60ปี ความมุ่งมั่นของคน ตัวตนของ อาจารย์วรพจน์

ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

“ความบริสุทธิย์ ุติธรรม
ถ้าอยใู่ นสายเลือดของนกั กฎหมายผใู้ ด
ผ้นู ัน้ กเ็ ป็นนกั กฎหมายทีส่ มบูรณแ์ บบ
เขาอาจมิใช่นักกฎหมายทีใ่ ช้วิชากฎหมายจนรำา่ รวย
เขาอาจมิใช่นกั กฎหมายที่มีปฏิภาณโวหาร
จนเลื่องลือในศาลหรือในเวทีการเมือง

เขาเป็นนักกฎหมายเลก็ ๆ
เป็นนักการเมืองเล็ก ๆ

แตเ่ ขาเป็นผู้ให้ หรือแสวงมาเพือ่ ให้
หรือตอ่ ส้มู าเพื่อใหค้ วามบริสุทธิ์ยุติธรรม”

ศาสตราจารยส ัญญา ธรรมศักด์ิ

ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจนั ทร์

๖๐ ปี ความมงุ่ มั่นของคน ตัวตนของอาจารยว์ รพจน์

ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจันทร์

202

การปฏิรูป
ระบบกฎหมายมหาชน

เพื่อแกว้ ิกฤติชาติ

สุนทรยี า เหมอื นพะวงศ*์

หากไม่ย้อนกลับไปเริ่มนับตั้งแต่การปฏิรูประบบศาลและการปกครอง
ในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวซ่ึงถือเป็นจุดเร่ิมต้นครั้งสำ�คัญ
ของการพฒั นากฎหมายมหาชนไทยดว้ ยแลว้ ระบบกฎหมายมหาชนสมยั ใหมใ่ นรฐั
เสรปี ระชาธปิ ไตยของประเทศไทยเพง่ิ จะพฒั นามาไมน่ านเมอ่ื เทยี บกบั ระบบกฎหมาย
แพ่งหรือกฎหมายอาญา เนื่องในโอกาสที่ท่านศาสตราจารย์พิเศษ ดร. วรพจน์
วศิ รุตพิชญ์ ตลุ าการศาลปกครองสูงสดุ ซ่ึงเปน็ ผทู้ รงความร้เู ร่ืองกฎหมายมหาชน
คนสำ�คัญของประเทศไทย มีอายุครบหกสิบปี ผู้เขียนใคร่ขอนำ�เสนอประเด็น
เร่ืองการปฏิรูประบบกฎหมายมหาชนไทย โดยหวังว่าบทความนี้อาจจะช่วย
จุดประกายให้ผู้เกี่ยวข้องได้หันมาศึกษาทบทวนระบบกฎหมายมหาชนไทยใน
ยคุ ปจั จบุ นั และวางแนวทางการพฒั นาระบบกฎหมายมหาชนไทยในอนาคตซงึ่ นา่

ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์
* ผพู้ ิพากษาหวั หน้าศาลประจ�ำ กองผู้ชว่ ยผพู้ ิพากษาในศาลฎีกา

203

๖๐ ปี ความมุง่ ม่นั ของคน ตวั ตนของอาจารยว์ รพจน์

จะชว่ ยแกไ้ ขวกิ ฤตขิ องชาตทิ ก่ี �ำ ลงั มอี ยไู่ ด้ ทง้ั นี้ ผเู้ ขยี นขอสะทอ้ นมมุ มองจากความ
รสู้ กึ และประสบการณต์ รงทเ่ี ฝา้ มองพฒั นาการของระบบกฎหมายในชว่ งทผ่ี า่ นมา
ซึ่งมิใช่การค้นคว้าอ้างอิงทางวิชาการเต็มรูปแบบ อย่างไรก็ตาม หากบทความนี้
พอจะมีความดีอยู่บ้าง ผู้เขียนใคร่ขอมอบเป็นของขวัญอันเป็นอาจาริยบูชาแด่
ท่านศาสตราจารย์พิเศษ ดร. วรพจน์ วิศรุตพิชญ์ ซึ่งเป็นคุณครูคนสำ�คัญทาง
ดา้ นกฎหมายมหาชนของผูเ้ ขยี นในวาระอันเป็นมงคลนี้

๑. ความเปน็ มาของระบบกฎหมายมหาชนไทย

แม้ว่าประเทศไทยจะมีกฎหมายจำ�นวนมากเพ่ือการบริหารบ้านเมือง
มานานและมีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยโดยมีรัฐธรรมนูญอย่างเป็น
ทางการมากว่าแปดสิบปีแล้ว แต่คำ�ว่ากฎหมายมหาชนน่าจะถือเป็นคำ�ใหม่ท่ีนำ�
มาใชก้ นั ไมน่ านนกั กฎหมายมหาชนเปน็ ค�ำ ทแี่ ยกตวั เองออกมาจากกฎหมายแพง่
และกฎหมายอาญา อาจารยก์ ฎหมายมหาชนสอนกนั วา่ เรอื่ งกฎหมายมหาชนเปน็
เรอ่ื งนติ สิ มั พนั ธร์ ะหวา่ งรฐั กบั บคุ คล เปน็ เรอื่ งของสว่ นรวมและเปน็ เรอ่ื งของสงั คม

(๑.๑) การพัฒนาหลกั การและตัวบทกฎหมาย
ระบบกฎหมายมหาชนไทยมีการจัดลำ�ดับชั้นของกฎหมายตามความ
ส�ำ คญั เชน่ เดยี วกบั ระบบกฎหมายของประเทศสว่ นใหญใ่ นโลก กลา่ วคอื กฎหมาย
รัฐธรรมนูญหมายถึงกฎหมายสูงสุด กฎหมายระดับพระราชบัญญัติมีลำ�ดับศักด์ิ
สูงกว่ากฎกระทรวงและกฎระเบยี บตา่ ง ๆ เมอ่ื มขี อ้ ขดั แย้งกัน กฎหมายท่มี ศี กั ดิ์
สงู กวา่ ยอ่ มมผี ลใชบ้ งั คบั กฎหมายรฐั ธรรมนญู มคี วามส�ำ คญั เพราะมกี ารประกนั สทิ ธิ
และเสรีภาพของบุคคลข้ันพื้นฐานและวางโครงสร้างการถ่วงดุลแบ่งแยกอำ�นาจ
สำ�คัญของรัฐ ตัวบทกฎหมายรัฐธรรมนูญไทยมีพัฒนาการมาตามยุคสมัยและมี
ดาวจนำ�์โหนลวดจนามกราะกบเบมTื่อUเDทCียโบดยกนับารยอัฐรธา่ รมรดมวงนจูันญทขร์องประเทศอื่น นอกเหนือจากกฎหมาย

204

การปฏริ ูประบบกฎหมายมหาชนเพ่ือแก้วกิ ฤตชิ าติ

รฐั ธรรมนญู ยงั มกี ฎหมายระดบั พระราชบญั ญตั แิ ละกฎหมายล�ำ ดบั รองจ�ำ นวนมาก
ท่ีกำ�หนดรายละเอียดของหลักประกันสิทธิเสรีภาพและศักด์ิศรีความเป็นมนษุ ย์
ของบุคคล รวมท้ังกำ�หนดอำ�นาจหน้าท่ีของหน่วยงานท่ีจัดต้ังตามรัฐธรรมนูญ
ในรายละเอียดอกี ชัน้ หนงึ่

ในส่วนกฎหมายปกครอง เป็นเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายปกครอง
กับฝ่ายที่ถูกปกครอง ซ่ึงฝ่ายแรกมีอำ�นาจเหนือกว่าฝ่ายหลังเน่ืองจากทำ�หน้าที่
เพ่ือประโยชน์สาธารณะ กฎหมายปกครองแบ่งแยกเร่ืองการปกครองส่วนกลาง
ออกจากส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น หลักกฎหมายปกครองที่ถูกสร้างข้ึนใน
ยุคใหม่มักเป็นเร่ืองของการคล่ีคลายตัวจากหลักกฎหมายแพ่งที่เป็นหลักพื้นฐาน
ส�ำ คญั มากอ่ น เชน่ การเกดิ ขน้ึ ของหลกั กฎหมายวา่ ดว้ ยเรอื่ งนติ กิ รรมทางปกครอง
และสัญญาทางปกครอง หลักกฎหมายเรื่องนิติบุคคลมหาชน เรื่องความรับผิด
ของรัฐและละเมิดทางปกครอง เรื่องทรัพย์ทางมหาชน และเร่ืองงานโยธา
สาธารณะ ตวั บทกฎหมายในสว่ นของกฎหมายปกครองมที ง้ั ระดบั พระราชบญั ญตั ิ
และกฎหมายล�ำ ดบั รองจ�ำ นวนมากเชน่ เดยี วกนั โดยมเี นอื้ หาทห่ี ลากหลาย ซงึ่ รวม
ถึงเรื่องกฎหมายที่คุ้มครองสิทธิเสรีภาพและสวัสดิการของบุคคล การบริการ
กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ สาธารณะ การคลังและงบประมาณ และ
กฎหมายด้านการบริหารทรัพยากรของรัฐ การเกิดข้ึนของกฎหมายวิธีปฏิบัติ
ราชการทางปกครองและกฎหมายจัดต้ังศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดี
ศาลปกครองนา่ จะถอื วา่ เปน็ ความกา้ วหนา้ ครงั้ ส�ำ คญั ทส่ี ดุ ในพฒั นาการกฎหมาย
ปกครองไทยในช่วงทผี่ า่ นมา

(๑.๒) การพฒั นาบุคลากรและองคก์ รวิชาชีพ
การพฒั นาบคุ ลากรและองคก์ รวชิ าชพี ทางดา้ นกฎหมายมหาชนของไทย
โดยภารกิจน่าจะต้องถือผู้แทนราษฎร นักการเมือง วุฒิสมาชิก และบุคลากร
ดาวในนโ์ หหลนดจ่วายกงระาบนบทTาUงDปCกโดคยรนอางยเอปรา่็นมผดู้ทวงี่มจีคันทวรา์ มรู้ทางด้านกฎหมายมหาชนเป็นอย่างดี

205

๖๐ ปี ความมุง่ มน่ั ของคน ตัวตนของอาจารยว์ รพจน์

แต่ในความเป็นจริงอาจจะมีสมาชิกรัฐสภาเพียงบางคนท่ีอยู่ในวาระได้นานและ
มีทักษะด้านกฎหมายเป็นพิเศษพอที่จะเป็นผู้เชี่ยวชาญได้ สำ�หรับนิติกรภาครัฐ
อาจเปน็ ผู้รู้ผู้เชีย่ วชาญเร่อื งกฎหมายปกครองในลกั ษณะต่าง ๆ ในระดบั หนึง่ แต่
หนว่ ยงานทน่ี า่ จะเปน็ องคก์ รคลงั สมองชนั้ สงู ทางดา้ นกฎหมายมหาชนนา่ จะไดแ้ ก่
สำ�นักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ท่ีเป็นเสมือนพี่เล้ียงของฝ่ายปกครองไทยมา
อยา่ งยาวนาน

ในสว่ นขององคก์ รทที่ �ำ หนา้ ทวี่ นิ จิ ฉยั ชข้ี าดคดดี า้ นกฎหมายมหาชนนน้ั
ในอดีตประเทศไทยมีเพียงองค์กรศาลยุติธรรมที่ทำ�หน้าที่พิจารณาพิพากษาคดี
ทง้ั ปวง ซง่ึ รวมถงึ คดรี ฐั ธรรมนญู คดปี กครอง หรอื คดเี ลอื กตง้ั ดว้ ย ตอ่ มามพี ฒั นาการ
ตั้งศาลพิเศษรวมท้ังองค์กรอิสระที่มีหลากหลายวัตถุประสงค์ จึงมีองค์กรใหม่ๆ
ทท่ี �ำ หนา้ ท่ีเฉพาะเพม่ิ มากขน้ึ เช่น ศาลรฐั ธรรมนญู ศาลปกครองดูแลคดปี กครอง
ศาลยุติธรรมแผนกคดีเลือกต้ังและคณะกรรมการการเลือกต้ัง คณะกรรมการ
วินิจฉัยช้ีขาดอำ�นาจหน้าที่ระหว่างศาล รวมถึงสำ�นักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน
สำ�นักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ สำ�นักงาน
คณะกรรมการกจิ การกระจายเสยี ง กจิ การโทรทศั น์ และกจิ การโทรคมนาคมแหง่ ชาติ
และคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เมื่อมีการสร้างองค์กรทาง
วชิ าชพี พเิ ศษเพม่ิ ขนึ้ มายอ่ มทำ�ใหเ้ กดิ การสรา้ งบคุ ลากรทม่ี คี วามรคู้ วามเชยี่ วชาญ
เฉพาะด้านมากข้ึนด้วย

นอกเหนอื จากองคก์ รตา่ ง ๆ ขา้ งตน้ หนว่ ยงานส�ำ คญั ทส่ี รา้ งความตอ่ เนอ่ื ง
และวางพ้ืนฐานให้แก่วิชาการกฎหมายมหาชนอย่างเป็นรูปธรรมน่าจะได้แก่
สถาบันอุดมศึกษาทั้งหลาย เพราะในช่วงหนึ่งได้มีการส่งนักศึกษากฎหมายไป
ร่ําเรยี นทางทฤษฎชี ้ันสูงทางดา้ นกฎหมายมหาชนในต่างประเทศเปน็ จ�ำ นวนมาก
และเม่ือบุคลากรเหล่าน้ีกลับมาทำ�งานก็ได้พัฒนาองค์ความรู้อย่างจริงจังทำ�ให้
มกี ารพัฒนาอย่างกา้ วกระโดด

ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจนั ทร์

206

การปฏิรปู ระบบกฎหมายมหาชนเพอ่ื แกว้ ิกฤติชาติ

ในเชงิ ตวั บคุ คล นกั กฎหมายมหาชนสมยั ใหมท่ อี่ าจจะเรยี กไดว้ า่ เปน็ รนุ่
ปรมาจารย์ในยุคแรกท่ีมีบทบาทสำ�คัญในการพัฒนาระบบกฎหมายมหาชน
การเมือง การปกครอง และการคลังหลังมีการอภิวัฒน์ประชาธิปไตยและจัดต้ัง
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และการเมือง ได้แก่ ศ.ดร.ปรีดี พนมยงค์ ศ.ดร.ดิเรก
ชัยนาม ศ.ดร.เดือน บุนนาค ศ.ดร.ไพโรจน์ ชัยนาม รุ่นถัดมานักกฎหมาย
สว่ นสำ�คัญทม่ี ีบทบาทมาจากสำ�นักงานคณะกรรมการกฤษฎกี า ไดแ้ ก่ ศ.ดร.หยุด
แสงอทุ ัย ศ.ดร.อมร จนั ทรสมบูณ์ ศ.ดร.สมภพ โหตระกิตย์ อาจารยม์ ีชยั ฤชพุ ันธ์ุ
ศ.ดร.อกั ราทร จุฬารัตน ศ.ชยั วัฒน์ วงศว์ ัฒนศานติ์ และ ศ. (พิเศษ) ดร.ชาญชัย
แสวงศักด์ิ รวมถึงผู้เช่ียวชาญกฎหมายมหาชนเรื่องการเงินการคลังสาธารณะ
ได้แก่ ศ.ดร.ประชมุ โฉมฉาย ศ.ไพศาล กุมาลยว์ สิ ยั เปน็ ต้น รนุ่ ถดั มานา่ จะได้แก่
นักวิชาการมหาวิทยาลัยในภาควิชากฎหมายมหาชนหรือภาควิชาอื่น ๆ ที่สนใจ
งานด้านกฎหมายมหาชน โดยเฉพาะจากมหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์
มหาวิทยาลัย และมหาวิทยาลัยรามคำ�แหง ได้แก่ ผศ.ดร.หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล
รศ.สมยศ เชื้อไทย อาจารย์แกว้ สรร อติโพธิ รศ.ดร. โภคิน พลกลุ ศ. (พิเศษ) ดร.
วรพจน์ วิศรุตพิชญ์ รศ.ดร.มนตรี รูปสุวรรณ รศ.ดร.วิษณุ วรัญญู ศ.ดร.วิษณุ
เครืองาม ศ.ดร.กมลชัย รัตนสกาววงศ์ ศ.ดร.บวรศักด์ิ อุวรรณโณ ผศ.ดร.พนม
เอย่ี มประยรู ศ.ดร.บญุ ศรี มวี งศอ์ โุ ฆษ ผศ.ดร.กติ ตศิ กั ดิ์ ปรกติ ศ.ดร.สรุ พล นติ ไิ กร
พจน์ ศ.ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์ รศ.ดร.วจิ ติ รา วิเชียรชม รศ.ดร.อรพนิ ผลสุวรรณ์
สบายรปู ศ.ดร.นนั ทวฒั น์ บรมานนั ท์ เปน็ ตน้ จนถงึ รนุ่ ปจั จบุ นั นกั กฎหมายมหาชน
ที่โดดเด่น ยังมาจากทางมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ รวมทั้งสถาบันอื่น ๆ เช่น ผศ.ดร.จันทจิรา
เอ่ียมมยุรา ผศ.ดร.เอกบุญ วงศ์สวัสดิ์กุล ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ รศ.ดร.
วรเจตน์ ภาคีรัตน์ ผศ.ดร.ปริญญา เทวานฤมิตรกุล รศ.สมชาย ปรีชาศิลปกุล
รศ.ดร.เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน์ รศ.มานิตย์ จุมปา อ.ธีระ สุธีวรางกูร อ.ดร.
ดาวปน์โิยหบลดุตจรากรแะสบบงกTนUDกCกโุลดยอน.าดยอรร.า่พมรดสวันงจตนั ท์ รเ์ล้ียงบุญเลิศชัย และ ผศ.สาวตรี สุขศรี
เป็นตน้

207

๖๐ ปี ความมุง่ ม่ันของคน ตวั ตนของอาจารยว์ รพจน์

นอกเหนอื จากบคุ คลทก่ี ลา่ วมาขา้ งตน้ ยงั มกี ลมุ่ นกั กฎหมายสทิ ธมิ นษุ ยชน
คณะกรรมการสิทธิมนษุ ยชนแห่งชาติ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย หน่วยงาน
ในกระบวนการยุติธรรม สภาทนายความ องค์กรภาคประชาสังคม หรือกลุ่ม
ประชาชนผไู้ ดร้ บั ผลกระทบจากการละเมดิ สทิ ธิ ไดแ้ ก่ กลมุ่ ทต่ี อ่ สเู้ พอ่ื ความถกู ตอ้ ง
ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา เพ่ือระบบนิติธรรมส่ิงแวดล้อม เพ่ือสิทธิ
ผู้บริโภค เพ่ือเสรีภาพของส่อื สารมวลชน เพอ่ื สิทธดิ า้ นสุขภาพ เพื่อการคา้ ที่เป็น
ธรรม เพ่อื ผใู้ ชแ้ รงงาน เพือ่ สิทธิของผูป้ ว่ ย เพือ่ เยาวชนและสตรี เพอ่ื สิทธิของคน
ชาติพันธ์ุและคนไร้รัฐท่ีพยายามพัฒนาเรื่องสิทธิมนุษยชนในแง่มุมต่าง ๆ ซ่ึงนับ
ได้ว่าเป็นการพัฒนากฎหมายมหาชนในส่วนของสิทธิตามรัฐธรรมนูญและ
สทิ ธมิ นษุ ยชนทส่ี �ำ คญั ในอกี สว่ นหนง่ึ บคุ คลทเ่ี ปน็ ผนู้ �ำ บกุ เบกิ พฒั นาเรอ่ื งเหลา่ น้ี ไดแ้ ก่
นายทองใบ ทองเปาด์ ศ.เสน่ห์ จามรกิ ม.ร.ว.อคิน รพพี ัฒน์ ศ.ดร.คณติ ณ นคร
นายพนสั ทศั นยี านนท์ นายกติ ตพิ งษ์ กติ ยารกั ษ์ นายสกั กอแสงเรอื ง นายเดชอดุ ม
ไกรฤทธิ์ นายวสันต์ พานิช นายสมชาย หอมละออ นายสมชาย นีละไพจิตร
นางสนุ ี ไชยรส รศ.วริ ะดา สมสวสั ด์ิ นายสรรพสทิ ธ์ิ คมุ ประพนั ธ์ นางทชิ า ณ นคร
นางสาวนัยนา สุภาพ่ึง นายแพทย์สงวน นิตยารัมพงศ์ นายแพทย์ชูชัย ศุภวงศ์
นายแพทย์นิรันดร์ พิทกั ษ์วชั ระ นายไพโรจน์ พลเพชร นายศราวุฒิ ประทุมราช
รศ.ดร.พันธ์ุทิพย์ กาญจนจิตรา สายสุนทร นายจอน อ๊ึงภากรณ์ นางสาวรสนา
โตสิตระกูล นางสาวสารี อ๋องสมหวงั นางปรียนนั ท์ ลอ้ เสรมิ วัฒนา นางเรอื งรวี
พิชัยกุล นายแสงชัย รัตนเสรีวงษ์ นายเจริญ คัมภีรภาพ นายบัณฑิตย์
ธนชัยเศรษฐวุฒิ นายสุรพงศ์ กองจันทึก นายไพสิฐ พาณิชย์กุล นายสมบัติ
บุญงามอนงค์ หรอื นักสทิ ธิมนุษยชนรุ่นใหม่ ได้แก่ นายสรุ ชัย ตรงงาม นายสุนัย
ผาสุก นางสาวเยาวลักษ์ อนุพันธ์ นางสาวดรุณี ไพศาลพาณิชย์กุล นางสาว
ส. รตั นมณี พลกลา้ นางสาวพรเพญ็ คงขจรเกยี รติ นางสาวรงุ่ รวี เฉลมิ ศรภี ญิ โญรชั
และนายอานนท์ นำ�ภา เปน็ ตน้

ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

208

การปฏริ ปู ระบบกฎหมายมหาชนเพือ่ แก้วิกฤตชิ าติ

(๑.๓) การพฒั นาหลักสตู รการเรียนการสอนและต�ำ รา
การพัฒนาการเรียนการสอนกฎหมายมหาชนของไทย แต่เดิมคณะ
นิติศาสตร์ของมหาวิทยาลัยต่าง ๆ อาจมีเพียงวิชากฎหมายมหาชนแทรกอยู่
ประปราย แตใ่ นยคุ ใหมม่ กี ารจดั หมวดหมสู่ าขาวชิ ากฎหมายมหาชนอยา่ งเปน็ จรงิ
เป็นจังมากขึ้น ทำ�ให้นักเรียนกฎหมายทุกคนถูกบังคับให้ต้องเรียนวิชากฎหมาย
รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายปกครองขั้นพ้ืนฐาน และสำ�หรับผู้ที่ต้องการศึกษา
กฎหมายมหาชนอย่างจริงจังสามารถศึกษาวิชาเฉพาะได้หลากหลายขึ้น เช่น
วิชากฎหมายรัฐธรรมนูญและกฎหมายปกครองชั้นสูง วิชากฎหมายมหาชนทาง
เศรษฐกจิ วชิ าด้านการคลงั การเงนิ สาธารณะ เป็นตน้ ส�ำ หรบั หลกั สตู รกฎหมาย
มหาชนในระดบั ปรญิ ญาโทและปรญิ ญาเอกเรมิ่ เปน็ ทนี่ ยิ มมากยงิ่ ขนึ้ เมอื่ มกี ารจดั
ตง้ั องคก์ รวชิ าชพี ทางด้านกฎหมายมหาชนเพมิ่ ข้นึ ทำ�ให้มหาวทิ ยาลัยต่าง ๆ เช่น
มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์ มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ หรือมหาวิทยาลัยบูรพา
ไดเ้ พมิ่ การใหบ้ รกิ ารในวชิ ากฎหมายมหาชนขนึ้ นอกจากนใี้ นบางมหาวทิ ยาลยั ยงั
มีหลักสูตรประกาศนียบัตรชั้นสูงทางด้านกฎหมายมหาชนท้ังแบบระยะสั้นหรือ
แบบระยะยาว ซง่ึ เปน็ ทน่ี ยิ มส�ำ หรบั ผทู้ ป่ี ระสงคจ์ ะเตบิ โตในสายวชิ าชพี ทเ่ี กย่ี วขอ้ ง
รวมถึงผู้ที่สนใจเร่ืองการเมืองการปกครองและต้องการนำ�ความรู้ไปวิเคราะห์
สถานการณก์ ารเมอื งและเหตกุ ารณบ์ ้านเมอื ง
ในส่วนองค์กรวิชาชีพด้านกฎหมายมหาชนนั้น แต่ละแห่งมีความ
พยายามในการพัฒนาหลักสูตรเพื่อเสริมสร้างศักยภาพให้แก่บุคลากรของตนเอง
พัฒนาบุคลากรของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและกระจายความรู้ไปยังหน่วยงานรัฐ
ภายนอก รวมถงึ ภาคเอกชน ดังจะเห็นไดว้ า่ ส�ำ นกั งานคณะกรรมการกฤษฎกี ามี
หลกั สตู รฝกึ อบรมนติ กิ รภาครฐั อยา่ งตอ่ เนอื่ ง ศาลรฐั ธรรมนญู มหี ลกั สตู รกฎหมาย
รัฐธรรมนูญชั้นสูง ศาลปกครองมีหลักสูตรกฎหมายปกครองและวิธีพิจารณาคดี
ปกครองหรือหลักสูตรกฎหมายปกครองสำ�หรับผู้บริหารระดับสูง รวมท้ังคณะ
ดาวกนรโ์ หรลมดกจาากรรกะบาบรเTลUือDกCตโดั้งยแนลาะยอสรำ�่านมักดวงงาจนนั ทครณ์ ะกรรมการป้องกันและปราบปรามการ

209

๖๐ ปี ความมุง่ มัน่ ของคน ตัวตนของอาจารยว์ รพจน์

ทจุ รติ แหง่ ชาตติ า่ งกม็ หี ลกั สตู รผบู้ รหิ ารระดบั สงู ซง่ึ มผี ใู้ หค้ วามสนใจเปน็ จ�ำ นวนมาก
ส่วนหนึ่งสนใจท่ีจะได้ความรู้ข้ันสูงในเชิงวิชาการ ส่วนหน่ึงต้องการเจริญเติบโต
ในสายงาน และส่วนหนึ่งต้องการมีเครือข่ายความสัมพันธ์กับบุคลากรใน
กระบวนการยตุ ิธรรมทางกฎหมายมหาชน

ในเรอื่ งการพฒั นาต�ำ ราทางกฎหมายมหาชนนน้ั ในยคุ แรกมหาวทิ ยาลยั
ธรรมศาสตร์และการเมืองได้มีการจัดทำ�ตำ�ราสำ�คัญที่น่าสนใจไว้พอสมควร
ในยคุ ตอ่ มามกี ารผลติ งานวชิ าการจ�ำ นวนมากในรปู ของต�ำ รา บทความในวารสาร
กฎหมาย และการศึกษาวิจัยต่าง ๆ ท้ังของสถาบันอุดมศึกษาของสถาบันทาง
วิชาชีพ และสถาบันวิจัยทางสังคม เช่น สถาบันพระปกเกล้า ซ่ึงเป็นองค์กร
วิชาการของรัฐสภาสถาบันปรีดี พนมยงค์ สถาบันสัญญาธรรมศักด์ิเพื่อ
ประชาธิปไตย โดยการจัดทำ�หนังสือเก่ียวกับระบอบประชาธิปไตยและนิติรัฐ
การจดั ท�ำ เอกสารทมี่ าและเจตนารมณข์ องรฐั ธรรมนญู หรอื หนงั สอื ชดุ สารานกุ รม
รัฐธรรมนูญไทย และมีการจัดทำ�วารสารกฎหมายปกครองโดยสำ�นักงานคณะ
กรรมการกฤษฎีกา มวี ารสารของศาลปกครอง และวารสารของศาลรฐั ธรรมนูญ
นอกเหนือจากเอกสารต่าง ๆ แล้ว ยังมีแหล่งข้อมูลท่ีอยู่ในสื่ออิเล็กทรอนิกส์
ออนไลน์ให้นักกฎหมาย ผู้เก่ียวข้องและประชาชนท่ัวไปเข้าถึงได้ง่ายเหมาะกับ
ยุคสมัย ได้แก่ การเผยแพร่คำ�วินิจฉัยและคำ�พิพากษาของศาลรัฐธรรมนูญและ
ศาลปกครองรวมถงึ คลงั ความรสู้ �ำ คญั ทร่ี วบรวมบทความทน่ี า่ สนใจทางกฎหมายมหาชน
ท่ีเผยแพร่มาอย่างยาวนาน คือ เว็บไซต์ Pub-Law.Net ของ ศ.ดร.นันทวัฒน์
บรมานันท์ ซึง่ ปจั จุบนั เปน็ คณบดคี ณะนติ ศิ าสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั โดย
ท่านผู้ดูแลเว็บไซต์มีการสื่อสารกับผู้อ่านในฐานะบรรณาธิการ และมีผู้อ่านอย่าง
กว้างขวาง



ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

210

การปฏิรปู ระบบกฎหมายมหาชนเพอ่ื แกว้ ิกฤติชาติ

๒. ปญั หาของระบบกฎหมายมหาชนไทย

(๒.๑) กฎหมายมหาชนยังมีเน้ือหาและขอบเขตไม่ชัดเจน ตัวบท
กฎหมายยังมไี ม่เพียงพอ นักกฎหมายและประชาชนยงั ไมร่ จู้ ัก

เนอ่ื งจากเรอ่ื งกฎหมายมหาชนยงั เปน็ เรอ่ื งใหมใ่ นสงั คมไทย นกั กฎหมาย
ทวั่ ไปจงึ ยงั มคี วามรคู้ วามเขา้ ใจไมม่ ากนกั และสว่ นใหญไ่ มส่ ามารถจบั ประเดน็ หลกั
ท่ีสำ�คัญได้เมื่อเทียบกับความรู้ความเข้าใจเรื่องกฎหมายแพ่งและกฎหมายอาญา
ทค่ี นุ้ เคยกนั โดยนกั กฎหมายบางคนยงั รสู้ กึ ปฏเิ สธเพราะเหน็ วา่ เปน็ เรอ่ื งรฐั ศาสตร์
มากกว่ากฎหมายหลักกฎหมายพื้นฐานที่เป็นหัวใจของระบบนิติรัฐ เช่น หลัก
แห่งความได้สัดส่วนยังไม่มีความชัดเจนและไม่เป็นท่ีรู้จักแก่นักกฎหมาย ทำ�ให้
คำ�พิพากษาของศาลในคดียุบพรรค คดีปลดผู้นำ�ของรัฐบาล หรือคดีตัดสิทธิ
นกั การเมอื งส�ำ คญั อนั เนอื่ งจากการกระท�ำ อนั มชิ อบยงั ถกู เขา้ ใจกนั อยา่ งสบั สนวา่
จะสามารถกระท�ำ ไดห้ รอื ไม่ เพยี งใด หรอื หลกั เรอ่ื งความขดั กนั ของผลประโยชนน์ น้ั
สงั คมยงั ไมเ่ ขา้ ใจวา่ จะเปน็ ความผดิ ไดอ้ ยา่ งไร การเลน่ พรรคเลน่ พวก การท�ำ งาน
เป็นกลุ่มเพื่อผลประโยชน์ของกลุ่มเครือญาติหรือพรรคพวกซ่ึงตรงกันข้ามกับ
ระบบคุณธรรมยังมีคนจำ�นวนมากในสังคมยอมรับได้ ซ่ึงหากความรู้ความเข้าใจ
และทัศนคติที่เก่ียวข้องยังเป็นไปอย่างไม่ถูกทาง การพัฒนาไปในทางท่ีถูกต้อง
กจ็ ะกระทำ�ไดย้ าก

ความรู้ความเข้าใจท่ีไม่ถูกต้องส่วนหน่ึงเป็นเพราะระบบกฎหมาย
มหาชนน้ันเองยังมีเน้ือหาและขอบเขตไม่ชัดเจน รวมทั้งระบบความคิดของ
นักกฎหมายไทยยังไม่ตกผลึกและมติของมหาชนในเร่ืองที่เก่ียวข้องยังไม่ชัดเจน
ตวั อย่างเช่นเรอื่ งความเชือ่ มโยงของสถาบันกษตั รยิ ์ สถาบันองคมนตรี กบั อำ�นาจ
ฝ่ายอื่น ๆ ยังมีคำ�วิพากษ์วิจารณ์ถึงความไม่เหมาะสม ในบริบทสังคมปัจจุบัน
ในเรอ่ื งความเชอื่ มโยงของหลกั นติ ริ ฐั และประชาธปิ ไตยนนั้ ยงั ไมม่ คี วามชดั เจนวา่
ดาวคนว์โหาลมดถจาูกกตระอ้ บงบในTUกDาCรถโดว่ ยงนดาลุ ยรอระ่าหมวด่าวงงจอันำ�ทนรา์ จรัฐฝา่ ยต่าง ๆ ควรเป็นเช่นไร หรอื เร่อื ง

211

๖๐ ปี ความมงุ่ มน่ั ของคน ตวั ตนของอาจารย์วรพจน์

การควบคุมตรวจสอบตัวแทนของประชาชนในสภาผู้แทนราษฎรหรือสภาร่าง
รัฐธรรมนูญโดยองค์กรตุลาการ ยังไม่ชัดเจนกันว่าสมควรให้ประชาชนมีสิทธิ
ฟอ้ งรอ้ งในศาลรฐั ธรรมนญู ไดอ้ ยา่ งกวา้ งขวางหรอื ไม่ ประเดน็ เรอื่ งความเปน็ อสิ ระ
ขององคก์ รตลุ าการภายใตอ้ �ำ นาจของคณะปฏวิ ตั ริ ฐั ประหารกเ็ ปน็ เรอ่ื งทย่ี งั มคี �ำ ถาม
จากสงั คม หรอื ในเรอ่ื งหลกั การประชาธปิ ไตยขน้ั พน้ื ฐาน เชน่ หลกั การประชาธปิ ไตย
ทางตรง ประชาธปิ ไตยแบบประชาชนมสี ว่ นร่วม หรือประชาธิปไตยแบบปรกึ ษา
หารอื ทร่ี ฐั ธรรมนญู ไดเ้ ขยี นรบั รองไวอ้ ยา่ งชดั เจนแลว้ ยงั เปน็ เรอ่ื งทไ่ี มย่ อมรบั จาก
หลายฝา่ ยในสงั คมไทย ในเรอ่ื งความหมายของการกระท�ำ ทางปกครองทแ่ี ตกตา่ ง
จากการกระท�ำ ทางรฐั บาลทเ่ี ปน็ เรอ่ื งทางนโยบายโดยแทย้ งั มคี วามเหน็ ทแ่ี ตกตา่ งกนั
ในหมู่นักกฎหมายมหาชน หรือเร่ืองนิติบุคคลมหาชนรวมถึงองค์การสาธารณะ
รปู แบบใหม่กย็ ังมีความสับสนวา่ ควรเปน็ ไปในรูปแบบใด เปน็ ตน้

ขอบเขตและความหมายของค�ำ วา่ ระบบกฎหมายมหาชนทยี่ งั ไมช่ ดั เจน
ยงั หมายถงึ ความแตกตา่ งระหวา่ งกฎหมายมหาชนกบั ระบบกฎหมายอน่ื ๆ ตวั อยา่ ง
เช่น ปญั หาสง่ิ แวดล้อมเกยี่ วพนั กบั ท้งั เรือ่ งการปฏิบตั ิที่ผิดระเบียบและค�ำ สั่งของ
เจา้ หนา้ ทใี่ นทางปกครองหรอื ผดิ เงอ่ื นไขใบอนญุ าต ควบคไู่ ปกบั การกระท�ำ ทอี่ าจ
ละเมดิ กฎหมายอาญาหรอื กอ่ ความเสยี หายทางกฎหมายแพง่ ดว้ ย ท�ำ ใหเ้ จา้ หนา้ ท่ี
และประชาชนเกิดความสับสน ในบางประเทศถึงกับจัดทำ�ประมวลกฎหมาย
ส่ิงแวดล้อมเพ่ือให้การใช้กฎหมายง่ายแก่ความเข้าใจของทุกฝ่าย เร่ืองเก่ียวกับ
การควบคมุ การชมุ นมุ สาธารณะ การพมิ พแ์ ละการสอ่ื สารตา่ ง ๆ ทเ่ี ปน็ เรอ่ื งเชอ่ื มโยงกนั
ระหวา่ งกฎเกณฑท์ างปกครองกบั กฎหมายอาญาทเ่ี จา้ หนา้ ทต่ี �ำ รวจดแู ล ในระบบ
กฎหมายเยอรมัน เร่ืองท่ีเกี่ยวข้องกับความสงบในสังคมโดยทั่วไปที่ตำ�รวจ
ดูแล ส่วนใหญ่อยู่ในกฎหมายตำ�รวจท่ีเป็นเรื่องทางปกครอง ซ่ึงมักจะมีโทษทาง
ปกครอง เช่น โทษปรับทางปกครอง มากกว่าจะเป็นเรื่องของกฎหมายอาญา
และโทษทางอาญา เก่ยี วกบั เรือ่ งนี้ ระบบกฎหมายไทยยงั ไม่แยกชดั วา่ เครื่องมือ
ดาวตนาโ์ หมลกดฎจาหกรมะาบยบตTา่UงDๆC โแดตยกนตายา่ องรกา่ มนั ดอวยงจา่ นังทไรร์ หรอื หลายเรอื่ งทไี่ มม่ คี วามชดั เจนจนตอ้ ง

212

การปฏิรูประบบกฎหมายมหาชนเพ่อื แก้วกิ ฤตชิ าติ

มีการส่งเรื่องเข้าสู่คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำ�นาจหน้าท่ีระหว่างศาล เช่น
เรอ่ื งทด่ี นิ ของรฐั หรอื เรอ่ื งสญั ญากบั หนว่ ยงานของรฐั ทเ่ี กยี่ วพนั กนั แบบไมช่ ดั เจน
ระหวา่ งกฎหมายแพง่ กบั กฎหมายปกครองซงึ่ เปน็ ภารกจิ ทเ่ี กย่ี วพนั กนั ระหวา่ งเขต
อำ�นาจของศาลยุติธรรมและศาลปกครอง ความสับสนเกี่ยวกับขอบเขตของ
กฎหมายมหาชนกับระบบกฎหมายอืน่ ๆ ข้างต้น สมควรจะไดม้ ีการช�ำ ระสะสาง
ในเชิงความคิดทฤษฎีอย่างเป็นระบบ และในบางเร่ืองอาจจะถึงข้ันต้องบัญญัติ
กฎหมายใหม่เพอื่ แกไ้ ขความไม่ชดั เจนให้หมดสิน้ ไปในอนาคตดว้ ย

ในเรื่องตัวบทกฎหมายมหาชน ประเทศไทยยังขาดตัวบทกฎหมาย
สำ�คัญท่ีจะวางหลักความเป็นธรรมทางรัฐธรรมนูญและทางปกครองจำ�นวนมาก
ตัวอย่างเช่นเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตัดสินใจร่วมกับรัฐในเรื่องที่
มผี ลกระทบตอ่ ประชาชน จนถงึ ปจั จบุ นั ยงั ไมม่ กี ฎหมายในระดบั พระราชบญั ญตั ิ
แมแ้ ตฉ่ บบั เดยี วทกี่ �ำ หนดรายละเอยี ด กฎหมายเกยี่ วกบั เรอื่ งสทิ ธชิ มุ ชนยงั ไมม่ กี าร
ขยายผลจากที่รัฐธรรมนูญได้บัญญัติไว้ กฎหมายที่เก่ียวกับการพลังงาน การ
ป้องกันการผูกขาด การแข่งขันทางการค้า การจำ�นำ�หรือประกันราคาสินค้า
ทางการเกษตรทไ่ี มใ่ ชเ่ รอื่ งประชานยิ ม การกเู้ งนิ เพอ่ื การพฒั นาโครงสรา้ งพน้ื ฐาน
ที่ถูกธรรมาภิบาล หรือเร่ืองการจัดซ้ือจัดจ้างภาครัฐเพ่ือส่งเสริมการค้าเสรีและ
ขจดั การทจุ รติ ยงั ไมม่ กี ฎเกณฑท์ เี่ หมาะสมเพยี งพอ ซง่ึ เมอื่ รากฐานในทางกฎหมาย
ไมม่ น่ั คง สงั คมก็เปราะบางและถูกสั่นคลอนโดยง่าย

ความไม่พร้อมในระบบกฎหมายมหาชนด้านต่าง ๆ ที่กล่าวมาข้างต้น
สง่ ผลใหเ้ กดิ วกิ ฤตใิ นทางการเมอื ง เศรษฐกจิ สงั คม และสง่ิ แวดลอ้ มอยา่ งตอ่ เนอ่ื ง
เพราะกฎหมายมหาชนมีความเก่ียวข้องกับชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนและ
ความเป็นประเทศโดยตรง ดงั น้ัน จงึ มคี วามจำ�เปน็ ท่ีจะต้องมกี ารปฏริ ปู ครง้ั ใหญ่
ซึ่งการปฎิรูปในเชิงเน้ือหาของกฎหมายควรมีการพัฒนาทั้งกฎหมายสารบัญญัติ
และทางกฎหมายสบัญญัติทางมหาชน และควรมีการพัฒนานิติวิธีทางกฎหมาย
ดาวมนหโ์ หาลชดจนาขกรึ้นะบมบาเTปU็นDCกาโดรยเฉนาพยาอะร่ามเรดวื่องงจสันทำ�รค์ ัญที่ต้องทำ�ให้มีความชัดเจนเพ่ิมมากข้ึน

213

๖๐ ปี ความมุ่งม่นั ของคน ตัวตนของอาจารยว์ รพจน์

ได้แก่ เรื่องสิทธิข้ันพ้ืนฐานและแนวนโยบายแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญท่ีจะสามารถ
เรียกร้องบังคับได้จริงโดยเฉพาะสิทธิที่จะเรียกร้องจากรัฐในเชิงบวกว่าจะมี
ขอบเขตกว้างขวางเพยี งใด เช่น สทิ ธิทโ่ี ยงกับเร่อื งเศรษฐกจิ สังคม และคณุ ภาพ
ชวี ติ ของประชาชนทง้ั สทิ ธขิ องผพู้ กิ าร ผสู้ งู อายุ สทิ ธขิ องผบู้ รโิ ภค สทิ ธใิ นทรพั ยากร
และสิทธิในส่ิงแวดล้อมที่ดี รวมถึงเรื่องท่ีต้องทำ�ความชัดเจนในกรณีท่ีสิทธิข้ัน
พน้ื ฐานของบคุ คลในบางประเภทขดั แยง้ กบั สทิ ธขิ น้ั พน้ื ฐานของบคุ คลอกี ประเภท เชน่
เรอื่ งความเสมอภาคระหวา่ งหญงิ ชายอาจมคี วามขดั แยง้ กบั เรอ่ื งเสรภี าพในศาสนา
ทบ่ี างศาสนามกี ฎเกณฑว์ า่ หญงิ และชายยงั มสี ทิ ธไิ มเ่ ทา่ เทยี มกนั หรอื เรอ่ื งเสรภี าพ
ในการแสดงความคิดเห็นของคนกลุ่มหนึ่งท่ีอาจจะละเมิดสิทธิคนอีกกลุ่มหนึ่ง
หรือการเป็นการขัดแย้งเห็นต่างจากรัฐหรือบุคคลฝ่ายตรงข้ามอย่างรุนแรงใน
เร่ืองความเชื่อและอุดมการณ์ทางการเมืองและนำ�พาสังคมไปสู่ความรุนแรงได้
เปน็ ตน้

เน้อื หาของกฎหมายมหาชนเกยี่ วกับเร่ืองความเชือ่ มโยงทางโครงสรา้ ง
อ�ำ นาจระหวา่ งองคก์ รตา่ งๆ ในรฐั นา่ จะไดม้ กี ารทบทวนกนั วา่ ฝา่ ยบรหิ ารเชอ่ื มโยง
กับฝ่ายนิติบัญญัติได้อย่างเหมาะสมแล้วหรือไม่ ฝ่ายตุลาการและองค์กรอิสระ
เชื่อมโยงกนั เองอย่างไร ถว่ งดุลกบั ฝ่ายอน่ื ๆ อย่างไร และจะถูกตรวจสอบได้ใน
ขอบเขตใด ภารกิจท่ีซ้ําซ้อนของหน่วยงานรัฐฝ่ายต่าง ๆ จะต้องมีการปรับปรุง
ยกเลิกออกไปบ้างหรือไม่ ในส่วนของกฎหมายท่ีเก่ียวข้องกับการเมืองและการ
เลอื กตง้ั ทเ่ี ปน็ หวั ใจของระบอบประชาธปิ ไตยกน็ า่ จะไดม้ กี ารพฒั นาระบบกฎหมาย
และหลักกฎหมายท่ีมีประสิทธิภาพ เพื่อผลักดันให้เกิดการสร้างพรรคการเมือง
หรอื กลุ่มการเมอื งในรูปแบบใหม่ ที่จะชว่ ยนำ�พาตัวแทนของคนทุกภาคสว่ นของ
สังคมให้เข้าไปมีบทบาทช้ีขาดในทางการเมืองในทุกระดับได้ตามอุดมคติอย่าง
แท้จรงิ

ในสว่ นของกฎหมายปกครอง เคยมผี ตู้ ง้ั ค�ำ ถามกระทง่ั วา่ ในยคุ ปจั จบุ นั น้ี
ดาวยนงัโ์ หสลมดคจาวกรรใะชบบค้ ำ�TวUา่DC“โฝดยา่ ยนปายกอคร่ารมอดงว”งจันแทลระ์ “ผู้ถูกปกครอง” อยหู่ รือไม่ เพราะเปน็

214

การปฏริ ูประบบกฎหมายมหาชนเพ่ือแกว้ ิกฤติชาติ

ค�ำ ทแี่ สดงวฒั นธรรมความเปน็ ผมู้ ชี นชนั้ ทฝ่ี า่ ยหนงึ่ อยเู่ หนอื ฝา่ ยหนงึ่ ในเชงิ อ�ำ นาจ
บาตรใหญ่ท่ีมีมาต้ังแต่อดีต ซ่ึงเป็นข้อสังเกตท่ีน่าสนใจ ดังนั้น ผู้ที่ประสงค์จะ
ปฏิรูประบบกฎหมายปกครองอาจจะต้องคิดถึงต้ังแต่ถ้อยคำ�แรกที่จะหยิบมาใช้
นอกเหนือจากน้ียังมีหลายเร่ืองท่ีควรจะได้มีการปรับปรุงพัฒนาทั้งในเรื่อง
กฎหมายสาระบญั ญัตทิ างปกครอง กฎหมายวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง และ
กฎหมายพจิ ารณาคดขี องศาลปกครอง โดยเฉพาะในเรอ่ื งหลกั แหง่ ความไดส้ ดั สว่ น
ทร่ี ฐั จะบงั คบั ใหป้ ระชาชนตอ้ งสละสทิ ธแิ ละเสรภี าพของตนเพอื่ ประโยชนข์ องสว่ น
รวมอย่างเกินความเหมาะสมและไม่เป็นธรรมไม่ได้ และรัฐจักต้องกระทำ�อย่าง
เสมอภาคไม่เลือกปฏบิ ัติ

(๒.๒) ปัญหาการขาดทิศทางในการพฒั นา
ปัญหาการขาดทิศทางในการพัฒนาเป็นปัญหาที่สำ�คัญมาก เนื่องจาก
องค์กรท่ีเกี่ยวข้องกับการพัฒนาระบบกฎหมายมหาชนมีมากมายหลายองค์กร
การพฒั นาจงึ เปน็ ไปตามความประสงคข์ องแตล่ ะหนว่ ยงานในขอ้ จำ�กดั ทแ่ี ตล่ ะฝา่ ยมี
สง่ิ ทพี่ ฒั นามาแลว้ กย็ งั มไิ ดม้ กี ารประเมนิ ผลกนั อยา่ งจรงิ จงั วา่ เปน็ ไปตามทคี่ วรจะ
เป็นหรือไม่และมีเร่ืองใดบ้างท่ีสมควรจะพัฒนากันต่อ ตัวอย่างเช่นกฎหมาย
วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองในเชิงโครงสร้างและเนื้อหาได้พัฒนาจากต้นแบบ
กฎหมายวธิ ปี ฏบิ ตั ริ าชการทางปกครองของประเทศเยอรมนั โดยไดม้ กี ารคดั ลอก
ในเรื่องเนื้อหาและกระบวนการจัดทำ�นิติกรรมทางปกครองและสัญญาทาง
ปกครองมาไว้หลายส่วน แต่ในหมวดการรับฟังประชาชนในการตัดสินใจของรัฐ
ในโครงการขนาดใหญซ่ ง่ึ เปน็ เรอ่ื งทม่ี คี วามส�ำ คญั มากกลบั มไิ ดน้ �ำ มาปรบั ใชใ้ หค้ รบถว้ น
เพราะในยุคที่มีการจัดทำ�ร่างกฎหมายเกรงว่าสังคมไทยยังไม่มีความพร้อม
แต่จนถึงวันนี้ก็มิได้มีการพิจารณาว่าสังคมไทยมีความพร้อมมากขึ้นแล้วหรือไม่
หรอื กฎหมายวา่ ดว้ ยขอ้ มลู ขา่ วสารของทางราชการทสี่ ามารถพฒั นาเออ้ื ประโยชน์
ดาวทแนก์โันห่ปสลดมรจะัยากชมราาะกชบขบน้ึนTในUDกCาโรดตยรนวายจอสรา่อมบดรวงัฐจไันดท้มร์ ากกว่าท่ีเป็นอยู่ก็มิได้พัฒนาให้มีความ

215

๖๐ ปี ความมงุ่ ม่ันของคน ตวั ตนของอาจารย์วรพจน์

ในปัจจุบันแม้จะมีการสร้างองค์กรทางวิชาชีพพิเศษเพิ่มขึ้นมามาก
ซ่ึงทำ�ให้เกิดการสร้างบุคลากรที่มีความรู้ความเช่ียวชาญเฉพาะด้านเพิ่มมากขึ้น
แตใ่ นความเปน็ จรงิ ยงั มคี �ำ ถามวา่ บคุ ลากรเหลา่ นน้ั สามารถท�ำ หนา้ ทอี่ ยา่ งเปน็ หลกั
ใหแ้ กว่ งการกฎหมายมหาชนไดอ้ ยา่ งสมบรู ณแ์ ลว้ หรอื ไม่ สถาบนั ทม่ี อี �ำ นาจวนิ จิ ฉยั
ช้ีขาดด้านการเมืองการปกครองยังถูกตั้งคำ�ถามว่าได้สร้างความเป็นธรรมทาง
การเมือง ทางปกครองที่สังคมยอมรับแล้วหรือไม่ ย่ิงสังคมอยู่ในภาวะแบ่งขั้ว
ทางการเมือง คำ�ถามก็จะยิ่งมีมาก ตัวอย่างเช่น ศาลรัฐธรรมนูญถูกถามถึง
การสวมบทบาทตุลาการวิวัฒน์ในเชิงรุกว่าเป็นไปโดยถูกต้องตามหลักการ
มีมาตรฐานและเป็นกลางแล้วหรือไม่ ศาลปกครองถูกถามเร่ืองความล่าช้าหรือ
ความไมช่ ดั ของกระบวนพจิ ารณาของศาลปกครอง และศาลคดเี ลอื กตงั้ ถกู ถามวา่
ไดใ้ ชร้ ะบบไตส่ วนอยา่ งเหมาะสมและมปี ระสทิ ธภิ าพตามหลกั การทว่ี างไวห้ รอื ไม่
เปน็ ตน้

แมจ้ ะมคี �ำ ถามหรอื ขอ้ วพิ ากษว์ จิ ารณอ์ ยมู่ าก แตห่ นว่ ยงานทางกฎหมาย
มหาชนทง้ั หลายกม็ ไิ ดม้ โี อกาสรว่ มกนั คดิ แกไ้ ขขอ้ ขดั ขอ้ งทมี่ แี ตอ่ ยา่ งใด ทงั้ นเ้ี พราะ
หน่วยงานต่าง ๆ อยู่กันแบบแยกส่วน ไม่มีพื้นที่กลางท่ีจะช่วยกันคิดถึงเรื่อง
เหล่านี้ร่วมกัน แต่ละองค์กรมีภาระหน้าที่และกฎหมายแต่ละส่วนท่ีต้องดูแล
แตกตา่ งกนั ไป มปี ระสบการณก์ ารด�ำ เนนิ การพจิ ารณาพพิ ากษา วนิ จิ ฉยั ออกค�ำ สง่ั
แตกตา่ งกนั ไป โดยไมม่ โี อกาสแลกเปลยี่ นเรยี นรงู้ านรว่ มกนั กฎระเบยี บของแตล่ ะ
องคก์ รกม็ คี วามสมบูรณ์และไมส่ มบรู ณแ์ ตกต่างกนั ไป ทั้งระบบกฎหมายมหาชน
ยงั ไมเ่ คยมกี ารประเมนิ ผลกนั วา่ มปี ญั หาขอ้ ขดั ขอ้ งอยา่ งไร และมคี วามส�ำ เรจ็ ความ
ลม้ เหลวอย่างไร

ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

216

การปฏิรปู ระบบกฎหมายมหาชนเพอ่ื แก้วกิ ฤตชิ าติ

๓. แนวทางในการปฏริ ปู ระบบกฎหมายมหาชน

(๓.๑) การหาเจา้ ภาพท่เี หมาะสมเพื่อการปฏริ ปู
พฒั นาการในระบบกฎหมายมหาชนท่ีกา้ วหน้ามาจนถึงปัจจบุ ันได้เป็น
เพราะในอดตี นักกฎหมาย นักวิชาการ และบุคลากรจากทกุ ภาคสว่ นไดพ้ ยายาม
ช่วยกันพัฒนาให้มีความสมบูรณ์มากขึ้นเร่ือย ๆ การพัฒนาเป็นไปในเชิงก้าว
กระโดดในบางช่วงท่ีเป็นการรวมตัวกันทำ�งานในเชิงรุกของผู้มีความมุ่งม่ันและมี
ความเปน็ ผนู้ �ำ ไมว่ า่ จะในรปู แบบคณะกรรมาธกิ าร คณะกรรมการ หรอื คณะท�ำ งาน
ต่าง ๆ แต่ในยุคปัจจุบัน หน่วยงานทมี่ ีอำ�นาจหน้าท่ีโดยตรงในการพัฒนาระบบ
กฎหมายมหาชนซ่ึงแม้จะมีอยู่มากมาย แต่ยังไม่ก่อให้เกิดการเปล่ียนแปลงต่อ
ระบบใหญไ่ ด้ ในประเดน็ วกิ ฤติการทางการเมืองการปกครองนัน้ ในชว่ งทีผ่ ่านมา
แม้นักวชิ าการบางกลุม่ ทีม่ บี ทบาทในสังคม เช่น นักคิดนกั วชิ าการสาย ศ.ดร.อมร
จันทรสมบูรณ์ ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ หรือ ผศ.ดร.กิตติศักด์ิ ปรกติ มีข้อ
วิพากษ์วิจารณ์ที่แหลมคมต่อระบบเผด็จการทางรัฐสภาโดยนักการเมืองและ
นายทุน หรือนกั วชิ าการกลมุ่ นติ ริ าษฎรซ์ ึ่งนำ�โดย รศ.ดร.วรเจตน์ ภาคีรตั น์ ทมี่ ี
ขอ้ วพิ ากษว์ จิ ารณส์ ถาบนั ทหาร สถาบนั ศาล และสถาบนั กษตั รยิ ์ อยา่ งสรา้ งสรรค์
ซึ่งแม้จะมีการเสนอให้แก้ไขปรับปรุงกฎหมายและแนวปฏิบัติหลายเร่ืองที่สำ�คัญ
จากท้ังสองฝ่าย แต่เนื่องจากความสนใจของผู้เสนอแต่ละกลุ่มยังจำ�กัดอยู่เพียง
บางเรอื่ ง ในสภาวการณท์ ี่สังคมมกี ารแบ่งขัว้ ทางการเมืองอยา่ งรนุ แรงและแต่ละ
ฝา่ ยมองวา่ กลมุ่ ผเู้ สนอยงั อยใู่ นขว้ั การเมอื งอกี ฝา่ ย ท�ำ ใหน้ าํ้ หนกั ในการน�ำ มาแกไ้ ข
ปรับปรุงเชิงระบบยังไม่เกิดข้ึน สำ�หรับคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายซึ่งน่าจะมี
อำ�นาจหน้าที่พัฒนาระบบกฎหมายต่าง ๆ อย่างเป็นองค์รวม ยังมีความถนัดใน
เรื่องการปฏิรูประบบกฎหมายอาญาเสียมากกว่า ส่วนหน่วยงานอ่ืน ๆ ก็ยังไม่มี
ฝา่ ยใดแสดงตนอยา่ งชดั เจนทจี่ ะปฏริ ปู ระบบกฎหมายมหาชนทง้ั ระบบอยา่ งจรงิ จงั
ดาวน์โหลดจากระแบนบวTทUาDงCใโนดกยานราปยอฏรรา่ิ มปู ดรวะงบจันบทกร์ฎหมายมหาชนประการแรกจงึ ตอ้ งเรมิ่ ตน้

217

๖๐ ปี ความมงุ่ ม่นั ของคน ตวั ตนของอาจารยว์ รพจน์

จากการหาเจา้ ภาพทเี่ หมาะสมเพอ่ื การปฏริ ปู กลมุ่ บคุ คลทจ่ี ะมารบั ภาระส�ำ คญั นี้
น่าจะต้องประกอบด้วยบุคคลหลายฝ่ายโดยเฉพาะนักกฎหมายมหาชนจาก
ภาคสว่ นตา่ ง ๆ ในอดตี เคยมกี ารตง้ั สมาคมกฎหมายมหาชนแหง่ ประเทศไทยเพอ่ื ให้
เปน็ ทร่ี วมศนู ยข์ องผทู้ มี่ คี วามสนใจ แตส่ มาคมดงั กลา่ วกไ็ มม่ บี ทบาทแลว้ ในปจั จบุ นั
ซง่ึ การสรา้ งพนื้ ทสี่ ว่ นกลางแบบใหมท่ จี่ ะเปดิ ใหค้ นทมี่ คี วามรคู้ วามสามารถในเรอื่ ง
ทเ่ี ก่ยี วขอ้ งได้พบปะทำ�ความรู้จกั แลกเปลย่ี นความคดิ เห็นและประสบการณ์ เพอ่ื
รว่ มกนั พฒั นาเรอื่ งทเี่ กยี่ วขอ้ งเปน็ เรอ่ื งทม่ี คี วามจ�ำ เปน็ อยา่ งยง่ิ ซง่ึ นอกเหนอื จาก
นักกฎหมายมหาชนแล้วยังต้องเปิดพ้ืนที่ให้นักกฎหมายทุกคนที่มีความสนใจได้
เข้าร่วม และนอกเหนือจากนักกฎหมายแล้วยังต้องรวมถึงนักวิชาการฝ่ายอื่น ๆ
เช่น นกั รฐั ศาสตร์ นกั สงั คมวทิ ยา นักเศรษฐศาสตร์ ท่มี ีความรู้ในเชิงทฤษฎแี ละมี
ข้อมูลในเชิงข้อเท็จจริงที่จำ�เป็นต่อการพัฒนาเข้ามามีส่วนช่วยคิดพัฒนาและ
นอกเหนือจากนักวิชาการแล้วยังต้องเปิดให้นักปฏิบัติในด้านต่าง ๆ ท้ังจากส่วน
กลางและสว่ นทอ้ งถน่ิ ทเ่ี ปน็ ผรู้ ปู้ ญั หาอยา่ งแทจ้ รงิ เขา้ รว่ มผนกึ ก�ำ ลงั ในการขบั เคลอ่ื น
ซ่ึงการด�ำ เนินการทง้ั ปวงตอ้ งกระท�ำ โดยปราศจากอคติ มองภาพตา่ ง ๆ อยา่ งเปน็
องคร์ วมเห็นความเช่ือมโยง ที่มาที่ไปแบบไม่แยกส่วน คณะที่จะนำ�ปฏิรูประบบ
กฎหมายมหาชนจะต้องทำ�หน้าท่ีผู้นำ�เพื่อสร้างความเปล่ียนแปลง โดยเปิดพื้นที่
ให้ประชาชนในวงกวา้ ง โดยเฉพาะผู้ทไ่ี ดร้ บั ผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงให้ได้
มสี ว่ นรว่ มในกระบวนการพฒั นาอยา่ งไม่มขี อ้ จำ�กดั

นอกเหนอื จากหนว่ ยงานตา่ งๆ ในสงั คมไทยแลว้ หนว่ ยงานตา่ งประเทศ
ทเ่ี คยท�ำ งานกบั ประเทศไทยมาอยา่ งยาวนานในดา้ นการพฒั นาระบบประชาธปิ ไตย
และนิติรัฐ เช่น มูลนิธิ Asia องค์กร ABA มูลนิธิ Konrad Adenauer มูลนิธิ
Friedrich Naumann มูลนิธิ Freidrich Ebert หรือสถาบันทางด้านกฎหมาย
รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายปกครองช้ันสูงหรือสมาคมนักกฎหมายมหาชนของ
ประเทศฝรง่ั เศสหรอื ประเทศสหพนั ธส์ าธารณรฐั เยอรมนหี รอื สมาคมศาลปกครอง
ดาวสนงูโ์ หสลุดดรจาะกหระวบ่าบงปTUรDะCเทโดศย นกา็นย่าอรจา่ ะมมดโี วองจกันาทสรไ์ ดส้ รปุ บทเรยี นและหาทิศทางการท�ำ งาน

218

การปฏริ ูประบบกฎหมายมหาชนเพ่อื แกว้ กิ ฤตชิ าติ

ร่วมกันกับประเทศไทยอยา่ งจริงจงั ตอ่ ไป
การพัฒนาระบบกฎหมายมหาชนของไทยยังสามารถกระทำ�ควบคู่

กันไปกบั ประเทศอ่นื ในภมู ิภาคอาเซยี นได้ดว้ ย สหภาพยโุ รปนับเปน็ ตัวอยา่ งของ
ชมุ ชนระดบั ภมู ภิ าคทที่ �ำ งานรว่ มกนั อยา่ งแขง็ ขนั ในเรอื่ งนี้ ตวั อยา่ งเชน่ การพฒั นา
ธรรมนญู สทิ ธขิ น้ั พน้ื ฐานของพลเมอื งยโุ รป การสรา้ งมาตรฐานเรอ่ื งขอ้ มลู ขา่ วสาร
ของทางราชการ เร่ืองวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง หรือเรื่องการพัฒนา
กระบวนการรบั ฟงั ทางสงิ่ แวดลอ้ มอนั แสดงเปน็ ตวั อยา่ งใหเ้ หน็ วา่ ในระดบั ภมู ภิ าค
อาเซียนเองก็สามารถยกระดับกฎหมายมหาชนของภูมิภาคให้ก้าวหน้าไป
พรอ้ ม ๆ กันได้ ดงั นั้น การสร้างเครอื ข่ายความรว่ มมือในระดับภมู ิภาคอาเซียนจงึ
เป็นเร่อื งทสี่ มควรด�ำ เนินการควบค่ไู ปดว้ ย

การหาเจ้าภาพที่เหมาะสมเพ่ือการปฏิรูปน้ันเป็นเพียงจุดเร่ิมต้นเพื่อ
ให้เกิดการคิดค้นวิธีการและกระบวนการ รวมทั้งค้นหาเนื้อหาในการปฏิรูปที่
เหมาะสมต่อไป และในระยะยาวอาจจะตอ้ งมีการสรา้ งเจ้าภาพขนึ้ มาในลักษณะ
องค์กรเปน็ การเฉพาะเพ่อื การพฒั นาท่ยี ่ังยนื มากข้ึน เชน่ อาจจะต้องมกี ารจดั ตั้ง
สถาบนั พฒั นาระบบกฎหมายมหาชนไทยหรอื จดั ตง้ั คณะกรรมการบรหิ ารกระบวน
การยุติธรรมทางมหาชนข้ึนในระดับประเทศควบคู่กับหน่วยงานยุติธรรมระดับ
ชาติในลักษณะอ่ืน ท้ังนี้เพ่ือให้การขับเคล่ือนงานของประเทศเป็นไปอย่างเป็น
รูปธรรมมากยง่ิ ขึ้น

(๓.๒) ต้องมีการวางแผนการพัฒนาท่ีชัดเจน ท้ังในส่วนของการ
พัฒนาองค์ความรู้ การพัฒนาหลักสูตรการศึกษา การพัฒนาบุคลากร และ
การเสริมสร้างความแขง็ แกร่งใหแ้ ก่ประชาชน

คณะท�ำ งานเพอ่ื การพฒั นาระบบกฎหมายมหาชนทจ่ี ะมกี ารรวมตวั กนั ขน้ึ
จะต้องมีการวางแผนการพัฒนาที่ชัดเจนในทุก ๆ ด้านเก่ียวกับการพัฒนา
ดาวอนงโ์ หคลค์ ดวจาากมรระบทู้ บางTดUา้DนCกโดฎยหนมายาอยรม่ามหดาวชงนจนั ใทนรเ์ ชงิ รกุ อาจจะตอ้ งมกี ารตงั้ สถาบนั แหง่ ชาติ

219

๖๐ ปี ความมงุ่ ม่นั ของคน ตัวตนของอาจารยว์ รพจน์

ทางด้านการวิจัยและพัฒนาระบบกฎหมายมหาชนเพื่อรองรับภารกิจท่ีสำ�คัญนี้
แมก้ ารศกึ ษาปญั หาทเี่ กดิ ขน้ึ ในระบบกฎหมายไทยเปน็ เรอ่ื งทตี่ อ้ งท�ำ อยา่ งเรง่ ดว่ น
แต่การศึกษากฎหมายเชิงเปรียบเทียบกับกฎหมายต่างประเทศก็ยังเป็นเร่ืองท่ีมี
ความจ�ำ เปน็ ไมแ่ พก้ นั เพอ่ื หาทางเลอื กทห่ี ลากหลายมากขน้ึ การลงทนุ ดา้ นการศกึ ษา
วิจัยอย่างจริงจังจึงเป็นเร่ืองที่หลีกเล่ียงไม่ได้ การจัดทำ�โครงการพัฒนาตำ�รา
พ้ืนฐานและงานวิจัยชั้นสูงในเร่ืองที่เก่ียวข้องมีความสำ�คัญมากรวมถึงโครงการ
แปลต�ำ ราหรอื ตวั บทกฎหมายทส่ี �ำ คญั ของโลกนา่ จะไดร้ บั การสนบั สนนุ อยา่ งเตม็ ท่ี
นอกจากน้ี การพัฒนาระบบข้อมูลเร่ืองตัวบทกฎหมายและคำ�พิพากษาหรือ
คำ�วนิ ิจฉยั ขององคก์ รต่าง ๆ และงานวชิ าการท่ีส�ำ คญั เช่นเดียวกับที่ต่างประเทศ
ได้จัดทำ�เป็นตัวอย่าง ไม่ว่าจะเป็นระบบข้อมูลกฎหมาย Westlaw หรือระบบ
Lexis/Nexis ของสหรัฐอเมริกา ระบบข้อมูล Legifrance หรือระบบข้อมูล
Dalloz ของฝร่งั เศส หรอื ระบบขอ้ มลู Jurist หรอื C.H. Beck ของเยอรมัน กน็ า่
จะท�ำ ใหป้ ระเทศไทยมรี ะบบองคค์ วามรแู้ ละโครงสรา้ งพนื้ ฐานทางขอ้ มลู กฎหมาย
มหาชนท่ีจะช่วยต่อยอดให้เกิดการพัฒนาทก่ี ้าวกระโดดโดยเรว็ มากขึน้

นอกเหนือจากการพัฒนาการศึกษาวิจยั ข้างต้น การจดั การความรโู้ ดย
การสร้างชุมชนนักกฎหมายมหาชนเพอื่ รวบรวมตวั อยา่ งการปฏบิ ตั ทิ ดี่ ตี า่ ง ๆ ให้
เปน็ เครอื ขา่ ยความรว่ มมอื เปน็ เรอ่ื งทม่ี คี วามจำ�เปน็ มาก หนว่ ยงานทม่ี อี งคค์ วามรู้
ในส่วนต่าง ๆ ทางกฎหมายมหาชนโดยเฉพาะหน่วยที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับการ
พัฒนาความรู้และกฎหมายโดยตรง เช่น สถาบันรัฐธรรมนูญศึกษา สำ�นักงาน
ศาลรฐั ธรรมนูญ ส�ำ นกั วจิ ยั และวชิ าการ ส�ำ นกั งานศาลปกครอง สำ�นักกฎหมาย
ปกครอง สำ�นักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สำ�นักงานคดีปกครอง สำ�นักงาน
อยั การสงู สดุ กลมุ่ งานพฒั นากฎหมาย สำ�นกั กฎหมาย ส�ำ นกั งานเลขาธกิ ารวฒุ สิ ภา
สถาบนั วิจยั รพพี ฒั นศกั ดิ์ ส�ำ นักงานศาลยตุ ิธรรม สำ�นกั งานคณะกรรมการปฏิรปู
กฎหมาย รวมถึงนกั กฎหมายภาครฐั ฝ่ายอนื่ ๆ และนกั วชิ าการจากสถาบันต่างๆ
ดาวสนมโ์ หคลวดรจาจกดั รหะบาบพTน้ื UทDก่ี Cลโาดงยทนจ่ี าะยอเปรา่ น็ มทดแ่ีวงลจกนั เทปร์ลย่ี นเรยี นรรู้ ว่ มกนั เพอ่ื ใหเ้ กดิ กระบวนการ

220

การปฏิรูประบบกฎหมายมหาชนเพ่อื แก้วกิ ฤติชาติ

ทบทวนผลงานในอดีตและพัฒนางานไปข้างหน้าอย่างเป็นระบบ โดยมี
กระบวนการถอดความรู้ของแต่ละองค์กรให้เป็นความรู้ร่วมของทุกองค์กร และ
เผยแพรใ่ หเ้ ป็นความรู้ของสงั คมตอ่ ไป

ในเรื่องแผนงานสร้างบุคลากรด้านกฎหมายมหาชนจำ�เป็นต้องทำ�
อย่างเป็นระบบทั้งประเทศเช่นเดียวกัน ในปัจจุบัน สำ�นักงานคณะกรรมการ
ขา้ ราชการพลเรอื นและหนว่ ยงานตา่ ง ๆ มกี ารสง่ คนไปเรยี นตอ่ ทางดา้ นกฎหมาย
มหาชนในต่างประเทศอยู่ตลอดแต่ยังไม่มีการวางระบบที่ชัดเจน และไม่มีการ
วางแผนเรอ่ื งหลกั สตู รทม่ี คี วามหลากหลายเพยี งพอ ตวั อยา่ งเชน่ ยงั มกี ารสง่ คนไป
ศกึ ษาตอ่ เปน็ จ�ำ นวนนอ้ ยเกย่ี วกบั ระบบกฎหมายมหาชนในประเทศคอมมอนลอว์
ซงึ่ หนว่ ยงานส�ำ คญั ทางดา้ นกฎหมายมหาชนสมควรจะมนี กั กฎหมายมหาชนอยา่ ง
พอเพียงและน่าจะมีส่วนร่วมกันในการวางแผนสร้างบุคลากรช้ันสูงของประเทศ
ในภาพรวม สำ�หรบั การสรา้ งบุคลากรภายในประเทศจำ�เป็นต้องกระทำ�ควบคู่กับ
การพัฒนาหลักสูตรการเรียนการสอนให้แก่นักศึกษาให้มีการเรียนทางกฎหมาย
มหาชนอยา่ งเขม้ ข้นขึน้ ทัง้ นี้วชิ ากฎหมายรัฐธรรมนญู และสิทธิมนุษยชน รวมทัง้
ความรู้พื้นฐานเร่ืองระบบนิติรัฐและประชาธิปไตยสมควรจะเป็นรากฐานของ
นกั ศกึ ษาทุกสาขาวิชา และสำ�หรับนกั ศกึ ษานิติศาสตร์ วชิ ากฎหมายมหาชนควร
จะอยใู่ นสดั สว่ นไมน่ อ้ ยไปกวา่ สดั สว่ นของวชิ ากฎหมายแพง่ และกฎหมายอาญาที่
ตอ้ งศกึ ษา การเรยี นสถาบันนติ ิศาสตรข์ น้ั สูง เช่น เนติบัณฑิตยสภา จำ�เปน็ ตอ้ ง
บังคับให้มีการเรียนวิชากฎหมายมหาชนเพิ่มมากข้ึนกว่าท่ีเป็นอยู่ โดยเฉพาะผู้ที่
จะตอ้ งเข้าไปเปน็ ตุลาการในศาลต่าง ๆ จกั ตอ้ งมคี วามรใู้ นเรื่องน้ีอยา่ งครบถว้ น

การสรา้ งเสรมิ ความรพู้ เิ ศษใหแ้ กผ่ มู้ วี ชิ าชพี ดา้ นกฎหมายมหาชนสมควร
จะมกี ารด�ำ เนนิ การอยา่ งตอ่ เนอื่ งเพอ่ื ยกระดบั ความรไู้ ปตลอด หลกั สตู รกฎหมาย
มหาชนชั้นสูงควรจะมีการเผยแพร่ไปในมหาวิทยาลัยต่าง ๆ มากกว่าที่เป็นอยู่
การจัดทำ�หลักสูตรพิเศษของสถาบันด้านกฎหมายมหาชนท่ีมีอยู่ควรจะทำ�ให้
ดาวผนู้เ์โรหลียดนจไาดกร้เะขบ้าบใจTถUDึงแCกโด่นยแนทาย้ขออรา่งมหดลวักงจกันาทรรท์ างกฎหมายมหาชนมากกว่าจะให้บุคคล

221

๖๐ ปี ความมงุ่ มน่ั ของคน ตัวตนของอาจารย์วรพจน์

เข้าศกึ ษาเพอ่ื หวังสรา้ งเครอื ขา่ ยความสัมพันธ์ส่วนตวั เทา่ นนั้
นอกจากนี้ การเสริมสร้างความแข็งแกร่งให้แก่ประชาชนโดยให้

ประชาชนมคี วามรคู้ วามเขา้ ใจในเรอ่ื งกฎหมายมหาชนอยา่ งจรงิ จงั ถอื เปน็ ภารกจิ
ทส่ี �ำ คญั ในการสรา้ งพลเมอื งทดี่ ขี องประเทศดว้ ยในปจั จบุ นั ประชาชนไทยมคี วาม
ต่ืนตัวทางการเมืองมาก ดังน้ันการต่อยอดความรู้ในทางวิชาการจะช่วยทำ�ให้
ประชาชนมคี วามเขม้ แขง็ สามารถปกปอ้ งตนเองจากการถกู ละเมดิ สทิ ธิ และมสี ว่ นรว่ ม
โดยตรงในการสร้างวัฒนธรรมความเป็นประชาธิปไตยและสังคมนิติธรรมให้
เกิดเป็นจริงข้ึนในสังคม มิใช่เป็นแค่อุดมการณ์หรือความฝันของนักกฎหมาย
เหมือนในอดีต หน่วยงานทจี่ ะทำ�งานกบั ประชาชนในวงกวา้ งต้องรู้จักท�ำ งานรว่ ม
กบั หนว่ ยงานดา้ นสอื่ สารมวลชนพฒั นางานทคี่ ณุ ภาพและประสทิ ธภิ าพโดยเฉพาะ
การท�ำ งานผ่านส่ือที่ทันสมัย ซึ่งรวดเรว็ ทันการณ์และกวา้ งไกล เพ่ือสร้างชมุ ชนท่ี
มคี วามรพู้ รอ้ มกนั ไปท่ัวประเทศ

(๓.๓) ตอ้ งใหผ้ ลประโยชน์ของประชาชนเปน็ เปา้ หมายสงู สดุ ในการ
ปฏิรูป

การปฏริ ปู กระบวนการยตุ ธิ รรมในอดตี หลายครง้ั เปน็ เพยี งการปรบั ปรงุ
โครงสรา้ งองคก์ รเพือ่ เพม่ิ เติมหน่วยงาน ตำ�แหน่ง หรือยกระดับเงนิ เดอื นและผล
ประโยชน์ของผู้ที่เก่ียวข้องเท่าน้ัน แต่การปฏิรูประบบกฎหมายมหาชนท่ีควร
กระทำ�ในคร้ังใหม่จักต้องเป็นไปโดยมีเป้าหมายที่สำ�คัญในการสร้างมาตรฐาน
ของระบบกฎหมายมหาชนให้กลับไปรับใช้ประชาชน โดยให้ประโยชน์สุขของ
ประชาชนเป็นเป้าหมายสูงสุดแม้ว่าระบบกฎหมายแพ่ง ระบบกฎหมายอาญา
หรือระบบกฎหมายอ่นื ๆ กม็ ีความส�ำ คัญไมด่ อ้ ยกว่าระบบกฎหมายมหาชน แต่
เน่ืองจากกฎหมายมหาชนเก่ียวข้องกับชีวิตคนตั้งแต่เกิดถึงตายอย่างหลีกเล่ียง
ไมไ่ ดแ้ ละเกย่ี วขอ้ งโดยตรงกบั วกิ ฤตการณท์ างการเมอื งและทางสงั คมอยา่ งรนุ แรง
ดงั ทเี่ ปน็ อยู่ การปฏริ ปู ระบบกฎหมายมหาชนจงึ เปน็ เรอื่ งทเ่ี ปน็ หวั ใจของการปฏริ ปู
ดาวทน์โั้งหปลวดจงาใกนรชะบ่วบงเTวUลDาCนโดี้ ยซนึ่งาตย้ออรงา่กมาดรวพงจลันังทใรน์ การแก้ไขเปลี่ยนแปลงจากทุกภาคส่วน

222

การปฏิรูประบบกฎหมายมหาชนเพอื่ แกว้ กิ ฤตชิ าติ

โดยเฉพาะการรวมพลังคร้ังใหญ่ของกลุ่มนักกฎหมายมหาชน นักกฎหมายสิทธิ
มนษุ ยชน และทกุ ฝา่ ยทเ่ี กยี่ วขอ้ ง ทมี่ คี วามรคู้ วามสามารถ มวี สิ ยั ทศั น์ มอี ดุ มการณ์
และตอ้ งมจี ดุ ยนื ในการท�ำ งานเพอื่ ประชาชนมาชว่ ยผลกั ดนั ซงึ่ ตอ้ งเขา้ มาชว่ ยกนั
ทำ�งานช้ินสำ�คัญนี้อย่างมุ่งมั่น โดยปราศจากผลประโยชน์ และปราศจากอคติ
และอารมณค์ วามขนุ่ ขอ้ งหมองใจหรอื ระแวงสงสยั ในกลมุ่ นกั ตอ่ สดู้ ว้ ยกนั ส�ำ หรบั
นักกฎหมายมหาชนท่ีชอบทำ�หน้าท่ีเพียงเป็นเนติบริกรท่ีพร้อมรับใช้ท้ังรัฐบาล
นายทุนและรัฐบาลทหารนั้นไม่สามารถทำ�ภารกิจส�ำ คัญเหลา่ น้ีให้ลุล่วงไปได้

การปฏิรูประบบกฎหมายมหาชนที่สมบูรณ์จักส่งผลให้เกิดการพัฒนา
คุณภาพคนไทยให้เป็นสมาชิกของสังคมที่มีคุณภาพ ท้ังในเร่ืองการศึกษา
วฒั นธรรม สขุ ภาพ สวสั ดกิ าร และการพฒั นาคณุ ภาพชวี ติ ในภาพรวมท�ำ ใหค้ นไทย
เป็นคนพันธ์ุใหม่ท่ีมีความรู้ความสามารถ มีความเจริญท้ังทางร่างกายและจิตใจ
มีความพร้อมที่จะพัฒนาตนเองไปพร้อมกับการเจริญเติบโตของประเทศและ
ภมู ภิ าค และระบบกฎหมายมหาชนทดี่ จี ะชว่ ยท�ำ ใหเ้ กดิ การพฒั นาผนื แผน่ ดนิ ไทย
ผังเมือง ส่ิงแวดล้อม เกษตรกรรม ทรัพยากรและเศรษฐกิจของชาติให้มีความ
สมบูรณ์ ไม่ถูกทำ�ลาย ไม่แปดเป้ือนมลพิษ มีการกระจายตัวของเศรษฐทรัพย์
ท้ังหลาย โดยไม่ตกไปอยู่ในมือต่างชาติหรือคนไทยในกลุ่มผูกขาดเพียงไม่ก่ีกลุ่ม
ไมใ่ หม้ กี ารเอารดั เอาเปรยี บหรอื เกดิ ความเหลอ่ื มลา้ํ โดยมรี ะบบการคา้ และระบบ
ภาษกี ารเงนิ การคลงั ทม่ี ธี รรมาภบิ าล โปรง่ ใสและเปน็ ธรรม นอกจากนใ้ี นสว่ นของ
การพัฒนาสถาบันหลักของชาติโดยเฉพาะสถาบันด้านการเมืองการปกครอง
จักต้องทำ�ให้สถาบันเหล่านี้มีอยู่เพ่ือสร้างความเป็นระเบียบเรียบร้อยและความ
สงบสขุ ของสงั คมอยา่ งแทจ้ รงิ เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ไมม่ กี ารผกู ขาดอ�ำ นาจ ไมม่ กี ารใช้
อ�ำ นาจโดยมิชอบ ท�ำ ให้เกดิ วฒั นธรรมทเ่ี จ้าหน้าทีร่ ัฐเคารพประชาชน ประชาชน
เคารพสทิ ธขิ องกนั และกนั และประชาชนใหค้ วามเคารพและเชอ่ื มนั่ ในรฐั ธรรมนญู
และระบบกฎหมาย รวมทง้ั มคี วามภมู ใิ จในสถาบนั การเมอื งการปกครองและระบบ
ดาวรนาโ์ หชลกดาจรากขรอะบงบชาTตUDิโดCยโดเยห็นนาวย่าอหร่านม่วดยวงงจาันนทขร์ องรัฐเป็นหน่วยงานที่มีศักด์ิศรี และเกิด

223

๖๐ ปี ความมุง่ มัน่ ของคน ตัวตนของอาจารย์วรพจน์

ความมน่ั ใจวา่ การมีอย่ขู องรฐั เป็นประโยชนแ์ ก่ชีวิตของผคู้ นอย่างแทจ้ ริง
ในทสี่ ดุ แลว้ ระบบกฎหมายมหาชนทดี่ ขี องประเทศไทยจกั ตอ้ งมอี ยเู่ พอื่

รับใช้ประโยชน์ของประชาชนในภาพรวม จุดเปล่ียนในระบบกฎหมายมหาชนที่
ทุกฝ่ายจะต้องผลักดันให้เกิดขึ้นนี้จะเป็นจุดเปล่ียนที่สำาคัญของสังคมในวัน
ขา้ งหนา้ และเมอ่ื ถงึ วนั นน้ั กฎหมายรฐั ธรรมนญู จะเปน็ เครอ่ื งมอื ทช่ี ว่ ยปกปอ้ งคมุ้ ครอง
สทิ ธเิ สรภี าพของประชาชนไทย กฎหมายปกครองจะเปน็ เครอื่ งมอื ปอ้ งกนั ปญั หา
และแก้ไขเยียวยาความไม่เป็นธรรมที่เกิดข้ึนแก่ประชาชนในทุกบริบท กฎหมาย
การเมอื งจะเปน็ เครอื่ งมอื ทน่ี าำ พาคนดมี คี วามสามารถเขา้ มาทาำ งานเพอ่ื ประโยชน์
แกส่ ว่ นรวม กฎหมายสงั คมจะบรู ณาการสงั คมใหเ้ กดิ สนั ตสิ ขุ ในระหวา่ งประชาชน
ทั้งในระดับประเทศ ระดับภูมิภาค และระดับสากล และกฎหมายทรัพยากร
และส่ิงแวดล้อมจะสร้างความย่ังยืนให้แก่ชีวิตของผู้คนและระบบนิเวศของโลก
ตลอดไป

ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจนั ทร์

224

“หลกั The Rule of Law
เป็นหลกั ที่จะต้องยึดถือ
ถ้าไม่มีกต็ อ้ งสรา้ งขึ้นมา
เจา้ หน้าทีข่ องรัฐจะตอ้ งมีกฎหมาย

กำาหนดอำานาจให้
และการกระทาำ จะต้องไม่กระทบกระเทืิอน

สิทธิโดยชอบด้วยกฎหมายของคนอื่น
ถ้าเจ้าหนา้ ทีข่ องรฐั ไมม่ ีกฎหมายให้อาำ นาจ

ก็จะไปแตะต้องสิทธิของผูอ้ ื่นไมไ่ ด้”

ศาสตราจารย ดร. ปรดี ี เกษมทรัพย

ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจนั ทร์

225

๖๐ ปี ความมงุ่ มั่นของคน ตัวตนของอาจารยว์ รพจน์

ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจันทร์

226

การหกั เงินบำ�เหน็จตกทอด
ชำ�ระหนี้ของขา้ ราชการ

ธัชชา อตวิ รมนั ต์*

เรื่องเล็ก ๆ ท่ีอาจไม่ใช่ประเด็นสำ�คัญ แต่อาจสร้างปัญหายิ่งใหญ่ให้
บางคนโดยไม่คาดคิด คนจ�ำ นวนมากอาจยงั ไม่สนใจเพราะยงั ไกลตวั จนเมื่อใกล้
เข้าถึงเรื่องที่จะกล่าวต่อไปน้ี จึงเร่ิมให้ความสนใจ น่ันก็คือ การหักเงินบำ�เหน็จ
ตกทอดช�ำ ระหน้ีของข้าราชการ

มีคนจำ�นวนไม่น้อยที่วาดหวังจะได้ทำ�งานรับราชการเพื่อหวังว่าจะได้
มีบำ�เหน็จบำ�นาญไว้ใช้สอยเมื่อมีอายุมากข้ึนหรือภายหลังเกษียณ หรือหวังว่า
ครอบครัวจะได้มีเงินจำ�นวนหน่ึงไว้จุนเจือเมื่อตนต้องตายไปก่อน อย่างไรก็ตาม
ข้าราชการจำ�นวนมากพอสมควรท่ีไม่ได้คำ�นึงถึงเรื่องบำ�เหน็จบำ�นาญในขณะรับ
ราชการมากนัก จนกระทั่งใกล้จะเกษียณอายุราชการ จึงเร่ิมศึกษาหาความรู้ใน
เร่ืองของบำ�เหน็จบำ�นาญ ซึ่งทำ�ให้อาจเสียประโยชน์จากการท่ีอาจนำ�บำ�เหน็จ
บำ�นาญที่จะมีในอนาคตมาใช้ประโยชน์ล่วงหน้าได้ก่อนหรือจากการเตรียมการ

ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจนั ทร์
* น.บ., น.ม. (สาขากฎหมายมหาชน), นิติกรชำ�นาญการพิเศษ กรมตรวจบญั ชีสหกรณ์

227

๖๐ ปี ความมงุ่ ม่ันของคน ตัวตนของอาจารยว์ รพจน์

กับบำ�เหน็จบำ�นาญและบำ�เหน็จตกทอดให้แก่ผู้รับประโยชน์ท่ีสามารถระบุตัว
ล่วงหน้าตามท่ีต้องการ นอกจากนี้ ได้มีข้าราชการท่ีใกล้จะเกษียณอายุราชการ
บางท่านได้ตั้งข้อสงสยั ในเร่อื งบำ�เหนจ็ ตกทอด โดยเฉพาะการหกั ช�ำ ระหน้กี ยู้ ืมที่
ข้าราชการใช้บำ�เหน็จตกทอดค้ําประกันที่อาจส่งผลกระทบต่อสิทธิอันพึงได้ของ
ทายาทของขา้ ราชการผนู้ นั้ ดงั นนั้ บทความนจี้ งึ จะนำ�เสนอความรเู้ กยี่ วกบั บ�ำ เหนจ็
ตกทอดเพอ่ื ใหข้ า้ ราชการมคี วามเขา้ ใจพอสงั เขปและมแี นวทางดำ�เนนิ การเบอ้ื งตน้
เกย่ี วกบั บ�ำ เหน็จตกทอด

บำ�เหน็จตกทอด หมายถึง เงินท่ีทางราชการจ่ายให้แก่ทายาทของ
ขา้ ราชการหรือผู้รบั บำ�นาญทเ่ี สียชีวติ หรอื ทผ่ี ูเ้ สียชวี ิตไดแ้ สดงเจตนาให้เป็นผรู้ บั
ประโยชนก์ รณีไม่มที ายาท ซ่งึ จา่ ยเป็นเงินกอ้ นคร้งั เดียว

เงินบำ�เหน็จตกทอดมีฐานมาจากเงินบำ�เหน็จบำ�นาญ๑ ซ่ึงเป็นเงินท่ี
ทางราชการจ่ายให้ข้าราชการเพ่ือตอบแทนความชอบท่ีข้าราชการได้รับราชการ
มานานหรือครบระยะเวลาท่ีกฎหมายกำ�หนดให้มีสิทธิได้รับบำ�เหน็จบำ�นาญ
ดงั นน้ั เงนิ บ�ำ เหนจ็ ตกทอดจะตกไดแ้ กท่ ายาทหรอื ผทู้ ข่ี า้ ราชการผตู้ ายไดแ้ สดงเจตนา
ระบตุ วั ไวก้ ต็ อ่ เมอ่ื ขา้ ราชการผตู้ ายเปน็ ผมู้ สี ทิ ธไิ ดร้ บั เงนิ บ�ำ เหนจ็ บ�ำ นาญกอ่ นตาย

เงินบำ�เหนจ็ ตกทอด แบง่ ไดเ้ ปน็ ๒ กรณ๒ี ได้แก่
๑. กรณีขา้ ราชการถึงแก่ความตายในระหว่างรบั ราชการ โดยการตาย
มิได้เกิดจากการประพฤติชั่วอย่างร้ายแรงของตนเอง โดยจำ�นวนเงินบำ�เหน็จ

๑ พระราชบญั ญตั ิบ�ำ เหนจ็ บำ�นาญขา้ ราชการ พ.ศ. ๒๔๙๔ มาตรา ๔
“บำ�เหน็จ” หมายความว่า เงินตอบแทนความชอบท่ีได้รับราชการมาซึ่งจ่าย
ครัง้ เดียว
“บำ�นาญ” หมายความว่า เงินตอบแทนความชอบที่ได้รับราชการมาซ่ึงจ่ายเป็น
รายเดือน
ดาวน์โหลดจากระ๒บ บ พTUระDรCาโชดบยัญนาญยัตอิบร่าำ�มเหดนวง็จจบนั ำ�ทนร์าญข้าราชการ พ.ศ. ๒๔๙๔ มาตรา ๔๘ และ
มาตรา ๔๙

228

การหักเงินบำ�เหน็จตกทอดช�ำ ระหนี้ของขา้ ราชการ

ตกทอด = เงินเดือนเดือนสุดท้าย x เวลาราชการ
๒. กรณีผู้รับบำ�นาญปกติ หรือผู้มีสิทธิจะได้รับบำ�นาญปกติหรือผู้รับ

บำ�นาญพเิ ศษเพราะเหตุทุพพลภาพ ถงึ แก่ความตาย โดยเงนิ บำ�เหนจ็ ตกทอด =
๓๐ เท่าของเงนิ บำ�นาญรายเดอื น – บ�ำ เหน็จดำ�รงชพี (ถา้ มี)๓

การจ่ายเงินบำ�เหน็จตกทอดต้องอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่
กฎหมายก�ำ หนด โดยเฉพาะผู้มสี ิทธไิ ด้รบั บ�ำ เหนจ็ ตกทอดและสดั ส่วนทไี่ ด้รบั

ส�ำ หรบั กลมุ่ บคุ คลทมี่ สี ทิ ธไิ ดร้ บั บ�ำ เหนจ็ ตกทอดและสดั สว่ นในการจา่ ย
บำ�เหนจ็ ตกทอด กฎหมายไดก้ ำ�หนดให้จา่ ยเงนิ บำ�เหน็จตกทอดแกบ่ ุคคลตอ่ ไปน้ี

๑. ทายาทตามกฎหมาย๔ ได้แก ่
(๑) บตุ ร ใหไ้ ดร้ ับ ๒ สว่ น เฉลีย่ คนละเทา่ ๆ กนั ถา้ ผู้ตายมีบุตร
ตั้งแต่ ๓ คนขึ้นไปให้ได้รับ ๓ สว่ น (เพ่อื นำ�ไปเฉลี่ยเทา่ ๆ กนั )
(๒) สามี หรือภริยา ใหไ้ ด้รับ ๑ สว่ น
(๓) บดิ ามารดา หรอื บิดา หรือมารดา ท่ีมีชวี ิตอยู่ ใหไ้ ด้รบั ๑ สว่ น
๒. บุคคลซ่ึงผู้ตายได้แสดงเจตนาไว้ต่อส่วนราชการเจ้าสังกัดให้เป็น
ผู้รับบำ�เหน็จตกทอด เฉพาะกรณีไม่มีทายาทตามกฎหมายตามข้อ ๑ โดยให้ได้
รับตามส่วนที่ผู้ตายกำ�หนดตามแบบและวิธีการท่ีกระทรวงการคลังกำ�หนด ซึ่ง
กระทรวงการคลงั ไดก้ �ำ หนดแบบหนงั สอื แสดงเจตนาระบตุ วั ผรู้ บั บ�ำ เหนจ็ ตกทอด
ไว้แล้วโดยมีสาระสำ�คัญและคำ�อธิบายในการกรอกแบบไว้ด้วย ท้ังน้ี ในกรณีที่
จะยกเลกิ หรอื เปล่ียนตวั ผู้รับบ�ำ เหน็จตกทอด กจ็ ะตอ้ งทำ�ตามแบบเช่นกนั

๓ “บ�ำ เหนจ็ ด�ำ รงชพี ” คอื เงนิ ทจ่ี า่ ยใหแ้ กผ่ รู้ บั บ�ำ นาญเพอื่ ชว่ ยเหลอื การด�ำ รงชพี โดย
จา่ ยครั้งเดยี ว โดยผ้รู ับบ�ำ นาญมีสทิ ธิขอรบั บ�ำ เหน็จด�ำ รงชพี ไม่เกนิ ๑๕ เท่าของบ�ำ นาญรายเดือนที่
อยนู่ ้ันไดร้ บั
ดาวนโ์ หลดจากระ๔บ บ ทTUายDาCทโผดู้ยมีสนิทายธอิตรา่ามมกดฎวหงจมนั าทยรบ์ ำ�เหน็จบำ�นาญ หมายถึง ทายาทตามประมวล
กฎหมายแพง่ และพาณิชยเ์ ฉพาะบุคคลท่ีกฎหมายบ�ำ เหนจ็ บ�ำ นาญกำ�หนด

229

๖๐ ปี ความมุ่งมนั่ ของคน ตัวตนของอาจารยว์ รพจน์

กรณีไม่มีผู้มีสิทธิรับบำ�เหน็จตกทอดดังกล่าวข้างต้น ให้สิทธิในการรับ
บำ�เหนจ็ ตกทอดนนั้ เป็นอนั ยตุ ลิ ง ตกเปน็ ของแผน่ ดนิ ไป

การยนื่ ขอรับบำ�เหนจ็ ตกทอด ผมู้ ีสทิ ธไิ ด้รับบำ�เหนจ็ ตกทอดต้องกรอก
แบบค�ำ ขอตามท่กี ระทรวงการคลงั กำ�หนดพร้อมแนบหลกั ฐานทเ่ี ก่ยี วข้อง๕

มีกรณีศึกษาที่น่าจะเป็นประโยชน์สำ�หรับข้าราชการพอสมควร โดย
ปรากฏวา่ ขา้ ราชการทล่ี าออกจากราชการทมี่ สี ทิ ธไิ ดร้ บั บ�ำ เหนจ็ บ�ำ นาญ แตย่ งั มไิ ด้
แสดงเจตนาขอใชส้ ทิ ธิ ไดถ้ งึ แกค่ วามตาย จะเป็นบำ�เหน็จตกทอดหรือไม่ อย่างไร
กรณนี ้ี สทิ ธใิ นการรบั บ�ำ เหนจ็ บ�ำ นาญยงั มอี ยกู่ อ่ นวนั ทข่ี า้ ราชการถงึ แกค่ วามตาย
ดงั น้นั เงนิ ทีท่ างราชการต้องจา่ ย มี ๒ ส่วน ดังนี้

ส่วนท่ี ๑ บำ�นาญปกติ ตงั้ แต่วันที่ลาออกถึงวันทต่ี าย เงินดังกล่าวจะ
เปน็ เงนิ มรดกแกผ่ มู้ สี ทิ ธริ บั มรดก เพราะเปน็ เงนิ ทขี่ า้ ราชการมสี ทิ ธไิ ดร้ บั กอ่ นตาย
และเนื่องจากยังไม่ได้มีการแสดงเจตนาเลือกขอรับเงินประเภทบำ�นาญหรือ
บ�ำ เหน็จ กฎหมายจงึ กำ�หนดให้ต้องรบั เป็นบ�ำ นาญเทา่ น้ัน

สว่ นที่ ๒ บ�ำ เหน็จตกทอด เนือ่ งจากเป็นผูม้ สี ิทธไิ ดร้ ับบำ�นาญปกตใิ น
สว่ นท่ี ๑ จงึ ถอื เป็นผรู้ ับบ�ำ นาญ ดงั น้นั เมอื่ ผูร้ บั บำ�นาญเสียชีวติ ทายาทยอ่ มมี
สทิ ธไิ ดร้ บั บำ�เหน็จตกทอดตามกฎหมายบ�ำ เหน็จบ�ำ นาญ

ในเรื่องของเงินบ�ำ เหนจ็ ตกทอด มีประเดน็ สำ�คัญที่ข้าราชการควรรับรู้
ดว้ ย คอื การหกั เงนิ ช�ำ ระหนจ้ี ากเงนิ บ�ำ เหนจ็ ตกทอด เนอ่ื งจากขา้ ราชการหลายคน
มีภาระหนี้สินโดยเฉพาะหนี้เงินกู้ยืม และเพื่อเป็นการให้หลักประกันแก่เจ้าหนี้
ขา้ ราชการบางคนไดท้ �ำ หนงั สอื ยนิ ยอมใหส้ ว่ นราชการหกั เงนิ บ�ำ เหนจ็ บ�ำ นาญชดใช้
หนี้แก่เจ้าหน้ี และยังรวมถึงการหักเงินบำ�เหน็จตกทอดชำ�ระหน้ีด้วย เน่ืองจาก
เข้าใจกันว่าเงินบำ�เหน็จตกทอดเป็นเงินของตนเอง เป็นทรัพย์มรดกของตนที่จะ
ตกไดแ้ กท่ ายาท ตนจงึ สามารถจดั การกบั เงนิ กอ้ นนล้ี ว่ งหนา้ ไดใ้ นการแบง่ ช�ำ ระหน้ี

ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจนั ทร์
๕ หนังสือกรมบัญชีกลาง ท่ี กค ๐๔๒๐.๙/ว ๒๐๖ ลงวันที่ ๑๖ มถิ ุนายน ๒๕๕๒

230

การหักเงินบำ�เหนจ็ ตกทอดชำ�ระหน้ขี องขา้ ราชการ

ใหเ้ จา้ หนภี้ ายหลงั การตายของตน ลกั ษณะเชน่ น้ี จะสง่ ผลประการใด หากปรากฏ
ในภายหลังว่า ผู้มีสิทธิรับบำ�เหน็จตกทอด ไม่ยินยอมให้เจ้าหนี้หักเงินชำ�ระหน้ี
เน่ืองจากเงินบำ�เหน็จตกทอดน้ี ได้มีคำ�พิพากษาของศาลพิจารณาแล้วว่าเงิน
บำ�เหน็จตกทอดมีลักษณะเป็นเงินท่ีได้มาจากทางราชการอันเนื่องจากหรือภาย
หลังการตายของขา้ ราชการ ซง่ึ เป็นการใหส้ ิทธิทีจ่ ะได้รับเงินชว่ ยเหลอื แกท่ ายาท
หรือผอู้ ุปการะหรอื ผู้อยู่ในอปุ การะโดยตรง ไมใ่ ช่ทรัพยส์ ินของข้าราชการผตู้ ายที่
มอี ยกู่ อ่ นการตาย จงึ มใิ ชม่ รดกของขา้ ราชการผมู้ สี ทิ ธริ บั บ�ำ นาญ แตเ่ ปน็ ทรพั ยส์ นิ
ของทายาท๖ เจ้าหนี้จึงไม่สามารถบังคับชำ�ระหน้ีเอาจากเงินบำ�เหน็จตกทอดซึ่ง
มิใช่ทรัพย์สินของลูกหนี้ผู้ถึงแก่ความตายได้ ทำ�ให้เกิดประเด็นปัญหาว่า เจ้าหนี้
จะสามารถไดร้ บั เงนิ ช�ำ ระหนจ้ี ากเงนิ บ�ำ เหนจ็ ตกทอดทขี่ า้ ราชการผตู้ ายท�ำ สญั ญา
กับตนไวไ้ ดห้ รือไม่ อย่างไร

นอกจากนี้ ยังมีประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการท่ีกระทรวงการคลังมี
หนังสือเวียนให้ข้าราชการสามารถนำ�เงินบำ�เหน็จบำ�นาญมาคํ้าประกันการกู้ยืม
เงนิ กบั สถาบนั การเงนิ หรอื ธนาคารทกี่ ระทรวงการคลงั ก�ำ หนดโดยใหส้ ว่ นราชการ
ตน้ สงั กดั หกั เงนิ ช�ำ ระหนใ้ี หธ้ นาคารหรอื สถาบนั การเงนิ ตามทขี่ า้ ราชการผกู้ ยู้ มื เงนิ
แจ้งให้ทราบ๗ ซ่ึงหากภายหลังปรากฏว่าข้าราชการผู้กู้ยืมเงินซึ่งเป็นผู้มีสิทธิได้
รับบำ�เหน็จบำ�นาญนั้นถึงแก่ความตาย ก็จะมีบำ�เหน็จตกทอดแก่ทายาทหรือผู้ที่
ขา้ ราชการไดแ้ สดงเจตนาไว้ สว่ นราชการจะหักเงนิ บำ�เหนจ็ ตกทอดชำ�ระหน้ีของ
ข้าราชการผู้ตายได้เองหรือไม่น้ัน เห็นว่าหากพิจารณาหลักจากคำ�พิพากษาของ
ศาลดงั กลา่ วขา้ งตน้ แลว้ การทสี่ ว่ นราชการจะหกั เงนิ บ�ำ เหนจ็ ตกทอดช�ำ ระหนขี้ อง
ข้าราชการผู้ตายเอง โดยไม่ได้รับความยินยอมเป็นหนังสือจากทายาทหรือผู้รับ

๖ คำ�พพิ ากษาฎกี าที่ ๑๐๕๖/๒๕๒๕ และท่ี ๑๒๒/๒๕๓๗, คำ�พิพากษาศาลปกครอง
สูงสุดคดหี มายเลขแดงที่ อ.๓๔๑/๒๕๕๓
ดาวนโ์ หลดจากระ๗บ บ พTUระDรCาโชดบยัญนญายัตอิบร่าำ�มเหดนว็จงจบนั ำ�ทนรา์ ญข้าราชการ (ฉบับที่ ๒๖) พ.ศ. ๒๕๕๓ และ
พระราชบัญญัติกองทุนบำ�เหน็จบำ�นาญข้าราชการ (ฉบบั ที่ ๗) พ.ศ. ๒๕๕๓

231

๖๐ ปี ความมุ่งม่ันของคน ตัวตนของอาจารย์วรพจน์

ประโยชน์ หรอื จะตอ้ งน�ำ เงนิ ดงั กลา่ วจา่ ยใหแ้ กท่ ายาทหรอื ผทู้ ข่ี า้ ราชการไดแ้ สดง
เจตนาให้เป็นผู้รับประโยชน์ไว้ก่อนตายตามพระราชบัญญัติบำ�เหน็จบำ�นาญ
ขา้ ราชการ พ.ศ. ๒๔๙๔ ส่วนราชการคงหาค�ำ ตอบได้ไม่ยากในเร่ืองนี้

นอกจากน้ี แมว้ า่ จะมแี นวทางการช�ำ ระหนจ้ี ากเงนิ บ�ำ เหนจ็ ตกทอดของ
กรมบัญชีกลางตามหนังสือ ด่วนที่สุด ที่ กค ๐๔๐๒.๙/ว ๒๐๖ ลงวันที่ ๑๖
มถิ นุ ายน ๒๕๕๒ และ ด่วนที่สุด ท่ี กค ๐๔๐๖.๕/ว ๑๙๔ ลงวันท่ี ๑๕ มิถุนายน
๒๕๕๔ กำ�หนดแนวทางเกี่ยวกับการหักหนี้จากเบี้ยหวัด บำ�เหน็จบำ�นาญ และ
การน�ำ สทิ ธใิ นบ�ำ เหนจ็ ตกทอดไปเปน็ หลกั ทรพั ยป์ ระกนั การกเู้ งนิ กบั สถาบนั การเงนิ
ในระบบบำ�เหนจ็ คํ้าประกนั ไว้ สรุปสาระสำ�คัญได้ ดงั นี้

๑. หนี้ที่จะให้หักชำ�ระ หมายถึง ภาระผูกพันหรือสิทธิเรียกร้องท่ี
เจา้ หน้ีมตี อ่ ขา้ ราชการผู้รับบ�ำ เหนจ็ บ�ำ นาญปกติ

๒. ส่วนราชการท่ีประสงค์จะหักเงินเพ่ือชำ�ระหนี้ ให้หักได้เฉพาะเงิน
เบีย้ หวัด บำ�เหน็จบำ�นาญปกติ บำ�เหน็จลูกจ้าง และบ�ำ เหนจ็ ตกทอด เทา่ น้ัน

๓. ต้องได้รับความยินยอมจากผู้มีสิทธิรับเงินซ่ึงแสดงเจตนาเป็น
หนังสือยินยอมและลงลายมือชื่อยื่นต่อส่วนราชการ ส่วนราชการและผู้มีสิทธิ
รับเงินจะตกลงกันให้ความยินยอมในการจัดลำ�ดับ การหักเงินเพื่อชำ�ระหน้ีก็ได้
แตต่ อ้ งจัดให้แกท่ างราชการเปน็ ล�ำ ดับต้น

๔. กรณีหักเงินบำ�เหน็จตกทอด ถ้าผู้มีสิทธิต้องการจะให้หักเงินเพื่อ
ชำ�ระหนี้ ให้ท�ำ หนังสือยนิ ยอมใหส้ ว่ นราชการหกั เงิน

๕. สว่ นราชการจดั ท�ำ หนงั สอื แจง้ รายการหกั เงนิ เพอ่ื ช�ำ ระหนตี้ ามแบบ
ต่อไป

ผู้เขียนเห็นว่าหลักเกณฑ์ของกระทรวงการคลังดังกล่าวดูเหมือนจะ
ทำ�ให้การหักเงินชำ�ระหนี้ให้แก่เจ้าหน้ีของผู้ตายไม่มีปัญหา แต่ในความเป็นจริง
ดาวแนลโ์ ห้วลเดหจ็นากวร่าะบกบ็ยังTคUDงCมีปโดรยะนเาดย็นอรป่ามัญดหวางจอนั ยทู่ใรน์ ส่วนที่เกี่ยวกับทายาทท่ีเป็นผู้เยาว์ซ่ึงจะ
ถูกบังคับท้ังโดยทางตรงและโดยทางอ้อมหรือโดยไม่รู้ และต้องลงชื่อในหนังสือ

232

การหกั เงนิ บำ�เหน็จตกทอดช�ำ ระหนข้ี องขา้ ราชการ

แสดงความยนิ ยอมใหส้ ว่ นราชการหกั ช�ำ ระหนใ้ี หแ้ กเ่ จา้ หนขี้ องผตู้ าย ซงึ่ นา่ จะขดั
ตอ่ วตั ถปุ ระสงคข์ องการทที่ างราชการมงุ่ หวงั จา่ ยเงนิ บ�ำ เหนจ็ ตกทอดใหแ้ กท่ ายาท
ใหท้ ายาทมเี งนิ กอ้ นหนงึ่ เพอ่ื บรรเทาความเดอื ดรอ้ นหลงั จากตอ้ งสญู เสยี เสาหลกั
ของครอบครัวไป อีกทั้งเงินดังกล่าวก็เป็นเงินของผู้เยาว์ที่ไม่อยู่ในบังคับที่ใครจะ
เอาชำ�ระหนี้ได้ ลักษณะเช่นน้ีจึงอาจดูเหมือนเป็นการดำ�เนินการให้เจ้าหน้ีได้รับ
ชำ�ระหนี้โดยทำ�ให้ผู้เยาว์เสียสิทธิประโยชน์อันพึงได้เป็นของตนเองของผู้เยาว์
เป็นประเด็นน่าพิจารณาว่าส่วนราชการควรมีส่วนเก่ียวข้องในการดำ�เนินการให้
เจ้าหน้ีได้รับชำ�ระหน้ีที่เกิดจากการกระทำ�ของข้าราชการผู้ตายโดยผู้เยาว์มิได้
รับรดู้ ว้ ยหรอื ไม่

จากที่กล่าวมาข้างต้น จะเหน็ ได้ว่าเงนิ บำ�เหนจ็ ตกทอดไมใ่ ช่มรดกของ
ผู้ตาย อีกทั้งยังไม่อยู่ในความรับผิดแห่งการบังคับคดีตามประมวลกฎหมาย
วิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา ๒๘๖ (๒) เจ้าหนี้จึงจะบังคับชำ�ระหน้ีไม่ได้ แต่
การทที่ างราชการก�ำ หนดแนวทางใหส้ ว่ นราชการหกั เงนิ บ�ำ เหนจ็ ตกทอดช�ำ ระหนี้
ใหแ้ กเ่ จา้ หนไี้ ดห้ ากทายาทหรอื ผทู้ ขี่ า้ ราชการระบตุ วั เปน็ ผรู้ บั บ�ำ เหนจ็ ตกทอดกรณี
ไมม่ ที ายาทไวก้ อ่ นตาย ใหค้ วามยนิ ยอมเปน็ หนงั สอื ยนื่ ตอ่ สว่ นราชการ แมจ้ ะท�ำ ให้
ดเู หมอื นสว่ นราชการไดด้ �ำ เนนิ การโดยถกู ตอ้ งโดยอา้ งตามหลกั เกณฑท์ กี่ ระทรวง
การคลังกำ�หนด แต่ประเด็นที่น่าพิจารณาต่อไปก็คือว่าหลักเกณฑ์ดังกล่าวมี
สถานะเป็นกฎตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
ซ่ึงกฎดังกล่าวจะเป็นการผิดเจตนารมณ์ ของกฎหมายว่าด้วยบำ�เหน็จบำ�นาญ
หรือไม่ เป็นกฎท่ีชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เห็นว่าเป็นปัญหาข้อกฎหมายใน
ทางคดที ีจ่ ะเกดิ ขึน้ ในอนาคตอันใกลอ้ ยา่ งแน่นอน

บทความน้ีได้รับความอนุเคราะห์จากนายสรรเสริญ อัจจุตมานัส
อดีตรองอธิบดีกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ (ปัจจุบันดำ�รงตำ�แหน่งผู้ตรวจราชการ
ดาวกนรโ์ หะลทดจราวกงรเะกบษบตTUรแDCละโดสยหนกายรอณรา่ ์)ม ใดนวงกจาันรทตร์ รวจทานและแก้ไขถ้อยคำ�ให้มีความครบ
ถ้วน ชดั เจน ยิ่งขน้ึ ซงึ่ ผูเ้ ขยี นขอขอบพระคุณเป็นอย่างสงู ไว้ ณ ท่นี ด้ี ว้ ย

233

๖๐ ปี ความมุ่งมน่ั ของคน ตัวตนของอาจารยว์ รพจน์

เอกสารอ้างองิ

กรมบญั ชกี ลาง. คมู่ ือบรรยายระบบบาำ เหน็จบำานาญ (ออนไลน์) :
http/www.2cgd.go.th/prad/news_web_pension.htm
[๑๘ เมษายน ๒๕๕๖]

กรมบญั ชีกลาง. (๒๕๕๔). ระบบการหักชำาระหนีร้ ายเดือน สาำ หรบั ส่วนราชการ
(ออนไลน)์ :
http/www.cgd.go.th/wps/portal/CGD Info/Others/Disburse/
pgs [๑๗ เมษายน ๒๕๕๖]

บาำ เหนจ็ บาำ นาญ (ออนไลน)์ :
http/www.personnel.psu.ac.th/per27.html
[๑๘ เมษายน ๒๕๕๖]

บาำ เหนจ็ /บำานาญ/บาำ เหนจ็ ตกทอด :
http/www.tu.ac.th/orglofrector/person/record/htm/super.
htm : [๑๘ เมษายน ๒๕๕๖]

ชมุ นุมสหกรณอ์ อมทรัพยแ์ ห่งประเทศไทย จำากัด. (๒๕๕๖). การหักเงนิ บาำ เหน็จ
บาำ นาญปกติชาำ ระหน้ใี ห้แกบ่ ุคคลทส่ี าม (ออนไลน)์ : http/www.fsct.
com/fsct_main.php?f1=vadwong_list.php
[๑๘ เมษายน ๒๕๕๖]

สาำ นกั งานคมุ้ ครองสทิ ธแิ ละชว่ ยเหลอื ทางกฎหมายแกป่ ระชาชน (สคช.). (๒๕๕๖).
การอายดั เงินเดอื น (ออนไลน)์ :
http/www.lawaid.ago.go.th/index.php?option=com_kunena&
Itemid=O&func=view&catid=82&id=78 [๑๗ เมษายน ๒๕๕๖]

สรุ ศกั ดิ์ นาคสวสั ด.ิ์ “หนส้ี หกรณก์ บั เงนิ บาำ เหนจ็ ตกทอดของสมาชกิ ”. สารสหกรณ.์
ปที ่ี ๑๑ ฉบับที่ ๒. พฤศจิกายน ๒๕๕๔. หน้า ๘ (ออนไลน์) :
http/webhost.cpd.go.th/cooptrain/download/011254/San-

ดาวน์โหลดจากระNบoบvT2UD5C5โ4ดย.pนdายf.อร่าม ดวงจันทร์
234

รวมภาพ

ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

235

๖๐ ปี ความมงุ่ มั่นของคน ตัวตนของอาจารยว์ รพจน์

ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจันทร์

236

ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจันทร์

237

๖๐ ปี ความมงุ่ มั่นของคน ตัวตนของอาจารยว์ รพจน์

ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจันทร์

238

ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจันทร์

239

ดาวน์โหลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

การหกั เงินบาำ เหนจ็ ตกทอดชาำ ระหน้ีของข้าราชการ

สรปุ คาำ พิพากษาศาลปกครองสงู สดุ

ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

๖๐ ปี ความมงุ่ มั่นของคน ตัวตนของอาจารยว์ รพจน์

ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอร่าม ดวงจันทร์

242

สรปุ ค�ำ พิพากษาศาลปกครองสูงสุด

สรุปคำ�พิพากษา
ศาลปกครองสูงสุด

ในทน่ี ี้ คอื สรปุ ค�ำ พพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ ซงึ่ นา่ สนใจทศ่ี าสตราจารย์
พิเศษ ดร. วรพจน์ วิศรุตพิชญ์ เป็นเจ้าของสำ�นวน โดยเป็นคำ�วินิจฉัยศาลท่ี
แสดงถึงการปรับใช้ความรู้ทางวิชาการกฎหมายในกระบวนการยุติธรรม อีกทั้ง
ค�ำ วนิ จิ ฉยั ศาลดงั กลา่ วยงั มคี ณุ คา่ ตอ่ การศกึ ษาและเปน็ แนวทางทดี่ ที ไ่ี ดป้ รู ากฐาน
ทางนิตศิ าสตร์ใหก้ ับวงการกฎหมายมหาชนของประเทศไทย

๑. การคุ้มครองศกั ดศิ์ รคี วามเป็นมนษุ ย์
(ค�ำ พพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ. ๒๓๑/๒๕๕๐)

การคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของบุคคลมีคดีที่น่าสนใจ คือ
คดีพิพาทเก่ียวกับการติดแผ่นป้ายโฆษณาสินค้าและบริการที่กระจกหน้าต่าง
ตู้รถไฟ ซึ่งเป็นคดพี พิ าทระหวา่ ง นายปรีชา เชื้อพลากิจ ผู้ฟอ้ งคดี กับ การรถไฟ
แหง่ ประเทศไทย ผถู้ ูกฟอ้ งคดี

ขอ้ เท็จจรงิ
ดาวน์โหลดจากระผบฟู้บอ้ TงUคDดCรี โดบั ยรนาาชยกอารา่รมอดยวทู่ งจจี่ ันงั ทหรว์ ดั พระนครศรอี ยธุ ยา และจะตอ้ งเดนิ ทาง

243

๖๐ ปี ความมงุ่ ม่ันของคน ตวั ตนของอาจารยว์ รพจน์

กลับภูมลิ ำ�เนาที่จังหวัดเชียงใหม่โดยรถไฟขบวนด่วนพิเศษเป็นประจ�ำ เหน็ ว่าตน
ไดร้ บั ความเดอื ดรอ้ นเสยี หายอนั เนอ่ื งมาจากการทผี่ ถู้ กู ฟอ้ งคดที ำ�สญั ญาใหเ้ อกชน
เช่าตดิ ตงั้ แผ่นปา้ ยโฆษณาภายนอกตรู้ ถโดยสาร โดยมกี ารตดิ ต้ังแผน่ ปา้ ยโฆษณา
บรเิ วณกระจกหนา้ ตา่ งดว้ ย ซง่ึ แมแ้ ผน่ ปา้ ยโฆษณาดงั กลา่ วจะมลี กั ษณะเปน็ รพู รนุ
เพ่ือให้แสงผ่านและผู้โดยสารสามารถมองผ่านกระจกหน้าต่างได้ก็ตาม แต่จะ
เห็นภาพเพียงราง ๆ เหมือนมองผ่านตาข่ายสีดำ�กรองแสง ต่างจากกรณีที่ไม่มี
การติดต้ังแผ่นป้ายโฆษณาท่ีกระจกหน้าต่างจะใสสะอาด และการมองผ่านแผ่น
ปา้ ยโฆษณาดงั กลา่ วจะเกดิ อาการตาพรา่ มวั และคลนื่ ไส้ เมอื่ ใชเ้ วลาเดนิ ทางหลาย
ช่วั โมงจงึ เป็นการทรมานกายและใจอยา่ งยง่ิ ผฟู้ อ้ งคดีจงึ ได้มหี นังสอื ลงวนั ท่ี ๑๘
กรกฎาคม ๒๕๔๘ ร้องเรียนปัญหาดังกล่าวต่อนายกรัฐมนตรีและผู้ว่าการรถไฟ
แห่งประเทศไทย แตไ่ ม่ได้รับการแกไ้ ข ผฟู้ ้องคดเี ห็นว่าผูถ้ ูกฟ้องคดมี หี น้าทีจ่ ดั ให้
ตู้รถโดยสารของขบวนรถไฟใช้การได้ดีในการให้บริการขนส่งประชาชน แต่ผู้ถูก
ฟ้องคดีกลับติดตั้งแผ่นป้ายโฆษณาภายนอกตู้รถโดยสารเพื่อแสวงหาประโยชน์
ในทางธุรกิจ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีละเลยไม่ดำ�เนินการลอกแผ่นป้ายโฆษณาบริเวณ
กระจกหน้าต่างของรถโดยสารของขบวนรถไฟตามคำ�ร้องเรียนของผู้ฟ้องคดีถือ
เป็นการกระทำ�ละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำ�หนดให้
ตอ้ งปฏิบตั ิ ผฟู้ ้องคดีจึงฟ้องคดีต่อศาลปกครอง อยา่ งไรกต็ าม ผถู้ ูกฟ้องคดเี ห็นว่า
สัญญาเช่าติดต้ังป้ายโฆษณาภายนอกรถโดยสาร สัญญาเลขท่ี พ.๕/ธร.๒/๔๖๖
ลงวันท่ี ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๔๘ ท่ีผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะผู้ให้เช่าทำ�กับบริษัท
ดาวนิ ชี่ แอดเฮา้ ส์ จ�ำ กดั ในฐานะผู้เชา่ ใหต้ ิดต้ังปา้ ยโฆษณาภายนอกรถโดยสาร
ตามบญั ชแี นบทา้ ยสญั ญา กลา่ วคอื ใหต้ ดิ ตงั้ แผน่ ปา้ ยโฆษณาภายนอกตรู้ ถโดยสาร
ปรับอากาศประเภทรถปรับอากาศชั้น ๒ (บชท.ป.) จ�ำ นวน ๑๐ คนั รถดเี ซลราง
ปรบั อากาศ (รถสปนิ เตอร,์ แดว,ู กซม.ป. ๕๘ ท่)ี จ�ำ นวน ๗๑ คัน รถน่งั นอน
ชนั้ สองปรบั อากาศ (บนท.ป.) จำ�นวน ๑๔๐ คนั และรถนงั่ นอนชน้ั หนง่ึ ปรบั อากาศ
ดาว(นบโ์ หนลอด.จปา.ก)รจะบ�ำ นบวTนUD๒C๒โดคยนั นารยวอมร่าทมง้ั ดสวน้ิงจจัน�ำ ทนร์วน ๒๔๓ คนั สน้ิ สดุ ลงแลว้ และอยรู่ ะหวา่ ง
244

สรุปค�ำ พพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ

ประกาศหาผู้เช่ารายใหม่ ซ่ึงการเช่าคร้ังใหม่นี้ ผู้ถูกฟ้องคดีได้ยกเว้นการติดต้ัง
แผ่นป้ายโฆษณาบริเวณกระจกหน้าต่างตู้รถโดยสารทุกคันแล้ว สำ�หรับการลอก
แผน่ ปา้ ยโฆษณาออกจากกระจกหนา้ ตา่ งและท�ำ ความสะอาดกระจกหนา้ ตา่ งนน้ั
จะเป็นหน้าที่ของผู้เช่ารายใหม่ เนื่องจากผู้เช่ารายเดิมมีแนวโน้มว่าจะต่อสัญญา
หากให้ผูถ้ ูกฟอ้ งคดีเป็นผ้ดู ำ�เนนิ การลอกแผ่นปา้ ยโฆษณาและฟ้องเรียกค่าใช้จ่าย
จากผเู้ ชา่ เดมิ ตามขอ้ ๗ ของสญั ญาแลว้ กจ็ ะใชเ้ วลานานและเสยี คา่ ใชจ้ า่ ยเพม่ิ ขนึ้
อีกท้ังผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่หลักตามกฎหมายคืออำ�นวยความสะดวกและความ
ปลอดภัยในการให้บริการโดยสารรถไฟ การลอกแผ่นป้ายโฆษณาออกจึงไม่ใช่
หน้าท่ีหลักของผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีจึงมิได้ละเลยต่อหน้าที่ตามท่ีกฎหมาย
กำ�หนดให้ต้องปฏิบัติ และตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าเมื่อมองผ่านกระจกหน้าที่
ตดิ ตงั้ แผน่ ปา้ ยโฆษณาจะเกดิ อาการตาพรา่ มวั และคลน่ื ไส้ นนั้ ผถู้ กู ฟอ้ งคดเี หน็ วา่
อาการดังกล่าวเกิดจากผู้ฟ้องคดปี ฏบิ ตั ติ ัวฝืนธรรมชาติ หากผู้ฟ้องคดไี ม่ประสงค์
ใหเ้ กดิ อาการเชน่ นน้ั ตอ้ งปฏบิ ตั ติ วั อยา่ งเปน็ ธรรมชาตกิ ลา่ วคอื ควรมองผา่ นกระจก
หน้าตา่ งในระยะไกล อยา่ มองอยู่จดุ ๆ เดยี ว ใช้เวลามองส้นั ๆ และไม่มองขณะ
รถไฟใชค้ วามเรว็ สงู ดงั นน้ั หากผฟู้ อ้ งคดมี องผา่ นกระจกหนา้ ตา่ งทต่ี ดิ ตงั้ แผน่ ปา้ ย
โฆษณาอยา่ งเปน็ ธรรมชาตแิ ลว้ กจ็ ะไมเ่ ปน็ การทรมานกายและใจ ผถู้ กู ฟอ้ งคดจี งึ
ไมไ่ ดก้ ระท�ำ ละเมดิ ผฟู้ อ้ งคดี อยา่ งไรกต็ าม ผถู้ กู ฟอ้ งคดเี หน็ วา่ ผฟู้ อ้ งคดไี มม่ อี �ำ นาจ
ฟอ้ งคดนี ้ี เนอ่ื งจากผฟู้ อ้ งคดสี ามารถหลกี เลยี่ งมใิ หเ้ กดิ อาการตาพรา่ มวั และคลนื่ ไส้
ด้วยการปฏิบัติตัวอย่างเป็นธรรมชาติตามที่กล่าวมา หรือโดยสารตู้รถโดยสารท่ี
มิใช่ตู้รถปรับอากาศซึ่งมีบานกระจกหน้าต่างท่ีเปิดได้ หรือโดยสารทางรถยนต์
โดยแม้ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ได้ต่อสู้ประเด็นเร่ืองอำ�นาจฟ้องในศาลปกครองช้ันต้น แต่
เร่ืองอำ�นาจฟ้องเป็นปัญหาเก่ียวกับความสงบเรียบร้อยของประชาชนอันเป็น
ปญั หาขอ้ กฎหมายทีศ่ าลปกครองสูงสุดควรจะได้วินจิ ฉัย

ดาวนโ์ หลดจากระบบ TUDC โดย นายอรา่ ม ดวงจันทร์

245

๖๐ ปี ความมุง่ มน่ั ของคน ตัวตนของอาจารยว์ รพจน์

คำ�วนิ ิจฉัยศาลปกครองสงู สดุ
ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีมีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัย
ในช้ันอุทธรณ์สองประเด็นคือ ประเด็นที่หน่ึง ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิฟ้องคดีนี้ต่อศาล
ปกครองหรือไม่ และประเดน็ ท่สี อง การทผ่ี ู้ถูกฟ้องคดีอนญุ าตให้มกี ารติดตงั้ ปา้ ย
โฆษณาสินค้าและบริการท่ีกระจกหน้าต่างตู้รถโดยสารของขบวนรถไฟเป็นการ
ละเลยตอ่ หนา้ ทต่ี ามทก่ี ฎหมายก�ำ หนดใหต้ อ้ งปฏบิ ตั หิ รอื ไม่ โดยประเดน็ ทห่ี นง่ึ นน้ั
แม้จะมิใช่ข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายท่ีได้ยกข้ึนว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาล
ปกครองชน้ั ตน้ แตก่ เ็ ปน็ ปญั หาอนั เกย่ี วดว้ ยความสงบเรยี บรอ้ ยของประชาชน ซง่ึ
ผู้ถูกฟ้องคดีชอบท่ีจะยกปัญหาข้อน้ีข้ึนกล่าวในคำ�อุทธรณ์หรือในชั้นอุทธรณ์ได้
ตามขอ้ ๑๐๑ วรรคสอง แหง่ ระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตลุ าการในศาลปกครอง
สูงสดุ ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓
ประเดน็ ที่หน่ึง ผฟู้ อ้ งคดีมีสิทธฟิ ้องคดีนตี้ ่อศาลปกครองหรือไม่
พิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนผี้ ู้ฟอ้ งคดฟี ้องว่า ผ้ถู กู ฟ้องคดีไดอ้ นญุ าตให้มี
การตดิ ตง้ั ปา้ ยโฆษณาสนิ คา้ และบรกิ ารทกี่ ระจกหนา้ ตา่ งตรู้ ถโดยสารปรบั อากาศ
ของขบวนรถไฟด่วนพิเศษกรุงเทพฯ – เชียงใหม่ เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีซึ่ง
โดยสารรถไฟขบวนดังกล่าวจากจังหวัดพระนครศรีอยุธยาไปจังหวัดเชียงใหม่
เปน็ ประจ�ำ และผโู้ ดยสารคนอน่ื ไมอ่ าจมองเหน็ ทวิ ทศั นส์ องขา้ งทางรถไฟไดช้ ดั เจน
และหากมองออกไปนอกหน้าต่างตู้รถโดยสารผ่านกระจกท่ีมีป้ายโฆษณาปิดทับ
อยจู่ ะรสู้ กึ คลนื่ ไส้ ขอใหศ้ าลปกครองพพิ ากษาหรอื มคี �ำ สงั่ ใหผ้ ถู้ กู ฟอ้ งคดลี อกแผน่
ป้ายโฆษณาออกจากกระจกหน้าต่างตู้รถโดยสารของขบวนรถไฟด่วนพิเศษ
กรงุ เทพฯ – เชียงใหม่ และต้รู ถโดยสารของขบวนรถไฟสายเหนือทุกขบวน รวม
ทง้ั กระจกหนา้ ตา่ งตรู้ ถโดยสารของขบวนรถไฟทกุ สายทวั่ ประเทศ โดยใหท้ ำ�ความ
สะอาดกระจกหน้าต่างของตู้รถโดยสารของขบวนรถไฟทุกขบวนให้สะอาดด้วย
ตามค�ำ ฟอ้ งดงั กลา่ วเปน็ กรณที ผี่ ฟู้ อ้ งคดกี ลา่ วหาวา่ ผถู้ กู ฟอ้ งคดซี ง่ึ มอี �ำ นาจหนา้ ที่
ดาวตนา์โหมลพดจราะกรระาบชบบTัญUญDCตั โิกดายรนราถยอไรฟ่าแมหดวง่ งปจันรทะรเ์ทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ ในการจัดทำ�กิจการ

246

สรุปคำ�พิพากษาศาลปกครองสูงสุด

รบั ขนสง่ ผโู้ ดยสาร สินค้าและพัสดภุ ัณฑ์โดยทางรถไฟ ไมจ่ ัดทำ�บริการสาธารณะ
ท่ีอยู่ในอำ�นาจหน้าที่ของตนให้ผู้โดยสารได้รับความสะดวกสบายในการเดินทาง
ตามสมควร คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือ
เจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าท่ีตามที่กฎหมายกำ�หนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติ
หน้าท่ีดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราช
บัญญัติจัดต้ังศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งผู้ที่จะมี
สทิ ธิฟอ้ งคดีพพิ าทดังกลา่ วได้ มาตรา ๔๒ วรรคสอง แหง่ พระราชบญั ญตั ิเดียวกนั
บัญญัติว่า ต้องเป็นผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อน
หรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ อันเนื่องจากการกระทำ�หรือการงดเว้นการ
กระท�ำ ของหนว่ ยงานทางปกครองหรอื เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ทเ่ี ปน็ เหตแุ หง่ การฟอ้ งคดี
และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือความเสียหายน้ันต้องมีคำ�บังคับ
ของศาลตามทก่ี �ำ หนดในมาตรา ๗๒ กรณจี งึ มปี ญั หาทจ่ี ะตอ้ งพจิ ารณาวา่ ผฟู้ อ้ งคดี
เป็นผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายหรืออาจได้รับความเดือดร้อนหรือ
เสียหายโดยมิอาจหลีกเล่ียงได้ อันเนื่องจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีอนุญาตให้มีการ
ตดิ ตง้ั ปา้ ยโฆษณาสนิ คา้ และบรกิ ารทกี่ ระจกหนา้ ตา่ งตรู้ ถโดยสารของขบวนรถไฟ
ดว่ นพเิ ศษกรงุ เทพฯ – เชยี งใหม่ หรอื ไม่ และการแกไ้ ขหรอื บรรเทาความเดอื ดรอ้ น
หรือความเสียหายท่ีผู้ฟ้องคดีได้รับอันเนื่องจากการนี้จำ�ต้องมีคำ�บังคับของศาล
ปกครองตามทกี่ �ำ หนดในมาตรา ๗๒ วรรคหน่ึง (๒) แห่งพระราชบัญญตั ดิ ังกลา่ ว
โดยการส่ังให้ผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติหน้าที่ด้วยการรื้อถอนป้ายโฆษณาสินค้าและ
บรกิ ารออกจากกระจกหนา้ ตา่ งตรู้ ถโดยสารของขบวนรถไฟดว่ นพเิ ศษกรงุ เทพฯ –
เชยี งใหม่ และท�ำ ความสะอาดกระจกหนา้ ตา่ งตรู้ ถโดยสารของขบวนรถไฟดงั กลา่ ว
เพอื่ ใหใ้ สสะอาดดงั เดมิ หรือไม่ พิเคราะหแ์ ลว้ เหน็ วา่ ผู้ฟ้องคดีมอี าชีพรบั ราชการ
อยู่ที่จังหวัดพระนครศรีอยุธยา และมีภูมิลำ�เนาอยู่ที่จังหวัดเชียงใหม่ จึงน่าเช่ือ
ว่าผู้ฟ้องคดีโดยสารรถไฟขบวนด่วนพิเศษกรุงเทพฯ – เชียงใหม่ จากจังหวัด
ดาวพน์โรหะลนดจคารกรศะรบีอบยTุธUยDาCกโดลยับนภายูมอิลร่าำ�มเนดวางทจนัี่จทังรห์ วัดเชียงใหม่เป็นประจำ� ในการโดยสาร

247

๖๐ ปี ความมุง่ มัน่ ของคน ตัวตนของอาจารยว์ รพจน์

รถไฟขบวนด่วนพิเศษกรุงเทพฯ – เชียงใหม่ แต่ละคร้ัง ผู้ฟ้องคดีย่อมจะมอง
ทิวทศั น์สองข้างทางรถไฟเพอื่ ใหเ้ กดิ ความเพลดิ เพลนิ ในการเดินทางเชน่ เดียวกบั
ทผ่ี โู้ ดยสารรถไฟโดยทวั่ ไปกระท�ำ กนั เปน็ ปกตวิ สิ ยั แตก่ ารมองทวิ ทศั นส์ องขา้ งทาง
รถไฟผา่ นกระจกหนา้ ตา่ งตรู้ ถโดยสารขบวนรถไฟดว่ นพเิ ศษกรงุ เทพฯ - เชยี งใหม่
ท่ีมีป้ายโฆษณาสินค้าและบริการปิดทับอยู่ย่อมจะก่อให้เกิดความรำ�คาญนัยน์ตา
และไมอ่ าจเหน็ ทวิ ทศั นส์ องขา้ งทางรถไฟไดช้ ดั เจนเหมอื นกบั การมองผา่ นกระจก
หน้าต่างทใ่ี สสะอาดและปราศจากป้ายโฆษณาปดิ ทบั เหตุเพียงเท่าน้กี เ็ พยี งพอท่ี
จะทำ�ให้ถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายอันเน่ืองจากการที่
ผถู้ กู ฟอ้ งคดอี นญุ าตใหม้ กี ารตดิ ตง้ั ปา้ ยโฆษณาสนิ คา้ และบรกิ ารทกี่ ระจกหนา้ ตา่ ง
ตรู้ ถโดยสารของขบวนรถไฟดว่ นพเิ ศษกรงุ เทพฯ – เชยี งใหม่ ในการโดยสารรถไฟ
ขบวนดงั กลา่ วครงั้ กอ่ น ๆ และอาจจะไดร้ บั ความเดอื ดรอ้ นหรอื เสยี หายโดยมอิ าจ
หลกี เลย่ี งไดอ้ นั เนอื่ งจากการนใ้ี นการเดนิ ทางครงั้ ตอ่ ๆ ไปแลว้ ทงั้ นี้ โดยมพิ กั ตอ้ ง
พิสูจน์ว่าการมองทิวทัศน์สองข้างทางรถไฟผ่านกระจกหน้าต่างตู้รถโดยสารของ
ขบวนรถไฟทมี่ ปี า้ ยโฆษณาสนิ คา้ และบรกิ ารปดิ ทบั อยทู่ �ำ ใหผ้ ฟู้ อ้ งคดแี ละผโู้ ดยสาร
รถไฟโดยทั่วไปรู้สึกคล่ืนไส้หรือไม่อีก การแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือ
เสียหายท่ีผู้ฟ้องคดีได้รับดังกล่าวจะกระทำ�ได้ก็แต่โดยการท่ีศาลปกครองมีคำ�สั่ง
ให้ผู้ถูกฟ้องคดีรื้อถอนป้ายโฆษณาสินค้าและบริการออกจากกระจกตู้รถโดยสาร
ของขบวนรถไฟด่วนพิเศษกรุงเทพฯ – เชียงใหม่ และทำ�ความสะอาดกระจก
หนา้ ตา่ งตรู้ ถโดยสารของขบวนรถไฟดงั กลา่ วเพอื่ ใหก้ ระจกใสสะอาดดงั เดมิ ผฟู้ อ้ ง
คดีจึงเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีนี้ต่อศาลปกครอง ที่ผู้ถูกฟ้องคดีอุทธรณ์ว่าผู้ฟ้องคดี
สามารถหลีกเลี่ยงความเดือดร้อนหรือความเสียหายอันเน่ืองจากการท่ีผู้ถูกฟ้อง
คดีอนุญาตให้มีการติดตั้งป้ายโฆษณาสินค้าและบริการที่กระจกหน้าต่างตู้รถ
โดยสารของขบวนรถไฟด่วนพิเศษกรุงเทพฯ – เชียงใหม่ ได้โดยวิธีการมองผ่าน
กระจกหน้าตา่ งในระยะไกล ใชเ้ วลาสน้ั ๆ ไมม่ องอยทู่ ่จี ุด ๆ เดยี ว และไม่มองผ่าน
ดาวกนร์โหะลจดกจาหกนระ้าบตบ่าTงUขDณC ะโดขยบนวายนอรรถา่ มไฟดวใงชจ้คันทวรา์ มเร็วสูง โดยวิธีการลุกขึ้นเดินผ่อนคลาย
248

สรุปค�ำ พิพากษาศาลปกครองสูงสุด

อิริยาบถในตู้รถโดยสาร โดยวิธีการโดยสารรถไฟที่ไม่ใช่รถปรับอากาศซ่ึงมีบาน
หน้าต่างเปิดปิดได้ หรือโดยวิธีการเดินทางโดยรถยนต์แทน ดังน้ัน ผู้ฟ้องคดีจึง
ไมใ่ ช่ผ้มู สี ทิ ธิฟอ้ งคดนี ้ี จงึ เปน็ อุทธรณ์ทีไ่ ม่อาจรบั ฟังได้ดว้ ยประการทงั้ ปวง

ประเด็นที่สอง การที่ผู้ถูกฟ้องคดีอนุญาตให้มีการติดต้ังป้ายโฆษณา
สินค้าและบริการท่ีกระจกหน้าต่างตู้รถโดยสารของขบวนรถไฟด่วนพิเศษ
กรงุ เทพฯ – เชยี งใหม่ เปน็ การละเลยตอ่ หนา้ ทตี่ ามทกี่ ฎหมายก�ำ หนดใหต้ อ้ งปฏบิ ตั ิ
หรือไม่

พเิ คราะหแ์ ลว้ เหน็ วา่ ผถู้ กู ฟอ้ งคดเี ปน็ รฐั วสิ าหกจิ ทต่ี ง้ั ขน้ึ โดยพระราชบญั ญตั ิ
การรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ โดยมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติ
ดังกลา่ ว บญั ญัตใิ หผ้ ู้ถูกฟ้องคดีมีวตั ถปุ ระสงค์ดงั ต่อไปนี้ (๑) รบั โอนกจิ การของ
กรมรถไฟ กระทรวงคมนาคม (๒) จัดดำ�เนินการและนำ�มาซึ่งความเจริญของ
กิจการรถไฟ เพ่ือประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน และดำ�เนินธุรกิจอันเกี่ยวกับ
การขนสง่ ของรถไฟ และธุรกจิ อน่ื ซงึ่ เป็นประโยชนแ์ กก่ จิ การรถไฟ และมาตรา ๙
แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว บัญญัติให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำ�นาจที่จะกระทำ�การ
ตา่ ง ๆ ภายในขอบวตั ถปุ ระสงคต์ ามทร่ี ะบไุ วใ้ นมาตรา ๖ อ�ำ นาจเชน่ วา่ นใ้ี หร้ วมถงึ
(๑) สรา้ ง ซือ้ จ้าง รับจา้ ง จดั หา จำ�หนา่ ย แลกเปลี่ยน เช่า ใหเ้ ชา่ เช่าซ้ือ ใหเ้ ช่า
ซ้ือ ยืม ให้ยืม และดำ�เนินงานเก่ียวกับเครื่องใช้ บริการ และความสะดวก
ต่าง ๆ ของกิจการรถไฟ (๒)....(๓)....(๔) จัดระเบียบเกี่ยวกับความปลอดภัย
การใช้รถไฟ บรกิ าร และความสะดวกตา่ ง ๆ ของกิจการรถไฟ (๕)....(๖)....(๗) รบั
ขนสง่ คนโดยสาร สนิ คา้ พสั ดภุ ณั ฑ์ และของอน่ื ๆ ทเี่ กย่ี วเนอ่ื งกบั กจิ การรถไฟ ....
(๘).... (๙) .... โดยในการดำ�เนินกิจการของผู้ถูกฟ้องคดีน้ัน มาตรา ๓๘ แห่ง
พระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติให้คำ�นึงถึงประโยชน์ของรัฐและประชาชนและ
ความปลอดภัย ผ้ถู ูกฟอ้ งคดจี ึงเปน็ หนว่ ยงานทางปกครองทีก่ ฎหมายก�ำ หนดให้มี
อ�ำ นาจหนา้ ทใ่ี นการจดั ท�ำ กจิ การรบั ขนสง่ ผโู้ ดยสาร สนิ คา้ พสั ดภุ ณั ฑแ์ ละของอน่ื ๆ
ดาวซนง่ึโ์ หเปลดน็ จบากรรกิะบาบรสTาUธDาCรโณดยะนาใยนอกรา่ ามรดจวดั งจทัน�ำ ทกร์ิจการบรกิ ารสาธารณะดังกล่าว นอกจาก

249