ที่ระลึก 60ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ
สวัสดิภาพของเด็ก การให้สวัสดิการสังคมแก่เด็ก การคุ้มครองสิทธิทางแพ่ง การคุ้มครองเด็ก
ท่ีมีปัญหาความประพฤติหรือกระทำ�ความผิดทางอาญา การคุ้มครองเด็กผู้ด้อยโอกาส48 นอก
จากนั้น ยงั มี “พิธสี ารเลอื กรบั ของอนุสัญญาวา่ ด้วยสิทธเิ ดก็ เรือ่ ง การขายเดก็ การคา้ ประเวณี
และส่อื ลามกเก่ียวกับเดก็ ” ซ่งึ เป็นพธิ ีสารเพ่มิ เตมิ อนุสัญญาว่าดว้ ยสทิ ธเิ ด็กขอ้ 32, 34 และ 35
ซ่ึงว่าด้วยการแสวงประโยชน์จากเด็กทางเศรษฐกิจและทางเพศ โดยมีสาระสำ�คัญในส่วนท่ี 1
(ข้อ 1-3) ที่กล่าวถึงการห้ามให้มีและกำ�หนดให้เป็นความผิดทางอาญาสำ�หรับการขายเด็ก
การค้าประเวณี และสื่อลามกเก่ียวกับเด็ก49 ซ่ึงแนวโน้มความต้องการมีเพศสัมพันธ์กับเด็ก50
หรือ Pedophilia มีมากขนึ้ ประเทศไทยจึงไดเ้ พิ่มเตมิ ฐานความผดิ เก่ยี วกับ “สื่อลามกอนาจาร
เด็ก” ขึ้นมาในมาตรา 287/1 และ 287/251 โดยพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวล
กฎหมายอาญา (ฉบับท่ี 24) พ.ศ. 255852 ซึ่งส่ิงท่ีกฎหมายประสงค์จะคุ้มครองก็คือ การ

48 “CRC-อนสุ ญั ญาว่าด้วยสทิ ธิเด็ก” http://bit.ly/2ADL9Xo
49 Ibid.
50 https://www.gotoknow.org/posts/218961
51 มาตรา 287/1 ผู้ใดครอบครองส่ือลามกอนาจารเด็กเพ่ือแสวงหาประโยชน์ในทางเพศสำ�หรับตนเอง
หรือผู้อ่นื ต้องระวางโทษจ�ำ คุกไม่เกินห้าปี หรือปรบั ไมเ่ กินหน่งึ แสนบาท หรือท้ังจำ�ทัง้ ปรบั
ถ้าผู้กระทำ�ความผิดตามวรรคหนึ่งส่งต่อซ่ึงสื่อลามกอนาจารเด็กแก่ผู้อื่น ต้องระวางโทษจำ�คุกไม่เกิน
เจ็ดปี หรอื ปรบั ไม่เกนิ หนง่ึ แสนสีห่ ม่นื บาท หรือท้งั จำ�ทง้ั ปรับ
มาตรา 287/2 ผใู้ ด
(1) เพอื่ ความประสงคแ์ หง่ การคา้ หรอื โดยการคา้ เพอื่ การแจกจา่ ยหรอื เพอื่ การแสดงอวดแกป่ ระชาชน
ท�ำ ผลิต มไี ว้ น�ำ เข้าหรอื ยังใหน้ ำ�เข้าในราชอาณาจกั ร ส่งออกหรอื ยังให้สง่ ออกไปนอกราชอาณาจกั ร พาไปหรอื ยังให้
พาไปหรือท�ำ ใหแ้ พรห่ ลายโดยประการใด ๆ ซง่ึ สื่อลามกอนาจารเด็ก
(2) ประกอบการคา้ หรอื มสี ว่ นหรอื เขา้ เกยี่ วขอ้ งในการคา้ เกย่ี วกบั สอื่ ลามกอนาจารเดก็ จา่ ยแจกหรอื
แสดงอวดแก่ประชาชนหรือใหเ้ ช่าส่ือลามกอนาจารเด็ก
(3) เพื่อจะช่วยการทำ�ให้แพร่หลาย หรือการค้าส่ือลามกอนาจารเด็กแล้ว โฆษณาหรือไขข่าวโดย
ประการใด ๆ ว่ามีบุคคลกระทำ�การอันเป็นความผิดตามมาตราน้ี หรือโฆษณาหรือไขข่าวว่าสื่อลามกอนาจารเด็ก
ดงั กลา่ วแล้วจะหาไดจ้ ากบุคคลใด หรือโดยวธิ ีใดตอ้ งระวางโทษจ�ำ คกุ ตั้งแต่สามปถี ึงสบิ ปี และปรบั ตงั้ แตห่ กหม่นื บาท
ถงึ สองแสนบาท
52 เหตผุ ลในการประกาศใชค้ อื โดยทกี่ ารครอบครองสอื่ ลามกอนาจารเดก็ เปน็ การละเมดิ สทิ ธขิ นั้ พนื้ ฐาน
ของเด็กตามอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก และเป็นปัจจัยท่ีก่อให้เกิดการล่วงละเมิดทางเพศต่อเด็กและส่งผลกระทบ
ตอ่ สวสั ดภิ าพของเดก็ ประกอบกบั ความผดิ เกยี่ วกบั การคา้ หรอื ท�ำ ใหแ้ พรห่ ลายซง่ึ วตั ถหุ รอื สง่ิ ลามกไมไ่ ดแ้ ยกประเภท
ระหว่างสื่อลามกอนาจารผู้ใหญ่กับส่ือลามกอนาจารเด็กไว้ท้ังท่ีลักษณะความผิดมีความร้ายแรงแตกต่างกัน ดังนั้น
ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจันทร์

|  350  |

การใช้ การตีความและการบัญญัติกฎหมาย : การคุ้มครองเด็กตามประมวลกฎหมายอาญา

ปอ้ งการกระตนุ้ ความตอ้ งการทางเพศต่อเดก็ ซง่ึ จะเป็นการกระทบตอ่ ศลี ธรรมทางเพศของเดก็

4. ปัญหาการการใช้ การตคี วาม และการบังคบั ใชก้ ฎหมาย

ความผดิ เกี่ยวกับ “สือ่ ลามกอนาจารเด็ก” ตามมาตรา 287/1 และ 287/2 อาจมี
ปญั หาในประเดน็ การใช้ การตคี วาม และการบงั คบั ใชก้ ฎหมายเนอ่ื งจากประมวลกฎหมายอาญา
ไดบ้ ญั ญตั คิ ำ�นยิ ามไวใ้ นมาตรา 1 (1) ดงั นี้

“สอ่ื ลามกอนาจารเดก็ ” หมายความวา่ วตั ถหุ รอื สงิ่ ทแ่ี สดงใหร้ หู้ รอื เหน็ ถงึ การกระท�ำ
ทางเพศของเดก็ หรอื กับเด็กซ่ึงมอี ายุไม่เกนิ สบิ แปดปี โดยรูป เรอ่ื ง หรอื ลกั ษณะสามารถส่ือไป
ในทางลามกอนาจาร ไม่ว่าจะอยู่ในรูปแบบของเอกสาร ภาพเขียน ภาพพิมพ์ ภาพระบายสี
สง่ิ พิมพ์ รปู ภาพ ภาพโฆษณา เครอื่ งหมาย รปู ถ่าย ภาพยนตร์ แถบบันทกึ เสียง แถบบนั ทกึ ภาพ
หรือรูปแบบอ่ืนใดในลักษณะทำ�นองเดียวกัน และให้หมายความรวมถึงวัตถุหรือสิ่งต่าง ๆ
ข้างต้นที่จัดเก็บในระบบคอมพิวเตอร์หรือในอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์อื่นท่ีสามารถแสดงผล
ใหเ้ ข้าใจความหมายได้

จากบทนยิ ามดงั กล่าวประเด็นปญั หาทางกฎหมายที่สำ�คญั ทีอ่ าจเกดิ ขน้ึ ไดเ้ ช่น
1) เกณฑ์ระดับอายุคือ “ไม่เกินสิบแปดปี” เป็นเกณฑ์ที่แตกต่างจากบทบัญญัติ
คมุ้ ครองเดก็ อน่ื ๆในประมวลกฎหมายอาญา โดยแทท้ จี่ รงิ แลว้ ประมวลกฎหมายอาญาจะบญั ญตั ิ
ค�ำ ว่า “เด็ก”เฉพาะบุคคลที่ไม่เกนิ สิบห้าปเี ท่านัน้ หากอายเุ กนิ สิบหา้ ปีจะใชค้ �ำ วา่ “ผู้ใด” เชน่ ท่ี
บญั ญัตไิ ว้ในมาตรา 75 และมาตรา 76 เป็นต้น53
2) วตั ถหุ รอื สง่ิ ทแ่ี สดงใหร้ หู้ รอื เหน็ ถงึ การกระท�ำ ทางเพศของเดก็ หรอื กบั เดก็ ซง่ึ มอี ายุ

เพ่ือให้เด็กได้รับการคุ้มครองและป้องกันจากการถูกล่วงละเมิดทางเพศมากข้ึน สมควรกำ�หนดให้ความผิดเกี่ยวกับ
การค้าหรือทำ�ให้แพร่หลายซึ่งวัตถุหรือสิ่งลามกที่เป็นส่ือลามกอนาจารเด็กเป็นความผิดที่ผู้กระทำ�ต้องได้รับโทษ
หนกั ข้ึน รวมทัง้ ก�ำ หนดให้การครอบครองและสง่ ต่อซง่ึ สือ่ ลามกอนาจารเด็กเปน็ ความผิด จงึ จ�ำ เปน็ ต้องตราพระราช
บญั ญัติน้ี
53 มาตรา 75 ผู้ใดอายกุ วา่ สิบหา้ ปแี ตต่ ่ํากว่าสิบแปดปี กระท�ำ การอนั กฎหมายบญั ญัติเปน็ ความผิด ให้
ศาลพิจารณาถึงความรู้ผิดชอบและสิ่งอื่นท้ังปวงเกี่ยวกับผู้น้ัน ในอันท่ีจะควรวินิจฉัยว่าสมควรพิพากษาลงโทษผู้นั้น
หรอื ไม่ ถา้ ศาลเห็นวา่ ไมส่ มควรพพิ ากษาลงโทษก็ใหจ้ ัดการตามมาตรา 74 หรือถ้าศาลเหน็ ว่าสมควรพิพากษาลงโทษ
ก็ให้ลดมาตราสว่ นโทษทีก่ �ำ หนดไว้สำ�หรบั ความผิดลงกึง่ หนึง่
มาตรา 76 ผู้ใดอายุต้ังแต่สิบแปดปีแต่ยังไม่เกินย่ีสิบปี กระทำ�การอันกฎหมายบัญญัติเป็นความผิด
ถ้าศาลเห็นสมควรจะลดมาตราส่วนโทษทีก่ ำ�หนดไวส้ �ำ หรับความผดิ นนั้ ลงหน่งึ ในสามหรอื กึง่ หนึง่ กไ็ ด้
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

|  351  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ
ไม่เกินสิบแปดปี ในบางลักษณะอาจจะเป็นการยาก หรือแทบจะเป็นไปไม่ได้ หรืออาจจะเกิด
ความไมช่ ดั เจนในการบงั คบั ใชเ้ ชน่ แถบบนั ทกึ เสยี งทสี่ อื่ ไปในทางลามกอนาจารของเดก็ หรอื กบั
เด็กซึ่งมีอายไุ ม่เกินสิบแปดปี

3) ปัญหาทสี่ �ำ คัญทสี่ ุดกค็ ือ ขอ้ ความจากคำ�นิยามทว่ี า่ “เด็กหรือกบั เด็กซ่ึงมีอายุไม่
เกินสิบแปดปี” นั้นถือเป็น “องค์ประกอบความผิด”ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 59
วรรค 3 ดังนั้น หากผู้กระทำ�ไม่รู้ถึงอายุของเด็กผู้ถูกกระทำ�แล้วจะทำ�ให้มีผลทางกฎหมาย
คอื เปน็ การกระทำ�ที่ขาดองค์ประกอบภายใน หรอื อีกนยั หนึง่ กค็ อื ถือว่าผกู้ ระท�ำ ไม่มีเจตนา
ซ่ึงจะมีผลทำ�ให้ผู้กระทำ�ไม่มีความรับผิดทางอาญาเช่นเดียวกับปัญหาที่เคยแก้ปัญหามาแล้ว
ดงั กล่าว54

ปัญหานี้ผู้เขียนเองก็ไม่เห็นด้วยที่จะบัญญัติความผิดในกลุ่มน้ีให้เป็นความรับผิดโดย
เด็ดขาดเชน่ ทบี่ ัญญตั ใิ นมาตรา 287/1 และ มาตรา 321/1 แต่อย่างใด ผ้เู ขียนเห็นว่ากรณีดัง
กล่าวหากบัญญัติให้เกณฑ์ระดับอายุในเรื่องดังกล่าวน้ีเป็น “เง่ือนไขในการลงโทษทางภาวะ
วสิ ยั ”55 ท�ำ นองเดยี วกบั หลกั การในเรอื่ งความผดิ ฐานรบั ของโจรตามมาตรา 35756 ทผี่ กู้ ระท�ำ ไม่
จำ�เป็นต้องรู้ว่าทรัพย์อันได้มาโดยการกระทำ�ความผิดนั้นเกิดจากความผิดฐานใด หรือ
ความผิดตามมาตรา 13057 ที่ผู้กระทำ�ไม่จำ�เป็นต้องรู้ว่าเป็นประเทศ “ซึ่งมีสัมพันธไมตรี”
เปน็ ตน้

54 ประเดน็ น้ีผูเ้ ขียนเคยเสนอในการอภปิ รายเรอื่ ง “ประมวลกฎหมายอาญาท่แี ก้ไขใหมเ่ พอื่ คุม้ ครองเดก็
:ความผดิ ฐานครอบครองสอื่ ลามกเดก็ และการหา้ มอา้ งความไมร่ อู้ ายใุ นการกระท�ำ ความผดิ เกย่ี วกบั เพศ” ซง่ึ ภาควชิ า
กฎหมายอาญาฯ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์จัดขึ้นเม่ือวันท่ี 1 กันยายน 2558 ณ มหาวิทยาลัย
ธรรมศาสตร์ ศูนย์รงั สติ
55 คณติ ณ นคร, อ้างแล้ว, หน้า 471 และ 891
56 มาตรา 357 ผู้ใดช่วยซ่อนเรน้ ช่วยจ�ำ หน่าย ชว่ ยพาเอาไปเสีย ซือ้ รบั จ�ำ นำ�หรอื รับไวโ้ ดยประการใด
ซึ่งทรัพย์อันได้มาโดยการกระทำ�ความผิด ถ้าความผิดน้ันเข้าลักษณะลักทรัพย์ ว่ิงราวทรัพย์ กรรโชก รีดเอาทรัพย์
ชิงทรัพย์ ปล้นทรัพย์ ฉ้อโกง ยักยอก หรือเจ้าพนักงานยักยอกทรัพย์ ผู้นั้นกระทำ�ความผิดฐานรับของโจร ต้อง
ระวางโทษจำ�คกุ ไม่เกินห้าปี หรอื ปรบั ไมเ่ กนิ หน่งึ แสนบาท หรือทงั้ จำ�ท้ังปรบั
57 มาตรา 130 ผู้ใดทำ�ร้ายร่างกายหรือประทษุ ร้ายตอ่ เสรภี าพของราชาธบิ ดี ราชนิ ี ราชสามี รชั ทายาท
หรือประมขุ แห่งรัฐตา่ งประเทศ ซงึ่ มีสมั พันธไมตรี ต้องระวางโทษจ�ำ คกุ ต้งั แต่หน่ึงปีถึงสบิ หา้ ปี
ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

|  352  |

การใช้ การตีความและการบัญญัติกฎหมาย : การคุ้มครองเด็กตามประมวลกฎหมายอาญา

สรปุ

โดยทค่ี วามผิดฐานดังกล่าวเพง่ิ ประกาศใชเ้ มอ่ื พ.ศ.2558 ปัญหาในทางปฏบิ ัตทิ ีอ่ าจ
เกิดขึ้นดังกล่าวข้างต้นน้ีเราควรรอให้มีปัญหาเกิดข้ึนก่อนคือ การท่ีศาลยกฟ้องเพราะผู้กระทำ�
ไม่มีเจตนาทำ�นองเดียวกับความผิดฐานชำ�เราเด็ก หรือเราจะแก้ไขบทบัญญัติของกฎหมาย
ก่อนท่ีจะเกิดปัญหาในการใช้บังคับกฎหมายดังกล่าวตามที่ได้เสนอดังกล่าวข้างต้น ท่ีสำ�คัญคือ
ปัญหาการใช้ การตีความและการบัญญัติกฎหมาดังกล่าวจะสามารถคุ้มครองเด็กได้ตาม
วัตถุประสงค์ของประมวลกฎหมายอาญาหรือไม่

ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

|  353  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ

กลุ่มท่ี 3

สิ่งแวดลอ้ ม

ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

|  354  |

แนวคิดเกยี่ วกบั การควบคมุ สิทธกิ ารใชน้ ้ํา
ของเอกชนจากทางน้าํ สาธารณะผวิ ดิน*

ณัฐสุดา รัตตมณี †

บทนำ�

แม้เนื้อที่พ้ืนผิวของโลกส่วนใหญ่กว่าร้อยละ 71 จะถูกปกคลุมด้วยน้ํา แต่ร้อยละ
96.5 ของนํ้าเหล่านั้นเป็นนํ้าทะเล1 และแม้ว่าเทคโนโลยีในปัจจุบันจะสามารถหาวิธีการทำ�
นา้ํ ทะเลใหเ้ ป็นน้ําจืดเพื่อมาใชใ้ นการอุปโภคบริโภคได2้ แตก่ ็ยังคงต้องถือวา่ มคี วามยากล�ำ บาก
ในการนำ�น้ําประเภทนี้มาใช้ชีวิตประจำ�วัน ดังน้ันจึงอาจกล่าวได้ว่านํ้าเป็นหน่ึงในทรัพยากร
ท่ีมีอยู่อย่างจำ�กัด จึงมีความจำ�เป็นท่ีจะต้องได้รับการจัดสรรและควบคุมสิทธิในการใช้น้ําใน
วตั ถุประสงค์ตา่ ง ๆ เพื่อให้ประชาชนแตล่ ะรายมที รพั ยากรนํา้ ทมี่ คี ุณภาพไวใ้ ชไ้ ดอ้ ย่างเพยี งพอ
ส�ำ หรบั วธิ กี ารจดั สรรทรพั ยากรนา้ํ นนั้ เปน็ ปญั หาทอี่ ยคู่ สู่ งั คมมนษุ ยม์ าเปน็ เวลายาวนาน ในแตล่ ะ
พนื้ ที่ก็จะสรา้ งสรรคห์ รอื มีวิธกี ารในการจดั สรรแบ่งปนั นํา้ ท่ีแตกตา่ งกนั ออกไป ท้ังนี้ อาจขึน้ อยู่
กบั วัฒนธรรม ลักษณะภมู ิประเทศ หรอื ลักษณะภูมิอากาศท่ีต่างกนั สิ่งเหลา่ นลี้ ว้ นเปน็ ปจั จยั ที่
ท�ำ ใหว้ ธิ กี ารในการจดั สรรแบง่ ปนั นา้ํ และกฎหมายทเี่ ขา้ มาควบคมุ สทิ ธใิ นการใชน้ า้ํ ในแตล่ ะทอ้ ง
ท่ีแตกต่างกัน เห็นได้จากตัวอย่างกฎหมายท่ีใช้ในประเทศสหรัฐอเมริกา เน่ืองด้วยขนาดเนื้อที่

* บทความนี้มีเนื้อหาบางส่วนเคยได้รับการตีพิมพ์แล้วในวิทยานิพนธ์ ณัฐสุดา รัตตมณี, “การควบคุม
สทิ ธกิ ารใชน้ าํ้ ของเจา้ ของทดี่ นิ รมิ ทางนาํ้ นอกเขตชลประทาน,” (วทิ ยานพิ นธม์ หาบณั ฑติ คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั
ธรรมศาสตร์ 2558)
† อาจารย์ประจำ�สาขากฎหมายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัย
ธรรมศาสตร์
1 The USGS Water Science School, “How much water is there on, in, and above the Earth?”
2 December 2016) <https://water.usgs.gov/edu/earthhowmuch.html> accessed 13 December 2017.
2 โปรดอา่ นเพ่มิ เติม Puretec Industrial Water, “What is Reverse Osmosis?”, (2017) < https://
puretecwater.com/reverse-osmosis/what-is-reverse-osmosis> accessed 13 December 2017.
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจนั ทร์

|  355  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ
ของประเทศครอบคลุมพื้นท่เี กอื บสิบล้านตารางกิโลเมตร ทำ�ให้ลกั ษณะภูมปิ ระเทศ ภมู ิอากาศ
ปริมาณและคณุ ภาพของทรัพยากรนาํ้ รวมถงึ วฒั นธรรม วิถีการดำ�รงชวี ติ ของคนในชาตแิ มจ้ ะ
อาศัยอยู่ในประเทศเดียวกันแต่เม่ืออยู่ห่างกันคนละพื้นที่สิ่งเหล่าน้ีก็จะแตกต่างกัน ส่งผลให้
การจัดสรรทรพั ยากรน้ําผ่านกฎหมายเรื่องกำ�หนดสทิ ธใิ นนาํ้ และสิทธใิ นการใชน้ า้ํ ท่ีแตกตา่ งกนั
ไปในแตล่ ะมลรฐั

โลกของเรา มีการพัฒนาระบบกฎหมายและกฎหมายเพ่ือใช้ในการจัดสรรน้ําและ
ควบคุมสิทธิการใช้นํ้าของภาคเอกชนและภาคมหาชนมาอย่างยาวนาน เริ่มตั้งแต่ในสมัยโรมัน
ที่มีการกำ�หนดสิทธิในนํ้า ส่งผลให้เอกชนสามารถซ้ือขายสิทธิในนํ้าดังกล่าวได้ในรูปแบบของ
ภาระจำ�ยอม (as hoc servitudes)3 หลังจากนั้นมนุษยก์ ็ได้พฒั นากฎหมายในเรื่องนี้มาอยา่ ง
ต่อเน่ืองทั่วทุกมุมโลก เกิดเป็นระบบกฎหมายกำ�หนดเก่ียวกับสิทธิในน้ําและการจำ�กัดสิทธิใน
นํ้าหลากหลายระบบ เช่น หลักกฎหมายน้ําตามระบบกฎหมายจารีตประเพณี หลักกฎหมาย
นํ้าในระบบอิสลาม หลักกฎหมายนํ้าในประเทศซีวิลลอว์ หรือหลักกฎหมายน้ําในประเทศ
คอมมอนลอว์ เป็นต้น4 โดยระบบกฎหมายเหล่าน้ีได้สะท้อนออกเป็นแนวคิดพื้นฐานในการ
ควบคุมสิทธิในการใช้น้ําท่ีสำ�คัญของโลกมากมาย ซึ่งหลักกฎหมายและแนวคิดพื้นฐานเหล่านี้
ต่อมาได้เป็นส่วนสำ�คัญในการร่างกฎหมายนํ้าและข้อกำ�หนดในการควบคุมสิทธิในการใช้นํ้า
ในประเทศตา่ ง ๆ ทัว่ โลกในเวลาต่อมา

หน่ึงในประเทศท่ีมีพัฒนาการด้านกฎหมายน้ําและควบคุมสิทธิการใช้นํ้ามาอย่าง
ยาวนานและมีประสิทธิภาพ คือประเทศสหรัฐอเมริกา แม้ว่าประเทศสหรัฐอเมริกาจะมีพื้นที่
ขนาดใหญแ่ ตเ่ รอื่ งดงั กลา่ วไมเ่ ปน็ อปุ สรรคในการพฒั นากฎหมายก�ำ หนดและควบคมุ สทิ ธใิ นการ
ใชน้ าํ้ ของคนในประเทศ โดยกฎหมายทก่ี �ำ หนดสทิ ธใิ นการใชน้ าํ้ ของคนในประเทศสหรฐั อเมรกิ า
นั้น แบ่งออกเป็นสองระดับ คือ กฎหมายมลรัฐ (State law) และกฎหมายแห่งสหพันธรัฐ

3 Dante A. Caponera, Principles of Water Law and Administration : National and
International (2nd edn, Taylor & Francis Group 1921-2003), p. 29.
4 Ibid., p. 59.
ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจันทร์

|  356  |

แนวคิดเกี่ยวกับการควบคุมสิทธิการใช้นํ้าของเอกชนจากทางนํ้าสาธารณะผิวดิน

(Federal law) โดยกฎหมายระดับสหพันธรัฐของรัฐบาลกลางจะเป็นการกำ�หนดหลักการ
กว้าง ๆ ในเร่ืองสิทธใิ นนา้ํ และการควบคุมการใช้นาํ้ ในภาพรวมของประเทศ แต่จะปลอ่ ยให้เป็น
อำ�นาจหน้าที่ของแต่ละมลรัฐที่จะต้องกำ�หนดรายละเอียดของกฎหมายในเรื่องสิทธิใช้นํ้าและ
การจัดสรรนํ้าในมลรฐั ของตนตอ่ ไป กฎหมายท่ใี ช้ควบคุมสทิ ธิการใชน้ า้ํ จึงมคี วามสอดคล้องกบั
ท้องท่ีนัน้ ๆ

ด้วยความน่าสนใจของกฎหมายประเทศสหรัฐอเมริกาในการกำ�หนดและจำ�กัดสิทธิ
ในการใชน้ าํ้ ของเอกชน ทง้ั ในเร่ืองของแนวคิดเบอื้ งหลังและววิ ัฒนาการในการพัฒนากฎหมาย
โดยเฉพาะในเรื่องการควบคุมสิทธิการใช้น้ําจากทางน้ําสาธารณะท่ีเป็นทางนํ้าผิวดิน ประกอบ
กับปัจจุบันประเทศไทยของเราได้มีความพยายามที่จะบัญญัติกฎหมายว่าด้วยการจัดการและ
ก�ำ หนดสทิ ธขิ องเอกชนในการใชท้ รพั ยากรนา้ํ จากทางนา้ํ สาธารณะในวตั ถปุ ระสงคท์ แี่ ตกตา่ งกนั
เชน่ กนั 5 บทความนจ้ี งึ มงุ่ ทจ่ี ะศกึ ษากฎหมายทเ่ี ขา้ มาควบคมุ สทิ ธขิ องเอกชนในการใชน้ าํ้ จากทาง
นํ้าสาธารณะที่อยู่ผิวดินในประเทศสหรัฐอเมริกา จะเน้นในเร่ืองของกฎหมายควบคุมด้าน
ปริมาณน้ํา (จะไม่กล่าวถึงการควบคุมในเชิงคุณภาพ) โดยจะนำ�เสนอท้ังแนวคิดของระบบ
กฎหมายระดับสหพนั ธรัฐ (Federal law) และกฎหมายระดับมลรัฐ (State Law) ของประเทศ
สหรัฐอเมริกาเพื่อชี้ให้เห็นถึงลักษณะของกฎหมายมลรัฐท่ีมีความเฉพาะแตกต่างกันไปของ
แตล่ ะมลรฐั พรอ้ มกนั นจี้ ะน�ำ เสนอกฎหมายทใ่ี ชอ้ ยใู่ นประเทศไทยในปจั จบุ นั และน�ำ เสนอเนอ้ื หา
บางส่วนแหง่ รา่ งพระราชบัญญตั ทิ รพั ยากรน้าํ พ.ศ. .... ของประเทศไทย ทมี่ กี ารกำ�หนดถึงสทิ ธิ
ของเอกชนในการใช้นํ้าจากทางน้ําสาธารณะโดยเฉพาะนํ้าผิวดินและวิธีการในการควบคุมสิทธิ
การใช้นํ้าของเอกชนในวตั ถปุ ระสงค์ประเภทต่าง ๆ ที่แตกต่างกนั

บทความนี้ตั้งใจที่จะช้ีให้เห็นถึงวิวัฒนาการและกฎหมายท่ีควบคุมสิทธิในการใช้นํ้า
ของเอกชนทีใ่ ชใ้ นประเทศตา่ ง ๆ โดยเฉพาะประเทศสหรฐั อเมรกิ า ชีใ้ หเ้ ห็นถงึ ความจำ�เป็นและ
ประโยชนใ์ นการทภี่ าครฐั ควรบญั ญตั กิ ฎหมายเพอื่ ก�ำ หนดและควบคมุ สทิ ธขิ องเอกชนในการใช้
นา้ํ จากทางนา้ํ สาธารณะผวิ ดนิ ใหช้ ดั เจน ยง่ิ ในกรณขี องประเทศไทยทใี่ นปจั จบุ นั การควบคมุ สทิ ธิ
ในการใช้น้ําจากทางน้ําสาธารณะผิวดินบางประเภท เช่น การใช้นํ้าจากทางนํ้าที่อยู่นอกเขต
ชลประทานหรอื การใชน้ าํ้ จากทางนา้ํ หรอื แหลง่ นาํ้ ใตด้ นิ ทม่ี คี วามลกึ จากผวิ ดนิ ไมเ่ กนิ สบิ หา้ เมตร
ยงั ไมม่ กี ฎหมายเขา้ มาก�ำ กบั ควบคมุ สทิ ธกิ ารใชน้ า้ํ ดงั กลา่ วอยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ รวมไปถงึ การใช้

5 ปัจจุบัน ร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ํา พ.ศ. .... อยู่ในช้ันพิจารณาร่างพระราชบัญญัติของสภา
นิติบญั ญัติแห่งชาติ โปรดดู http://www.senate.go.th/w3c/senate/lawdraft.php
ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจนั ทร์

|  357  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ

น้ําจากแหล่งนํ้าสาธารณะดังกล่าวหากใช้เพื่อวัตถุประสงค์บางประการ เช่น อุตสาหกรรม
ก็ยังไม่มีกฎหมายกำ�หนดควบคุมสิทธิการใช้นํ้าของเอกชนให้แตกต่างออกจากการใช้นํ้าเพ่ือ
วัตถุประสงค์ในครวั เรือน

1. แนวคิดพื้นฐานเกี่ยวกับการกำ�หนดและควบคุมสิทธิการใช้นํ้า
ของโลก

1.1 แนวคิดด้งั เดิม

แนวคิดเกี่ยวกับการกำ�หนดและควบคุมสิทธิการใช้นํ้าในระบบกฎหมายท่ีใช้กันอยู่
ปัจจุบันมีให้เห็นอยู่หลากหลาย ทั้งในระบบกฎหมายอิสลาม กฎหมายฮินดู กฎหมายโซเวียต
กฎหมายคอมมอน์ลอว์และกฎหมายซีวิลลอว์ ซ่ึงระบบกฎหมายเหล่านี้ได้สะท้อนให้เห็นถึง
แนวคิดท่ีเก่ียวกับการกำ�หนดและควบคุมสิทธิในการใช้นํ้าอยู่เบ้ืองหลัง โดยอาจสรุปแนวคิด
พื้นฐานเก่ียวกับการกำ�หนดและควบคุมสิทธิการใช้น้ําที่ใช้อยู่ในโลกแบ่งออกได้ ห้าประเภท
ได้แก่ แนวคิดเจ้าของท่ีดินริมทางน้ํา แนวคิดผู้มีสิทธิยึดถือก่อน แนวคิดการอนุญาตโดยฝ่าย
ปกครอง แนวคดิ ก�ำ หนดใหน้ า้ํ เปน็ กรรมสทิ ธข์ิ องเอกชน และแนวคดิ ตามกฎหมายจารตี ประเพณ6ี

(1) แนวคิดเจ้าของท่ีดนิ รมิ ทางนํา้ (riparian right doctrine)
แนวคดิ นเี้ ปน็ การใหส้ ทิ ธกิ ารใชน้ าํ้ โดยอยบู่ นพนื้ ฐานทวี่ า่ เจา้ ของทด่ี นิ ทมี่ ที ดี่ นิ ตดิ
ทางนํ้าย่อมมีสิทธิบางประการเหนือกว่าเจ้าของที่ดินรายอ่ืนที่ไม่ได้อยู่ติดทางนํ้าในการใช้น้ําที่
อยู่ติดท่ีดินของตน7 เป็นแนวคิดด้ังเดิมในการกำ�หนดสิทธิในการใช้น้ําของเอกชน แนวคิดนี้
ได้รับการพัฒนามาตั้งแต่สมัยโรมัน สิทธิเจ้าของที่ดินริมทางน้ํานี้เป็นสิทธิในการใช้ประโยชน์
จากนาํ้ ในทางน้ําธรรมชาติเทา่ นนั้ ไม่ไดเ้ ป็นเจา้ ของกรรมสทิ ธใ์ิ นนํา้ อาจเรยี กไดว้ ่าเป็นสิทธิเก็บ
กนิ (usufructuary) หรอื สทิ ธใิ นการใชเ้ ทา่ นน้ั 8 สทิ ธกิ ารใชน้ า้ํ ของเจา้ ของทด่ี นิ รมิ ทางนา้ํ ประเภท

6 รายละเอยี ดโปรดดู ณัฐสุดา รตั ตมณ,ี “การควบคุมสิทธิการใช้นา้ํ ของเจ้าของท่ดี ินริมทางน้าํ นอกเขต
ชลประทาน” (วทิ ยานิพนธม์ หาบัณฑติ คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์ 2558) หนา้ 30-39.
7 Charles J. Mayers and A. Dan Tarlock, Water resource management : a coursebook
in law and public policy (second edn, New York : The foundation press, Inc. 1980) p. 52.
8 Steven Ferry, Environmental Law : example and explanations (second edn, New
York : Aspen Law & Business 2001) pp. 256-257.
ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

|  358  |

แนวคิดเกี่ยวกับการควบคุมสิทธิการใช้นํ้าของเอกชนจากทางนํ้าสาธารณะผิวดิน

นี้จะไม่เสียไปเนื่องด้วยเหตุท่ีเอกชนไม่ใช้สิทธิดังกล่าว แต่อาจเสียไปได้ด้วยเหตุอื่น ๆ เพราะ
การใช้เพือ่ วตั ถปุ ระสงค์ทีแ่ ตกต่างไป9

แนวคิดเจ้าของท่ีดินริมทางน้ําน้ีเป็นที่แพร่หลายในประเทศที่มีทรัพยากรนํ้าอยู่
ค่อนข้างมาก ไม่ต้องการการควบคุมท่ีเข้มงวด ซึ่งต่อมาแนวคิดนี้ได้รับการพัฒนาอย่างมาก
ในประเทศท่ีใช้ระบบกฎหมายคอมมอน์ลอว์ ซ่ึงสามารถแยกการพัฒนาแนวคิดเจ้าของที่ดิน
ริมทางนํ้าในประเทศที่ใช้ระบบคอมมอน์ลอว์ได้เป็นสองแนว คือแนวคิดนํ้าไหลตามธรรมชาติ
ของประเทศอังกฤษ (the English rule of natural flow) และแนวคิดการใชน้ ้าํ อยา่ งสมเหตุ
สมผลของประเทศสหรฐั อเมริกา (the American rule of reasonable use) ทั้งสองแนวตา่ ง
มาจากพ้ืนฐานที่เจ้าของที่ดินริมทางนํ้าไม่อาจเป็นเจ้าของน้ําในทางนํ้าได้ มีเพียงสิทธิในการใช้
น้ําอยา่ งสทิ ธเิ ก็บกนิ เท่าน้ัน10

(2) แนวคิดผมู้ สี ทิ ธยิ ดึ ถือก่อน (prior appropriation doctrine)
เปน็ หลกั ทใ่ี หค้ วามส�ำ คญั กบั สทิ ธขิ องผมู้ ากอ่ น ทง้ั นี้ ใหส้ ทิ ธใิ นการใชน้ าํ้ กบั ผทู้ ม่ี า
ก่อนโดยมองว่านํ้าเป็นทรัพย์ไม่มีเจ้าของ (res nullius) จนกว่าจะมีผู้ใดเข้ายึดถือและใช้
ประโยชน์11 กล่าวคือใครยึดถือก่อนก็เป็นผู้ได้สิทธิน้ันไป ดังนั้น เม่ือเอกชนรายใดเข้ามาใช้
ประโยชนจ์ ากการใชน้ ํา้ จากทางน้ํากอ่ น เคยมสี ิทธเิ พียงไรกย็ งั คงมีสิทธิเพยี งนน้ั ตอ่ ไป แมต้ อ่ มา
จะมีผู้มาใช้นํ้าจากทางนํ้าสายเดียวกันนั้นและทำ�ให้ปริมาณนํ้าลดน้อยลงไป ในระบบนี้จะ
คมุ้ ครองผทู้ ใี่ ชส้ ทิ ธใิ นการชกั นา้ํ ล�ำ ดบั กอ่ นจะตอ้ งไมเ่ สยี สทิ ธใิ นนาํ้ ไป ระบบผมู้ สี ทิ ธยิ ดึ ถอื กอ่ นน้ี
ใหค้ วามสำ�คญั กบั ผ้ทู มี่ าก่อน หรอื “First in time, first in right”12
อย่างไรก็ตาม การใช้นํ้าตามแนวคิดผู้มีสิทธิยึดถือก่อนน้ี จะต้องเป็นไปตาม
หลกั การใชน้ าํ้ อยา่ งเกดิ ประโยชน์ (beneficial use) ทงั้ นไี้ มว่ า่ จะเปน็ การใชน้ าํ้ เพอ่ื วตั ถปุ ระสงค์
ในครัวเรือน การใช้น้ําในชุมชน การเกษตรกรรม หรือภาคอุตสาหกรรมก็จะต้องเป็นไปตาม
หลกั การใช้อยา่ งเกดิ ประโยชน์ทงั้ สิน้ โดยหลกั การนรี้ วมไปถงึ จะตอ้ งเปน็ การใชน้ ํ้าอย่างสมเหตุ

9 Stuart L. Somach, Natural Resources Law Handbook (Maryland : Government Institutes
1991)
10 Tarlock, Water resource management : a coursebook in law and public policy, pp.
52-53.
11 Ludwik A. Teclaff, “Private Water Rights in France and in the Eastern United States”
(1962) 11 The American Journal of Comparative Law 560, p. 560.
12 Ferry, Environmental Law : example and explanations, p. 265.
ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจนั ทร์

|  359  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ

สมผลด้วย13
(3) แนวคดิ การอนญุ าตโดยฝา่ ยปกครอง (administrative permit system)
เป็นแนวคิดท่ีเกิดขึ้นจากการคำ�นึงถึงวัตถุประสงค์ของการใช้น้ําของมนุษย์ท่ี

เปลี่ยนแปลงไป ปริมาณทรพั ยากรนา้ํ สะอาดเรมิ่ มีจำ�กัดมากขนึ้ ในขณะท่ีประชากรโลกมีอัตรา
เพิ่มขน้ึ เรื่อย ๆ ประกอบกับปจั จยั อน่ื ๆ สง่ ผลให้เหน็ ถึงความจ�ำ เป็นที่รฐั จะต้องเขา้ มาควบคุม
การใชน้ า้ํ ของเอกชน โดยเฉพาะการใชน้ า้ํ ทกี่ ระทบตอ่ สาระส�ำ คญั ของนา้ํ หรอื การใชน้ า้ํ ในปรมิ าณ
มาก ๆ ควรที่จะต้องขออนุญาตจากรัฐ เพื่อให้รัฐสามารถเข้ามาควบคุมให้ทรัพยากรน้ํามีใช้
ได้อย่างท่ัวถึงและเป็นธรรม แนวคิดการอนุญาตโดยฝ่ายปกครองน้ีคือ การฝากอำ�นาจในการ
จดั การทรพั ยากรนา้ํ ทง้ั หมดไวใ้ นมอื ของฝา่ ยบรหิ ารของรฐั โดยมองวา่ นาํ้ เปน็ ทรพั ยท์ ปี่ ระชาชน
มไี วเ้ พ่อื ใชร้ ่วมกนั (res communis) ไมอ่ าจเป็นทรัพยข์ องเอกชนรายหนึ่งรายใดได1้ 4

(4) แนวคิดกำ�หนดให้นํ้าเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชน (declarations of
private ownership of water)

เป็นแนวคิดที่กำ�หนดให้เอกชนมีกรรมสิทธิ์ในนํ้าและทางน้ําได้ โดยรับรองให้
สิทธิแก่เจ้าของท่ีดินที่อยู่ใกล้แหล่งน้ําหรือมีแหล่งนํ้าอยู่ในท่ีดินตนมีสิทธิแต่เพียงผู้เดียวในการ
ใชป้ ระโยชนจ์ ากแหล่งนา้ํ ดังกลา่ ว แนวคดิ นเ้ี ปน็ การรับแนวคิดมาจากกฎหมายโรมัน15 ปจั จุบัน
ในกฎหมายสมยั ใหมแ่ มจ้ ะมกี ารรบั แนวคดิ ก�ำ หนดใหน้ า้ํ เปน็ กรรมสทิ ธขิ์ องเอกชน แตก่ ม็ ไิ ดเ้ ปน็
สิทธิเด็ดขาดของเอกชนรายนั้นอีกต่อไป หากการใช้นํ้าจากแหล่งน้ําดังกล่าวของเอกชนก่อให้
เกิดความเสียหายกับแหล่งน้ําอื่นที่เป็นของส่วนรวมแล้ว รัฐสามารถใช้อำ�นาจเข้าแทรกแซง
จดั การการใชน้ ํ้าแหลง่ น้ําดงั กลา่ วของเอกชนได้ รวมถงึ การเวนคนื ที่ดนิ จากเอกชน16

(5) แนวคดิ ตามกฎหมายจารีตประเพณ ี
แนวคิดเรื่องสิทธิในน้ําและการใช้น้ําตามระบบกฎหมายจารีตประเพณีนี้เกิดข้ึน
ในสงั คมระดบั ผใู้ ชน้ าํ้ (user’s level) มกี ารสบื ทอดกนั มาโดยปากตอ่ ปากเปน็ ระบบทเ่ี กดิ ขน้ึ เอง

13 Somach, Natural Resources Law Handbook, p. 208.
14 Teclaff, “Private Water Rights in France and in the Eastern United States”, p. 560.
15 Caponera, Principles of Water Law and Administration : National and International,
p. 66.
16 รงุ่ รตั นา เขยี วดารา, “กฎหมายเกย่ี วกบั การใชแ้ ละการอนรุ กั ษท์ รพั ยากรนาํ้ เพอ่ื แกไ้ ขปญั หาวกิ ฤตการณ์
ขาดแคลนนํ้าในประเทศไทย” (วทิ ยานิพนธม์ หาบัณฑิต คณะนิตศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั รามคำ�แหง 2544), น. 75.
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจนั ทร์

|  360  |

แนวคิดเกี่ยวกับการควบคุมสิทธิการใช้นํ้าของเอกชนจากทางนํ้าสาธารณะผิวดิน

โดยธรรมชาตเิ กดิ จากการตกลงระหวา่ งผใู้ ชน้ า้ํ ดว้ ยกนั เอง โดยจะเปน็ การก�ำ หนดเกยี่ วกบั สถานะ
และสทิ ธใิ นนาํ้ สทิ ธใิ นการบรหิ ารจดั การและผนั นาํ้ วธิ กี ารระงบั ขอ้ พพิ าทระหวา่ งผใู้ ชน้ า้ํ ในระดบั
ผใู้ ชน้ าํ้ ดว้ ยกนั เอง และมกี ารตง้ั ฝา่ ยบรหิ ารจดั การนา้ํ ตามจารตี ประเพณี ระบบหรอื แนวคดิ นมี้ กั
จะเกิดข้นึ ในสงั คมหรือชมุ ชนที่ผ้ใู ช้นา้ํ รจู้ กั กนั ด1ี 7

1.2 แนวคิดใหมเ่ กย่ี วกบั การก�ำ หนดและควบคุมสิทธิการใช้น้ํา

ในอดีตนั้นแนวคิดพ้ืนฐานเกี่ยวกับสิทธิการใช้นํ้ารัฐต่าง ๆ ท่ัวโลกสามารถจัดการ
ควบคมุ และจดั สรรนาํ้ ใหเ้ อกชนมใี ชอ้ ยา่ งเพยี งพอได้ หากแตเ่ มอื่ พจิ ารณาสถานการณโ์ ลกปจั จบุ นั
ปัจจัยและสภาพแวดล้อมต่าง ๆ เปล่ียนไปอย่างมาก ทำ�ให้บ่อยครั้งน้ําไม่เพียงพอต่อความ
ต้องการของประชาชน สหประชาชาติเล็งเห็นถึงปัญหาดังกล่าวจึงได้จัดทำ�วิจัยและเสนอแนะ
ให้มกี ารจดั ทำ�กฎหมายนาํ้ ขึ้นเพื่อ กำ�หนดสทิ ธใิ นนาํ้ ให้ชัดเจน ก�ำ หนดใหม้ ีการควบคุมสิทธกิ าร
ใช้น้ําของเอกชนโดยการข้ึนทะเบียน หรือใช้ระบบอนุญาต18 และพึงจัดลำ�ดับความสำ�คัญของ
การใช้นา้ํ แต่กย็ ังคงรบั รองในแนวคดิ สิทธิการใชน้ ํา้ ด้งั เดมิ อาจกล่าวไดว้ า่ แนวคิดใหมเ่ กยี่ วกบั
การก�ำ หนดและควบคุมสิทธิการใช้น้ํามดี ังนี้

(1) การข้ึนทะเบียน
ในทางทฤษฎรี ะบบการขนึ้ ทะเบยี น (registration system) เปน็ การประกาศให้
เหน็ ถงึ อ�ำ นาจของสทิ ธเิ อกชนแตล่ ะราย ในขณะทรี่ ะบบอนญุ าตเปน็ การแสดงอ�ำ นาจทร่ี ฐั มเี หนอื
ประชาชน สิทธิของเอกชนที่ได้ข้ึนทะเบียนไว้ก่อนน้ันจะปรากฏอยู่ในทะเบียนของรัฐ จึงเป็น
ประโยชนแ์ กเ่ อกชนในการใชส้ ทิ ธทิ มี่ กี ารรบั รองสทิ ธขิ องผทู้ มี่ อี ยกู่ อ่ นในเอกสารราชการ ในแถบ
รัฐภาคตะวันตกของประเทศสหรัฐอเมริกาที่นิยมใช้แนวคิดผู้มีอำ�นาจยึดถือก่อนจึงนิยมนำ�
ระบบขึ้นทะเบยี นไปใช้ เปน็ การรับรองและยนื ยนั สทิ ธิท่มี ีอยูก่ อ่ นแล้วของเอกชนแตล่ ะรายให้มี
อยตู่ อ่ ไป19

17 Caponera, Principles of Water Law and Administration : National and International,
pp. 66-67.
18 United Nations, Guidelines for the Drafting of Water Codes : general principles
and legislative examples (New York : United Nations 1973), pp. 37-40.
19 Ibid, p. 39.
ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

|  361  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ

(2) ระบบอนุญาต
ในปจั จบุ นั เกอื บทกุ ประเทศทว่ั โลก มกี ารบญั ญตั คิ วบคมุ สทิ ธกิ ารใชน้ า้ํ โดยจะตอ้ ง
ไดร้ ับอนุญาตจากรฐั ในการใช้ประโยชนใ์ นนํ้าสาธารณะ หรอื ระบบอนญุ าต (licensing system
or permit system) โดยทว่ั ไประบบอนญุ าตมกั นำ�มาใชใ้ นการควบคมุ การใชน้ าํ้ ของเอกชนราย
ใหมท่ เ่ี กดิ ขน้ึ หลงั กฎหมายเกย่ี วกบั นาํ้ ไดจ้ ดั ท�ำ ขน้ึ เปน็ ลายลกั ษณอ์ กั ษรแลว้ 20 รฐั จะท�ำ หนา้ ทเ่ี ปน็
ผู้อนุญาตและควบคุมการใช้น้ํา ซ่ึงมีข้อดีในแง่การวางแผนบริหารจัดการนํ้าในอนาคต
เพราะรัฐเป็นผู้มีอำ�นาจ ส่วนประเภทของนํ้าที่พึงต้องได้รับอนุญาตและถ้อยคำ�ท่ีสื่อถึงระบบ
อนุญาตในแต่ละประเทศน้ันอาจแตกต่างกัน บางประเทศอาจใช้ถ้อยคำ�ว่าเป็นการให้สิทธิ
(authorization) ใบอนุญาต (licenses) ใหเ้ ช่า (leases) สิทธิในน้ํา (water right) หรอื สทิ ธใิ น
การใชน้ ้าํ (water use right) ซง่ึ ตา่ งก็เป็นระบบอนญุ าต (permit system) ท้งั สนิ้ ท้งั นี้ ระบบ
การอนญุ าตครอบคลมุ ถงึ การใหส้ มั ปทาน (concession) ด้วย21
(3) การจัดล�ำ ดบั ความส�ำ คญั ของการใช้นาํ้
รฐั พงึ จดั ล�ำ ดบั ความส�ำ คญั ในการใชน้ า้ํ ทจ่ี ะกอ่ ใหเ้ กดิ ประโยชนส์ งู สดุ กบั ประชาชน
ค�ำ นงึ วา่ การใชน้ า้ํ เพอ่ื วัตถุประสงคใ์ ดควรให้มกี ารอนุญาตควบคุมหรอื คมุ้ ครองใหใ้ ชโ้ ดยสะดวก
การใชน้ าํ้ เพอ่ื การอุปโภคบริโภคนน้ั ควรไดร้ ับความส�ำ คญั เปน็ อันดับแรก ท้ังน้ี ไม่มคี วามจ�ำ เปน็
ต้องบัญญัติลำ�ดับความสำ�คัญในการใช้นํ้าในกฎหมายของรัฐ แต่ควรปล่อยให้เป็นอำ�นาจของ
ฝา่ ยบรหิ ารทจี่ ะก�ำ หนดและควบคมุ ภายหลงั เพอ่ื ใหส้ อดคลอ้ งกบั สถานการณ์ ล�ำ ดบั ความส�ำ คญั
ของการใชน้ าํ้ เพยี งประเภทเดยี วทพ่ี งึ ก�ำ หนดในกฎหมายคอื การใชน้ า้ํ เพอื่ อปุ โภคบรโิ ภคในครวั
เรอื นควรไดร้ ับการรบั รองให้เป็นลำ�ดบั แรก22

2. การควบคมุ สทิ ธกิ ารใชน้ า้ํ ของเอกชนจากทางนาํ้ สาธารณะผวิ ดนิ ใน
ประเทศสหรฐั อเมริกา

ประเทศสหรฐั อเมรกิ าเปน็ สหพนั ธรฐั (Federal Republic) หรอื รฐั รวม ประกอบดว้ ย
รัฐ 50 รฐั มหี นง่ึ รัฐบาลกลางสหรฐั และหนง่ึ รฐั สภากลาง ในขณะทีแ่ ต่ละมลรฐั ก็มรี ฐั บาลและมี

20 Ibid, p. 40.
21 Caponera, Principles of Water Law and Administration : National and International,
p.141.
22 Ibid, pp. 147-148.
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

|  362  |

แนวคิดเกี่ยวกับการควบคุมสิทธิการใช้นํ้าของเอกชนจากทางนํ้าสาธารณะผิวดิน

สภาทม่ี อี �ำ นาจในการบญั ญตั กิ ฎหมายเพอ่ื ใชบ้ งั คบั ในพนื้ ทม่ี ลรฐั ของตนเอง อ�ำ นาจในการบรหิ าร
จดั การทรพั ยากรตา่ ง ๆ รวมถงึ ทรพั ยากรนา้ํ นน้ั จะเปน็ ความรว่ มมอื กนั ระหวา่ งรฐั บาลกลางและ
รฐั บาลมลรฐั ในการจดั การ โดยกฎหมายนา้ํ แหง่ สหพนั ธรฐั จะใชบ้ งั คบั กบั พนื้ ทแ่ี ละคนทง้ั ประเทศ
เป็นแบบเดียวกัน โดยแต่ละภูมิภาคอาจมีการปรับเปล่ียนในส่วนของข้อบังคับโดยหน่วยงาน
ผู้ใช้บงั คบั กฎหมายเพอ่ื ให้สอดคล้องกับภมู ิภาคนั้น ๆ ในบางส่วน23 ในขณะทก่ี ฎหมายนํา้ ระดับ
มลรฐั จะแตกตา่ งกนั ออกไปแลว้ แตล่ ะมลรฐั ทง้ั นบ้ี ญั ญตั ขิ น้ึ เพอ่ื ใหส้ อดคลอ้ งกบั สภาพภมู ปิ ระเทศ
ภูมิอากาศ ปริมาณนาํ้ ฝนในแหลง่ นํา้ ในมลรัฐน้ัน ๆ และปจั จัยอน่ื ๆ

2.1 หลักกฎหมายนาํ้ แหง่ สหพนั ธรัฐ (Federal water law principles)

เมือ่ พิจารณาถึงกฎหมายท่ใี ห้อ�ำ นาจรัฐบาลกลาง (federal government) มอี ำ�นาจ
ในการบริหารจัดการเก่ียวกับทรัพยากรนํ้าจะพบว่า อำ�นาจเหล่านั้นได้รับการบัญญัติไว้ใน
รฐั ธรรมนญู แหง่ สหรฐั อเมรกิ าในสว่ นทว่ี า่ ดว้ ยการพาณชิ ย์ (Commerce clause) เรอ่ื งทรพั ยส์ นิ
(Property clause) เรอื่ งสวสั ดกิ ารโดยท่ัวไป (General Welfare clause) และในเรื่องสนธิ
สัญญาและสัญญาระหว่างมลรัฐ (Treaty and Compact clauses)24

อ�ำ นาจรฐั บาลกลางในการจดั การเรอ่ื งเกยี่ วกบั ทรพั ยากรนา้ํ ทก่ี ลา่ วไวใ้ นดา้ นพาณชิ ย์
นั้นกำ�หนดไว้ว่า “ให้รัฐสภามีอำ�นาจท่ีจะวางระเบียบควบคุมการพาณิชย์กับต่างประเทศและ
ระหว่างรัฐท้ังหลายและกับอินเดียนเผ่าต่าง ๆ”25 ข้อความน้ีถูกตีความว่าเป็นการให้อำ�นาจ
รัฐบาลกลางสหรัฐมีสิทธิในการรักษาสิทธิ (pre-emptive right) ในการควบคุมน้ําในการเดิน
เรือ (navigable waters) ทางนา้ํ สาขาทีไ่ มใ่ ชเ่ พื่อการเดนิ เรอื แต่เป็นส่วนหน่งึ ของนา้ํ ในการเดิน
เรอื (non-navigable tributaries of navigable waters) และนา้ํ ระหวา่ งประเทศ (interstate
waters) ที่ซ่ึงมีการขายปลาในเชิงพาณิชย์ระหว่างประเทศ หรือมีการใช้เพ่ือการขายแบบ
อตุ สาหกรรมระหว่างประเทศ26

ในบทบัญญัติที่เกี่ยวกับเร่ืองทรัพย์สินน้ัน รัฐธรรมนูญกำ�หนดไว้ว่า “ใหรัฐสภามี
อาํ นาจทจ่ี ะจดั การบญั ญตั กิ ฎและขอ บงั คบั ทจ่ี าํ เปน เกย่ี วกบั ดนิ แดนหรอื ทรพั ยส นิ อนื่ ๆ อนั เปน

23 Ibid, p. 122.
24 Ibid, p. 123.
25 U.S. Constitution, Article I, Section 8, clause 3.
26 Caponera, Principles of Water Law and Administration : National and International,
p. 123.

ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจนั ทร์

|  363  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ

ของสหพันธรัฐและส่วนใดส่วนหนึ่งของรัฐธรรมนูญน้ีจะถูกตีความใหเปนผลเสียหายแกการ
อา งสิทธิใด ๆ ของสหพันธรัฐหรอื ของรัฐใดรัฐหน่ึงโดยเฉพาะไมได” 27 บทบัญญตั ินท้ี ำ�ใหร้ ฐั บาล
กลางมอี �ำ นาจทีจ่ ะจัดการบริหารพืน้ ที่ ทรพั ยากรนาํ้ และทรพั ยากรอืน่ ๆ โดยเป็นผทู้ รงสทิ ธิที่
จะกำ�หนดทิศทางในการใช้ การขาย การปลอ่ ยเช่า หรอื การจัดการใด ๆ กบั ทรัพยส์ นิ เหล่านีใ้ น
ทางทีเ่ ป็นไปเพอ่ื ประโยชน์สาธารณะได2้ 8

ในบทบญั ญตั เิ กย่ี วกบั สนธสิ ญั ญาในรฐั ธรรมนญู ทเ่ี กยี่ วกบั การจดั การทรพั ยากรนา้ํ นนั้
รัฐธรรมนูญกำ�หนดให้ “ประธานาธิบดีมีอํานาจโดยคําแนะนําและความยินยอมของวุฒิสภาท่ี
จะทําสนธสิ ัญญา...”29 และในสว่ นสญั ญาน้ัน ก�ำ หนดหา้ มมลรฐั (State) เขา รวมขอ ตกลงหรือ
สัญญาใด ๆ กับมลรัฐอื่นหรือกับมหาอํานาจตางชาติโดยไมไดรับความยินยอมจากรัฐสภา30
ขอ้ ความสองสว่ นนถ้ี อื เปน็ การใหอ้ �ำ นาจรฐั บาลกลางและรฐั บาลแหง่ มลรฐั ในการทจ่ี ะจดั การกบั
ปญั หาการใช้นาํ้ ระหว่างประเทศและการใช้นํ้าระหวา่ งรฐั มลรัฐให้เปน็ ไปอย่างชอบธรรมและใช้
อยา่ งมีประสิทธภิ าพมากขน้ึ (equitably and effectively utilize)

โดยรฐั บาลกลางแหง่ สหพนั ธรฐั นไี้ ดเ้ ขา้ ไปเกย่ี วขอ้ งทงั้ ในทางตรงและทางออ้ มในเรอื่ ง
การใชแ้ ละการควบคมุ การใช้นาํ้ ส่วนใหญข่ องประเทศ หนึ่งในวธิ ีการท่รี ฐั บาลกลางเข้าไปมีสว่ น
ในการจัดการเร่ืองปริมาณน้ําของรัฐคือการดำ�เนินการตาม “หลักการสงวน (Reservation
Doctrine)” หลักการนีท้ ำ�ใหร้ ฐั บาลกลางมอี ำ�นาจในการท่จี ะสงวนทรัพยากรนา้ํ ทีถ่ กู ชักข้ึนมา
ใชจ้ ากทด่ี นิ ทไี่ ดเ้ วนคนื จากประชาชนและจากทดี่ นิ ทถ่ี กู ก�ำ หนดโดยวตั ถปุ ระสงคข์ องสหพนั ธรฐั
เป็นการเฉพาะ เชน่ พน้ื ท่ีในเขตอุทยานแหง่ ชาติ พื้นทปี่ า่ ไม้ พน้ื ที่สำ�หรับนนั ทนาการและหลบ
ภัยสำ�หรับสตั วป์ า่ หรือพนื้ ที่ส�ำ หรบั ตง้ั โรงงานไฟฟา้ เป็นตน้ โดยสทิ ธขิ องสหพันธรฐั เหนอื ท่ีดนิ
เหล่านี้จะไม่เสียไปเพราะเหตุที่ไม่ได้ใช3้ 1 ดังนั้นสิทธิในการควบคุมจัดการนํ้าในท่ีดินดังกล่าว
ข้างต้นก็จะอยู่ในอำ�นาจของรัฐบาลกลาง อย่างไรก็ตามกรณีนี้ก็ก่อให้เกิดปัญหาไม่น้อยในทาง
ปฏิบัติเนื่องด้วยแม้โดยหลักแต่ละมลรัฐจะมีอำ�นาจเหนือทรัพยากรนํ้าที่อยู่ในรัฐของตน แต่รัฐ

27 U.S. Constitution, Article IV, Section 3, clause 2.
28 Caponera, Principles of Water Law and Administration : National and International,
p. 123
29 U.S. Constitution, Article II, Section 2, clause 2.
30 Ibid., Article I, Section 10, clause 3.
31 Caponera, Principles of Water Law and Administration : National and International,
p. 124
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจนั ทร์

|  364  |

แนวคิดเกี่ยวกับการควบคุมสิทธิการใช้นํ้าของเอกชนจากทางนํ้าสาธารณะผิวดิน

เหล่านจี้ ะไมม่ สี ทิ ธิในท่ีดิน (proprietary rights) ทีไ่ ด้ถูกประกาศหรือกำ�หนดให้เป็นท่ีดินของ
รฐั บาลกลาง รวมถงึ มลรฐั เหลา่ นีจ้ ะไมม่ ีสิทธใิ นนาํ้ ท่ีไหลผ่านท่ดี ินเชน่ ว่าน้ดี ้วย ปัญหาทเ่ี กิดข้นึ
คือ เมือ่ พ้นื ที่สว่ นใหญข่ องมลรฐั บางมลรัฐเป็นท่ีดินของรฐั บาลกลาง ก็จะท�ำ ใหก้ ฎหมายน้ําทใ่ี ช้
บงั คับในมลรัฐน้นั ๆ บางครัง้ แทบไมอ่ าจเกดิ ขึ้นได้ในความเป็นจรงิ 32

จะเห็นได้ว่า แม้กฎหมายแห่งสหพันธรัฐจะกำ�หนดเร่ืองที่เข้าไปควบคุมจัดการเรื่อง
ทรพั ยากรนา้ํ ไวไ้ มม่ ากและไมก่ �ำ หนดในเรอื่ งรายละเอยี ดกต็ าม เพราะมองวา่ ควรเปน็ หนา้ ทข่ี อง
แต่ละมลรฐั ตอ้ งไปก�ำ หนดกฎหมายท่ีสอดคลอ้ งกบั มลรฐั ตนเอง แตจ่ ากท่ีกลา่ วขา้ งตน้ กจ็ ะเห็น
ไดว้ า่ กฎหมายแหง่ สหพนั ธรฐั ไดเ้ ขา้ ไปมสี ว่ นในการจดั การทรพั ยากรนา้ํ ในประเทศสหรฐั อเมรกิ า
อยไู่ มน่ อ้ ย

2.2 หลกั กฎหมายนาํ้ แหง่ กฎหมายมลรฐั (State water law principles)

ในสหรัฐอเมริกาสิทธิในการใช้น้ําถูกบัญญัติไว้ไม่เหมือนกับกฎหมายเกี่ยวกับ
การจัดการทรัพยากรประเภทอ่ืน ๆ ท่ีมักจะกำ�หนดกฎเกณฑ์ไว้ในกฎหมายแห่งสหพันธรัฐ
(Federal law) หากต้องการทราบถึงสิทธิในนํ้าของเอกชนในประเทศสหรัฐอเมริกาจึงจำ�เป็น
ตอ้ งไปพจิ ารณาจากเน้ือหากฎหมายแห่งมลรฐั น้ัน ๆ (State law) เนอื่ งด้วยขนาดของประเทศ
ทีก่ ว้างใหญ่ หลกั กฎหมายในเร่ืองน้ําทใ่ี ชก้ บั มลรัฐหนง่ึ ได้อยา่ งมปี ระสทิ ธิภาพอาจจะใชไ้ ดอ้ ย่าง
ไม่เหมาะสมหรือไม่สอดคล้องกับอีกมลรัฐหนึ่งก็ได้เป็นได้ และยังอาจขึ้นอยู่กับลักษณะ
ภมู ปิ ระเทศ ปรมิ าณนา้ํ ฝน สภาพภมู อิ ากาศ ภมู หิ ลงั ทางประวตั ศิ าสตรแ์ ตล่ ะมลรฐั ทแ่ี ตกตา่ งกนั
ทุกอย่างล้วนเป็นปัจจัยที่ต้องนำ�มาพิจารณาว่ามลรัฐนั้นควรใช้ระบบหรือหลักกฎหมายใดกับ
มลรัฐตน ระบบกฎหมายระดับมลรัฐที่กำ�หนดสิทธิในนํ้าและสิทธิในการใช้นํ้าของประเทศ
สหรัฐอเมริกา สามารถจำ�แนกได้เป็นสามระบบ ได้แก่ มลรัฐท่ีใช้ระบบเจ้าของท่ีดินริมทางน้ํา
มลรฐั ทใ่ี ชร้ ะบบผ้มู ีสิทธิยดึ ถอื ก่อน และมลรฐั ทใ่ี ชร้ ะบบผสม33

(1) ระบบเจ้าของท่ีดินริมทางน้าํ
ระบบเจา้ ของทด่ี นิ รมิ ทางนา้ํ (riparian water system) ของประเทศสหรฐั อเมรกิ า

32 Ibid.
33 Elise L. Larson, “In Deep Water : A Common Law Solution to the Bulk Water Export
Problem” (December 2011) 96 Minnesota Law Review 743, p. 744, see also Ferry, Environmental
Law : example and explanations, p. XV.
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจนั ทร์

|  365  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ

น้ัน เป็นการรับเอาแนวคิดมาจากกฎหมายน้ําของประเทศอังกฤษในแนวคิดเจ้าของที่ดินริม
ทางนา้ํ (riparian right doctrine) ทรี่ บั มาจากโรมนั แลว้ คอ่ ยพฒั นาผสานกบั สงั คมของประเทศ
สหรัฐอเมริกา โดยแนวคิดเจ้าของท่ีดินริมทางน้ําเดิมในประเทศอังกฤษเป็นไปตามหลักการน้ํา
ไหลตามธรรมชาติ (natural flow rule) ที่เปน็ ผลผลิตของยุคปฏิวตั อิ ุตสาหกรรม34 สว่ นระบบ
เจ้าของท่ีดินริมทางนํ้าในประเทศสหรัฐอเมริกานี้ ได้พัฒนาจากระบบของประเทศอังกฤษ
ขนึ้ เรอ่ื ย ๆ จนเกดิ เปน็ สทิ ธเิ จา้ ของทดี่ นิ รมิ ทางนาํ้ ทมี่ สี ทิ ธใิ ชป้ ระโยชนใ์ นนา้ํ และทางนา้ํ ได้ แตจ่ ะ
ต้องเปน็ ไปตามหลกั การใชน้ า้ํ อยา่ งสมเหตสุ มผล (reasonable use)

ระบบเจา้ ของทด่ี นิ รมิ ทางนาํ้ นจี้ ะใชก้ ารไดด้ ใี นบรเิ วณเขตรอ้ นชนื้ ซงึ่ สว่ นใหญจ่ ะ
เป็นรัฐแถบภาคตะวันออกของประเทศสหรัฐอเมริกาที่มีทรัพยากรนํ้ามาก ดังน้ันมลรัฐในแถบ
ภาคตะวันออกของแม่นํ้ามิสซิสซิปปีในประเทศสหรัฐอเมริกาเกือบทุกมลรัฐจะใช้ระบบเจ้าของ
ทดี่ นิ รมิ ทางน้ํา แต่ตั้งแตร่ ฐั มิสซิสซิปปี รฐั อารค์ ันซอ รัฐไอโอว่า และรัฐมิสซรู ีเป็นตน้ ไป ไปทาง
ด้านแถบภาคตะวนั ตกทัง้ หมดจะไมไ่ ด้ใชร้ ะบบเจา้ ของท่ีดนิ รมิ ทางนา้ํ 35

เดมิ แนวคดิ เจา้ ของทดี่ นิ รมิ ทางนา้ํ เปน็ สทิ ธทิ เี่ จา้ ของทดี่ นิ รมิ ทางนา้ํ มสี ทิ ธเิ ดด็ ขาด
(absolute right) ในการใช้นํ้าโดยไม่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้มีสิทธิใช้น้ํารายอื่น สามารถ
ชกั นา้ํ มาใชเ้ พอ่ื ประโยชนต์ นทไี่ มไ่ ดเ้ ปน็ ไปเพอ่ื วตั ถปุ ระสงคท์ างการคา้ หรอื เปน็ การใชใ้ นครวั เรอื น
ไดเ้ สมอ ต่อมาในช่วงตน้ ของศตวรรษที่ 20 สิทธเิ ดด็ ขาดในการใช้น้าํ เพอื่ การพาณิชยห์ รือไมใ่ ช่
การใช้ในครัวเรือนได้ถูกเปล่ียนให้ถูกจำ�กัดโดยหลักการใช้อย่างสมเหตุสมผล (reasonable
use)36

สิทธิของเจ้าของท่ีดินริมทางน้ํา (riparian right) เป็นสิทธิให้ผู้ใช้น้ําริมทางน้ํา
สามารถใช้น้ําได้อย่างไม่จำ�กัดโดยไม่ถูกรบกวนสิทธิจากการใช้สิทธิของเจ้าของท่ีดินริมทางนํ้า
ผู้อื่น แตข่ ณะเดียวกนั กม็ หี นา้ ทตี่ อ้ งไม่รบกวนสิทธิของผอู้ น่ื เช่นกัน (correlative duty) ถือเปน็
สิทธิท่ีเท่าเทียมกัน37 ท้ังน้ี โดยหลักเจ้าของท่ีดินริมทางน้ํามีหน้าท่ีต้องใช้นํ้าโดยต้องไม่ก่อให้

34 Jan G. Laitos, Natural resources law : case and materials (Minnesota : West Publishing
Co. 1985), p. 491.
35 Joseph L. Sax and Robert H. Abrams, Legal Control of Water Resources (Minnesota :
West Publishing Co. 1986), p. 154.
36 Ibid, p. 260. อ่านเพิ่มเติมโปรดดู ณัฐสุดา รตั ตมณ,ี วทิ ยานิพนธ์ นติ ิศาสตร์มหาบณั ฑติ มหาวิทยาลยั
ธรรมศาสตร์ เรือ่ งการควบคุมสทิ ธกิ ารใช้นา้ํ ของเจา้ ของทด่ี ินรมิ ทางนา้ํ นอกเขตชลประทาน, น. 46-54.
37 Laitos, Natural resources law : case and materials, p. 494.
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

|  366  |

แนวคิดเกี่ยวกับการควบคุมสิทธิการใช้นํ้าของเอกชนจากทางนํ้าสาธารณะผิวดิน

เกิดมลพิษ หรอื ปล่อยนํ้าเสยี ลงสู่ทางน้ํา38
ในเวลาตอ่ มา หลายมลรฐั ทเ่ี ดมิ นยิ มใชร้ ะบบเจา้ ของทด่ี นิ รมิ ทางนา้ํ ในการก�ำ หนด

สทิ ธิการใช้นา้ํ เพียงอย่างเดยี ว ไดร้ ับระบบอนญุ าต (permit system) หรือระบบอนญุ าตโดย
ฝ่ายปกรอง (administrative permit system) มาใช้ก่อเกิดข้ึนเป็นระบบอนุญาตในรัฐแถบ
ภาคตะวันออก (eastern permit systems)39 มลรัฐที่ใช้ระบบอนญุ าตนีเ้ ชน่ มลรัฐฟอร์ลิดา
แคนตกั กี้ อาคนั ซอ ไอโอวา่ นวิ ยอรก์ นวิ เจอรซ์ ี เปน็ ตน้ โดยแตล่ ะมลรฐั จะมกี ารบญั ญตั ลิ กั ษณะ
การอนุญาตท่ีแตกต่างกันไป แต่หลักการส่วนใหญ่จะประกอบไปด้วยการต้องยื่นเรื่องการขอ
อนุญาตใช้น้าํ ต้องระบสุ ถานที่ใช้ ปรมิ าณ อตั ราการไหลของน้ําทผ่ี ัน และอตั ราการไหลของน้ํา
ตามธรรมชาติในบริเวณน้ัน40 และเมื่อมีการอนุญาตแล้วข้อมูลดังกล่าว ก็จะถูกเก็บไว้ที่รัฐ
เพือ่ ใชเ้ ปน็ ขอ้ มูลในการวางแผนการบริหารจัดการนํา้ ตอ่ ไป ในระบบอนญุ าตนี้บางครงั้ เป็นการ
เพิ่มเติมหรือปรับเปล่ียนหลักการเดิมอย่างหลักการใช้น้ําอย่างสมเหตุสมผล หรือบางคร้ังอาจ
ก�ำ หนดไมอ่ นุญาตให้เจา้ ของท่ดี นิ ขายสทิ ธใิ นการใช้นาํ้ แยกจากทดี่ ินรมิ ทางนาํ้ เดิม41 ในบางคร้ัง
หน่วยงานรัฐอาจจัดลำ�ดับความสำ�คัญโดยพิจารณาจากวัตถุประสงค์ในการใช้น้ํา เช่น การใช้
นํา้ ในครวั เรือนควรไดร้ บั สทิ ธิกอ่ นการใชน้ า้ํ เพ่ือการชลประทานหรืออุตสาหกรรม โดยสว่ นใหญ่
มลรัฐท่ีใช้ระบบอนุญาตนี้จะกำ�หนดให้ผู้ใช้น้ําต้องเสียค่าใช้น้ําด้วยแต่ไม่ใช่จำ�นวนท่ีสูง แต่ท่ี
ตอ้ งเก็บกเ็ พอ่ื ใหก้ ารใช้นํา้ เปน็ ไปอยา่ งเกดิ ประโยชนจ์ ริง42

(2) ระบบผ้มู สี ิทธิยึดถอื ก่อน
ระบบผมู้ สี ทิ ธิยดึ ถือก่อน (prior appropriation system) หรืออาจถูกเรยี กใน
ชอื่ อนื่ ๆ เชน่ “natural or historic right,” “vested right,” “ancient right,” and “first
in time, is first in right.”43 ถือก�ำ เนดิ ข้นึ คร้ังแรกในแถบตะวนั ตกของประเทศสหรัฐอเมรกิ า
ในปี ค.ศ. 1855 จากคำ�พิพากษาของศาลสูงแห่งมลรัฐแคลิฟอร์เนีย (California Supreme

38 Ibid, p. 494.
39 William Goldfarb, Water law (Second edn, Michigan : Lewis Publishers, Inc. 1988),
p. 26.
40 Ibid, p. 27.
41 Laitos, Natural resources law : case and materials, p. 522.
42 Goldfarb, Water law p. 27.
43 Amnat Wongbandit, “Hydroelectric development on an International river : The
lower Mekong Basin” (Doctoral Dissertation, Osgood Hall Law School, York University 1989), p. 67.
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

|  367  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ
Court) ในคดี Irwin V. Phillips44 ได้ยกหลักเรื่องผู้มีสิทธิยึดถือก่อนไปใช้ในการตัดสิน
พิจารณาเรื่องระหว่างเอกชนผู้ทำ�เหมืองในการอ้างสิทธิการใช้นํ้าในท่ีดินสาธารณะ น่าจะเรียก
ได้ว่าคดีนี้ถือเป็นจุดเริ่มต้นการรับรองสิทธิของผู้มีสิทธิยึดถือก่อนมาไว้ในกฎหมายน้ํามากกว่า
เปน็ การถอื ก�ำ เนดิ ของระบบน4ี้ 5 ตอ่ มาในปี 1876 รฐั โคโรลาโดเปน็ รฐั แรกในประเทศสหรฐั อเมรกิ า
ทไ่ี ดร้ บั ระบบผมู้ สี ทิ ธยิ ดึ ถอื กอ่ นมาบญั ญตั ไิ วใ้ นรฐั ธรรมนญู ของรฐั ในการก�ำ หนดเรอื่ งสทิ ธใิ นนาํ้ 46
โดยใชเ้ พยี งระบบผมู้ สี ทิ ธยิ ดึ ถอื กอ่ นโดยไมน่ �ำ แนวคดิ เจา้ ของทดี่ นิ รมิ ทางนาํ้ มาพจิ ารณาเลย ท�ำ ให้
อาจเรยี กรัฐอ่นื ๆ ทใี่ ชร้ ะบบตามแบบอย่างรฐั โคโรลาโดว่าเปน็ รัฐที่ใช้แนวคดิ โคโรลาโด (Colo-
rado doctrine)47

ในประเทศสหรัฐอเมริกา ระบบผู้มสี ทิ ธิยดึ ถือกอ่ นน้ี ถกู ใช้อยา่ งกวา้ งขวางและ
ได้รับการพฒั นาเป็นอย่างมากในมลรัฐทมี่ ภี ูมิอากาศค่อนขา้ งแห้งแล้ง หรือกึง่ แหง้ แลง้ ซ่ึงสว่ น
ใหญ่จะอยู่ในแถบภาคตะวันตกของทวีปอเมรกิ าเหนอื มีปรมิ าณนาํ้ นอ้ ย และเนือ่ งดว้ ยในเวลา
ต่อมาประเทศสหรฐั อเมริกากำ�หนดอย่างเข้มงวดให้นาํ้ เป็นทรัพย์สนิ ของรฐั (public domain)
สง่ ผลใหใ้ นเวลานนั้ หลายรฐั จงึ เลอื กใชร้ ะบบผมู้ สี ทิ ธยิ ดึ ถอื กอ่ น49 เชน่ ในรฐั ไวโอมงิ (Wyoming)49
ซ่งึ ต้ังอยใู่ นภาคตะวันตกเฉียงเหนือของอเมริกา หรือรัฐนอร์ทดาโคตา50 รัฐนิวเม็กซโิ ก51 และรัฐ
ยทู า่ 52

ต่อมา เพื่อให้เกิดการแบ่งปันน้ําและสิทธิการใช้น้ําที่เป็นธรรมระหว่างเอกชน
ในรัฐที่เคยใช้ระบบผู้มีสิทธิยึดถือเพียงอย่างเดียว จึงได้มีการรับระบบอนุญาต (permit
systems) หรือระบบอนญุ าตโดยฝา่ ยปกครอง (administrative permit system) มาใช้ การ
เปลี่ยนแปลงนี้เกิดขึ้นครั้งแรกในช่วงปลายศตวรรษท่ี 19 และใช้เวลาในการวางรากฐานถึง

44 Irwin V. Phillips, 5 Cal. 140 (1855) .
45 Reed D. Benson, “Alive but irrelevant : The prior appropriation doctrine in today’s
western water law” (2012) 83 University of Colorado Law Review p. 676 (2012) .
46 Colorado Constitution. Art.XVI.
47 Goldfarb, Water law, pp. 32-33.
48 Ferry, Environmental Law : example and explanations, p. 265.
49 Wyoming's Constitution Art. VIII
50 North Dakota Constitution an. XI, § 3; North Dakota Central Code § 61-01-01.
51 New Mexico Constitution an. XVI, § 2.
52 Utah Code Ann § 73-1-1 (1), (3) .
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจนั ทร์

|  368  |

แนวคิดเกี่ยวกับการควบคุมสิทธิการใช้นํ้าของเอกชนจากทางนํ้าสาธารณะผิวดิน

50 ป5ี 3 จนกระท้งั เกดิ เป็นระบบอย่างในปัจจุบนั เป็นการถา่ ยโอนอ�ำ นาจในการบรหิ ารจัดการ
น้ําจากองค์กรศาล มาสู่องค์กรผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญเรื่องน้ํา เหตุผลมาจากปัญหาต่าง ๆ
เชน่ การขาดระบบบนั ทกึ สทิ ธใิ นนา้ํ ทเ่ี ปน็ สว่ นกลาง ขอ้ มลู ของผใู้ ชน้ าํ้ บางรายไมไ่ ดถ้ กู บนั ทกึ เขา้
สู่ระบบ ในบางคร้ังแม้มีการบันทึกสิทธิของผู้ใช้น้ํากับหน่วยงานราชการแล้ว แต่ข้อมูลกลับ
ไม่ชัดเจนเนื่องจากเป็นแบบฟอร์มของศาล การทำ�งานของหน่วยงานรัฐท่ีขาดความน่าเช่ือถือ
เนอื่ งดว้ ยผลจากขอ้ มลู การใชน้ า้ํ ของเอกชนทไ่ี มช่ ดั เจนท�ำ ใหบ้ างครงั้ ตอ้ งปดิ ประตนู า้ํ เพอื่ กกั เกบ็
นํ้าไว้ทำ�ให้ประชาชนเดือดร้อน อีกทั้งยังมีปัญหาในส่วนของคำ�วินิจฉัยหรือคำ�พิพากษาของ
ศาลทเี่ ปน็ การพพิ ากษาคดใี นสว่ นแพง่ สามารถพพิ ากษาคดใี หม้ ผี ลยอ้ นหลงั กำ�หนดสทิ ธใิ หเ้ อกชน
ใหม้ สี ทิ ธยิ อ้ นไปตงั้ แตแ่ รก ซงึ่ อาจขดั ขวางการพฒั นาอนื่ ๆ ทไี่ มอ่ าจทราบค�ำ พพิ ากษาวา่ จะตดั สนิ
ไปในทศิ ทางใดแต่แรกได้54 เป็นตน้

(3) ระบบผสม
ระบบผสม (dual system or hybrid system) เปน็ ระบบทรี่ บั ทั้งระบบเจา้ ของ
ท่ีดินริมทางน้ําและระบบผู้มีสิทธิยึดถือก่อนมาไว้ด้วยกัน เป็นกรณีที่มลรัฐเดิมใช้ระบบเจ้าของ
ท่ีดินริมทางนํ้าแต่ต่อมาได้รับแนวคิดผู้มีสิทธิยึดถือก่อนมาใช้ด้วย กรณีดังกล่าวนี้เกิดข้ึน
คร้ังแรกในมลรัฐแคลิฟอร์เนีย ระบบผสมจึงอาจเรียกได้อีกอย่างว่า แนวคิดแคลิฟอร์เนีย
(California doctrine)55 มลรัฐสว่ นใหญท่ ใี่ ชร้ ะบบนจี้ ะเป็นมลรัฐท่มี ีภมู อิ ากาศแบบกึง่ แห้งแล้ง
แต่ก็ยังพอมีฝนตกบ้างไม่แห้งแล้งเท่าแถบรัฐในภาคตะวันตกท่ีใช้ระบบผู้มีสิทธิยึดถือก่อน
เพยี งอยา่ งเดยี ว หากเกดิ ความขดั แยง้ ระหวา่ งผใู้ ชน้ า้ํ เจา้ ของทดี่ นิ รมิ ทางนาํ้ กบั ผมู้ สี ทิ ธยิ ดึ ถอื กอ่ น
ในทางปฏิบัติของมลรัฐจะเปลี่ยนจากสิทธิเจ้าของที่ดินริมทางนํ้ามาพิจารณาตามหลักระบบ
ผู้มีสิทธิยึดถือก่อน โดยพิจารณาว่าเอกชนผู้ใช้น้ํารายใดเป็นผู้เข้าถึงสิทธิการใช้นํ้าจากทางน้ํา
สาธารณะดงั กลา่ วกอ่ นกนั 56 ระบบผสมนเ้ี ปน็ การเรยี กรอ้ งใหเ้ อกชนตอ้ งใชป้ ระโยชนจ์ ากนาํ้ ตาม
ความเปน็ จริงจึงจะสามารถมสี ิทธไิ ด้
ภายใต้ระบบผสมหรืออาจเรียกอีกอย่างว่าระบบการอนุญาตโดยฝ่ายปกครองน้ี
เอกชนผู้ใช้น้ําแต่ละรายมีหน้าท่ีต้องกรอกรายละเอียดเก่ียวกับการใช้น้ําของตนในแบบฟอร์ม

53 Tarlock, Water resource management : a coursebook in law and public policy, p. 167.
54 Ibid., pp. 167-168.
55 Goldfarb, Water law, p. 33.
56 Ferry, Environmental Law : example and explanations, p. 269.
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจันทร์

|  369  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ

ของรฐั เพอื่ ขออนญุ าตใชน้ า้ํ ใน ลกั ษณะเดยี วกนั กบั การประกาศสทิ ธขิ องตน (notice) ตามระบบ
ผมู้ สี ทิ ธยิ ดึ ถอื กอ่ นและ ตอ้ งบอกกลา่ วการใชน้ า้ํ ไปยงั ผใู้ ชน้ าํ้ รายอนื่ รวมถงึ จะตอ้ งมกี ารใชน้ าํ้ จรงิ
และทสี่ ำ�คัญจะต้องเปน็ การใช้น้าํ ให้เกิดประโยชน์ (beneficial use)57

ในมลรฐั ทใ่ี ชร้ ะบบผสมหรอื ระบบอนญุ าตสว่ นใหญจ่ ะก�ำ หนดปรมิ าณนาํ้ ขน้ั ตา่ํ ท่ี
จ�ำ เปน็ จะต้องขออนุญาต โดยมักกำ�หนดเป็นปริมาณน้ําทใ่ี ชเ้ ปน็ แกลลอนต่อวนั (gallons per
day- gpd) ในมลรฐั แมสซาชเู ซตส์ถือเปน็ ตวั อย่างมลรฐั ทใี่ ชร้ ะบบผสม มสี ภาพเปน็ มลรฐั ท่อี ยู่
ในแถบภาคตะวันออกซ่ึงค่อนข้างมีทรัพยากรนํ้ามาก ในปี 1985 จึงได้มีการตรากฎหมาย
เกี่ยวกับการชกั นํา้ มาใช้เพ่ือใหส้ อดคล้องกับแผนการบรหิ ารจดั การนา้ํ บทบัญญัตไิ ด้กำ�หนดขึ้น
โดยเน้นการควบคุมเรือ่ งการชกั นาํ้ มาใชเ้ กินกว่า 100,000 gpd เป็นต้น การอนญุ าตการใชน้ ํ้า
ในรฐั แมสซาชูเซตสแ์ บ่งออกเป็นสองประเภท อันไดแ้ ก่ประเภทท่ีหนงึ่ เป็นการใชน้ ้าํ ที่ใชม้ ากอ่ น
มกี ารประกาศใชก้ ฎหมายในปรมิ าณทก่ี ฎหมายก�ำ หนดใหต้ อ้ งขออนญุ าต เอกชนสามารถมาขอ
จดทะเบียนกับหน่วยงานของรัฐได้ทันที แต่จะต้องปรากฏข้อเท็จจริงว่ามีการใช้นํ้ามาตลอด
หา้ ปกี ่อนที่มีการประกาศใชก้ ฎหมาย (ค.ศ. 1981-1985) การขอจดทะเบียนกฎหมายกำ�หนด
ใหต้ อ้ งดำ�เนินการให้เสรจ็ ภายในสามปีและ การจดทะเบยี นนจ้ี ะมผี ล 10 ปี หากไมด่ �ำ เนนิ การ
ในเวลาทก่ี �ำ หนดเอกชนนนั้ จะตอ้ งไปขอจดทะเบยี นการใชน้ า้ํ แบบประเภททสี่ อง การจดทะเบยี น
ประเภทที่สองเป็นการขออนุญาตใช้นํ้าของเอกชนผู้ใช้นํ้ารายใหม่หลังกฎหมายประกาศใช้
การอนุญาตจะต้องได้รับการพิจารณาจากหน่วยงานของรัฐก่อน โดยท่ัวไปใบอนุญาตจะมีผล
20 ปี แตก่ ็อาจก�ำ หนดใหน้ อ้ ยกวา่ เวลาดังกล่าวได้58

3. การควบคมุ สทิ ธกิ ารใชน้ า้ํ ของเอกชนจากทางนา้ํ สาธารณะผวิ ดนิ ใน
ประเทศไทย

ปัจจุบันประเทศไทยได้อยู่ในช่วงแห่งการพัฒนากฎหมายในเรื่องเกี่ยวกับการจัดการ
ทรพั ยากรนาํ้ รวมถึงกฎหมายเพอ่ื ควบคมุ และก�ำ หนดสทิ ธิในนาํ้ เพ่ือใชใ้ นวตั ถปุ ระสงค์ประเภท
ต่าง ๆ ใหช้ ดั เจนและมีประสิทธิภาพมากขึน้ ขณะนี้รัฐบาลมคี วามตง้ั ใจทจ่ี ะผลักดนั รา่ งพระราช
บญั ญัตทิ รพั ยากรนา้ํ พ.ศ. …. เพอื่ มาใชแ้ ก้ไขปญั หาหรอื อุดช่องวา่ งหลายจดุ ทมี่ ีมาแตเ่ ดิม เช่น

57 Ibid.
58 Ibid.
ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

|  370  |

แนวคิดเกี่ยวกับการควบคุมสิทธิการใช้นํ้าของเอกชนจากทางนํ้าสาธารณะผิวดิน

กรณีการชักนํ้าไปใช้ของเจ้าของที่ดินริมทางนํ้านอกเขตชลประทานที่ปัจจุบันมีเพียง ประมวล
กฎหมายแพง่ และพาณิชย์มาตรา 135559 ทีเ่ ขา้ มาจดั การควบคุมสิทธใิ นการใชน้ า้ํ ของเอกชนใน
สว่ นน้ี ซง่ึ ในปจั จบุ นั อาจตอ้ งยอมรบั วา่ กฎหมายดงั กลา่ วลา้ สมยั และไมส่ อดคลอ้ งกบั สถานการณ์
ในปจั จุบัน

3.1 กฎหมายควบคุมสิทธิการใช้นํ้าของเอกชนจากทางนํ้าสาธารณะ
ผวิ ดินในประเทศไทยในปัจจุบัน

กฎหมายของประเทศไทยทมี่ คี วามเกย่ี วขอ้ งกบั การควบคมุ สทิ ธกิ ารใชน้ า้ํ ของเอกชน
ในปัจจุบันนั้น หากพิจารณาเฉพาะกฎหมายท่ีกำ�หนดเก่ียวกับการควบคุมสิทธิการชักน้ําหรือ
ดึงน้ํามาใช้ในเชิงปริมาณ (ไม่กล่าวถึงกฎหมายเก่ียวกับการควบคุมคุณภาพของน้ํา) อาจจะ
แยกพิจารณาได้เป็นสองกลุ่ม คือ กลุ่มกฎหมายที่ควบคุมการใช้นํ้าใต้ดิน และกลุ่มกฎหมายท่ี
ควบคุมการใช้น้าํ ผิวดิน

สำ�หรับกฎหมายไทยท่ีบัญญัติขึ้นและมีส่วนเก่ียวข้องในการควบคุมการใช้นํ้าใต้ดิน
ในปจั จุบันคือพระราชบัญญตั ิน้าํ บาดาล พ.ศ. 252060 บญั ญัตเิ พื่อควบคมุ การประกอบกจิ การ
น้าํ บาดาลหรอื นาํ้ ใต้ดินทีอ่ ยูใ่ นเขตน้ําบาดาลในประเทศไทย ซ่ึงได้แก่ การเจาะนํา้ บาดาล การ
ใช้นํ้าบาดาล หรือการระบายนํ้าลงบ่อนํ้าบาดาล ท้ังน้ีเพ่ือเป็นการป้องกันมิให้เกิดการทรุดตัว
ของดิน การกอ่ ให้เกิดมลพิษในนํ้าบาดาล รวมถงึ ปัญหาส่ิงแวดลอ้ มอ่นื ๆ ท่ีจะตามมา ปจั จบุ นั
นํ้าที่จะถือว่าอยู่ภายใต้การควบคุมของพระราชบัญญัตินํ้าบาดาล พ.ศ. 2520 น้ีจะต้องเป็น
นํ้าใต้ดินที่เกิดอยู่ในชั้นดิน กรวด ทรายหรือหิน ซึ่งอยู่ลึกจากผิวดินเกินความลึกที่รัฐมนตรี
ว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อมกำ�หนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา
แต่จะกำ�หนดความลึกน้อยกว่าสิบเมตรมิได้61 ปัจจุบันกรมทรัพยากรน้ําบาดาลออกประกาศ
กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอ้ ม เรื่อง ก�ำ หนดเขตนํ้าบาดาลและความลกึ ของนํ้า
บาดาล พ.ศ. 255462 กำ�หนดให้กรุงเทพมหานคร และทุกจังหวัดในราชอาณาจักรไทยเป็น

59 ประมวลกฎหมายแพง่ และพาณชิ ย์ มาตรา 1355 บญั ญัติว่า
“เจ้าของทีด่ ินรมิ ทางนา้ํ หรอื มที างน้าํ ผา่ น ไม่มีสทิ ธจิ ะชักเอาน้าํ ไวเ้ กนิ กวา่ ที่จำ�เปน็ แก่ประโยชน์ของ
ตนตามควร ให้เปน็ เหตเุ ส่ือมเสยี แก่ท่ีดินแปลงอนื่ ซง่ึ อยู่ตามทางน้าํ น้ัน”
60 ราชกจิ จานเุ บกษา เลม่ 94 ตอนที่ 69 (28 กรกฎาคม 2520), น. 8พ.
61 มาตรา 3 พระราชบญั ญัตินาํ้ บาดาล พ.ศ. 2520
62 ราชกจิ จานุเบกษา เลม่ 129 ตอนพิเศษที่ 21 ง (23 มกราคม 2555), น. 13.
ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจันทร์

|  371  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ

เขตนํา้ บาดาลและกำ�หนดให้นา้ํ ใตด้ นิ ทีอ่ ยู่ลกึ จากผิวดินเกนิ กวา่ 15 เมตรเป็นนาํ้ บาดาล ดังน้นั
การใช้น้าํ จากแหลง่ นํา้ ใตด้ ินทอี่ ยู่ลึกจากผิวดินไมเ่ กนิ 15 เมตร จงึ ไมอ่ ยูภ่ ายใต้การควบคมุ ของ
พระราชบัญญัตนิ าํ้ บาดาล พ.ศ. 2520

ส่วนกฎหมายไทยที่ควบคุมเก่ียวกับการใช้น้ําของเอกชนจากทางน้ําสาธารณะนํ้า
ผวิ ดนิ น้ัน ซ่ึงกค็ ือการใช้นา้ํ จากทางนํ้าสาธารณะ แมน่ ํา้ ลำ�คลอง หว้ ย หนอง บึง รวมถึงแหล่ง
นา้ํ ใต้ดนิ ท่ีอยู่ลึกจากผวิ ดินไมเ่ กนิ 15 เมตร อาจแบ่งกลุ่มกฎหมายทีเ่ ข้ามาควบคุมการใชน้ ํ้าของ
เอกชนจากแหล่งน้ําเหล่าน้ีได้เป็นสามกลุ่ม ได้แก่ กลุ่มกฎหมายที่ควบคุมสิทธิการใช้น้ํา
ของเอกชนในเขตชลประทาน กลุ่มกฎหมายที่ควบคุมสิทธิการใช้น้ําของเอกชนในพื้นท่ีเฉพาะ
และกลุ่มกฎหมายท่คี วบคมุ สิทธกิ ารใช้นาํ้ ทว่ั ไปของเอกชนนอกเขตชลประทาน

(1) กฎหมายทค่ี วบคุมสทิ ธิการใชน้ ํ้าของเอกชนในเขตชลประทาน
กลุ่มกฎหมายที่ควบคุมสิทธิการใช้น้ําของเอกชนในเขตชลประทานหรือทาง
นํ้าชลประทาน ประกอบไปด้วยพระราชบัญญัติการชลประทานหลวง พ.ศ. 248563 และ
พระราชบัญญัติจัดรูปท่ีดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2558 กฎหมายทั้งสองฉบับน้ีจะบัญญัติ
ในเร่ืองการบริหารจัดการ การอนุรักษ์ รวมไปถึงการพัฒนาทรัพยากรน้ําในพ้ืนท่ีชลประทาน
การกำ�หนดหน่วยงานท่ีรับผิดชอบซึ่งส่วนใหญ่จะเป็นงานของกรมชลประทาน และบทลงโทษ
แก่ผู้ท่ีฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตาม เพื่อให้เกิดมาตรการบังคับทางกฎหมายท่ีสมบูรณ์ เนื่องด้วยงานท่ี
กรมชลประทานต้องรับผิดชอบตามความในพระราชบัญญัติชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 ไม่
จำ�กัดอยู่แค่การจัดหา กักเก็บ บำ�รุง รักษาและแบ่งน้ําเพ่ือการเกษตรกรรมในเขตพ้ืนท่ี
ชลประทานเทา่ นน้ั แตค่ รอบคลมุ ถงึ การใชน้ าํ้ ทกุ ประเภทของเอกชนไมว่ า่ จะใชเ้ พอื่ วตั ถปุ ระสงค์
ใด64 ดงั นนั้ การใชน้ าํ้ ของเอกชนจากทางนา้ํ ชลประทานหรือจากเขตชลประทานไม่ว่าจะเปน็ ไป
เพื่อวัตถุประสงค์ใดจะถูกควบคุมโดยกรมชลประทาน กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ และต้อง
อยภู่ ายใต้บทบัญญตั พิ ระราชบญั ญัติการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 โดยทางนา้ํ ชลประทาน
ในท่ีนี้หมายถึง แหล่งน้ําท่ีได้รับการประกาศโดยรัฐมนตรีให้เป็นทางนํ้าชลประทาน อาศัย
อำ�นาจตามความในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 ซึ่งแบ่ง
ออกเป็น 4 ประเภทไดแ้ ก่ ประเภทท่ี 1 ทางนํา้ ทใี่ ชใ้ นการสง่ ระบาย กกั หรือกั้นนํ้าเพอ่ื การ

63 ราชกจิ จานุเบกษา เล่ม 59 ตอนที่ 62 (22 กนั ยายน 2485), น. 1676. (แก้ไขเพมิ่ เติม)
64 มาตรา 4 พระราชบญั ญัติชลประทานหลวง พ.ศ. 2485
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

|  372  |

แนวคิดเกี่ยวกับการควบคุมสิทธิการใช้นํ้าของเอกชนจากทางนํ้าสาธารณะผิวดิน

ชลประทาน ประเภทที่ 2 ทางนํ้าทใ่ี ช้ในการคมนาคมแต่มีการชลประทานรว่ มอยดู่ ว้ ย เฉพาะ
ภายในเขตที่ได้รับประโยชน์จากการชลประทาน ประเภทที่ 3 ทางน้ําท่ีสงวนไว้ใช้ในการ
ชลประทาน และประเภทท่ี 4 ทางนํ้าอนั เป็นอปุ กรณ์แก่การชลประทาน ดังน้ัน หากเอกชนจะ
ใช้น้ําจากทางน้ําชลประทานประเภทใดประเภทหน่ึงจากสี่ประเภทดังกล่าวจะอยู่ภายใต้การ
ควบคุมของพระราชบัญญัตินี้ ส่วนพระราชบัญญัติจัดรูปท่ีดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2558
กล่าวถึงเรื่องการจัดระบบนํ้าเพื่อเกษตรกรรม โดยให้นิยามว่า “การจัดระบบชลประทานจาก
ทางนา้ํ ชลประทานหรอื แหลง่ นา้ํ อนื่ ใดไปใชป้ ระโยชนใ์ นพนื้ ทที่ เี่ หมาะสมแกก่ ารท�ำ เกษตรกรรม
ได้อย่างทั่วถึง รวมท้ังการจัดสร้างถนนหรือทางลำ�เลียงในไร่นา”กฎหมายฉบับน้ีจึงเข้ามามี
สว่ นในการควบคุมสิทธกิ ารใชน้ ้ําในเขตชลประทานของเอกชนดว้ ย

(2) กฎหมายท่คี วบคุมสทิ ธิการใช้นา้ํ ของเอกชนในพืน้ ที่เฉพาะ
กฎหมายในกลุ่มน้ีจะเป็นการบัญญัติกฎหมายเน้นดูแลนํ้าบางประเภทหรือ
ควบคุมเฉพาะพื้นที่บางบริเวณที่มีแหล่งนํ้าด้วย กฎหมายเหล่าน้ีจึงควบคุมการเข้าถึงและ
ใช้นํ้าของเอกชนไปในขณะเดียวกัน อันได้แก่ พระราชบัญญัติรักษาคลองประปา พ.ศ. 2526
พระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2511 พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่ง
ชาติ พ.ศ. 2507 พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 พระราชบัญญัติสงวนและ
คุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2535 และประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1339 กับ
มาตรา 1340
ตามพระราชบัญญัติรักษาคลองประปา พ.ศ. 252665 เอกชนจะถูกจำ�กัด
หรือควบคุมสิทธิในการใช้น้ําจากแหล่งนํ้าท่ีถูกประกาศให้เป็นคลองประปา โดยคลองประปา
หมายถึงคลองท่ีการประปาใช้เก็บนํ้าและส่งน้ําที่ได้มาจากแหล่งนํ้าดิน คลองรับน้ํา หรือ
คลองขงั นาํ้ เพอื่ ใชใ้ นการผลติ นาํ้ ประปาตามทร่ี ฐั มนตรปี ระกาศก�ำ หนดใหเ้ ปน็ คลองประปาตาม
มาตรา 5 โดยคลองรับน้ําน้ัน ให้หมายถึงคลองท่ีใช้รับนํ้าดิบจากแหล่งนํ้าดิบเข้าสู่คลองขังน้ํา
หรือคลองประปา และคลองขังนํ้า หมายถึงคลองหรือท่ีท่ีใช้เก็บน้ําดิบสำ�หรับส่งเข้าคลอง
ประปา66
สำ�หรับการควบคุมสิทธิการใช้นํ้าตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่ง

65 ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 100 ตอนที่ 160 (6 ตุลาคม 2526), น. 1พ.
66 มาตรา 4 พระราชบัญญตั ริ ักษาคลองประปา พ.ศ. 2526
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจันทร์

|  373  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ
ประเทศไทย พ.ศ. 251167 กำ�หนดให้ต้ังการไฟฟา้ ฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ขนึ้ โดย
ก�ำ หนดสิทธิหนา้ ที่ของ กฟผ. ไวม้ ากมาย และหน่งึ ในอ�ำ นาจหน้าทีน่ ัน้ คอื ให้ กฟผ. มอี �ำ นาจ
ในการสร้างเขือ่ นกัน้ นาํ้ เข่อื นระบายน้าํ เข่ือนกักเกบ็ นํา้ อ่างเก็บน้าํ หรือส่ิงอนื่ อนั เปน็ อปุ กรณ์
ของเข่ือนหรืออ่างนัน้ เพอ่ื การผลติ พลงั งานไฟฟ้า หรือเพื่อการพัฒนาการไฟฟา้ พลงั นาํ้ หรือเพ่อื
ประโยชนเ์ กี่ยวกบั งานการไฟฟา้ 68 โดยเมอ่ื เข่ือนหรืออ่างเกบ็ นํ้าสรา้ งเสร็จแล้ว กฟผ. มีอำ�นาจ
ในการควบคุมปริมาณน้ําท่ีกักเก็บหรือระบายจากอ่างเก็บนํ้าต่อไป โดยให้คำ�นึงถึงประโยชน์
มากที่สุดจากการควบคุมลุ่มแม่น้ําที่มีการสร้างเขื่อนดังกล่าวน้ัน รวมไปถึงแคว ลำ�น้ํา ทางน้ํา
คลอง หรือคลองส่งนํ้าท่ีมีต่อเน่ืองกับลุ่มแม่นํ้านั้นให้เป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน จึงทำ�ให้น้ําท่ีอยู่
ในเข่ือนหรืออ่างเก็บน้ําท่ีสร้างเพื่อวัตถุประสงค์ตามพระราชบัญญัตินี้อยู่ในความดูแลควบคุม
ของ กฟผ.

นอกจากนี้ ตามพระราชบัญญตั ิปา่ สงวนแหง่ ชาติ พ.ศ. 2507 พระราชบัญญตั ิ
อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 พระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2535 จะเป็น
การควบคุมและจำ�กัดสิทธิการใช้น้ําของเอกชนในเขตพื้นท่ีป่าสงวน เขตพื้นท่ีอุทยาน และเขต
รักษาพันธ์สัตว์ป่าตามลำ�ดับ ในส่วนประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 133969 และ
มาตรา 134070 จะเป็นการกำ�หนดถึงสิทธิและหน้าท่ีของเอกชนที่เป็นเจ้าของท่ีดินว่าจะต้อง
มีหนา้ ที่และแบกรบั ภาระใดบ้างเกีย่ วกบั น้าํ ท่ไี หลบา่ อยู่ตามพ้นื ดนิ (diffused surface water)
โดยนาํ้ ประเภทนม้ี กั เปน็ นาํ้ ทมี่ าจากนาํ้ ฝน และไหลเออ่ อยใู่ นทด่ี นิ กอ่ นทจี่ ะไหลลงสทู่ างนา้ํ หรอื
แม่น้ําล�ำ คลองต่อไป

67 ราชกิจจานเุ บกษา เลม่ 85 ตอนท่ี 102 (2 พฤศจิกายน 2511), น. 1พ.
68 มาตรา 9 (4) พระราชบัญญตั กิ ารไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2511
69 ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1339 บญั ญัตวิ า่
“เจ้าของทีด่ นิ จ�ำ ตอ้ งรบั นํา้ ซ่งึ ไหลตามธรรมดาจากทีด่ ินสูงมาในท่ดี นิ ของตน
นํ้าไหลตามธรรมดามายังที่ดินตํ่า และจำ�เป็นแก่ท่ีดินนั้นไซร้ ท่านว่าเจ้าของที่ดินซ่ึงอยู่สูงกว่าจะกัน
เอาไวไ้ ดเ้ พียงท่จี ำ�เปน็ แกท่ ่ีดินของตน”
70 ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1340 บัญญัตวิ ่า
“เจ้าของท่ีดินจำ�ต้องรับนํ้าซึ่งไหลเพราะระบายจากท่ีดินสูงมาในท่ีดินของตน ถ้าก่อนท่ีระบายน้ันน้ํา
ไดไ้ หลเขา้ มาในทด่ี ินของตนตามธรรมดาอยแู่ ล้ว
ถ้าได้รับความเสียหายเพราะการระบายน้ํา ท่านว่าเจ้าของท่ีดินต่ําอาจเรียกร้องให้เจ้าของที่ดินสูง
ทำ�ทางระบายน้ําและออกค่าใช้จ่ายในการน้ัน เพื่อระบายนํ้าไปให้ตลอดที่ดินตํ่าจนถึงทางนํ้า หรือท่อนํ้าสาธารณะ 
ทัง้ น้ี ไมล่ บลา้ งสิทธิแห่งเจา้ ของทด่ี ินตา่ํ ในอันจะเรยี กเอาคา่ ทดแทน”
ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจันทร์

|  374  |

แนวคิดเกี่ยวกับการควบคุมสิทธิการใช้นํ้าของเอกชนจากทางนํ้าสาธารณะผิวดิน

(3) กฎหมายที่ควบคมุ สทิ ธกิ ารใช้นํ้าทวั่ ไปของเอกชนนอกเขตชลประทาน
กฎหมายที่ควบคุมสิทธิการใช้น้ําทั่วไปของเอกชนนอกเขตชลประทานนั้น
หมายถงึ กฎหมายทเี่ ขา้ มาควบคมุ สทิ ธกิ ารใชน้ าํ้ ของเอกชนจากทางนาํ้ สาธารณะในกรณที ไี่ มอ่ ยู่
ในเขตพื้นท่ีชลประทานและไม่อยู่ในเขตพ้ืนที่ท่ีมีกฎหมายเฉพาะกำ�หนดควบคุมไว้น้ันเอง อัน
ได้แก่ พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านนํ้าไทย พ.ศ. 2456 และความในประมวลกฎหมาย
แพง่ และพาณิชย์ มาตรา 1355
พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านนํ้าไทย พ.ศ. 245671 กำ�หนดให้กรมเจ้าท่า
เป็นผดู้ ูแลรักษาแมน่ ้าํ ลำ�คลองสาธารณะเป็นการเฉพาะ มหี นา้ ทดี่ ูแล รกั ษา และขดุ ลอกรอ่ งน้ํา
ทางเรือเดิน แม่น้ํา ลำ�คลอง ทะเลสาบและทะเลภายในน่านนํ้าไทย72 โดยหากผู้ใดขุดลอก
แก้ไข หรือทำ�ด้วยประการใด ๆ อันเป็นการเปล่ียนแปลงร่องนํ้าทางเรือเดิน แม่นํ้า ลำ�คลอง
ทะเลสาบ หรือทะเลภายในน่านนํ้าไทย โดยไม่ได้รับอนุญาตจากกรมเจ้าท่าจะต้องระวางโทษ
ทางอาญา ดงั นน้ั เทา่ กับเป็นการให้อ�ำ นาจกรมเจา้ ท่าในการดแู ลสภาพความเปน็ อยูข่ องทางนาํ้
นั่นเอง73
สว่ นการควบคมุ สทิ ธกิ ารใชน้ า้ํ ของเอกชนตามประมวลกฎหมายแพง่ และพาณชิ ย์
มาตรา 1355 ถือเป็นบทกฎหมายท่ัวไปท่ีใช้กับการใช้น้ําของเอกชนจากทางน้ําสาธารณะทุก
ประเภท ไม่ว่าจะใช้นํ้าจากแหล่งน้ําประเภทใด เพ่ือประโยชน์ของที่ดินจะมีขนาดใหญ่เพียงใด
จะมีปริมาณเท่าใด หรือใช้เพ่ือวัตถุประสงค์ใดก็ตามก็จะอยู่ภายใต้การควบคุมสิทธิตามมาตรา
ดังกล่าวน้ีตราบเท่าที่การใช้นํ้าเหล่าน้ันไม่อยู่ภายใต้การควบคุมสิทธิการใช้นํ้าตามกฎหมาย
เฉพาะดังที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้น ดังนั้น มาตรา 1355 น้ีจึงมีขอบเขตในการบังคับใช้และ
ควบคุมสิทธิการใช้น้ําของเอกชนท่ีกว้างขวางมาก จึงเป็นมาตราที่พึงต้องให้ความสำ�คัญใน
การตีความและการบังคับใช้ บทบัญญัติในมาตรานี้เป็นการสะท้อนให้เห็นถึงการยอมรับหลัก
เจ้าของท่ีดินริมทางน้ํา (Riparian right) มาใช้ในประเทศไทย ให้เอกชนสามารถใช้นํ้าเท่าท่ี
จำ�เปน็ แก่ประโยชนข์ องตนและไม่เป็นเหตเุ สอ่ื มเสยี แก่ทีด่ นิ แปลงอน่ื แตเ่ นอ่ื งด้วยประเทศไทย
มเี พยี งมาตรา 1355 ในการควบคมุ สทิ ธกิ ารใชน้ าํ้ ของเอกชนนอกเขตพนื้ ทช่ี ลประทานและพน้ื ที่

71 ราชกจิ จานุเบกษา เล่ม 30 (5 สงิ หาคม 2456), น. 74.
72 มาตรา 120
73 อ่านเพมิ่ เตมิ โปรดดู ณฐั สุดา รตั ตมณี, วทิ ยานพิ นธ์นิตศิ าสตรม์ หาบณั ฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
เร่อื งการควบคุมสิทธกิ ารใช้นาํ้ ของเจา้ ของทีด่ นิ ริมทางนาํ้ นอกเขตชลประทาน, น. 116-119.
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจนั ทร์

|  375  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ

เฉพาะ โดยเนื้อหาได้บญั ญัตไิ วว้ า่ “เจ้าของทดี่ นิ รมิ ทางนํ้า หรือมที างน้ําผา่ น ไมม่ สี ทิ ธจิ ะชักเอา
นํา้ ไว้เกนิ กว่าท่ีจำ�เปน็ แก่ประโยชน์ของตนตามควร ใหเ้ ป็นเหตเุ สอ่ื มเสยี แกท่ ด่ี นิ แปลงอ่นื ซึ่งอยู่
ตามทางนํ้านั้น” จึงทำ�ให้เกิดปัญหามากมายในทางปฏิบัติ ทั้งปัญหาด้านเจตนารมณ์ของตัว
กฎหมายเอง ปัญหาด้านขอบเขตการบังคับใช้และการใช้การตีความกฎหมาย เน่ืองด้วยคำ�ใน
ตัวบทมีความไม่ชัดเจน ก่อให้เกิดปัญหาในด้านการดำ�เนินคดี รวมไปถึงปัญหาด้านมาตรการ
บงั คับทางกฎหมาย

จากปัญหาข้างต้นสะท้อนให้เห็นถึงความไม่เพียงพอและความไม่ชัดเจนของ
กฎหมายไทยที่เข้ามาควบคุมสิทธิการใช้น้ําของเอกชนจากทางน้ําสาธารณะผิวดินโดยเฉพาะ
ในพื้นที่ที่อยู่นอกเขตชลประทาน วัตถุประสงค์ในการใช้นํ้าของเอกชนในปัจจุบันมีความ
หลากหลายอย่างมาก ทั้งอาจเพอื่ การอตุ สาหกรรม การเกษตรกรรมขนาดยอ่ มและขนาดใหญ่
การใช้ในครัวเรือนเพื่ออุปโภคบริโภค หรือเพ่ือการผลิตกระแสไฟฟ้า เป็นต้น ซ่ึงการใช้นํ้า
เพอื่ วตั ถปุ ระสงคท์ แ่ี ตกตา่ งกนั เหลา่ นพ้ี งึ ไดร้ บั การควบคมุ หรอื อยภู่ ายใตข้ อ้ บญั ญตั ขิ องกฎหมาย
ท่ีแตกต่างกัน เช่น หากเป็นการใช้นํ้าเพื่อการเกษตรกรรมขนาดใหญ่ในลักษณะเชิงพาณิชย์ท่ี
มิใช่เพื่อการยังชีพ หรือการใช้นํ้าในอุตสาหกรรมเชิงพาณิชย์ ก็ควรท่ีจะได้รับการควบคุมจาก
รัฐบาลในลักษณะที่แตกต่างจากการใช้น้ําเพ่ือวัตถุประสงค์เพื่ออุปโภคบริโภคในครัวเรือน
เทา่ น้ัน การใช้นาํ้ ของสองกรณนี ้ีแตกตา่ งกนั ท้ังในเชงิ ปรมิ าณทช่ี กั นํ้าไปใช้ ปริมาณน้าํ ทีก่ ลบั คืน
สแู่ หลง่ นาํ้ เดมิ รวมไปถงึ ผลกระทบตา่ ง ๆ ทเี่ กดิ จากการใชน้ าํ้ เชน่ ในทางสงิ่ แวดลอ้ มคณุ ภาพนาํ้
ทจ่ี ะถกู ปลอ่ ยกลบั ออกมาสสู่ ง่ิ แวดลอ้ ม ปรมิ าณนา้ํ ทจ่ี ะกระทบตอ่ ระบบนเิ วศในบรเิ วณแหลง่ นา้ํ
หรือทางน้ํานั้นก็จะแตกต่างกันอย่างมาก จึงมีความจำ�เป็นอย่างยิ่งท่ีประเทศไทยจะต้องตรา
กฎหมายใหม่เพ่ือมาควบคุมการใช้น้ําของเอกชนเพ่ือวัตถุประสงค์ท่ีแตกต่างกันเหล่าน้ี เพื่อ
ดูแลรักษาทรัพยากรนํ้าไว้และเพ่ือให้เกิดการพัฒนาที่ย่ังยืนต่อไป ซ่ึงในที่น้ีการใช้น้ําในเชิง
พาณิชย์ก็ควรที่จะถูกควบคุมโดยรัฐอย่างเข้มงวดมากกว่าการใช้น้ําของเอกชนเพื่อการอุปโภค
บรโิ ภคในครวั เรอื นหรอื เปน็ การใชน้ าํ้ ในปรมิ าณนอ้ ย โดยการใชน้ าํ้ เพอ่ื วตั ถปุ ระสงคใ์ นเชงิ พาณชิ ย์
อาจเปลยี่ นไปใชร้ ะบบการขออนญุ าตหรอื ไดร้ บั อนญุ าตจากฝา่ ยปกครอง เพอ่ื ใหห้ นว่ ยงานรฐั ได้
เขา้ ไปควบคมุ การใชน้ าํ้ และหากมคี วามเสยี หายหรอื ผลกระทบใด ๆ เกดิ ขนึ้ กจ็ ะสามารถก�ำ หนด
ผู้รับผิดได้ง่าย ในขณะที่การใช้นํ้าเพื่อวัตถุประสงค์ในครัวเรือนนั้น อาจนำ�หลักการเรื่องลง
ทะเบียนมาใช้ เฉพาะกรณีที่มีการชักน้ําโดยภาคเอชนไปใช้เกินปริมาณท่ีกฎหมายก�ำ หนด แต่
หากเป็นการใชน้ ํา้ ในปริมาณทนี่ อ้ ยไมก่ ระทบส่ิงแวดลอ้ มมาก เปน็ เพอ่ื การดำ�รงชีพโดยแท้กรณี

ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

|  376  |

แนวคิดเกี่ยวกับการควบคุมสิทธิการใช้นํ้าของเอกชนจากทางนํ้าสาธารณะผิวดิน

นกี้ ค็ วรทจ่ี ะมกี ฎหมายบญั ญตั ริ บั รองวา่ เปน็ สทิ ธขิ องประชาชนทกุ คนไมพ่ งึ ตอ้ งมกี ารขออนญุ าต
เปน็ ตน้

3.2 กฎหมายควบคุมสิทธิการใช้นํ้าของเอกชนจากทางน้ําสาธารณะ
ผวิ ดนิ ตามร่างพระราชบญั ญตั ทิ รพั ยากรน้ํา พ.ศ. ….

ปัจจุบันประเทศไทย ได้เล็งเห็นถึงความสำ�คัญและความจำ�เป็นในการบัญญัติ
กฎหมายเพอื่ มาควบคมุ การใชน้ าํ้ ของเอกชนจากทางนา้ํ สาธารณะผวิ ดนิ ทอี่ ยนู่ อกเขตชลประทาน
และนอกการควบคุมของกฎหมายเฉพาะในพ้ืนท่ีเฉพาะ ซ่ึงต้องยอมรับว่าทางนํ้าและแหล่งนํ้า
ในไทยมีอยู่หลายสายและหลายแหล่งที่ยังไม่มีการควบคุมจำ�กัดสิทธิที่ชัดเจนแน่นอนสำ�หรับ
การใช้ในวัตถุประสงค์ท่ีแตกต่างกัน ด้วยเหตุดังกล่าวจึงเป็นหน่ึงในท่ีมาของการพิจารณาจัด
ทำ�รา่ งพระราชบัญญัติทรัพยากรนาํ้ พ.ศ. .....

เน้ือหาของร่างพระราชบญั ญตั ทิ รัพยากรนา้ํ พ.ศ. .... อาจแบง่ เนือ้ หาได้เป็นสามสว่ น
สำ�คัญ ได้แก่ ส่วนที่หน่ึงการจัดตั้งองค์กรหรือหน่วยงานเพื่อมาบริหารจัดการทรัพยากรนํ้า
ส่วนท่ีสองการกำ�หนดเก่ียวกับการเร่ืองการจัดสรรทรัพยากรนํ้า และส่วนท่ีสามการกำ�หนด
เกี่ยวกับวิธีการบริหารจัดการทรัพยากรน้ําทั้งในภาวะน้ําแล้งน้ําท่วมรวมถึงการอนุรักษ์และ
พฒั นาทรพั ยากรนาํ้ สาธารณะ โดยรา่ งพระราชบญั ญตั นิ มี้ คี วามมงุ่ หมายทจี่ ะบรู ณาการเกยี่ วกบั
การพฒั นา การบรหิ ารจดั การ การบำ�รุงรกั ษา การฟืน้ ฟู และการอนรุ กั ษ์ทรัพยากรนา้ํ ให้เกิด
ความเป็นเอกภาพ กำ�หนดมาตรการในการป้องกันและแก้ไขปัญหาภาวะนํ้าแล้งและภาวะ
นํ้าทว่ ม วางหลักประกนั สิทธิขน้ั พ้ืนฐานของประชาชนในการเข้าถึงทรพั ยากรนํ้าสาธารณะ โดย
ให้มกี ารจัดตง้ั องค์กรบริหารทรัพยากรนา้ํ ท้ังในระดับชาติ ระดบั ลุ่มนํา้ และระดบั องคก์ รผู้ใช้นํ้า
เพือ่ รว่ มกนั บริหารจดั การทรัพยากรน้าํ 74

แม้ร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ํา พ.ศ. .... มุ่งกำ�หนดควบคุมในเรื่องการใช้
การพัฒนา การบริหารจัดการ การบำ�รุงรักษา การฟื้นฟู และการอนุรักษ์ทรัพยากรนํ้าใน
ประเทศไทยให้เกิดความเป็นเอกภาพ แต่ในกรณีท่ีมีกฎหมายใดก�ำ หนดเกี่ยวกับการใช้ การ
พฒั นา การบริหารจัดการ การบ�ำ รุงรกั ษา การฟน้ื ฟแู ละการอนรุ กั ษ์ทรพั ยากรน้าํ เร่อื งใดไว้โดย
เฉพาะแลว้ ร่างพระราชบัญญตั ิทรพั ยากรนํ้า พ.ศ. .... กำ�หนดใหก้ ารดังกลา่ วนัน้ ใหเ้ ปน็ ไปตาม

74 บนั ทกึ หลกั การและเหตผุ ล ประกอบรา่ งพระราชบญั ญตั ทิ รพั ยากรนาํ้ พ.ศ. .... ฉบบั เสนอสภานติ บิ ญั ญตั ิ
แหง่ ชาติ
ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

|  377  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ

กฎหมายเฉพาะน้ันต่อไป75 หากพิจารณาเฉพาะในแง่การออกกฎหมายเพ่ือมากำ�หนดสิทธิใน
นํ้าและการจัดสรรน้ําของเอกชนในการใช้น้ําจากทางน้ําหรือแหล่งน้ําสาธารณะที่ปัจจุบันยัง
ไม่อยู่ภายใต้การควบคุมของกฎหมายเฉพาะใด กรณีน้ีจะเห็นได้ชัดว่าวัตถุประสงค์ในการตรา
พระราชบญั ญตั ิทรพั ยากรนํา้ ฉบับน้คี อ่ นขา้ งชดั เจน เพ่ือมาใช้แก้ปัญหาในเร่อื งนีโ้ ดยตรง

เมือ่ พจิ ารณาตอ่ ไปในสว่ นของค�ำ นิยามศพั ท์ต่าง ๆ เชน่ “นํา้ ” หมายความวา่ น้ําใน
บรรยากาศ นาํ้ บนผิวดนิ นํา้ ใต้ดนิ และน้าํ ในทะเลอาณาเขต ค�ำ วา่ “ทรัพยากรนํ้า” หมายความ
ว่า นํ้า แหล่งต้นน้ําลำ�ธาร แหล่งกักเก็บน้ําไม่ว่าจะเกิดข้ึนตามธรรมชาติหรือมนุษย์สร้างข้ึน
คลองส่งน้าํ และสิ่งอืน่ ท่ใี ช้เพอ่ื การจัดการนา้ํ และค�ำ ว่า “ทรัพยากรนํา้ สาธารณะ” หมายความ
ว่า นํ้าในแหล่งนํ้าที่ประชาชนใช้หรือท่ีสงวนไว้ให้ประชาชนใช้ หรือโดยสภาประชาชนอาจใช้
ประโยชน์ร่วมกัน และให้หมายความรวมถึงแม่น้ํา ลำ�คลอง ทางน้ํา บึง แหล่งนํ้าใต้ดินท่ีมี
ความลึกจากผิวดินไม่เกินสิบห้าเมตร ทะเลสาบ ทะเลอาณาเขต พ้ืนที่ชุ่มนํ้า แหล่งน้ําตาม
ธรรมชาติอ่ืน ๆ แหล่งน้ีที่รัฐจัดสร้างหรือพัฒนาข้ึนเพื่อให้ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน และ
แหล่งนํา้ ระหว่างประเทศท่รี ัฐอาจน�ำ มาใชป้ ระโยชน์ได7้ 6 จะเหน็ วา่ กรณนี ี้ยิง่ เปน็ การกำ�หนดให้
ชดั เจนมากขน้ึ ว่า ร่างพระราชบัญญตั ิทรพั ยากรนา้ํ พ.ศ. .... นี้มคี วามม่งุ เน้นทจี่ ะเข้ามาควบคุม
การใช้นํ้าของเอกชนจากทางน้ําสาธารณะผิวดินท่ียังไม่มีกฎหมายเฉพาะควบคุมสิทธิในการใช้
นํ้าของเอกชนประเภทนี้ เห็นได้จากในร่างบทบัญญัติ กำ�หนดให้ทรัพยากรน้ําสาธารณะ
หมายความรวมถึงแหล่งนาํ้ ใต้ดนิ แต่จะตอ้ งเป็นแหล่งน้าํ ใต้ดินทีม่ ีความลึกจากผิวดินไม่เกินสิบ
ห้าเมตร เพราะหากแหล่งน้ําใต้ดินน้ันอยู่ท่ีความลึกจากผิวดินเกินกว่าสิบห้าเมตรจะอยู่ภายใต้
การควบคมุ หรือจำ�กัดสิทธิในการใช้นํา้ ตามพระราชบัญญัตินา้ํ บาดาล พ.ศ. 2520 นน่ั เอง

นอกจากนี้ รา่ งพระราชบญั ญตั ทิ รพั ยากรนา้ํ พ.ศ. .... ยงั ไดก้ �ำ หนดเรอ่ื งการจดั สรรนาํ้
ไวใ้ นมาตรา 39 ถึงมาตรา 53 ในหมวด 4 โดยได้แบ่งแยกการใช้ทรพั ยากรน้าํ สาธารณะ เป็น
สามประเภทการใช้น้ําประเภทท่ีหน่ึง ได้แก่ การใช้ทรัพยากรนํ้าเพ่ือการดำ�รงชีพ การอุปโภค
บริโภคในครัวเรือน การเกษตรหรือการเล้ียงสัตว์เพ่ือยังชีพ การอุตสากรรมในครัวเรือนและ
การใช้น้ําในปริมาณเล็กน้อย การใช้นํ้าประเภทท่ีสาม ได้แก่ การใช้ทรัพยากรน้ําสาธารณะ
เพื่อการเกษตรกรรมหรือการเล้ียงสัตว์เพ่ือการพาณิชย์ การอุตสาหกรรม การท่องเที่ยว การ

75 มาตรา 3 แหง่ ร่างพระราชบญั ญตั ิทรพั ยากรนาํ้ พ.ศ. .... ฉบบั เสนอสภานติ ิบัญญัติแห่งชาติ ท่ี นร.
0503/34161
76 เพ่งิ อ้าง., มาตรา 4
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจนั ทร์

|  378  |

แนวคิดเกี่ยวกับการควบคุมสิทธิการใช้นํ้าของเอกชนจากทางนํ้าสาธารณะผิวดิน

ผลิตพลังงานไฟฟ้า การประปาและกิจการอื่น และการใช้นํ้าประเภทที่สอง ได้แก่ การใช้
ทรพั ยากรน้ําสาธารณะเพอื่ กิจการขนาดใหญ่ท่ีใชน้ า้ํ ปรมิ าณมาก หรอื อาจกอ่ ใหเ้ กดิ ผลกระทบ
ขา้ มลมุ่ นาํ้ หรอื ครอบคลมุ พน้ื ทอ่ี ยา่ งกวา้ งขวาง77 ทงั้ น้ี เฉพาะการใชน้ าํ้ ประเภททสี่ องและประเภท
ท่สี ามเทา่ น้นั ที่ กำ�หนดให้ต้องมีการขออนญุ าตจากอธบิ ดี โดยหากเปน็ การใช้น้ําประเภทท่ีสอง
ต้องได้รับใบอนุญาตจากอธิบดีโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการลุ่มน้ําท่ีทรัพยากร น้ํา
สาธารณะน้ันตั้งอยู่78 ในขณะท่ีการใช้น้ําประเภทท่ีสามต้องได้รับใบอนุญาตจากอธิบดีโดย
ความเห็นชอบของคณะกรรมการทรัพยากรนํา้ แหง่ ชาต7ิ 9 ทงั้ น้ี การขอรับใบอนญุ าตการใช้น้ํา
ทั้งประเภทที่สองและประเภทที่สาม ผู้ขอรับใบอนุญาตต้องย่ืนแผนการบริหารจัดการนํ้ามา
พร้อมกับคำ�ขอด้วย โดยจะต้องระบุวัตถุประสงค์ของการใช้น้ําและแหล่งน้ําท่ีจะใช้ ประมาณ
การปรมิ าณนา้ํ ทจ่ี ะใชห้ รอื จะกกั เกบ็ ไวเ้ พอ่ื ใช้ วธิ กี ารใชน้ าํ้ แผนการจดั การนา้ํ ทก่ี กั เกบ็ ไวเ้ มอ่ื เกดิ
ภาวะนา้ํ แลง้ หรอื นา้ํ ทว่ ม เปน็ ตน้ มาในแผนการบรหิ ารจดั การนาํ้ จะเหน็ ไดว้ า่ รา่ งพระราชบญั ญตั ิ
ฉบับใหม่น้ีได้นำ�เร่ืองแนวคิดเร่ืองการขออนุญาตจากฝ่ายปกครองหรือหน่วยงานรัฐที่หลาย
ประเทศท่วั โลกไดร้ บั มาใชส้ ักระยะหนึ่งแล้ว เพ่อื ใหเ้ กิดความเทา่ เทียมเปน็ ธรรมและสอดคล้อง
กับสถานการณ์ทรัพยากรน้ําท่ีเป็นอยู่จริงในปัจจุบันของประเทศน้ัน ๆ เห็นได้จากกรณีของ
ประเทศสหรัฐอเมริกา ท่ีหลายมลรัฐแม้ในช่วงแรกจะใช้เฉพาะระบบเจ้าของท่ีดินริมทางนํ้า
หรือระบบผู้มีสิทธิยึดถือก่อนก็ตาม ในท้ายที่สุดก็ได้รับแนวคิดการอนุญาตโดยฝ่ายปกครอง
แนวคิดการขออนุญาต แนวคิดเร่ืองการจัดลำ�ดับความสำ�คัญในการใช้น้ําเข้ามาผสมกับระบบ
เดิมที่ใช้อยู่ในมลรัฐของตน เพื่อให้เกิดการบริหารจัดการและจัดสรรทรัพยากรน้ําอย่างมี
ประสิทธภิ าพและเกดิ ประโยชนส์ งู สุด

สำ�หรับประเทศไทยก่อนหน้านี้ ได้มีความพยายามในการท่ีจะบัญญัติกฎหมายเกี่ยว
กบั การจดั สรรและการจัดการทรัพยากรน้ํามาหลายคร้ังแต่ก็ยังไม่สำ�เร็จ ครง้ั นี้นบั เป็นโอกาสดี
ท่ีรา่ งพระบัญญตั ิทรัพยากรนํ้า พ.ศ. .... ไดร้ บั การเสนอเข้าสสู่ ภานติ บิ ัญญัติแห่งชาติ และหาก
ในทา้ ยทส่ี ดุ พระราชบญั ญตั ดิ งั กลา่ วไดร้ บั การประกาศเปน็ กฎหมาย กจ็ ะกอ่ ใหเ้ กดิ ประโยชนแ์ ก่
ประเทศไทยในการจดั สรรทรัพยากรนาํ้ เปน็ อย่างมาก

77 เพิ่งอา้ ง., มาตรา 39
78 เพงิ่ อา้ ง., มาตรา 41
79 เพ่ิงอ้าง., มาตรา 42
ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจนั ทร์

|  379  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ

บทสรุป

จะเห็นได้ว่าการบัญญัติกฎหมายเกี่ยวกับการกำ�หนดและควบคุมสิทธิการใช้น้ําของ
เอกชนในประเทศตา่ ง ๆ มพี น้ื ฐานมาจากแนวคดิ ทห่ี ลากหลาย ซงึ่ อาจไดร้ บั อทิ ธพิ ลจากแนวคดิ
เจ้าของท่ีดินริมทางนํ้า แนวคิดผู้มีสิทธิยึดถือก่อน แนวคิดการอนุญาตโดยฝ่ายปกครอง
แนวคิดกำ�หนดให้นํ้าเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชน หรือแนวคิดตามกฎหมายจารีตประเพณี โดย
แตล่ ะประเทศใชแ้ นวคดิ ทแ่ี ตกตา่ งกนั นนั้ อาจมผี ลมาจากสภาพภมู อิ ากาศ ภมู ปิ ระเทศ วฒั นธรรม
และปริมาณทรัพยากรนํ้าของประเทศน้ัน ๆ ดังที่ได้กล่าวไว้ในกรณีของประเทศสหรัฐอเมริกา
หากเปน็ รฐั แถบภาคตะวนั ออกของประเทศสหรฐั อเมรกิ าทม่ี ที รพั ยากรนา้ํ มา กม็ กั ไดร้ บั อทิ ธพิ ล
มาจากแนวคิดเจ้าของท่ีดินริมทางนํ้า เป็นท่ีมาให้รัฐเหล่าน้ีใช้ระบบเจ้าของท่ีดินริมทางน้ํา
(riparian right) เป็นการให้สิทธิกับเอกชนที่อยู่ริมทางนํ้าสามารถใช้นํ้าจากแหล่งนํ้าได้ภายใต้
หลกั การใชน้ ้ําอยา่ งสมเหตุสมผล (reasonable use) เชน่ เดียวกับประเทศไทยกฎหมายท่ีเข้า
มาควบคุมก�ำ หนดสิทธิในการใช้น้าํ ของเอกชนในไทย หากเปน็ การใช้นํ้าจากแหล่งนา้ํ สาธารณะ
ผวิ ดนิ ทว่ั ไปทไี่ มอ่ ยภู่ ายใตก้ ฎหมายเฉพาะแลว้ นน้ั กจ็ ะอยภู่ ายใตห้ ลกั เจา้ ของทดี่ นิ รมิ ทางนาํ้ ตาม
ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาตรา 1355 อย่างไรก็ตาม เมื่อสถานการณ์ต่าง ๆ
เปลี่ยนแปลงไป ประเทศสหรัฐอเมรกิ าในหลาย ๆ มลรัฐได้รับแนวความคดิ ใหม่ ทัง้ ในเรื่องการ
ข้ึนทะเบียน การขออนุญาตและการจัดลำ�ดับความสำ�คัญของการใช้น้ํามาใช้เพื่อให้เกิดการจัด
สรรทรพั ยากรนา้ํ ในการใชน้ ้าํ เพือ่ วัตถปุ ระสงค์ทแ่ี ตกตา่ งกนั ทด่ี ี ในโอกาสนีป้ ระเทศไทยของเรา
เช่นกัน จึงอาจเรียกได้ว่าถึงเวลาอันควรท่ีจะต้องมีการเปลี่ยนแปลงในวิธีการและกฎหมายใน
เรอ่ื งการจดั สรรนาํ้ หรอื ควบคมุ สทิ ธใิ นการใชน้ า้ํ ของเอกชนในวตั ถปุ ระสงคท์ แ่ี ตกตา่ งกนั กพ็ งึ ได้
รับการปฏิบัติหรือการควบคุมจากภาครัฐท่ีแตกต่างกัน ท้ังน้ี เพ่ือให้เกิดประโยชน์สูงสุดกับ
ประเทศไทย ทรพั ยากรน้ําในประเทศ และประชาชนชาวไทย



ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจนั ทร์

|  380  |

ผถู้ ือหุ้นกับบทบาทในการชว่ ยลดโลกรอ้ น

นิลบุ ล เลิศนวุ ฒั น*์

บทนำ�

การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate change) ของโลกที่มีลักษณะทำ�ให้
อณุ หภูมเิ ฉลี่ยของโลกเพิ่มสงู ข้นึ หรอื ที่เรยี กว่า สภาวะโลกร้อน (global warming) กอ่ ให้เกิด
ผลกระทบต่อการดำ�รงชีวิตของมนุษย์อย่างมากอันจะเห็นได้จากสภาพอากาศท่ีแปรปรวน
ความแหง้ แลง้ และระดบั นา้ํ ทะเลทส่ี งู ขน้ึ สาเหตขุ องการเปลย่ี นแปลงสภาพภมู อิ ากาศทส่ี �ำ คญั
คือ กิจกรรมของมนุษย์ที่เพิ่มความเข้มข้นของก๊าซเรือนกระจก โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากการ
เผาผลาญถา่ นหนิ และเชอ้ื เพลงิ ท�ำ ใหก้ า๊ ซเหลา่ นด้ี ดู ซบั ความรอ้ นในชน้ั บรรยากาศมากกวา่ ปกติ
ผลกระทบจากการเปล่ียนแปลงสภาพภูมิอากาศไม่ได้เกิดขึ้นแก่ประเทศใดประเทศหน่ึงแต่
เกดิ ข้ึนกับทุกประเทศท่ัวโลก ทำ�ให้ประเทศต่าง ๆ รวมตัวกนั เพื่อก�ำ หนดแนวทางในการแกไ้ ข
ปัญหาการเปล่ียนแปลงสภาพภูมิอากาศ อันจะเห็นได้จากการร่วมกันจัดทำ�ข้อตกลงระหว่าง
ประเทศเพอ่ื รกั ษาระดบั การเพม่ิ ขนึ้ ของอณุ หภมู ใิ หไ้ มเ่ กนิ 2 องศาเซลเซยี สเมอื่ เทยี บกบั ยคุ กอ่ น
การปฏวิ ตั อิ ตุ สาหกรรม และเกอื บทกุ ประเทศกใ็ หค้ �ำ มนั่ สญั ญาวา่ จะด�ำ เนนิ การเพอ่ื มงุ่ สเู่ ปา้ หมาย
ดังกล่าว โดยเฉพาะอย่างยิ่งการดำ�เนินการเพื่อลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอันเป็น
สาเหตหุ ลกั ของการเปลี่ยนแปลงสภาพภมู อิ ากาศ

รฐั บาลของประเทศต่าง ๆ ได้ก�ำ หนดและดำ�เนินนโยบายเพอื่ มงุ่ ไปส่เู ปา้ หมายในการ
ลดการเพ่ิมขึ้นของอุณหภูมิ และการกำ�หนดนโยบายของรัฐย่อมส่งผลกระทบต่อการประกอบ
กิจการของบริษัทต่าง ๆ เช่น การกำ�หนดนโยบายการจัดเก็บภาษีจากอุตสาหกรรมท่ีปล่อย
ก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์เกินกว่าจำ�นวนท่ีกำ�หนด (carbon tax) มีผลกระทบต่อการบริหาร

* ผ้ชู ว่ ยศาสตราจารยป์ ระจำ�คณะนติ ิศาสตร์ มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจนั ทร์

|  381  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ
จดั การบรษิ ัท รวมทง้ั บรษิ ทั ต้องจัดสรรเงินทนุ จำ�นวนหนึง่ เพอ่ื ใชใ้ นการปรบั เปลี่ยนรูปแบบการ
ประกอบธรุ กจิ หรอื การลงทนุ เพอ่ื พฒั นาเทคโนโลยใี นการลดการปลอ่ ยกา๊ ซคารบ์ อนไดออกไซด์
การท่ีบริษัทต้องนำ�เงินทุนมาใช้ในลักษณะดังกล่าวส่งผลกระทบโดยตรงต่อผู้ถือหุ้นของบริษัท
ที่นำ�เงินมาลงทุนเพื่อให้บริษัทแสวงหากำ�ไร หากพิจารณาจากวัตถุประสงค์หลักของการจัดต้ัง
บรษิ ทั พบว่า การจดั ต้ังบรษิ ทั มีขนึ้ เพอื่ ดำ�เนนิ กิจการในการแสวงหากำ�ไรและนำ�กำ�ไรทไี่ ด้รับมา
จดั สรรใหก้ บั ผถู้ อื หนุ้ 1 และกรรมการของบรษิ ทั มอี �ำ นาจหนา้ ทใี่ นการด�ำ เนนิ กจิ การเพอ่ื ใหบ้ รรลุ
วัตถุประสงค์ดังกล่าว การใช้ดุลยพินิจของกรรมการในการตัดสินใจเลือกวิธีการในการจัดการ
บริษัทก็เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์น้ัน2 อย่างไรก็ดี การดำ�เนินกิจการของบริษัทไม่ได้ส่งผล
กระทบต่อเงินลงทุนของผู้ถือหุ้นแต่เพียงอย่างเดียว แต่ยังมีผลกระทบต่อบุคคลอื่นที่เก่ียวข้อง
กับบริษัท เช่น ลูกจ้าง เจ้าหนี้ ผู้บริโภค ประชาชน รวมท้ังชุมชนและสิ่งแวดล้อม ทำ�ให้เกิด
แนวคดิ ทมี่ องวา่ บรษิ ทั จ�ำ ตอ้ งค�ำ นงึ ถงึ ผลกระทบจากการประกอบกจิ การทม่ี ผี ลตอ่ บคุ คลอน่ื นอก
เหนือจากผ้ถู อื หุ้นดว้ ย3

ข้อคำ�ถามที่สำ�คัญ คือ เม่ือบริษัทต้องนำ�เงินของผู้ถอื หุ้นมาใช้เพ่ือดำ�เนินการในการ
จัดการด้านส่ิงแวดล้อมอันอาจไม่ก่อให้เกิดกำ�ไรให้แก่บริษัทในระยะส้ัน ผู้ถือหุ้นจะมีปฏิกิริยา
ต่อนโยบายของรฐั และแนวทางในการบรหิ ารกจิ การของบริษทั อย่างไร

บทความนี้ศึกษาการแสดงออกของผู้ถือหุ้นในบริษัทจดทะเบียนของประเทศสหรัฐ
อเมรกิ าทมี่ ตี อ่ แนวนโยบายของรฐั บาลในการเขา้ รว่ มในการรกั ษาระดบั การเพม่ิ ขนึ้ ของอณุ หภมู ิ
เพ่ือแสดงให้เห็นถึงปฏิกิริยาของผู้ถือหุ้นว่า ผู้ถือหุ้นจะต่อต้านหรือสนับสนุนการดำ�เนินงาน
ของภาครฐั รวมทง้ั การปรบั ตวั ของบรษิ ทั ตอ่ นโยบายของรฐั และขอ้ เรยี กรอ้ งของผถู้ อื หนุ้ ผเู้ ขยี น
ศกึ ษาบทบาทของผถู้ อื หนุ้ ในกรณขี องประเทศสหรฐั อเมรกิ าเนอื่ งจากประเทศสหรฐั อเมรกิ าเปน็
ทั้งผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกอันดับต้น ๆ ของโลก และเป็นผู้นำ�ในการจัดการกับปัญหาการ

1 ดู ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1012
2 Dodge v Ford Motor Co., 170 N.W. 668, 684 (Mich. 1919) .
3 Edward R Freeman and David L Reed, 'Stockholders and Stakeholders : A New Perspec-
tive on Corporate Governance' (1983) 25 (3) California management review 88; Edward R Freeman
and William M Evan, 'Corporate Governance : A Stakeholder Interpretation' (1990) 19 (4) Journal of
Behavioral Economics 337; Edward R Freeman et al, Stakeholder Theory : The State of the Art
(Cambridge University Press Cambridge, 2010) ; Robert Phillips, Edward R Freeman and Andrew C
Wicks, 'What Stakeholder Theory is Not' (2003) Business Ethics Quarterly 479.
ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจนั ทร์

|  382  |

ผู้ถือหุ้นกับบทบาทในการช่วยลดโลกร้อน

เปลยี่ นแปลงสภาพภมู ิอากาศมาโดยตลอด แต่อย่างไรก็ดี หลงั จากนายทรมั ปข์ น้ึ ด�ำ รงต�ำ แหนง่
ประธานาธิบดีก็มีท่าทีไม่เห็นพ้องกับนโยบายในการจัดการปัญหาการเปล่ียนแปลงสภาพ
ภูมิอากาศที่มีและต้องการออกจากพันธสัญญาที่ประเทศสหรัฐอเมริกามีต่อนานาประเทศ
ท�ำ ใหเ้ กดิ ข้อพิจารณาวา่ เม่ือภาครฐั มีแนวโน้มท่จี ะเปล่ียนแปลงนโยบาย ผ้ถู อื หนุ้ มีปฏิกิริยาต่อ
นโยบายทเี่ ปลย่ี นไปอยา่ งไร

ในการพจิ ารณาบทบาทของผถู้ ือห้นุ ทมี่ ตี อ่ นโยบายของบรษิ ัทในการด�ำ เนินการเกี่ยว
กับการจัดการการเพิ่มข้ึนของอณุ หภมู ินัน้ ผู้เขียนพจิ ารณาจากการการย่ืนข้อเสนอของผูถ้ อื ห้นุ
ตอ่ คณะกรรมการบรษิ ทั เนอื่ งจากผ้ถู อื หนุ้ ไมอ่ ยใู่ นฐานะท่ีจะเข้าไปบรหิ ารจดั การบรษิ ัทได้ด้วย
ตนเอง4 ผู้ถือหุ้นจึงต้องยื่นข้อเสนอเพื่อให้คณะกรรมการผู้มีอ�ำ นาจหน้าท่ีในการจัดการบริษัท
พิจารณาและนำ�ข้อเสนอนั้นไปดำ�เนินการ ท่ีประชุมผู้ถือหุ้นจะเป็นผู้พิจารณาและตัดสินว่า
คณะกรรมการควรดำ�เนินการตามที่ผู้ถือหุ้นเสนอหรือไม่ การพิจารณาการยื่นข้อเสนอของ
ผู้ถือหุ้นจะทำ�ให้เห็นว่าผู้ถือหุ้นยื่นข้อเสนออันเก่ียวกับการจัดการของบริษัทด้านสิ่งแวดล้อม
เพยี งใด และผู้ถอื หุ้นอนื่ ในทป่ี ระชมุ ผู้ถือหนุ้ เห็นความส�ำ คญั กบั การดำ�เนนิ การในเรือ่ งอนื่ ทมี่ ิใช่
การแสวงหากำ�ไรของบรษิ ทั หรอื ไม่

บทความนต้ี อ้ งการชใ้ี หเ้ หน็ ถงึ การทผ่ี ถู้ อื หนุ้ ใหค้ วามสำ�คญั กบั การจดั การดา้ นสง่ิ แวดลอ้ ม
ของบรษิ ทั และบทบาทของผถู้ อื หนุ้ ในการผลกั ดนั ใหบ้ รษิ ทั มสี ว่ นรว่ มในการด�ำ เนนิ การเพอ่ื รกั ษา
ระดับการเพ่ิมขึ้นของอุณหภูมิ ดังจะเห็นได้จากการออกเสียงสนับสนุนข้อเสนอของผู้ถือหุ้นใน
เรอ่ื งการจดั การด้านสง่ิ แวดล้อมของบริษทั ท่ีเพิม่ ขึ้นจากร้อยละ 7 ในปี ค.ศ. 2011 เป็นรอ้ ยละ
43 ในปี ค.ศ. 20175 รวมท้ังบทบาทของผู้ถือหุ้นในการผลักดันให้ฝ่ายบริหารของบริษัท
ตระหนักถึงความสำ�คัญจำ�เป็นท่ีบริษัทต้องดำ�เนินธุรกิจไปในทางท่ีสอดคล้องกับประชาคมโลก
ซึ่งต้องการรักษาระดับการเพ่ิมข้ึนของอุณหภูมิโลก ผู้ถือหุ้นเรียกร้องให้บริษัทต้องปรับตัว
และดำ�เนินกิจการในบริบททางสิ่งแวดล้อมที่เปล่ียนแปลงไปเพ่ือให้บริษัทยังสามารถแข่งขันได้
รวมท้ังเรยี กรอ้ งใหบ้ รษิ ทั ด�ำ เนนิ การเพื่อมงุ่ ไปสเู่ ป้าหมายอย่างโปรง่ ใสและตรวจสอบได้

4 John Shaw & Sons (Salford) Ltd v Shaw (1935) 2 KB 113, 134.
5 2017 Proxy Season Review (2017) EY <http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/
ey-2017-proxy-season-review/$File/ey-2017-proxy-season-review.pdf>.
ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจนั ทร์

|  383  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ

1. Paris agreement

ความตกลงที่ประเทศสมาชิกขององค์กรสหประชาชาติร่วมกันจัดทำ�เพื่อจัดการกับ
ปญั หาการเปลีย่ นแปลงสภาพภูมิอากาศ คอื United Nations Framework Convention on
Climate Change (UNFCCC) หรืออนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปล่ียนแปลงสภาพ
ภมู ิอากาศท่มี กี ารเข้ารับเอาในปี ค.ศ. 1992 และมีผลบังคับใช้ในอกี 2 ปถี ดั มา วตั ถุประสงค์
หลักของ UNFCCC คือ เพ่ือจัดการกับปัญหาการเปล่ียนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate
change) อันเกิดจากกิจกรรมของมนุษย์ โดยมุ่งจัดการกับความเข้มข้นของก๊าซเรือนกระจก
(Green House Gas) ให้อยู่ในระดับที่ไม่เป็นอันตรายหรือส่งผลต่อสภาพภูมิอากาศและ
การผลติ อาหาร6 UNFCC ก�ำ หนดใหก้ บั ประเทศอตุ สาหกรรม7 อนั เปน็ ประเทศทป่ี ลอ่ ยกา๊ ซเรอื น
กระจกจ�ำ นวนมากตอ้ งด�ำ เนนิ การจดั ท�ำ รายงานเพอ่ื แสดงถงึ นโยบายและมาตรการในการจดั การ
กับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ รวมท้ังต้องคำ�นวณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและ
รายงานผลการคำ�นวณ8 ส�ำ หรับประเทศที่ก�ำ ลังพัฒนา การกำ�หนดให้ประเทศกำ�ลงั พฒั นาตอ้ ง
ลดระดับการปล่อยก๊าซเรือนกระจกน้ันอาจส่งผลกระทบต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของ
ประเทศดังกล่าว และปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกก็ยังอยู่ในระดับต่ํา แต่อย่างไรก็ดี
ประเทศดังกล่าวอาจปล่อยกา๊ ซเรือนกระจกเพ่ิมขึน้ ในอนาคต UNFCCC จึงกำ�หนดให้ประเทศ
กำ�ลังพัฒนาดำ�เนินการเพ่ือลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก หากเป็นความต้องการของ
ประเทศดังกล่าวเอง โดย UNFCCC จะใหก้ ารสนับสนนุ ดา้ นการเงินแกโ่ ครงการลดปรมิ าณการ
ปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่เสนอโดยประเทศก�ำ ลงั พัฒนา9

ประเทศสมาชิกของ UNFCCC ได้เข้าร่วมการประชุมที่เรียกว่า Conference of
the Parties (COP) ที่จดั ขน้ึ เปน็ ประจำ�ทุกปีเพื่อปรึกษาหารอื และกำ�หนดวธิ กี ารในการจัดการ
กับปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโดยเฉพาะการบริหารจัดการก๊าซเรือนกระจก
ในการประชุมที่จัดข้ึนในปี ค.ศ. 1997 อันเป็นการประชุมครั้งท่ี 3 หรือท่ีเรียกว่า COP3
ท่ีประชมุ ไดท้ ำ�ความตกลงกนั จัดทำ� Kyoto Protocol หรอื พธิ ีสารเกียวโตที่ถือไดว้ ่าเปน็ ความ

6 United Nations Framework Convention on Climate Change Art 2.
7 United Nations Framework Convention on Climate Change Annex I.
8 United Nations Framework Convention on Climate Change Art 4 para 2.
9 United Nations Framework Convention on Climate Change Art 12 para 4.
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจนั ทร์

|  384  |

ผู้ถือหุ้นกับบทบาทในการช่วยลดโลกร้อน

ตกลงฉบบั แรกทม่ี เี นอ้ื หาก�ำ หนดเปา้ หมายในการลดปรมิ าณการปลอ่ ยกา๊ ซเรอื นกระจกทมี่ คี วาม
ชัดเจนมากที่สุด Kyoto Protocol ท่ีมีผลบังคับใช้ในปี ค.ศ. 2005 กำ�หนดให้ประเทศ
อตุ สาหกรรมตอ้ งด�ำ เนนิ การลดปรมิ าณการปลอ่ ยกา๊ ซเรอื นกระจกจ�ำ นวน 6 ชนดิ ในอตั ราเฉลย่ี
ร้อยละ 5.2 ในช่วงระยะเวลาตั้งแต่ปี ค.ศ. 2008 ถึง ค.ศ. 2012 อันเป็นช่วงระยะผูกพัน
ที่ 110 จากนน้ั ในปี ค.ศ. 2012 ในการประชุม COP18 ทจี่ ดั ข้ึน ณ เมืองโดฮา ประเทศกาตาร์ ท่ี
ประชุมได้ตกลงขยายระยะเวลาการใช้มาตรการลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกออกไป
จนถึงปี ค.ศ. 2020 อนั เปน็ ช่วงระยะผูกพันที่ 211 จึงเห็นได้ว่า Kyoto Protocol เป็นจุดเรม่ิ ตน้
ของการเข้าร่วมกันของประเทศต่าง ๆ ในการร่วมมือเพื่อแก้ไขผลกระทบจากกิจกรรมของ
มนุษยต์ ่อสงิ่ แวดล้อมอยา่ งเปน็ รูปธรรม

อีกก้าวหนึ่งของความคืบหน้าในการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
ของประเทศสมาชิก คอื การจดั ทำ� Paris Agreement หรอื ข้อตกลงปารสี ในการประชมุ ครง้ั ท่ี
21 (COP21) ที่จัดขึ้นต้ังแต่วันท่ี 30 พฤศจิกายน ถึง 12 ธันวาคม ค.ศ. 2015 Paris
Agreement ซ่ึงมีเน้ือหาท้ังส้ิน 29 มาตรากำ�หนดให้ประเทศสมาชิกให้การรับรองข้อตกลง
ต้ังแต่วันที่ 22 เมษายน ค.ศ. 2016 จนถึงวันท่ี 22 เมษายน ค.ศ. 201712 Paris
Agreement มผี ลบงั คับหากประเทศสมาชิกจ�ำ นวน 55 ​ประเทศ ท่ปี ลอ่ ยกา๊ ซเรือนกระจกเปน็
สัดส่วนร้อยละ 55 ของการปล่อยก๊าซทั้งหมดของโลกให้การรับรองภายในเวลาท่ีกำ�หนด
และ Paris Agreement มีผลใช้บงั คบั ใน 30 วนั หลังจากวนั ที่มจี �ำ นวนประเทศสมาชกิ ให้การ
รับรอง13 ในวันท่ี 5 ตุลาคม ค.ศ. 2016 มีประเทศสมาชิกให้การรับรองถึงจำ�นวนท่ีกำ�หนด
และ Paris Agreement มีผลใชบ้ ังคบั ในวนั ที่ 4 พฤศจิกายน ค.ศ. 2016 และจนถงึ ปัจจบุ นั มี
ประเทศสมาชิกท่ีให้การรับรองจำ�นวน 169 ประเทศจากจำ�นวนประเทศสมาชิกท้ังส้ิน 197
ประเทศ14

10 A Summary of the Kyoto Protocol United Nations Framework Convention on Climate
Change <http://unfccc.int/kyoto_protocol/background/items/2879.php>.
11 The Doha Climate Gateway United Nations Framework Convention on Climate Change
<http://unfccc.int/key_steps/doha_climate_gateway/items/7389.php>.
12 Paris Agreement Art 20 para 1.
13 Paris Agreement Art 21 para 1.
14 The Paris Agreement United Nations Framework Convention on Climate Change <http://
unfccc.int/paris_agreement/items/9485.php>.
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจนั ทร์

|  385  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ
รายละเอยี ดของ Paris Agreement ทส่ี �ำ คญั คอื การทสี่ มาชกิ ตกลงก�ำ หนดเปา้ หมาย

ในการรักษาระดบั อณุ หภมู โิ ลกใหส้ งู ข้ึนไมเ่ กนิ 2 องศาเซลเซียสเม่ือเทียบกบั ยคุ ก่อนการปฏิวตั ิ
อุตสาหกรรม และกำ�หนดเป้าหมายต่อไปในการรักษาระดับการเพ่ิมข้ึนของอุณหภูมิโลกให้ไม่
เกิน 1.5 องศาเซลเซียสเมื่อเทียบกับยุคก่อนการปฏิวัติอุตสาหกรรม15 การกำ�หนดเป้าหมาย
ดังกล่าวทำ�ให้เกิดความชัดเจนในการกำ�หนดทิศทางในการดำ�เนินการเพื่อแก้ปัญหาการ
เปล่ียนแปลงสภาพภูมิอากาศ นอกจากนี้ Paris Agreement ยังกำ�หนดกระบวนการในการ
จำ�กัดการเพ่มิ ขึน้ ของอุณหภมู ิโลกท่ีส�ำ คัญใน 2 ส่วน ไดแ้ ก่

ส่วนท่ีหนึ่ง การกำ�หนดเป้าหมายให้ประเทศสมาชิกบรรลุจุดสูงสุดของระดับการ
ปล่อยก๊าซเรือนกระจก (global peaking) เม่ือการปล่อยก๊าซถึงระดับที่สูงท่ีสุดแล้ว ปริมาณ
การปล่อยก๊าซเรือนกระจกก็จะลดลงและเข้าสู่จุดสมดุลของการปล่อยก๊าซและการดูดซับก๊าซ
เรอื นกระจก16

สว่ นทสี่ อง ประเทศสมาชกิ ตอ้ งแสดงใหเ้ หน็ ถงึ เจตจ�ำ นงในการมสี ว่ นรว่ มในการด�ำ เนนิ
การตามเป้าหมายในการรักษาระดับการเพิ่มข้ึนของอุณหภูมิโลกโดยการจัดทำ� Nationally
Determined Contribution (NDC) อนั มีลักษณะทใ่ี หป้ ระเทศสมาชกิ กำ�หนดเปา้ หมายในการ
ดำ�เนินการ กำ�หนดวิธีการในการดำ�เนินการ และดำ�เนินการให้เป็นไปตามเป้าหมายที่กำ�หนด
ไว้17 Paris Agreement สร้างกระบวนการให้ประเทศสมาชิกกำ�หนดและดำ�เนินการตาม
เป้าหมายในลักษณะท่ีเป็นวงจร กล่าวคือ แต่ละประเทศต้องจัดทำ� NDC อันมีรายละเอียด
ต่าง ๆ เช่น เปา้ หมาย กระบวนการ อุปสรรค ค่าใช้จา่ ย ประโยชน์ การจัดทำ� NDC ท่มี รี าย
ละเอียดชัดเจนจะทำ�ให้เห็นท้ังเป้าหมายและวิธีการท่ีแต่ละประเทศใช้เพ่ือมุ่งไปสู่เป้าหมาย
กระบวนการต่อมา คือ การเข้าสูก่ ารประเมนิ การประเมนิ NDC จะกระทำ�ครง้ั แรกในปี ค.ศ.
2018 อนั เปน็ การประเมนิ ในเบอื้ งตน้ หลงั จากการประเมนิ ประเทศสมาชกิ ปรบั ปรงุ แกไ้ ข NDC
กระบวนการในสว่ นนีเ้ รียกว่า facilitative dialogue อันมลี กั ษณะเปน็ การเตรยี มความพรอ้ ม
ใหก้ ับประเทศสมาชกิ กอ่ นเขา้ ส่กู ระบวนการท่สี มบรู ณต์ ่อไป18 จากน้นั ประเทศสมาชกิ ตอ้ งน�ำ

15 Paris Agreement Art 2 para 1 (a) .
16 Paris Agreement Art 4 para 1.
17 Paris Agreement Art 4 para 2.
18 Chandra Bhushan and Vijeta Vijeta Rattani, Global Stocktake under the Paris Agreement
(Centre for Science and Environment, 2017) .
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจันทร์

|  386  |

ผู้ถือหุ้นกับบทบาทในการช่วยลดโลกร้อน

เสนอ NDC ฉบับท่ีแก้ไขปรับปรุงในปี ค.ศ. 2020 อันเป็นจุดเร่ิมต้นของวงจรการตรวจสอบ
NDC ทส่ี มบรู ณ์ ในปี ค.ศ. 2023 จะเขา้ สกู่ ระบวนการตรวจสอบทเ่ี รยี กวา่ global stocktaking
ทก่ี ระท�ำ ขึน้ เพื่อพจิ ารณา NDC ทง้ั ในดา้ นการดำ�เนนิ การ การปรบั ตวั เงินทุน และเทคโนโลยี
เพื่อนำ�ไปสู่เป้าหมายของข้อตกลง19 และมีการรายงานผลการตรวจสอบให้แก่ประเทศสมาชิก
ในปี ค.ศ. 2025 ประเทศสมาชกิ ต้องนำ�เสนอ NDC ฉบับแก้ไขครัง้ ท่ี 1 อนั เป็นการสน้ิ สุดวงจร
ในรอบที่ 1 ในปี ค.ศ. 2028 จะมกี ารด�ำ เนนิ กระบวนการ global stocktaking ครง้ั ท่ี 2 ประเทศ
สมาชกิ กด็ �ำ เนนิ การแกไ้ ขปรบั ปรงุ NDC และน�ำ เสนอ NDC ในปี ค.ศ. 2030 อนั เป็น การสิ้นสุด
วงจรในรอบที่ 220 จึงเห็นได้ว่าประเทศสมาชิกจะต้องเข้ารับการตรวจสอบและปรับปรุงแก้ไข
NDC ทกุ ๆ 5 ป2ี 1

ลักษณะเฉพาะของ Paris Agreement ที่แตกต่างจาก Kyoto Protocol คอื Paris
Agreement ไมไ่ ด้กำ�หนดกฎเกณฑต์ ายตัวใหแ้ ตล่ ะประเทศตอ้ งกระทำ�ในลักษณะเดยี วกันกับ
Kyoto Protocol ทกี่ ำ�หนดเกณฑใ์ หแ้ ตล่ ะประเทศในการลดปรมิ าณการปลอ่ ยกา๊ ซเรอื นกระจก
Paris Agreement วางกรอบให้แต่ละประเทศจัดทำ�แผนในการดำ�เนินการเพื่อให้บรรลุตาม
เปา้ หมาย อนั มลี กั ษณะเปน็ การเปดิ โอกาสใหแ้ ตล่ ะประเทศไดจ้ ดั ท�ำ แผนทสี่ อดคลอ้ งกบั ลกั ษณะ
และปัจจัยภายในของแต่ละประเทศให้มากท่ีสุด หรือท่ีเรียกว่าเป็นการดำ�เนินการแบบล่าง
ข้นึ บน (bottom-up approach)22 และ Paris Agreement กำ�หนดรูปแบบในการตรวจสอบ
และวธิ กี ารประเมนิ วา่ ประเทศสมาชกิ ไดด้ �ำ เนนิ การตามทไ่ี ดว้ างแผนไวห้ รอื ไม2่ 3 Paris Agreement
ยงั ก�ำ หนดให้แต่ละประเทศตอ้ งเปิดเผย NDC ตอ่ สาธารณะ24 การเปิดเผยข้อมูลทำ�ให้เกดิ การ
ตรวจสอบอย่างกว้างขวางว่าแต่ละประเทศได้ดำ�เนินการตามเป้าหมายและวิธีการท่ีกำ�หนดไว้

19 Paris Agreement Art 14 para 1.
20 The Paris Agreement : Putting the First Universal Climate Change Treaty in Context
(2016) Baker & McKenzie <http://www.bakermckenzie.com/-/media/files/insight/publications/
2016/01/the-paris-agreement/ar_global_climatechangetreaty_apr16.pdf?la=en>.
21 Paris Agreement Arts 4 para 9, 14 para 2.
22 Lavanya Rajamani, 'Differentiation and Equity in the Post-Paris Negotiations' in Robert
N Stavins and Robert C Stowe (eds), The Paris Agreement and Beyond : International Climate
Change Policy Post-2020 (Harvard Project on Climate Agreements, 2016) 15-17.
23 ดู Paris Agreement Art 6.
24 Paris Agreement Art 4 para 12.
ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจนั ทร์

|  387  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ

หรอื ไม่ รวมทงั้ กอ่ ใหเ้ กดิ การวเิ คราะหเ์ พอ่ื เสนอแนะถงึ แนวทางในการพฒั นาปรบั ปรงุ NDC จาก
ภาคเอกชนอีกด้วย

นอกจากน้ี Paris Agreement มกี ระบวนการในการสนบั สนุนประเทศก�ำ ลังพัฒนา
ในการดำ�เนินการตามท่ีต้องผูกพันตามข้อตกลง โดยกำ�หนดให้ประเทศท่ีพัฒนาแล้วต้องให้
ความชว่ ยเหลอื ดา้ นการเงนิ 25 และความรว่ มมอื ในการพฒั นาเทคโนโลยแี กป่ ระเทศก�ำ ลงั พฒั นา26
รปู แบบการให้การสนับสนุนด้านการเงินประการหนึง่ ทีป่ ระเทศสมาชกิ ของ UNFCCC ใหค้ วาม
สำ�คัญในฐานะที่เป็นตัวขับเคล่ือนประการที่หนึ่งที่จะทำ�ให้ Paris Agreement ประสบความ
สำ�เร็จ27 คือ การมี Green Climate Fund (GCF) ท่ีจัดต้ังข้ึนเพื่อให้การสนับสนุนโครงการ
ทีจ่ ดั ทำ�ข้ึนเพื่อรกั ษาระดับการเพม่ิ ข้ึนของอณุ หภมู ิโลกในรูปแบบตา่ ง ๆ ทงั้ การใหเ้ งนิ ทุน การ
ใหก้ ู้ การรว่ มลงทนุ และการใหป้ ระกนั 28 กองทนุ ดงั กลา่ วจดั ตงั้ ขนึ้ ในปี ค.ศ. 2010 เพอ่ื สนบั สนนุ
การดำ�เนินงานของ UNFCCC แหล่งเงินทุนหลักของ GCF มาจากประเทศพัฒนาแล้วโดย
มีประเทศสหรัฐอเมริกา ญ่ีปุ่น สหราชอาณาจักร ฝร่ังเศสและเยอรมันนีเป็นผู้สนับสนุนหลัก
จนถึงปัจจุบัน GCF มีเงินทุนจำ�นวน 10.13 พันล้านเหรียญดอลลาร์สหรัฐ29 ท่ีประชุมของ
ประเทศสมาชิกเหน็ พ้องให้เพิ่มการสนบั สนุนเงินทุนของ GCF ให้ถงึ จ�ำ นวน 1 แสนล้านเหรยี ญ
ดอลลารส์ หรฐั ต่อปตี ั้งแตป่ ี ค.ศ. 2020 จนถึง ค.ศ. 2025 และจะปรบั เป้าหมายใหส้ ูงข้ึนหลงั
จากนัน้ 30

2. การย่ืนข้อเสนอของผูถ้ ือหุ้น

ในประเทศสหรัฐอเมริกา วิธีท่ีเปิดโอกาสให้ผู้ถือหุ้นสามารถเสนอวาระต่อท่ีประชุม

25 Paris Agreement Art 9.
26 Paris Agreement Art 10.
27 About the Fund Green Climate Fund <http://www.greenclimate.fund/who-we-are/
about-the-fund>.
28 Project Funding Green Climate Fund <http://www.greenclimate.fund/gcf101/funding-
projects/project-funding>.
29 Status of Pledges and Contributions made to the Green Climate Fund (15 September
2017) Green Climate Fund <https://www.greenclimate.fund/documents/20182/24868/Status_of_
Pledges.pdf/eef538d3-2987-4659-8c7c-5566ed6afd19>.
30 Green Climate Fund and the Paris Agreement (2016) Climate Focus <http://www.
climatefocus.com/sites/default/files/GCF%20and%20Paris%20Brief%202016.new_.pdf>.
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจนั ทร์

|  388  |

ผู้ถือหุ้นกับบทบาทในการช่วยลดโลกร้อน

ผู้ถือหุ้นเรียกวา่ การยื่นข้อเสนอของผู้ถือหนุ้ (shareholders proposal) แนวความคิดในการ
อนุญาตให้ผู้ถือหุ้นสามารถยื่นข้อเสนอของตนต่อที่ประชุมผู้ถือหุ้นได้มาจากผลการศึกษาของ
Berle และ Means ท่ีแสดงให้เห็นถึงการเปล่ียนแปลงทางโครงสร้างของบริษัทขนาดใหญ่ใน
ประเทศสหรฐั อเมรกิ า ท�ำ ใหจ้ �ำ นวนผถู้ อื หนุ้ มเี พม่ิ มากขนึ้ อยา่ งมาก31 ผถู้ อื หนุ้ แตล่ ะคนถอื หนุ้ ใน
สดั สว่ นทนี่ อ้ ยลงจนท�ำ ใหอ้ �ำ นาจในการควบคมุ บรษิ ทั จากทเ่ี คยอยใู่ นมอื ของผถู้ อื หนุ้ ถกู ถา่ ยโอน
ไปยังผู้จัดการหรือกรรมการของบริษัท จากเดิมท่ีกรรมการบริษัทถูกเลือกโดยผู้ถือหุ้นราย
ใหญก่ ก็ ลายเปน็ กรรมการโดยอาชพี (professional directors) ตวั ผถู้ อื หนุ้ เองจากทเ่ี คยมอี �ำ นาจ
ในการเลอื กคณะกรรมการกเ็ หลอื แตเ่ พยี งความคาดหวงั ในจ�ำ นวนเงนิ ปนั ผลทจี่ ะไดร้ บั และมลู คา่
ของหนุ้ ที่เพมิ่ ขน้ึ เทา่ น้นั 32 Jensen และ Meckling พฒั นาแนวคิดเร่อื งทฤษฎตี ัวแทน (agency
theory) เพอื่ อธบิ ายความสมั พนั ธร์ ะหวา่ ง ผถู้ อื หนุ้ และกรรมการวา่ เปน็ ไปในลกั ษณะของตวั การ
และตัวแทน33 ตัวการหรอื ผถู้ ือหุ้นจ้างตัวแทนหรือกรรมการใหบ้ รหิ ารจดั การบริษทั แทนตัวการ
Jensen และ Meckling ตง้ั ขอ้ สนั นษิ ฐานวา่ คกู่ รณแี ตล่ ะฝา่ ยค�ำ นงึ ถงึ ประโยชนข์ องตนเปน็ หลกั
ผู้ถือหุ้นคาดหวังว่าผู้จัดการจะปฏิบัติหน้าที่เพ่ือทำ�กำ�ไรให้กับผู้ถือหุ้นให้ได้มากท่ีสุด ส่วน
กรรมการเองก็คำ�นึงถึงการดำ�รงอยู่ในตำ�แหน่งของตนและผลตอบแทนที่จะได้รับมากกว่าผล
ประโยชนข์ องตวั การ34 ผูถ้ ือหนุ้ สามารถลดช่องว่างระหวา่ งผลประโยชน์ที่ไม่ตรงกันดว้ ยวิธีการ
ตรวจสอบการทำ�งานของกรรมการอย่างต่อเน่ือง อย่างไรก็ดีการตรวจสอบการทำ�งานก่อให้
เกิดค่าใช้จ่ายแก่ผู้ถือหุ้นที่เข้าตรวจสอบ (monitoring cost) ทั้งในด้านเวลาและทรัพยากร
ผถู้ อื หนุ้ รายยอ่ ยแตล่ ะรายถอื หนุ้ ในจ�ำ นวนทน่ี อ้ ยมากเมอื่ เปรยี บเทยี บกบั คา่ ใชจ้ า่ ยทต่ี อ้ งเสยี ไป
ในการตรวจสอบ ผู้ถือหุ้นจึงไม่มีแรงจูงใจที่จะตรวจสอบการทำ�งานของกรรมการ35 เพ่ือคาน

31 Adolf A Berle Jr and Gardiner C Means, The Modern Corporation and Private Property
(New York : The Macmillan Company, 1933) .
32 Ibid 117. ดูประกอบ Adolf A Berle, 'The Impact of the Corporation on Classical
Economic Theory' (1965) 79 (1) The Quarterly Journal of Economics 25.
33 Michael Jensen and William H Meckling, 'Theory of the Firm : Managerial Behavior,
Agency Costs and Ownership Structure' (1976) 3 Journal of Financial Economics 305, 308.
34 Ibid 308.
35 ผถู้ อื หนุ้ รายยอ่ ยจงึ คาดหวงั วา่ ผถู้ อื หนุ้ รายอนื่ จะตรวจสอบการท�ำ งานของกรรมการ ตนจะไดป้ ระโยชน์
จากการตรวจสอบน้ัน (free-ride) ดู Anat R Admati, Paul Pfleiderer and Josef Zenchner, 'Large
Shareholder Activism, Risk Sharing, and Financial Market Equilibrium' (1994) 102 (6) The Journal of
Political Economy 1097.
ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจนั ทร์

|  389  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ

อำ�นาจของกรรมการรวมทั้งเพ่ือคุ้มครองประโยชน์ของผู้ถือหุ้น กฎหมายกำ�หนดมาตรการ
และวิธีการต่าง ๆ ขึ้น เช่น การกำ�หนดหน้าที่ในการกระทำ�การโดยสุจริตและระมัดระวังใน
การปฏิบัติงานของกรรมการ36 การกำ�หนดให้บริษัทต้องมีกรรมการอิสระเข้าไปตรวจสอบการ
ทำ�งานของคณะกรรมการบริษัท37 หรือการสนับสนุนการรวมตัวของผู้ถือหุ้นรายย่อยเพ่ือ
ตรวจสอบและคานอ�ำ นาจของกรรมการ วธิ กี ารสนบั สนนุ การรวมตวั ของผถู้ อื หนุ้ ประการหนง่ึ คอื
การใหผ้ ูถ้ ือหุ้นสามารถย่นื ขอ้ เสนอของตนตอ่ ท่ีประชุมผ้ถู ือหนุ้

การยื่นข้อเสนอของผู้ถือหุ้นปรากฏใน the Securities Exchange Act of 1934
(“Securities Act of 1934”) ในขอ้ Rule 14a-838 การใหส้ ทิ ธขิ องผถู้ อื หนุ้ ในการเสนอขอ้ เสนอ
ตอ่ ทป่ี ระชมุ ของผถู้ อื หนุ้ มขี นึ้ เพอ่ื ใหผ้ ถู้ อื หนุ้ สามารถแสดงความคดิ เหน็ ของตนตอ่ คณะกรรมการ
บริษัทและยังจะเปิดโอกาสให้ผู้ถือหุ้นได้มีโอกาสสื่อสารกับผู้ถือหุ้นรายอ่ืน39 ข้อเสนอของ
ผูถ้ ือหุ้นแบง่ ออกเปน็ 2 ประเภท ไดแ้ ก่ ขอ้ เสนอที่เกีย่ วกบั การบริหารจัดการของบริษทั และ
ข้อเสนอในทางสังคม ข้อเสนอท่ีเกี่ยวกับการจัดการของบริษัทมุ่งเน้นให้เกิดการเพ่ิมมูลค่าการ
ลงทุนของผู้ถือหุ้นและเป็นไปได้ทั้งในแง่การจัดการบริษัท โครงสร้างคณะกรรมการบริษัท
วธิ กี ารในการตอ่ ตา้ นการครอบง�ำ กจิ การ คา่ ตอบแทนของคณะกรรมการ และการขอใหพ้ จิ ารณา
เร่ืองเงินปันผล ส่วนข้อเสนอในทางสังคมเป็นข้อเสนอท่ีเสนอโดยผู้ถือหุ้นรายย่อย องค์กร
ลกู จา้ งหรอื กองทนุ บ�ำ นาญ ตวั อยา่ งของขอ้ เสนอทางสงั คม ไดแ้ ก่ ขอ้ เสนอทเ่ี กยี่ วขอ้ งกบั นโยบาย
ของบริษัทในด้านแรงงาน ผลกระทบต่อสภาพแวดล้อม สิทธิมนุษยชนหรือการไม่เลือกปฏิบัติ
เมื่อเปรียบเทียบในเชิงปริมาณ ขอ้ เสนอทีเ่ กีย่ วกับการบริหารจดั การมีสดั ส่วนมากกว่าขอ้ เสนอ
ทางสงั คม

36 ดู John F Mariani, Christopher W Kammerer and Nancy Guffey-Landers, 'Understanding
Fiduciary Duty' (2010) March (84)
Florida Bar Journal 20, 20.
37 ดู Victor H Palmieri, 'Corporate Responsibility and the Competent Board' (1979) 57 (3)
Harvard Business Review 46, 47; Mark S Mizruchi, 'Who Controls Whom? An Examination of the
Relation between Management and Boards of Directors in Large American Corporations' (1983)
8 (3) The Academy of Management Review 426, 426-7; Jerilyn W Coles and William S Hesterly,
'Independence of the Chairman and Board Composition : Firm Choices and Shareholder Value'
(2000) 26 (2) Journal of management 195.
38 17 CFR § 240.14a-8.
39 Broc Romanek and Beth M Young, Shareholder Proposal Handbook (2002) § 1.02.
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจนั ทร์

|  390  |

ผู้ถือหุ้นกับบทบาทในการช่วยลดโลกร้อน

ผถู้ อื หนุ้ ทส่ี ามารถยน่ื ขอ้ เสนอตอ้ งถอื หนุ้ มลู คา่ อยา่ งนอ้ ย 2,000 เหรยี ญสหรฐั อเมรกิ า
ตามราคาตลาดหรือถือหุ้นคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 1 ของหุ้นท่ีมีสิทธิออกเสียงและถือครองหุ้น
ติดตอ่ กันเป็นระยะเวลา 1 ปีย่นื ขอ้ เสนอตอ่ คณะกรรมการบริษัท40 โดยผู้ถือหุน้ นน้ั ต้องถอื ครอง
หุ้นไปจนถึงวันประชุมผู้ถือหุ้นและจะต้องเข้าประชุมผู้ถือหุ้น41 ผู้ถือหุ้นสามารถยื่นข้อเสนอได้
เพียงหนึ่งฉบับโดยมีความยาวไม่เกิน 500 คำ�42 ผู้ถือหุ้นต้องยื่นข้อเสนอของตนต่อสำ�นักงาน
ประธานกรรมการบรหิ ารภายในระยะเวลาไม่น้อยกว่า 120 วนั ก่อนทบ่ี ริษทั จะส่งหนงั สอื มอบ
ฉันทะให้แก่ผู้ถือหุ้น43 จากนั้นคณะกรรมการบริษัทจะพิจารณาว่าจะแนบข้อเสนอของผู้ถือหุ้น
ไปกับหนังสือมอบฉันทะหรือไม่ภายใน 14 วันนับต้ังแต่วันท่ีได้รับข้อเสนอของผู้ถือหุ้น คณะ
กรรมการบริษัทจะตอ้ งแจง้ ให้ผถู้ อื หุ้นทีย่ นื่ ขอ้ เสนอทราบถึงมตคิ ณะกรรมการบรษิ ทั 44

The Securities Act of 1934 Rule 14a-8 (i) กฎหมายอนุญาตให้คณะกรรมการ
บริษัทไม่แนบข้อเสนอของผู้ถือหุ้นไปกับหนังสือมอบฉันทะใน 13 กรณี45 ได้แก่ ข้อเสนอ
ประกอบด้วยเรื่องที่ไมเ่ หมาะสม (“not a proper subject”) ตามกฎหมายวา่ ด้วยการจัดการ
บรษิ ทั หากบรษิ ทั ปฏบิ ตั ติ ามขอ้ เสนอของผถู้ อื หนุ้ การกระท�ำ ของบรษิ ทั จะไมช่ อบดว้ ยกฎหมาย
หากข้อมูลในข้อเสนอของผู้ถือหุ้นประกอบด้วยข้อมูลที่ก่อให้เกิดความสับสน หลงผิดหรือ
ประกอบด้วยข้อความที่เป็นเท็จ ข้อเสนอของผู้ถือหุ้นเป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนตัวซ่ึงไม่ได้
เกี่ยวขอ้ งกบั ประโยชนข์ องผู้ถือหุน้ โดยรวม ข้อเสนอท่ีเกยี่ วข้องกบั การปฏบิ ตั ิงานของบรษิ ัทแต่
การปฏิบัติงานดังกล่าวคิดเป็นสัดส่วนน้อยกว่าร้อยละ 5 ของทรัพย์สินท้ังหมดของบริษัทและ
น้อยกว่าร้อยละ 5 ของรายรับโดยรวมของบริษัทในปีท่ีผ่านมา รวมทั้งไม่ได้มีผลกระทบ
เกย่ี วข้องโดยตรงกบั ธรุ กิจของบริษทั เป็นต้น

หากคณะกรรมการบริษัทพิจารณาและมีมติท่ีจะไม่แนบข้อเสนอดังกล่าว กฎหมาย
กำ�หนดให้คณะกรรมการบริษัทแจ้งต่อคณะกรรมการกำ�กับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์
(Securities and Exchange Commission) (“คณะกรรมการกำ�กับหลกั ทรัพย”์ ) ถงึ เหตุผลที่

40 17 CFR § 240.14a-8 (b), (h) .
41 17 CFR § 240.14a-8 (b) .
42 17 CFR § 240.14a-8 (d) .
43 17 CFR § 240.14a-8 (e) .
44 17 CFR § 240.14a-8 (f) .
45 17 CFR § 240.14a-8 (i) .
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจนั ทร์

|  391  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ
จะไม่แนบข้อเสนอไปกับหนังสือมอบฉันทะ46 ผู้ถือหุ้นท่ีไม่เห็นด้วยกับการตัดสินของคณะ
กรรมการบริษัทสามารถส่งเอกสารสนับสนุนข้อเสนอของตนไปยังคณะกรรมการกำ�กับหลัก
ทรัพย์ได้47 หากคณะกรรมการบริษัทเลือกท่ีจะแนบข้อเสนอดังกล่าวไปกับหนังสือมอบฉันทะ
คณะกรรมการสามารถช้ีแจงเหตุผลท่ีผู้ถือหุ้นอ่ืนไม่ควรสนับสนุนข้อเสนอดังกล่าวโดยทำ�เป็น
เอกสารแนบไปกับหนังสือมอบฉันทะ48 ในวันประชุมผู้ถือหุ้น ผู้ถือหุ้นที่ยื่นเร่ืองหรือตัวแทน
จำ�ต้องเข้าประชุมเพ่ือชี้แจงข้อเสนอของตน มิฉะน้ันคณะกรรมการบริษัทสามารถปฏิเสธไม่
แนบข้อเสนอใด ๆ ของผู้ถือหุ้นคนดังกล่าวไปกับหนังสือมอบฉันทะเป็นเวลา 2 ปี49 แม้ว่า
คณะกรรมการจะมีความเห็นใหส้ ง่ ขอ้ เสนอของผถู้ อื หุ้นไปพร้อมกับหนังสือมอบฉนั ทะ ผู้ถอื หุ้น
ท่ียน่ื ข้อเสนอมีสทิ ธิขอเพิกถอนข้อเสนอท่ีตนเสนอต่อคณะกรรมการบริษทั ได้

ดังที่ได้กล่าวข้างต้น หากคณะกรรมการบริษัทเห็นว่าตนมีอำ�นาจปฏิเสธไม่แนบข้อ
เสนอของผถู้ อื หนุ้ ไปกบั หนงั สอื มอบฉนั ทะ คณะกรรมการบรษิ ทั จะตอ้ งสง่ เอกสารอธบิ ายเหตผุ ล
ประกอบการตดั สนิ ใจไปยงั คณะกรรมการก�ำ กบั หลกั ทรพั ยเ์ พอ่ื ใหค้ ณะกรรมการก�ำ กบั หลกั ทรพั ย์
ออกเอกสารท่ีช่ือ “no-action letter” เพ่ือให้คณะกรรมการกำ�กับหลักทรัพย์ไม่ออกคำ�ส่ัง
บงั คบั ใหค้ ณะกรรมการบรษิ ทั ตอ้ งเปลย่ี นแปลงการตดั สนิ ใจ เจา้ หนา้ ทขี่ องคณะกรรมการก�ำ กบั
หลกั ทรพั ยเ์ ปน็ ผดู้ �ำ เนนิ การตรวจสอบและท�ำ ความเหน็ ในแตล่ ะปเี จา้ หนา้ ทจี่ ะไดร้ บั เอกสารจาก
คณะกรรมการบรษิ ทั ราว 300 ฉบบั ความเหน็ ของเจา้ หนา้ ทจี่ ะถกู เปดิ เผยทางหนา้ อนิ เทอรเ์ นต็
และถูกบันทึกไว้ท่ีสำ�นักงานคณะกรรมการกำ�กับหลักทรัพย์50 หากคณะกรรมการกำ�กับหลัก
ทรัพย์เห็นพ้องกับความเห็นของคณะกรรมการบริษัท ผู้ถือหุ้นท่ีไม่เห็นด้วยต้องไปดำ�เนินการ
ฟ้องคณะกรรมการบริษัทท่ีตัดสินใจไม่แนบข้อเสนอของตนไปกับหนังสือมอบฉันทะแต่ไม่อาจ
ฟอ้ งเอากบั คณะกรรมการกำ�กับหลกั ทรพั ย์ได5้ 1

46 17 CFR § 240.14a-8 (j) .
47 17 CFR § 240.14a-8 (k) .
48 17 CFR § 240.14a-8 (l) .
49 17 CFR § 240.14a-8 (h) (3) .
50 Jeffrey Bauman, Elliott Weiss and Alan Palmiter, Corporations Law and Policy :
Materials and Problems (St. Paul, Minnesota : Thomson/West, 5th ed, 2003) 497.
51 New York City Employees’ Retirement System v Securities and Exchange Commission
432 F.2d 659 (D.C. Cir. 1970) .
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจันทร์

|  392  |

ผู้ถือหุ้นกับบทบาทในการช่วยลดโลกร้อน

ในกรณีท่ีคณะกรรมการมีความเห็นในแนบข้อเสนอของผู้ถือหุ้นไปกับหนังสือมอบ
ฉันทะ ข้อเสนอดังกล่าวจะได้รับการพิจารณาในท่ีประชุมผู้ถือหุ้นและให้ผู้ถือหุ้นในที่ประชุม
ลงมติ อย่างไรก็ดี แม้ว่าที่ประชุมผู้ถือหุ้นจะมีมติเห็นพ้องกับข้อเสนอของผู้ถือหุ้น มติดังกล่าว
ก็ไม่ใช่มติที่มีผลผูกพันบริษัท (non-binding resolution) แต่มีสถานะเป็นเพียงข้อเสนอให้
กับบริษัทเพื่อให้คณะกรรมการไปพิจารณาว่าจะดำ�เนินการตามท่ีที่ประชุมผู้ถือหุ้นมีมติอนุมัติ
หรอื ไม่

3. ขอ้ เสนอของผู้ถือหุน้ ในเร่ืองภาวะโลกร้อน

ในปี ค.ศ. 2017 มีข้อเสนอของผถู้ ือหุน้ ท่นี �ำ เขา้ สู่การพิจารณาของทป่ี ระชมุ ผูถ้ ือหนุ้
จ�ำ นวน 847 ข้อเสนอ ซ่งึ ข้อเสนอของผ้ถู ือหุ้นแบ่งออกเป็น 4 ประเภท ไดแ้ ก่ ขอ้ เสนอว่าด้วย
การจัดการบรษิ ทั และสทิ ธิของผถู้ อื หุน้ ข้อเสนอวา่ ด้วยสังคมและสง่ิ แวดล้อม ข้อเสนอเกี่ยวกับ
ค่าตอบแทนของผู้บริหารบริษัท และข้อเสนอว่าด้วยการมีส่วนร่วมของบริษัทต่อชุมชน52
(corporate civil engagement) หากพิจารณาจากขอ้ เสนอผถู้ อื หุน้ ท้งั หมด ข้อเสนอผถู้ ือหนุ้
วา่ ดว้ ยสงั คมและสงิ่ แวดลอ้ มมสี ดั สว่ นมากถงึ 345 ขอ้ เสนอ และในจ�ำ นวนขอ้ เสนอวา่ ดว้ ยสงั คม
และสง่ิ แวดลอ้ มทงั้ หมด มขี อ้ เสนอในเรอ่ื งสง่ิ แวดลอ้ มจ�ำ นวน 144 ขอ้ เสนอ โดยขอ้ เสนอจ�ำ นวน
69 ข้อเสนอเป็นข้อเสนอว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ อันคิดเป็นร้อยละ 7.9
ของข้อเสนอท้ังหมด เม่ือเปรียบเทียบข้อเสนอของผู้ถือหุ้นว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพ
ภูมิอากาศในปี ค.ศ. 2016 และ ค.ศ. 2017 พบว่าข้อเสนอที่เกี่ยวข้องกับการเปล่ียนแปลง
สภาพภูมิอากาศในปี ค.ศ. 2017 มีจำ�นวนเพ่ิมขึ้นมากกว่าจำ�นวนข้อเสนอที่เก่ียวข้องกับ
การเปล่ียนแปลงสภาพภูมิอากาศในปี ค.ศ. 2016 นอกจากน้ีเม่ือพิจารณาจากเสียงสนับสนุน
ข้อเสนอท่ีเกี่ยวข้องกับการเปล่ียนแปลงสภาพภูมิอากาศพบว่าข้อเสนอท่ีเกี่ยวข้องกับการ
เปล่ียนแปลงสภาพภูมิอากาศได้รับเสียงสนับสนุนมากข้ึนจากร้อยละ 24.2 ของเสียงทั้งหมด
เปน็ รอ้ ยละ 32.6 ของเสียงทงั้ หมด53

52 เชน่ ข้อเสนอว่าดว้ ยการสนับสนนุ ทางการเมือง ขอ้ เสนอทเ่ี กีย่ วขอ้ งกบั การกุศล
53 Shareholder Proposal Developments During the 2017 Proxy Season (29 June 2017)
Gibson Dunn <http://www.gibsondunn.com/publications/documents/Shareholder-Proposal-
Developments-During-the-2017-Proxy-Season.pdf>.
ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

|  393  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ
จากจำ�นวนขอ้ เสนอทีเ่ ก่ียวข้องกบั การเปลี่ยนแปลงสภาพภมู อิ ากาศทั้งหมด 69 ขอ้

เสนอ มีขอ้ เสนอจำ�นวน 3 ขอ้ เสนอท่ไี ด้รับการสนับสนุนดว้ ยเสยี งขา้ งมากของท่ีประชุมผู้ถือห้นุ
การท่ีผู้ถือหุ้นสนับสนุนข้อเสนอในเรื่องที่เก่ียวข้องกับส่ิงแวดล้อมมากถึง 3 ข้อเสนอน้ีเกิดข้ึน
เป็นคราวแรกทำ�ให้ข้อเสนอท่ีเก่ียวข้องกับการเปล่ียนแปลงสภาพภูมิอากาศได้รับความสนใจ
อย่างมาก ข้อเสนอของผู้ถือหุ้นที่ได้รับการสนับสนุนด้วยเสียงข้างมากเป็นข้อเสนอท่ีผู้ถือหุ้น
ท่ีนำ�เสนอต่อ Occidental Petroleum Corporation (“Occidental”) Exxon Mobil
Corporation (“Exxon”) และ PPL Corporation (“PPL”) ส่วนข้อเสนอท่ีเกี่ยวข้องกับ
การเปล่ียนแปลงสภาพภมู ิอากาศท่ีย่นื ตอ่ บริษัทขนาดใหญอ่ ืน่ ๆ เชน่ Ameren Corporation,
Deven Energy Corporation และ Dominion Incorporation ก็ไดร้ ับเสยี งสนบั สนุนเกนิ กวา่
รอ้ ยละ 40 ของเสยี งทง้ั หมด54

ผู้ที่นำ�เสนอข้อเสนอของผู้ถือหุ้นต่อที่ประชุมของ Occidental คือ Wespath
Investment Management และ Nathan Cummings Foundation โดยเสนอให้ Occidental
ต้องจัดทำ�รายงานเพ่ือแสดงการวางแผนระยะส้ันและระยะยาวในการดำ�เนินการของธุรกิจใน
สภาวะท่ีต้องลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกตามท่ีมีการกำ�หนดระดับการรักษาการเพ่ิม
ข้ึนของอณุ หภมู โิ ลกไวท้ ี่ 2 องศาเซลเซยี ส โดยแสดงให้เหน็ ถงึ ความเสีย่ งทางการเงินและโอกาส
ท่ีจะเกิดขึ้น และนำ�เสนอรายงานดังกล่าวให้แก่ผู้ถือหุ้น55 ที่ประชุมผู้ถือหุ้นของ Occidental
ที่จัดการประชุมในวันที่ 12 พฤษภาคม ค.ศ. 2017 สนับสนุนให้ Occidental ต้องจัดทำ�
รายงานดงั กลา่ วโดยได้รับเสยี งสนับสนนุ ถึงร้อยละ 67.3 ของเสยี งทัง้ หมด นกั ลงทุนสถาบันที่
เป็นผู้ถือหุ้นจำ�นวนมากให้การสนับสนุนข้อเสนอของ Wespath และ Nathan โดยเฉพาะ
BlackRock และ California Public Employees’ Retirement System (“CalPERS”)
BlackRock ท่ีถือหุ้นจำ�นวนร้อยละ 7.8 ของหุ้นท้ังหมดแสดงจุดยืนอย่างชัดเจนว่าจะให้การ
สนบั สนนุ และกลา่ วในเอกสารแผยแพรว่ า่ ตนไดเ้ รยี กรอ้ งให้ Occidental ด�ำ เนนิ การในการจดั ท�ำ

54 Lyuba Goltser and Kaitlin Descovich, Investor Support Heating Up for Climate Change
Proposals (2017) Harvard Law School Forum on Corporate Governance and Financial Regulation
<https://corpgov.law.harvard.edu/2017/07/03/investor-support-heating-up-for-climate-change-
proposals/>.
55 Proxy Memorandum (2017) Westpath Investment Management <https://www.wespath.
org/assets/1/7/Proxy-memo-Occidental-Climate-Change-Impact-Assessment.pdf>.
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจนั ทร์

|  394  |

ผู้ถือหุ้นกับบทบาทในการช่วยลดโลกร้อน

และเปิดเผยรายงานมาแล้วระยะหนึ่ง แต่บริษัทก็ไม่ดำ�เนินการอย่างใด และ BlackRock ยัง
คงยืนยันเรียกร้องให้บริษัทดำ�เนินการตามที่เคยเสนอ56 การได้รับเสียงสนับสนุนจากผู้ถือหุ้น
จำ�นวนมากเรียกได้ว่าเป็นชัยชนะประการสำ�คัญของผู้ถือหุ้นในการเรียกร้องให้บริษัทเห็นถึง
ความสำ�คัญกับการบริหารบริษัทในสถานการณ์ท่ีบริษัทต้องให้ความสำ�คัญกับผลกระทบด้าน
สิ่งแวดล้อม หลังจากการประชุม ประธานคณะกรรมการของ Occidental ยอมรับว่าบริษัท
ต้องให้ความสำ�คัญแก่ข้อเรียกร้องของผู้ถือหุ้น โดยระบุว่าบริษัทจะดำ�เนินการเปิดเผยข้อมูล
ของบรษิ ทั ในการประเมนิ และการจดั การกบั ความเสยี่ งและโอกาสทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั การจดั การของ
บรษิ ัทในเรอื่ งการเปล่ียนแปลงสภาพภูมิอากาศ57

ต่อมาในวันที่ 25 พฤษภาคม ค.ศ. 2017 ทีป่ ระชมุ ของ Exxon พจิ ารณาข้อเสนอของ
ผู้ถือหุ้นท่ีเสนอโดย New York State Common Retirement Fund และ Church
Commissioners of England ทเ่ี สนอให้ Exxon ตอ้ งจดั ท�ำ รายงานประจ�ำ ปแี สดงถงึ การประเมนิ
ผลระยะยาวท่ีจะเกิดข้ึนจากการพัฒนาเทคโนโลยีและนโยบายว่าด้วยการเปล่ียนแปลง
สภาพภมู อิ ากาศ โดยพจิ ารณาจากการทร่ี ฐั บาลรบั เอาแนวทางการจดั การระดบั อณุ หภมู ขิ องโลก
ใหส้ งู ขนึ้ ไมเ่ กนิ 2 องศาเซลเซยี ส58 กอ่ นทจี่ ะมกี ารออกเสยี ง คณะกรรมการของ Exxon ไดต้ ดิ ตอ่
ผถู้ อื หนุ้ หลายรายเพอ่ื ใหอ้ อกเสยี งในทางทไ่ี มส่ นบั สนนุ ขอ้ เสนอของผถู้ อื หนุ้ 59 ปรากฏวา่ ทป่ี ระชมุ
ผู้ถือหุ้นให้การสนับสนุนข้อเสนอด้วยคะแนนเสียงร้อยละ 62.1 ของเสียงท้ังหมด ท้ังท่ีในปีที่

56 Supporing a Shareholder Proposal Following Lack of Response to Prior Engagement
(2017) BlackRock <https://www.blackrock.com/corporate/en-cl/literature/publication/blk-vote-
bulletin-occidental-may-2017.pdf>.
57 Erin Ailworth, Occidental Shareholders Vote for Climate Proposal -- Update (2017) Fox
Business <http://www.foxbusiness.com/features/2017/05/12/occidental-shareholders-vote-for-
climate-proposal-update.html>.
58 Exxon Mobil Shareholder Proposal (30 May 2017) Office of the New York State
Comptroller <https://www.osc.state.ny.us/press/docs/exxon-mobil-corporation-shareholder-
proposal.pdf>.
59 Diane Cardwell, Exxon Mobil Shareholders Demand Accounting of Climate Change
Policy Risks (2017) The New York Times <https://www.nytimes.com/2017/05/31/business/energy-
environment/exxon-shareholders-climate-change.html>.
60 Exxon shareholders approve measure on climate-change report (31 May 2017) CNBC
<https://www.cnbc.com/2017/05/31/exxon-steps-up-efforts-to-sway-shareholders-on-climate-
report-vote.html>.
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

|  395  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ

ผ่านมา ขอ้ เสนอแบบเดียวกนั ได้รบั เสยี งสนับสนุนเพียงรอ้ ยละ 38.1 ของเสียงทง้ั หมดเท่านน้ั 60
กรณขี อง Exxon ได้รับความสนใจอย่างมากเพราะเปน็ บริษัทค้านํา้ มันทมี่ ขี นาดใหญ่

ทส่ี ดุ แหง่ หนงึ่ และการยน่ื ขอ้ เสนอของผถู้ อื หนุ้ ในลกั ษณะเดยี วกนั ตอ่ คณะกรรมการของ Exxon
ก็กระทำ�มาเป็นระยะเวลาหนึ่ง แต่คณะกรรมการก็ไม่เคยเห็นพ้องกับข้อเสนอของผู้ถือหุ้น
และข้อเสนอของผู้ถือหุ้นก็ไม่เคยได้รับเสียงสนับสนุนจากที่ประชุมผู้ถือหุ้น ในปี ค.ศ. 2014
ผถู้ ือหนุ้ ยื่นขอ้ เสนอของตนไปยงั คณะกรรมการของ Exxon และถอนขอ้ เสนอของตน เนอื่ งจาก
คณะกรรมการของ Exxon ไดต้ กลงวา่ จะจดั ท�ำ รายงานวา่ ดว้ ยความเสยี่ งจากการลดปรมิ าณการ
ปล่อยก๊าซเรือนกระจกตอ่ ธรุ กจิ ของบริษทั และรายงานท่ี Exxon จดั ท�ำ เป็นรายงานซ่ึงบรษิ ทั ท่ี
ดำ�เนินธุรกิจเกี่ยวกับนํ้ามันและก๊าซธรรมชาติจัดทำ�ฉบับแรก61 แต่ปรากฏว่ารายงานที่คณะ
กรรมการจัดทำ�ข้ึนมีรายละเอียดไม่ชัดเจนทำ�ให้ผู้ถือหุ้นย่ืนข้อเสนอในลักษณะเดียวกันอีก
หลังจากการออกเสียงของท่ีประชุมผู้ถือหุ้นในปี ค.ศ. 2017 ผู้บริหารของ Exxon ให้ความ
เห็นว่าแม้มติของที่ประชุมผู้ถือหุ้นไม่มีผลผูกพันให้คณะกรรมการบริษัทให้ต้องปฏิบัติตาม แต่
คณะกรรมการของ Exxon กจ็ ะนำ�ขอ้ เสนอของผถู้ อื หุ้นไปด�ำ เนนิ การเพราะเป็นความเห็นของ
ผู้ถือห้นุ ข้างมาก แต่มคี วามเชือ่ มน่ั วา่ รายงานของบรษิ ทั ในการประเมนิ ดา้ นการเงนิ ระยะยาวได้
ครอบคลุมถึงเร่ืองที่ผู้ถือหุ้นเสนอแล้ว และเช่ือมั่นว่าหากแม้มีการนำ�นโยบายรักษาระดับการ
เพิ่มขึ้นของอุณหภูมิให้ไม่เกิน 2 องศาเซลเซียสมาใช้ ก็จะไม่กระทบต่อความต้องการใช้นํ้ามัน
และกา๊ ซ62

Chevron Corporation บริษัทค้านํ้ามันขนาดใหญ่ก็เป็นอีกบริษัทหนึ่งท่ีได้รับ
ข้อเสนอจากผู้ถือหุ้นให้จัดทำ�รายงานว่าด้วยการประเมินผลการจัดการด้านสภาพภูมิอากาศ
เชน่ เดยี วกนั Wespath, United Methodist Church และ Hermes Investment Management
(“Hermes”) ยื่นขอ้ เสนอเพ่ือให้ท่ปี ระชมุ ผถู้ อื หุน้ ที่จดั ขึน้ ในวันท่ี 31 พฤษภาคม ค.ศ. 2017
พจิ ารณา แตต่ ่อมา Wespath, United Methodist Church และ Hermes ตดั สนิ ใจถอนข้อ

61 Landmark Agreement With Shareholders : ExxonMobil Agrees to Report on Climate
Change & Carbon Asset Risk (2014) PR Newswire <https://www.prnewswire.com/news-releases/
landmark-agreement-with-shareholders-exxonmobil-agrees-to-report-on-climate-change--carbon-
asset-risk-251219111.html>.
62 Diane Cardwell, Exxon Mobil Shareholders Demand Accounting of Climate Change
Policy Risks (2017) The New York Times <https://www.nytimes.com/2017/05/31/business/energy-
environment/exxon-shareholders-climate-change.html>.
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจนั ทร์

|  396  |

ผู้ถือหุ้นกับบทบาทในการช่วยลดโลกร้อน

เสนอของตน63 เน่ืองจาก Chevron ไดเ้ ผยแพรร่ ายงานในช่อื Managing Climate Change
Risks : A Perspective for Investors64 ในเดือนมนี าคม โดยเน้ือหาของรายงานดงั กล่าวได้
ประเมินผลกระทบที่อาจเกิดข้ึนในสถานการณ์ต่าง ๆ รวมถึงนโยบายที่เกี่ยวข้องกับเรื่อง
การจ�ำ กดั การเพิ่มขนึ้ ของอุณหภูมิ แมว้ า่ Wespath และ Hermes เหน็ ว่ารายงานดงั กล่าวยัง
ไม่เพียงพอ รวมท้ังกลยุทธ์ท่ีบริษัทจะใช้ในการจัดการก็ยังไม่ชัดเจน แต่ก็แสดงให้เห็นได้ว่า
Chevron ได้เหน็ ถึงความส�ำ คญั ของการจัดทำ�รายงานจึงตัดสินใจถอนข้อเสนอของตนออก65

PPL เป็นบริษัทเดยี วที่มิใชบ่ รษิ ทั คา้ นํ้ามันทไี่ ด้รบั เสียงสนบั สนนุ ข้อเสนอของผถู้ อื ห้นุ
คณะกรรมการของ PPL ได้รบั ขอ้ เสนอจาก New York State Common Retirement Fund
ให้จัดทำ�รายงานประเมินการปรับตัวของธุรกิจภายใต้กรอบการจำ�กัดการเพ่ิมขึ้นของอุณหภูมิ
โลกใหไ้ ม่เกิน 2 องศาเซลเซียส การประชมุ ผถู้ ือหุน้ ของ PPL ในวนั ที่ 17 พฤษภาคม ค.ศ. 2017
สนับสนุนขอ้ เสนอของผู้ถอื หุ้นดว้ ยเสียงสนบั สนุนร้อยละ 56.8 ของเสยี งทั้งหมด ผ้ถู อื หนุ้ หลกั ที่
ใหก้ ารสนบั สนนุ เป็นนกั ลงทนุ สถาบนั ขนาดใหญ่ เช่น CalPERs, California State Teachers’
Retirement System, Florida State Board of Administration, Canada Pension Plan
Investment Board คณะกรรมการของ PPL ใหค้ วามเหน็ แยง้ ตอ่ ขอ้ เสนอของผถู้ อื หนุ้ วา่ บรษิ ทั
ไม่ได้รับผลกระทบจากข้อตกลงว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเน่ืองจากบริษัทได้ลด
ปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกแล้วกว่าร้อยละ 50 และบริษัทไม่ได้พ่ึงพาการผลิตกระแส
ไฟฟ้าจากฟอสซิล ดงั นี้ ผลของความตกลงในการรักษาระดบั อณุ หภูมทิ ี่ 2 องศาเซลเซียสทมี่ ีต่อ
บริษทั อยู่ในระดบั ตาํ่ 66 นอกจากน้ีการท่ีประเทศสหรัฐอเมริกาจะรบั เอา Paris Agreement มา

63 ดู Chevron Corporaiton - Climate Change Stress Testing and Scenario Impact Assess-
ment (2017) Westpath <https://www.wespath.org/assets/1/7/Chevron-Climate-resolution-2017.pdf>;
Climate Change Stress Testing and Scenario Impact Assessment Shareholder Proposal Withdrawal
Statement : Chevron Corporation Proxy Item No. 7 (2 May 2017) Westpath <https://www.wespath.
org/assets/1/7/Withdrawal-Statement-Chevron-4-24-17.pdf>.
64 Managing Climate Change Risks : A Perspective for Investors (2017) Chevron <https://
www.chevron.com/-/media/shared-media/documents/climate-risk-perspective.pdf>.
65 Ed Crooks, Chevron Investors Back off from Climate Change Proposal (2017) Financial
Times <https://www.ft.com/content/b32f9d10-3984-11e7-821a-6027b8a20f23>.
66 Anthony Salamone, Shareholders to PPL : How will Climate Change Policies Affect
Business? (2017) The Morning Call <http://www.mcall.com/business/energy/-mc-ppl-shareholder-
annual-meeting--20170517-story.html>.
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจันทร์

|  397  |

ที่ระลึก 60 ปี พี่ใหญ่ ใจหาญ

ด�ำ เนนิ การหรอื ไมก่ ย็ งั ไมม่ คี วามชดั เจน67 อยา่ งไรกด็ ี ผถู้ อื หนุ้ กม็ คี วามตอ้ งการใหบ้ รษิ ทั แสดงให้
เห็นถึงความชัดเจนว่าคณะกรรมการบริษัทได้ประเมินผลกระทบของการจัดการด้านการ
เปล่ียนแปลงสภาพภูมิอากาศทมี่ ตี ่อบริษัท68

4. บทวิเคราะห์

ในฐานะท่ีเป็นประเทศท่ีปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากเป็นอันดับ 2 ของโลก69 สหรัฐ
อเมริกาเป็นประเทศหน่ึงที่ให้ความสำ�คัญกับการจัดการกับปัญหาการเปล่ียนแปลงทางสภาพ
ภมู อิ ากาศอยา่ งตอ่ เนอื่ ง ดงั จะเหน็ ไดจ้ ากการตง้ั เปา้ หมายในการลดปรมิ าณการปลอ่ ยกา๊ ซเรอื น
กระจกลงร้อยละ 80 ก่อนปี ค.ศ. 205070 รวมท้ังความผูกพันในการให้การสนับสนุนด้าน
การเงนิ ใหแ้ กโ่ ครงการลดปรมิ าณก๊าซเรอื นกระจก เช่น การสนับสนนุ เงนิ ให้กบั GCF ในสัดส่วน
ร้อยละ 30 ของเงนิ ทั้งหมด71 นอกจากนเ้ี มอื่ พจิ ารณาจาก NDC ทปี่ ระเทศสหรัฐอเมรกิ าจดั ทำ�
ข้ึนก็แสดงให้เห็นถึงทิศทางท่ีชัดเจนของรัฐบาลของประเทศสหรัฐอเมริกาในการมีส่วนร่วม
ในการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงทางสภาพภูมิอากาศ72 อย่างไรก็ดี ในช่วงระยะเวลาที่นาย
ทรมั ปเ์ ขา้ รบั ต�ำ แหนง่ ประธานาธบิ ดี จดุ ยนื ประการหนงึ่ ของนายทรมั ป์ คอื ความตอ้ งการในการ
ออกจากการความผูกพนั ตาม Paris Agreement โดยเชอื่ วา่ ความผูกพนั ดังกล่าวไมเ่ ปน็ ธรรม

67 Meaghan Kilroy, Shareholders Pass Climate Change Risk Disclosure Proposal at PPL
Corp. (2017) Pensions & Investments <http://www.pionline.com/article/20170518/ONLINE/170519855/
shareholders-pass-climate-change-risk-disclosure-proposal-at-ppl-corp>.
68 Anthony Salamone, Temperature's Rising on PPL to Support Shareholder Resolution
on Climate Change (2017) The Morning Call <http://www.mcall.com/business/energy/mc-ppl-
shareholders-climate-change-vote-20170701-story.html>.
69 Global Greenhouse Gas Emissions Data (2014) United States Environmental Protection
Agency <https://www.epa.gov/ghgemissions/global-greenhouse-gas-emissions-data>.
70 United States Mid-Century Strategy for Deep Decarbonization (2016) United Nations
<http://unfccc.int/files/focus/long-term_strategies/application/pdf/mid_century_strategy_report-
final_red.pdf>.
71 How we Work : Resource Mobilization (2017) Green Climate Fund <http://www.green-
climate.fund/how-we-work/resource-mobilization>.
72 ดู U.S.A. First NDC Submission United Nations <http://www4.unfccc.int/ndcregistry/
PublishedDocuments/United%20States%20of%20America%20First/U.S.A.%20First%20NDC%20
Submission.pdf>.
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจนั ทร์

|  398  |

ผู้ถือหุ้นกับบทบาทในการช่วยลดโลกร้อน

ต่อประเทศของตน และยังส่งผลกระทบต่อพลเมืองและการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ73
ซ่ึงการถอนตัวจาก Paris Agreement จะกระทำ�ได้ก็ต่อเม่ือความตกลงมีผลใช้บังคับแล้ว
อย่างนอ้ ย 3 ป7ี 4 และการถอนตัวจะมีผลเมื่อพน้ กำ�หนด 1 ปหี ลังจากการแจ้งการถอนตัว75 ดังนี้
หากประเทศสหรฐั อเมริกาถอนตัวจาก Paris Agreement การถอนตวั จะมผี ลในปลายปี ค.ศ.
2020 การแสดงวสิ ยั ทศั นข์ องนายทรมั ปเ์ ปน็ การเปลย่ี นแปลงทางดา้ นการเมอื ง (political shift-
ing) จากท่ีอดีตประธานาธิบดีได้ดำ�เนินนโยบายไว้อันส่งผลให้เกิดความไม่แน่นอนทั้งในแง่การ
บรหิ ารจัดการของภาครัฐ และการด�ำ เนินธรุ กจิ ของภาคเอกชน

อยา่ งไรกด็ ี แมว้ า่ นายทรมั ปจ์ ะแสดงจดุ ยนื ในการไมย่ อมผกู พนั ตอ่ Paris Agreement
ก็ไม่ส่งผลกระทบต่อทิศทางในการดำ�เนินธุรกิจในสายตาของผู้ถือหุ้นแต่อย่างใด อันจะเห็นได้
จากการท่ีผู้ถือหุ้นยังคงย่ืนข้อเสนอของตนโดยให้ความสำ�คัญกับการปรับตัวของบริษัทภายใต้
บริบทการรักษาระดับอุณหภูมิโลกให้เพิ่มขึ้นไม่เกิน 2 องศาเซลเซียส และการออกเสียงของ
ผถู้ อื หนุ้ ทย่ี งั คงใหค้ วามส�ำ คญั กบั การปรบั ตวั ของบรษิ ทั ในการมงุ่ ไปสกู่ ารด�ำ เนนิ การเพอื่ ลดการ
ปล่อยก๊าซเรอื นกระจก76 ทจี่ ะมผี ลตอ่ ธุรกจิ ทพ่ี ึ่งพาพลังงานในรูปแบบเดิม ผูถ้ อื หุน้ ไดต้ ้งั ค�ำ ถาม
ถึงความเสี่ยงทางการเงินท่ีจะเกิดข้ึนต่อบริษัท และขอให้บริษัทประเมินความเสี่ยงและจัดหา
วิธีการในการปรับตัวรวมท้ังโอกาสทางธุรกิจที่อาจจะเกิดข้ึนจากการที่บริษัทปรับตัวและ
เปิดเผยผลการประเมินรวมถึงวิธีการที่บริษัทจัดทำ�เป็นประจำ�ทุกปี นอกจากน้ี ผู้ถือหุ้นที่เป็น
นักลงทุนสถาบันขนาดใหญ่ไม่เห็นพ้องกับการท่ีนายทรัมป์แสดงความประสงค์ท่ีจะออกจาก
Paris Agreement เช่น CalPERs ซึ่งแสดงจุดยืนท่ีชัดเจนในการสนับสนุนการเข้าร่วม Paris
Agreement และสนับสนุนให้บริษัทท่ีตนเข้าไปลงทุนให้ความสำ�คัญกับการจัดการปัญหาการ

73 Micheal D Shear, Trump Will Withdraw U.S. from Paris Climate Agreement (2017) New
York Times <https://www.nytimes.com/2017/06/01/climate/trump-paris-climate-agreement.html>;
Tom DiChristopher, Trump is Still Pulling out of Paris Agreement, Despite Chatter of a Reversal,
Experts Say (2017) CNBC <https://www.cnbc.com/2017/09/19/trump-is-not-reversing-on-paris-
agreement-heres-why.html>.
74 United Nations Framework Convention on Climate Change Art 28 para 1.
75 United Nations Framework Convention on Climate Change Art 28 para 2.
76 Ross Kerber, Exxon Vote Shows Wall Street Diverging from Trump on Climate Change
(2017) Reuters <https://www.reuters.com/article/us-exxonmobil-climate-investors/exxon-vote-
shows-wall-street-diverging-from-trump-on-climate-change-idUSKBN18R3D6>.
ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

|  399  |