ความรู้เบื้องต้นทางประศาสนศาสตร์ โดย..ดร.อ

ความรู้เบื้องต้นทางรัฐประศาสนศาสตร์
Introduction to Public Administration

โดย
ดร.ณฐั กร ปังละออ

(B.A.(ENG),M.P.A.,Ph.D.)

1

เก่ียวกบั รายวิชา

• รหัสวิชา 402301

• ชือ่ วิชาภาษาไทย ความรู้เบ้ืองต้นทางรฐั ประศาสนศาสตร์
ช่ือวิชาภาษาอังกฤษ Introduction to Public Administration

• หน่วยกิต 3 (3-3)

• คาอธิบายรายวิชา ศึกษาความหมาย แนวคิด ทฤษฎีและขอบเขตของการ
บริหารรฐั กจิ พัฒนาการของการบรหิ ารรัฐกจิ การบริหารรัฐกิจกบั การบริหารธุรกิจ
นโยบายและการวางแผน การบรหิ ารกับปจั จัยแวดล้อม การบริหารการพัฒนา การ
จัดและการปรบั ปรุงองค์การของรัฐ การวินิจฉัยสั่งการ การติดต่อประสานงานและ
การตดิ ตามผลงาน ภาวะผนู้ าและการบรหิ ารราชการไทย

2

วตั ถปุ ระสงคก์ ารเรียน

• ตระหนกั และอธิบายถึงความสาคญั ของวชิ ารัฐประศาสนศาสตร์
• เกิดทศั คติท่ีดีตอ่ วชิ ารัฐประศาสนศาสตร์และการบริหาร
• ใหน้ กั ศึกษาสามารถวเิ คราะห์ลกั ษณะการบริหารที่ส่งต่อการเมืองการ

ปกครองได้
• สามารถคาดคะเนแนวโนม้ ของวชิ ารัฐประศาสนศาสตร์ในอนาคตได้
• สมารถนาเอาองคค์ วามรู้ที่ไดจ้ ากการศึกษาวชิ ารัฐประศาสนศาสตร์ไป

ประยกุ ตใ์ ชใ้ นชีวติ ประจาวนั ได้

3

ระบบคะแนน

• คะแนนเก็บ 40 คะแนน
10 คะแนน
– จติ พิสยั 10 คะแนน
– รายงาน 20 คะแนน
– สอบระหว่างภาค 60 คะแนน
100 คะแนน
• สอบปลายภาค

• รวม

4

เกณฑก์ ารประเมินผล

90 ข้ึนไป =A
85 – 89 = B+
80 – 84 =B
75 –79 = C+
70 – 74 =C
65 – 69 = D+
60-64 =D
ต่ากวา่ 60 =F

5

เน้ือหาสาคญั 6

บทที่ ๑ ความรู้ทว่ั ไปเก่ียวกบั รัฐประศาสนศาสตร์
บทท่ี ๒ ทฤษฎีการเมืองการและการบริหาร
บทที่ ๓ ทฤษฎีระบบราชการ
บทที่ ๔ ระบบราชการไทย
บทท่ี ๕ ทฤษฎีการบริหาร
บทท่ี ๖ ทฤษฎีมนุษยส์ มั พนั ธ์และพฤติกรรมองคก์ าร
บทท่ี ๗ รัฐประศาสนศาสตร์สมยั ใหม่
บทที่ ๘ รัฐประศาสนศาสตร์ในเมืองไทย
บทที่ ๙ สภาพแวดลอ้ มและบริบททางการบริหาร
บทท่ี ๑๐ ทฤษฎีองคก์ ารและการจดั การ
บทที่ ๑๑ นโยบายสาธารณะ และทางเลือกสาธารณะ
บทท่ี ๑๒ การบริหารทรัพยากรมนุษยภ์ าครัฐ
บทท่ี ๑๓ การบริหารงบประมาณและการคลงั
บทท่ี ๑๔ การบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ และการบริหารการพฒั นา

บทท่ี ๑

ความรู้ทว่ั ไปเกย่ี วกบั รัฐประศาสนศาสตร์

7

เน้ือหาประจาบทท่ี 1

• ศพั ทแ์ ละนิยามความหมายของรัฐประศาสนศาสตร์
• วตั ถุประสงคข์ องการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์
• ลกั ษณะของรัฐประศาสนศาสตร์
• ขอบข่ายของรัฐประศาสนศาสตร์
• สถานภาพของรัฐประศาสนศาสตร์
• วธิ ีการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์
• ความสัมพนั ธ์ระหวา่ งรัฐประศาสนศาสตร์กบั ศาสตร์สาขาอื่น ๆ
• ความแตกต่างการบริหารงานของรัฐกบั การบริหารงานเอกชน
• แนวโนม้ ของรัฐประศาสนศาสตร์

8

ศพั ทข์ องรัฐประศาสนศาสตร์

• รัฐประศาสนศาสตร์ เป็นศพั ทท์ ี่บญั ญตั ิข้ึนเพ่อื ใชเ้ รียกคาใน
ภาษาองั กฤษวา่ “Public Administration”

• รัฐประศาสนศาสตร์ เกิดจาก ศพั ท์ 3 ศพั ทป์ ระกอบกนั คือ

– รัฐ บา้ นเมือง

– ประศาสน์ การปกครอง วชิ าความรู้วา่ ดว้ ยการบริหาร
และการปกครองประเทศ
– ศาสตร์ ระบบวชิ าความรู้

• นอกจากคาวา่ “ รัฐประศาสนศาสตร์” แลว้ ในภาษาไทยยงั มีคาอื่นท่ีใช้
ในความหมายของ Public Administration เช่น “สาธารณะบริหาร
ศาสตร์” “การบริหารรัฐกจิ ”

9

นิยามความหมายของรัฐประศาสนศาสตร์

• วนิ ิต ทรงประทมุ
รัฐประศาสนศาสตร์ หมายถึง การศึกษาการบริหารราชการ และการกระทา

หรือกิจกรรมการบริหารราชการ
• สร้อยตระกลู อรรถมานะ

ใชค้ าวา่ “สาธารณะบริหารศาสตร์” หมายถึงองคค์ วามรู้ท่ีเกี่ยวกบั การ
บริหารงานสาธารณะ และใชค้ าวา่ “การบริหารสาธารณะกิจ”ในความหมาย
กระบวนการหรือกิจกรรมของการบริหารท่ีเกี่ยวกบั สาธารณะ
• โทมัส และ แจค (Thomas Vocino and Jack Rabin)

รัฐประศาสนศาสตร์ เป็นการประยกุ ตใ์ ชท้ ฤษฎีและวธิ ีการปฏิบตั ิงานใน
เร้ืองเก่ียวกบั องคก์ าร การตดั สินใจ และบุคลากร เพื่อการแกไ้ ขปัญหาสาธารณะ
และมีความแตกตา่ งจาการบริหารงานภาคเอกชน

10

วตั ถุประสงคข์ องการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์

• Immediate Goal วตั ถุประสงค์ใกล้ตวั หรือเป็ นวตั ถปุ ระสงค์ในระดบั
ล่างที่แต่ไม่ใช่วตั ถุประสงคท์ ี่แทจ้ ริงของรัฐประศาสนศาสตร์ นนั่ คือ การ
มีองคค์ วามรู้ท้งั ในแง่ของทฤษฎีวิทยาและแนวทางในการนาองคค์ วามรู้
จากทฤษฎีไปปฏิบตั ิ

• Intermediate Goal วตั ถปุ ระสงค์ระดบั กลางเป็นวตั ถุประสงคเ์ พื่อ
ขา้ ราชการ คือใหข้ า้ ราชการมีความสามารถ มีประสิทธิภาพในการบริการ

• Ultimate Goal วตั ถุประสงค์สูงสุดเป็นวตั ถุเพ่ือประชาชน ใหป้ ระชาชน/
ผใู้ ชบ้ ริการไดร้ ับความพอใจในบริการจากหน่วยงานต่าง ๆ ของรัฐ

11

สถานภาพของรัฐประศาสนศาสตร์

• สมพงษ์ เกษมสิน
– การบริหารเป็น ในลกั ษณะสังคมศาสตร์และมิใช่ศาสตร์บริสุทธ์ิ
– การบริหาร เป็นศิลป์ ในลกั ษณะการนาประสบการณ์และความรู้ที่ไดม้ า
ประยกุ ตใ์ ช้

• ผสุ สดี สัตยะมานะ
– การบริหารเป็นศาสตร์ หมายถึงมีการศึกษาคา้ นควา้ และเล่าเรียกอยา่ งเป็น
ระบบ
– การบริหารเป็นศิลป์ มีการปฏิบตั ิงานท่ีตอ้ งอาศยั ความรู้ความสามารถและ
ประสบการณ์ของแตล่ ะบุคคลเขา้ มาประกอบ

12

สถานภาพของรัฐประศาสนศาสตร์

• อุทยั เลาหวเิ ชียร
– รัฐประศาสนศาสตร์ ไมม่ ีลกั ษณะเป็นศาสตร์และไม่มีลกั ษณะเป็นศิลป์
– รัฐประศาสนศาสตร์ไมใ่ ช่สาขาของสงั คมศาสตร์และไมใ่ ช่สาขาของ
รัฐศาสตร์
– รัฐประศาสนศาสตร์ เป็นสหวทิ ยาการ
– รัฐประศาสนศาสตร์ เป็นก่ึงวชิ าชีพ

• ศิริพงษ์ ลดาวลั ย์ ณ อยธุ ยา
– มีแนวความคิดเห็นของสอดคลอ้ งกบั อุทยั เลาหวเิ ชียร

13

สรุปสถานภาพของรัฐประศาสนศาสตร์

• รัฐประศาสนศาสตร์เป็ นศาสตร์เอกเทศ
• รัฐประศาสนศาสตร์เป็ นท้งั ศาสตร์และศิลป์ (Science and Art)

– Hard Science
– Soft Science

• รัฐประศาสนศาสตร์เป็ นสังคมศาสตร์ประยกุ ต์ (Applied social science)
• รัฐประศาสนศาสตร์เป็ นสหวทิ ยาการ (Multi/Interdisciplinary)
• รัฐประศาสนศาสตร์เป็ นเป็ นกง่ึ วชิ าชีพ (Quasi Professional)

14

สรุปความสมั พนั ธร์ ะหวา่ ง
รัฐประศาสนศาสตร์และการบริการธุรกจิ

• รัฐประศาสนศาสตร์และการบริการธุรกิจมีท้งั ความคล้ายคลงึ และความ
แตกต่าง

• ความคลา้ ยคลึงกนั ระหวา่ งรัฐประศาสนศาสตร์กบั การบริหารธุรกิจ คือ
การพยายามบริหารจดั การทรัพยากรขององค์กรอย่างมปี ระสิทธภิ าพ
เพ่ือให้บรรลวุ ตั ถุประสงค์หรือเป้าหมายทวี่ างไว้ และนักบริหารของท้งั
สองฝ่ ายต่างต้องใช้ความรู้ความชานาญมาใช้ในการบริหาร

• ส่วนความแตกต่างระหวา่ งรัฐประศาสนศาสตร์กบั การบริหารธุรกิจ น้นั
อาจมีมุมมองแตกต่างกนั ออกไปตามทศั นะของนกั วชิ าการแต่ละคน

15

สรุปความแตกต่างระหว่างการบริหารรัฐกจิ และการบริการธุรกจิ

ประเดน็ ความแตกต่าง การบริหารของรัฐ การบริหารของเอกชน

1. แหล่งทุน ภาษจี ากประชาชน เงินส่วนตวั

2. การควบคุม การบริหารอยภู่ ายใตก้ ารควบคมุ ของ อยนู่ อกเหนือการควบคมุ ของ
ประชาชน (Public accountability) สาธารณะชน

3. ผลกระทบ มีผลกระทบกวา้ ง มีผลกระทบนอ้ ย

4. การเกยี่ วข้องทางการเมือง การบริหารเก่ียวขอ้ งกบั การเมือง เก่ียวขอ้ งกบั การเมืองนอ้ ย

5. ระดบั การคาดหวังของประชาชน ประชาชนคาดหวงั สูง ประชาชนเพิกเฉย หรือคาดหวงั นอ้ ย

6. เป้าหมาย เป้าหมายกวา้ ง ไมช่ ดั เจนเป็นนามธรรม เป้าหมายชดั เจน

7. การวัดความสาเร็จ วดั ผลความสาเร็จที่การใหก้ ารบริการ วดั ความสาเร็จที่ผลกาไร

8. ความซับซ้อนของงาน เป็นกิจกรรมที่สลบั ซบั ซอ้ น มี มีความสลบั ซบั ซอ้ นนอ้ ยกวา่
ระเบียบ กฎเกณฑข์ อ้ บงั คบั มาก

9. ระยะเวลาในการ ลา่ ชา้ ไม่คลอ่ งตวั คลอ่ งตวั รวดเร็ว 16
ดาเนินกจิ กรรม มีคแู่ ขง่ นอ้ ย มีคู่แขง็ มาก

10. คู่แข่ง

ความสัมพนั ธ์ระหว่างรัฐประศาสนศาสตร์กบั ศาสตร์สาขาอ่ืน

 ประวตั ิศาสตร์ 17
 ปรัชญาและตรรกศาสตร์
 รัฐศาสตร์
 กฎหมาย
 จิตวทิ ยา
 เศรษฐศาสตร์
 สถิติ
 สังคมวทิ ยา
 มานุษยวทิ ยา
 การบริหารธุรกจิ

ขอบข่ายของรัฐประศาสนศาสตร์ตามทัศนะของวรเดช จนั ทรศร

• วทิ ยาการจัดการ มุง่ นาเอาความรู้ทางวทิ ยาศาสตร์มาพฒั นาการทางานของภาครัฐ
• พฤตกิ รรมองค์การ มุ่งศึกษาองคก์ รเพอ่ื ก่อใหเ้ กิดการเปล่ียนแปลงองคก์ รอยา่ งมี

แบบแผน
• การบริหารัฐกจิ เปรียบเทยี บและการบริหารการพฒั นา เนน้ การศึกษาการบริหาร

รัฐกิจและการบริหารการพฒั นาในลกั ษณะของการเปรียบเทียบ
• การวเิ คราะห์นโยบาย เนน้ การตอบสนองความตอ้ งการของสังคม
• ทางเลือกสาธารณะ มุง่ เอาความรู้เกี่ยวกบั พฤติกรรมทางการตลาดมาอธิบาย

พฤติกรรมการตดั สินใจในส่วนของภาครัฐ

18

สรุปขอบข่ายรัฐประศาสนศาสตร์ในปัจจุบนั

ขอบข่ายรัฐประศาสนศาสตร์

นโยบาย การจดั การองค์ ทางเลือก
สาธารณะ การภาครัฐ สาธารณะ
การบริหาร
การบริหารการคลงั การพฒั นา
และงบประมาณ
19
ทรัพยากรมนุษย์
ภาครัฐ

ความหลากหลายในการจาแนกววิ ฒั นาการของ
รัฐประศาสนศาสตร์

อทุ ยั เลาหวเิ ชียร ยคุ ด้งั เดิม
ยคุ พฤติกรรมศาสตร์
ยคุ หลงั พฤติกรรมศาสตร์

สัมฤทธ์ิ ยศสมศักด์ิ ยคุ ก่อนสงครามโลกคร้ังที่ 2
ยคุ หลงั สงครามโลกคร้ังท่ี2 - 1970
ยคุ คริสตศ์ กั ราช 1970 - ปัจจุบนั

20

ความหลากหลายในการจาแนกววิ ฒั นาการของ

รัฐประศาสนศาสตร์

พทิ ยา บวร สมยั ด้งั เดิม(ค.ศ. 1887-1950)
วฒั นา สมยั ทา้ ทา้ ย(ค.ศ. 1950-1960)

สมยั ใหม่(ค.ศ.1960-1970)

สมยั ปัจจุบนั (ค.ศ. 1970-ปัจจุบนั )

สร้อยตระกูล ระยะด้งั เดมิ (Orthodox Period ค.ศ. 1887 – 1944)
(ตวิ ยานนท์) ระยะการเมือง (Politics Period ค.ศ. 1945 – 1963)
อรรถมานะ ระยะโครงการ (Program Period ค.ศ. 1964 – 1969)

ระยะนวสมยั (Contemporary Period ค. ศ. 1970 – ปัจจุบนั )

21

พาราไดมท์ างรัฐประศาสนศาสตร์ ของ Nicholas Henry

1900-1926 – Paradigm 1: The Politics/Administration Dichotomy
1927-1937 – Paradigm 2: The Principle of Administration
1938-1947 – The Challenges
1947-1950 – Reaction to the Challenge
1950-1970 – Paradigm 3: Public Administration As Political Science

- Case Studies

- Comparative and Development Administration

- The impact of Political Science
1956-1970 – Paradigm 4: Public Administration As Public Management

The impact of Management

- Publicness and Privateness
- Definition of “Public” Administration
1965-1970 – The Force of Separatism

- Science, Technology and Public Policy

- The New Public Administration

- Pride to the Practitioners (See page 95)
1970-Present – Paradigm 5: Public Administration As Public

Administration

22

พาราไดทางรัฐประศาสนศาสตร์ ของ Nicholas Henry

Paradigm Focus ศึกษาอะไร Focus ศึกษาอย่างไร

(Institutional Where) (Specialized What)

1. การบริหารแยกจากการเมือง ศึกษาระบบราชการของรัฐ ไม่ชัดเจนว่าศึกษาอย่างไร

2. หลกั การบริหาร ไม่สาคัญว่าจะนาหลกั การ ใช้หลกั การบริหาร
บริหารไปใช้ท่ีไหน
3. รัฐประศาสนศาสตร์ในรูป ศึกษาระบบราชการของรัฐ ไม่ได้ให้คาตอบไว้ว่าควรจะศึกษา
ของรัฐศาสตร์ อย่างไร
4. รัฐประศาสนศาสตร์ในรูป ไม่แน่ใจกนั ว่าความเป็ น.”
ของศาสตร์ในการบริหาร สาธารณะ”ของวชิ า รปศ. ทฤษฎอี งค์การ เทคนิคทาง
5. รปศ.ในรูปของ รปศ. (วชิ า ทุกข์สุขของประชาชน วทิ ยาศาสตร์การจดั การ เช่น OD, OR
รปศ.พยายามมเี อกลกั ษณ์ไม่ กจิ กรรมสาธารณะของรัฐ
ขนึ้ อยู่กบั สาขาวชิ าใด ทฤษฎอี งค์การ เทคนิคการบริหาร

นโยบายวเิ คราะห์สหวชิ า เน้นเร่ือง

ค่านิยมและส่ิงทค่ี วรจะเป็ น

(normative) 23

การจาแนกวิวฒั นาของ รปศ.ตามทศั นะของ

สร้อยตระกูล (ตวิ ยานนท์) อรรถมานะ
ระยะด้งั เดมิ (Orthodox Period ค.ศ. 1887 – 1944)

Politics and administration Dichotomy/ Scientific Management Movement

Human Relation/ Administration Science

ระยะการเมือง (Politics Period ค.ศ. 1945 – 1963)

การเมืองคือการบริหาร

จุดบอดของระบบราชการ

ระยะโครงการ (Program Period ค.ศ. 1964 – 1969)

Behavioral Science/ System Approach

Comparative Administration / Policy Approach

ระยะนวสมยั (Contemporary Period ค. ศ. 1970 – ปัจจุบนั )

Political Economic

Humanism and Organization Development

New Public Administration 24

แนวคิดสาคญั ในยคุ ก่อนสงครามโลกคร้ังท่ี 2

• แนวความคิดเร่ืองการเมืองแยกการการบริหาร(The Theory of
Sparation of Adminitration and Politics) by woodrow
wilson

• แนวความคิดเรื่องการบริหาร
• แนวความคิดเร่ืองระบบราชการ (The Theory of Bureaucracy )

by Max Weber

25

แนวคิดสาคญั ในยคุ หลงั สงครามโลกคร้ังที่ 2 - 1970

• แนวความคิดท่ีเกิดข้ึนในยคุ น้ีมุ่งเสนอประเดน็ แยง้ แนวความคิดในยคุ
ก่อน

• แนวความคิดสาคญั ในยคุ น้ี ไดแ้ ก่ แนวความคิดท่ีวา่ การเมืองคือการ
บริหาร แนวความคิดเร่ืององคก์ รไม่เป็นทางการ และแนวความคิดเรื่อง
มนุษยส์ มั พนั ธ์
– Politics and Administration by Paul Appleby, Robert Dahl
– Informal Organization by Robert Merton
– Human Relation by Elton Mayo

26

ยคุ คริสตศ์ กั ราชท่ี 1970 -ปัจจุบนั

• ความรุ่นแรงของสงั คมโลกในช่วงปลายทศวรรษที่1960 ถึงตน้ ศตวรรษที่
1970 ก่อใหเ้ กิดการเปลี่ยนแปลงทางรัฐประศาสนศาสตร์

• รัฐประศาสนศาสตร์ในยคุ น้ีเรียกวา่ “ยคุ หลงั พฤติกรรมศาสตร์(Post-
behavioralism)”

• ยคุ หลงั พฤติกรรมศาสตร์ ก่อใหเ้ กิดรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่
(New PA) ซ่ึงมีสาระสาคญั 4 ประการ
– ใหค้ วามสนใจเร่ืองท่ีสอดคลอ้ งกบั ความตอ้ งการของสงั คม
– ใหค้ วามสาคญั กบั ค่านิยม
– ใหค้ วามสาคญั กบั ความเสมอภาคทางสงั คม
– การริเริ่มรู้จกั การเปลี่ยนแปลง

27

แนวโนม้ ของรัฐประศาสนศาสตร์

• นกั บริหารรัฐกิจหนั มายดึ หลกั ประสิทธิภาพ ประหยดั ทาใหก้ ารบริหารเนน้ เรื่อง
การวางแผน การควบคุม และการประเมินอยา่ งใกลช้ ิด

• การแขง่ ขนั ของกลุ่มท่ีหลากหลายในสังคม จะส่งผลใหร้ ัฐประศาสนศาสตร์ตอ้ ง
คานึงถึงปัจจยั ทางการเมืองในการปฏิสมั พนั ธ์กบั ฝ่ ายบริหาร

• รัฐประศาสนศาสตร์ตอ้ งสนใจพ้นื ท่ีสีเทามากข้ึน ราชการจะเขา้ ไปควบคุมงานท่ี
มอบหมายใหเ้ อกชนปฏิบตั ิในลกั ษณะใดจึงก่อประโยชน์มากท่ีสุด หรือ
บริษทั เอกชนจะบริหารกิจการอยา่ งไรโดยเฉพาะเป็นกิจการท่ีผลิตงานใหร้ ัฐบาล

• การเรียนการสอนรัฐประศาสนศาสตร์ในอนาคตมุ่งเนน้ ประโยชน์ใหน้ กั ศึกษา
ออกไปแกไ้ ขปัญหาตา่ ง ๆ เหล่าน้ีมากข้ึน

28

แนวโนม้ ของรัฐประศาสนศาสตร์(ต่อ)

• แนวโน้มทจี่ ะมกี ารแสวงหาปรัชญาใหม่สาหรับรัฐประศาสนศาสตร์
• แนวโน้มทจี่ ะมกี ารศึกษาระบบราชการแนวทางใหม่
• แนวโน้มทจ่ี ะศึกษาเรื่ององค์ความรู้ใหม่เกย่ี วกบั องค์การ

29

บทท่ี ๒

ทฤษฎีการเมืองและการบริหาร

30

เน้ือหาประจาบทท่ี ๒

• ศพั ทแ์ ละนิยามความหมายของการเมืองการบริหาร
• ลกั ษณะของการบริหาร
• ขา้ ราชการการเมืองและขา้ ราชการประจา
• แนวคิดแยกการเมืองออกจากการบริหาร
• แนวคิดท่ีวา่ ดว้ ยความสมั พนั ธ์ระหวา่ งการเมืองและการบริหาร

31

ศพั ทแ์ ละความหมายของการเมือง

• สมพงศ์ เกษมสิน
การเมืองเป็นเร่ืองของการใชอ้ านาจปกครองภายใตก้ ฎระเบียบ

หน่ึงๆและยงั หมายรวมถึงส่วนหน่ึงท่ีเกี่ยวกบั การจดั ทานโยบาย
• ตนิ ปรัชญพฤทธ์ิ

การเมืองไดแ้ ก่ กิจกรรม เน้ือหา กระบวนการ และพฤติกรรมในอนั
ที่จะจดั สรรทรัพยากรท่ีมีค่าสาหรับกลุ่ม องคก์ รและสงั คมและการ
จดั สรรดงั กล่าวจะตอ้ งมีผลบงั คบั ตามกฎหมายนน่ั คือ หากผใู้ ดไม่ปฏิบตั ิ
ตามจะถูกลงโทษ

32

ศพั ทแ์ ละความหมายของการบริหาร

• ชุบ กาญจนประกร
การบริหาร หมายถึง การทางานของคณะบุคคล ต้งั แต่ 2 คนข้ึนไป ที่ร่วมกนั

ปฏิบตั ิการใหบ้ รรลุเป้าหมายร่วมกนั
• Harold Koontz

การบริหาร คือ การดาเนินงานใหบ้ รรลุวตั ถุประสงคท์ ่ีกาหนดไว้ โดยอาศยั
ปัจจยั ท้งั หลาย ไดแ้ ก่ คน เงิน วตั ถุส่ิงของ เป็นทรัพยากรในการปฏิบตั ิงานน้นั
• Peter Drucker

ใหค้ วามหมายการบริหารในเชิงพฤติกรรมวา่ การบริหาร คือ ศิลปะในการ
ทางานใหบ้ รรลุเป้าหมายร่วมกบั ผอู้ ่ืน

33

ลกั ษณะของการบริหาร

• การบริหารยอ่ มมีวตั ถุประสงค์
• การบริหารอาศยั ปัจจุบนั บุคคลเป็นองคป์ ระกอบสาคญั
• การบริการตอ้ งใชท้ รัพยากรการบริหารเป็นองคป์ ระกอบพ้นื ฐาน
• การบริหารมีลกั ษณะการดาเนินการเป็นกระบวนการ
• การบริหารเป็นการดาเนินงานร่วมกนั ของกลุ่มบุคคล
• การบริหารมีลกั ษณะเป็นการร่วมมือร่วมใจกนั ดาเนินภารกิจใหบ้ รรลุ

วตั ถุประสงค์

34

ขา้ ราชการการเมืองและขา้ ราชการประจา

• ขา้ ราชการการเมือง คือบุคคลซ่ึงรับราชการในตาแหน่งขา้ ราชการการเมืองตาม
พระราชบญั ญตั ิระเบียบขา้ ราชการการเมือง พ.ศ. 2535

• ขา้ ราชการการเมืองมีท้งั ในระดบั ประเทศและระดบั ทอ้ งถิ่น
• ขา้ ราชการการเมืองมีท้งั ในระดบั ประเทศใหเ้ ป็ นไปตามพระราชบัญญตั ิระเบียบ

ข้าราชการการเมือง พ.ศ. 2535 มาตรา 4 กาหนดใหม้ ีตาแหน่งขา้ ราชการ
นกั การเมืองจานวน 20 ตาแหน่ง
• ขา้ ราชการการเมืองระดบั ทอ้ งถิ่นใหเ้ ป็นไปตามพระราชบญั ญตั ิของแต่ละส่วน
ทอ้ งถิ่น ประกอบไปดว้ ยทอ้ งถ่ิน 5 ส่วน เช่น

– พระราชบญั ญตั ิ อบจ. พ.ศ. 2540 แกไ้ ขเพิ่มเติมถึงฉบบั ที่ 2 พ.ศ. 2542
– พระราชบญั ญตั ิเทศบาล พ.ศ. 2496 แกไ้ ขเพิ่มเติมถึงฉบบั ท่ี 11 พ.ศ. 2543
– พระราชบญั ญตั ิ อบต. พ.ศ. 2537 แกไ้ ขเพม่ิ เติมถึงฉบบั ท่ี 4 พ.ศ. 2546

35

ขา้ ราชการฝ่ ายบริหาร-ขา้ ราชการประจา

• ขา้ ราชการฝ่ ายบริหาร-ขา้ ราชการประจา หมายถึง บุคคลท่ีไดร้ ับการบรรจุและแต่
ต้งั ตามพระราชบญั ญตั ิระเบียบขา้ ราชการพลเรือน ใหร้ ับราชการโดยไดร้ ับ
เงินเดือนจากงบประมาณ หมวดเงินเดือน ในกระทรวง ทบวง กรม ฝ่ ายพลเรือน

• ขา้ ราชการประจามีท้งั ในระดับประเทศ และระดบั ท้องถิน่
• ขา้ ราชการประจาในระดบั ประเทศ เป็นไปตามพระราชบัญญตั ิระเบยี บ

ข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 แก้ไขเพมิ่ เติม พ.ศ. 2538
• ขา้ ราชการประจาระดงั ประเทศมี 3 ประเภท คือ ขา้ ราชการพลเรือนสามญั

ขา้ ราชการพลเรือนในพระองค์ และขา้ ราชการประจาตา่ งประเทศพเิ ศษ

36

ขา้ ราชการพลเรือนสามญั

• การบรรจุแต่ต้งั ขา้ ราชการพลเรือนสามญั ใหเ้ ป็นไปตามพระราชบญั ญตั ิ
ระเบียบขา้ ราชพลเรือน พ.ศ. 2535 แกไ้ ขเพ่มิ เติม พ.ศ. 2538

• ขา้ ราชการพลเรือนสามญั มี 3 ประเภท คือ
– ตาแหน่งประเภททวั่ ไป
– ตาแหน่งประเภทวชิ าชีพเฉพาะหรือเช่ียวชาญเฉพาะ
– ตาแหน่งประเภทบริหารระดบั สูงหรือบริหารระดบั กลาง

• ระดบั ตาแหน่งขา้ ราชการพลเรือนสามญั รวม 11 ระดบั

37

ความแตกต่างระหว่างเจ้าหน้าทฝี่ ่ ายปกครองฝ่ ายการเมืองและฝ่ ายประจา

ประเด็นความแตกต่าง ฝ่ ายการเมือง ฝ่ ายประจา

การเข้าดารงตาแหน่ง มาจาการเลือกต้งั คดั เลือกตามระบบคุณธรรม

ระยะเวลาในการดารง เพยี งช่วงระยะเวลาหน่ึง ๆ ไมถ่ กู กาหนดดว้ ยระยะเวลา
ตาแหน่ง เท่าน้นั การดารงตาแหน่ง

ความมน่ั คงในชีพ มีความมนั่ คงนอ้ ย มีความมน่ั คงมาก

วฒุ ิการศึกษา หนา้ ตาแหน่งไม่ผกู พนั กบั วฒุ ิการศึกษาเป็ นตวั กาหนด

วฒุ ิการศึกษา หนา้ ตาแหน่ง

ความชานาญงาน มีความชานาญนอ้ ย มีความชานาญสูง

ความเป็ นกลางทางการเมือง ความเป็ นกลางมีนอ้ ย ความเป็ นกลางมีนอ้ ย

ข้อจากดั ของพฤตกิ รรม คานึงถึงความตอ้ งการของ ไม่มีขอ้ ผกู มดั ใตอ้ งปฏิบตั ิ

ประชาชนเป็ นหลงั ตามอยา่ งเคร่งครัด

ถาวร เกียรติทบั ทิว.2544 : 205-209 38

แนวคิดท่ีวา่ ดว้ ยความสมั พนั ธ์ระหวา่ งการเมืองและการบริหาร

• แนวความคิดการบริหารแยกจากการเมือง
• แนวความคิดการบริหารไม่สามารถแยกจากการเมือง

39

Political Experience 40

28th President of the United States

 In office March 4, 1913 – March 4, 1921
 Vice -President(s)Thomas R. Marshall (1913–1921)
 Preceded by William Howard Taft
 Succeeded by Warren G. Harding

34th Governor of New Jersey

 In office January 17, 1911 – March 1, 1913
 Preceded by John Franklin Fort
 Succeeded by James Fairman Fielder

Born December 28, 1856 Staunton, Virginia Woodrow Wilson
Died February 03, 1924 Washington, D.C. (aged 67) บดิ าแห่ง
Father : Joseph Ruggles Wilson
Mother : Jessie Janet Woodrow Wilson วชิ ารัฐประศาสนศาสตร์
Married : Ellen Louise Axson (1860-1914), on June 24, 1885;
41
: Edith Bolling Galt (1872-1961), on December 18 , 1915
Children : Margaret Woodrow Wilson (1886-1944);

: Jessie Woodrow Wilson (1887-1933);
: Eleanor Randolph Wilson (1889-1967)
Political party Democratic
Spouse Ellen Axson Wilson ,Edith Galt Wilson
Alma mater Princeton University
Occupation Academic (Political scientist), Lawyer
Religion Presbyterian

Signature

แนวความคิดแยกการเมืองออกจาการบริหาร

• ในปี 1887 Woodrow wilson เขียนบทความชื่อ The Study of Administration ไดเ้ สนอ
– ใหแ้ ยกการเมืองออกจากการบริหาร
– สนบั สนุนใหม้ กี ารปฏิรูประบบบริหารงานบุคคล
– การเพม่ิ อานาจใหฝ้ ่ ายบริหารคานอานาจของฝ่ ายบา้ นเมือง

• มีนกั วชิ าการมากมายที่เห็นดว้ ยกบั แนวความคิดของ Woodrow wilson
– Frank Goodnow เขียน Politics and Administration
– Leonard White เขียน Introduction to the Study of Public Administration
• การบริหารเป็นกระบวนการที่สามารถศึกษาไดอ้ ยา่ งเป็นระเบียบ ท้งั ระดบั ชาติ มลรัฐ และ
ทอ้ งถ่ิน
• พ้นื ฐานของการศึกษามาจากการจดั การ ไม่ใช่มาจากฎหมาย
• การบริหารยงั คงเป็นศิลปะ แต่แนวคิดในการเปล่ียนไปสู่ศาสตร์อาจเกิดข้ึนได้
• การบริหารเป็นหวั ใจของปัญหาของรัฐบาลสมยั ใหม่

42

Woodrow Wilson เสนอแนวคิดใหแ้ ยกฝ่ ายการเมือง ออกจากฝ่ ายบริหาร

ฝ่ ายการเมือง ฝ่ ายบริหาร

1. มีหนา้ ที่ความรับผดิ ชอบใน 1. มีหนา้ ท่ีรับผดิ ชอบต่อฝ่ าย
นโยบาย การเมือง

2. มีความรับผดิ ชอบต่อ 2. มีความรับผดิ ชอบตอ่ ผลงานที่
คณะรัฐมนตรี รัฐสภา และ ไดร้ ับมอบหมาย
ประชาชน
3. มีหนา้ ท่ีในการเสนอแนะให้
3. มีอานาจสัง่ การไดก้ วา้ งขวาง ขอ้ มูลแก่ฝ่ ายการเมือง
4. ควบคุมการปฏิบตั ิงานตาม
4. รับผดิ ชอบในการวางแผนและ
นโยบายและเป้าหมายใหไ้ ดผ้ ล โครงการต่าง ๆ ตลอดจน
ปฏิบตั ิตามแผนและโครงการ

43

แนวความคิดของ Frank J. Goodnow

• ในปี 1900 Frank J. Goodnow ไดเ้ ขียนหนงั สือเรื่อง Politics and
Administration ซ่ึงไดเ้ สนอ

• หนงั สือเรื่อง Politics and Administration ซ่ึงไดเ้ สนอแนวคิดใหก้ บั รัฐประศาสน
ศาสตร์ 2 ประการ คือ
– การปกครอง ประกอบไปดว้ ยหนา้ ที่สองประการ คือ หน้าทท่ี างการเมืองและ
หน้าทที่ างการบริหาร ซ่ึงท้งั สองแยกจากกนั โดยเด็ดขาด
– การปฏิรูปการปกครองตอ้ งยอมรับความจริงที่วา่ หนา้ ท่ีการเมืองและหนา้ ที่
การบริหารของรัฐบาลแยกออกจากกนั ได้ การบริหารไม่ควรอย่ภู ายใต้
การเมืองและเร่ืองของผลประโยชน์

44

แนวความคิดของ Leonard D. White

• ในปี ค.ศ. 1926 Leonard D. White ไดต้ ีพมิ พห์ นงั สือชื่อ Introduction to the
Study of public Administration ไดเ้ สนอวา่

• จากหนงั สือดงั กล่าวสามารถสรุปความคิดของ Leonard D. White ได้ 4 ประการ
คือ

– การเมืองไมค่ วรเขา้ แทรกแซงการบริหาร

– เราสามารถทาการศึกษาเร่ืองการบริหารและการจดั การโดยอาศยั วธิ ีการศึกษาแบบ
วทิ ยาศาสตร์

– การเมืองเป็ นเรื่องของคา่ นิยม ขณะท่ี การบริหารเป็ นเรื่องของขอ้ เทจ็ จริง หากสามารถ
ตดั คติตา่ ง ๆ ออกได้ วชิ ารัฐประศาสนศาสตร์จะเป็ นวทิ ยาศาสตร์

– เป้าหมายของกรบริหารคือ เพื่อประหยดั และมีประสิทธิภาพ เนน้ การใชป้ ระโยชนจ์ าก
ทรัพยากรใหค้ ุม้ คา่ สูงสุด

45

แนวความคิดการบริหารไม่สามารถแยกจากการเมือง

• แนวความคิดการบริหารไม่สามารถแยกจากการเมืองเกิดข้ึนหลงั
สงครามโลกคร้ังท่ี 2

• หนงั สือรวมบทความช่ือ Element of Public Administration โดย Fritz
Morstein-Mark มีส่วนจุดปรายใหเ้ กิดแนวความคิดดงั กล่าวขยายกวา้ ง
อกไป

• นกั วชิ าการท่ีเห็นดว้ ยกบั แนวความคิดน้ีประกอบดว้ ย Robert Dahl
/Dwight Waldo/Pual Appleby/Norton Long

46

บทท่ี ๓

แนวคิดการจดั การองคก์ ารแบบราชการ

47

เน้ือหาประจาบทท่ี ๓

• ศพั ทแ์ ละนิยามความหมายของระบบราชการ
• แนวคิดเก่ียวกบั ระบบราชการ
• การแบ่งประเภทของระบบราชการ
• ขอ้ ดีและขอ้ เสียของการจดั องคก์ ารแบบราชการ

48

ศัพท์ของระบบราชการ

• คาวา่ “ระบบราชการ” เป็นคาท่ีใชเ้ รียกคาในภาษาองั กฤษวา่
“Bureaucracy”

• คาวา่ Bureaucracy ถูกใชเ้ ป็นคร้ังแรกในปี 1745 โดยชาวฝรั่งเศล ช่ือ
แวงซองด์ เดอ กรู ์เนย(์ Vincent de Gournay) เพอ่ื บรรยายถึงลกั ษณะของ
รัฐบาลของรัสเซีย

• คาวา่ Bureaucracy เกิดจากการประกอบศพั ท์ 2 ศพั ทเ์ ขา้ ดว้ ยกนั คือ

Bureau ผา้ ปูโตะ๊

cracy การปกครอง

• Bureaucracy จึงหมายถึง การปกครองโดยบุคคลผนู้ ง่ั ทางานท่ีโตะ๊
หนงั สือ
49

นิยามความหมายของระบบราชการ

• นอกจากคาวา่ ระบบราชการ แลว้ ยงั มีคาอ่ืนท่ีเรียกแทนกนั คือ ทฤษฎรี ะบบ
ราชการ องค์กรแบบราชการ และ การจัดการองค์กรแบบระบบราชการ

• ความหมายของระบบราชการ 4 ลกั ษณะ
– ระบบราชการ หมายถึง โครงสร้างพืน้ ฐานขององค์การ
– ระบบราชการ หมายถึง พฤตกิ รรมทอ่ี งค์กรน้ันแสดงออกตามหน้าท่ีและ
บทบาทของตน
• หน้าทต่ี ามปกติ กบั หน้าทผ่ี ดิ ไปจากปกติ
– ระบบราชการหมายถงึ การดาเนินงานตามเป้าหมาย
– ระบบราชการ หมายถึง บทบาทของระบบราชการ
• ระบบราชการเป็ นส่ิงเลวร้าย กบั ระบบราชการเป็ นส่ิงดงี าน

50