ความรู้เบื้องต้นทางประศาสนศาสตร์ โดย..ดร.อ

ความจาเป็ นของระบบราชการ 51

• ความจาเป็นในการบริหารหารราชการแผน่ ดิน
• ความจาเป็นในทางยทุ ธศาสตร์
• ความจาเป็นในดา้ นการพฒั นาประเทศในดา้ นต่าง ๆ

– การเกษตร
– คมนาคมและการสื่อสาร
– การบริการสงั คม
– อตุ สาหกรรม

• ความจาเป็นในดา้ นการคน้ ควา้ วจิ ยั
• ความจาเป็นในในการสร้างความสมั พนั ธ์ระหวา่ งประเทศ
• ความจาเป็นในการสรร้างความกา้ วหนา้ ทางวชิ าการ

แนวคดิ ทฤษฎเี กยี่ วกบั ระบบราชการ

• ทฤษฎีระบบราชการในแง่บวก
• ทฤษฎีระบบราชการในแง่เป็นกลาง
• ทฤษฎีระบบราชการในแง่ลบ
• ทฤษฎีระบบราชการของนกั รัฐศาสตร์
• ทฤษฎีระบบราชการในทางรัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเทียบ

52

ทฤษฎรี ะบบราชการในแง่บวก

• กลุ่มน้ีมองวา่ ระบบราชการเป็นเครื่องมือการบริหารที่มีประสิทธิภาพ
ท่ีสุดในการบริหารองคก์ ารขนาดใหญ่

• นกั คิดในกลุ่มน้ี เช่น
– Max Weber
– Gordon and Milakovich

53

Max Weber

• เป็นนกั สงั คมวิทยาชาวเยอรมนั
• เป็นผเู้ สนอแนวความคิดที่วา่ ระบบราชการดี

ที่สุด

54

แนวความคดิ เรื่อง

องคก์ ารแบบระบบราชการ (Bureaucratic Theory) Max Weber

• ลกั ษณะองคก์ ารแบบระบบราชการของ Max Weber

– ลาดับช้ัน (Hierarchy)

– อานาจทไ่ี ด้รับเป็ นลายลกั ษณ์อกั ษร

Traditional Domination

Charismatic Domination

Legal Domination

– ระเบยี บแบบแผนเป็ นทางการ

– การวางตัวเป็ นกลาง

– ความมน่ั คงในอาชีพ

– ความคงทนถาวรขององค์กร Weber and Marienne, 1894
– การปกปิ ดความลบั
55

ระบบราชการในทัศนะของ Gordon and Milakovich

• หลกั การแบ่งงานกนั ทา
• ลาดบั ช้นั
• กรอบท่ีเป็นทางการ
• การรักษาไวซ้ ่ึงแฟ้มงานและบนั ทึกตา่ ง ๆ
• ความเป็นวชิ าชีพ

56

ทฤษฎรี ะบบราชการในแง่เป็ นกลาง

• กลุ่มน้ีมองวา่ ระบบราชการมีท้งั ขอ้ ดีและขอ้ เสีย และพยายามแยกบุคคล
ออกจากระบบราชการ

• มองขา้ มเร่ืองอิทธิพลของโครงสร้าง คือมองไมเ่ ห็นวา่ ปัญหาของระบบ
ราชการน้นั ไม่ใช่เรื่องส่วนตวั แต่เป็นปัญหาในระดบั โครงสร้างแบบ
กลาง ๆ

• นกั วชิ าการกลุ่มน้ี ประกอบดว้ ย Anthony Downs, Panandiker and
Kshirsagar

57

ทัศนะของ Anthony Downs

• Downs ไดเ้ ขียนหนงั สือช่ือ “Inside Bureaucracy” อธิบายระบบราชการ
และตวั ขา้ ราชการในฐานะปัจเจกบุคคล โดยเขาเห็นวา่ ขาราชการเป็ น
บุคคลธรรมดา ซ่ึงจะปฏิบตั ิงานโดยเห็นประโยชน์สวนตวั เป็นสาคญั

• Downs สมมติเก่ียวกบั ขา้ ราชการเป็น 3 ประการ
– ขา้ ราชการพยายามปฏิบตั ิงานใหบ้ รรลุเป้าหมายอยา่ งมีเหตุผล ในแง่
น้ีขา้ ราชการคือ “มนุษยเ์ ศรษฐศาสตร์”
– ขา้ ราชการมีเป้าหมายหลายประการ
– พฤติกรรมองคก์ ารจะมีอิทธิพลตอ่ ภารกิจทางดา้ นสังคมขององคก์ าร
ดงั น้นั องคก์ ารและสภาพแวดลอ้ มมีปฏิกิริยาต่อกนั

58

ทศั นะของ Panandiker and Kshirsagar

• Panandiker and Kshirsagar ไดท้ าการศึกษาพฤติกรรมขา้ ราชการอินเดีย
ใน 4 หน่วยงาน เพอื่ ดูวา่ โครงสร้างและพฤติกรรมจะเอ้ืออานวยตอ่
บทบาทในการพฒั นาประเทศหรือไม่

• Panandiker and Kshirsagar พบวา่ ลกั ษณะโครงสร้างของขา้ ราชการ
อินเดีย เช่นสายการบงั คบั บญั ชา การแบง่ งานกนั ทา และระบบกฎเกณฑ์
ในการบริหารมิไดอ้ านวยตอ่ บทบาทในการพฒั นาประเทศ

59

ทฤษฎีระบบราชการในแง่ลบ

• กลุ่มน้ีมีทศั นะวา่ ระบบราชการเป็นระบบท่ีขาดความยดื หยนุ่ ทาใหค้ นเป็น
หุ่นยนต์ มีหนา้ ที่รับคาสัง่ ดงั น้นั ระบบราชการเป็น “วงจรแห่งความชวั่ ร้าย”
(Vicious circle)” โดยมองวา่ ระบบราชการจะแกไ้ ขปัญหาดว้ ยการออกระเบียบ
กฎเกณฑจ์ นทาใหม้ ีระเบียบมากมาย ยงุ่ ยากสลบั ซบั ซอ้ น แต่แกไ้ ขอะไรไมไ่ ด้

ใครจะทาอะไร ใหไ้ ปดูระเบียบ

ใครจะขออนุญาต ใหไ้ ปดูระเบียบ

ใครผดิ ใครถูก ใหไ้ ปดูระเบียบ

แตถ่ า้ ไม่มีระเบียบ ใหไ้ ปร่างระเบียบ

• นกั วชิ าการท่ีมีทศั นะอยใู่ นกลุ่มน้ีไดแ้ ก่ Robert Morton, Warren Bennis, Michel
Crozier ,Morstein Mark ,Alvin Gouldner

60

ระบบราชการในทศั นะของ Robert Merton

• Morton เป็นนกั วชิ าการท่ีมองระบบการเมืองในแง่ลบ

• Morton มองว่า ระบบราชการทาให้ข้าราชการต้องปฏิบัติตาม
กฎระเบียบอย่างเคร่ งครัด การทางานของข้าราชการ จึงมุ่งให้
ความสาคญั ต่อระเบียบแท่นที่จะใหค้ วามสาคญั กบั การบริการประชาชน
ยงุ่ ประชาชนไม่พอใจมากเท่าไหร่ ขา้ ราชการกย็ ง่ิ จะอา้ งกฎระเบียบเพ่ือ
ป้องกนั ตวั ทุกคร้ัง

• การยึดกฎระเบียบอย่างเคร่ งครัดย่อมมีผลทาให้พฤติกรรมของ

ขา้ ราชการขาดความยึดหยุ่นและทาให้ขา้ ราชการไม่กลา้ ตดั สินใจจึง

ก่อใหเ้ กิด “การเบ่ียงเบนเป้าหมาย” 61

ทศั นะระบบราชการของ Warren Bennis

• Bennis ไดว้ จิ ารณ์จุดอ่อนของระบบราชการ ไว้ 9 ประการ คือ

– ระบบราชการไม่เปิ ดโอกาสใหข้ า้ ราชการพฒั นาตนเอง เพราะคอยแต่ฟังคาสงั่
เทา่ น้นั
– ระบบราชการส่งเสริมใหข้ า้ ราชการขาดความคิดริเร่ิมสร้างสรรค์ เพราะตอ้ งทางาน
ภายใตก้ รอบกติกา

– ระบบราชการมองขา้ ราชการเป็นเพยี งเครื่องมือขององคก์ าร

– สายการบงั คบั บญั ชาของระบบราชการไม่เหมาะสมกบั สภาพแวดลอ้ ม

– ระบบราชการไม่สามารถใหค้ วามเป็นธรรมกบั กบั ขา้ ราชการได้

– ระบบราชการไม่สามารถแกไ้ ขความขดั แยง้ ระหวา่ งตาแหน่ง และกลุ่มต่าง ๆ
ภายในองคก์ ารได้

– ระบบราชการไม่ไดใ้ ชข้ า้ ราชการยา่ งเตม็ ความรู้ความสามารถ

– ระบบราชการไม่เหมาะสมกบั เทคโนโลยสี มนั ใหม่

– ระบบราชการเปล่ียนแปลงบคุ ลิกภาพขอขา้ ราชการในแง่ลบท้งั ชีวติ การงานและ
ชีวติ ส่วนตวั
62

ทศั นะระบบราชการของ Crozier

• Crozier เป็นนกั สังคมวทิ ยาชาวฝร่ังเศส ไดเ้ ขียนหนงั สือช่ือ The
Bureaucratic Phenomenon ข้ึนในปี ค.ศ. 1964

• ตามทศั นะของ Crozier มองวา่ ระบบราชการจะมีประสิทธิมากที่สุดใน
เวลาปกติ และจะไร้ประสิทธิภาพเม่ือประสบปัญหาวิกฤติ ซ่ึงเป็นผล
มาจากการท่ีระบบราชการสร้างกฎระเบียบต่าง ๆ ภายในในองคก์ ร เพ่ือ
แกไ้ ขปัญหากฎระเบียบเดิม

63

ทศั นะระบบราชการของ Alvin Gouldner

• Gouldner เป็นผวู้ พิ ากษว์ จิ ารณ์แนวความคิดของ Weber
• ระบบราชการของ Gouldner มีสถานะ 2 ประการ คือ ความชานาญ

พเิ ศษ กบั วนิ ัย
• ระบบราชการเป็ นความชานาญพเิ ศษ กบั วนิ ัย

64

ประเภทของระบบราชการ

• ประเภทระบบราชการตามทศั นะของ กลุ ธน ธนาพงศธร
• ประเภทระบบราชการตามทศั นะของ ฟริทซ์ มอร์สตีน มาร์ก
• ประเภทระบบราชการตามทศั นะของ อลั วนิ กาวดเ์ นอร์

65

ประเภทระบบราชการตามทศั นะของ
ฟริทซ์ มอร์สตีน มาร์ก

• Guardian bureaucracy
• Caste bureaucracy
• Patronage bureaucracy
• Merit bureaucracy

66

ประเภทระบบราชการตามทศั นะของ
อลั วนิ กาวดเ์ นอร์

• Mock bureaucracy ระบบราชการท่ีเตม็ ไปดว้ ยหา้ ม
• Representative bureaucracy ระบบราชการท่ีสมาชิกขององคก์ รการ

บริหารจะมองดูกฎขอ้ บงั คบั ต่าง ๆ วา่ เป็นสิ่งจาเป็น
• Punishment- centered bureaucracy ระบบราชการท่ีมุ่งการลงโทษเป็น

สาคญั

67

สรุปขอ้ ดีของระบบราชการ

• ระบบราชการมีสายบงั คบั บญั ชาชดั เจน
• มีการบนั ทึกเป็นลายลกั ษณ์อกั ษรชดั เจน
• มีการแบ่งงานกนั ทาตามความชานาญ
• ระบบมีความคงทนถาวร

68

สรุปขอ้ เสียของระบบราชการ

• ก่อใหเ้ กิดผลการปฏิบตั ิงานซ่ึงไม่เป็นท่ียอมรับ
• การสร้างอานาจทางการเมืองที่น่าอนั ตราย
• การกดข่ีความเป็นปัจเจกบุคคล

69

ทาไมถึงตอ้ งปฏิรูประบบราชการ

• เพ่อื พฒั นาระบบบริหารราชการใหม้ ีประสิทธิภาพ ประสิทธิผลและทนั สมยั
• เพ่อื ใหส้ อดคลอ้ งกบั การพฒั นาทางการเมือง เศรษฐกิจและสงั คม
• เพื่อวางรากฐานการพฒั นาประเทศให้มีศกั ยภาพสูง สามารถแข่งขนั กบั

ต่างประเทศได้
• ใหเ้ จา้ หนา้ ท่ีของรัฐมีคุณภาพ คุณธรรมและจิตสานึกในการบริการประชาชน
• สร้างระบบบริการของรัฐให้รวดเร็ว เสมอภาค เป็นธรรม โปร่งใส เป็นที่พอใจ

ของประชาชน
• ส่งเสริมการกระจายอานาจ การมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารและการ

ดาเนินการของรัฐ

70

จุดมุ่งหมาย

• เพ่ือประโยชนส์ ุขของประชาชน
• เกิดผลสัมฤทธ์ิต่อภารกิจของรัฐ
• เกิดความมีประสิทธิภาพ

- การใชท้ รัพยากรอยา่ งมีคุณค่า
- ฉบั ไวต่อการตอบสนองประชาชน
• เกิดความคุม้ ค่าในการปฏิบตั ิงานและไดร้ ับความเช่ือถือจากประชาชน

71

คุณค่าของการบริหารโดยวิธีการบูรณาการ

 เกิดมิติใหมใ่ นการทางานลกั ษณะ Area Agenda
 เกิดมิติการทางานในลกั ษณะ Area Initiation
 เกิดเป็นวาระแห่งชาติ
 ลดภาระของรัฐบาล
 ลดและแกไ้ ขปัญหาการบริหารงานท่ีมีทรัพยากรจากดั
 ปลุกกระแสและสร้างนวตกรรมใหม่

72

อปุ สรรคจากการบริหารงานโดยวธิ ีบูรณาการ

• ทศั นคติของสมาชิกในองคก์ ร
• การมอบอานาจการบริหาร
• งบประมาณที่จากดั
• บทบาทการมีส่วนร่วมของประชาชน

73

ระบบราชการยคุ สงั คมข่าวสาร

• เนน้ ผลงาน
• เป็นองคก์ ารเรียนรู้
• มีอิสระในการบริหาร
• รับผดิ ชอบ
• มืออาชีพ
• ใชเ้ ทคโนโลยที ี่เหมาะสม

74

ระบบราชการยคุ สงั คมข่าวสาร(ต่อ)

• เปล่ียนคา่ นิยมและทศั นคติ
- เปล่ียนคา่ นิยมด้งั เดิม
- สร้างค่านิยมแบบผปู้ ระกอบการ(Entrepreneurial Value)
- คิดอยา่ งสร้างสรร

• เรียนรู้ในเทคโนโลยใี หมๆ่
• ขจดั การทุจริตใหห้ มดไป
• คิดทางเลือกหลายๆทาง

75

• การที่รัฐบาลไดท้ าการปฏิรูประบบราชการไดน้ าตวั แบบการบริหาร
เชิงกลยทุ ธ์ไปประยกุ ตใ์ ช้ เพ่ือปรับปรุงประสิทธิภาพในการบริหาร การ
จดั สรรทรัพยากรทางการบริหารเพ่ือสร้างความพึงพอใจสูงสุดให้กบั
ประชาชนผรู้ ับบริการและฐานะผมู้ ีส่วนไดเ้ สียที่สาคญั
ท่านเห็นดว้ ยหรือไมก่ บั การท่ีรัฐบาลนาตวั แบบการบริหารงาน
ภาคเอกชนมาประยกุ ตใ์ ชใ้ นการบริหารราชการ วา่ เห็นดว้ ยเพราะเหตุใด
และไมเ่ ห็นดว้ ยเพราะเหตุใด ใหว้ เิ คราะห์ในกรอบทฤษฎีและขอ้ เทจ็ จริง
เชิงเหตุผลพร้อมยกตวั อยา่ งประกอบการอธิบาย

76

บทท่ี ๔

ระบบราชการไทย

77

เน้ือหาประจาบทที่ ๔

• ระบบราชไทย
• การปฏิรูประบบราชการ
• รัฐวสิ าหกิจ
• องคก์ ารมหาชน

78

ความสมั พนั ธ์ระหวา่ งกษตั ริยก์ บั ประชาชน
อนั เนื่องมาจาการปกครอง

สุโขทยั อยธุ ยา

กษตั ริย์

ปิ ตุราชา ธรรมราชา เทวราชา ประชาชน

79

พฒั นาการของระบบราชการไทย

• ต้งั แตม่ ีสังคมการเมืองของชนเผา่ ไทย ระบบราชการไทยถือกาเนิดมากวา่ 700 ปี
• การศึกษาววิ ฒั นาการของระบบราชการไทยเริ่มต้งั แต่ สุโขทยั กรุงศรีอยธุ ยา

ธนบุรี และรัตนโกสินทร์ตามลาดบั

80

ระบบราชการไทยสมยั สุโขทยั

• ระบบราชการไทยสมยั สุโขทยั เป็นแบบพ่อปกครองลูก(Paternalism)
• มีการแบ่งเขตการปกครองออกเป็น 2 ส่วนคือเขตราชธานี และเขตเมือง

พระยานคร
• เขตราชธานี หมายรวมเอาท้งั นครหลวงและหวั เมืองช้นั ใน
• เขตเมืองพระยานคร หมายถึง หวั เมืองช้นั นอกท่ีอยหู่ ่างไกลราชธานี ซ่ึง

พระมหากษตั ริยจ์ ะทรงแต่งต้งั ขนุ นางที่วางพระหฤทยั ไดไ้ ปกากบั ดูแล

81

แผนภูมิแสดงการปกครองหวั เมืองสุโขทยั

น่าน หลวงพระบาง
แพร่ เวียงจนั ทร์

เมะตะมะ เชียงทอง นครชุม ศรีสชั นาลยั สองแคว
ทวาย
สุโขทยั เมืองประเทศราช
หวั เมืองช้นั นอก
สระหลวง
82
(พิจิตร)

นครศรีธรรมราช
มะละกา/ ยะโฮร์

ระบบราชการไทยสมยั อยธุ ยา

• สมยั กรุงศรีอยธุ ยา ไดม้ ีการเปล่ียนการปกครองจากพอ่ ปกครองมาเป็ น
สมบูรณาญาสิทธิราชย์ หรือเรียกวา่ สมมติเทพ หรือเทวราช(Divine Right)

• มีการต้งั หน่วยงานหลกั ข้ึน 4 หน่วยเพื่อช่วยพระมหากษตั ริยใ์ นการบริหาร
ประเทศ คือ เวยี ง วงั คลงั นา

83

หนา้ ท่ีของ “จตุสดมภ”์

• สมัยทรงวางการปกครองส่วนกลางเป็ นแบบ “จตุสดมภ์” เป็ นรูปแบบการบริหารราชการ
แผน่ ดิน ท่ีพระเจ้าอ่ทู องทรงนามาใชใ้ นการบริหารประเทศ ซ่ึงเป็ นแบบของขอม คือ
– เวยี ง มีหนา้ ที่เก่ียวกบั การปกครองทอ้ งท่ีปรามปราบโจรผรู้ ้าย มีขนุ
เวยี งเป็ นผบู้ งั คบั บญั ชา
– วงั มีหนา้ ท่ีเกี่ยวกบั กิจการภายในราชสานกั ท้งั ธุรการและพธิ ีการ ซ่ึง
มีขุนวงั เป็ นผบู้ งั คบั บญั ชา
– คลงั มีหนา้ ท่ีเก่ียวกบั การการจดั เกบ็ ภาษี จ่ายและรักษาพระราชทรัพย์
และพระคลงั มีขนุ คลงั เป็ นผบู้ งั คบั บญั ชา
– นา มีหนา้ ท่ีเกี่ยวกบั การตรวจตราและส่งเสริมการทานา การเกบ็ หาง
ขา้ ว การ ออกโฉนด รักษาเสบียงอาหาร มีขนุ นาเป็ นผบู้ งั คบั บญั ชา

• สมยั พระบรมตรมโลกนาถ (พ.ศ.1991-2031)ซ่ึงเป็ นกษตั ริยอ์ งคท์ ี่ 8 ของกรุงศรีอยธุ ยา ไดย้ ก
ฐานะจตสุ ดมภข์ ้ึนเป็ นกรม แต่ใหค้ งมีอานาจหนา้ ท่ีเหมือนเดิน

84

ระบบราชการไทยสมยั รัตนโกสินทร์

• การศึกษาการบริหารราชการไทยสมยั รัตนโกสินทร์สามารถแยกเป็นก่อน
เปลย่ี นแปลงการปกครองกบั หลงั เปลีย่ นแปลงการปกครอง

• รัตนโกสินทร์ก่อนเปล่ียนแปลงการปกครอง หมายเอาต้งั แตร่ ัชการที่ 1-6 และ
หลงั เปลี่ยนแปลงการปกครอง หมายเอาต้งั แต่รัชกาลท่ี 7เป็นตน้ มา

• สมยั รัชกาลที่ 7 มีการเปล่ียนแปลงการปกครองจากสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ไป
เป็ นการปกครองแบบประชาธิปไตย

85

• พ.ศ. 2475 ประเทศไทยไดเ้ ปล่ียนการปกครองจากสมบูณรณาญาสิทธิราชย์
มาเป็ นอมาตยาธิปไตย

• พ.ศ. 2476 มีการออก พ.ร.บ. วา่ ดว้ ยระเบียบบริหารราชการแห่งอาณาจกั ร
สยาม พ.ศ. 2476

• พ.ศ. 2495 มีการออกพ.ร.บ. วา่ ดว้ ยระเบียบบริหารราชการแผน่ ดิน พ.ศ.
2495

• ใน พ.ศ. 2515 มีประกาศของคณะปฏิวตั ิ ฉบบั ที่ 218 ลงวนั ท่ี 29 กนั ยายน พ .
ศ. 2515 ใหย้ กเลิกระเบียบบริหารราชการแผน่ ดิน พ.ศ. 2495

• พ.ศ. 2534 รัฐบาลนายอนนั ท์ ปันยารชุน ไดย้ กเลิกประกาศของคณะปฏิวตั ิ
ฉบบั ที่ 218 ลงวนั ที่ 29 กนั ยายน พ .ศ. 2515

86

โครงสร้างของระบบราชการไทย

• พระราชบญั ญตั ิระเบียบริหารราชการแผน่ ดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 4 กาหนดใหจ้ ดั
ระเบียบโครงสร้างการบริหารระบบราชการออกเป็ น ส่วนกลาง ส่วนภูมภิ าค
และส่ วนท้องถ่ิน
ส่วนกลาง เป็นไปตามหลกั การรวมอานาจ
ส่วนภูมิภาค เป็นไปตามหลกั การแบ่งอานาจ
ส่วนท้องถ่นิ เป็นไปตามหลกั การกระจายอานาจ

• หลกั การกระจายอานาจ มี 2 ลกั ษณะ คือ กระจายอานาจทางพืน้ ทกี่ บั กระจาย
อานาจทางการบริการ

87

ขอ้ ดีและขอ้ เสียของหลกั การรวมอานาจ

ข้อดี ข้อเสีย

1. ทาใหเ้ กิดความมน่ั คง 1. ไม่สามารถดาเนินกิจการทุกอยา่ งให้
ไดผ้ ลดีทวั่ ทุกทอ้ งที่ในขณะเดียวกนั
2. ทาใหเ้ กิดการประหยดั
2. ทาใหเ้ กิดความล่าชา้ ในการ
3. สามารถบริการประชาชนโดย วนิ ิจฉยั สัง่ การ
เสมอหนา้
3. ไม่สอดคลอ้ งกบั ระบบประชาธิปไตย

4. ทาใหเ้ กิดเอกภาพ 4. ไมอ่ าจสนองตอบความตอ้ งการของ
ทอ้ งถิ่นไดอ้ ยา่ งจริงจงั

88

ขอ้ ดีและขอ้ เสียของหลกั การแบ่งอานาจ

ข้อดี ข้อเสีย

เป็นกา้ วแรกท่ีจะนาไปสู่การกระจาย เป็นอุปสรรคในการพฒั นา
อานาจ ประชาธิปไตย
ก่อใหเ้ กิดความล่าชา้
ทาใหส้ ่วนกลางกบั ส่วนทอ้ งถิ่น ก่อใหเ้ กิดความไม่เป็นธรรมแก่ทอ้ งถิ่น
ประสานงานกนั ดี
89
มีอิสระในการปกครองตนเอง

มีงบประมาณและรายไดเ้ ป็นของ
ตนเอง

มีเจา้ หนา้ ที่ปฏิบตั ิงาของตนเอง

ขอ้ ดีและขอ้ เสียของหลกั การกระจายอานาจ

ข้อดี ข้อเสีย

สามารถตอบสนองความตอ้ งการของ อาจเป็นภยั ต่อเอกภาพทางการ

ทอ้ งถิ่นไดด้ ียง่ิ ข้ึน ปกครองและความมง่ั คงของประเทศ

เป็นการแบง่ เบาภาระของส่วนกลาง ทาใหร้ าษฎรเล็งเห็นความสาคญั ของ
ทอ้ งถ่ินมากกวา่ ส่วนร่วม
กระตุน้ ใหป้ ระชาชนเขา้ มีส่วนร่วม
ทางการเมือง เจา้ หนา้ ท่ีที่ไดร้ ับเลือกต้งั อาจใชอ้ านาจ
ไมเ่ หมาะสม

ยอ่ มทาใหเ้ กิดการสิ้นเปลืองมาก

90

ลกั ษณะของระบบราชการไทย

• เป็นองคก์ รขนาดใหญท่ ่ีมีความสลบั ซบั ซอ้ น
• บทบาทและภารกิจเปลี่ยนแปลงไปตามสภาพแวดลอ้ มทางการเมือง เศรษฐกิจ

และสงั คม
• บทบาทของภาครัฐยดึ ตามแนวดงั เดิม โดยข้ึนอยกู่ บั สมมติฐานที่วา่ รัฐมีภาระทุก

ชนิดในการดาเนินการเพื่อประโยชนส์ ่วนรวมของสงั คม
• เป็นไปตามพระราชบญั ญตั ิระเบียบริหารราชการแผน่ ดิน พ.ศ. 2534
• หน่วยบริหารราชการส่วนกลาง ประกอบไปดว้ ย กระทรวง กรม กอง ส่วน

ภูมิภาคประกอบดว้ ย อาเภอ และจงั หวดั ส่วนทอ้ งถิ่นประกอบดว้ ย 5 หน่วย
• มีสายการบงั คบั บญั ชายาว ยงุ่ ยากและสลบั ซบั ซอ้ น

91

การศึกษาปัญหาของระบบราชการไทย

• การศึกษาปัญหาของระบบราชการไทยในอดีตเป็นผลงานของนกั วชิ าการ 2 ท่าน
คือ Fred Riggs กบั William Siffin

• Fred Riggs ไดเ้ ขียนหนงั สือชื่อ The Modernization of a Bureaucratic Policy ซ่ึง
ช้ีใหเ้ ห็นวา่ ระบบราชการมีอานาจและเติบโตกวา่ ระบบการเมือง ทาใหก้ าร
บริหารไม่มีประสิทธิภาพ และเกิดการฉอ้ ราษฎร์บงั หลวง

• William Siffin ไดเ้ ขียนหนงั สือช่ือ The Thai Bureaucracy : Institutional Change
and Development โดยมองวา่ ระบบราชการไทยไม่ยดึ หลกั เหตุผล ไม่มี
ประสิทธิผลและประสิทธิภาพ

92

สรุปปัญหาของระบบราชการไทย

• ปัญหาเกยี่ วกบั ตัวระบบราชการไทย

– อานาจในการตดั สินใจมีลกั ษณะรวมศูนย์
– ระบบราชการขยายตวั เร็ว เป็นเหตุใหม้ ีหน่วยงานซ้าซอ้ นกนั
– โครงสร้างของระบบราชการส่วนใหญ่ไมค่ ล่องตวั
– แรงจูงใจต่า

• ปัญหาทเี่ กยี่ วกบั ตวั ข้าราชการ

– ขา้ ราชการบางส่วนขาดจริยธรรม
– ขาดขา้ ราชการที่มีความรู้ความสามารถ
– ขา้ ราชการมีความรู้สึกต่าตอ้ ยในเกียรติภูมิ และศกั ด์ิศรี

93

ปัญหาของระบบการเมืองการบริหารของไทย

• ขาดระบบท่ียดึ มน่ั ประโยชนข์ องคนส่วนใหญ่
• ถูกครอบงาจากระบบราชการ
• ขาดประสิทธิภาพ และความรับผดิ ชอบตอ่ ประชาชน
• การขยายตวั ของระบบราชการมีมากข้ึน ทาใหม้ ีปัญหาที่ตอ้ งแกไ้ ขไม่สิ้นสุด
• ขาดการพฒั นาทางการเมือง

94

เหตุผลในการปฏิรูประบบราชการไทย

• ภารกิจและภาระหนา้ ท่ีของส่วนราชการเพม่ิ ข้ึนอนั เนื่องมาจากจานวน
ประชากรเพิ่มข้ึน

• นโยบายเรื่องการลดขนาดจานวนคน
• การท่ีสังคมโลกมีลกั ษณะเป็นสังคมไร้พรมแดน
• ความตอ้ งการแข่งขนั ในเวทีโลก
• การเปล่ียนแปลงทางดา้ นเศรษฐกิจและสงั คม

95

แนวคิดและกลยทุ ธิในการปฏิรูประบบราชการ

• ปลูกจิตสานึก
• สร้างการมีส่วนร่วม

96

วตั ถุประสงคใ์ นการปฏิรูประบบราชการ

 เพื่อใหร้ าชการเป็นกลไก และเครื่องที่มีประสิทธิภาพของรัฐบาล
 เพือ่ เสริมสร้างสมรรถนะของประเทศไทยในการแข่งขนั ระดบั โลก
 เพื่อสร้างความโปร่งใส
 เพื่อใหร้ าชการประกอบดว้ ยเจา้ หนา้ ท่ี ซ่ึงมีความสามารถ มีความ

ซ่ือสตั ย์ และเปิ ดกวา้ งต่อความตอ้ งการของประชาชน
 เพื่อสร้างวฒั นธรรมและคุณค่าใหม่ในวงราชการ

97

ทิศทางในการปฏิรูประบบราชการ

• การทบทวนบทบาทภารกิจของภาครัฐ
• ปรับปรุงโครงสร้างอานาจ
• ปรับปรุงระบบบริหาร
• การปรับปรุงโครงสร้างของระบบราชการ
• การปรับปรุงกลไกและกฎเกณฑ์
• การปรับปรุงระบบขา้ ราชการ
• การปรับปรุงขา้ ราชการและค่านิยมของระบบราชการ
• การปรับปรุงระบบเทคโนโลยี

98

แผนแม่บทของการปฏิรูประบบราชการไทย

 การจดั กลุ่มภารกิจของรัฐ
 จดั โครงสร้างส่วนราชการใหส้ อดคลอ้ งกบั การจดั กลุ่มภารกิจ
 การกระจายอานาจการปกครองสู่องคก์ ารปกครองส่วนทอ้ งถิ่น
 มอบอานาจการบริหารราชการจากกระทรวงไปสู่จงั หวดั และประชาชน
 ปรับปรุงกลไกการบริหารงบประมาณแผน่ ดิน
 แปรสภาพกิจกรรมของรัฐเป็นกิจกรรมเอกชน
 ปรับปรุงโครงสร้างและระบบงานรัฐวสิ าหกิจ
 ลดขนาดกาลงั คนของหน่วยงานของรัฐ
 พฒั นาเทคโนโลยสี ารสนเทศมาใชป้ รับปรุงการทางานของหน่วยงานของ

รัฐ
99

ความหมายของรัฐวิสาหกิจ

• พ.ร.บ. วธิ ีงบประมาณ พ.ศ. 2502

กิจการท่ีรัฐบาลเป็ นเจา้ ของโครงการโดยตรงหรือที่รวมกบั ที่รัฐอ่ืนถืออยเู่ กินกวา่ ร้อย
ละ 50

• ตนิ ปรัชพฤทธ์ิ (2544 : 356)

รัฐวสิ าหกิจวา่ “หมายถึง กิจการตา่ ง ๆ ของรัฐแตบ่ ริหารงานเชิงธุรกิจ กิจการของรัฐ
ท่ีบริหารงานเชิงธุรกิจดงั กลา่ วน้ี อาจรวมถึงกิจการทางสาธารณูปโภค การส่ือสาร การ
คมนาคม สถาบนั การเงิน การประกนั ภยั โรงกลน่ั น้ามนั โรงอตุ สาหกรรม ศิลปะ
วฒั นธรรม การท่องเท่ียว และการวจิ ยั ฯลฯ”

• A. H. Hanson

รัฐวสิ าหกิจ หมายถึง “กิจการท่ีรัฐบาลเป็ นเจา้ ของและ ดาเนินการดา้ น
อตุ สาหกรรม เกษตรกรรม การเงิน และการคา้ ขาย”

• สุรพล นติ ไิ กรพจน์(2543: 24)

รัฐวสิ าหกิจคือหน่วยทางธุรกิจที่มีฐานะเป็ นนิติบุคคลท่ีมรี ัฐหรือองคก์ รในภาคมหาชน
เป็ นเจา้ ของหรือเป็ นผถู้ ือหุน้ ขา้ งมากองคป์ ระกอบของรัฐวสิ าหกิจ
100