสั้นและระยะยาว ซึ่งหากหน่วยงานราชการสามารถสร้างวัฒนธรรมของความโปร่งใส ซื่อสัตย์ และ การแยกระหว่างส ่วนตัวกับสาธารณะ รวมทั้งการสร้างระบบตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพ เพื่อให้เกิดการบริหาร กิจการบ้านเมืองที่ดีและตอบสนองในแนวนโยบายการบริหารประเทศให้สามารถเป็นไทยแลนด์ 4.0 ได้อย่างแท้จริง บทสรุป การทุจริตเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นมาอย่างยาวนานในสังคมไทย การป้องกันและปราบปรามการทุจริตที่มีทั้ง การทุจริตระดับท้องถิ่นและระดับชาติ ต้องอาศัยความร่วมมือ ระหว่างหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน และประชาชน ในสังคมทุกคน โดยเริ่มตั้งแต่ระดับปัจเจกบุคคล โดยเฉพาะเยาวชนถือได้ว่าเป็นต้นกล้าของประเทศที่ต้องอาศัย การบ่มเพาะให้เติบโตเพื่อพร้อมจะเป็นแรงส าคัญในการต่อต้านการทุจริตทุกรูปแบบ ดังนั้น แนวทางการเสริมสร้าง ธรรมาภิบาลเพื่อป้องก้นการทุจริตในยุคไทยแลนด์ 4.0 นั้น นอกเหนือจากการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วนแล้ว ภาครัฐ จะต้องเป็นกลไกหลักในการขับเคลื่อนและแสดงให้เห็นว่าปฏิบัติงานด้วยความโปร่งใส ตรวจสอบได้ และส่งเสริมให้ ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบการท างานของภาครัฐอย่างแท้จริง และจะต้องมีการปลูกฝังเยาวชน ของประเทศให้มีการตระหนักรับรู้โดยสร้างความรู้ ความเข้าใจเกี่ยวกับการทุจิรต มีการปลูกฝังจิตส านึกวัฒนธรรม ต่อต้านการทุจริตตั้งแต่ระดับเยาวชน เพื่อให้เกิดการเรียนรู้และเกิดจิตส านึกที่ดีที่จะต้องมีส่วนรับผิดชอบกับสังคม โดยการไม่สร้างปัญหาและพยายามมีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาการทุจริต เมื่อทุกภาคส่วนตระหนักรับรู้ร่วมกันและ น าเอาหลักธรรมาภิบาลมาขับเคลื่อนพร้อมลงมือปฏิบัติจริงปัญหาที่หยั่งรากรึกมานานก็อาจจะค่อย ๆ หมดไปหรือ ลดน้อยลงได้
153 เอกสารอ้างอิง พิชญ์ณิฐา พรรณศิลป์ และคณะ. บทบำทของผู้บริหำรท้องถิ่นในศตวรรษที่ 21. (ออนไลน์) สืบค้น วันที่ 25 สิงหาคม 2565จาก https://so03.tci-thaijo.org/index.php/journal-peace/article/download /76578/61528/183083 ส านักงาน ป.ป.ช.ยุทธศำสตร์ชำติว่ำด้วยกำรป้องกันและปรำบปรำมกำรทุจริตแห่งชำติ ระยะที่ 3(พ.ศ. 2560–2564) ส านักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ, หลักธรรมำภิบำลของกำรบริหำรกิจกำรบ้ำนเมืองที่ดี. (ออนไลน์) สืบค้น วันที่ 25 สิงหาคม 2565จาก https://www.opdc.go.th/content.php?menu_id=5&content_id=2442. (25 สิงหาคม 2565) ส านักมาตรการป้องกันการทุจริต ส านักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต, แนวทำงในกำร ขับเคลื่อนหลักธรรมำภิบำลเพื่อสกัดกั้นกำรทุจริตเชิงนโยบำย. (ออนไลน์) สืบค้น วันที่ 25 สิงหาคม 2565 จาก http://www.pasangmunicipality.go.th. สถาบันส่งเสริมการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ส านักงาน ก.พ.ร., “ควำมเป็นมำ,”. (ออนไลน์) สืบค้น วันที่ 25 สิงหาคม 2565จากhttp://www.igpthai.org/contact.php?mod=3. สถาบันพระปกเกล้า, “หลักสูตรประกำศนียบัตร ธรรมำภิบำลของผู้บริหำรระดับกลำง,” (ออนไลน์) สืบค้น วันที่ 25 สิงหาคม 2565จากhttp://www.kpi.ac.th/ธรรมาภิบาลของผู้บริหารระดับกลาง/
155 จังหวัดจัดการตนเอง: ความหวังของการกระจายอ านาจสู่ท้องถิ่นไทย Self-managed Provinces: Thailand's Local Decentralization Expectations ภาวินี รอดประเสริฐ [email protected] บทน า การกระจายอ านาจการบริหารจากส่วนกลางลงสู่ท้องถิ่นของประเทศไทยเริ่มขึ้นต้นตั้งแต่มีการปฏิวัติ เปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย ในปีพ.ศ. 2475 เป็นต้นมา โดยมีการแบ ่งการบริหารราชการแผ ่นดินออกเป็น 3 ส ่วน คือ การบริหารราชการ ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น โดยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นมี 5 รูปแบบ คือ องค์การบริหารส่วน จังหวัด เทศบาล องค์การบริหาร ส่วนต าบล กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา (โกวิทย์ พวงงาม, 2551, หน้า 86) แต่ปัจจุบันโครงสร้างการบริหารราชการและปกครองในรูปแบบดังกล่าว เริ่มมีปัญหาอย่างต่อเนื่อง รัฐบาลหลายชุด พยายามที่จะแก้ไขปัญหาโดยการปรับโครงสร้างการบริหารราชการไทย แต่ก็ยังไม่สามารถแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นใน การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยได้ เนื่องจากการบริหารราชการแผ่นดินของไทยเน้นไปที่การรวมศูนย์ มากกว่าการกระจายอ านาจลงสู่ท้องถิ่น เนื่องจากต้องการรักษาความมั่นคงของชาติจึงท าให้เกิดปัญหาตามมามากมาย ในระดับท้องถิ่น ซึ่งปัญหาที่เกิดจากลักษณะการบริหารราชการของไทย ที่สร้างปัญหาให้กับการปกครองส่วนท้องถิ่น อาทิ ปัญหาทางด้านโครงสร้างองค์กรปกครองส ่วนท้องถิ่น ปัญหาทางด้านอ านาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส ่วน ท้องถิ่นซ้อนทับกับการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ปัญหาด้านการก ากับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากเกินไป โดยเฉพาะปัญหาทางด้านการก าหนดนโยบายและแผนที่ไม่สอดคล้องกับสภาพของปัญหาและความต้องการของ ประชาชนในพื้นที่ และไม่สามารถน านโยบายไปปฏิบัติได้จริง ประชาชนและท้องถิ่นจึงมีความต้องการให้การบริหาร ราชการส่วนกลางเร่งกระจายอ านาจและขยายบริบทของการกระจายอ านาจให้ท้องถิ่นและชุมชนมากขึ้น ให้ท้องถิ่น มีอ านาจการบริหารแบบเบ็ดเสร็จ แต่การกระจายอ านาจภายใต้โครงสร้างเดิมมีข้อจ ากัดมาก เพราะหากกระจาย อ านาจลงไปภายใต้โครงสร้างเดิมก็ไม่เกิดประโยชน์ อีกทั้ง หน่วยงานของรัฐและข้าราชการบางส่วนไม่ต้องการถ่าย โอนภารกิจให้ท้องถิ่น จึงใช้เป็นเหตุผลในการระงับหรือชะลอการถ่ายโอนอ านาจ ขณะเดียวกันผู้บริหารท้องถิ่นและ ข้าราชการในท้องถิ่นบางส่วนก็มีความลังเลใจไม่มั่นใจและปฏิเสธที่จะรับการถ่ายโอนภารกิจจากหน่วยงานราชการ ดังนั้นการกระจายอ านาจสู่ท้องถิ่นภายใต้โครงสร้างเดิมจึงท าได้เฉพาะกิจกรรมเล็ก ๆ ไม่กี่ประเภท ถ้าจะด าเนินการ ให้กว้างขวาง จ าเป็นจะต้องก้าวข้ามข้อจ ากัดนี้ให้ได้ซึ่งไม่มีทางหากยังคิดอยู่ในกรอบเดิม ดังนั้นรูปแบบของการ กระจายอ านาจให้แก่ท้องถิ่นที่เรียกได้ว่ากลายเป็นความหวังก็คือ รูปแบบการกระจายอ านาจที่เรียกว่า “จังหวัด จัดการตนเอง” จึงน่าจะเป็นรูปแบบที่เหมาะสมที่สุด
156 เนื้อหา ที่มาของจังหวัดจัดการตนเอง แนวความคิดและข้อเสนอเรื ่องจังหวัดจัดการตนเอง คือ “การปกครองตนเองของคนในท้องถิ ่นภายใต้ ระบบรัฐเดี่ยว”ซึ่งคือรูปแบบการปกครองท้องถิ่นอย่างหนึ่ง เมื่อประมาณปี 2534 – 2535 มีการเสนอและผลักดัน เรื่องการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด แต่กลับได้องค์การบริหารส่วนต าบล (อบต.) มาแทน ปี 2499 มีนักวิชาการที่ไป เรียนที่อเมริกากลับมาเขียนกฎหมาย หลายฉบับ เช่น การจัดตั้งสภาพัฒนาเศรษฐกิจ การปฏิรูประบบงบประมาณ ของประเทศให้จังหวัดมีงบประมาณของตนเอง และให้ผู้ว ่าเป็นผู้บริหารจังหวัดแบบเต็มรูป ให้ข้าราชการทุก กระทรวงอยู่ภายใต้การบังคับของผู้ว่าทั้งหมด เป็นปีที่มีการกระจายอ านาจด้านการบริหารอย่างสมบูรณ์แบบ หลังปี 2499 ทุกอย่างกลับเข้าสู่ระบบเดิม ดังนั้น แนวคิดเรื่องให้มีการจัดตั้งจังหวัดจัดการตนเอง ในป ระเทศไทยไม่ใช่ แนวคิดที่เพิ่งเกิดขึ้นแต่ว่ามีความเป็นมาอย่างยาวนาน เพราะประเทศไทยต้องการปฏิรูปไปสู่การกระจายอ านาจ เพิ่มขึ้น แต่การกระจายอ านาจในปัจจุบัน มีขีดจ ากัด เพราะเป็นการกระจายอ านาจภายใต้โครงสร้างเดิม องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นมีขนาดเล็ก ไม่สามารถรับการถ่ายโอนภารกิจขนาดใหญ่ได้ โดยส่วนกลางอ้างว่า ท้องถิ่นท าเรื่อง ใหญ่ไม่ได้ เช่น เรื่องการศึกษา สาธารณสุข ส่วนท้องถิ่นเองไม่อยากได้เพราะคิดว่าตัวเองท าไม่ได้ แนวความคิดและ ข้อเสนอเรื่องจังหวัดจัดการตนเอง ไม่ใช่สิ่งที่เพิ่งเกิด แต่เป็นสิ่งที่มีอยู่มานานแล้ว ทั้งในแง่ของข้อเสนอในเชิงรูปธรรม และข้อเสนอในเชิงวิชาการเพื่อการปฏิรูป แต่กลับต้องพับไปเพราะฝ่ายที่กุมอ านาจ หรือรัฐส่วนกลางไม่เห็นด้วยและ ประเมินสถาการณ์ว่าจะสูญเสียอ านาจ ดังนั้น ข้อเสนอเรื่องการจัดการตนเอง (หรือการปกครองตนเอง) จึงมี ความเป็นไปได้ยากที่จะถูกก าหนดให้เป็นนโยบายจากรัฐส่วนกลาง ดังนั้น ภาคประชาสังคมหัวก้าวหน้ากอปรกับ ภาควิชาการที่ต้องการเห็นบ้านเมืองคลี่คลายไปสู่การกระจายอ านาจเพื่อการจัดการตนเองของประชาชนในท้องถิ่น จึงน าข้อเสนอ เรื่องจังหวัดจัดการตนเองมาเป็นประเด็นขับเคลื่อนในทางวิชาการและทางสังคมอีกครั้ง หลักการส าคัญของจังหวัดจัดการตนเอง หากพิจารณาในแง่หลักการทางวิชาการแล้ว แนวความคิดหรือข้อเสนอเรื่องจังหวัดจัดการตนเองก็คือ “หลักการกระจายอ านาจให้แก ่องค์กรปกครองส ่วนท้องถิ ่น” รูปแบบหนึ ่งนั ่นเอง จังหวัดจัดการตนเองในที่นี้ จึงหมายถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับจังหวัดที่เกิดจากการรวม (Merging) องค์การบริหารส่วนจังหวัดหรือ “อบจ.” และหน่วยบริหารราชการส่วนภูมิภาค เข้ามาเป็นองค์กรเดียวกันมีอ านาจหน้าที่ และขีดความสามารถใน การจัดการพื้นที่ของตนเองได้อย่างเบ็ดเสร็จ มีโครงสร้างทางการเมืองการบริหารใหม่ ระบบบริหารงานบุคคลใหม่ และระบบการเงินการคลังและงบประมาณใหม่ ตามแนวคิดการปกครองตนเองของท้องถิ่นระดับจังหวัด จากตัวอย่างข้อเสนอรูปแบบจังหวัดจัดการตนเองของจังหวัดเชียงใหม่ และจังหวัดปัตตานี สามารถสรุปได้ ว ่า จังหวัดจัดการตนเอง มีหลักการส าคัญในแง ่การออกแบบโครงสร้างองค์กร อ านาจหน้าที ่ การคลัง-รายได้ ความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกัน การตรวจสอบถ่วงดุล และการมีส่วน ร่วมของประชาชน โดยสรุปดังนี้ 1) โครงสร้างองค์กร จังหวัดจัดการตนเองทั้งจังหวัด (หรืออาจควบรวมพื้นที่หลายจังหวัด เช่น ในกรณีข้อเสนอของปัตตานี มหานคร) มีฐานะเป็นนิติบุคคล ประกอบด้วยโครงสร้างภายในจังหวัด ดังนี้ 1.1) ฝ่ายบริหาร มีผู้ว่าราชการ (หรืออาจ เรียกชื่ออย่างอื่น) เป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารสูงสุดของจังหวัดมาจากการเลือกตั้ง 1.2) ฝ่ายสภา ท าหน้าที่หลักในการออก
157 ข้อบัญญัติท้องถิ่น และการตรวจสอบถ่วงดุลฝ่ายบริหาร โดยมาจากการเลือกตั้ง 1.3) สภาพลเมือง มาจากตัวแทน ของทุกภาคส่วนในท้องถิ่น โดยผ่านการเลือกตั้งทางอ้อม เป็นกลไกที่เกิดขึ้นมาเพื่อสร้างการมีส่วนร่วมของปะชาชน ทางตรงต่อการปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อท าหน้าที่ตรวจสอบไต่สวนสาธารณะนักการเมือง และมีส่วนร่วมในการ จัดท าแผนการพัฒนาจังหวัด 2) อ านาจหน้าที่ของจังหวัดจัดการตนเอง ควรมีอ านาจหน้าที่ในการจัดการพื้นที่ของจังหวัดได้อย่างกว้างขวางและเบ็ดเสร็จสมบูรณ์ ทั้งในด้านการ พัฒนาเศรษฐกิจ การพัฒนาเมือง และโครงสร้างพื้นฐาน สวัสดิการสังคม ความปลอดภัย และการจัด ทรัพยากรธรรมชาติ กระทรวงและกรมในส่วนกลาง ซึ่งเป็นผู้ใช้อ านาจ หรือมีหน้าที่ด าเนินการตามกฎหมายในเรื่องนี้ อยู่ในปัจจุบัน จะต้องถ่ายโอนหรือมอบอ านาจการจัดการในเรื่องเหล่านี้ ไปให้จังหวัดเป็นผู้ด าเนินการต่อไป อ านาจหน้าที่ของจังหวัดจัดการตัวเอง (จารุณี ลุนภูงา, 2559, น.165) 1. ส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจ การค้า การลงทุน และการจ้างงาน 2. บริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ (ที่ดิน น ้า ป่า พื้นที่การเกษตร แหล่งวัฒนธรรม) 3. พัฒนาเมือง (ผังเมืองรวมจังหวัด ผังเฉพาะ ระบบการคมนาคมขนส่งและสื่อสาร) 4. จัดสวัสดิการสังคมในระดับจังหวัด จัดกองทุนสวัสดิการ จัดสถานที่พักผู้สูงอายุ 5. จัดระบบสาธารณสุข ส ่งเสริมสุขภาวะ เฝ้าระวังป้องกันโรคติดต่อ รักษาพยาบาล อนามัย ชุมชน อนามัยแม่ และเด็ก 6. จัดการศึกษาระดับอุดมศึกษา อาชีวศึกษา การศึกษาขั้นพื้นฐาน การศึกษาต่อเนื่อง และการศึกษา ก่อนวัยเรียน 7. จัดระบบการรักษาความสงบเรียบร้อยและความปลอดภัย (กิจการต ารวจจังหวัด การยุติธรรม ชุมชน ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย) 8. จัดระบบสาธารณูปโภคพื้นฐาน ประปา ไฟฟ้า โทรศัพท์ ระบายน ้า บ าบัดน ้าเสีย 3) ระบบการคลัง และรายได้ จากแนวความคิดเรื่องจังหวัดจัดการตนเอง มีข้อเสนอ ประการหนึ่งคือความเป็นอิสระในทางการคลังและ จ านวนที่เพียงพอของงบประมาณที่ได้รับ อันเป็นปัจจัยพื้นฐานและส าคัญต ่อการจัดท าบริการสาธารณะในท้องถิ่น จังหวัด จากประสบการณ์การกระจายอ านาจที่ผ่านมาท าให้พบว่ารัฐบาลไม่สามารถกระจายอ านาจ ทางบประมาณ ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามเป้าหมายที่ตั้งไว้และที่ซ ้าร้ายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่าง ๆ ต้องเจียด จ่ายเงินงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรตามภารกิจประจ าไปเพื่อตอบสนองนโยบายของพรรคการเมืองที่ได้รับเลือกตั้ง ให้เป็นหัวหน้ารัฐบาล ตลอดจนปัญหาที่เกิดจากการจัดสรรงบประมาณภาครัฐที่ไม่ตรงจุด ไม่ตรงต่อความต้องการ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื่องจากงบประมาณรายจ่ายประจ าปีถูกจัดสรรมาโดยใช้ฐานของกระทรวง กรม เช่น กรณีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบ อบต. เทศบาล และ อบจ. ต้องได้รับการจัดสรรเงินงบประมาณ จากกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย อีกทอดหนึ่ง ซึ่งการจัดสรรงบประมาณในลักษณะดังกล่าว ไม่สอดคล้องกับหลักการกระจายอ านาจที่ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีความเป็นอิสระทางงบประมาณ
158 ดังนั้นในข้อเสนอของจังหวัดจัดการตนเองเช่น กรณีของ “เชียงใหม่มหานคร” จึงเสนอว่า ภาษีทุกชนิดที่ เกิดขึ้นในเชียงใหม่ มหานครและจัดเก็บได้ในพื้นที่จะส่งคืนรัฐบาลส่วนกลางร้อยละ 30 และคงไว้ที่เชียงใหม่มหานคร ร้อยละ 70 นอกจากนี้ ยังมีข้อเสนอในเรื่องการเงินการคลังของจังหวัด จัดการตนเองว่า จังหวัดมีระบบการคลังและ งบประมาณที่เป็นอิสระของตนเอง ใช้ระบบบัญชีตามมาตรฐานการบัญชีภาครัฐที่กระทรวงการคลังก าหนด จังหวัดหนึ่ง ๆ ควรมีขนาดวงเงินรายได้ประมาณปีละ 13,000 ล้านบาท/จังหวัด/ปี ซึ่งใกล้เคียงกับค่าเฉลี่ยของวงเงินรายจ่าย รวม ของทุกส่วนราชการและ อบจ. ในจังหวัดหนึ่ง ๆ ในปัจจุบัน แหล่งรายได้หลักของจังหวัดมาจาก 3 แหล่งดังนี้ 1. รายได้จากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา จากผู้เสียภาษีเงินได้ อัตรา 10% ในจังหวัด ภาษีเงินได้นิติ บุคคลร้อยละ 5 ที่จัดเก็บได้ในจังหวัด และภาษีรถยนต์ทั้งหมด 2. เงินปันผลจากการร่วมทุนกับรัฐวิสาหกิจและหน่วยธุรกิจเอกชน 3. รายได้จากเงินอุดหนุนจากรัฐบาล ให้รัฐบาล (ส านักงบประมาณ) จัดสรรเงินงบประมาณของ หน่วยราชการส่วนภูมิภาคเดิมให้แก่จังหวัดโดยตรง (ไม่ผ่านกรม) โดยก าหนดให้มีระบบการจัดสรรให้จังหวัด ตามที่ กฎหมายก าหนดและให้ค านึงถึงการจัดสรรเงินอุดหนุน เพื่อลดความแตกต่างทางการคลังเป็นส าคัญ ส าหรับการบริหารรายจ่ายนั้น ให้จังหวัดมีระบบงบประมาณจังหวัดของตนเอง ในลักษณะเดียวกับ อบจ. เดิม แต่ให้ยกเลิกระเบียบ ข้อบังคับว่าด้วยการจัดท างบประมาณ และการใช้จ่ายเงินที่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ก าหนดไว้และให้มีระบบปฏิบัติการด้านการบริหารงบประมาณให้ลักษณะเดียวกับระบบ GFMIS ของ กระทรวงการคลัง นอกจากนั้น ให้จังหวัดสามารถลงทุนหรือด าเนินการร่วมกับหน่วยงานส่วนกลาง รัฐวิสาหกิจ และ อปท. เขตพื้นที่ (เทศบาลและ อบต.) และลงทุนร่วมกันจังหวัดอื่น ๆ อีกทั้ง ให้มีระบบเงินอุดหนุน อปท. เขตพื้นที่ (เทศบาล อบต.) กองทุนสาธารณะ สหกรณ์ และ องค์กรภาคประชาสังคม และองค์กรชุมชนต่าง ๆ ได้ 4) ความสัมพันธ์ระหว่างจังหวัดจัดการตนเองกับองค์กรของรัฐอื่น นอกจากความส าคัญของโครงสร้างภายในจังหวัดจัดการตนเอง อ านาจหน้าที่ และระบบการเงินการคลังแล้ว สิ่งที่ส าคัญ อีกประการหนึ่งของจังหวัดจัดการตนเอง คือ การจัดความสัมพันธ์ ระหว่างจังหวัดจัดการตนเองกับ องค์กรของรัฐส่วนกลางในแง่การก ากับดูแล หรือแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐต่าง ๆ เช่น แนวนโยบาย ด้านความ มั่นคง การระหว่างประเทศ หรือระบบเศรษฐกิจ เป็นต้น ตลอดจนการจัดความสัมพันธ์ระหว่างจังหวัดจัดการตนเอง กับองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นภายในจังหวัดจัดการตนเองอย่างไร เพราะเมื่อออกแบบโครงสร้างองค์กรใหม่สิ่งที่ ต้องค านึงตามมาคือการจัดวาง ต าแหน่งแห่งที่ของสิ่งที่คงอยู่ เช่น ข้อเสนอเพื่อการจัดการตนเอง ส่วนใหญ่จะเสนอ ให้ยุบเลิกความสัมพันธ์ระหว่างจังหวัดจัดการตนเอง กับราชการส่วนภูมิภาค ดังนั้น ข้อพิจารณาเรื่องการออกแบบ ความ สัมพันธ์ระหว่างจังหวัดจัดการตนเองกับองค์กรของรัฐอื่นจึงเป็นสิ่งที่ส าคัญอย่างยิ่งยวด 5) การตรวจสอบถ่วงดุลและการมีส่วนร่วมของประชาชน เมื่อองค์กรที่เกิดขึ้นในจังหวัดจัดการตนเองมีอ านาจหน้าที่ สิ่งที่ต้องพิจารณาต่อมาคือจะออกแบบรูปแบบ การตรวจสอบถ่วงดุลการให้อ านาจเหล่านั้นอย่างไร หากพิจารณาจากข้อเสนอแนวคิดจังหวัดจัดการตนเองก็จะ พบว่า มีการออกแบบรูปแบบการตรวจสอบการใช้ อ านาจหลากหลายรูปแบบ เช่น การตรวจสอบอย่างเป็นทางการ โดยองค์กรภายนอกในลักษณะการก ากับดูแล หรือการตรวจสอบภายในโครงสร้างจังหวัดจัดการตนเองด้วยกันผ่าน กลไกสภาและกลไกของสภาพลเมือง ซึ่งรูปแบบการตรวจสอบถ่วงดุลนั้นอาจจะต้องพิจารณา ถึงการมีส่วนร่วมของ
159 ประชาชนในท้องถิ่นในการตรวจสอบการท างานของฝ ่ายบริหารจังหวัดจัดการตนเอง หรือแม้กระทั่งการออกแบบ กลไก การตรวจสอบภายในจังหวัดจัดการตนเองให้มีความเข้มแข็ง เป็นต้น ส ่วนประเด็นการมีส่วนร่วมของประชาชนนั้น จะเห็นได้ว่าสาเหตุประการหนึ่งที่ท าให้การปกครองส่วน ท้องถิ่นในรูปแบบปัจจุบัน ไม่สามารถบรรลุจุดมุ่งหมายในแง่ของการสร้างความพึงพอใจหรือ ตอบสนองของประชาชน ในท้องถิ่นมากนัก เนื่องจากประชาชนในท้องถิ่นขาดการมีส่วนร่วมในการบริหารและปกครองท้องถิ่นของตนเอง เพราะฉะนั้นเมื่อมีการออกแบบการบริหารและปกครองส่วนท้องถิ่น ในรูปแบบใหม่จึงต้องพิจารณาออกแบบกลไก การมีส่วนร่วมของประชาชนให้มากขึ้น จากการที่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย โดยคณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายด้านการ กระจายอ านาจและการมีส ่วนร่วมของประชาชนได้จัดเวทีรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมายองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นในช่วงปี 2555 พบว่า กระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนจะเกิดขึ้นได้จะต้องประกอบด้วย ปัจจัยดังต่อไปนี้ 1) กระบวนการมีส ่วนร ่วมของประชาชนต้องมีการรับฟัง ความคิดเห็น และในเรื ่องที่มี ความส าคัญต้องมีการท าประชามติ 2) การก ากับและตรวจสอบต้องมีความเข้มแข็ง โดยควรที่จะมีทั้งกระบวนการตรวจสอบภายในและ การตรวจสอบจากภายนอก ทั้งนี้ เพื่อความโปร่งใสการตรวจสอบภายในควรที่จะเปิดโอกาสให้บุคคลภายนอกและ ภาคประชาชนมีส่วนร่วมด้วย 3) ต้องมีการสร้างความตระหนักให้กับประชาชนว่าเขาเป็นเจ้าของทรัพยากรในพื้นที่ เพื่อให้เกิด ความหวงแหน และมีส่วนในการปกป้องและตรวจสอบการท างานของท้องถิ่น 4) ต้องมีการสื ่อสารให้กับประชาชนทราบว ่าปัจจุบันมีปัญหาใด ๆ เกิดขึ้น โดยอาศัย สื่อสารมวลชนในพื้นที่ 5) เพราะฉะนั้นการออกแบบกลไกการตรวจสอบถ่วงดุลและการมีส่วนร่วมของประชาชนต่อการ ปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบ จังหวัดจัดการตนเองจึงจ าเป็นต้องพิจารณาองค์ประกอบหลาย ๆ ด้าน ประกอบกันด้วย ตารางที่ 1 ข้อดี – ข้อเสียของแนวความคิดจังหวัดจัดการตนเอง (ศรันยา สีมา, 2565) ข้อดี ข้อเสีย 1) แนวความคิดจังหวัดจัดการตนเองเป็นแนวคิด ที ่ส ่งเสริมการกระจายอ านาจให้กับท้องถิ ่นให้ ประชาชนเข้ามามีส ่วนร ่วมในการก าหนดทิศทางใน การพัฒนา การบริหารจัดการทรัพยากรในด้านต่าง ๆ ให้เป็นไปตามความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น ท าให้ท้องถิ่นสามารถก าหนดแนวทางการพัฒนาพื้นที่ ของตนเองได้สอดคล้องกับความต้องการของ ประชาชนและความเหมาะสมของแต่ละพื้นที่ โดยไม่ ต้องรอรับฟังค าสั่งจากส่วนกลาง 1) การก าหนดให้ผู้ว่าการจังหวัดปกครองตนเอง มา จากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนหากไม่ได้ ให้ความส าคัญกับการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่าง แท้จริงแล้ว อาจเป็นช ่องทางให้นายทุนหรือผู้มี อิทธิพลทางการเมืองลงสมัครรับเลือกตั้ง และเมื่อ ได้รับเลือกตั้งแล้วก็อาจจะใช้อ านาจนั้นไปในทางมิ ชอบท าให้เกิดการผูกขาดอ านาจ การทุจริตคอรัปชัน และการประพฤติมิชอบในรูปแบบต่าง ๆ ได้
160 ข้อดี ข้อเสีย 2) การยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคในจังหวัดที่ได้รับ การจัดตั้งเป็นจังหวัดปกครองตนเอง เป็นการแก้ไข ปัญหาการทับซ้อนอ านาจกันระหว ่างราชการบริหาร ส ่วนภูมิภาคกับองค์กรปกครองส ่วนท้องถิ ่น โดยให้ กิจการที่อยู่ในอ านาจของราชการบริหารส่วนภูมิภาค เป็นอ านาจของจังหวัดจัดการตนเอง ซึ ่งจะส ่งผลให้ จังหวัดจัดการตนเองสามารถด าเนินการในเรื่องต่าง ๆ ได้รวดเร็วยิ่งขึ้น 2) แนวความคิดจังหวัดจัดการตนเอง อาจท าให้ ประชาชนในท้องถิ่นค านึงถึงประโยชน์ของท้องถิ่น ของตนมากกว่าประโยชน์ส่วนรวมของประเทศ 3) การก าหนดให้ผู้ว่าการจังหวัดปกครองตนเองมา จากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน เป็นการ ส่งเสริม การปกครองระบอบประชาธิปไตย กระตุ้นให้ประชาชน ในท้องถิ่น ตื่นตัวในการมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการ ท้องถิ่น และก่อให้เกิดพันธะ สัญญาระหว่างผู้สมัครรับ เลือกตั้งเป็นผู้ว่าการจังหวัด ว่าจะต้องด าเนินการตามที่ ได้หาเสียงไว้กับประชาชน ภายหลังที่ได้รับเลือกตั้งแล้ว 3) การยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคในพื้นที่จังหวัด ที่ ได้รับการจัดตั้งเป็นจังหวัดจัดการตนเองนั้น อาจ ก ่อให้เกิดปัญหาในการด าเนินงานขององค์กร ปกครองส ่วนท้องถิ ่นในจังหวัดจัดการตนเองได้ เนื่องจาก องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจจะยังไม่มี ความพร้อม เพียงพอในการจัดบริการสาธารณะ ส าหรับคนในท้องถิ่น 4) การก าหนดให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้มีอ านาจใน การ ก ากับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมุ่งเน้น เฉพาะการก ากับดูแลหลังการกระท าเป็นหลักย ่อม ส่งผลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีความเป็นอิสระ มากยิ่งขึ้น บทสรุป การกระจายอ านาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในประเทศไทยมีมาอย่างต่อเนื่องยาวนาน และเริ่มมีความชัดเจนเป็นรูปธรรมภายหลังรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ท าให้เกิดการ ปรับปรุงโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การถ่ายโอนภารกิจตลอดจนอ านาจหน้าที่ให้แก่ราชการบริหาร ส่วนท้องถิ่น และส่งเสริม ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองท้องถิ่นมากขึ้น แต่การกระจายอ านาจให้กับ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ไม่ส าเร็จเท่าที่ควร ประสบปัญหาหลายประการ เช่น ปัญหาด้านโครงสร้าง การถ่ายโอน ภารกิจหน้าที่ การคลัง การบริหารงานบุคคล การมีส่วนร่วมของภาคประชาชน และการก ากับดูแล จึงมีการผลักดันให้น า แนวคิด “จังหวัดจัดการตนเอง” มาใช้เป็นแนวทางในการแก้ไขปัญหา โดย “จังหวัดจัดการตนเอง” เป็นแนวคิดที่ สนับสนุนให้ท้องถิ่นมีอ านาจอย่างเต็มที่ในการพัฒนาท้องถิ่น รักษาความสงบ คุ้มครองชีวิตและทรัพย์สินของคน ในท้องถิ่นให้ราชการบริหารส่วนกลางมีอ านาจในการก ากับดูแลการบริหารจัดการของท้องถิ่นเท่าที่จ าเป็น และ สนับสนุนให้ประชาชนเข้ามามีส ่วนร ่วมในการก าหนดทิศทางการพัฒนา การบริหารจัดการทรัพยากรต ่าง ๆ ให้เป็นไปตามความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น ให้ประชาชนเป็นผู้เลือกผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่น และ
161 ให้จังหวัดสามารถจัดเก็บภาษีได้เอง หากจะน าแนวความคิดจังหวัดจัดการตนเองมาใช้จะต้องมีความพร้อมในด้านต่าง ๆ ของจังหวัดจึงจะสามารถจัดตั้งเป็นจังหวัดจัดการตนเองได้ เอกสารอ้างอิง โกวิทย์ พวงงาม. (2551). กำรปกครองท้องถิ่นไทย: ว่ำด้วยทฤษฎีแนวคิด และหลักกำร. พิมพ์ครั้งที่ 3. กรุงเทพฯ: เอ็กซเปอร์เน็ท. จารุณี ลุนภูงา. (2559). รูปแบบกำรจัดกำรศึกษำของจังหวัดจัดกำรตนเอง. วิทยานิพนธ์ปริญญาปรัชญาดุษฎีบัณฑิต. บัณฑิตวิทยาลัย. มหาวิทยาลัยศิลปากร. ศรันยา สีมา. (2565). จังหวัดจัดกำรตนเอง : แนวคิดในกำรปฏิรูปกำรปกครองส่วนท้องถิ่น. (ออนไลน์) สืบค้น วันที่ 31 สิงหาคม 2565 จาก https://peaceresourcecollaborative.org/wp-content/uploads/2020/05/hi2558-042.pdf. ส านักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย. (2558). ท ำไม...จังหวัดต้องจัดกำรตนเอง. บริษัท มาตา การพิมพ์.
163 วัฒนธรรมแบบไทย ๆ กับผลกระทบต่อพัฒนาการสังคมประชาธิปไตย Thai Culture with the Impact on Democratic Social Development อัญชลี รัตนะ [email protected] บทน า แม้โลกจะเข้าสู่ยุคโลกาภิวัฒน์และขับเคลื่อนด้วยแบบแผนสมัยใหม่ โดยเฉพาะเมื่อเกิดวิกฤติโรคระบาด ใหม่อย่างไวรัสโควิด-19 ท าให้เกิดการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการใช้ชีวิตหรือไลฟ์สไตล์(Lifestyle) ที่แตกต่างจากเดิม อย่างสิ้นเชิง แต่รากฐานวัฒนธรรมแบบไทย ๆ บางอย่างซึ่งยังด ารงคงอยู่ และมีลักษณะแข็งตัวมากเสียจนกลายเป็น สิ่งเหนี่ยวรั้งการเติบโตของสังคมไทยในปัจจุบัน โดยเฉพาะสังคมการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่ให้ คุณค่าในสิทธิ เสรีภาพและความเสมอภาคของคนในชาติตามหลักการสากล ในฐานะสถาบันการศึกษาและในวาระครบรอบ 5 ปีโรงเรียนกฎหมายและการเมือง ผู้เขียนจึงชักชวน ผู้อ่านทุกท่านร่วมทบทวนปัญหาและผลกระทบจากวัฒนธรรมแบบไทย ๆ ดังกล่าวที่ส่งผลต่อพัฒนาการของสังคม ประชาธิปไตย รวมถึงขอชักชวนทุกท่านร่วมกันสร้างวัฒนธรรมไทยให้เหมาะสมกับบริบทของสังคมไทยและสังคม โลกในปัจจุบัน ทั้งนี้เพื่อยังประโยชน์ให้เกิดความความมั่นคง ยั่งยืนและความผาสุกของคนในชาติทุกรุ่นสืบไป ที่มาและความหมายของวัฒนธรรม หากอธิบายความหมายตามรากศัพท์ภาษาบาลีและสันสกฤต ค าว่าวัฒนธรรม ย่อมหมายถึง กฎระเบียบ ข้อบังคับที่ก าหนดขึ้นเพื่อเป็นแนวทางประพฤติปฏิบัติให้เกิดความเจริญงอกงามและความยั ่งยืนในสังคม ส ่วน ความหมายในทางสังคมวิทยา “วัฒนธรรม” หมายถึง วิถีการด าเนินชีวิต พฤติกรรมและผลงานสร้างสรรค์ทั้งปวงที่ มนุษย์ประดิษฐ์คิดค้นขึ้น ซึ่งหมายรวมถึงระบบความคิด ความเชื่อ และศาสตร์ความรู้ต่างๆด้วย เป็นต้น วัฒนธรรมจึงเป็นสิ่งที่มีการถ่ายทอดจากรุ่นสู่รุ่น กล่าวคือ เมื่อมนุษย์มาอยู่ร่วมกันเป็นสังคม ย่อมมีการ แลกเปลี่ยนประสบการณ์ชีวิตที่ผ่านมาและร่วมกันคัดสรรสิ่งดีงามที่จะท าให้ชีวิตมีความสุข สะดวก สงบ ปลอดภัย เพื่อก าหนดเป็นแบบแผนในการด าเนินชีวิตให้แก่คนในสังคมได้น าไปปฏิบัติตามต่อไปอย่างไม่ขาดตอน อย่างไรก็ตาม วัฒนธรรมไม ่ใช ่สิ ่งคงที ่แต ่เป็นสิ ่งที ่สามารถเปลี ่ยนแปลงได้ตามบริบทของสังคมที ่เปลี ่ยนแปลงไป และการ เปลี่ยนแปลงทางสังคมโดยทั่วไปจะมีลักษณะแบบค่อยเป็นค่อย ไม่ใช่เปลี่ยนแบบพลิกฝ่ามือ โดยมักเริ่มต้นจากการ เปลี่ยนแปลงในกลุ่มคนเล็กๆบางกลุ่มหรือสังคมย่อยก่อนจะขยายไปสู่สังคมขนาดใหญ่และน าไปสู่การเปลี่ยนแปลง โครงสร้างของสังคมได้ในที่สุด หรืออาจเกิดจากการเปลี่ยนแปลงในระดับสถาบัน เช่น สถาบันครอบครัว สถาบันทาง เศรษฐกิจหรือสถาบันทางการเมืองการปกครองจนน าไปสู่การเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างของสังคมได้เช่นเดียวกัน ส าหรับสังคมไทย มีการรับวัฒนธรรมมาจากสังคมภายนอกตั้งแต่ยุคสมัยอาณาจักรจนถึงยุคสมัยปัจจุบัน ไม่ ว่าจะเป็นวัฒนธรรมจากอินเดีย จีน ขอม อาหรับและยุโรป ในขณะเดียวกันก็มีการประดิษฐ์คิดค้นวัฒนธรรมขึ้นจาก ประสบการณ์ภายในสังคมไทยด้วยเช่นกัน หากแต่วัฒนธรรมภายในเองก็มีการแบ่งตามภูมิศาสตร์และระยะห่างจาก ศูนย์กลางอ านาจการปกครองและความเจริญของแต่ละพื้นที่ ซึ่งอาจจะเรียกว่าเป็นวัฒนธรรมหลัก (Dominant
164 Culture) กับวัฒนธรรมย ่อย (Subculture) หรือบางครั้งก็เรียก วัฒนธรรมหลวง (Great Culture) กับวัฒนธรรม ราษฎร์ (Little Traditional) ด้วยเหตุดังกล่าวท าให้วิถีชีวิต วิธีคิด ความเชื่อ ค่านิยมของคนไทยจึงมีความหลากหลาย ในตัวเอง เมื่อกาลเวลาผ่านไปจึงกลายเป็นลักษณะเฉพาะที่รวมเรียกว่า วัฒนธรรมแบบไทย ๆ ลักษณะของวัฒนธรรมแบบไทย ๆ หากกล่าวถึงวัฒนธรรมไทยที่นอกเหนือจากความรู้ ภูมิปัญญาที่แฝงไว้ในสิ่งประดิษฐ์ งานศิลปกรรมและ หัตถกรรมแขนงต่าง ๆ คนส่วนใหญ่มักนึกถึงภาพวิถีชีวิตที่เกี่ยวข้องกับความสัมพันธ์ของผู้คนซึ่งเต็มไปด้วยจรรยา มารยาทที่งดงาม ผู้น้อยต้องมีความอ่อนน้อมถ่อมตนต่อผู้อาวุโส ลูกศิษย์ต้องให้ความเคารพ เชื่อฟังและกตัญญูต่อต่อ ครูบาอาจารย์ผู้ประสิทธิประสาทวิชา รวมถึงบุพการีและผู้มีพระคุณหรือแม้กระทั่งจากรัฐหรือผู้ปกครอง อย่างไรก็ ตามไม่ว่าจะเป็นความอ่อนน้อมถ่อมตนก็ดี การให้ความเคารพต่อกันก็ดี ความกตัญญูก็ดี ล้วนเป็นความสัมพันธ์แนวดิ่ง (Vertical Relationship) ระหว่างผู้น้อยกับผู้ใหญ่หรือผู้อาวุโส, รุ่นน้องกับรุ่นพี่, ลูกศิษย์กับอาจารย์, ลูกกับพ่อแม่, ลูกน้องกับนายจ้างหรือหัวหน้างานและประชาชนกับรัฐ เป็นต้น หากพิจารณาให้ดีจะเห็นว่าวัฒนธรรมแบบไทย ๆ ในมิติดังกล่าวล้วนเป็นความสัมพันธ์เชิงอ านาจที่ไม่เท่าเทียมกัน และเป็นเหตุส่วนหนึ่งที่น าพาสังคมไทยไปสู่ปัญหา ความอยุติธรรม โดยฉพาะเรื่องสิทธิและเสรีภาพในสังคมสมัยใหม่ ซึ่งหากน ามาจัดแบ่งลักษณะวัฒนธรรมแบบไทย ๆ ได้ สามารถจ าแนกได้คร่าว ๆ ดังนี้ 1. วัฒนธรรมอ านาจนิยม (Authoritarian Culture) เป็นสิ่งที่อยู่คู่สังคมไทยมาอย่างยาวนานตั้งแต่ครั้ง ปกครองด้วยระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ ่งมีการแบ ่งสถานภาพผู้คนในสังคมเป็นกลุ่มชนชั้นที่แตกต่างกัน (กษัตริย์ ขุนนาง ไพร่ ทาส) โดยในแต่ละชนชั้นก็มีการจัดแบ่งระดับชนชั้นย่อยภายใน ขึ้นอยู่กับปัจจัยทางอ านาจของ แต่ละคนไม่ว่าจะเป็นอ านาจจากความมั่งทางเศรษฐกิจ อ านาจทางการเมืองและอ านาจทางสังคมเนื่องจากเป็นผู้มี ชาติวงศ์ตระกูลที่มีชื่อเสียงและได้รับการยอมรับ ย าเกรงจากคนในสังคม ท าให้คนในสังคมที่มีสถานภาพหรืออ านาจ ต ่ากว่าต้องปรับตัวเข้าหาผู้ที่มีสถานภาพหรืออ านาจสูงกว่าเพื่อความอยู่รอดของชีวิตหรือเพื่อผลประโยชน์บางอย่าง ลักษณะดังกล่าวล้วนส่งผลให้เกิดระบบอุปถัมภ์(Patronage System) ขึ้นในสังคมไทยและกลายเป็นวัฒนธรรมที่ฝัง รากลึกในสังคมไทยจนถึงปัจจุบัน 2. วัฒนธรรมความเชื่อทางศาสนา โดยเฉพาะเรื่องบาปบุญและกฎแห่งกรรม รวมถึงแนวทางสายกลาง ซึ่งมักจะเป็นการหล ่อหลอมผ ่านสถาบันทางศาสนาเป็นหลัก และมีสถาบันครอบครัว สถาบันการศึกษา รวมถึง สถาบันทางเศรษฐกิจและการเมืองการปกครอง ช่วยกันสนับสนุนความคิด ความเชื่อจนเกิดเป็นวัฒนธรรมของคนใน สังคมโดยอ้อม ซึ่งส่งผลให้เกิดพฤติกรรมการวางเฉยต่อปัญหาสังคมด้วยเชื่อว่าทุกเหตุการณ์ในชีวิตที่ประสบล้วนมี เหตุปัจจัยมาจากบาปบุญและกฎแห่งกรรมที่เคยท ามาตั้งแต่ชาติอดีต จนถึงชาติปัจจุบัน 3. วัฒนธรรมการเคารพเชื่อฟังและกตัญญูต่อผู้ใหญ่ ซึ่งเป็นผลสืบเนื่องจากการถูกปลูกฝัง อบรมและสั่ง สอนมาตั้งแต่วัยเยาว์จากทุกสถาบันในสังคมที่เกี่ยวข้อง เช่น สถาบันครอบครัว สถาบันการศึกษา สถาบันศาสนา สถาบันการเมืองการปกครอง รวมถึงสถาบันทางเศรษฐกิจผ่านกิจกรรมนันทนาการ เป็นต้น แม้การเคารพเชื่อฟัง และความกตัญญูจะน ามาซึ่งความมั่นคงปึกแผ่น เหนียวแน่นและสามัคคีของสังคม แต่หากถูกใช้เป็นข้ออ้างในผู้น้อย ต้องปฏิบัติตามโดยไม่มีขอบเขตหรือเหตุผลเพียงพอย่อมจะส่งผลให้ผู้น้อยไม่กล้าแสดงออก เนื่องจากอาจจะกระทบ ต่อความรู้สึกหรือขัดแย้งทางความคิดกับผู้ใหญ่/ผู้อาวุโสหรือบุคคลในครอบครัว เช่น พ่อแม่ ปู่ย่า ตายาย ลุงป้าน้าอา ครูบาอาจารย์ ผู้บังคับบัญชาหัวหน้างาน ซึ่งหากผู้อาวุโสหรือผู้ใหญ่ไม่เปิดใจยอมรับ พูดคุยท าความเข้าใจอาจจะเป็น
165 เหตุให้เกิดความขัดแย้งหรือความบาดหมางได้ในที่สุด 4. วัฒนธรรมความเชื่อมั่นในตัวบุคคลมากกว่าหลักการ สืบเนื่อง จากพื้นนิสัยของคนไทยชอบความสะดวกสบาย ไม่ชอบปฏิบัติตามกฏระเบียบและไม่ยึดมั่นในอุดมการณ์ใดเป็น หลักการสูงสุดเพียงหนึ่งเดียว แต่พร้อมจะเปลี่ยนแปลงได้ตามสถานการณ์เพื่อให้ตนเองได้ประโยชน์ อีกทั้งยัง ค านึงถึงประโยชน์ส่วนตัวหรือพวกพ้องมากกว่าประโยชน์ของส่วนรวมและมักจะแสวงหาช่องทางที่ท าให้ได้ผลลัพธ์ ตามใจตนเองเสมอ ซึ่งน าไปสู่ระบบการเล่นพรรคเล่นพวก การจ่ายค่าตอบแทนหรือติดสินบนแก่บุคคลผู้มีอ านาจ เป็นต้น ผลกระทบของวัฒนธรรมแบบไทย ๆ ต่อพัฒนาการสังคมประชาธิปไตย ประเทศไทยรับอิทธิพลแนวคิดการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตยจากโลกตะวันตกซึ่งให้ ความส าคัญกับสิทธิ เสรีภาพ ความเสมอภาคของประชาชนในฐานะเจ้าของอ านาจที่แท้จริง มีสิทธิอันชอบธรรมใน การเข้าไปมีส่วนร่วมจัดรูปแบบโครงสร้างอ านาจ ก าหนดกติกาการอยู่ร่วมกันในสังคมและการตรวจสอบถ่วงดุลการ ใช้อ านาจที่ประชาชนมอบให้แก่ผู้แทนของตนในการเข้าไปท าหน้าที่ดูแลและจัดสรรผลประโยชน์ให้แก่ประชาชนได้มี ความเป็นอยู่ที่ดี มีความมั่นคงปลอดภัยอย่างเท่าเทียมทุกคน รวมถึงมีอิสระและเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นได้ อย่างเสรีและเท่าเทียมกัน อย่างไรก็ตาม ความเข้าใจของสังคมไทยเมื่อพูดถึง “ประชาธิปไตย” มักจะจ ากัดความอยู่ แค่เพียงระบอบการปกครองที่ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมผ่านการเลือกตั้งเพื่อให้ได้ผู้แทนของตนไปท าหน้าที่แทน ส ่วนกิจการต่อจากนั้นจะมีผู้เกี่ยวข้องหรือตัวแสดงหลักเพียงแค่ชนชั้นน าที่เข้าไปท าหน้าที่ผ่านสถาบันหลักทาง การเมือง ซึ่งแท้จริงแล้วประชาธิปไตยไม ่ได้มีความหมายเพียงแค ่รูปแบบการปกครองแต ่ยังเป็นปรัชญาในการ ด ารงชีวิตอยู ่ร ่วมกันของทุกคนในสังคมด้วย บรรพต วีระสัย (2542 : 305-307) ได้อธิบายความหมายของ ประชาธิปไตยในทางเศรษฐกิจและทางสังคม ดังนี้ 1. ประชาธิปไตยในความหมายทางเศรษฐกิจหรือประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ (Economic Democracy) หมายถึง การให้มีทรัพย์สินทัดเทียมกัน คือ ให้มีการกระจายรายได้ และการให้โอกาสกว้างขวางทั่วทั้ง สังคม มักถือกันว่า ประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจเกี่ยวพันกับประชาธิปไตยทางการเมือง(ซึ่งเน้นการทัดเทียมกันทาง การเมืองและโดยทางกระบวนการยุติธรรม) คือ ประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจอาจเป็นเหตุให้เป็นประชาธิปไตยทาง การเมือง หรือเป็นผลทางประชาธิปไตยทางการเมือง 2. ประชาธิปไตยในความหมายทางสังคมหรือในฐานะเป็นวิถีชีวิต หมายถึง การท าสังคมให้เป็น ประชาธิปไตย (Democratization of the Society) ด้วยการสร้างวัฒนธรรมของคนในสังคมให้มี ทัศนคติและ พฤติกรรมการแสดงออกที่เป็นประชาธิปไตย เช่น การมีใจกว้าง การยอมรับความแตกต่างในความคิด การให้สิทธิ เสรีภาพการยอมรับศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์อย่างเท่าเทียมกันประชาธิปไตยทางสังคม คือ ประชาธิปไตยในฐานะ เป็นวิถีชีวิต (Way of life) คือ ความเป็นประชาธิปไตยจะต้องมีปรากฏอยู่ไม่ว่าจะเป็นความสัมพันธ์ภายในครอบครัว ความสัมพันธ์ในสถาบันการศึกษาทุกระดับความสัมพันธ์ในวงการท างานทุกอาชีพ ความสัมพันธ์ในวงการศาสนา ความสัมพันธ์ในทุกการสันทนาการของสังคม เป็นต้น หากพิจารณาตามหลักการข้างต้นจะพบว่าสังคมประชาธิปไตยในประเทศไทยกลับไม่สามารถเบ่งบาน ออกดอกออกผลหรือลงหลักปักฐานได้อย ่างมั ่นคงและต ่อเนื ่องแม้จะเปลี ่ยนแปลงการปกครองจากระบอบ สมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยมาเป็นระยะเวลา 90 ปีและมีการปลูกฝังหลักการประชาธิปไตย ผ ่านระบบการศึกษาสมัยใหม่มาเนินนานแล้วก็ตาม เหตุผลส ่วนหนึ ่งอาจจะเป็นเพราะสังคมไทยเป็นสังคมที่มี ลักษณะเฉพาะทางวัฒนธรรมแบบไทย ๆ จึงส่งผลกระทบต่อพัฒนาการสังคมประชาธิปไตย ดังนี้
166 1. ผลกระทบจากวัฒนธรรมอ านาจนิยม จะส ่งผลให้ผู้มีอ านาจมักใช้อ านาจในการตัดสินใจตามที่ตน ต้องการ เช่น ผู้มีอ านาจทางการเมืองมักก าหนดนโยบายในทางการเมืองที่ตอบสนองต่อความต้องการหรือเห็นแก่ ผลประโยชน์ของตนเองหรือพวกพ้องเป็นส าคัญ นอกจากนี้การก าหนดนโยบายยังกระทบต่อความเป็นอิสระและ เสรีภาพของปัจเจกบุคคลในสังคมเพราะมักจะได้รับการสนับสนุนให้อยู่ในขอบเขตที่เป็นประโยชน์ต่อผู้มีอ านาจ เท่านั้น ซึ่งไม่เป็นไปตามหลักการประชาธิปไตย เนื่องจากค าว่าผู้มีอ านาจทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตย คือ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ได้อ านาจมาจากปวงชนหรือประชาชนที่ลงคะแนนเสียงเลือกผู้แทนของตนเข้าไปท า หน้าที่ในสภาฯ โดยมีบทบัญญัติเกี่ยวกับขอบเขตอ านาจหน้าที่ไว้ในรัฐธรรมนูญอย ่างชัดเจน และนั่นเท่ากับว่า ประชาชนทุกคนก็ย่อมเป็นผู้มีอ านาจทางการเมืองด้วยเช่นกัน รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งจึงไม่ควรท าให้ประชาชน เจ้าของอ านาจไม่พอใจ ไม่เห็นด้วยและน าไปสู่การต่อต้าน แต่รัฐบาลควรตอบสนองความต้องการของประชาชนให้ ครบถ้วนหรือให้ได้มากที่สุด แต่ในข้อเท็จจริงเมื่อผ่านมาผู้มีอ านาจทางการเมือง (ในสภาฯและในรัฐบาล) มักจะ ค านึงถึงความต้องการหรือผลประโยชน์ของตนเองและพวกพ้องเป็นอันดับแรก ส่วนในทางเศรษฐกิจ ผู้มีอ านาจทาง เศรษฐกิจ คือ กลุ่มคนที่สามารถควบคุมขั้นตอนการผลิตรวมถึงองค์กรต่างๆที่เกี่ยวข้องกับการผลิต โดยเฉพาะสินค้า และบริการที่จ าเป็นในชีวิตประจ าวัน จึงสามารถควบคุมหรือชี้น าความเป็นไปของสังคมได้และมักจะมีความสัมพันธ์ เชื่อมโยงกับผู้มีอ านาจทางการเมืองเสมอ เช่น บริษัทผู้ผลิตและจ าหน่ายสินค้าอุปโภคบริโภค, บริษัทเครือข่าย โทรศัพท์เคลื่อนที่, ผู้ผลิตและจ าหน่ายยานพาหนะ, บริษัทผู้ผลิตและจ าหน่ายสินค้าประเภทเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ เป็นต้น ซึ่งผู้มีอ านาจทางเศรษฐกิจบางประเภทสามารถชี้น า ก าหนดหรือควบคุมได้ตั้งแต่ต้นทุนการผลิตจนถึงราคา ขายสินค้า เช่น ค่าโทรศัพท์เครือข่ายต่าง ๆ เป็นต้น ส่วนอ านาจนิยมทางสังคม เป็นสิ่งที่ฝังรากลึกและเป็นต้นทาง วัฒนธรรมอ านาจนิยมในสังคม โดยเริ่มจากสถาบันครอบครัว เช่น อ านาจของความเป็นพ่อหรือแม่แม่ซึ่งมักจะ ตัดสินใจสิ่งต่าง ๆ ในชีวิตแทนลูกโดยอิงเหตุผลของพ่อแม่เป็นหลัก เช่น การเลือกโรงเรียนหรือมหาวิทยาลัยไปจนถึง คณะที่ลูกเรียน ซึ่งรวมถึงอาชีพในอนาคตของลูก ส่วนในสถาบันการศึกษา มีทั้งความสัมพันธ์ของผู้เรียนกับผู้เรียน (เพื่อนกับเพื่อน,รุ่นน้องกับรุ่นพี่) ผู้เรียนกับผู้สอน, บุคลากรทางการศึกษากับหัวหน้างานหรือผู้บริหารการศึกษา ซึ่งมักจะสร้างความคุ้นชินเรื่องการบังคับและถูกบังคับผ่านนโยบาย กฎระเบียบทั้งที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ เป็นต้น นอกจากนี้ผู้มีอ านาจทางสังคม อาจรวมถึงผู้มีชื่อเสียง มีฐานะทางการเงิน มีต าแหน่งหน้าที่การงานที่ดีหรือมี อิทธิพลทางความคิดต่อผู้คนจนสามารถชี้น าความถูกผิด, ดี-ชั่ว ในสังคมได้ซึ่งอาจจะไม่ใช่เป็นค าตอบหรือทางเลือกที่ดี แต่ทุกคนเห็นคล้อยตามไปในแนวทางเดียวกันโดยขาดการตรวจสอบหรือการคิดวิเคราะห์อย่างรอบคอบ จนน าไปสู่ ความเสียหายต่อสังคมโดยรวมในระยะยาวได้ เช่น ปัญหาความเหลื่อมล ้า ปัญหาคอรัปชั่น เป็นต้น 2. ผลกระทบจากวัฒนธรรมความเชื่อทางศาสนา โดยเฉพาะเรื่องสังสารวัฏหรือการเวียนว่ายตายเกิดใน ศาสนาพุทธ นอกจากจะส่งผลให้เกิดพฤติกรรมการวางเฉยต่อปัญหาและอุปสรรคในชีวิต รวมถึงปัญหาของสังคม ด้วยเชื่อว่าทุกเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นและประสบพบเจอล้วนมีเหตุปัจจัยมาจากบาปบุญและกฎแห่งกรรมที่เคยท ามา ตั้งแต่ชาติอดีตจนถึงชาติปัจจุบัน เช่น ปัญหาความยากจน โดยไม่พิจารณาว่าแท้จริงความยากจนเกิดจากความไม่ เท่าเทียมในสังคมซึ่งเป็นหัวใจหลักของความเป็นประชาธิปไตยเป็นต้น นอกจากนี้กรณีที่สังคมมีความเชื่อทางศาสนา แบบสุดโต่งยังเป็นอุปสรรคของหลักการว่าด้วยสิทธิและเสรีภาพ เนื่องจากความเชื่อทางศาสนาจะท าลายระบบ เหตุผล(rational order)ที่เป็นสัญลักษณ์ของเสรีภาพ กล่าวคือ เมื่อบุคคลมีอิสระที่จะคิดและค้นหาความจริง บุคคล ก็จะเป็นผู้มีเหตุผลและมีสติปัญญา (นฤพนธ์, 2557: 33) เช่น การอ้างศีลธรรมทางพุทธศาสนาไปท าในสิ่งที ่ผิด
167 กฎหมาย ในกรณี 6 ตุลา 2519 เมื่อกิตติวุฑโฒ ภิกขุ ได้กล่าวว่า “ฆ่าคอมมิวนิสต์ ไม่บาป” จนกลายเป็นวาทกรรมที่ กลุ่มขวาจัดน าไปใช้เป็นข้ออ้างในการท าร้าย ท าลายชีวิตคนไทยที่มีความคิดเห็นต่างโดยไม่รู้สึกผิด เป็นต้น 3. ผลกระทบจากวัฒนธรรมการเคารพเชื ่อฟังและกตัญญูต่อผู้ใหญ่ เป็นหลักคุณธรรมที ่อธิบายผ ่าน หลักการทางศาสนา ดังปรากฏในพุทธภาษิตที่พระพุทธเจ้าตรัสไว้ในมงคลที่ 25 ที่ว่า “ความกตัญญูเป็นเครื่องหมาย ของคนดี” โดยค าว่ากตัญญู แปลว่า มีความส านึกในความดีของสิ่งหรือบุคคลที่มีพระคุณต่อเรา ส่วนกตเวที แปลว่า การตอบแทนต่อสิ่งหรือบุคคลที่มีพระคุณต่อเรา” จากค ากล่าวข้างต้น ได้มีการอธิบายขยายความเพื่อสนับสนุนให้ คนในสังคมไทยยึดถือเป็นแนวปฏิบัติเพราะเชื่อว่าคนที ่มีคุณสมบัติเหล ่านี้จะพบแต่ความเจริญรุ ่งเรือง พบแต่ ความส าเร็จในชีวิต ซึ่งจะเห็นได้ว่ามุ่งเน้นคุณลักษณะของความกตัญญูคือ การส านึกในบุญคุณหรือพระคุณ และตอบ แทนด้วยการเคารพนับถือ เชื่อฟังและให้การช่วยเหลือต่อผู้มีพระคุณในกิจการต่าง ๆ เป็นต้น แต่ในมิติของสังคม ประชาธิปไตย ความกตัญญูคือ การเห็นคุณค่าและปฏิบัติต่อผู้มีพระคุณอย่างถูกต้อง เหมาะสมและเท่าเทียมกัน ไม่ใช่การปฎิบัติต ่อกันอย ่างอภิสิทธิ์ชน และการเคารพเชื่อฟังต้องอยู ่บนพื้นฐานของหลักเหตุผลเท่านั้น สังคม ประชาธิปไตยจึงจะงอกงาม 4. ผลกระทบจากวัฒนธรรมความเชื่อมั่นในตัวบุคคลมากกว่าหลักการ เป็นวัฒนธรรมที่จะน าไปสู่ระบบ อุปถัมภ์(Patronage System) และวัฒนธรรมอ านาจนิยม เนื่องด้วยเป็นความสัมพันธ์ที่สองฝ่ายไม่เท่าเทียมกัน จึง น าไปสู่ปัญหาความเหลื่อมล ้าในสังคมและส่งผลกระทบต่อความเชื่อมั่นในระบบยุติธรรมจนฉุดรั้งพัฒนาการสังคม ประชาธิปไตยในที่สุด บทสรุป แท้จริงแล้ววัฒนธรรมแบบไทยๆที่ส่งผลต่อพัฒนาการสังคมประชาธิปไตย เป็นสิ่งที่คนในสังคมรับรู้และ เข้าใจดี เพราะเราทุกคนล้วนเป็นส่วนหนึ่งของการประกอบสร้างวัฒนธรรมแบบไทย ๆ ขึ้นมา ไม่ว่าเราจะด้วยตั้งใจ หรือไม่ตั้งใจก็ตาม แต่ผลกระทบก็สะท้อนชัดผ่านปัญหาความเหลื่อมล ้าทางสังคม ปัญหาเศรษฐกิจและการเมืองใน ปัจจุบัน ประเทศไทยไม่ใช่เมืองแห่งเสรีภาพของทุกคน กระทั่งความยุติธรรม ความเท่าเทียมก็เป็นเพียงหลักการสวย หรูแต่ในทางปฏิบัติกลับเป็นสิ่งที่ต้องตีความกันเป็นรายกรณี อย่างไรก็ตาม หากเราเชื่อมั่นว่าสังคมประชาธิปไตย ตามหลักการสากลเป็นสิ่งดีงาม เป็นสิ่งที่จะช่วยขับเคลื่อนประเทศชาติให้เจริญก้าวหน้า มั่นคง มีเสถียรภาพได้จริง ก็ ถือเป็นหน้าที่ของสมาชิกทุกคนในสังคม ไม่ว่าท่านจะอยู่ในสถานะใดก็ต้องแสดงความกล้าหาญและยืดหยัดอย่าง ต ่อเนื ่องยาวนานมากพอที ่จะช ่วยกันเปลี ่ยนแปลงวัฒนธรรมแบบไทย ๆ ที ่เป็นอุปสรรคต ่อการพัฒนาสังคม ประชาธิปไตยไม่ให้งอกงามหรือส่งต่อไปยังคนรุ่นหลัง เมื่อนั้นประเทศไทยจะได้เป็นสังคมประชาธิปไตยอย่างแท้จริง เอกสารอ้างอิง ไชย ณ พล. (2553). ควำมเป็นธรรมสำกล. กรุงเทพ: ส านักพิมพ์เคล็ดไทย. ถวิลวดี บุรีกุล (2559). ประชาธิปไตยแบบไทย ๆ สร้างได้แน่. ใน วุฒิสาร ตันไชย, อรทัย ก๊กผล, ธีรพรรณ ใจมั่น และภควัต อัจฉริยปัญญา (บ.ก.), ประชำธิปไตยในศตวรรษใหม ่. 211- 246. กรุงเทพฯ: สถาบัน พระปกเกล้า.
168 ธเนศ วงศ์ยานนาวา. (2564). เสรีภาพในการพูด ความมั่นคง และศาสนา. ใน ประจักษ์ ก้องกีรติ(บ.ก.), กำรเมือง อ ำนำจ ควำมรู้: หลักรัฐศำสตร์เบื้องต้นส ำนักธรรมศำสตร์. พิมพ์ครั้งที่ 1. 107-104. กรุงเทพ: ส านักพิมพ์สยาม ปริทัศน์. นฤพนธ์ ด้วงวิเศษ (2557). อ านาจของลัทธิเสรีนิยมใหม่ The Power of Neoliberalism. ใน นฤพนธ์ ด้วงวิเศษ (บ.ก.), ชำติพันธุ์กับเสรีนิยมใหม่. (พิมพ์ครั้งที่ 1). 33-56. กรุงเทพ: ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร(องค์กรมหาชน). บรรพต วีระสัย. (2542). เอกสำรกำรสอนชุดวิชำหลักรัฐศำสตร์และกำรบริหำร. พิมพ์ครั้งที่ 6. นนทบุรี: โรงพิมพ์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช. อภิชาติ สถิตนิรามัย (2559). สังคมไทยในความเปลี่ยนแปลง. ใน สมคิด แสงจันทร์(บ.ก.), ถอดรื้อมำยำคติ: ประเทศ ไทยในกระแสเปลี่ยนผ่ำน. 15-42. เชียงใหม่: ศูนย์ข้อมูล & ข่าวสืบสวนเพื่อสิทธิพลเมือง (TCIJ).
169 การขับเคลื่อนโมเดลเศรษฐกิจชีวภาพ เศรษฐกิจหมุนเวียน และเศรษฐกิจสีเขียวผ่านเวทีเอเปค 2022 Bio-Circular-Green Economy Model in APEC 2022 กัญญกานต์ เสถียรสุคนธ์ [email protected] บทน า นับแต ่มีการแพร ่ระบาดของไวรัสโควิด 19 ในปี พ.ศ. 2563 ประเทศต ่าง ๆ ทั ่วโลกต ่างเผชิญกับ วิกฤตการณ์ทั้งทางสาธารณสุขและทางเศรษฐกิจ รวมทั้งวิถีการด าเนินชีวิตของผู้คนที่เปลี่ยนไปจากการปรับตัวให้ สามารถด าเนินชีวิตได้ภายใต้การแพร ่ระบาด แม้จะผ ่านมาถึงสามปีแล้ว แต ่ผลกระทบจากโควิด 19 ยังคงอยู่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับประเทศสมาชิกเอเปคที่มีผลิตภัณณ์มวลรวม (GDP) มากกว่าครึ่งหนึ่งของผลิตภัณฑ์มวลรวม โลก ในโอกาสที่ประเทศไทยจะเป็นเจ้าภาพจัดการประชุมเอเปค หรือ ความร่วมมือทางเศรษฐกิจในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก (Asia-Pacific Economic Cooperation : APEC) อันเป็นเวทีความร่วมมือทางเศรษฐกิจในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกที่เกิดขึ้นตั้งแต่ปี พ.ศ. 2532 เพื่อเป็นเวทีการเจรจาส่งเสริมการเปิดเสรีการค้าการลงทุน รวมถึงความร่วมมือ ในด้านมิติสังคม และการพัฒนาด้านต่าง ๆ ทั้งในระดับนโยบายและระดับปฎิบัติการ ในระหว่างวันที่ 14 - 19 พฤศจิกายน พ.ศ. 2565 ซึ่งเป็นการประชุมประชุมผู้น าเขตเศรษฐกิจเอเปคทั้ง 21 เขตเศรษฐกิจ ในระดับนโยบายที่ ผู้น าประเทศสมาชิกเขตเศรษฐกิจมาเข้าร่วมหารือพูดคุยกันนี้ ประเทศไทยในฐานะเจ้าภาพ ค านึงถึงอุปสรรคทาง เศรษฐกิจที่เกิดขึ้นภายหลังการแพร่ระบาดของไวรัสโควิด19 ของประเทศสมาชิกเป็นส าคัญ จึงผลักดันให้หัวข้อ Open. Connect. Balance. หรือ “เปิดกว้างสร้างสัมพันธ์ เชื่อมโยงกัน สู่สมดุล” เป็นประเด็นหลักในการประชุม เน้นเรื่องความส าคัญกับการปรับตัวและฟื้นฟูเศรษฐกิจ การค้า การลงทุน หลังการแพร่ระบาดของไวรัสโควิด 19 ที่สร้างความเสียหายทางเศรษฐกิจแก่สมาชิกเอเปค การส่งเสริมให้เกิดการสร้างโอกาสทางเศรฐกิจให้แก่ผู้มีส่วนได้ ส่วนเสีย เสริมสร้างการเชื่อมโยงและบูรณาการทางเศรษฐกิจในมิติต่าง ๆ รวมถึงแนวทางการสร้างความยั่งยืนทาง เศรษฐกิจผ่านโมเดลเศรษฐกิจชีวภาพ เศรษฐกิจหมุนเวียน และเศรษฐกิจสีเขียว (Bio-Circular-Green Economy Model หรือ BCG) ที่เน้นการพัฒนาเศรษฐกิจแบบองค์รวมเพื่อน าพาเศรษฐกิจสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน และสร้างความ มั่นคงทางอาหารและการเกษตรเพื่อความเป็นอยู่ที่ดีของประชาชนในเขตเศรษฐกิจในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิกต่อไป เนื้อเรื่อง เอเปค หรือ ความร่วมมือทางเศรษฐกิจในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก (Asia-Pacific Economic Cooperation : APEC) อันเป็นเวทีความร ่วมมือทางเศรษฐกิจในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิกที่เกิดขึ้นตั้งแต ่ปี พ.ศ. 2532 โดยการรวมกลุ่มกันของประเทศในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิก ซึ่งเป็นภูมิภาคที่ประเทศที่มีศักยภาพทางเศรษฐกิจใหญ่ เป็นอันดับต้น ๆ ของโลกอยู่ ทั้งสหรัฐอเมริกา จีน รัสเซีย และญี่ปุ่น รวมถึงเศรษฐกิจของประเทศอุตสาหกรรมใหม่ อาทิ ไทย เกาหลีใต้ สิงคโปร์ ไต้หวัน และเวียดนามตั้งอยู่ ภายใต้ความหลากหลายทางเศรษฐกิจ การค้า การลงทุน และทรัพยากร ท าให้พื้นที่บริเวณเอเชีย-แปซิฟิก เป็นภูมิภาคที่มีศักยภาพที่จะเป็นศูนย์กลางทางเศรษฐกิจของโลกได้ โดยง่าย ในปี พ.ศ. 2532 ภายใต้การน าของออสเตรเลีย ได้มีการจัดการประชุมความร่วมมือทางเศรษฐกิจในภูมิภาค
170 เอเชีย-แปซิฟิก (Asia-Pacific Economic Cooperation : APEC) ขึ้นเป็นครั้งแรก โดยมี 12 ประเทศ/เขตเศรษฐกิจเข้า ร ่วมการประชุมดังกล่าว คือ ไทย มาเลเซีย สิงคโปร์ อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ บรูไน ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ สหรัฐอเมริกา และแคนาดา การประชุมมีวัตุประสงค์เพื่อส่งเสริมและสนับสนุนการขยายตัวทางเศรษฐกิจ และการค้าของเอเชีย-แปซิฟิก พัฒนาและส่งเสริมระบบการค้า และการเจรจาทางการค้าให้ประสบความส าเร็จ ขยายขอบเขตความร่วมมือด้านเศรษฐกิจในประเด็นต่าง ๆ และการลดอุปสรรคด้านการค้า การบริการ และการลงทุน ระหว่างกัน (จุลชีพ ชินวรรโณ, 2558: 277-281) ตลอดระยะเวลากว่าสามสิบปีที่เอเปคถือการก าเนิดขึ้น เอเปคได้มีการพัฒนาขึ้นอย่างต่อเนื่องทั้งในแง่ของ จ านวนเขตเศรษฐกิจที่เข้ามาเป็นสมาชิกจาก 12 เขตเศรษฐกิจ เป็น 21 เขตเศรษฐกิจในปัจจุบัน รวมทั้งการขยาย ขอบเขตการพูดคุยหารือจากประเด็นปัญหาและอุปสรรคที่เพิ่มขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งการฟื้นฟูเศรษฐกิจ การค้า การลงทุนภายหลังการแพร่ระบาดของไวรัสโควิด 19 กอปรกับในปี พ.ศ. 2565 นี้ ประเทศไทยได้รับเกียรติให้เป็น เจ้าภาพการจัดประชุมเอเปค 2022 ขึ้น ณ กรุงเทพมหานคร ในหัวข้อ Open. Connect. Balance. หรือ “เปิดกว้าง สร้างสัมพันธ์ เชื่อมโยงกัน สู่สมดุล” เน้นเรื่องความส าคัญกับการปรับตัวและฟื้นฟูเศรษฐกิจ การค้า การลงทุน หลัง การแพร่ระบาดของไวรัสโควิด19 ที่สร้างความเสียหายทางเศรษฐกิจแก่สมาชิกเอเปค หลายประเทศต่าง ๆ เร่งฟื้นฟู เศรษฐกิจของประเทศตัวเอง แต่ด้วยการเปลี่ยนแปลงที่รวดเร็ว และปัจจัยภายนอกต่าง ๆ ท าให้ไม่สามารถฟื้นฟู เศรษฐกิจได้อย่างเต็มที่ แนวทางการสร้างความยั่งยืนทางเศรษฐกิจผ่านโมเดลเศรษฐกิจชีวภาพ เศรษฐกิจหมุนเวียน และเศรษฐกิจสีเขียว (Bio-Circular-Green Economy Model หรือ BCG) จึงจะถูกน าเสนอเพื ่อปรับเปลี ่ยน โครงสร้างทางเศรษฐกิจที่เสียหายและสร้างความมั่นคงทางอาหารและการเกษตรเพื่อความเป็นอยู่ที่ดีของประชาชน ในเขตเศรษฐกิจในภูมิภาคเอเชีย-แปซิฟิกต่อไป (APEC, 2022) หากมองย้อนไปในยุคของการเร่งการพัฒนาเศรษฐกิจ ประเทศทั่วโลกต่างเร่งพัฒนาขีดความสามารถทาง เศรษฐกิจ และเทคโนโลยีของตนเพื ่อแข่งขันบนเวทีเศรษฐกิจการค้าโลก ทั้งการพัฒนาอุตสาหกรรมหนัก และ อุตสาหกรรมการเกษตร สร้างผลผลิตและผลิตภัณฑ์เพื่อตอบสนองต่อความต้องการของผู้บริโภคอย่างไม่มีจุดสิ้นสุด ซึ่งการแข่งขันดังกล่าวก่อให้เกิดผลกระทบและความเสียหายต่อทรัพยากรโลกเป็นอย่างมาก จนกระทั้งในปี พ.ศ. 2543 ในที่ประชุมสมัชชาใหญ่ของสหประชาชาติ ประเทศสมาชิกของสหประชาชาติต่างก็เห็นพ้องว่าทุกประเทศควร ตั้งเป้าหมายของการพัฒนาให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน เพื่อบรรเทาปัญหาความเหลื่อมล ้าของประชากรในด้านต่าง ๆ และส่งเสริมความเท่าเทียมให้แก่ประชาชนของตน โดยเป้าหมายดังกล่าวเรียกว่า เป้าหมายการพัฒนาแห่งสหัสวรรษ หรือ Millennium Development Goals (MDGs) ประกอบด้วย 8 เป้าหมายหลัก คือ 1. ขจัดความยากจนและ ความหิวโหย 2. ให้เด็กทุกคนได้รับการศึกษาระดับประถมศึกษา 3. ส่งเสริมความเท่าเทียมกันทางเพศและบทบาทสตรี 4. ลดอัตราการตายของเด็ก 5. พัฒนาสุขภาพของสตรีมีครรภ์ 6. ต่อสู้กับโรคเอดส์ มาลาเรีย และโรคส าคัญอื่น ๆ 7. รักษาและจัดการสิ่งแวดล้อมอย่างยั่งยืน 8. ส่งเสริมการเป็นหุ้นส่วนเพื่อการพัฒนาในประชาคมโลก (กระทรวง การต่างประเทศ, 2557) ซึ่งทางสหประชาชาติคาดหวังไว้ว่าจะสามารถด าเนินการเพื่อบรรลุเป้าหมายได้ภายในปี พ.ศ. 2558 อย่างไรก็ตาม การบรรลุเป้าหมายทั้ง 8 ประเด็นกลับไม่สามารถส าเร็จได้ภายในระยะเวลาสั้น ๆ เพียง 15 ปี ดังนั้นในปี พ.ศ. 2558 องค์การสหประชาชาติ ได้ก าหนดเป้าหมายการพัฒนาเพิ่มเติมบนพื้นฐานความคิดที่มองการ พัฒนาเป็นมิติ (Dimensions) ของเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม ให้มีความเชื่อมโยงกัน เรียกว่า เป้าหมายการ พัฒนาที ่ยั ่งยืน หรือ Sustainable Development Goals (SDGs) ซึ ่งจะใช้เป็นทิศทางการพัฒนาของประเทศ สมาชิกตั้งแต่เดือนกันยายน ปี พ.ศ. 2558 ถึงเดือนสิงหาคม พ.ศ. 2573 รวมระยะเวลาทั้งสิ้น 15 ปี โดยประกอบไป
171 ด้วย 17 เป้าหมาย ที่ครอบคลุมทั้งเรื่องของการจัดการปัญหาความยากจน ความหิวโหย และความเหลื่อมล ้าทั้งทาง สังคมและทางเศรฐกิจ สิทธิมนุษยชนและความมั่นคงของมนุษย์ การจัดการพลังงาน ทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้อมทั้งบนบกและในทะเลอย่างยั่งยืน การเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน อุตสาหกรรม และนวัตกรรมที่ครอบคลุมและยั่งยืน รวมทั้งความร ่วมมือเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน (ส านักงานสภา พัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, ม.ป.ป.) ส าหรับประเทศไทยที่เป็นหนึ่งในประเทศสมาชิกของสหประชาชาติได้น าเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนของ สหประชาชาติมาด าเนินงานควบคู ่ไปกับแนวคิดปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง ผ ่านบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 หมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ มาตรา 65 ที่ก าหนดให้ยุทธศาสตร์ชาติบรรจุ เป้าหมายการพัฒนาอย ่างยั ่งยืน (ราชกิจจานุเบกษา, 2560) ส ่งผลให้การก าหนดยุทธศาสตร์และกรอบการ ด าเนินงานเพื่อพัฒนาประเทศ ทั้งในยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี (พ.ศ. 2560 – 2580) ซึ่งเป็นแผนหลักของการพัฒนา ประเทศ และ (ร่าง) แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 13 (พ.ศ. 2566-2570) กล่าวคือ ยุทธศาสตร์ ชาติ 20 ปี (พ.ศ. 2561 – 2580) ได้กล่าวถึงวิสัยทัศน์ประเทศไทย ว่าจะท าให้ “ประเทศไทยมีความมั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน เป็นประเทศพัฒนาแล้ว ด้วยการพัฒนาตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง” มุ่งเน้นการสร้างสมดุล ระหว่างการพัฒนาความมั่นคง เศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม โดยการมีส ่วนร ่วมของทุกภาคส ่วนในรูปแบบ “ประชารัฐ” ผ่านยุทธศาสตร์ชาติด้านการสร้างความสามารถในการแข่งขัน และยุทธศาสตร์ชาติด้านการสร้างโอกาส และความเสมอภาคทางสังคม (ราชกิจจานุเบกษา, 2561) ซึ่งสอดคล้องกับหลักการพัฒนาประเทศที่ส าคัญใน (ร่าง) แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 13 (พ.ศ. 2566 – 2570) ที่ยึดหลัก “ปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง” “ความสามารถในการที่จะล้มแล้วลุกให้ไว เดินไปข้างหน้าให้ได้” “การพัฒนาอย่างยั่งยืนของสหประชาชาติ” และ “การพัฒนาเศรษฐกิจชีวภาพ เศรษฐกิจหมุนวียน เศรษฐกิจสีเขียว” เพื่อ “พลิกโฉมประเทศไทยสู่สังคมก้าวหน้า เศรษฐกิจสร้างมูลค่าอย่างยั่งยืน” (ส านักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2564) จะเห็น ได้ว่าการวางแผนด้านเศรษฐกิจและสังคมของประเทศไทย ต่างก็จัดท าบนพื้นฐานของเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน ของสหประชาชาติควบคู่ไปกับแนวคิดปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงที่เป็นแนวคิดดั้งเดิมของกรอบการพัฒนาในประเทศไทย อย่างไรก็ตามการสร้างความสมดุลระหว่างการพัฒนาที่ยั่งยืนกับหลักเศรษฐกิจพอเพียงนั้น จ าเป็นต้องมี การปรับเปลี่ยนโครงสร้างทางเศรษฐกิจสู่ “ระบบเศรษฐกิจที่เน้นคุณค่า (Value-Based Ecosystem)” ซึ่งเป็นการ พัฒนาที่ให้ความส าคัญกับระบบนิเวศ และให้คุณค่ากับปัจจัยพื้นฐานทั้งทรัพยากรธรรมชาติและทรัพยากรมนุษย์ ควบคู่ ไปกับการขับเคลื่อนเศรษฐกิจชีวภาพ เศรษฐกิจหมุนเวียน และเศรษฐกิจสีเขียว (Bio-Circular-Green Economy) ซึ่งเป็นรูปแบบการพัฒนาเศรษฐกิจที่มุ่งเน้นการสร้างสมดุลระหว่างการเติบโตทางเศรษฐกิจกับความยั่งยืนของฐาน ทรัพยากรธรรมชาติ ผ่านการน าองค์ความรู้มาต่อยอดฐานความเข้มแข็งภายในของประเทศไทย คือ ความหลากหลาย ทางชีวภาพและผลผลิตทางการเกษตรที่อุดมสมบูรณ์ พร้อมกับปรับเปลี่ยนระบบการผลิตไปสู่การใช้ทรัพยากรอย่าง คุ้มค่า เพื่อรักษาความมั่นคงทางวัตถุดิบความสมดุลของสิ่งแวดล้อม ควบคู่ไปกับการอนุรักษ์ความหลากหลายทาง ชีวภาพ โดยระบบเศรษฐกิจทั้งสองนี้มีองค์ประกอบที่ส าคัญร่วมกันคือ “เศรษฐกิจหมุนวียน (Circular Economy)” เป็นกลไกขับเคลื่อนสู่ความยั่งยืน ซึ่งแตกต่างจากระบบเศรษฐกิจแบบดั้งเดิมที่มีการใช้ทรัพยากรธรรมชาติอย่างไม่ยั้งคิด จึงต้องพัฒนาไปสู ่การอนุรักษ์และใช้ทรัพยากรธรรมชาติอย ่างคุ้มค ่าและชาญฉลาด เพื ่อให้เกิดความยั ่งยืน ผ่านการน าทรัพยากรที่ถูกใช้ไปแล้วกลับมาแปรรูปและน ากลับมาใช้ใหม่เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด ป้องกันปัญหา การจัดการขยะ และการใช้ทรัพยากรอย่างเกินความจ าเป็นจนน าไปสู่การขาดแคลนทรัพยากร ท าให้ระบบเศรษฐกิจ
172 แบบหมุนเวียนมีรูปแบบเป็นแนวคิดแบบองค์รวมที่เน้นการรักษาต้นทุนด้านทรัพยากรธรรมชาติ ผ ่านการเพิ่ม ประสิทธิภาพในการใช้ทรัพยากรให้เกิดประโยชน์สูงสุดด้วย การหมุนเวียนวัตถุดิบและสินค้า และลดการเกิดของเสีย และผลกระทบเชิงลบต่อสิ่งแวดล้อมให้ได้มากที่สุด (สถาบันวิจัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งประเทศไทย, 2562) ดังนั้น โมเดลเศรษฐกิจชีวภาพ เศรษฐกิจหมุนเวียน และเศรษฐกิจสีเขียว (Bio-Circular-Green Economy Model หรือ BCG) จึงเป็นค าตอบของการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนของสหประชาชาติในสร้างหลักประกันของการมี รูปแบบการบริโภคและผลิตที ่ยั ่งยืน ผ ่านกลไกการจัดการที ่ยั ่งยืนและการใช้ทรัพยากรทางธรรมชาติอย ่างมี ประสิทธิภาพ ลดขยะเศษอาหาร และลดการสูญเสียอาการจากกระบวนการผลิตและห่วงโซ่อุปทาน จากแนวทางของ (ร ่าง) แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 13 (พ.ศ. 2566 – 2570) และ เนื้อหาของยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี (พ.ศ. 2560 – 2580) สะท้อนถึงความส าคัญของการพัฒนาอย่างยั่งยืนภายใต้ สถานการณ์โลกที่เปลี่ยนแปลงไป โดยเฉพาะการเปลี่ยนแปลงทางสังคมและเศรษฐกิจจากการแพร่ระบาดของไวรัส โควิด 19 ที่ส่งผลกระทบโดยตรงต่อเศรษฐกิจฐานรากของประเทศไทย กล่าวคือ ประเทศไทยเริ่มมีการแพร่ระบาด ของไวรัสโควิด 19 ภายในประเทศตั้งแต่เดือนมกราคม ปี พ.ศ. 2563 และมีผู้ติดเชื้อเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง จนเดือน มีนาคม พ.ศ. 2563 รัฐบาลไทยได้ประกาศใช้พระราชก าหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ในทุกเขตท้องที่ทั่วประเทศ เพื่อควบคุมสถานการณ์การแพร ่ระบาดของไวรัสโควิด 19 และมีการเพิ่มระดับการ ควบคุมตามสถานการณ์การแพร่ระบาดภายในประเทศที่เพิ่มสูงขึ้น จนกระทั่งมีการประกาศปิดพรมแดนและห้าม การเดินทางเข้าออกประเทศในที่สุด ซึ่งการปิดเมืองและการปิดประเทศตามแนวทางการป้องกันการแพร่ระบาด ของไวรัสโควิดของรัฐบาลส่งผลให้เศรษฐกิจเสียหายเป็นอย่างมาก โดยเฉพาะกับประชาชนที่ประกอบอาชีพด้านการ ท่องเที่ยวและการบริการ ผู้ประกอบการร้านอาหาร รวมถึงประชาชนผู้มีรายได้น้อยที่เป็นลูกจ้างรายวัน นอกจากนี้ ข้อมูลจากสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (2564) ยังชี้ให้เห็นว่าถึงแม้การขยายตัวทางเศรษฐกิจของไทย จะชะลอตัวมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2562 แต่เมื่อถึงช่วงไตรมาสสุดท้ายของปี พ.ศ. 2563 การขยายตัวของเศรษฐกิจตลอดทั้งปี ติดลบถึงร้อยละ 6.1 และในปี พ.ศ. 2564 การขยายตัวของเศรษฐกิจตลอดทั้งปี คือ ร้อยละ 1.6 ซึ่งถือว่ามีการขยายตัว ที่มากขึ้นจากปี พ.ศ. 2563 มีการคาดการณ์ว่าการขยายตัวทางเศรษฐกิจในปี พ.ศ. 2565 จะขยายตัวในช่วงร้อยละ 3.5 – 4.5จากการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจของประเทศ อันเกิดจากความพยายามของรัฐบาลไทยที ่จะฟื้นฟูเศรษฐกิจของ ประเทศผ่านแนวคิดโมเดลเศรษฐกิจ BCG ที่เน้นการพึ่งพาตนเอง สร้างความเข้มแข็งจากภายในและเติบโตอย่างมี คุณภาพ และการสร้างความสามารถในการพัฒนาเทคโนโลยีและนวัตกรรมด้วยตนเองมากขึ้น ส่งเสริมให้ประชาชน มีอาชีพใหม่และโอกาสธุรกิจใหม่ผ่านการใช้เทคโนโลยีที่ครอบคลุมกับประชาชนทุกกลุ่ม โดยเฉพาะการค้าขาย สินค้าผ่านช่องทางออนไลน์เพื่อตอบสนองต่อวิถีชีวิตที่เปลี่ยนไปหลังการแพร่ระบาดของไวรัสโควิด 19 จากความพยายามของรัฐบาลไทยต่อการน านโยบายโมเดลเศรษฐกิจ BCG ในประเทศ ในขณะเดียวกัน รัฐบาลไทยก็ได้น านโยบายดังกล่าวมาขับเคลื่อนบนเวทีการประชุมเอเปค 2565 เพื่อตอบโจทย์การฟื้นฟูเศรษฐกิจ อย ่างยั ่งยืน ครอบคลุม และสมดุล โดยเน้นการน าเทคโนโลยีและนวัตกรรมมาช ่วยเหลือผู้ประกอบการธุรกิจ เพิ่มมูลค่า ลดความสูญเสีย และค านึงถึงสิ่งแวดล้อมให้มากยิ่งขึ้น ผ่านการ “สร้างความสมดุลในทุกด้าน” หรือ Balance โดยน าแผนงานที ่เกี ่ยวข้องกับการพัฒนาอย ่างยั ่งยืนในเอเปคมาบูรณาการการท างานร ่วมกันอย ่างเป็นระบบ เพื่อส ่งเสริมการเจริญเติบโตของภูมิภาคในระยะยาว ไม่ว่าผลของการปรึกษาหารือและแลกเปลี่ยนข้อคิดเห็น เกี่ยวกับประเด็นทางเศรษฐกิจต่าง ๆ อันเกี่ยวเนื่องกับโมเดลเศรษฐกิจ BCG จะเป็นเช่นไร แต่เป็นที่แน่ใจได้ว่าการ ประชุมเอเปค 2022 ที่ประเทศไทยเป็นเจ้าภาพในครั้งนี้ จะเปิดโอกาสให้ประเทศไทยสามารถแสดงบทบาทผู้น าใน
173 การก าหนดทิศทางนโยบาย การพัฒนาด้านต่าง ๆ โดยเฉพาะการพัฒนาและการฟื้นฟูเศรษฐกิจยุคหลังโควิดให้เติบโต อย่างยั่งยืน ไม่มากก็น้อย สรุป โมเดลเศรษฐกิจชีวภาพ เศรษฐกิจหมุนเวียน และเศรษฐกิจสีเขียว (Bio-Circular-Green Economy Model หรือ BCG) เป็นรูปแบบเศรษฐกิจใหม่ที่ถูกน าเสนอภายใต้แนวคิดการพัฒนาอย่างยั่งยืนของสหประชาชาติ ที่เน้นเรื่อง ของการพัฒนาเศรษฐกิจแบบองค์รวมทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ ่งแวดล้อม อย ่างสอดประสานกัน ในขณะเดียวกันโมเดลเศรษฐกิจ BCG ก็ถูกรัฐบาลไทยน ามาใช้เพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจที่เสียหายจากการแพร่ระบาดของ ไวรัสโควิด 19 และจะถูกหยิบยกมาน าเสนอในที ่ประชุมเอเปค 2022 ที ่ไทยจะเป็นเจ้าภาพจัดประชุมในเดือน พฤศจิกายน พ.ศ. 2565 ด้วยคาดหวังว่าโมเดลเศรษฐกิจ BCG จะสามารถจุดประกายและน าทางให้สมาชิกเอเปค สามารถน าไปปรับใช้เพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจของตนที่ได้รับผลกระทบจากโรคระบาดได้อย่างยั่งยืนต่อไป เอกสารอ้างอิง กระทรวงการต่างประเทศ. เป้ำหมำยกำรพัฒนำแห่งสหัสวรรษ. (ออนไลน์). สืบค้น วันที่ 8 มกราคม 2557 จาก https://www.mfa.go.th/th/content/5d5bcd6215e39c3060010514?cate=5d5bcb4e15e39c306000684f. จุลชีพ ชินวรรโณ. (2558). ภูมิทัศน์เศรษฐกิจกำรเมืองโลก: วิกฤตกับกำรท้ำทำยในศตวรรษที่ 21. กรุงเทพฯ: โรง พิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. ราชกิจจานุเบกษา. รัฐธรรมนูญแห่งรำชอำณำจักรไทย. (ออนไลน์). สืบค้น วันที่ 6 เมษายน 2560 จาก http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2560/A/040/1.PDF. ราชกิจจานุเบกษา. ยุทธศำสตร์ชำติ 20 ปี (พ.ศ. 2561 – 2580). (ออนไลน์). สืบค้น วันที่ 13 ตุลาคม 2561 จาก http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2561/A/082/T_0001.PDF. สถาบันวิจัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งประเทศไทย. (2562). Circular Economy เศรษฐกิจหมุนวียน...ที่ทุก คนควรรู้. (ออนไลน์). สืบค้น วันที่ 8 กรกฎาคม 2565จาก https://www.mhesi.go.th/images/STBookSeries/BS003CircularEconomy.pdf. สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2564). รำยงำนภำวะเศรษฐกิจ ในประเทศ ปี 2564. (ออนไลน์). สืบค้น วันที่ 15 สิงหาคม 2565. จาก https://www.nesdc.go.th/ewt_w3c/ewt_news.php?nid=11555&filename=. ส านักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2564). (ร่ำง) แผนพัฒนำเศรษฐกิจและสังคม แห่งชำติ ฉบับที่ 13. (ออนไลน์). สืบค้น วันที่ 15 สิงหาคม 2565. จาก https://www.nesdc.go.th/download/document/Yearend/2021/plan13.pdf. ส านักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (ม.ป.ป.). ยุทธศำสตร์ชำติ กับ SDGs. (ออนไลน์). สืบค้น วันที่ 15 สิงหาคม 2565. จากhttps://sdgs.nesdc.go.th/ยุทธศาสตร์ชาติ-SDGs/. APEC. (2022). หัวข้อหลักของเอเปค 2565. (ออนไลน์).สืบค้น วันที่ 15 สิงหาคม 2565. จาก https://www.apec2022.go.th/th/what-is-apec-th/.
175 การบริหารจัดการคนเก่ง Talent Management เอกอนงค์ ศรีส าอางค์ [email protected] บทน า การบริหารงานในองค์การในอดีตให้ความส าคัญกับเทคโนโลยีและเครื่องจักร เพราะเทคโนโลยีและ เครื่องจักรที่ทันสมัย ส่งผลให้เกิดผลผลิตจ านวนมาก สามารถแข่งขันกับคู่แข่งได้ซึ่งเป็นที่มาของรายได้และผลก าไร ขององค์การ จึงไม ่เน้นและให้ความส าคัญกับการบริหารทรัพยากรมนุษย์มากนักถ้าเทียบกับปัจจุบัน และ สภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ สังคมไม่ได้มีการแข่งขันกันสูง แต่ในปัจจุบันสภาพแวดล้อมทางเศรศฐกิจ การเมือง สังคม ประชากร หรือแม้แต่ข้อมูลข่าวสารต่าง ๆ มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วและตลอดเวลา ส ่งผลให้เกิดการ แข่งขันทางธุรกิจอย่างสูงและรุนแรง ท าให้องค์การต่าง ๆ ต้องปรับปรุงระบบการท างานให้เหมาะสมกับสถานการณ์ อยู่ตลอดเวลา โดยพยายามสร้างและพัฒนารูปแบบและเทคนิคต่าง ๆ ในการบริหารงาน หรือน าเครื่องมือต่าง ๆ ใน การพัฒนาองค์การมาใช้ เช่น การจัดการความสามารถ (Competency Based Society) การบริหารงานเชิงคุณภาพ (Quality Management) การบริหารเชิงกลยุทธ์ (Strategic Thinking) การบริหารจัดการความรู้ (Knowledge Management) Balanced Scorecard, Key Performance Indicators (KPIs) เป็นต้น เครื่องมือต ่าง ๆ เหล ่านี้ช่วย สร้างประโยชน์ให้แก่องค์การได้เป็นอย่างมาก ทั้งยังช่วยสร้างความได้เปรียบทางการแข่งขัน สร้างความเจริญเติบโต ให้กับองค์การและสร้างความสามารถในการปรับตัวและความอยู่รอดต่อสภาพแวดล้อมที่มีการเปลี่ยนแปลงอยู่ ตลอดเวลา เนื้อหา ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมามีการเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นมากมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งด้านเทคโนโลยีสารสนเทศ ซึ่งเป็นปัจจัยส าคัญอย่างยิ่งที่ท าให้ข้อมูลข่าวสารสามารถเชื่อมโยงกันได้อย่างรวดเร็วและทั่วถึง ท าให้สังคม กลายเป็นยุคเครือข่ายไร้พรมแดน การเคลื่อนย้ายของแรงงาน สินค้า เงินทุนและข้อมูลข่าวสารเป็นไปอย่างไม่ เคยปรากฏ ท าให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว น าโลกเข้าสู่การจัดระเบียบใหม่ทั้งมิติด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมือง ซึ่งส่งผลในแง่ของโอกาสและภัยคุกคามต่อการพัฒนาที่ยั่งยืน ส่งผลต่อการด าเนินงานขององค์การทั้งภาครัฐ และเอกชนอย่างมาก ดังนั้นการเตรียมความพร้อมขององค์การเพื่อให้สามารถรองรับการเปลี่ยนแปลงถือเป็นสิ่งส าคัญ ยิ่ง ท าให้แนวคิดทางด้านการจัดการทรัพยากรมนุษย์ต้องปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของโลกด้วย ทรัพยากรมนุษย์ที่เรียกได้ว่าเป็น “คนเก่ง” จึงเป็นสิ่งที่มีความส าคัญต่อองค์การในปัจจุบันมาก สภาวะการเกิดสมอง ไหล (Brain Drain) ของทรัพยากรมนุษย์ในองค์การจึงมีให้เห็นอย่างต่อเนื่องเกือบทุกองค์การ ดังนั้นองค์การจึงให้ ความส าคัญและหาวิธีการเพื่อป้องกันปัญหาดังกล่าว ท าให้องค์การต้องเรียนรู้และเข้าใจในสิ่งแวดล้อม สามารถ วิเคราะห์ ควบคุมสิ ่งแวดล้อม และมีความยืดหยุ ่นพร้อมที ่จะปรับเปลี ่ยนแก้ไขระบบ โดยเฉพาะการจัดการ
176 ทรัพยากรมนุษย์นอกจากแนวทางการจัดการทรัพยากรมนุษย์ที่องค์การต่าง ๆ ได้มีการน ามาใช้แล้ว เช่น กลยุทธ์การ จัดการทรัพยากรมนุษย์ให้เหมาะสมกับองค์การ แต่ส าหรับบุคลากรที่มีความสามารถสูงจ าเป็นต้องใช้กลยุทธ์เฉพาะ เพื่อมาบริหารจัดการกับคนเก่ง ซึ่งนับว่าเป็นบุคลการที่มีความแตกต่างจากบุคลลอื่น ๆ โดยทั่วไป การบริหารทรัพยากรมนุษย์ได้เข้ามามีบทบาทในองค์การมากขึ้นในฐานะปัจจัยหลักของกระบวนการ ด าเนินงาน เพื่อผลักดันองค์การให้ไปสู่เป้าหมายโดยใช้ทรัพยากรอย่างจ ากัดให้เกิดประสิทธิภาพ (Efficiency) และ ประสิทธิผล (Effectiveness) สูงสุด “คน” สามารถเรียนรู้และพัฒนาโดยเพิ่มขีดความรู้ความสามารถและศักยภาพ อย่างไม่สิ้นสุด เพื่อสร้างสรรค์ผลงาน การปรับปรุงกระบวนการท างานหรือระบบงานใหม่อย่างต่อเนื่อง แต่ทั้งนี้ไม่ได้ หมายความว ่าบุคลากรทุกคนจะเป็นเช ่นนั้นได้ คนมีความแตกต ่างไม ่ว ่าจะเป็น เพศ อายุ ระดับการศึกษา ประสบการณ์การท างาน ทัศนคติ และโดยเฉพาะอย่างยิ่งความสามารถที่แต่ละคนแสดงออกผ่านการปฏิบัติงานและ ผลการปฏิบัติงาน ท าให้องค์การต ่างมุ ่งเน้นการบริหารจัดการบุคลากรที ่เป็นคนเก ่ง (Talent People) ให้เกิด ประสิทธิภาพสูงสุด คนเก่งถือเป็นบุคลากรที่มีผลการปฏิบัติงานดีเลิศ (High Performance) และมีศักยภาพสูง (High Potential) ตามรูปแบบ The Performance Analysis Model ของ Goodstein & Pfeiffer (1984) คนเก่งจึงมี ส ่วนช่วยในการด ารงอยู่ และการเจริญเติบโตขององค์การผ ่านความพึงพอใจภายในตัวบุคลากรและองค์การว่ามี ความปรารถนาในการท างานเพื่อให้เกิดผลงาน จนในที่สุดสามารถน าไปสู่ความผูกพัน (Engagement) และจงรักภักดี (Loyalty) หากบุคลากรมีความผูกพันสูงการลาออกจะลดลง และในขณะที่การปฏิบัติงานก็จะดีขึ้น แต่ถ้าองค์การขาด คนเก่งอาจจะท าให้เป้าหมายขององค์การหยุดชะงัก ซึ่ง Michaels et al. (2001) กล่าวว่า ด้วยสาเหตุเหล ่านี้จึงให้ องค์การต่างแสวงหา และพยายามรักษาคนเก่งจนน าไปสู่สงครามคนเก่ง (War of Talent) องค์การส่วนใหญ่เล็งเห็น ความส าคัญจึงได้ก าหนดเครื่องมือในการดึงดูดและรักษาคนเก่ง (Retention) เพื่อมิให้ถูกองค์การอื่นแย่งชิงไป (Brown et al., 2003) ซึ่งมีผลตอบแทนเป็นตัวเงินทางตรง คือ ผลตอบแทนในรูปแบบของ “เงิน”ผลตอบแทนที่เป็นตัวเงินทางอ้อม คือ ค่าตอบแทนอื่น ๆ ที่ไม่ได้จ่ายเป็นเงินให้โดยตรง แต่จ่ายในรูปแบบอื่น เช่น ค่ารักษาพยาบาล หรือความพอใจที่ บุคลากรได้รับจากองค์การหรือจากการท างาน เช่น ค ายกย่องชมเชย การเลื่อนต าแหน่ง การฝึกอบรม เป็นต้น องค์การตระหนักดีว่าคนเก่งท าให้เกิดความแตกต่างในการบริหารทุนมนุษย์และความได้เปรียบทางการ แข่งขัน (Bhatnagar, 2007) ซึ่งเปรียบเหมือนกุญแจแห่งความส าเร็จ (Key Success Factor) ขององค์การ ส าหรับ การจัดการทรัพยากรมนุษย์ที่เป็นคนเก่งนี้ ศ.ดร.จีระ หงส์ลดารมณ์ (2550) กล่าวไว้ว่า ค าว่า Talent นั้นเป็นแนวคิดมา จาก Holly Wood คือ แมวมองที่ท าหน้าที่มองหานักเขียนที่เก่ง นักแสดงที่เก่ง ดาราที่เก่งอยู่ที่ไหน โดยเน้นคนที่มี ศักยภาพในการท างาน คนเก่งที่ดีในองค์การจะต้องท างานร่วมกับคนอื่นได้ แต่พบว่าการน าโครงการบริหารจัดการ คนเก่งมาใช้ในประเทศเกิดขึ้นเนื่องจากองค์การตระหนักถึงความส าคัญของเรื่องคน การบริหารคนต้องบริหารใน เชิงกลยุทธ์ น า Profile ของบุคลากรมาดูแล้วหาคนเก่งซึ่งมีประมาณ 10% คนเหล่านี้จะเป็นผู้ขับเคลื่อนให้องค์การ เป็นอัจฉริยะ และยิ่งในยุคที่มีการแข่งขันเน้นไปที่ความคิดการน าไปปฏิบัติ และโดยเฉพาะการสร้างมูลค่าเพิ่มให้กับ ลูกค้า (Customer Value) ดังนั้น Talent ก็คือบุคลากรที่ท าให้องค์การอยู่ได้ในสภาพของการแข่งขัน จะเห็นได้ว่า Talent จะเป็นคนที่กว้าง มี Social Capital ที่สูง อีกทั้งยังสามารถสร้างโอกาสเพื่อการแข่งขันได้ การจัดการทรัพยากรมนุษย์ที่เป็นคนเก่งองค์การต้องปรับเปลี่ยนความเชื่อ และแนวทางการจัดการทรัพยากร มนุษย์ใหม่ โดยองค์การต้องตระหนัก และสร้างค่านิยมใหม่ว่าการจัดการทรัพยากรมนุษย์ที่เป็นคนเก่งเป็นภาระ ส าคัญขององค์การ และเป็นหน้าที่ของหัวหน้างานทุกคนที่ต้องช่วยสร้างและพัฒนาบุคลากรขององค์การ มิใช้หน้าที่ เฉพาะของฝ่ายทรัพยากรมนุษย์ หรือเฉพาะหัวหน้างานของหน่วยงานที่มีบุคลการที่เป็นคนเก่งเท่านั้น (Michaels et
177 al. 2001, p.56) ดังนั้นองค์การต้องให้ความส าคัญในกระบวนการจัดการทรัพยากรมนุษย์ นับตั้งแต่กระบวนการสรร หาและคัดเลือก กระบวนการพัฒนา และการธ ารงรักษาทรัพยากรมนุษย์ที่เป็นคนเก่งเหล่านี้ไว้ให้ปฏิบัติงานใน องค์การให้นานที่สุด ซึ่งจะส่งผลที่ดีให้กับทั้งบุคลากรและองค์การเอง ส าหรับการบริหารจัดการบุคลากรที่มีศักยภาพในการปฏิบัติงานสูง (Talent) หรือ “คนเก่ง” หรือ “ดาว รุ่ง” ซึ่งเป็นบุคลากรที่มีผลการปฏิบัติงานอยู่ในระดับดีเยี่ยม มีความสามารถ และศักยภาพสูง จ าเป็นต้องได้รับการ บริหารจัดการอย่างเป็นระบบ และมีประสิทธิภาพแตกต่างจากพนักงานอื่น ๆ ทั่วไป เนื่องจากบุคลากรดังกล่าวจะ เป็นพลังส าคัญในการขับเคลื่อนองค์การให้ประสบความส าเร็จ และเป็นที่ต้องการขององค์การต่าง ๆ เนื่องจาก บุคลากรที่มีศักยภาพในการปฏิบัติงานสูง หรือคนเก่งเหล่านั้นเป็นบุคลากรที่มีความคิดสร้างสรรค์ มีความสามารถใน การปรับตัว มีความสามารถทางด้านการจัดการ มีความสามารถทางด้านสติปัญญา มองโลกในแง่ดี สามารถสร้าง ผลงานแนวคิดใหม่ ๆ ในการท างานให้กับองค์การที่ส าคัญเป็นผู้ที่มีความรับผิดชอบในงานที่ได้รับมอบหมายได้ด้วย ตัวเองโดยไม่ต้องมีหัวหน้าหรือพี่เลี้ยงคอยควบคุมการท างานเท่ากับบุคลากรคนอื่น นอกจากคนเก่งขององค์การจะมีผลการปฏิบัติงานที่โดดเด่น และมีลักษณะที่แตกต่างจากบุคลากรอื่นแล้ว คนเก่งยังมีความต้องการ และความคาดหวังที่แตกต่างจากบุคลากรอื่นด้วย เช่น คนเก่งอาจไม่ต้องการการฝึกอบรม ในเรื่องของทักษะการปฏิบัติงานเหมือนกับบุคลากรอื่นทั่วไป แต่คนเก่งต้องการโอกาสในการได้รับผิดชอบในงานที่ ท้าทาย และมีความเสี่ยงสูง คนเก ่งต้องการโอกาสในการท างาน และต้องการการยอมรับและการตระหนักใน ความส าคัญของตนเอง คนเก่งเหล่านี้ยังค่อนข้างมีความมั่นใจในตนเองสูงไม่ต้องการการควบคุมบังคับบัญชาจาก หัวหน้างานมากนัก เนื่องจากคนเก่งเหล่านี้มีโอกาสในการเลือกองค์การที่จะร่วมงานมากกว่าบุคลากรทั่วไป คนเก่ง บางคนอาจละเลยต่อการปฏิบัติตามค าสั่งหรือกฎระเบียบ เมื่อเขาเห็นว่าค าสั ่งหรือกฎระเบียบนั้นไม ่มีเหตุผล เพียงพอ จึงเป็นการยากต่อองค์การในการบังคับบัญชาคนเหล่านี้ จากการวิจัยของ McKinsry & Co ในปี ค.ศ. 1997 และ ค.ศ. 2000 ที่ได้ท าการส ารวจบุคลากรระดับ บริหารของบริษัทในสหรัฐอเมริกา จ านวน 13,000 คน จาก 130 บริษัท และกรณีศึกษา 27 องค์การ พบว่า องค์การ ที ่มีการบริหารจัดการคนเก่งที ่ดีจะสร้างผลตอบแทนสู ่ผู้ถือหุ้นได้มากกว ่าค่าเฉลี ่ยของอุตสาหกรรม 22 % ซึ่ง สอดคล้องกับผลการวิจัยในประเทศแถบเอเชียได้แก่ จีน ฮ่องกง มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ สิงค์โปร์ เกาหลีใต้ ไต้หวัน และ ไทย รวม 305 บริษัท แสดงให้เห็นว่าประมาณ 40% ของคนเก่งเหล ่านี้มีผลต่อการสร้างผลลัพธ์ และส ่งผลให้ องค์การประสบผลส าเร็จโดยมีผลกระทบส าคัญที่มีผลต่อผลประกอบการทางธุรกิจในปี 2003 ถึงปี 2006 (Bennett & Bell, 2004) และ Bill Gates ยังกล่าวอีกว่า “แค่มีคนเก่ง ๆ ที่ดีที่สุดของเราออกไปสัก 20 คน ผมบอกคุณได้เลยว่า ไมโครซอฟท์จะไม่ใช่บริษัทที่ส าคัญอีกต่อไป” (Berger and Berger, 2004) เมื่อมองถึงกระบวนการวางแผนทรัพยากรมนุษย์ (Human Resource Planning) อันเป็นกระบวนการ แรกของการบริหารจัดการทรัพยากรมนุษย์เป็นการก าหนดก าลังคนและวิธีการในการได้มาซึ่งก าลังคนตามความ ต้องการ เพื่อที่จะด าเนินการให้เป็นไปตามแผนบูรณาการขององค์การ หรือแผนคน (Man - Plan) จะเกี่ยวข้องกับ การก าหนดจ านวน และประเภทของคนที่ต้องการแยกตามทักษะหรือความสามารถต่าง ๆ การได้มาซึ่งก าลังคนที่ เหมาะสมทั้งจ านวนและประเภท ณ สถานที่ที่เหมาะสม และในช่วงเวลาที่เหมาะสม เพื่อท างานที่เหมาะสม อันจะ น าไปสู ่ผลประโยชน์สูงสุดระยะยาวขององค์การและบุคลากรในองค์การ (Andrew F. Sikula, 1976, p. 145) กระบวนการนี้ยังรวมถึงการได้มาซึ่งบุคลากรตั้งแต่การสรรหาคัดเลือก การพัฒนาเพิ่มศักยภาพของบุคลากรให้มี
178 คุณสมบัติครบถ้วนตามที่ต้องการ การธ ารงรักษาไว้ซึ่งบุคลากร ตลอดจนการใช้ประโยชน์จากบุคลากรให้เกิด ประโยชน์สูงสุดแก่องค์การ (ศุภชัย ยาวะประภาษ, 2548, หน้า 119-123) ในส ่วนของกระบวนการบริหารจัดการคนเก ่ง (Talent Management) เพื ่อให้การด าเนินงานมี ประสิทธิภาพและสัมฤทธิ์ผลนั้น องค์การจ าเป็นต้องออกแบบการด าเนินงานให้หมาะสมสอดคล้องกับวิสัยทัศน์ และ เป้าหมายที่องค์การได้วางแผนไว้ในแผนบริหารทรัพยากรมนุษย์ ทั้งนี้กระบวนการบริหารจัดการคนเก่งภายในองค์การ จึงประกอบด้วยกิจกรรมต่าง ๆ ได้แก่ (Bartlett, C., & Ghoshal, S., 2002, pp.34-41) การสรรหาคนเก่งซึ่งนับว่า เป็นขั้นตอนที่ส าคัญมาก เพราะยิ่งองค์การสามารถสรรหากลุ่มคนเก่งให้มาร่วมงานกับองค์การได้มากเท่าใด โอกาสที่ องค์การจะได้คนที่เก่งท างานให้กับองค์การก็ยิ่งมีมากเท่านั้น องค์การชั้นน าหลายแห่งให้ความส าคัญกับการสรรหาเป็น อย่างมาก โดยจัดตั้งเป็นแผนกหนึ่งเข้ามาท าหน้าที่สรรหาโดยเฉพาะกระบวนการสรรหาคนเก่งนั้นควรเริ่มตั้งแต่ระบุ กลุ่มเป้าหมายของคนที่มีความสามารถที่องค์การอยากให้เข้ามาร่วมหลายองค์การเน้นการสรรหาคนเก่งจากแหล่ง ภายในตามนโยบาย Promote From-within อย่างไรก็ดีการเน้นการสรรหาจากแหล่งภายในมากเกินไปอาจท าให้ องค์การไม่มีคนเก่งที่จะมาคัดเลือกเพียงพอ จึงต้องมีการสรรหาจากภายนอกที่คิดว่าเหมาะสมกับองค์การ แต่ ทรัพยากรมนุษย์ที่เป็นคนเก่งขององค์การหนึ่งอาจไม่ใช่ทรัพยากรมนุษย์ที่เป็นคนเก่งของอีกองค์การหนึ่งก็ได้เพราะ ความแตกต่างขององค์การ วัฒนธรรมองค์การ ค่านิยม และความเชื่อขององค์การเป็นปัจจัยส าคัญที่อาจท าให้ ทรัพยากรมนุษย์ที่เป็นคนเก่งไม่สามารถสร้างผลงานที่โดดเด่นได้ (Cappelli, 2002) อย่างไรก็ดีการสรรหาและ คัดเลือกบุคลากรจากภายนอกองค์การมีข้อดีเพราะองค์การอาจได้มุมมอง ความรู้ หรือประสบการณ์ใหม่ ๆ จาก บุคลากรนั้น ๆ มาประยุกต์หรือปรับใช้ให้เหมาะสมกับองค์ก็ได้ นอกจากการสรรหาจากภายในและภายนอกองค์การ แล้วยังมีช่องทางด้านเทคโนโลยีสารสนเทศ คือ Internet ในการสรรหาคนเก่งเข้ามาร่วมท างานกับองค์การผ่านช่องทาง ของ Agency ในประเทศไทยมีตัวอย่าง เช่น jobtopgun.com, headhunter.com ส ่วนในอเมริกามีตัวอย่าง เช่น careerbuilder.com, monster.com, HR.com หรือองค์การอาจสร้าง Website ขององค์การตนเองเพื่อที่จะท าให้ องค์การตนเองสามารถเข้าถึง Talent Workers ได้ง่าย จากการศึกษาของ HR.com เมื่อต้นปี พ.ศ. 2547 พบว่า 88% ของหน่วยงานที่มีพนักงานตั้งแต่ 250 - 250,000 คน มี Corporate Career Website และโดยเฉพาะอย่างยิ่ง 93% จากบริษัท Fortune 500 ในอเมริการเหนือคัดเลือกคนเข้าท างานผ่านทาง Website ขององค์การตนเอง เป็นต้น เมื่อมีการสรรหาและคัดเลือกคนเก่งเข้ามาท างานร่วมกับองค์การแล้ว กระบวนการถัดมาคือการส่งเสริมให้ คนเก่งนั้นเป็นคนเก่งยิ่งขึ้น เพื่อเป็นการเพิ่มประสิทธิผลของทั้งตัวคนที่เป็นคนเก่งและทั้งองค์การ (Competitive Advantage) โดยที่รูปแบบการพัฒนาคนเก่งก็มีส่วนคล้ายกับการพัฒนาบุคลากรทั่วไปในองค์การ คือ มีการศึกษาหา ความต้องการในการพัฒนาบุคลากร ด าเนินงานฝึกอบรมในรูปแบบต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นการฝึกอบรมในงานหรือการ ฝึกอบรมนอกงาน เช่น การเข้าชั้นเรียน การใช้สถานการณ์จ าลองและกรณีศึกษา เป็นต้น แต่อย่างไรก็ตามการ พัฒนาคนเก่งอาจต้องได้รับการพิจารณาเป็นพิเศษนอกเหนือจากการพัฒนาบุคลากรอื่น ๆ ในองค์การ เพราะว่าคน เก่งมี Gap Analysis ที่แตกต่างจากบุคคลอื่น เช่น มี ทักษะ (Skill) หรือมีความรู้ (Knowledge) ที่แตกต่างจากคน อื่น (Schweyer, A., 2004) ทั้งนี้หน่วยงานทรัพยากรมนุษย์ต้องระลึกไว้เสมอว่าบุคลากรทุกคนมีความต่างกันทั้งภูมิ หลัง ความรู้ ความสามารถ และความต้องการที่ต่างกัน ดังนั้นการวางแผนพัฒนาต้องให้ตรงกับคุณลักษณะ ตรงกับ ความต้องการของคนและองค์การในเวลาเดียวกัน ซึ่งเป็นสิ่งที่หน่วยงานต้องค้นหากลยุทธ์ที่เหมาะสมที่สุดที่จะใช้กับ องค์การของตนเอง และจากการศึกษางานวิจัย พบว่า คนเก่งนั้นไม่ได้ต้องการการสอนงานหรือค าแนะน าเพียงอย่าง เดียว แต่คนเก่งต้องการโอกาสในการแลกเปลี่ยนประสบการณ์กับเพื่อนร ่วมงานหรือผู้สอนงานด้วย (Berger &
179 Berger, 2004, p. 291) ตัวอย่างเช่น การจัดให้มีกลุ่มกิจกรรมเพื่อแลกเปลี่ยนประสบการณ์การท างานระหว่างเพื่อน ร่วมงาน และอภิปรายถึงปัญหาในการท างานที่แต่ละคนประสบผลส าเร็จตามเป้าหมายที่วางไว้ ซึ่งจะช่วยให้เกิดการ พัฒนาทักษะความเป็นผู้น าของบุคลากรด้วย นอกจากการสรรหาและคัดเลือกคนเก่งการพัฒนาคนเก่งแล้วนั้น ยังมีประเด็นที่มีความส าคัญมากที่สุดของ การบริหารจัดการคนเก่ง คือ การธ ารงรักษา (Retention) คนเก่งให้อยู่กับองค์การได้นานที่สุด Kulesa, P (2003) กล ่าวว่า การรักษาคนเก่งที ่มีอยู ่ในองค์การให้อยู ่กับองค์การนานที ่สุดเท่าที ่องค์การต้องการและการให้คนเก่ง จงรักภักดี ยึดมั่นต่ออองค์การนั้น นับว่าเป็นงานที่มีความท้าทายและยากกว่าการรักษาบุคลากรทั่วไปไว้กับองค์การ เนื่องจากคนเก่งตามที่องค์การก าหนดไว้นั้น คือ บุคลากรที่มีความสามารถ และมีศักยภาพโดดเด่น เหมาะสมกับ ลักษณะและความต้องการขององค์การ ทั้งยังเป็นผู้ที่จะช่วยให้องค์การเจริญเติบโต ก้าวหน้า บรรลุเป้าหมายที่ได้ตั้ง ไว้ คนเก่งเหล่านี้ล้วนมีความรู้ ความสามารถและทักษะการปฏิบัติงานที่เป็นเลิศท าให้องค์การหลายองค์การต่าง ต้องการคนเก่งเหล่านี้เข้าไปอยู่ในองค์การของตน จึงเกิดปัญหาการแย่งชิงตัวคนเก่งระหว่างองค์การเกิดขึ้น หลาย องค์การก าลังประสบปัญหาดังกล่าวอยู่ในปัจจุบันจากงานวิจัยของ Chambers, Handfield-Jones, Hankin and Edward (1998, p. 50) พบว่า บริษัทใหญ่ 77 บริษัทในสหรัฐอเมริกา พบว่า สิ่งที่ผู้บริหารระดับสูงให้ความส าคัญ เกี่ยวกับการจูงใจคนเก่ง ประกอบด้วย 3 ส่วน ได้แก่ บริษัทที่ดี งานที่ดี ผลตอบแทนและรูปแบบการด าเนินชีวิตที่ดี กล ่าวคือ องค์การต้องให้ความส าคัญและบริหารคนเก่งเหมือนกับลูกค้าขององค์การ โดยท าให้รับรู้ว่าองค์การมี ค่านิยม และวัฒนธรรมการท างานที่ดี องค์การมีการท้าทาย น่าตื่นเต้น มีผลการด าเนินงานที่ยอดเยี่ยม ซึ่งสิ่งเหล่านี้ จะท าให้บุคลากรเกิดความภูมิใจและส ่งผลต่อความผูกพันและแรงจูงใจในการท างาน ซึ่งสอดคล้องกับที่ Mick Bennett and Andrew Bell, Hewitt (2004) ได้อ้างถึงผลการวิจัยในประเทศแถบเอเชียทั้งหมด 8 ประเทศ ได้แก่ จีน ฮ่องกง มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ สิงค์โปร์ เกาหลีใต้ ไต้หวัน และประเทศไทย โดยมีบริษัทเข้าร่วมวิจัยประมาณ 305 บริษัท พบว่า 75 บริษัทได้ถูกก าหนดขึ้นเป็นนายจ้างที่ดี เป็นการศึกษาเปรียบเทียบระหว่างบริษัทที่ได้ชื่อว่าเป็น The Best และบริษัทที่ไม่ได้ชื่อว่าเป็น The Bestผลการศึกษาสรุปได้ว่า ปัจจัยที่น าองค์การไปสู่ความส าเร็จ คือ 1) ความ เป็นผู้น า 2) วัฒนธรรมองค์การ และ 3) การจูงใจ/รักษาบุคลากรในองค์การ นอกจากนั้นจากการศึกษายังพบว่า นายจ้างที่ดีจะต้องจูงใจและรักษาให้บุคลากรร่วมงานกับองค์การโดยการก าหนดกลยุทธ์และเป้าหมายให้ชัดเจน การ มุ่งเน้นไปที่ความสามารถขององค์การ การค านึงถึงความต้องการของพนักงานเป็นอันดับแรก และพบว่าประมาณ 90% ของ CEO ที่ได้ใช้เวลากับการสร้างแบรนด์ที่ดีขององค์การเพื่อจูงใจให้คนเก่ง คนดี (Talent) เข้ามาท างานกับ บริษัท ซึ่งแบรนด์จะมองไปที่ภายนอก (External Brand) ภาพลักษณ์ขององค์การที่มีต่อสายตาของลูกค้าและคน ภายนอก แบรนด์ภายใน (Internal Brand) เป็นภาพลักษณ์ที ่ดีขององค์การที ่มีต ่อสายตาของบุคลากร ซึ่ง กระบวนการด้านทรัพยากรมนุษย์ที ่เข้ามาเกี ่ยวข้องกับการสร้างแบรนด์ ได้แก ่ การสรรหาและคัดเลือก การฝึกอบรมพัฒนา การจูงใจรักษาและการให้ค่าตอบแทน โดยเฉพาะบุคลากรที่เป็นดาวเด่น ในปัจจุบันหลายองค์การได้ให้ความส าคัญต่อการรักษาคนเก่งและบุคลากรไว้กับองค์การ โดยจัดให้มี โปรแกรมการรักษาบุคลากรไว้กับองค์การ จากการส ารวจของนิตยสารฟอร์จูง (Arthur, D., 2001) พบว่า โปรแกรม การรักษาบุคลากรที่องค์การขนาดใหญ่ในสหรัฐอเมริการจัดขึ้นมีดังนี้ 1. การจ่ายค่าตอบแทนและสวัสดิการที่สร้างสรรค์ 2. การให้รางวัลและการตระหนักถึงความส าคัญของบุคลากร 3. การบริหารผลการปฏิบัติงาน การปรับเป้าหมายของบุคลากรให้สอดคล้องกับเป้าหมายขององค์การ
180 4. กลยุทธ์การเพิ่มความพึงพอใจของบุคลากร 5. การวัดความพึงพอใจของบุคลากร 6. การวางแผนสายอาชีพ 7. กลยุทธ์ความสมดุลระหว่างงานและชีวิตส่วนตัว 8. การสร้างข้อผูกมัดในการจ้างงาน 9. กลยุทธ์การบริหารขีดความสามารถ 10. ค านึงถึงความต้องการของบุคลากร 11. การพัฒนาบุคลากรด้วยระบบพี่เลี้ยง 12. ก าหนดวัฒนธรรมองค์การ 13. ระบบสอนงานเพื่อการพัฒนาสายอาชีพ 14. กลยุทธ์สร้างให้บุคลากรเจริญเติบโตและจงรักภักดีกับองค์การ 15. กลยุทธ์การควบรวมและยุบรวมกิจการเพื่อการรักษาบุคลากร แม้ว่าจะมีกลวิธีในการธ ารงรักษาคนเก่งและบุคลากรให้อยู่กับองค์การให้นานที่สุดตามที่ได้กล่าวมา ยัง พบว่า มีสาเหตุที่ท าให้องค์การต้องสูญเสียบุคลากรเหล่านี้ไป โดยที่ 10 สาเหตุแรกที่ท าให้องค์การสูญเสียทรัพยากรมนุษย์ ที่เป็น “คนเก่ง” ได้แก่ (Michaels, 2001, p. 129) 1. การขาดโอกาสก้าวหน้าในองค์การ 2. ได้รับโอกาสที่ดีกว่าจากองค์การอื่น 3. รู้สึกว่าตนเองไม่มีคุณค่าในองค์การ 4. ไม่ได้รับรางวัลหรือการยอมรับในองค์การ 5. ได้รับค่าเงินเดือนและสวัสดิการที่ดีกว่าจากองค์การอื่น 6. ไม่ได้รับการพัฒนาและเรียนรู้ 7. ได้โอกาสร่วมงานกับบุคคลที่มีชื่อเสียง 8. งานไม่น่าสนใจหรือไม่ท้าทาย 9. ไม่ได้พบบุคลลหรือครอบครัวตามที่ต้องการ 10. ไม่ชอบวัฒนธรรมองค์การ และจากการศึกษาของ Dibble S. (1999) ที่ได้ท าการศึกษาสาเหตุที่ท าให้บุคลากรยังคงอยู่กับองค์การใน 2 ประเด็น คือ สาเหตุที่บุคลากรยังอยู่กับองค์การ กับสาเหตุที่ท าให้บุคลากรไม่ลาออก ผลที่ได้ปรากฏในตาราง ต่อไปนี้
181 ตารางที่ 1 แสดงสาเหตุที่บุคลากรยังอยู่กับองค์การกับสาเหตุที่ท าให้บุคลากรไม่ลาออก สาเหตุที่ท าให้บุคลากรยังอยู่กับองค์การ สาเหตุที่ท าให้บุคลากรไม่ลาออกจากองค์การ สาเหตุ เปอร์เซ็นต์ สาเหตุ เปอร์เซ็นต์ 1. ผลประโยชน์ที่องค์การจัดให้ 57% 1. รอจบการศึกษา 44% 2. คนในองค์การเป็นคนดี 54% 2. ผลประโยชน์ที่องค์การจัดให้ 38% 3. ชั่วโมงการท างานมีความยืดหยุ่น 52% 3. ความจงรักภักดี 24% 4. มีเพื่อนร่วมงานดี 50% 4. ไม่เชื่อว่าจะหางานใหม่ได้ดีกว่านี้ 20% 5. เงินเดือน 47% 5. ไม่มีระบบอาวุโสในองค์การ 17% 6. หัวหน้างานดี 46% 6. กลัวการเปลี่ยนแปลง 16% 7. มีโอกาสก้าวหน้าในงาน 45% 7. ไม่มีเวลาในการหางานใหม่ 16% 8. งานมีความท้าทาย 44% 8. ไม่เชื่อว่าตนเองจะท างานได้ดีกว่านี้ 16% 9. งานมีความสนใจ 44% 9. หากลาออกจะเสียโอกาสในการรับ Incentives 15% 10.สถานที่ท างานสะดวก 42% 10. ไม ่ได้รับค ่าตอบแทนจากองค์การอื่น ได้เท่าที่นี่ 13% ที่มา: Dibble, S., 1999, p. 229 จากที ่กล ่าวมาข้างต้นท าให้เห็นว ่าการบริหารทรัพยากรมนุษย์ที ่จัดว ่าเป็น “คนเก ่ง” หรือ “คนที ่มี ความสามารถสูง” มีความส าคัญกับองค์การในการขับเคลื่อนการด าเนินงานมากพอสมควร ส าหรับแนวคิดเกี่ยวกับ การบริหารจัดการคนเก่งในประเทศไทยนั้นมีองค์การภาครัฐ และภาคเอกชนได้น าแนวคิดนี้มาใช้ในการบริหาร ทรัพยากรมนุษย์มาระยะเวลาหนึ่ง เช่น โครงการระบบข้าราชการผู้มีผลสัมฤทธิ์สูง หรือ HiPPS ของส านักงาน ก.พ. หรือการ บริหารจัดการคนเก่งของบริษัทปูนซิเมนต์ไทยและบริษัท ปตท. จ ากัด (มหาชน) เป็นต้น แต่ส าหรับหน่วยงานทางการศึกษา ของประเทศไทยยังไม่พบว่ามีการน าแนวทางการบริหารจัดการคนเก่งมาใช้ในการบริหารทรัพยากรมนุษย์อย่างชัดเจน และเป็นรูปธรรม โดยเฉพาะในระดับอุดมศึกษาซึ ่งนับว ่าเป็นหัวใจหลักของการสร้างทรัพยากรมนุษย์ออกสู่ ตลาดแรงงาน ดังนั้น “อาจารย์” นับว่าเป็นทรัพยากรมนุษย์ที่มีความส าคัญอย่างยิ่งของมหาวิทยาลัย เพราะอาจารย์เป็น ผู้ที่มีความรู้ ความสามารถ ได้รับการศึกษาอบรมและฝึกฝนมาเป็นอย่างดี เป็นบุคคลที่ถือว่ามีสติปัญญาสูงกว่าคน ทั่วไป เป็นนักวิชาการผู้เป็นมันสมองและก าลังของประเทศ จึงเป็นบุคคลที่มีเกียรติในสังคม และได้รับการสรรเสริญ โดยทั่วไปถึงความมีใจเป็นอิสระ ผู้ใฝ่หาสัจธรรมในโลกกว้าง โดยท าหน้าที่เกี่ยวกับการเรียนการสอน การวิจัย การ ให้บริการวิชาการแก่สังคม และการท านุบ ารุงศิลปวัฒนธรรม เพื่อผลิตบัณฑิตในระดับปริญญาตรี โท เอก ออกไป ท างานในหน่วยงานต่าง ๆ ทั้งภาครัฐและเอกชน ซึ่งเป็นก าลังแรงงานที่ส าคัญต่อการพัฒนาประเทศในทุกสาขา กิจกรรมทางเศรษฐกิจให้ก้าวหน้ามาตลอด ที่ส าคัญคือ คุณภาพของอาจารย์เป็นองค์ประกอบหนึ่งที่เป็นตัวบ่งชี้ คุณภาพของมหาวิทยาลัย จึงอาจกล่าวได้ว่า “อาจารย์” เป็นบุคคลประเภท “คนเก่ง” ที่ได้รับการคัดสรรเข้ามาเป็น ผู้ถ่ายทอดความรู้ สร้างทรัพยากรมนุษย์ของประเทศ ตลอดจนสร้างสรรค์ พิสูจน์ ทดสอบสิ่งใหม่ ๆ ให้เกิดขึ้นจากการวิจัย
182 จากนโยบายของรัฐบาลเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงระบบมหาวิทยาลัยในก ากับไปสู่การเป็นมหาวิทยาลัยที่ออก นอกระบบ ส านักงานคณะกรรมการอุดมศึกษาได้ก าหนดไว้ว่ามหาวิทยาลัยที่จะออกนอกระบบได้ต้องมีความพร้อม เสียก ่อน ดังนั้นการจัดเตรียมการไปสู ่มาหวิทยาลัยที ่ออกนอกระบบ มหาวิทยาลัยจ าเป็นต้องมีการวางแผน ในการเตรียมการที่จะพัฒนาไปสู่มหาวิทยาลัยชั้นน า และสามารถแข่งขันกับมหาวิทยาลัยอื่น ๆ ได้ทั้งในประเทศและ ต่างประเทศ จึงจ าเป็นต้องสร้างบุคลากรและสรรหาคนเก่งคนดีเข้ามาเป็นอาจารย์ ซึ่งหากอาจารย์ผู้สอนเป็นผู้ที่มี ความรู้ ความสามารถ แต่ขาดแรงจูงใจในการปฏิบัติงานในสถาบันอุดมศึกษา และมีการลาออกไป ท าให้มีผลกระทบ ต่อการขาดแคลนครูอาจารย์ และเป็นปัญหาที่น่าเป็นห่วงต่อคุณภาพทางการศึกษา ดังตัวอย่างจากผลการวิจัยโดย เก็บข้อมูลจากอาจารย์มหาวิทยาลัย 2 แห่งทั้งส่วนกลาง และส่วนภูมิภาค จ านวน 733 คน ของสภาอาจารย์สถาบัน บัณฑิตพัฒนาบริหารศาสตร์เกี่ยวกับการรักษาอาจารย์ที่มีอยู่แล้ว พบว่า กว่าครึ่งของอาจารย์ระบุว่ามีปัญหาของการ รักษาอาจารย์ที่มีคุณสมบัติเหมาะสมให้คงอยู่กับมหาวิทยาลัย จ านวนอาจารย์ที่ลาออกไปโดยเฉลี่ยร้อยละ 4.34 คน ไปประกอบอาชีพกับภาคเอกชน ภาครัฐ และรัฐวิสาหกิจ สาเหตุที่อาจารย์ได้ลาออกจากมหาวิทยาลัย ปัญหาหลักคือ รายได้น้อย ปัญหาส่วนบุคคล และครอบครัว ที่ท างานใหม่มีความก้าวหน้ากว่าเดิม ไม่พอใจกระบวนการบริหารและ การจัดการภายใน เป็นต้น บทสรุป จากความส าคัญและปัญหาดังกล่าวข้างต้นสามารถสรุปได้ว่า การบริหารจัดการคนเก่งในองค์การเป็น ประเด็นปัญหาที่ส าคัญที่ทุก ๆ องค์การต้องเผชิญ ได้แก่ ปัญหาการสรรหาและคัดเลือก การพัฒนา และการธ ารง รักษาบุคลากรเหล ่านี้ไว้ให้อยู ่กับองค์การไปนานที ่สุด ส าหรับสถาบันการศึกษาระดับอุดมศึกษาพบปัญหา เช่นเดียวกัน กระบวนการสรรหาและคัดเลือกอาจารย์เข้ามาสอนในมหาวิทยาลัยมีทั้งการสรรหาจากภายนอก ได้แก่ การเปิดรับสมัครสอบแข่งขันเข้ามาเป็นอาจารย์ การรับเข้ามาเป็นอาจารย์จากบัณฑิตจบใหม่ที่มีผลการศึกษาดีเยี่ยม เช่น เกียรตินิยมอันดับ 1 การรับโอนหรือย้ายจากสถาบันการศึกษาอื่น ๆ หรือองค์การอื่น และระบบอาจารย์พิเศษ การสรรหาจากภายใน ได้แก่ การปรับเป็นต าแหน่งอาจารย์จากบุคลากรสายอื่น เพราะส าเร็จการศึกษาที่สูงขึ้น หรือ การย้ายข้ามสายงาน เป็นต้น ส่วนระบบการพัฒนาอาจารย์ในมหาวิทยาลัยมีทั้งระบบการพัฒนาขณะปฏิบัติงานที่ ไม่ได้เกี่ยวข้องกับผลงานหรือต าแหน่งทางวิชาการ เช่น การฝึกอบรม การศึกษาดูงาน ส ่วนระบบการพัฒนาที่ เกี่ยวข้องกับผลงานหรือต าแหน่งทางวิชาการตามระเบียบข้อบังคับของแต่ละมหาวิทยาลัยว่าด้วยเรื่องหลักเกณฑ์การ ประเมินผลการปฏิบัติงานของบุคลากรสายวิชาการ ทั้งนี้ระบบการพัฒนายังเกี่ยวข้องกับการก้าวหน้าทางสายอาชีพ (Career Path / Career Planning) เป็นต้น โดยเฉพาะในส่วนของการธ ารงรักษาซึ่งเป็นขั้นตอนส าคัญ ท้าทาย และ เป็นปัญหาเช่นเดียวกับที่องค์การต่างๆ พบเจอ จึงเป็นมุมมองที่นักบริหารทรัพยากรมนุษย์จะต้องค้นหา ปรับกลยุทธ์ ให้เหมาะสมกับสถานการณ์อย่างต่อเนื่อง
183 เอกสารอ้างอิง จีระ หงส์ดารมภ์. (2550). เปิดประเด็นกำรบริหำรคนเก่ง (Talent Management) ในมุมมองของนักพัฒนำ บุคลำกรมืออำชีพ. แหล่งที่มา http://www.hrcenter.co.th ศุภชัย ยาวะประภาษ. (2548). กำรบริหำรบุคคลภำครัฐไทย :กระแสใหม่และสิ่งท้ำทำย. กรุงเทพมหานคร : บริษัทจุดทอง จ ากัด. Andrew F. Sikula. (1976). Personnel Adminstration and Human Resources Management. New York: Wiley. Arthur D. Broadbent. (2001). Basic Principles of Textile Coloration. Society of Dyers and Colourists. Axelrod, B., Handfield-Jones, H. & Michaels, E. (2001). The War for Talent. McKinsey & Company Inc. Bartlett, C. A., and S. Ghoshal. (2002). Managing Across Borders: The Transnational Solution. Harvard Business School Press. Bennett, M. & Bell, A. (2004) . Leadership & Talent in Asia: How the best employers deliver extraordinary performance. John Willey & Sons (Asia), Singapore. Bennett, Mick., Bell, Andrew. and Hewitt, Joe. (2004). Leadership and Talent in Asia: How the Best Employers Deliver Extraordinary Performance. Singapore: John Willey & Sons (Asia). Berger, L, A., & Berger, D. R. (2004). The talent management handbook: Creating organization excellence by identifying, developing, and promoting your best people. New York: McGraw-Hill. Bhatanagar, J. (2007). Talent management strategy of employee engagement in Indiana ITES employees: key to retention. Employee Relation Retrieved July 11, 2009 Brown, A. Dunca, A. Harris, N. & Kelly, S. (2003). Strategic talent retention: Strategic HR review, Retrieved August 11, 2009 from http://web.ebscohost.com/ehost/detail?vid=4&hid=102&sid=977d60bc-aad9-4436-95b. Cappelli, P. (2002). Hiring and keeping the best people. Cambridge, MA: Harvard Business School. Chambers, Elizabeth G; Foulon, Mark; Handfield-Jones, Helen; Hankin, Steven M; Michaels, Edward G, III. The McKinsey Quarterly; New York Iss. 3, (1998): 44-57. Dibble, S. (1999). Keeping Your Valuable Employees: Retention Strategies for Your Organization’s Most Important Resource. New York: John Wiley & Sons. Eagly, A. H., Diekman, A. B., Schneider, M. C., & Kulesa, P. (2003). Experimental Tests of an Attitudinal Theory of the Gender Gap in Voting. Personality and Social Psychology Bulletin, 29(10), 1245–1258. https://doi.org/10.1177/0146167203255765 Leonard David Goodstein, J. William Pfeiffer. (1984). The 1984 annual, developing human resources. University Associates, San Diego, Calif. McKinsey & Company (1997). Credit Portfolio View. New York: McKinsey Inc. Michaels, E., Handfield-Jones, H., & Axelrod, B. (2001). The War for Talent. Brighton, MA: Harvard Business Press.
184 Michaels, E. (2001). The war for talent. Cambridge, MA: Harvard Business School. Cited 2022 Augst 18. Available from: http://www.emeraldinsight.com/Insight/viewContenltem.do;jsessiond=4290E6041D623A3 4F97EB805580B795C?contentTopic=Article&contentld. Mick Bennett and Andrew Bell, Hewitt. (2004). Leadership and Talent in Asia: How the Best Employers Deliver Extraordinary Performance 1st Edition. Wiley. Schweyer, Allan. (2004). Talent Management Systems: Best Practices in Technology Solutions for Recruitment, Retention and Workforce Planning. New York: Wiley.
185 มาตรวัดการพัฒนา: กระบวนทัศน์ความเป็นสากล Parameter in Development: International Paradigm รุ่งภพ คงฤทธิ์ระจัน [email protected] บทน า ข้อค าถามของการถอดรื้อความอยากจนให้พ้นไปจากสังคมโลก ได้ถูกเรียกร้องจากหน่วยงานในระดับ สากลและรวมถึงประเทศโลกที่ 1 และประเทศโลกที่ 3 ที่มีความพยายามในการปลดปล่อยปัญหาดังกล่าวออกจาก สังคมโลกมาอย่างยาวนาน การลองผิดลองถูกของการพัฒนาเพื่อให้หลุดพ้นจากความยากจน โดยเฉพาะในกลุ่ม ประเทศโลกที ่ 3 (Third World Country) มีความพยายามแสดงจุดยืนการพัฒนา ทั้งที ่ผ ่านกระบวนการ ประชาธิปไตยและไม ่ใช ่ประชาธิปไตยหรือเรามีแบบเรียกว่า “กึ ่งประชาธิปไตย” (ตามแบบของประเทศไทย) กระบวนทัศน์ทางนโยบายสาธารณะได้ถูกน าเสนอเพื่อเป็นทางเลือกต่อการเริ่มต้นของการก าหนดนโยบายที่มีความ เหมาะสมต่อการสู้กับปัญหาความยากจน หลักคิดทางเศรษฐศาสตร์ ได้กลายมาเป็นแนวคิดกระแสหลักที่จะเป็นแก่น แกนของการก าหนดนโยบายเพื่อการพัฒนา ซึ่งเป็นสิ่งที่ไม่สามารถปฏิเสธได้ว่า ระบบทุนนิยมถือเป็นแนวคิดกระแส หลักในยุคสมัยใหม่ได้เข้ามามีบทบาทส าคัญต่อแนวคิดของรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่นในการที่จะน าแนวคิดทาง เศรษฐศาสตร์มาประยุกต์เพื่อให้เกิดการกินดีอยู่ดีในโลกสมัยใหม่ ข้อขัดแย้งประการส าคัญของการถกเถียงถึงความ เลวร้ายของระบอบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมก็ถูกหยิบยกมาเพื่อให้เป็นข้อมูลในการถ่วงดุลของการก าหนดนโยบายทาง เศรษฐกิจ ซึ่งดูว่าอาจมีความล้าไปบ้างในบางประเด็นของการโต้แย้ง ดังเช่น การเพิ่มความเหลื่อมล ้าทางสังคมหรือ การลดทอนโอกาสของคนบางกลุ่มที่จะเข้าสู่ตลาดแรงงานในภาคอุตสาหกรรม ซึ่งข้อโต้แย้งดังกล่าวคงไม่มีน ้าหนัก มากพอในสมัยปัจจุบัน (ศตวรรษที่ 21) ทั้งนี้เพราะแนวคิดดังกล ่าวได้ถูกระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมได้ตอบข้อ โต้แย้งดังกล ่าวไปหมดแล้ว ดังเช ่น การสร้างความหลากหลายของโอกาสจากรัฐบาลซึ ่งในหน ่วยงานภาครัฐและ ภาคเอกชน มีการสร้างความร่วมมือระหว่างกันในการขจัดข้อโต้แย้งดังกล่าวที่สามารถสร้างกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ร่วมกัน และน าไปสู่การแก้ปัญหาดังกล่าว ประเทศไทยจัดเป็นประเทศหนึ่งที่ยังตกอยู ่ในกลุ ่มประเทศที่ก าลังพัฒนาและมีความพยายามในการ ยกระดับประเทศด้วยระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมมาอย่างยาวนาน ซึ่งการศึกษาเพื่อยืนยันในการพัฒนาของประเทศ ไทยคือการเข้าศึกษาในเนื้อสาระของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติที่เริ่มตั้งแต่ 2504 และมีการเขียนแผน เพื่อการพัฒนามาอย ่างต ่อเนื ่องจนถึงสมัยปัจจุบัน จนถึงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห ่งชาติเป็นฉบับที่ 13 ซึ่งในบางฉบับอาจมีการพยายามหนีความหลุดพ้นจากความยากจนด้วยวิธีการหลีกเลี่ยงการพึ่งพาระบบเศรษฐกิจแบบ ทุนนิยมก็ตามแต่ท้ายที่สุดกลับพบว่าประเทศไทยก็ยังหวนคืนสู่ระบบเศรษฐกิจกระแสหลักอย่างหนีไม่พ้น และสิ่งที่ไม่ คาดคิดในแวดวงวิชาการทางนโยบายก็ได้แก่การที่ประเทศไทยมีการก าหนดยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ซึ่งถือเป็นแนว ปฏิบัติส าหรับทุกกระทรวงที่จะต้องเขียนแผน โครงการและกิจกรรมให้มีความสอดคล้องไปกับยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ซึ่งนับเป็นความท้าทายใหม่ของหน่วยงานรัฐและข้าราชการของไทยที่จะต้องสามารถปฏิบัติตามแนวคิดดังกล่าว โดยปราศจากมาตรวัดการพัฒนา (Parameter in Development) ดังนั้นการถอดรื้อ (Re-construction) ของความ
186 ล้มเหลวของประเทศไทยต่อการก าหนดนโยบายของรัฐจึงเป็นสิ่งที่นักวิชาการจากส านักต่าง ๆ ควรหันมาให้สนใจถึง ความล้มเหลวของนโยบายการพัฒนาของไทยที่ไม่สามารถยกระดับประเทศให้กลายเป็นประเทศที่พัฒนาแล้ว ในทางเศรษฐศาสตร์มีการยอมรับในการพัฒนาขั้นแรกเพื่อเป็นพื้นฐานของการต่อยอดการพัฒนา Michael T. (2000) ได้อธิบายถึงหลักการพื้นฐานทางเศรษฐศาสตร์เพื่อการพัฒนาว่า รัฐควรให้ความสนใจต่อการพัฒนาในด้าน ความเป็นจริงทางกายภาพ (Physical Reality) และสภาพจิตใจ (State of Mind) ในสังคมนั้นและใช้กระบวนการ ทางความคิดผสมผสานระหว่างหลักการทางสังคม ระบบเศรษฐกิจและสถาบัน ซึ่ง Michael T. เชื่อว่าการผสมผสาน ระหว่างสิ่งเหล่านี้จะน าพาไปสู่ ชีวิตที่ดีขึ้นในสังคม ( To Be a Better Life) ดังนั้นการพัฒนาจึงควรมีการก าหนด มาตรวัดเพื่อการพัฒนาอยู่ 3 ประการคือ 1. รัฐควรส่งเสริมการเพิ่มหรือการขยายสินค้าที่จ าเป็นในการใช้ชีวิตขั้นพื้นฐาน การเพิ่มขึ้นของการศึกษา การเพิ่มขึ้นของอาหารที่หมายถึงการเพิ่มโอกาสในการถือครองที่ดิน การท ากิน และการส ่งเสริมความ คุ้มครองด้านสุขภาพและความปลอดภัย 2. รัฐจะต้องยกระดับค่าครองชีพ รวมถึงการมีมาตรการควบคุมการใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากรายได้ที่เพิ่มขึ้น ของประชากร การสร้างโอกาสในการเข้าท างานทั้งในภาคอุตสาหกรรมและการเป็นเจ้าของธุรกิจ ตนเอง นอกจากนั้นรัฐส ่งเสริมการให้ความส าคัญกับคุณค่าทางวัฒนธรรมและหลักการมนุษย์นิยม (Humanistic Value) ที่เห็นว่ามนุษย์ทุกคนมีความสามารถและสามารถพัฒนาตนเองได้อยู่เสมอ 3. รัฐจะต้องมีการขยายขอบเขตเศรษฐกิจและสังคมทางเลือก (Range of Economic and Social Choices) ที่หมายถึงการปลดปล่อยให้บุคคลแต่ละคนจากความเป็นทาสของโครงสร้างทางสังคม ลดการ พึ่งพาอาศัยต่อกัน หลักการพิจารณาข้อคิดเห็นดังกล่าวชี้ให้เห็นว่า เศรษฐศาสตร์เพื่อการพัฒนาเป็นการขยายขอบเขตแนวคิด ของเศรษฐศาสตร์การเมืองที่มีความจ าเป็นเข้าไปเกี่ยวข้องกับการจัดสรรพยากร การเพิ่มโอกาสการขยายตัวทาง เศรษฐกิจ การสร้างกลไกทางเศรษฐกิจให้เกิดการหมุนเวียนอย่างทั่วถึงซึ่งถือเป็นความจ าเป็นขั้นพื้นฐานที่ จะต้องมีการปรับปรุงในเชิงนโยบายและโครงการของรัฐ นอกจากนั้น Michael T. ได้อธิบายถึง ระดับค่าครองชีพ ของคนยากจน ในประเทศโลกที่ 3 จะต้องมีการออกแบบนโยบายสาธารณะ (นโยบายเศรษฐกิจ) ที่จะส่งผลต่อการ เปลี่ยนแปลงในระบบเศรษฐกิจ สังคมและสถาบันในภาพรวมนั้นหมายถึง ความรุนแรงของนโยบายที่ก าหนดจะต้อง มีพลังมากพอต่อการก่อให้เกิดการเปลี่ยนทั้ง 3 ด้านในระยะเวลาที่เหมาะสม (รวดเร็วไปก่อให้เกิดการต่อต้านและ ปรับตัวไม่ทันหรือช้าไปจะไม่ก่อให้เกิดความทะเยอทะยาน) ส าหรับมิติทางสังคมศาสตร์จากมาตรวัดการพัฒนา ดังกล่าวได้ชี้ให้เห็นถึงผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นแก่ผู้คนในสังคม คือ รัฐจะสามารถจัดหาทรัพยากรที่ถูกต้องเหมาะสมแก่พวก เขาจากความตระหนักถึงศักยภาพของประชากรในสังคม ที่วัดจากค่านิยม คุณค่าและความวิตกกังวลในสภาพ ปัจจุบัน ซึ่งจะถือว่าเป็นการพัฒนา “คนแต่ละคน” มิใช่การพัฒนาคนโดยภาพรวม ซึ่งถือเป็นสิ่งที่ท้าทายรัฐบาลใน การก าหนดแนวปฏิบัติเพื่อให้คนแต่ละคนสามารถมีแนวทางการพัฒนาตนเองได้อย่างพึงพอใจ แต่เชื่อว่าผลลัพธ์ที่ เกิดจากการพัฒนาจะมีผลกระทบอย่างรุนแรงและมีความตรงไปตรงมาจากการลงทุนของรัฐ ซึ่งในทัศนคติดังกล่าว พบว ่า เป็นแนวคิดในข้อขัดแย้งของการจัดรัฐสวัสดิการ (Welfare State) จุดยืนของรัฐสวัสดิการมีเป้าหมาย เพื่อตอบสนองปัญหาทางสังคมในภาพรวมแต่ถือว่าเป็นความล้มเหลวในระบบกลไกตลาด ทั้งเพราะผู้คนต่างเห็นรัฐ เป็นผู้พึ่งพิง การเรียกร้องสวัสดิการพื้นฐานจากรัฐหรือความจ าเป็นบางประการซึ่งอาจนอกเหนือความต้องการหรือ ความจ าเป็นตามภาวะธรรมชาติได้ถูกเรียกร้องและสร้างแรงกดดันให้กับรัฐบาลในการก าหนดนโยบายทางเศรษฐกิจ
187 และสังคม ซึ่งถือเป็นแนวคิดของส านักสังคมอุดมคติแบบยูโทเปีย (Utopia) ที่เห็นว่า สังคมควรยึดถือความเท่าเทียม แต่ในสภาพความเป็นจริงเป็นสิ่งที่เชื่อได้ว่า “ความเท่าเทียมไม่มีจริง” และ “ไม่มีทางเป็นไปได้” สิ่งที่รัฐสามารถ ด าเนินการในการพัฒนาบุคคลแต่ละบุคคลคือ “การสร้างโอกาสที่เท่าเทียมกัน” (Equality of Opportunity) ดังนั้นการก าหนดนโยบายเพื่อการพัฒนาจึงไม่ควรมุ่งเน้นเพื่อการสร้างสวัสดิการเพื่อการเท่าเทียมของคนในสังคมแต่ ควรมุ่งเน้นการก าหนดนโยบายเศรษฐกิจเพื่อการสร้างโอกาสและความเสมอภาคในการท ามาหากินของแต่ละบุคคล ในด้านการมองสภาพปัญหาและส ่งถึงการวิเคราะห์ปัญหาเพื ่อการก าหนดมาตรวัดการพัฒนาที ่ถูกต้อง จึงควรพิจารณาในประเด็นดังต่อไปนี้ 1. ตัวแปรทางเศรษฐศาสตร์ที่เป็นการบ่งชี้ให้เห็นอย่างชัดเจนว่า ควรจะเพิ่มหรือลดอัตราหรือจ านวนตัว แปร ดังเช่นตัวแปรทาง รายได้ ราคาสินค้า อัตราการออม อัตราการถือครองที่ดิน โครงสร้างและ ระบบการให้สินเชื่อ สถาบันทางการเงิน การจ้างงาน เป็นต้น 2. ตัวแปรทางด้านสังคม ดังเช่น โครงสร้างทางสังคม อิทธิพลของการแบ่งชนชั้นทางสังคม งานบริหาร ราชการ บทบาทของหน่วยงานราชการและแรงจูงใจการบริการสาธารณะ ความโปร่งใส ทัศนคติ ค่านิยม ของคนในสังคม ความพยายามในการพัฒนาตนเอง ตัวแปรชนิดต่าง ๆ ได้กลายมาเป็นข้อมูลพื้นฐานในการก าหนดมาตรวัดของการพัฒนาที่สามารถน าไปสู่ การแก้ปัญหาพื้นฐานทางสังคมของประเทศในกลุ่มโลกที่ 3 ได้ สมมุติฐานของส านักเศรษฐศาสตร์ ที่ว่าด้วยการ พัฒนาจะตั้งอยู่บนพื้นฐานของความหลากหลายของประเทศก าลังพัฒนาซึ่งบางประเทศมีขนาดใหญ่ ขนาดเล็กและมี จ านวนทรัพยากรที่แตกต่างกันออกไปแต่ถึงอย่างไรก็ตาม ไม่ว่าสภาพของประเทศจะเป็นอย่างไร แต่การพัฒนาพื้นฐาน ที่อาศัยแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์มาเป็นเครื่องการพัฒนาจะอยู่บนฐานคิดของกลุ่มเสรีนิยมที่มุ่งเน้นด้านการแข่งขัน การ สร้างโอกาส ความโปร ่งใส ความเป็นประชาธิปไตย ซึ่งถือว่าแนวคิดแบบเสรีนิยมจะน าไปสู่การการพัฒนาและการมี เสรีภาพในการก าหนดมาตรวัดการพัฒนาตามกลไกตลาดอย่างแท้จริง ส าหรับการพัฒนาในมิติของความเป็นเมืองที่เกิดขึ้น ในกลุ ่มประเทศโลกที่ 3 มีความพยายามก าหนดเมือง (Capital City) ในอุดมคติเพื ่อเป็นต้นแบบของการพัฒนา (Model for Development) ได้ถูกน ามาใช้ในหลาย ประเทศภายหลังการสิ้นสุดลงในสงครามโลกครั้งที ่ 2 และผลลัพธ์ของการด าเนินการตามแนวคิด “Centre Periphery Relationship” ได้ถูกประเมินว่ามีความล้มเหลวมากกว่าประสบความส าเร็จและยังถือเป็นจุดอ่อนที่ให้ กลุ่มสังคมนิยม ได้โจมตีถึงความล้มเหลวดังกล่าว ประเด็นที่ถูกโจมตีหลักก็คือ การสนับสนุนการปฏิรูปโครงสร้าง เศรษฐกิจที่ต้องพึ่งพาอาศัยประเทศมหาอ านาจ ซึ่งน าไปสู่การเสียเปรียบทางทรัพยากรและก่อให้เกิดความเหลื่อมล้า ทางสังคมเป็นอย่างมาก แต่ท้ายที่สุด สังคมโลกได้พบว่า การโจมตีดังกล่าวมิใช่เนื้อสาระที่ถูกต้องเสมอไป การล่ม สลายของรัสเซีย ในปี 1991 เป็นสิ่งที่พิสูจน์ให้เห็นว่า ระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมยังคงเป็นรูปแบบที่สามารถน ามา ประชากรโลกได้มีกินมีใช้ตามหลักความสามารถ ดังนั้นแนวทางการพัฒนาแบบเศรษฐศาสตร์จึงได้รับความสนใจอีก ครั้ง แนวคิดการพัฒนาเมือง (Urban Development) ได้ถูกน ามาสร้างเป็นแนวคิดส าคัญเพื่อให้กลายเป็นเมือง ต้นแบบที่สมบูรณ์และอุดข้อบกพร่องจากระบบเศรษฐกิจทุนนิยม องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organization For Economic Co-operation and Development): OECD เป็นองค์กรระหว่างประเทศที่มีภารกิจในการกระตุ้นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและ การค้าโลก มีบทบาททั้งในด้านเศรษฐกิจและสังคมระดับนานาชาติ ที่จะคอยสนับสนุนทรัพยากรและแนวคิดในการ พัฒนา แนวคิดประการหนึ่งของ OECD ที่เห็นว่าจากภาวะการณ์ซบเซาเศรษฐกิจโลกแนวทางหนึ่ง ของการกระตุ้น
188 การพัฒนาเมืองให้กลายเป็นศูนย์กลางความเจริญในประเทศนั้น มีแนวทางที่ OECD เสนอว่า รัฐควรสร้างหรือ ก าหนดเป็นวาระแห่งชาติเพื ่อการพัฒนาเมืองและเขตรอบเมือง (ปริมณฑล) ให้มีบทบาทส าคัญต่อการพัฒนา เศรษฐกิจทั้งในระดับชาติและนานาชาติแต่ OECD มองเห็นว่า เมืองใหญ่ๆ ทั่วโลกมีความพยายามในการแก้ปัญหา ด้านการขยายตัวของเมืองและรวมถึงความแออัดในเมือง ซึ่งส่งผลต่อการพัฒนาทางด้านนวัตกรรม การแข่งขันและ ปัญหาสิ ่งแวดล้อม ซึ ่งจะเป็นอุสรรคต ่อการพัฒนาในอนาคต ในงานวิจัย Mavric and Bobek (2015) ชื่อ Measuring Urban Development and City Performance ว่า ความส าคัญของเมืองเป็นหน่วยที่จะขับเคลื่อนใน การพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชากร โดยผ่านทางระบบเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม ที่สามารถสะท้อนให้เห็นถึง ข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นในเมืองนั้น การพัฒนาเมืองนั้นจะต้องเป็นไปด้วยระเบียบวิธี ขั้นตอนของการพัฒนาอย่างมีระบบ เมืองควรมีการก าหนดแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาเพื่อการวัดศักยภาพ ประสิทธิภาพของการพัฒนาและน าไปสู่การ เปรียบเทียบการพัฒนา เพื่อหาแนวทางกลยุทธ์ในการพัฒนาในมิติที่อ่อนแอ ดังนั้นการก าหนดมาตรวัดการพัฒนาจะ เป็นสร้างรูปแบบการพัฒนาได้อย ่างมีเป้าหมาย Mavric and Bobek (2015) ได้ก าหนดข้อมูลพื้นฐานส าหรับ การน าไปก าหนดมาตรวัดการพัฒนา ได้แก่ 1. ประชากร ได้แก่ การตาย การเจริญพันธ์ 2. สถานะทางเศรษฐกิจและการมีส ่วนร ่วม ได้แก ่ อัตราการจ้างงาน การว ่างงานและต าแหน ่งของ การว่างงาน 3. ความยากจน ได้แก่ ความล าบากของการเข้าถึงแหล่งเงินทุน รายได้ครัวเรือน การขาดแคลนสิ่งจ าเป็น ของวัยเด็ก 4. สิ่งแวดล้อม ได้แก่ พื้นที่สีเขียว พื้นที่เปิดโล่ง 5. ทุนทางสังคม ได้แก่ เครือข่ายทางสังคม ความไว้วางใจและการตอบแทนซึ่งกันและกัน 6. การขนส่ง ได้แก่ ปริมาณการขนส่ง การเดินทางไปท างานและไปโรงเรียน อุบัติเหตุจราจร การปั่นจักรยาน 7. ความปลอดภัยและอนามัยของชุมชน ได้แก่ ระดับอาชญากรรม พฤติกรรมต่อต้านสังคม ความรุนแรงจาก การท าร้ายการเข้าถึงการรักษาสุขภาพ 8. ทัศนคติ ได้แก่ ศาสนา การเมือง ความไว้วางใจต่อกัน เมื่อผ่านขั้นตอนการก าหนดตัวชี้วัดการพัฒนา จะเป็นกระบวนการของการถ่วงน ้าหนักถึงฐานข้อมูล โดยการถ่วง น ้าหนักนั้นให้ขึ้นอยู่กับผลกระทบที่จะเกิดขึ้นหลังจากการด าเนินการนั้นเสร็จสิ้นและการพิจารณาถึงการถ่วงน ้าหนักใน การพึ่งพาของเมืองนั้น ซึ่งในกรณีดังกล ่าว การวิเคราะห์ถึงผลกระทบจะมีสภาพทั้งที่มีนัยส าคัญส าคัญหรือไม่มี นัยส าคัญนั้นขึ้นอยู่กับความจ าเป็นหรือความเร่งด่วนของการพัฒนาตามพื้นที่ ส าหรับหน่วยเพื่อการถ่วงน ้าหนักของ การพัฒนาถูกก าหนดเป็น 1. พื้นที่มีการพึ่งพาต ่า (Power Zone) = Dependence ต ่า - Impact สูง 2. พื้นที่มีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับการพึ่งพาสูง (Connection Zone) = Dependence สูง - Impactสูง 3. พื้นที่เป็นเอกเทศ (Isolation Zone) = Dependence ต ่า - Impact ต ่า 4. พื้นที่ทางออก (Exit Zone) = Dependence สูง - Impact ต ่า • Impact = Y • Dependence = X
189 ตัวอย่างการถ่วงน ้าหนักของมาตรวัดการพัฒนา Impact = Y Power Zone สิ่งแวดล้อม การขนส่ง Connection Zone ความยากจน ความปลอดภัยและอนามัยของชุมชน Isolation Zone ทุนทางสังคม ประชากร ทัศนคติ Exit Zone การมีส่วนร่วมของประชากรในเขตพื้นที่ Dependence = X ผลการถ่วงน ้าหนัก ปรากฏดังนี้ 1. Power Zone = สิ่งแวดล้อม การขนส่ง คือการพัฒนาด้านสิ่งแวดล้อมและการขนส่ง เมืองสามารถมี การพัฒนาได้ด้วยตนเองสูงและการพัฒนาดังกล่าวจะส่งผลกระทบต่อประชากรในเมืองนั้นสูง 2. Connection Zone = ความยากจน ความปลอดภัยและอนามัยชุมชน คือ เมืองไม ่สามารถ ด าเนินการเรื่องความยากจนและความปลอดภัยและอนามัยชุมชน อย่างโดดเดี่ยวแต่มีความจ าเป็นใน การต้องอาศัยเครือข่ายความร่วมมือจากหน่วยงานงานเข้ามาช่วยขับเคลื่อนการพัฒนาและผลกระทบ ต่อการพัฒนาจะส่งต่อประชากรในเมืองนั้นสูง 3. Isolation Zone = ทุนทางสังคม ประชากร ทัศนคติ คือ เมืองสามารถด าเนินการพัฒนาในหมวด ดังกล่าวได้ด้วยตนเอง เพราะเมืองมีความเป็นเอกลักษณ์ของตนเอง แต่จะพิจารณาได้ว่าผลกระทบ จากการพัฒนาในหมวดนี้นั้นมิได้ส่งผลกระทบต่อประชากรสูงมาก 4. Exit Zone = การมีส ่วนร ่วมของประชากรในเขตพื้นที่ คือ การสร้างเครือข่ายทางสังคม การเปิด โอกาสการมีส ่วนร ่วม จะต้องมาจากหุ้นส ่วนที ่มาจากต ่างพื้นที ่เข้ามาสนับสนุนถึงจะประสบ ความส าเร็จแต่ระดับผลกระทบที่ได้ต่อประชากรนั้นเป็นไปในลักษณะที่ไม่สร้างผลกระทบมาก จากการแปลผลของการถ่วงน ้าหนักจะพบว่า จะใช้เป็นข้อมูลพื้นฐานต่อการก าหนดมาตรวัดการ พัฒนาและรวมถึงการออกแบบยุทธ์ศาสตร์ที่สามารถตอบสนองมาตรวัดได้อย่างถูกต้อง Marvric and Bobek (2015) ได้อธิบายต่อว่า ผลจากการถ่วงน ้าหนักฐานข้อมูลดังกล่าวเป็นการสะท้อน ให้เห็นถึงการก าหนดมาตรวัดการพัฒนาได้ ซึ่งในที่นี้สามารถสรุปตัวอย่างในเบื้องต้นของหมวดมาตรวัดการพัฒนาและ ยุทธ์การพัฒนาได้ดังนี้
190 จากตารางการสรุปผลตัวอย่างการสร้างมาตรวัดการพัฒนาจะพบว่า การตัดสินใจในการถ่วงน ้าหนักในแต่ ละฐานข้อมูลนั้นขึ้นอยู่ดุลยพินิจของผู้บริหารหรือผู้มีอ านาจในการก าหนดค่าถ่วงน ้าหนัก ดังนั้นผู้น าหรือผู้บริหาร จะต้องมีการใช้ดุยลพินิจที่ปราศจากอคติ (Value Free) ปราศจากจากความโน้มเอียงทางวัฒนธรรมเฉพาะถิ่น ประวัติบางประการที่ไม่สามารถหยิบยกมาเพื่อการพัฒนาในระดับสากล การละทิ้งแนวคิดดังกล่าวจะสามารถยกระดับ การพัฒนาให้มีความเหมาะสมกับสถานการณ์โลก สามารถยกระดับการพัฒนาที่เข้าร่วมหรืออยู่ร่วมกับสังคมโลกได้ อย่างผาสุก นโยบายการจัดการเมือง • การจัดสรรทรัพยากร งบประมาณ • การจัดโครงสร้างการบริหาร • การจัดการสาธารณูปโภคขั้น พื้นฐาน • การจัดการภัยพิบัติ • ความสัมพันธ์รัฐบาลกลาง/ ระเบียบ ข้อบังคับ การจัดการสภาพแวดล้อม • สภาพอากาศ • ความสะอาดทางเดิน น ้า ชุมชน • ความรกร้าง ความปลอดภัย ระบบการคุ้มครองสวัสดิภาพ การขนส่ง • ปริมาณ/จ านวนขนส่ง สาธารณะ • ความสะดวกและความ ปลอดภัยในการเดินทาง • ความหลากหลายและราคาใน การจัดบริการสาธารณะ สุขภาพและการศึกษา • การอ านวยความสะดวกต่อ การเข้าการรักษาสุขภาพและ การช่วยเหลือฉุกเฉิน การเข้าถึงระดับการศึกษา ทุกระดับ • การสนับสนุนค่าใช้จ่ายการ รักษาสุขภาพและการศึกษา เศรษฐกิจชุมชนและนอกชุมชน • การออกแบบงาน • การสร้างโอกาส • สถาบันการเงิน /ทุน /สวัสดิการ • การสร้างเครือข่ายเศรษฐกิจ ข้ามเมือง/ระหว่างประเทศ สันทนาการ • กีฬา • ดนตรี • ทุนทางสังคม/วัฒนธรรม/ ศาสนา • การท่องเที่ยว