138 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional B. Peraturan Kebijakan Dalam penyelenggaraan pemerintahan Negara terdapat dua jenis peraturan yang berlaku secara berdampingan, yaitu peraturan perundang-undangan dan peraturan kebijakan. Peraturan kebijakan menurut Van Krevel dalam bukunya Beleidsregel in Recht, mempunyai ciri-ciri, yaitu: 1. Peraturan itu, baik secara langsung atau tidak langsung tidak disandarkan pada undang-undang dasar atau pada undang-undang; 2. Peraturan itu dapat (a) tidak tertulis dan tidak terjadi oleh serangkaian keputusan instansi pemerintah yang berdiri sendiri dalam rangka menyelenggarakan kewenangan pemerintah yang tidak terikat, (b) ditetapkan dengan tegas secara tertulis oleh suatu instansi pemerintah; 3. Peraturan itu pada umunya menunjukan bagaimana suatu instansi pemerintah akan bertindak dalam menyelenggarakan kewenangan perintah yang tidak terikat terhadap setiap orang dalam situasi sebagaimana dimaksud dalam peraturan ini.7 Beberapa konsep kebijakan (kebijaksanaan) disampaikan oleh H. Abdul Latief, bahwa: 1. Kebjaksanaan Negara seyogyanya merupakan tindakan yang mengarah pada tujuan dan bukan sebagai perilaku atau tindakan yang serba acak dan kebetulan; 2. Kebijaksanaan bukan merupakan keputusan-keputusan yang berdiri sendiri namun pada hakikatnya merupakan rangkaian tindakan yang saling berkait dan berpola yang akan dilaksanakan serta mengarah pada tujuan tertentu; 7 Ibid., hlm. 87.
Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 139 3. Kebijaksanaan bersangkut paut dengan apa yang secara nyata dilakukan oleh pemerintah dalam bidang-bidang tertentu; 4. Kebijaksanaan Negara mungkin berbentuk positif dan berbentuk negatif. Dalam bentuk positif pada umumnya dibuat berdasarkan hukum dan kewenangan tertentu yang mencakup beberapa tindakan pemerintah yang dimaksudkan untuk mempengaruhi atau mengatasi masalah tertentu. Sedangkan kebijaksanaan negatif meliputi keputusan-keputusan dari pejabat pemerintah untuk tidak bertindak atau tidak melakukan tindakan apapun dalam masalah yang memerlukan campurtangan pemerintah.8 A. Hamid. Attamimi, seperti dikutip oleh Said Zainal Abidin dalam buku: Kebijakan Publik, membagi peraturan perundang-undangan atas (1) peraturan legislatif, dan (2) peraturan kebijakan. 9 Peraturan kebijakan dianggapnya sebagai suatu putusan yang dibuat dalam pelaksanaan peraturan legislatif, sedangkan putusan legislatif tidak dipandang sebagai kebijakan. Menurutnya, “kebijakan publik adalah kebijakan pemerintah. Pemikiran ini didasarkan pada subyek pembuat kebijakan”10. Dalam ilmu hukum, peraturan legislatif dipandang bukan sebagai kebijakan. Hal ini untuk mempertegas perbedaan fungsi legislatif dari presiden di samping fungsi ekskutifnya, tetapi dalam ilmu kebijakan pemisahan nama tersebut hanya menyangkut subyek pembuat kebijakan. Sedangkan dilihat dari sifatnya sebagai pedoman dalam pelaksanaan pemerintahan dan dari obyek yang dituju, yaitu 8 Ibid., hlm. 91. 9 Ibid., hlm. 32. 10 Ibid.
140 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional masyarakat umum (publik), maka kedua jenis keputusan tersebut dapat dikatakan sebagai kebijakan. Selain dari perbedaan cakupan pada masing-masing strata kebijakan, juga terlihat ada perbedaan isi atau tekanan dari masing-masing kebijakan. Sesuai dengan sifatnya yang bersifat umum, kebijakan umum berada pada level strategis. Isu-isu itu mengandung hal-hal yang berdampak luas, mempunyai resiko yang besar dan meliputi jangka panjang. Karena itu pengambilan keputusan kebijakan umum perlu dilakukan dengan pembahasan secara seksama dengan melibatkan banyak pihak termasuk masyarakat di dalamnya. Berdasarkan beberapa pengertian yang disampaikan oleh para ahli dibidang kebijakan di atas, dalam pembahsan ini istilah yang digunakan adalah “kebijakan”. Istilah ini lebih tepat, karena pendekatan yang digunakannya berkaitan langsung dengan perilaku pelaksana (actor) dalam menjalankan peraturan perundang-undangan yang telah ditetapkan (dokumen hukum). Aktor dan dokumen dalam kebijakan sangat besar peranannya karena berkaitan dengan kewenangan bertindak yang disertai dengan konsep bertindak. Menurut Thomas R. Dye dan James Anderson, bahwa kebijakan publik perlu dipelajari karena tiga alasan yang melatarbelakanginya, yaitu: “(1) pertimbangan ilmiah (scientific reasons); (2) pertimbangan professional (professional reasons); dan (3) pertimbangan politis (political reasons)”.11 11 Leo Agustino. Dasar-dasar Kebijakan Publik, Bandung, Alfabeta, 2006, hlm. 4.
Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 141 Mempelajari kebijakan publik karena alasan ilmiah dimaksudkan untuk memahami latar belakang, proses, perkembangan dan akibat-akibat yang ditimbulkannya bagi masyarakat dalam konstelasi sistim politik yang sedang berlaku. Untuk tujuan ilmiah, kebijakan publik dapat dipandang sebagai variable dependen juga sebagai independen. Bila dipandang sebagai variable dependen tertuju pada faktor politik dan lingkungan yang mempengaruhi/mempengaruhi konten kebijakan. Misalnya, bagaimana kebijakan dapat dipengaruhi oleh distribusi kekuasaan antara kelompok-kelompok penekan atau kelompok-kelompok kepentingan dalam masyarakat dan instansi pemerintah. Bila kebijakan publik dipandang sebagai variable independen, maka terlihat pada dampak kebijakan dalam sistim politik dan lingkungannya. Demikian juga mempelajari kebijakan publik karena alasan professional seperti dikemukakan Don K. Price untuk “memisahkan antara scientific-estate untuk kepentingan ilmu pengetahuan dengan professional estate untuk menerapkan ilmu pengetahuan dalam memecahkan masalah sosial secara praktis”.12 Studi kebijakan digunakan sebagai dasar untuk menerapkan pengetahuan ilmiah dalam rangka memecahkan atau menyelesaikan masalah. Dalam hal ini akan terfokus pada apakah ilmuan politik akan menambah pengetahuannya atas fenomena-fenomena sosial yang tengah dihadapinya, atau akan membentuk kebijakan publik agar individu, kelompok atau pemerintah dapat bertindak untuk mencapai atau menyelesaikan tujuan kebijakan tertentu. 12 Don K. Price. The Science Estate, Cambrigde, Massachussetts, 1965, Harvard University Press, 122-125 dalam Leo Agustino. Dasar-dasar Kebijakan Publik, Bandung, Alfabeta, 2006, hlm. 5.
142 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional Begitu juga mempelajari kebijakan publik karena alasan politis pada dasarnya agar setiap perarturan perundangundangan atau regulasi yang dihasilkan dapat tepat guna dalam mencapai tujuan sesuai target. Pertimbangan ini dapat memastikan bahwa pemerintah dapat mengeluarkan kebijakan yang cocok untuk mencapai tujuan yang benar. William Dunn menambahkan, bahwa: “Dalam pertimbangan politis ini perlu dibedakan antara policy analysis dan policy advocasy. Policy analysis pada dasarnya berhubungan dengan pengetahuan tentang sebagian-sebagian dan akibat-akibat yang ditimbulkan dari suatu kebijakan publik. Analisis kebijakan berkaitan dengan formulasi, isi, dan dampak dari suatu kebijakan tertentu. Sedangkan policy advocasy khususnya berhubungan dengan apa yang harus dikerjakan oleh pemerintah, dengan kemajuan kebijakan tertentu, melalui diskusi, pendekatan, dan aktivitas politik.13 Robert Eyestone, dalam bukunya The Threads of Public Policy: A Study in Policy Leadership, seperti dikutif oleh Leo Agustino, mendefinisikan kebijakan publik sebagai “hubungan antara unit pemerintah dengan lingkungannya”.14 Heinz Eulau dan Kenneth Prewitt, mendefinisikan kebijakan publik sebagai “keputusan tetap” yang dicirikan dengan konsistensi dan pengulangan (repitisi) tingkah laku dari mereka yang membuat dan dari mereka yang mematuhi keputusan tersebut”. 15 Thomas R. Dye, mendefinsikan 13 William Dunn. Pengantar Analisis Kebijakan Publik, (Penerjemah Drs. Samodra Wibawa, MA) Yogyakarta, Gajah Mada University Press, 1999, hlm. 3. 14 Leo Agustino. Dasar…, hlm. 6. 15 Heinz Eulau dan Kenneth Prewitt. Labyrinths of Democracy, Indianpolis, Bobbs-Merrill, 1973, hlm. 265, dalam Leo Agustino. Dasardasar Kebijakan Publik, Bandung, Alfabeta, 2006, hlm. 6.
Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 143 “kebijakan publik adalah apa yang dipilih oleh pemerintah untuk dikerjakan”.16 Richard Rose, seperti dikutif oleh Leo Agustino, mendefinisikan kebijakan publik sebagai “sebuah rangkaian panjang dari banyak atau sedikit kegiatan yang saling berhubungan dan memiliki konsekuensi bagi yang berkepentingan sebagai keputusan yang berlainan”.17 Definisi kebijakan publik ditawarkan oleh Carl Friederiech, seperti dikutif oleh Leo Agustino, mengatakan bahwa: “Kebijakan publik adalah serangkaian tindakan/kegiatan yang diusulkan oleh seseorang, kelompok, atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu di mana terdapat hambatan-hambatan (kesuitan-kesulitan) dan kemungkinan-kemungkinan (kesempatan-kesempatan) di mana kebijakan tersebut diusulkan agar berguna dalam mengatasinya untuk mencapai tujuan yang dimaksud”.18 James Anderson dalam bukunya Public Policy Making, memberikan definisi kebijakan publik sebagai “serangkaian kegiatan yang mempunyai maksud/tujuan tertentu yang diikuti dan dilaksnakan oleh seorang aktor atau sekelompok aktor yang berhubungan dengan suatu permasalahan atau suatu hal yang diperhatikan”.19 16 Thomas R. Dye. Understnding Public Policy, New Jersy, Printice Hall, 1995, hlm. 1, dalm Leo Agustino. Dasar-dasar Kebijakan Publik, Bandung, Alfabeta, 2006, hlm. 4. 17 Leo Agustino. Dasar…, hlm. 7. 18 Ibid. 19 James Anderson. Public Policy Making, New York, Holt, Rinehart and Winston, 1984, hlm. 3, dalam Leo Agustino. Dasar-dasar Kebijakan Publik, Bandung, Alfabeta, 2006, hlm. 7.
144 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional Dari berbagai definisi di atas dapat disimpulkan bahwa kebijakan publik mempunyai beberapa karakteristik utama. Pada umumnya kebijakan publik perhatiannya ditujukan pada tindakan yang mempunyai maksud atau tujuan tertentu daripada perilaku yang berubah atau acak. Kebijakan publik pada dasarnya mengandung bagian atau pola kegiatan yang dilakukan oleh pejabat pemerintah daripada keputusan yang terpisah-pisah. Kebijakan publik merupakan apa yang sesungguhnya dikerjakan oleh pemerintah dalam mengatur urusan pemerintahan. Demikian juga, kebijakan publik dapat berbentuk positif maupun negatif. Secara positif, kebijakan melibatkan beberapa tindakan pemerintah yang jelas dalam menangani suatu permasalahan. Secara negatif, kebijakan publik dapat melibatkan suatu keputusan pejabat pemerintah untuk melakukan suatu tindakan atau tidak mengerjakan apa pun padahal dalam konteks tersebut keterlibatan pemerintah amat diperlukan. Kebijakan publik paling tidak secara positif didasarkan pada hukum dan merupakan tindakan yang bersifat memerintah sebagai peraturan kebijakan (regulasi). Sifat kebijakan publik sebagai peraturan kebijakan dapat dimengerti secara baik bila dibagi kedalam tiga kategori, yaitu: (1) policy demands, (2) policy decision, (3) policy statements, (4) policy output dan (5) policy outcomes.20 Permintaan kebijakan (policy demands) merupakan permintaan/ kebutuhan/klaim yang dibuat oleh warga masyarakat secara pribadi/kelompok dengan resmi dalam sistim politik karena adanya masalah yang mereka rasakan. 20 Ibid., hlm. 9-10.
Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 145 Putusan kebijakan (policy decision ) adalah putusan yang dibuat oleh pejabat publik yang memerintahkan untuk memberi arahan pada kegiatan kebijakan, termasuk di dalamnya adalah keputusan untuk mengeluarkan ketetapan, mengeluarkan atau mengumumkan perintah eksekutif, mengumumkan aturan adminsitratif, atau membuat interpretasi hukum yang penting. Pernyataan kebijakan (policy statements)sebagai ungkapan secara formal atau artikulasi keputusan politik yang telah ditetapkan, termasuk policy statements adalah ketetapan legislatif, dekrit dan perintah eksekutif, peraturan administratif, pendapat pengadilan, dan sebagainya. Hasil kebijakan (policy output) berupa perwujudan nyata dari kebijakan publik atau sesuatu yang sesungguhnya dikerjakan menurut keputusan dan pernyataan kebijakan. Akibat dari kebijakan (policy outcomes) adalah konsekuensi dari kebijakan yang diterima masyarakat, diinginkan atau tidak diinginkan berasal dari yang dikerjakan atau tidak dikerjakan oleh pemerintah. C. Kebijakan Publik dan Partisipasi Masyarakat Menurut Samuel P. Hutington dan Joan Nelson, bahwa partisipasi masyarakat ikut menentukan kebijakan di pemerintahan dalam ilmu politik disebut sebagai “partisipasi politik yang merupakan ciri khas dari modernisasi politik”. 21 Hal ini berhubungan dengan kenyataan bahwa dalam masyarakat tradisional keikutsertaan masyarakat dalam dalam politik hanya terbatas pada golongan dan elit politik saja. 21 Samuel P. Hutington dan Joan Nelson. Partisipasi Politik di Negara Berkembang, Jakarta, Rineka Cipta, 1990, hlm. 1.
146 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional Berbeda dengan masyarakat modern, keikutsertaan masyarakat dalam politik dan urusan pemerintahan sudah menjadi bagian dari kehidupan sehari-hari. Masyarakat modern tidak lagi melihat pemerintahan sebagai urusan “orang lain” yang secara kebetulan mempunyai kewenangan dan hak untuk mengatur masyarakat melainkan melihat bahwa urusan pemerintahan sebagai urusan bersama sebagai bagian dari kehidupan bersama. Kesadaran demikian muncul sebagai konsekuensi dari beberapa alas an sebagai berikut: 1. Munculnya kesadaran pada tiap individu sebagai anggota atau bagian dari masyarakat bahwa manusia hidup tidak sekedar sebagai orang individu, tetapi juga salah satu anggota dari masyarakatnya. Sebagai individu, orang bebas melakukan apa saja yang dikehendakinya, tetapi sebagai anggota masyarakat tiap tindakannya membawa akibat pada orang lain. Demikian juga tindakan orang lain mempunyai akibat pada dirinya; 2. Sebagai kelanjutan dari yang pertama, sesuatu keputusan yang dibuat oleh yang berwenang (pemerintah) membawa akibat pada kehidupan seluruh individu dalam masyarakat; 3. Adanya kesadaran tentang demokrasi dalam masyarakat modern yang menganggap “pemerintah dari rakyat oleh rakyat dan untuk rakyat” sebagai suatu sistim yang benar. Sebab itu kebijakan yang dibuat pemerintah harus sesuai dengan aspirasi dan kepentingan masyarakat. Keikutsertaan rakyat dapat mempengaruhi keseluruhan kebijakan, mulai dari perumusan, pelaksanaan sampai pada penilaian kebijakan.22 22 Said Zainal Abidin. Kebijakan Publik, Jakarta, Suara Bebas, Cet. Ke3, 2006, hlm. 24.
Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 147 Pada Negara berkembang, peranserta masyarakat dalam proses kebijakan pemerintah hanya bersifat pasif atau reaktif saja. Keikutsertaan masyarakatnya hanya sebagai akibat dari kebijakan pemerintah. Namun, dengan perkembangan dan kemajuan demokrasi saat ini, masyarakat menjadi lebih aktif dan mempunyai inisiatif untuk mempengaruhi kebijakan pemerintah. Sebagai contoh, setiap pemerintah akan mengeluarkan kebijakan yang berakibat dengan kebutuhan masyarakat selalu ada tanggapan dari masyarakat. Tanggapan itu tergantung pada persepsi dan kepentingan masing-masing yang terkadang berlanjut menjadi reaksi atau gerakan sebagai upaya memanfaatkan dampak positif ataupun menghindarkan dan memperkecil akibat negatif dari suatu kebijakan. Sikap masyarakat atas kebijakan pemerintah ini dapat disebut sebagai partisipasi atau peran serta masyarakat dalam politik. Adanya kesadaran akibat negatif ataupun positif dari suatu kebijakan pemerintah, maka kesadaran masyarakat meningkat karena merasa perlu mengambil peranan dalam mempengaruhi kebijakan. Keikutsertaan masyarakat dalam mempengaruhi kebijakan pemerintah dari mulai tingkat proses penentuan isu kebijakan, perumusan masalah, prioritas masuknya isu dalam agenda kebijakan, perumusan kebijakan, pengesahan, maupun dalam pelaksanaan dan penilaian kebijakan. Pada taraf ini masyarakat sudah berada pada tingkat berperan serta secara aktif dalam politik. Peranserta masyarakat pada berbagai tingkat dalam proses kebijakan dapat berbentu dari salah satu atau kombinasi dari bentuk sebagai berikut: 1. Peranserta horizontal terjadi dalam hubungan yang bersifat demokratis antara rakyat dengan pemerintah.
148 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional Rakyat berperanserta dalam politik seperti disebutkan di atas dengan tujuan untuk ikut mempengaruhi kebijakan pemerintah. Peranserta ini dapat berbentuk positif, seperti pemilihan umum, dukungan, bela Negara, dan sebagainya. Dapat juga berbetnuk negatif, seperti demonstrasi, kritik, tuntutan, dan lain-lain; 2. Peranserta vertikal terjadi dalam hubungan yang bersifat hirarkhis, antara atasan dengan bawahan, antara daerah dengan pusat, dan sebagainya.23 Namun demikian sesungguhnya bahwa setiap terjadi reaksi dari masyarakat dalam proses kebijakan harus dianggap positif. Hal ini menunjukan adanya kepedulian dan tanggung jawab dari pihak rakyat pada kelangsungan hidup Negara dan kebijakan pemerintah. Peranserta ini dapat terjadi bila rakyat sadar bahwa kebijakan pemerintah mempunyai dampak pada kehidupannya dan keikutsertaan mereka dapat mempengaruhi kebijakan itu. Hal ini tidak akan terjadi di Negara-negara yang belum maju, karena rakyatnya belum mengerti pentingnya dari peranserta masyarakat dalam menentukan kebijakan. Demikian juga hubungan yang biasanya cenderung berat sebelah biasanya cenderung lebih menguntungkan pihak yang kuat. Peranserta yang demikian perlu ditata agar dampak negatif dari hubungan yang tidak seimbang itu bisa dihindarkan. Penataan ini dapat melalui instansi pemerintah atau melalui organisasi non-pemerintah yang dapat menjamin peran aktif dan perlindungan kepentingan pihak yang lemah atau terpinggirkan. Sifat dan watak dari partisipasi masyarakat biasanya terjadi spontan, sporadis, atau berkesinambungan. Partisipasi yang spontan adalah partisipasi itu muncul dengan tiba-tiba tanpa dapat 23 Said Zainal Abidin. Kebijakan..., hlm. 25-26
Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 149 diperkirakan sebelumnya. Kejadiannya mungkin berhubungan dengan sesuatu aspek yang peka dalam masyarakat. Dalam hal ini partisipasi boleh jadi sporadis dan berbentuk kekerasan, demonstrasi tetapi bias juga bersifat damai dan berkesinambungan. Pastisipasi juga dapat berupa tindakan ilegal atau melawan hukum pada suatu waktu dan rezim tertentu. Di samping itu, juga dapat berupa tindakan legal dan bergerak atas dasar peraturan yang berlaku. Namun, tindakan yang kemudian mengarah pada merusak fasilitas dan sarana umum menjadi tindakan melawan hukum, maka partisipasi itu berubah dari legal menjadi bersifat ilegal. Partisipasi dapat dibedakan sebagai partisipasi yang efektif dan tidak efektif. Partisipasi efektif biasanya terorganisasi secara baik, ada tujuan, ada pimpinan, ada massa yang terikat, dan ada strategi dan ada tanggung jawab. Sebab itu, juga dapat dibedakan antara partisipasi yang terorganisir. Partisipasi tidak efektif biasanya dilakukan tanpa teroganisir dan tidak adanya tujuan yang jelas. Dalam prakteknya, banyak partisipasi masyarakat timbul dengan mengambil bentuk dan sifat yang berbedabeda. Namun, tidak semua gerakan masyarakat dapat dianggap partisipasi masyarakat. Huntington seperti dikutif oleh Said Zainal Abidin, “membatasi partisipasi masyarakat sebagai kegiatan yang dilakukan oleh warga negara sipil (bukan aparat pemerintah) yang bertujuan untuk mempengaruhi kebijakan pemerintah”.24 24 Ibid., hlm. 27.
150 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional Dengan demikian, peranserta baru dapat dikatakan suatu partisipasi apabila dalam bentuk kegiatan dan bukan sekedar suatu sikap reaktif. Suatu sikap yang tidak diwujudkan dalam bentuk kegiatan belum dapat dikatakan sebagai partisipasi. Hal ini juga bukan partisipasi masyarakat kalau tidak bertujuan untuk mempengaruhi kebijakan pemerintah. Sebagai konsekuensi dari keadaan ini, maka peranserta masyarakat dalam mempengaruhi kebijakan pemerintah dapat mengambil bentuk yang masih ampuh melalui peran media massa dalam proses kebijakan. Di era reformasi, peranserta masyarakat menjadi semakin penting, karena itu pemerintah/pemerintah daerah tidak bias lagi mengabaikan organisasi masyarakat (Ormas) dan lembaga swadaya masyarakat (LSM), serta partai-partai politik pada setiap tahap proses kebijakan. D. Tipologi Kebijakan Publik Para ilmuan politik dan ilmuan administrasi publik telah mengembangkan tipologi umum untuk mengelompokan kebijakan publik. Pemahaman terhadap kebijakan publik sangat diperlukan, karena akan membantu dalam mengatahui beberapa perbedaan antara kebijakan dan menggeneralisasikan kebijakan. Beberapa tipologi kebijakan yaitu: “(1) kebijakan substansial atau kebijakan prosedural; (2) kebijakan liberal dan kebijakan konservatif; (3) kebijakan distributif, kebijakan redistributif, kebijakan regulator, dan kebijakan self-regulatory; (4) kebijakan material dan kebijakan simbolis; (5) kebijakan kolektif dan kebijakan privat”.25 25 Leo Agustino. Dasar…,hlm. 87-95, mengutip pendapat Theodore Lowi (1969:3), bahwa: membedakan antara kebijakan liberal dan kebijakan
Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 151 Kebijakan substantif pada dasarnya memberi tekanan pada subject matter dari apa yang dibutuhkan oleh warga. Sedangkan kebijakan prosedural, meliputi siapa yang akan melaksanakan atau bagaimana hal tersebut akan dilaksanakan. Jadi yang membedakan keduanya dengan cara melihat konten kebijakan itu sendiri. Apabila isi kebijakan lebih mengarah pada upaya pengentasan suatu masalah yang tengah dialami oleh warga masyarakat, maka dapat dipastikan kebijakan tersebut adalah kebijakan substantif. Tetapi ketika konten kebijakan itu hanya menyampaikan siapa yang harus melaksanakan kebijakan yang telah ditetapkan, maka ia termasuk kategori kebijakan prosedural. Kebijakan liberal umumnya melibatkan pemerintah dalam menuntaskan masalah perubahan sosial yang dirasakan warga masyarakat. Kebijakan konservatif sebaliknya, tidak melibatkan pemerintah untuk mencapai tujuannya. Pihak liberal membicarakan kebijakan publik untuk memperbaiki kesalahan dan kekurangan pada kehendak masyarakat yang ada. Sedangkan pihak konservatif menemukan kehendak rakyat yang dapat memuaskan dan pendapat yang mengatakan bahwa perubahan harus terjadi perlahan-lahan dan meningkat melalui proses sosial yang alamiah. Kebijakan distributif terdiri dari penyebaran pelayanan atau keuntungan pada sektor khusus, baik untuk individu, kelompok kecil, komunitas tertentu. Kebijakan redistributif termasuk usaha hati-hati yang dilakukan oleh pemerintah untuk memindahkan alokasi dana dari kekayaan, konservatif melalui pelibatan pemerintah sebagai aparatur implementator kebijakan itu sendiri.
152 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional pendapatan, pemilihan atau hak-hak diantara kelompokkelompok penduduk. Kebijakan regulator untuk melakukan pembatasan atau larangan perbuatan atau tindakan bagi orang atau kelompok orang. Kebijakan ini pada dasarnya bersifat mengurangi kebebasan seseorang atau sekelompok orang untuk berbuat sesuatu. Kebijakan self-regulatory semacam peraturan kebijakan yang berupaya untuk membatasi atau mengawasi beberapa bahan atau kelompok. Kebijakan self regulatory biasanya dicari dan didukung oleh sekelompok aturan sebagai alat untuk melindungi atau menawarkan kepentingannya sendiri. Kebijakan material berupaya untuk menyediakan sumber penghasilan yang nyata atau kekuasaan yang sesungguhnya kepada pihak yang diuntungkan, atau memberikan kerugian yang sesungguhnya bagi siapa yang terkena kerugian. Kebijakan simbolis membagikan keuntungan atau kerugian yang mempunyai dampak kecil pada manusia. Kebijakan kolektif berkaitan dengan penyedian barang dan pelayanan bagi keperluan orang banyak. Kebijakan privat dapat dibagi menjadi satuansatuan dan dibiayai untuk pemakai tunggal dan dapat dipasarkan. Dari penjelasan di atas, dapat disimpulkan bahwa tipologi kebijakan dapat diketahui dalam prakteknya setelah kebijakan itu berlaku. Ia merupakan konsep keijakan dalam katagori pengambilan kebijakan dari sisi kebijakan publik. Munculnya tipologi kebijakan tersebut karena adanya tindakan dari pihak pemerintah/pemerintah daerah untuk mengatur, menetapkan dalam bentuk regulasi resmi.
Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 153 E. Strata Kebijakan Kebijakan secara umum dapat dibedakan dalam tiga tingkatan: “(1) kebijakan umum; (2) kebijakan pelaksanaan; dan (3) kebijakan teknis”.26Kebijakan umum merupakan kebijakan yang menjadi pedoman atau petunjuk pelaksanaan yang bersifat positif ataupun negatif meliputi keseluruhan wilayah atau instansi yang bersangkutan dalam bentuk peraturan perundang-undangan. Sementara untuk provinsi, kabupaten/kota selain dari peraturan dan kebijakan yang berasal dari pemerintah juga ada keputusan gubernur/bupati/walikota atau peraturan daerah yang diputuskan bersama DPRD. Kebijakan umum dapat menjadi pedoman bagi tingkatan kebijakan dibawahnya dengan kriteria sebagai berikut: 1. Cakupan kebijakan itu meliputi meliputi keseluruhan wawasannya. Artinya, kebijakan itu tidak hanya meliputi dan ditujukan pada aspek tertentu atau sektor tertentu; 2. Tidak berjangka pendek. Masa berlakunya atau tujuan yang ingin dicapai dengan kebijakan tersebut berada dalam jangka yang panjang ataupun tidak mempunyai batas waktu tertentu. Karena itu tujuan yang digambarkan sebagai sasaran strategi kebijakan seringkali dianggap orang tidak jelas. Istilah “tidak jelas” ini tidak tepat. Tujuan jangka panjang lebih dapat disebutkan “samar-samar” karena gambarannya yang bersifat umum; 3. Strategi kebijakan umum tidak bersifat operasional. Seperti halnya pada pengertian umum, pengertian operasional atau teknis dianggap umum atau teknis juga bersifat relatif. Sesuatu yang dianggap umum untuk tingkat kabupaten mungkin dianggap teknis atau 26 Said Zainal Abidin. Kebijakan...,hlm. 30-32
154 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional operasional untuk tingkat propinsi dan sangat operasional dalam pandangan tingkat nasional.27 Namun demikian, sekalipun suatu kebijakan bersifat umum, tidak berarti kebijakan tersebut sederhana. Makin umum suatu kebijakan, maka menjadi kompleks dan dinamis sifat kebijakan tersebut. Hal ini disebabkan karena pada tingkat kebijakan umum banyak aspek yang terlibat, banyak dimensi ilmu yang diperlukan untuk menganalisisnya dan banyak pihak yang terkait. Sebaliknya, semakin teknis suatu kebijakan, semakin tidak kompleks kebijakan itu. Kebijakan pelaksanaan merupakan kebijakan yang menjabarkan kebijakan umum untuk melaksanakan peraturan perundang-undangan oleh pejabat di bawahnya. Misalnya Keputusan Menteri yang menjabarkan peraturan presiden adalah contoh dari kebijakan pelaksanaan. Untuk pemerintah daerah provinsi, kabupaten/kota dapat melaksanakan kebijakan pemerintah. Kebijakan teknis adalah kebijakan operasional yang berada di bawah kebijakan pelaksanaan itu. Pada kebijakan umum juga ada unsur teknis, tetapi dalam derajat yang sangat minim. Ini berarti bahwa kebijakan umum juga perlu memperhitungkan segi operasionalisasinya. Dalam kebijakan pelaksanaan, unsur strategis dan unsur teknis relatif berimbang. Isu-isu yang tercakup dalam kebijakan ini sedang-sedang saja. Dalam kebijakan teknis, unsur teknis dari kebijakan yang dikelolanya sangat dominan, tetapi isi yang dikelolanya juga 27 Ibid.
Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 155 mengandung unsur strategis. Strata kebijakan dapat dilihat pada Gambar 3.1., di bawah ini:28 Gambar 3.1 Strata Kebijakan Publik Strata Kebijakan Publik (Said Zainal Abidin, 2006, 33) Penjelasan: 1. Kebijakan dibagi dalam tiga tingkatan yaitu: Kebijakan Umum, Kebijakan Pelaksanaan dan Kebijakan Teknis; 2. Isu kebijakan umum sangat besar dan isu teknisnya kecil; 3. Isu kebijakan pelaksanaan sedang dan isu teknisnya lebih besar disbanding pada kebijakan umum; 4. Isu kebijakan teknis kecil dan sebaliknya isu teknisnya besar. Berdasarkan uraian diatas dapat disimpulkan bahwa kebijakan publik adalah suatu tindakan dari pejabat publik (pemerintah) dalam mengatur kepentingan umum. Kebijakan publik mempunyai strata sesuai dengan tingkatan jabatan penentu kebijakan. Dalam hal pemerintah mengambil kebijakan yang bersifat publik, maka masyarakat dapat memberikan peran atau partisipasi melalui berbagai cara termasuk di dalamnya melakukan gerakan sebagai kelompok penekan terhadap pihak pejabat pembuat kebijakan. Di 28 Said Zainal Abidin. Kebijakan...,hlm. 33. Kebijakan Umum Pelaksanaan Teknis Isu Isu Teknis Strategis Isu Teknis
156 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional bidang pendidikan justru peranserta masyarakat dapat melibatkan diri untuk ikut dalam menentukan kebijakan. F. Implementasi Kebijakan Studi implementasi merupakan suatu kajian mengenai studi kebijakan yang mengarah pada proses pelaksanaan dari suatu kebijakan. Dalam praktiknya implementasi kebijakan sebagai suatu proses yang begitu komplek, bahkan seringkali bermuatan politis karena adanya intervensi berbagai kepentingan. Daniel Mazmanian dan Paul Sabatier, mendefinisikan implementasi kebijakan sebagai: “Pelaksanaan keputusan kebijaksanaan dasar, biasanya dalam bentuk undang-undang, namun dapat pula berbentuk perintah-perintah atau keputusan-keputusan eksekutif yang penting atau keputusan badan peradilan. Lazimnya keputusan tersebut mengidentifikasikan masalah yang ingin diatasi, menyebutkan secara tegas tujuan atau sasaran yang ingin dicapai, dan berbagai cara untuk menstrukturkan atau mengatur proses implementasinya”.29 Van Meter dan Van Horn, dalam bukunya The Policy Implementation Proses: A Conceptual Framework, seperti dikutip oleh Leo Agustino, mendefinisikan implementasi kebijakan sebagai: “tindakan-tindakan yang dilakukan oleh individu-individu atau pejabat-pejabat atau kelompokkelompok pemerintah atau swasta yang diarahkan pada tercapainya tujuan-tujuan yang telah digariskan dalam keputusan kebijaksanaan”.30 Chief O. Udoji, dalam bukunya The African Public Servant: As a Public Policy in Africa, 29 Daniel Mazmanian dan Paul Sabatier. Implementation and Public Policy, New York, Harper Collis, 1983, hlm. 61, dalam Leo Agustino. Dasar-dasar Kebijakan Publik, Bandung, Alfabeta, 2006, hlm. 139. 30 Leo Agustino. Kebijakan…, hlm.139.
Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 157 mengatakan bahwa: “pelaksanaan kebijakan adalah sesuatu yang penting bahkan mungkin jauh lebih penting daripada pembuatan kebijakan. Kebijakan-kebijakan hanya akan sekedar berupa impian atau rencana bagus yang tersimpan rapi dalam arsip kalau tidak diimplementasikan”.31 Implementasi kebijakan merupakan suatu proses yang dinamis. Dalam hal pelaksana kebijakan melakukan aktivitas atau kegiatan hingga pada akhirnya mendapatkan suatu hasil yang sesuai dengan tujuan atau sasaran kebijakan itu sendiri. Sebagai contoh, ketika pemerintah atau pemerintah daerah mengeluarkan suatu kebijakan tentang wajib belajar MDA misalnya, maka implementasi kebijakannya harus dapat diukur melalui kesesuaian dengan tujuan kebijakan itu sendiri. Dalam sejarah perkembangan studi implementasi kebijakan, dijelaskan tentang adanya dua pendekatan guna memahami implementasi kebijakan, yakni : pendekatan top down dan bottom up. Menurut Lester dan Stewart, istilah itu dinamakan dengan : “the command and kontrol approach (pendekatan kontrol dan komando, yang mirip dengan top down approach) dan the market approach (pendekatan pasar, yang mirip dengan bottom up approach)”.32 Masing-masing pendekatan mengajukan model kerangka kerja dalam membentuk keterkaitan antara kebijakan dan hasilnya. Pendekatan top down, misalnya, dapat disebut sebagai pendekatan yang mendominasi awal perkembangan studi implementasi kebijakan. Walaupun di antara pengikut 31 Ibid., hlm. 140. 32 James P. Lester dan Joseph Stewart Jr. Public Policy: An Evaluationary Approach, 2000, hlm. 108, dalam Leo Agustino. Dasar-dasar Kebijakan Publik, Bandung, Alfabeta, 2006, hlm. 140.
158 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional pendekatan ini terdapat perbedaan, sehingga mengemukakan pendekatan bottom up. Dalam pendekatan top down, implementasi kebijakan yang dilakukan ternetralisir dan dimulai dari aktor tingkat pusat, dan keputusannya pun diambil dari tingkat pusat. Pendekatan top down bertolak dari perspektif bahwa keputusan politik (kebijakan) yang telah ditetapkan oleh pembuat kebijakan harus dilaksanakan oleh administrator atau birokrat pada level di bawahnya. Jadi inti pendekatan top down adalah sejauh mana tindakan para pelaksana (administrator dan birokrat) sesuai dengan prosedur serta tujuan yang telah digariskan oleh para pembuat kebijakan di tingkat pusat. Namun pada dasarnya semua pendekatan itu bertolak pada asumsi yang sama dalam mengembangkan kerangka analisis tentang studi implementasi. Fokus analisis implementasi kebijakan berkisar pada masalah pencapaian tujuan formal kebijakan yang telah ditentukan. Hal ini sangat mungkin terjadi oleh karena street-level-bureaucrats tidak dilibatkan dalam formulasi kebijakan. Sejauhmana tindakan para pelaksana sesuai dengan prosedur dan tujuan kebijakan yang telah digariskan para pembuat kebijakan di level pusat. Fokus tersebut membawa konsekuensi pada perhatian terhadap aspek organisasi atau birokrasi sebagai ukuran efisiensi dan efektivitas pelaksanaan kebijakan. Beberapa ahli studi kebijakan aliran top-down, antara lain: Donald Van Metter dan Carl Van Horn, Daniel Mazmanian, dan Paul Sabatier, George Edward III, Merille S. Grindle dan William N. Dunn. Beberapa model implementasi kebijakan seperti dijelaskan di bawah ini.
Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 159 1. Implementasi Kebijakan Publik Model Donald Van Metter dan Carl Van Horn Metode pendekatan top-down yang dirumuskan oleh Donald Van Metter dan Carl Van Horn disebut dengan A Model of the Policy Implementation. Proses implementasi ini merupakan sebuah abstraksi atau performan suatu implementasi kebijakan yang pada dasarnya secara sengaja dilakukan untuk meraih kinerja implementasi kebijakan publik yang tinggi yang berlangsung dalam hubungan berbagai variabel. Model ini mengandaikan bahwa implementasi kebijakan berjalan secara linear dari keputusan politik yang tersedia, pelaksana, dan kinerja kebijakan publik. Ada enam variabel, menurut Van Metter dan Van Horn, yang mempengaruhi kinerja kebijakan publik tersebut, adalah: (a) ukuran dan tujuan kebijakan, (b) sumberdaya, (c) karakteristik agen pelaksana, (d) sikap/kecenderungan (disposition) para pelaksana, (e) komunikasi antarorganisasi dan aktivitas pelaksana, (f) lingkungan ekonomi, sosial, dan politik”.33 Kinerja implementasi kebijakan dapat diukur tingkat keberhasilannya jika ukuran dan tujuan dari kebijakan memang realistis dengan sosio-kultur yang ada di level pelaksana kebijakan. Ketika ukuran kebijakan atau tujuan kebijakan terlalu ideal untuk dilaksanakan di level warga, karena proses keberhasilan implementasi kebijakan sangat tergantung dari kemampuan memanfaatkan sumber daya yang tersedia. Manusia merupakan sumberdaya yang terpenting dalam menentukan suatu keberhasilan proses implementasi. Tahap-tahap tertentu dari keseluruhan proses 33 Leo Agustino. Dasar…., hlm. 141-144.
160 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional implementasi menuntut adanya sumberdaya manusia yang berkualitas sesuai dengan pekerjaan yang diisyaratkan oleh kebijakan yang telah ditetapkan secara apolitik. Tetapi ketika kompetensi dan kapabilitas dari sumber-sumberdaya itu nihil, maka kinerja kebijakan publik sangat sulit untuk diharapkan. Pusat perhatian para agen pelaksana meliputi organisasi formal dan organisasi informal yang akan terlibat dalam implementasi kebijakan publik. Hal ini akan sangat banyak dipengaruhi oleh ciri-ciri yang tepat serta cocok dengan para agen pelaksananya. Misalnya, implementasi kebijakan publik yang berusaha untuk merubah perilaku atau tindaklaku manusia secara radikal, maka agen pelaksana proyek itu haruslah berkarakteristik keras dan ketat pada aturan serta sanksi hukum. Sedangkan bila kebijakan publik itu tidak terlalu merubah perilaku dasar manusia, maka dapat saja agen pelaksana yang diturunkan tidak perlu yang tegas. Selain itu, cakupan atau luas wilayah implementasi kebijakan perlu juga diperhitungkan manakala hendak menentukan agen pelaksana. Semakin luas cakupan implementasi kebijakan, maka seharusnya semakin besar pula yang dilibatkan. Sikap penerimaan atau penolakan dari (agen) pelaksana akan sangat banyak mempengaruhi keberhasilan atau tidaknya kinerja implementasi kebijakan publik. Hal ini sangat mungkin terjadi oleh karena kebijakan yang dilaksanakan bukanlah hasil formulasi warga setempat yang mengenal betul persoalan dan permasalahan yang dirasakan. Tetapi kebijakan yang akan dilaksanaan adalah kebijakan “dari atas” yang sangat mungkin para pengambil keputusannya tidak pernah mengetahui kebutuhan, keinginan, atau permasalahan yang ingin diselesaikan.
Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 161 Koordinasi merupakan mekanisme yang ampuh dalam implementasi kebijakan publik. Semakin baik koordinasi komunikasi di antara pihak-pihak yang terlibat dalam suatu proses implementasi, maka asumsinya kesalahan-kesalahan akan sangat kecil untuk terjadi dan begitu pula sebaliknya. Hal terakhir yang perlu juga diperhatikan guna menilai kinerja implementasi publik sejauh mana lingkungan eksternal turut mendorong keberhasilan kebijakan publik yang telah ditetapkan. Lingkungan sosial, ekonomi, dan politik yang tidak kondusif dapat menjadi sumber kegagalan kinerja implementasi kebijakan. Model Pendekatan The Policy Implementation Process, berdasarkan Donald Van Metter dan Carl Van Hoen, seperti terlihat pada Gambar 3.1., di bawah ini:34 Gambar: 3.1. Model Pendekatan The Policy Implementation Process (Donald Van Metter dan Carl Van Hoen) 34 Donald Van Metter dan Carl Van Horn. A Model of the Policy Implementation, dalam Leo Agustino. Dasar-dasar Kebijakan Publik, Bandung, Alfabeta, 2006, hlm. 141-144. KEBIJAKAN PUBLIK Standar dan Tujuan Aktivitas Implementasi dan Komunikasi Antarorganisasi Karakteristik dari Agen Pelaksana Kondisi Ekonomi, Sosial, dan Politik Kecenderungan /Disposisi dari Pelaksana KINERJA KEBIJAKA N PUBLIK Sumber Daya
162 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional 2. Implementasi Kebijakan Publik Model Daniel Mazmanian dan Paul Sabatier Model implementasi kebijakan publik yang ditawarkan oleh Daniel Mazmanian dan Paul Sabatier dalam A Framework for Policy Implementation Analysis. Kedua ahli kebijakan ini berpendapat bahwa peran penting dari implementasi kebijakan publik adalah kemampuannya dalam mengidentifikasi variabel yang mempengaruhi tercapainya tujuan formal pada keseluruhan proses implementasi. Variabel yang dimaksud dapat diklasifikasikan menjadi tiga kategori besar, yaitu: a. mudah atau tidaknya masalah yang akan digarap, meliputi: (1) kesukaran-kesukaran teknis, (2) keberagaman perilaku yang diatur, (3) persentase totalitas penduduk yang tercakup dalam kelompok sasaran, (4) tingkat dan ruang lingkup perubahan perilaku yang dikehendak; b. kemampuan kebijakan menstruktur proses implementasi secara tepat melalui beberapa cara sebagai berikut: (1) kecermatan dan kejelasan penjenjangan tujuan-tujuan resmi yang akan dicapai, (2) keterandalan teori kausalitas yang diperlukan, (3) ketetapan alokasi sumberdaya, (4) keterpaduan hirarki di dalam lingkungan dan di antara lembaga-lembaga atau instansi-instansi pelaksana, (5) aturan-aturan pembuat keputusan dari badan-badan pelaksana, (6) kesepakatan para pejabat terhadap tujuan yang termaktub dalam undang-undang, (7) akses formal pihak-pihak luar, (8) para pejabat pelaksana memiliki kesepakatan yang diisyaratkan demi tercapainya tujuan, (9) faktor lain yang juga dapat mempengaruhi implementasi kebijakan adalah sejauhmana peluangpeluang yang terbuka bagi partisipasi para aktor diluar badan pelaksana dapat mendukung tujuan resmi”.
Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 163 c. variabel-variabel di luar undang-undang yang mempengaruhi implementasi, meliputi: (1) kondisi sosial-ekonomi dan teknologi, (2) dukungan publik, (3) sikap dan sumber-sumber yang dimiliki kelompok masyarakat, (4) kesepakatan dan kemampuan kepemimpinan para pejabat pelaksana”.35 Tercapai atau tidaknya tujuan suatu kebijakan akan tergantung pada sejumlah persyaratan teknis, termasuk di antaranya: kemampuan untuk mengembangkan indikator pengukur prestasi kerja yang tidak terlalu mahal serta pemahaman mengenai prinsip hubungan kausal yang mempengaruhi masalah. Di samping itu tingkat keberhasilan suatu kebijakan dipengaruhi oleh tersedianya atau telah dikembangkannya teknik tertentu. Semakin beragam perilaku yang diatur, maka asumsinya semakin beragam pelayanan yang diberikan, sehingga semakin sulit untuk membuat peraturan yang tegas dan jelas. Dengan demikian semakin besar kebebasan bertindak yang harus dikontrol oleh para pejabat pelaksana di lapangan, maka semakin besar peluang untuk memobilisasikan dukungan politik terhadap sebuah kebijakan akan lebih terbuka peluang bagi pencapaian tujuan kebijakan. Semakin besar jumlah perubahan perilaku yang dikehendaki oleh kebijakan, maka sulit para pelaksana memperoleh keberhasilan. Hal ini berarti ada sejumlah masalah yang perlu dikendalikan bila tingkat dan ruang lingkup perubahan yang dikehendaki. Kemampuan suatu peraturan memberikan petunjuk yang cermat dan disusun secara jelas skala prioritas/urutan kepentingan bagi para pejabat pelaksana dan aktor lainnya, 35 Ibid. Leo Agustino. Dasar…., hlm. 144-149.
164 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional maka besar pula kemungkinan bahwa output kebijakan dari badan-badan pelaksana akan sejalan dengan petunjuk tersebut. Selain dapat memberikan kejelasan dan konsistensi tujuan, suatu undang-undang harus pula dapat mempengaruhi lebih lanjut proses implementasi kebijakan dengan cara menggariskan secara formal aturan pembuat keputusan dari badan pelaksana. Hal ini sangat signifikan, karena top down policy bukanlah perkara yang mudah untuk diimplementasikan pada pejabat pelaksana di level lokal. Maksudnya agar kontrol pada para pejabat pelaksana yang ditunjuk oleh pemerintah pusat dapat berjalan sebagaimana mestinya. Perbedaan waktu dan perbedaan diantara wilayah-wilayah hukum pemerintah dalam hal kondisi sosial, ekonomi, dan teknologi sangat signifikan berpengaruh terhadap upaya pencapaian tujuan yang digariskan dalam suatu undang-undang. Karena itu, faktor eksternal juga menjadi hal penting untuk diperhatikan guna keberhasilan suatu upaya pengejawantahan suatu kebijakan publik. Hakikat perhatian publik yang bersifat sesaat menimbulkan kesukaran tertentu, karena untuk mendorong tingkat keberhasilan suatu implementasi kebijakan sangat dibutuhkan adanya sentuhan dukungan dari warga. Mekanisme partisipasi publik sangat penting artinya dalam proses pelaksanaan kebijakan publik di lapangan. Perubahan yang hendak dicapai oleh suatu kebijakan publik akan berhasil apabila di tingkat masyarakat memiliki sumber dan sikap yang kondusif terhadap kebijakan yang ditawarkan pada mereka. Ada semacam lokal genius (kearifan lokal) yang dimiliki oleh masyarakat yang dapat mempengaruhi keberhasilan atau ketidakberhasilan implementasi kebijakan publik. Kesepakatan para pejabat instansi merupakan fungsi dari kemampuan undangundang untuk melembagakan pengaruhnya pada badan pelaksana melalui seleksi institusi dan pejabatnya. Selain itu pula,
Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 165 kemampuan berinteraksi antar lembaga atau individu di dalam lembaga untuk menyukseskan implementasi kebijakan menjadi indikasi penting dalam mencapai keberhasilan kinerja kebijakan publik. Model pendekatan A Framework for Implementation Analysis berdasarkan Daniel Mazmanian and Paul Sabatier, dapat dilihat pada Gambar 3.2., di bawah ini:36 Gambar: 3.2. Model Pendekatan A Framework For Implementation Analysis (Daniel Mazmanian And Paul Sabatier). 36 Daniel Mazmanian dan Paul Sabatier. A Framework for Policy Implementation Analysis, dalam Leo Agustino. Dasar-dasar Kebijakan Publik, Bandung, Alfabeta, 2006, hlm. 144-149. Mudah-tidaknya masalah dikendalikan 1. dukungan teori dan teknologi 2. keragaman perilaku kelompok sasaran 3. tingkat perubahan perilaku yang dikehendaki Kemampuan kebijakan untuk menstruktur proses implementasi: 1. kejelasan dan konsistensi tujuan 2. dipergunakannya teori kausal 3. ketepatan alokasi sumberdana 4. keterpaduan hirarki antar lembaga pelaksana 5. aturan pelaksanaan dari lembaga pelaksana 6. perekrutan pejabat pelaksana 7. keterbukaan terhadap pihak luar Variabel di luar kebijakan yang mempengaruhi proses implementasi: 1. kondisi sosio-ekonomi an teknologi 2. dukungan publik 3. sikap dan sumberdaya dari konstituen 4. komitmen dan kualitas kepemimpinan dari pejabat pelaksana Output kebijakan dari lembaga pelaksana Kepatuhan target untuk mematuhi output kebijakan Hasil nyata output kebijakan Diterimanya hasil tersebut Revisi undangundang
166 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional 3. Implementasi Kebijakan Publik model George C. Edward III Model implementasi kebijakan ketiga dalam perspektif top down dikembangkan oleh George C. Edward III yang disebut model implementasi kebijakan publik Direct and Indirect Impact on Implementation. Dalam pendekatan yang diteorikan oleh Edward III, terdapat empat variabel yang sangat menentukan keberhasilan implementasi suatu kebijakan, yaitu: a. komunikasi. Terdapat tiga indikator yang dapat dipakai (atau digunakan) dalam mengukur keberhasilan variabel komunikasi, yaitu: (1) transmisi, (2) kejelasan, (3) konsistensi; b. sumberdaya. Indikator sumberdaya terdiri dari empat elemen, yaitu: (1) Staff, (2) Informasi, (3) Wewenang, (4) Fasilitas; c. disposisi. Disposisi atau sikap dari pelaksana kebijakan adalah faktor penting dalam pendekatan mengenai pelaksanaan suatu kebijakan publik. Jika pelaksanaan suatu kebijakan ingin efektif, maka para pelaksana kebijakan tidak hanya harus mengetahui apa yang akan dilakukan tetapi juga harus memiliki kemampuan untuk melaksanakannya, sehingga dalam praktiknya tidak terjadi bias. Hal-hal penting yang perlu dicermati pada variabel disposisi adalah: (1) Pengangkatan birokrat, (2) Insentif; d. struktur birokrasi. Dua karakteristik yang dapat mendongkrak kinerja struktur birokrasi/ organisasi ke arah yang lebih baik, adalah: (1) standar operating procedures, (2) fragmentasi”.37 37 Ibid, hlm. 150-151.
Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 167 Penyaluran komunikasi yang baik dapat menghasilkan suatu implementasi yang baik pula. Seringkali yang terjadi dalam penyaluran komunikasi itu adanya salah pengertian (miskomunikasi), hal tersebut karena komunikasi telah melalui beberapa tingkatan birokrasi, sehingga apa yang diharapkan terdistrorsi di tengah jalan. Komunikasi yang diterima oleh para pelaksana kebijakan (street level bureucrants) harus jelas dan tidak membingungkan dalam arti tidak ambigu/mendua. Ketidakjelasan pesan kebijakan tidak selalu menghalangi implementasi, pada tataran tertentu, para pelaksana membutuhkan fleksibilitas dalam melaksanakan kebijakan. Tetapi pada tataran yang lain hal tersebut justru akan menyelewengkan tujuan yang hendak dicapai oleh kebijakan yang telah ditetapkan. Perintah yang diberikan dalam pelaksanaan suatu komunikasi harus konsisten dan jelas untuk diterapkan atau dijalankan. Karena jika perintah yang diberikan sering berubah-ubah, maka dapat menimbulkan kebingungan bagi pelaksana di lapangan. Sumberdaya utama dalam implementasi kebijakan adalah staf. Kegagalan yang sering terjadi dalam implementasi kebijakan salah satunya oleh karena staf yang tidak mencukupi, memadai, ataupun tidak kompeten dibidangnya. Penambahan jumlah staf saja tidak mencukupi, tetapi diperlukan pula kecukupan staf dengan keahlian dan kemampuan yang diperlukan dalam mengimplementasikan kebijakan atau melaksanakan tugas yang diinginkan oleh kebijakan itu sendiri. Dalam implementasi kebijakan mempunyai dua bentuk, yaitu pertama informasi yang berhubungan dengan cara melaksanakan kebijakan. Implementor harus mengetahui apa yang harus dilakukan saat diberi perintah untuk
168 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional melakukan tindakan. Kedua informasi mengenai data kepatuhan dari para pelaksana terhadap peraturan dan regulasi pemerintah yang telah ditetapkan. Implementor harus mengetahui apakah orang lain yang terlibat di dalam pelaksanaan kebijakan tersebut patuh terhadap hukum. Pada umumnya kewenangan harus bersifat formal agar perintah dapat dilaksanakan. Kewenangan merupakan otoritas atau legitimasi bagi para pelaksana dalam melaksanakan kebijakan yang ditetapkan secara politik. Ketika wewenang itu tidak ada, maka kekuatan para implementor di mata publik itu tidak sah, sehingga dapat menggagalkan proses implementasi kebijakan. Dalam konteks lain, ketika wewenang formal tersebut ada, maka sering terjadi kesalahan dalam melihat efektivitas kewenangan. Di satu pihak, efektivitas kewenangan diperlukan dalam pelaksanaan implementasi kebijakan, tetapi di sisi lain, efektivitas akan menyurut manakala wewenang diselewengkan oleh para pelaksana demi kepentingannya sendiri atau demi kepentingan kelompoknya. Fasilitas fisik juga merupakan faktor penting dalam implementasi kebijakan. Implementor mungkin memiliki staf yang mencukupi, mengerti apa yang harus dilakukannya, dan memiliki wewenang untuk melaksanakan tugasnya, tetapi tanpa adanya fasilitas pendukung seperti sarana dan prasarana maka implementasi kebijakan tersebut tidak akan berhasil. Disposisi atau sikap para pelaksana akan menimbulkan hambatan-hambatan yang nyata terhadap implementasi kebijakan bila personil yang ada tidak melaksanakan kebijakan yang diinginkan oleh pejabat tinggi. Karena itu, pemilihan dan pengangkatan personil pelaksana kebijakan haruslah orang-orang yang
Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 169 memiliki dedikasi pada kebijakan yang telah ditetapkan; lebih khusus lagi pada kepentingan warga. Salah satu teknik yang disarankan untuk mengatasi masalah kecenderungan para pelaksana adalah dengan memanipulasi insentif. Oleh karena itu, pada umumnya orang bertindak menurut kepentingan mereka sendiri, maka memanipulasi insentif. Pada umumnya orang bertindak menurut kepentingan mereka sendiri, maka memanipulasi insentif oleh para pembuat kebijakan mempengaruhi tindakan para pelaksana kebijakan. Dengan cara menambah keuntungan atau biaya tertentu mungkin akan menjadi faktor pendorong yang membuat para pelaksana kebijaksanaan melaksanakan perintah dengan baik. Hal ini dilakukan sebagai upaya memenuhi kepentingan pribadi (self interest) atau organisasi. Melakukan Standar Operating Procedures (SOPs) merupakan suatu kegiatan rutin yang memungkinkan para pegawai, pelaksana kebijakan/ administratur/birokrat untuk melaksanakan kegiatan pada tiap harinya sesuai dengan standar yang ditetapkan atau standar minimum yang dibutuhkan masyarakat. Pelaksanaan fragmentasi adalah upaya penyebaran tanggung jawab kegiatan atau aktivitas pegawai diantara beberapa unit kerja. Model pendekatan Direct and Indirect Impact on Implementation berdasarkan George Edward III, seperti terlihat dalam Gambar 3.3., di bawah ini:38 38 George C. Edward III. Direct and Indirect Impact on Implementation,dalam Leo Agustino. Dasar-dasar Kebijakan Publik, Bandung, Alfabeta, 2006, hlm. 150-151.
170 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional 4. Implementasi Kebijakan Publik Model Merilee S. Grindle Model keempat pendekatan top-down dikemukakan oleh Merilee S. Grindle yang dikenal dengan Implementation as A Political and Administrative Process. Menurut Grindle ada dua variabel yang mempengaruhi implementasi kebijakan publik. Keberhasilan implementasi suatu kebijakan publik dapat diukur dari proses pencapaian hasil akhir (outcomes), yaitu tercapai atau tidaknya tujuan yang telah ditetapkan. Hal ini dikemukakan oleh Grindle, di mana pengukuran keberhasilan implementasi kebijakan tersebut dapat dilihat dari dua hal, yaitu: a. Dilihat dari prosesnya, dengan mempertanyakan apakah pelaksanaan kebijakan sesuai yang ditentukan dengan merujuk pada aksi kebijakannya. b. Apakah tujuan kebijakan tercapai. Dimensi ini diukur dengan melihat dua faktor, yaitu: (1) Impak atau efeknya pada masyarakat secara individu dan kelompok; dan (2) Tingkat perubahan yang terjadi serta IMPLEMENTASI KOMUNIKASI STRUKTUR BIROKRASI SUMBERDAYA DISPOSISI Gambar: 3.3. Model Pendekatan Direct And Indirect Impact On Implementation (George Edward III)
Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 171 penerimaan kelompok sasaran dan perubahan yang terjadi.39 Keberhasilan suatu implementasi kebijakan publik, juga menurut Grindle, ditentukan oleh tingkat Implementability kebijakan itu sendiri, yang terdiri atas Content of Policy dan Context of Policy, seperti dijelaskan di bawah ini: a. Content of Policy meliputi (1) Interest Affected Interest affecte, (2) Type of Benefit, (3) Extent of change Envision, (4) Site of Decision Making, (5) Site of Decision Making, (6) Program Implementer, (7) Resources Commited. b. Context of Policy meliputi: (1) Power, Interest, and Strategy of Aktor Involved, (2) Institution and Regime Characteristics, (3) Compiliance and Responsiveness”. 40 Interest Affected Interest affect, berkaitan dengan kepentingan yang mempengaruhi suatu implementasi kebijakan. Indikator ini beragumen bahwa suatu kebijakan dalam pelaksanaannya pasti melibatkan banyak kepentingan, dan sejauh mana kepentingan-kepentingan tersebut membawa pengaruh terhadap implementasinya, hal inilah yang ingin diketahui lebih lanjut. Type of Benefit, berupaya untuk menunjukkan atau menjelaskan bahwa dalam suatu kebijakan harus terdapat beberapa jenis manfaat yang menunjukkan dampak positif yang dihasilkan oleh pengimplementasian kebijakan yang hendak dilaksanakan. Extent of change Envision menjelskan setiap kebijakan mempunyai target yang hendak dan ingin dicapai. seberapa besar perubahan yang hendak atau ingin dicapai melalui suatu implementasi kebijakan harus mempunyai skala yang 39 Ibid., hlm. 154. 40 Ibid., hlm. 154-156.
172 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional jelas. . Pengambilan keputusan dalam suatu kebijakan memegang peranan penting dalam pelaksanaan suatu kebijakan, maka pada bagian Site of Decision Making ini dijelaskan di mana letak pengambilan keputusan dari suatu kebijakan yang akan diimplementasikan. Dalam menjalankan suatu kebijakan atau program harus didukung dengan adanya pelaksana kebijakan yang kompeten dan kapabel demi keberhasilan suatu kebijakan. Dan, ini harus sudah terdata atau terpapar dengan baik pada bagian Program Implementer ini. Sedangkan Resources Commited menjelaskan tentang pelaksanaan suatu kebijakan juga harus didukung oleh sumberdaya yang mendukung agar pelaksanaannya berjalan dengan baik. Power, Interest, and Strategy of Aktor Involved dalam suatu kebijakan perlu diperhitungkan pula kekuatan atau kekuasaan, kepentingan, serta strategi yang digunakan oleh para aktor yang terlibat guna memperlancar jalannya pelaksanaan suatu implementasi kebijakan. Bila hal ini tidak diperhitungkan dengan matang dan sangat besar kemungkinan program yang hendak diimplementasikan akan jauh arang dari api. Institution and Regime Characteristics menjelaskan lingkungan di mana suatu kebijakan tersebut dilaksanakan juga berpengaruh terhadap keberhasilannya, maka pada bagian ini ingin dijelaskan karakteristik dari suatu lembaga yang akan turut mempengaruhi suatu kebijakan. Dalam Compiliance and Responsiveness menjelaskan hal yang dirasa penting dalam proses pelaksanaan suatu kebijakan adalah kepatuhan dan respon dari pelaksana, maka yang hendak dijelaskan pada poin ini adalah sejauhmana kepatuhan dan respon dari pelaksana dalam menanggapi suatu kebijakan.
Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 173 Setelah kegiatan pelaksanaan kebijakan yang dipengaruhi oleh isi atau konten atau lingkungan konteks diterapkan, maka akan dapat diketahui apakah para pelaksana kebijakan dalam membuat sebuah kebijakan sesuai dengan apa yang diharapkan, juga dapat diketahui pada apakah suatu kebijakan dipengaruhi oleh suatu lingkungan, sehingga terjadinya tingkat perubahan yang terjadi. Sedangkan pendekatan top down, memandang implementasi kebijakan dirumuskan tidak oleh lembaga yang tersentralisir dari pusat. Pendekatan bottom up berpangkal dari keputusan-keputusan yang ditetapkan di level warga atua masyarakat yang merasakan sendiri persoalan dan permasalahan yang mereka alami. Jadi intinya pendekatan bottom up adalah model implementasi kebijakan di mana formulasi kebijakan berada di tingkat warga, sehingga mereka dapat lebih memahami dan mampu menganalisis kebijakan-kebijakan apa yang cocok dengan sumberdaya yang tersedia didaerahnya, sistem sosiokultur yang mengada agar kebijakan tersebut tidak kontraproduktif, yang dapat menunjang keberhasilan kebijakan itu sendiri. 5. Implementasi Kebijakan Publik Model Willian N. Dunn Model kelima, kebijakan dan implementasi kebijakan yang dikembangkan oleh William N. Dunn, dalam bukunya: Public Policy Analysis: And Introduction, bahwa suatu kebijakan dibangun secara proseduril berdasarkan variabel-variabel yang dapat menentukan suatu kebijakan itu ditetapkan dan
174 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional PERUMUSAN MASALAH PERAMALAN REKOMENDASI PEMANTAUAN PENILAIAN PENYUSUNAN AGENDA FORMULASI KEBIJAKAN ADOPSI KEBIJAKAN IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PENILAIAN KEBIJAKAN diimplemtasikan. Variabel kebijakan menurut Dunn seperti terlihat pada Gambar: 3.4., di bawah ini.41 Gambar: 3.4. Model Kebijakan dan Implementasi Kebijakan (William N. Dunn, 1981) Keterangan: 1. Penyusunan Agenda. Para pejabat yang dipilih dan diangkat menempatkan masalah pada agenda publik; 2. Formulasi Kebijakan. Para pejabat merumuskan alternatif kebijakan menurut untuk mengatasi masalah; 3. Adopsi Kebijakan. Alternatif kebijakan yang diadopsi dengan dukungan dari mayoritas legislatif, konsensus dintara kepala lembaga; 4. Implementasi Kebijakan. Kebijakan yang telah diputuskan dilaksanakan oleh para administrator/implementator yang memobilisasi sumberdaya; 5. Penilaian Kebijakan. Para administrator pemeriksa melakukan kontrol terhadap para pelaksana/implementator kebijakan. 41 William N. Dunn. Public..., Ibid, hlm. 24-25.
Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 175 Perumusan masalah dapat memberikan pengetahuan (input) yang relevan dengan kebijakan yang membicarakan asumsi-asumsi yang mendasari dibuatnya perumusan kebijakan oleh para penggagas atau pengusul. Perumusn masalah dapat membantu menemukan hal-hal yang belum terpikirkan sebelumnya yang berkaitan dengan tujuantujuan ditetapkan kebijakan. Hal ini dapat dilakukan melalui studi kelayakan atau studi banding ke daerah lain yang mempunyai isu yang dianggap sama. Peramalan dapat menyediakan pengetahuan yang relevan dengan kebijakan tentang masalah yang akan terjadi di masa mendatang sebagai akibat ditetapkannya kebijakan, termasuk tidak melakukan sesuatu.hal ini dilakukan pada tahap formulasi kebijakan dirumuskan oleh para penggagas atau pengusul. Peramalan dapat menguji dan mengestimasi akibat-akibat suatu kebijakan apabila dilaksanakan atau tidak dilaksanakan oleh para pelaksana/implementator kebijakan. Rekomendasi menghasilkan pengetahuan yang relevan dengan kebijakan tentang manfaat atau biaya dari berbagai alternative yang akibatnya dimasa mendatang. Hal ini dapat membantu kebijakan pada tahapadopsi kebijakan hasil studi kelayakan atau studi banding. Rekomendasi dapat juga membantu mengestimasi resiko dan ketidakpastian, menganali eksternalitas dan akibat ganda, menentukan kriteria untuk evaluasi kinerja kebijakan. Pemantauan (monitoring) menyiapkan pengetahuan yang relevan dengan kebijakan tentang akibat dari kebijakan yang ditetapkan sebelumnya. Hal ini membantu pengambil kebijakan pada tahap implementasi kebijakan. Banyak badan atau sektor yang dapat membantu monitoring untuk menilai secara langsung; apakah kebijakan itu dilaksanakan atau tidak. Pemantauan dapat menilai tingkat kepatuhan,
G. 176 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional meneukan akibat-akibat yang tidak diinginkan dari kebijakan dan program serta kegiatan yang telah menjadi keputusan. Evaluasi menyediakan pengetahuan yang relevan dengan kebijakan tentang ketidaksesuaian antara kinerja kebijakan yang telah ditetapkan dengan yang dihasilkan. Hal ini dapat membantu pengambilan kebijakan pada tahap penilaian kebijakan tehadap proses pembuatan kebijakan. Evaluasi tidak hanya meghasilkan kesimpulan mengenai proses pelaksanaanya tetapi juga dapat memberikan informasi terhadap pencapaian tujuan kebijakan yang telah ditetapkan sebelumnya, juga untuk mengklarifikasi dan kritik terhadap kebijakan secara keseluruhan untuk membantu dalam menyusun, merumuskan kembali kebijakan di masa mendatang. Faktor Penentu Dilaksanakan atau Tidaknya Suatu Kebijakan Publik Semua kebijakan publik dimaksudkan untuk mempengaruhi atau mengawasi perilaku manusia dalam beberapa cara. Untuk membujuk seseorang supaya bertindak sesuai dengan aturan atau tujuan yang ditentukan pemerintah. Jika kebijakan tidak dapat dipenuhi, maka kebijakan tersebut dikatakan tidak efektif. Pada bagian ini akan dipaparkan beberapa faktor yang mempengaruhi pelaksanaan atau tidak terlaksananya kebijakan publik, yaitu: 1. Faktor Penentu Pemenuhan Kebijakan adalah (a) Respeknya Anggota Masyarakat pada Otoritas dan Keputusan Pemerintah, (b) Adanya kesadaran untuk menerima kebijakan, (c) Adanya Sanksi Hukum, (d) Adanya Kepentingan Publik, (e) Adanya Kepentingan Pribadi, (f) Masalah Waktu.
Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 177 2. Faktor Penentu Penolakan atau Penundaan Kebijakan, meliputi: (a)Adanya kebijakan yang bertentangan dengan sistem nilai yang mengada, (b) Tidak adanya kepastian hokum, (c) Adanya keanggotaan seseorang dalam suatu organisasi, (d) Adanya konsep ketidakpatuhan selekif terhadap hukum.42 Respeknya Anggota Masyarakat pada Otoritas dan Keputusan Pemerintah. Ketika relasional ini berjalan dengan baik, logikanya, bahwa ada sistem sosial yang menggerakkan seluruh warga untuk saling hormat-menghormati, memberikan penghargaan yang tinggi pada ilmu dan pengetahuan, menghormati undang-undang yang dibuat oleh politisi, mematuhi aturan hukum yang ditetapkan, mempercayai pejabat-pejabat yang menjabat, dan macam sebagainya. Kepatuhan- kepatuhan tersebut akan diberlangsung sampai dengan apabila memang individu dan warga masih menganggap cukup beralasan dan masuk akal untuk menghormati persoalan-persoalan itu. Dalam masyarakat yang digerakkan oleh pilihan-pilihan yang rasional, seperti pada abad postmodern saat ini, banyak dijumpai bahwa individu/kelompok warga mau menerima atau melaksanakan kebijakan publik sebagai sesuatu yang logis, rasional, serta memang dirasa perlu. Orang dengan akan sangat terpaksa mengimplementasikan dan melaksanakan suatu kebijakan karena ia takut terkena sanksi hukuman, misalnya: denda, kurungan, dan sanksisanksi lainnya. Karena itu, salah satu strategi yang sering digunakan oleh pejabat administratif atau birokrasi dalam upayanya untuk memenuhi implementasi kebijakan publik 42 Ibid, hlm. 157-160.
178 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional ialah dengan cara menghadirkan sanksi hukum yang berat kepada setiap kebijakan yang dibuatnya. Masyarakat mempunyai keyakinan bahwa kebijakan publik dibuat secara sah, konstitusional, dan dibuat oleh pejabat publik yang berwenang, serta melalui prosedur yang sah yang telah tersedia. Bila suatu kebijakan dibuat berdasarkan ketentuan tersebut di atas, maka masyarakat cenderung mempunyai kesediaan diri untuk menerima dan melaksanakan kebijakan itu. Apalagi ketika kebijakan publik itu memang berhubungan erat dengan hajat hidup mereka. Seseorang atau kelompok orang yang sering memperoleh keuntungan langsung dari suatu proyek implementasi kebijakan, maka dari itu dengan senang hati mereka akan menerima, mendukung, dan melaksanakan kebijakan yang ditetapkan. Kalau masyarakat memandang ada suatu kebijakan yang bertolak belakang dengan kepentingan publik, maka warga akan berkecenderungan untuk menolak kebijakan tersebut. Tetapi begitu waktu berlalu, pada akhirnya suatu kebijakan yang dulunya pernah ditolak dan dianggap controversial, berubah menjadi kebijakan yang wajar dan dapat diterima. Bila suatu kebijakan dipandang bertentangan secara ekstrem atau secara tajam dengan sistem nilai yang dianut oleh suatu masyarakat secara luas, atau kelompok-kelompok tertentu secara umum, maka dapat dipastikan kebijakan publik yang hendak diimplementasikan akan sulit terlaksana. Tidak adanya kepastian hukum, ketidakjelasan aturan-aturan hukum, atau kebijakan-kebijakan yang saling bertentangan satu sama lain dapat menjadi sumber ketidakpatuhan warga pada kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah. Hal ini sangat mungkin terjadi karena kebijakan yang tidak jelas, kebijakan yang bertentangan isinya, atau
Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 179 kebijakan yang ambigu dapat menimbulkan kesalah pengertian, sehingga berkecenderungan untuk ditolak oleh warga untuk diimplementasikan. Adanya keanggotaan seseorang dalam suatu organisasi. Seseorang yang patuh atau tidak patuh pada peraturan atau kebijakan publik yang ditetapkan oleh pemerintah dapat disebagiankan oleh keterlibatannya dalam suatu organisasi tertentu. Jika tujuan organisasi yang dimasuki oleh orangorang yang terlibat dalam suatu organisasi seide atau segagasan dengan kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah, maka ia akan mau bahkan mengejawantahkan atau melakukan ketetapan pemerintah itu dengan tulus. Tetapi apabila tujuan organisasi yang dimasukinya bertolakbelakang dengan ide dan gagasan organisasinya, maka sebagus apapun kebijakan yang sudah dibuat oleh pemerintah akan sulit untuk terimplementasi dengan baik. Masyarakat ada yang patuh pada suatu jenis kebijakan tertentu, tetapi ada juga yang tidak patuh pada jenis kebijakan kriminalitas tetapi di saat yang bersamaan ia dapat tidak patuh dengan kebijakan pelarangan.
180 Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan BAB 4 KEBIJAKAN PENDIDIKAN AGAMA ISLAM DI INDONESIA A. Kebijakan Belanda dan Jepang Terhadap Pendidikan Agama di Indonesia Dalam catatan Soegarda Poerbakawatja, bahwa pendidikan di Indonesia telah diselenggarakan oleh lembaga pendidikan keagamaan. Sejak abad ke-4 Sesudah Masehi kerajaan Hindu di Pulau Jawa, Bali dan Sumatera telah menyelenggarakan pendidikan agamanya. Demikian juga sebelum masa penjajahan, pendidikan agama Islam telah diselenggarakan secara informal oleh keluarga di rumah dan secara nonformal dilaksanakan oleh masyarakat di mushalla, surau, langgar, masjid, madrasah diniyah dan pondok pesantren.1 Materi pendidikan di dalam kelurga itu difokuskan pada pelajaran membaca al-Qur’an, sedangkan pendidikan yang dilaksanakan oleh masyarakat di Madrasah dan Pondok Pesantren meliputi pelajaran membaca al-Qur’an, al-Sunnah, Fiqih, tauhid, Akhlak dan ilmu pengetahuan lainnya yang disesuaikan dengan kebutuhan masyarakat saat itu. Penyelenggaraan pendidikan agama pada masa itu tidak dilandasi oleh peraturan perundang-undangan yang dikeluarkan oleh Negara sebagai kebijakan pendidikan di bidang pendidikan agama. Perkembangan pendidikan agama saat itu berlangsung secara tradisional dan konvensional yang mengandalkan kemampuan guru, ustadz, dan kiayi sebagai pendidik agama. 1 Soegarda Poerbakawatja. Pendidikan Dalam Alama Indonesia, PT. Gunung Agung, Jakarta, 1970, hlm. 13.
181 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional Perkembangan lembaga pendidikan agama berkembang hingga jumlahnya tidak dapat diperkirakan, karena dalam laporan terkadang dicampurkan antara lembaga pendidikan agama yang dilaksanakan oleh madrasah, surau dan pondok pesantren. Berdasarkan catatan dari LWC Van den Berg dalam Tijdscrijt Bataviaasch Genootschap 31 (1886: 518) dan Brummund dalam Het Volksonderwijs Onder de Javanen (hlm. 27) jumlah lembaga pendidikan agama mencapai 100-300 buah.2 Berdasarkan catatan statistik Priangan yang dilaporkan oleh F. de Haan, dalam Priangan IV (1912: 513) disebutkan bahwa tahun 1822 di setiap ibu kota terdapat satu atau dua sekolah yang mendidik calon-calon ulama. Snouck Hurgronje pada 1890 melaporkan, bahwa jumlah pondok pesantren makin bertambah dari sebelumnya. Berbarengan dengan itu, Pemerintah Hindia Belanda membuat kebijakan dengan mendirikan lembaga pendidikan umum sejak tahun 1900. Pendidikan Umum ini sangat berpengaruh terhadap pekembangan pondok pesantren sehingga jumlahnya mengalami penurunan seperti dilaporkan oleh Snouck Hurgronje pada 1911 dalam Verprede Geschriften IV (hlm. 102) dan Nederland en de Islam (hlm. 87).3 Sikap pemerintah Hindia Belanda yang “onthoudngspolitik”, politik yang tidak mencampuri urusan agama, maka tidak dapat memperkirakan secara pasti berapa sebetulnya jumlah lembaga pendidikan agama. Untuk mengetahui hal tersebut pemerintah Hindia Belanda membentuk lembaga “Priesterraad” (Dewan Ulama) tahun 1905 dengan fungsi menangani masalah agama Islam. Sejak 2 Ibid., hlm. 16. 3 Ibid.
182 Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan 1925 pendidikan dikalangan umat Islam diatur dengan “Goeroe-ordonantie” (staatsblaad Nomor 219). Dalam peraturan pertama, bahwa pemberian pelajaran agama hanya diperbolehkan setelah ada izin dari pemerintah, tetapi dalam Goeroe-ordonantie, guru-guru agama hanya diharuskan memberitahukan kepada Pamong Praja.4 Masa penjajahan Belanda berakhir kemudian bangsa Jepang menjajah Indonesia diperkiran antara tahun 1942 – 1945 (9 Maret 1942). Pada masa Belanda semua sekolah negeri dan swasta termasuk lembaga pendidikan madrasah dan pondok pesantren berjalan secara bersamaan. Pada masa penjajahan Jepang sekolah yang diakui hanya sekolah pemerintah, sedangkan sekolah swasta dan lembaga pendidikan agama seperti madrasah dan pondok pesantren tidak diakui sebagai lembaga pendidikan. Kebijakan bangsa Jepang terhadap pendidikan di Indonesia menghapuskan semua yang bercorak Belanda dan sekaligus menciptakan yang bercorak Jepang untuk mendukung kekuasaannya. Berdasarkan penjelasan diatas dapat disimpulkan bahwa kebijakan pendidikan pada masa penjajahan Belanda mengalami pengawasan dan pengaturan yang sangat ketat. Pengaturan ini berkaitan dengan keberadaan kelembagaan pendidikan agama seperti madrasah dan pondok pesantren selalu dikontrol perkembangannya untuk menekan pergerakannya. Demikian juga penyelenggaraan pendidikan agama di sekolah-sekolah dibatasi pelaksanaannya. Kebijakan yang bersifat membatasi pendidikan agama ini terlihat dalam dokumen “Goeroe-ordonantie” yang mewajibkan izin guru agama kepada pemerintah Belanda. 4 Ibid., hlm. 17.
183 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional Pada masa penjajahan Jepang di Indonesia selama tiga tahun yang dimulai sejak 9 Maret 1942 (1942-1945) tidak ada kebijakan apa pun terhadap lembaga pendidikan dan pendidikan agama di sekolah. Kebijakan pendidikan di sekolah adalah pengabdian (tunduk) kepada penguasa Jepang untuk memenangkan peperangan, namun dengan cara mengabaikan pertumbuhan anak didik secara personal. Semboyan Asia Timur Raya atas dasar Kemakmuran Bersama (Common Prosperity) sebagai semangat Jepang (Nippon Seizin) menjadi ajaran di sekolah untuk menumbuhkan kesan negatif terhadap penjajahan Belanda.5 Berdasarkan uraian di atas dapat disimpulkan bahwa sebelum masa penjajahan Belanda dan Jepang pendidikan secara tradisional dan konvensional telah dilaksanakan oleh lembaga keagamaan. Lembaga pendidikan keagamaan ini mengajarkan agamanya kepada penduduk berdasarkan agamanya masing-masing. Pada masa penjajahan Belanda telah mengeluarkan kebijakan dengan cara melakukan diskriminasi terhadap lembaga pendidikan agama dan pendidikan keagamaan dengan tujuan untuk melemahkan. B. Kebijakan Pemerintah Tentang Pendidikan Agama Pendidikan agama dan pendidikan keagamaan di Indonesia sebenarnya sudah ada sebelum kemerdekaan. Namun politik penjajah Belanda, pendidikan agama tidak dibelajarkan di sekolah negeri. Politik pendidikannya bersifat neteral, karena Belanda tidak mencanpuri masalah pendidikan agama yang dianggap tanggung jawab keluarga. Berbagai usul wakil rakyat di Volksraad agar pelajaran agama dimasukan sebagai mata pelajaran di lembaga 5 Ibid., hlm. 33.
184 Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan pendidikan umum tetapi selalu ditolak oleh Pemerintah Hindia Belanda.6 Penjajahan bangsa Belanda dan Jepang di Indonesia berakhir masanya kemudian bangsa Indonesia memproklamasikan kemerdekaannya pada 17 Agustus 1945. Bangsa Indonesia dipimpin oleh Soekarno dan Hatta pada waktu itu secara yuridis formal melakukan peralihan kekuasaan termasuk dalam masalah pendidikan. Pada masa transisi kekuasaan, pendidikan dan pengajaran sampai tahun 1945 masih diselenggarakan oleh Kantor Pengajaran yang dikenal dengan nama Jepang Bunkyo Kyoku sebagai bagian dari kantor yang menyelenggarakan urusan Pamong Praja disebut Naimubu. 7 Pada masa pemerintahan Indonesia ditunjuk Menteri Pendidikan, Pengajaran dan Kebudayaan (PP dan K). Menteri yang pernah mimpin Kementerian PP dan K adalah Ki Hadjar Dewantara (19 Agustus – 14 November 1945), Mr. Dr. T.G.S.G. Mulia (14 November 1945 – 12 Maret 946), Mohamad Syafei (12 Maret 1946 – 2 Oktober 1946) kemudian Mr. Suwandi (2 Oktober 1946 – 27 Juni 1947). Upaya Menteri PP dan K Suwandi sangat penting dalam mengubah sistem pendidikan dan pengajaran dengan mengeluarkan Surat Keputusan Nomor 104/Bhg.0 tanggal 1 Maret 1946 tentang Pembentukan Panitia Penyelidik Pengajaran di bawah pimpinan Ki Hadjar Dewantara. Salah satu pokok usaha PP dan K yang diusulkan oleh panitia tersebut antara lain di bidang pendidikan dan pengajaran bahwa: (1) agama harus dilaksanakan secara baik dan seksama dengan mengormati kemerdekaan 6 Abdul Rachman Saleh. Pendidikan Agama dan Keagamaan: Visi, Misi dan Aksi, PT. Gemawindu Pancaperkasa, Jakarta, 2000, hlm. 9. 7 Ibid., hlm. 35.
185 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional golongan sesuai dengan keyakinannya; (2) madrasahmadrasah dan pesantren-pesantren sebagai sarana untuk mecerdaskan rakyat Indonesia jelata mendapat perhatian dan bantuan materil maupun pembinaan dari pemerintah.8 Berdasarkan perintah tersebut, maka seksi III yang membidangi pendidikan agama, budi pekerti, civics dan kebudayaan menyarankan agar: (1) pendidikan agama diberikan pada semua sekolah pada jam pelajaran, (2) guru dibayar oleh pemerintah, (3) di Sekolah Rakyat dimulai kelas IV, (4) agama pada jam yang bersamaan, (5) guru agama diangkat oleh kementerian agama, (6) guru agama harus mempunyai pengetahuan umum, (7) buku-buku agama disediakan oleh pemerintah, (8) harus ada pendidikan guru agama, (9) pesantren dan madrasah harus dipertinggi mutunya, dan (10) tidak perlu bahasa arab.9 Penyelenggaraan pendidikan pada waktu itu dilaksanakan secara terpisah oleh dua wilayah pemerintahan di Indonesia. Setelah ditandatangani Piagam Persetujuan Pemerintah Indonesia Serikat dan Pemerintah Republik Indonesia antara Perdana Menteri Republik Indonesia Serikat dipimpin oleh Drs. Mohammad Hatta dan Perdana Menteri Republik Indonesia dipimpin oleh Dr. A. Halim pada 19 Mei 1950 maka dilaksanakan kesatuan pemerintah, perundang-undangan dan pembentukan panitia yang menyelenggarakan segala urusan pemerintahan. Dengan persetujuan bersama itu sejak tahun 1950 diselenggarakan bidang pendidikan dan pengajaran berdasarkan Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1950 Tentang Dasar-Dasar Pendidikan dan Pengajaran di Sekolah untuk seluruh Indonesia. 8 Ibid., hlm. 38. 9 Ibid., hlm. 41.
186 Teori Kebijakan Publik dan Implementasi Kebijakan Penyelenggaraan pendidikan dan pengajaran di bawah undang-undang tersebut tidak berjalan sebagaimana mestinya. Beberapa daerah tidak dapat melaksanakannya terutama berkaitan dengan urusan agama yang berbedabeda aliran. Namun demikian masalah tersebut dapat diatasi secepatnya oleh pemerintah melalui berbagai perundingan dengan beberapa aliran agama tertentu (Missionais dan Zending) pada tahun 1952. Perundingan berjalan secara lancar untuk mempersatukan kembali sistem pendidikan dan pengajaran di Negara Kesatuan Republik Indonesia. Kemudian Menteri PP dan K Mr. Muhammad Yamin memberlakukan Undang-Undang Nomor 12 tahun 1954 tentang Pernyataan Berlakunya Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1950 Tentang Dasar-Dasar Pendidikan dan Pengajaran di Sekolah untuk seluruh Indonesia. Berdasarkan undang-undang tersebut, peraturan perundang-undangan (ordonatie-ordonantie) yang berhubungan dengan pendidikan di dua wilayah Republik Indonesia itu dianggap batal dan dinyatakan tidak berlaku. Setelah itu Jawatan Pengajaran pada waktu itu menyiapkan rancangan peraturan perundang-undangan pendidikan dan pengajaran sebagai dasar penyelenggaraan pendidikan dan pengajaran di sekolah. Salah satu rancangan itu menyatakan bahwa: Pengajaran agama dimasukan dalam rencana pelajaran dengan maksud untuk semua anak dari orangtua yang menginginkan anaknya mengikuti pendidikan agama di sekolah.10 Kebijakan pemerintah terhadap pendidikan agama tersebut sangat lemah karena bersifat fakultatif. Pendidikan 10 Ibid., hlm. 65
187 Pendidikan Islam Dalam Perspektif Kebijakan Pendidikan Nasional agama diserahkan pada orangtuanya yang menghendaki anaknya belajar agama. Kebijakan agama pada masa itu tidak bersifar regulatif yang dapat mengatur bagaimana pendidikan agama itu harus diajarkan di sekolah terhadap siswa. Pendidikan agama selain menjadi bagian kurikulum di sekolah juga menjadi wajib dibelajarkan di sekolah. Dari segi analisis kebijakan, maka kebijakan pemerintah pada masa transisi itu sebagai starting point untuk menguatkan pendidikan agama di masa mendatang melalui peraturan perundang-undangan. Peraturan perundang-undangan sebagai bagian dari kebijakan pemerintah Indonesia di bidang pendidikan adalah: (1) Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1950 tentang Dasar-Dasar Pendidikan dan Pengajaran di Sekolah untuk seluruh Indonesia jo. Undang-Undang Nomor 12 tahun 1954; (2) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1989 tentang Sistem Pendidikan Nasional; (3) Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional dan peraturan pelaksanaannya. Kebijakan terhadap pendidikan agama dalam setiap peraturan tersebut sangat berbeda. 1. Pendidikan Agama Dalam Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1950 Implementasi Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1950 tentang Dasar-Dasar Pendidikan dan Pengajaran di Sekolah untuk seluruh Indonesia mengalami kemandegan sehingga tidak berlaku efektif di bagian Timur Indonesia. Pemerintah mengambil sikap untuk mempersatukan kembali sistem pendidikan agar terdapat kesatuan yang utuh di wilayah NKRI. Kemudian memberlakukan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 1954 tentang Pernyataan Berlakunya UndangUndang tentang Pernyataan Berlakunya Undang-Undang